CHQAO GOF Unidade II Apostila

CHQAO Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais

Coordenação Didático-Pedagógica Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa Redação Pedagógica Frieda Marti Revisão Alessandra Muylaert Archer Projeto Gráfico Romulo Freitas Diagramação Luiza Serpa Coordenação de Conteudistas Fernando Velôzo Gomes Pedrosa Conteudista Paulo Israel Lopes Pedrozo Revisão Técnica Luciano Rodriges Pinto Produção Pontifícia Universidade Universidade Católica do Rio de Janeiro Realização EsIE – Escola de Instrução Especializada Exército Brasileiro

Gestão orçamentária e financeira / coordenação didáticopedagógica: Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa ; redação pedagógica: Frieda Marti ; revisão: Alessandra Muylaert Archer ; projeto gráfico: Romulo Freitas; coordenação de conteudistas: Fernando Velôzo Gomes Pedrosa ; conteudista: Paulo Israel Lopes Pedrozo ; revisor técnico: Luciano Rodrigues Pinto ; produção: Pontifícia Universidade Universidade Católica do Rio de Janeiro ; realização: EsIE – Escola de Instrução Especializada [do] Exército Brasileiro. – Rio de Janeiro : PUC-Rio, CCEAD, 2013. Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais – CHQAO. 36 p. : il. (color.) ; 21 cm. Inclui bibliografia 1. Finanças públicas – Brasil. 2. Responsabilida Responsabilidade de fiscal – Brasil. 3. Orçamento – Política governamental – Brasil. 4. Administração pública – Brasil. I. Pedrosa, Stella M. Peixoto de Azevedo. II. Marti, Frieda. III. Pedrozo, Paulo Israel. IV. Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro. Coordenação Central Educação a Distância. V. Brasil. Exército. Escola de Instrução Especializada. CDD: 336.81

CHQAO Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais

GESTÃ GEST ÃO ORÇAMENT O RÇAMENTÁRIA ÁRIA E FINANCEIRA F INANCEIRA UNIDADE 2

ECONOMIA DO SETOR PÚBLICO

APRESENTAÇÃO

O Curso de Habilitação ao Quadro de Auxiliar de Oficiais (CHQAO), conduzido pela Escola de Instrução Especializada (EsIE), visa habilitar os subtenentes à ocupação de cargos e ao desempenho de funções previstas para o Quadro Auxiliar de Oficiais. A disciplina Gestão Orçamentária e Financeira possui carga horária total de 90 horas. Os objetivos gerais desta disciplina são: •

Conhecer os marcos legais do orçamento público e o processo legislativo na formulação do orçamento.

•

Conhecer as responsabilidades legais do gestor público.

•

Compreender a gestão orçamentária e financeira no Exército Brasileiro.

Nesta apostila será apresentada a Unidade Didática II – Economia do Setor Público, cujos objetivos determinados pelo Planejamento de Disciplina (PLADIS) e desenvolvido pela Seção de Ensino da Escola de Instrução Especializada do Exército Brasileiro (EsIE), estão especificados por capítulo. Boa leitura!

CONTEUDISTA Paulo Israel Lopes Pedrozo é bacharel em Ciências Militares pela Academia Militar das Agulhas Negras (AMAN). É pós-graduado em Aplicações Militares pela Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (EsAO). Doutor em Ciências Militares pela Escola de Comando e Estado-Maior do Exército (ECEME). Possui o MBA em Auditoria Governamental pela Fundação Getúlio Vargas (FGV). Atua há trinta e três anos na área administrativa (ênfase em finanças, material e pessoal). Comandou duas Organizações Militares: a primeira voltada para o apoio logístico (ênfase em suprimento) e a segunda para o controle interno (por cinco anos). Foi professor de custos na Faculdade Alberto Einstein (FALBE), em Brasília, e professor in company em em cursos de MBA na área de controle externo, controladoria e administração pública. Atualmente, atua na área de ensino.

ÍNDICE

1. PAPEL DO GOVERNO FEDERAL NO CRESCIMENTO DO SETOR PÚBLICO E NA ECONOMIA 1.1 ATRIBUIÇÕES ECONÔMICAS DO GOVERNO PARA O CRESCIMENTO DO SETOR PÚBLICO 1.2 PARTICIPAÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA

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2. RECEITAS E DESPESAS PÚBLICAS, POLÍTICA FISCAL E ESTABILIDADE ECONÔMICA 2.1 RECEITAS PÚBLICAS 2.2 DESPESAS PÚBLICAS 2.3 POLÍTICA FISCAL E ESTABILIDADE ECONÔMICA

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3. BIBLIOGRAFIA

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PAPEL DO GO GOVERNO VERNO FEDERAL FED ERAL NO CRESCIMENTO DO SETOR PÚBLICO E NA ECONOMIA

Objetivos específicos •

•

Analisar as atribuições econômicas do Governo, durante décadas, para o crescimento do setor público na atualidade; Identificar a participação do Estado na economia.

Os Oficiais do Quadro Auxiliar de Oficiais muitas vezes se tornam Agentes da Administração, trabalhando em um dos Setores da Administração da sua Unidade como, por exemplo, o de Aprovisionamento, Aquisições ou de Finanças. Para desempenhar as atribuições estabelecidas pelo Regulamento de Administração do Exército (RAE ou R/3), um Oficial do Quadro Auxiliar de Oficiais (Of QAO) necessita conhecer os reflexos da política econômica do Governo Federal para o Exército Brasileiro (EB) e para o dia a dia das Organizações Militares (OM), quer seja em uma Unidade Administrativa (UA) - mesmo sem autonomia administrativa plena - ou em uma Unidade Gestora (UG). O conteúdo desta Unidade buscou discutir e contextualizar aspectos relacionados ao cotidiano de um Agente da Administração.

