Administración Pública Estatal Martínez Cabañas

PRIMERA PARTE

LA AD ADMINIST ISTRACION ION PUBLICA ESTATAL

CAPITULO PRIMERO

CONFORMACION E INTEGRACION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

El presente capítulo tiene como objetivo proporcionar al lector los elementos necesarios para conocer: —

Los principios históricos, sociales, jurídicos y geográficos del concepto de entidad federativa.

—

El proceso histórico y formativo de las entidades federativas, sus antecedentes y su consolidación.

—

Los principales acontecimientos políticos que suscitaron la integración de nuestro sistema federal.

Temas 1

Concepto de Entidad Federativa

2

Intendencias y Diputaciones Provinciales

Concepto de Entidad Federativa

Desde un punto de vista geográfico, una entidad federativa o estado federado es una instancia de división territorial; así, todas las naciones poseen en común, una extensión determinada de tierras, en cuya propiedad colectiva están enclavadas las de los es ados, municipios, pueblos, familias e individuos. Esta propiedad colectiva llamada territorio nacional, es tan inseparable de la nación, como son inseparables del hombre sus medios de existencia. A partir de las consideraciones de la Ciencia Política, la entidad federativa es un espacio de gobierno, es decir, es componente del estado nacional, con facultades, atribuciones y competencias para ejercer el poder público dentro de un ámbito de su territorio. Como gobierno puede legislar, ejecutar y aplicar las leyes que le son propias de acuerdo con el orden jurídico general y particular. Por lo tanto, le co- Tesponde tener los medios propios y necesarios para lograr la cohesión social, coadyuvando a la integración nacional. Desde la perspectiva jurídica y para el caso de „ uestro país, la entidad federa iva es componente de un orden jurídico integral llamado federación, materializado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que se señala su ámbito de competencia, atribuciones y facultades; asimismo, se considera autónoma en cuanto a su régimen interior, debiendo adoptar la forma de gobierno republicano, representativo, opular y tener como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el municipio libre, de acuerdo a las bases que señala el artículo 115 constitucional. En términos históricos y sociológicos, la entidad federativa es el resultado de un proceso de integración de valores particulares, unida por los lazos de tradición histórica, entre los que podemos destacar su cultura, costumbres e integración económica, política y social. Existen dos tesis principales respecto al origen de los estados de la federación: La primera sostiene que son resultado de un hecho jurídico, es decir, la ley crea i los estados y no los estados formalizan en la ley su existencia. La segunda tesis sostiene que los estados son el resultado de un proceso histórico, cuyos orígenes los encontramos en las formas de administración territorial apañóla.

1

Concepto de entidad federativa

Origen de las entidades federativas

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LA ADMINISTRACION ESTATAL Y MUNICIPAL DE MEXICO

Primera tesis

Segunda tesis

Las divisiones gubernamentales y administrativas en la colonia

Edmundo O’gorman señala, en su obra Las Divisiones Territoriales, que la división del territorio republicano -forzosa en sistemas constitucionales a manera de los adoptados en México- encuentra siempre y exclusivamente su origen en la ley. En la Colonia, las provincias surgen como resultado de fenómenos históricos so re el territorio y relacionan un reconocimiento legal; en la República, las entidades se crean artificialmente y las erige la ley. En la obra La Diputación Provincial y el Federalismo Mexicano, Nettie Lee Benson establece que la descentralización política de México no ocurrió bruscamente con la adopción del sistema federal, sino que se había ido produciendo de modo gradual a lo largo del tiempo, se desarrolló aceleradamente bajo la Constitución es añola de 1812 por medio del establecimiento de las diputaciones provinciales. ¿Pero cómo se ha ido conformando a través de nuestra historia la división terri orial y la unión de las entidades federativas que actualmente existe? _ Gran parte de las jurisdicciones territoriales de los estados de hoy en día, datan de las divisiones territoriales del régimen colonial. Antes de establecerse las intendencias en el año de 1786, el territorio de la Nueva España se dividió, para efectos de gobierno y administración, en reinos y gobernaciones, subdivididos a la vez en provincias, de la siguiente manera:

1)

Reino de México; con las provincias de México, Tlaxcala, Puebla, Oaxaca y Michoacán.

2)

Reino de Nueva Galicia; con las provincias de Jalisco, Zacatecas y Colima.

3)

Reino de Nuevo León.

4)

Gobernación de la Nueva Vizcaya; con las provincias de Durango y Chihuahua.

5)

Gobernación de Yucatán; con las provincias de Mérida, Tabasco y Campeche.

6)

Colonia de Nuevo Santander (Tamaulipas).

Había provincias que no constituían una subdivisión de las anteriores, tales como: 7)

Provincia de Texas.

8)

Provincia de Coahuila.

9)

Provincia de Sinaloa.


10)

Provincia de Sonora.

11)

Provincia de la Vieja o Baja California.

12)

Provincia de la Nueva o Alta California, y

13) La provincia de Nuevo México. Las provincias se encontraban divididas también en corregimientos y alcaldías mayores.

Intendencias y Diputaciones Provinciales

Intendencias y

Durante el período comprendido entre el inicio del coloniaje y finales del siglo XVIII crecieron de tal forma los corregimientos y las alcaldías mayores que con el propósito de erradicar la corrupción entre sus titulares, así como para otorgarle mayor uniformidad a la administración -hacerla más justa y eficiente- se im lantan las intendencias en el mundo hispanoamericano. Se ensayan en Cuba en 1764; se instituyen en Nueva España en 1786 y, en 1803, se instauran en todo el reino español de América. A partir de ese año el territorio y gobierno de la Nueva España se dividió en 12 intendencias y 3 provincias, cuyos territorios y capitales se describen a continuación:

Capital:

Territorio Actual

1. México

Ciudad de México

Distrito Federal y los estados de México, Querétaro, Hidalgo, Morelos y Guerrero.

2. Puebla

Ciudad de Puebla

Estados de Puebla y Tlaxcala.

3. Guanajuato

Ciudad de Guanajuato

Estado de Guanajuato.

4. Valladolid

Ciudad de Morelia

Estado de Michoacán .

Intendencia:

5.

Guadalajara

Ciudad de Guadalajara

Estados de Aguas- calientes, Colima y casi


6.

Zacatecas

Ciudad de Zacatecas

7.

Oaxaca Estado de Oaxaca y

Ciudad de Oaxaca

25

Estado de Zacatecas.

arte de Chia as. 8.

Mérida Estados de Yucatán,

Ciudad de Mérida Quintana Roo y

Veracruz

La actual ciudad de V eracruz

Estados de Veracruz y Tabasco.

San Luis Potosí

La actual ciudad de San Luis Potosí

Estados de San Luis Potosí, Tamaulipas, Nuevo León, Coahuila y el actual estado norteamericano de Texas.

11.

Durango Durango

La actual ciudad de y Chihuahua.

Estados de Durango

12.

Sonora

La ciudad de Arizpe Sinaloa.

Estados de Sonora y

10

.

Las tres provincias eran la de Nuevo México, la Vieja California y la Nueva California. Las alcaldías mayores son suprimidas con el establecimiento de las intendencias Funciones básicas que se dividieron en partidos y éstos a la vez en municipalidades. Las intendencias de las intendencias se concretaban a cuatro funciones fundamentales: justicia, policía, hacienda y guerra. Los intendentes actuaban como cabezas de la administración del gobierno judicial y político, en tal función presidían los Cabildos, eran protectores de los indios, promovían la agricultura y la manufactura. En su función de policía atendían la administración interna y general, ya que tenían competencias de carácter económico y de orden penal. La función de hacienda era la más importante por las tareas de tributación. En la función de guerra el intendente cuidaba del pago a los miembros del ejército y de sus abastecimientos. Existió durante esa época otro tipo de división dentro del territorio de la Nueva

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España que, aunque no es de trascendencia para los fines del texto, sí es impor ante señalarlo. Divisi n militar

La diputación provincial

Por circunstancias de lejanía y razones militares, algunas intendencias se dividieron en provincias y comandancias. Yucatán por ejemplo, en lo gubernativo y hacendario era intendencia, dependía del intendente y éste del virrey; en lo militar era provincia, dirigida or un comandante general y no dependía del virrey, sino del rey de España. El territorio del Norte del país, en lo militar estaba dividido en ocho provincias que se llamaban Provincias Internas de Oriente y Provincias internas de Occidente. Las Provincias Internas de Occidente eran las de la Nueva Vizcaya, Sonora, Nuevo México y las Californias. Las Provincias Internas de Oriente eran las de Nuevo Santander (Tamaulipas), Nuevo León, Coahuila y Texas. Sin embargo, tanto los reinos como las intendencias se sitúan como los primeros antecedentes sobre la división territorial, administrativa y militar del país, pero, es a partir del establecimiento de las diputaciones provinciales donde podemos ubicar el antecedente más sólido sobre el verdadero sentido de nuestra forma federal de gobierno y que en la medida en que los diputados representantes de las provincias conquistadas y colonizadas se manifestaban ante el máximo organismo legislativo de España, las Cortes, por la existencia de diputaciones provinciales en América, en esa misma proporción concebían la posibilidad de una mayor autonomía gubernativa con respecto a la metrópoli, mayor independencia en la administración provincial e incluso entre las propias provincias. El surgimiento de las diputaciones provinciales responde a un fenómeno polí ico que se suscita en la metrópoli, es decir, en España. Cuando a principios del siglo XIX esta nación se enfrasca en la guerra contra las fuerzas de Napoleón, Carlos IV y Fernando VII son resos en Francia. Las juntas provinciales españolas gobiernan de hecho y durante más de dos años sus respectivos territorios, conservando a la vez la unidad de España hasta que las Cortes se reúnen en 1810 a formular una nueva constitución para la monarquía. Es en ese momento cuando las juntas provinciales influyen para que se incorpore la nueva figura institucional denominada Diputación Provincial, con el afán fundamental de institucionalizarla y posibilitarle una mayor autonomía, básicamente administrativa con respecto al gobierno central. En los proyectos iniciales, obviamente de naturaleza preliminar y provisional, no se consideraron como beneficiarías de las futuras disposiciones constitucionales a las autoridades provinciales de las colonias, en realidad, los proyectos lo omitían y, únicamente, tomaban en cuenta a las de la metrópoli. Sin embargo, algunos de los diputados de las provincias situadas en América continuaban solicitando a las Cortes se considerara la extensión de los beneficios hacia América. José Miguel Ramos Arizpe, diputado por las provincias internas de Oriente, es quien promueve y lucha más apasionada e inteligentemente por la autonomía local de las provincias. Durante el período de formulación del proyecto constitucional, Ramos Arizpe envía a las Cortes la solicitud para establecer en Saltillo una “junta gubernativa”

CONFORMACION E INTEGRACION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANO

ara las provincias que él representaba; lo hizo una vez que tuvo informes acerca del contenido del Reglamento de Provincias y a sabiendas de que sería un asunto de particular interés en el proyecto constitucional. Para apoyar y apresurar su solicitud y propósito, Ramos Arizpe envía a las Cor es, dos semanas después, un diagnóstico en el que describía la situación geográfica, histórica, económica, política y judicial de sus provincias, además, incluyó una serie de recomendaciones para solucionar los problemas existentes. El lector podrá imaginar, rápidamente, que Ramos Arizpe aprovechó la oportunidad para sugerir de nuevo y con insistencia el establecimiento de esa junta superior ejecu iva en cada provincia, a la que recomendó se le denominara también, e indistintamente, diputación provincial. Ramos Arizpe es considerado padre de nuestro federalismo ya que fue de los diputados que vislumbraron la magnitud e importancia de esa oportunidad y coyuntura, tanto, que las Cortes prometieron tomar en cuenta las propuestas y solicitudes de las Américas, pero, además, fue de los que en el momento de los deba es hizo todo lo posible por incrementar el número de diputados y ampliar los poderes de las diputaciones, tratando siempre de limitar la autoridad y las facultades de los funcionarios nombrados por el rey. Al ser aprobada la Constitución de Cádiz en 1812, se institucionalizan las diputaciones provinciales, sin considerar diferencia alguna entre las provincias de España y las de sus colonias. Las facultades de las diputaciones provinciales, otorgadas en la Constitución de Cádiz fueron: a)

Intervenir y aprobar la distribución entre los pueblos de las contribuciones que hubieren correspondido a la provincia.

b)

Velar por la buena inversión de los fondos públicos de los pueblos y examinar sus cuentas.

c)

Cuidar de que se establecieran los Ayuntamientos.

d)

Proponer al gobierno los arbitrios para la ejecución de obras nuevas de utilidad común.

e)

Promover y fomentar la educación, la manufactura, la minería y el comercio.

f)

Dar parte al gobierno de los abusos que notaran en la administración de las rentas públicas.

g)

Formar el censo y la estadística de las provincias.

h)

Cuidar del establecimiento de las casas de beneficencia.

i)

Dar parte en las Cortes de las infracciones a la Constitución que se notaren en provincia.

21

28


j) En ultram ar, vel ar por la eco nomía, orden y prog reso d e las m isione s para la con versi ón de los indios. Cada provincia debía ser gobernada por un jefe político, un intendente y la diputación provincial, subordinados directamente al gobierno monárquico central. Las primeras Las diputaciones provinciales que se establecieron, diputaciones Va España fueron: Yucatán, Guatemala, Nueva Galicia,

entre 1812 y 1814, en la NueProvincias Internas de provinciales Oriente, Nueva España, San Luis Potosí y las Provincias Internas de Occidente.

DIPUTACIONES PROVINCIALES.Y SUS RESPECTIVOS MIEMBROS 1812 --- 1814

Diputación Provincial

Provincias de su Jurisdicción

1.

Yucatán (Mérida). Instalada el 23 de abril de 1813.

1. Y ucatán 2. Campeche 3. Tabasco

5 1 1

3 0 0

2.

Guatemala (Guatemala).

1. Chiapas

1

0

Instalada el 2 de septiembre de 1813.

2. Guatemala y otros

6

3

Nueva Galicia (Guadalajara).

1. Nueva Galicia

4

2

Instalada el 20 de septiembre de 1813.

2. Zacatecas

3

1

Provincias Internas de Oriente

1. Nuevo León

2

1

(Monterrey). Instalada el 21 de marzo de 1814.

2. Coahuila 3. Nuevo Santander 4. Texas

2 2 1

1 1 0

Nueva España (México).

1. México

1

1

Instalada el 13 de julio de 1814.

2. 3. 4. 5. 6. 7.

1 1 1 1 1 1

0 1 0 1 0 0

3.

4.

5.

6.

Michoacán Oaxaca Veracruz Puebla Tlaxcala Querétaro

Diputados Propietarios Suplen tes

San Luis Potosí.

1. San Luis Potosí

3

1

(Sin datos).

2. Guanajuato

4

2


7. Provincias Internas de Occidente (Durango). (Sin datos).

1. Durango 2. Chihuahua 3. Sinaloa 4. Sonora 5. Nuevo México

Sin datos

Fuente: Benson, Nettie Lee. La Diputación Provincial y el Federalismo Mexicano, ed. LI Legislatura, Cámara de Diputados, México, 1982, p. 43. Desde ese momento, las facultades de las diputaciones provinciales se fueron ampliando y aunque sus titulares no eran representantes en los términos políticos modernos, sino administradores de recursos locales, no hay que omitir su carácter de promotores de la prosperidad en la comunidad y conciliadores entre los intereses individuales y colectivos. La perspectiva que tenían los diputados de América era, en el fondo, la concepción de una legislatura provincial, semilla del espacio de soberanía jurídico-administrativa que actualmente tienen las entidades federativas. Las diputaciones provinciales fueron incrementadas como consecuencia de la reinstauración de la Constitución Española, en el año de 1820. Unos meses antes del reconocimiento jurídico de los estados a nivel constitucional, para diciembre de 1823, existían las siguientes diputaciones provinciales: 1) Chiapas, 2) Chihuahua, 3) Coahuila, 4) Durango, 5) Guadalajara, 6) Guanajuato, 7) México, 8) Michoacán, 9) Nuevo León, 10) Nuevo México, 11) Nuevo Santander, 12) Oaxaca, 13) Puebla, 14) Querétaro, 15) San Luis Potosí, 16) Sinaloa, 17) Sonora, 18) Tabasco, 19) Texas, 20) Tlaxcala, 21) Veracruz, 22) Yucatán, y 23) Zacatecas. El proceso y la práctica de ciertos elementos de gobierno provincial hicieron posi le la formación de los estados, reconocidos, posteriormente, en el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana el 31 de enero de 1824. Fn relación con el papel que las diputaciones provinciales jugaron en la configuración de las entidades federativas y de nuestro sistema federal de gobierno, Nettie Lee Benson señala, en su magnífica obra La Diputación Provincial y el Federalismo Mexicano, que al momento en que se instalan las legislaturas estatales, las diputaciones provinciales entregaron sus archivos y así terminaron su existencia. Ya habían servido a un propósito, sentando las bases para el establecimiento de un gobierno estatal. Las fronteras entre las provincias quedaron establecidas en su gran mayoría. Se había compilado una amplia información estadística sobre las provincias; se instalaron los distritos políticos, los problemas y los variados recursos de los estados fueron llevados al rimer plano de la atención pública. Como miembros de las diputaciones provinciales, señala la investigadora, muchos hombres habían sido entrenados para entender y dirigir los asuntos del estado; el pueblo comprendió las ventajas de la ciudadanía y recibió gran ilustración política como preparación para el nuevo sistema; y las provincias, principalmente, por intermedio de sus di

Las diputaciones provinciales en México, diciembre de 1823

Las diputaciones provinciales, antecedente de las entidades federativas


utaciones provinciales, demandaron la condición de estado para cada una de ellas, así como el establecimiento de un gobierno federal para el conjunto de la nación mexicana y habían alcanzado su propósito. La misión délas diputaciones provinciales quedaba cumplida, y ciertamente bien cumplida.

División Territorial, Política y Administrativa

Al iniciar México una vida independiente se otorga, por primera vez, su propia Constitución. En 1824 adopta en el Acta Constitutiva, la forma de gobierno federal y se reconocen como estados miembros de la federación mexicana los siguientes: 1) Chiapas, 2) Chihuahua, 3) Coahuila. Texas-, 4) Durango, 5) Guanajuato, 6) México, 7) Michoacán, 8) Nuevo León, 9) Oaxaca, 10) Puebla, 11) Querétaro, 12) San Luis Potosí, 13) Sonora y Sinaloa, 14) Tabaseo, 15) Tamaulipas, 16) Veracruz, 17) Jalisco, 18) Yucatán y 19) Zacatecas. Se declararon como territorios: 1) Alta California, 2) Baja California, 3) Colima, 4) Nuevo México y, posteriormente, 5) Tlaxcala. Asimismo, se erigió como Distrito Federal la ciudad de México. Esta división política no subsistió mucho tiempo sin sufrir modificaciones, en razón de que tenía algunas deficiencias obvias; por otra parte, y debido a causas políticas, comenzaron a manifestarse ideas de escisión en varios estados, creando aspiraciones en algunas comarcas para formar nuevas entidades políticas; así, surgen durante el siglo XIX los estados de Aguascalientes, Guerrero, Hidalgo, Morelos, Sonora, Sinaloa, Campeche, Colima, Tlaxcala y Coahuila. Hubo intentos de separación interestatal que no fructificaron como el Cantón de Lagos que quiso independizarse de Jalisco, Mazatlán separarse de Sinaloa; Las Villas de Mier y Guerrero separarse de Tamaulipas, el Soconusco separarse de Chiapas y Tehuantepec de Oaxaca. A pesar del ejemplar esfuerzo de organización política realizado por los Constituyentes de 1824, el desenvolvimiento del país se enfiló más hacia la dispersión y la desintegración que hacia la unidad. La era del caudillismo, personificado primero por Iturbide, luego por Bustamante y Santa Anna, así como de la polarización política de los grupos hegemónicos en liberales -conservadores por un lado y federalistas-centralistas por el otro, no permitió un desarrollo homogéneo de la división política del país. La instauración del gobierno centralista que se rigió por las Siete Leyes Constitucionales de 1836, transformó a los estados existentes en departamentos, con las variaciones siguientes: el que era estado de Coahuila y Texas se dividió en dos departamentos; los territorios de Nuevo México, Alta California y Baja California

3

Los primeros estados de la federación

Los departamentos de 1836

32


se transformaron en departamentos, al igual que Aguascalientes; el territorio de Colima se agregó al departamento de Michoacán; el territorio de Tlaxcala se agregó al departamento de México. A partir de este momento, la lucha por un gobierno federal fue constante por parte de los estados, ejemplo de ello lo fue la separación de Yucatán de la República. Bajo este contexto político continúa la marcha del país y no es sino hasta la expedición de las Bases de Tacubaya en 1841, cuando se pone fin a la vigencia de las Siete Leyes Constitucionales de 1836, expresión jurídica e histórica del go ierno centralista; aunque hacia su interior, en el país continuaban las luchas.

