CONTABILITA‘ DI STATO: LA DECISIONE DI BILANCIO
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LA DECISIONE DI BILANCIO
INTRODUZIONE
La “Decisione di bilancio” rappresenta un momento fondamentale e condizionante per tutta l’attività governativa e parlamentare. Ogni decisione, sia essa di natura politica o economica, non può prescindere da quel piano dettagliato e specializzato che autorizza le entrate e le spese e che stabilisce annualmente la misura finanziaria dell’azione statale, che è, appunto, il bilancio dello Stato. E’ sufficiente pensare che qualsivoglia decisione economica, adottata nel corso dell’anno, deve necessariamente basarsi sul bilancio, sia essa in sintonia con quest’ultimo o che ne contrasti l’impostazione. D’altra parte, ogni decisione politica che, ad esempio, miri a privilegiare un determinato settore dell’attività pubblica piuttosto che un altro, non può può no nonn conf confrront ntar arssi con con le real realii ris risors orse di disspo poni nibi bili li per per qu quel el dete determ rmin inat atoo sett settor oree e, in gene genera rale le,, per per l’at l’atti tivi vità tà pu pubb bbli lica ca nel nel suo suo complesso. 2
LA DECISIONE DI BILANCIO
INTRODUZIONE
La “Decisione di bilancio” rappresenta un momento fondamentale e condizionante per tutta l’attività governativa e parlamentare. Ogni decisione, sia essa di natura politica o economica, non può prescindere da quel piano dettagliato e specializzato che autorizza le entrate e le spese e che stabilisce annualmente la misura finanziaria dell’azione statale, che è, appunto, il bilancio dello Stato. E’ sufficiente pensare che qualsivoglia decisione economica, adottata nel corso dell’anno, deve necessariamente basarsi sul bilancio, sia essa in sintonia con quest’ultimo o che ne contrasti l’impostazione. D’altra parte, ogni decisione politica che, ad esempio, miri a privilegiare un determinato settore dell’attività pubblica piuttosto che un altro, non può può no nonn conf confrront ntar arssi con con le real realii ris risors orse di disspo poni nibi bili li per per qu quel el dete determ rmin inat atoo sett settor oree e, in gene genera rale le,, per per l’at l’atti tivi vità tà pu pubb bbli lica ca nel nel suo suo complesso. 2
In queste pagine ho cercato di analizzare gli aspetti a mio avviso più importanti dell’argomento assegnatomi, iniziando la trattazione con una breve definizione del concetto di Contabilità di Stato , seguita da un’il un’illus lustra trazio zione ne delle delle varie varie tappe tappe storic storiche he e norma normativ tivee che hanno hanno interessato la materia. Con particolare attenzione al tema del bilancio dello Stato, ho poi cerc cercat atoo di illu illust stra rare re gl glii aspe aspett ttii pi piùù sali salien enti ti dell dellee font fontii po posi siti tive ve soffermandomi sull’analisi della fonte regina in materia di bilancio: l’art.81 della Carta costituzionale italiana. Sono poi passata ad un classificazione delle tipologie di bilancio per appr approd odar are, e, in infi fine ne,, all’ all’as aspe pett ttoo tecn tecnic icoo – gi giur urid idic icoo dell dellee fasi fasi attraverso cui si snoda l’attività del Legislativo e dell’Esecutivo in materia di bilancio e dei vari documenti che caratterizzano la manovra di finanza pubblica.
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LA CONTABILITÀ DI STATO
1. Defini Definizio zione ne e cenni cenni stor storici ici
La Contabilità di Stato può essere definita come quella scienza che studia ed enuncia i principi informatori dell’attività gestoria dello Stato, vale a dire dell’attività attraverso cui la Stato acquisisce i mezzi economici di cui ha bisogno e tali mezzi eroga per il raggiungimento dei suoi fini istituzionali. istituzionali. L’oggetto di tale disciplina coincide, in grandi linee, con il contenuto della legge sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato. Una rapida rassegna degli ordinamenti della Contabilità di Stato presso i popoli antichi, medievali e moderni, dimostra che è sempre stata avvertita, sia pure con maggiore o minore larghe larghezza zza,, l’esi l’esigen genza za di confer conferire ire una razion razionale ale discip disciplin linaa al movimento del pubblico denaro. Già nel Pentateuco biblico si accenna ad un sistema di controlli e di strutture per la riscossione delle decime e per la custodia dei valori dell’ Arca Santa. 4
Presso gli Ateniesi, al tempo di Aristotele, tre segretari di Stato erano preposti alla contabilità, con l’incarico di vigilare sulle spese e di leggere i conti nelle assemblee. I Romani non solo distinsero il demanio pubblico e i patrimoniali
beni
dello Stato, disciplinandone i redditi, ma si
preoccuparono del controllo sul pubblico denaro, che era custodito nei templi, e ai funzionari (quaestores), preposti all’amministrazione dell’erario, affiancarono una compagine di contabili ( ratiocinatores) per la tenuta delle necessarie scritture. Tornando a tempi più recenti, possiamo asserire che la nostra legislazione sulla contabilità di Stato trae origine dalla legge piemontese del 23 marzo del 1853, n°1483 (legge Cavour). Con la completa unificazione politica del Regno e l’annessione di nuove province, dove vigevano ordinamenti finanziari e contabili tra loro diversi, fu necessario riordinare ed unificare detti ordinamenti. Vari sono stati, nel corso del tempo, gli interventi legislativi che hanno cercato di adattare il diritto positivo alle mutate e accresciute esigenze dello Stato.
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Vale la pena di menzionare la legge 22 aprile 1869, n.5026 (legge Cambray-Digny), cui fece seguito il regolamento 4 settembre 1870, n.5852; tale legge fondamentale, sebbene abbia subito nel tempo varie modifiche, può considerarsi ancor oggi la base dei principi che regolano l’amministrazione del patrimonio e la contabilità generale dello Stato. Importantissimo, inoltre il decreto legislativo 18 novembre 1923, n.2440 (legge De Stefani ) e relativo regolamento, approvato con R.D. 23 maggio 1924, n.827, con cui si è riordinato e coordinato le diverse disposizioni, formando un corpo organico di norme, atto a disciplinare compiutamente la complessa e importante materia in esame. La legge del 1923 ed il regolamento del 1924 sono tuttora, sia pur con le modifiche e gli aggiornamenti susseguitisi dal 1923 fino ad oggi, le norme fondamentali vigenti in materia di Contabilità di Stato. Negli ultimi decenni si sono registrati numerosissimi interventi legislativi; ricordiamo la legge n.62 del 1964, che ha sostituito ad un sistema di bilancio a carattere prevalentemente patrimoniale, una diversa impostazione di tipo economico funzionale, in grado di
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assicurare l’analisi delle spese in relazione alle particolari finalità perseguite dal governo. Più importanti e significativi sono i mutamenti introdotti dalla legge n.468 del 1978, che ha operato la riforma di alcune norme di Contabilità generale dello Stato in materia di bilancio. Le fondamentali innovazioni riguardano l’istituzione di due tipi di bilancio: quello annuale di previsione e quello pluriennale. Si deve, poi, alla stessa legge del 1978 l’introduzione di due importanti strumenti, il primo dei quali è la legge finanziaria. Il secondo strumento si collega in qualche modo con la situazione di crisi della finanza locale e di alcuni enti parastatali, le cui esposizioni debitorie finivano col pesare, sia pure in modi diversi, sul bilancio dello Stato. Si è delineata, così, la figura del “settore pubblico allargato”e comprende, insieme allo Stato, il cui bilancio resta il pilastro dell’intero sistema finanziario, numerosi enti pubblici. Per rendere più saldo il collegamento tra i diversi livelli della finanza pubblica, il legislatore ha fatto obbligo ai comuni, alle province e relative aziende, nonché ad altri enti pubblici, di adeguare il sistema 7
della Contabilità ed i relativi bilanci a quello annuale di competenza e di cassa dello Stato, provvedendo all’esposizione della spesa sulla base della classificazione economica e funzionale ed evidenziando, per l’entrata, gli introiti in relazione alla provenienza degli stessi. Riforme settoriali della legislazione contabilistica non sono mancate negli ultimi decenni, in aree quali quelle delle procedure di spesa, dell’attività contrattuale, dell’organizzazione degli uffici preposti alla gestione finanziaria. Si ricorda, a tal proposito, l’emanazione del D.P.R. n° 97 del 2003 e del D.M. 22-4-2004 con cui la Ragioneria generale dello Stato ha pubblicato il nuovo Manuale dei principi e delle regole contabili per le amministrazioni pubbliche. Tuttavia, il tratto dominante si può cogliere, più che nel complesso delle modifiche relative alla disciplina del bilancio dello Stato, nella figura del settore pubblico allargato, che riporta a tale bilancio altri settori pubblici, che in precedenza erano considerati separatamente.
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LE FONTI DELLA CONTABILITA’ PUBBLICA 1. Premessa
La fonte primaria della contabilità dello Stato e degli enti pubblici è la Costituzione che detta i principi fondamentali relativamente: •
ai bilanci dello Stato, la loro formazione ed approvazione;
•
ai controlli della Corte dei Conti;
•
alla giurisdizione contabile della stessa Corte;
•
al trasferimento alle Regioni di attività contabili già spettanti allo Stato.
Ai principi costituzionali si affianca la normativa dettata dalla legislazione ordinaria nel corso del tempo. Per quanto riguarda i bilanci dello Stato, ci riferiamo: •
alla legge di contabilità del 1923 (R.D. n° 2440) e relativo regolamento (R.D. n° 827 del 1924);
•
alla legge 1 marzo del 1964, n° 62 (c.d. legge Curti);
•
alla legge 5 agosto del 1978, n° 468;
•
alla legge 23 agosto del 1988, n°362;
•
alla legge 3 aprile del 1997, n° 94 (c.d. riforma Ciampi);
•
alla legge 25 giugno del 1999, n° 208;
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Nonostante i numerosi interventi legislativi che hanno caratterizzato la materia, va ribadita la centralità della Carta Costituzionale e, in particolare, dell’articolo 81.
L’art.81 della Costituzione “le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare mezzi per farvi fronte”.
Il dettato dell’art. 81, punto cardine del sistema giuscontabilistico italiano, evidenzia la netta separazione tra i compiti spettanti al Governo e quelli spettanti al Parlamento in materia di bilancio dello Stato. Spetta al Governo, in via esclusiva, il potere di iniziativa legislativa in materia di legge di bilancio. Il Parlamento, da parte sua, vede riconfermata la sua tradizionale funzione di controllore politico dell’esecutivo: solo ad esso può spettare l’approvazione del bilancio, approvazione che, in base all’art.
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72 ultimo comma della Costituzione, può avvenire solo con procedura normale. Così statuendo, la Costituzione ha adottato una soluzione conforme alle conclusioni cui era pervenuta in proposito la Commissione economica del Ministero per la Costituente, nel cui “rapporto” è detto: “ La preparazione del bilancio, si è osservato, impegna la responsabilità del Ministro che lo propone; preparare il bilancio significa appunto amministrare e se è logico che le Camere discutano ed approvino il bilancio in quanto esse in tal modo partecipano all’attività amministrativa, non sembra altrettanto logico che la preparazione del bilancio venga sottratta all’esecutivo ed affidata ad un organo – qualunque esso sia – che per essere estraneo all’amministrazione attiva non può assumere la responsabilità relativa. Togliere all’Amministrazione il potere di preparare il bilancio significa diminuirne la responsabilità e l’efficienza, e non è certo indebolendo l’esecutivo che si può migliorare la compagine statale. Per tutte queste considerazioni, anche in conformità di quanto si pratica presso le altre nazioni, si ritiene opportuno che sia l’esecutivo a predisporre il bilancio e ad assumere la relativa responsabilità”.
