FACULTAD DE SALUD PÚBLICA Y ADMINISTRACION
SALUD PÚBLICA Y SALUD GLOBAL, GERENCIA EN SALUD
ANALISIS DEL PROGRAMA PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR QALI QALI WARMA
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CURSO
: POLITICAS DE SALUD
ALUMNOS
: Montoya Rodriguez, Hilda Anibet
LIMA 2014
INDICE
1. INTRODUCCIÓN INTRODUCCIÓ N 1.1 Descripción del Programa Nacional de Alimentación escolar Qali Warma 1.2 Justificación e importancia 2. ANÁLISIS DE CONTENIDO 2.1 Evaluación de la racionalidad y coherencia 2.2 Programas Vinculados a la alimentación escolar 3. ANÁLISIS DE CONTEXTO 3.1 Contexto nacional e internacional que influyen en la agenda política 3.2 Interacción entre actores e intervención en la arena política. 4. ANÁLISIS DE ACTORES 5. DISCUSIÓN CONCLUSIONES REFERENCIAS BILBIOGRÁFICAS ANEXOS
01
RESUMEN INTRODUCCIÓN: La política sobre nutrición escolar resulta importante debido a que la desnutrición crónica infantil dificulta las habilidades de aprendizaje, comunicación, análisis, socialización y adaptación de los niños; hechos que afectan negativamente el desempeño escolar y, a largo plazo, la productividad laboral. El análisis se enfocó en la política que dio origen al Decreto Supremo N° 008-2012 donde se decreta la creación del Programa Nacional de Alimentación Escolar Qali Warma como programa social del MIDIS, con el propósito de brindar un servicio alimentario de calidad, adecuado a los hábitos de consumo locales, cogestionado con la comunidad. El decreto supremo N° 008-2012 se circunscribe en el área de salud que abarcaran las enfermedades no transmisibles, y dentro de ella las Políticas en Nutrición, y dentro del área del Sistema de Salud, en las Políticas de Promoción de la Salud. OBJETIVO: El Programa Nacional de Alimentación Escolar Qali Warma tiene como objetivo garantizar un servicio alimentario para niñas y niños de instituciones educativas públicas en el nivel de educación inicial a partir de los 3 (tres) años de edad y en el nivel de educación primaria, promover mejores hábitos de alimentación en los usuarios del programa y contribuir a mejorar el aprendizaje del alumno. CONCLUSIONES: Qali Warma es un programa social de alivio bajo la rectoría del MIDIS. Una de las debilidades en la implementación ha sido la falta de capacitación y supervisión a los operadores que bridan el servicio de alimentación. Y la gran problemática es la intervención de los oponentes para extinguir este programa social.
ANALISIS DEL PROGRAMA NACIONAL DEALIMENTACIÓN ESCOLAR QALI WARMA 1. INTRODUCCIÓN La política sobre nutrición escolar resulta importante debido a que la desnutrición crónica infantil dificulta las habilidades de aprendizaje, comunicación, análisis, socialización y adaptación de los niños; hechos que afectan negativamente el desempeño escolar y, a largo plazo, la productividad laboral. Del mismo modo, genera resultados negativos en salud mediante mayores niveles de mortalidad. Es por eso que la desnutrición crónica es un indicador de desarrollo del país y su disminución contribuirá a garantizar el desarrollo de la capacidad física e intelectual de las niñas y niños. En el planteamiento del siguiente programa, el área de salud que se abarcará será la de las enfermedades no transmisibles, y dentro de ella las Políticas en Nutrición y Políticas de Promoción de la Salud. 1.1 DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR QALIWARMA La asistencia alimentaria en Perú data de inicios de los años 70 del siglo pasado con la creación de la Ley Orgánica de la Oficina Nacional de Apoyo Alimentario, ONAA, que dependía del Ministerio de Agricultura, cuya finalidad era de contribuir a la elevación de los niveles alimentarios y nutricionales de la población. Posteriormente, en 1989, se creó el Programa de Asistencia Directa, perteneciendo al Ministerio de la Presidencia y con la finalidad de brindar asistencia alimentaria a las áreas urbano-marginales y zonas rurales deprimidas de nuestro país. Evidentemente, ambas entidades cumplían el mismo rol, orientado a mejorar el nivel de vida alimentaria de la población de menores recursos económicos, por lo que fue necesario fusionar estos dos programas y crear el Programa Nacional de Asistencia Domiciliaria (PRONAA) en 1992 como medio para aliviar la situación de la población más vulnerable, que sufría los estragos de la aplicación de las políticas de estabilización económica y de ajuste estructural que se inició en 1990. Luego de una evaluación rigurosa, el gobierno peruano decide la extinción del PRONAA en el mes de mayo de 2012. Algunos de los motivos de la extinción están relacionados al servicio deficiente, sin estándares de calidad y con escasa transparencia, convirtiéndose en un operador logístico a cargo de licitaciones, adjudicaciones y almacenaje, procesos frecuentemente cuestionados. El PRONAA descuidó los criterios nutricionales y el patrimonio alimentario de las diferentes zonas del país. Además, se suman las constantes denuncias que hacen los pobladores, proveedores, organizaciones sociales de base, quienes exigen establecer responsabilidad en problemas de adjudicaciones por conveniencia a proveedores, intoxicaciones alimentarias, malversación de fondos, entre otros. Al mismo tiempo crea el Programa Nacional de Alimentación Escolar QaliWarma (PNAE QaliWarma), el 31 de mayo de 2012, declarándolo como programa universal y atendiendo a objetivos educativos. El nuevo Programa de Alimentación Escolar QaliWarma (niño