La mutilación territorial

Los estados en la Constitución de 1857

Esa inestabilidad política, la falta de una política de colonización en la zona norte del país y la ambición imperialista de los Estados Unidos de Norteamérica, crean las condiciones ara que Texas se separe de la República el 2 de febrero de 1848 y de acuerdo al tratado de Guadalupe Hidalgo que pone fin a la guerra que se sostenía con la Unión Americana se conceden los territorios de Texas y el que pertenecía a Nuevo México y Alta California. Después de esta amarga experiencia la nación se debate en la discusión acerca de la conveniencia o inconveniencia que tenían los sistemas de gobierno, a efecto de adoptar alguno para nuestro país. Se impone la idea federalista y a partir de la nueva Constitución jurada el 5 de febrero de 1857, reconoce en su artículo 20 que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida, según los principios de esta ley fundamental. La Constitución de 1857 señalaba como partes integrantes de la federación los estados de: 1) Aguascalientes, 2) Colima, 3) Chiapas, 4) Chihuahua, 5) Duran- go, 6) Guanajuato, 7) Guerrero, 8) Jalisco, 9) México, 10) Michoacán, 11) - Nuevo León, Coahuila, 12) Oaxaca, 13) Puebla, 14) Querétaro, 15) San Luis Potosí, 16) Sinaloa, 17) Sonora, 18) Tabasco, 19) Tamaulipas, 20) Tlaxcala, 21) Veracruz, 22) Yucatán, 23) Zacatecas y el Territorio de la Baja California. La Constitución de 1857 señalaba, además, que los estados de Nuevo León y Coahuila comprendían el territorio que había pertenecido a los dos distintos estados que lo formaban, exceptuando la separación de la parte de la hacienda de Bonanza que se reincorporaría a Zacatecas. La misma Constitución determinaba que los estados de Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Oaxaca, San Luis Potosí, Tabasco, Veracruz, Yucatán y Zacatecas, reco rarían la extensión y límites que tenían el 31 de diciembre de 1852, con las alteraciones siguientes: el pueblo de Contepec, que había pertenecido a Guanajuato, se incorporaría a Michoacán. La municipalidad de Ahualulco que había pertenecido a Zacatecas se incorporaría a San Luis Potosí. Las municipalidades de Ojo- Caliente y San Francisco de los Adames que habían ertenecido a San Luis Potosí, así como los pueblos de Nueva Tlaxcala y San Andrés de Teul que habían pertenecido a Jalisco, se incorporarían a Zacatecas. El departamento de Tuxpan conti


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nuaría formando parte de Veracruz. El Cantón de Huimanguillo que había pertenecido a Veracruz, se incorporaría a Tabasco. Después de la victoria de los liberales sobre los franceses, encabezada por Juárez, se instaura en el país un largo período de estabilidad, interrumpida solamente por los levantamientos de Porfirio Díaz, hastá el movimiento armado de 1910. Sin em argo, los reacomodos de la división política de la república se fueron produciendo por medio de adiciones a la Constitución de 1857. De esa manera se ratificó la creación de los estados siguientes: Campeche - 29 de abril de 1863. Coahuila de Zaragoza - 18 de noviembre de 1868. Hidalgo - 15 de enero de 1869, asignándosele la porción del territorio que per enecía al estado de México, comprendida en los Distritos de Actopan, Apam, Huascasaloya, Huejutla, Huichapan, Pachuca, Tula, Tulancingo, Ixmiquilpan, Za- cualtipán y Zimapán. Morelos - 17 de abril de 1869, se le asigna la porción del territorio que pertenecía al listado de México, comprendida en los Distritos de Cuernavaca, Cuautla, Jonacatepec, Tetecala y Yautepec. La Constitución de 1857 es reformada el 12 de diciembre de 1884 y el 24 de noviembre de 1902 con el objeto de instituir en definitiva los territorios de Tepic y Quintana Roo, respectivamente, como entidades integrantes de la federación. El territorio de Tepic se formó del 7o. Cantón del estado de Jalisco y el terri orio de Quintana Roo se formó de la porción oriental de la península de Yucatán. Al finalizar el siglo XIX, la división del territorio nacional había adquirido cier a solidez, ya que estaban conformados 27 estados y 3 territorios (Baja California, Tepic y Quintana Roo), de los cuales más tarde se formaron 4 estados. Es interesante notar que los estados tenían diferentes formas de división política y administrativa de sus territorios -de acuerdo a la obra de Lamberto Asiain, División Municipal de la República Mexicana, cuya segunda edición fue publicada en el año de 1889 por la Secretaría de Fomento, Colonización, Industria y Comercio los estados se dividían en municipalidades como criterio general, en el espacio entre el gobierno estatal y los municipios existían diferentes criterios de división, tales como los Departamentos, Cantones, Partidos y Distritos; así, mientras el es ado de Oaxaca se dividía en distritos, Jalisco lo era en cantones, Colima en partidos y Guanajuato en departamentos y partidos. Durante las últimas dos décadas del siglo XIX el país entra, como ya se ha señalado, en un eríodo de calma social. Es el período en el que, al frente del poder ejecutivo federal, el general Porfirio Díaz promueve las comunicaciones en el territorio nacional, a través principalmente del ferrocarril. Es indiscutible que debido al control de Porfirio Díaz sobre los gobernadores de los estados, éstos fueron un factor importante para lograr la estabilidad política, no obstante, es imposible negar que jurídicamente era el centro de donde partía gran parte de esa estabilidad.

Nuevos estados y reacomodos de la división política del territorio nacional

División política administrativa de los estados

El porfiriato

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Entre los asuntos de administración que tenían a su cargo los gobernadores: la instrucción pública, talleres de artes y oficios, bellas artes, academias literarias, bibliotecas y museos, sociedades económicas, periódicos y publicaciones, policía, higiene, ornato público, rifas y loterías, estadística, inmigración, agricultura, correo, asilos de pobres, diversiones públicas, vías de comunicación, hospitales, cárceles y cuarteles, educación de la raza indígena, repartimiento de aguas y minería. Después de un análisis somero de sus facultades y atribuciones señaladas en las constituciones estatales vigentes en el último cuarto del siglo XIX, encontramos las siguientes: —

Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso del Estado.

—

Nombrar y remover libremente al secretario del despacho, al tesorero general del estado, a los jefes políticos y demás empleados, cuando el nombramiento o remoción no estén determinados de otro modo por las leyes.

—

Cuidar que en todo el estado se administre pronta justicia, facilitando al poder judici al los auxili os qu e neces ita pa ra el ejercic io de sus f uncion es.

—

Presentar anualmente al Congreso estatal un informe sobre el estado que guarda la administración.

—

Presentar anualmente al Congreso estatal el proyecto de presupuesto general del estado.

—

Expedir los nombramientos de los jefes y oficiales de la guardia nacional del estado.

—

Mandar y disponer de la guardia nacional para efectos de seguridad y tranquilidad interior, previo permiso del Congreso o de la Diputación permanente.

—

Suspender de su empleo y privar de la mitad de su sueldo , hasta por tres meses, a los empleados infractores de sus órdenes.

—

Suspender a los jefes de Distrito y de Cantón, a los presidentes de Municipalidad, a los de sección y miembros de Ayuntamiento, cuando lo desobedecieren o abusaren de sus facultades, dando cuenta al Congreso del Estado.

Algunas de estas facultades permiten imaginar las posibilidades que para efectos de control político sobre sus poblaciones tenían los gobernadores de los estados, durante el Porfiriato. Esta situación coadyuvó también al descontento popular que originó el movimiento armado de 1910, en el que juegan un papel muy importante las entidades

CONFORMACION E INTEGRACION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANi

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federativas y, en algunos casos, sus gobernadores, como en Coahuila con Venus- iano Carranza. Con el tiempo de los revolucionarios y a partir de la Constitución de 1917, se reconoce formalmente la institucionalización del estado de Nayarit y mediante reforma publicada en el “Diario Oficial” del 19 de diciembre de 1931, el territorio de Baja California se divide en dos, llamándose territorio Norte de Baja California y territorio Sur de Baja California; ransformándose el territorio Norte en estado en enero de 1952 y el territorio Sur, el 3 de octubre de 1974 y, por último, Quintana Roo se-transforma en estado el 8 de octubre de 1974. Con la creación de estos dos últimos estados culmina el proceso histórico de la división política y administrativa de la República que hoy día conocemos.

INSTITUCIONALIZACION DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

DENOMINACION DEL ESTADO

FECHA EN QUE SE ERIGE

Aguascalientes

5 de Febrero de 1857

Baja California Norte

16 de Enero de 1952

Baja California Sur

3 de Octubre de 1974

Campeche

18 de Mayo de 1858

Coahuila

7 de Mayo de 1824

Colima

9 de Diciembre de 1856

Chiapas

14 de Mayo de 1824

Chihuahua

6 de Juüo de 1824

Distrito Federal

18 de Noviembre de 1824

Durango

22 de Mayo de 1824

Guanajuato


Nuevos estados

36

LA ADMINISTRACION ESTA TAL Y MUNICIPAL DE MEXICO

Guerrero

15 de Mayo de 1849

Hidalgo

15 de Enero de 1869

Jalisco

21 de Junio de 1823

Estado de México

2 de Marzo de 1824

Michoacán


Morelos

16 de Abril de 1869

Nayarit

5 de Febrero de 1917

Nuevo León

7 de Mayo de 1824

Oaxaca


Puebla


Querétaro


San Luis Potosí


Sinaloa

13 de Octubre de 1830

Sonora

19 de Julio de 1823

Tabasco

31 de Enero de 1824

Tamaulipas

31 de Enero de 1824

Tlaxcala


Veracruz

31 de Enero de 1824

Yucatán


Zacatecas


Discusión de Temas

Analizar el concepto de entidad federativa. Explicar la importancia del establecimiento del régimen de intendencias para la formación de los estados. Discutir el carácter y naturaleza de las diputaciones provinciales y su papel fundamental en la conformación del federalismo mexicano. Analizar el proceso de formación de la división política y territorial del Estado mexicano. Estudiar el carácter político y administrativo del Poder Ejecutivo de los estados en el siglo XIX.

Bibliografía Básica

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CAPITULO SEGUNDO

LAS ENTIDADES FEDERATIVAS EN LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

El presente capítulo tiene como objetivo proporcionar al lector los elementos necesarios para afirmar su conocimiento sobre: —

El carácter normativo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como ley suprema en el país.

—

La fundamentación de la organización político - administrativa de los estados de la federación.

—

La delimitación de las tres instancias de gobierno y sus facultades, incluyendo las concurrentes.

—

El marco jurídico constitucional de las facultades atribuidas a los estados y sus gobiernos, así como de sus limitaciones.

—

Las garantías de unidad política del Estado mexicano.

—

El ámbito legal de articipación de los Poderes de la Unión en el gobierno interior de los estados.

4

Temas Principios de Autonomía de los Estados

5

Facultades y Prohibiciones de los Estados

6

Facultades Concurrentes con la Federación

7

Unidad Política del Estado Mexicano

Principios de Autonomía de los Estados

4

Autonomía de los estados

Supremacía de la constitución

Tres instancias de gobierno

Hasta aquí se ha efectuado una revisión descriptiva de cómo ha evolucionado nuestro país, en cuanto a su conformación y división territorial. Sobre todo en lo que se refiere a las entidades federativas como unidades político-administrativas, integrantes de un Estado Nacional y parte también de su gobierno. De alguna manera se han señalado los principales ordenamientos constitucionales y jurídi cos que han regido la vida instit uciona l de México, hasta llegar a la ley máxima de nuestros días, la Constitución de 1917. ¿Pero de qué manera las entidades federativas participan en el gobierno de la unión? ¿bajo qué criterio normativo ejercen el gobierno de sus territorios? y, sobre todo, ¿cuáles son los ámbitos de competencia gubernamental que le corres onden dentro de nuestro constitucional sistema federal de gobierno? Es de suma importancia dejar asentado que la Constitución es la norma fundamen al y general del Estado mexicano, es decir, de la sociedad mexicana organizada políticamente, a artir de una tradición histórica, social y jurídica; la Constitución expresa, por tanto, la unidad civil de la nación como resultado y no como premisa. De acuerdo con este criterio, la carta fundamental establece, con base en la voluntad y soberanía del pueblo (artículos 39 y 40), la forma de ejercer el poder del estado o la manera de gobernarse; señala que el gobierno mexicano es, salvo que el pueblo decida lo contrario (artículo 39), republicano, representativo, democrático y federal; determinando que la federación está compuesta por estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior. Evidentemente, no es posible aceptar la existencia de una doble soberanía, más sí de una autonomía para el régimen estatal. La Constitución establece por lo tan o, dos instancias gubernamentales: una federal y la otra estatal. Siguiendo este orden de ideas el contenido del artículo 115 obliga a las entidades federativas adoptar la forma de gobierno republicano, representativo, popular, debiendo tener como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio libre. Surge de inmediato la duda ¿la Constitución establece dos instancias de gobierno o res? Creemos que con base a las atribuciones que se le determinan al municipio, y que en capítulos posteriores serán tratadas, éste constituye de por sí una instancia de gobierno.

Facultades y Prohibiciones de los Fstados

Asimismo, es particularmente importante señalar que sustrayendo las disposiciones constitucionales relativas a: las facultades del Congreso de la Unión, facultades y oblicaciones del Presidente, sobre los tribunales de la federación, sobre las garantías individuales y, en general, sobre las atribuciones de los poderes federales, los estados cuentan con la autonomía y libertad para legislar y aplicar sus leyes, como lo indica el artículo 124 al señalar que las facultades que no estén expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios federales, se entiende que estarán reservadas a los estados. En este sentido y con el propósito de clasificar cuáles son esas facultades y en qué espacios de ejecución la ley máxima limita u otorga competencias de gobierno a las entidades federativas, retomamos la clasificación que Jorge Carpizo efectúa en su obra La Constitución Mexicana de 1917, indicando en primer lugar que existen facultades que no son atribuidas a los estados y que sí lo son para la federación. Este primer grupo está compuesto por las facultades descritas en el artículo 73. En un segundo grupo se sitúan las competencias que expresamente la Constitución les prohíbe desarrollar a las entidades federativas; éstas se encuentran en los artículos 117 y 118, clasificándose en prohibiciones absolutas y prohibiciones relativas. Las prohibiciones absolutas son aquellas actividades que en forma determinante y contundente, sin excepción, no pueden realizar los estados: — Celebrar alianza, tratado o coalición con otro estado, ni con las potencias extranjeras. —

Acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas, ni papel sellado.

—

Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio.

—

Prohibir ni gravar, directa ni indirectamente, la entrada a su territorio, ni la salida de éste, a ninguna mercancía nacional o extranjera. Establecer exenciones o subsidios respecto a las contribuciones municipales, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas.

Facultades y prohibiciones

44


los

Facultades Una vez que se han identificado las facultades no atribuidas a los estados, corres- atribuidas a ponde ahora señalar las que en forma expresa tienen encomendadas las entidades estados federativas. Sobre este particular es importante indicar que en realidad la Constitución muy pocas veces dicta este tipo de facultades a las entidades federativas; en el artículo 124 que ya se ha mencionado, se establecen por procedimiento de exclusión las facultades propias de los estados, siendo todas aquéllas que no estén concedidas expresamente para la federación. El texto de este artículo artículo es singularmen e interesante, debido al enfrentamiento que ha ocasionado entre la poca imaginación interpretativa y de creación que ha caracterizado a los legisladores estatales y en general a los gobiernos de los estados, con las posibilidades reales de creación legislativa, de acción gubernamental y de espacios políticoadministrativos que le ofrece a los estados el artículo 124. También en los artículos 5, 18, 115, 123 y 130 encontramos facultades expresas en materia de expedición de títulos profesionales, organización de sus sistemas penales, relaciones laborales entre gobierno estatal y sus trabajadores, celebración de convenios con los municipios en materia de servicios públicos; también, para establecer contribuciones a favor del municipio, fijar las bases para que los munici ios formulen sus reglamentos reglamentos y, finalmente, para determinar el número máximo de ministros de los cultos religiosos que ejercitarán su profesión en el territorio estatal. En algunos casos, la Constitución no se refiere a las prohibiciones y facultades de las entidades federativas propiamente dichas, sino a las de sus gobiernos; cuando esto sucede aparecen bajo la forma de determinación y responsabilidad como en los casos siguientes: los gobernadores de los estados, los diputados de las legislaturas locales y los magistrados de los ribunales superiores de justicia locales, son responsables por violaciones a la Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales (artículo 108). Los gobernadores de los estados no pueden durar en su cargo más de seis años (artículo 115, fracción VIII). La elección de los gobernadores de los estados y de las legislaturas locales será directa y en los términos que dispongan las leyes electorales respectivas (artículo 115, fracción VIII). Los gobernadores de los estados, cuyo origen sea la elección popular, ordinaria o extraordinaria, en ningún caso y por ningún mo ivo podrán volver a ocupar ese cargo, ni aun con el el carácter de interinos, provisionales, susti utos o encargados del despacho (artículo 115, fracción VII); además, nunca podrán ser electos para el período inmediato: el gobernador sustituto constitucional, y el gobernador interino (artículo 115, fracción VIII). Asimismo, sólo podrá ser gobernador constitucional de un estado un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de éste, o con residencia efectiva no menor de cinco años, inmediatamente anterior al día de elección (artículo 115, fracción VIII).

Facultades 6 Concurrentes con la Federación

Existen también atribuciones que se consideran de carácter concurrente, es de- Facultades cir, que son aquellas facultades que la Constitución señala expresamente como concurrentes materia sobre la cual intervienen las dos instancias gubernamentales como: Impartir educación (artículo 3o.), con la limitación expresada por la propia Constitución (artículo 3o. fracción IX) al establecer que corresponde al Congreso de la Unión expedir las leyes necesarias que tenderán a unificar y coordinar la educación; esta limitación ha determinado que ésta sea una facultad concurrente, pero parcialmente distribuida. Los gobiernos de la federación y de los estados organizarán el sistema penal, así como establecerán instituciones especiales para el tratamiento de menores infractores (artículo 18). Asimismo, son objeto de concurrencia gubernamental, la vigilancia o amparo sobre las asociaciones de trabajadores, sociedades cooperativas (artículo 28); los asentamientos humanos (artículo 73, fracción XXIX-C); en los asuntos de salubridad (artículo 73, fracción XVI); en materia de expropiación cuando las leyes de la federación y de los estados en sus respectivas jurisdicciones, determinen los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada (artículo 27, fracción VI). Por otra parte, existen facultades y atribuciones otorgadas a las entidades federa- Facultades de tivas que podríamos calificar como facultades de auxilio y son aquéllas en que por auxilio disposición constitucional y de manera expresa, el gobierno estatal apoya al gobierno federal en sus responsabilidades, tal como en los casos siguientes: Corresponde a los poderes federales ejercer, en materia de culto religioso y disciplina externa la intervención que designen las leyes. Las demás autoridades obrarán como auxiliares de la federación (artículo 130). Para dedicar al culto nuevos locales abiertos al público se necesita permiso de la secretaría de Gobernación, oyendo previamente al gobierno del estado (artículo 130).