L’approvazione del bilancio da parte del Parlamento persegue numerose finalità: innanzi tutto rappresenta una verifica dell’unità di intenti tra Governo e maggioranza parlamentare di cui esso è espressione; in secondo luogo assicura un’adeguata pubblicità su 11
contenuto, fini ed indirizzi del bilancio dello Stato; tutela, inoltre, i diritti delle minoranze grazie al dibattito parlamentare; infine garantisce che l’atto di approvazione del bilancio, divenendo atto legislativo,
possa
formare oggetto del sindacato della Corte
Costituzionale. Al
secondo
comma,
l’art.81
prevede
che,
nelle
more
dell’approvazione parlamentare del bilancio, il Parlamento può, con legge e comunque per un periodo non superiore a quattro mesi, autorizzare la gestione provvisoria del bilancio. La norma in questione ha la finalità di sopperire alla situazione di stallo che si verrebbe a creare nell’ipotesi in cui (e nel nostro paese è accaduto sovente) il bilancio di previsione non venga approvato dalle Camere tempestivamente; prima, cioè, che abbia inizio l’esercizio finanziario. In tal caso, trovandosi il Governo nell’impossibilità di amministrare, non avendo più l’autorizzazione e, quindi la potestà di riscuotere le entrate e di effettuare le spese, si verificherebbe un arresto completo dell’attività finanziaria e, conseguentemente, di tutta l’attività amministrativa dello Stato. Soccorre, allora, l’istituto dell’esercizio provvisorio. Il potere legislativo autorizza l’esecutivo ad esigere le entrate e ad effettuare le spese secondo il nuovo bilancio , già sottoposto all’approvazione, ma non ancora approvato.
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Il terzo comma dell’art.81 fa espresso divieto al Parlamento di stabilire nuovi tributi e nuove spese all’atto dell’approvazione della legge di bilancio. Secondo alcuni autori, la ratio della norma va ricercata nella volontà, espressa dal Costituente, di assicurare al Parlamento la massima serenità al momento dell’esame del bilancio: una tale delicata decisione verrebbe turbata dalla pressante esigenza di raggiungere un equilibrio tramite l’introduzione di nuovi tributi o nuove spese. Tale norma, però, suscita alcune perplessità alla luce della considerazione che il bilancio, nei moderni sistemi economici, rappresenta il momento in cui lo Stato programma e coordina il proprio intervento nel campo economico. Tale funzione risulta vincolata in modo anacronistico proprio dall’art.81, terzo comma: ai limiti costituzionali si è perciò cercato di rimediare, nel 1978, con l’istituzione della legge finanziaria. Il quarto comma del dettato costituzionale prevede il c.d. obbligo di copertura.
E’ principio fondamentale del nostro ordinamento
contabile che le nuove e maggiori spese debbano essere autorizzate per legge. Inoltre, ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte. Tale principio, già enunciato dall’art.43 della legge di contabilità generale del 1923, è stato elevato alla dignità di norma costituzionale dall’art.81,4° comma, della Carta Costituzionale.
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L’indicazione dei mezzi di copertura deve avvenire al momento dell’approvazione del disegno di legge o al momento dell’emanazione del decreto legge, in modo da assicurare una ponderata valutazione di tutte le conseguenze economiche e finanziarie del provvedimento. Quali sono i mezzi a cui si può ricorrere per assicurare la copertura di nuove o maggiori spese? Escluso che possano all’uopo utilizzarsi le risorse di
tesoreria,
essendo evidente che queste non possono identificarsi con le risorse del bilancio, a cui si riferisce l’art.81, è da ritenere che i mezzi per far fronte a nuove o maggiori spese, nel rispetto della norma costituzionale, possano ricondursi ad una delle seguenti categorie: 1. imposizione di nuovi tributi; 2. inasprimento di quelli già esistenti; 3. l’accensione di prestiti; 4. l’utilizzo di risorse accantonate in appositi fondi di bilancio; 5. il trasferimento di risorse da un capitolo di spesa all’altro; 6. l’utilizzo di risorse già previste in bilancio e risultanti esuberanti; Molto travagliato è stato il dibattito, in dottrina e in giurisprudenza, relativamente all’interpretazione ed applicazione del precetto in questione: la copertura finanziaria richiesta dall’art.81, 4° comma, della Costituzione concerne unicamente l’esercizio in corso all’atto dell’emanazione della nuova legge, oppure investe anche gli esercizi futuri, nei quali la legge medesima è destinata a spiegare i suoi effetti?
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Secondo alcuni autori, l’indicazione dei mezzi di copertura va limitata all’esercizio in corso, senza preoccupazione alcuna per gli esercizi successivi, nel presupposto che l’obbligo non sussista quando lo stanziamento per far fronte all’onere recato da un provvedimento possa essere incluso nello stato di previsione della spesa dell’esercizio successivo a quello dell’entrata in vigore della legge. Altri, però sono della tesi opposta, in quanto sostengono che, se si vuol dare un concreto significato al dettato costituzionale, l’efficacia dei mezzi di copertura deve aderire, per entità e durata, alle caratteristiche degli oneri che si finanziano con essi. Su tale punto si è infine espressa la Corte Costituzionale con sentenza n.1 del 10 gennaio 1966. Secondo la Corte, al fine di garantire l’equilibrio di fondo della finanza statale, gli oneri ricadenti sull’esercizio in corso devono essere indicati in modo puntuale e rigoroso, mentre una maggiore elasticità può essere ammessa per gli oneri ricadenti in esercizi futuri, ma pur sempre sulla base di ragionevoli previsioni che assicurino un equilibrio tendenziale.
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BREVE EXCURSUS LEGISLATIVO
1. Premessa
Il sistema positivo per la contabilità di Stato, come abbiamo più volte detto, poggia innanzi tutto sul R.D. 2440/1923 e sul relativo regolamento, il R.D. 827/1924. Tale intervento normativo riproduceva sostanzialmente la vecchia normativa ottocentesca. Anche se con numerose modifiche, i due Regi Decreti sono tuttora vigenti dettando i principi generali della contabilità ove non siano previste espressamente deroghe. E’ chiaro che una simile normativa abbisognasse di adeguamenti al nuovo ruolo svolto dallo Stato, e più in generale dall’operatore pubblico, nei moderni sistemi economici. Ad una prima, parziale riforma, operata con la L.1 marzo 1964, n.62 (c.d. Legge Curti) ha fatto seguito, nel 1978, una riforma organica in materia di bilancio.
2. La riforma del 1978
La legge 5 agosto 1978, n.468, ha profondamente innovato la normazione relativa alla disciplina del bilancio di previsione.
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Le innovazioni fondamentali introdotte dalla nuova legge, che trova il suo antecedente storico nella legge-quadro 19 maggio 1976, n.335, recante “principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle Regioni”, possono così sintetizzarsi: - adozione, accanto al bilancio di previsione annuale, di un bilancio di previsione pluriennale, quale supporto di una finanza pubblica impostata su basi programmatiche; - affiancamento di previsioni di cassa alle previsioni di competenza,
al fine di puntualizzare i reali flussi finanziari
dell’esercizio; - introduzione nell’ordinamento del nuovo istituto della legge finanziaria , strumento normativo sostanziale inteso a
riconsiderare e modificare, con carattere di attualità, decisioni legislative precedentemente assunte in materia di entrata e di spese, per conformarle alle nuove priorità eventualmente sopravvenute. - istituzionalizzazione e disciplina dei fondi speciali destinati a far fronte alle spese derivanti da provvedimenti legislativi in corso. Altre innovazioni introdotte dalla legge in questione, in materia di bilancio, riguardano: una più puntuale classificazione delle entrate e delle spese; la codificazione di alcuni principi fondamentali del
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bilancio (universalità, integrità, unità, divieto delle gestioni fuori bilancio);
l’iscrizione in bilancio delle operazioni di indebitamento da contrarre nel corso dell’esercizio; i termini e le modalità di presentazione dei bilanci annuali e pluriennali, nonché della annuale relazione revisionale
e
programmatica;
una
più
completa
disciplina
dell’esercizio provvisorio e della legge di assestamento del bilancio; la struttura, la presentazione, la parificazione e l’approvazione del rendiconto generale dello Stato; l’estensione agli enti locali e agli enti compresi nel “ settore pubblico allargato” del sistema contabile e di bilancio dello Stato
3. Legge 362/1988
L’esperienza dei primi dieci anni di funzionamento della finanziaria (introdotta con la L.468/1988) ha dimostrato che essa tendeva a trasformarsi in una sorta di calderone dove confluivano, spesso all’ultimo momento, decine di articoli che regolamentavano microsettori dell’economia che venivano infilati nella finanziaria (c.d. finanziaria omnibus),
con il risultato di ampliare la misura di spesa
corrente fuori dai limiti programmati 18
e con un sostanziale
aggiramento dell’art.81 della Costituzione, quando non si riusciva ad esaminarli attraverso i normali canali parlamentari. Inoltre la mancanza di vincoli agli emendamenti e ai tempi di esame portava al ricorso abituale all’esercizio provvisorio con lo slittamento del voto dopo il 31 dicembre. Per queste ragioni la legge 23 agosto 1988, n.362 ha modificato il meccanismo della manovra del bilancio prevedendo una legge finanziaria “snella” nei contenuti (cioè strettamente limitata alla definizione dei vincoli di bilancio come il saldo netto da finanziare e il ricorso al mercato, e alla definizione delle grandi scelte di carattere generale) e nei tempi di approvazione, con nuove regole più rigide per la presentazione degli emendamenti e, soprattutto, l’adozione del voto palese in aula. Secondo la disciplina introdotta dalla L.362/1988, la legge finanziaria non può introdurre nuove imposte, tasse e contributi o disporre nuove o maggiori spese; la normativa sostanziale necessaria alla copertura della legge finanziaria è stata così affidata a disegni di legge collegati alla finanziaria, che venivano esaminati fuori dalla sessione di bilancio pur godendo di una corsia preferenziale perché determinanti per la copertura della manovra. 19
4. La riforma Ciampi (legge 3 aprile 1997, n.94)
Nuove regole relative al bilancio dello Stato sono state dettate dalla L.3 aprile 1997, n.94. Essa ha variato le modalità di redazione del rendiconto Generale dello Stato e ha modificato la struttura ed il processo di formazione del bilancio di previsione. In sintesi, la riforma ha voluto rendere più snella ed efficace la decisione parlamentare sul documento di bilancio che, pur essendo un atto di rilevanza fondamentale, è sempre risultato al secondo posto, dopo la legge finanziaria e i collegati, nelle priorità della prassi parlamentare. Cambia, innanzitutto, l’articolazione del bilancio; infatti esso non è più suddiviso in capitoli ma in unità previsionali di base (U.P.B.) che quindi costituiscono l’unità elementare del bilancio. La nuova struttura del bilancio permette la coesistenza di un bilancio politico per l’approvazione del Parlamento, dove la decisione ha per oggetto le singole U.P.B. e di un bilancio amministrativo per la gestione e il controllo presentato dal Governo in capitoli.
