CONCEPTOS DEL MUNICIPIO Y DERECHO MUNICIPAL CONCEPTO DE MUNICIPIO El vocablo municipio proviene del latín, siendo una palabra culta de ese idioma, compuesta de dos locuciones: el sustantivo munus, que se refiere a cargas u obligaciones, tareas, oficios, entre varias acepciones, y el verbo capere, que significa, tomar, hacerse cargo de algo, asumir ciertas cosas. De la conjunción de estas dos palabras surgió el termino latino municipium que definió etimológicamente a las ciudades en las que los ciudadanos tomaban para si las cargas, tanto personales como patrimoniales, necesarias para atender lo relativo a los asuntos y servicios locales de esas comunidades. El Diccionario Jurídico editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM señala que el municipio es: La organización político-administrativa que sirve de base a la división territorial y organización política de los estados miembros de la federación. Integran la organización política tripartita del Estado Mexicano, Municipios, Estados y Federación. Ya desde la antigüedad algunos pensadores observaron a esta institución bajo otra apreciación, no la romana, que nos trascendería. En este sentido, encontramos el concepto clásico de Aristóteles quien en su obra La política afirma que: La primera comunidad a su vez de que resulta de muchas familias y cuyo fin es servir a la satisfacción de necesidades que no son meramente las de cada día, es el Municipio. El municipio implica en esencia una forma jurídica-política según la cual se estructuran a una determinada comunidad asentada sobre el territorio de un Estado. En este sentido, se propone que: el Municipio es la Institución jurídica, política y social, que tiene como finalidad organizar a una comunidad en la gestión autónoma de sus intereses de convivencia primaria y vecinal, que esta regida por un consejo o ayuntamiento, y que es con frecuencia la base de división territorial y de la organización política y administrativa de un estado. En esta definición destacamos varios aspectos: A) Que el municipio es una institución institución de carácter jurídico, político y social. B) Que el municipio es una institución territorial, pues cuenta con una jurisdicción espacial definida. definida.
C) Que el municipio tiene como finalidad f inalidad organizar la satisfacción de intereses primarios resultantes de la convivencia social, esto es, que se originan por el hecho de la vecindad de los individuos. D) Que el municipio en muchas ocasiones es considerado considerado como la base de la divino territorial y de la organización política de los estados. Atendiendo al artículo 115 constitucional, el municipio es una forma de organizar política, administrativa y territorialmente a las Entidades Federativas.
DERECHO MUNICIPAL Es una rama autónoma del Derecho Publico, que tiene por objeto el estudio del Municipio en sus aspectos político, administrativo, fiscal o impositivo; así como de planeación y urbanismo, en que estos impliquen procesos (en este contexto, se entiende por procesos jurídicos todos aquellos hechos que requieran de normatividad legal) y consecuencias jurídicas. El Derecho Publico abarca todas las normas que se refieren a la constitución, funcionamiento, facultades y deberes de todos los órganos estatales y las relaciones de estos estos con los particulares. particulares. Serán particulares todas aquellas en que intervenga como sujeto activo o pasivo del estado y en su calidad de Estado. Entendemos que el objeto de nuestra rama jurídica toca diversos aspectos que se señalan en la definición y solamente serán materia de Derecho Municipal cuando ellos impliquen procesos y consecuencias jurídicas. Entonces se podría entender que el municipio es la entidad jurídica integrada por una población, asentada en un espacio físico, que sirve de base a la división política y administrativa de las entidades federativas, las cuales le otorgan su categoría política, su personalidad jurídica y le reconocen su órgano de gobierno (ayuntamiento).
DOCTRINAS DIVERSAS SOBRE LA NATURALEZA DEL MUNICIPIO Como organismo descentralizado de la administración publica: Esta corriente ve al municipio como una institución publica dotada de personalidad jurídica, patrimonio propio y un régimen jurídico que atiende las necesidades locales o especificas de una circunscripción territorial. Es decir, que el municipio es una forma en que el Estado descentraliza los servicios públicos correspondientes a una circunscripción territorial determinada. Como primer orden de Gobierno, el artículo 115 constitucional señala que el municipio es una forma jurídica de organizar política, administrativa y territorialmente a las Entidades Entidades Federativas y no solo administrativamente. administrativamente. Así mismo, el municipio es libre y tiene su propia esfera de competencias, además de no ser una opción de organización, sino un imperativo constitucional. Por tanto, el municipio no debe concebirse como una agencia que depende del
Ejecutivo Federal o Estatal, sino como un orden de gobierno y la base de la organización política, administrativa y territorial del Estado-Nación, como lo señala el artículo 115 constitucional. El complejo universo que representan las instituciones municipales ha provocado que investigadores y estudiosos de estos temas asuman diversas y hasta antagónicas interpretaciones sobre su naturaleza y esencia. Las teorías o escuelas mas destacantes en torno a la naturaleza del municipio son las siguientes: Escuela Sociológica y Jus-naturalista y las Escuela Legalista o del Derecho Positivo.
ESCUELAS SOCIOLOGICAS La base del pensamiento que sostiene esta escuela la encontramos en la vieja definición Aristotélica del zoon politikon que hace al hombre un ser sociable por naturaleza, llevándolo a formar una agrupación natural de tipo local; por lo que, si los individuos conviven en un espacio definido, con necesidades y objetivos comunes, resulta lógico el surgimiento de una comunidad de acción e interés.