vigoroso en quechua) se rige por una nueva forma de organización más desconcentrada, participativa y de gestión más vinculada con la producción local. La decisión de extinguir el PRONAA llevó al MIDIS a trabajar en tres procesos paralelos. Primero, el cierre ordenado del PRONAA, una institución que se centró en los medios antes que en el fin para el que fue creado (combatir la malnutrición), con muchos intereses de por medio; segundo, garantizar la continuidad del servicio a diciembre de 2012, para la tranquilidad de los usuarios, trabajadores y también proveedores; y tercero, implementar el Programa Qali Warma, programando el inicio de este en marzo de 2013, con tareas específicas de definición de los arreglos institucionales y de establecimiento de protocolos de calidad de prestación del servicio, entre las principales. En este contexto, la caracterización de la alimentación escolar en el Perú, actualmente se enmarca en el PNAE Qali Warma, cuya norma de creación menciona el inicio gradual de la prestación del servicio de alimentación escolar a partir del mes marzo de 2013, fecha en la que comienza el año escolar en todo el país. Se ha determinado que el Programa se limite a atender a niños del nivel inicial a partir de los tres años y nivel primario. Qali Warma busca enfrentar el problema de la inadecuada ingesta de alimentos (calidad y cantidad) de niños que asisten a instituciones educativas públicas, además de varios otros factores ligados a la condición socioeconómica del estudiante y de sus familias. Las condiciones de la oferta educativa generan problemas de atención y aprendizaje para los niños, en tanto su distribución al hogar implicaría mayores costos y posibles problemas de dilución. En ese sentido, se opta por enfrentar los problemas en las instituci ones educativas públicas, en la medida que los alumnos de las mismas muestran una ingesta menos adecuada, que la de los niños que asisten a las escuelas privadas. Es así que en el diseño del PNAE Qali Warma se tomaron en cuenta las experiencias de los programas de alimentación escolar anteriores. Conforme a la política del gobierno, este programa busca una mayor articulación de los programas sociales con las oportunidades económicas que se generen en el nivel local, así como mejorar la eficacia nutricional de la alimentación escolar y la honestidad y eficiencia de su gestión. En función a esto Qali Warma es un programa social de alimentación que se encuentra bajo el cargo del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), dirigido a niños (as) a partir de 3 años hasta los 12 años que asisten a instituciones educativas públicas de nivel pre-escolar y primario, a nivel nacional. Se caracteriza por tener un sistema de compras descentralizadas, operando bajo un modelo de cogestión, con representantes de la sociedad civil y la comunidad escolar, brindando un servicio alimentario de calidad, adecuado a los hábitos de consumo locales. Este programa tiene como objetivo final mejorar la ingesta de alimentos, facilitando las condiciones para el aprendizaje de niñas y niños de nivel inicial y primaria de instituciones educativas públicas. El modelo de cogestión de Qali Warma establece la constitución de Comités de Compra (conformados por autoridades del gobierno local, sector salud y padres de familia) para la gestión del proceso de compra descentralizado, para lo cual se le transfieren recursos financieros. Asimismo, se conforman los Comités de Alimentación Escolar (CAE) cuya función central es la verificación del servicio alimentario en la escuela, este último grupo
está conformado a cargo del Director o representante de la Institución Educativa Publica, un docente y dos representaste de los padres de familia de dicha institución. El servicio de Qali Warma tiene dos componentes: alimentario y educativo. El componente alimentario está directamente asociado con la provisión del servicio, adecuado a los hábitos de consumo local, y con los contenidos nutricionales adecuados a los grupos de edad. En esta línea, la dosificación de la alimentación se da de manera diferenciada, según quintiles de pobreza. Así, en los colegios ubicados en distritos de menores quintil es (I y II), se otorgan 2 comidas (desayuno y almuerzo), mientras que en otros distritos (quintiles III, IV y V), se otorga sólo una comida (desayuno). El componente educativo busca promover mejores hábitos de alimentación en los estudiantes y sus familias, a través del fortalecimiento de capacidades en equipos técnicos territoriales, miembros del Comité de Compras y del CAE. 1.2 JUSTIFICACIÓN E IMPORTANCIA En el Perú la lucha por la alimentación se remite a la implementación de programas sociales de asistencia alimentaria desde comienzos de los años ochenta, cuando se vio como una prioridad nacional asegurar un consumo mínimo en las poblaciones más vulnerables, como es el caso de los niños y niñas. Sin embargo, la falta un adecuado nivel nutricional no ha sido la única problemática vinculada a la situación de la niñez en el Perú. Los índices de calidad educativa, medidos a través de la prueba internacional PISA aplicado a niños y niñas de segundo año de educación primaria, arrojó para el 2012 que menos del 30% de los niños entiende lo que lee y sólo el 13% tiene logros de aprendizaje en matemática. La alimentación escolar es un factor estratégico fundamental en función del desarrollo integral del ser humano en sus diferentes etapas de vida, por cuanto ésta incide de manera determinante en el normal desarrollo físico, crecimiento y aprendizaje de las personas así como a la disminución de los índices de repitencia y deserción escolar. Diferentes estudios demuestran que los programas de alimentación escolar pueden contribuir al aprendizaje de los escolares que asisten a la escuela, evitando el hambre e incrementando sus capacidades cognitivas. En el presente trabajo enfocaremos el análisis del programa nacional de alimentación Qali Warma que busca garantizar un servicio alimentario para niñas y niños de instituciones educativas públicas en el nivel de educación inicial a partir de los 3 años de edad y en el nivel de educación primaria, priorizando las zonas de pobreza y pobreza extrema. 2. ANÁLISIS DE CONTENIDO 2.1 EVALUACIÓN DE RACIONALIDAD Y COHERENCIA: El Programa Nacional de Alimentación Escolar QaliWarma tiene por objetivo brindar un servicio alimentario de calidad a los escolares de escuelas públicas de inicial y primaria, adecuado a los hábitos de consumo locales, cogestionado con la comunidad. Se elabora con el fin de mejorar el aprendizaje del alumno.