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5. La legge 208/1999
La legge 25 giugno 1999, n.208 ha apportato sostanziali modifiche alla L.468/1978. Tali modifiche hanno riguardato: •
il contenuto del Documento di programmazione economica e finanziaria nonché lo spostamento del termine per la sua presentazione dal 15 maggio di ogni anno al 30 giugno;
•
l’unificazione del termine di presentazione del disegno di legge di approvazione del bilancio annuale e pluriennale a legislazione vigente, del disegno di legge finanziaria, della relazione previsionale e programmatica e del bilancio pluriennale programmatico. Tutti questi documenti devono essere presentati dal Governo alle Camere entro il 30 settembre di ogni anno;
•
la soppressione della legge collegata alla Finanziaria e il potenziamento dei c.d. collegati ordinamentali la cui presentazione dovrà avvenire entro il 15 novembre;
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IL BILANCIO DELLO STATO
1. Il bilancio di previsione in generale
E’ buona norma di ogni ordinata amministrazione aziendale prevedere i fatti amministrativi e le probabili conseguenze di essi. L’esigenza di programmare le scelte, per evitare conseguenze indesiderate e per favorire il raggiungimento delle finalità proposte, si presenta in qualunque forma di attività economica, pubblica o privata. Mentre le imprese private programmano le proprie scelte in base al metro dei costi e dei ricavi monetari, la Pubblica Amministrazione deve agire con il criterio dell’utilità collettiva, che non è espressa in moneta e non è esattamente quantificabile. Perciò, la programmazione delle scelte pubbliche richiede tecniche e metodi particolari, che comportano varie difficoltà di applicazione e non sempre conducono a risultati soddisfacenti. La programmazione assume forma concreta nei bilanci di previsione .
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Possiamo definire il bilancio di previsione come un documento contabile che espone i probabili risultati del ciclo di operazioni che si effettueranno nel periodo considerato. Oltre alla evidente funzione contabile, il bilancio svolge anche una funzione politica che riguarda il rapporto di fiducia tra Parlamento e Governo; infatti l’approvazione del bilancio è un test per sondare la solidità del rapporto tra Governo e la maggioranza parlamentare che lo sostiene. Il bilancio svolge inoltre una funzione giuridica perché rappresenta una sorta di autorizzazione preventiva delle spese che il Parlamento concede all’organo cui spetta il compito di dare esecuzione al bilancio. Poiché con la manovra di bilancio vengono stabilite le priorità con cui reperire e utilizzare le risorse collettive, possiamo asserire che il bilancio svolga altresì una funzione economica perché determina il regolare andamento dei cicli economici ed il raggiungimento dei fini funzionali all’attività finanziaria.
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2. Anno finanziario ed esercizio finanziario L’attività economico-amministrativa dello Stato e degli altri enti pubblici, al pari di quella di ogni azienda, non ha soluzione di continuità ma si svolge ininterrottamente. Tuttavia, come accade per tutte le aziende, la gestione dello Stato viene suddivisa in periodi uguali di tempo, della durata di un anno, che prendono il nome di periodi amministrativi o anni finanziari . Volendo dare una definizione di anno finanziario , possiamo dire che esso è l’unità temporale della gestione, cioè il periodo di tempo entro cui si svolge un determinato ciclo della gestione economicoamministrativa di un ente. L’anno finanziario non va confuso con l’esercizio finanziario che è il complesso di tutte le operazioni concernenti le entrate e le spese, con le conseguenti variazioni patrimoniali, che si riferiscono ad un determinato anno finanziario. Mentre il concetto di anno finanziario è puramente cronologico, quello di esercizio finanziario è essenzialmente economico-giuridico in quanto si riferisce ad un complesso di atti di gestione compiuto dall’Amministrazione.
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Per lo Stato italiano, ai sensi della L.468/1978, l’anno finanziario, cioè il periodo di tempo a cui si riferiscono le entrate e le spese inserite in bilancio, coincide con l’anno solare e decorre dal 1° gennaio al 31 dicembre.
3. Bilancio economico e bilancio finanziario
I bilanci di previsione possono essere economici o finanziari . Il bilancio economico è quello che prevede i fatti di gestione sia di natura finanziaria (entrate e uscite in denaro), che di altra natura (proventi e consumi in natura, rivalutazioni e svalutazioni, sopravvenienze e insussistenze attive e passive ecc.), che comportano aumenti e diminuzioni della sostanza patrimoniale. Il bilancio economico è proprio delle aziende private (ma anche delle aziende pubbliche, quando perseguono fini economici ed operano nell’ambito e con le regole del mercato) ed ha lo scopo di misurare le spese necessarie per il raggiungimento di un determinato obiettivo aziendale.
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Il bilancio finanziario è quello che prevede tutti i fatti di gestione che si concretano in entrate e uscite in denaro che possono provocare sia aumenti o diminuzioni del patrimonio aziendale, sia (attraverso movimenti compensativi) lasciare invariato il patrimonio stesso. Negli enti pubblici, dove le previsioni assumono una particolare caratterizzazione finanziaria, a causa sia della speciale natura delle entrate e delle spese previste, sia del fatto che in questi enti il bilancio di previsione viene considerato, di fronte agli amministratori, come mezzo di autorizzazione preventiva alla erogazione delle spese che essi sono chiamati ad effettuare, si adottano, quasi sempre, bilanci finanziari. La differenza tra bilancio economico e bilancio finanziario va ravvisata nel fatto che mentre il primo va alla ricerca, sulla base di imputazioni economiche, del reddito, nel
secondo invece sono
indicate entrate e uscite in denaro, senza alcun riferimento a costi, ricavi e risultati differenziali da cui scaturisce il reddito.
4. Bilancio preventivo e bilancio consuntivo
Rispetto al tempo cui si riferisce, il bilancio può essere: 26
•
preventivo
•
consuntivo
Il bilancio preventivo si riferisce all’esercizio finanziario successivo a quello in cui viene redatto. Esso contiene l’indicazione delle entrate che si prevede di realizzare e delle spese che si prevede di sostenere nell’esercizio non ancora iniziato. E’ questo il tipo di bilancio che viene redatto dal Governo prima dell’inizio dell’anno finanziario. Il bilancio consuntivo è quello che si riferisce ad un esercizio finanziario già concluso e contiene l’indicazione delle entrate effettivamente realizzate e delle spese effettivamente sostenute in tale periodo. Nella contabilità pubblica il bilancio consuntivo viene denominato rendiconto.
5. Bilancio di cassa e bilancio di competenza
A seconda del momento giuridico in cui la previsione considera l’entrata e la spesa, il bilancio finanziario può assumere la forma del bilancio di competenza
o quella del bilancio di cassa. 27
Il bilancio di competenza prevede le entrate che si acquisirà il diritto di percepire (entrate da accertare) e le spese che si assumerà l’obbligo di pagare (spese da impegnare) nel corso dell’esercizio, prescindendo dal considerare se le relative somme saranno, rispettivamente, riscosse o pagate nello stesso esercizio o successivamente. Tali somme costituiscono le competenze, attive e passive, dell’esercizio. Il bilancio di cassa considera tutte le entrate e le spese che si prevede saranno effettivamente riscosse o pagate nel corso dell’esercizio, sia che si riferiscano ad accertamenti o impegni propri dell’esercizio stesso, sia che riguardino quelli degli esercizi precedenti. La differenza tra i due tipi di bilancio sta nel fatto che il bilancio di competenza
si riferisce ad un complesso di diritti a riscuotere e
obblighi a pagare e non va oltre (i risultati, spesso, non coincidono con quanto ipotizzato in bilancio); il bilancio di cassa invece si riferisce agli effettivi introiti ed esborsi anche a prescindere dal momento in cui è sorto il relativo diritto o obbligo. I vantaggi del bilancio di competenza vanno ravvisati anzitutto nel fatto che esso fissa limiti rigorosi e quindi permette al Parlamento un 28
efficace controllo sull’azione del Governo; in secondo luogo esso individua l’esercizio cui le previsioni si riferiscono tenendo separate, anno per anno, le responsabilità degli amministratori e dei governanti; infine consente di conoscere il costo reale dei pubblici servizi e di svolgere un esame comparato delle risultanze dei vari esercizi. E’ da rilevare, però, che il bilancio di competenza da vita alla complessa questione dei residui che sono costituiti dalle entrate e dalle spese iscritte nel bilancio ad un dato esercizio, ma non riscosse o effettuate nel corso di quell’esercizio. In particolare i residui possono essere: •
attivi, se rappresentano entrate non riscosse e cioè crediti in favore dello Stato;
•
passivi, se sono spese non effettuate e rappresentano debiti a carico dello Stato.
Ricordiamo che prima dell’entrata in vigore della L.468/1978, il bilancio di previsione dello Stato italiano era redatto esclusivamente in termini di competenza. La sopra citata legge ha introdotto un doppio sistema, nel quale sono previsti entrambi i bilanci di previsione: di competenza e di cassa. 29
6. Bilancio dello Stato italiano
Il bilancio è lo strumento con cui il Parlamento autorizza il Governo a erogare le spese e a incassare le entrate; esso quindi registra l’insieme dei capitoli di entrata e di spesa che fanno capo ai diversi ministeri. In Italia, con la riforma del 1978, il bilancio annuale di previsione è integrato dal bilancio pluriennale di previsione che copre un periodo di almeno tre anni ma comunque non superiore al quinquennio. Nella prospettiva di razionalizzare il sistema di controllo della finanza pubblica e di trasformare il bilancio in strumento attivo di governo dell’entrata e della spesa, superando il carattere tradizionale di strumento essenzialmente passivo di accoglimento della legislazione di spesa esistente, la legge di riforma ha previsto la contestuale presentazione al Parlamento di un disegno di legge finanziaria, con la quale possono operarsi modifiche ed integrazioni a disposizioni legislative aventi riflessi sul bilancio dello Stato. Per consentire, una valutazione del bilancio non puramente contabile ma in rapporto all’evoluzione dell’economia è stata prevista la presentazione, da parte dei ministri, della prelazione revisionale e
30
programmatica per
l’anno successivo, che indica gli indirizzi della
politica economica nazionale. Ragioni di natura politica (legate essenzialmente all’instabilità del quadro politico) e tecnica, di fatto, hanno impedito la piena realizzazione del disegno di riforma varato nel 1978. Le pressanti esigenze di programmazione e contenimento della spesa hanno di conseguenza determinato un ruolo di supplenza a carico della legge finanziaria ed infine condotto ad una nuova riforma del meccanismo di formazione della spesa pubblica, formalizzata con la L.362/1988. Le nuove norme hanno apportato innovazioni per quanto riguarda i tempi e la struttura della manovra di bilancio, lo snellimento della legge finanziaria e una più rigorosa definizione delle modalità di copertura delle spese. Quanto ai tempi, la legge del 1988 ha istituito una sessione di bilancio primaverile, incentrata sulla presentazione (entro il 15 maggio) del documento di programmazione economica e finanziaria
che delinea
gli obiettivi della manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel bilancio pluriennale e costituisce lo scenario entro il quale collocare il bilancio dello Stato. Essa ha inoltre disposto la 31
presentazione anticipata (entro il 31 luglio) del bilancio pluriennale di previsione. All’apertura della sessione autunnale (entro il 30 settembre) vengono presentati la legge finanziaria, accompagnata dai disegni di legge collegati alla manovra di bilancio. Oltre alla riforma della finanziaria e alle disposizioni sulla copertura delle maggiori spese disposte in quest’ultima, la L.362/1988 ha affrontato in modo esplicito il problema della copertura finanziaria della legislazione ordinaria di spesa. E’ previsto che per le leggi che dispongono maggiori spese, o minori entrate, si possa ricorrere o all’istituzioni
di
leggi
comportanti
nuove
entrate,
o
agli
accantonamenti nei fondi speciali, o alla riduzione di precedenti autorizzazioni di spesa, o infine alle disponibilità che si formano in corso di esercizio su capitoli di natura non obbligatoria. La disciplina dell’attività di copertura è stata ulteriormente rafforzata da innovazioni riguardanti la documentazione e il controllo dell’attività governativa: maggiori spese o minori entrate devono essere accompagnate da relazioni tecniche che quantifichino gli oneri impliciti nei provvedimenti e la relativa copertura. 32
7. Principi del bilancio
Il bilancio dello Stato, come del resto quello di ogni ente pubblico, per poter pienamente raggiungere gli scopi che si prefigge e, particolarmente, per poter consentire il controllo dei cittadini sulle pubbliche finanze, deve rispondere a determinati requisiti. Questi requisiti, o principi del bilancio sono: la veridicità, la pubblicità, il pareggio, l’universalità, l’integrità, l’unità, la chiarezza, la specificazione, l’annualità. Di questi principi elaborati dalla dottrina, la L.468/1978 ha espressamente codificato l’universalità, l’integrità e l’unità. •
Veridicità .Il
bilancio deve rispecchiare, con la maggior
limpidezza possibile, le reali condizioni finanziarie in cui verrà a trovarsi lo Stato nell’esercizio al quale il bilancio si riferisce. Contrarie a tale principio sarebbero eventuali sopravvalutazioni o svalutazioni di entrate o spese, effettuate allo scopo di modificare l’impostazione e, quindi, i risultati differenziali del bilancio di previsione. •
Pubblicità.
