PENENTUAN STANDAR: ISU-ISU POLITIS Tujuan dalam bab ini yaitu untuk mereview dua teori regulasi. Yang pertama yaitu mengenai peraturan ketertarikan publik yang mengambil pandangan bahwa aturan harus dapat memaksimalkan kesejahteraan sosial, yang kedua adalah teori aturan kelompok yang menyatakan bahwa individu-individu seharusnya membentuk koalisi atau pengguna untuk melindungi dan mempromosikan ketertarikan mereka dengan cara melakukan loby kepada pemerintahan. Koalisi-koalisi ini dipandang sedang berada dalam konflik antara satu sama lain untuk menghasilkan keuntungan bagi masing-masing. Tujuan kedua dalam hal ini adalah untuk mempelajari proses pembentukan standar. Selain itu juga akan dibahas bahwa proses-proses ini sebagian besar konsisten dengan teori regulasi kelompok. Dan tujuan ketiga yaitu untuk mempertimbangkan kriteria yang dibutuhkan oleh para pembentuk standar sehingga standar yang mereka buat bisa diterima dengan baik. Dua Teori Regulasi Teori Regulai Ketertarikan Publik Teori ini menyatakan bahwa aturan/regulasi merupakan hasil dari permintaan publik terhadap koreksi yang terjadi pada kegagalan pasar. Dalam teori ini, kekuasaan pusat disebut juga tubuh regulasi atau regulator diasumsikan memiliki ketertarikan yang besar terhadap lingkungan. Hal ini telah mengupayakan yang terbaik untuk mengatur sehingga pemaksimalisasian kesejahteraan sosial dapat tercapai. Teori Ketertarikan Kelompok Teori ini mengambil pandangan bahwa industri beroperasi dalam pemunculan sejumlah kelompok yang tertarik. Sebagai contoh perusahaan dalam indutri manufaktur akan membentuk suatu ketertarikan yang jelas seperti juga pelanggan mereka. kelompok yang tertarik ini bermacam-macam akan meloby legislator untuk jumlah dan tipe regulasi yang berbeda-beda. Sebagai contoh industri itu sendiri mungkin akan meminta peraturan perlindungan dari persaingan harga luar negri atau melawan pelanggaran dalam operasinya dengan indusri-industri yang berhubungan. Pelanggan mungkin membentuk
kelompok-kelompok untuk melakukan loby untuk mendapatkan standar kualitas atau pengendalian harga.
Proses Pembentukan Standar di Amerika The Financial Accounting Standar Board Tujuan pembentukannya adalah untuk membentuk dan mengembangkan standar akuntansi keuangan dan pelaporannya sebagai panduan dan sarana pendidikan bagi publik. Untuk memenuhi tujuan ini, FASB berusaha untuk meningkatkan kegunaan pelaporan akuntansi keuangan dangan berfokus pada konsistensi dan kemampuan perbandingan dengan menyesuaikan standar-standar untuk perubahan dalam lingkungan bisnis dan ekonomi serta dengan meningkatkan pemahaman publik mengenai karakter khusus dan tujuan informasi yang ada dalam laporan keuangan. The Securities and Exchange Comission SEC didirikan untuk mengatur perdagangan pada sekuritas perusahaan-perusahaan yang sekuritasnya diperdagangkan lebih dari satu negara bagian dan memenihi ukuran test tertentu. Sebagai bagian dari mandatnya, SEC memiliki tanggungjawab unuk memastikan bahwa para investor mendapatkan penawaran informasi yang memadai. Keonsekuensinya, SEC memiliki kewajiban untuk mengeluarkan standar-standar akuntansi untuk perusahaan-perusahaan di bawah juridiksinya. Istilah Standar Akuntansi dan Penentuan Standar Salah satu sarana penunjang yang diperlukan oleh suatu perusahaan atau suatu unit ekonomi adalah standar akuntansi yang memungkinkan terlaksananya sistem informasi manajemen dengan baik. Standar akuntansi dapat dipergunakan sebagai pedoman dalam menyusun laporan keuangan yang layak serta memiliki daya banding sehingga dapat menyajikan informasi yang bernilai bagi pihak-pihak yang berkepentingan. Standar akuntansi merupakan landasan atau petunjuk bagi mereka untuk melakukan praktek atau kegiatan di bidang akuntansi, agar laporan keuangan lebih berguna dan tidak menyesatkan. Hal ini diperjelas oleh Ikatan Akuntansi Indonesia dalam Standar Akuntansi Keuangan (SAK) sebagai pedoman pokok
penyusunan dan penyajian laporan keuangan bagi perusahaan, dana pensiun dan unit ekonomi lainnya adalah sangat penting, agar laporan keuangan lebih berguna, dapat
dimengerti
dan
dapat
diperbandingkan
serta
tidak
menyesatkan.