COHERENCIA INTERNA
Esta parte del análisis se relaciona con la pertinencia entre los objetivos, los instrumentos de intervención y los problemas que intenta solucionar. Así tenemos, que para su análisis debemos primero que entender al problema que la política está enfrentando. Hay diversos estudios que demuestran que los programas de alimentación escolar pueden contribuir al aprendizaje de los escolares que asisten a la escuela, evitando el hambre e incrementando sus capacidades cognitivas. Para el 2012, la desnutrición crónica se mantuvo en niveles preocu pantes. Según la ENDES 2012, a nivel nacional, la desnutrición crónica afectó al 18.1% de niños y niñas menores de 5 años. Este problema incidió en mayor proporción en la zona rural (31.9%) que en la zona urbana (10.5%). Por región natural, la Sierra (29.3%) y la Selva (21.6%) fueron las que presentaron mayores problemas de desnutrición crónica. A nivel departamental, Huancavelica fue el más afectado: 51.3% de niños y niñas menores de 5 años padecieron de este problema. En cambio, aquellas regiones que presentaron menor proporción fueron las ubicadas en la Costa, principalmente Tacna (3.3%) y Lima (6.1%). Los datos señalan que a nivel nacional se produjo un preocupante grado de incidencia en la desnutrición crónica y marcadas diferencias entre regiones. La situación nutricional para los escolares entre 6 y 11 años de educación básica primaria tampoco fue alentadora. En este caso se tomó como referenc ia el déficit de ingesta calórica, calculado para hallar el IPM. Según los datos hallados, 33.49% de los niños y niñas entre 6 y 11 años viven hogares con déficit calórico. Por región natural, la Sierra (43.65%) y la Selva (31.85%) son las que presentan mayores problemas. A nivel departamental, el más afectado es Pasco (62.38%). Lo siguen Cajamarca (53.93%) y Apurímac (50.49%), respectivamente. En síntesis, los resultados en este indicador son preocupantes. Más de un tercio de los niños entre 6 y 11 años podrían no estar recibiendo las calorías necesarias, lo cual podría afectar su rendimiento escolar. COHERENCIA EXTERNA El Decreto Supremo analizado se sustenta en leyes y normativas emitidas anteriormente, que enmarcan una política de seguridad alimentaria, de manera que se convierten en herramientas legislativas y operativas de la política sobre nutrición escolar, lo que contribuye a la aplicación de tales normativas. La Constitución política del Perú, en el artículo 4, establece que es objetivo de la comunidad y el Estado otorgar protección a los grupos sociales especialmente vulnerables en especial a los niños. Perú también ratificó en 1978 el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que reconoce el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluyendo la alimentación como el derecho de ser protegido del hambre y ha asumido los compromisos de las cumbres mundiales sobre la alimentación de 1996 y de 2002, a partir de las cuales se elaboraron tanto la Observación General 12 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1999), que definió el derecho a una alimentación adecuada y las obligaciones correspondientes a los Estados, como las directrices voluntarias para la Realización Progresiva del Derecho a la Alimentación a nivel nacional (2004).