Il bilancio deve essere portato a conoscenza di tutti i
cittadini, in modo tale che l’opinione pubblica possa essere 33
correttamente informata sull’effettiva situazione della finanza statale. A tale scopo il bilancio viene pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale. •
Pareggio.
Il bilancio deve presentare un equilibrio tra le entrate
e le spese. Tale principio poteva avere una sua ratio allorquando, dominando il concetto di finanza pubblica neutrale, lo Stato non aveva bisogno alcuno di indebitarsi. Nella
vita moderna, di fronte alle esigenze di carattere sociale, sempre crescenti, lo Stato è spesso costretto a seguire una politica di disavanzo.
Il principio in questione continua a sussistere per
meri fini contabili, e cioè come bilanciamento del disavanzo che deriva tra le spese e le entrate. Esso è normalmente coperto con il ricorso all’indebitamento pubblico. •
Universalità.
Tutte le entrate e tutte le spese, anche se di
modesta entità, devono essere iscritte in bilancio. Sono vietate le gestioni di fondi al di fuori del bilancio, salvo nei casi autorizzati da leggi speciali, il cui elenco deve essere allegato allo stato di previsione della spesa del Ministero del Tesoro.
34
•
Integrità.
Tutte le entrate devono figurare in bilancio nel loro
importo integrale, senza alcuna riduzione per eventuali spese di riscossione o di qualsiasi altra natura. Allo stesso modo le spese devono essere iscritte in bilancio per intero, cioè senza apportarvi riduzioni per effetto di qualsiasi correlativa entrata. Le entrate vanno iscritte, pertanto, al lordo nella parte attiva del bilancio, mentre nella parte passiva si iscrivono le spese di riscossione relative (es. spese per accertamento di tributi ecc.); le spese vanno iscritte ugualmente al lordo, nella parte passiva del bilancio, mentre nella parte attiva si iscrivono i proventi eventualmente corrispondenti (es. ritenute sui pagamenti per imposte, tasse, ecc.). •
Unità. Poiché
l’azienda statale è unica, unico deve essere anche
il bilancio dello Stato. Tutte le entrate, da qualunque fonte provengano, devono iscriversi nella parte attiva del bilancio e tutte le spese, a qualunque servizio si riferiscano, devono essere iscritte nella parte passiva di esso.
35
•
Chiarezza. La stesura del bilancio deve risultare di facile lettura
e comprensione da parte dei cittadini, pur sempre nei limiti imposti dalle regole contabili. •
Specificazione.
Le entrate e le spese devono essere indicate in
bilancio, non nel loro complesso, ma specificate secondo la natura, la causa, gli effetti che producono sull’economia dello Stato, ecc. Questo della specificazione costituisce un carattere fondamentale dei bilanci di competenza. Maggiore è, infatti, la ripartizione delle spese tra i vari servizi cui sono preordinate, maggiori sono le possibilità di un efficiente controllo parlamentare. In ossequio a tale principio, le entrate e le spese vengono ripartite in titoli, sezioni, rubriche, categorie e capitoli.
La discussione e il voto parlamentari si estendono fino
ai singoli capitoli, in modo che l’esecutivo non può, una volta avvenuta l’approvazione del bilancio, trasferire fondi da un capitolo all’altro; infatti è solo con l’approvazione parlamentare che i singoli capitoli di spese ed entrate acquistano rilevanza giuridica.
36
•
Annualità.
L’annualità del bilancio è sancita dalla stessa
Costituzione (art.81, 1° comma), oltre che dalla legge e dal regolamento di contabilità generale. Questo principio è rimasto nel sistema di contabilità pubblica nonostante l’introduzione del bilancio
pluriennale.
Quest’ultimo,
infatti,
si
affianca
semplicemente al bilancio annuale, senza sostituirlo, ed è formulato quasi esclusivamente per fini di programmazione economica. Il bilancio annuale rappresenta la regola in quanto dura appunto un anno il normale ciclo delle funzioni economico-amministrative di ogni azienda.
37
LA DECISIONE DI BILANCIO
1. Premessa La manovra di bilancio racchiude un complesso di provvedimenti di competenza del Governo e sottoposti all’approvazione parlamentare, che non si esauriscono nella presentazione ed approvazione del bilancio, preventivo e consuntivo. Altri atti precedono e accompagnano l’iter di approvazione del bilancio, per inserirlo in un quadro di programmazione economica e così correggerne i risultati nel senso desiderato. Per fare questo occorre impostare una programmazione, non si può fare direttamente in sede di discussione del bilancio. Questi altri atti che compongono la manovra sono: •
DPEF (documento di programmazione economica e finanziaria) da
presentare entro il 30 giugno, che costituisce in pratica il progetto iniziale; •
Bilancio annuale e pluriennale a legislazione vigente da presentare
entro il 30 settembre, che riporta le entrate e le spese così come previste dalle norme in vigore;
38
•
Legge finanziaria, che apporta alle leggi di entrata e di spesa le modifiche necessarie per indirizzare i conti verso gli obiettivi desiderati;
•
Relazione previsionale e programmatica che, a norma dell’art.15 della L.468/1978, deve essere presentata al Parlamento dal Ministro dell’Economia e delle Finanze entro il mese di settembre. Essa illustra il quadro economico generale e indica gli indirizzi e gli obiettivi programmatici della politica economica;
•
Leggi collegate alla manovra finanziaria che contengono norme di carattere ordinamentale e le leggi delega escluse dalla finanziaria. Devono essere presentate entro il 15 febbraio;
•
Relazione annuale sul fabbisogno del settore pubblico che il Ministro dell’Economia e delle Finanze deve presentare entro il mese di febbraio;
•
Legge annuale per l’assestamento del bilancio la cui funzione principale è quella di apportare al bilancio di previsione le modifiche che si rendono necessarie sia per il 39
riaggiustamento del valore dei residui, sia per vicende finanziarie ed economiche sopravvenute; •
Legge di rendiconto generale che non ha contenuto normativo ma si concretizza in un puro atto di approvazione del rendiconto generale dello Stato, documento dove vengono evidenziati e dimostrati i risultati della gestione dell’anno finanziario;
All’esame della finanziaria è dedicata una “ sessione di bilancio” apposita, da ottobre a dicembre (con due passaggi per ogni camera, in commissione bilancio e poi in aula), per arrivare entro la fine dell’anno ad approvare la finanziaria e il bilancio annuale e pluriennale “programmatico” (adeguato agli obiettivi programmati perché ha recepito le variazioni previste in finanziaria). In mancanza di approvazione del bilancio prima dell’inizio dell’anno, la Costituzione all’art. 81 c. 2, stabilisce che è possibile superare il limite del 31 dicembre per non più di quattro mesi (cioè entro il 30 Aprile), ma solo con legge apposita che conceda l’esercizio provvisorio del bilancio (contenendosi per ciascun mese nei limiti di un dodicesimo della spesa dell’anno precedente). 40
2. Il Documento di Programmazione Economica e Finanziaria
Lo strumento del Dpef (Documento di programmazione economicofinanziaria) è stato introdotto nell’ordinamento finanziario italiano con la legge n.362 del 23 agosto 1988. La legge 362/1988 interveniva a modificare le modalità di formazione del bilancio pubblico annuale e pluriennale, determinate dieci anni prima dalla legge 486/1978, con la quale venne istituita la legge finanziaria. Il documento di programmazione economica e finanziaria viene elaborato dal Ministro dell’Economia e approvato dal Consiglio dei Ministri; deve essere presentato al Parlamento entro il 30 di Giugno per il dibattito e la votazione nella forma della risoluzione (che deve avvenire entro il 31 Luglio). Il Dpef prevede le grandi linee dei conti pubblici per i prossimi quattro anni (e ogni anno si aggiorna per scorrimento andando avanti di un anno), inserendoli nel quadro più ampio dell’economia nazionale, europea e mondiale, perché solo tenendo conto dell’andamento del PIL e della congiuntura nel paese e nel mondo si possono prevedere correttamente i conti pubblici 41
(sappiamo che entrate e spese sono influenzate dal ciclo economico) ed apportare aggiustamenti e correzioni, insomma realizzare la propria politica di bilancio.Il Dpef risulta quindi costituito da tre parti: •
proiezione del quadro macroeconomico internazionale e interno (andamento previsto del PIL e dei prezzi nel mondo, nell’area dell’euro e in Italia);
•
andamento tendenziale delle grandezze di bilancio , cioè
a dire a
quali risultati di bilancio si giungerebbe lasciando le politiche invariate all’interno del prospettato andamento dell’economia; •
obiettivi programmatici ,
cioè risultati di bilancio a cui si decide
di pervenire; •
e interventi correttivi da apportare alle entrate e alle spese per ottenere i saldi desiderati e realizzare gli altri obiettivi di politica economica compatibili.