1.1 ATRIBUIÇÕES ECONÔMICAS DO GOVERNO PARA O CRESCIMENTO DO SETOR PÚBLICO As consequências das atribuições econômicas do Governo, durante décadas, contribuíram para o crescimento do setor público, na atualidade. O Governo é formado pelo conjunto de poderes e Órgãos Constitucionais responsáveis pela função política do Estado. Isso nos leva a considerar que a autoridade e o poder de direção que possui levam a uma melhor compreensão da sua esfera de atuação.

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GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA - U2

A administração pública brasileira, que muitas vezes se confunde com o próprio Governo, tem incorporado os conceitos da chamada administração pública gerencial, que reúne várias diretrizes inovadoras. Ao se avaliar o comportamento do Governo nos últimos cem anos, percebemos que o Brasil passou por três reformas administrativas, com intervalos de mais ou menos trinta anos. Essas reformas se caracterizaram por formas de administração pública distintas, classificadas como patrimonialista, burocrática e gerencial.

1.1.1 Administração pública patrimonialista no Brasil Uma das características da administração patrimonialista é que o gestor não faz distinção entre o público e o privado. A administração patrimonialista foi praticada pelos Estados absolutistas, quando os governantes lançavam mão de suas rendas pessoais e do governo de forma indistinta. Como o próprio nome desta forma de administrar indica, o Estado se torna patrimônio do monarca. Os Estados absolutistas praticavam a administração patrimonialista, pois o monarca lançava mão dos recursos do governo e de suas rendas pessoais. O Estado se misturava com o patrimônio pessoal do governante, sendo essa a origem do nome patrimonialista. Vigente até o final do século XIX, a administração pública patrimonialista se caracterizou pelo nepotismo, o que levava à corrupção. O patrimônio público e o privado eram confundidos e os governantes administravam o patrimônio público como se fosse uma extensão do seu patrimônio particular. Na prática, o Estado era propriedade do Rei.

Quando não há diferenciação entre o público e o privado (ambos se confundem), diz-se que a administração é patrimonialista. Algumas características da administração pública patrimonialista foram: •

A corrupção e o nepotismo, como, por exemplo, o protecionismo e o coronelismo.

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CURSO DE HABILITAÇÃO HABILITAÇÃO AO QUADRO AUXILIAR AUXILIAR DE OFICIAIS

•

•

•

O desaparecimento da separação entre o patrimônio público e o privado. Os cargos na administração pública são considerados como prebendas conferidas individualmente e posteriormente renovadas. Na prática, o quadro administrativo é constituído de dependentes pessoais do governante (familiares ou agregados, amigos, pessoas ligadas a ele por meio de vínculos de fidelidade e troca de favores), como por exemplo, as capitanias hereditárias. O status de nobreza real atribuído aos servidores.

1.1.2 Administração pública burocrática no Brasil A distinção entre o patrimônio público e o privado só veio com o surgimento do capitalismo e da democracia que protegeram o patrimônio público da privatização do Estado.

O surgimento da administração pública burocrática teve como seu principal teórico Max Weber. Weber. Ele defendia que toda organização deveria buscar a racionalidade, adequando os meios aos fins a que se pretende, a fim de se alcançar a máxima eficiência, bem como combater o nepotismo e a corrupção.

Suas principais características são: •

As normas e regulamentos legais e racionais;

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A hierarquia da autoridade;

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As comunicações formais;

•

O foco na meritocracia e competência técnica;

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A profissionalização dos agentes da administração;

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As relações impessoais;

•

A divisão do trabalho.

No Brasil, a forma de administração burocrática teve como destaque a criação, nos anos 30, pelo governo de Getúlio Vargas (1930-1945), de um órgão encarregado da condução dos assuntos relativos à administração do Estado: o Departamento Administrativo de Serviços Públicos (DASP).

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O DASP tinha como objetivo reorganizar a Administração Pública federal e minimizar a ineficiência do funcionalismo público federal. O DASP passou a cuidar de todos os assuntos administrativos do governo, tais como o funcionalismo público (política de pessoal e salarial, profissionalização da carreira), legislação e outras ações que tinham por meta reorganizar a administração pública federal e minimizar a ineficiência do funcionalismo público federal. Destacam-se, entre suas realizações, as mudanças no trabalho, principalmente a forma de ingresso, carreira e organização das repartições públicas.

1.1.3 Administração pública gerencial no Brasil A administração pública gerencial se contrapôs ao modelo burocrático. Seu principal fundamento é que as ações e decisões são orientadas para os resultados. A reforma do Estado se tornou o tema central na década de 90 em todo o mundo, tendo em vista o processo de globalização em curso. Apesar de ser inspirada na administração empresarial, a administração pública gerencial não pode ser confundida com a empresarial, pois enquanto esta depende dos pagamentos pelo fornecimento de bens e serviços, a receita da administração gerencial é oriunda da cobrança de tributos [impostos, taxas e contribuições] compulsórios.