Asimismo, ha suscrito la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas, cuyo primer objetivo es erradicar la pobreza extrema y el hambre, las cuales están íntimamente vinculadas a la inseguridad alimentaria nutricional. En consecuencia, se puede sostener que el derecho a la alimentación, a pesar de no estar explícitamente mencionada en la Constitución y tampoco haber sido materia de desarrollo en la legislación, es una realidad jurídica y queda convertirla en una realidad concreta en lo económico y social. Hay que tener en cuenta que en la última década se construyó, por medio de consensos políticos en los que participaron las principales fuerzas políticas, la sociedad civil y el Estado, el acuerdo nacional que en su decimoquinta política de Estado se comprometa a la sociedad en la promoción de la seguridad alimentaria nutricional y al Estado a establecer una política de seguridad alimentaria que permita la disponibilidad, el acceso de la población a alimentos suficientes de calidad para garantizar una vida activa y saludable dentro de una concepción de desarrollo humano integral. El país cuenta con una Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2004-2015, aprobada en el 2004 (DS 066-2004-PCM), que establece metas y objetivos para que al 2015 se logre la seguridad alimentaria y nutricional previendo la protección de los grupos más vulnerables, en concordancia con el Plan Nacional para la Superación de la Pobreza (D.S.064-2004PCM) y la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (D.S. 065-2004-PCM). Sin embargo, la Estrategia carece de una base normativa que le dé sustento y afirme que la seguridad alimentaria y nutricional constituye un compromiso del Estado que está por encima de los avatares de la política y los cambios de gobierno, y que busca definir con claridad las responsabilidades que corresponden a las diferentes instancias de gobierno en el abordaje de la política de seguridad alimentaria y nutricional, con un enfoque integral y en el marco del derecho a una alimentación adecuada que tienen todos los peruanos. Asimismo, es oportuno recordar que existe un conjunto de elementos normativos, como el Plan Nacional de Derechos Humanos 2012-2016, que reconoce la necesidad de implementar el derecho a la alimentación y recomienda que se eleve la jerarquía normativa del derecho a una alimentación adecuada (decreto supremo 017-2005-JUS). Como se puede apreciar, en el Perú hay un reconocimiento jurídico del derecho a la alimentación que conlleva el derecho a tener una alimentación adecuada, tanto en cantidad como en calidad, que esté libre de riesgos e incertidumbre y que pueda ser conseguida por cada persona gracias a su propio esfuerzo y no a la caridad del Estado o de terceras personas. De acuerdo al artículo 4 de la Ley No. 28044, Ley General de Educación, sostiene que la educación como servicio público es gratuita cuando es ofrecida por el Estado en todos los niveles y modalidades y se complementa en la educación inicial y primaria obligatoriamente con programas de alimentación. Igualmente, en el artículo 13 de la misma Ley se establece que la inversión mínima por alumno en alimentación es un factor que, entre otros, interactúa para el logro de la calidad en la educación, mejorando la asistencia y atención en clases. El Código del Niño y del Adolescente establece los derechos económicos, sociales y culturales y en el artículo 15 su derecho a la educación básica. El Estado garantiza que la educación básica comprenda: el desarrollo de la personalidad, las aptitudes y la capacidad mental y física del niño y del adolecente hasta su máximo potencial. El artículo 21 afirma que el niño y el adolecente tienen derecho a la atención integral de su salud, que
corresponde al Estado, con la colaboración y el concurso de la sociedad civil, desarrollar los programas necesarios para prevenir y combatir la malnutrición. 2.2 PROGRAMAS VINCULADOS A LA ALIMENTACIÓN ESCOLAR El Ministerio de Salud viene implementando el Programa de Salud Escolar, definiéndolo como una estrategia de atención integral de salud que contribuye a elevar la calidad de vida del escolar, mediante el desarrollo de una cultura de la salud, la detección de riesgos y daños relacionados con el proceso de aprendizaje. Este Programa es parte del paquete integral de servicios dirigidos a mejorar los aprendizajes en la escuela, junto con el Programa de Alimentación Escolar y el paquete educativo para el 2013. A través de esta estrategia, el Ministerio busca reducir aproximadamente en un 10 % el porcentaje de anemia en niños de 3 a 5 años, así como proporcionar de lentes correctores al 100 % de niños de 6 a 11 años con discapacidad visual detectada. A su vez, se tiene previsto el tamizaje del calendario de vacunas y la vacunación respectiva contra enfermedades como la difteria, tétano, sarampión, rubeola, tos ferina, paperas y hepatitis B. En ese sentido, el Programa Salud Escolar posee tres componentes: evaluación integral de la salud de los escolares, promoción de comportamientos saludables y promoción de entornos saludables. Este proceso tiene previsto el inicio de actividades a partir de abril de 2013, en Lima Metropolitana, y la cobertura se ampliará progresivamente a las regiones del país, a partir del mes de junio. Hacia finales de 2013, el Programa Salud Escolar permitirá incluir en el currículo educativo diversos ejes temáticos de promoción de la salud, en coordinación con el sector educación, que apunten a la mejora de estilos de vida saludables en el 100 % de los alumnos comprendidos en las instituciones educativas del ámbito del Programa QaliWarma. 