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Garantías de unidad política del estado mexicano

Control político y militar sobre uno o varios estados

Unidad Política del Estado Mexicano

De acuerdo con la distribución de competencias que se ha expuesto en los párrafos anteriores, la Constitución determina los casos en que los poderes de la Unión participan en el gobierno interior de las entidades federativas en virtud de peligro grave para la unidad política nacional; se podría pensar que tales disposiciones rompen con los principios federalistas que la misma norma general establece, por ello se habla de intervención, es decir, de la presencia de un cuerpo extraño en otro; sin embargo, si atendemos al hecho de que la facultad original la tienen los estados y el gobierno federal la delegada, los estados aceptaron esta determinación en vista de la necesidad de preservar la unidad política, además de que es necesario repetirlo, la Constitución no es una norma exclusiva del gobierno federal, sino que es también de los estados; es menester reconocer que en ocasiones se ha abusado de estas facultades por cuestiones de coyuntura política o personales, sin respetar el principio federalista. De conformidad con el artículo 29 constitucional, el presidente de la República, de acuerdo con los titulares de las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Procuraduría General de la República y con aprobación del Congreso de la Unión o en su caso, de la Comisión Permanente, puede suspender en todo el país o en un lugar determinado las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente a los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave eligro o conflicto. Esta disposición implica que si los casos mencionados se verifican en alguno o varios estados y si existe acuerdo de gabinete y aprobación del Congreso de la Unión o en su caso de la Comisión Permanente, el Presidente puede suspender las garantías constitucionales. Es bien cierto que existen ciertos vacíos en relación a las causas que originan el acuerdo, uesto que se deja a la libre interpretación la tipificación de la gravedad, perturbación, eligro o conflicto de la paz pública y de la sociedad. Por otro lado, el acuerdo de los titulares es un punto débil de la disposición, puesto que el Presi- sidente tiene la facultad de removerlos libremente, sin embargo, además de estas lagunas jurídicas existen limitantes tales como: a) deberá hacerlo por tiempo limi ado; b) por medio de prevenciones generales y c) sin que la suspensión se con-

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LAS EN TIDADES FEDERA TIVAS E N LA CONSTITU CION P OLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

raiga a determinado individuo o grupo. Otro momento de la participación del titular del Ejecutivo Federal en el gobierno interior de los estados, señalados por el mismo artículo 29 y existiendo las mismas causales, es el otorgamiento, por parte del Congreso, de facultades extraordinarias al Presidente para que haga frente a la situación de grave peligro social. Esto significa por lo tanto, que existen dos recursos para la participación presidencial: por acuerdo y aprobación y por concesión u otorgamiento de facultades extraordinarias. Otra modalidad de la participación de los poderes de la Unión en el gobierno interior de los estados se señala en el artículo 122 constitucional en términos de protección por invasión o violencia exterior y a solicitud de la legislatura o por el Ejecutivo estatal, si aquélla no estuviera reunida, en los casos de sublevación o trastorno interior. Creemos que esta disposición está más acorde con los fundamentos del federalismo pues intervienen la legislatura o el gobernador, además de que tiene la característica de responder a una necesidad de proteger a la unión y a la nación. El artículo 76 fracción V, señala que son facultades exclusivas del Senado, entre otras, declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso nombrarle un gobernador provisional, quien convocará a elecciones conforme a la Constitución del mismo Estado. El nombramiento de Gobernador lo hará el Senado a propuesta en terna del presidente de la República. . . Se piensa que el verbo declarar no es utilizado en el sentido de decidir, sino de constar o de verificar, sin embargo, el verbo declarar implica la acción de manifestar y éste a su vez significa dar a conocer. En el contenido de este artículo se establece que esta disposición seguirá siempre y cuando las constituciones de los estados no prevéan el caso a que nos hemos referido, remitiendo también las causales a la Constitución local. Sin embargo, y al existir el vacío de las causales en nuestra ley máxima, se promulgó la ley reglamentaria (Diario Oficial del 29 de diciembre de 1978), la cual señala que son desaparecidos los poderes de un Estado, únicamente en los casos en que los titulares de los poderes constitucionales: a) Quebrantaren los principios del régimen federal. b) Abandonaren el ejercicio de sus funciones, a no ser que medie causa de fuerza mayor. c) Estuvieren imposibilitados físicamente para el ejercicio de las funciones inherentes a sus cargos o con motivo de situaciones o conflictos causados o propiciados por ellos mismos, que afecten la vida del estado, impidiendo la plena vigencia del orden jurídico. d) Prorrogaren su permanencia en sus cargos después de fenecido el período para el que fueron electos o nombrados y no se hubieran celebrado elecciones para elegir a los titulares.

Derecho de protección o garantía

Desaparición de poderes

Causas para declarar desaparecidos los poderes de un estado


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e) Promovieren o adoptaren forma de gobierno o base de organización política distinta de las fijadas en los artículos 40 y 115 de la Constitución General de la República. Cabe señalar que esta ley reglamentaria de la fracción V del artículo 76 de la Constitución General de la República, establece las bases y el procedimiento para el nombramiento, por parte del Senado, del gobernador provisional y para la elección y designación de los nuevos representantes de los poderes legislativo y judicial, respectivamente.

Resolución sobre conflictos entre los poderes estatales

Conocimiento sobre la constitucionalidad de los actos

También corresponde al Senado (artículo 76, fracción VI), resolver las cuestiones políticas que suijan entre los poderes de un estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando, con motivo de dichas cuestiones, se haya interrumpido el orden constitucional mediante un conflicto armado. En este caso el Senado dictará su resolución, sujetándose a la Constitución General de la República y a la del Estado. El sentido de esta disposición se aproxima más a la idea de colaboración que a la de intervención, de ido principalmente a la petición de resolución por parte de alguno de los tres poderes locales. Otra forma de participación de los poderes de la Unión en el gobierno interior de los estados para efectos de conservar el orden jurídico y unidad política nacional, es señalada or el artículo 105, el cual faculta a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conocer de las controversias que se susciten entre dos o más estados, entre los Poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la federación y uno o más estados, así como de aquéllos en que la federación sea parte en los casos que establezca la ley. A pesar de existir en la realidad una preponderancia de las facultades federales sobre las estatales, como lo observamos en la descripción sobre el reparto de com etencias, así como de la excesiva participación de los poderes de la Unión en el gobierno interior de los estados, existe el recurso jurídico del amparo, como lo determina el artículo 103, en los términos de que los tribunales de la federación resolverán toda controversia que se suscite por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía (autonomía) de los estados; existe pues la posibilidad del equilibrio entre las instancias gubernamentales de nuestro país.

Discusión de Temas

Explicar el principio de soberanía y autonomía que señala la Constitución Política en relación a la integración de estados en una federación. Destacar el grado de autonomía de las instancias de gobierno en el contex o del Estado mexicano. Identificar comparativamente, las competencias de los estados, con res ecto a la federación y municipios. Señalar los principios constitucionales que otorga el Estado mexicano a las garantías de su unidad política. Analizar los casos en que los poderes de la Unión, con base en la Constitución Política, intervienen en el gobierno interior de los estados. Considerar las perspectivas del equilibrio gubernamental actual del Estado mexicano.


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CAPITULO TERCERO

EL GOBIERNO DE LOS ESTADOS

El presente capítulo tiene como objetivo proporcionar al lector los principios que sustentan: —

La organización, acción, funciones y ámbito del gobierno interior de los estados.

—

Las leyes que conforman el marco jurídico de la acción del gobierno estatal.

—

La división del ejercicio del poder público estatal y sus funciones básicas.

—

Las funciones, atribuciones y competencia de los poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo.

—

Las restricciones, responsabilidades y categorías legales de los gobernadores.

—

La ubicación del espacio de poder atribuido al gobernador.

Temas 8 El Fundamento Jurídico del Gobierno Estatal 9 Funciones, Atribuciones y Competencia del Poder Legislativo 10 Funciones, Atribuciones y Competencia del Poder Judicial 11 Base Jurídica del Ejecutivo Estatal 12 Facultades y Obligaciones del Gobernador 13 Restricciones del Gobernador

El Fundamento Jurídico del Gobierno Estatal

De acuerdo al artículo 41 constitucional, el pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos y por ios de los estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la Constitución general y las particulares de los estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. El gobierno interior de los estados es una instancia de ejercicio de la soberanía popular, cuya legitimidad es determinada en primer lugar por la Constitución General y ratificada por las constituciones locales. Los términos del ejercicio del gobierno interior están contenidos en la propia Constitución (artículo 115), donde se indica que deberá de ser republicano, representativo y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre. Otro momento de la fundamentación jurídica del gobierno interior se deriva de i la Constitución local, por medio de la cual se establecen las bases de la organiza- i ción política y administrativa, además de derivarse de ella una serie de ordenamientos que especifican los alcances y naturaleza de la acción gubernamental. Las leyes orgánicas del poder Ejecutivo o de la administración pública estatal y las respectivas del poder Judicial y del poder Leg islativo, la ley electoral o de org anizaciones políticas y procesos electorales y la ley orgánica del municipio libre son los ordenamientos jurídicos básicos que conforman el marco legal de los gobiernos estatales. Es importante señalar que existe además una gran diversidad de leyes y reglamentos que regulan aspectos más específicos de la vida local, empero, dichas leyes responden en su mayor parte a las acciones del poder Ejecutivo en las distintas áreas o sectores de la actividad pública y no son en esencia el fundamento jurídico de la forma y composición del gobierno como las primeramente señaladas. Del segundo grupo de leyes s e pueden mencionar, por ejemplo, la ley d e hacienda

8

Fundamentos

del

gobierno interior

Marco legal de la acción del gobierno estatal


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estatal, las leyes de ingresos y presupuesto de egresos, las leyes de desarrollo urbano, la ley de coordinación fiscal estado-municipio, ley del notariado público, ; las leyes que crean organismos o empresas paraestatales a nivel local, ley de tránsito y transporte, ley de armas de fuego, ley orgánica del Ministerio Público, ley ; de educación, leyes que crean institutos y/o universidades de educación superior, leyes de fomento a las actividades productivas y económicas y una gran diversidad \ de leyes y reglamentos que en conjunto integran un complejo panorama jurídico \de las entidades federativas. El grado de complejidad y avance legislativo varía de una entidad a otra; así, por ejemplo, Avances y rezago existen estados cuya legislación en algunos apartados no sólo está acorde con la situación de la facultad social, política y económica de la entidad, sino que en ocasiones las rebasa. Este fenómeno que presenta los dos extremos de la situación jurídica de las entidades legislativa estatal federativas, es consecuencia de las circunstancias o condicionantes políticas prevalecientes en la propia entidad. Es decir, por una parte el efecto que roduce la inexistencia y antigüedad de las leyes tiene dos causas principales que en muchas ocasiones se presentan en forma conjunta; en primer lugar, se debe a que el juego de las fuerzas políticas, económicas y sociales no han producido los espacios que requiere la actualización o la existencia de la legislación correspondiente a un determinado asunto, en vista de su escasa o nula participación para obtener res uesta de los gobiernos estatales a las demandas que ocasiona la actividad que de manera particular desarrollen. La segunda causa del atraso jurídi co la encont ramos en el legis lador mismo, que, al no recibir o captar las deman das sociales que surgen entre los grupos económicos o políticos, no ha sido capaz de realizar por iniciativa propia su trabajo legislativo. Generalmente en las legislaturas locales los miembros integrantes no ejercen las disposiciones que se pueden derivar del artículo 124 de la Constitución General que les otorga un amplio campo de competencia; hecho que limita aún más el ejercicio de sus facultades. I Estas dos causas se encuentran estrechamente relacionadas y no pocas veces fomentadas por el comportamiento político del gobernador, quien somete o marca las pautas políticas a los legisladores y que además permite o limita, según el caso, el juego y la participación de los grupos económicos, políticos y sociales de la entidad.

Modas legislativas

TL

En el otro extremo de la situación están los casos en que la legislación, en determinadas áreas, es tan avanzada que su contenido no está acorde con las circunstancias reales de la entidad, pero que en cambio son el resultado de alguna iniciativa del Ejecutivo estatal para responder a las directrices políticas que le m^rca el gobierno federal. Un hecho que ejemplifica claramente la última afirmación fue la promulgación, /gener alizada y casi simult ánea, que realiz aron las entid ades federa tivas de su ley de ' asentamientos humanos y desarrollo urbano, entre 1976 y 1977. La publicación de dicho ordenamiento respondió a las adiciones constitucionales de los artículos 27,. 73 y 115, así como a la promulgación de la ley federal de

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esa materia, pero, sobre todo, al matiz político con el que se vistió a esta legislación en el momento de su anuncio, discusión y promulgación. Con esto no se quiere decir que las necesidades para legislar sobre la materia en el ámbito federal fueron inexistentes, al contrario, se presentaba como una demanda latente desde tiempo atrás. No obstante, el tratamiento que se hizo en las entidades federativas de la problemática urbana plasmada en sus respectivas leyes, no ha respondido en términos reales y efectivos a las necesidades locales. De ahí que dichos ordenamientos no fueran observados y aplicados en forma debida, salvo en contados casos y en una mínima proporción. A manera de conclusión, se puede establecer que el marco jurídico del gobierno estatal está delimitado en una primera instancia por las constituciones federal y estatal; por las leyes orgánicas del poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, respectivamente; por la ley electoral del estado y por la ley orgánica del municipio libre. En una segunda instancia, por todas las leyes y reglamentos vigentes en la entidad, en las que se desdoblan y especifican las facultades de los órganos de gobierno y cuya complejidad y efectividad varían de una entidad a otra, en función de los señalamientos anteriores.

Otro aspecto que no se debe pasar por alto en el análisis del gobierno estatal es la \División de poderes división de poderes. En efecto, los gobiernos de las entidades federativas, al igual que el gobierno federal dividen el ejercicio del poder público en tres funciones \ básicas: la legislativa, la ejecutiva y la judicial. Cada función es asumida por el órgano correspondiente: el poder Legislativo, el poder Ejecutivo y el poder Judicial. El principio de que una misma persona o corporación no podrá detentar la representatividad de dos o más poderes, se plasma unánimemente en las 31 constituciones estatales; asimismo, se prevé que salvo casos excepcionales que dicte el Congreso local o que marquen expresamente las mismas constituciones, el Ejecutivo o el Legislativo, según el caso, contará con facultades extraordinarias que por su naturaleza le correspondan originariamente a otro de los poderes.

Síntesis del marco jurídico

b &

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Funciones, Atribuciones y Competencia del Poder Legislativo

Antecedentes

El poder Legislativo de las entidades federativas se deposita en un cuerpo colegiado denominado “Congreso del Estado” o “Congreso Local” integrado por diputados electos popularmente. Es unicameral a diferencia del poder Legislativo federal, es decir, se compone de una sola Cámara de Diputados. Como resultado de la reforma política iniciada a finales de la década de los se enta, los congresos locales se integran por diputados electos bajo dos principios de votación: el primero, denominado de mayoría relativa, mediante el sistema tradicional de distritos electorales uninominales y, el segundo, correspondiente al novedoso principio de representación proporcional, conforme al sistema de listas votadas en una circunscripción plurinominal que, en la generalidad de los casos, corresponde a la totalidad del territorio de cada entidad federativa. En este sentido se puede hablar de diputados uninominales y diputados plurinominales, según el sistema por el cual hayan sido electos. Todos los diputados en ejercicio de sus facultades poseen los mismos derechos y las mismas obligaciones, así como la responsabilidad de conducir el poder Legislativo. Por cada diputado propietario existirá un suplente. Sus facultades se consagran en la Constitución Política del Estado y su organización, integración y funcionamiento se rigen por la ley orgánica del poder Legislativo o su similar, y por los reglamentos internos del Congreso. Se reúne en sesiones cuyos períodos de duración varían de un estado a otro. En algunos casos existe un solo período de sesiones ordinarias y, en otros, son dos los períodos de sesiones ordinarias. En todos los estados de la República el poder Legislativo está posibilitado para reunirse en sesiones extraordinarias durante sus períodos de receso, a convocatoria de la comisión o diputación permanente, o bien, a solicitud del poder Ejecutivo.

La comisión o diputación permanente

La comisión o diputación permanente es el órgano responsable del funcionamien o del poder Legislativo en el lapso de tiempo en que el Congreso en pleno permanezca en receso, esto es, cuando concluyan los períodos de sesiones ordinarias. Está formada por diputados que son nombrados por el Congreso en pleno antes de la clausura de las sesiones ordinarias.


La integración del Congreso local y su respectiva comisión permanente es variable Integración del en su número de una entidad federativa a otra. Existen dos fórmulas distintas para congreso local determinar el número de miembros que formarán parte del mismo; por un lado, cuando la Constitución señala expresamente cuántos diputados en número conformarán el poder Legislativo, a esta fórmula se sujeta la mayoría de las entidades federativas. La otra se encuentra también en la Constitución local y consiste en la elección de un diputado por cada cierta cantidad de habitantes; con esta fórmula, el número de legisladores es directamente proporcional al número de habitantes. Las legislaturas se renuevan cada tres años y en las constituciones se señalan los j Requisitos para ser requisitos para ser diputado, así como las facultades, obligaciones y prohibiciones diputados locales del Congreso y de sus miembros. En la generalidad de los casos son requisitos mínimos para ser diputado, según lo marca la legislación, los siguientes: ser ciudadano mexicano por nacimiento en ejercicio de sus derechos civiles y políticos; tener veintiún años cumplidos como mínimo el día de la elección; haber nacido en el estado o tener residencia en el mismo con no menos de cinco años inmediatos anteriores a la fecha de la elección; no ser Gobernador del Estado, ni Secretario de ramo alguno de la administración pública, Procurador General de Justicia, Magistrado del Tribunal Superior de Justicia, Oficial Mayor o titular de alguna dirección de la propia administración, Presidente Municipal o funcionario federal, a menos que permanezca separado de su cargo noventa días antes de la elección; otros requisitos son el de no haber sido, ni ser ministro de culto religioso alguno y el de no ser militar que haya estado en servicio dentro de los seis meses anteriores a la elección.

El principio de no reelección tiene vigencia para los representantes del poder Le- Principio de no gislativo en todas las entidades federativas. Las constituciones prevén la no reelec- reelección ción de los diputados para el período inmediato al de su ejercicio, sin embargo, los diputados suplentes que no hayan estado en funciones de propietarios podrán ser electos para el período inmediato con esta categoría.

Los congresos locales cuentan con un cuerpo conductor o director el cual se inte- Organización gra por un presidente, un vicepresidente y uno o dos secretarios; dichos cargos son interna del ocupados por los propios diputados y nombrados por votación de todos los miem- congreso local bros de la legislatura. Asimismo, el trabajo legislativo se organiza a través de comisiones, existiendo varios tipos de ellas con tareas específicas.

La comisión instaladora está formada por diputados de la legislatura saliente que Comision está por concluir él último período de sesiones; su tarea principal es la de instalar instaladora la nueva legislatura, dando posesión a los miembros del colegio electoral quienes, a su vez, calificarán las elecciones de los integrantes de la nueva legislatura. En los casos en que una legislatura está por concluir y no se encuentra en período de sesiones ordinario, la comisión o diputación permanente asume la responsabilidad y 9I carácter de la comisión instaladora.

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Coordinación con el colegio electoral

La comisión instaladora mantiene estrecha la coordinación, para efectos de cum lir con su objetivo, con la comisión estatal electoral, quien es responsable de otorgar las constancias a los presuntos diputados, así como de vigilar la elección legal de los mismos. El colegio electoral es el organismo integrado por miembros de la legislatura que se encarga de darle validez a través de las respectivas calificaciones y declara orias a las elecciones de gobernador, diputados locales, ayuntamientos del estado y senadores. La comisión instaladora y el colegio electoral son dos organismos o comisiones del Congreso que en algunas entidades federativas son clasificadas como comisiones “extraordinarias” o “especiales”, ya que sus actividades no son permanentes; se constituyen para cumplir con una tarea específica y posteriormente se desintegran. En este sentido algunas leyes orgánicas del Congreso prevén el establecimien o de comisiones que estudien y resuelvan asuntos que sean de carácter excepcional en las tareas cotidianas del poder Legislativo.

