PREGUNTAS DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL
TRABAJO ACADEMICO
I.
Explique brevemente cuál es el fundamento que justifica que el Derecho Municipal es Autónomo; y grafíquelo con un ejemplo (4ptos).
II.
De acuerdo a las clases introductorias y sus materiales, señale cuáles son las circunstancias más destacadas en la evolución del Derecho Municipal. (4ptos).
III.
Analice y explique brevemente el Art. 28 de la LOM N° 27972; una vez analizado grafique su respuesta a través de un esquema estructural. (4ptos).
IV.
Graficar la estructura orgánica administrativa de un Municipio conforme al LOM 27972. (4 ptos).
V.
Redactar qué tipo de funciones ejerce la Procuraduría Pública de Municipios; y qué órgano representa ésta en la estructura orgánica del Municipio. RESPUESTAS
I.
El fundamento de la “Autonomía Municipal” consiste en la posibilidad legal que tienen los municipios de elegir entre sus propios ciudadanos, a los funcionarios que lo gobiernen y administren para que apliquen sus propias leyes; tiene personalidad jurídica propia reconocida por la ley. Además, tiene, maneja y administra libremente un patrimonio propio; no deriva subordinado jerárquicamente al Estado; cuenta con su propia recaudación y está facultado para administrar libremente su economía. Ser libre, lo que se refleja en que tiene amplio manejo en su régimen interno ya que hay ausencia de todo tipio de coacción física o moral; pero ello, no lo excluye de la que necesariamente debe permanecer subordinado externamente a la legislación local y nacional. La Constitución Política vigente otorga a las municipalidades las tres clases de autonomía que conocemos: la económica, política y administrativa en los asuntos de su competencia. La Ley Orgánica de Municipalidades vigente es una norma muy importante para efectos de definir “autonomía”, sus clases y, además, su criterio de distribución. La autonomía, según esta norma, es el derecho y la capacidad del gobierno en sus tres niveles de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su competencia. Se sustenta en afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nación. La autonomía se sujeta a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas. Las clases de “Autonomía” la podemos conceptualizar de la manera siguiente: Autonomía Política; entendida como la facultad de adoptar, aprobar y expedir, políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, decidir a través de sus órganos de gobierno, y desarrollar las funciones que le son inherentes. Autonomía Administrativa; facultad de organizarse internamente, así como
determinar
responsabilidad.
y
reglamentar
los
servicios
públicos
de
su
Autonomía Económica; que es la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales. Su ejercicio supone reconocer el derecho de percibir por parte del Estado los recursos que se les asigne para el cumplimiento de sus funciones y competencia. Un ejemplo acerca de la autonomía municipal lo encontramos en que se dan ocasiones en que se dictan normas que perjudican los ingresos municipales, tal como ocurre con la Ley de Espectáculos Públicos No Deportivos, Ley N° 29168 que exonera totalmente de dicho impuesto a ciertos espectáculos sin haber tenido la previa opinión de las municipalidades, vulnerando gravemente su autonomía. Otro ejemplo lo encontramos en el artículo 2º de la Ley Nº 28870, la cual vulnera la autonomía municipal y el derecho de propiedad de las municipalidades sobre las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento. Señala que resulta absurdo que la totalidad del accionariado de una Sociedad Anónima no tenga representación mayoritaria en el directorio de la empresa de la cual la Municipalidad es propietaria. Vulnerando de esta manera su Autonomía.
II.
Entre las circunstancias más destacadas de la Evolución del Derecho Municipal tenemos:
El concepto de municipio data de tiempos romanos. Cuando Roma se expandió a través de las guerras, fue anexándose diversos territorios hasta abarcar toda la cuenca del Mediterráneo. W. Kunkel, en su “Historia del Derecho Romano”, refiere que “su estructura se llevó a cabo bajo un sistema de alianzas y de situaciones de dependencia muy diversa, dentro y fuera de la península”. Quienes combatieron a los romanos fueron castigados con la pérdida de su territorio, quedando en situación precaria dentro del ordenamiento político. Aquellos que se sometieron al yugo invasor tuvieron una cierta autonomía en su gobierno interior. La situación de alejamiento
físico entre estas ciudades y Roma llevó a que se empezara a gestar la noción de municipio. Diversos autores coinciden en que etimológicamente la palabra deriva de “manus” (carga, oficio, misión) y ‘capio’ (tomar, coger a la fuerza), esto vendría a ser el desempeño de una función que se asume o que se recibe de otro que la ejercía y está vinculada con la anexión de los pueblos. Para la literatura jurídica de aquellos tiempos, tiene un triple significado: población amurallada, autoridad sobre dicha población o los habitantes de estas poblaciones.
Para otros estudiosos los municipios nacieron más bien por las luchas entre los patricios y plebeyos de la Antigua Roma. Aparecieron los procuradores del pueblo que se convertirían en los aediles
plebis
(ediles
plebeyos)
y
los
ediles
curules
(que
representaron la existencia de los primeros municipios). El investigador Munro sostiene que Roma fue durante siglos la ciudad más poblada y mejor gobernada del mundo.