3. ANALISIS DE CONTEXTO 3.1 CONTEXTO NACIONAL E INTERNACIONAL QUE INFLUYEN EN LA AGENDA POLÍTICA PLAN DE TRABAJO DEL PRESIDENTE OLLANTA HUMALA En los Lineamientos Centrales de Política Económica y Social para un Gobierno de Concertación Nacional en POLÍTICAS SOCIALES enfatizó Desnutrición cero con desayunos y almuerzos en los colegios públicos, y fortalecimiento del plan de salud preventiva para los alumnos. ENFOQUE MULTIDIMENCIONAL La necesidad de contar con un enfoque multidimensional de la pobreza ha tomado importancia dentro de las agendas políticas de varios países de América Latina y otras regiones (CEPAL, 2013:3). En el Perú, el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) sostiene, en la “Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social”, que realiza la
planificación de los programas sociales utilizando los mapas desarrollados por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Con estas herramientas, construye el concepto de población en proceso de desarrollo e inclusión social (PEPI), el cual está elaborado sobre
los cálculos de la ENAHO e intenta mejorar la mirada de la pobreza monetaria. En ese sentido, resulta de vital importancia considerar el enfoque multidimensional ya que, en la mayoría de los casos, el número de pobres bajo este enfoque suele ser mayor que según el enfoque unidimensional. Esto se debe, principalmente, al hecho de que el gasto por hogar no garantiza que la necesidad de todas las dimensiones consideradas en el cálculo de la pobreza multidimensional esté satisfecha. 3.2 INTERACCIÓN ENTRE ACTORES E INTERVENCIÓN EN LA ARENA POLÍTICA ANÁLISIS DE PRONAA El Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social - MIMDES, a través de la Dirección de Monitoreo y Evaluación de Impacto Social - DMEIS realizó las evaluaciones y elaboró el Proyecto Piloto “Análisis de Eficiencia en el Programa Integral de Nutrición – PIN del PRONAA” junto con los profesionales del Programa a fin de valorar un aspecto importante de la gestión del desempeño integral del PIN – PRONAA – Caso: Componente Alimentario en sus 29 equipos de trabajo zonales (con información de la gestión 2007, 2008 y 2009), realizando el análisis de eficiencia y productividad del PIN del PRONAA (componente alimentario), emplearon la metodología no paramétrica denominada Análisis Envolvente de Datos - DEA (data envelopmentanalysis ) y el Índice de Malmquist, que les permitió definir las mejores prácticas en el uso de los insumos; es decir, el result ado máximo de un producto posible dados los insumos utilizados y analizar la evolución de la productividad y sus componentes a lo largo del tiempo. Los resultados del cálculo del Índice de Malmquist (para los equipos de trabajo zonal del (PRONAA) en el período 2007, 2008 y 2009, muestran que en media el programa tiene una productividad de factores del 0.935, con un cambio de eficiencia técnica de 0.975 (cambio de eficiencia pura del 0.983 y un cambio de eficiencia a escala de 0.992), que indica que si bien el programa realiza una estrategia de difusión de conocimientos (talleres, capacitaciones, entre otros) y cuenta con una organización, aún no se ha logrado aprovechar al máximo los insumos del programa. También se puede observar que cuenta con un cambio tecnológico de 0.960, lo que permite inferir que la tecnología con la que cuentan (infraestructura, equipos, calidad de la información, entre otros) en el período del análisis no es la suficiente para atender las necesidades del programa. Los resultados fueron, con respecto al cambio de eficiencia pura resultante (0.983), para el periodo de análisis, se considera que éste está basado principalmente, en el porcentaje del presupuesto institucional destinado a la compra de alimentos con respecto a los demás gastos (aproximadamente 86%) por otro lado y corroborándose con la puntuación alcanzada en la eficiencia a escala (0.992) la institución, de forma conjunta, está aprovechando adecuadamente las capacidades profesionales de sus trabajadores, aun trabajando éstos con procesos productivos poco innovadores (programación de metas, planes y procesos de compras), según da cuenta el puntaje de la eficiencia técnica (0.975) así como con planes operativos, directivas, memorandos y otros recursos normativos limitantes, demostrado esto último por el puntaje obtenido en lo que ha eficiencia tecnológica se refiere (0.960). Cabe señalar, que este es un resultado institucional global, la información resultante resumen entonces el comportamiento de todos los Equipo de Trabajo Zonal incluyendo a la Sede Central.
4. ANALISIS DE ACTORES MAPA DE POSICIÓN DE ACTORES Formulación e implementación del Decreto Supremo N° 008-2012 donde se decreta la creación del Programa Nacional de Alimentación Escolar QaliWarma como Programa Social del MIDIS. Alta Oposición
Media Oposición
Partidos políticos opositores
ex trabajador PRONAA
Baja Oposición
Neutral
Bajo Apoyo
Medios de comunicación
usuarios qaliWarma Familia de usuarios Qaliwarma
Proveedores PRONAA
PODER ALTO
PODER MEDIO
Medio Apoyo
MINEDU
Alto Apoyo MIDIS
APAFAS
MEF
Gobiernos regionales y municipales Redes de Salud UGEL Comités de Alimentación Escolar (CAE) Instituciones Educativas
Estado central de Gobierno Banco mundial ONU Representan te de la FAO
PODER BAJO