Objeto de las comisiones legislativas

Como contraparte de las anteriormente descritas, existen las comisiones cuyo tra ajo se desarrolla cotidianamente en el ejercicio legislativo; éstas son conocidas como comisiones “ordinarias” o “permanentes”, es decir, son aquéllas que se integran con el propósito de estudiar, desarrollar y promover las iniciativas de legislación sobre áreas especializadas de la vida social, política, económica y administra iva. Es importante no confundir a estas comisiones con la comisión o diputación permanente descrita con anterioridad. En el seno de estas comisiones se llevan a cabo las tareas cotidianas de los legisladores, a efecto de estudiar y proponer los proyectos o iniciativas de ley, las reformas o adiciones al marco jurídico existente en el estado, o bien, la investigación de los distintos problemas que enfrenta la población en el territorio de la entidad. Cada legislatura cuenta con las comisiones que considere conveniente, o bien, las que exija el despacho de los negocios que asuma el Congreso. Así hallamos las comisiones que son prácticamente de existencia generalizada en todos los estados de la Repú lica, siendo éstas: la Comisión de Gobernación, y la Comisión Legisla iva y de Puntos Constitucionales. Además, las que se deban de integrar según lo marque la ley orgánica o el reglamento del poder Legislativo de cada estado, las cuales no siempre son coincidentes entre sí. Existen, or ejemplo, comisiones de justicia, planeación y presupuesto, de finanzas y hacienda ública, desarrollo urbano y obras públicas, de educación, seguridad pública, de agricultura y ganadería, de control presupuestal y contable, etcétera. Estas comisiones varían de un estado a otro, además de que puede no existir una determinada comisión en un momento dado, o bien, integrarse bajo la modalidad que demanden las circunstancias económicas, sociales, políticas y administrativas al Congreso local. Asimismo, el número de diputados que compone cada una de estas comisiones varía de estado a estado y de comisión a comisión.

EL GOBIERNO DE LOS ESTADO

Por otra parte, existen, dependiendo del congreso local, dos unidades de carácter administrativo que apoyan las labores del poder Legislativo que, a diferencia de todos los organismos señalados con anterioridad, sus titulares o responsables no son diputados electos popularmente, sino que éstos los nombran para desempeñar sus respectivos cargos. Nos referimos a la Contaduría Mayor de Hacienda, también conocida como Contaduría Mayor de Glosa y a la Oficialía Mayor del Congreso. En esencia, la Contaduría Mayor de Hacienda es el órgano técnico dependiente del congreso, cuya responsabilidad es la revisión de la cuenta pública del gobierno del estado y la de los municipios. Asimismo y en términos estrictamente formales, se encarga de la revisión de las cuentas de los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal y municipal, verificando además su aplicación al objeto autorizado. Existen entidades donde esta dependencia es supervisada por alguna de las comisiones del Congreso. La Oficialía Mayor es el órgano administrativo del Congreso que tiene a su cargo la atención de las necesidades administrativas que se relacionen con los recursos humanos y materiales del mismo. En efecto, esta dependencia cobra gran importancia para el poder Legislativo, ya que lo apoya en todas las tareas de índole administrativa desarrollándolas bajo su total responsabilidad, evitando con ello que los diputados distraigan la atención de sus obligaciones como legisladores y representantes populares. Es importante no confundir a esta dependencia con la Oficialía Mayor del gobierno del estado, dependiente del poder Ejecutivo. Además de su facultad intrínseca de iniciar leyes, el congreso del estado está facul ado para expedir, interpretar, reformar y derogar las leyes en todos los ramos de la administración pública; fijar, a propuesta del gobernador, los gastos de la administración pública del estado y decretar contribuciones e impuestos para cubrirlos; condonar impuestos del estado, en los casos que estime convenientes; nombrar a los empleados de la Contaduría Mayor de Glosa, Oficialía Mayor y demás empleados del Congreso y removerlos con causa justificada; llevar a cabo las tareas descri as con anterioridad para la Contaduría Mayor de Glosa, a ravés de esta unidad de apoyo; fijar las bases para que el Ejecutivo pueda celebrar em réstitos sobre el crédito del estado en concordancia con lps señalamientos que sobre el particular establece la fracción V I I I del artículo 1 1 7 de la Constitución General de la República; aprobar los contratos respectivos y reconocer y mandar pagar las deudas que contraiga el estado; fijar las bases al Ejecutivo para renovar los contratos de donde se origine la deuda del estado; establecer las bases de enajenación y gravamen de los bienes muebles e inmuebles del estado y de los municipios; determinar las bases, montos y plazos sobre las participaciones federales asignadas a los munici ios; fijar las bases a los ayuntamientos para la contratación de empréstitos; iniciar ante el Congreso de la Unión las leyes y decretos que sean de la competencia del poder Legislativo de la federación, así como la reforma o derogación de unas y otros; reclamar, ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuando alguna ley

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Organos administrativos internos

La contaduría mayor

Oficial a mayor

Facultades del congreso local

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o acto de gobierno federal constituya un ataque a la soberanía o independencia de las entidades federativas o a la Constitución Federal; llamar a los diputados su lentes para que concurran al Congreso, previa calificación del impedimento de los propietarios; nombrar al gobernador interino que convoque a elecciones o concluya el período, cuando por cualquier causa de las previstas en la Constitución local, el poder Ejecutivo carezca de titular; decidir sobre las elecciones de los ayun amientos, cuando se reclame contra ellas; facultar al Ejecutivo para que celebre arreglos amistosos relativos a límites del estado, aprobar éstos en su caso, y pedir al Congreso de la Unión su aprobación; resolver las cuestiones de límites que se susciten entre municipios del estado; hacer el escrutinio de los votos emitidos en las elecciones de gobernador y diputados a la legislatura del estado; calificar dichas elecciones, declarar quiénes, por haber obtenido mayoría de votos, deben desem eñar dichos cargos y resolver sobre la renuncia que presentaren los funcionarios anteriormente señalados; resolver cualquier duda que ocurra sobre la validez de las elecciones populares y cualidades de los elegidos. Se faculta también a los congresos locales a que sus resoluciones emitidas en funciones de colegio electoral, sean irrevocables; computar los votos y declarar electos senadores al Congreso de la Unión, a los ciudadanos que hayan obtenido mayoría absoluta de votos, erigiéndose también para este efecto en colegio elec oral; convocar a elecciones extraordinarias de diputados y de ayuntamientos en los casos que disponga la ley; recibir la protesta constitucional a los diputados, al gobernador, a sus sustitutos, a los magistrados del Supremo Tribunal de Justicia y a todos los empleados de su nombramiento que conforme las leyes no deban otorgar la protesta de otro modo; conceder licencia temporal para separarse de su cargo al gobernador y a los diputados, y otorgar o negar su aprobación a las solicitudes de licencias de los magistrados, que le someta el gobernador; conceder amnistías por los delitos cuyo conocimiento pertenezca exclusivamente a los tribunales del estado.

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Funciones, Atribuciones y Competencia del Poder Judicial

El Poder Judicial se encuentra depositado dentro de las entidades federativas en el Tribunal Superior de Justicia, órgano máximo que representa a este poder. Asinismo y por delegación, representan a este órgano los jueces y jurados que para cada caso señale específicamente la Constitución del estado y la ley orgánica del Poder Judicial. Existen, por ejemplo, jueces de primera instancia, jueces menores y jueces de paz, tribunales para menores, jurado^populares, etcétera.

Poder judicial

El Tribunal Superior de Justicia es un cuerpo colegiado integrado por magistrados Integración clasificados como numerarios o supernumerarios, o también denominados como propietarios y suplentes. No existe una regla generalizada que establezca el número de miembros que conforman este cuerpo, cada entidad federativa en su respectiva Constitución, señala la cantidad de magistrados que deberán asumir la responsabilidad del Poder Judicial, excepto casos como los de Jalisco, Morelos, Tlaxcala, que remiten este señalamiento a la ley orgánica del Poder Judicial. Existen dos métodos básicos para el nombramiento de los magistrados; en el pri- Nombramientos de mero, el gobernador realiza los nombramientos y el Congreso local o la Comisión magistrados Permanente los aprueba o ratifica. En el segundo caso, el Congreso realiza los nombramientos con base a una terna propuesta por el gobernador del estado. Estas dos fórmulas son las que se utilizan de manera indistinta en casi todos los estados de la República, salvo el caso excepcional del estado de Coahuila, en el que los magistrados son nombrados por el Congreso del Estado, pero a propuesta en terna que hagan los ayuntamientos de la entidad. Los magistrados duran en su encargo seis años, coincidiendo con el período de ejercicio del gobernador, pudiendo además ocupar el cargo nuevamente. Pueden ser relevados de su cargo sólo cuando observen mala conducta y con previo juicio de responsabilidad; el gobernador del estado está facultado para promover tal remoción, la cual debe ser solicitada al Congreso local. Asimismo, el cargo es renunciable sólo cuando sea por causa grave calificada por el Congreso o por la diputación permanente, o bien, cuando sea por alguna causa prevista en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la entidad federativa de que se trate.


Requisitos para ser magistrado

Organizaci n

Ejemplo de facultades del tribunal superior de justicia

Cada Constitución establece también los requisitos para ser magistrado, a manera de síntesis se puede señalar que son cuatro los requerimientos básicos que con mayor frecuencia se presentan y que además se consideran los más importantes. El primero es el de ser mexicano por nacimiento y estar en pleno ejercicio de sus derechos, aunque en algunas entidades federativas se requiere que el candidato a ocupar el cargo sea oriundo del estado, es decir, chiapaneco, duranguense, etc. El segundo es el de contar con un mínimo de edad, generalmente se exige ser mayor de treinta años; ser licenciado en derecho con título profesional otorgado por ins itución educativa con reconocimiento oficial y con un mínimo de cinco años de ejercicio profesional, tal es el tercer requisi o y, finalmente, no ertenecer al estado eclesiástico y ser una persona de notoria moralidad gozando de buena reputación, por lo que no deba haber sido condenado por delito intencional que lastime la buena fama en el concepto público. El Tribunal Superior de Justicia cuenta con un presidente que es nombrado por los propios magistrados y permanece en el cargo un año, pudiendo ser reelecto. El trabajo ekl tribunal se organiza a través de sesiones en salas en pleno; en concordancia con lo dispuesto en las leyes orgánicas del Poder Judicial se puede afirmar que son tres las salas que existen con mayor frecuencia en las entidades federativas: las sala de lo civil, la sala de lo familiar y la sala de lo penal. Cada sala cuenta con un presidente, el cual se encarga de conducir las audiencias, dirigir los debates, mantener en orden los mismos y procurar el buen funcionamiento de la sala, asimismo, en cada sala existen los secretarios, actuarios y personal que determine el pleno del Tribunal Superior. El Tribunal Superior en pleno realiza sesiones ordinarias y extraordinarias; las primeras se llevan a cabo con la regularidad que disponga la ley anteriormente señalada para cada caso, así por ejemplo, en Baja California Sur el pleno se reúne en sesión ordinaria cuando menos una vez por semana y en Hidalgo dos veces por mes. Las sesiones extraordinarias se llevan a cabo cuando lo requiera la urgencia de algún asunto o cuando algún magistrado lo solicite, para lo cual el presidente del Tribunal o el sustituto legal de éste debe convocar a sesión extraordinaria del pleno. Las facultades que le son propias al Tribunal Superior de Justicia son de gran similitud entre un estado y otro, las diferencias existentes son más bien de forma y de procedimiento que se utilizan para la aplicación de dichas facultades. El contenido de fondo de las atribuciones del Poder Judicial es homogéneo para las 31 entidades federativas. El caso de Baja California Sur es ejemplificado para describir las facultades del Tribunal Superior de Justicia de los estados, que son: —

Iniciar ante el Congreso del Estado los proyectos de leyes o promover las reformas que estime convenientes para la buena administración de justicia.

—

Resolver sin ulterior recurso como órgano de sentencia las causas de responsabilidad por delitos oficiales que deban instruirse en contra de los


diputados al Congreso local, Gobernador del Estado, Secretario General de Gobierno, Secretario de Finanzas, Secretario de Desarrollo, Oficial Mayor, Procurador General de Justicia, Presidentes Municipales, Magistrados del Tribunal Superior de Justicia y Jueces de Primera Instancia, Menores y de Paz, previa la declaración correspondiente que haga el Congreso del Estado, conforme a la Constitución Política local. Conocer y resolver las controversias en que el Estado fuere parte como sujeto de derecho privado, salvo lo dispuesto por la Constitución General de la República. Expedir los reglamentos interiores del Tribunal Superior de Justicia del Estado. Nombrar y remover a los Jueces de Primera Instancia, Menores y de Paz, recibirles su protesta del cargo, resolver todas las cuestiones que con dichos nombramientos se relacionan y cambiar a los jueces de una misma categoría de un partido judicial a otro, o de un juzgado a otro dentro del mismo partido judicial; así como variar la jurisdicción y competencia de un juzgado en las materias civil, penal y familiar. Conocer y resolver todas las cuestiones de competencia que se susciten entre los Jueces de Primera Instancia, o entre Jueces Menores y de Paz de diversos partidos judici ales. Nombrar a los Secretarios y demás empleados del Tribunal Superior de Justicia y de los juzgados, a propuesta de los titulares de los mismos, removerlos cuando así lo exija el servicio y dar curso a las renuncias que se presenten. Ordenar, por conducto del Presidente del Tribunal, que se haga la denuncia que corresponde al Ministerio Público en los casos de la comisión de delitos oficiales que deban ser sancionados por las autoridades competentes. Elegir Presidente del Tribunal Superior de Justicia de entre los magistrados que lo forman y designar a los magistrados que deban integrar la sala. Acordar sobre la sustitución del Presidente del Tribunal en las ausencias temporales y calificar las recusaciones con causa y las excusas de los magis rados y en su caso hacer el llamamiento de los que deben intervenir en el conocimiento del asunto de que se trate. Imponer a los funcionarios y empleados de su dependencia, las correcciones disciplinarias que procedan conforme a la ley y al reglamento interior y no estén expresamente encomendadas a otras autoridades.

LA ADMINISTRACION ESTATAL Y MUNICIPAL DE MEXIC

Suspender provisionalmente o definitivamente en el ejercicio de su cargo, a los secretarios y demás empleados judiciales en caso de faltas, por mala conducta, indisciplina o por la comisión de delitos oficiales, ordenando su consignación si fuere procedente al Ministerio Público. Fijar los períodos de vacaciones de los magistrados, jueces y demás funcionarios y empleados judiciales. Acordar la suspensión de labores de las dependencias del Poder Judicial del Estado, en los casos en que oficialmente no esté determinado por decreto y se considere procedente la suspensión, con excepción de los asuntos urgentes en materia penal, tomándose las providencias necesarias. Conceder licencia con o sin goce de sueldo a los jueces y demás funcionarios y empleados de la administración de justicia, por más de quince días y hasta por tres meses, nombrando en su caso a los sustitutos respectivos, si i su juicio, es procedente la causa en que se funda la solicitud correspondiente. Discutir, aprobar, o modificar en su caso, los presupuestos de egresos que para regir en cada ejercicio anual proponga el Presidente del Tribunal, los que deberán ser sometidos a la aprobación del Congreso del Estado. Intervenir en el trámite de las solicitudes de indulto necesario y rehabilitación, informando al gobernador, o al Congreso del Estado, respectivamen e, previos los trámites y con los requisitos que las leyes establezcan. Exigir al Presidente del Tribunal el fiel cumplimiento de sus obligaciones. Imponer correcciones disciplinarias a las partes, abogados, agentes, procuradores y litigantes, cuando falten al respeto al Tribunal, a sus miembros o a cualquier otro funcionario del Poder Judicial, independientemente de consignarlos al Ministerio Público en caso de la comisión de un delito. Conocer de las acusaciones o quejas que se presenten en contra del Presidente del Tribunal y magistrados, así como de los empleados de la presidencia y del propio Tribunal, de acuerdo al procedimiento que señala la Constitución Política del Estado y la ley respectiva. Establecer la creación de los Juzgados Menores y de Paz que considere necesarios, asignándoles la jurisdicción territorial que sea conveniente, escuchando al Gobernador del Estado y al Juez de Primera Instancia del partido judicial que corresponda. Acordar, según lo exijan las necesidades del servicio, oyendo la opinión del

EL GOBIERNO DE LOS ESTADO

Gobernador del Estado, el aumento de Juzgados de Primera Instancia dentro de los partidos judiciales ya existentes en el estado, numerándolos y adscribiéndolos a los ramos civil, penal, familiar o mixto, determinando su lugar de residencia. Autorizar las erogaciones extraordinarias que tengan que hacerse para la mejor administración de justicia. Conocer la recusación conjunta de los magistrados, ordenando la integración de la sala que calificará la recusación. —

Decretar las providencias necesarias para la mejor administración de justicia y ejercitar las demás atribuciones que le confieran las leyes.

Para el ejercicio más eficaz de la aplicación de justicia en el territorio de la entidad, éste se divide en distrito^ o partidos judiciales, cada uno de los cuales agrupa a un número determinado de municipios. En cada distrito judicial habrá tantos juzgad os co mo las necesi dades lo dem anden y el presupu esto l o permi ta, s in embargo, a cada distrito le corresponde un Juez de Primera Instancia como mínimo, existiendo además jueces menores, jueces mixtos y jueces de paz. Todos ellos son autoridades y representan en el ámbito de su respectiva competencia al Poder Judicial. Como ya se ha visto, los Jueces de Primera Instancia son nombrados por el Tribunal de Justicia en forma directa; los Jueces Menores, Mixtos y de Paz también reciben su nombramiento del Tribunal pero a propuesta en terpa por parte de los Jueces de Primera Instancia. Los juzgados de Primera Instancia poseen las facultades del Tribunal Superior de Justicia por delegación, con el propósito de hacer más expedita y funcional la operación del poder Judicial en los Estados de la República.

División

territorial

del poder judicial

j

En el poder Judicial existen dependencias de carácter administrativo que apoyan en este ámbito a los representantes de dicho poder. Tal es el caso de la Secretaría General del Tribunal de Justicia, unidad que se encarga de redactar las actas correspondientes a las sesiones en pleno y despacha los asuntos que en ellas se acuerden; autorizar los documentos y la correspondencia oficial del Tribunal; vigilar que los jueces, funcionarios y empleados cumplan oportunamente con los acuerdos o instrucciones que se les giren, informando al presidente de las faltas e incumplimientos que se sucedan. También existe una Oficialía Mayor que se encarga de efectuar los acuerdos de la presidencia del Tribunal, en relación con el ejercicio del presupuesto y llevar la contabilidad del Poder Judicial; adquirir y proveer los bienes y servicios que se requieran para el cumplimiento de sus labores; llevar el inventario de los bienes muebles e inmuebles del Poder Judicial; vigilar, coordinar y supervisar el manejo de los recursos humanos, financieros y materiales, así como a las dependencias del

Organización administrativa interna


Poder Judicial. En general, esta dependencia se responsabiliza de las tareas de carácter administrativo que se demandan para el buen desarrollo de las actividades del Poder Judicial. En algunas entidades federativas en las que no existe la Oficialía Mayor del Tribunal, estas obligaciones se encomiendan a una dirección de administración u otra dependencia de características similares. No en todas las entidades federativas la legislación sobre el Poder Judicial es ac ual y acorde con las circunstancias que se viven hoy día en el país, situación que limita el buen desempeño del ejercicio del poder público, al no considerar jurídicamente el avance político y social que se ha experimentado en México en las últimas décadas.