ESCUELAS LEGALISTAS Para esta corriente el municipio es, en primera instancia, un ente jurídico y, en consecuencia, una creación del Estado. Esta tesis, llamada también formalista o jurídica, reitera la posterioridad del municipio con respecto del Estado, al sostener que es precisamente el Estado quien le da vigencia, convirtiéndolo en realidad al otorgarle la personalidad jurídica, patrimonio y competencia propia. Por lo tanto, la entidad municipal es entidad directa del Estado, ya que lo conforma de acuerdo a las modalidades especificas que el mismo le señala; mientras la ley no declare al municipio como tal, este solo existirá como una congregación o comunidad asentada en un territorio determinado. Ahondando en el discurso legalista, los partidarios de la misma exponen que el Municipio es una entidad Humana, territorial y jurídica creada por la ley y que a falta de ese acto aquel no existe, pues es esta la que le da tal carácter.
ESCUELAS JUS-NATURALISTAS Sostiene que el municipio no es obra del legislador, sino un hecho social de convivencia anterior a la formación del Estado y, por ende, anterior a la ley, y mas aun, superior a esta. Por lo tanto, la ley no hace otra cosa que circunscribirse a reconocerlo y protegerlo en su fusión adjetiva. En suma, la ley simplemente admite la personalidad del municipio ahí donde la naturaleza lo ha creado y le ha dado sus derechos. Asume como una de sus variantes una interpretación teológica del orden natural, atribuyéndolo a una voluntad superior, que el hombre no hace más que reconocer y esa voluntad la identifica con Dios. Esta corriente tiene como basamento filosófico el pensamiento de
Santo Tomas de Aquino, quien sostenía que el hombre es un ser social y político que se inclina por naturaleza a la unión y convivencia con sus semejantes.
OTRAS INTERPRETACIONES Escuela histórica o anglo germánica . Dominan en este sistema dos distintas notas: la variedad y la asimetría: no se contiene una formula única del gobierno local, aplicando de modo uniforme a todas las divisiones territoriales de la misma naturaleza, sino distintas clases de organismos de estructura no coincidentes, esparcidos de modo irregular por toda la superficie del país con una diferencia muy acusada entre el método urbano y el rural, sometiendo uno y otro a tratamiento distinto. Escuela económica . Se argumenta que la evolución humana no es más que la evolución de las instituciones económicas (determinismo económico), por lo tanto, el municipio es la resultante de dicha evolución de la sociedad cuyas relaciones económicas lo caracterizan y determinan en y mediante su conformación social y régimen de vecindad. Escuela administrativa . Considera al Municipio como un apéndice de la organización estatal: esto es, como mera descentralización administrativa del propio Estado: Un mero instrumento de dicha descentralización para llevar a cabo los servicios, así como los objetivos de carácter público que el mismo Estado le encargue. Escuela étnico-cultural . Sostiene que la corporación municipal deberá ser la base fundamental de preservación de los valores étnicos y culturales de una comunidad. Anima a esta teoría la idea de que las tradiciones, costumbres y usos de los pueblos sobreviven como parte de la riqueza misma de la nación su conjunto, siendo el responsable de esta tarea el municipio como institución situada en toda la extensión del territorio. ELEMENTOS FUNDAMENTALES DEL MUNICIPIO El maestro Carlos Quintana Roldan propone como elementos fundamentales del municipio los siguientes: a) el territorio o el término municipal, b) la población, c) el gobierno, d) la relación de vecindad; y e) la autonomía. Aunque el programa de la asignatura de Derecho Municipal señala como elementos fundamentales el territorio, la población, el gobierno y la autonomía, por lo tanto estos son lo que analizaremos a continuación.
TERRITORIO Arnold Sehwerert Ferre precisa que uno de los elementos integrantes del municipio es la extensión territorial. Sin territorio no puede haber municipio, de
ahí que se haya dicho que el municipio no esta limitado, sino que esta constituido por el territorio, el territorio le pertenece jurisdiccionalmente. Antonio María Hernández señala que: el territorio configura el supuesto físico del municipio. Se trata del sitio o lugar donde se asienta su población y el ámbito espacial dentro del cual ejerce el mismo su poder político. Adolfo Posada indica que es el territorio donde se da la compenetración y armonía entre los individuos y entre los diversos núcleos sociales que se condensan y viven en uno mismo.
POBLACION Se trata de la base humana del municipio asentada en el supuesto físico que es el territorio. Constituye el elemento sustancial de la indestructible realidad sociológica formativa del municipio. Es inconcebible siquiera un municipio sin población, como un Estado sin población.
GOBIERNO Una potestad o autoridad que constituye el gobierno, que se encargue de la dirección general de las actividades de los habitantes y de organizar los servicios que satisfagan sus urgencias, es también un elemento constitutivo del municipio. Se ejercita la autoridad gubernamentalmente por medio de los órganos del municipio como el Ayuntamiento integrado por el Presidente municipal, el síndico y los regidores.
