Indonesia
BAB I PENDAHULUAN Air adalah unsur terpenting bagi hidup manusia. Kualitas air yang baik dan kuantitas kuantitas yang cukup sangat berpengar berpengaruh uh bagi kelangsung kelangsungan an hidup manusia. Begitu pentingnya air, telah menjadikan akses terhadap air bersih sebagai hak asasi manusia1. Akses terhada terhadap p air bersih juga juga menjadi menjadi salah satu target target dari Millenium Development Goals (MDGs)2 yang harus tercapai pada tahun 2015, yang ditandatangani oleh 189 negara negara termasuk Indonesia pada tahun 2000. Bagi Indonesia, banyak tantangan tantangan yang dihadapi untuk merealisasikan merealisasikan hal terseb tersebut. ut. Salah Salah satun satunya ya adala adalah h mening meningkat katnya nya kebutu kebutuhan han air bersih bersih akiba akibatt peningkatan jumlah penduduk dan peningkatan kegiatan pembangunan seperti pertanian dan industri. Pada sisi yang lain, ketersediaan air bersih secara kuantitas semakin langka akibat kondisi daerah tangkapan air dan daerah retensi air yang semak semakin in kri kritis tis serta secara secara kualita kualitas s pun ketersed ketersediaa iaan n air bersih mengal mengalami ami pengurangan karena pencemaran air permukaan dan air tanah. Tantangan Tantangan lain yang dihadapi dihadapi adalah adalah masih terbatasn terbatasnya ya kemampu kemampuan an penyedia layanan air bersih untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat. Beberapa Beberapa laporan laporan dari lembagalembaga-lemba lembaga ga internasion internasional al menunjukk menunjukkan an kondisi akse ak ses s masy masyar arak akat at terh terhad adap ap air bers bersih ih.. Wo World rld Healt Health h Or Orga gani niza zatio tion n (200 (2003) 3),, menyatakan bahwa dari 217 juta penduduk Indonesia dengan komposisi sekitar 44% tinggal di perkotaan dan 56 % tinggal di pedesaan, 78% penduduk memiliki akses atas air dari sumber yang aman (improved ( improved water ), ), tetapi hanya 17% rumah tangga yang memiliki sambungan ke PDAM. Di wilayah perkotaan, sekitar 89% penduduk memiliki akses terhadap air bersih tetapi hanya 31% rumah tangga di perkotaan yang tersambung dengan PDAM. Sedangkan untuk wilayah pedesaan sekitar 69% memiliki akses terhadap air bersih tetapi hanya 5% rumah tangga yang yang memili memiliki ki sambun sambungan gan ke PDAM. PDAM. Data Data SUSENA SUSENAS S dengan dengan katego kategori ri ak akses ses terhadap air minum yang dikutip oleh Bank Dunia (2004), mengindikasikan bahwa dari penduduk yang memiliki akses atas air bersih, sekitar 52% memiliki sumber air pribadi (pompa, sumur, dan lainnya), 25% memiliki akses terhadap sumber air yang dimiliki bersama (hidran air umum) dan hanya 15 % yang bergantung pada utilitas publik3. Pada tahun 2006, 2006, akses rumah rumah tangga terhadap terhadap air perpipaan perpipaan di daerah perko perkotaa taan n baru baru mencap mencapai ai 30,8% 30,8%,, sedang sedang di pedesaa pedesaan n sebesa sebesarr 9% (Laporan (Laporan 1
General Comment No.15 yang diadopsi secara menyeluruh pada November 2002 oleh Committee on Economics, Economics, Social and Cultural Rights menyatakan : “ The human right to water entitles to sufficient, safe, acceptable, physically accessible and affordable water for personal and domestic use.”
2
MDGs Target 10: Mengurangi separuh dari proporsi penduduk tanpa akses terhadap air minum dan sanitasi dasar pada tahun 2015 (to halve by 2015, the proportion of people without without sustainable access to safe drinking water and and basic sanitation) 3
Fabby Tumiwa, “ Menjamin Hak Rakyat Atas Air: Alternatif Sumber dan Mekanisme Pembiayaan Infrastruktur Air di Indonesia, Indonesia, 2006, www.kruha.org
1
Indonesia
Pencap Pencapaia aian n Pemban Pembangun gunan an Milleni Millenium, um, 2007). 2007). Cak Cakupa upan n pelayan pelayanan an PDAM PDAM pada pada tahu tahun n 2006 2006,, menc mencap apai ai 30,6 30,6% % deng dengan an ratarata-ra rata ta tingk tingkat at ke kebo boco cora ran n sebe sebesa sarr 4 41,31% . Dari ukuran pelanggan, lebih dari 85% PDAM memiliki pelanggan kurang dari 10.000 dan hanya 4 % yang memiliki pelanggan di atas 50.000, sedangkan dari aspek kesehatan finansial, berdasarkan data dari 260 PDAM pada tahun 2007, hanya 18% PDAM yang berada dalam kondisi sehat, sisanya berada dalam kondisi kurang sehat dan tidak sehat. sehat.5 Selain cakupan pelayanan yang masih rendah, beberapa beberapa permasalaha permasalahan n umum yang dihadapi dihadapi oleh PDAM di Indonesia Indonesia adalah kuali kualita tas s air air dan dan pela pelaya yana nan n yang yang sema semaki kin n menu menuru run n teru teruta tama ma sete setela lah h krisi krisis s ekon ek onom omi, i, yang yang diaki diakiba batk tkan an tertu tertund ndan anya ya perb perbai aika kan n dan dan pera perawa wata tan n untu untuk k memo memoto tong ng peng pengel elua uara ran n oper operas asi. i. Effi Effisi sien ensi si oper operas asii dan dan ke keua uang ngan an PDA PDAM mengindikasikan bahwa PDAM belum mengoptimalkan asset yang mereka miliki yang berakibat pada rendahnya efisiensi dan kinerja usahanya. Tantangan Tantangan selanjutnya selanjutnya yang dihadapi Indonesia Indonesia untuk dapat menjamin menjamin akses masyara masyarakat kat terhadap terhadap air bersih adalah keterbatas keterbatasan an pembiayaan pembiayaan yang dimiliki oleh Pemerintah. Dalam upaya mencapai target MDGs pada tahun 2015, dibutuhkan investasi sebesar Rp 43 triliun, sedangkan kemampuan pembiayaan pemerintah pusat sebesar Rp 500 milyar/tahun6. Gambaran situasi di atas, sedikit banyak menunjukkan bahwa dibutuhkan kerja keras bagi Indonesia untuk dapat meningkatkan akses masyarakat terhadap air bersih bersih.. Propos Proposal al yang yang telah telah diajuk diajukan an yang yang mencak mencakup up strate strategi gi pencap pencapaia aian n target 10 MDGs adalah melakukan intervensi-intervensi yang mencakup perluasan akses akses air bersih bersih baik baik di perko perkotaa taan n maupun maupun pedesa pedesaan, an, peningk peningkata atan n kualita kualitas s layana layanan, n, mempe memperke rkena nalka lkan n teknol teknologi ogi baru baru dan mempe memperlu rluas as partis partisipas ipasii sektor sektor swasta ( private private sector sector participatio participation n/PSP). Dalam kerangka inilah kemudian PSP menjadi perdebatan. Pro dan kontra terhadap keterlibatan sektor swasta dalam penyediaan layanan air bersih terus mengemuka dalam beberapa tahun terakhir. Perdebatan yang terjadi tidak hanya terjadi pada tataran ideologi, namun juga terjadi pada tataran praktis termasuk perdeb perdebata atan n tentan tentang g termin terminolo ologi gi yang yang digunak digunakan. an. Kelom Kelompo pok k penduk pendukung ung PSP berpendapat bahwa partisipasi sektor swasta berbeda dengan privatisasi, karena PSP tidak bertujuan untuk mengambil alih asset perusahaan publik kepada swasta. Selain Selain itu kelom kelompok pok penduk pendukung ung PSP juga juga meyaki meyakini ni bahwa bahwa dengan dengan PSP akan akan meningkatk meningkatkan an efektifitas efektifitas dan efisiensi efisiensi layanan layanan air bersih termasuk termasuk mengatasi mengatasi keterbatasan pembiayaan yang dimiliki oleh pemerintah melalui investasi yang ditanamkan oleh sektor swasta.
4
Presentasi Basah Hernowo (BAPPENAS) dalam Diskusi Terbatas “Pembiayaan Air Bersih di Indonesia; Peluang dan Tantangan Yang Dihadap Dihadapi”, i”, yang diselen diselenggarak ggarakan an oleh Koalisi Koalisi Rakyat untuk Hak Hak Atas Air (KRuHA), (KRuHA), 29 Agustus Agustus 2007 2007 5
Presentasi Direktorat Permukiman dan Perumahan, Bappenas, dalam Diskusi “Pembiayaan Air Minum” yang diadakan oleh Indonesia Water Dialogue, 24 Juli 2008
6
Presentasi BPP SPAM dalam Diskusi Terbatas “Pembiayaan Air Bersih di Indonesia; Peluang dan Tantangan Yang Dihadapi”, yang diselenggarakan oleh Koalisi Rakyat untuk Hak Atas Air (KRuHA), 29 Agustus 2007
2
Indonesia
Di lain pihak, kelompok penentang PSP berpendapat bahwa PSP merupakan bagian dari skema s kema global untuk menerapakan resep-resep resep-resep ekonomi neoliberal. PSP dipandang akan menghilangkan kedaulatan negara dan rakyat, pengambil alihan asset kepada Multinational Corporations (MNCs), dan pengalihan tanggung jawab peny penyed edia iaan an layan layanan an dasa dasarr dari dari sekt sektor or publik publik ke kepa pada da sekt sektor or swas swasta ta.. Para Para penentang juga berpendapat bahwa PSP tidak berbeda dengan privatisasi dan pada tingkatan praktis tidak ada bukti yang signifikan bahwa pengelolan air oleh swasta akan lebih baik jika dibandingkan dengan pengelolaan air oleh publik. Bahkan pengelolaan air oleh swasta dipandang akan semakin menjauhkan akses masyarakat terhadap air. Situasi perdebatan seperti inilah yang mendorong terbitnya buku ini. Buku ini merupakan konsolidasi dari beberapa literatur yang membahas tentang PSP baik yang pro maupun kontra dan data-data yang terkait dengan PSP serta tidak bermaksud untuk mencari “siapa yang paling benar” dalam konteks konteks perdebatan PSP tersebut. Secara umum uraian dalam buku ini akan terbagi dalam empat bab. Bab pertama merupakan pengantar umum terhadap situasi penyediaan air bersih di Indonesia dan perdebatan umum PSP di sektor air bersih. Bab kedua merupakan uraian uraian terhad terhadap ap kontro kontrove versi rsi PSP di sektor sektor air, latar latar belaka belakang ng yang yang mendas mendasari ari kontroversi tersebut, dan bukti-bukti empiris mengenai PSP di sektor air bersih serta berbagai isu penting seputar PSP. Bab ketiga menguraikan berbagai fakta seputar PSP di Indonesia, termasuk sejarah keterlibatan swasta dalam penyediaan air minum di Indonesia, regulasi terhadap keterlibatan swasta tersebut, tinjauan atas kerjasama swasta dan PDAM serta bagaimana keterlibatan swasta lokal dan masyarakat dalam hal penyediaan air minum. minum . Bab keempat merupakan penutup yang yang akan akan merang merangkum kum berbag berbagai ai pandan pandangan gan terhada terhadap p PSP di dalam dalam Nation National al Working Working Group on PSP Review dan merumuska merumuskan n pertanyaanpertanyaan-perta pertanyaa nyaan n kunci bagi kajian lebih lanjut.
3
Indonesia
BAB II KONTROVERSI di SEPUTAR PSP 2.1. Air: Barang Publik atau Barang Ekonomi ?
Pada Januari Januari 1992, 1992, berlangsung berlangsung International Conference on Water and Environment di Dublin Irlandia. Konferensi Konferensi tersebut menghasilkan menghasilkan empat butir prinsip - yang kemudian dikenal dengan Dublin Principles -, yang salah satunya adalah “water has an economic value in all its competing uses and should be recognized as an economic good. Within this principle, it is vital to recognize first the basic right of all human beings to have access to clean water and sanitation at an affordable price. Past failure to recognize the economic value of water has led to wasteful and environmentally damaging uses of the resources. Managing water as an economic economic good is an import important ant way way of achievin achieving g efficient efficient and equitable equitable use, and of encouraging conservation and protection of water resources”. Cara Cara pandan pandang g baru baru terhada terhadap p air menjad menjadii awal awal pertar pertarun ungan gan paradig paradigma ma tent tentan ang g siap siapa a yang yang memi memili liki ki air, air, baga bagaim iman ana a mema memaha hami mi fung fungsi si air air dan dan pengunaan pengunaannya. nya. Terlebih Terlebih setelah setelah banyak banyak organisasi organisasi internasio internasional nal memberika memberikan n dukungannya terhadap cara pandang baru terhadap air, seperti yang dikatakan oleh Budds dan McGranahan (2003), “…In the wake of Dublin, many international organizations realigned their position in the water sector, and the World Bank came came to play play a cent centra rall role role in deve develo lopin ping g and and prom promot oting ing new new appr approa oach ches es cons consis iste tent nt with with its inter interpr pret etat atio ion n of the the Dubli Dublin n Princ Principl iples es,, in part partic icula ularr the the treatment of water as an economic good. … Bilateral development agencies also starte started d to promot promote e privat private e sector sector partic participa ipatio tion n in their their recipie recipient nt countr countries ies,, including DFID and USAID…” Bagi kelompok kelompok penentang privatisasi, privatisasi, memberlakukan memberlakukan air sebagai barang ekonomi dipandang akan memperluas keterlibatan swasta dalam penyediaan layanan air bersih. In the years following Dublin, the concept of water as an economic good has been used to challenge traditional approaches to government provision provision of basic water services. services. Economist Economist seized upon the idea to argue that water should be treated as a private good, subject to corporate control, financial rule rule,, mark market et forc forces es,, and and comp compet etit itiv ive e pric pricin ing. g. Ke Kelo lomp mpok ok pene penent ntan ang g juga juga berpendapat bahwa secara turun temurun air diperlakukan sebagai hak asasi – hak yang muncul dari kodrat manusia, kondisi historis, kebutuhan dasar atau gagasan tentang keadilan (Shiva, 2002), sehingga keterlibatan swasta di sektor air akan mengancam hak asasi atas air. Pada sisi yang lain, kelompok pendukung privatisasi berpendapat bahwa jika suatu produk tersedia tersedia gratis, gratis, maka fungsi pasar yang seharusny seharusnya a 4
Indonesia
mengalokasikan sumber-sumber daya secara efisien tidak akan tercapai. Artinya tidak ada jaminan ketersediaan air sebanding dengan tingkat konsumsi yang dilakukan. Orang cenderung untuk memanfaatkan air secara berlebihan. Cara yang bisa dilakukan oleh Pemerintah untuk mengendalikan hal tersebut adalah dengan dengan membat membatas asii penggu penggunaa naanny nnya a melalu melaluii peratu peraturan ran,, pajak, pajak, atau atau dengan dengan memberlakukannya sebagai private private good yaitu barang yang bersifat excludable dan rival (Mank (Mankiw, iw, 2001). 2001). Penduk Pendukung ung privatisa privatisasi si juga berpenda berpendapat pat banya banyak k kejadian dimana pengelolaan oleh publik cenderung menerapkan menerapkan harga rendah sehingga sehingga tidak mampu mempertah mempertahank ankan an kualitas kualitas layanan layanan jaringan jaringan yang ada, apalagi meningkatkan jangkauan pelayanan (Gray, (Gray, 2000). 2000). Meskipun harga rendah yang dikatakan bermanfaat bagi penduduk miskin, dalam kenyataannya tidak memban membantu tu pendudu penduduk k miskin miskin kar karen ena a merek mereka a belum belum terlay terlayani ani sehingg sehingga a harus harus mencari sumber lain dengan harga yang jauh lebih mahal (Walker (Walker dkk, 2000). 2000). Menari Mena rikn knya ya,, diant diantar ara a pro pro ko kontr ntra a tent tentan ang g ke kete terl rlib ibat atan an swas swasta ta dala dalam m penyediaan layanan air bersih, terdapat kelompok yang mencoba bersikap lebih pragmatis terhadap kehadiran swasta dalam penyediaan air bersih. Kelompok ini berpen berpendap dapat at bahwa bahwa air tidak tidak bisa secara secara murni murni diperla diperlakuk kukan an sebaga sebagaii barang barang publi publik. k. Air Air memb membut utuh uhka kan n biaya biaya untu untuk k peng pengad adaa aann nnya ya,, sehin sehingg gga a juga juga haru harus s diberlakukan sebagai barang ekonomi yang harus dikelola sesuai dengan hukumhukum ekonomi. Seperti yang diungkapkan oleh Budds dan McGranahan (2003) “In debating the appropriate role of the private and public sectors, recognizing water as an economic good can seem to support a strong private sector role. This is not strictly correct, and depends on how the term “economic good” – which is not widely used in economics – is interpreted. If “economic good” are taken to mean the sort sort of goods idealized idealized in economic economic theories theories of perfect markets, markets, then then the case case for for privat private e provis provision ion of econo economic mic goods goods is strong strong.. But urban urban water water services are not economic goods in this sense any more than they are “pure” public goods (and in any case, water water utilities rarely rarely operated operated in a competitive competitive market). Alternatively, if economic goods are simply taken to be goods that have an economic value, and to which economic principles apply, then this would also apply to public goods, and is i s largely irrelevant to the case for private provisioning” Dala Dalam m situ situa asi ko kont ntro rove vers rsii ters terseb ebut ut,, Saven avenij ije e (20 (2001) memberikan sedikit gambaran tentang karakteristik air minum, yaitu:
menco encoba ba
Air minum adalah adalah kebutuhan kebutuhan dasar dasar . Tidak ada kehidupan tanpa air, tanpa air tidak ada proses produksi, tanpa air tidak ada lingkungan. Tidak akan ada kegiatan manusia yang tidak tergantung pada air. Air merupakan sumber daya penting. Hal ini membuat air menjadi khusus tetapi tidak unik. Sama halnya dengan lahan, dan makanan.
•
Air minum minum terbata terbatas s. Jumlah air terbatas. Hanya sebagian kecil saja air yang dapat dikonsumsi.
•
5
Indonesia
Air minum adalah adalah barang barang publik. Air minum tidak dapat dimiliki secara pribadi dan ketergantungan sosial terhadap air minum sangat tinggi. Hal ini merupakan konsekuensi dari sifat air minum yang penting dan tidak dapat disubstitusi. Pemerintah bertanggung jawab menyediakan air minum tetapi pemerintah tidak bertanggung jawab menyediakan air secara gratis sebagaimana sering disalahpahami.
•
Meskipun air mengalir tetapi sebenarnya dibatasi oleh lokasi dan sistem tertentu. tertentu. Akibat Akibatnya nya,, air minum minum sering sering menjad menjadii sumber sumber perset perseteru eruan an politik antar daerah. •
Terdapat biaya produksi dan biaya transaksi yang besar bahkan jika pengalir pengaliran an air air menggun menggunakan akan sistem gravitasi. gravitasi. •
Pasar air minum tidak homogen. homogen. Sebagian pengguna mempunyai kemampuan membayar yang tinggi dan mengkonsumsi dalam jumlah sedikit (pen (pengg ggun una a dome domest stik ik dan dan indu indust stri ri), ), lain lainny nya a mem mempuny punyai ai ke kem mampu ampuan an membayar rendah dan menggunakan air dalam jumlah besar (petani), bahkan lainnya tidak mempunyai kemampuan membayar (lingkungan dan penduduk miskin) miskin).. Semuan Semuanya ya tidak tidak dapat dapat digabun digabung g dalam dalam satu satu pasar. pasar. Me Meski skipun pun air minum minum yang yang dibut dibutuh uhka kan n meru merupa paka kan n bend benda a yang yang sama sama teta tetapi pi ka kara rakt kter er permint permintaan aan berbed berbeda. a. Pertuk Pertukara aran n diantar diantara a kepent kepenting ingan an yang yang berbed berbeda a ini sebaiknya diselesaikan melalui jalur politis dan bukan pasar. •
Terdap Terd apat at ke kete terg rgan antu tung ngan an ek ekon onom omii makr makro o anta antara ra ak akti tivit vitas as pengguna pengguna air. Air digunakan oleh pertanian mempengaruhi industri. Akibatnya hubungannya menjadi rumit. •
Selalu terdapat ancaman kegagalan pasar dalam penyediaan air minum. minum. Untuk Untuk mencap mencapai ai skala skala ekonom ekonomi, i, dibutuh dibutuhkan kan invest investasi asi besar besar yang yang mengarah ke monopoli alamiah. •
Air minum mempunyai mempunyai nilai tertentu tertentu yang seringkali tidak dapat dinilai dengan uang.
•
Menuru Menu rutt Ouya Ouyahi hia a (200 (2006) 6),, ka kara rakt kter eris istik tik dari dari air air bers bersih ih adal adalah ah high investment investment specificity, specificity, natural natural monopoly monopoly features of the sector, sector, buried asset, extern externali alities ties involv involving ing public public health health and enviro environme nment, nt, the need need for univers universal al provision, provision, and location-spe location-specific cific.. Karakteristik lain adalah “70-80 percent of water and wastewater assets are underground (Infrastructure Canada, 2004). Hence obtaining accurate information information about them can be costly and there is generally generally a lack reliable information about the condition of existing infrastructure” .
6
Indonesia
Kotak 1.1 Sejarah Sistem Penyediaan Layanan Air Minum
Sistem penyediaan layanan air bersih memiliki sejarah yang cukup panjang. Menurut Menurut Swyngedouw Swyngedouw (2003), system penyediaan penyediaan layanan air bersih dapat dibagi dalam dalam empa empatt tahap tahapan an perke perkemb mban angan gan.. Tahap Tahap perta pertama ma,, berlan berlangsu gsung ng samp sampai ai pertenga pertengahan han kedua kedua abad abad ke-19, ke-19, dimana dimana sistem sistem penyedia penyediaan an layanan layanan air minum minum dilakuk dilakukan an oleh perusah perusahaan aan swasta swasta kecil. kecil. Layanan Layanan yang yang diberika diberikan n hanya hanya untuk untuk sebagian kecil kota khususnya daerah-daerah kaya perkotaan. Tahapan selanjutnya selanjutnya adalah pada periode munisipalisas munisipalisasi. i. Menurunnya Menurunnya kualitas lingkungan dan munculnya kesadaran akan sanitasi lingkungan menjadi pendorong utama periode ini. Periode ini juga diwarnai dengan kesadaran terhadap tanggung jawab daerah dalam penyediaan layanan dasar yang mendasar yang jika perlu diikuti oleh subsidi tarif yang tinggi di kebanyakan negara Eropa. Pada periode ini, ini, siste sistem m air air bers bersih ih yang yang pada pada awaln awalnya ya diban dibangun gun oleh perusah perusahaa aan n swas swasta ta,, kemudia kemudian n diambil diambil alih oleh pemerinta pemerintah h daerah (munisip (munisipal) al) di hampir hampir semua semua negara-negara Eropa, termasuk Inggris. Hanya di Perancis yang perusahaan air milik swastanya dapat bertahan, dan karena itu satu-satunya perusahaan swasta air raksasa di dunia adalah milik Perancis: Suez (dulunya Lyonnaise des Eaux) dan Veolia (tadinya Vivendi dan the Compagnie Compagnie Generale des Eaux) yang sudah berdiri sejak tahun 1853. Namun proses munisipalisasi jauh lebih cepat terjadi di Amerika Serikat Serikat ketimbang ketimbang di Eropa: Eropa: pada tahun tahun 1897, 1897, sudah sudah 82% kota-kot kota-kota a besar besar di Amerika Serikat terlayani oleh operator publik tingkat daerah. Tahapan ketiga dimulai setelah perang dunia I, ketika air bersama dengan layanan publik lainnya seperti telekomunikasi dan listrik menjadi perhatian nasional negar negara. a. Peme Pemerin rinta tah h pusat pusat denga dengan n berag beragam am intens intensit itas as kendal kendali, i, regula regulasi si dan investasinya mengambil alih peran daerah pada sektor air minum. Investasi dalam pengemb pengembang angan an infrast infrastrukt ruktur ur juga menjadi menjadi bagian bagian penting penting usaha usaha mendoro mendorong ng pertumbuhan ekonomi dan sekaligus meredam keresahan sosial melalui kebijakan redistribusi aset – dalam hal ini layanan air minum. Pada periode ini meskipun manajemen air minum masih ada yang di tangan daerah namun pemerintah pusat puny punya a pera perana nan n yang yang besa besarr khus khusus usny nya a pada pada pemb pembia iaya yaan an proy proyek ek-p -pro roye yek k infras infrastr trukt uktur ur dan juga juga interv interven ensi si perat peratura uran. n. Pada Pada perio periode de ini mula mulaii diben dibentu tuk k berbagai badan pengatur untuk berbagai kepentingan seperti kepentingan sosial, ekonomi, kualitas, dan lingkungan yang biasanya bersifat nasional. Periode keempat, periode terakhir, dimulai saat terjadi resesi global tahun 1970-an, sebuah periode yang ditandai dengan menurunnya peran negara dalam mendorong pertumbuhan ekonomi. Anggaran yang terbatas dari pemerintah pusat berak berakiba ibatt pada pada berku berkuran rangny gnya a pengel pengelua uaran ran untuk untuk kese kesejah jahte teraa raan n publi publik k dan dukungan terhadap program pengembangan investasi infrastruktur. Tarif air yang rendah rendah,, inves investa tasi si yang yang disub disubsid sidi, i, infras infrastru trukt ktur ur yang yang mulai mulai menu menua, a, ditam ditamba bah h tingginya permintaan terhadap layanan air minum, memperparah tekanan terhadap anggaran pemerintah pusat. Hal ini menjadi masalah akut yang sulit dipecahkan khususn khususnya ya bagi negara negara berkemb berkembang. ang. Tekana Tekanan n negara negara pemberi pemberi hutang hutang untuk untuk mengamankan hutangnya melalui berbagai program seperti Structural Adjustment Program (SAP) dan tekanan untuk memperbaiki daya saing melalui peningkatan efisiensi efisiensi mendorong mendorong munculnya munculnya berbagai program pemotongan pemotongan anggaran biaya layanan publik, program privatisasi dan deregulasi. Sedangkan Sedangkan di negara berkembang berkembang memiliki memiliki sejarah perkembangan perkembangan yang berbeda. Pada masa kolonial, negara imperialis memfokuskan penyediaan air di negara koloninya hanya khusus untuk elit kolonial. Bahkan di Kampala (Uganda),
7
Indonesia
Kotak 1.2 Structural Adjustment Program (SAP)
Structural Structural Adjustment Adjustm entair Program (SAP) diperkenalkan diperken alkan pada awal tahun 1980-an 1980-a n oleh banyak dalam sistem bersih dibandingkan negara-negara utara. Lebih terdorong Bankkemerdekaan Dunia (di bawah kepemimpinan Robert McNamara). Pinjaman Bank Dunia oleh kemerdekaa n dan bukan oleh industrialisasi, industria lisasi, negara-negara negara-negara ini tidak memiliki diberikan untuk periode beberapa tahun melalui program untuk mendukung secara daerah daerah yang yang kuat ataupun ataupun masyara masyarakat kat setempa setempatt kelas kelas meneng menengah ah yang yang kuat, kuat, langsung reformasi kebijakan dan tidak lagi terkait dengan salah satu program sehingga kepemilikan di tingkat pusat untuk perusahaan air bersih lebih banyak investasi dalam proyek. Sejak saat memuat komponen terjadi terjadi dibandin diba nding gbentuk di negaranega ra-neg negara ara Utara. Uta ra. itu Di pinjaman Sri Lanka, Lanka,yang sebuah sebuah negara negara dengan SAP mendom men domina inasi si portofo port ofolio lio pinjama pinj aman n baik dari Bank Dunia Dun ia maupun mau pun IMF Bank sejarah pembangunan yang hebat di bidang kesehatan dan pendidikan, IMF. air .bersih Duni Du apaka memp me rakt ktek ekka kan n jawa SA Pb dari da ri er sisi sisiBada pe rsed iaan ana ekon ek i, gara seda se ngka kan n IMF IM F) meru menia rupa kan nmpra tang ta nggu gung ng jaSAP wab prim primer Bapers dan n edia Usah Us aha Mili Mionom lik komi, Nega Ne radang parastatal (parasta tal) memfokuskan diri pada sisi permintaan melalui kebijakan-kebijakan stabilisasi. pemerintah pusat. Di Argentina, perluasan jaringan air di seluruh negeri dilakukan oleh penyedia layanan air milik pemerintah pusat. Namun, kesemuanya lambat laun Pada tahun 1989, John Williamson ekonom dari Institute of International Economics mulai mula terkikis terk ikis, , ketika keti ka mencet Lembaga Lemb aga Keu angan n on Internas InteConcen rnasion ional al mensya men syaratk ratkan untuk (IIE) (IIE) iWashing Was hington ton DC, men cetusk uskan anKeuanga Washingt Wash ington Con census sus yang berisi beri siansepuluh sepu luh melakukan privatisasi kepada negara-negara tersebut. rekomendasi kebijakan untuk mengatasi krisis ekonomi di Amerika Latin. Dalam perkemb perkembanga anganny nnya a rekomen rekomendas dasii tersebu tersebutt diterima diterima secara secara luas oleh oleh ekonom ekonom di Ameri Amerika ka Serik Serikat at terma termasu suk k Depa Depatem temen en Ke Keuan uanga gan, n, Bank Bank Duni Dunia a dan IMF, IMF, yang yang kemu kemudi dian an dija dijadi dika kan n stan standa darr kebi kebija jaka kan n mere mereka ka.. Kons Konsen ens sus Wa Was shing hingto ton n meng menganj anjur urka kan n stabi stabilis lisas asii ekon ekonom omii lewat lewat kendal kendalii peny penyedi ediaa aan n mata mata uang uang dan perl perlua uasa san n pert pertum umbu buha han n deng dengan an sepe sepera rang ngka katt ukur ukuran an demi demi terw terwuj ujud udny nya a peningkatan aktifitas sektor swasta, kebijakan privatisasi pun menjadi standar Bank Dunia dan IMF serta bank-bank pembangunan regional seperti ADB, Inter America Development Development Bank dan lainnya. lainnya. Pada tahun 1990-an, 1990-an, SAP mengimplement mengimplementasikan asikan beberap beberapa a prinsip prinsip Konsen Konsensus sus Washingt Washington on dalam dalam berbaga berbagaii bentuk bentuk program program yang yang didanai oleh lembaga-lemb lembaga-lembaga aga tersebut. Secara keseluruhan, keseluruhan, tujuan yang ingin dicapai oleh lembaga-lembaga keuangan internasional melalui privatisasi adalah (i) tuju tujuan an ekon ekonom omi, i, yait yaitu u meni mening ngka katk tkan an efis efisie iens nsii selu seluru ruh h sekt sektor or ekon ekonom omi, i, meningkatkan efisiensi, produktifitas dan keuntungan perusahaan, meningkatkan kualitas produk dan pelayanan, dan menarik investasi swasta; (ii) tujuan fiskal, yaitu menghapus subsidi pemerintah pada badan usaha milik negara; memperoleh tamb tambaha ahan n dana dana dari dari penjua penjualan lan kepem kepemil ilika ikan n negar negara a atas atas bada badan n usaha usaha serta serta meningkatkan pendapatan pajak dari badan usaha swasta; (iii) tujuan sosial politik, yaitu yaitu meningk meningkatka atkan n kesejah kesejahter teraan aan masyara masyarakat kat,, mempro mempromos mosika ikan n kepemili kepemilikan kan badan badan usaha usaha oleh swasta swasta nasional; nasional; meningkat meningkatkan kan kepemilik kepemilikan an properti properti kelas menenga menengah, h, meningk meningkatk atkan an pemanf pemanfaat aatan an tenaga tenaga kerja, kerja, dan mengura mengurangi ngi korupsi korupsi serta penyalahgunaan di kantor publik. Instrumen Instrumen untuk mempengaruhi kebijakan dilakukan melalui mekanisme pinjaman baik program atau proyek yang senantiasa diikuti dengan pelbagai persyaratan. Kare Ka rena na keba kebany nyak akan an nega negara ra--nega negara ra berk berkem emba bang ng pada pada umum umumny nya a sang sangat at membutuhkan dana pinjaman dari Bank Dunia dan IMF - selain bank-bank regional lainnya –untuk menutupi defisit anggaran atau membiayai program pembangunan, maka persyaratan yang diajukan pun pada akhirnya mendapat dukungan signifikan
8
Indonesia
2.2.