In sostanza, lo scopo del Dpef è quello di permettere al Parlamento di conoscere, con congruo anticipo, le linee di politica economica e finanziaria del Governo; quest’ultimo, a sua volta, è politicamente impegnato a redigere il susseguente bilancio annuale di previsione secondo i criteri e i parametri scaturenti dal dibattito parlamentare. 42
La legge di riforma della contabilità pubblica ha, inoltre, previsto che il Governo, contestualmente alla presentazione del programma di stabilità agli organismi dell’Unione Europea, presenti al Parlamento una nota informativa che giustifichi, con adeguato supporto documentale, le eventuali nuove previsioni degli indicatori macroeconomici e dei saldi di finanza pubblica che divergano dal Dpef approvato. Dagli anni Novanta accade abbastanza costantemente che, siccome dalla proiezione tendenziale risulta un deficit pubblico troppo elevato, la manovra ha l’obiettivo prioritario di ridurre il deficit. Essa consiste in un pacchetto di misure del valore di tot miliardi di correzione, indicando quanto della correzione deve insistere sulle entrate e quanto sulle spese per ridurre il deficit al livello desiderato. Naturalmente non deve trattarsi necessariamente (e non sempre si è trattato) di misure tutte restrittive, perché contemporaneamente possono e devono essere finanziati altri obiettivi importanti. A titolo di esempio, il Dpef per il 2004-2007 prevede per quest’anno 2004 una manovra correttiva di circa 16 miliardi di euro, per un terzo tagli di spesa e due terzi nuove entrate “una tantum”, e che sarà utilizzata per la maggior parte al fine 43
di ridurre l’indebitamento all’1,9% del rapporto deficit/PIL (il cui andamento tendenziale, cioè senza manovra, risulterebbe del 3,1%) e per il resto a finanziare interventi per lo sviluppo.
3. Il bilancio annuale di previsione
La legge 5 agosto 1978, n.468 (art.1) ha sostituito il tradizionale bilancio annuale di competenza con un bilancio annuale in cui le previsioni di competenza sono integrate da previsioni di cassa. L’art.2 della citata legge stabilisce, infatti, che il bilancio annuale di previsione
viene elaborato in coerenza con il bilancio pluriennale e
sulla base dei criteri e parametri indicati nel Dpef. Il progetto di bilancio è articolato, per l’entrata e per la spesa, in unità previsionali di base: tali unità, introdotte dalla L.94/1997, accorpano aree omogenee di attività di ciascun ministero e sono stabilite in modo che a ciascuna unità corrisponda un unico centro di responsabilità amministrativa cui è affidata la relativa gestione. In altre parole, per ogni Ministero sono stati individuati centri di responsabilità a livello dirigenziale generale cui è affidata la gestione di aree omogenee delle attività, anche a carattere strumentale, in cui si articolano le 44
competenze di ciascun Ministero: a ciascuno di tali centri di responsabilità corrisponde, in linea di massima, un’unità previsionale di base. Per ogni unità previsionale di base sono indicati: •
l’ammontare presunto dei residui attivi e passivi alla chiusura dell’esercizio precedente a quello a cui il bilancio si riferisce;
•
l’ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese
che si prevede di impegnare nell’anno (preventivo di
competenza); •
l’ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare nell’anno, senza distinzione tra operazioni in conto competenza e in conto residui (preventivo di cassa).
Le somme comprese in ciascuna unità previsionale di base riferite alla parte “spesa”, sono suddivise in: •
spese correnti (in cui sono evidenziate le spese di personale);
•
spese di investimento (con enucleazione degli investimenti destinati alle Regioni in ritardo di sviluppo).
45
Il bilancio annuale di previsione è costituito dallo stato di previsione dell’entrata
(unico), dagli stati di previsione della spesa di ogni
Ministero, con le allegate appendici dei bilanci delle aziende ed amministrazioni autonome, dal quadro generale riassuntivo. A partire dal bilancio di previsione per l’anno finanziario 1982 è stato introdotto, altresì, lo stato di previsione della spesa della Presidenza del Consiglio dei Ministri .
Ciascuno stato di previsione è illustrato da una nota preliminare , nella quale, in particolare, sono indicati i criteri adottati per la formulazione delle previsioni. Inoltre sono allegati: a) un allegato tecnico in cui i contenuti di ciascuna unità previsionale sono disaggregati per capitolo (l’unità elementare del bilancio secondo la normativa precedente la riforma del 1997); l’allegato indica, per ciascun capitolo il carattere (obbligatorio o discrezionale) della spesa e i tempi di esecuzione dei programmi e dei progetti finanziati; inoltre sono specificate nell’ambito delle spese d’investimento quelle destinate alle Regioni in ritardo; b) un prospetto in cui le unità previsionali di base sono ripartite in capitoli ai fini della gestione e della rendicondazione; c) un allegato
che espone, per unità previsionali di base, le risorse destinate 46
alle aree depresse oggetto di interventi comunitari; d) un ulteriore allegato
che riporta, per unità previsionale di base, le risorse destinate
alle singole realtà regionali, distinte tra spese correnti e spese in conto capitale. Il bilancio annuale di previsione forma oggetto di un unico disegno di legge e l’approvazione dello stato di previsione dell’entrata, del totale generale della spesa e del quadro generale riassuntivo viene disposta conn di co dist stin inti ti ar arti tico coli li di le legg gge, e, co conn ri rife feri rime ment ntoo al alle le do dota tazi zion onii di competenza e a quelle di cassa.
4. Il quadro generale riassuntivo
Il carattere unitario del bilancio trova concreta espressione nel quadro generale generale riass riassunti untivo vo,
chee ha so ch sost stit itui uito to il “r “rie iepi pilo logo go ge gene nera rale le de dell
bilancio” previsto dalla legge di contabilità generale del 1923. Il qua quadr droo gen genera erale le ria riass ssunt untivo ivo rec recaa l’e l’espo sposi sizio zione ne del delle le ris risult ultanz anzee complessive di bilancio. Ai sensi dell’art.6 della L.468/1978 è formulato con riferimento sia alle dotazioni di cassa che alle dotazioni di competenza. Esso deve indicare i seguenti risultati differenziali: 47
•
risu ri sult ltat atoo di diff ffer eren enzi zial alee tr traa il to tota tale le de dell llee en entr trat atee tr trib ibut utar arie ie ed extr ex trat atri ribu buta tari riee ed il to tota tale le de dell llee sp spes esee co corr rren enti ti (risparmio pubblico). pubblico ). Rap Rappre presen senta ta l’e l’ecce cceden denza za del delle le ris risors orsee dis dispon ponibi ibili li sugli impieghi correnti del bilancio, cioè l’aliquota delle risorse prelevate alla collettività dallo Stato e da questo non impiegate nella produzione di beni e servizi correnti, né trasferite agli altri settori dell’economia per essere consumate. Particolare rilievo ha assunto questo risultato differenziale dopo che, per effetto dell’art.4, 8° comma, della L.468/1978, è stato assunto quale parametro di riferimento per la copertura delle spese di parte corrente e di quelle relative al rimborso prestiti; prestiti;
•
risultato differenziale tra tutte le entrate e le spese, sia correnti che in conto capitale, escluse le operazioni di intermediazione fina fi nanz nzia iari riaa (a (acc ccen ensi sion onee e ri rimb mbor orsi si di pr pres esti titi ti,, co conc nces essi sion onii e riscossioni
di
crediti
ecc.).
Questo
saldo
indica
se
l’indebitamento statale si è accresciuto o è diminuito nel corso dell’anno (indebitamen (indebitamento to o accreditamento netto); netto ); •
risultato differenziale delle operazioni finali, rappresentate da tutte le entrate e le spese, escluse di rimborso di prestiti (saldo ( saldo 48
netto da finanziare o fabbisogno). fabbisogno ). Il saldo netto da finanziare indica la misura cui le operazioni dello Stato determinano il ricorso al mercato monetario e finanziario; •
risultato differenziale tra il totale delle entrate ed il totale di tutte le spes esee au aum men enta tate te dei pr preest stit itii da ri rim mbo borrsar aree (ri rico cors rsoo al mercato), mercato ), Il ri rico cors rsoo al me merc rcat atoo es espr prim imee il to tota tale le lo lord rdoo de dell finanziamento necessario per coprire il totale complessivo delle spese.
5. Ulteriori elementi del bilancio
Ogni stato di previsione si chiude con: •
un riassunto delle risultanze;
•
preliminar minaree nella quale sono chiariti i motivi una nota preli
delle proposte in esso contenute. Assieme agli stati di previsione delle entrate e delle spese, vengono presentati al Parlamento i bilanci delle aziende ed amministrazioni autonome da allegare agli stati di previsione dei Ministeri che hanno il
conntr co trol olllo de dellle var arie ie az aziien endde. Qu Queest stii bil ilan anci ci ve venngo gono no pe perrci ciòò bilanci nci alle allegati gati.. La caratteristica principale dei bilanci denominati bila 49
allegati è costituita dal fatto che il risultato economico e finanziario della gestione dell’azienda autonoma si ripercuote direttamente sul bilancio statale. Le aziende autonome, anche se dotate di autonomia amministrativa, non godono della personalità giuridica, e quindi fanno strutturalmente parte di un Ministero. I loro bilanci vengono approvati con appositi arti ar tico coli li de dell llaa le legg ggee di bi bila lanc ncio io.. At Attu tual alme ment ntee ri risu sult ltan anoo al alle lega gati ti al bilancio di previsione dello Stato i bilanci delle seguenti aziende e amministrazioni amministraz ioni autonome: •
Archivi notarili
– allegato allo stato di previsione del Ministero
della giustizia; •
Istituto Istituto agron agronomico omico per l’ol l’oltrema tremare re
– allegato allo stato di
previsione del Ministero degli affari esteri; •
Amministrazione del Fondo edifici di culto
– allegato allo stato
di previsione del Ministero dell’interno; dell’interno; •
Ex Azienda di Stato per le foreste demaniali – allegato allo stato
di previsione del Ministero delle politiche agricole. Agli stati di previsione vanno inoltre annessi i conti consuntivi degli enti pubblici per i quali ciò sia previsto, che vengono denominati 50
bilanci annessi . Negli stati di previsione è
compreso un capitolo con la
denominazione “spese casuali”, destinato alle spese di natura accidentale. In particolare, allo stato di previsione del Ministero dell’Economia e delle Finanze sono allegati quattro elenchi che riguardano: •
le spese obbligatorie e d’ordine che rappresentano gli oneri indeclinabili e le spese relative all’accertamento e alla riscossione delle entrate;
•
le spese di riscossione delle entrate;
•
i capitoli per i quali è concesso al Governo la facoltà di variare gli stanziamenti con decreto del Capo dello Stato;
•
i capitoli per i quali è concessa al Ministero dell’Economia e delle Finanze la facoltà di variare gli stanziamenti con proprio decreto.
Vi sono, infine, gli elenchi dei “provvedimenti legislativi in corso”, da finanziare con i fondi globali.