Base Jurídica del Ejecutivo Estatal

El Poder Ejecutivo es el otro poder que confirma la composición del gobierno El ejecutivo estatal estatal, se deposita en un solo individuo o ciudadano llamado “Gobernador del \ en * a constitución Estado”, “Gobernador Constitucional” o simplemente, “Gobernador”. De acuer- \ general del país do con esta denominación, en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se hace referencia al titular del Poder Ejecutivo en los siguientes aspectos elementales y genéricos a todas las entidades federativas: El gobernador es el jefe de la fuerza pública en los municipios de su entidad donde resida habitual o transitoriamente; tien e también la facultad de celebrar convenios con la federación para que los reos sentenciados por delitos del orden común extingan su condena en establecimientos que para el efecto dependan del I Ejecutivo federal, puede también celebrar convenios con la federación en materia de desarrollo y planeación económica y social. En materia agraria, los gobernadores turnan las solicitudes sobre restitución o dotación de tierras y aguas a las Comisiones Agrarias Mixtas de su respectiva entidad y aprueban o modifican el dictamen de las propias comisiones. Pueden también ordenar que se dé posesión inmediata de las superficies, que en su concepto, procedan. Nuestra ley máxima también establece una serie de restricciones y condicionantes para ejercer la titularidad del Ejecutivo Estatal; no pueden durar en su encargo más de seis años, sólo pueden ser elegidos en forma directa; los titulares del Ejecutivo Estatal elegidos en forma ordinaria o extraordinaria no pueden vol ver a ocupar ese cargo. De igual forma, no pueden ser electos para el período inmediato: el gobernador sustituto, interino, provisional, siempre que desempeñen el cargo los dos últimos años del período. Para ser gobernador de alguna entidad federativa es necesario ser ciudadano mexicano nativo de él o con residencia efectiva no menor de cinco años

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inmediatamente anterior al día de la elección; el gobernador tiene también la obligación de publicar y hacer cumplir las leyes federales; es responsable por violaciones a la Constitución General y a las leyes federales, así como por el manejo inde ido de fondos y recursos federales. En caso de faltar a estas responsabilidades y sólo en estos casos, el gobernador podrá ser sujeto de juicio político. Es de observarse que es la Constitución General, el primer fundamento jurídico para determinar el carácter y naturaleza del titular del Pod er Ejecutivo Estatal. Categoría

de

gobernadores

Requisitos para ser gobernador

En la propia Constitución se tipifican las categorías de gobernadores, tales como interinos, provisionales, sustitutos y encargados de despacho, por lo que es necesario explicar cada una de estas categorías. El Gobernador interino es aquél que asume la titularidad del poder Ejecutivo estatal por un tiempo determinado, debido a la ausencia absoluta del gobernador después de 30 días y en el lapso comprendido en los tres primeros años del período gubernamental; es nombrado por el Congreso local, cuando esté reunido, o por la Comisión Permanente, y tiene la facultad de convocar a nuevas elecciones. El Gobernador provisional es aquél que asume la titularidad del poder Ejecutivo estatal or un lapso de tiempo, a falta absoluta del gobernador después de 30 días; es nombrado or la Comisión Permanente del Congreso Local por no estar reunido en período ordinario o extraordinario, o en el caso de desaparición de poderes del Estado será nombrado por el Senado de acuerdo a terna presentada por el presidente de la República de conformidad al artículo 76 constitucional. Este Gobernador puede ser nombrado por el Congreso Local como interino cuando la ausencia absoluta del Gobernador o desaparición de poderes se dé en los primeros años y, a la vez, ser nombrado Gobernador sustituto, si el caso se presenta en los últimos años del período. El Gobernador sustituto es aquél que asume la titularidad del poder Ejecutivo estatal por falta absoluta del gobernador en el lapso de los últimos dos años generalmente y es nombrado por el Congreso local. El encargado de despacho es aquél que sustituye al gobernador en ausencias temporales menores de treinta días y es nombrado por el mismo. Frecuentemente, el cargo es asumido por el secretario de Gobierno. Es bien cierto que las definiciones anteriores pueden no corresponder a ciertos casos particulares, pero son tipos generales que cubren el significado de los conceptos y que se presentan en prácticamente todas las entidades federativas. Para poder ocupar el cargo de gobernador constitucional de una entidad federativa, como se mencionó con anterioridad, la Constitución General determina ciertos requisitos, que se pueden considerar como mínimos: ser ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de él, o con residencia efectiva no menor de cinco años, inmediatamente anteriores al día de la elección. Adicionalmente, las constituciones locales establecen los requisitos que en cada entidad federativa se necesitan para ser gobernador y que a continuación se citan genéricamente, pero en todos los casos sin contravenir las disposiciones de nuestra ley máxima: „


—

No haber ocupado el cargo con anterioridad. No haber ocupado el cargo con el carácter de provisional, interino o susti uto en forma inmediata anterior.

—

Ser nativo del estado o con residencia no menor de cinco años en la entidad.

—

Estar en pleno ejercicio de sus derechos políticos.

—

No pertenecer al estado eclesiástico o ser ministro de algún culto religioso.

— —

No haber sido condenado por delito con pena privativa de la libertad. Separarse, por lo regular, de cualquier cargo público local o federal, así como de lo militar, noventa días antes de la elección.

—

Ser mayor, por lo regular, de treinta años. En algunos estados existen ciertos requisitos peculiares tales como:

—

No haber figurado directa ni indirectamente en alguna asonada, motín o cuartelazo (Coahuila, Colima).

—

Tener una ilustración suficiente (Colima y Tlaxcala).

—

Vivir del producto de un trabajo honesto sea este manual, industrial o profesional (Colima).

—

Poseer por lo menos educación media superior. (Chiapas)

—

Tener menos de setenta años (Chihuahua), menos de sesenta y cinco (Nuevo León), y ser mayor de veinticinco años (Quintana Roo).

—

Saber leer y escribir (Durango, Puebla, Veracruz).

—

No tener parentesco de consanguinidad en los cuatro primeros grados, ni de afinidad en los dos primeros con el gobernador saliente (Oaxaca).

—

Tener un modo honesto de vivir (Oaxaca).

Además ds los requisitos que en términos formales se le demandan al candidato a gobernador, existen las condicionantes informales que de hecho se presentan en cada entidad federativa bajo sus características muy particulares y que responden al funcionamiento y operatividad de nuestro sistema político.

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Facultades y Obligaciones del

Facultades

Legislaci n

Econom ía y Hacienda

La revisión y el análisis de las constituciones estatales en el apartado referente a las facultades y atribuciones que tienen los titulares del Ejecutivo, nos permiten afirmar que al igual que en el caso del gobierno federal, el titular del ejecutivo, en este caso, el gobernador, posee un espacio de acción lo suficientemente amplio como ara situarse en forma predominante por sobre los otros poderes. Son muy variadas las facultades de los gobernadores, desde aquéllas en las que intervienen en el proceso de legislación local, hasta las de carácter estrictamente administrativo, incluyendo competencias en materia económica, hacendaria, en materia jurisd iccion al, educati va, polít ica y en otras más. Desta can por su impor ancia y por la frecuencia con la que aparecen en las constituciones locales las siguientes: En el proceso legislativo los gobernadores tienen facultades de presentar al Congreso las iniciativas de leyes o decretos; tienen también derecho de veto; deben publicar y hacer cumplir las leyes federales; promulgar y ejecutar asimismo, los decretos del Congreso del estado; en muchas ocasiones, toman parte en la discusión de los proyectos de ley o decreto ante el Congreso local, aunque formalmente carecen de voto. En materia económica y hacendaria, los gobernadores poseen un amplio margen de acción, otorgado por sus respectivas consti uciones; formalmente se les faculta por ejemplo, para romover y propiciar el desarrollo económico del Estado, a través de la formulación y ejecución del Plan Estatal de Desarrollo; de igual forma tienen atribuciones para fomentar la creación de industrias y empresas rurales; procuran que los recursos naturales sean utilizados en forma racional;


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coordinan la inversión pública estatal y municipal y en su carácter de presidentes de los COPLADES (mecanismos coordinadores que se verán en detalle en la tercera parte de este texto) también la inversión federal destinada a su entidad. Este primer grupo de facultades económicas, implican en sí mismas toda una gama de posibilidades reales de acción ejecutiva por parte del gobernador, para cumplir con ellas. Los conceptos promover, fomentar y procurar, por ejemplo, necesitan para desarrollarse en la práctica, de un ilimitado conjunto de acciones y tareas que el ejecutivo local puede realizar para desdoblar en la realidad tales conceptos. En el ámbito propiamente hacendario las constituciones locales obligan al go ernador a vigilar la recaudación e inversión de los caudales públicos, a someter a la aprobación del Congreso, los proyectos de Ley de Ingresos y Presupues o de Egresos para el año fiscal siguiente; también están facultados para celebrar con el Ejecutivo federal convenios de coordinación en materia fiscal; para concertar empréstitos, siempre con la aprobación del Congreso del Estado y finalmente, una obligación por medio de la cual, el Legislativo local vigila y controla el ejercicio presupuestal y el manejo de la hacienda pública, la que se refiere a la presentación anual de la Cuenta Pública; esta obligación del Ejecutivo es generalizada en las 31 entidades federativas. Las constituciones locales otorgan facultades al gobernador cuya realización caen más dentro de la esfera del poder judicial que dentro de las propiamente clasificadas como ejecutivas, estas facultades son las que se conocen como de carácter jurisdiccional y son entre otras las siguientes: Los gobernadores nombran o proponen a los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, deben proporcionar a los tribunales los auxilios necesarios para el ejercicio de sus funciones, conceden o niegan indultos, imponen arrestos hasta por 36 horas o multas, nombran también a los jueces de los Consejos Tutelares para Menores, deben organizar el sistema penal sobre la base del trabajo como medio de regeneración; los gobernadores tienen la obligación de cuidar que la justicia se administre pronta y cumplidamente. Informalmente los gobernadores ejercen una gran influencia sobre los represen antes del poder judicial, aquí sólo se han señalado algunas de las facultades y obligaciones que por su naturaleza ocasionan una relación más estrecha y a veces una fácil intromisión en asuntos de este otro poder. En materia educativa y a pesar de que la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga facultades en esta materia a los gobiernos de las entidades federativas, las constituciones locales sólo señalan como facultades directas del ejecutivo las de expedir ítulos profesionales, fomentar la educación pública en todos sus niveles y coadyuvar con la federación y municipios en el otorgamiento de educación pública gratuita.

Jurisdiccional

E du ca ci n

En el ámbito de lo político propiamente dicho, ya que la ejecución de muchas de las facultades ya descritas contienen una gran dosis de política, las facultades que

Pol ítica


expresamente plantean las constituciones locales a los gobernadores son las de pedir a la Diputación Permanente que convoque a sesiones extraordinarias al Congreso del Estado, convocar a elecciones del propio Congreso; los gobernadores pueden solicitar también a los poderes de la Unión para que presten protección a la entidad federativa y tienen además como obligación ineludible la de informar al Congreso del estado, anualmente, o en ocasiones cuando éste lo solicite, de la situación que guarda la administración pública. Admini strati vas

Otras facultades

En el mismo sentido que anteriormente se indicó, vale la explicación para las facultades administrativas que expresamente otorgan las constituciones a los gobernadores. De hecho y en forma intrínseca la totalidad de las facultades ya descritas implican un ejercicio administrativo; la misma titularidad del poder ejecutivo, sitúa al gobernador como jefe administrativo en la entidad, pero también ese carácter se les ratifica jurídicamente cuando se les faculta expresamente para nombrar y remover libremente a los funcionarios de la administración pública, para visitar el territorio del estado y observar y vigilar la buena marcha de la administración; y, muy especialmente, cuando se les obliga a agotar odas las medidas necesarias para la buena marcha de la administración y crear los organismos descentralizados, así como también, las empresas de participación estatal que estimen necesarias. Otro tipo de facultades expresas son, por ejemplo, las de dictar las medidas necesarias para la conservación de la salubridad pública; nombrar a los representantes del estado en la Junta de Conciliación y Arbitraje; los gobernadores también otorgan autorizaciones para ejercer la función notarial, nombrar inspectores que cuiden del cumplimiento de la Ley Federal del Trabajo y formulen el programa anual de gobierno, conduciendo su puesta en marcha. De acuerdo con esta descripción de facultades, el gobernador es la figura política de mayor relevancia; conciliador y vértice de cohesión de las fuerzas políticas, económicas y sociales; además de jefe de la administración pública local, tales calificativos adquieren mayor validez cuando se revisa la reglamentación de estas disposiciones, plasmada en la legislación secundaria de los estados. Tanto formal como de hecho, el titular del Ejecutivo posee, al igual que en el gobierno federal, una preeminencia por sobre los otros poderes. Sin embargo, el principio de legalidad obliga a que la actuación del gobernador se funde o tenga como base el derecho.

Restricciones 13 del Gobernador

De igual forma, en algunas constituciones locales se establecen expresamente prohibiciones o restricciones al jefe del Ejecutivo Local; entre las más significativas encontramos las siguientes: —

No podrá celebrar convenios mediante los cuales se comprometan los ingresos estatales para el ejercicio gubernativo posterior; así como no puede distraer los caudales públicos del objeto a que estén destinados por la ley, tampoco imponer contribución alguna que no sean las comprendidas en la ley; asimismo, no puede disponer de las rentas municipales.

—

Negarse a promulgar y ejecutar las leyes, decretos y acuerdos de la Legisla ura; así como no puede im edir, ni retardar la instalación del Congreso ni inmiscuirse en las funciones propias de los demás poderes; asimismo, no puede intervenir en las elecciones para que recaigan o nó en determinadas personas.

—

Ausentarse del territorio del estado por un tiempo determinado sin autorización del Congreso o de la Diputación Permanente.

—

Disponer sin las formalidades legales y fuera de los casos que la ley lo permita, de los bienes pertenecientes al estado; así como no puede ocupar la propiedad particular, salvo en los casos de expropiación por causa de utilidad pública y legalmente efectuada.

Si bien es cierto que el gobernador de una entidad federativa es el principal elemento de conducción política en la localidad y que cuenta con los espacios para ejercitarlo, generados éstos en el ámbito estrictamente local, no debemos olvidar

Restricciones constitucionales

El ejercicio de poder del gobierno


el contexto dentro del que se desenvuelve y que en no pocas veces condicionan acciones que le restan o sustraen independencia política. Nos referimos fundamentalmente a los elementos más característicos de nues ro sistema político como son: la fuerte centralización de poder en la figura del titular del Ejecutivo federal, el control negociado con el centro sobre el Partido Revolucionario Institucional en su entidad y la también fuerte dependencia financiera con el gobierno federal, entre otros. Sin embargo, es importante señalar que uno de los espacios políticos fundamen ales en el ejercicio del poder del gobernador es el que le proporciona su partido, una vez que lo ha situado como titular del Ejecutivo y conductor a la vez, de los trabajos y decisiones hacia el interior del propio partido en su entidad. Su papel de mediador y en otras ocasiones de árbitro entre grupos e intereses locales en disputa es vital para el mantenimiento de la tranquilidad política y social en el territorio de su entidad federativa. Compromiso político fundamental frente al poder central. Por todo ésto se puede afirmar que el gobernador es una de las figuras más soresalientes e importantes del sistema político mexicano y fuente primordial de las directrices en la administración pública estatal y muchas veces de la municipal.

Discusión de Temas Analizar el concepto de soberanía y autonomía interior de los gobiernos estatales de acuerdo a las bases constitucionales. Distinguir los alcances de las leyes que conforman el marco jurídico de la acción del gobierno estataL Explicar y diferenciar la división de poderes y la división de funciones del gobierno estatal. Ubicar en el contexto estatal las funciones y facultades de los poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo. Destacar el ámbito de acción legal, en el que actúa el poder Ejecutivo de los estados. Explicar el carácter de las funciones y atribuciones del Ejecutivo estatal. Identificar los casos en que se aplican las diferentes modalidades legales de gobernador. Analizar las principales facultades y atribuciones en materia política, económica y social de los gobernadores, ubicando su trascendencia en el con exto del ejercicio del poder. Analizar el alcance del poder en los titulares del Ejecutivo estatal.

Bibliografía Básica ALMADA, Carlos F. La administración estatal de México, Instituto Nacional de Administración Pública, México 1982, partes tercera y cuarta. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Constituciones de los Estados de la Federación. Secretaría de Gobernación, México, 1980, Tomos 1 y II.

RABASA, Emilio O. y CABALLERO, Gloria. Mexicano: ésta es tu Constitución, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, L1I Legislatura, México, 1984. PICHARDO Pagaza, Ignacio. Introducción a la administración pública de México, Tomo 2 Funciones y especialidades. Instituto Nacional de Administración Pú lica, México, 1984, Caps. XV, XVI. TENA Ramírez, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano, ed. Porrúa, México, 1978, Cap. VIL

CAPITULO CUARTO

ORGANIZACION Y ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL El objetivo del presente capítulo es proporcionar al lector los elementos indispensables para conocer: —

Los principios de organización de la administración pública estatal.

—

El marco jurídico de la administración pública estatal.

—

Los conceptos básicos de la administración pública centralizada.

—

La estructura administrativa básica de los estados.

— —

Las funciones de los principales órganos que integran al gobierno estatal. Las reestructuraciones que se han generado en la organización administrativa de los gobiernos estatales en los últimos años.

—

La administración pública paraestatal de las entidades federativas. Conceptos básicos.

—

El marco jurídico de la administración pública paraestatal.

—

El papel de la administración pública paraestatal en los estados.

Temas 14 Organización Administrativa Estatal 15 Administración Pública Estatal Centralizada

Organización 14 Administrativa Estatal

=3

=5 =3 =3 =

=3

33.

=3

=3

Como ya se señaló con anterioridad, en el ámbito de las entidades federativas el Marco jurídi co de gober nador es el jefe de la admini straci ón pública, es decir, es el titul ar y responsa- la administración ble del aparato del gobierno estatal, estructurado conforme a lo que establece la Ley Orgánica de la Administración Pública en cada entidad federativa y compues- to por varios órganos a través de los cuales el titular del poder Ejecutivo ejerce sus atribuciones administrativas; dependen directamente de él y en su conjunto for“'fiTañ'Tá adminístración pública estatal centralizada. También se vale He varios organismos_descentralizados, empresas de participación estatal y fideicomisos estatales, entre oíros, que forman el sector descentralizado de la propia administración pública estatal. La ley orgánica del poder Ejecutivo o de la administración pública estatal, establece el número y denominación de las dependencias administrativas que servirán de instrumentos al gobernador para cumplir con las atribuciones y fines que le señale la Constitución del estado. Establece, además, las atribuciones y funciones que corresponden a cada uno de lóS“órganos administrativos, de acuerdo a los diferentes campos de la actividad de gobierno, por ejemplo, la^gggtaría General, la"de Finanzas, la secretaría de Desarrollo Económico, la secretaría de Educación, la Oficialía Mayor, la Procuraduría General de Justicia, la secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, y otras que se explicarán más adelante. "Antes de hacer el análisis y descripción de los órganos que forman la administración pública centralizada y los diferentes tipos de organismos que componen el sector descentralizado de los gobiernos estatales, se ha considerado necesario establecer una base conceptual sobre la cual explicar con mayor precisión el objeto de estudio de este apartado, a fin de evitar confusiones en el uso y aplicación de conceptos y términos propios de este tema.