Privatisasi, Private Sector Participation (PSP) atau Public Private Partnership (PPP)
Beberapa Beberapa litera l iteratur tur menyebutk menyebutkan an bahwa bahwa konsep konsep privatisasi privatisasi masih belum terklarifika terklarifikasi. si. Seperti Seperti yang diungkapka diungkapkan n Bailey (1987), (1987), ”one of the concepts in vogue vogue is privat privatiza izatio tion n. Although Although the concepts concepts itself is unclear, unclear, it might be tentatively defined as general effort to relieves the disincentives toward efficiency in public public organi organizat zation ions s by subject subjecting ing them them to the incentiv incentives es of the privat private e market. market. There are are in fact several several different different concepts concepts of privatizat privatization. ion. Demikian juga menurut menurut Kay dan Thompson Thompson (1986) “privatization is term which is used to cove coverr seve severa rall dist distin inct ct,, and and poss possib ibly ly alte altern rnat ativ ive e mean means s of chan changi ging ng the the relationships between the government and private sector” . Namun, Namun, bebera beberapa pa literat literatur ur yang yang lain mencob mencoba a mendef mendefinis inisika ikan n konsep konsep privati privatisas sasii dengan dengan lebih lebih jelas. jelas. Menuru Menurutt Subagjo Subagjo (1996 (1996)) secara secara umum umum definis definisii privatisasi privatisasi dapat dirangkum dirangkum sebagai berikut: (i) perubahan perubahan bentuk usaha dari “perus “perusaha ahaan an negara negara” ” menjad menjadii perusa perusaha haan an berbent berbentuk uk perser perseroa oan n terbat terbatas, as, (ii) pelepasan sebagian (besar/kecil) atau seluruh saham dari suatu perusahaan yang dimiliki negara kepada swasta, (iii) pelepasan hak atau aset milik negara atau perusahaan yang sahamnya dimiliki negara pada swasta, baik pelepasan untuk sela selama many nya a (ant (antar ara a lain lain melal melalui ui jual jual beli, beli, hibah hibah atau atau tuka tukarr gulin guling) g) maup maupun un pelepasan untuk sementara waktu (termasuk dengan cara Build Operate Transfer ), ), (iv) pemberian kesempatan pada swasta untuk menggeluti bidang usaha tertentu yang sebelumnya merupakan monopoli pemerintah, (v) pembuat usaha patungan
9
Indonesia
atau kerjasama dalam bentuk lain dengan memanfaatkan aset pemerintah, serta (vi) membuka dan meningkatkan adanya persaingan sehat dalam dunia usaha. Dalam Dalam pasal pasal 1 ayat ayat 12 Undang Undang-Un -Undan dang g (UU) (UU) Nomor Nomor 23 Tahun 2003 2003 tentang tentang Badan Usaha Milik Negara (BUMN), privatisasi adalah penjualan saham Persero baik sebagian maupun seluruhnya kepada pihak lain dalam rangka meningkatkan kinerja dan nilai perusahaan, memperbesar manfaat bagi negara dan masyarakat serta memperluas pemilikan saham oleh masyarakat. Sedang Sedangkan kan Savas Savas (1987 (1987)) mendef mendefinis inisika ikan n privatis privatisasi asi sebagai sebagai tindaka tindakan n mengurangi peran pemerintah, atau meningkatkan peran swasta, dalam sebuah aktifitas atau pemilikan aset. Privatisasi dapat berbentuk umum (dikontrakkan ke swasta atau LSM dan penyediaan sukarela) dan khusus (food ( food stamps, housing vouchers, vouchers, and volunteer fire departments). departments). Lebih lanjut Savas menyatakan bahwa ada ada bera beraga gam m tekan tekanan an atau atau alasa alasan n yang yang mend mendor oron ong g priv privat atisa isasi. si. Alas Alasan an ini dike dikelo lomp mpok okka kan n seba sebaga gaii (i) (i) prag pragma mati tis s, ke keti tika ka masy masyar arak akat at mend mendef efin inis isik ikan an kebutu kebutuhan han akan akan pelayan pelayanan an pemerin pemerintah tah yang yang lebih lebih baik, baik, (ii) ideolog ideologis, is, ketika ketika terdapat terdapat keinginan keinginan mengurangi mengurangi peran pemerintah pemerintah;; (iii) komersil, komersil, ketika swasta melihat kesempatan mendapatkan keuntungan dari melakukan pelayanan publik; (iv) populis, populis, ketika masyaraka masyarakatt melihat melihat privatisasi privatisasi sebagai cara menuju menuju kondisi kondisi masyarakat yang lebih baik. Diana Carney dan John Farrington (1998) menyatakan bahwa privatisasi bisa diartikan secara luas sebagai proses perubahan yang melibatkan sektor privat untuk ikut bertanggung jawab terhadap t erhadap kegiatan yang semula dikendalikan secara eksk ek sklu lusif sif oleh oleh sekt sektor or publi publik. k. Priv Privat atis isas asii term termas asuk uk di dala dalamn mnya ya peng pengali aliha han n kepem kepemilik ilikan an aset aset produk produktif tif dari dari sekto sektorr publik publik ke swasta swasta atau atau hanya hanya sekeda sekedarr member memberika ikan n ruang ruang kepada kepada sektor sektor privat privat untuk untuk ikut ikut terliba terlibatt dalam dalam kegiat kegiatan an operasional seperti contracting out dan out dan internal markets. markets. Seperti yang ditulis oleh Tumiwa dan Santono, “...dalam konteks ekonomi politik, privatisasi adalah sebuah cara untuk memperbaiki pengelolaan dan kinerja badan usaha serta sektor publik lainnya, termasuk mengurangi beban negara.” (Glo (Globa balis lisas asii Me Meng nghe hemp mpas as Indo Indone nesi sia: a: hal hal 137) 137).. Priv Privat atis isas asii bertu bertuju juan an untu untuk k mencapai efisiensi ekonomi mikro, mendorong pertumbuhan ekonomi sekaligus mengurangi mengurangi kebutuhan kebutuhan pinjaman pinjaman publik akibat akibat defisit anggaran anggaran belanja dengan dengan cara cara mengur menguran angi gi subsidi subsidi negara negara yang yang diberik diberikan an kepada kepada BUMN BUMN7. Sedang Sedangkan kan menuru menurutt Stiglitz, Stiglitz, keuntu keuntunga ngan n ekonom ekonomii privatis privatisasi asi sesungg sesungguhn uhnya ya berasal berasal dari dari ketidakmampuan pemerintah dalam menyusun sejumlah komitmen , khususnya berkompetisi dan tidak memberi subsidi8. Dalam tulisannya yang berjudul The New Economy of Water; The Risks and Benefi Benefits ts of Global Globaliza izatio tion n and Privati Privatizat zation ion of Fre Fresh sh Wa Water ter,, Gleick Gleick menyat menyataka akan n 7
Lihat, Eytan Shesinski dan Luis F Lopez-Calva, “Privatization and Its Benefits: Theory and Evidence”, dalam CESifo Economics Studies, No.3, Vol.49, 2003
8
Lihat, Joseph E Stiglitz, Whither Socialism (Massachusetts: MIT Press, 1994)
10
Indonesia
privatizatio privatization n in the water sector sector involves transfer transferring ring some or all of the assets or operations of public water system into private hands.There are numeorus ways to privatize privatize water, water, such as the transfer transfer of the responsibility responsibility to operate operate a water water delivery or treatment system, system, a more complete transfer of system ownership ownership and opera operatio tion n respon responsib sibilit ilities ies,, or even even the sale sale of publicly publicly owned water water rights rights to private private companies companies.. Alternative Alternatively, ly, various various combinatio combinations ns are possible, possible, such as soliciting private investment in the development of new facilities, with transfer of those facilities to public ownership after investors have been repaid". repaid". Sedangkan Budds dan McGranahan (2003) menyatakan “Private-sector participation” is used in the literature to cover cover a wide range of arrangeme arrangements nts between between a government government agency and a non-public institution, but usually refers to a contractual agreement involving a public agency and a formal (often multinational) private company. The term “privatization” is also widely used but can refer to two rather different things. It is someti sometimes mes used as a generi generic c term term to refer refer to increas increasing ing privat private e sector sector invol involme ment nt,, but but also also spec specif ifica ically lly to the model model of dives divestu ture re.. “Publ “Publicic-pr priva ivate te partnership” partnership” is common common term but is rarely rarely explicitly explicitly defined. defined. In the water water and sanitation sector, it tends to be used to refer to contractual agreements in which private private companies companies assume assume greater greater responsibility responsibility and/or and/or risk, especially especially through through concession contracts. contracts. Lebih lanjut Budds and McGranahan mengatakan bahwa “There are several models of private sector involvement in water and sanitation utili utilitie ties, s, with with nume numero rous us vari variat atio ions ns,, depe depend ndin ing g on the the legal legal and and regul regulat ator ory y frameworks, frameworks, the nature of the company and and the type of contract” contract” . Dalam Policy Brief yang diterbitkan oleh OECD (April, 2003), menyatakan bahwa “Public“Public-Priva Private te Partnersh Partnerships ips refer to any form agreemen agreementt (partnersh (partnership) ip) betwe between en public and private private parties parties.. They They should not be misund misunders erstoo tood d as privatizatio privatization, n, where the managem management ent and ownership ownership of the water water infrastruc infrastructure ture are transferred to the private sector ”. ”. Lebih lanjut, dinyatakan dinyatakan “Some options keep the operations (and ownership) in public hands, but involve the private sector in the design and constructions of the infrastructure. Other options involve private private actors actors in the manageme management, nt, operation operation and/or and/or the financing financing asset asset ”. ”. Pen Pendapa dapatt lain lainny nya a disa disam mpaik paikan an oleh leh McDo cDonald ald dan dan Ruite uiters rs,, yan yang menyatakan bahwa “More properly known as “private sector participation” or as will be used used in this chapter chapter “public “public private private partners partnerships hips”, ”, these institut institution ional al arrangements are nevertheless a form of privatization. There is a clear transfer of crucial decision making responsibilities from the public to the private sector and an effective transfer of power power over assets assets to a private company, company, with qualitatively and quantitatively different rules and regulations guiding the decision that are made and how citizens are able to access information” . Dalam perkembangannya, perkembangannya, terdapat dua model keterlibatan swasta di sektor air. Pertam Pertama a berupa berupa model UK yang yang diterap diterapkan kan di Inggris Inggris dan Wales Wales dimana dimana kepem kepemilik ilikan an dan pengelo pengelolaa laan n utilitas utilitas air dilakuk dilakukan an oleh oleh sektor sektor swasta swasta.. Kedua Kedua
11
Indonesia
adal adalah ah mode modell Pera Peranc ncis is,, dima dimana na ke kepe pemi mili lika kan n di tang tangan an publ publik ik seda sedang ngka kan n pengelolaannya dilakukan oleh publik atau private. Perbedaan lain dari kedua model tersebut adalah di UK dibentuk Office of Water Services (OFWAT) sebagai bada badan n peng pengat atur ur indep indepen ende den, n, seda sedang ngka kan n di Pera Peranc ncis is “economic economic regulator regulator ” 9 diperankan oleh pemerintah daerah . Secara Secara umum, umum, keterlibata keterlibatan n swasta swasta dalam penyediaan penyediaan layanan layanan air minum dapat berbentuk: (i)
Kontrak Jasa (service (service contracts) contracts). Aspek individual dari penyediaan infrastruktur (pemasangan dan pembacaan meteran meteran air, operasi operasi stasiun stasiun pompa dan sebagainya sebagainya)) diserahkan diserahkan kepada swasta untuk periode waktu tertentu (6 bulan sampai 2 tahun). Kategori ini kurang memberi manfaat bagi penduduk miskin. Kontrak jasa dipergunakan di banyak tempat seperti di Madras (India), dan Santiago (Chile).
(ii)
Kontrak Kont rak Manaj M anajemen emen. Manajemen swasta mengoperasikan perusahaan dengan memperoleh jasa manajemen baik seluruh maupun sebagian operasi. Kontrak bersifat jangka pendek (3 sampai 5 tahun) dan tidak terkait langsung dengan penyediaan jasa sehingga sehingga lebih fokus fokus pada peningkatan peningkatan mutu layanan layanan daripada daripada peningkata peningkatan n akses akses penduduk penduduk miskin. miskin. Kontrak Kontrak manajeme manajemen n dilaksanaka dilaksanakan n di Mexico City, Trinidad, dan Tobago.
(iii) Kontrak Sewa-Beli ((lease lease contracts). contracts).
Perusahaan swasta melakukan lease lease terhadap aset perusahaan pemerintah dan bertanggung jawab terhadap operasi dan pemeliharaannya. Biasanya kontrak sewa berjangka 10-15 tahun. Perusahaan swasta mendapat hak dari penerimaan dikurangi biaya sewa beli yang dibayarkan kepada pemerintah. Menurut Panos (1998), perusahaan swasta tersebut memperoleh bagian dari pengumuman pendapatan yang berasal dari tagihan pembayaran. Konsep ‘enhanced lease’ diperkenalkan karena di negara berkembang dibutuhkan investasi investasi pengemban pengembangan gan sistem distribusi, penguranga pengurangan n kebocora kebocoran, n, dan peningk peningkata atan n cakupa cakupan n layanan layanan.. Perbai Perbaikan kan kecil kecil menjad menjadii tanggu tanggungja ngjawa wab b opera perato torr dan dan inv investas stasii besa besarr untu untuk k fasi fasili lita tas s pen pengola golaha han n menj menjad adii tang tanggu gung ngja jawa wab b peme pemerin rinta tah. h. Kont Kontra rak k sewa sewa-b -beli eli bany banyak ak digun digunak akan an di Perancis, Spanyol, Ceko, Guinea, dan Senegal. (iv) Bangun-Operasi-Alih (Build-Operate-Transfer/BOT (Build-Operate-Transfer/BOT ).
BOT dan beragam variasinya biasanya berjangka waktu lama tergantung masa masa amor amortis tisas asii (25(25-30 30 tahun tahun). ). Oper Operat ator or mena menang nggu gung ng risik risiko o dala dalam m mendes mendesain ain,, memban membangun gun dan mengo mengoper perasi asikan kan aset. aset. Imbalan Imbalannya nya adalah adalah 9
Lihat, OECD Policy Brief, “Public-Private Partnerships in Urban Water Sector”, April 2003, http://www.oecd.org/dataoecd/31/50/2510696.pdf
12
Indonesia
berupa jaminan aliran dana tunai. Pada akhir masa perjanjian, pihak swasta mengembalikan seluruh aset ke pemerintah. Terdapat beragam bentuk BOT. Pelaksanaan BOT terdapat di Australia, Malaysia, dan Cina. Di bawah prinsip BOT, BOT, pendan pendanaan aan pihak pihak swasta swasta akan akan digunak digunakan an untuk untuk memban membangun gun dan mengopera mengoperasikan sikan fasilitas fasilitas atau sistem infrastrukt infrastruktur ur berdasark berdasarkan an standarstandarstanda standarr performance yang yang disusun disusun oleh oleh pemeri pemerinta ntah. h. Masa Masa period periode e yang yang diberik diberikan an memilik memilikii waktu waktu yang yang cukup cukup panjan panjang g untuk untuk perusa perusahaa haan n swasta swasta guna mendapatkan kembali biaya yang telah t elah dikeluarkan dalam membangun konstruksi beserta keuntungan yang akan didapat yaitu sekitar 10 sampai 20 tahun. Pemerintah tetap menguasai kepemilikan fasilitas infrastruktur dan memiliki dua peran sebagai pengguna dan regulator pelayanan infrastruktur tersebut. (v)
Konsesi. Konsesi. Konsesi biasanya berjangka waktu 25 tahun yang berupa pengalihan seluruh tanggung jawab investasi modal dan pemeliharaan serta pengoperasian ke oper operat ator or swas swasta ta.. Aset Aset teta tetap p mili milik k peme pemeri rint ntah ah dan dan oper operat ator or swas swasta ta memba membaya yarr jasa jasa penggu pengguna naann annya. ya. Tarif Tarif mungkin mungkin dibuat dibuat rendah rendah dengan dengan mengurangi jumlah modal yang diamortisasi, yang dapat menguntungkan penduduk miskin jika mereka menjadi pelanggan. Konsesi dengan target cakupan yang jelas mengarah pada layanan bagi seluruh penduduk dapat menj menjad adii alat alat yang yang tepa tepatt dala dalam m mema memanf nfaa aatk tkan an ke kem mampu ampuan an swas swasta ta meningkatkan investasi, memberikan layanan yang baik, dan menetapkan tarif tarif yang yang mema memada dai. i. Me Mela lalu luii cara cara ini, ini, peme pemerin rinta tah h teta tetap p meng mengat atur ur tarif tarif melalui sistem regulasi dan memantau kualitas layanan. Konsesi mempunyai seja sejara rah h panj panjan ang g di Pera Peranc ncis is,, ke kemu mudia dian n berk berkem emba bang ng di Buen Buenos os Aire Aires s (Argentina), Macao, Manila (Pilipina), Malaysia, dan Jakarta. Dalam konsesi, Pemerintah memberikan tanggung jawab dan pengelolaan penu penuh h ke kepa pada da ko kontr ntrak akto torr (kon (konse sesio sione ner) r) swas swasta ta untu untuk k meny menyed edia iaka kan n pelayanan infrastruktur dalam sesuatu area tertentu, termasuk dalam hal pengoperasian, perawatan, pengumpulan dan manajemennya. Konsesioner bertan bertanggu ggung ng jawab jawab atas atas sebagia sebagian n besar besar investa investasi si yang yang digunak digunakan an untuk untuk membangun membangun,, meningkatk meningkatkan an kapasitas, kapasitas, atau memperlua memperluas s sistem jaringan, jaringan, dima dimana na ko kons nses esio ione nerr mend mendap apat atka kan n pend pendan anaa aan n atas atas inve invest stas asii yang yang dikeluarkan berasal dari tarif yang dibayar oleh konsumen. Sedangkan peran peme pemerin rinta tah h berta bertang nggu gung ng jawab jawab untu untuk k memb member erik ikan an stan standa darr kiner kinerja ja dan dan jaminan jaminan kepada kepada konsesion konsesioner. er.
(vi) Dives Divesti titu ture re.
Kategori ini merupakan bentuk paling ekstrim dari privatisasi, yang berupa pengalihan aset dan operasi ke swasta, baik keseluruhan maupun sebagian aset. Pemerintah hanya bertanggung jawab terhadap regulasi. Tidak banyak
13
Indonesia
contoh dari divestiture, divestiture, hanya Inggris dan Wales melakukan dalam skala besar (Weitz, (Weitz, 2002; Stottmann, 2000). 2000).
Tabel 1. Pembagian Tanggungjawab dalam Beragam Bentuk Partisipasi Swasta Kontrak jasa (Service contract)
Kepemilikan
Publik
Kontrak Manajeme n
SewaBeli (Lease)
Konsesi (Concessio n)
Tipe BOT
Pengali han Penuh (Divesti ture)
Publik
Swasta/
Private
(Managem ent contract)
Publik
Publik
Aset
Investasi
publik Publik
Publik
Publik
Swasta
Swasta
Private
Publik
Publik
Berbagi
Swasta
Swasta
Private
Swasta/
Swasta
Swasta
Swasta
Swasta
Private
3-5 tahun
8-15
25-30 tahun
20-3 0-30
Selaman
tahun
ya
Modal Resiko komersial Operasi/pemeliharaan
Lama Kontrak
Publik 1-2 tahun
tahun
Sumber: Stottman, Walter (2000) dalam Budds and McGranahan, 2003 “Are Debates on Water Privatizations Missing The Points? Experiences from Africa, Asia and Latin America”
14
Indonesia
Kotak 1.3 Komersialisasi, Privatisasi, dan Komodifikasi
Komersialisasi mengacu pada proses dimana mekanisme pasar dan praktek pasar diperkenalkan pada pengambilan keputusan operasi dari pelayanan publik, misalnya maks maksim imal alis isas asii keun keuntu tung ngan an,, pemu pemuli liha han n biay biaya, a, dan dan lain lain-l -lai ain n (McD (McDon onal ald d and and Ruiter,2005). Komo Komodif difik ikas asii adala adalah h prose proses s merub merubah ah baran barang g atau atau layan layanan an yang yang sebel sebelum umny nya a merupakan subyek yang mengikuti aturan sosial non-pasar menjadi suatu subyek yang mengikuti aturan pasar (Gleick, 2002). Bentuk Bentuk institus institusii yang yang populer populer dari komersi komersialis alisasi asi adalah adalah korpora korporatis tisasi asi,, dimana dimana pelay pelayan anan an dibat dibatas asii menj menjadi adi unit unit bisni bisnis s yang yang berdi berdiri ri sendi sendiri ri yang yang dimili dimiliki ki dan dioper dioperas asik ikan an oleh oleh nega negara ra teta tetapi pi dijala dijalank nkan an denga dengan n prins prinsipip-pri prins nsip ip pasa pasar. r. Lalu Lalu bagaimana kaitan antara korporatisasi dengan privatisasi? 1. Pertama Pertama dan yang terutama terutama adalah perubahan perubahan dalam etos pengelola pengelolaan an dengan dengan fokus pada penyem penyempit pitan an dan pertamb pertambaha ahan n prinsip prinsip dasar dasar keuanga keuangan n jangka jangka pendek. pendek. Sehingga perubahan budaya pengelolaan terjadi jika penyedia jasa dan pelayanan yang dimiliki dan dioperasikan secara penuh oleh negara akan menjadi lebih komersial dibandingkan dengan mitra swasta mereka, dimana manager secara agresif mempromosikan mempromosikan dan menerapkan menerapkan pemulihan biaya dan prinsip-prinsip prinsip-prinsip pasar lainnya. 2. Korporatisasi Korporatisasi sering sering mempromosika mempromosikan n kontrak pihak pihak ketiga (outsourcing (outsourcing)) sebagai strategi operasi dan cara lain dari pemotongan biaya mereka. Kondisi operasi yang kompetitif, pada akhirnya membutuhkan deregulasi (atau regulasi kembali) terhada terhadap p kendali monopol monopolii dari pelayana pelayanan n dan memperb memperbole olehka hkan n berbaga berbagaii penyedia layanan untuk berkompetisi dengan unit khusus untuk menyediakan layanan tertentu dengan harga yang memadai (misalnya: pembacaan meter). 3. Korporatisasi bisa menjadi pintu masuk bagi investasi langsung sektor swasta, kepemil kepemilikan ikan atau atau kendali kendali dengan dengan membua membuatt pelayan pelayanan an publik publik menjadi menjadi lebih lebih atraktif bagi bagi sektor swasta. swasta. Meskipun Meskipun begitu perusahaan perusahaan swasta swasta tidak tertarik untuk untuk membeli membeli pelayan pelayanan an yang mempun mempunyai yai struktu strukturr yang rumit/a rumit/atau tau subsidi subsidi silang tersembunyi, prosedur pengambilan keputusan yang tidak fleksibel dan terintegrasi secara politis atau budaya pengelolaan yang anti pasar. Untuk Untuk dapat dapat menjala menjalanka nkan n privati privatisas sasii dan komersi komersialis alisasi asi,, air harus harus diberlak diberlakukan ukan sebagai komoditas. komoditas. Seperti yang diungkapkan diungkapkan oleh Gleick (2002), “The processes of
15
Indonesia
2.3
Pro-Kontra PSP
Perdebatan mengenai keterlibatan swasta dalam penyediaan air terjadi di banyak negara seperti di Bolivia, India, Philipina, Korea Selatan, Brazil, Afirica Selatan, Selatan, Indonesia Indonesia dan sebagainya. sebagainya. Tidak jarang jarang perdebata perdebatan n tersebut tersebut memicu memicu perlawanan dari LSM, Serikat Pekerja dan d an kelompok masyarakat sipil lainnya untuk menentang menentang keterlibatan keterlibatan swasta swasta dalam penyediaan penyediaan layanan layanan air bersih. bersih. Bahkan Bahkan beberapa kelompok masyarakat sipil di Eropa sudah meminta kepada pemerintah mereka untuk menghentikan dukungannya terhadap keterlibatan swasta dalam penyediaan air bersih seperti yang terjadi di Norwegia. Sepanjang Sepanjang dekade 1990, keterlibata keterlibatan n swasta swasta didorong didorong menjadi menjadi agenda agenda kebijakan air dan sanitasi bagi negara berkembang sebagai cara mencapai tingkat efis efisie iens nsii lebi lebih h baik baik dan dan peni pening ngka kata tan n caku cakupa pan n air air dan dan sani sanita tasi si.. Te Terd rdap apat at kese ke sepa paka kata tan n umum mum bahw bahwa a peru perus saha ahaan publ publik ik menja enjadi di lem lemban ban dala dalam m 10 meningkatkan akses layanan dan tidak efisien dan menjadi sarang korupsi korups i .
Kotak 1.4 Terlucutnya Peran Negara
Menuru Menu runn nnya ya kepe keperc rcay ayaa aan n terh terhad adap ap kebi kebija jaka kan n inte interv rven ensi si nega negara ra dala dalam m pemban pembanguna gunan n ekonom ekonomii mulai mulai terjadi terjadi sejak sejak tahun tahun 1970-a 1970-an, n, akibat akibat melonjak melonjaknya nya harga minyak, menurunnya harga komoditas ekspor sedangkan harga barang impor meningkat, meningkat, yang berdampak berdampak pada pada krisis utang utang luar negeri yang berujung berujung pada defisit anggaran. Dominasi negara atas aktivitas ekonomi di negara berkembang, mengakibatkan kinerja sektor publik terutama badan usaha milik negara menjadi perhatian utama dalam rangka mengatasi kemerosotan ekonomi. Sedangkan di negara yang menganut konsep negara kesejahteraan, serangan terhadap kebijakan intervensi negara dilakukan menjelang akhir tahun 60-an dan awal 70-an. Berbagai kajian kajian terus terus bermunc bermuncula ulan n yang menggu menggugat gat dominas dominasii negara negara dalam dalam aktivit aktivitas as ekonom ekonomii dan terutam terutama a kinerja kinerja badan badan usaha usaha yang yang dipandan dipandang g sebagai sebagai sumber ketid tidakef kefisienan dan dan stagna gnannya ekon konomi di nega egara berke rkembang. Ketidakpercayaan terhadap kebijakan negara semakin berkembang setelah Inggris dan AS (di bawah bawah kepemim kepemimpin pinan an Thatch Thatcher er dan Reagan) Reagan) “dinoba “dinobatka tkan” n” sebagai sebagai pelopor kebijakan “menolak negara”.
10
Kebijakan “menolak negara” atau “emoh negara” (meminjam istilah I. Wibowo) semakin semakin mendap mendapat at tempat tempat di banyak banyak negara negara berkemb berkembang ang termasu termasuk k Indones Indonesia, ia, ketika negara seolah berasosiasi dengan segala keburukan. Dalam berbagai sektor, ekon ekonom omii misa misalny lnya a nega negara ra berko berkono nota tasi si denga dengan n kolu kolusi, si, ketida ketidake kefi fisi sien enan an dan nepotisme. Dalam politik, negara berkonotasi dengan berbagai pelanggaran hak asasi asasi manusi manusia a dan di dalam dalam birokras birokrasii negara negara berdamp berdampinga ingan n dengan dengan korupsi korupsi.. Reputasi buruk yang memberikan legitimasi bagi pelucutan peran negara.
Budds and McGranahan, 2003, 2003, “Are the debates on water water privatization missing the point? point? Experiences from Africa, Asia and Tidak aneh, aneh, jika kemudian kemu dian (dan (danVol.15, di bawah tekanan tekanan lembaga lembaga keuangan keuangan internasio internasional) nal) Latin America”, Environment and Urbanization, No. 2 October
kebijakan publik yang dihasilkan adalah pencabutan dan pengurangan berbagai 16
Indonesia
Kelemah Kelem ahan an dan dan ke ketid tidak akma mamp mpua uan n nega negara ra (yan (yang g juga juga diduk didukun ung g oleh oleh berbagai teori ekonomi) menjadi dasar terbentuknya sintesa privatisasi ataupun keterl keterliba ibatan tan swast swasta a yang yang memban membangun gun argum argumen entas tasii menduk mendukung ung kepemi kepemilika likan n swasta daripada publik11. Argumen dari pendukung privatisasi menyatakan bahwa perusahaan swasta cend cender erun ung g lebih lebih efisi efisien en diban dibandin dingk gkan an deng dengan an peme pemeri rint ntah ah dala dalam m hal hal skal skala a ekon ek onom omis is,, prod produk uktiv tivit itas as pega pegawa waii yang yang tingg tinggii sert serta a sedi sedikit kitny nya a atur aturan an yang yang membatasi. E.S. Savas dan Elliot Sclar dalam bukunya menyalahkan pelayanan jasa yang dilakukan dilakukan oleh pemerintah pemerintah karena karena seringkali seringkali menerapka menerapkan n sistem monopoli dan ketidakmampuan pemerintah dalam menanggapi kebutuhan warga negara negaranya nya atau atau masya masyarak rakat at serta serta seringn seringnya ya terjadi terjadi ketida ketidake kefis fisien ienan an dalam dalam pelayanan Johnson Johnson dkk (1995), Peraita Peraita dan Benson (1995) (1995) berpendapat berpendapat sektor sektor swasta dapat menyediakan modal dan pengalaman untuk memastikan pengelolaan dan penggu pengguna naan an air yang yang efisie efisien. n. Penduk Pendukung ung privatis privatisasi asi pun menya menyatak takan an bahwa bahwa meningkatnya keterlibatan swasta akan menguntungkan penduduk yang belum terjangkau khususnya penduduk miskin (Finger dan Allouche, 2002). Selain itu, sektor sektor publik dipandang dipandang tidak efisien, efisien, kelebihan kelebihan pegawai, pegawai, korupsi, terbuka terbuka bagi intervensi politisi, dan tidak tanggap terhadap kebutuhan konsumen. Tarif rendah tida tidak k menj menjam amin in ke kete terj rjan angk gkau auan an bagi bagi pend pendud uduk uk misk miskin in,, yang yang ada ada mala malah h mengab mengabaik aikan an pendud penduduk uk miskin miskin.. Penduk Pendukung ung keterl keterliba ibatan tan swasta swasta menya menyatak takan an swasta lebih efisien, apolitis dan tanggap kebutuhan. Regulasi yang independen, pemb pember eria ian n ko kons nses esii mela melalu luii pros proses es yang yang ko komp mpet etit itif if,, ak akan an meng mengha hala lang ngii penyalahgunaan kewenangan. Di lain pihak, pi hak, tidak sedikit pula pihak pi hak yang menolak dilakukannya privatisasi air bersih bersih.. Argum Argumen en yang yang mendas mendasari ariny nya a adalah adalah bahwa bahwa sifat sifat pelayan pelayanan an yang yang dila dilaku kuka kan n oleh oleh peme pemeri rint ntah ah mema memang ng tida tidak k coco cocok k apab apabil ila a dila dilaku kuka kan n oleh oleh swasta/privatisasi. Mereka menganggap bahwa kontrak yang dilakukan swasta dapat dapat menimb menimbulk ulkan an hidden-cost ka kare rena na kura kurang ngny nya a infor informa masi, si, perlu perluny nya a pengawasan serta lelang yang sering bersifat terbatas. Terdapat juga kondisi yang tidak memungkinkan untuk menciptakan kompetisi bagi pelaksanaan oleh pihak ketiga, sehingga privatisasi menjadi lebih rumit dari yang dibayangkan. Tidak ada indikasi bahwa perusahaan swasta lebih akuntabel. Justru, hal sebaliknya yang lebih cenderung terjadi. Privatisasi tidak memiliki track record keberhasilan. Yang dimilik dimilikii privatis privatisasi asi hanya hanya risiko/ risiko/bah bahay aya a dan kegaga kegagalan lan.. Perusa Perusaha haan an swasta swasta 11
Beberapa sintesa tersebut antara lain adalah teorema property rights, principal-agents, methodological individualism, dan public choice. Lebih lanjut lihat “Globalisasi Menghempas Indonesia” hal 133-140, Perkumpulan Prakarsa, 2006.