6. Il bilancio pluriennale
51
La programmazione delle scelte di bilancio non ha come suo unico strumento il bilancio annuale, ma si svolge attraverso una serie di atti e documenti politici, legislativi e contabili previsti dalla legislazione dei singoli Stati; fra essi ha particolare importanza il bilancio pluriennale, strumento indispensabile di programmazione in tutti i moderni sistemi di finanza pubblica. Per comprenderne la funzione occorre osservare che il bilancio annuale, facendo riferimento ad un periodo di dodici mesi, è adeguato alla programmazione degli interventi di breve periodo, i quali esauriscono i loro effetti nell’esercizio. Ma le manovre di finanza pubblica si svolgono di regola in un arco di tempo più lungo, attraverso un insieme di attività coordinate che si susseguono negli anni e che manifestano i loro effetti non soltanto nel presente ma anche nel futuro. Gli stanziamenti contenuti nei successivi bilanci annuali offrono una visione necessariamente frammentaria di tali interventi e non consentono di valutarne l’effetto complessivo. Si pone, allora, l’esigenza che le previsioni di bilancio vengano impostate in modo da rendere possibile una programmazione a medio termine. A questa esigenza corrisponde il bilancio pluriennale, che 52
espone le previsioni di entrata e di spesa relative ad un periodo di più anni; di regola, il periodo considerato non è inferiore a tre anni; in alcuni Stati giunge a cinque. Le previsioni del bilancio pluriennale non sono rigide, ma vengono rivedute ogni anno secondo l’andamento dell’economia nazionale e la situazione della finanza pubblica. Di conseguenza anno per anno, in osservanza del principio dell’annualità, insieme con il bilancio annuale viene presentato all’approvazione del Parlamento anche quello pluriennale, contenente le previsioni per i tre anni successivi aggiornate per scorrimento. Il bilancio di previsione pluriennale (art. 41, L.468/78) riguarda un periodo non inferiore a tre anni; è redatto in termini di competenza, in quanto si ritiene che le previsioni di cassa, riferite a un periodo di tempo piuttosto lungo, potrebbero rivelarsi inattendibili. È un bilancio aggiornabile per scorrimento in quanto le sue previsioni ogni anno vengono rivedute, aggiornate e proiettate di un anno in avanti. Ha solo una funzione politico-economica, ma non ha un valore giuridicamente vincolante, in quanto la sua approvazione da
53
parte del Parlamento non implica autorizzazione ad accertare le entrate né a eseguire le spese in esso previste. Viene redatto in due versioni, entrambe sottoposte all’approvazione del Parlamento: •
il bilancio pluriennale a legislazione vigente che espone le entrate e le spese previste in base alle leggi attualmente in vigore, ipotizzando che nel triennio la normativa vigente non subisca modifiche;
•
il bilancio pluriennale programmatico che espone le previsioni di entrata e di spesa tenendo conto degli effetti che potranno avere le manovre economiche e le modifiche legislative programmate.
Il confronto fra i due documenti mette in evidenza l’entità della manovra economico-finanziaria e le conseguenze che l’intervento pubblico si propone di raggiungere a medio termine.
7. La legge finanziaria
L’introduzione della legge finanziaria fu determinata dalla necessità di superare le eccessive rigidità nella formazione del bilancio statale. Prima della sua introduzione, infatti, il bilancio annuale e pluriennale 54
dello Stato era determinato automaticamente dalla legislazione in vigore. In tal modo, gli stanziamenti di ogni singolo capitolo erano derivati dall’insieme delle specifiche leggi di settore approvate precedentemente. La modifica degli stanziamenti poteva avvenire soltanto attraverso un complesso e laborioso lavoro di modifica e di integrazione delle singole e specifiche leggi. Tale meccanismo non consentiva di operare rapidamente ed efficacemente quegli aggiustamenti della manovra di bilancio necessari a configurare una coerente politica fiscale, capace di rispondere alla mutevole congiuntura economica. Attraverso la legge finanziaria, invece, diventò possibile far precedere all’approvazione del documento contabile, la modifica della legislazione esistente al fine di conseguire una composizione degli stanziamenti di bilancio coerente con gli obiettivi macroeconomici generali perseguiti. In tal modo si rafforzava la capacità dello Stato di orientare l’andamento macroeconomico dell’intero sistema produttivo. Sulla base della L.486/78, la legge finanziaria deve determinare: a) il livello massimo di indebitamento pubblico annuale;
55
b) le risorse da destinare a nuovi provvedimenti legislativi da approvare nel corso dell’anno; c)
le risorse da destinare alle leggi a carattere pluriennale;
d) le integrazioni e le modifiche alla legislazione vigente avente riflessi sul bilancio pubblico. La legge finanziaria deve essere approvata, insieme al bilancio dello Stato, entro il 31 dicembre di ogni anno. L’esperienza dei primi dieci anni di funzionamento, ha dimostrato che la legge finanziaria tendeva a trasformarsi in una sorta di “legge omnibus”, dove venivano inseriti, da parte del Governo e del Parlamento, una serie di provvedimenti eterogenei, e spesso incoerenti tra loro. Tutto ciò che non si era riuscito a fare attraverso i normali canali parlamentari, confluiva, spesso all’ultimo momento, nel carrozzone della legge finanziaria. In questo modo, i tempi di elaborazione e di approvazione della legge finanziaria si dilatavano e superavano il limite della fine dell’anno, rendendo necessario ricorrere all’esercizio provvisorio del bilancio. Veniva così meno il principale scopo per il quale la legge finanziaria fu istituita, quello di 56
determinare la manovra di bilancio ai fini di obiettivi generali di politica macroeconomica. Per queste ragioni la legge 362/1988 ha modificato il meccanismo di formazione del bilancio prevedendo: 1) la presentazione da parte del Governo del Documento di programmazione economico-finanziaria entro il 15 maggio, e la sua approvazione in Parlamento entro il 31 luglio, in cui sono definiti gli obiettivi programmatici della successiva manovra finanziaria alla luce dell’evoluzione tendenziale del bilancio pubblico a legislazione vigente; 2) la presentazione da parte del Governo entro il 30 settembre della legge finanziaria e del bilancio programmatico, in coerenza con il quadro generale definito nel Dpef. La legge finanziaria deve essere strettamente limitata alla definizione dei provvedimenti direttamente collegati alla determinazione delle voci di entrata e di spesa del bilancio annuale e pluriennale, senza contenere provvedimenti normativi di altra natura. La normativa sostanziale necessaria alla copertura della legge finanziaria è stata così affidata a disegni di legge collegati alla 57
finanziaria, che venivano esaminati fuori dalla sessione di bilancio pur godendo di una corsia preferenziale perché determinanti per la copertura della manovra. Dopo undici anni però è stata necessaria un’ulteriore riforma a causa dell’uso aberrante dei collegati che, nonostante la corsia preferenziale, prolungavano a dismisura l’attuazione
della manovra non permettendo la tempestiva
trasformazione in legge degli interventi programmati. Per far fronte a tale situazione è intervenuta la legge 208/99, che ha eliminato i collegati con corsia preferenziale il cui contenuto viene di nuovo trasfuso nella Finanziaria, escludendo però ogni provvedimento non immediatamente necessario alla copertura della manovra, come quelli di carattere localistico o ordinamentale o di delega al governo per realizzare riforme strutturali, da inserire invece in un collegato fuori sessione. La tendenza però rimane quella dell’assalto alla diligenza, ed ancora è accaduto che gli articoli della finanziaria nel corso della sessione di bilancio siano aumentati sino a raddoppiare. Ormai maggioranza e opposizione ritengono che è arrivato il momento di intervenire di nuovo sulla materia. Sembra indispensabile tenere sotto controllo il 58
rispetto del patto di stabilità che ci lega all’Europa ed escludere l’effetto omnibus da tutti deprecato.Nel corso dell'attuale legislatura sono stati presentati al Senato due disegni di legge di riforma dell’attuale legge finanziaria. In particolare, è prevista la ridenominazione
della legge finanziaria in legge di stabilità con una
conseguente ristrutturazione del contenuto, per includervi norme di coordinamento dei vari livelli della finanza pubblica e distribuire tra Stato centrale ed enti pubblici (tenendo conto del sistema federale o devolutivo) il carico dell'aggiustamento. Infatti il concorso di Stato centrale ed enti pubblici è necessario per assicurare il raggiungimento degli obiettivi cui il nostro Paese è obbligato a seguito della sottoscrizione del Patto di stabilità e di crescita, obbligo che fa capo allo Stato e alle Regioni di tenere fede agli impegni internazionali ed europei (articolo 117 C., I° comma), e competenza esclusiva dello Stato centrale nel garantirne il rispetto (articolo 117 C., 2° comma). Inoltre, l’attuale meccanismo di approvazione parlamentare della legge finanziaria risulta farraginoso: quattro letture dello stesso testo (prima in Commissione e poi in aula, per ambedue i rami parlamentari) con la possibilità in ogni lettura di modificare il testo 59
originario. Si vuole, pertanto, prevedere una procedura più snella di approvazione, con la Commissione bilancio che definisce il testo (il cui potere emendativo sarebbe circoscritto alla redistribuzione delle risorse disponibili tra settori e tra funzioni, senza introdurre materie nuove o disposizioni di dettaglio o modificare i risultati generali) e le assemblee che potrebbero solo approvare o respingere i singoli articoli, con un risparmio notevole di tempo. In tal senso si parla di una legge di bilancio “blindata”. Si ritiene necessario, inoltre, rivalutare la portata dei provvedimenti collegati alla finanziaria garantendo loro la corsia preferenziale che hanno perso uscendo dalla sessione di bilancio per far sì che siano approvati prima del successivo Dpef. 8. Le leggi collegate
La legge di riordino della contabilità pubblica (L.208/1999) ha previsto l’abolizione del collegato di sessione (il cui contenuto è stato in parte inglobato nelle leggi finanziarie), e la sua sostituzione con i «collegati fuori sessione» che devono contenere disposizioni omogenee per materia e devono essere presentati dal Governo al Parlamento entro il 15 novembre di ogni anno. Tali provvedimenti contengono le norme di carattere ordinamentale e le leggi delega escluse dalla legge finanziaria e hanno, quindi, come obiettivo 60
prioritario quello di alleggerire la manovra finanziaria soprattutto in considerazione del fatto che non sono sottoposti al vincolo della sessione di bilancio. Inoltre, la legge 208/1999, sempre in materia di copertura finanziaria delle leggi, integrando il comma 2 dell’art. 11-ter della legge 468/1978, stabilisce che tutti i disegni di legge, gli schemi di decreto legislativo e gli emendamenti di iniziativa del Governo da cui scaturiscono effetti finanziari devono essere corredati da una relazione tecnica predisposta dalle competenti amministrazioni. Spetta al Ministero dell’Economia e delle Finanze verificare l’attendibilità della relazione e dei dati in essa riportati. In tema di copertura finanziaria delle leggi è da ultimo intervenuto il D.L.194/2002, convertito dalla L.246/2002 che ha disposto che tutte le disposizioni che comportano nuove o maggiori spese hanno effetto entro i limiti delle spesa espressamente autorizzata nelle relative leggi. Il raggiungimento di tali limiti di spesa sono accertati con decreto dirigenziale del Ministero dell’Economia e delle Finanze. Spetta al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, anche attraverso gli uffici centrali e le ragionerie provinciali, vigilare sulla corretta applicazione di tali disposizioni. 61
Nel caso in cui si verifichino, o siano in procinto di verificarsi, scostamenti rispetto alle previsioni di spesa o di entrata indicate nelle stesse leggi, al fine della copertura finanziaria, è stato previsto che il Ministro competente per materia ne dia notizia al Ministero dell’Economia, il quale, nel caso manchi tale segnalazione, riferisce al Parlamento con propria relazione e assume le conseguenti iniziative legislative. Nella relazione sono evidenziate le cause che hanno generato gli scostamenti in modo da poter rivedere i dati e i mezzi utilizzati per la quantificazione degli oneri autorizzati dalle leggi in questione. Tale procedura può essere impiegata dal Ministro dell’Economia quando riscontri che l’attuazione di leggi rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica previsti dal Dpef.