Algunos dudan de que los municipios modernos desciendan directamente del romano pues a la caída del imperio los visigodos al controlar
el
poder
implantaron
sus
propias
instituciones
y
costumbres. Entre estas figuraba la asamblea germana o “sippen”: un conjunto de familias unidas por consanguinidad. Las “sippen” reunidas formaban el “gau”, cuyo gobierno estaba constituido por las asambleas de hombres libres, llamadas “stamme” (tribu), gobernada por un concejo de los jefes de distrito. Los miembros del “stamme” actuaban como magistrados y tribunales de justicia, según los casos.
Se cree que estas instituciones fueron la base del municipio medieval, antes de la formación del Imperio Romano-Germánico fundado por Carlomagno. Pero siempre quedó la duda de este segundo origen, porque a la caída del imperio subsistieron algunos municipios romanos en el sur de Francia y en el norte de Italia. Cabe
recordar que ciertas ciudades de Italia recibieron la capacidad entera de civitas, con derecho a voto (civitas cum suffragio) en cambio otras carecieron de tal derecho (civitas sine suffragio) ciudades sin derecho a votar.
Hay una tercera tesis además de la Asamblea Germánica y la remota herencia romana, aquella de las revoluciones comunales que originaron los municipios.
Como fuere, para el año 800 d.C. ya había municipios en la Edad Media producto del desarrollo de los burgos. Los burgos (palabra de origen alemán) eran ciudades que se iban formando en distintos feudos con un gobierno local donde los notables elegían un concejo para que atendiera los requerimientos de los pobladores (a los vecinos de los burgos con el tiempo se les empezó a llamar burgueses).
Los
burgueses
tenían
autonomía,
cierto
poder
económico y ejercían profesiones liberales. Elegían al concejo y nombraban al mayor de los regidores para que dirigiese los debates (por eso en inglés se llama “major” y en francés “maire”, al alcalde (que viene de algadí, palabra del árabe que significa juez.
Los municipios castellanos y leoneses florecieron durante los siglos X y XIII, fueron democráticos porque se autogobernaban. Si bien a la máxima autoridad del concejo de regidores se le llama hasta ahora alcalde, no lo fue en todos los casos. Los gallegos lo llamaron justicia y también hubo un magistrado, el merino, funcionario subalterno nombrado por el rey.
En su clásica obra sobre Derecho Municipal, Mario Alzamora Valdez, siguiendo la información del municipalista Schwert Ferrer, señala que los municipios castellanos y leoneses pasaron por cuatro etapas. El origen, cuando nacen de un concejo entre los siglos VIII y X. El período del concejo abierto, que es la reunión de todos los vecinos,
en los siglos X y XIII. Luego entre los siglos XII y XIV surgen los concejos representativos elegidos por los vecinos, y finalmente el debilitamiento de la autonomía municipal por la intervención del poder real al crearse la figura de un corregidor encargado de la inspección de los ayuntamientos. Pero antes de esta intervención real, como indica Alzamora Valdez, los municipios se caracterizaron por su diversidad, autonomía y sentido democrático.
Los españoles implantaron los municipios desde la conquista, estableciéndose durante el virreinato. En la cultura andina existió la institución del ayllu, llamada camay chicuy, que los españoles denominaron camachico: asamblea de hombres y mujeres que elegían al curaca. Este tenía que consultar a la asamblea antes de tomar decisiones, como si fuera un referéndum, según explica Luis E. Valcárcel en el primer tomo de su obra sobre el Perú precolombino. La práctica del camachico todavía continúa en algunas comunidades de la sierra y de la selva.
Resulta curioso saber que en un momento el municipio limeño tuvo dos alcaldes. Es decir que fue una diarquía (dos en el gobierno), una organización idéntica a la ateniense que contaba con dos arcontes y a la romana, con dos cónsules. Esta modalidad concluyó en 1839, en pleno período republicano. Nicolás de Rivera “El Viejo”, designado alcalde de Lima por Francisco Pizarro, compartió sus funciones con otro alcalde que se llamó Juan Tello. El ejercicio del cargo duraba un año como el de los arcontes atenienses. Sucedieron a De Rivera y a Tello, en 1536, Francisco de Godoy y Juan Mogrovejo de Quiñones.
Fue recién con la Ley Orgánica de Municipalidades del 29 de noviembre de 1856, tal como estableció el artículo 21, que los alcaldes se redujeron a uno y se creó el cargo de teniente alcalde. El primer alcalde solitario limeño fue Francisco González de Prada y su teniente alcalde Felipe Barreda, pero como ambos no asistían a
cumplir sus funciones, la alcaldía la ejerció Miguel Prado, quien fue primer regidor.
El alcalde que por primera vez expuso su programa de gobierno, aunque luego de asumir el cargo, fue Manuel Pardo y Lavalle, más tarde presidente de la República. Pardo fue nombrado por José Balta el 16 de marzo de 1869 alcalde de Lima.