Se habla de administración pública centralizada para identificar un régimen admi- Conceptos básicos nistrativo con autoridad, en el que el poder de mando tiene como fuente al titular cleT Ejecutivo, y es la organización por medio de la cual se distribuyen los negocios administrativos del gobierno local, a cargo del poder Ejecutivo. Bajo los diferentes puntos de vista del nombramiento, ejercicio de sus funciones

^3

80


y la tutela jurídica con el fin de satisfacer las necesidades públicas, la centralización administrativa se puede reducir a las dos formas siguientes: a)

La centralización administrativa propiamente dicha, que se presenta cuando los órganos se agrupan jerárquicamente en torno al titular del poder Ejecutivo estatal.

b)

El régimen de centralización administrativa con desconcentración. Aquí los órganos no se desligan de la organización centralizada, sino que les conceden facultades para actuar y decidir pero dentro de ciertos límites específicos que los mantiene ligados directamente del nivel jerárquico inmediato superior. Este es el caso de las delegaciones y oficinas de las dependencias del Ejecutivo en el ámbito erritorial de algún o algunos municipios, como ejemplo podemos citar las agencias del ministerio público dependientes de la Procuraduría de Justicia del estado.

Por lo tanto, se puede concluir que la centralización implica la reunión de facultades de decisión en un órgano superior. Por el contrario, se habla de administración pública descentralizada cuando se hace referencia al conjunto de organismos públicos que tienen personalidad jurídica propia, administración y recursos propios, que poseen autonomía, es decir, capacidad de actuar y de darse normas por sí mismos; pertenecen a un régimen administrativo que se ha incrementado gradualmente en los estados, debido princi almente a la creciente participación de los gobiernos estatales en actividades de tipo económico y de servicio.

Administración 15 Pública Estatal Centralizada

Por lo que respecta al sector central, se puede ver que su composición y grado de complejidad varía en función de la estructura y características económicas, sociales y políticas de la entidad, de los recursos financieros de que disponga y de la problemática regional que presente cada estado; sin embargo, en todos los casos existe una estructura administrativa básica formada por las siguientes dependencias: —

Gubernatura del Estado.

—

Secretaría General de Gobierno.

—

Secretaría de Finanzas.

—

Oficialía Mayor.

— Procuraduría General de Justicia. Como ya se indicó, el gobernador es el titular del poder Ejecutivo estatal, respon- le de la administración pública y tiene señaladas sus competencias en los siguien es ordenamientos legales principalmente:

Sector central

1

Atribu ciones administrativas

\

—

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

—

La Constitución Política del Estado.

\ i

— La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo o, en su caso, de la Administración Pública del Estado. No obstante, y de hecho en prácticamente todas las leyes que conforman el marco jurídico estatal, existen disposiciones de competencia para el gobernador o alguna de sus dependencias. Para efectos de este apartado, sólo señalaremos que en la Ley Orgánica de la

del gobernador

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Administración Pública Estatal se asignan al gobernador del estado, entre otras, las siguientes funciones y atribuciones de carácter eminentemente administrativo:

Gubernatura del estado

—

Crear, con las formalidades del caso: organismos descentralizados, empresas de participación estatal, fideicomisos, comités, patronatos y comisiones y asignarles las funciones que considere convenientes.

—

Autorizar la creación o supresión de las unidades administrativas o dependencias que se requieran en el desempeño de la tarea ejecutiva, así como nombrar y remover libremente a sus funcionarios.

—

Convenir con el Ejecutivo federal y con los ayuntamientos de la entidad, la restación de servicios públicos, la ejecución de obras o la realización de cualquier otro propósito de beneficio colectivo.

—

Decidir cuáles dependencias de la administración pública estatal deberán coordinarse con las federales, así como con las autoridades municipales, en el logro de los propósitos anteriores.

—

Expedir los reglamentos interiores, acuerdos, circulares y demás disposiciones que iendan a regular el funcionamiento de las dependencias del Ejecutivo y autorizar la expedición de los manuales administrativos.

La gubernatura del estado se constituye como una instancia de apoyo directo del gobernador, se integra por un conjunto de unidades técnicas creadas sin aprobación expresa del Congreso local; regularmente, su presupuesto es asignado bajo el rubro “Poder Ejecutivo”, “Gubernatura del Estado” u “Oficina del gobernador”. Entre las unidades más significativas que se ubican en este nivel, se pueden mencionar las siguientes:

a) )

Secretaría de gobierno

Secretaría Particular. Dirección de Información, Relaciones Públicas y Quejas,

c)

Dirección Jurídica.

d)

Unidad de Asesoría.

e)

Comisión Agraria Mixta.

f)

Junta Local de Conciliación y Arbitraje.

Como se indicó en el apartado anterior, el gobernador delega algunas de sus facul ades políticas y administrativas en el secretario de Gobierno, en los términos previstos por la Constitución estatal y la Ley Orgánica de la Administración Pública

ORGANIZACION Y ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL

de cada entidad federativa. En muchos casos, ese funcionario llega a suplir en sus ausencias y en sus responsabilidades políticas y administrativas al gobernador, or lo que se convierte en un elemento de apoyo para el d esempeño de las tareas del Ejecutivo estatal. En términos generales, a la secretaría de Gobierno le corresponden las competencias y obligaciones siguientes: —

Orientar, dirigir y vigilar el despacho de los asuntos del Ejecutivo estatal, dictando las instrucciones que procedan a todas las dependencias del mismo, para corregir y subsanar las deficiencias que se le presenten, dando cuenta de esas medidas al gobernador con la debida oportunidad.

—

Vigilar el cumplimiento de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado y, en general, de todas las leyes, decretos, reglamentos y acuerdos, tanto federales como locales, dic ando las medidas necesarias de carácter administrativo para su exacta observancia.

—

Enviar a la legislatura del Estado las iniciativas de leyes, decretos, reglamentos y acuerdos que promuevan los Poderes del Estado y, en su caso, los ayuntamientos. Ser el apoyo para que el Ejecutivo del estado conduzca las relaciones con los poderes Legislativo y Judicial de la entidad, así como con los munici ios, con la federación y con los gobiernos de otras entidades federativas.

—

Firmar con el gobernador todas las leyes, decretos, reglamentos, acuerdos, circulares, órdenes de pago y de cualquier otro tipo que dicte el Ejecutivo, así como los movimientos de las cuentas del tesoro público y todos los documentos que el gobernador suscriba en ejercicio de sus funciones cons itucionales, pues sin tal refrendo no surten efectos legales.

—

Fungir como secretario del Consejo de Gobierno y, cuando exista, como presidente de la Comisión Interna de Administración.

—

Rendir los informes oficiales de carácter administrativo que debe expedir el Ejecutivo.

—

Coordinar el desempeño de las funciones encomendadas a las entidades paraestatales.

—

Desempeñar las comisiones oficiales que el gobernador le confiera.

—

Dirigir y coordinar las relaciones públicas del poder Ejecutivo del estado, y

84


—

Características del secretario de gobierno

La oficialía mayor

Atender los demás asuntos que le correspondan, en los términos de la Cons itución Política del Estado, leyes y reglamentos y aquéllos cuya atención le encomiende el gobernador de la entidad.

En este sentido, se puede destacar el hecho de que en el contexto de la estructura administrativa del gobierno estatal, se manifiesta con claridad una supremacía de la secretaría de Gobierno sobre las demás dependencias del poder Ejecutivo, de ido rincipalmente al carácter de las atribuciones que le señala la Constitución estatal y la propia ley orgánica que faculta al secretario de Gobierno para coordinar y supervisar las demás dependencias de la administración pública estatal. En razón de ello, en varios casos se le exigen requisitos formales para poder ocupar el cargo, tales como de ciudadanía, edad, derechos políticos y civiles. Asimismo, se pueden señalar como causas de esta supremacía las prácticas y cos umbres ropias del ejercicio del poder en el sistema político mexicano, las cuales exigen, en este caso, que el funcionario que ocupe este cargo lleve a cabo sus funciones sobre la base de lealtad y confianza hacia el gobernador, y viceversa, por lo que generalmente el papel que juega el sec retari o de G obiern o es d e alta discr eción. Otra dependencia de gran importancia dentro de la estructura administrativa de los gobiernos estatales es la oficialía mayor, como se denomina en la mayoría de los estados, o secretaría de administración o secretaría de servicios administrativos, como se le llama en algunos casos. Esta unidad cobra una gran significación en el funcionamiento del gobierno, ya que se encarga de proporcionar el apoyo logístico a la totalidad de la administración ública; la oficialía mayor tiene como función principal administrar los recursos humanos y materiales necesarios para el desempeño eficiente y eficaz de las diferentes dependencias del poder Ejecutivo estatal. Aunque por sus tareas se puede calificar como un órgano de carácter eminentemente administrativo, no se sustrae de las funciones y actividades políticas, por lo que en varios casos, la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal faculta a su titular para suplir las faltas temporales del secretario de Gobierno y hasta del gobernador. Además, el Oficial Mayor, en muchas ocasiones, cumple con encargos de tipo político que le encomienda el gobernador. Es muy frecuente que ocupe algún cargo dentro del comité directivo estatal del PRI, o bien, sea nominado para ocupar puestos de elección popular como son diputaciones locales o federales y presidencias municipales, entre otros. Entre las funciones y responsabilidades que señalan las leyes orgánicas déla administración pública estatal a la Oficialía Mayor, se encuentran las siguientes:

Funciones de la oficialía mayor

Llevar el control del registro del personal de las dependencias del Ejecu ivo y vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales y los estatutos de las relaciones entre el gobierno del estado y los servidores públicos, conforme lo establece el artículo 115 constitucional.


—

Autorizar, tramitar y registrar nombramientos, remociones, renuncias, licencias y jubilac iones de los funci onari os y t rabajad ores d el gobi erno d el Est ado.

—

Adquirir los bienes y servicios que requiere el funcionamiento de las de endencias del gobierno estatal.

—

Proveer a las oficinas públicas del Estado de los elementos y materiales de trabajo necesarios para el desarrollo de sus funciones.

—

Administrar y conservar los bienes propiedad del Estado.

—

Levantar y mantener actualizado el inventario de los bienes muebles e inmuebles propiedad del Estado.

—

Administrar, vigilar y controlar los almacenes del Estado. Organizar y controlar la recepción, despacho y archivo de la correspondencia oficial.

—

Organizar y controlar las funciones y archivos del registro civil, así como del registro público de la propiedad y del comercio.

—

Manejar el calendario oficial.

—

Coordinar y supervisar conjuntamente con las demás dependencias interesadas, la emisión de publicaciones oficiales del gobierno del Estado.

—

Publicar el periódico oficial, en el que se darán a conocer los actos y resoluciones de los oderes del Estado, de los municipios y de los particulares que requieran tal requisito conforme a las leyes y reglamentos.

—

Colaborar con las dependencias del Ejecutivo en la implantación de programas de mejoramiento administrativo que permitan revisar permanentemente los sistemas, métodos y procedimientos de trabajo que se requieran para adecuar la organización administrativa a los programas de gobierno.

—

Auxiliar a las dependencias del Ejecutivo en en la elaboración de anteproyec os de reglamentos interiores y de manuales administrativos.

El desarrollo económico de los estados está condicionado a su potencial de recursos naturales susceptibles de aprovechamiento, a la diversidad de actividades productivas que lleven a cabo sus habitantes y al potencial de financiamiento público que éstas representen para los gobiernos estatales. Por estas razones, las acciones

Secretaría de finanzas


económicas y financieras que emprendan los gobiernos locales requieren ser ejecu adas por un órgano específico que en algunas entidades recibe el nombre de Tesorería del Estado y, en otros, el de secretaría de Finanzas. Esta dependencia, que es común a todas las administraciones públicas estatales, se ocupa de atender los asuntos relacionados con la actividad financiera del Estado en concordancia con lo establecido en la Constitución de la entidad, en la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal y en las leyes y reglamentos locales sobre la materia. Funciones de la

Entre las principales funciones de esta dependencia, están las siguientes:

secretaría de finanzas

Procuraduría general de justicia

—

Elaborar y proponer al Ejecutivo estatal los proyectos de ley, reglamentos y demás disposiciones de carácter fiscal que se requieran para el manejo de asuntos tributarios del Estado.

—

Participar en la formulación del presupuesto de egresos, en coordinación con la dependencia que se encargue directamente de programarlo.

—

Elaborar el proyecto de la ley de ingresos y someterlo al gobernador para su envío al Congreso del Estado.

—

Vigilar el cumplimiento de las leyes, reglamentos y demás disposiciones de carácter fiscal aplicables en el Estado.

—

Ejercer la facultad económico-coactiva conforme a las leyes relativas.

—

Elaborar y mantener actualizado el padrón estatal de causantes y llevar la estadística de ingresos del Estado.

—

Practicar auditorías a los causantes, tanto de impuestos estatales como federales convenidos.

—

Estudiar y planear el financiamiento de obras úblicas y conservación de las mismas.

—

Controlar los bienes y derechos que forman el patrimonio del Estado. *

—

Atender todos los asuntos del ramo fiscal, que las leyes y el Ejecutivo del Estado le encomienden, relacionadas con el ramo hacendario y que beneficien a la economía del Estado.

Otra dependencia que se encuentra en todas las estructuras administrativas de los gobiernos estatales es la Procuraduría General de Justicia, la cual está a cargo de


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un Procurador General que desempeña las funciones de consejero jurídico del gobernador y de titular del ministerio público. La existencia de este órgano tan particular obedece a la obligación del titular del Ejecutivo estatal, en cuanto responsable de la administración de la justicia en su entidad federativa; por esta razón, su titular es nombrado y removido directamente por el gobernador, debiendo ser además una persona con gran capacidad en el área jurídica y sujeto de la confianza absoluta del Ejecutivo estatal. Tanto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal como en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia o del ministerio público de cada entidad federativa, se contemplan como sus funciones básicas las de asesorar y representar jurídicamente al gobierno estatal respectivo, así como hacerse cargo del ministerio público. En forma general, a la Procuraduría General de Justicia le corresponden las siguientes funciones:

Funciones de la procuraduría general de justicia

— Velar por la observancia de las leyes. Dictaminar, en consulta, los negocios que le sean turnados por el gobernador del Estado o por los funcionarios o dependencias de la administración pública estatal. Velar porque la administración de justicia sea pronta y expedita, que la actuación de las autoridades se ajuste a ordenamientos legales e informar al gobernador de las irregularidades que se adviertieren. Representar al gobierno del Estado ante toda clase de autoridades, cuando lo acuerde el gobernador. Proponer ante el gobernador del Estado los anteproyectos de leyes y reglamentos que estime necesarios para la buena administración de la justicia. Intervenir en los asuntos judiciales y contencioso-administrativos en que el Estado sea parte. Comunicar al Tribunal Superior de Justicia los defectos que encontrare en las leyes, así como las irregularidades o deficiencias que observe en las autoridades encargadas de aplicarlas. Promover el mejoramiento del ministerio público en beneficio de la sociedad. Investigar los delitos del orden común y perseguirlos por sí misma o por medio de los demás funcionarios del ministerio público; solicitar las órde-


nes de aprehensión contra los responsables, aportar las pruebas de la exis encia de los hechos delictuosos y de responsabilidad y, en su oportunidad, pedir la aplicación de las sanciones que correspondan. —

Cuidar de que los juicios del orden penal se sigan con toda regularidad para que la administración de justicia sea pronta y expedita.

Aunque parezca elemental, es importante resaltar que la Procuraduría de Justicia no es una dependencia del poder Judicial, como muy frecuentemente se confunde, es un órgano que depende del Ejecutivo y que auxilia muy estrechamente al Tri unal Superior de Justicia en sus tareas. Otras dependencias

El resto de las dependencias que forman parte de las estructuras administrativas de los gobiernos estatales reciben diferentes denominaciones y tienen un mayor o menor grado de importancia económica, política o administrativa, dependiendo del grado de desarrollo económico y de la consecuente correlación de fuerzas y factores políticos propios de la entidad. En cuanto a la nomencla ura, las administraciones públicas de las entidades federativas presentan grandes desigualdades en la denominación de las dependencias de primer nivel que forman parte del sector central. De la revisión de las leyes orgánicas sobre la materia se concluye que en la mayoría de los estados las dependencias del Ejecutivo estatal reciben la categoría de secretarías, siendo muy pocas las que manejan la nomenclatura de direcciones y departamentos para las dependencias de más alto nivel. Por lo que se refiere a su grado de importancia, ésta se da en función de las condiciones económicas, políticas y sociales que priven en una entidad determinada y de lo que esas circunstancias signifiquen e impliquen para la federación. De esta forma, por ejemplo, en algunos es ados de la República la secretaría de desarrollo Agropecuario es más importante que en otros, y la secretaría de Fomento Indus rial es un órgano que juega un papel importante en la estrategia económica de varios estados, mientras que la secretaría Estatal de Fomento Turístico es de gran trascendencia para estados como Guerrero y Quintana Roo, en donde el turismo representa la principal actividad de la economía estatal. Por otra parte, el resto de las unidades administrativas estatales, independientemente de la nomenclatura que reciban, desempeñan funciones sobre aspectos rela ivos a los actos del registro civil, al registro público de la propiedad y el comercio; la impartición y fomento de la educación pública; a la planeación y desarrollo económico de la entidad, a la laneación de desarrollo urbano; a la realización de obras públicas; al aprovechamiento y explotación de los recursos naturales propios de la región geográfica en donde se encuentre ubicado el estado, así como a garantizar la seguridad y asistencia pública, entre otras.

Burocratismo Esa diversidad de funciones, la disponibilidad de recursos financieros, humanos y técnicos, así como la voluntad y división política de los gobernadores son algunos de los factores que han determinado adicionalmente el desarrollo organizativo de


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los aparatos públicos estatales, situación que ha originado que en muchos estados se encuentren estructuras administrativas poco adecuadas a los requerimientos de las tareas gubernamentales y llenas de vicios y comportamientos propios de la patología burocrática. Un factor de gran peso en la evolución que ha experimentado la administración pública de los estados en los últimos años, ha sido la influencia del proceso de reforma y modernización administrativa que ha emprendido el gobierno federal y que se ha hecho notable con la desaparición, fusión y surgimiento de varias secre arías y organismos públicos que atienden nuevos campos de actividad, como el de los asentamientos humanos, que dio lugar a la creación de la secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, y el del control de la función y el gasto pú lico que provocó el surgimiento de las Contralorías Estatales. En este último caso, el gobierno federal ha reconsiderado la importancia de la función del control en sus actividades, poniendo en funcionamiento la Contraloría de la federación a nivel de secretaría dependiente del Ejecutivo federal, a partir de las modificaciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y al impulso y promoción de políticas referentes al control de la gestión que efectúan entidades y organismos integrantes de la administración pública federal. Con base en las experiencias registradas, los gobiernos estatales han adoptado estos lincamientos de política administrativa e iniciado la creación de sus respectivas contralorías. Las funciones de control consisten en vigilar la correcta aplicación de los recursos financieros en la ejecución de los programas y prioridades políticas para las que fueron asignadas; así también, ejercer un control sobre las operaciones contables, presupuéstales y patrimoniales que efectúen las dependencias del Ejecutivo; dirigir las auditorías contables y administrativas en las dependencias y entidades públicas estatales, en las que se manifieste algún cumplimiento indebido de los recursos públicos, constituyendo responsabilidades administrativas a los funcionarios considerados culpables; denunciar ante la Procuraduría General de Justicia los casos de posible delito. Otra de las tareas de control es integrar y mantener actualizado el patrimonio del gobierno del Estado, interviniendo en aquellas acciones que jurídica o administrativamente lo afecten. En la mayoría de las leyes orgánicas de la administración pública estatal o del poder Ejecutivo estatal, existen disposiciones relativas a la integración de las de endencias del ejecutivo estatal en un órgano colegiado de carácter consultivo que está presidido por el gobernador y del que forman parte los titulares de dichas dependencias, así como quienes designe el propio Ejecutivo estatal. La denominación que recibe este cuerpo colegiado en algunos estados es la de “Consejo de Gobierno” y, en otros, la de “Comisión Interna de Administración Pública”. De acuerdo con la legislación mencionada, estos órganos colegiados operan para planear e implantar acciones eminentemente administrativas que respondan a la política estatal, por lo que entre sus funciones tienen las siguientes:

Nuevas estructuras

Funciones

de

control

Funciones de integración


Estudiar, analizar y proponer proyectos para que los ejecutivos estatales modifiquen o reestructuren la organización de la administración pública estatal cuando lo consideren conveniente. Estudiar, analizar y opinar sobre los proyectos de manuales administrativos y de reglamentos interiores de las dependencias de los gobiernos estatales. Participar en la fijación de políticas administrativas y operativas de acuerdo a los lincamientos y disposiciones vigentes. Realizar los estudios, trabajos y deliberaciones que conduzcan al mejor examen y resolución de los problemas gubernamentales. Coordinar las actividades de las diversas dependencias del Ejecutivo esta al, derivadas de los acuerdos del consejo.