9. La relazione previsionale e programmatica
Al fine di illustrare la politica economica e finanziaria del Governo, l’art. 15 della L.468/78 prevede che, entro il mese di settembre, il Ministro dell’Economia e delle Finanze presenti al Parlamento la relazione previsionale e programmatica per l’anno successivo. La relazione espone il quadro economico generale, indica indirizzi ed 62
obiettivi programmatici della politica economica. Essa, inoltre, contiene: - una illustrazione del quadro generale riassuntivo del bilancio dello Stato ; - relazioni programmatiche di settore; - relazioni sulle leggi pluriennali di spesa e sul loro stato di attuazione. La legge di riforma della contabilità pubblica L.208/99 all’art. 4 stabilisce che in allegato alla relazione previsionale e programmatica il Governo deve trasmettere al Parlamento un elenco contenente tutte le opere pubbliche finanziate in tutto o in parte dallo Stato, il cui importo sia superiore a 50 miliardi di lire (25.822.844,95 Euro). Per ogni opera l’elenco dovrà riportare: - le leggi di finanziamento; - l’importo complessivo della somma stanziata, di quella impegnata e di quella erogata; - l’anno in cui è stata decisa la realizzazione dell’opera; - l’anno in cui hanno preso avvio i lavori per la realizzazione
dell’opera
e
quello
del
suo
completamento.
10. La relazione sulla stima del fabbisogno del settore pubblico
Oltre alla relazione previsionale e programmatica il Ministro dell’Economia e delle Finanze presenta al Parlamento, entro il mese di 63
febbraio, una relazione sulla stima del fabbisogno del settore statale per l’anno in corso (il fabbisogno è costituito dalla differenza - di segno negativo - tra entrate e spese del settore pubblico) e sul finanziamento di tale fabbisogno. La relazione, inoltre, contiene un raffronto con i corrispondenti risultati verificatisi nell’anno precedente ed i criteri adottati per la formulazione delle previsioni relative ai capitoli di interesse sui titoli del debito pubblico.
11. Presentazione e approvazione dei bilanci
La disciplina costituzionale del bilancio statale è racchiusa quasi integralmente nell’art. 81 Cost. Il primo comma di tale articolo stabilisce che «le camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo». Da tale norma possono desumersi due principi fondamentali: - l’annualità del bilancio; - la competenza del potere esecutivo e del potere legislativo, rispettivamente, a presentare e ad approvare il bilancio.
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Il bilancio, come si è visto, è un programma di gestione, e più precisamente il piano dell’attività amministrativa ad effetti finanziari da svolgersi dal potere esecutivo in un determinato anno finanziario. Il criterio posto dall’art. 81, comma 1, Cost. è quello di attribuire al potere esecutivo la competenza a formare il proprio programma di azione ed al potere legislativo la competenza ad approvarlo. In tal modo, il bilancio assume carattere eteronomo, in quanto l’effetto giuridico proprio di esso si determina con la deliberazione del Parlamento, ossia con il concorso determinante di un potere diverso da quello esecutivo, competente a gestire il bilancio stesso, ossia ad impegnare ed ordinare spese e ad accertare e riscuotere entrate. Deve soggiungersi che, nell’ambito stesso del potere esecutivo, non vi è piena coincidenza fra gli organi che partecipano al provvedimento formativo del bilancio e quelli competenti a compiere gli atti di gestione. Infatti, mentre al provvedimento formativo partecipa il supremo organo collegiale del Governo - Il Consiglio dei Ministri - , la competenza alla gestione spetta, di regola, al singolo Ministro; inoltre il D.lgs. n. 29 del 3 febbraio 1993 ha attribuito alla dirigenza la competenza alla gestione della spesa. Analogamente, l’accertamento, 65
la riscossione e il versamento delle entrate rientrano nella competenza dei vari Ministeri. Il processo di costruzione del bilancio annuale e del bilancio pluriennale ha inizio con una circolare predisposta entro il mese di marzo dal Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, che viene inviata a tutti i ministeri ed amministrazioni autonome. La circolare fornisce una serie di indicazioni specifiche sulle modalità di costruzione delle previsioni per le varie tipologie di spesa, che anticipano l’indirizzo di politica di bilancio che sarà definito con il Dpef e con le conseguenti risoluzioni parlamentari. Le singole previsioni di spesa sono sottoposte al Ministero dell’Economia e delle Finanze che valuta gli oneri delle funzioni, dei servizi istituzionali, dei programmi e dei progetti presentati dall’amministrazione interessata. Contestualmente, si esamina anche lo stato di attuazione dei programmi in corso e si valuta l’opportunità di conservare in bilancio come residui le somme già stanziate per spese in conto capitale e non impegnate. Infine, il Ministro dell’economia e delle Finanze predispone il progetto di bilancio di previsione e lo sottopone alla deliberazione del Consiglio dei Ministri. 66
La L.362/1988 ha introdotto notevoli innovazioni in materia di bilancio; in base all’art. 2 della L.468/1978, così come modificato dalla predetta legge, il bilancio annuale di previsione viene formulato sulla base dei criteri e dei parametri contenuti nel Dpef come deliberato dal Parlamento. Per quanto concerne la presentazione del bilancio il termine è stato spostato dalla
L.208/1999 (art.2), infatti
il Governo presenta alle Camere entro il 30 settembre il disegno di legge di approvazione del bilancio annuale. Il disegno di legge di approvazione del bilancio viene altresì trasmesso alle Regioni. La Conferenza Stato-Regioni-Autonomie locali esprime, entro il 15 ottobre, un proprio parere sui criteri di ripartizione del fondo per il finanziamento dei programmi regionali di sviluppo. Tale parere viene comunicato al Governo e al Parlamento. La manovra di bilancio costituisce uno dei momenti più significativi ed importanti nella vita politica e legislativa del Paese. Si tratta di una procedura complessa, finalizzata a far quadrare i conti pubblici, a definire gli indirizzi di politica economica e a introdurre le modifiche legislative necessarie a realizzarli. Le fasi salienti del procedimento sono: 67
1 Fase preparatoria della sessione, nella quale si provvede alle seguenti operazioni: - presentazione (entro il 30 giugno) ed esame del DPEF; - esame (contemporaneo nei due rami del Parlamento) e risoluzioni parlamentari di approvazione del DPEF; - presentazione del bilancio preventivo a legislazione vigente (entro il 30 settembre); - presentazione del bilancio pluriennale a legislazione vigente; - presentazione del disegno di legge finanziaria (entro il 30 settembre); - presentazione dei provvedimenti collegati alla finanziaria (entro il 15 novembre). 2 Sessione di bilancio (45 giorni per la Camera in prima lettura e 35 giorni per l’altra) nella quale si provvede alle seguenti operazioni: - esame e votazione di articoli, tabelle ed emendamenti del bilancio preventivo a legislazione vigente (senza votazione finale); - esame della legge finanziaria (approvazione);
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- predisposizione della nota di variazione al bilancio dello Stato con la quale il Governo modifica gli stati di previsione del bilancio preventivo secondo le disposizioni della legge finanziaria; - approvazione della nota di variazione; - votazione liberatoria. La sessione di bilancio si apre con la presentazione del disegno di legge finanziaria e del disegno di legge concernente i bilanci di previsione. All’atto della presentazione e prima dell’assegnazione alle commissioni, il Presidente del ramo del Parlamento dove i disegni di legge sono stati presentati effettua il vaglio preventivo, per verificare l’eventuale presenza, nei disegni di legge, di materia estranea e dispone lo stralcio delle disposizioni estranee comunicandolo all’Assemblea. Analizziamo ora in dettaglio le varie fasi della sessione di bilancio: - Esame preliminare: prima dell’inizio della sessione le commissioni parlamentari iniziano l’esame degli stati di previsione del disegno di bilancio di rispettiva competenza senza 69
procedere a votazioni, provvedendo ad acquisire i necessari elementi conoscitivi. - Sessione di bilancio: durante la quale è sospesa ogni deliberazione da parte dell’Assemblea e delle commissioni su progetti che comportino nuove o maggiori spese o diminuzione delle entrate e la programmazione dei lavori in Assemblea è regolata in maniera da consentire il rispetto del termine previsto per la durata della sessione. - Assegnazione: i disegni di legge finanziaria e il disegno di legge concernente i bilanci di previsione sono assegnati per l’esame generale alla commissione bilancio e per l’esame delle parti di rispettiva competenza e dei singoli stati di previsione alle commissioni competenti per materia. - Esame da parte delle commissioni permanenti : nei dieci giorni successivi le commissioni che esaminano congiuntamente il disegno di legge finanziaria e di bilancio concludono i lavori con l’approvazione di una relazione e la nomina di un relatore che può partecipare alle sedute della commissione bilancio e programmazione. 70
- Esame in commissione bilancio e relazione generale: nello stesso periodo la commissione bilancio avvia l’esame dei disegni di legge e, al termine dei dieci giorni successivi all’assegnazione esamina congiuntamente i disegni di legge e i documenti connessi e approva la relazione generale per il disegno di legge finanziaria e per il bilancio. - Esame in Assemblea: la discussione è organizzata in conferenza dei presidenti di gruppo che determina il numero di interventi e i tempi per ciascun gruppo. Si effettua la discussione generale sul disegno di legge finanziaria e sul disegno di legge di bilancio e si passa alla votazione finale che deve intervenire entro il 31 dicembre. Dopo l’approvazione da parte di entrambi i rami del Parlamento, la legge del bilancio, contenente i vari stati di previsione, è presentata al Presidente della Repubblica per la promulgazione e per la controfirma del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Ministri responsabili. Successivamente è inserita nella Raccolta Ufficiale delle Leggi e dei Decreti pubblicati nella Gazzetta Ufficiale, insieme alle leggi di
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variazione del bilancio, per consentire il pieno riconoscimento del principio della pubblicità del bilancio. I Ministri entro 10 giorni dall’entrata in vigore della legge di bilancio, definiscono gli obiettivi, le priorità, i piani e i programmi da attuare; inoltre procedono ad assegnare le risorse umane, materiali ed economico-finanziarie ai dirigenti titolari dei centri di responsabilità, i quali sono tenuti a evidenziare gli obiettivi che intendono raggiungere, inoltre devono indicare nello stato di previsione della spesa il livello dei progetti, dei servizi e dei programmi. Sono i titolari dei centri di responsabilità a rispondere della gestione delle risorse assegnate alla propria amministrazione e dei risultati che dal loro impiego derivano (art. 3 D.Lgs.279/1997).
12. Effetti giuridici del bilancio
La legge di bilancio è legge di autorizzazione: la deliberazione del bilancio conferisce al Governo la facoltà e il dovere di gestire dei beni e, nello stesso tempo, impone ad esso dei limiti in quanto non possono essere superati gli stanziamento del bilancio per le spese.
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Il bilancio, una volta approvato, diventa intangibile sia da parte del potere legislativo che da parte di quello esecutivo e deve essere attuato nel rispetto della legislazione vigente in materia.