A adminis administraçã tração o pública pública geren gerencial cial visa a inserçã inserção o e o aper aperfeiço feiço-amento da máquina administrativa voltada para a gestão. Ao invés do controle burocrático, busca-se a avaliação inicialmente dos processos e, posteriormente posteriormente,, dos resultados. No Brasil, a reforma do Estado chegou ao seu auge na grande crise econômica em 1990 (hiperinflação). Antes desse período, na década de 60, houve a institucionalização de dois relevantes instrumentos legais de apoio às práticas administrativas em vigor atualmente. Estes dois instrumentos, apresentados na Unidade anterior, são: •

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A Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964 (Lei nº 4.320/64), que instituiu as Normas Gerais de Direito Financeiro, Orçamento e Balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. A Lei nº 4.401, de novembro de 1964 (Lei nº 4.401/64) , que instituiu as Licitações Públicas no Brasil, substituindo o princípio da concorrência

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previsto no artigo 70 da Lei n° 4.320, institucionalizando as chamadas modalidades licitatórias utilizadas ainda hoje: hoje : Concorrência, Tomada de Preços, Convite, Concurso e Leilão. É importante ressaltar que mais uma modalidade licitatória foi criada nos últimos anos: o Pregão. O grande responsável pela transição do modelo denominado burocrático para o gerencial foi o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967 (Decreto-Lei nº 200/67), principal instrumento de amparo legal aos procedimentos administrativos dessa reforma, por possuir como foco os seguintes aspectos: O planejamento; •

A coordenação e a descentralização administrativa;

•

A delegação de poderes;

•

O controle.

O planejamento é o primeiro princípio fundamental a ser obedecido pelas atividades da Administração Pública (inciso I, do artigo 6º, do Decreto-Lei nº 200/67). Em seu artigo 7º, o Decreto-Lei nº 200/67, estabelece: Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se no rteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos: a) plano geral de governo; b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; c) orçamento-programa anual; d) programação financeira de desembolso.

A coordenação e a descentralização administrativa são, respectivamente, o segundo e o terceiro princípios fundamentais a serem obedecidos pelas atividades da Administração Pública (incisos II e III, do artigo 6º, do Decreto-Lei nº 200/67). Quanto à coordenação, em seu artigo 8º e 9º, o Decreto-Lei nº 200/67 estabelece:

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Art. 8º As atividades da Administração Federal e, especialmente, a execução dos planos e programas de governo, serão objeto de permanente coordenação. § 1º A coordenação será exercida em todos os níveis da administração, mediante a atuação das chefias individuais, a realização sistemática de reuniões com a participação das chefias subordinadas e a instituição e funcionamento de comissões de coordenação em cada nível administrativo. § 2º No nível superior da Administração Federal, a coordenação será assegurada através de reuniões do Ministério, reuniões de Ministros de Estado responsáveis por áreas afins, atribuição de incumbência coordenadora a um dos Ministros de Estado (art. 36), funcionamento fu ncionamento das Secretarias Gerais (art. 23, § 1º) e coordenação central dos sistemas de atividades auxiliares (art. 31). § 3º Quando submetidos ao Presidente da República, os assuntos deverão ter sido previamente coordenados com todos os setores neles interessados, inclusive no que respeita aos aspectos administrativos pertinentes, através de consultas e entendimentos, de modo a sempre compreenderem soluções integradas e que se harmonizem com a política geral e setorial do Governo. Gov erno. Idêntico procedimento será adotado nos demais níveis da Administração Federal, antes da submissão dos assuntos à decisão da autoridade competente. Art. 9º Os órgãos que operam na mesma área geográfica serão submetidos à coordenação com o objetivo de assegurar a programação e execução integrada dos serviços federais. Parágrafo único. Quando ficar demonstrada a inviabilidade de celebração de convênio (alínea b do § 1º do art. 10) com os órgãos estaduais e municipais que exerçam atividades idênticas, os órgãos federais buscarão com eles coordenar-se, para evitar dispersão de esforços e de investimentos na mesma área geográfica.

Para a descentralização administrativa, em seu artigo 10, o Decreto-Lei nº 200/67 prevê:

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Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada. § 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais: a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução; b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio; c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões. § 2° Em cada órgão da Administração Federal, os serviços que compõem a estrutura central de direção devem perpermanecer liberados das rotinas de execução e das tarefas de mera formalização de atos administrativos, para que possam concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão, coordenação e contrôle. § 3º A Administração casuística, assim entendida a decisão de casos individuais, compete, em princípio, ao nível de execução, especialmente aos serviços de natureza local, que estão em contato com os fatos e com o público. § 4º Compete à estrutura central de direção o estabelecimento das normas, critérios, programas e princípios, que os serviços responsáveis pela execução são obrigados a respeitar na solução dos casos individuais e no desempenho de suas atribuições. § 5º Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade ou inconveniência, a execução de programas federais de caráter nitidamente local deverá ser delegada, no todo ou ou em parte, mediante convênio, aos órgãos estaduais o u municipais incumbidos de serviços correspondentes. § 6º Os órgãos federais responsáveis pelos programas conservarão a autoridade normativa e exercerão controle e fiscalização indispensáveis sobre a execução local, condicionando-se a liberação dos recursos ao fiel cumprimento dos programas e convênios. § 7º Para melhor desincumbir desincumbir-se -se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e controle e com o obje-

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tivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar desobrigar-se -se da realização material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execução. § 8º A aplicação desse critério está condicionada, em qualquer caso, aos ditames do interesse público e às conveniências da segurança nacional.

A delegação de poderes está expressa no seu artigo 11, a seguir transcrito: Art. 11. A delegação de competência será utilizada como instrumento de descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender. Art. 12. É facultado ao Presidente da República, aos Ministros de Estado e, em geral, às autoridades da Administração Federal delegar competência para a prática de atos administrativos, conforme se dispuser em regulamento. Parágrafo único. O ato de delegação indicará com precisão a autoridade delegante, a autoridade delegada e as atribuições objeto de delegação.