AUTONOMIA Es una voz que proviene del griego antiguo y significa la posibilidad de darse la propia ley. Según otra acepción, es la potestad que dentro del Estado puede ejercer una entidad para regir sus propios intereses, con las particularidades de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno que le son propias. El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos jamás ha utilizado el término de autonomía, sin embargo, habla del Municipio Libre, que enfocado desde una perspectiva de nuestra historia contiene precisamente el sentido de la doctrina al concepto autonomía. En sentido moderno entendemos a la autonomía municipal como el Derecho del municipio para que dentro de su esfera de competencia elija libremente a sus gobernantes, se otorguen sus propias normas de convivencia social, resuelvan sin la intervención de otros poderes los asuntos propios peculiares de la comunidad; cuenta además, con renglones propios de tributación y disposición libre de su hacienda; y, finalmente, que estas prerrogativas están definidas y garantizadas en el ordenamiento supremo del Estado.
OTROS POSIBLES ELEMENTOS Luigi Ferrari señala como un elemento mas del municipio al patrimonio; Adriano Carmona Romay nos habla de un personal administrativo; el profesor Efrén Córdova cataloga a los elementos del municipio como objetivos y subjetivos, siendo los primeros: el territorio, la población y la capacidad económica; y los segundos: la creación o reconocimiento legal, la formación política y jurídica, y la finalidad de satisfacer necesidades publicas locales. El argentino Antonio María Hernández agrega al poder como elemento y por ultimo el profesor Carlos Quintana Roldan inserta el elemento de la relación de la vecindad.
CONCEPTO DE DERECHO MUNICIPAL Es la ciencia que estudia, investiga, analiza y explica el conjunto de instituciones, disposiciones y normas reguladoras del municipio mexicano, a partir de su origen y evolución, pero sobre todo por la importancia y trascendencia que tiene en el desarrollo económico, político y social del país.
AUTONOMIA CIENTIFICA Y DIDACTICA DEL DERECHO MUNICIPAL El tema de la autonomía del Derecho Municipal ha generado numerosas opiniones en virtud de que por mucho tiempo se le había considerado como una parte del amplio campo de estudio del Derecho Constitucional, asimismo se le consideraba como una parte especializada del Derecho Administrativo, sin embargo, con el paso del tiempo los enfoques fueron cambiando y las opiniones respecto de que el Derecho Municipal no dependía de ninguna otra de las múltiples ramificaciones del Derecho no se hicieron esperar, es así que surgieron dos corrientes al respecto de la existencia de la autonomía del Derecho Municipal:
Corriente Publicista Lo que en este tema nos ocupa principalmente es la autonomía del Derecho Municipal, solo se explicara brevemente en que consiste esta corriente para luego de un modo mas amplio explicar la Corriente que le otorga autonomía tanto didáctica como científica al Derecho Municipal. La corriente publicista hace depender al Derecho Municipal de tres importantes ramas del Derecho, a saber: 1. Como integrante del Derecho Constitucional : en virtud de que el objeto de estudio del Derecho Municipal, en este caso el municipio, se encuentra contenido y regulado en la Constitución, sin embargo, es de recordarse que la materia constitucional es muy amplia y en todo caso también toca cuestiones agrarias, laborales penales, etc. 2. Como parte especializada del Derecho Administrativo : este enfoque se basa en que dentro de la multiplicidad de temas de estudio
encomendados al Derecho Administrativo, esta el de la actividad y estructura Estatal y dentro de esta, lo que atañe al Municipio. 3. Como rama del Derecho Político : debido a que todas las manifestaciones del hombre en sociedad se vinculan de algún modo con la política, en este caso la política regula todo lo referente al Estado, lo que involucraría al municipio. 4. Vistos los puntos anteriores corresponde argumentar por que el Derecho Municipal es autónomo didáctica y científicamente:
Corriente Autonomista Esta corriente considera que el Derecho Municipal es autónomo desde el punto de vista normativo y didáctico, toda vez que, en primer lugar, existen leyes, reglamentos y otras disposiciones que regulan al municipio y, en segundo lugar, porque se estudia y enseña el Derecho Municipal con un enfoque especializado. De lo anterior, se desprende que el Derecho Municipal tiene tanto Autonomía Científica como Didáctica
Autonomía Científica Si consideramos que el Derecho regula relaciones humanas, organiza la vida social del hombre, regula su existencia y circunstancias, en este caso, el municipio es una forma de organización política, territorial y administrativa, institución de las mas complejas, por lo que requiere de normas jurídicas, adecuadas y precisas, para regular sus relaciones, su integración, sus características, sus fines, sus atribuciones, su funcionamiento; asimismo requiere de preceptos que determinen la forma de prestar los servicios públicos a su cargo, de allegarse recursos financieros, de administrar sus recursos personales, económicos y materiales, y de normas para regular la organización vecinal.
Autonomía Didáctica Conforme se fue dejando atrás la idea de considerar al Derecho Municipal como parte integrante del Derecho Constitucional o del Derecho Administrativo, se fue desarrollando la idea de otorgarle autonomía didáctica, dentro de este orden de ideas, el Dr. Ignacio Burgoa sostenía que “la temática y la problemática del régimen municipal son de tal exuberancia que constituyen la espera de análisis e investigación de una rama muy importante que es el Derecho Municipal”, deslindándola así del Derecho Constitucional y Administrativo. Asimismo, Quintana Roldan asegura que el Derecho Municipal posee una autonomía didáctica en virtud de que en lo académico “cuenta con una notable tradición en los centros uni versitarios” y también posee autonomía científica porque “cumple con las propuestas de un objeto específico de conocimiento, que puede ser estructurado mediante la aprehensión y configuración de conocimientos ordenados, sistematizados y homogéneos.