17
Indonesia
seringkali tidak memenuhi standar operasi, namun mengeksploitasi harga tanpa banyak menanggung konsekuensi. Sepa Sepanja njang ng abad abad 20, 20, pema pemaha hama man n yang yang diter diterim ima a publi publik k adal adalah ah bahw bahwa a penyediaan penyediaan air minum bersifat bersifat monopoli monopoli alamiah alamiah dan memberi memberi manfaat manfaat bagi kesehatan masyarakat. Namun perlu diwaspadai bahwa monopoli swasta akan mening meningkat katkan kan beban beban biaya biaya dan mengab mengabaik aikan an kepent kepenting ingan an ke keseh sehata atan n publik. publik. Sektor publik harus memegang kendali untuk menghindari penggunaan kekuasaan sewenang-wenang sewenang-wenang oleh swasta. Penent Penentang ang keterlib keterlibata atan n swast swasta a juga mengkr mengkritis itisii bahwa bahwa penyedi penyediaan aan kepe ke pent ntin inga gan n publi publik k yang yang diber diberik ikan an pada pada swas swasta ta teta tetapi pi cende cenderu rung ng bers bersif ifat at monop monopoli oli alamia alamiah h akan akan mengar mengarah ah pada pada penera penerapan pan tarif tarif tinggi tinggi dan pelaya pelayanan nan terfok terfokus us hanya hanya pada pada pendudu penduduk k yang yang dapat dapat membay membayar. ar. Selain Selain itu, dikatak dikatakan an bahwa air minum adalah hak asasi, sehingga tidak tepat jika swasta mendapat keuntu keuntunga ngan n dari dari penyed penyediaa iaan n air minum minum bagi bagi pendud penduduk uk miskin miskin.. Lebih Lebih ekstrim ekstrim dikatakan bahwa perusahaan swasta mencuri air dunia (Barlow dan Clarke, 2003).
Kotak 1.5 Perlawanan terhadap Kebijakan Privatisasi Air di Indonesia
Pada tanggal 9 Juni 2004, sekelompok organisasi masyarakat sipil dan individu mengajukan gugatan uji materil ( judicial judicial review) review) terhadap UU No.7 Tahun 2004 tentan tentang g Sumber Sumber Daya Air ke Mahkamah Mahkamah Konstitus Konstitusii Republi Republik k Indones Indonesia ia (MKRI). (MKRI). Gugatan ini merupakan bagian dari proses perlawanan (pada saat masih menjadi RUU, RUU, bebe beberap rapa a kelom kelompo pok k masy masyar arak akat at sipil sipil di Indon Indones esia, ia, sudah sudah melak melakuk ukan an serangkaian advokasi, lobby dan kampanye untuk menentang diundangkannya UU No.7 tahun 2004) terhadap reformasi kebijakan sumberdaya air di Indonesia yang disusun disusun melalui melalui WATSAP WATSAP (Water (Water Resourc Resources es Sector Sector Adjustm Adjustment ent Program Program), ), yang yang didanai dari pinjaman Bank Dunia sebesar US $ 300 juta. Penggugat berpendapat bahwa UU Sumberdaya Air bertentangan dengan UUD 1945 dan dirancang sebagai legitimasi atas kebijakan privatisasi air di Indonesia. Satu tahun kemudian, tepatnya tanggal 19 Juli 2005 MKRI memutuskan menolak permo permoho hona nan n uji mate materil ril terse tersebu but. t. Tujuh Tujuh dari dari semb sembila ilan n hakim hakim MK MKRI RI meno menola lak k permoho permohonan nan penggug penggugat at sedangk sedangkan an dua hakim hakim lainnya lainnya menerim menerima a permoho permohonan nan penggugat. Menarik Menariknya nya,, meskipu meskipun n MK MKRI RI menola menolak k gugatan gugatan para pengguga penggugat, t, namun namun MKRI MKRI memberikan kesempatan ”conditionally ”conditionally constitutional” constitutional” jika dalam pelaksanaannya UU Sumberda Sumberdaya ya Air bertent bertentang angan an dengan dengan pertimb pertimbanga angan-p n-perti ertimba mbanga ngan n MKRI. MKRI. Bagaimanapun, hal ini merupakan sesuatu yang baru dimana biasanya keputusan
2.4. Fakta Empiris PSP di Sektor Air Minum
18
Indonesia
Menarik untuk disimak, seberapa besar keterlibatan sektor swasta di sektor air minum. Menurut World Bank12, dalam kurun waktu 1990-2006 terdapat 524 proyek (dalam berbagai model) keterlibatan swasta di sektor air di 58 negara. Tabel 2. Indikator Penting Indikator, 1990-2007
Value
Jumlah Negara Negara dengan keterlibatan keterlibatan swasta
60
Proyek yang terlaksana
584
Wilayah dengan porsi investasi terbesar
Asia Timur dan Pasifik (48%)
Tipe keterlibata keterlibatan n swasta swasta berdasar berdasar porsi investasi terbesar
konsesi (68%)
Tipe keterlibata keterlibatan n swasta swasta berdasar berdasar porsi jenis proyek proyek terbesar terbesar
konsesi (40%) 53 yang menunjukkan 29% dari total investasi
Proyek dibatalkan atau dalam masalah
Sumber: http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreSector.aspx?sectorID=4
Dari tabel di atas, terlihat bahwa sebagian besar keterlibatan swasta dalam sektor air baik dari sisi investasi maupun proyek adalah model konsesi. Namun, dalam 5 tahun terakhir terakhir (2003-2007) (2003-2007) keterlibatan sektor swasta di sektor air lebih banyak dilakukan dalam greenfield greenfield project project 13, meskipu meskipun n dari dari sisi nilai invest investasi asi dalam kurun waktu tersebut masih lebih besar model konsesi (tabel 3)
Tabel 3. Jumlah Proyek Berdasar Berdasar Bentuk Bentuk Keterlibatan Keterlibatan Swasta Tahun Anggaran
12
Divest Divestitu iture re
Konsesi
Green Greenfiel field d Project
Kontrak Manjemen dan Lease
Total
1991
1
0
0
1
2
1992
2
0
2
2
6
1993
6
0
3
2
11
Lihat, http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreSector.aspx?sectorID=4
13
Greenfield project: A private entity or a public-private joint venture build and operates a new facility. This category includes build-operate-transfer and build-own-operate contracts as well as merchant merchant power plants, http://ppi.worldbank.org/book/216Housk-10-23.pdf
19
Indonesia
Tahun Anggaran
Divest Divestitu iture re
Konsesi
Green Greenfiel field d Project
Kontrak Manjemen dan Lease
Total
1994
8
0
5
1
14
1995
9
1
3
5
18
1996
7
1
9
7
24
1997
16
2
9
12
39
1998
18
1
11
2
32
1999
13
7
8
10
38
2000
28
1
5
5
39
2001
12
1
13
14
40
2002
24
3
8
9
44
2003
12
1
21
10
44
2004
27
0
21
5
53
2005
18
0
32
11
61
2006
15
2
27
13
57
2007
20
5
30
7
62
Total
236
25
207
116
584
Sumber: http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreSector.aspx?sectorID=4
Dari sekian banyak proyek swasta di sektor air, dalam kurun waktu 20012004 2004 terdap terdapat at lima perusah perusahaan aan terbes terbesar ar yang yang memiliki memiliki lebih lebih dari dari 50 proyek proyek penyediaan air di seluruh dunia (tabel 4). Namun menurut Izzaguirre dan Hunt (2005), “Sponsors from developed countries still accounted for a large share of investm investment ent flows flows.. But they they limited limited their their investm investment ent to select selected ed develo developing ping countries and sought to exit underperforming contracts. RWE Thames announced that it would withdraw from most regions while focusing on Central and Eastern Europe, Veolia Environment that it would concentrate on selected Asian countries, and Suez that it would pull out of Asia and Latin America. The retrenchment by global sponsors in some cases facilitated greater activity by local and regional sponsors”. sponsors”. Selain itu Izzaguirre dan Hunt menyatakan “...local companies with little or no operational experience entered the water business. One example is the Russian investment conglomerate Interros, which won the lease contract for the
20
Indonesia
water utility in Siberia’s Perm City. In Chile local investors (Grupo Solari, Consorcio Financiero, Grupo Luksic, and Icafal) won five of the six water contract in 2004...”
Tabel 4. Lima Besar Perusahaan Air dan Air Limbah Skema Partisipasi Swasta di Negara Berkembang (2001-2004) Perusaha an
Proye k
Investa si (US$ juta)
Proyek per Wilayah Asia Timur dan Pasifi k
Eropa dan Asia Tengah
Amerik a Lati Latin n dan Karibia
Timur Tenga h dan Afrika Utara
Asia Selatan
SubSahar a Afrika
Suez Environme nt
17
1,053
9
2
1
2
0
3
Veolia Environme nt
16
1,088
8
6
0
0
0
2
New World World Infrastructu re
7
292
7
0
0
0
0
0
6
762
3
1
2
0
0
0
6
135
3
2
0
0
0
1
52
3,330
30
11
3
2
0
6
RWE Thames Berlinwass er Internation al Total
Sumber: Bank Dunia, PPI Project Database
Situasi ini, coba dijelaskan oleh Ducci (2007)14 dengan mengambil kasus pada negara-negara Amerika Latin, “Many of international water operators, which were operating water and sewerage services in Latin America, withdrew from the region during the first five years of the new millennium. The study examines the causes and consequences of the withdrawal international water operators in 14 cases in five countries (Argentina, Bolivia, Chile, Uruguay, and Venezuela) as well as in Brazil, Colombia, and Mexico. The study finds different reasons explained the departure. For some international water operators, the withdrawal was driven by 14
Lihat, http://ppi.worldbank.org/resources/ppi_otherresources.aspx?resourceId=6
21
Indonesia
their refocusing in their local and regional markets. In these cases, the exit was planned planned with investments investments sold to local investors. investors. In other cases, cases, the exit resulted from changes in sectoral policies or social and political conflicts caused by tariff increas increases, es, percep perceptio tion n of lack of transp transpare arency ncy in the bidding biddings, s, among among other other problems. problems. The The study indicat indicates es that it is unlikely unlikely that that internationa internationall operator operators s return return to the region in the short term, but local and regional operators are emerging and filling the gap” . Menuru Menurutt Hall Hall dan Lobina, Lobina, satu alasan alasan kunci kunci untuk untuk hal ini adalah adalah karena karena negara-negara berkembang tidak dapat memberikan tingkat pengembalian (rate ( rate of return) return) yang dibutuhkan oleh pemilik modal dari luar negeri. Sebuah studi yang dilakuk dilakukan an Bank Bank Dunia Dunia menunj menunjukk ukkan an bahwa bahwa tingkat tingkat pengem pengembal balian ian investa investasi si infrast infrastruk ruktur tur di negara negara-n -nega egara ra berkem berkemban bang, g, termas termasuk uk di air bersih bersih,, berada berada dibawah biaya modal. Secara keseluruhan, penyediaan layanan air bersih oleh swasta jumlahnya kecil. Menurut Stephenson (2005) dalam Ouyahia (2006) menyatakan bahwa “Of the total of the world population of 6 billion, only about 5 percent are served by private private companies companies.. Of (these) (these) 290 million people, people, 126 million are in Europe, Europe, 72 million in Asia and Oceania, 48 million in North America, 21 million in South America, America, and 22 million in other countries” countries” . Lebih lanjut Stephenson mengatakan bahwa “ the the wat water mar marke kett repre epres sents ents about bout US$ US$ 400 400 bill billio ion n per per yea year internationally, compared to US$ 1,000 billion per year for electricity “. Meskipun mengalami peningkatan cukup signifikan sejak tahun 1990-an, namun namun keterl keterliba ibatan tan sektor sektor swast swasta a di sektor sektor air tetap tetap kecil kecil jika dibandi dibandingk ngkan an dengan sektor publik. Only Only 3 perc percen entt of the the popul populat atio ion n in poor poor or emer emergi ging ng countries is supplied through fully or partially private operators (Winpenny, 2003). 2003) . Hall dan Lobina (2006) menyatakan bahwa kota-kota besar yang berada di negaranegara negara berpen berpendap dapata atan n kecil kecil atau atau meneng menengah ah penye penyedia diaann annya ya didomin didominasi asi oleh oleh sektor publik. Lebih dari 90% layanan air di kota-kota tersebut dilakukan oleh sektor publik – yang populasinya lebih dari 1 juta jiwa –
Tabel 5. Porsi Kerjasama Pemerintah-Swasta di Pasar Air Perkotaan Negara OECD (dalam % dari penduduk yang terlayani) Negara
Manajemen Publik
Manajemen Swasta
96
4
Perancis
20
80
Inggris
12
88
Jerman
22
Indonesia
Belanda
100
-
Amerika
85
15
Serikat Sumber: BIPE (2001), dalam Public-Private Partnerships Partnerships in the Urban Water Water Sector, Policy Brief Brief OECD, April 2003
Tabel 5 menjelaska menjelaskan n perbanding perbandingan an penyediaan penyediaan layanan layanan yang dilakukan dilakukan oleh sektor publik dan swasta di negara-negara OECD. Dari tabel tersebut terlihat bahwa Perancis dan Inggris merupakan negara dengan sebagian besar penyediaan layanan airnya dilakukan oleh sektor swasta. Cukup menarik adalah Belanda yang 100% penyediaan layanan airnya dilakukan oleh sektor publik, namun namun pada pada sisi lain Belanda merupakan salah satu negara yang mendorong keterlibatan swasta dalam penyediaan air terutama di negara-negara berkembang. berkembang. Lebih spesifik studi-studi yang terkait keterlibatan swasta dalam di sektor air menunjukk menunjukkan an hasil yang beragam. beragam. Ouyahia (2006) (2006) menyataka menyatakan n studi-studi studi-studi yang yang telah telah dilakuk dilakukan an menggu mengguna nakan kan pendek pendekata atan n yang yang berbed berbeda. a. Lebih Lebih lanjut lanjut Ouyahia, mengutip Renzetti dan Dupont (2004) menyatakan bahwa studi-studi yang sudah dilakukan (Morgan; 1977, Crain dan Zardkoohi; 1978) menunjukkan bahwa bahwa utilitas utilitas air swast swasta a secara secara rata-rat rata-rata a memilik memilikii biaya biaya yang yang lebih lebih rendah rendah.. Namun studi lain (Bruggink;1982, Feigenbaum dan Teeples;1983, Teeples dan Glyer;198 Glyer;1987) 7) menunjukka menunjukkan n bahwa tidak ada perbedaan perbedaan biaya biaya antara publik dan swasta atau utilitas publik memiliki biaya yang lebih rendah. Studi lain menggunakan pendekatan produktivitas seperti yang dilakukan oleh Saal dan Parker (2001) (dalam Ouyahia, 2006). Keduanya mengukur kinerja industri air dan air limbah di Inggris sebelum dan sesudah privatisasi dengan menggu mengguna nakan kan indikat indikator or tenaga tenaga ker kerja ja dan total total factor factor productivit productivity y . Keduan Keduanya ya menemukan bahwa meskipun produktifitas tenaga kerja meningkat namun total factor factor produc productiv tivity ity menu menuru run n yang yang bera berart rtii bahw bahwa a priv privat atis isas asii meng mengha hasil silka kan n peng pengga gant nti. i. Ke Kedu duan anya ya juga juga men menemu emuka kan n bahw bahwa a priv privat atis isas asii meng mengha hasi silk lkan an keuntungan yang lebih tinggi tetapi keuntungan efisiensinya sedikit. Orwin (1999) dan Houstma (2003) 15, keduanya menunjukkan bahwa secara rata-rata perusahaan swasta swasta menetapkan harga yang lebih tinggi dibanding d ibanding publik baik di Perancis maupun California. Studi yang dilakukan oleh Ballance dan Taylor
15
Orwin, Orwin, A 1999. Privatization Privatization of Water and Wastewater Wastewater Utilities: An International International Survey”. Toronto: Environment Environment Probe dan Houstma, J. 2003. “Water Supply in California: Economic of Scale, Water Charge, Efficiency, and Privatization.” Mimeo, Mount Allison University.
23
Indonesia
(2005)16 yang melakukan survei terhadap 5000 municipal dan mencakup 68% penduduk penduduk di Perancis, Perancis, menunjukk menunjukkan an bahwa “...on average, water delivered by private private companies companies is 27% more expensive expensive than that delivered delivered by public operators...” . Studi lain dilakukan dilakukan oleh ECLAC ECLAC (1998) (1998) yang mencoba mencoba membandin membandingkan gkan kesuksesan kesuksesan dan kegagalan kegagalan pendekatan pendekatan privatisasi privatisasi di Meksiko, Meksiko, Venezuela, Venezuela, dan Chile, Chile, menyim menyimpul pulkan kan bahwa bahwa kegaga kegagalan lan di Venezu Venezuela ela disebab disebabkan kan kuran kurangny gnya a pemahaman terhadap sistem privatisasi sehingga menghasilkan kebijakan yang kurang kurang sesuai. sesuai. Selain itu, sektor sektor publik tidak mempunya mempunyaii kapabilitas kapabilitas memadai memadai untuk mengawasi swasta. Pemantauan ketat yang dibutuhkan untuk memastikan swasta memenuhi kewajibannya tidak dilaksanakan. Sebaliknya, keberhasilan di Chile disebabkan penerapan standar baku dan badan regulasi independen. Pada kasus Meksiko, keberhasilan ditunjang oleh minat dan keterlibatan industri swasta dalam dalam penyed penyediaa iaan n air dan sekali sekaligus gus memper mempertah tahan ankan kan keterse ketersedia diaan an air bagi bagi kebutuhan industri masing-masing Cabrer Cabr era a (200 (2003) 3) berd berdas asar arka kan n peng pengam amat atan anny nya a terh terhad adap ap priva privatis tisas asii di Aguascalientes, Mexico menemukan beberapa kesimpulan diantaranya (i) pada beberapa aspek, keterlibatan swasta menguntungkan khususnya dalam bentuk peningkatan efisiensi dan akses, (ii) pada aspek keberlanjutan kurang mendapat perhat perhatian ian sepert sepertii mening meningkat katny nya a kesenj kesenjang angan an pendap pendapata atan. n. Khusus Khususny nya a dalam dalam kondisi monopoli, dan keterbatasan sumber air, besar kemungkinan penduduk miskin akan mengalami kesulitan. Surjadi Surjadi (2003 (2003)) yang yang melak melakuka ukan n studi studi terhad terhadap ap privati privatisas sasii air di Jakar Jakarta ta menyatakan “One effect of privatization, which our interviews highlighted, is two years years after the implementa implementation tion of the PSP, the majority majority of the respondents respondents perceive perceive the flow and the quality of drinking drinking water water to be the same as before before privatisati privatisation... on...Thes These e data indicate that expectation expectation of the improvement improvement of flow of the drinking quality of the water is still high but has yet to be fulfilled”. Pada studi yang yang memban membanding dingkan kan kinerja kinerja 50 perusa perusaha haan an penye penyedia dia air minum minum di negara negara berkembang Asia dan Pasifik ditemukan bahwa perusahaan swasta lebih efisien (Estache, Estache, 1999). 1999). Namun Namun dalam dalam publika publikasi si selanj selanjutn utnya ya Estach Estache e menyim menyimpul pulkan kan bahwa “The results show that efficiency is not significantly different in private companies than in public ones” 17. Studi-studi lain mencoba melihat latar belakang keterlibatan swasta dalam penyediaan layanan air bersih. Dalam salah satu kesimpulannya, Shofiani (2003) menyatakan bahwa “Financial difficulties and low level of service delivery as a motives to privatise Jakarta water utility is proved inaccurate. PAM Jaya in fact had a stat status us of self self relia relianc nce. e. The The Jaka Jakart rta a wate waterr priva privati tisa sati tion on is rela relate ted d to IFIs IFIs 16
Ballance,T. Ballance,T. and A.Taylor.2005. A.Taylor.2005. Competition Competition and Economic Economic Regulation: Regulation: The Future Future of Publishing, London UK
17
the European European
Water Industry. Industry. IWA
Lihat, Hall dan Lobina, The Relative Efficiency of Public and Private Sector”, PSIRU, 2005
24
Indonesia
involvement, i.e ADB, IMF and the World Bank. The IFIs provide loans on water sector reformation that give limited room for domestic policy choices.” . Ouyahia menyatakan “In Latin Latin Ameri America, ca, privati privatizat zation ion was launche launched d mainly mainly becaus because e of heav heavy y polit politica icall cont contro roll of public public utili utilitie ties s in more more count countri ries es and and gove goverm rmen ent t corrup corruptio tion. n. Privat Privatiza izatio tion n and decentra decentraliza lizatio tion n have have been been at the centre centre of the structural reform process over the last 20 years”. Sedangkan Finger dan Allouche (2002) menyatakan “Because of financial pressure, more than 30 African countries have have deci decide ded d to let let the the priv privat ate e sect sector or oper operat ate e and and inve invest st in thei theirr wate water r infrastructure”.
2.5
Bebe Bebera rapa pa Isu Pent Pentin ing g terk terkai aitt den denga gan n PSP PSP
2.5.1 2.5.1 PSP dan Kemisk Kemiskina inan n
Kehadi Keha dira ran n PSP PSP dala dalam m peny penyed edia iaan an laya layana nan n air bers bersih ih serin sering g dikai dikaitk tkan an dengan pengurangan kemiskinan. Sektor swasta dipandang sebagai sosok yang palin paling g pant pantas as atas atas ke kete terb rbat atas asan an dana dana inve invest stas asi, i, peni pening ngka kata tan n kual kualita itas s dan dan perluasan perluasan akses akses layanan, layanan, termasuk termasuk memberika memberikan n layanan layanan terhadap terhadap kelompok kelompok masyarakat miskin untuk mendapatkan air. Dari kacamata ekonomi makro, Estache (2002) menjelaskan bahwa terdapat tiga cara privatisasi sehingga mempunyai dampak pada kesejahteraan penduduk miskin. Pertumbuhan ekonomi. ekonomi. Pertama, investasi infrastruktur merupakan faktor penting dalam pertumbuhan ekonomi, yang kemudian menjadi pendorong utama bagi pengurangan kemiskinan. kemiskinan. Kedua, pengurangan pegawai. Langkah pertama privatisasi privatisasi adalah adalah peningkata peningkatan n efisiensi efisiensi dan keuntungan keuntungan melalui penguranga pengurangan n pegawai. Dalam jangka panjang langkah ini menghasilkan pertumbuhan ekonomi. ekonomi. Ketig Ke tiga, a, real realok okas asii peng pengel elua uara ran n publik publik.. Seca Secara ra ko konv nven ensio siona nal, l, infra infrast stru ruktu kturr menyer menyerap ap dana dana pemeri pemerinta ntah h dalam dalam jumlah jumlah besar besar untuk untuk menutu menutup p subsidi subsidi dan membiayai pembangunan. Privatisasi mengurangi pengeluaran pemerintah pada kegia ke giata tan n yang yang tadin tadinya ya dibia dibiaya yaii peme pemerin rinta tah h sehi sehing ngga ga ters tersed edia ia dana dana untu untuk k membiayai kegiatan lain. Lebih Lebih lanjut lanjut menuru menurutt Estach Estache e (2002 (2002), ), dari dari perspe perspekti ktiff ekono ekonomi mi mikro, mikro, privatisasi mempengaruhi penduduk miskin dalam dua hal yaitu: (i) Akses. Pengaruh terhadap akses melalui hal-hal berikut: a. Peningkatan biaya sambungan. sambungan.
Biay Biaya a samb sambun unga gan n diti diting ngka katk tkan an samp sampai ai menc mencap apai ai ting tingka kata tan n yang yang sewajarnya setelah sebelumnya dipatok pada biaya yang minimum. Oleh kare ka rena na itu, itu, biay biaya a samb sambun unga gan n ke kemu mung ngki kina nan n tida tidak k terj terjan angk gkau au oleh oleh penduduk miskin kecuali disediakan pilihan pili han membayar bertahap.
25
Indonesia
b. Pengurangan insentif .
Penduduk miskin biasanya berlokasi di daerah yang sulit dijangkau (padat, akses rendah, tak aman) sehingga biaya layanan lebih tinggi, sementara konsum konsumsi si air rendah rendah dan sering sering tidak tidak membay membayar. ar. Hal ini mengur mengurang angii keinginan swasta melayani penduduk miskin. (ii) Keterj Keterjan angka gkauan uan.. Terdapat Terdapat berbagai berbagai cara cara privatisasi privatisasi dapat meningkatk meningkatkan an keterjangk keterjangkaua auan. n. a. Peningkatan tarif .
Sebelum privatisasi, tarif selalu lebih rendah dari biaya operasi sehingga perlu ditingkatkan agar dapat menutup biaya operasi. Ketika produksi tela telah h efisi efisien en dan dan regu regula lasi si telah telah diter diterap apka kan n deng dengan an baik baik,, terda terdapa patt kemungkinan tarif akan menurun setelah beberapa waktu. b. Pembayaran diformalkan. diformalkan.
Perusa Perusaha haan an pemeri pemerinta ntah h cender cenderung ung membi membiark arkan an penung penunggak gakan an dan sambun sambungan gan liar. liar. Perusa Perusaha haan an swasta swasta berlak berlaku u sebalik sebaliknya nya.. Akibat Akibatnya nya,, banyak banyak pendud penduduk uk miskin miskin kemudi kemudian an mulai mulai membay membayar ar sesua sesuaii dengan dengan pemakaiannya. Hal ini bukan sesuatu yang buruk dengan mempe memperti rtimba mbangk ngkan an bahwa bahwa sambun sambungan gan liar cender cenderung ung tidak tidak stabil, stabil, bahkan membayar lebih mahal pada ‘mafia air’. c. Peningkatan kualitas. kualitas.
Kondisi ini membutuhkan biaya besar yang kemudian dibebankan pada konsumen, yang kemungkinan membebani penduduk miskin.
Namun Namun dalam kenyata kenyataanny annya, a, kehadiran kehadiran PSP tidak selalu selalu seperti seperti yang digambarkan oleh Estache. Perusahaan swasta, cenderung melakukan “cherry “ cherry picking”, picking”, dima dimana na peru perusa saha haan an swas swasta ta hany hanya a ak akan an hadi hadirr pada pada area area yang yang menjan menjanjik jikan an keuntu keuntunga ngan n dan menghin menghindar darii area area yang yang tidak tidak mengun menguntun tungka gkan n seperti area kumuh, pedesaan, dimana secara topografi sulit, konsumsi air per kapita kapitanya nya rendah rendah,, dan pendap pendapata atan n masya masyarak rakatn atnya ya juga rendah rendah.. Me Meski skipun pun terdapat dalam kontrak, sangat jarang ada perusahaan swasta yang mampu memenuhi memenuhi kewajiban kewajiban kontrak kontrak ini (Swyngedo (Swyngedouw, uw, 2003 dan Castro, Castro, 2004:342 2004:342), ), kecuali jika terdapat insentif yang cukup besar seperti dalam bentuk pembayaran kompensasi, pemberian subsidi dari pemerintah, pengurangan atau pembebasan pajak pajak (Hardo (Hardoy y dan Schust Schusterm erman, an, 2000: 2000: 68). 68). Estach Estache e sendir sendiri, i, memah memaham amii ini dengan mencoba mencoba melihat melihat privatisasi privatisasi dalam kacamata kacamata ekonomi ekonomi mikro dengan menyebutnya sebagai pengurangan insentif dimana penduduk miskin biasanya berlo berloka kasi si di daer daerah ah yang yang sulit sulit dijan dijangk gkau au (pad (padat at,, ak akse ses s rend rendah ah,, tak tak aman aman)) sehingga biaya layanan lebih tinggi, sementara konsumsi air rendah dan sering
26
Indonesia
tidak membayar. Hal ini mengurangi keinginan swasta melayani penduduk miskin. Situasi ini juga digambarkan oleh Kessler (2004), yang menyatakan ...government services sometimes lose money because they subsidize prices for a large number of poor people. Because privatization inevitably commercialized prices through user fees, government government maybe forced to keep subsidies for those who can’t afford market prices. In other words, private provision may still require public subsidies. Dala Dalam m studin studinya ya,, Guite Guitere rez z (200 (2003) 3) berp berpen enda dapa patt bahw bahwa a untu untuk k dapa dapatt bermanfaat bagi masyarakat (terutama masyarakat miskin), PSP membutuhkan pening peningkat katan an kapasi kapasitas tas,, partisi partisipas pasii masya masyarak rakat, at, dan peran peran serta serta aturan aturan baru baru diantara stakeholders. stakeholders. Sedangkan menurut Esteban Castro (2005), kebijakan neoliberalisme yang diterapkan di sektor air dan sanitasi (WSS) sejak awal 1980-an tidakla tidaklah h bertuju bertujuan an untuk untuk memper memperlua luas s layana layanan n terhad terhadap ap masya masyarak rakat at miskin miskin.. Retorika pro-p Retorika pro-poor oor baru baru dimasukkan dimasukkan dalam kebijakan WSS pada tahun 1990-an, sebagai hasil dari meningkatnya protes protes dari masyarakat masyarakat di negara negara berkembang berkembang dan gagalnya proyek-proyek privatisasi WSS di Eropa dan Amerika. Kebijakan PSP tidak hanya gagal dalam memberikan pelayanan atas air dan sanitasi terhadap masyarakat miskin, akan tetapi juga memperdalam kesenjangan kekuasaan yang berasal dari melemahnya kontrol negara, pemerintah lokal, dan kapasitas dari masyarakat sipil untuk melakukan kontrol demokrasi terhadap monopoli sektor swasta terhadap air, terutama di negara-negara berkembang. berkembang. Pandangan yang meragukan PSP terutama terkait dengan pengurangan kemiskinan, juga diungkapkan oleh Prasad N (2006) yang menyatakan bahwa “...exp “...experi erienc ences es of PSP in water water supply supply worldw worldwide ide demons demonstra trate te that that there there is conflict between social development, public health, environment concerns and poverty poverty reduction reduction on the one hand and the motive motive of profit profit maximizing maximizing of the private private sector sector on the other hand. ...The ...The PSP PSP in water water supply supply which which is mainly based on commercial and profit motives may not achieve the benefits it was supposed to brin bring g to the the poor poor”. ”. Dalam Dalam kajian kajiannya nya,, Global Global Water Water Intellig Intelligenc ence e (2005) (2005),, menyataka menyatakan n bahwa bahwa Multi-Nation Multi-National al Companie Companies s (MNCs) (MNCs) tidak tertarik tertarik terhadap terhadap negara-negara berpendapatan rendah dimana terdapat ketiadaan kesinambungan secara secara ko komer mersia siall dalam dalam penyed penyediaa iaan n air. Dengan Dengan kata kata lain, lain, dalam dalam perspe perspekti ktif f sektor sektor swasta, swasta, negara-ne negara-negara gara berpendapa berpendapatan tan rendah rendah dan masyarak masyarakat at miskin tidak menarik dan memiliki tingkat resiko yang tinggi.
2.5.2 Pembiaya Pembiayaan an Air dan dan PSP PSP
Pembia Pembiayaa yaan n menjad menjadii salah salah isu penting penting dalam dalam penyedia penyediaan an layanan layanan air, terlebih terlebih setelah akses akses terhadap terhadap air dan sanitasi sanitasi menjadi menjadi salah satu target target yang harus dicapai dalam MDGs. Untuk mencapai target 10 MDGs, sekitar 1,6 milyar orang harus memperoleh sambungan terhadap air bersih antara tahun 2006-2015
27
Indonesia
dan 2,1 milyar orang untuk sanitasi 18. Dalam kerangka tersebut, investasi yang dibutuhkan diperkirakan berkisar antara US$ 51 milyar sampai dengan US$ 102 milyar untuk air bersih dan US$ 24 milyar sampai dengan US$ 42 milyar untuk sanitasi sanitasi19.