E, por último, o controle está explícito nos artigos 13 e 14: Art. 13 O controle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particularmente: a) o controle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão controlado; b) o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares; c) o controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria.

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Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.

O Decreto-Lei nº 201, da mesma data (Decreto-Lei nº 201/67), previu penalidades para as irregularidades cometidas pelo descumprimento dos preceitos constantes no Decreto-Lei nº 200/67 (cumpre ressaltar que os dois Decretos ainda se encontram em vigor ). As medidas introduzidas por esses marcos legais foram aperfeiçoadas ao longo dos anos por meio de programas que visavam a desburocratização do modelo, culminando com a reforma administrativa do Estado , no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, sob responsabilidade do Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE) e com o amparo legal da Emenda Constitucional nº 19/98, e, mais tarde, com outros dois instrumentos: •

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O Plano Plurianual do Governo Federal (PPA) batizado de “Avança Brasil”; A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), fundamentada pela Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000; A Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000 (Lei nº 10.028/2000) , que definiu as penalidades e tipificou os crimes fiscais para os casos de descumprimento dos novos dispositivos definidos.

No Brasil, as atribuições econômicas do Governo são conduzidas pelo Ministério da Fazenda, que trata de assuntos como: •

moeda;

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crédito;

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instituições financeiras;

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capitalização;

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poupança popular;

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seguros privados;

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previdência privada aberta;

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política, administração, fiscalização e arrecadação tributária federal destinada à previdência social; administração financeira e contabilidade pública;

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•

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administração das dívidas públicas, interna e externa; negociações econômicas e financeiras com governos, organismos multilaterais e agências governamentais;

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preços em geral e tarifas públicas e administradas;

•

outras correlatas.

Desde 1808, quando da presença da coroa de Portugal no Brasil colônia, o Ministério da Fazenda foi criado inicialmente com o nome de Erário Régio, com a finalidade de centralizar todos os negócios pertencentes à arrecadação, distribuição e administração da Real Fazenda. Passando por diversas transformações estruturais, com a reforma administrativa do Estado em 1967, o Erário Régio passou a ser denominado de Ministério da Fazenda, com uma estrutura e atribuições bem semelhantes as de hoje. Entre suas atribuições estão: •

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A formulação e execução da política econômica nacional; A administração do patrimônio imobiliário do país (administração fazendária da União); A arrecadação (administração fiscal federal) e controle do dinheiro dinhei ro pertencente aos cofres públicos da União (Tesouro).

O Ministério é subdividido em Secretarias, como, por po r exemplo, a do Tesouro Nacional e da Receita Federal. Outra forma do Governo exercer suas atribuições econômicas é por meio do Banco Central do Brasil . Totalmente independente, a missão do Banco Central é assegurar a estabilidade do poder de compra da moeda e garantir um sistema financeiro sólido e eficaz. O Banco Central é o órgão executor da política monetária, cambial e creditícia, possuindo assim elevada influência na economia pública e privada. Pode-se dizer que os instrumentos que permitiram a implantação da Administração Pública gerencial no Brasil foram: •

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O Decreto-Lei nº 200/67, como marco inicial da sua implantação; A implantação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização – 1979–1981; A Constituição Federal de 1988 (considerada pelo Ministro Bresser Pereira como um retrocesso burocrático à administração gerencial);

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•

O Plano Diretor da Reforma do Estado – Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE) de 1995.

1.2 PARTICIP ARTICIPAÇÃ AÇÃO O DO ESTADO NA ECONOMIA ECONO MIA Desde o Século XIX verificam-se influências do Estado na Economia, ocorrendo de forma cíclica, ora numa fase de crescimento, ora em momentos de crise, o que explica sua expansão em alguns momentos e retração em outros. Segundo vários autores, a participação do Estado, a fim de contribuir para o aumento dos investimentos na Economia se dá sob as seguintes formas: •

Concessão de subsídios ao setor privado;

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Financiamento de investimentos do setor privado em setores estratégicos;

•

Investimento em setores de infraestrutura;

•

Fonte de demanda para o setor privado.

Por intermédio de financiamentos públicos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), da Caixa Econômica Federal (CEF) e do Banco do Brasil, por exemplo, como agentes de financeiros oficiais de fomento, o Governo promove o desenvolvimento da Economia com investimentos públicos. As origens desses recursos são tributos e títulos de dívida pública adquiridos por pessoas jurídicas e/ou físicas. O Estado intervém na Economia, por intermédio do seu poder normativo, elaborando leis como, por exemplo, a de proteção ao consumidor, tributárias e de combate ao abuso do poder econômico. As funções desempenhadas pela administração pública levam-na a adotar poderes a fim de bem desempenhá-las. Um deles é o poder regulamentar para criar normas para determinadas situações. Os chefes do Executivo, por exemplo, possuem o poder de explicar e detalhar uma lei para que a mesma seja corretamente executada, bem como expedir um decreto sobre matéria de sua competência, mas que ainda não tenha sido objeto de uma lei. Outro exemplo é o poder normativo das agências reguladoras sobre rescisão contratual ou a revogação da permissão.

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A intervenção econômica promovida pelo Governo tem as funções: •

Alocativa - coordenando o ajuste na alocação de recursos;

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Distributiva - buscando o equilíbrio da distribuição da renda e da riqueza;

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Estabilizadora - garantindo a estabilidade da Economia.