Administración 16 Pública Paraestatal

Dentro de la administración pública de los estados existe un conjunto de institu- La administración ciones que bajo las formas de organismos descentralizados, empresas de participa- pública paraestatal ción estatal, fideicomisos, comisiones, comités, consejos y otros más, actúan en los diferentes campos del quehacer público, integrando en su totalidad el sector paraestatal. Antes de entrar a explicar en detalle el funcionamiento de este sector, resulta im- Conceptos básicos portante y necesario establecer algunos conceptos básicos para comprender mejor la naturaleza de esas instituciones, cuya característica común es la de ser descentralizados del poder Ejecutivo estatal. Se entiende por descentralización la creación de unidades administrativas que tienen personalidad jurídica, recursos propios y capacidad para administrarse. De otra manera, se dice que la descentralización administrativa es la técnica de organización de un ente público, que conjuga una personalidad jurídica a la que se le asigna una limitada competencia territorial o aquélla que administra asuntos específicos con cierta autonomía o independencia, claro que sin dejar de formar parte del Estado, quien a su vez no prescinde de su poder político regulador y de la tutela administrativa. Los tratadistas del derecho administrativo más conocidos en nuestro medio coinciden en señalar que existen dos formas básicas de descentralización administrativa: a)

La descentralización por región o territorial, que parte de una consideración geográfica limitada, es decir, que se apoya en una base física para delimitar espacios, funciones y responsabilidades.

b)

La descentralización por servicio o funcional, que se apoya en una consideración técnica para el manejo de una actividad específica, ya sea la prestación de un servicio público, o bien, la explotación de recursos y bienes propiedad de la Nación. Con base en estos conceptos, en la administración pública estatal se pueden


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identificar principalmente dos tipos de entidades paraestatales: los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal. Ejemplo de características de organismos descentralizados

En la Ley Orgánica de la Administración Pública del estado de Coahuila (periódico oficial, 19 dic., 1980) se hace referencia a las entidades paraestatales en los siguientes términos: ...Se consideran organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso del Estado, investidos de personalidad jurídica y patrimonio propios en el acto de su creación, siempre que reúnan los siguientes requisitos: a)

Que su patrimonio se constituya total o parcialmente con fondos o bienes del Estado o de otros organismos descentralizados, asignaciones, subsidios, concesiones o derechos que le aporte u otorgue el gobierno del Estado; y

b)

Que su objeto o fines sean la prestación de un servicio público o social, incluyendo la educación superior, la explotación de bienes o recursos pro iedad del Estado, la investigación científica y tecnológica, o la obtención y aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social.

Por otra parte, se consideran empresas de participación estatal las que se encuen ran en alguno de los supuestos que en seguida se mencionan: Ejemplo de empresas de

a)

Que el gobierno del Estado aporte o sea propietario del 50 por ciento o más del capital social o de las acciones de la empresa.

b)

Que en la constitución de su capital se hagan figurar acciones de serie especial que sólo puedan ser suscritas por el gobierno del Estado.

c)

Que al gobierno del Estado corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del consejo de administración, junta directiva o al gerente, o tenga facultades para vetar los acuerdos de la asamblea general de accionistas del consejo de administración o de la junta directiva u órgano equivalente.

participación estatal

De acuerdo a su origen, las entidades paraestatales del gobierno estatal pueden ser creadas para dar cumplimiento a disposiciones contraidas en la Constitución General, leyes federales o leyes estatales. En cuanto a su composición pueden ser puramente estatales o mixtas, -ya sea que estén integradas únicamente por funcionarios o dependencias estatales o que también tengan representantes de las dependencias federales que operen en el Es ado, organismos privados y los diferentes sectores sociales de la entidad. Como ejemplo de los organismos puramente estatales se encuentran las juntas locales de conciliación y arbitraje, los organismos estatales encargados de los servicios de agua otable y alcantarillado, las comisiones de planeación y desarrollo urbano y las universidades estatales. A su vez, el ejemplo más claro de los organis


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mos mixtos son algunos fideicomisos y los comités de planeación para el desarrollo estatal (COPLADES) que se estudiarán más adelante. Del análisis de las 31 leyes orgánicas de la administración pública estatal se concluye que en la mayoría de los estados de la República las entidades paraestatales son consideradas como organismos auxiliares del Ejecutivo estatal, mientras que en otros son considerados como partes del sector paraestatal de la administración pública local, es decir, no se establecen conceptos claros sobre su naturaleza y funcionamiento en el marco de la administración pública. Sin embargo, en todas las leyes señaladas, se plantean las posibilidades y facultades del gobernador para crear organismos paraestatales. Sólo existen seis casos en los que el sector paraestatal es reglamentado por la mencionada ley orgánica, esto sucede en los estados de Puebla, México, Queré- aro, Jalisco, Coahuila e Hidalgo; en el resto de los estados, el funcionamiento autónomo de estos organismos y sus relaciones con el gobierno estatal son muy imprecisos y hasta discrecionales. Generalmente las entidades paraestatales actúan conforme a las disposiciones contenidas en la ley o decreto que las crea. De igual forma, su liquidación o disolución se realiza con base en lo establecido en sus estatutos o de acuerdo a la legislación vigente sobre la materia, salvo en el caso del estado de Coahuila donde la ley orgánica de la administración pública estatal incluye un ca ítulo sobre estos aspectos; sin embargo, sólo en algunos estados existe una ley para el control de los organismos descentralizados y empresas públicas por parte de los respectivos gobiernos estatales. Por otra parte, los organismos paraestatales están fuertemente condicionados por el entorno político estatal y por las determinaciones del gobernador, factores que a menudo rebasan la forma de la descentralización administrativa y su consecuente autonomía y autarquía, ya que en términos reales el funcionamiento de dichos organismos se apega a los lincamientos y acciones que se aprueben en sus consejos de administración o cuerpos directivos, los que normalmente son presididos por el gobernador, quien hace uso del peso específico de su cargo y del voto de calidad en los procesos internos de toma de decisiones. Estas particularidades hacen que la vida de los organismos paraestatales sea efímera, frecuentemente un sexenio, y que desde esta perspectiva se conviertan en instrumentos económicos y administrativos con un fuerte matiz político. Otro aspecto que merece atención en el análisis del aparato administrativo de gobierno a nivel estatal, es el criterio utilizado para la organización y operación de las dependencias del Ejecutivo estatal y de las entidades paraestatales. De la revisión del conjunto de leyes orgánicas antes mencionadas, concluimos que sólo en las correspondientes a los estados de Hidalgo, Querétaro, Coahuila, Puebla y Oaxaca se faculta al gobernador del Estado para establecer agrupamientos de las entidades de la administración paraestatal por sectores de actividad, a efecto de que su operación se ajuste a las políticas estatales bajo la coordinación de la secre aría o dirección que designe el gobernador, la que, a su vez, deberá planear, coor-

Análi sis comparativo

Sectorización

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diñar y evaluar la operación de las entidades paraestatales a su cargo. El hecho de que sólo’ cinco leyes orgánicas prevean el funcionamiento de la administración pública estatal, bajo el criterio sectorial, refleja que hay una gran disparidad de puntos de vista administrativos en los gobiernos estatales que, generalmente, son evaluables en su magnitud a partir del centralismo y el control administrativo que ejercen los gobernadores, la existencia de ciertas medidas de coordinación interinstitucional y algunos lineamientos legales y reglamentarios promovidos por el Ejecutivo local.

Discusión de Temas Señalar las bases jurídicas que dan origen a la organización de la administración pública estatal. Explicar las diferencias que existen entre la administración pública centralizada y paraestatal. Identificar los principales componentes estructurales de la administración pública estatal en una visión de conjunto, destacando la interrelación de los mismos. Destacar las funciones más relevantes de los órganos que conforman la estructura de la administración pública estatal. Analizar las reestructuraciones que en la administración pública estatal se han generado durante los últimos años. Señalar la importancia que reviste la administración pública paraestatal en el desarrollo social, económico y político de las entidades federativas.

Bibliografía Básica ALMADA, Carlos F., La administración estatal, Instituto Nacional de Adminis ración Pública, México, 1982. FLORES CRUZ, Cipriano, “Algunaá reflexiones sobre la administración pública en las entidades federativas de México” (análisis com arativo), Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, No. 2, ed. INAP, México, 1981. IAP del Estado de Jalisco, “Monografía administrativa del estado de Jalisco”, México, 1981, inédito. PICHARDO PAGAZA, Ignacio. Introducción a la Administración Pública de México. Instituto Nacional de Administración Pública, México, 1984, Vols. 1 y 2. Ley orgánica de la administración pública del estado de Tamaulipas, Gobierno del Estado,

1981. Ley orgánica de la administración pública del estado de Durango , Gobierno del Estado,

1980. Ley orgánica de la administración pública del estado de Michoacán, Periódico Oficial, 13

de Octubre de 1980. Ley orgánica de la administración pública del estado de Tlaxcala, Gobierno del Estado,

1982. Ley orgánica de la administración pública del estado de Querétaro, Periódico oficial,

diciembre 20, 1979. Ley orgánica de la administración pública del estado de Tabasco, Periódico oficial, enero

lo., 1983.

CAPITULO QUINTO

LOS PROCESOS Y FUNCIONES DE LA ADMINISTRACION ESTATAL

El presente capítulo tiene por objetivo proporcionar al lector los elementos que le permitan conocer: —

La delimitación del campo de acción de la Administración Pública Estatal en sus funciones sustantivas y adjetivas. La interrelación de las funciones sustantivas entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

—

La importancia de las funciones adjetivas en apoyo de las funciones sustantivas.

—

Las bases jurídicas que norman el ejercicio de las funciones sustantivas y adjetivas.

Temas 17 Funciones Sustantivas 18 Funciones Adjetivas

Funciones Sustantivas

Las funciones sustantivas corresponden al campo en que se desarrolla la acción básica de un ente, en tanto que las adjetivas, son los recursos o medios de que se vale la administración estatal para alcanzar sus fines. Podemos dividir las funciones de la administración estatal en sustantivas y adjetivas. Dentro de las primeras debemos mencionar las de gobierno, justicia, desarrollo económico y desarrollo social. Las segundas son las funciones de planea- ción, hacendaría, administración del personal público, administración de los recursos materiales, administración de los sistemas de información y la de control. La función de gobierno de una entidad federativa se deriva básicamente de su tipificación como parte de un Estado Nacional, la entidad federativa o Estado Federado adquiere materialidad en su ejercicio de gobierno. En una primera instancia, las principales funciones gubernamentales son: la ejecutiva, la legislativa y la judicial; los ámbitos y competencias de cada uno de estos poderes públicos se han señalado en el capítulo III de esta obra, sin embargo, podemos mencionar los as ectos fundamentales de relación entre estos poderes. Así, la ejecutiva se traduce por una parte en una función política ropiamente dicha y por la otra, en una administrativa a cargo del Gobernador, aunque una y otra son indisolubles; la función legislativa, desempeñada por la legislatura local o Cámara de Dipu ados, que es la encargada de la elaboración de las leyes de carácter local y la función judicial a cargo del Tribunal Superior de Justicia, sanciona las violaciones a la ley en casos concretos; existen pues, en cuanto al ejercicio de gobierno, res actos fundamentales, elaborar la ley, ejecutarla y aplicarla. La separación de los órganos que tienen a su cargo estas funciones primarias no es rígida, por lo que se puede asegurar que más que haber una división, existe una colaboración. La división se expresa en el plano estrictamente jurídico- olítico, mientras que, la colaboración, en la acción cotidiana. En la práctica es innegable que la gran mayoría de los proyectos de ley son elaborados por las dependencias a cargo del Ejecutivo. Las principales relaciones que se establecen entre los poderes en el ámbito formal Ejecutivo-Legislativo son: la facultad para iniciar leyes, derecho de veto,

Definici n

Función de gobierno

100


autorizar a los secretarios de despacho para que ocurran ante la legislatura a informar de los asuntos de Su competencia, proponer la Ley de Ingresos, publicar y ejecutar las leyes o decretos expedidos por la Legislatura, rendir un informe anual ante ésta sobre el estado que guarda la administración pública, ser conducto y enviar, para su aprobación, los proyectos de ley de Ingresos de los Ayuntamientos, dar cuen a a la Legislatura de la administración e inversión de los caudales públicos. Legislativo-Ejecutivo: facultar al Ejecutivo para que celebre arreglos amistosos relativos a los límites del Estado, sancionar éstos en su caso y pedir al Congreso de la Unión su aprobación; autorizar los nombramientos que haga el Gobernador del Estado de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia a las renuncias y licencias de dichos funcionarios, otorgar licencia al Ejecutivo para ausentarse del estado. Judicial-Legislativo: iniciar ante la Legislatura las leyes, decretos o acuerdos que tengan por objeto mejorar la administración de justicia; aplicar las leyes y disposiciones decretadas por la Legislatura. Ejecutivo-Judicial: auxiliar a la autoridad judicial, cuando en el lugar en donde se cometiere el delito no la hubiere^-y tratándose de delitos que se persiguen de oficio, para decretar la detención del acusado, poniéndolo de inmediato a disposición de la autoridad judici al; prestar auxili o a ésta, para que la justi cia se admin istre pronta y cumpli dament e or los tribunales del Estado y de que se ejecuten las sentencias; proponer al Tribunal Superior de Justicia, el nombramiento de los jueces de primera instancia y la inamovilidad de los mismos; proponer en terna, a los magistrados del Tribunal Superior de Justicia.

Relación con los ciudadanos y la población

Otro aspecto muy importante de la función de gobierno, es la relación de éste con los ciudadanos y la población; ésta se deriva del ejercicio del poder público en forma monopólica y por la vía de la legitimidad; en este sentido, el gobierno manda y se hace obedecer por la acción de las autoridades. La función de gobierno consiste en conciliar el interés privado y particular con el interés pú lico y general del Estado, hay que recordar que el gobierno estatal expresa la voluntad de los ciudadanos, por tanto, es un gobierno representativo y no delega- cional. El gobierno estatal lo es para el conjunto de ciudadanos que habitan bajo la jurisdicción territorial correspondiente. Los ciudadanos se organizan en asociaciones, partidos políticos y cámaras, a través de los cuales expresan intereses de grupo y de clase, por lo que en el go ierno estatal se sitúa un espacio de las relaciones y nivel de las fuerzas sociales. El gobierno estatal no es pues, una estructura inmóvil, sino que es la expresión del proceso de lucha y movimiento de los grupos sociales. El gobierno estatal no es una ínsula, es una instancia de gobierno fundamental del Estado mexicano, por lo que sus relaciones se pueden expresar en dos niveles; primero con los oderes federales, y luego, con las autoridades municipales. En su relación con los poderes federales, tema que ha sido explicado en el capítulo II de esta obra, vale apuntar que el Ejecutivo estatal se constituye formal y práctica

Relación con otras instancias gubernamentales


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mente en el representante de los intereses locales, por lo que no es casual que sea el conducto para las negociaciones económicas y políticas con el presidente de la República. Se ha empleado deliberadamente la palabra negociación para indicar que es una relación entre representantes de poderes autónomos y de ninguna forma es un acuerdo, como comúnmente se concibe este acto. Si bien es cierto que por la dependencia política y económica que sufren los estados ante el go ierno central, los representantes estatales aparecen como agentes subordinados. Como se ha establecido, el gobierno estatal es por su naturaleza, representativo, por lo que es importante hacer algunos apuntes sobre el sistema electoral. Las elecciones estatales y municipales, se rigen por las normas contenidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por la Constitución Política Estatal y por la Ley Electoral Local. En las leyes locales se establece el número de diputados que integran la legislatura local, a través de las dos fórmulas existen es; por un lado, con diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y por el otro, con diputados electos según el rincipio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en circunscripciones plurinominales. En razón de lo anterior, el territorio de las entidades federativas se divide en tantos distritos elec orales uninominales, como diputados electos por. el principio de mayoría relativa existan. Si bien es cierto que de acuerdo al criterio de que el número de distritos electorales está en relación con la población y superficie de los estados, puede ser que en algunos casos la representación podría ser excesiva y, en otros, insuficiente; pero, si se acata lo dispuesto or el artículo 115 fracción VIH, que establece que el número de representantes en las legislaturas de los estados será proporcional al de sus habitantes y, que en todo caso, no odrá ser menor de siete diputados en los estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve en aquéllos cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los estados cuya población sea superior a esta última cifra; podría pensarse que el límite máximo de legisladores es de once, pero, a excepción de Colima, Tlaxcala, Baja California Sur y Quinta Roo, los demás estados rebasan este número de legisladores. Para la elección de diputados por el principio de representación proporcional, se siguen los lineamientos establecidos en el artículo 54 constitucional; en primer lugar, se exige la participación de los partidos políticos con candidatos a diputados por mayoría relativa en cierto número de distritos electorales uninominales; en segundo lugar, que el partido político no obtenga ninguna constancia de mayoría en las elecciones de diputados por mayoría relativa y, en tercer término, obtener un porcentaje mínimo del total de la votación emitida por el total de las listas de candidatos. En los estados existen los calendarios electorales, así, hay elección de gobernador cada seis años, de diputados cada tres y de ayuntamientos cada tres también. No siempre existe coincidencia de las elecciones de Gobernador con las de diputados y ayuntamientos.

En relación con las elecciones

102

LA ADMINISTRACION ESTA TAL Y MUNICIPAL DE MEXICO

Es bien cierto que el sistema electoral no se agota con lo expuesto anteriormen e, sin embargo, profundizar en el tema podría ocasionar un desvío en el contenido del texto.

En relación a la justi cia

Desarrollo económico

Desarrollo social

Otra función de gobierno que es fundamental, es la procuración de la justicia; el órgano del Estado encargado de realizar esta función ya se ha mencionado, es la Procuraduría General de Justicia, este órgano se ubica en el poder Ejecutivo, tiene una ley orgánica que reglamenta su integración, sus funciones, sus facultades y sus relaciones aunque no de manera exclusiva, porque otras leyes también lo hacen. Los estados son instancias promotoras del desarrollo económico, esta acción la realizan a artir de los factores condicionantes, tales como los recursos naturales, población, infraestructura y mercado, así, hay estados con alto grado de industrialización, existen otros con una estructura agrícola y otros que se basan en el fomento turístico. Las actividades económicas que con mayor frecuencia han sido promovidas por los gobiernos estatales son: agricultura y ganadería, silvicultura, pesca, industria, comercio y servicios, transporte, turismo y artesanías. En su función de desarrollo económico, los estados pueden intervenir, con las limitaciones de sus competencias, en la producción, mediante las empresas públicas; en la circulación, a través del desarrollo del mercado interno; en el consumo, por medio de sistemas de abasto y de su regulación. Es bien cierto que la actividad económica se ve reducida por falta de recursos y por su dependencia hacia el go ierno central, pues la inversión pública estatal es mínima en comparación a la inversión federal. Con el establecimiento y operación de mecanismos de coordinación y vigilancia, tales como el Convenio Unico de Desarrollo y los Comités de Planeación para el Desarrollo de los Estados, se ha venido activando este papel de los gobiernos estatales. En el ámbito del desarrollo social, la administración estatal tiene acciones concre as en las áreas de salud, educación, asistencia social, cultura y recreación y seguridad social; a través de esta función de desarrollo social, la administración estatal extiende los servicios educativos en el medio rural, amplía los mecanismos de educación para adultos, proporciona capacitación para maestros del medio rural y zonas suburbanas, fortalece y rescata las expresiones culturales tradicionales, ela ora programas culturales y recreativos, impulsa y fomenta las prácticas deportivas, define los mecanismos para consolidar la educación para la salud, ejerce las normas de control sanitario y de protección del medio ambiente, establece los mecanismos para abatir los índices de desnutrición poblacional y de mortalidad infantil y materna; trata de empliar los servicios de medicina preventiva, asistencia médica y asistencia social y coordina las acciones de las diferentes instituciones de salud que actúan en el territorio estatal.