Tabel 6. Jumlah Penduduk Penduduk yang Perlu Perlu Mendapat Mendapat Akses Sesuai Target Air dan Sanitasi MDGs Tahun 2015 Jumlah Penduduk Penduduk yang Memperoleh Akses Air Minum (juta) Wilayah
Perkotaan
Perdesaan
Jumlah Penduduk Penduduk yang Memperoleh Akses Sanitasi Dasar (juta)
Tota l
Perkotaa n
Perdesaa n
Total
Sub-Sahara Afrika
175
184
359
178
185
363
Timr Tengah Tengah dan Afrika Utara
104
30
134
105
34
140
Asia Selatan
243
201
444
263
451
714
Asia Timur dan Pacifik
290
174
465
330
376
705
America Latin dan Karibia
121
20
141
132
29
161
Eropa Tengah dan Timur
27
0
27
24
0
24
961
609
1. 1.57 0
1.032
1.076
2.108
Total
Sumber: UN Millenium Project (2005), dalam Hall and Lobina, Pipe Dreams, The Failure of the Private Sector to Invest in Water Services in Developing Countries, World Development Movement, 2006
Besarn Besarnya ya invest investasi asi yang yang dibutuh dibutuhkan kan,, membua membuatt banyak banyak pihak pihak percay percaya a bahwa partisipasi swasta menjadi penting dalam penyediaan layanan air. Menurut Braadbaart Braadbaart (2001) (2001) “The “There re are are two two argu argume ment nts s for for priva privati tiza zatio tions ns:: the the fisca fiscall argument that privatization will relieve government of of the burden of investment 18
Hall and Lobina, Pipe Dreams, The Failure of the Private Sector to Invest in Water Services in Developing Countries, World Development Movement, 2006
19
Ibid
28
Indonesia
financing and the efficiency argument taht performance will improve under private ownership” . Pendapat lain disampaikan disampaikan oleh Palmer dkk (2003), “why do we need the private sector to be involved at all ? Government and government-controlled para-stat para-statals als rarely rarely deliver services cost-efectivel cost-efectively y for the reasons reasons noted earlier. Nor can governments usually raise the finance needed to expand the service provision. provision. Involveme Involvement nt of the internationa internationall water water companies companies (on an appropriat appropriate e basis) can serve to facilitate cost-effective delivery of services. It can also facilitate mobil mobilis ising ing longlong-te term rm fina financ nce. e. Part Partici icipa patio tion n on a risk risk shar sharing ing basis basis of the the international water companies enhances the confidence of the providers of finance that investment programmes will be implemented eficiently” . Keniscayaan atas keterlibatan sektor swasta sebagai “juru selamat” atas persoalan pembiayaan air bersih, menempatkan kebijakan PSP menjadi “mantera wajib” terutama di banyak negara berkembang. berkembang. Seperti yang dikatakan oleh Clare Short (2002) (2002) “Privatization is the only way to get the investment that (poor) countries need in things like banking, tourism, telecommunications and services such as water under good regulatory arrangements. arrangements . Sedangankan Hilary Benn (2006) (2006) mengatak mengatakan an bahwa “Clear “Clearly ly there there needs needs to be signific significant antly ly increas increased ed public investment investment (in order to meet the MDGs) – making making water water and sanitation sanitation a priority priority of national national plans in developing developing countries. countries. There needs needs to be a recognition recognition private private sector sector investment investment may have a role role too too. Menurut data Bank Dunia, total investasi swasta di berbagai proyek air minum dalam kurun waktu 1991-2006 adalah US$ 57.159 juta, dengan puncaknya terjadi pada tahun 1997 (tabel 7). Meskipun setelah tahun 1997, investasi swasta terus menurun (ditandai dengan banyaknya perusahaan swasta terutama MNCs yang menarik diri), namun menurut Izaguirre dan Marin (2006), situasi ini tidak berarti aktivitas swasta di sektor air bersih telah berakhir. Masuknya pemain baru yang yang beras berasal al dari dari perus perusah ahaa aan n nasio nasiona nall dan regio regiona nall dipan dipanda dang ng seba sebaga gaii kecenderungan positif dari keterlibatan swasta dalam layanan air bersih. Lebih lanjut Izaguirre dan Marin, mengatakan “ So what we are seeing today is not a backlash but a natural maturation of the market following an initial boom. Now more more aware aware of the benefit benefits s and risks involve involved, d, stakehol stakeholder ders s are looking looking for contractual arrangements best suited to each country’s situation” .
Tabel 7. Jumlah Investasi berdasar Tipe Keterlibatan Keterlibatan Swasta (US$ Juta) Juta)
Tahun Investasi
1991
Jual Penuh Penuh (Divestiture)
Konsesi
75
0
Pengelolaan dan Kontrak Sewa-Beli
Greenfield project
0
0
Total
75
29
Indonesia
Tahun Investasi
Konsesi
Jual Penuh Penuh (Divestiture)
Pengelolaan dan Kontrak Sewa-Beli
Greenfield project
Total
1992
284
0
0
0
284
1993
6.465
0
164
0
6.629
1994
966
0
380
0
1.346
1995
1.563
20
228
13
1.823
1996
122
36
1.125
20
1.304
1997
9.164
499
333
166
10.161
1998
1.676
266
385
0
2.327
1999
1.684
4.313
347
27
6.372
2000
7.134
456
633
7
8,229
2001
1.138
51
937
17
2.143
2002
1.032
323
232
1
1.589
2003
804
43
554
92
1.494
2004
3.341
210
1.041
180
4.772
2005
697
0
974
331
2.001
2006
1.152
383
405
737
2.677
2007
1.323
498
1.422
2
3.245
38.618
7.099
9.161
1.593
56.471
Grand Total
Sumber: http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreSector.aspx?sectorID=4
Pendapat lain disampaikan oleh Hall dan Lobina (2006), dalam publikasinya yang diterbitkan oleh PSI dan World Development Movement (WDM) (WDM)20, dimana: 1. Sebagian besar kontrak swasta untuk kontrak manajemen dan lease tidak meliba melibatka tkan n invest investasi asi badan badan usaha usaha swasta swasta sama sama sekali sekali untuk untuk perlua perluasan san sambungan untuk rumah yang belum tersambung pada jaringan air bersih.
20
Hall and Lobina, Pipe Dreams, The Failure of the Private Sector to Invest in Water Services in Developing Countries, World Development Movement, 2006
30
Indonesia
2. Kontrak Kontrak konsesi konsesi melibatkan melibatkan investasi investasi badan badan usaha swasta swasta untuk untuk perluasan perluasan jaringan. jaringan. Tetapi Tetapi komitmen komitmen investasi investasi yang telah disepakati disepakati mengalami mengalami perubahan, dibatalkan atau tidak mencapai target. 3. Untuk Untuk sebagian sebagian kontrak kontrak privatisa privatisasi, si, pembiaya pembiayaan an publik atau jamina jaminan n dari dari pemerintah atau bank pembangunan menjadi hal yang terpenting untuk mendat mendatang angka kan n invest investasi asi swasta swasta yang yang nyata, nyata, khusus khususnya nya menya menyambu mbung ng jaringan jaringan air bersih untuk komunitas komunitas miskin. miskin. 4. Perusa Perusaha haan an air swasta swasta tidak membawa membawa sumber sumber dan volume volume pembia pembiayaa yaan n investasi tetapi mereka juga sangat bergantung pada sumber yang sama dengan sektor publik.
Pembiayaan air oleh sektor swasta juga diragukan, sektor swasta pada dasarnya juga menggunakan menggunakan sumber sumber pembiayaan pembiayaan yang sama dengan sektor publik. Hal ini terja terjadi di ka kare rena na sekt sektor or swas swasta ta bera berang ngga gapa pan n bahw bahwa a terla terlalu lu bere beresik siko o untu untuk k berinvestasi di negara berkembang dengan tingkat pendapatan masyarakat yang rendah. Dalam tulisannya, Prasad N (2005) mengatakan bahwa “To overcome some of these insufficiencies, the private sector prefers to rely on subsidies, soft loans, and a renegotiation of the contractual agreement in order to provide service to the poor. In other words, the private sector is using the same sources of funds as the public sector, such as loans from bilateral and multilateral donors, aid money, and money from customers through tariffs. In general, and as evidence suggest, it is public funds that supports the private sector in providing services to the poor” .
31
Indonesia
BAB III Fakta Sekitar PSP di Indonesia
3.1. 3.1.
Sej Sejarah arah Kete Keterl rliibata batan n Swas Swasta ta dalam alam Peny enyedi ediaan aan Air Air Minum di Indonesia
Sepert Sepertii negara negara berke berkemba mbang ng lainnya, lainnya, sistem sistem penyedi penyediaan aan air minum di Indonesia kebanyakan merupakan warisan kolonial. Sebagai contoh PDAM Kota Semarang yang didirikan pada tahun 1911, PDAM Kota Solo yang didirikan pada tahun 1929, PDAM Kota Salatiga tahun 1921, dan PAM Jaya yang sudah berdiri sejak tahun 1843. 1843. Tahapan selanjutnya selanjutnya cikal bakal PDAM ini menjadi bagian dari Dinas Pekerjaan Umum dan baru pada sekitar tahun 60-an dan 70-an berubah menjadi PDAM. Sejak Sejak awal awal tahun tahun 1970 1970 an sampai sampai dengan dengan tahun tahun 1990 1990 an (khusu (khususny snya a sela selama ma Peli Pelita ta III III 1979 1979-1 -198 984 4 dan dan Peli Pelita ta IV 1984 1984-1 -198 989) 9),, peme pemeri rint ntah ah pusa pusatt memegang peran aktif dalam pembangunan infrastruktur bidang air minum secara luas di seluruh Indonesia. Targetnya adalah memenuhi kebutuhan dasar air minum 60 lite liter/ r/or oran ang/ g/ha hari ri deng dengan an caku cakupa pan n lay layanan anan 60% 60% di daer daerah ah perk perkot otaa aan. n. Pemban Pembangun gunan an infras infrastru truktu kturr pemeri pemerinta ntah h pusat pusat terseb tersebut ut dimaksu dimaksudka dkan n sebaga sebagaii modal awal yang pada tahap selanjutnya diharapkan dapat dikembangkan oleh PDAM dan Pemerintah Daerah setempat . Selama Pelita III pemerintah mulai melakukan kerja sama dengan lembaga keuang keuangan an interna internasio siona nall dalam dalam bentuk bentuk pinjam pinjaman an luar luar negeri negeri untuk untuk melaku melakukan kan investasi investasi di sektor sektor air minum perkotaan. perkotaan. Model pendekata pendekatan n pembangun pembangunan an dan standar standar teknis pengelolaa pengelolaan n dirumuskan dirumuskan oleh pemerintah pemerintah pusat. Pembangun Pembangunan an prasarana dan sarana air minum dilaksanakan oleh Departemen Pekerjaan Umum. Untuk Untuk kota kota kecil kecil dengan dengan pendud penduduk uk kuran kurang g dari dari 50.00 50.000 0 jiwa pengelo pengelolaa laanny nnya a dilakukan dengan membentuk BPAM (Badan Pengelola Air Minum) yang bersamasama dengan pemerintah daerah diharapkan dapat dikembangkan menjadi PDAM. Keterlibatan sektor swasta dalam penyediaan air bersih di Indonesia, mulai terjadi pada tahun 90-an, seiring dengan semakin menurunnya peran pendanaan dari pemerintah pusat. Proyek PSP pertama pertama adalah BOO Serang Utara Utara pada tahun 1993, kemudian kontrak konsesi di Pulau Batam oleh PT. Aditia Tirta Batam (ATB) pada tahun 1996. 1996. Pada tahun 1998, 1998, pekerjaan serupa serupa dilakukan oleh PT Palyja di Jakarta Jakarta bagian bagian barat barat dan PT Thame Thames s PAM PAM Jaya Jaya (TPJ) (TPJ) di Jakarta Jakarta bagian timur. Meskipun sudah berlangsung sejak tahun 1990-an, namun pada saat itu kerangka hukum yang mengatur keterlibatan swasta dalam penyediaan layanan air bersih belum mencukupi. Peraturan perundangan yang mengatur keterlibataan
32
Indonesia
swasta pada saat itu hanyalah UU Penanaman Modal Asing dalam Pasal 6 UndangUndang PMA No 1/1967i jo Undang-Undang No. 11/1970 yang mengatur secara tegas tegas bahwa bahwa kegiat kegiatan an ekono ekonomi mi yang yang sifatny sifatnya a menyan menyangku gkutt hajat hajat hidup hidup orang orang banya banyak, k, termasu termasuk k air minum minum tidak tidak diperke diperkenan nankan kan dikelol dikelola a dengan dengan modal modal lain termasuk termasuk modal asing dan Peraturan Peraturan Pemerintah Pemerintah No.20 No.20 Tahun Tahun 1994 1994 tentang tentang Pemilikan Saham dalam Perusahaan yang Didirikan dalam Rangka Penanaman Modal Asing. Baru pada tahun 2000, pengaturan yang lebih jelas tentang keterlibatan swasta dalam penyediaan air bersih disusun melalui Keputusan Presiden (Keppres) No. 96 tahun 200021 tentang Bidang Usaha yang Tertutup dan Bidang Usaha yang Terbuka Terbuka dengan dengan Persyarat Persyaratan an Tertentu Tertentu Bagi Penanaman Penanaman Modal, Modal, dimana dimana dumung dumungkin kinka kan n bagi bagi modal modal asing asing untuk untuk melaku melakukan kan usaha usaha dalam dalam bidang bidang yang yang tergolong penting bagi negara dan menguasai hajat hidup orang banyak termasuk air minum dimana pemilik modal asing dimungkinkan untuk memiliki 95% saham dari perusahaan tersebut - dalam perkembangannya Keppres No.96 tahun 2000 ini dirubah menjadi Keppres No.118 tahun 2000. Pada tahun 2004, pemerintah mengesahkan UU No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber Sumber Daya Daya Air, yang yang merupa merupaka kan n salah salah satu satu hasil hasil dari dari refor reforma masi si kebijak kebijakan an sumberdaya air di Indonesia (lihat kotak 3.1). Dengan adanya UU ini, keterlibatan swasta di sektor air semakin dipertegas. Kotak 3.1. Krisis Ekonomi dan Reformasi Sektor Sumberdaya Air
Pada Pada saat saat hamp hampir ir bersa bersama maan an denga dengan n mulai mulainy nya a keter keterlib libat atan an swast swasta, a, sekt sektor or sumb sumber erday daya a air di Indon Indones esia ia sedan sedang g meng mengal alam amii tekan tekanan an luar luar biasa biasa,, akibat akibat ketid ketidakm akmam ampu puan an memp mempert ertem emuk ukan an akiba akibatt meni meningk ngkat atny nya a pertu pertumb mbuh uhan an dan berbagai permintaan akibat meningkatnya jumlah penduduk. Paradigma kebijakan sumberdaya air di Indonesia juga dipandang sudah kadaluwarsa, sehingga pada tahun 1993 muncul draft Rencana Aksi Kebijakan Sumberdaya Air Nasional (19942020) yang merupakan hasil studi yang disponsori oleh FAO dan UNDP. Tanpa sebab yang jelas, jelas, draft rencana aksi ini ”menguap” ”menguap” begitu saja, sampai sampai kemudian pembahasan pembahasan terhadap reformasi reformasi kebijakan kebijakan sumberdaya sumberdaya air di Indonesia Indonesia dimulai kembali pada sekitar tahun 1997. Melalu Melaluii rangkaia rangkaian n semina seminarr dan diskusi diskusi yang yang diinisia diinisiasi si oleh oleh Bappen Bappenas as dihasilk dihasilkan an sejum sejumlah lah visi visi penge pengelo lola laan an sumb sumber er daya daya air yang yang terka terkait it denga dengan n perub perubah ahan an pende pendeka kata tan, n, yakn yaknii dari dari pende pendekat katan an sisi sisi paso pasokan kan menja menjadi di sisi sisi permi permint ntaan aan;; perubahan cara pandang terhadap air, yakni air tidak hanya dilihat sebagai barang
21
Dalam konteks ini pada dasarnya terjadi kerancuan regulasi dimana pada tingkatan UU (UU No.II tahun 1970) mengatur secara tegas bahwa kegiatan ekonomi ekonomi yang sifatnya menyangkut hajat hidup orang banyak, banyak, termasuk termasuk air minum tidak diperkenankan diperkenankan dikelol dikelola a dengan dengan modal lain lain termasu termasuk k modal modal asing. asing. Namun, Namun, pada pada PP No.20 No.20 Tahun Tahun 1994 dan Keppre Keppres s No.96 No.96 Tahun Tahun 2000 2000 dimungkinkan bagi modal asing untuk melakukan usaha dalam bidang yang tergolong penting bagi negara dan menguasai hajat hidup orang banyak khususnya dalam hal ini air minum dimana pemilik modal asing dimungkinkan untuk memiliki 95% saham dari perusahaan tersebut.
33
Indonesia
Kotak 3.1. Krisis Ekonomi dan Reformasi Sektor Sumberdaya Air
Krisis ekonomi ekonomi tahun 1997, 1997, ”memaksa” ”memaksa” Indonesia Indonesia untuk berada di bawah bawah program program penyehatan yang dipimpin IMF, dan melaksanakan kerangka kerja dan kebijakan ekonomi makro yang tertuang dalam Memorandum of Economic and Financial Policies dalam perjanjian Letter of Intent (LoI), yang kali pertama ditandatangani pada tanggal 31 Oktober 1997 antara Pemerintah Indonesia dan IMF. Sejumlah agenda reformasi kebijakan dan institusional dilaksanakan berdasarkan: a) manajemen ekonomi makro; b) restrukturisasi finansial dan sektor bisnis; c) proteksi terhadap kaum miskin; dan d) reforma reformasi si institus institusii ekonom ekonomi. i. Strateg Strategii dan program program untuk untuk melaks melaksana anakan kan agenda agenda tersebut dimatangkan sepanjang tahun 1998 bekerja sama dengan Bank Dunia, ADB dan sejumlah kreditor bilateral. Bank Dunia pun mengeluarkan Policy Reform Support Loan (PRS (PRSL) L) pada pada bula bulan n Juni Juni 1998 1998,, kemu kemudi dian an disu disusu sull deng dengan an PRSL PRSL II yang yang mencantumkan rencana untuk memperbaiki pengelolaan sumber daya air Indonesia, sebagaimana tertera dalam Matrix of Policy Actions PRSL II. Rencana perbaikan pengelolaan sumber daya air tersebut muncul pada akhir 1997. Ketika itu sebuah tim kerja sektoral Bank Dunia menyimpulkan bahwa Bank Dunia tidak dapat memberikan bantuan lebih lanjut untuk sektor sumber daya air dan irigasi Indonesia, jika tidak ada perombakan besar-besaran pada sektor tersebut. Perlunya perombakan ini sebenarnya sudah diidentifikasi oleh pihak Bank Dunia saat dialog sekt sektor oral al antard antardep epart artem emen en yang yang diadak diadakan an Bappe Bappena nas s pada pada 1997 1997 dalam dalam rangka rangka penyusunan Repelita VII. Dengan terjadinya krisis ekonomi, pada bulan April 1998, Bank Dunia menawarkan kepada Pemerintah Indonesia sebuah pinjaman program untuk merestrukturisasi sektor sumber daya air, yaitu WATSAL. Pinjaman program ini menjadi bagian dari keseluruhan pinjaman untuk mereformasi kebijakan ekonomi makro makro Indones Indonesia ia yang yang sifatny sifatnya a “cepat “cepat dicairka dicairkan” n” supaya supaya dapat dapat menutu menutupi pi defisit defisit nerac neraca a pemb pembay ayara aran, n, sepe seperti rti juga juga terte tertera ra dalam dalam dokum dokumen en Country Assistance Assistance Strategy (CAS) Progress Report untuk Indonesia, Juni 1999. Dokumen ini merupakan revisi dari CAS Indonesia yang dikeluarkan Juni 1997, ketika Indonesia mulai dilanda krisis ekonomi. Tawaran tersebut tersebut diterima diterima oleh Pemerintah Pemerintah Indonesia. Indonesia. Bappenas Bappenas kemudian membentuk sebuah tim khusus terdiri dari sejumlah staf pemerintah dan organisasi nonpemerintah untuk menyusun sebuah matriks kebijakan bersama dengan tim dari Bank Dunia. Tim ini, melalui Keputusan Menteri tertanggal 2 November 1998, resmi menjadi Tim Pengarah Nasional Program Pembangunan Bidang Sumber Daya Air (Task Force for Reform of Water Resources Sector Policy ) yang berada di bawah Bappenas Bappenas dan Kementrian Kementrian Infrastruktur dan Prasarana Prasarana Wilayah (Kimpraswil). (Kimpraswil). Tim yang lebih dikenal sebagai Kelompok Kerja WATSAL ini, bersama dengan dirjen-dirjen terkait dan Tim Koordinasi Pemerintah/Tim Koordinasi Pengelolaan Sumber Daya Air, menandatangani Letter Letter of Sector Sector Policy Policy yang yang mencak mencakup up matriks matriks kebijaka kebijakan n yang yang disusun disusun oleh Kelompok Kelompok Kerja Kerja WATSAL. WATSAL. Selain itu, Kelomp Kelompok ok Kerja Kerja WATSAL WATSAL juga membuat sebuah Rencana Implementasi WATSAL yang berisi tahapan proses dan jadwal dari masing-masing masing-masing rencana restrukturisas restrukturisasii dalam Matriks Kebijakan. Kebijakan. Rancangan itu diserahkan kepada Bank Dunia pada 29 Maret 1999 sebagai panduan mereka dalam mengawasi perkembangan pelaksanaan restrukturisasi. 34 Surat perjanjian pinjaman sebesar US$ 300 juta ditandatangani pada 28 Mei 1999 dengan jangka waktu pengembalian 15 tahun dan grace period selama tiga tahun. tahun. Pencair Pencairan an pinjama pinjaman n dilakuka dilakukan n dalam dalam tiga tahap. tahap. Tahap Tahap pertama pertama dicairka dicairkan n
Indonesia
3.2 3.2
Peng Pengal alam aman an PSP PSP di Indo Indone nesi sia a
Akses Akses masya masyarak rakat at terhad terhadap ap air bersih bersih secara secara umum umum dapat dapat dibedak dibedakan an menjad menjadii dua yaitu yaitu air perpip perpipaan aan dan air non perpip perpipaan aan baik yang yang terlind terlindung ungii maupun maupun tidak terlindungi terlindungi22. Sampai Sampai dengan dengan tahun tahun 2006, 2006, hanya hanya 18,4% 18,4% rumah rumah tangga yang dapat mengakses air perpipaan yang terdiri dari 30,8% di daerah perkotaan dan 9% di daerah pedesaan (lihat tabel 3.1) Tabel 3.1 Akses Masyarakat Terhadap Air Perpipaan di Pedesaan dan Perkotaan Sumber Air Perpipaan Tahun
Perkotaan (%)
Pedesaan (%)
2000
36,2
6,9
2006
30,8
9
Sumber: Laporan Pembangunan Millenium Tahun Tahun 2007
Penyed Penyediaa iaan n air perpipa perpipaan an biasany biasanya a dilakuk dilakukan an oleh oleh PDAM. PDAM. Namun, Namun, dari dari sekian banyak banyak PDAM PDAM tersebut tersebut sedikit sekali sekali yang berada berada dalam kondisi kondisi sehat, sehat, sedangkan yang lainnya berada dalam kondisi kurang sehat, tidak sehat dan kritis (Gambar 3.1). Buruknya kondisi yang dialami oleh sebagian besar PDAM tidak terle terlepa pas s dari dari berb berbag agai ai pers persoa oalan lan yang yang dihad dihadap apii anta antara ra huta hutang ng yang yang suda sudah h mencapai lebih kurang Rp 6 triliun, tr iliun, tingkat kebocoran air rata-rata 40 %, tarif yang lebih rendah dari biaya produksi dan sebagainya. 22
Sumber air yang tidak terlindungi artinya jarak antara sumber air dan tempat pembuangan tinja kurang dari 10 meter sehingga kemungkinan kemungkinan besar terkontaminasi terkontaminasi limbah tinja. Air dengan sumber terlindungi terlindungi adalah air dengan kualitas kualitas sumber air yang mempertimbangkan konstruksi bangunan sumber airnya serta jarak dari tempat pembuangan tinja terdekat. Jarak yang layak antara sumber air dan tempat pembuangan tinja terdekat adalah lebih dari 10 meter, sedangkan air perpipaan adalah air dengan kualitas yang dapat diandalkan dan lebih sehat dibandingkan sumber air lainnya.
35
Indonesia
Gambar 3.1 Kondisi Keuangan 260 PDAM sampai dengan Agustus 2007
Sumber: BPSPAM per Agustus 2007, dikutip dari presentasi Direktorat Pemukiman dan Perumahan Bappenas, dalam diskusi yang diselenggarakan oleh Indonesia Water Dialogue, 24 Juli 2008
Situasi buruk yang hinggap dalam institusi penyedia layanan air bersih di Indone Indonesia sia khusus khususnya nya air perpip perpipaan aan inilah inilah yang yang kemudi kemudian an menjad menjadii dasar dasar bagi bagi keterlibatan sektor swasta dalam penyediaan layanan air minum, seiring dengan berbagai perubahan yang terjadi pada tingkatan global. Sektor swasta dipandang akan ak an mamp mampu u menu menutu tup p ke kese senj njan anga gan n inve invest stas asii yang yang terja terjadi di ak akiba ibatt berb berbag agai ai persoa persoalan lan yang yang dihada dihadapi pi dalam dalam pemban pembangun gunan an air minum, minum, dan keterb keterbata atasan san pendanaan yang dimiliki oleh pemerintah. Sampai dengan tahun 2006, terdapat 25 proyek PSP di Indonesia dimana sebagi sebagian an besar besar proyek proyek PSP terseb tersebut ut adalah adalah model model BOT BOT deng dengan an bebera beberapa pa kontrak konsesi konsesi seperti Jakarta, Batam dan Palembang. Hal lain yang juga cukup menarik adalah sebagian besar kerjasama tersebut berada di daerah industri dan kota besar (lihat Tabel 3.2)
Tabel 3.2 Partisipasi Swasta dalam Penyediaan dan Pengelolaan Air Bersih di Indonesia No
Kota
1
BOT Medan
2
Konsesi Batam
Total Investasi (juta US$)
Periode Kontrak
Investor
5
2000-2025
Lyonnaise Des Eaux
100
1996-2021
Cascal dan Bangun Cipta Sarana
36
Indonesia
No
Kota
Total Investasi (juta US$)
Periode Kontrak
Investor
3
BOT Jambi
2
1996-2001
PT. Noviantama
4
Konsesi Palembang
5
1998-2003
PT. Bangun Cipta Sarana
5
BOT Pekanbaru
10
2005-2020
PT. DAPENMA
6
BOO Serang Utara
5
1993
PT. Sauh Bahtera Samudra
7
Konsesi Jakarta rta Bagian Barat
225
1997-2022
PT. Palyja
8
Konsesi Jakarta rta Bagian Timur
225
1998-2023
PT.TPJ
9
JO Cisadane
-
1998-2003
Tirta Cisadane
10
BOT Serpong
2,5
1997-2022
Bintang Jaya
11
BOT Lippo Karawaci
10
1999-2024
Lippo Karawaci
12
BOO Bintaro Jaya
10
1990
Pembangunan Jaya
13
BOT Cikampek
0,5
2000-2025
-
14
BOO Bekasi
10
1993
Kemang Pratama
15
BOO BOO Hyun yundai dai Indu Induttrial rial Estate
5
1994
PT. Hyundai
16
BOO Kota Legenda
2,5
1995
PT. Cikarang Permai
17
BOO Bukit Indah
10
1998
PT. Bukit Indah
18
BOT Subang
2,5
2005-2025
PT. MLD
19
Up Rating Gajah Mungkur
2
2006-2026
PT. Tirta Gajah Mungkur
20
BOT Bawen
10
2004
APAC Inti
21
BOT Sidoarjo
2,5
1998-2003
PT. Vivendi
3
2005-2030
PT. Hanarida
10
1995-2020
PT. Tirta Artha Buana
5
2004-2029
WATTS
22
BOT Denpasar
23
BOT Samarinda
37
Indonesia
No
Kota
Total Investasi (juta US$)
Periode Kontrak
Investor
24
BTO Banjarmasin
5
2005-2010
PT. Adhi Karya
25
BOT Tangerang
-
2006-2031
Gadang Berhad
Sumber: BPP SPAM
Kotak 3.2 Konsesi Air di Jakarta
Dari sekian banyak proyek PSP di Indonesia, kontrak konsesi Jakarta yang dilakukan oleh PT. Palyja dan PT. AERTA (sebelumnya TPJ) merupakan yang paling fenomena fenomenal, l, baik baik dari dari proses proses maupun maupun kinerja kinerja kedua operator operator swasta swasta tersebut. tersebut. Tabel Tabel di bawah ini menunjukka menunjukkan n target teknis dan realisasi realisasi kedua operator air swasta di Jakarta, dari tahun t ahun 2003-2007. 2003-2007. Tabel 3.3 PALYJA TARGET (PKS 2004) UFW Cakupan Pelayanan Jumlah sambunga n Air terjual REALISA SI Jumlah penduduk UFW Cakupan Pelayanan Jumlah
Satuan
2003
Kinerja Palyja 2003-2007 2004
2005
2006
2007
%
44,88
42,48
38,95
37,15
35,40
%
51.0
57.0
63.0
69.0
75.0
Pelanggan
329.987
340.987
351.987
361.987
371.987
juta m3
131,31
134,40
138,70
143,00
146,93
Orang
4.362.714
4.371.252
4.382.764
4.387.320
4.414.993
%
44,93
46,86
50,59
49,04
47,60
%
52,18
53,74
54,55
55,49
58,99
38
Indonesia
Tabel 3.4 Kinerja PT. TPJ 2003-2007 TPJ TARGET (PKS 2005) UFW Cakupan Pelayanan Jumlah sambunga n air terjual REALISA SI Jumlah penduduk UFW Cakupan Pelayanan Jumlah sambunga
Satuan
2003
2004
2005
2006
2007
%
44,36
48,24
44,55
42,58
40,59
%
64,40
66,80
69,20
71,60
74,00
Pelanggan
360.469
368.25
379.032
387.158
395.253
Juta m3
142,79
143,57
144,00
146,28
148,47
4.148.259
4.195.666
4.245.472
4.297.748
4.352.566
%
44,36
48,24
49,58
52,56
53,15
%
65,59
67,06
66,45
67,26
66,08
360.469
368.25
364.551
374.211
377.79
3.3.1 3.3.1 Kerj Kerjas asam ama a Swas Swasta ta-P -Pub ubli lik k Non Non Publik Belanda dan Beberapa PDAM
Prof Profit it23:
3.3 3.3
Orang
Pelanggan
Kerj Kerjas asam ama a Publ Publiik-Pu k-Publ blik ik
Kerj Kerjas asam ama a
Peru Perusa saha haan an
Sejarah panjang keterlibatan perusahaan air minum Belanda (Dutch ( Dutch Water Companies, Companies, sebuah sebuah perusa perusaha haan an publik) publik) di Indon Indonesi esia a telah telah dimula dimulaii sejak sejak tahun tahun 19801980-an an melalu melaluii twinnin twinning g progra program m dala dalam m bent bentuk uk proy proyek ek ko kons nsul ulta tans nsii dan dan peni pening ngka kata tan n ka kapa pasi sita tas. s. Hasil Hasilny nya a hany hanya a terlih terlihat at dala dalam m jangk jangka a pend pendek ek dan dan kemudian masalah yang sama kembali terulang. Pada akhir 1990-an, kerjasama ditingkatkan dengan memasukkan investasi sebagai tambahan dalam satu paket 23
Sebagian Sebagian besar bahan dikutip dari hasil riset Budhi Yonanta Bahroelim, Bahroelim, Public-Private Public-Private Partnerships Partnerships Non-Profit Non-Profit in Water Services: Case Studies from Indonesia-Netherland Cooperation, 2007.
39
Indonesia
dengan bantuan teknis. Kerjasama jangka panjang dipandang lebih berkelanjutan dan efektif (Soussan, 2000). Sejak dicanangkannya Millenium Development Goals (MDGs), Pemerintah Belanda, Belanda, melalui melalui The Directora Directorate te General General for Internation International al Cooperat Cooperation, ion, Dutch Minist Ministry ry of Foreign Foreign Affair Affairs s (DGIS) (DGIS),, kemudi kemudian an berko berkomit mitme men n untuk untuk memba membantu ntu penc pencap apai aian an targ target et MDG MDG terse tersebu but. t. Komi Komitm tmen en ters terseb ebut ut ak akan an dipen dipenuh uhii oleh oleh pemerintah Belanda melalui kerjasama dengan perusahaan air minum Belanda, konsultan teknik, dan organisasi lainnya. Pemerintah Belanda mempersyaratkan mempersyaratkan bentuk kerjasama publik dan swasta ditandai dengan kontribusi keuangan, berbagi resiko, tanggungjawab dan manfaat dari masing-masing pihak. Sehingga publik dan swasta merupakan mitra sejajar dalam pencapaian pembangunan berkelanjutan dan penanggulangan kemiskinan di negara berkembang. Tahun Tahun 2004, 2004, pemerintah pemerintah Belanda Belanda bekerjasa bekerjasama ma dengan WMD dan WFI kemudian kemudian meluncurk meluncurkan an proyek proyek percontoh percontohan an “Public-Priva Public-Private te Partnersh Partnership ip Water Sector” (P3S (P3SW) W),, deng dengan an duku dukung ngan an ke keua uang ngan an dari dari peme pemeri rint ntah ah Bela Beland nda. a. Pendekatan yang diterapkan berbasis bisnis tapi nir laba, sehingga disebut juga Public-Private Partnership Non-Profit . Model kerjasama ini pada dasarnya bagian dari usaha pelaku publik mencapai sasaran sosial dengan bekerjasama dengan pelaku pelaku swast swasta a yang yang bertuju bertujuan an mempe memperle rlebar bar pasar pasar luar luar negeri. negeri. Bentuk Bentuk baru baru kerjasama ini mengarah pada lahirnya kerjasama publik swasta nir laba.