A finalidade da função alocativa do Governo é assegurar a alocação mais eficiente ao desenvolvimento do país, por meio do oferecimento de determinados bens e serviços desejados e necessários para a sociedade. A intervenção do governo no sistema de preços, por meio de mecanismos políticos, a fim de promover ajustes, pode ser considerada um exemplo de tal função. Outra forma de exercê-la é destinar recursos de forma prioritária para áreas estratégie stratégicas com a finalidade de assegurar o desenvolvimento de um setor como o de petróleo e gás ou de segurança nacional. Os principais motivadores da função distributiva são as desigualdades na distribuição da riqueza. Na prática, trata-se de fatores econômicos e sociais, tais como oportunidade educacional, mobilidade social, legislação, políticas econômicas, etc. Como exemplo, podemos citar o sistema de tributos e transferências (programas de auxílio, bolsas etc.), por produzirem resultados mais satisfatórios para a redistribuição da riqueza. A principal diferença da função estabilizadora das funções alocativa e distributiva é não possuir a destinação de recursos como seu principal objetivo, mas a manutenção da estabilidade econômica. Seu principal exemplo é a utilização de instrumentos de política macroeconômica a fim de alavancar os níveis de emprego, minimizar a inflação e manter o equilíbrio da balança de pagamentos.

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RECEITAS E DESPESAS PÚBLICAS, POLÍTICA FISCAL E ESTABILIDADE ESTABILIDADE ECONÔMICA

Objetivos específicos •

Identificar as receitas e despesas públicas;

•

Identificar as despesas públicas;

•

Relacionar a política fiscal com a estabilidade econômica.

2.1 RECEITAS PÚBLICAS Na primeira Unidade didática o tema receitas públicas foi abordado de acordo com a Lei nº 4.320/64 e seus artigos 3º, 9º, 11, 35 e 57.

Receita é todo o recebimento ou ingresso de recursos arrecadados pela entidade com o fim de aplicá-los em gastos operacionais ou administrativos. As receitas públicas podem ser classificadas sob vários aspectos, como, por exemplo, quanto à natureza (incorporação ou não ao patrimônio público) e quanto à categoria (se destinadas a custeio ou investimento).

2.1.1 Classificação das receitas públicas quanto à natureza Quanto à natureza, as receitas públicas podem ser classificadas em:

a) Receitas orçamentárias São receitas que incluem os recursos arrecadados pelo Estado e incorporados ao patrimônio público, que constam da Lei Orçamentária Anual (LOA) sob rubricas próprias. São exemplos de receitas orçamentárias: tributos, contribuições, serviços, alienação de bens, etc.

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b) Receitas extra-orçamentárias Representam apenas entradas compensatórias, ingressos financeiros temporários e transitórios por não pertencerem ao Erário e não estarem previstas na Lei Orçamentária Anual, como os recursos arrecadados, pertencentes a terceiros que devem ser restituídos no futuro. São exemplos de receitas extra-orçamentáextra-orçamentárias: depósitos em garantia, cauções em dinheiro, salários não reclamados, etc.

2.1.2 Classificação das receitas públicas quanto à categoria Quanto à categoria, as receitas públicas podem ser classificadas em:

a) Receitas correntes Compreendem as recebidas de pessoa de direito público ou privado para atender às despesas classificáveis como correntes (custeio). São exemplos de receitas correntes: •

•

•

Impostos - obrigação genérica exigida pelo Estado para atender suas necessidades como, por exemplo, o Imposto de Renda; Taxas - cobrada como uma contra prestação de um serviço público prestado ou colocado à disposição do contribuinte; Contribuições de melhoria - ônus imposto ao contribuinte por qualquer vantagem econômica, como, por exemplo, a valorização de um imóvel.

b) Receitas de capital São destinadas à aplicação e cobertura das despesas classificáveis como despesas de capital (investimentos). São exemplos de receitas de capital: recursos financeiros provenientes de dívidas, superávit do orçamento corrente, operações de crédito e alienação de bens.

2.1.3 Outras classificações das receitas públicas As receitas ainda podem ser classificadas quanto ao poder po der de tributar, tributar, à afetação patrimonial, à regularidade e à coercitividade.

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2.2 DESPESAS PÚBLICAS Em termos de Orçamento, Receitas e Despesas correspondem a uma realidade: são como se fossem os lados de uma mesma moeda.

Despesa pode ser definida como o conjunto de dispêndios do Estado ou de outra pessoa de direito público para saldar despesas fixadas na Lei Orçamentária Anual com o objetivo de realização e funcionamento dos serviços públicos.

A principal característica da despesa pública é a de que deve ser sempre antecedida de previsão orçamentária, que fará a fixação do total de despesas.

É importante ressaltar que a Constituição Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal proíbem a realização de despesas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais. Vale lembrar que nem todo desembolso de recursos representa uma despesa pública. Existem desembolsos que representam meras saídas de recursos dos cofres públicos, como será visto em seguida. As despesas públicas podem ser classificadas, igualmente, sob vários aspectos.

2.2.1 Classificação das despesas públicas quanto à natureza Quanto à natureza, as despesas públicas podem ser classificadas como:

a) Despesas orçamentárias São as especificadas e fixadas na Lei Orçamentária Anual (LOA) e/ou na Lei de Créditos Adicionais (conforme prevista na Lei nº 4.320/64) e são oriundas dos créditos orçamentários. Quando da sua execução, as despesas orçamentárias obedecem às fases de empenho, liquidação e pagamento, conforme será estudado mais a frente. As despesas orçamentárias são divididas nos seguintes grandes grupos econômicos: •

Despesas correntes – despesas com pessoal e encargos, juros e encargos das dívidas internas e externas e outras despesas correntes;

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•

Despesas de capital – investimentos, inversões financeiras, amortização da dívida interna e externa e outras despesas de capital.

b) Despesas extra-orçamentárias São as saídas oriundas das receitas extra-orçamentárias, não constam da Lei Orçamentária Anual (LOA) ou em créditos orçamentários. São exemplos: restituição de depósitos, restituição de cauções, pagamentos de Restos a Pagar e outras.