De lo anterior, podemos concluir que el Derecho Municipal ha adquirido su autonomía didáctica, ya que los diferentes temas que aborda tienen ya una unidad sistemática, la bibliografía es variada y cada vez son más las universidades y centros superiores del país y del extranjero que le dan un lugar propio en los planes de estudio. Básicamente son dos las corrientes que se observan: la que afirma la autonomía tanto científica como didáctica de esta rama jurídica y, desde luego, la contraria, que le niega tales características, por considerar que el Derecho Municipal es una parte especializada ya de derecho Constitucional o ya de Derecho Administrativo o, en el mejor de los casos, de ambas disciplina.
RELACIONES DEL DERECHO MUNICIPAL El Derecho Municipal tiene relaciones muy estrechas principalmente con otras ramas del Derecho Publico, ya que siendo un ordenamiento político y administrativo, se le atañen vínculos cuya naturaleza y aplicabilidad pertenecen esencialmente a la esfera de disposiciones generales, abstractas e impersonales que de manera adjetiva o sustantiva regulan la estructura, organización y ejercicio de las funciones del Estado y de la Administración Publica. Con el desarrollo del tema anterior se ha establecido claramente la autonomía del Derecho Municipal, sin embargo, no por ello va a permanecer aislado, es por eso que en este tema se mencionaran algunas de las ciencias y ramas del Derecho que lo auxilian y se relacionan con el.
RELACIONES DEL DERECHO MUNICIPAL CON OTRAS RAMAS DEL DERECHO
La relación del Derecho Municipal con otras ramas del Derecho es muy variada, sin embargo, en el presente tema se mencionaran las de mayor relevancia: 1. Derecho Constitucional . Principalmente porque el estudio del Derecho Municipal en un principio se hacia dentro de esta rama del Derecho y porque dentro de esta rama encuentra las principales bases a las que debe circunscribirse. Guarda no solo una intima relación, sino, además, un vínculo de subordinación institucional, pues la Constitución define al Municipio, lo determina y le da vigencia; presuponiéndole un lugar especifico en la organización política, administrativa y social del Estado. 2. Derecho Administrativo . En virtud de que muchas instituciones de esta rama, como la centralización, descentralización, servicios públicos, acto administrativo, justicia administrativa, etc., se emplean también en el ámbito municipal. En virtud de que esta disciplina le proporciona los marcos generales que encuadran a la administración publica, en cuanto
a su organización y métodos; así como a sus aspectos de servicios públicos, planeación, desarrollo, evaluación, seguimiento y control. 3. Derecho Fiscal . De este toma los conceptos más amplios en torno a las contribuciones, sus especies, sus procedimientos etc. El municipio es una institución o instancia fiscal que, como tal, actúa cotidianamente. 4. Derecho Financiero . En lo que toca al establecimiento, recaudación y aplicación de los ingresos que conforman el erario publico municipal, porque aporta al Derecho Municipal sus conceptos de patrimonio, hacienda publica, ingresos y egresos municipales, cuenta publica municipal, etcétera. 5. Otras especialidades Jurídicas : Ya sea en forma más lejana o cercana, según la particular esfera de que trate. Por ejemplo con el Derecho Electoral, Ecológico, Económico, Agrario etcétera.
RELACIONES DEL DERECHO MUNICIPAL CON OTRAS CIENCIAS En un primer apartado encontramos a la Sociología, que analiza las relaciones humanas de los grupos; las relaciones de convivencia vecinal, etc.; esos enfoques los toma indudablemente del Derecho Municipal para valerse de ellos en sus regulaciones normativas, que van precisamente orientadas a fomentar los lazos de solidaridad que se generan por el hecho social de vivir en comunidad. Otras disciplinas de importancia básica para nuestra rama jurídica son la Teoría del Estado y la Ciencia Política, ambas se dedican a estructurar el marco teórico necesario para entender a la sociedad como una organización con fines y objetivos, que se cumplen bajo la dirección de un gobierno que preside la actividad del Estado. El Municipio requiere de principios de administración, de contabilidad, de presupuesto, etc.; en esa virtud es su cercanía a la Ciencia Administrativa. La Ciencia del Urbanismo, como disciplina moderna encargada del análisis e interpretación de los fenómenos que trae aparejados la vida de las ciudades, se vincula ampliamente con el Derecho Municipal. El Derecho Municipal de esta manera presenta relación con muchas otras ciencias, como la Arquitectura, la Ingenierías, etc. En resumen, cabe observar que el Derecho Municipal aprovecha las aportaciones de muchas otras disciplinas tanto jurídicas, como sociales o técnicas. De esta forma, nuestra rama jurídica desarrolla con mejor precisión las disposiciones necesarias para cumplir su cometido, que no es otro que buscar las armonías y el orden de la vida de la comunidad. El Derecho Municipal no solo se auxilia por disciplinas jurídicas, sino que también con otras disciplinas ubicadas fuera de este campo, en virtud de que
actualmente el conocimiento se ha vuelto forzosamente interdisciplinario, así, tenemos que el Derecho Municipal se relaciona con: -
Urbanismo. En cuanto a la zonificación, usos del suelo, construcción y entorno urbano. Administración. En lo referente a plantación, organización, dirección, control y evaluación de su estructura administrativa interna. Teoría Política. Tomando en consideración la posibilidad de analogar los principios aplicados al Estado en el ámbito comunal. Filosofía del Derecho . Partiendo de lo imprescindible que resulta esta materia.