Oleh karena itu, maka standar akuntansi merupakan suatu pedoman yang wajib ditaati bagi mereka yang melakukan kegiatan di bidang akuntansi, dalam rangka penyusunan laporan keuangan. Tetapi perlu diingat bahwa Standar Akuntansi Keuangan sebagai suatu pedoman yang diikuti kebiasaan tentulah bukan merupakan pedoman yang sifatnya universal dan berlaku mutlak sesuai keadaan, waktu dan tempat. Standar Akuntansi Keuangan dalam perkembangannnya tidak rterlepas dari pengaruh faktor-faktor lain, misalnya pandangan para ahli di bidang akuntansi, perkembangan politik dan ekonomi, peraturan pemerintah dan faktor-faktor lainnya. Dengan demikian, maka yang perlu diketahui dari Standar Akuntansi tersebut adalah pedoman dan petunjuk apakah yang dapat diberikan oleh Standar Akuntansi tersebut? Standar Akuntansi dapat memberikan petunjuk tentang bagaimanakah caranya sumber-sumber ekonomi yang ditimbulkannya dicatat sebagai “harta” dan “kewajiban”. Jika terjadi perubahan atas harta dan kewajiban itu bagaimanakah cara mencatatnya, kapan perubahan tersebut dicatat serta bagaimanakah cara mengukurnya, informasi apa saja yang perlu diungkapkan dan bagaimana cara mengungkapkannya dan sebagainya. Pedoman serta petunjuk ini dapat kita jumpai dalam buku “Standar Akuntansi Keuangan”, yang diterbitkan oleh ikatan Akuntansi Indonesia (IAI). International Accounting Standards Committee (IASC) dalam Standar Akuntansi Keuangan ini menjelaskan bahwa : “. . . Accounting Standards and procedures relating to the preparation and presentation of financial statements. It believes that further harmonisation can best best be pursued by focusing on finacial statements that are prepared for the purpose of providing information that is useful in making economic decisions”. Penentuan Standar Akuntansi Tujuan dalam penentuan Standar
1. Penentuan standar merupakan pilihan sosial sehingga suatu standara mungkin bermanfaat bagi pihak tertentu dan merugikan pihak lain. Kebanyakan isu-isu yang berkaitan dengan akunyansi secara politik bersifat sensitif yang disebabkan: 2. Kebutuhan terhadap standar akuntansi muncul bila terdapat pertentangan 3. Informasi
akuntansi
dapat
mempengaruhi
tingkat
kemakmuran
penggunaannya. 4. Dalam menentukan standar ada dua pendekatan, yaitu: representative faithfulness, pendekatan ini menghendaki pelaporan yang bersifat netral dan penyajian wajar laporan keuangan melalui proses penentuan standar. Pendekatan ini menyamakan akuntansi dengan proses pemetaan dimana peta harus dibuat akurat dengan menggambarkan keadaan
keuangan
perusahaan
secara
wajar.