5. DISCUSION El programa Qali Warma es una iniciativa favorable para los niños y niñas peruanos. Sin embargo; como en todo proyecto, existen espacios que pueden encontrarse en una mejor situación. Resulta necesario establecer un criterio en específico para la asignación de recursos, pues regiones con altas dificultades no son necesariamente las más beneficiadas. Si bien debe haber diferencias por motivos de distancia, geografía y las recetas respectivas, estas diferencias no deberían ser tan amplias al satisfacer la misma necesidad de nutrientes en los niños de edad similar en diferentes regiones. En cuanto a la calidad de los alimentos, sería conveniente que una institución técnic a, como por ejemplo, DIGESA, CENAN, INS u otro afín, se encargue de la supervisión de la misma. Esto para complementar el trabajo de los inspectores y de manera independiente al programa. Esta supervisión implica el cumplimiento a cabalidad de las recetas establecidas por región, incluyendo la verificación de entrega de bebidas calientes como en el caso de
los desayunos. La supervisión debe llegar a cada movimiento de los involucrado s, esto para evitar un posible inflamiento de las raciones entregadas. Del mismo modo, debe realizarse la supervisión de la existencia de cocinas y utensilios necesarios, sobre todo en colegios rurales, para la preparación de alimentos. Esto es de suma importancia, ya que de lo contrario podrían estar sucediendo que se entreguen productos a los alumnos y que luego estos productos adquieran facilidad de transacción en un mercado secundario al no tener una distinción de ser producto de QaliWarma; con lo cual se estarían desviando los recursos del Estado de su objetivo. En cuanto a la selección de proveedores, habría que realizarse un análisis más profundo antes de seleccionarlos. Variables como el rubro al cual se dedica el proveedor, su experiencia en contrataciones con el Estado y su situación respecto a sus deudas podrían ser indicadores para obtener proveedores de calidad. De esta forma, podría llegarse a un resultado más eficiente y a un mayor bienestar social de los niños y niñas peruanos. Asignar criterios de asignación de recursos, establecer una entidad independiente que supervise los procesos a detalle y realizar una selección de proveedores incluyendo ciertos indicadores podría mejorar la eficiencia del programa y optimizar procesos. Qali Warma tiene por objetivo mejorar la ingesta de alimentos, en términos de calidad y cantidad, para los niños que asisten a instituciones educativas públicas de nivel inicial y primaria, de modo que se generen mejores condiciones para su aprendizaje. La provisión de un servicio de alimentación de calidad a los niños de educación pre-escolar y primaria mejora la ingesta de alimentos, lo cual a su vez tiene como efecto incrementar la asistencia escolar para finalmente mejorar los niveles de atención y memoria de corto plazo. Es importante notar que el énfasis del programa radica en mejorar las condiciones para que los niños aprendan, entre las cuales se considera que una mejora en la ingesta cumple un rol central. A diferencia de otros programas en la región, el indicador de impacto del programa no es una medida final de aprendizaje sino más bien un proceso intermedio relacionado con las condiciones necesarias para que este aprendizaje ocurra, como es el caso de los procesos cognitivos de atención y memoria de corto plazo. En ese sentido, el objetivo final de mejora en los indicadores de aprendizaje queda implícito en el diseño del programa, quedando como un objetivo de largo plazo al que el programa contribuirá, pero de cuyo logro no se hace explícitamente responsable. El programa puede afectar las decisiones de los hogares en relación con la inversión en capital humano. Dado que los hogares comparan los costos y beneficios de dicha inversión, la introducción de un programa de esta naturaleza, al reducir los costos asociados a enviar a los niños a la escuela, debería aumentar la participación escolar. Esto es cierto en tanto la magnitud de las transferencia sea lo suficientemente alta como para compensar el costo de oportunidad de los hogares. Como consecuencia, la tasa de matrícula y la asistencia escolar deberían responder positivamente a la introducción del programa. Además del impacto directo del programa sobre la participación escolar, debe considerarse también la existencia de un impacto indirecto debido a cambios en los indicadores de salud y nutrición, discutidos previamente. Una mayor participación escolar, bajo condiciones favorables desde el lado de la oferta educativa, deber ía estar asociado a una mejora en la performance académica. Este efecto es producto, tanto de la asistencia a clase, como consecuencia indirecta de la mejora en el aprendizaje, generada por los cambios en los niveles de atención y memoria.