EL DERECHO MUNICIPAL Y SU INTEGRACION NORMATIVA APRECIACION GENERAL DE LAS FUENTES DEL DERECHO MUNICIPAL
Los diversos tratadistas sobre la Metodología Jurídica o Introducción al Estudio del Derecho no son uniformes ni en el concepto, ni en las diversas clasificaciones sobre las llamadas fuentes del derecho.
Atendiendo al origen del vocablo, que viene del latín fons, fontis: fuente, entendemos con ello el lugar de donde surge o brota alguna corriente de agua. En ese sentido, al hablar de fuente del derecho hacemos alusión, sin duda, a la diversas maneras como surge la norma jurídica.
Dentro del contexto del tema, a su vez, se puede hacer referencia a varios tipos de fuentes. Siguiendo a Don Eduardo García Maynez, podemos citar: a) fuentes formales; b) fuentes reales; y, c) fuentes históricas.
Las fuentes formales atienden a la creación, o a la manera en que la norma encuentra vigencia y existencia institucional. Las llamadas reales aluden a los factores y elementos que determinan el contenido de las propias normas del derecho, como serian: las necesidades sociales y económicas; los interese políticos, etc. Finalmente, las conocidas como históricas, son: los documentos históricos, los libros o codificaciones, las inscripciones; los monumentos, etc.; de estas fuentes históricas desprendemos nuestro conocimiento sobre una amplia multiplicidad de cuestiones del derecho municipal.
De acuerdo a los objetivos de esta obra exclusivamente nos referiremos para su análisis y explicación a las Fuentes formales. En consonancia con la mayor parte de los autores sobre el tema, podemos señalar que estas son: la legislación, la jurisprudencia y la costumbre.
La legislación, dice García Maynez “Es el proceso por el c ual uno o varios órganos del Estado formulan y promulgan determinadas reglas jurídicas de observancia general a las que se dan el nombre especifico de leyes”.
Por cuanto a la jurisprudencia, señala el citado autor que el uso de este concepto tiene dos acepciones distintas. Una equivale a Ciencia del Derecho o Teoría del Derecho. La otra, que es la que aquí nos interesa “: sirve para designar el
conjunto de principios y doctrinas contenidas en las decisiones de los tribunales”. Estas decisiones, bajo ciertas reglas, son de aplicación obligatoria para la autoridad y por ende fuentes del derecho.
La costumbre- sigue el Maestro García Máynez- es: … “un uso implantado en una colectividad y considerado por esta como jurídicamente obligatorio es el derecho nacido consuetudinariamente el jus moribus constitutum”.
Las fuentes formales, de acuerdo a lo anterior, son las que de manera sustantiva dan origen al derecho positivo. Sin embargo, debemos aclarar que bajo el nombre genérico de “legislación” no solamente no ubicamos a la ley, en sentido formal, si no también a los reglamentos, decretos, acuerdos, etc.; que surgiendo válidamente de una instancia del poder del estado, tienen vigencia y obligatoriedad para la población. Se distinguen así los ordenamientos legislativos en sentido formal (leyes), que son los emitidos precisamente por el Poder Legislativo, y los ordenamientos legislativos en sentido material (reglamentos, ordenanzas, bandos, acuerdos) que son creados por otras instancias ajenas al poder legislativo, como es el caso de los ayuntamientos.
Por otra parte la costumbre en nuestro sistema de derecho, aparece como supletoria de la ley. No así en los sistemas jurídicos consuetudinarios en donde la costumbre se equipara y muchas veces prevalece sobre la ley formal.
Finalmente, en cuanto, a la jurisprudencia podemos señalar que ese tipo especifico de procedimiento de creación del Derecho no es, en nuestro tiempo, exclusivo del Poder Judicial a través de las decisiones de sus tribunales. Los tribunales administrativos, como es el Fiscal de orden federal y los contenciosos administrativos, tanto del Distrito Federal como de los Estados que los tengan, también están facultados para emitir jurisprudencia.
Otros autores agregan como fuentes del derecho: a la equidad, a los principios generales del derecho y a la doctrina; como instituciones que de alguna u otra manera dan vida o forman a la norma jurídica, por vía de supletoriedad o interpretación. Se habla desde otra perspectiva de fuentes normativas o extranormativas y de otros conceptos, que aquí quedan solamente acuciados por vía de referencia general.
Sobre el tema, el doctor Acosta Romero, al abordar las fuentes del Derecho Administrativo, que en buena medida son marco referencial del derecho municipal, las enumera en los siguientes términos.