economic consequences, pendekatan ini menghendaki asopsi standar yang memiliki konsekwensi ekonomi menguntungkan. Pendekatan ini cenderung mengarah penentuan standar yang meemiliki pengaruh positif. Argumen Pendukung Standar Akuntansi Pihak-pihak yang menginginkan regulasi akan mengunakan teori kepentingan publik (The Public Interest Theory) dan teori kepentingan kelompok (The Interest Group Theory) untuk menyukseskan keinginannya karena pada dasarnya, baik kegagalan pasar maupun kebutuhan untuk mencapai tujuan sosial memaksa adanya regulasi akuntansi (Scott, 2000). Teori kepentingan public Teori kepentingan publik menyatakan bahwa regulasi terjadi karena tuntutan publik dan muncul sebagai koreksi atas kegagalan pasar. Kegagalan pasar terjadi karena adanya alokasi informasi yang belum optimal dan ini dapat disebabkan oleh (1) keengganan perusahaan mengungkapkan informasi, (2) adanya penyelewengan informasi, dan (3) penyajian informasi akuntansi secara tidak semestinya. Dalam teori ini, sentral otoritas juga disebut regulator dan diasumsikan bahwa masyarakat
memiliki kepentingan terbesar pada informasi akuntansi. Regulator berusaha untuk melakukan pengaturan dengan sebaik mungkin karena akan memaksimalkan kesejahteraan sosial. Dalam penerapannya teori kepentingan publik ternyata memiliki masalah sehingga teori ini dikatakan memiliki masalah implementasi karena sulit menentukan berapa jumlah regulasi yang sesuai. Penentuan jumlah regulasi merupakan sesuatu yang sulit dilakukan untuk komoditas seperti informasi. Masalah yang lebih sulit terletak pada motivasi dari regulator itu sendiri. Harus disadari bahwa sangat sulit untuk memonitor operasi regulator dan kekuatan publik untuk memaksa regulator beroperasi demi kepentingan publik adalah lemah. Kelemahan tersebut juga akan menimbulkan kemungkinan bahwa badan ini akan beroperasi untuk kepentingan pribadi dan tidak untuk kepentingan umum. Teori kepentingan kelompok Teori kepentingan kelompok memiliki pandangan bahwa suatu industri beroperasi karena terdapat sejumlah kepentingan kelompok. Otoritas politik atau legistatif juga dapat digolongkan sebagai suatu kelompok kepentingan yang memiliki kekuatan untuk memasok regulasi untuk mempertahankan kekuasaannya. Oleh sebab itu, teori ini memiliki pandangan bahwa regulasi adalah suatu komoditas di mana terdapat penawaran dan permintaan. Komoditas akan dialokasikan kepada para konstituen dengan efektif secara politis dan dengan meyakinkan legislatif memberikan
bantuan
regulasi
kepadanya.
Argumen penentang standar akuntansi. Pihak yang tidak menginginkan regulasi berargumen dengan menggunakan teori keagenan (agency theory) yang menyatakan bahwa manajemen memiliki insentif membuat laporan yang andal dan disajikan secara sukarela kepada pemilik (shareholder) semata-mata untuk menyelesaikan konflik antara pemilik dan manajemen. Laporan keuangan digunakan untuk memonitor hubungan kerja (hubungan keagenan) serta untuk menilai dan menentukan kompensasi yang akan dibayarkan kepada manajer. Di samping menggunakan teori keagenan, pihak yang tidak menginginkan regulasi juga menggunakan pendekatan pasar bebas. Menurut pendekatan ini
informasi akuntansi merupakan produk-produk yang bersifat ekonomis, sama seperti barang atau jasa lainnya. Informasi akuntansi juga merupakan subjek kekuatan permintaan dari para pengguna dan disediakan oleh para penyaji. Hasilnya adalah sejumlah pengungkapan informasi yang optimal pada tingkat harga yang optimal pula. Kapan suatu informasi diperlukan dan sejumlah harga tertentu ditawarkan untuk itu, maka pasar akan menyediakan informasi asalkan harga yang ditawarkan melebihi biaya informasi tersebut.