Guillermo Billinghurst fue otro alcalde que llegó a presidente. Estos hechos inspiraban al arquitecto Belaunde cuando decía que el camino a Palacio de Gobierno era la alcaldía, cosa que en el siglo XX no sucedió.
Hasta 1963 los alcaldes eran nombrados por el presidente de turno o por una junta de vecinos notables, era una especie de elección aristocrática. Así el alcalde se convertía en un primus inter pares, primero entre sus iguales. No hubo voto popular.
Fue justamente en ese año, 1963, que el presidente Fernando Belaunde Terry convocó a los pueblos del Perú para elegir a sus autoridades locales, implantando la democracia municipal. Un hecho inédito en nuestra historia política.
III.
La estructura orgánica municipal básica de la municipalidad comprende en el ámbito administrativo, a la gerencia municipal, el órgano de auditoría interna, la procuraduría pública municipal, la oficina de asesoría jurídica y la oficina de planeamiento y presupuesto; ella está de acuerdo a su disponibilidad económica y los límites presupuestales asignados para gasto corriente. Los demás órganos de línea, apoyo y asesoría se establecen conforme lo determina cada gobierno local.
Como toda organización, el Municipio está regido por órganos internos de gobierno, para el óptimo desarrollo de sus planes y tareas en bien de sus contribuyentes. La estructura orgánica de las municipalidades varia, en primer lugar, teniendo en cuenta si estas son de carácter provincial o distrital; además también varían de acuerdo a la cantidad de contribuyentes que poseen y al ámbito de su jurisdicción territorial, sin embargo, existe un régimen básico al cual todas responden. Aparte de los órganos enunciados, existen atrás instancias orgánicas municipales que de acuerdo a su requerimiento se agregan a estas, entre ellas tenemos las siguientes: La Secretaria General La Gerencia de Comunicación La Gerencia de Imagen Institucional La Gerencia de Administración y Finanzas La Gerencia de Administración Tributaria La Gerencia de Desarrollo Urbano La Gerencia de Desarrollo Económico La Gerencia de Seguridad Ciudadana La Gerencia de Gestión Ambiental y Ornato La Gerencia de Desarrollo Humano y Social La Gerencia de Turismo, Educación y Cultura, etc.
IV.
GRAFICO ESTRUCTURA ORGANICA ADMNISTRATIVA MUNICIPAL
V.
La Procuraduría Pública Municipal, es el órgano de defensa judicial conforme a Ley, encargada de representar y defender los derechos e
intereses de la municipalidad ante los Órganos Jurisdiccionales de los diferentes distritos judiciales de la República, interviniendo en todas las instancias, en los fueros constitucional, civil, laboral y penal, además de organismos e instituciones de carácter público y/o privado; así como las demandas administrativas de carácter contencioso. La Procuraduría Municipal está a cargo de un funcionario de confianza con categoría de Gerente designado por el Alcalde, Depende administrativa
y
orgánicamente
de
la
Alcaldía
y
funcional
y
normativamente del Concejo de Defensa Judicial del Estado. La Procuraduría Pública Municipal tiene a su cargo las siguientes funciones: a) Representar y defender los derechos e intereses de la Municipalidad en los procesos y otros que se ventilen ante el Poder Judicial. b) Programar, coordinar, ejecutar y evaluar la defensa judicial del Estado en ámbito de la Municipalidad. c) Prestar declaración de parte en juicio en representación de la Municipalidad y convenir en la demanda o desistirse de ella o transigir en juicio autorizado por Resolución de Alcaldía. d) Ejercitar en todos los procesos y procedimientos los recursos legales necesarios en defensa de los derechos e intereses de la Municipalidad. e) Diseñar, rediseñar y mejorar continuamente los procesos de defensa de los intereses del Estado en el ámbito de la Municipalidad. f) Hacer seguimiento ante el Poder Judicial de los procesos aperturados y las sentencias recaídas. g) Informar y divulgar oportunamente el sentido y alcance interpretativo de las disposiciones y normas legales. h) Mantener actualizada la base de datos de los procesos y de la jurisprudencia generada a nivel regional y nacional. i) Informar periódicamente de los resultados de sus actividades y elaborar la memoria de su gestión. La Procuraduría Municipal es un órgano básico de la estructura orgánica de un municipio, tal es así que lo encontramos en el enunciado del artículo 28 de la
LOM. Por tanto, es un órgano de primer orden con una importancia capital para el manejo administrativo del municipio.
BIBLIOGRAFIA 1. ESTRADA PEREZ, D. (2010). La Institución Municipal en el Perú. Lima: Gaceta Jurídica del Colegio de Abogados de Lima. 2. FLORES APAZA, A. (2009). Administración Tributaria en los Gobiernos Locales. Lima: INFODEM 3. ARAOZ, M. y URRUNAGA, R. (2012). Finanzas Municipales: Ineficiencias y excesiva dependencia del Gobierno Central. Lima: Ed. Universidad del Pacífico