“…La Constitución, las leyes, tanto como federales com o locales y tratados locales; la costumbre y el uso; las ideas político-sociales de los gobernantes; todo hecho social que engendre normas de Derecho Administrativo; los reglamentos administrativos federales, locales y municipales; las circulares, oficios- circulares; los criterios de las autoridades también federales y locales; la jurisprudencia de los tribunales federales, locales y de los tribunales administrativos; el Derecho Internacional; los principios generales derivados del Derecho Administrativo; la doctrina de los tratadistas de Derecho Administrativo; los convenios de Derecho Publico entre entidades publicas de los que se derivan efectos fundamentales para el Derecho Administrativo.”
Si trasladamos las ideas anteriores al campo del Derecho Municipal, deducimos que en nuestra rama del conocimiento jurídico, las fuentes que le dan vida, en sentido formal, serán; la legislación, la jurisprudencia y la costumbre. Pero al estar el Municipio vinculado e inmerso en otra estructuras jurídicas y políticas mayores, como son el Estado al que pertenece y la Nación, las anteriores fuentes debemos ordenarlas y explicarlas por separado, ya que las normas que rigen la vida del municipio provienen de hecho, de cada unos de los tres niveles de gobierno; o también, bajo la forma de convenios de la voluntad concertada de esos propios niveles del poder.
De lo anterior surge nuestra clasificación de fuentes del Derecho Municipal: a) b) c) d)
las de orden federal las relativas a los Estado de la Federación las estrictamente municipales las mixtas (convenios).
FUENTES DE ORDEN FEDERAL Múltiples y muy variadas normas de origen federal regulan la vida del municipio mexicano. Esa normatividad federal puede describirse como sigue:
La Constitución General de la República Indudablemente, como se explica en otro apartado de esta obra, en la Ley Suprema del país, se encuentran normas fundamentales que rigen al municipio; particularmente el articulo 115 Constitucional, en el que se detallan los aspectos estructurales de las municipalidades, así como sus facultades y prerrogativas.
Las Leyes Reglamentadas y Ordinarias Federales
En esta categoría de ordenamientos legales tenemos también una amplia variedad de disposiciones que regulan la vida municipal. Así, por ejemplo, podemos citar a la Ley General de Asentamientos Humanos; la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; la Ley General de Población; la Ley Agraria; la Ley de Coordinación Fiscal y muchísimos ordenamientos mas, que aluden al Municipio, ya para otorgarle facultades y obligaciones en determinadas materias, o en otros casos, para que asuman el papel de auxiliar de las autoridades federales.
Los Tratados Internacionales Si bien en forma marginal, en algunos tratados que el país celebra con naciones extranjeras, resultan disposiciones que de alguna forma repercuten en las estructuras jurídicas, políticas, económicas y sociales del Municipio. Es el caso de aquellos tratados de cuestiones limítrofes o de aspectos territoriales, ecológicos o de protección al ambiente. También en los tratados sobre campamentos de refugiados en el sur de la República y, en fin, en algunos de naturaleza similar a los mencionados. Además, en esta materia debe considerarse la posibilidad de que los municipios participen en la realización de ciertos instrumentos jurídicos que si bien no tienen rango de tratados internacionales, si surten ciertos efectos de orden internacional. En efecto, la Ley sobre la Celebración de Tratados, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 2 de enero de 1992, especifica tales instrumentos y los mecanismos de su celebración por lo que se transcriben los artículos relevantes de este ordenamiento.
Articulo 1º.- la presente Ley tiene por objeto regular la celebración de tratados y acuerdos interinstitucionales en el ámbito internacional. Los tratados solo podrán ser celebrados entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios sujetos de derecho internacional público. Los acuerdos interinstitucionales solo podrán ser celebrados entre una dependencia u organismos descentralizados de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal y uno o varios órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales. Artículo 2º.- Para los efectos de esta Ley, se entenderá por: 1. 1. “Acuerdo interinstitucional”: el convenio regido por el derecho internacional publico, celebrado por escrito entre cualquier dependencia u organismo descentralizado de la Administración Publica Federal, Estatal o Municipal y uno o varios órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales, cualquiera que sea su denominación, sea que derive o no de un tratado previamente aprobado. 2 a 8. … …
Artículo 7.- Las dependencias y organismos descentralizados de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal deberán mantener informada a la Secretaria
de Relaciones Exteriores acerca de cualquier acuerdo interinstitucional que pretendan celebrar con otros órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales. La Secretaria deberá formular el dictamen correspondiente acerca de la procedencia de suscribirlo y, en su caso, los inscribirá en el Registro respectivo.
Artículo 8º. - Cualquier tratado o acuerdo interinstitucional que contenga mecanismos internacionales para la solución de controversias legales en que sean parte, por un lado la Federación, o personas físicas o morales mexicanas y, por el otro, gobiernos, personas físicas o morales extranjeras u organizaciones internacionales, deberá: 1. Otorgar a los mexicanos y extranjeros que sean parte en la controversia el mismo trato conforme al principio de reciprocidad internacional. 2. Asegurar a las partes la garantía de audiencia y el debido ejercicio de sus defensas. 3. Garantizar que la composición de los órganos de decisión aseguren su imparcialidad. Los Reglamentos de Leyes Federales También en este tipo de ordenamientos administrativos frecuentemente encontramos disposiciones que afectan la vida-municipal definiéndole obligaciones, sobre todo de auxilio a la autoridad federal. Es el caso, por ejemplo, del Reglamento de la Ley de Población, en lo concerniente a la certificación de la residencia de extranjeros que habitan en el país, que para esos efectos debe ser otorgada por la autoridad municipal. Otros muchos reglamentos federales: de aguas, agrarios, ecológicos, de sanidad, etc., establecen una serie de cuestiones que deben atender los Municipios.