A.
Proyek Ke Kerjasama dengan WM WMD
Melalui proyek P3SW, WMD dikontrak untuk menyediakan air minum bagi 2,4 juta penduduk di 10 kota Indonesia Timur, dan mengurangi kebocoran air dari 50 persen menjadi 15 persen dalam jangka waktu 15 tahun. Dibutuhkan 120 juta Euro Euro.. Untu Untuk k 5 tahun tahun pert pertam ama, a, inve invest stas asii WM WMD D menc mencap apai ai 3,5 3,5 juta juta Euro Euro dan dan kontribusi DGIS 7,5 juta Euro. Seluruh investasi i nvestasi akan dikelola oleh Water Fund East Indonesia Foundation. Saat ini telah terlaksana kerjasama dengan 6 PDAM yaitu Ambon dan Seram (Propi (Propinsi nsi Maluku Maluku), ), Manado Manado dan Tomoho Tomohon n (Propi (Propinsi nsi Sulawe Sulawesi si Utara) Utara),, Biak Biak dan Sorong (Propinsi Papua). Sebenarnya WMD telah memulai bentuk kemitraan ini di Ambon dan beberapa kota lainnya di Indonesia Timur sejak 1998. Kemudian sejak 2005 diadopsi oleh P3SW. Pendekatan kemitraan WMD melalui pembentukan perusahaan patungan bersama PDAM setempat dengan komposisi saham mayoritas berada di tangan WMD, WM D, sehingg sehingga a menghin menghindar darii campur campur tangan tangan pemeri pemerinta ntah h daerah daerah dan PDAM. PDAM. Kondisi ini memungkinkan WMD mengambil alih segala jenis keputusan khususnya
40
Indonesia
terkait penerapan prinsip pemulihan biaya melalui peningkatan tarif. Ditargetkan dalam 5 tahun, perusahaan sudah dapat memperoleh modal untuk memperluas cakupan pelayanan. Disamping juga perusahaan akan menjelma menjadi entitas bisnis yang independen. Pemerintah daerah harus membeli kembali (buy (buy back ) saha saham m WM WMD D . Hasi Hasill penge pengemb mbal alia ian n ini ak akan an digun digunak akan an untu untuk k menj menjal alan anka kan n pendekatan sejenis di tempat lain.
A.1 A.1
Kemi Kemitr traa aan n WMD WMD dan dan PDAM PDAM Ambo Ambon n
Sejak tahun 1994, WMD dan PDAM Ambon telah merintis kemitraan melalui twinning program. program. Tahun 1998, kedua pihak bersepakat bersepakat meningkatkan meningkatkan bentuk kemitraan dengan mendirikan perusahaan patungan, PT. Dream Sukses Airindo (DSA), dengan saham mayoritas 58% dikuasai WMD. Sebagai bagian kontribusi PDAM Ambon, diserahkan beberapa aset ke DSA seperti sumber air, reservoir berikut peralatannya, pipa distribusi utama dan sambungan rumah yang senilai 435 ribu Euro. WMD menyediakan kontribusi modal sebesar 610 ribu Euro untuk investasi dan modal kerja. DSA bertanggungjawab memperluas cakupan layanan dan mengelola sistem layanan pada sebagian kecil wilayah kota Ambon, sekitar 1.800 sambungan yang sebelumnya dikelola PDAM Ambon (ADB, 2004) Namun, perkembangan kemitraan ini terhambat oleh terjadinya kerusuhan Ambon tahun 1999, hanya beberapa minggu setalah DSA beroperasi. Walaupun demi demikia kian n sete setela lah h ko kond ndisi isi memb membai aik, k, tahu tahun n 2002 2002,, DSA DSA berh berhas asil il mena menamb mbah ah samb sambun unga gan n baru baru seba sebany nyak ak 1.40 1.400 0 Samb Sambun unga gan n Ruma Rumah. h. Namu Namun n DSA DSA tetap tetap beroperasi dengan tarif dan tingkat kerugian yang sama dengan ketika dikelola PDAM Ambon. Keinginan DSA untuk memperluas cakupan layanan menjangkau seluruh kota Ambon masih belum tercapai. Pemerintah daerah masih menunda kesepakatan tersebut.
A.2 A.2
Kemi Kemitr traa aan n WMD WMD deng dengan an PDAM PDAM Mana Manado do
Di Manado Manado,, Sulawe Sulawesi si Utara, Utara, pemeri pemerinta ntah h daerah daerah menyet menyetuju ujuii kemitr kemitraa aan n dengan dengan WM WMD D pada pada tahun tahun 2004. 2004. Namun Namun PDAM PDAM Manado Manado tidak tidak meninda menindakla klanju njuti ti kesepakatan tersebut. Sampai akhirnya pada tahun 2007, PT. Air Manado, yang merupakan perusahaan patungan antara PDAM Manado dan WMD diluncurkan.
B.
Proyek Kerjasama dengan WFI
41
Indonesia
Bentuk Bentuk kemitr kemitraan aan lain adalah adalah kemitr kemitraa aan n dengan dengan Water Water Fund Indones Indonesia ia (WFI). (WFI). WFI merupa merupakan kan yayasa yayasan n yang yang dibentu dibentuk k oleh oleh Aquane Aquanett yang yang merupa merupakan kan perusahaan swasta yang dimiliki oleh lima perusahaan air minum Belanda. Kelima perusahaa perusahaan n tersebut tersebut bersama bersama dengan dengan pemerintah pemerintah Belanda membentu membentuk k Water Fund Holland Foundation. Foundation. WFI memperoleh suntikan dana dari DGIS berupa subsidi sebesar 5,1 juta Euro dan modal sebesar 4,7 juta Euro dari perusahaan air minum Belanda selama peirode 2005-2010. WFI kemudian membentuk perusahaan patungan dengan PT. Karta Tirta Dharma Pangada (KTDP)24, sebuah perusahaan swasta lokal, dengan nama PT. Tirta Riau. WFI memegang memegang saham saham mayoritas mayoritas 51%. 51%. Tirta Riau membiaya membiayaii rehabi rehabilita litasi si Instala Instalasi si Pengol Pengolah ahan an Air Minum, Minum, reserv reservoir oir dan jaringa jaringan n distribu distribusi, si, termasuk pemberian saran manajerial ke PDAM Pekanbaru. Kemitraan mengikuti skema REOT (Rehabilitasi, Expansi, Operasi, dan Transfer), dengan Tirta Riau akan mengoperasikan instalasi pengolahan air dan menjual air baku ke PDAM. Hasil pembayaran akan digunakan untuk mengamblikan investasi dari WFI. Pinjaman diberikan dalam bentuk mata uang Rupiah.
24
PT KTDP memperoleh kontrak dari pemerintah Kota Pekanbaru membiayai investasi infrastruktur PDAM Pekanbaru, tetapi kemudian mengalami kesualitan memenuhi kewajibannya.
42
Indonesia
KOTAK 3.3 Sekilas Public-Private Partnership Water Sector (P3SW)
Pelaku Pelaku pembang pembanguna unan n air minum minum dan sanita sanitasi si Belanda Belanda terdiri dari beragam beragam institusi publik, swasta dan LSM, yang menyumbang sekitar 2% dari total pasar air minum dan sanitasi dunia. Para pelaku ini telah mempunyai pengalaman yang cukup panjang panjang sehingg sehingga a kemampu kemampuan, an, keahlian keahlian,, kehand kehandala alan n teknol teknologi, ogi, pengala pengalaman man dan sumber sumber dayanya dayanya dapat disumba disumbangk ngkan an kepada kepada negara negara lain. lain. Disamp Disamping ing itu, akses akses layanan air minum dan sanitasi telah mencapai 100% sejak dekad 70-an. Kerjasama perusahaan Belanda dengan mitra luar dibatasi oleh aturan untuk melindu melindungi ngi kualita kualitas s pelayan pelayanan an domest domestik ik Belanda Belanda sehingg sehingga a perusah perusahaan aan air minum minum Belanda membentuk anak perusahaan yang akan mewakili kepentingannya. Terdapat 6 perusahaan air publik dan 14 Water Boards dan Kiwa yang membentuk Aquanet BV pada tahun 1991. Tujuannya adalah untuk memberikan layanan konsultansi dalam peng pengem emb banga angan n kele kelemb mba agaan gaan kepa kepada da mitr mitra a luar luar nege negeri ri diba dibawa wah h pro proyek yek bilater bilateral/ al/mul multila tilater teral. al. Perusah Perusahaan aan juga member memberii kontrib kontribusi usi modal modal untuk untuk menarik menarik dukungan pemerintah dalam memperbesar pasar luar negeri. Model kerjasama ini pada pada dasarny dasarnya a bagian bagian dari usaha usaha pelaku pelaku publik publik mencap mencapai ai sasara sasaran n sosial sosial dengan dengan bekerjasama dengan pelaku swasta dengan tujuan pelebaran pasar Tujuan P3SW adalah mengurangi kemiskinan kemiskinan di Indonesia Indonesia melalui peningkatan akses air minum. Dalam kemitraan ini, pemerintah Belanda memberi hibah berupa subsidi ke yayasan berbasis di Belanda yang dimiliki oleh perusahaan air Belanda yang juga berkontribusi berkontribusi modal dalam dalam yayasan. yayasan. Yayasan Yayasan berfungsi berfungsi sebagai pengumpul pengumpul dana. Keber Ke berad adaa aan n yaya yayasa san n ini menj menjadi adi pent penting ing untuk untuk memb membelo elokk kkan an motif motif menc mencari ari keuntungan dari institusi swasta. Subsidi dari pemerintah Belanda mengurangi resiko modal modal bagi perusah perusahaa aan n air minum minum Belan Belanda da.. Dana Dana yang terku terkump mpul ul di yaya yayasa san n kemudian disalurkan dalam bentuk pinjaman lunak untuk membiayai investasi modal melalui melalui anak perusah perusahaan aan di Indones Indonesia. ia. Anak perusah perusahaan aan didirikan didirikan oleh oleh yayasa yayasan n ters tersebu ebut, t, yang yang kemu kemudia dian n mend mendiri irika kan n perus perusah ahaa aan n patu patunga ngan n dengan dengan PDAM PDAM atau atau perusahaan setempat, dengan mitra Belanda memegang saham mayoritas minimal 51%. 51%. Hal ini memberi memberi kendali kendali bagi mitra mitra Belanda Belanda untuk untuk memast memastikan ikan perusahaa perusahaan n patungan mengimplementasikan prinsip pemulihan biaya paling tidak selama 15 tahun Dala Dalam m proye proyek k perco percont ntoh ohan an ini, ini, inves investa tasi si dilaku dilakuka kan n untuk untuk memp memperb erbes esar ar produksi, mengurangi kebocoran air, meningkatkan kapasitas terpakai, memperbaiki operasi operasi dan pemeliharaan sekaligus juga melakukan melakukan pelatihan. Diharapkan intervensi ini akan akan menin meningk gkat atka kan n pendap pendapat atan an dan kapas kapasit itas as pegaw pegawai. ai. Untuk Untuk mema memast stik ikan an terlaksananya prinsip pemulihan biaya, tarif air ditingkatkan bertahap. Penerimaan akan dipergunakan untuk mengembalikan pinjaman, yang selanjutnya dipergunakan untuk investasi program sejenis di tempat lain. Implementasi proyek dimulai tahun 2005 di dua lokasi yaitu bekerjasama dengan WMD di 10 kota di Indonesia Timur dan bekerjasama dengan WFI di Pekanbaru. -
-
43
Indonesia
Gambar 3.2
PPP Non-ProfitWMD Netherland Netherland s
Indonesia
Government
Consultancy Services Private Sector
Non-Profit Non-Profit Organization Organization
Government
Central Government Private Sector
Grant/ Subsid y P3SW
DGIS
Ministry of Public Works
Water Fund East Indonesia Foundation-є11 million Established by WMD
Central Government
Engineering Consultants
WMD Subsidiary Companies
BPPSPAM Inowa Consulting WMD 50% WFI 50%
Royal Haskoning
RWS
Ministry of Health
Witteveen+Bos Loan
Provincial Government
Ministry of Finance
Wahana Consulting WMD 100%
DHV
Ministry of Home Affairs
Risk Capital Є3.5 million
Province Drenthe
PT. Dream Sukses Airindo WMD 58% PDAM Ambon 42%
Indo Water BV Subsidiary of WMD 100%
Bappenas
Drenthe Water Company WMD NV
Local Government
Loan Ambon Municipality
44
PDAM Ambon
Indonesia
Gambar 3.3
PPP Non-Profit-Water Fund Indonesia
Hibah Subsi dy P3SW
Indonesia
Netherlan Netherlan ds
Layanan Konsultansi
Government
Pemerintah
Swasta
Private Sector
Non-Profit Organization Organization
Pusat Perusahaan Indonesia
Water Fund Holland Stichting Є9.8 million
Central Government
Engineering Consultants
Dapen ma Pamsi
DGIS RWS Provincial Government
Water Companies
Shar e Capit al
Loan
Royal Haskoning
PT. TDP
Witteveen+Bos
Joint Venture Venture Companies
DHV
Aquanet BV Loan
Sumber: Budhi Yonanta Bahroelim, 2007
Water Fund Indonesia BV
Loan
PT. Tirta Riau WFI 51% KTDP 49% PT. MTI WFI 51% Dapenma 49% Inowa
Departemen PU BPPSPAM M
Depkes Depkeu
Depdagri
Bappenas
Pemda
Indonesia
Gambar 3.3
PPP Non-Profit-Water Fund Indonesia
Hibah Subsi dy P3SW
Indonesia
Netherlan Netherlan ds
Layanan Konsultansi
Government
Pemerintah
Swasta
Private Sector
Non-Profit Organization Organization
Pusat Perusahaan Indonesia
Water Fund Holland Stichting Є9.8 million
Central Government
Engineering Consultants
Dapen ma Pamsi
DGIS RWS Provincial Government
Water Companies
Loan
Shar e Capit al
Royal Haskoning
PT. TDP
Witteveen+Bos
Joint Venture Venture Companies
DHV
Aquanet BV Loan
Sumber: Budhi Yonanta Bahroelim, 2007
Water Fund Indonesia BV
Loan
PT. Tirta Riau WFI 51% KTDP 49% PT. MTI WFI 51% Dapenma 49% Inowa Consulting Indo Water 50% WFI 50%
Departemen PU BPPSPAM M
Depkes Depkeu
Depdagri
Bappenas
Pemda
Municipality Pekanbaru
PDAM
45
Indonesia
KOTAK 3.4 Manfaat dan Resiko Public Private Partnership Non-Profit Manfaat Secara umum terdapat beberapa manfaat yang diperoleh PDAM yaitu (i) kendala kendala campur campur tangan tangan pemerin pemerintah tah daerah daerah terhadap terhadap pengel pengelolaa olaan n PDAM PDAM akan dapat dihindari karena saham pengendali berada di tangan mitra Belanda; (ii) tarif dapat ditetapkan di atas biaya produksi sehingga prinsip pemulihan biaya dapat terlaksana; (iii) tingkat bunga pengembalian (marginal ( marginal rate of return) return) akan relatif rendah rendah,, dibaw dibawah ah bung bunga a pasar; pasar; (iv) (iv) trans transfe ferr penga pengala lama man, n, kete keteram rampi pilan lan dan pengetahuan. Resiko
Terdapat beberapa beberapa resiko yang perlu diantisipasi diantisipasi PDAM diantaranya diantaranya (i) proses proses kemitra kemitraan an tidak tidak melalui melalui proses proses tender tender sehing sehingga ga kemung kemungkin kinan an bentuk bentuk kerjasam kerjasama a ini bukan bukan merupa merupakan kan pilihan pilihan yang optimal; optimal; (ii) kendal kendalii perusah perusahaan aan berada di tangan mitra Belanda sehingga informasi yang tersedia menjadi tidak simetri simetris s (information information asymmetry asymmetry ) yang yang dapat dapat berda berdamp mpak ak pada pada peng pengam ambi bilan lan keputusan yang tidak optimal terutama menyangkut tarif yang cenderung kurang memper memperhati hatikan kan kepent kepenting ingan an masyarak masyarakat at miskin miskin;; (iii) (iii) pengelo pengelolaan laan usaha usaha akan efisien tapi biaya manajemen kemungkinan akan sangat besar mempertimbangkan penggunaan tenaga ahli asing yang sangat ekstensif dengan gaji yang tinggi; (iv)
Pekanbaru
Indonesia
KOTAK 3.4 Manfaat dan Resiko Public Private Partnership Non-Profit Manfaat Secara umum terdapat beberapa manfaat yang diperoleh PDAM yaitu (i) kendala kendala campur campur tangan tangan pemerin pemerintah tah daerah daerah terhadap terhadap pengel pengelolaa olaan n PDAM PDAM akan dapat dihindari karena saham pengendali berada di tangan mitra Belanda; (ii) tarif dapat ditetapkan di atas biaya produksi sehingga prinsip pemulihan biaya dapat terlaksana; (iii) tingkat bunga pengembalian (marginal ( marginal rate of return) return) akan relatif rendah rendah,, dibaw dibawah ah bung bunga a pasar; pasar; (iv) (iv) trans transfe ferr penga pengala lama man, n, kete keteram rampi pilan lan dan pengetahuan. Resiko
Terdapat beberapa beberapa resiko yang perlu diantisipasi diantisipasi PDAM diantaranya diantaranya (i) proses proses kemitra kemitraan an tidak tidak melalui melalui proses proses tender tender sehing sehingga ga kemung kemungkin kinan an bentuk bentuk kerjasam kerjasama a ini bukan bukan merupa merupakan kan pilihan pilihan yang optimal; optimal; (ii) kendal kendalii perusah perusahaan aan berada di tangan mitra Belanda sehingga informasi yang tersedia menjadi tidak simetri simetris s (information information asymmetry asymmetry ) yang yang dapat dapat berda berdamp mpak ak pada pada peng pengam ambi bilan lan keputusan yang tidak optimal terutama menyangkut tarif yang cenderung kurang memper memperhati hatikan kan kepent kepenting ingan an masyarak masyarakat at miskin miskin;; (iii) (iii) pengelo pengelolaan laan usaha usaha akan efisien tapi biaya manajemen kemungkinan akan sangat besar mempertimbangkan penggunaan tenaga ahli asing yang sangat ekstensif dengan gaji yang tinggi; (iv) wal walaupu aupun n kemi kemitr traa aan n ini ini bers ersifat ifat nirl nirlab aba a teta tetapi pi den dengan gan adan adany ya moti motif f mengembalikan pinjaman yang nilainya cukup besar dengan melalui penerapan tarif yang cenderung cenderung tidak terjangkau oleh masyarakat miskin, kemitraan kemitraan ini akan gagal memenuhi target MDG yang seharusnya diperuntukkan diperuntukkan bagi masyarakat masyarakat miskin. Penerapan subsidi silang akan kurang bermanfaat ketika jumlah pelanggan sedi sediki kitt seme sement ntara ara pelan pelangg ggan an masya masyarak rakat at misk miskin in domin dominan an.. Disa Disamp mpin ing g itu, itu, penerap penerapan an subsidi subsidi silang silang dalam dalam kondis kondisii seperti seperti ini akan mengaki mengakibat batkan kan tarif tarif menjadi sangat mahal yang mendorong pelanggan menggunakan alternatif sumber air lain (pompa, sumur, dan lainnya) akibatnya kapasitas terpakai akan menurun
Kompon Komponen en lain dari dari kerjasa kerjasama ma ini adalah adalah melibat melibatkan kan PT. Mitra Mitra Tirta Tirta Indonesia (MTI) yang merupakan perusahaan patungan antara WFI dan PT. Dapenm Dapenma a Pamsi Pamsi25. MTI MTI diko dikontr ntrak ak oleh oleh PDAM PDAM Pekanb Pekanbaru aru untuk untuk mema memasan sang g sambung sambungan an rumah rumah dan memper memperlua luas s jaringa jaringan n distribu distribusi. si. Kegiatan Kegiatan ini juga dibi dibiay ayai ai oleh oleh WF WFI. I. Kemit Kemitraa raan n ini ini juga juga menga mengatu turr renca rencana na bisni bisnis s terma termasu suk k peni eningkatan tan tari arif sec secara ara berka rkala tiap 6 bula ulan. PDA PDAM Pek Pekanbaru bertanggungjawab menanggung selisih dari kekurangan biaya air baku dan harga jual air, dan juga ketika terjadi kekurangan permintaan. Tirta Riau saat ini (2007) belum beroperasi 25
Merupakan perusahaan pengelola dana pensiun pegawai PDAM dan merupakan pemilik PT. KTDP.
46
Indonesia
Indonesia
Kerjasama WFI dengan PDAM telah terjalin pada tahun 2002 melalui kemitraan dengan PDAM Tirta Nadi Sumatera Utara. WFI dan PDAM Tirta Nadi mem memben bentuk tuk peru perusa saha haan an patu patung ngan an denga engan n nama nama Tirt Tirta a Sumu Sumutt untu untuk k menyediakan air baku ke PDAM Tirta Nadi. Dalam kemitraan ini, WFI disubsidi oleh pemerintah Belanda sebesar 400 ribu Euro dan kontribusi WFI sebesar 700 ribu Euro untuk 15 tahun. Dibutuhkan 2 tahun memformulasikan bentuk kontrak kemitraan tersebut.
3.3.2 Kerjasama Kerjasama Publik-Pub Publik-Publik lik (PDAM-PDAM (PDAM-PDAM))
Tirtanadi Tirtanadi di Sumatera Sumatera Utara adalah satu-satunya satu-satunya PDAM yang telah meng mengad adop opsi si Ke Kemi mitr traa aan n Anta Antarp rpem emer erin inta tah. h. PDAM PDAM Tirt Tirtan anad adii dimi dimili liki ki oleh oleh Pemerintah Daerah Sumatera Utara. Dari 319 PDAM (data tahun 2006), hanya terdapat 2 PDAM yang dimiliki oleh Pemerintah Propinsi, yaitu DKI Jakarta dan Sumatera Utara. Melalui kerjasama operasi, PDAM Tirtanadi terlibat dalam kerjasama dengan PDAM PDAM yang yang lebi lebih h kecil kecil.. Sejak Sejak 17 Juli Juli 1999 1999,, ko kontr ntrak ak ker kerja jasam sama a 25 tahun tahun ditanda ditandatan tangan ganii antara antara PDAM PDAM Tirtana Tirtanadi di dengan dengan PDAM PDAM Deli Deli Serdang Serdang,, PDAM PDAM Simalungun, PDAM Tapanuli Tengah, PDAM Nias, dan PDAM Tapanuli Selatan. Kontrak kerjasama manajemen ditandatangani dengan PDAM Labuan Batu dan PDAM Dairi.
3.4
Kerjas Kerjasama ama Publik Publik (PDAM (PDAM)) dan dan Komu Komunit nitas: as: Sambu Sambung ngan an Rumah Rumah Komunal Bagi Daerah Kumuh Perkotaan
Pad Pada dasar asarn nya, ya, sist sistem em samb sambun unga gan n ruma rumah h ko komu muna nall ini ini adal adalah ah perpanjangan layanan keran umum dari PDAM. Dengan adanya sambungan rumah rumah ko komun munal al,, masy masyara araka katt tidak tidak lagi lagi perlu perlu berja berjala lan n ka kaki ki bola bolakk-ba balik lik menggot menggotong ong ember ember atau jerigen untuk untuk memper memperole oleh h air dari keran umum. umum. Namun masyarakat tetap memperoleh air dengan harga sosial (tarif keran umum PDAM). Siste Sistem m sambu sambung ngan an rumah rumah ko komu munal nal merup merupak akan an jawa jawaba ban n terha terhada dap p dilema dilema PDAM PDAM dalam dalam menyedi menyediaka akan n layanan layanan air minum minum bagi bagi daerah daerah kumuh kumuh perk perkot otaa aan. n. Di satu satu sisi sisi,, PDAM PDAM memi memili liki ki ke kewa waji jiba ban n untu untuk k meny menyed edia iaka kan n pelayanan bagi seluruh masyarakat di daerah pelayanan/wilayah administratif kota/kabupaten, baik bagi warga golongan kaya, menengah, maupun miskin. Di sisi lain, PDAM menghadapi kendala seperti status rumah dan tanah yang ilega ilegal, l, ko kond ndisi isi perum perumah ahan an yang yang kuran kurang g memad memadai ai untuk untuk stand standar ar tekni teknis s
47
Indonesia
Indonesia
pelayanan PDAM, serta kehilangan air, pencurian air, dan yang utama adalah masalah tunggakan pembayaran. Sistem sambungan rumah komunal ini merupakan sebuah inovasi dalam pelayanan air minum kepada masyarakat. Sistem sambungan rumah komunal ini merup merupak akan an conto contoh h ketik ketika a peme pemerin rinta tah h dapa dapatt berba berbagi gi tangg tanggun ung g jawab jawab deng dengan an masy masyar arak akat at.. Deng Dengan an demi demiki kian an,, masy masyar arak akat at dido didoro rong ng untu untuk k berpartisipasi aktif dan melaksanakan tanggungjawab dengan baik.
48
Indonesia
Indonesia
KOTAK 3.4
Proyek Percontohan Sistem Sambungan Rumah Komunal
ESP-USAID ESP-USAID bekerjasama bekerjasama dengan Jaringan Kesejahteraan Kesejahteraan/Kese /Kesehatan hatan Masyarakat Masyarakat (JKM) Medan membantu memfasilitasi pembangunan Master Meter System (Sistem Meter Induk) atau sistem sistem sambun sambungan gan rumah rumah Komuna Komunall di kota Medan. Medan. Proyek Proyek percont percontohan ohan sistem sistem sambun sambungan gan rumah komunal ini dilaksanakan di tiga kelurahan, yaitu Kelurahan Sunggal, Kelurahan Kampung Baru dan Kelurahan Sei Mati. Dalam pembangunan sistem sambungan air komunal ini, terdapat 4 tahapan yang dilalui. Tahapan pertama pertama adalah penyiapan penyiapan masyarakat. masyarakat. Kegiatannya Kegiatannya berupa pemilihan pemilihan lokasi, kemudi kemudian an dengan dengan bantuan bantuan fasilit fasilitator ator (LSM) (LSM) dilakuk dilakukan an diskus diskusii dan perenca perencanaan naan di tingkat tingkat masyarakat untuk mengembangkan konsep. Selain itu, masyarakat juga menerima program penguatan kapasitas dan peningkatan kesadaran. Setelah itu, dibentuklah kelompok pengguna (Community-based Organization/CB Organization/CBO) O) yang yang nantiny nantinya a akan mengel mengelola ola sistem sistem.. Tahap Tahap kedua kedua adalah pembuatan kontrak antara pihak PDAM dan CBO yang telah terbentuk yang meliputi perencanaan sistem, biaya pembangunan dan pengadaan barang. Tahap ketiga adalah tahap konstruksi. PDAM bertanggungjawab untuk menyediakan sambungan melalui meter induk di dalam dalam atau tepat tepat di luar area komunitas komunitas yang akan dilayani. dilayani. Kemudian, Kemudian, dengan dengan bantuan bantuan fasilit fasilitator ator (LSM) (LSM) dan/atau dan/atau PDAM, PDAM, CBO bertang bertanggun gung g jawab jawab untuk untuk memban membangun gun jaringan jaringan pipa pipa sederhana setelah meter induk. Tahap keempat, yaitu penguatan CBO berupa pelatihan teknis, dan pelatihan pemeliharaan sarana, serta pengelolaannya. Tanggungjawab PDAM, LSM dan CBO CBO bertanggung jawab (i) membangun pipa distribusi dan sambungan rumah di daerah kumuh; (ii) mengoperasikan dan melakukan pemeliharaan jaringan perpipaan setelah meter induk ind uk.. (ii (ii)) pe pemb mbaya ayaran ran rek reken enin ing g air ke PD PDAM AM.. CB CBO O be berta rtang nggu gung ngja jawa wab b me mengu ngump mpul ulkan kan pembayaran dari tiap rumah tangga pelanggan. Sementara PDAM berperan (i) membangun jaringan pipa induk sampai batas daerah permuk permukiman iman kumuh kumuh;; (ii) memban membantu tu penye penyelesaian lesaian permasalahan yang diluar kemampuan masyarakat/CBO. Selain itu, LSM berperan (i) sebagai mediator antara pihak PDAM dan masyarakat; (ii) mempersiapkan masyarakat dan (iii) menjadi salah satu penyandang dana. Sistem Tarif Tarif pada meteran meteran induk induk merupakan merupakan tarif sosial sosial yang ditetapkan ditetapkan PDAM, PDAM, sement sementara ara jumlah yang yang dibayarkan tiap Kepala Keluarga (KK) merupakan kesepakatan bersama warga, tergantung dari sistem sist em dis distrib tribusi usi airn airnya, ya, seh sehing ingga ga bis bisa a saj saja a terd terdapat apat per perbed bedaan. aan. Mis Misaln alnya ya pad pada a Kel Kelurah urahan an Sunggal, air dari meter induk kemudian didistribusikan langsung pada tiap rumah tangga tanpa adanya tambahan meter di tiap KK, sehingga tarif yang dibebankan kepada masyarakat adalah sebesa seb esarr tari tariff tota totall dari meter induk dibagi dengan dengan jum jumlah lah KK. Di Kel Kelurah urahan an Sei Mati dan Kampung Baru, dari meter induk kemudian dipasang meteran kontrol yang digunakan bersama oleh ole h be bebe berap rapa a KK KK.. De Deng ngan an de demi miki kian an tar tarif if yan yang g di dibay bayark arkan an be berga rgant ntun ung g ke kepad pada a ju juml mlah ah pemakaian yang tertera pada meteran kontrol yang kemudian dibagi bersama antara pengguna meteran tersebut. Manfaat dari Sistem Sambungan Rumah Komunal Sistem sambungan rumah komunal ini, memberi manfaat pada kedua belah pihak, yaitu PDAM dan warga daerah kumuh. Bagi PDAM, kekhawatiran mengenai pembayaran rekening air bisa ditiadakan. Karena dengan sistem sambungan rumah komunal ini, urusan administrasi dan tagihan air akan menjadi lebih mudah, karena PDAM hanya berurusan dengan 1 konsumen. Kemudian, permasalahan kebocoran dan sambungan ilegal setelah meter induk pun bukan lagi menjadi kekhawatiran kekhawatiran PDAM, karena masyarakat ikut berparti berpartisipasi sipasi aktif dalam memelihara memelihara jaringan perpip perpipaan, aan, misalny misalnya a melapo melaporkan rkan adanya keboc kebocoran, oran, sambun sambungan gan ilegal, penggu penggunaan naan pompa dan lain-lain. Keuntungan lain yang bisa diperoleh dari sambungan rumah komunal ini adalah bahwa sistem ini memungkinkan PDAM untuk membangun sistem jaringan perpipaan
49
Indonesia
Indonesia
3.5
Penyedia Air Minum Skala Kecil (Small ( Small Scale Water Providers/ SSWP)26
Berdasa Berdasarr data data Susenas Susenas 2006, 2006, pendud penduduk uk perkota perkotaan an (baik (baik kota kecil kecil maupun kota besar), yang memperoleh layanan air minum perpipaan hanya mencapai sekitar 41 persen. Penduduk kota besar hanya separuhnya yang memperoleh layanan air minum perpipaan. Sementara sebagian besar sisanya mem mempero perolleh air air dari dari sumb sumber er sep seperti erti sumu sumurr dang dangka kal, l, sumu sumurr dala dalam m, keran/hid keran/hidran ran umum, umum, sungai/d sungai/dana anau u maupun maupun penyedia penyedia air skala kecil (small (small scale water providers) providers)27. Tidak tersedia tersedia data yang pasti berapa porsi penyedia penyedia air skala kecil. Walaupun demikian, berdasar hasil studi yang dilakukan WSP pada 5 kota kota besar besar yaitu yaitu Jakar Jakarta ta,, Palem Palemba bang ng,, Ma Makas kassa sar, r, Band Bandun ung, g, dan dan Suba Subang ng,, ternyata pada lokasi di luar jangkauan pelayanan PDAM penyedia air skala kecil menjadi sumber utama.