CONCLUSIONES El Programa Nacional de Alimentación Escolar Qali Warma es un programa social de alivio a la pobreza bajo la rectoría del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS). Está a cargo de una Dirección Ejecutiva e interviene en todo el territorio nacional a través de sus 25 Unidades Territoriales ubicadas en cada departamento, incluyendo una para Lima Metropolitana y el Callao, y otra para Lima provincias. El objetivo general del Qali Warma es brindar un servicio alimentario a los niños y niñas de instituciones educativas públicas, en el nivel de educación inicial (a partir de los tres (3) años de edad) y primaria, bajo la modalidad de cogestión con la comunidad, durante todos los días del año. Una de las mayores debilidades en la implementación del Qali Warma ha sido la falta de capacitación a los operadores del servicio, en temas esenciales como técnicas de almacenamiento y conservación de los productos, manipulación de los alimentos, consumo de agua segura, preparación de recetas y seguridad alimentaria, así como respecto a la verificación de la calidad y la cantidad de las raciones y/o productos entregados por los proveedores y el procedimiento para reportar posibles irregularidades.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Lineamientos centrales de política económica y social para un gobierno de concertación nacional. Partido Gana Perú.2010 La Alimentación Escolar como Oportunidad de Aprendizaje infantil. Carmen Vásquez de Velasco. Octubre 2012 Documento de Trabajo Análisis de eficiencia de los Equipos de Trabajo Zonales del PRONAA en la gestión del Programa Integral de Nutrición Caso Componente Alimentario Periodo 2007, 2008 y 2009.Dirección de Monitoreo y Evaluación de Impacto Social – DMEIS Informe de Objetivos de Desarrollo del Milenio. Perú Las políticas y programas sociales del gobierno de Ollanta Humala desde la perspectiva de la pobreza multidimensional. Enrique Vásquez Huamán. Instituto de Economía y Desarrollo Empresarial (IEDEP) de la Cámara de Comercio de Lima (CCL)
ANEXOS
ANEXO N° 01 SITUACIÓN DE LA DESNUTRICIÓN CRÓNICA EN EL PERÚ, AL 2012
GRAFICO N° 01: Proporción de niños y niñas menores de 5 años con desnutrición crónica según departamento, Perú 2012
Fuente: INEI 2012
GRAFICO N° 02: Proporción de niños y niñas menores entre 6 y 11 años que viven en hogares con déficit calórico según departamento, Perú 2012
Fuente: INEI 2012
ANEXO N°02 ACTORES QUE PARTICIPARON EN LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA
TABLA Nº 1: IDENTIFICACIÓN DE LOS ACTORES
Actor Ministerio de desarrollo e inclusión social (MIDIS) Ministerio de economía (MEF) Estado central de Gobierno (Presidente de la República Ollanta) Partido político Partidos políticos opositores APRA y Fuerza popular Banco mundial Organización Naciones Unidas (ONU) PNUD - PMA Proveedores PRONAA (Nicolini, Alprosa, Grupo Romero, Inmelva, etc.) Distribuidores de insumos PRONAA (Azucareras, harina, etc.) Ministerio de educación (MINEDU) Ex trabajadores de PRONAA Medios de Comunicación APAFAS Familia de usuarios Qali Warma Usuarios Qali Warma Gobiernos regionales y municipales Redes de Salud UGEL Comités de Alimentación Escolar (CAE) Instituciones Educativas Proveedores Qali Warma Pequeños productores locales representante de la FAO
Conciencia de actor (empírico, intencional)
Publico privado
Orientación
Función (GO, BF, T)
Intencional
Publico
Administrativa
Grupo objetivo
Intencional
Publico
Económica
Grupo objetivo
Intencional
Publico
Política
Tercero
Intencional
Privado
Política
Tercero
Intencional
Publico
Económica
Tercero
Intencional
Publico
Social
Tercero
Intencional
Privado
Económica
Tercero
Intencional
Privado
Económica
Tercero
Intencional
Publico
Administrativa
Tercero
Intencional Intencional Intencional
Privado Privado Privado
Económica Política Administrativa
Tercero Tercero Grupo objetivo
Empírico
Privado
Social
Beneficiario
Empírico
Privado
Social
Beneficiario
Intencional
Publico
Administrativa
Grupo objetivo
Intencional Intencional
Publico Publico
Administrativa Administrativo
Grupo objetivo Grupo objetivo
Intencional
Publico
Administrativa
Grupo objetivo
Intencional Intencional Empírico intencional
Publico Privado Privado publico
Administrativa Económica Económica económico
Grupo objetivo Tercero Tercero Tercero
TABLA Nº 2: INVERTARIO DE LOS RECURSOS DE PODER
ACTOR O PARTE INTERESADA Ministerio de desarrollo e inclusión social MIDIS Ministerio de economía (MEF) Estado central de Gobierno (Presidente de la República) Partido político Partidos políticos opositores (APRA y Fuerza popular) Banco mundial Organización Naciones Unidas (ONU) PNUD - PMA Proveedores PRONAA (Nicolini, Alprosa, Grupo Romero, Inmelva, etc.) Distribuidores de insumos PRONAA (Azucareras, harina, etc.) Ministerio de educación (MINEDU) Ex trabajadores de PRONAA Medios de Comunicación APAFAS Familia de usuarios Qaliwarma Usuarios Qaliwarma Gobiernos regionales y municipales Redes de Salud UGEL Comités de Alimentación Escolar (CAE) Instituciones Educativas Proveedores QaliWarma Pequeños productores locales representante de la FAO
RECURSOS TANGIBLES
RECURSOS INTANGIBLES
Planificación, organización, implementación Financiamiento
Expertise Injerencia política Expertise Injerencia política
GRADO DE PODER Alto Alto Alto
Injerencia política
Alto
Financiamiento
Expertise
Alto
Organización, apoyo social
Expertise Injerencia social
Alto
Infraestructura Poder económico Infraestructura Poder económico
Recursos humanos Capacidad de movilización Alta Difusión Organización, infraestructura Supervisión directa Organización familiar Capacidad de concientización Infraestructura, disposición de recursos humanos, capacidad de movilización Infraestructura recursos humanos, capacidad intelectual Infraestructura física y curricular Organización, infraestructura Supervisión directa Infraestructura, disposición de recursos humanos Infraestructura y disposición de recursos e insumos Disposición de recursos humanos e insumos, capacidad de movilización organización, supervisión
Injerencia política y economica
Medio
Injerencia política y economica
Medio
Expertise Competencias educativas
Medio Bajo
Injerencia política y social
Medio
Legitimidad social
Medio
Legitimidad social Legitimidad social Vulnerabilidad
Bajo
Acceso a decisores políticos, legitimidad social.