Circulares, acuerdos y otras disposiciones administrativas menores, de orden federal De hecho, cotidianamente existe en la práctica una amplia dispersión en este tipo de ordenamientos en los que se alude al Municipio, casi siempre en calidad de auxiliar de la autoridad federal, para el cumplimiento de las muy variadas tareas que competen a la Federación.
La jurisprudencia de carácter federal Por cuanto a la jurisprudencia que surge de instancias federales, podemos ubicarla en dos grandes apartados: la judicial y la administrativa. La jurisprudencia proveniente de órganos judiciales federales, en este caso de la Suprema Corte y los Tribunales Colegiados de Circuito, es una clara fuente del Derecho Municipal. Cuestiones relativas, por ejemplo, a visitas domiciliarias y sus requisitos y formalidades, han encontrado una amplia explicación en la jurisprudencia, al igual
que cuestiones relativas a las características de los actos administrativos; sanciones, multas, etc. Por otra parte, la jurisprudencia de tribunales administrativos de orden federal, encuentra su manifestación en la que define el Tribunal Fiscal de la Federación. Esta, en forma un tanto indirecta o marginal, puede regular ciertas cuestiones municipales, algunos precedentes jurisprudenciales que en su momento se definieron en relación a la Ley de Ingresos Mercantiles, o en cuanto a algunos aspectos de las diversas leyes que ha habido en materia de coordinación fiscal, podrían ser ejemplo de esta como fuente del Derecho Municipal.
La costumbre, manifestada en materia de orden federal Finalmente, en este apartado debemos referirnos a la costumbre como supletoria de normas de carácter federal. Esta puede ser fuente que de base a determinaciones jurídicas municipales. En efecto, cuestiones de usos y costumbres en materia de juegos de azar, o supletoria en otros aspectos competenciales de la Federación cuyas repercusiones en la vida municipal, llegarían a ser, sin duda, origen de algunas regulaciones y determinaciones jurídicas municipales.
FUENTES RELATIVAS A LOS ESTADOS DE LA FEDERACION En cada uno de los Estados de la Unión, existe una amplia gama de ordenamientos legales que regulan aspectos municipales y que podemos clasificar de la siguiente forma:
La Constitución Política del Estado Como máximo ordenamiento interno, la Constitución de cada Estado, establece para el Municipio múltiples disposiciones. Es frecuente que las Constituciones Locales contengan un titulo o capitulo especial dedicado a regular aspectos de orden municipal: como el número y nombre de los municipios, la estructura de los ayuntamientos; la hacienda municipal, etc.
Las leyes reglamentarias y ordinarias de orden local Son fuente del Derecho Municipal al establecer muchas de ellas derechos y obligaciones de los Municipios. Desde el Código Civil o Penal del Estado, hasta otros de orden administrativo y fiscal; de división territorial; de regulación de procedimientos políticos y electorales, etc. Especial relevancia adquiere en esta categoría la Ley Orgánica o Código Municipal, que siendo una ley reglamentaria local es la base más importante de
normas municipales. En ella se encuentran los pormenores que cada entidad federativa imprime a su organización municipal; como son el numero de integrantes de sus ayuntamientos, las funciones de estos; de prestación de los servicios públicos municipales; organismos de colaboración municipal y participación ciudadana, etc.
Reglamentos de las leyes locales En las disposiciones de muchos de estos reglamentos, como de construcción, de espectáculos, etc., existen cotidianamente algunas normas que afectan la vida municipal y que son base de facultades o de obligaciones de los Municipios, muchas veces como auxiliares de las autoridades estatales.
Circulares, acuerdos y otras disposiciones administrativas originadas en autoridades Estatales También con base en este tipo de ordenamientos menores, se suele regular una buena cantidad de cuestiones que finalmente repercutirán en la vida local de la municipalidad. Debemos llamar la atención de las practicas poco ortodoxas en que incurren muchas veces las autoridades de los Estados, al enviar indiscriminadamente este tipo de circulares y acuerdos en los que imponen a los ayuntamientos una multiplicidad de acciones de tipo contable, presupuestario, de planeación, etc.; creo que por respecto a la autoridad y autonomía municipal, estos asuntos debían centralizarse en una sola dependencia del gobierno del Estado para que, a través de ella, se realice el trato con los ayuntamientos, evitando de esa manera la dispersión y la anarquía que se propicia en ocasiones por tan absurdas practicas administrativas.
La jurisprudencia proveniente de órganos estatales Tanto la jurisprudencia estrictamente judicial que emiten los Tribunales Superiores de Justicia, como la administrativa que proviene de Tribunales Fiscales o Contencioso-Administrativos de los Estados, representan una rica fuente del Derecho Municipal. Sus tesis y precedentes ayudan ampliamente para la regulación jurídica de muchos actos de los ayuntamientos, como sanciones administrativas, multas, cooperaciones para obras públicas, etc.