3.5.1 3.5.1 Truk Truk Tang Tangki ki
Porsi layanan melalui truk tangki relatif tidak signifikan, terutama buat masyarakat miskin. Hal ini terutama karena volume layanannya yang besar sehingga bersifat perantara (intermediate), biasanya melayani pembelian skala besa besarr sepe sepert rtii hidr hidran an,, term termin inal al air, air, indu indust stri ri,, pert pertok okoa oan, n, dan dan pend pendud uduk uk menengah atas. Truk tangki dioperasikan oleh swasta maupun PDAM.
3.5.2 Hidran/Te Hidran/Termin rminal al Air
Hidran Hidran berfung berfungsi si sebaga sebagaii peranta perantara ra antara antara sistem sistem perpipa perpipaan an PDAM PDAM dengan penduduk khususnya yang kurang mampu. Walaupun tidak sedikit sumber hidran tersebut berasal dari sumur dalam atau bahkan truk tangki. Kebu Ke butu tuha han n moda modall yang yang besa besarr dala dalam m meng mengel elol ola a hid hidran ran menj menja adika dikan n pengelolaannya membutuhkan keterampilan yang cukup tinggi. Pada dasarnya hidran membantu PDAM untuk menjangkau penduduk kurang mampu tetapi karen kar ena a tarif tarif hidra hidran n yang yang diken dikenak akan an oleh oleh PDAM PDAM bersi bersifa fatt sosia sosiall sehing sehingga ga terdapat kecenderungan kecenderungan bahwa PDAM kurang mendukung keberadaannya keberadaannya.. Apalagi kemudian ketika hidran tersebut menjual air dengan harga di atas tarif sosi sosial al ters terseb ebut ut.. PDAM PDAM send sendir irii tida tidak k dapa dapatt mene menera rapk pkan an tari tariff prog progre resi sif f 26
27
Sebagian besar dikutip dari Peter Gardiner Gardiner dkk. Indonesia Small Scale Water Providers Providers Study. Final Report. Water and Sanitation Program East Asia Pacific (WSP-EAP), 2007. SSWP SSWP didefin didefinisik isikan an sebagai sebagai sumber sumber layanan layanan air minum minum yang yang berasal berasal dari dari termina terminall air, air, membay membayar ar air dari dari tetangg tetangga a atau pemilik pemilik lahan/b lahan/bangu angunan, nan, truk truk tangki, tangki, ker kereta eta doorong doorong (carter), air kemasan/isi ulang. Namun dalam tulisan ini air kemasan tidak akan dibahas.
50
Indonesia
Indonesia
disebab disebabkan kan adanya adanya perseps persepsii bahwa bahwa hidran hidran diperun diperuntuk tukkan kan bagi bagi pendud penduduk uk kurang mampu. Walaupun demikian di Makassar ditemukan kerjasama antara PDAM dan swasta lokal dalam pengelolaan terminal air. Tangki air disediakan oleh PDAM, sementara swasta menyediakan lahan.
3.5.3 3.5.3 Geroba Gerobak k Doron Dorong g
Terkecuali Terkecuali Makassar, Makassar, porsi layanan kereta dorong pada daerah kumuh dan daerah tidak terlayani PDAM di keempat kota lainnya relatif dominan. Kereta Kereta dorong dorong merupak merupakan an bisnis bisnis skala skala kecil kecil dan bersifa bersifatt informal informal.. Kereta Kereta dorong sangat bergantung pada sumber air PDAM, sehingga lebih bersifat sebagai sebagai perpan perpanjan jangan gan tangan tangan PDAM. PDAM. Pasar Pasar kereta kereta dorong dorong terutama terutama pada pada daerah kumuh perkotaan dengan karakteristik pemilikan lahan yang tidak jelas sehin sehingg gga a PDAM PDAM mengh menghad adap apii hamba hambata tan n hukum hukum untuk untuk mela melaya yani ni daer daerah ah terse tersebu but. t. Layan Layanan an PDAM PDAM pada pada daera daerah h terseb tersebut ut akan akan beres beresik iko o diang diangga gap p sebagai legalisasi perumahan liar 28
3.5.4 Jaringan Skala Kecil dikelola dikelola oleh Pemilik Swasta Swasta Lokal
Sistem layanan ini bisa berupa sistem jaringan perpipaan yang canggih di daerah daerah perumah perumahan an meneng menengah ah atas sampai sampai sistem sistem jaringa jaringan n sederhan sederhana a dengan skala layanan terbatas. Sumber air berasal dari air tanah. Layanan jenis ini ini relatif relatif kecil kecil porsinya. porsinya. Beberapa contoh jaringan skala kecil di Jakarta adalah di Kamal Muara, Cengk Cengkare areng ng,, Pulo Pulo Geban Gebang g dan dan Ke Kebo bon n Pala. Pala. Sedi Sediki kitt berbe berbeda da di Bandu Bandung ng,, sumb sumber er mata mata air air diku dikuas asai ai oleh oleh swas swasta ta berl berlo oka kasi si di Desa Desa Me Meka karw rwan angi gi,, Kecamatan Ujung Berung. Air yang berasal dari mata air disalurkan melalui pipa ke terminal air, lalu diangkut menggunakan truk tangki ke industri, bisnis air isi ulang, ulang, dan hidran hidran dikelo dikelola la perorang perorangan. an. Di Makassar Makassar juga ditemuk ditemukan an jaringan skala kecil yang bersumber bersumber dari air tanah dalam, atau PDAM, yang didistribusikan melalui pipa ke beberapa rumah di sekitarnya.
3.6
Kemi Kemitr traan aan Peme Pemeri rint ntah ah,, LSM LSM dan dan Mas Masya yara raka katt
Berdasar Berdasar pembelajaran pembelajaran pembangunan pembangunan air minum di Indonesia, Indonesia, dapat dikatakan pembangunan yang dilakukan oleh masyarakat selalu dipicu oleh 28
Pada bagian lain tulisan ini dibahas tentang sambungan rumah komunal sebagai alternatif solusi masalah perumahan liar di daerah kumuh perkotaan.
51
Indonesia
Indonesia
adanya dorongan dari pihak luar baik pemerintah, LSM, bahkan swasta. Bentuk kemitraan yang paling sering terjadi adalah kemitraan antara LSM, pemerintah dan masyarakat seperti pada contoh Desa Togo-Togo, Kabupaten Jeneponto Sula Sulawe wesi si Sela Selata tan. n. Bahk Bahkan an dapa dapatt pula pula terj terjad adii ke kemi mitr traa aan n anta antara ra LSM, LSM, masya masyarak rakat at,, dan dan swast swasta a sepe seperti rti pada pada conto contoh h Desa Desa Cibo Ciboda das s Kabup Kabupat aten en Bandung. Sementara kemitraan dua pihak antara pemerintah dan masyarakat bias biasan anya ya terj terjad adii ke keti tika ka terd terdap apat at ko komp mpon onen en pinj pinjam aman an dala dalam m sumb sumber er pemb pembia iaya yaan anny nya a sepe sepert rtii cont contoh oh proy proyek ek Wa Wate terr Supp Supply ly for for Low Low Inco Income me Community (WSLIC) dan Pro Air. Kesemu Kese mua a ke kemi mitr traa aan n ters terseb ebut ut dapa dapatt dise disebu butt seba sebaga gaii ke kemi mitr traa aan n pemeri pemerint ntah ah-m -masy asyara araka kat, t, wala walaup upun un pada pada conto contoh h Desa Desa Cibo Ciboda das s terda terdapa patt keterli keterlibat batan an swasta swasta tapi hanya hanya dalam dalam bentuk bentuk pember pemberian ian pinjam pinjaman an pada pada lem lembaga aga pengelo elola sar sarana air min minum tan tanpa ke ketterli rlibatan dalam pengelolaannya. Pada ketiga contoh tersebut, masyarakat terlibat secara aktif sejak awal peren perenca cana naan an sampa sampaii penge pengelo lola laan anny nya. a. Untuk Untuk menja menjamin min keberl keberlanj anjut utan an prasa prasaran rana a yang yang diba dibang ngun un,, masya masyarak rakat at dipe dipersy rsyara aratk tkan an untuk untuk memb memberi eri kontribusi baik berupa dana tunai, tenaga maupun material tergantung pada kesepak kesepakata atan n awal. awal. Kemudi Kemudian an masyara masyarakat kat memben membentuk tuk lembag lembaga/ke a/kelom lompok pok pengelola pengelola sarana. Keterlibatan pemerintah pemerintah dan LSM secara intensigf intensigf hanya pada tahap awal persiapan dan pembangunan sarana, untuk kemudian pada tahap operasi dan pemeliharaan secara perlahan masyarakat yang kemudian berperan aktif. Setelah Setelah sistem sistem berjala berjalan n selama selama beberap beberapa a tahun, tahun, kelompo kelompok/le k/lemba mbaga ga pengelola mulai berkembang dan bahkan mempunyai aset dan dana tunai yan yang cukup kup besa esar. Hal ini ke kem mudian mend endoron rong masyara yarak kat untu ntuk mengembangkan jaringan pelayanan bahkan sampai keluar desa. Dana yang terkumpul dari penerimaan kemudian sebagian dipergunakan untuk kegiatan sosial kemasyarakatan diantaranya seperti membeli lahan dan membangun sekolah, dan memberi bea siswa. Semakin lama lembaga pengelola mulai terlihat seperti PDAM dalam skala kecil. Seringkali disebut sebagai ’PDAM Desa’. Bahkan untuk beberapa kondisi, kondisi, ’PDAM Desa’ Desa’ ini jelas jelas kinerjan kinerjanya ya lebih lebih baik. baik. Hal ini terliha terlihatt dalam dalam akuntabi akuntabilit litas as lapora laporan n keuanga keuangan n dalam dalam bentuk bentuk pelapo pelaportan rtan keuanga keuangan n yang terbu terbuka ka dan dan dipa dipamp mpan ang g di papa papan n peng pengum umum uman an.. Pener Penerap apan an sanksi sanksi pada pada pelanggan dilakukan secara ketat. Penerapan tarif pun bersifat progresif dan bahkan subsidi silang juga diterapkan. Kinerja yang baik terlihat dari Dana tersisa setiap tahun semakin meningkat sehingga dapat dipergunakan untuk reinvestasi, kontribusi ke APBDes dan juga kegiatan kemasyarakatan. 52
Indonesia
Indonesia
Hal lain lain yang yang meng mengem emuk uka a bahw bahwa a salah salah satu satu dari dari ’PDAM ’PDAM Desa’ Desa’ ini memperoleh pinjaman dari swasta tanpa jaminan, dan dapat dikembalikan lebih cepat dari waktunya. Selain itu, fleksibilitas pelayanan juga terlihat dari kemauan pengelola melayani desa tetangga tanpa memperhatikan batasan adminis administras trasii sehingg sehingga a tidak tidak setiap setiap desa harus harus mempun mempunyai yai ’PDAM ’PDAM Desa’. Desa’. Pemanfaatan air menjadi lebih efisien.
KOTAK 3.8 Pengelolaan Air Bersih di Desa Cibodas, Kabupaten Bandung
Pengelolaan air bersih di Desa Cibodas merupakan hasil kerjasama Yayasan CARE dengan masyarakat melalui fasilitasi pemerintah. Sejak awal pembangunan sarana air bersi bersih, h, masya masyarak rakat at sudah sudah ikut ikut terli terlibat bat dalam dalam seti setiap ap kegi kegiat atan an mulai mulai dari dari melakukan survei untuk mencari sumber air yang potensial, melakukan pengukuran dan perhitungan untuk menyusun anggaran biaya hingga proses konstruksinya. Bantuan dari Yayasan CARE berupa pipa induk dan bimbingan bimbingan teknik, administrasi administrasi serta penyuluhan KOTAK ke masyarakat. Sementara sisa dana yang dibutuhkan berasal 3.5 dari biaya sambungan for yang dibayar dimuka oleh masyarakat. The Second Water and Sanitation Low Incomes Communities Project KOTAK 3.7 Proses pembangun pem bangunan an dimulai tahun 198 1988, 8, dimulai dengan dengan yayasan CARE CARE (WSLIC-2) Pengelolaan Air Desa Togo-Togo Kabupaten Jeneponto melaksanakan penataran teknik, administrasi dan cara memberikan penyuluhan kepada kepada masyar masyarakat akat bagibersama para tokoh tok oh masyarak mas yarakat. at. Sete lah itu,di itu,diben bentuk tuk Paniti Panitia a Proyek WSLIC-2 merupakan inisiatif antara Pemerintah Pemeri ntahSetelah Indonesia, Penyediaan air bersih di Australia. Desa Togo-Togo merupakan kerjasama antara adalah Sarana Air Bersih (PPSAB) yang anggotanya Bank Dunia, dan Pembangunan Pemerintah WSLIC-2 dilaksanakan di 8 propinsi yaitu masyarakat itu Plan Indonesia dengan masyarakat Sistem penyediaan air bersih sendiri. Karena jaringan perpipaan juga melewati desa lain, sehingga pelayanan air Propinsi Propin si Sumatera Barat, Sumatera Sumate raTogo-togo. Selatan, Selatan , Bangka Belitung, Belitun g, Jawa Timur, Jawa Desa Togo-togo ini dibangun pada tahun 1994, dan sampai saat ini telah bersih mencakup desa tetangga dengan peraturan yang berlaku sama. Barat, NTB, Sulawesi Selatan dan Sulawesi Barat dan mencakup 37 kabupaten, 2300 berlangsung berlangs ung selama 144,5 tahun. Sistem air bersih diahap Togo-togo ini tahun Pembang Pem banguna unan npenyediaan dilakuk dilakukan an secara sec ara bertahap bert dengan den gan waktu waktu konstr konstruks uksii dua desa dan menjangkau juta penduduk. Kegiatan mulai dilaksanakan pada berjalan dengan baik terlihat dari peningkatan pendapatan kotor dari rekening tahun. Setelah konstruksi selesai, PPSAB dibubarkan dan dibentuk Badan Pengelola 2001 dan berakhir tahun 2009. air sehingga dana ini dapat kembali dengan membangun bak kepala Sarana Airdiinvestasikan Bersih dan Sanitasi (BPABS) yang disahkan oleh Sasaran WSLIC-2 adalah menyediakan layanan air minum dan sanitasi yang desa. Anggota penampu pena mpung ng air (reservo (res ervoir) ir) berkapas berk apasitas itas 20 m3. Bahkan Bahk an kemudi kem udian an hal ini BPABS iniuntuk dibedakan dengan PPSAB, yaitu yang anggota PPSAB merupakan anggota yang aman, mudah, terjangkau komunitas miskin di desa tingkat layanan air memancing memanc ing sanitasi Plan memahami Indonesia Indone siamemadai membantu memban tu teknis mengembangk menge mbangkan ansarana, daerahsementara pelayanan mengenai konstruksi anggota BPABS memiliki minum dan belum dalam rangka meningkatkan status kesehatan, dari tiga desadan menjadi lima desa dengan penambahan jumlah SR menjadi keahlian administrasi dan manajerial. produktifitas, kualitas hidup masyarakat. 1.000 1.00 0 WSLI unit, uni t, termasu term asuk k juga jug a memanci mem ancing ng invest inv estasi asikan dari pemerin pem erintah tah tahun berupa beru Akibat permintaan bertambah, pada 2002 BPABS berinisiatif WSLICC-2 2 dila dilaks ksan anak akan an deng de ngan an mene meterus nerap rapka n pend pe ndek ekat atan an (i) (i) pa berd be rdas asar ar pompa distribusi sebanyak 4 buah. melakuk melakukan an pengem pen jaringa jari ngan n bangkan yang yangkan g sebagi sebaspek agian an didapat didader; patkan kan BPABS kebutu kebutuhan han masyarak masyarakat, at, pro miskin misgemban kin bangan dangan memper mem pertim timban aspe k gender; gen (ii) dari kas BPABS ditambah dengan pinjaman dari sebuah perusahaan swasta. Pinjaman ini diperoleh masy masyar arak akat at terl terlib ibat at seca secara ra akti aktiff dala dalam m pere perenc ncan anaa aan, n, pela pelaks ksan anaa aan, n, dan dan Keberhasilan Keberh(iii) asilan ini terutam disebabkan diseb abkan oleh keterlibatan keterli masyarakat tanpa tanp a terutama jaminan jami nan,a , dengan den gan masa pinjama pin jaman n batan 5 tahun, tahu n, dan ternyat ternyata a pinjam pinjaman an dapat dapat pengelolaan; kontribusi masyarakat, sebesar 20% dari kebutuhan investasi (4% sejak se jak awal, aw al, dan juga ju ga pend pe ndam ampi ping ngan an yang ya ng inte in tens nsif if dari dar i Plan Pla n Indon In dones esia. ia. dilunasi waktu 3; tahun. tunai tunai dan 16% material materi aldalam dan tenaga) ten aga); (iv) pemerintah pemerintah berperan berperan lebih lebih sebagai sebagai Keterlibatan masyarakat dipersyaratkan oleh Plan Indonesia dalam bentuk bentuk (i) keterse ketersediaa diaan n lahan lahan untuk untuk perangk perangkat at yang yang akan dipasan dipasang, g, termasuk termasuk lahan lahan Tarif untuk jalur pipa, (ii) adanya kontribusi warga selama konstruksi, (iii) adanya Tarif progres progresif if dan subsi subsidi di silang diberlakukan diberlakukan bagi masyarak masyarakat at yang tidak kepanitiaan kepanitiaan selama konstruksi konstru ksi serta kepengurusan kepen gurusan dalam operasional operasio nal dan mampu sehingga BPABS dapat memasang sambungan air tanpa biaya apapun dan pemeliharaan fasilitas, dan (iv)tersebut adanya tidak peraturan pelayanan. KOTAK 3.6 pelanggan perludalam membayar tagihan air. Sementara pengguna air yang yan g berl berlebi ebihan, han, dik dikena enakan kan biay biaya a cuku cukup p bes besar. ar. Pem Pemberl berlaku akuan an sis sistem tem tari tariff ini Selain itu, penerapan sistem meter pada semua jenis sambungan, baik ProAir menyadarkan masyarakat bahwa memperoleh air tidaklah gratis (benda ekonomi). SR maup maupun un HU, HU, deng dengan an tari tariff air ai r yang ya ng sama sama oleh mend mendor oron ong g masy ma syar arak akat at Kenaikan tarif diputuskan pengelola BPABS, namun masyarakat ikut menggunakan air terlibat secara efisien. Disamping juga mejadi sumber dana operasi ProAir merupakan proyek penyedi penyediaan aan air minum dan sanitasi Propinsi Nusa dalam pengam pengambilan bilan keputusannya keputusannya dan di sosiali sosialisasik sasikan an di kepada seluruh dan pemeliharaan. Tenggara Tenggar a Timur mencakup mencak up 5 kabupaten kabupat en yaitu Kabupaten Kabupa tenBadan Sumba Barat, Sumba pengguna air bersih. Legalisasi tarif diputuskan melalui Perwakilan Desa Timur, Timor Tengah Selatan, Alor, dan Ende. Pendanaan Pendan aan PrroAir sebagian sebagi an besar (BPD) dan ditandatangani Kepala Desa Cibodas. Segala peraturan bagi pemakai air Kont Kontrib ribus usii dari masya mas yarak rakat, at, jelas baik baik tertuang berup be rupa a dalam uang, uan g,AD/ART jasa jas a ataup ata upun un 2002 baran barang g akan berakhir tahun hibah Pemerintah Jerman. Proyek dimulai tahun dan bersih dengan BPABS. semak semakin in meng menguat uatka kan n rasa rasa memi memili liki ki terha terhadap dap saran sarana a dan prasa prasaran rana a air 2009. minum minum.. Untu Untuk k Transpara menj menjam amin in nsi kebe keDana berla rlang ngsu sung ngan an saran sarana, a, penge pengelo lola laan an sist sistem em Transparansi BPABS BPABS diserahkan pada ProAir suatu badan pengelola, yaitu Badan Pengelola Air Minum ProAir dilaks dila ksanak anakan anBPABS dengan dengan menerap menerapkan kan dari pendek pendekatan atan (i) dan berdasa berbiaya dasarr sambungan kebutu kebutuhan han Pemasukan Cibodas berasal iuran rutin (BPAM). Organisasi BPAM ini sudah cukup rapi, terlihat dari struktur organisasi masyarakat; masyarak at; (ii) masyarakat masyarak at terlibat secara aktif dalam perencanaan, pelaksan pelaksanaan aan air, yang digunakan untuk pengeluaran rutin berupa pembayaran honor perangkat yang jelas, jelas, adminis admidan nistras trasi i keuanga keu angan n yang yan g akuntab akun tabel el serta ser ta standar stan dar prosedur pros edur pengel pen gelola olaan; (iii) (iii) kontrib kon tribusi usi , masyara mas yarakat kat untuk untNusantara uk dana pemeli pem haraan an dalam dalam BPABS, BPABS , insent insentif ifan; kepada Perhutani Perhutani, PT Perkeb Perkebunan unan dan elihara Desa Suntenjaya operasional yangbentuk baik, termasuk aturan main bagi pelanggan (biaya, sanksi 53 tunai sebesar 4% dari kebutuhan investasi, dan berupa tenaga pada saat yang dilalui oleh pipa induk. Pemasukan BPABS juga digunakan untuk kepentingan dan lainnya). Calon pengelola yang akan menduduki kepengurusan di BPAM konstruksi. masyarakat, seperti disumbangkan ke dalam kas desa untuk Anggaran Pendapatan sebelu sebelumny mnya a juga juga dan mendap men dapatk atkan an pelatih pel atihan an dari Plan Plan Indone Ind onesia. sia. Selain Selpembangunan ain itu, Belanja Desa (APBDes), pembelian lahan untuk gedung sekolah pejabat strukturalStingkat MP Ne kecamatan eri Ci Cibodas juga danikut banberperan ban ak lai lain nn dalam a. BP BPABPAM, BS mel meyang la ork rka an sec secar ara a tran trans ar ara an
Indonesia
Indonesia
BAB IV KESIMPULAN DAN PEMBELAJARAN
Tema buku buku ini adalah tentang Kerjasama Kerjasama Pemerintah Pemerintah - Swasta dalam Sektor Air Minum Minum di Indone Indonesia sia,, dengan dengan tujuan tujuan untuk untuk membuk membuka a perbed perbedaan aan pemiki pemikiran ran tentang masuknya pelaku bisnis swasta di dalam penyelenggaraan pelayanan air perpipaan, perpipaan, atau air PAM, di perkotaan perkotaan di Indonesia. Indonesia. Kerjasama pemerintah pemerintah swasta yang disebut sebagai PPP ini sebenarnya dapat dikategorikan ke dalam salah satu varian dari privatisasi, yaitu di mana Pemerintah Pemerintah mengajak fihak di luar luar
Peme Pemeri rint ntah ah,,
untu untuk k
ikut ikut
bers bersam amaa-sa sama ma
menj menjal alan anka kan n
tuga tugas s
yang yang
sebelumnya dilaksanakan Pemerintah atau untuk menjalankan menjalankan tugas tugas yang yang seharusn seharusnya ya menjad menjadii tugas tugas Pemerin Pemerintah tah (Nugroh (Nugroho o & Wrihatn Wrihatnolo olo,, 2008). Namun demikian, privatisasi acapkali dinilai berlebihan dari berbagai pihak. Pihak yang mendukung privatisasi berpendapat bahwa privatisasi adalah hal yang yang waja wajarr dan dan bahk bahkan an harus, karena karena Pemerin Pemerintah tah semakin semakin tidak tidak mampu mampu memberi memberikan kan layana layanan n kepada kepada wargan warganya. ya. Pihak Pihak yang menenta menentang ng privatis privatisasi asi berpendapat bahwa privatisasi adalah hal yang di luar kewajaran, bahkan perlu dite ditent ntan ang, g, ka kare rena na Peme Pemeri rint ntah ah tida tidak k pada pada temp tempat atny nya a untu untuk k
“lar “larii dari dari
tanggungjawabnya” untuk melayani publik pada sektor-sektor yang berkenaan dengan kebutuhan dasar, terutama yang dapat dimaknai sebagai public goods goods provider. provider. Alasan selanjutnya adalah bahwa pihak swasta yang diserahi tugas pelayanan publik oleh Pemerintah pada dasarnya cenderung memperkaya diri sendiri daripada memberikan pelayanan yang lebih baik. Akibatnya, pelayanan menjadi lebih mahal karena public goods telah dikomodifikasi atau dijadikan sebagai komoditi bisnis, atau telah menjadi private private goods. goods. Perdebatan yang menjadi semakin meruncing, apabila mencermati pusat tren privati privatisasi sasi.. Sebaga Sebagaima imana na diketahu diketahui, i, pemaha pemahaman man privati privatisasi sasi mulai mulai menjad menjadii arus arus-u -uta tama ma duni dunia a
seja sejak k
kepe ke pemi mimp mpin inan an Ma Marg rgar aret eth h
That Thatch cher er di Ingg Inggri ris s
54
Indonesia
Indonesia
bersa bersama maan an deng dengan an kepem kepemim impi pina nan n Ronal Ronald d Reaga Reagan n di Ameri Amerika ka Serik Serikat. at. Kejatuhan rezim sosialis di Uni Soviet dan seluruh sekutunya di Eropa Timur dan privatisasi bisnis yang masif di Inggris membuat dunia bergerak ke arah sebuah kepastian baru bahwa neoliberal adalah pilihan terbaik yang tersedia. Pemaham Pemahaman an tersebu tersebutt dibaku dibakukan kan oleh Prof. Prof. John John William Williamson son dalam dalam sebuah sebuah premis bahwa: “Audiences “Audiences the world over seem to believe that this signifies a set of neoliberal policies that have been imposed on hapless countries by the Washing Washington ton-ba -based sed internat internation ional al financia financiall institut institutions ions and have have led them to crisis and misery. There are people who cannot utter the term without foaming at the mouth.” Pemikiran Williamson mendapatkan respon mendunia pada tahun 1990, ketika pernyataan pernyataan akademisnya akademisnya disampaikan disampaikan “to “to refe referr to the the lowe lowest st comm commo on denomin denominato atorr of policy policy advice advice being being address addressed ed by the Washing Washingtonton-bas based ed inst instit itut utio ions ns to Lati Latin n
Amer Americ ica an
count ountri ries es as of 198 1989.” 9.” 29
Gaga Gagasan san ini
dikemba dikembangk ngkan an menjad menjadii serangk serangkaia aian n paket paket kebijak kebijakan an yang yang diadop diadopsi si oleh oleh lembaga-lembaga keuangan dunia, khususnya Dana Moneter Internasional dan Bank Dunia. Paket kebijakan yang disebut sebagai “ Washington Concensus” Concensus” adalah : 1. Fisc Fiscal al disc discip iplin line e 2. A redirection redirection of public public expenditure expenditure prioritie priorities s toward fields fields offering offering both both high economic returns and the potential to improve income distribution, such as primary health care, primary education, and infrastructure 3. Tax reform reform (to lower marginal marginal rates and broaden broaden the the tax base) base) 4. Interest Interest rate liberal liberaliza izatio tion n 5. A compe competit titive ive exchang exchange e rate rate 6. Trade Trade libe libera rali liza zati tion on 7. Liberalizatio Liberalization n of inflows inflows of foreign foreign direct direct investment investment 8. Priv Privat atiz izat atio ion n 9. Deregulation Deregulation (to abolish abolish barriers to entry and exit) exit) 10.Secure property rights
29
http://www.cid.harvard.edu/c http://www.cid.harvard.edu/cidtrade/issues/w idtrade/issues/washington.html ashington.html
55
Indonesia
Indonesia
Diakui atau tidak, konsep ini menjadi inti pemikiran dari pembuat keputusan glob global al pada pada tahun tahun 1990 1990an, an, tidak tidak terke terkecu cual alii yang yang diba dibawa wa ke Indon Indonesi esia a berkenaan dengan privatisasi pelayanan-pelayanan publik. Prof. Joseph Stiglitz adalah salah satu kritikus utama dari gagasan neo-liberalisasi tanpa pandang bulu dari Washington Concensus. Buku Stiglizt Globalization and Its Discontent (2001)30 menjadi sebuah manifesto global gerakan anti-globalisasi yang dihela serba-privatisa serba-privatisasi, si, yang dilatarbelaka dilatarbelakangi ngi pemahaman pemahaman Washington Washington Concesus. Concesus. Kegagal Kegagalan an resep resep IMF mengata mengatasi si krisis krisis di Asia Asia pada pada tahun tahun 1998/1 1998/1999 999 dan kegagalan Bank Dunia memastikan hasil baik dari privatisasi pelayanan publik mengh menghasi asilk lkan an pand pandan anga gan n baru baru bahw bahwa a Wa Washi shing ngto ton n Co Conc ncen ensus sus bukan bukanlah lah panasea. panasea. William Williamson son pun kemudia kemudian, n, dengan dengan menguti mengutip p kritik kritik kepadan kepadanya, ya, mengoreksi Washington Concensus, dengan mengatakan: Some of the most vociferous of today's critics of what they call the Washington Consensus, most prominently Joe Stiglitz... do not object so much to the agenda laid out above as to the neoliberalism that they interpret the term as implying. I of course never intended my term to imply policies like capital account liberalization...monetarism, supplyside economics, or a minimal state (getting the state out of welfare provision provision and income redistribution) redistribution),,
which I
think of as
the
quintessentially neoliberal ideas ideas..31
Bagi Indonesi Indonesia, a, terlepa terlepas s dari William Williamson son yang menyada menyadari ri kekurang kekurangan an dari gagasan besar Washington Concensus-nya, namun ide tersebut telah terlanjur menduni mendunia. a. Indonesi Indonesia a menjadi menjadi salah salah satu bagian bagiannya nya.. Salah Salah satu pelayan pelayanan an dasar yang seharusnya diberikan oleh Pemerintah yaitu air minum perpipaan di perkotaan, sebagian telah diserahkan pengelolaannya kepada swasta. Pilihan tersebut, yang biasanya diberi penamaan yang lebih lembut: PPP, tidak dapat dapat deng dengan an serta serta merta merta disal disalah ahka kan, n, ka karen rena a Pemeri Pemerint ntah ah meng mengha hada dapi pi masal masalah ah dala dalam m melak melakuk ukan an invest investasi asi untuk untuk pela pelayan yanan an dasar dasar air minum minum,, termasuk jika dikaitkan dengan target Millenium Development Goals (MDGs). 30 31
Joseph Stiglitz, 2001, Globalization and Its Discontent, ..... http://www.cid.harvar http://www.cid.harvard.edu/cidtrade/issues d.edu/cidtrade/issues/washington.htm /washington.htmll
56
Indonesia
Indonesia
Uniknya, meski telah mengundang mitra swasta, hingga tahun belakangan ini pun Pemerintah masih mengalami kesulitan memastikan bahwa MDGs dalam air minum minum tercapa tercapaii pada pada tahun tahun 2015. 2015. Tantang Tantangan an yang dihada dihadapi pi Indonesi Indonesia a dalam mencapai target MDGs di bidang bidang air minum sangatlah besar.
Informasi
yang diperoleh dari BPP SPAM menunjukkan menunjukkan bahwa kondisi air minum dapat disimak pada tabel berikut. Tabel 4.1. Target Pencapaian MDGs dan Pendanaan
No.
Uraian
2005
2015
1
Cakupan pelayanan, %
41
80
2
Penduduk terlayani, juta
42
90
3
Sambungan Rumah, juta
7,1
15
4
Kapasitas produksi, m3/detik
105
155
5
Investas, Rp
500 Miliar
43Triliun
Sumber: BPP SPAM, 2008.