2.2.2 Classificação das despesas públicas quanto à categoria categ oria econômica A classificação quanto à categoria econômica da despesa pública permite a avaliação do impacto das ações governamentais na Economia como um todo. De acordo com a Lei nº 4.320/64, artigo12, a despesa orçamentária se classifica em:

a) Despesas correntes São todas aquelas que o Governo realiza de forma contínua por delas depender para sua manutenção permanente.

Caso as despesas correntes venham a faltar faltar,, certamente decorrerão prejuízos a curto, médio e longo prazos, seja para o próprio Governo, pois não haverá sua contraprestação direta de bens e serviços, indispensáveis para seu funcionamento, assim como para a coletividade que perderá o oferecimento de um bem e/ou a prestação de um serviço público colocados a sua disposição para utilização efetiva ou em potencial. As despesas correntes estão presentes no dia a dia da população e se constituem no universo dos gastos do Governo, por serem imprescindíveis à sua sobrevivência e/ou à prestação dos serviços públicos. São exemplos de despesas correntes:

Despesas de custeio - destinadas à manutenção dos serviços criados anteriormente, como, por exemplo, aquisição de material de consumo, pagamento a serviços de terceiros, conservação de bens móveis, pagamento de pessoal e encargos, etc.

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Transferências correntes - despesas que não correspondem a uma contraprestação direta de um bem e serviço, como, por exemplo, transferências de assistência e providência social, juros da dívida pública, pagamento de salário-família, etc. b) Despesas de capital Dizem respeito a investimento no âmbito do Governo, realizadas de forma direta ou indireta, para aquisição ou construção de bens de capital, alterando o patrimônio público, tais como, por exemplo, a construção de um Quartel ou estrada, a aquisição de veículos ou de computadores, etc. São exemplos de despesas de capital: os investimentos, que podem ser conceituados como o capital aplicado pelo Governo em meios de produção para aumentar a capacidade produtiva, a melhoria da qualidade de vida da população, como, por exemplo, a construção de estradas, pontes, portos, escolas e saneamento básico, sem ter como objetivo apenas o lucro financeiro.

2.2.3 Outras classificações As despesas ainda podem ser classificadas quanto à competência institucional, à afetação patrimonial e à regularidade.

2.2.4 Estágios da despesa Como abordado na primeira etapa desta disciplina, a Unidade Gestora possui a sua disposição orçamento próprio, a quem cabe a execução orçamentária e financeira da despesa propriamente dita. Essa execução financeira, de conformidade com a Lei nº 4.320/64, se desenvolve em três estágios: empenho, liquidação e pagamento. Embora a doutrina considere a fixação mais um estágio, anterior aos três, para o presente, serão abordados apenas os três estágios estabelecidos na Lei.

a) O empenho Estabelecido pelo artigo 58 da Lei nº 4320/64, é o “ato emanado de autoridade competente que cria, para o Estado, obrigação de pagamento”. O empenho é emitido previamente e está restrito ao limite do crédito orçamentário. O artigo 49 da Lei nº 4.320/64 estabelece que “o empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos”. Cabe ainda observar que o artigo 60 da mesma lei veda a realização de despesa sem prévio empenho.

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Conforme o texto legal citado acima, para cada ato será emitida sempre uma Nota de Empenho (NE) , que deverá seguir as seguintes etapas: •

•

•

Autorização - consiste na manifestação ou despacho do Ordenador de Despesas; Indicação da modalidade licitatória, sua dispensa ou inexigibilidade ;

Formalização comprovada da emissão da Nota de Empenho e dedução do seu valor do saldo de crédito.

À semelhança de todos os documentos na administração pública federal, a NE será emitida no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). O empenho pode ser: •

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•

Ordinário - montante conhecido e pagamento de uma só vez. Global - montante conhecido e pagamento parcelado, como, por exemplo, para obras de vulto, salários, etc.; Por estimativa - despesa não previamente identificável, como a conta de luz, por exemplo.

b) A liquidação Conforme o artigo 63 da Lei nº 4.320/64, a liquidação corresponde na verificação do direito adquirido pelo credor, baseado nos títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.

Para haver a liquidação, é necessário ter a Nota de Empenho e a Nota Fiscal ou Fatura, a fim de permitir à Administração comprovar que o credor cumpriu todas as obrigações constantes do empenho. c) O pagamento Considerado o terceiro estágio da despesa, o pagamento consiste na entrega ao credor dos recursos equivalentes à dívida liquidada, mediante Ordem Bancária, após despacho exarado pelo Ordenador de Despesas para tal.

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2.2.5 Restos a pagar, despesas de exercícios anteriores, suprimento de fundos e diárias De conformidade com o artigo 36 da Lei nº 4.320/64, Restos a Pagar são as despesas não pagas dentro do exercício financeiro (até 31 de dezembro). Em termos de contabilização, se uma despesa foi empenhada no ano A e paga no ano seguinte A+1, sempre deverá ser contabilizada como pertencente ao exercício do empenho – A. Os Restos a Pagar são classificados como: •

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Processados - despesas que já foram liquidadas (o credor entregou o material ou prestou o serviço), tendo, em consequência, o direito ao pagamento (percorreu os estágios de empenho e liquidação, restando pendente, apenas, o estágio do pagamento). Não processados - decorrentes de despesas não liquidadas ou aquelas que dependem do fornecimento do material ou prestação do serviço (decorrentes de despesas empenhadas e não liquidadas, restando pendente, portanto, os estágios de liquidação e pagamento).