La costumbre manifestada en materia de orden local Como señalamos anteriormente, la costumbre y los usos son fuente supletoria del derecho. Cuando se requiere su aplicación en cuestiones que siendo materia de competencia estatal, con repercusiones en materia municipal como, por ejemplo,
en asuntos de construcciones y usos arquitectónicos, será indudablemente una fuente del Derecho Municipal.
FUENTES ESTRICTAMENTE MUNICIPALES El estudio y análisis de estas fuentes normativas del Derecho Municipal se realiza de manera especifica en el capitulo XII de esta obra, denominado “Los Reglamentos Municipales y otros ordenamientos legales”, por lo que remitimos al lector a dicho apartado.
FUENTES MIXTAS: LOS CONVENIOS Ha sido práctica creciente en nuestro tiempo que múltiples cuestiones competenciales de la Federación, los Estados y los Municipios, se convengan entre estos niveles de gobierno, con el fin de buscar mejores resultados de los esfuerzos conjuntos. El artículo 116 de la Constitución de la República, en su fracción VI, los prevé y los autoriza, al señalar que: “La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de estos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.
Los Estados estarán facultados para celebrar estos convenios con sus Municipios, a efecto de que asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior”. De igual forma, el artículo 115 de la Ley Suprema tanto en la fracción III, como en la fracción IV, alude a convenios, ya intermunicipales o con el Estado. Así, el último párrafo de la fracción III señala que los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo de sus ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda. Esta coordinación o asociación, cuando se realiza, se hace en base a respectivos convenios entre los Municipios involucrados. La fracción IV, relativa a las cuestiones de la hacienda municipal, en la que se detallan las contribuciones que correspondan al Municipio, señala, en la materia que nos ocupa, que los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que este se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.
Ahora bien, a manera de resumen, podemos concentrar los diversos tipos de convenios en los que interviene el Municipio de la siguiente manera:
- Convenios intermunicipales - Convenios bipartitas - Convenios tripartitas
Son los primeros intermunicipales-, los que se celebran entre varios municipios del mismo Estado. Si fueran entre municipios de dos o más Estados, el convenio necesariamente se volvería de carácter interestatal. –
Los llamados bipartitas, son los que se celebran entre el Municipio y el Estado. El hombre obedece a que intervienen en ellos dos niveles de gobierno: el Municipal y el Estatal. A su vez, son convenios tripartitas aquellos en que se da intervención a los tres niveles de gobierno: Federal, Estatal y Municipal. De esta naturaleza serian, por vía de ejemplo, los convenios que resultan de la regulación que en materia de conurbación establece la fracción VI del articulo 115 de la Constitución General del país. De particular interés resulta en este tema llamar la atención sobre el tipo de convenio metropolitano que prevé la fracción IX del artículo 122 de la Constitución, de acuerdo al texto de las recientes reformas a la Carta Magna tendientes a dar nueva estructura jurídica al Distrito Federal (Diario Oficial del 25 de octubre de 1993).
La citada fracción establece textualmente: IX. Para la eficaz coordinación de las distintas jurisdicciones locales y municipales entre si, y de estas con la Federación y el Distrito Federal en la planeación y ejecución de acciones en las zonas conurbadas limítrofes con el Distrito Federal, de acuerdo con el articulo 115 fracción VI de esta Constitución, en materias de asentamientos humanos; protección al ambiente, preservación y restauración del equilibrio ecológico; transporte, agua potable y drenaje; recolección, tratamiento y disposición de desechos sólidos y seguridad publica, sus respectivos gobiernos podrán suscribir convenios para la creación de comisiones metropolitanas en las que concurran y participen con apego a sus leyes. Las comisiones serán constituidas por acuerdo conjunto de los participantes. En el instrumento de creación se determinara la forma de integración estructura y funciones. A través de las comisiones se establecerán:
a) Las bases para la celebración de convenios, en el seno de las comisiones, conforme a las cuales se acuerden los ámbitos territoriales y de funciones respecto a la ejecución y operación de obras, prestación de servicios públicos o realización de acciones en las materias indicadas en el primer párrafo de esta fracción. b) Las bases para establecer, coordinadamente por las partes integrantes de las comisiones las funciones específicas en las materias referidas, así como para la aportación común de recursos materiales, humanos y financieros necesarios para su operación. c) Las demás reglas para la regulación conjunta y coordinada del desarrollo de las zonas conurbanas, prestación de servicios y realización de acciones que acuerden los integrantes de las comisiones. Dada la magnitud de la problemática que enfrenta el área conurbada del Distrito Federal con los Municipios colindantes del Estado de México, la Ley Suprema prevé, ahora, el establecimiento de convenios metropolitanos entre las tres jurisdicciones: Federal y Distrito Federal, con el Estado de México y los Municipios involucrados.
OTRAS FACULTADES LEGISLATIVAS DE LOS MUNICIPIOS De acuerdo a lo expuesto en los incisos anteriores, el Municipio cuenta con facultades legislativas catalogadas por la doctrina como “materiales” y no de tipo formal. En efecto, los bandos, ordenanzas, reglamentos y cualquier otra disposición administrativa de carácter general, se insertan en la competencia que, en general, se puede llamar como reglamentaria y que desde luego, es facultad legislativa material. No obstante, ocasionalmente existen ciertas atribuciones de la municipalidad, que de manera indirecta implican facultades legislativas formales.
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