Dari segi investasi, total investasi yang diperlukan untuk mencapai cakupan pelayanan dengan standar prestasi MDGs tahun 2015, yaitu 80% penduduk perkota perkotaan an dilaya dilayani ni melalu melaluii air perpipa perpipaan, an, adalah adalah Rp 43 trilyun. trilyun. Sementa Sementara, ra, Pemerintah Pemerintah memprediksi kemampuan kemampuan investasinya adalah Rp 0,5 trilyun per tahun. Artinya, jika direntang antara 2005-2015, maka Pemerintah “hanya” mempun mempunyai yai kapasitas kapasitas investasi investasi Rp 5 trilyun trilyun,, atau 11,6%. 11,6%. Dari Dari tabel tabel di atas atas dapat ditarik kesimpulan bahwa terdapat gap yang besar antara kemampuan Pemerintah dalam penyediaan dana dibandingkan dengan kebutuhan. Tentu saja, data dari BPPS-PAM ini adalah data berdasarkan perkiraan perkiraan pemenuhan kebutuhan air dalam arti kuantitatif. Disadari atau tidak, arah pikir ini tetap sejajar dengan pemikiran Washington Concensus, Concensus, yang oleh inisiatornya inisiatornya sendiri telah dikoreksi, bahwa kebijakan ke depan adalah mempercepat pelibatan sektor swasta di air minum perpipaan. Kondisi ini biasanya diperkuat dengan pembuktian inefisiensi dari perusahaan milik daerah yang menyelenggarakan pelayanan air perpipaan yaitu PDAM. Ban Banyak
dise isebutka tkan
bahw ahwa
PDA PDAM
seb sebagai
opera erator
air
min minum
yang ang
bertanggung jawab terhadap pelayanan air minum kepada masyarakat, jag
57
Indonesia
Indonesia
menghadapi beberapa masalah yang umum dihadapi, yaitu kualitas air yang semakin jelek, kualitas pelayanan yang semakin menurun, terutama akibat krisis krisis moneter moneter 1998 1998 yang menjadi menjadi penyeb penyebab ab tertund tertundany anya a perbaik perbaikan an dan perawatan aset. Keadaan ini diperparah oleh adanya inefisiensi operasi dan keuangan PDAM akibat belum optimalnya penggunaan aset yang dimiliki oleh PDAM. Pemik Pemikira iran n yang yang berke berkemb mban ang g adal adalah ah bahw bahwa a keterl keterlib ibat atan an swast swasta a dala dalam m berp berper eran an sert serta a untu untuk k memb memben enah ahii kine kinerj rja a PDAM PDAM adal adalah ah dala dalam m rang rangka ka menjawab tantangan yang disebutkan tadi, yaitu swasta dipandang mampu mengatasi masalah pendanaan yang tidak bisa disediakan oleh Pemerintah. Selanjutnya, Selanjutnya, banyak banyak disebutkan disebutkan bahwa
swasta dapat dapat bekerja lebih lebih efisien,
baik dalam dalam mengop mengopera erasika sikan n sistem sistem pelayan pelayanan an air minum, minum, maupun maupun dalam dalam mengelola aset agar lebih efektif penggunaannya, sedangkan kepemilikan aset tetap berada dalam kekuasaan Pemerintah/PDAM. Penda Pendapa patt terse tersebu butt semak semakin in mengr mengris istal tal ketik ketika a memb memban andi ding ngka kan n presta prestasi si pelayanan pada PDAM yang diswastanisasi dan yang tidak diswastanisas i32. Komb Kombina inasi si
perny pernyat ataa aann-pe perny rnyat ataa aan n
Pemeri Pemerint ntah ah
pemb pembuk ukti tian an bahw bahwa a dala dalam m pela pelaya yana nan n
air air
yang yang
minu minum m
pro-p pro-priv rivat atisa isasi si
swas swasta ta lebi lebih h
dan
efis efisie ien n
mengukuhkan keyakinan bahwa privati bahwa privatizatio zation n is a must. Di sisi sisi lain lain,, bagi bagi yang yang ko kont ntra ra terh terhad adap ap ke kete terl rlib ibat atan an swas swasta ta terd terdap apat at kekhawatiran bahwa terlibatnya swasta dalam pengelolaan air minum dapat berdampak hilangnya kedaulatan rakyat karena aset PDAM akan diambilalih oleh MNC. Selain itu, juga dianggap bahwa Pemerintah mengalihkan tanggung jawab yang semestinya semestinya menjadi kewajiban kewajiban Pemerintah Pemerintah untuk melayani melayani masya masyarak rakat at ak akan an ke kebu butuh tuhan an air minum minum,, ke kemud mudia ian n tangg tanggun ung g jawab jawab ini ini dilaksanakan dilaksanakan oleh swasta. swasta. Padahal, Padahal, belum ada kenyataan yang kongkrit yang bisa membuktikan bahwa swasta mampu mengelola lebih baik dibandingkan PDAM. Tambahan lagi, dikhawatirkan bahwa pelayanan oleh swasta ditujukan terhadap orang kaya, sedangkan golongan berpenghasilan rendah diabaikan 32
Lihat antara lain hasil riset dari Water Dialog yang dilaksanakanoleh ITB yang membandingkan kinerja pelayanan PAM yang diswastanisasi diswastanisasi di Batam dan yang tidak diswastanisasi diswastanisasi di Kabupaten Kabupaten Bogor. Water Dialog, Review for Private Sector Paticipation in Water and Sanitation in Indonesia: A Case-Comparative Study Batam and Bogor, Jakarta: 2009
58
Indonesia
Indonesia
karena hanya mampu membayar dengan tarif yang disubsidi. Apa lagi karena sifat bisnis air minum adalah monopoli alamiah, dan apabila dipegang swasta, maka hal ini akan akan menjuru menjurus s kepada kepada penerap penerapan an tarif tarif tinggi tinggi dan pelayan pelayanan an hanya terfokus pada penduduk yang mampu membayar. Ditenga Ditengah h permasa permasalah lahan an mencari mencari upaya upaya agar agar pelaya pelayanan nan air minum minum dapat dapat meningkat hingga tercapainya target MDGs, kontroversi sekitar PSP seakan tidak pernah selesai sebagai akibat dari tidak adanya rumusan yang jelas tent tentan ang g
kons ko nsep ep PSP PSP
ters terseb ebut ut..
Misa Misaln lnya ya,,
adan adanya ya dua dua
pend pendap apat at yang yang
berseberangan dalam menjawab pertanyaan apakah air merupakan barang publik ataukah barang ekonomi. Di satu sisi ia adalah barang publik karena merupakan barang yang esensial dalam hidup dan kehidupan manusia, tetapi di sisi lain ia juga adalah barang ekonomi, karena dengan menganggapnya sebagai barang ekonomi, maka ini berarti kita mengakui nilai ekonomi dari air sehingga pengelolaannya dapat terhindar dari penanganan yang tidak efisien. Dengan demikian, dengan menganggap air sebagai barang ekonomi, maka pengelolaannya akan menjurus kepada tercapainya efisiensi dan mendorong konservasi dan perlindungan sumber daya air. Tentang konsep privatisasi privatisasi ternyata juga masih belum terklarifikasi terklarifikasi dengan jelas. Jadi, proses privatisasi berlangsung berlangsung ditengah tidak adanya konsep yang jelas sehingga sehingga arah dan dan tujuan tujuan privatisasip privatisasipun un dengan dengan demikian demikian tidak tidak jelas jelas pula. pula. Yang jelas secara empiris kelihatan kelihatan bahwa privatisasi privatisasi adalah menghilangkan menghilangkan disinsentif ke arah efisiensi dari organisasi publik ke pasar swasta. Di sini terkandung pengertian bahwa peran Pemerintah akan berkurang dan peran swasta akan bertambah dalam hal kepemilikan atau pengelolaan aset. Ada beberapa tekanan atau alasan mengapa suatu negara melakukan privatisasi. Alasann Alasannya ya (i) secara secara pragma pragmatis tis adalah adalah ketika ketika masyarak masyarakat at menging mengingink inkan an pelayan pelayanan an yang lebih lebih baik, baik, (ii) secara secara ideolo ideologis gis ketika ketika terdapa terdapatt keingin keinginan an mengurangi peran pemerintah, (iii) secara komersial, ketika swasta melihat adanya adanya kesempa kesempatan tan mendap mendapatk atkan an keuntung keuntungan an dari melakuka melakukan n pelaya pelayanan nan kepada publik, dan (iv) populis, ketika masyarakat melihat privatisasi sebagai cara menuju kondisi masyarakat yang lebih baik.
59
Indonesia
Indonesia
Ada Ada bebera beberapa pa mode modell tentan tentang g ke keter terli liba bata tan n swast swasta a dala dalam m air air minu minum, m, dan dengan beberapa variasi pula, bergantung pada kerangka legal dan kerangka regulatory , bentuk bentuk dari perusahaa perusahaan n dan jenis jenis kontrak kontrak yang terjadi terjadi.. Tetapi Tetapi kemudian dalam perkembangannya, bermacam -macam model tersebut dapat dikel dikelom ompo pokk kkan an menja menjadi di dua dua mode model. l. Yang Yang perta pertama ma adal adalah ah mode modell yang yang diter diterap apka kan n di Inggri Inggris s dan dan Wa Wale les s di mana mana kepem kepemili ilikan kan dan dan peng pengel elol olaa aan n dilakuk dilakukan an oleh oleh swasta. swasta. Kedua, Kedua, adalah adalah model model Prancis Prancis di mana mana kepemi kepemilik likan an ditan ditanga gan n publ publik ik sedan sedangk gkan an swas swasta ta hany hanya a mela melakuk kukan an peng pengelo elola laan an saja. saja. Perbeda Perbedaan an lainnya lainnya adalah di UK dibent dibentuk uk Ofwat Ofwat ( Of suatu Offic fice e of Water Water) suatu badan independen yang mengatur pelayanan air minum kepada publik. Di Prancis, pengaturan dilakukan oleh Pemerintah Daerah. Ditinjau dari perdebatan ideologis keterlibatan swasta, butir masalah yang dijadik dijadikan an argumen argumen bagi bagi pro privati privatisasi sasi adalah adalah diseput diseputar ar yang yang menyang menyangkut kut efisie efisiensi nsi,,
keter ke tersed sedia iaan an moda modall untuk untuk inves investa tasi si untuk untuk memp memperb erbai aiki ki dan dan
menggan mengganti ti infrastr infrastruktu ukturr yang sudah sudah usang, usang, dan penyed penyederha erhanaa naan n birokras birokrasii yang apabila dipegang swsata akan menjadi lebih ringkas, tidak berbelit-belit. Berseberangan dengan yang telah dikemukakan di muka, pihak yang kontra terhadap privatisasi menganggap bahwa sebagai kebutuhan dasar manusia, penyediaan air minum lebih tepat dilakukan oleh pemerintah dan tidak cocok apabil apabila a dilakuk dilakukan an oleh swasta. swasta. Kontrak Kontrak yang dilaku dilakukan kan swasta, swasta, menurut menurut mereka, dapat memberi peluang adanya hidden costs yang sulit dibuktikan karena terbatasnya informasi. Apalagi mengingat bahwa pelayanan ini bersifat monopoli sehingga peluang untuk menaikkan harga menjadi terbuka lebar. Monopoli swasta akan meningkatkan beban biaya dan mengabaikan kesehatan publ publik. ik. Pelay Pelayan anan an hanya hanya mengu menguta tama maka kan n pelan pelangg ggan an kaya kaya yang yang mamp mampu u membayar, sehingga pelayanan bagi masyarakat miskin terabaikan. Selain itu, tidak ada bukti yang meyakinkan bahwa swasta lebih mampu melayani publik; justru sebaliknya sebaliknya yang terjadi, terjadi, swasta tidak memiliki memiliki track track record record yang menunjukkan bahwa mereka berhasil. Dari fakta empiris di lapangan, pada kurun waktu 1990-2006 terdapat 524 proyek keterlibatan swasta di sektor air minum di58 negara, terbanyak adalah 60
Indonesia
Indonesia
jenis
konsesi. Namun dalam lima tahun terakhir, antara 2003-2007, 2003-2007,
keterlibatan swasta lebih banyak dilakukan dalam greenfield project .
61
Indonesia
Indonesia
Perkembangan yang menarik berlangsung pada kurun waktu 2001-2004, di mana pihak swasta melakukan rasionalisasi dalam menjalankan operasinya hanya untuk wilayah-wilayah tertentu saja. Salah satunya adalah RWE Thames yang menarik menarik diri dari Jakarta Jakarta dan hanya hanya fokus fokus pada pada bisnisny bisnisnya a di Eropah Eropah Tengah dan Eropa Timur. Thames PAM Jaya dijual kepada Acuatico, Acuatico, perusah perusahaan aan Singap Singapura ura yang sebagia sebagian n besar besar sahamn sahamnya ya dimilik dimilikii Kelompo Kelompok k Recap Recapit ital al dari dari Indon Indonesi esia. a. Demi Demiki kian an juga juga Suez Suez menari menarik k diri diri dari dari Asia Asia dan Amer Amerik ika a Lati Latin. n. Di Jaka Jakart rta, a, Suez Suez menj menjua uall seba sebagi gian an saha sahamn mnya ya ke kepa pada da konsorsium Grup Astratel, anak perusahaan Astra International Tbk, dan Citi Group. Mayoritas dari pembeli adalah berbasis lokal. Salah satu alasan kunci mengapa mereka menarik diri adalah negara berkembang seperti Indonesia tidak bisa menjamin tingkat pengembalian ( rate of return) return) yang dibutuhkan oleh international international equity capital capital. Hasil studi Bank Dunia menunjukkan bahwa tingka tingkatt
peng pengem emba bali lian an invest investasi asi infras infrastru trukt ktur ur jatuh jatuh turun turun pada pada tingk tingkat at
pengembalian cost of capital Meski Meski keterlib keterlibata atan n swasta swasta meningk meningkat, at, namun namun penyedi penyediaan aan air minum minum oleh oleh swasta swasta seben sebenarn arnya ya jumla jumlahn hnya ya kecil kecil;; dari dari seluru seluruh h pend pendud uduk uk dunia dunia yang yang 62
Indonesia
Indonesia
berjumla 6 milyar orang, hanya 5% yang dilayani oleh swasta. Kota-kota besar yang berpendapatan kecil atau menengah penyediaannya masih didominasi oleh sektor publik. Menarik juga mengetahui Belanda yang seluruh penyediaan air minum dilayani oleh sektor publik, namun merupakan salah satu negara yang mendorong keterlibatan swasta dalam penyediaan air minum terutama di negara-negara berkembang, tidak terkecuali Indonesia. Meski privatisasi sudah berlangsung sejak 1990-an, studi yang terkait dengan keterlibatan swasta menyimpulkan hasil yang beragam. Beberapa diantaranya adalah sebagai berikut:
Ditinjau dari sisi harga ada yang menyimpulkan bahwa utilitas swasta memiliki biaya yang lebih rendah dibanding perusahaan publik. Namn studi dengan fokus yang sama oleh peneliti lain menyimplkan bahwa tidak ada perbedaan antara publik dan swasta, malah utilitas publik memiliki biaya yang lebih rendah.
Studi lain menunjukkan bahwa air yang didistribusikan oleh swasta 27 % lebih mahal daripada yang disediakan oleh publik.
Ada juga juga studi studi yang mengukur mengukur kesukse kesuksesan san atau kegagalan kegagalan swasta swasta dalam penyediaan air minum di Amerika Latin. Kegagalan di Venezuela diseb disebab abka kan n
kuran kurangn gnya ya
pema pemaha hama man n
tenta tentang ng
priva privatis tisasi asi
sehin sehingg gga a
menghasilkan kebijakan yang kurang sesuai. Selain itu sektor publik tidak tidak memp mempun unya yaii kapab kapabil ilit itas as mema memada daii untuk untuk meng mengaw awas asii swast swasta, a, sehingga ketentuan dalam kontrak yang seharusnya dilaksanakan oleh swasta tidak terpantau dan tidak terawasi dengan ketat. Sebaliknya di Chile, peran serta swasta berhasil karena adanya penerapan standar baku dan badan regulasi independen.
Studi terhadap kasus privatisasi Meksiko menunjukkan dua hal yang signifi signifikan kan;; pertama pertama keterlib keterlibatan atan swasta swasta meningk meningkatka atkan n efisien efisiensi si dan akses; kedua, aspek keberlanjutan kurang mendapat perhatian.
Studi tentang privatisasi di Jakarta menunjukkan tidak adanya perbaikan pada tingkat pelayanan setelah 2 tahun kerjasama.. Meski beberapa studi studi menunju menunjukkan kkan swasta swasta lebih lebih efisien efisien,, tetapi tetapi pada pada kesimpu kesimpulan lannya nya ternyata tidak banyak perbedaan antara efisiensi yang dicapai swasta 63
Indonesia
Indonesia
dibandingkan dengan perusahaan publik.
Akhi Akhirny rnya a dapa dapatt disi disimp mpul ulka kan n bahw bahwa a keterl keterlib ibat atan an swast swasta a di Jakart Jakarta a bukanlah karena kesulitan keuangan untuk investasi dan bukan pula karena karena inefisie inefisiensi, nsi, tetapi hal ini terjadi terjadi karena adanya adanya tekanan tekanan dari lemb lembag aga a finan finansi sial al intern internasi asion onal al yang yang meng mengak akib ibat atka kan n ruang ruang gerak gerak peny penyus usun un
kebi ke bija jaka kan n
nasi nasion onal al menj menjad adii
semp sempit it..
Hal Hal
sena senada da juga juga
terungkap di Afrika: karena adanya tekanan yang bersifat finansial, 30 nega negara ra di Af Afri rika ka memu memutu tusk skan an untu untuk k meng mengun unda dang ng swas swasta ta untu untuk k mengoperasikan pelayanan infrastruktur air minum. PSP sering dikaitkan dengan penanggulangan kemiskinan dengan argumentasi bahwa bahwa dengan dengan adanya adanya investa investasi, si, maka maka akan terjadi terjadi pening peningkat katan an kualitas kualitas pelayanan dan cakupan pelayanan, dengan demikian pelayanan akan menjadi lebih baik. Sebagai konsekuensinya, masyarakat miskin akan ikut menikmati pelayanan air minum. Namun yang terjadi adalah, dengan adanya investasi, maka maka biay biaya a penya penyamb mbun unga gan n akan akan sema semakin kin ting tinggi gi,, tarif tarif air air minu minum m ak akan an diras dirasio iona nali lisas sasii ke angka angka kee keeko kono nomi mian an,, artin artinya ya tarif tarif akan akan semak semakin in tingg tinggii sehingga tidak lagi terjangkau oleh masyarakat miskin. Belum lagi apabila ada biaya biaya tambaha tambahan n akibat akibat pening peningkat katan an kualita kualitas s pelaya pelayanan nan.. Ini berarti, berarti, meski meski pengelolaan air minum dilakukan oleh swasta, masyarakat miskin tetap perlu dilindungi melalui subsidi oleh pemerintah. Mengenai pembiayaan air minum dan kaitannya dengan PSP, dapat ditarik kesimpu kesimpulan lan bahwa bahwa besarny besarnya a kebutuh kebutuhan an dana dana untuk untuk mencap mencapai ai target target MDGs MDGs membuat orang berkesimpulan bahwa dengan terbatasnya dana yang ada pada pemerintah, maka swasta akan dapat mengisi kesenjangan ( gap) gap) dalam hal pendanaan. Selain itu, diyakini bahwa dengan dipegang oleh swasta maka efisiensi pengelolaan air minum akan dapat ditingkatkan. Tetapi ada pendapat lain yang sama sekali bertentangan dengan apa yang dinyatakan di atas. Hall dan Lobina (2006) berpendapat bahwa sebagaian besar kontrak manajemen dan lease tida tidak k meli meliba batk tkan an bada badan n usah usaha a swas swasta ta sama sama seka sekali li dala dalam m memperluas jaringan dan penyambungan baru. Jikapun ada komitmen untuk melakuk melakukan an investa investasi si untuk untuk memperl memperluas uas jaringa jaringan, n, hal ini atau sering kali berubah, atau dibatalkan sama sekali, atau malah tidak mencapai target. 64
Indonesia
Indonesia
Sampai di sini, dengan melihat pro dan kontra privatisasi yang dipaparkan, pertanyaanya adalah : apakah kita akan memilih rejim privatisasi atau nonprivatisasi ? Buku ini menggambarkan bahwa pilihannya lebih dari sekedar pro atau kontra. Pembela Pembelajara jaran n lah yang yang perlu perlu untuk untuk diambi diambill sebagai sebagai simpul simpulan. an. Pembejaran yang paling pokok adalah bagaimana memahami prinsip right to water dengan water dengan baik. Pema Pemaha hama man n bahw bahwa a hak hak untu untuk k air air (right right to wate water r ), ), terut terutam ama a air minum minum perpipaan yang sebagian besar terdapat pada kawasan urban, adalah hak dari rakyat sebagai warganegara yang harus dipenuhi oleh Negara. Melalui UU No. 11 Tahun 2005 Indonesia telah meratifikasi kovenan internasional tentang hak ekonomi ekonomi,, sosial dan budaya, budaya, yang termasu termasuk k di dalamn dalamnya ya
menghorm menghormati ati,,
melindungi melindungi dan memenuhi hak atas air. Selanjutnya, Selanjutnya, pada pasal 5 UU No. 7 Tahun 2004 2004 tentang Sumber Sumber Daya Air Air disebutkan disebutkan bahwa bahwa negara menjamin menjamin hak setiap orang untuk mendapatkan air bagi kebutuhan pokok minimal sehari-hari guna memenuhi kehidupannya yang sehat, bersih dan produktif, yang berarti jaminan atas atas right to water. water. Ditambahk Ditambahkan an pada pasal pasal 6 UU No. No. 7/2004 7/2004 bahwa sumberd sumberdaya aya air dikuasa dikuasaii oleh oleh negara negara dan dipergu dipergunak nakan an sebesarsebesar-bes besarny arnya a untuk untuk kemak kemakmu muran ran rak rakya yat, t, yang yang mempe memperte rtega gas s prinsi prinsip p wate waterr right right untuk untuk rakyat. Permasalahanny Permasalahannya a adalah adalah adalah bagaimana bagaimana Pemerintah Pemerintah memahami memahami water right dari right dari sisi sebagai penyedia hak atas air. Hak atas air berada pada muara dari tata kelola air. Di belakangnya terdapat hak atas terdapatnya pengelolaan lembaga penyedia layanan air yang baik, selanjutnya di belakangnya terdapat hak hak atas atas terd terdap apat atny nya a peng pengel elol olaa aan n sumb sumber er air air baku baku yang yang baik baik,, dan dan di belak belakan angn gnya ya terda terdapa patt hak hak atas atas terda terdapa patn tnya ya peng pengel elol olaa aan n atas atas kawasa kawasan n sumbe sumberd rday aya a air air yang yang baik. baik. Di depa depan n hak atas air air yang yang berar berarti ti hak atas ketersed ketersediaan iaan air yang baik baik terdapa terdapatt hak atas adanya adanya pengelo pengelolaa laan n sistem sistem sanitasi dan limbah air yang baik. Pemahaman tata kelola hak atas air dapat digambarkan sebagai berikut. Gambar 4.1. Hak Atas Air
65
Indonesia
Indonesia
Right to water water (hulu) Hakatasterdapatnya terdapatnya pengelolaan atas sumberdaya air yang baik
Hakatasterdapatnya terdapatnya pengelolaan elol aan atas air baku yang baik
Hakatasterdapatnya terdapatnya lembaga penyedia layanan air (perpipaan) yang baik
Hak atas ketersedian etersedian air air yang baik
Hak atas ketersedian penyediaan sistemsanitasi sanitasi dan limb limbah yang baik
Right to water (hilir (hilir))
Ketersediaan air mimum perpipaan tidak ada dengan sendirinya, melainkan tergantung kepada fakta adakah lembaga pemberi layanan air perpipaan yang baik. Isu ini mengena kepada adakah PDAM telah memberikan layanan yang baik. Sejauh kata dibawa, hingga hari ini simpulannya adalah sebagian besar PDAM tidak mampu memberikan layanan yang baik. Diperkirakan kurang dari 10% PDAM yang sehat secara keuangan, kemudian mampu melayani dengan baik karena mempunyai manajemen yang baik. Pertimbangan yang seringkali diberikan pada saat ini jika PDAM tidak perform perform adalah hutangnya banyak dan banyak dan manajemen tidak profesional. Pahadal, masalahnya tidak di situ. Penyeba Penyebab b pertama pertama pelayan pelayanan an PDAM PDAM tidak tidak baik baik sebelum manajemen manajemen yang buruk adalah keuangan yang buruk. Total hutang PDAM sekitar Rp 5 trilyun, dengan pengutang terbesar adalam PDAM DKI Jakarta dengan total pinjaman kepada Pemerintah Pusat pada tahun 2009 sekitar Rp 1,2 trilyun, dan hutang kepada kepada mitra mitra swasta swasta diperki diperkiraka rakan n sekitar sekitar Rp 700 milyar. milyar. Mengapa Mengapa hutang hutang PDAM begitu begitu besar? besar? Karena Karena Pemerin Pemerintah tah tidak tidak bersedi bersedia a melaku melakukan kan public 66
Indonesia
Indonesia
investment untuk untuk memban membangun gun infrastr infrastruktu ukturr penyedi penyedia a layanan layanan air minum minum perpi perpipa paan an.. Sebag Sebagai ai cont contoh oh,, di Jaka Jakarta rta,, seluru seluruh h inves investa tasi si untuk untuk instal instalasi asi penjernihan air, jaringan pipa primer, dan jaringan pipa sekunder dibebankan kepada PDAM, yang berarti dibebankan kepada tarif, yang berarti dibebankan kepada masyarakat. masyarakat. Pada Pada sejumla sejumlah h negara, negara, seperti seperti di Austral Australia, ia, Malaysi Malaysia, a, Sing Singapu apura, ra, Hong Hongko kong ng,, Span Spanyo yol, l, dan Pranc Prancis is,, negara negara mela melalu luii Peme Pemerin rintah tah Daerah Daerah melakuk melakukan an investa investasi si infrast infrastrukt ruktur ur publik publik untuk untuk sarana sarana air minum minum perpipaan, paling tidak pada instalasi penjernihan air. Ini merupakan bukti implementasi implementasi pemahaman pemahaman bahwa penyediaan penyediaan air adalah adalah tugas dan tanggung tanggung jawab pemerintah. pemerintah. Dengan demikian, operator penyediaan air perpipaan, baik perusahaan daerah ataupun swasta, hanya menanggung biaya operasional, yang yang terma termasuk suk di dala dalamn mnya ya sambun sambunga gan n tersi tersier, er, yaitu yaitu sambu sambung ngan an
ke
perumahan. Tarif air perpipaan menjadi efisien. Tidak perlu dilakukan setiap tahu tahun. n.
Dan Dan
tida tidak k
mem membeb bebani ani
opera perato torn rnya ya,,
siap siapa a
pun pun
opera perato torn rnya ya..
Ketidaksediaan untuk menanggung investasi publik dengan berbagai alasan, adalah bentuk nyata upaya untuk berkelit dari tugas dan tanggung jawab. Di mana mana pun pun PDAM, PDAM, tidak tidak ak akan an mampu mampu melak melakuk ukan an self-financing jika biaya infrastruktur infrastruktur publik dimasukkan, karena memang khittah dari infrastruktur infrastruktur publik adalah high-investment and low return. Karena itu lah para cerdik dan bijak bijak meletak meletakkan kan keharusa keharusan n memban membangun gun pelayan pelayanan an publik publik menjadi menjadi tugas tugas negara, karena negara telah memungut pajak, dan hak atas pelayanan yang baik ada di dalam setiap pajak yang dibayarkan warganegara. Pertimba Pertimbanga ngan n lain, lain, investas investasii untuk untuk infrast infrastrukt ruktur ur publik publik tidak tidak akan akan pernah pernah terkejar dari sisi harga atau tarif. Terlebih, jika tidak diberikan tarif yang tinggi. Di Indonesia air PAM bukan saja sekedar public sekedar public goods, melainkan juga polit juga political ical goods. Para pimpinan daerah sejak dibentuknya PDAM memilih untuk menjaga agar tarif air PAM tetap rendah agar mendapatkan popularitas dan dukungan publik publik yang yang berkesin berkesinamb ambung ungan. an. Di sisi lain, lain, investa investasi si dibeba dibebanka nkan n kepada kepada PDAM. PDAM. Ditamb Ditambah ah dengan dengan manaje manajemen men yang kurang kurang baik, baik, maka lengkap lengkaplah lah proses self-defeating PDAM. Privatisasi adalah penyelesaian yang tidak kalah buruk. Sebaga Sebagaii contoh, contoh, di Jakarta Jakarta biaya biaya investas investasii atau capital capital expendi expenditure ture (capex) dari mitra swasta senantiasa naik dari tahun ke tahun. Bersamaan dengan itu, tarif didesak untuk naik. Karena sudah swasta, maka Pemerintah Pemerintah 67
Indonesia
Indonesia
“terpaksa” membuat mekanisme agar tarif dapat naik terus. Bahkan, selama tiga tahun (2004-2007) terdapat kebijakan penyesuaian tarif otomatis yang dapat dilaksanakan setiap semester. Artinya, setiap semester tarif PAM dapat dinaikk dinaikkan. an. Pada Pada kenyata kenyataanny annya, a, pelaya pelayanan nan tidak tidak dapat dapat diting ditingkat katkan kan secara secara signifi signifikan kan sesuai sesuai dengan dengan investa investasi si yang ditana ditanamkan mkan.. Ada pertimb pertimbang angan, an, investasinya investasinya tidak efektif. efektif. Namun, kenyataannya kenyataannya adalah memang investasi tersebut tidak mudah untuk diskemakan untuk dikembalikan dikembalikan untuk jangka waktu tertentu. Yang tertentu. Yang terjadi terjadi adalah investasi kemudian tarif naik, bukan untuk kebutuhan return on investment, tetapi untuk kebutuhan menutup investasi itu. Karena investasinya tidak dapat ditutup oleh tarif, terkecuali tarif dapat ditetapkan secara arbitrer oleh operator, yang berarti lonjakan tarif yang luar biasa, dan air PAM makin absah sebagai komoditi atau private private goods. goods. Solu Solusi si insta instan n yang yang biasa biasany nya a diam diambi bill adal adalah ah “subs “subsid idii silan silang” g”.. Ini Ini adal adalah ah “penyakit malas berfikir” yang diidap banyak pengambil kebijakan. Subsidi silang silang artinya artinya,, kelompo kelompok k kaya kaya membay membayar ar sangat sangat mahal, mahal, kelompo kelompok k miskin miskin memb membay ayar ar mura murah. h.
Ada Ada
tiga tiga ko komp mpli lika kasi si yang yang meng mengik ikut utin inya ya..
Pert Pertam ama, a,
kejengkelan (yang pasti tidak diungkap) oleh kelompok kaya, bahwa mereka sudah dikenai pajak yang tinggi karena kaya, masih harus mensubsidi orang miskin. Kalau memberikan derma, hal itu dapat diterima. Namun, mensubsidi oran orang g misk miskin in adal adalah ah tuga tugas s Peme Pemeri rint ntah ah yang yang suda sudah h mene meneri rima ma paja pajak. k. Terkecuali, Terkecuali, tidak ada pajak, maka orang orang kaya harus berbagi kekayaan kekayaan dengan orang miskin. Pajak adalah mekanisme share of wealth yang sah, legal, dan rasional. Ke dua, kelompok miskin juga melakukan kejahatan publik. Rata-rata pelanggan rumah tangga non-subsidi di Jakarta mengkonsumsi 30 meter kubik per bulan. Sementara itu, rumah tangga disubsidi mengonsumsi sampai 40 mete meterr kubi kubik k per per bula bulan. n. Ka Kare rena na harg hargan anya ya mura murah, h, ada ada ke kece cend nder erun unga gan n menggunaan air dengan boros. Subsidi seperti memasukkan koin ke kantung celana berlubang. Kontribusi yang relatif sia-sia. Ke tiga, karena pelanggan kaya memberikan pendapatan terbaik, maka operator PAM, entah swasta atau PDAM, cenderung mengutamakan pelanggan kaya daripada miskin. Sementa Sementara ra itu, itu, jika jika Pemerint Pemerintah ah memato mematok k harga harga tanpa tanpa mau berinve berinvestas stasii di infrastruktur dasar, maka sepatutnya Pemerintah yang memberikan subsidi 68
Indonesia
Indonesia
melalui pola public service obligation. obligation. Jadi, tarif dapat dipatok dipatok wajar, tetapi Pemerintah membayar kekurangan bayar dari kelompok masyarakat miskin yang tidak mampu menjangkau tarif yang “wajar” tersebut. Hingga hari ini, tidak tidak satu pun Pemda Pemda yang bersedi bersedia a mengal mengaloka okasik sikan an sebagia sebagian n APBD-n APBD-nya ya untuk membayar subsidi dalam bentuk PSO ini. Pembelajaran pertama : Pemerintah Indonesia masih memahami air bukan sebagai public goods yang harus disediakan oleh negara, baik secara langsung atau pun tidak langsung. Baik dari sisi ketidaksediaan melakukan investasi pada pada infrasru infrasruktu kturr dasar dasar maupun maupun ketidak ketidaksed sediaa iaan n membia membiayai yai subsidi subsidi untuk untuk orang miskin melalui mekanisme yang wajar, yaitu PSO. Mundur ke belakang, adalah hak atas terdapatnya pengelolaan sumber air baku yang baik. Dengan alasan keterbatasan dana, maka Perum Jasa Tirta, pengelola bendungan-bendungan di Indonesia, terutama di Jawa mempunyai kendala untuk mendapatkan pembiayaan yang memadai. Sumber di BUMN peng pengel elol ola a
bend bendun ung gan
pern pernah ah
meng menge emuka mukaka kan, n,
“Kam “Kamii
tida tidak k
pern pernah ah
mendapatkan cukup anggaran. Bahkan untuk biaya pemeliharaan jaringan pun kami tidak mendapatkan dana yang mencukupi”. Pembiayaan terbatas untuk pengelolaan air baku diperburuk dengan rendahnya kualitas kebijakan yang mengatur kewajiban industri untuk menjaga agar limbahnya tidak mencemari air. Tarum Barat, yang mengalir dari Bendung Jatiluhur ke Jakarta, tercemar oleh tiga sungai di Bekasi, dengan sungai yang paling berat pencemarannya adalah Kali Bekasi. Dengan demikian, pengelola air PAM di Jakarta terpaksa mempergunakan bahan kimia lebih banyak dari kondisi wajar air Tarum Barat sebelum masuk ke Jakarta.