Assim, o artigo 37 da Lei nº 4.320/64 define exercícios anteriores: Art. 37. As despesas de exercícios anteriores encerrados, para as quais o orçamento respectivo respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os restos a pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerrame encerramento nto do exercício correspondente, poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.

São as dívidas resultantes de compromissos gerados em exercício financeiro anterior àquele em que ocorreu o pagamento (deve ser contabilizada no exercício em que foi empenhada). A Instrução Normativa da Delegacia Dele gacia do Tesouro Tesouro Nacional (IN/DTN) nº 10/91 assim define exercícios anteriores: “Os compromissos decorrentes de obrigação de pagamento criada em virtude de lei e reconhecidos após o encerramento do exercício”.

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Como exemplo, é possível supor a promoção de um militar em data retroativa (promoção por ressarcimento de preterição): a contar de agosto do ano anterior e estamos no mês julho do corrente ano. As despesas referentes aos meses de agosto a dezembro do ano anterior irão à conta de despesas anteriores e as relativas aos meses de janeiro a julho do presente exercício no elemento de despesa próprio (exercício corrente). A Controladoria-Geral da União (CGU) define Suprimento de Fundos (SF) conforme a seguir: Trata-se de adiantamento concedido a servidor, a critério e sob a responsabilidade do Ordenador de Despesas, com prazo certo para aplicação e comprovação dos gastos. O Suprimento de Fundos é uma autorização de execução orçamentária e financeira por uma forma diferente da normal, tendo como meio de pagamento o Cartão de Pagamento do Governo Federal (CPGF), sempre precedido de empenho na dotação orçamentária específica e natureza de despesa própria, com a finalidade de efetuar despesas que, pela sua excepcionalidade, não possam se subordinar ao processo normal de aplicação, isto é, não seja possível o empenho direto ao fornecedor ou prestador, na forma da Lei nº 4.320/64, precedido de licitação ou sua dispensa, em conformidade com a Lei nº 8.666/93.

A Controladoria-Geral Controladoria-Geral da União (CGU) (CGU) é o órgão do do Governo Federal responsável por assistir direta e imediatamente ao Presidente da República quanto aos assuntos que, no âmbito do Poder Executivo, sejam relativos à defesa do patrimônio público e ao incremento i ncremento da transparência da gestão, por meio das atividades de controle interno, auditoria pública, correição, prevenção e combate à corrupção e ouvidoria. A CGU também deve exercer e xercer,, como órgão central, c entral, a supervisão técnica dos órgãos que compõem o Sistema de Controle Interno e do Sistema de Correição e das unidades de ouvidoria do Poder Executivo Federal, prestando a orientação normativa necessária (Portal da Controladoria-Geral da União). São exemplos de situação que a despesa seria realizada por meio de Suprimento de Fundos (SF) e, consequentemente, por intermédio do Cartão de Pagamentos do Governo Federal (CPGF):

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•

•

Atender a despesas eventuais, inclusive em viagens e com serviços especiais, que exijam pronto pagamento (excluída nesse caso a possibilidade de uso do Cartão para o pagamento de bilhetes de passagens e diárias a servidores);

No Portal da Controladoria-Geral da União, podem ser encontradas inúmeras informações úteis:

Quando a despesa tiver que ser feita em caráter sigiloso, conforme se classificar em regulamento; ou seja, os órgãos e entidades que executarem despesas sigilosas deverão possuir regramento próprio para tal.

O Cartão de Pagamento do Governo Federal (CPGF) é emitido em nome da Unidade Gestora (UG) e identifica iden tifica o portador. portador. As despesas realizadas por meio de Suprimento de Fundos (SF) devem ser comprovadas. Os documentos comprobatórios devem ser emitidos em nome da Unidade Gestora (UG) e a nota fiscal deve ser exigida todas as vezes que a operação estiver sujeita à tributação. Entre as várias situações em que não poderá ser concedido suprimento de fundos destacam-se: •

•

•

A responsável por dois suprimentos; A responsável por suprimento de fundos que não tenha prestado contas de sua aplicação no prazo previsto; O servidor declarado em alcance ou que esteja respondendo a inquérito administrativo.

O servidor que se afastar da sede em caráter eventual e transitório para outro ponto do território nacional em razão da exigência do serviço fará jus à passagem e à diária, para cobrir despesas de estadas em hotéis, alimentação e locomoção urbana. O servidor fará jus a diárias correspondentes aos dias de deslocamento e somente à metade do valor da diária nos seguintes casos: •

Quando o afastamento não exigir pernoite fora da sede;

•

No retorno à sede;

•

Se desejar obter mais informações sobre os conceitos básicos e deﬁnições de termos aqui apresentados e discutidos, consulte o documento disponível em:

Quando for fornecido alojamento ou outra forma de pousada em imóvel próprio da Fazenda Pública.

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2.2.6 Pagamento de pessoal A atividade de pagamento de pessoal é uma despesa do Exército Brasileiro que se avulta de importância. De todo o orçamento do Exército, cerca de 87% (oitenta e sete por cento) se destina ao pagamento de pessoal, incluindo o pessoal da ativa, os inativos e pensionistas – o que, por si só, justifica incluir este assunto ao falarmos de despesas. O pagamento de pessoal é feito de forma centralizada pelo Centro de Pagamento do Exército (CPEx), utilizando a tecnologia da informação. Ao mesmo tempo que o pagamento é centralizado no CPEx, é feito de forma descentralizada pelas UG. O Exército se vale de três sistemas para executar o pagamento de pessoal: •

•

•

O Sistema Automático de Pagamento de Pessoal (SIAPPES) para o pessoal da ativa; O Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (SIAPE) para o pessoal civil; O Sistema de Retribuição no Exterior (SRE) para os militares em serviço no exterior exterior..