• PENETAPAN STANDAR : ISU POLITIK Regulasi adalah suatu aktivitas politik yang esensial (wolk,dkk 2000:112). Hal tersebut bukan dimaksudkan sebagai paham kritis, juga tidak menjadi kepentingan public. Sejak kesejahteraan social tidak dapat diukur, tidak ada kriteria untuk menentukan kebijakan apa yang akan memaksimumkan kepentingan public. Konsekuensinya, kepentingan kepentingan public suatu bangsa adalah pemahaman yang terbaik di dalam suatu kontek politik dan dengan referensi redistribusi khusus atas pendapatan dan kekayaan yang dianjurkan. • DUA TEORI REGULASI • Public Interest Theory (Teori Kepentingan Public) Teori yang mempunyai pandangan bahwa regulasi haruslah dapat memaksimumkan kesejahteraan social karena regulasi merupakan hasil dari permintaan public atas koreksi kegagalan pasar, regulator berusaha sebaik mungkin memenuhi kebutuhan public.Walaupun pandangan tersebut merupakan pandangan yang ideal, namun dalam implementasinya masih mengalami beberapa masalah. Permasalahan yang timbul dalam Public Interent Theory adalah: • Kesulitan dalam menentukan berapa jumlah regulasi yang harus dibuat dan apakah regulasi tersebut akan mampu memuat semua pihak. • Terdapat permasalahan yang serius yang terletak pada motivasi dati badan regulator. Adanya tugas yang kompleks, sulit bagi badan legislative untuk mengawasi para regulator.Kemampuan badan legislative untuk mendorong regulator bekerja untuk kepentingan public menjadi lemah karena hal ini memerluka biaya yang tidak sedikit, sehingga seringkali regulator akhirnya bekerja demi kepentingannya sendiri daripada kepentingan public. • Interest Group Theory (Teori Kelompok Kepentingan) Teori ini memberikan pandangan bahwa sebuah industry beroperasi dalam kepentingan kelompok.Teori kepentingan kelompok daripada regulasi meninjau bahwa suatu industry beroperasi mewakili sejumlah kelompok kepentingan atau konstituen.Pertimbangan beberapa industry manufaktur sebagai contoh.Perusahanperusahaan didalam suatu industry membentuk suatu kelompok kepentingan tertentu, seperti yang dilakukan pelanggannya.Kelompok kepentingan lainnya menjadi pengamat lingkungan, yang tugasnya berkonsentrasi dalam bidang tertentu
yaitu pertanggangjawaban social industry. Berbagai kelompok kepentingan akan melobi ke legislative untuk bermacam jumlah dan jenis regulasi. Sebagai contoh; industry dengan sendirinya meminta regulasi untuk melindungi persaingan harga yang dihadapi atau menghadapi pelanggan pada operasinya dengan industry-industri yang berhubungan. Pelanggan mungkin akan membentuk kelompok-kelompok untuk melobi standar kualitas atau pengendalian harga. Pengamat lingkungan mungkin melobi untuk pengendalian penerbitan regulasi dari pabrik-pabrik,dll. • STANDARD SETTING IN CANADA AND THE UNITED STATES • The Canadian Institute of Chartered Accountants (CICA) The CICA Handboo merupakan sumber utama bagi standar akuntansi dana auditing di Canada. Kewenangan ini adalah yang tertinggi karena memiliki status legal khusus. • The Ontario Securities Commission (OSC) OSC bertugas melindungi investor dari praktek yang tidak adil, tidal layak, dan kecurangan, untuk membantu mengembangkan capital market yang fair dan efisien serta menjaga keyakinan public atas integritas mereka. • The Financial Accounting Standards Board (FASB) FASB didirkan untuk membentuk dan memperbaiki standar akuntansi keuangan dan pelaporannya sebagai panduan dan pendidikan bagi public di US. • The Securities and Exchange Commission (SEC) SEC didirikan di US pada tahun 1034, untuk mengatur penjualan sekuritas suatu perusahaan dimana sekuritas tersebut diperdagangkan pada lebih dari satu Negara.Sebagai bagian dari tugasnya, SEC memastikan bahwa investor memperoleh informasi yang memadai. • The International Accounting Standards Board (IASB) Pemenuhan terhadap standar IASB adalah tidak mandatory.Pemenuhan tergantung kepada masing-masing Negara dan perusahaan.Ada perundang-undangan pada suatu Negara meminta perusahaan untuk menyesuaikan dengan standar IASB tetapi ada pula yang tidak. • HUBUNGAN PADA TEORI REGULASI Penyusunan standar memiliki karakteristik proses penyesuaian. Pemilihan standar akuntansi (misalnya oleh AcSB, FASB, IASB) sebaiknya mempertimbangkan konflik antar konstituensi ketimbang pada unsur proses perhitungan. Pertimbangan ini menganggap bahwa teori kelompok kepentingan regulasi mungkin baik sebagai predictor standar baru daripada teori kepentingan public. • KONFLIK DAN KOMPROMI • Contoh Konflik Konstituensi Artikel Blumenthal (1992) membahas tentang draft peblikasi FASB tentang penilaian sekuritas perusahaan dengan fair value. Fair value dapat ditentukan dengan model present value atau teknik lainnya. Dalam artikel tersebut yang menadi focus utama adalah konflik konstituensi terkait dengan SFAS 115 (akuntansi untuk investasi tertentu pada utang dan sekuritas ekuitas)