13. L’esercizio provvisorio
Nel caso in cui il bilancio non venga approvato entro il 31 dicembre dell’anno considerato, l’art. 81 della Costituzione, prevede al comma 2 la possibilità che le Camere concedano al Governo l’esercizio provvisorio
del bilancio. L’esercizio provvisorio deve essere concesso
con legge e per periodi di tempo non superiori complessivamente a quattro mesi. Mediante l’esercizio provvisorio si vuole evitare la completa paralisi che la carenza di autorizzazione a realizzare le entrate e ad eseguire le spese determinerebbe nell’attività finanziaria e, quindi, in tutta la vita amministrativa dello Stato a partire dal 1° gennaio. Né la legge, né il regolamento di contabilità generale, né altre leggi, prevedevano, prima della Costituzione, la concessione al Governo dell’esercizio provvisorio del bilancio, che, peraltro, trovava spesso pratica attuazione. La concessione veniva disposta con legge speciale, 73
per la durata di uno o più mesi. Secondo la formula ordinariamente adottata, le leggi di approvazione dell’esercizio provvisorio non fissavano mai termini assoluti alle facoltà dei Ministri. Come limite normale di spesa, si riteneva che essi potessero avvalersi solo di una quota delle somme iscritte in bilancio proporzionale alla durata dell’esercizio provvisorio (tanti dodicesimi per quanti erano i mesi di durata della concessione). Nel prevedere espressamente l’esercizio provvisorio, la Costituzione, mentre ha fissato precisi limiti di forma e di tempo ( ricordiamo che l’art.81, 2° comma stabilisce che l’esercizio provvisorio del bilancio può essere concesso solo con legge e per periodi che non superino complessivamente i quattro mesi), nulla ha previsto in ordine alle facoltà spettanti all’Esecutivo durante questo eccezionale periodo di gestione, affidando al legislatore ordinario il compito di disciplinare la materia nei casi concreti. A tal riguardo è intervenuta la L.468/1978 (art.16), che ha regolato espressamente l’istituto dell’esercizio provvisorio, recependo la prassi ormai consolidata di dar luogo alle spese discrezionali nei limiti di tanti dodicesimi quanti sono i mesi dell’esercizio provvisorio stesso, ovvero nei limiti della maggiore 74
spesa necessaria, qualora si tratti di spesa obbligatoria e non suscettibile di impegni o pagamenti frazionati in dodicesimi.
14. Le modificazioni del bilancio
Durante l’esercizio finanziario, mentre è in corso di esecuzione il bilancio di previsione, possono verificarsi entrate che non figurano tra le previsioni e possono manifestarsi nuove e imprescindibili esigenze per le quali non esistano o risultino insufficienti gli appositi stanziamenti di spesa. In tali casi sorge la necessità di apportare al bilancio di previsione opportune variazioni. Diversa è la situazione che si viene a creare a seconda che si tratti di nuove entrate o nuove spese. Le nuove entrate di competenza dell’esercizio in corso, verificatesi dopo l’approvazione del bilancio di previsione sono rilevate in un nuovo capitolo, istituito con decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze su proposta del Ragioniere generale. Per le maggiori entrate di competenza dell’esercizio in corso, invece, rimane impregiudicato il diritto dello Stato a riscuotere e il dovere 75
delle amministrazioni competenti a curarne l’accertamento e la riscossione: per le entrate, infatti, la previsione non ha alcun valore limitativo o imperativo. Per quanto concerne le variazioni di spesa si opera una distinzione tra: a) variazioni legislative, disposte con disegno di legge di assestamento degli stanziamenti idi bilancio; b) variazioni amministrative , disposte con decreti presidenziali o ministeriali. Le correzioni degli errori di previsione e le eventuali nuove esigenze di spesa vengono presentate dal Ministro dell’Economia e delle Finanze al Parlamento affinché vengano approvate con legge sostanziale. A tal proposito c’è da dire che nel tempo alla finanziaria si è aggiunta la cosiddetta “manovrina” , una manovra correttiva che si inserisce a metà anno con un apposito disegno di legge per l’assestamento del bilancio, preparato dal governo, allo scopo da una lato di recepire in un solo documento tutte le note di variazione, e dall’altro di “fare il punto” della situazione ed aggiungere ulteriori correttivi in corso d’opera per avvicinarsi agli obiettivi di bilancio spesso sottovalutati in 76
sede di finanziaria.Per evitare un’espansione incontrollata della spesa, l’art. 81 Cost. dispone che “ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte”, e per applicare in modo stringente il dettato costituzionale, la legge dell’’88 ha indicato in maniera tassativa i modi attraverso i quali si può prevedere la copertura, e cioè l’utilizzo dei fondi speciali iscritti in bilancio, la riduzione di altre spese, o l’aumento delle entrate, con esplicita esclusione del ricorso all’indebitamento. La L.468/1978 consente in alcuni casi di disporre variazioni di spesa attraverso atti amministrativi: capitoli di spesa possono essere aggiunti o maggiorati ricorrendo ai fondi speciali o fondi di riserva previsti appositamente (es. fondi di riserva per le spese obbligatorie e d’ordine o fondo di riserva per le spese impreviste) e la variazione del bilancio avviene con decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze o con decreto del Capo dello Stato. La L.94/1997 ha previsto che, su proposta del dirigente responsabile e con decreto del Ministro competente da comunicare al Ministro dell’Economia e delle Finanze ed alle competenti Commissioni parlamentari, possono essere effettuate variazioni compensative tra 77
capitoli della stessa unità previsionale. Variazioni compensative non sono ammesse tra le unità di spesa oggetto di deliberazione parlamentare. Inoltre, con decreto del Capo dello Stato, su proposta del Ministro dell’Economia e delle Finanze, sono possibili tutte quelle variazioni di spesa previste dall’art.12 della L.468/1978 (restituzione di tributi indebitamente riscossi, pagamenti di vincite al lotto, pagamenti relativi al debito pubblico ecc.). Tali atti amministrativi prendono il nome di assegnazioni di bilancio la cui particolarità sta nel fatto che essi, a differenza della altre variazioni di bilancio, vengono effettuati senza copertura. La loro costituzionalità è garantita dalla circostanza che ogni anno il Parlamento, con la legge di bilancio, approva un elenco tassativo dei capitoli per i quali tale integrazione è consentita.
15. Il rendiconto generale dello Stato
L’atto con cui termina la procedura di bilancio è il Rendiconto (presentato entro 6 mesi dalla chiusura dell’esercizio finanziario), approvato con legge del Parlamento dopo aver passato il “ giudizio di 78
parificazione”
da parte della Corte dei conti (art.100 c.2 Cost.), che
esercita il controllo successivo Il Rendiconto generale dello Stato è un documento contabile nel quale vengono riassunti e dimostrati i risultati della gestione dell’anno finanziario. Con esso si verifica a posteriori la gestione dell’esercizio finanziario trascorso, mediante l’analisi delle operazioni effettivamente realizzate. Il rendiconto ha sia natura finanziaria che patrimoniale, pertanto comprende la gestione di bilancio
(entrate e spese) e la gestione del patrimonio (il patrimonio
dello Stato). Il rendiconto generale dello Stato si compone di due parti: - il conto del bilancio (o conto consuntivo, o rendiconto finanziario), in cui si dimostrano i risultati della gestione finanziaria in relazione alle previsioni di bilancio; - il conto generale del patrimonio (o rendiconto patrimoniale), in cui si dimostrano le variazioni avvenute nel patrimonio dello Stato e la situazione patrimoniale finale. - Il conto consuntivo del bilancio mette in evidenza i risultati consuntivi annuali di tutta l’attività finanziaria svolta dall’azienda statale e li mette a confronto con i valori contenuti 79
nel bilancio di previsione. Pertanto l’art. 13 del D.Lgs.279/1997 ha adeguato il conto del bilancio alla nuova struttura del bilancio di previsione, dunque per funzioni obiettivo e unità previsionali di base. Nel conto consuntivo del bilancio sono contenute: - le entrate di competenza dell’anno accertate, riscosse e rimaste da riscuotere; - le spese di competenza dell’anno impegnate, pagate e rimaste da pagare; - la gestione dei residui attivi e passivi degli esercizi precedenti; - i versamenti in tesoreria e i pagamenti effettuati per ciascun capitolo di bilancio, sia in conto competenza che in conto residui; - l’ammontare totale dei residui. E’ formato da un conto parziale per le entrate firmato dal Ministro dell’Economia e delle Finanze e dei conti parziali per le spese firmati dai rispettivi Ministri. Si conclude con un prospetto riepilogativo chiamato «Riassunto generale della gestione del bilancio».
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Il conto generale del patrimonio indica la consistenza del patrimonio dello Stato all’inizio dell’esercizio, le variazioni avvenute nel corso dell’esercizio e la consistenza a fine anno. In esso si distinguono: - le attività e passività finanziarie proprie del conto del Tesoro; - i beni mobili e immobili, i crediti, i titoli di credito, i beni di natura industriale e le altre attività disponibili; - i materiali militari, i beni destinati ai servizi dello Stato, il materiale scientifico ed artistico; - le passività consolidate, perpetue e le passività diverse. Il conto generale del patrimonio e composto da quattro sezioni: - conto generale del patrimonio, in cui vengono evidenziati i movimenti nei beni patrimoniali dello Stato; - dimostrazione dei punti di concordanza tra la contabilità del bilancio e quella del patrimonio, in cui si evidenziano le relazioni intercorrenti tra l’aspetto finanziario e l’aspetto della gestione; - quadro generale riassuntivo delle rendite e delle spese, nel quale si evidenziano le variazioni economiche che derivano dalla gestione delle entrate e delle uscite di competenza, nonché dalla 81
gestione dei residui e dalla gestione del patrimonio non finanziario; - le attività e le passività del patrimonio dello Stato. Per quanto concerne il conto del patrimonio , è da evidenziare, inoltre, che il decreto interministeriale 18 aprile 2002, emanato in attuazione dei commi 1 e 2 dell’art. 14 del D.Lgs.279/1997, ha introdotto una nuova classificazione degli elementi attivi e passivi del patrimonio dello Stato, nonché l’indicazione dei criteri di valutazione di tali elementi. Conseguentemente, si è reso necessario procedere ad una nuova impostazione del conto generale del patrimonio sotto il profilo di una maggiore significatività in riferimento all’economicità della gestione patrimoniale. Il documento esporrà i componenti attivi e passivi del patrimonio dello Stato raccordati alla classificazione delle poste attive e passive riportate nel SEC ’95 (Regolamento n. 2223/96 del Consiglio del 25 giugno 1996, relativo al Sistema Europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità). Per quanto concerne la formazione del rendiconto generale dello Stato: 82
- al termine dell’esercizio finanziario ciascun Ministero compila il conto del bilancio e il conto del patrimonio relativi alla propria amministrazione; - entro il 30 aprile successivo tali conti vengono trasmessi alla Ragioneria generale dello Stato, che redige i prospetti riassuntivi del conto del bilancio; - entro il 31 maggio il Ministro dell’Economia e delle Finanze trasmette il rendiconto alla Corte dei Conti per la «parificazione»,
consistente nella verifica che la Corte dei
Conti effettua del rendiconto generale dello Stato e nel confronto dei risultati, relativi sia alle spese che alle entrate, con le previsioni contenute nella legge di approvazione del bilancio di previsione. Una volta parificato il rendiconto la Corte dei Conti lo trasmette al Ministro dell’Economia e delle Finanze con i relativi allegati, per la successiva presentazione al Parlamento; - entro giugno, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, il Ministro dell’Economia e delle Finanze, presenta il rendiconto al Parlamento. La legge di approvazione del Parlamento ha carattere
meramente
formale, 83
conferisce
esclusivamente