69
Indonesia
Indonesia
Trie M. Sunaryo, Sunaryo, dari Kemitraan Kemitraan Air Indonesia, Indonesia, dalam “Sistem Pembiayaan Pembiayaan Pengelolaan SDA WS Brantas” melakukan kajian tentang Perum Jasa Tirta I yang mengelola wilayah Sungai Brantas 33. Disampaikan bahwa wilayah Sungai Brantas Brantas mempun mempunyai yai luas tangkap tangkapan an hujan hujan 11.800 11.800 km2 (25% (25% Jawa Jawa Timur), Timur), Penduduk 18 juta (43% Jawa Timur), Curah hujan 2,000 mm/ th, Potensi air 12 milyar m3/th, Panjang sungai 320 km, dengan tata guna lahan : sawah 26.5 %, tegalan 22.5 %, tanaman 4.0 %, hutan 26.4 %, hunian 19.4 %, lain-lain 1.2 %. Investasi bagi bendungan Brantas menelan nvestasi Rp. 7,38 trilyun untuk pengembangan SDA antara lain membangun Waduk 8 (delapan) buah untuk memasok air baku (irigasi, industri, rumah tangga), PLTA, pengendalian banjir. Manfaat pengembangan SDA Brantas meliputi pengendalian banjir untuk skala periode 50 tahunan, pasokan air irigasi untuk 345,000 ha sebesar 2,400 juta 33
Sumber : http://www.inawater.org/index.php?option=com_content&task=view&id=59&Itemid=70
70
Indonesia
Indonesia
m3/tahun, energi listrik 1,200 juta kWh/th, air baku untuk industri & air minum 350 juta m3/th. Dikem Dikemuk ukak akan an oleh oleh Suna Sunaryo ryo,, bahw bahwa a sebelu sebelum m 1990 1990 semua semua pemb pembia iaya yaan an pengelolaan SDA wilayah sungai Brantas didanai dari Pemerintah 100 % tanpa ada kontribusi dari pemanfaat, bahkan yang komersialpun gratis mendapatkan air. Pada 1990 Pemerintah membentuk Perum Jasa Tirta untuk menerapkan Konsep Konsep dasar dasar Pemerin Pemerintah tah mengen mengenai ai sistem sistem pembia pembiayaan yaan pengel pengelola olaan an SDA wilayah sungai Brantas pertama untuk layanan penyediaan air baku komersial (industri, air minum, energi listrik), pemanfaat berkewajiban membayar jasa pengelolaan pengelolaan SDA berupa iuran Operasi & Pemeliharaan Pemeliharaan sarana dan prasarana prasarana terkait yang ditetapkan Pemerintah kepada Perum Jasa Tirta, untuk layanan publik (pengendalian banjir, pengendalian kualitas, penyediaan air baku untuk kebutuhan dasar kehidupan sehari-hari) dan penyediaan air irigasi, Pemerintah menyediakan dana jasa pengelolaan SDA berupa dana Operasi & Pemeliharaan sarana dan prasarana tekait untuk layanan publik (Public Service Obligation / PSO) kepada Perum Jasa Tirta, dan untuk pembangunan prasarana SDA didanai Pemerintah dan dilaksanakan sendiri oleh Pemerintah. Menuru Menurutt Suna Sunaryo ryo,, sampa sampaii denga dengan n tahun tahun 2007 2007 ko konse nsep p terseb tersebut ut berha berhasi sill diterapkan dengan catatan sebagai berikut. Pertama, pemanfaat komersial (industr (industri, i, air minum, minum, energi energi listrik) listrik) telah membay membayar ar jasa pengel pengelola olaan an SDA berupa iuran Operasi & Pemeliharaan sarana dan prasarana terkait sesuai tarip yang ditetapkan ditetapkan Pemerintah, dengan tarif yang ditetapkan Pemerintah belum sepenuh sepenuhnya nya cost cost recovery recovery,, menging mengingat at penerap penerapanny annya a secara secara bertaha bertahap p dan denga dengan n perti pertimb mban anga gan n bahw bahwa a di wilay wilayah ah sunga sungaii yang yang lain lain masih masih belum belum diterapkan iuran serupa. Ke dua, Pemerintah telah memberikan PSO (Public Service Obligation) kepada Perum Jasa Tirta sebagai kewajiban Pemerintah dalam pelayanan publik yang dilaksanakan oleh Perum Jasa Tirta. Ke tiga, besaran dana PSO belum memadai memadai dibandingka dibandingkan n dengan pengeluaran pengeluaran Perum Jasa Tirta untuk melaksanakan melaksanakan kewajiban kewajiban Pemerintah Pemerintah dalam dalam pelayanan pelayanan publik. Ke empat, empat, Pemerint Pemerintah ah telah telah memban membangun gun secara secara bertaha bertahap p prasara prasarana na SDA untuk untuk meleng melengkap kapii pengem pengemban bangan gan SDA di wilaya wilayah h sungai sungai Brantas Brantas dengan dengan memben membentuk tuk lembag lembaga a yang yang melaksan melaksanaka akan n pemban pembangun gunan. an. Ke lima, lima, akibat akibat 71
Indonesia
Indonesia
kondi kondisi si terse tersebu butt di atas, atas, maka maka kiner kinerja ja Perum Perum Jasa Jasa Tirta Tirta dala dalam m Opera Operasi si & Pemeliharaan Sarana dan Prasarana SDA WS Brantas tidak optimal, seperti tampak pada tabel berikut ini :
72
Indonesia
Indonesia
Uraian
1992 Pendapa Pendapatan tan dari iuran (Milyar (Milyar Rp.) Rp.) 9.04 Biaya O&P (Milyar Rp.) 21.70 Derajat Ketersediaan Dana O&P (%) 41.65
Uraian
1999 Pendapa Pendapatan tan dari iuran (Milyar (Milyar Rp.) Rp.) 26.99 26.99 Biaya O&P (Milyar Rp.) 84.1 Derajat Ketersediaan Ketersediaan Dana O&P (%) 32.09
1993 10.26 10.26 22.80 44.98
Tahun 1994 1995 1996 11.52 16.34 16.34 17.72 29 29.10 30 30.60 38 38.70 39.59 39 .59 53.38 5 3.38 45.78 45 .78
2000 28.62 28.62 86.1 33.24
Tahun 2002 2003 2003 32.97 32.97 38.57 38.57 104.4 115.1 31.58 33.50
2001 29.08 29.08 95.1 30.58
1997 19 1998 19.06 19.06 21.64 21.64 41 41.40 43 43.10 46.03 50.20
2004 45.40 45.40 130.6 34.76
2005 55.71 55.71 139.1 40.07
Pada tahun 2006, 2006, Jasa Tirta I mengajukan mengajukan PSO melalui melalui APBN-P APBN-P sebesar Rp 37 miliar. Pada saat diajukan pun, sebagaimana dikemukakan pihak Jasa Tirta sendiri, kemungkinan besar dana PSO yang disetujui hanya sekitar Rp 5 miliar 34
. Simpulannya, pengelola pelayanan sumber air baku tetap dibebani tugas-
tugas operasional yang maksimal dengan anggaran lebih dari yang tersedia.
34
http://www.suarakarya-online.com/news.html?id=152902
73
Indonesia
Indonesia
Pemb Pembe elaja lajara ran n
ke tiga tiga,,
hak hak
terd terda apatn atnya
peng engelo elolaan
atas atas atas
kawasan sumberdaya air yang baik. Pertanya Pertanyaanny annya a adakah adakah Pemerin Pemerintah tah tela telah h
mamp mampu u
hutang
di
menj menjag aga a
hulu
kawa ka wasa san n
sungai
yang
berfungsi sebagai resapan air, untuk kemudia kemudian n muncul muncul sebagai sebagai sumber sumber air
sungai.
Limbah
kebijakan
lingkungan lingkungan hidup berupa kebijakan kebijakan pemba pembang nguna unan n
ekon ek onom omi, i,
indust industri, ri,
dan otonomi daerah yang tidak align dengan dengan pemban pembangun gunan an lingkung lingkungan an menjadi menjadikan kan Indonesi Indonesia a sebagai sebagai negara negara penghan penghancur cur hutan hutan tercepa tercepatt di dunia, dunia, dengan dengan kecepata kecepatan n 1,871 1,871 juta hektar hektar lahan hutan per tahun. Kawasan hulu sungai menjadi salah satu kawasan yang paling terancam kepunahan. UU SDA belum bisa berjalan sebagai pelindung hak atas terjaminnya kelestarian kawasan hulu sungai. Mungkin, beberapa tahun kemudian akan dapat dilaksanakan. Tetapi, hutan-hutan tersebut telah hilang. hilang. Penghut Penghutana anan n kembal kembalii dan menjadi menjadikan kan kawasa kawasan n tersebut tersebut sebagai sebagai kawasan resapan utama memerlukan waktu sekitar 50 tahun. Hak atas air juga berkenaan deng engan hak
atas tas ada adanya
pengelolaan sistem sanitasi dan dan limb limbah ah air air yang yang baik baik.. Kawasan
perkotaan
Indonesi Indonesia a dengan dengan perlahan perlahan dan
pasti
kesalahan
melakukan yang
sama:
menjadikan menjadikan sungai sebagai tem tempat pat
samp sampah ah
rak raksasa sasa,,
baik sampah rumah tangga maupun industri. Pelakunya 74
Indonesia
Indonesia
mulai dari masyarakat kelompok bawah hingga industri raksasa. Jakarta bahkan “dikutuk” oleh tiga belas sungai yang mengalirinya. Kutukan itu adalah adalah tida tidak k ada ada satu satu sunga sungaii pun pun yang yang layak untuk diolah menjadi air baku. Tingkat pencemaran sudah berada pada tingkat yang pali paling ng para parah h untu untuk k dapa dapatt diol diolah ah ke kemb mbal ali. i. Sementara itu proposal dari Badan Regulator PAM Jaya Jaya untuk untuk memba membang ngun un Deep Deep Tunnel Tunnel ditolak ditolak oleh Pemerin Pemerintah. tah. Program Program revitali revitalisasi sasi Kali Kali Besar Besar yang yang diaju diajuka kan n oleh oleh ahli ahli lingk lingkun unga gan n hidup hidup,, Dr. Firda Firdaus us Ali Ali dari dari Universitas Universitas Indonesia, diterima, tetapi terkendala entah di mana, sehingga implementasinya tidak kunjung merealita. Simpula Simpulannya nnya adalah adalah privatisasi privatisasi pert pertan anya yaan an
yang yang
haki hakiki ki..
atau
bukan bukan
Perm Permas asal alah ahan an
privati privatisas sasii
poko pokokn knya ya
adal adalah ah sebu sebuah ah
adal adalah ah
bagaimana
Pemerintah Pemerintah menilai menilai pelayanan air PAM atau perpipaan. Air minum perpipaan adala adalah h infra infrastr struk uktur tur publ publik ik yang yang menja menjadi di kewaj kewajib iban an Pemeri Pemerint ntah ah untuk untuk memenuhi. memenuhi. Pembangunan Pembangunan instalasi penjernihan air dan infrastruktur infrastruktur primer adalah investasi yang non-returanble-investment. Investasi Investasi yang diperlukan diperlukan lebih dari rata-rata kemampuan-bayar-tarif dari publik. Pengalaman Jakarta, investasi pembangunan IPA PAM Jaya yang dibiayai dari hutang two-step loan Bank Dunia, pada akhirnya tidak mampu dibayar, dan mengakibatkan pada saat ini PAM Jaya berbeban hutang Rp 1,5 trilyun kepada Pemerintah Pusat. Permasalahannya adalah tidak “setiap saat” tarif PAM dapat dinaikkan. Pada kondisi ekonomi normal, upaya penaikan tarif dapat menciptakan keresahan sosial, terlebih dalam situasi ekonomi yang berat. Pada saat ini, PAM Jaya telah di”priva di”privatisa tisasi” si” dalam dalam bentuk bentuk konsesi konsesi selama selama 25 tahun. tahun. Investas Investasii terbesar terbesar memang telah dilakukan oleh PAM Jaya, sehingga mitra swasta tidak perlu lagi mengelu mengeluarka arkan n biaya biaya raksasa raksasa.. Namun Namun demikian demikian,, umber umber di Badan Badan Regulat Regulator or PAM, meragukan biaya investasi atau capital capital expenditure expenditure yang dikeluarkan setiap tahun dapat memberikan kontribusi tambahan pendapatan lebih besar, atau paling tidak, sama dengan pengeluaran untuk investasi. Bahkan, investasi yang besar ternyata tidak memberikan peningkatan pelayanan sebagaimana 75
Indonesia
Indonesia
dihar diharap apka kan. n. Data Data berik berikut ut ini ini menu menunju njukk kkan an bahw bahwa a mitra mitra swast swasta a terny ternyata ata semakin semakin jauh dari kemamp kemampuan uannya nya memenu memenuhi hi janji janji sesuai sesuai target, target, sehingg sehingga a melakukan proses penyesuaian target yang semakin jauh dari target awal.
76
Indonesia
Indonesia
N o.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25
Tahun
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Target (awal)
58,35 % 54,79 % 48,51 % 47,15 % 45,38 % 43,50 % 41,63 % 39,76 % 37,89 % 36,02 % 35,06 % 34,11 % 33,15 % 32,19 % 31,23 % 30,28 % 29,32 % 28,36 % 27,40 % 26,45 % 25,93 % 25,41 % 24,89 % 24,37 % 23,85 %
Target (rebasing 1)
44,65 % 45,34 % 41,75 % 39,86 % 37,99 % 36,92 % 35,56 % 34,18 % 32,77 % 31,21 % 30,00 % 28,68 % 28,05 % 27,29 % 27,01 % 26,74 % 26,50 % 26,24 % 26,30 % 26,29 %
Target (rebasing 2)
48,25 % 47,15 % 46,05 % 44,52 % 43,25 % 41,62 % 40,00 % 38,37 % 37,00 % 35,62 % 34,44 % 33,37 % 32,24 % 31,14 % 29,93 %
Capaian (riil)
61,17 % 57,94 % 50,94 % 50,78 % 47,75 % 45,26 % 47,81 % 50,36 % 51,17 % 51,01 % 50,20 % 46,78 %*
* data hingga Februari 2009 Sumber : Irzal Z. Djamal, dkk, Penurunan Kehilangan Air: Pengalaman Jakarta Setelah Kerjasama Pelayanan Air Minum PAM Pemerintah-Swasta 1998-2008, Jakarta: BR PAM, 2009
Dari tabel di atas pun kita dapat menyimak, bahwa kerjasama kerjasama dengan swasta tidak menjamin Jakarta dapat mencapai target Millenium Development Goals di air minum perpipaan di perkotaan pada tahun 2015, sebagaimana ditargetkan. Achmad Lanti dkk., dalam Sepuluh Sepuluh Tahun Kerjasam Kerjasama a Kemitraan Kemitraan PemerintahPemerintahSwasta Swasta Air Minum Minum di DKI Jakarta Jakarta 1998-2 1998-2008 008 (2008) (2008) mengemukaka mengemukakan n bahwa dalam dalam kaitanny kaitannya a dengan dengan kualitas kualitas air, berbeda berbeda dengan dengan kondisi di negara negara – negara yang lebih lebih maju, di Indonesia Indonesia,, air yang keluar keluar dari keran tidak tidak bisa langsung diminum, mesti direbus terlebih dulu agar layak diminum. Dari sudut pandang pemanfaatan energi, kondisi ini sebenarnya jauh dari efisien, karena masyarakat Jakarta harus untuk memasak air PAM tersebih dahulu sebelum dikonsum dikonsumsi. si. Meski Meski belum belum ada penelit penelitian ian tentang tentang kebutuh kebutuhan an energi energi untuk untuk memasak memasak di jakarta jakarta,, tetapi tetapi diperki diperkiraka rakan n konsums konsumsii energi energi yang diperlu diperlukan kan 77
Indonesia
Indonesia
untuk untuk memasa memasak k air saja sudah sangat besar. Kondisi Kondisi pelayan pelayanan an pun masih masih mencemaskan. Pada Januari 2009, dilaporkan terdapat 64.500 pelanggan yang tidak mendapatkan air karena kurangnya tekanan (no ( no water ), ), dari 141.000 pelanggan yang tidak mengkonsumsi air ( zero consumption consumption). ). Sebagian besar pelanggan tersebut dilaporkan terus ditagih atas biaya air yang tidak mereka terima. Berkenaan dengan tarif, pada penelitian daya bayar masyarakat ( affordability survey ) akan air PAM di Jakarta yang dilakukan konsultan independen pada bulan Nopember-Desemb Nopember-Desember er 2008 menemukan bahwa tingkat tarif rata-rata di DKI Jakarta telah masuk ke pada kategori saturated, atau terlalu tinggi untuk dinaikkan lagi. Kondisi ini terutama pada kelompok pensubsidi, yaitu kelompok III B hingga kelompok khusus. Bahkan, menurut Departemen PU, tarif rata-rata PAM Jakarta relatif lebih tinggi dibanding kota-kota besar di Asia Tenggara, di antaranya Bangkok, Manila, Kuala Lumpur Johor Baru, dan Singapura (Achmad Lanti, 2008, dkk). Dibanding kota-kota lain di Indonesia, dapat dipastikan tarif Jakarta adalah adalah yang tertinggi. tertinggi. Ditengarai Ditengarai tingginya tingginya harga air bersih per per unit ini disebabkan oleh proses provision provision, produksi dan delivery air bersih masih di bawah tingkat efisiensi yang diperlukan. Inefisiensi tersebut dibebankan pada konsumen. Dengan demikian, ternyata mengundang swasta sebagai pengelola pelayanan PAM belum menjadi jaminan pelayanan menjadi baik sebagaimana diharapkan. Pada kasus seperti di Australia, Pemerintah Melbuorne menunjuk sebuah otorita untuk mengelola pelayanan PAM. Otorita tersebut semacam badan di bawah Pemerintah, dan bukan swasta. Namun demikian, pelayanan yang yang dite diterim rima a masya masyarak rakat at dapa dapatt dikat dikatak akan an memu memuask askan an.. Di Sing Singap apur ura, a, Pemerintah mendirikan badan otorita yang sama untuk mengelola air minum, dengan hasil yang memuaskan. Kuala Lumpur dan Johor Baru memilih untuk menyer menyerah ahka kan n pengu penguas asaa aan n dan dan peng pengelo elola laan an air PAM PAM ke kepa pada da perus perusah ahaa aan n patung patungan an,, antara antara perus perusah ahaa aan n milik milik daera daerah h deng dengan an peru perusah sahaa aan n swasta swasta domestik, dengan hasil yang memuaskan. Pert Pertan anya yaan anny nya a
adal adalah ah,,
bag bagaima aimana na
jika jika
Peme Pemeri rint ntah ah
suda sudah h
terl terlan anju jurr
membeb membebank ankan an kepada kepada “pihak lain”, lain”, sehingg sehingga a biaya biaya tarif tarif menjadi menjadi di atas kewajaran. Jawabannya tinggal satu: bentuk Public Service Obligation atau 78
Indonesia
Indonesia
PSO. PSO. Mengapa Mengapa,, karena karena Pemerin Pemerintah tah member memberika ikan n penugasan penugasan yang menjad menjadii tugasnya kepada pihak lain. Kekurangan-biaya ini harus ditanggung pemberi tuga tugas, s,
yait yaitu u
Pem Pemerin erinta tah. h.
PSO PSO
menj menjad adii
lebi lebih h
rumi rumit, t,
jika jika
Peme Pemeri rint ntah ah
menyerahkan penugasan tersebut kepada swasta, karena secara anggaran, swasta swasta tidak tidak berhak berhak menerim menerima a uang uang Pemerint Pemerintah ah yang yang berasal berasal dari pajak. pajak. Logikan Logikanya, ya, sebagai sebagai konseku konsekuens ensii dari dari penyerahan penyerahan kewajiban kewajiban Pemerintah kepada swasta, maka jika swasta mengalami masalah dalam pembiayaan yang wajar, Pemerintah memberikan “subsidi” “subsidi” dalam bentuk PSO. Pemecahannya adalah adalah bahwa bahwa mekanism mekanisme e PSO harus harus ditata ditata agar agar tidak tidak menyala menyalahi hi aturan aturan administrasi publik, yaitu hanya dapat diberikan kepada badan layanan umum atau badan usaha yang dimiliki negara. Satu catatan kritis adalah, pemberian PSO harus benar-benar dapat dipertanggungjawabkan, karena swasta sering dengan sangat “cerdas” menyembunyikan ketidakmampuannya dengan cara memaksa meminta PSO.
Kotak 4.1 Public Service Obligation (PSO)
PSO adalah konsep yang bari berkembang akhir 1990an. Salah satu pemrakarsany pemrakarsanya a adalah Asian Development Bank (ADB). Tidak sulit sebenarnya untuk memahami PSO. PSO. Yang Yang past pasti, i, PSO PSO berb berbed eda a deng dengan an subsidi, mesk meskii bany banyak ak fiha fihak k yang yang mempertukarkannya. Subsidi adalah peristiwa di mana Pemerintah mengeluarkan dana untuk membiaya pengeluaran dari masyarakat miskin atau tidak mampu. Di masa lalu subsidi untuk produk pelayanan yang non-consumtion disebut subsidi, sebagaimana untuk yang produk yang dikonsumsi (secara habis). Jadi, pada masa lalu ada subsidi pendidikan, subsidi kesehatan, subsidi pupuk, dan subsidi BBM. Pemahaman terkini adalah bahwa subsidi diberikan hanya kepada produk yang tidak dikonsumsi, atau tidak habis dalam sekali konsumsi. Jadi, subsidi diberikan kepada pelayan pelayananan-pel pelayan ayanan an yang yang diberik diberikan an oleh oleh pemerin pemerintah tah dalam dalam bentuk bentuk pelayan pelayanan an jangka panjang. panjang. Misalnya, Misalnya, subsidi subsidi pendidikan, pendidikan, dalam bentuk beasiswa beasiswa atau tunjang tunjangan an pendidi pendidikan kan,, dan kesehat kesehatan, an, dalam dalam bentuk bentuk subsid subsidii untuk untuk pelayan pelayanan an kesehatan di Puskesmas, subsidi bagi ongkos berobat. Sementara itu, ada pula kegiatan yang seharusnya dilakukan pemerintah, namun karena karena alasanalasan-alas alasan an khusus khusus,, maka maka pemerin pemerintah tah tidak tidak menyel menyeleng enggara garakan kannya nya.. Misalnya penyediaan air bersih. Di masa lalu, pemerintah yang melayani secara langsung penyediaan air bersih, kemudian diserahkan kepada perusahaan daerah – ada yang diswastakan ada yang tetap PDAM. Dengan demikian, proses penyediaan air minum dikelola melalui proses melalui proses bisnis, bisnis, dan bukan proses bukan proses birokrasi. birokrasi.
79
Indonesia
Indonesia
Proses bisnis memerlukan satu hal: laba, dalam rangka menjaga kesinambungan usaha. Karena itu, ditetapkan harga jual tertentu, agar perusahaan memperoleh marjin laba. Namun, bagaimana jika terdapat suatu populasi yang tidak mungkin mencap mencapai ai harga harga tersebu tersebut, t, padahal padahal mereka mereka memerl memerluka ukan n air bersih bersih? ? Pemerin Pemerintah tah kemudian menetapkan tarif harga tarif harga jual produk tersebut. Masalahnya, bagaimana jika harga jual tersebut berada dibawah biaya produksi atau operasi? Artinya, ada selisih negatif antara antara harga harga jual jual dengan dengan harga produks produksii (plus (plus laba). laba). Di sini sini lah muncul muncul klausul PSO. Karena pemerintah yang menentukan tarif, maka pemerintah harus menanggung kerugi ker ugian an akibat akibat peneta penetapan pan tarif tarif tersebu tersebut. t. Jadi, selisih selisih negatif negatif dikalikan dikalikan dengan volume volume yang dikonsu dikonsumsi msi/ter /terjua juall kepada kepada kelomp kelompok ok miskin miskin tersebu tersebutt yang harus harus dibayar oleh dibayar oleh pemerintah. Inilah inti pemahaman PSO. Bukankah ada subsidi silang dari kelompok kaya? Benar. Tetapi bukanlah tidak fair, jika seluruhnya seluruhnya ditanggung ditanggung secara subsidi silang? Bukankah Bukankah kelompok kelompok ini juga telah membayar pajak kepada pemerintah, termasuk pajak penggunaan air bersih yang dipergunakanya? Jadi, PSO PSO adalah bagian dari dari tanggung-jawab pemerintah atas keputusan publik yang dibuatnya. Apab Apabil ila a kepu keputu tusa san n terse tersebu butt tidak tidak meru merugi gikan kan prose proses s bisni bisnis, s, demi demi kesinambungan pelayanan, maka tidak perlu PSO, namun jika sampai merugikan, baru diperlukan PSO.
Dengan demikian, buku ini hendak diakhiri dengan sebuah kenyataan baru, bahwa pertanyaanny pertanyaannya a bukanlah bukanlah to privatize or not to privatize, melainkan bagaimana kita menilai pelayanan air minum perpipaan. Pelayanan air minum perpipa perpipaan, an, terutam terutama a di perkota perkotaan, an, merupak merupakan an tugas tugas atau tanggun tanggungja gjawab wab Pemerintah. Tanggung jawab tersebut minimal direalisasikan dalam kesediaan dari Pemerint Pemerintah ah untuk untuk menanam menanamkan kan investas investasii kepada kepada infrast infrastrukt ruktur ur dasar dasar pelayanan air minum perpipaan, yang berkenaan dengan instalasi penjernihan air dan dan jarin jaringa gan n prime primer. r. Sisan Sisanya ya diser diserah ahka kan n kepad kepada a operator, apa apa pun pun bentuknya, otorita, perusahaan daerah, ataupun swasta. Dengan demikian, masya masyarak rakat at hanya
memb membia iaya yaii
untu untuk k
jaringan tersier,
sekunder sekunder dan
pemeliha pemeliharaan raan.. yang
invest investas asii dan biaya Gagasan Gagasan
serta-merta
mendikotomikan kebijakan
untuk
mepriva meprivatisa tisasi si atau atau tidak tidak
Indonesia
Dikelola oleh Pemerintah rintah sendiri sendiri dalam bentuk birokras birokrasi pemerintah atauotorita otorita
Pemerintah mempunyai keandalan untuk membangun infrastruktur infrastruktur,, tetap tetapii mempunyai keterbatasan keterbatasanuntuk untuk mengelola
Diserahkan pengelolaan pengelolaan kepada perusahaan daerah atau swasta, atau patungan, atau konsesi
Pemerintah membangun infrastruktur, lembagabisnis bisnis sebagai pengelola pengelola 80
Pelayanan PAM adalah tugas/ tanggung jaw jawab Pemerin rintah
Indonesia
memprivatisasi bukan saja gagasan yang keliru, tetapi tidak relevan. Terlebih jika yang mengarus-utam mengarus-utamakan akan wacana tersebut adalah Pemerintah. Pemerintah. Apa pun alasannya, kebijakan tersebut dapat mengundang kritik bahwa Pemerintah lari dari tanggung-jaw tanggung-jawab abnya nya untuk untuk menyedi menyediaka akan n kebutuha kebutuhan n dasar dasar bagi bagi publik publik setelah setelah menerim menerima a pembia pembiayaa yaan n dari instrume instrumen n fiskal fiskal dari negara negara.. Pilihan bijak bijaksa sana na adal adalah ah memast memastik ikan an bahw bahwa a pelay pelayan anan an PAM adal adalah ah tugas tugas dan dan tangg tanggun ung g jawa jawab b Peme Pemerin rinta tah, h, yang yang diwu diwuju judk dkan an dala dalam m inves investas tasii publ publik ik di infrastruktur dasar. Setelahitu pilihan tergantung kemampuan manajemen. Jika birokrasi mempunyai kecakapan manajerial, dapat dibentuk badan otorita yang mengelola pelayanan dengan pola seperti bisnis. bisnis. Namun jika birokrasi tidak mampu, pilihannya adalah mendirikan perusahaan perusahaan milik Pemerintah (Daerah) atau jika perusahaan tersebut tidak mampu, maka baru kemudian pilihannya mengundang mitra swasta untuk menggandeng perusahaan milik pemerintah tersebut, baik dalam bentuk konsesi ataupun patungan. Dengan demikian, privatisasi atau tidak, merupakan secondary issue dari pelayanan air minum PAM. --ooo0oooDAFTAR ISTILAH
AD/ART ADB ADB
Anggaran aran Dasar/ sar/A Anggaran ran Rum Rumah Tan Tangga
Asia Asian n Deve Develo lopm pmen entt Bank Bank
APBD PBDes
Anggaran aran Pemb Pemba angunan dan Bela elanja De Desa
ATB ATB
PT. PT. Adit Aditia ia Tirt Tirta a Bata Batam m
BOT BOT
Buil Build d Oper Opera ate Tra Trans nsfe ferr
BPABSBadan Pengelola Sarana Air Bersih dan Sanitasi BPAM Badan Pengelola Pengelola Air Minum BPD
Badan Perwakilan Desa
BUMN Badan Usaha Usaha Milik Milik Negara Negara CAS
Country Assistance Strategy
CBO
Comm Co mmun unit ityy-ba based sed Organ Organiz izat atio ion n
81
Indonesia
Indonesia
DGIS The Directorat Directorate e General General for Internati International onal Cooper Cooperation, ation, Dutch Ministry Ministry of Foreign Affairs DSA DSA
PT. PT. Drea Dream m Suks Sukses es Airi Airind ndo o
JKM
Jaringan Kesejahteraan/K Kesejahteraan/Kesehata esehatan n Masyarakat Masyarakat
Keppres KK
Kepala Keluarga
KTDP LOI
Keputusan Presiden
PT. Karta Tirta Dharma Pangada Letter of Intent
LSM
Lembaga Swadaya Masyarakat
MDGs
Millenium Development Goals (MDGs),
MKRI
Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia
MNC
Multinational Corporations
MTI
Mitra Tirta Indonesia
OffwatOffice of Water Services P3SW Public-Private Public-Private Partnership Partnership Water Water Sector Sector PDAM
Perusahaan Daerah Air Minum
PMA
Penanaman Modal Asing
PPP
Public Private Partnership
PPSAB
Panitia Pembangunan Sarana Air Bersih
PRSL
Policy Reform Support Loan
PSP
Private Sector Participation
REOT
Rehabilitasi, Expansi, Operasi, dan Transfer
SAP
Structural Adjustment Program
SSWP
Small Scale Water Providers
SUS SUSENAS ENAS
Surv Survei ei Sosia osiall Eko Ekono nomi mi Nasio asiona nall
TPJ
PT Thames Thames PAM PAM Jaya
UU
Undang Undang
WATS WATSA AP
Wate Wa terr Res Resou ourc rces es Secto ectorr Adj Adjus ustm tmen entt Pro Progr gram am
WFI
Water Fund Indonesia BV
WDM
World Development Movement 82
Indonesia
Indonesia
WSLIC
Water Supply fo for Lo Low Income Community
DAFTAR PUSTAKA
Bahroel Bahroelim, im, Budhi Budhi Yonanta Yonanta.. PublicPublic-Priv Private ate Partners Partnership hips s Non-Pro Non-Profit fit in Water Water Services: Case Studies from Indonesia-Netherland Cooperation, 2007.
Gardiner, Peter dkk. Indonesia Small Scale Water Providers Study. Final Report. Water and Sanitation Program East Asia Pacific (WSP-EAP), 2007.
Mungkasa, Oswar ed. Pembangunan Air Minum dan Penyehatan Lingkungan di Indonesia. Pembelajaran dari Berbagai Pengalaman. Kelompok Keja Air Minum dan Penyehatan Lingkungan, Jakarta, 2008.
83
i
i