Em 2012 foi criado o Sistema Automático de Pagamento de Pessoal (SIPPES), que substituirá o SIAPPES. O SIPPES encontra-se atualmente em manutenção. É importante ressaltar a integração entre os sistemas corporativos de pessoal do Exército. Um dos principais objetivos do Sistema de Cadastramento de Pessoal do Exército (SiCaPEx) é “fornecer informações de pessoal necessárias ao processamento do Sistema de de Pagamento Pagamento do Exército”. A principal ferramenta de controle interno na atividade de pagamento de pessoal que o OD da UG dispõe é o Exame de Pagamento, regulado pela Portaria nº 008-SEF, 008-SEF, de 6 maio de 2008, e possui as seguintes seguin tes características, por controle e segurança: •

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•

A escolha dos examinados é uma atribuição indelegável do OD;

Todos os militares e civis da UG devem ter seu pagamento examinado pelo menos uma vez por ano; Os militares e civis que trabalham na geração de direitos – pertencem ao Setor de Pagamento de Pessoal – devem ter seu pagamento examinado pelo menos duas vezes ao ano;

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•

Após a apresentação do relatório do exame ao OD, este deverá exarar um despacho contendo as medidas para correção das falhas e irregularidades apuradas.

As fontes de consulta para a atividade de pessoal são a intranet da SEF, onde poderão ser encontrados todos os pareceres jurídicos da área de pagamento e a intranet do CPEx, que disponibiliza o manual do usuário, as Notas Informativas (NI) e vídeos explicativos.

2.3 POLÍTICA FISCAL E EST ESTABILIDA ABILIDADE DE ECONÔMICA Como já vimos, as despesas tem que ser compatíveis com a receita, obedecendo ao constante dos marcos legais do orçamento. Ou seja, o Governo não pode gastar mais do que arrecada.

Política fiscal é o conjunto de ações que o Governo realiza para a ajustar seus níveis de gastos, assim monitorando e influenciando a economia de um país. Diz-se que a política fiscal está irmanada à Política Monetária porque ambas buscam influenciar a economia. A política econômica busca agir frente aos gastos do próprio Governo enquanto a Política Monetária irá modificar o comportamento da moeda. O exemplo apresentado é o de política cambial e o órgão que realiza Leilões é o BACEN. O Ministério da Fazenda como presidente da Comitê Monetário Nacional, estabelece normas e políticas monetárias de níveis de liquidez da economia que o BACEN irá operacionalizar. Vale ressaltar que somente o BACEN emite moeda. Sendo assim, pode-se dizer que a forma de imprimir uma eficiente política fiscal se faz por meio de uma efetiva arrecadação de impostos e sua aplicação da forma mais racional e eficaz possível. Quanto maior for a carga de impostos ditada pela política fiscal do governo, menor será a renda disponível para a população em geral, inibindo o consumo.

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BIBLIOGRAFIA REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS BRASIL. Lei nº 4320, de 17 de março de 1064 . Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para a elaboração dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Brasília. 1964. BRASIL. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967 . Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Brasília. 1967. BRASIL. Decreto no 98.820, de 12 de janeiro de 1990. Regulamento de Administração do Exército (R 3). Brasília. 1990.

BIBLIOGRAFIA COMPLEMENT COMPLEMENTAR AR BRASIL. Ministério do Exército. Secretaria de Economia e Finanças. Conversão de Saldos dos Títulos do Patrimônio , apurados em 31 de dezembro de 1988 para o novo plano de contas da União. Brasília. S. D. BRASIL. Ministério do Exército. Instruções Reguladoras do Sistema de Administração Financeira, Financeira, Contabilidade Contabilidade e Auditoria do Ministério do SEF,, de 17 jan 89 (IR 12-15). Brasília. 1989. Exército. Portaria Nº 003 / SEF BRASIL. Ministério da Fazenda. Tesouro Nacional. Manual do SIAFI. Brasília. 2012.

GIAMBIAGI, Fábio; ALÉM, Ana Cláudia. Finanças Públicas. Rio de Janeiro: 2011.

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CCEAD – COORDENAÇÃO CENTRAL DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA Coordenação Geral Gilda Helena Bernardino de Campos Coordenação de Avaliação e Acompanhamento Gianna Oliveira Bogossian Roque Coordenação de Criação e Desenvolvimento Claudio Perpetuo Coordenação de Design Didático Sergio Botelho do Amaral Coordenação de Material Didático Stella Maria Peixoto de Azevedo Pedrosa Coordenação de Tecnologia Tecnologia da Informação Renato Araujo Gerente de Projetos José Ricardo Basílio Equipe CCEAD Alessandra Muylaert Archer Alexander Arturo Mera Ana Luiza Portes Angela de Araújo Souza Camila Welikson Ciléia Fiorotti Clara Ishikawa Eduardo Felipe dos Santos Pereira Eduardo Quental Frieda Marti Gabriel Bezerra Neves Gleilcelene Neri de Brito Igor de Oliveira Martins Joel dos Santos Furtado Luiza Serpa Luiz Claudio Galvão de Andrade Luiz Guilherme Roland Maria Letícia Correia Meliga Neide Gutman Romulo Freitas Ronnald Machado Simone Bernardo de Castro Tito Ricardo de Almeida Tortori Tortori Vivianne Elguezabal

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