• Komprehensif Income Komprehensif income merupakan semua perubahan pada ekuitas selama periode kecuali yang dihasilkan dari investasi atai distribusi ke pemilik. Disini termasuk item lain seperti unrealized translation gains and losses dari konsolidasi foreign subsidiary dibawah SFAS 52, unrealized gains and lossespada marking to market available for sale securities dibawah SFAS ii5, dan unrealized gains and lossespada cash flow dari transaksi yang diprediksi di bawah SFAS 133. SFAS 130 memasukkan item-item tersebut sebagai comprehensive income. • KRITERIA PENYUSUNAN STANDAR Standar-standar seharusnya menjadi menjadi keputusan yang bermanfaat, tetapi standarstandar tersebut juga harus dapat diterima oleh konstituen-konstituen yang lainnya termasuk manajemen.Hal ini meletakkan penentuan standar dalam situasi konflik dan sulit. Memprediksi suatu resolusi yang dapat diterima termasuk konflik yang akan datang. Ada beberapa kriteria yang harus diingat ketika mencoba memahami penentuan standar, yaitu: • Decision usefulness (keputusan yang bermanfaat) Kriteria kebermanfaatan keputusan didasarkan pada informasi dan pespektif-perspektif pengukuran terhadap laporan finansial dan kajian pasar modal secara empiris. Informasi yang lebih yaitu kurangnya keributan system informasi, reaksi investor yang lebih kuat akan menjadikan informasi yang dihasilkanoleh system, dalam hal lainnya adalah sama. Bukti empiris menyatakan bahwa faktor keamanan merespon informasi akuntansi dan menajdikan persepsi para investor terhadap informasi menjadi sangat bermanfaat.Pentingnya kondisi yang menyatakan bahwa penentuan standar baru merupakan keputusan yang sangat bermanfaat.Kebermanfaatan keputusan menjadi kriteria yang penting untuk berhasilnya suatu standar, dan ini tidak cukup untuk menjamin kebarhasilan. Hal lain yang perlu di pertimbangkan adalah sumber-sumber biaya. Implikasi lain dari masalah fundamental dari teori akuntansi keuangan adalah para penentu standar harus mempertimbangkan kriteria lain dibandingkan dengan kebermanfaatan keputusan. • Mengurangi Information Asymetri Dalam hal ini penyusun standar harus menggunakan pengurangan informasi asimetri dalam modal dan manajerial pasar tenaga kerja sebagai kriteria standar baru.Pengurangan informasi asimetri meningkatkan operasi pasar. Hal ini akan memperluas likuiditas pasar, mengurangi fenomena “lemon” dan menghasilkan keuntungan social. Bagaimanapun juga, harus diperhatikan bahwa pengurangan informasi asimetri sebagai kriteria bukan satu-satunya yang memadai.Seperti decision useful yang menimbulkan biaya.Konsekuensinya, sulit untuk mengetahui ketika standar pengurangan asimetri informasi tidak menjadikan biaya efektif. • Konsekuensi Ekonomis Standar Baru Salah satu konsekuensi dari standar baru adalah biaya yang akan diadakan pada perusahaan-perusahaan dan para manajer menyetujui standar tersebut. Hal ini terjadi diluar biaya kantong (out of pocket cost) yang menghasilkan informasi mandate baru.
Pengurangan kebebasan manajer memilih kebijakan akuntansi yang berbeda sering berhasil apabila standar baru diimplementasikan yang merupakan sumber konsekuensi ekonomi. Pertimbangan-pertimbangan ini menyatakan bahwa penentu standar hendaknya membobot kemungkinan konsekuensi ekonomi dari standar-standar baru sebagai sumber biaya yang penting yang akan mempengaruhi kebutuhan standar kemauan konstituen untuk menerimanya. Konsekuensi ekonomi dan standar baru akan ditekankan selama perdebatan masih ada dalam menuju suatu standar. • Aspek Politis Penyusunan Standar Konsekuensi ekonomis berdampak pada aspek politis penyusunan standar.Penyusunan standar harus merekayasa consensus yang memadai agar konstituensi dapat menerimanya. Proses penyusunan standar harus konsisten dengan interest group theory of regulation.