Bajo Medio Medio Medio
Legitimidad social
Medio Medio
Expertise
Medio
Expertise local Legitimidad social
Bajo
expertise
alto
TABLA Nº 3: INTERESES, POSICIÓN Y COMPROMISO
Actor Ministerio de desarrollo e inclusión social MIDIS Ministerio de economía (MEF) Estado central de Gobierno (Presidente de la República Ollanta) Partido político Partidos políticos opositores (APRA y Fuerza popular) Banco mundial Organización Naciones Unidas (ONU) PNUD - PMA Proveedores PRONAA (Nicolini, Alprosa, Grupo Romero, Inmelva, etc.) Distribuidores de insumos PRONAA (Azucareras, harina, etc.) Ministerio de educación (MINEDU) Ex trabajadores de PRONAA Medios de Comunicación APAFAS Familia de usuarios Qali warma Usuarios Qali warma Gobiernos regionales y municipales Redes de Salud UGEL Comités de Alimentación Escolar (CAE) Instituciones Educativas Proveedores Qali Warma Pequeños productores locales representante de la FAO
Efecto sobre sus intereses (gana, pierde, indiferente)
Posición (apoyo, aliado, oponente, neutral)
Compromiso (alto, bajo, medio)
Gana
Apoyo
Alto
Gana
Apoyo
Alto
Aliado
Alto
Pierde
Oponente
Alto
Gana
Apoyo
Alto
Gana
Apoyo
Alto
Gana
Pierde
opositor
Alto
Pierde
Opositor
Alto
Gana
Apoyo
medio
Pierde Indiferente Gana Gana Gana
Opositor Neutral Aliado Aliado Neutral
Medio Alto Medio Medio Bajo
Gana
Aliado
Medio
Gana Gana
Aliado Aliado
Medio Medio
Gana
Aliado
Medio
Gana Gana Gana gana
Aliado Aliado Aliado aliado
Medio Medio Medio alto
ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
Ámbito de Acción - Instituciones Públicas a Nivel Nacional Departamento
Total de Escuelas Beneficiadas
Total de Usuarios Beneficiarios
1
Amazonas
1,884
84,124
2
Áncash
3,011
151,193
3
Apurímac
1,835
83,999
4
Arequipa
1,392
87,810
5
Ayacucho
2,421
120,447
6
Cajamarca
5,654
229,726
7
Callao
103
41,758
8
Cusco
3,401
174,955
9
Huancavelica
2,357
93,656
10
Huánuco
2,576
128,119
11
Ica
596
66,332
12
Junín
2,808
151,545
13
La Libertad
2,125
126,801
14
Lambayeque
1,237
90,594
15
Lima
1,849
356,562
16
Loreto
3,186
191,896
17
Madre de Dios
268
20,221
18
Moquegua
334
16,046
19
Pasco
1,132
43,744
20
Piura
2,386
102,121
21
Puno
3,753
162,137
22
San Martín
1,831
108,868
23
Tacna
360
35,957
24
Tumbes
280
32,022
25
Ucayali
1,024
91,172
Total General
47,803
2,781,805
DIETAS BALANCEDAS SEGÚN LA REGIÓN Región 1Costa Norte Tumbes, Piura, Lambayeque y La Libertad Bebible de plátano con leche y harina de trigo más pan Bebible de harina de arvejas y avena con leche más pan con pescado enlatado encebollado Escabeche de pallares con camote, huevo y arroz Tallarines a la marinera con pescado
Región 2Sierra Norte Piura, Cajamarca, Amazonas y La Libertad Bebible de zanahoria con harina de cebada con leche más pan con croqueta de pescado enlatado Bebible de api llustus más pan con jamonada Garbanzos guisados con carne y arroz Guiso de carne con arroz
Región 3Amazonía Alta Amazonas, San Martín, Loreto, Huánuco, Junín, Cusco y Pasco Bebible de mango con leche y avena más pan con queso fresco Bebible de arroz con leche más pan con mermelada Guiso de frijol con huevo encebollado y arroz Ají de pescado enlatado con arroz y papa
Región 4Amazonía Baja Ucayali, Loreto y Madre de Dios Bebible de chapo de plátano maduro con leche más pan con jamonada Bebible de maicena con leche más pan con manjar blanco Yuca arrebosada con guiso de frijol castilla Guiso de frijol canario con pescado enlatado al sillao y arroz
Región 5Sierra Central Lima, Áncash, Huánuco, Pasco, Junín, Huancavelica y Ayacucho Bebible de habas con leche más cancha tostada Bebible de harina de arvejas con leche más papa sancochada Escabeche de pescado enlatado, frijoles y arroz Arroz a la jardinera con guiso de carne
Región 6Costa Central Lima, Ica, Callao y Áncash Bebible de avena con membrillo y leche más pan con queso Bebible de maíz, calabaza y leche más pan con jamonada Arveja partida con pescado enlatado y arroz Carapulcra con carne y arroz
Región 7Sierra Sur
Arequipa, Cusco, Apurímac, Moquegua, Tacna y Puno Bebible de kiwicha con leche más pan con mermelada Bebible de arveja y harina de trigo con leche más pan con queso Tallarín con relleno de carne Poccte de olluco con arroz y huevo sancochado
Región 8Costa Sur Arequipa, Moquegua y Tacna Bebible de harina con leche más pan con torreja de huevo Bebible de harina de lúcuma con leche más pan con mermelada Estofado de carne con arroz Guiso de carne con trigo