La planeación estatal del desarrollo se entiende como la ordenación racional y sis- planeación temática de acciones que sobre la base del ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo estatal y de los ayuntamientos, tienen estos en materia de regulación y promo-

La función de


ción de la actividad económica, social, política y cultural. Su propósito es la transformación de la realidad del Estado, de acuerdo con las normas, principios y obje ivos que la propia Constitución General, la Estatal, las leyes de la materia y los programas del gobierno establecen. A través de la función de planeación se fijan metas, estrategias y prioridades, se asignan recursos, responsabilidades y tiempo de ejecución, se coordinan acciones y se evalúan resultados. El antecedente de la función de planeación estatal lo encontramos en el estado de Nuevo León al crearse el Consejo Local de Economía el 18 de agosto de 1933; a partir del 23 de junio de 1971, en que por instancias del Ejecutivo federal, se crea el primer Comité Promotor del Desarrollo Económico en el estado de Yucatán, la función de planeación es inherente a la administración local. Sin embargo esta función se puede situar en dos instancias; la primera de coordinación con otros ámbitos de gobierno a través de los COPRODES y después COPLADES y la segunda, la planeación interior pro iamente dicha, a cargo de dependencias exprofeso para ello, tales como las secretarías o direcciones llamadas: de Planeación, de Desarrollo, de Programación y Presupuesto o bien, de Fomento Económico.

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18

Funciones Adjetivas

La función hacendaría estatal

El gobierno estatal tiene un poder tributario propio, es decir, puede gravar sin la intervención de otra instancia gubernamental, pero con la salvedad de que solamente puede gravar las actividades que expresamente no sean reservadas a la federación, este principio, a su vez, genera la concurrencia fiscal; fenómeno que se ha venido resolviendo a través de un Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que se describirá posteriormente. La hacienda pública estatal se fundamenta en lo dispuesto por la fracción IV del artículo 31 constitucional, porque obliga a los mexicanos a contribuir con los gastos públicos, federales, estatales y municipales, esto permite a los estados im oner los gravámenes que consideren necesarios para cubrir sus gastos. El Legisla ivo local tiene la facultad de imponer gravámenes, los que se recaudan a través del poder Ejecutivo, mediante los órganos administrativos correspondientes. La hacienda pública estatal se compone, regularmente de los bienes y derechos pertenecientes al Estado, y de las contribuciones que el Congreso decreta. Es necesario señalar que, los estados no pueden en ningún caso: emitir títulos de deuda pública, pagaderos en moneda extranjera o fuera del territorio nacional. Asimismo, los estados no pueden celebrar empréstitos, sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive, los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legisla uras en una ley y por los conce tos y hasta por los montos que la misma fije, anualmente, en los respectivos presupuestos. Entre las acciones más significativas y características de la función hacendaría estatal están las siguientes: Coordinar y controlar administrativamente el proceso fiscal, recaudar los ingresos de carácter fiscal, establecer las políticas del gasto público de acuerdo a los objetivos del plan estatal, proponer reformas a las leyes hacendarías, así como la reglamentación e interpretación de las existentes, realizar y controlar los trámites precisos, a efecto de inscribir en los padrones de causantes a las personas que sean sujetas a impuestos, ejercer las atribuciones derivadas de los convenios fiscales que celebre el gobierno del estado con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del gobierno federal y ejercer la facultad económico-coactiva conforme a las leyes, entre otras.


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La hacienda pública no sólo se integra de ingresos, sino también de los egresos, la deuda y la cuenta pública. En este sentido se puede afirmar que la hacienda es el medio por el cual, el Estado procura y utiliza recursos financieros para la satisfacción de necesidades sociales.

El ingreso público está constituido por los recursos que en dinero o especie recibe el Estado por diferentes conceptos legales establecidos. En virtud del acto que le genera y de su permanencia se pueden clasificar en ordinarios y extraordinarios, entre los primeros se encuentran los impuestos, productos, derechos y entre los segundos, los empréstitos o créditos internos, externos y aprovechamientos. En relación a los egresos, es pertinente señalar que a raíz de la reforma administra iva, el órgano responsable de su manejo es la secretaría de Programación y Presu uesto que encontramos en la mayoría de los estados; en la elaboración de los presupuestos de egresos existe una heterogeneidad, habiendo diferentes clasificaciones tales como: la administrativa (gasto corriente, gasto de inversión, tansferencias, deuda pública); distribución por grupo de gasto (remuneraciones personales, servicios no personales, inmuebles y construcciones, etc.); por poderes (Legislativo, Ejecutivo, Judicial); por sectores (administración, educación y cultura, asentamien os humanos, turismo, agropecuario y forestal, etc.); por capítulos y por su objeto (servicios personales, materiales y suministros, inversiones, etc.) o por ramos presupuéstales. El procedimiento para elaborar el presupuesto de egresos es el siguiente: en los meses de septiembre a octubre se les dan a los funcionarios los rangos presupuéstales, ya sea por las esorerías a la secretaría de Programación y Presupuesto en su caso; los responsables de cada área proceden a elaborar sus propuestas, las presen an al órgano correspondiente, se negocian las posibilidades de incremento y, finalmente, se da a conocer al Ejecutivo del Estado la propuesta definitiva, quien dará sus instrucciones para las modificaciones y adecuaciones. El Gobernador procede a enviar a la Legislatura local el presupuesto en el mes de diciembre; en la Legisla ura se turna a la Comisión de Hacienda que, una vez revisado y hechas las aclaraciones, y en caso necesario las modificaciones que crea ertinentes, procederá a aprobarlo y regresarlo al Ejecutivo para su promulgación en el Periódico Oficial del Estado. Como ya establecimos, forman parte de la hacienda pública estatal los emprés itos, subsidios, transferencias y participaciones (ahondaremos sobre estos temas en el capítulo correspondiente a la coordinación fiscal); solamente los señalamos aquí, ara tener una visión global de la función hacendaría. El aspecto del control del gasto público entendido como las erogaciones que realiza el gobierno estatal para la consecución de sus fines y funciones, es llevado por las tesorerías, Programación y Presupuesto o, en su caso, por las Contralorías; que a su vez deben de comunicar a la Comisión de Hacienda del Congreso local de todas aquéllas modificaciones que por cualquier causa lleguen a darse. Al final del ejercicio se rinde el informe sobre el gasto, siendo la Contaduría Mayor

Ingresos p blicos

El

presupuesto

de egresos


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de Hacienda del Congreso quien tiene la responsabilidad de revisarla y dar su informe al Congreso local. La cuenta pública

La cuenta pública es un informe compuesto por estados financieros y reportes contables que son resultado de las operaciones y acciones de la administración pública, al aplicar fundamentalmente las leyes de ingresos y egresos. Es obligación del Ejecutivo estatal formular y presentar ante la Legislatura local la cuenta pública. Los objetivos de la cuenta pública, son fundamentalmente: informar al pueblo, a través de la Legislatura la manera como fueron empleados los recursos financieros a cargo del Ejecutivo; sirve de control del gasto público por el Legislativo; poder fincar las responsabilidades a los funcionarios y empleados cuando así lo ameriten; observar si se han cumplido las políticas que previamente se conocieron en los proyectos de leyes de ingresos y egresos. El órgano de la Legislatura que revisa la cuenta pública es, como ya se ha señalado, la Contaduría Mayor de Hacienda o (¡losa, cuyas funciones son las siguien es: revisar las cuentas de la inversión de los caudales públicos del Estado, para informar a la Legislatura por conducto de la Comisión Inspectora de la Contaduría General de Glosa del gasto úblico ejercido; practicar auditorías contables y administrativas en las oficinas de la Hacienda Pública estatal; evaluar en el aspecto de control presupuestal las cuentas del Estado y Municipios, vigilando que el gasto público se ajuste en lo posible al presupuesto de egresos aprobado. El documento que contiene la cuenta pública, presenta los elementos siguien es: balance general; estado de los ingresos y egresos del ejercicio fiscal; estado de tesorería; estado de la deuda pública y estado del presupuesto.

La administración del personal público estatal se fundamenta en lo dispuesto por personal el artículo 115 fracción IX constitucional, al señalar que las relaciones de trabajo entre los estados y sus trabajadores se regirán por las leyes que expidan las legisla uras de los estados, con base en lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias. Existe, por lo tanto, obligatoriedad para los congresos locales de legislar sobre las relaciones laborales entre el gobierno de las entidades federativas y sus trabajadores, intentando con ello una homogeneización, en términos de derechos y obligaciones para todo el personal al servicio de la República. Las disposiciones del apartado B del artículo 123, que deberán de ser contenidas y reglamentadas en las leyes locales son: Admini straci ón del

público

—

Jornada diaria máxima de trabajo diurna y nocturna de ocho y siete horas respectivamente.

—

Por cada seis días de trabajo, disfrute de un día de descanso, cuando menos, con goce de salario íntegro.


—

Los salarios serán fijados en los presupuestos respectivos, sin que su cuan ía pueda ser disminuida durante la vigencia de éstos.

—

A trabajo igual corresponderá salario igual, sin tener en cuenta el sexo.

—

Sólo podrán hacerse retenciones, descuentos, deducciones o embargos al salario en los casos previstos en las leyes.

—

La designación del personal se hará mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes.

—

Los trabajadores gozarán de derechos de escalafón, a fin de que los ascensos se otorguen en función de los conocimientos, aptitudes y antigüedad. En igualdad de condiciones, tendrá prioridad quien represente la única fuente de ingreso en su familia.

—

En caso de separación injustificada tendrá derecho a optar por la reinstalación en su trabajo o por la indemnización correspondiente.

—

En los casos de supresión de plazas, los trabajadores afectados tendrán derecho a que se les otorgue otra, equivalente a la suprimida, o a la indemnización de ley.

—

Los trabajadores tendrán derecho de asociarse para la defensa de sus intereses y hacer uso del derecho de huelga previo el cumplimiento de los requisitos legales.

—

En materia de seguridad social, se consideran las siguientes bases mínimas: se cubrirán los accidentes y enfermedades profesionales, las enfermedades no rofesionales y maternidad, la jubilación, la invalidez, vejez y muerte; se establecerán centros para vacaciones y para recuperación, así como tiendas económicas; se proporcionarán a los trabajadores habitaciones baratas, en arrendamiento o venta.

—

Los conflictos individuales, colectivos e intersindicalcs serán sometidos ante tribunales competentes.

Estos son los preceptos básicos que deberán contemplar las leyes locales sobre los trabajadores estatales; para ilustrar un caso, se describen a continuación los contenidos de la ley para los servidores públicos del estado de Jalisco y sus municipios, publicada el 7 de abril de 1984. El servidor público es definido como toda persona física que presta, a una insti ución pública, un servicio personal y subordinado de carácter material o intelec ual, por una remuneración y en virtud de nombramiento expedido, contrato o por cualquier otro acto que tenga como consecuencia la prestación del servicio; el servidor público así definido, es clasificado como de base, de confianza y supernumerario.

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Personal de base

Perso nal

Personal supernumerario

El sistema de carrera administrativa

Los servidores públicos de base son aquéllos que son nombrados con tal carácter y que restan sus servicios en funciones operativas, realizando tareas asignadas por sus superiores o determinadas en manuales internos, asimismo, tienen nombramiento definitivo con derecho a la estabilidad en el empleo después de seis meses de servicio. Se entiende por servidores públicos de confianza aquéllos cuyo nombramiento o ejercicio requiera de la aprobación expresa del Gobernador y los que por la naturaleza de las funciones que desempeñan tienen esa categoría; las funciones a las que se hace referencia son las de dirección, inspección, vigilancia y fiscalización y las que se relacionan con la representación directa de los titulares, y con manejo de recursos financieros del Estado. En el ámbito del poder Ejecutivo son considerados servidores públicos de confianza, por las razones expuestas, los siguientes: los secretarios de despacho, subsecretarios, contralor general, procurador, tesorero, jefes de depar amento, directores, subdirectores, jefes de oficina, de sección, de servicios o de zonas; administradores o gerentes; coordinadores, auditores, contadores, valuadores, peritos de toda clase, proveedores, almacenistas, supervisores, recaudadores, pagadores, tomadores de tiempo de obras y servicios, agentes de ministerio público, presidente, presidentes especiales y presidentes auxiliares en las juntas de conci liació n y arbitra je; integ rantes de conse jos titula res o asist encial es; integrantes de consejos consultivos o asesores de los titulares; vocales representantes en dependencias y organismos públicos; directores, rectores, alcaides, celadores y personal de vigilancia en cárceles e instituciones de asistencia social; ayudantes, mensajeros, choferes, secre arias y taquígrafas al servicio directo de los titulares y todos aquéllos que sean nombrados explícitamente con este carácter. Son servidores públicos supernumerarios aquéllos que prestan sus servicios en forma transitoria, eventual, o por obra determinada. La suspensión y terminación de la relación laboral son las consagradas normalmente en el derecho del trabajo. En relación a lo estrictamente administrativo, es facultad de los titulares de las entidades públicas expedir todas las disposiciones reglamentarias que rigen el funcionamiento interno de las oficinas de servicio público, oyendo al sindicato correspondiente en su caso. Los derechos y obligaciones de los servidores públicos son los que se han hecho referencia al describir el artículo 123 apartado B. Una modalidad muy importan e que se hace mención en varias leyes laborales de los estados, en relación con sus trabajadores, es la obligación por parte de la administración de capacitar y el derecho de los trabajadores de ser capacitados, asimismo, se han establecido las bases para la carrera administrativa pública, cuyo objetivo es que ingresen al servicio público los aspirantes más calificados, así como garantizar la estabilidad y movilidad de los mismos, conforme a su desarrollo profesional y a sus aportaciones en la gestión.

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El sistema de carrera administrativa contiene las posibilidades de movimientos horizontales y verticales que permitan el ascenso cuantitativo y cualitativo, así como del perfil de los puestos existentes y de los requisitos mínimos necesarios para su desempeño. Un elemento importante del sistema es la Comisión Mixta de Capacitación y Adiestramiento, integrada por igual número de representantes de los trabajadores y de las instituciones, cuyos objetivos son los de vigilar la instrumentación y operación de la capacitación y adiestramiento de los servidores públicos, así como sugerir las medidas tendientes a mejorar este servicio. Parte integrante de la carrera administrativa es el escalafón, sistema por medio del cual se garantizan las promociones y permutas de los servidores públicos conforme a las bases establecidas. Los factores escalafonarios o para promoción son: los conocimientos, la apti ud, la antigüedad, la disciplina y la puntualidad. Para efectos de vigilar la adecuada promoción y en general el funcionamiento del sistema, se instituye la Comisión Mixta de Escalafón, integrada por igual número de representantes de los trabajadores y de la institución. Al sistema escalafonario se adscriben solamente los trabajadores de base y los supernumerarios, mientras dura la relación laboral, sin embargo, los de confianza pueden disfrutar de las medidas de protección al salario y gozan también los beneficios de la seguridad social. La selección e inducción del personal público se ejecuta a través de la Oficialía Mayor o la secretaría de Administración, según el caso y siempre en coordinación con la Comisión Mixta de Escalafón; a la secre aría de Finanzas le corresponde efectuar y administrar los sueldos y salarios correspondientes. En el ámbito de las relaciones de trabajo, expresadas en términos contractuales, existen obligaciones mínimas que deben de cumplir las partes contratantes; en este sentido, algunas de las obligaciones de los servidores públicos son: Desempeñar sus labores dentro de los horarios establecidos, con la intensidad, cuidado y esmero apropiados, sujetándose a la dirección de sus jefes y a las leyes y reglamentos respectivos; observar buena conducta y ser atentos para con el pú lico; cumplir con las obligaciones que se deriven de las condiciones generales de trabajo; evitar la ejecución de actos que pongan en peligro su seguridad y la de sus compañeros; asistir puntualmente a sus labores; guardar reserva de los asuntos que lleguen a su conocimiento con motivo de su trabajo; abstenerse de hacer propaganda de cualquier clase, dentro de los edificios o lugares de trabajo; comunicar fallas del servicio que ameriten su atención inmediata; sugerir medidas técnicas y sistemas que redunden en la mayor eficacia del servicio; realizar durante las horas de trabajo las labores que se les encomiendan, quedando terminantemente prohibido abandonar el local o lugar donde presten sus servicios, sin la autorización previa del superior inmediato; guardar para los superiores jerárquicos la consideración, respeto y disciplina debidos; custodiar y cuidar la documentación e información que por razón de su empleo cargo o comisión, conserve bajo su cuidado o a la cual tenga acceso, impidiendo o evitando el uso, la sustracción, destrucción, ocul- amiento o utilización indebida de aquélla; abstenerse el superior jerárquico de

Obligaciones de los servidores públicos


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disponer o autorizar a un servidor público, para ausentarse sin causa justificada de sus labores por más de quince días continuos o treinta discontinuos en un año, así como de otorgar indebidamente licencias, permisos o comisiones con goce parcial o total de sueldo y otras percepciones, cuando las necesidades del servicio público no lo exijan; abstenerse de desempeñar algún otro empleo, cargo o comisión oficial o particular que la ley le prohiba; abstenerse de autorizar la selección, contra ación, nombramiento o designación de quien se encuentre inhabilitado, por resolución firme de la autoridad competente; evitarse de intervenir en cualquier forma en la atención, tramitación o resolución de asuntos en los que tenga interés personal, familiar o de negocios incluyendo aquéllos de los que puede resultar algún beneficio para él, su cónyuge o pariente consanguíneo hasta el cuarto grado, por afinidad, o para terceros con los que tengan relaciones profesionales, laorales o de negocios, o para socios o sociedades de las que el servidor público o las ersonas antes referidas formen o hayan formado parte; abstenerse, durante el ejercicio de sus funciones, de solicitar, aceptar o recibir por interposita persona, dinero, objetos o servicios; presentar con oportunidad y veracidad la declaración de situación patrimonial ante la Contraloría General del Estado; atender con diligencia las instrucciones, requerimientos y resoluciones que reciba de la Contraloría, conforme a la competencia de ésta. Así como los servidores públicos tienen las obligaciones antes citadas, las dependencias y entidades públicas personificadas en la figura de sus titulares o más altos funcionarios, deben de observar las disposiciones siguientes: Preferir en igualdad de condiciones, de conocimientos y de antigüedad, a los trabajadores sindicalizados, a quienes representen la única fuente de ingresos familiares y a los que acrediten tener mayores derechos conforme al escalafón; pagar puntualmente los sueldos y demás prestaciones los días previstos y de acuerdo a los fabuladores correspondientes a las categorías en que estén clasificados escala- fonariamente los servidores públicos; cumplir con todos los servicios de higiene y de prevención de accidentes a que estén obligadas; proporcionar a los servidores públicos los útiles, instrumentos y materiales necesarios para el desempeño normal de su trabajo; acatar en sus términos los laudos que emite el tribunal de arbitraje y escalafón; en los casos de supresión de plazas, los servidores públicos afectados tendrán derecho, en su caso, a que se les otorgue otra equivalente en categoría de sueldos; en la medida de sus posibilidades, proporcionar servicios médicos, quirúrgicos, hospitalarios, farmaceúticos y asistenciales a los servidores públicos o, en su caso, afiliarlos a través de los convenios de incorporación correspondiente a alguna institución federal, estatal u organismo descentralizado que sea instrumento básico de la seguridad social. Los trabajadores de base y supernumerarios tienen el derecho de la asociación sindical ara defender sus intereses comunes, cualquier conflicto que se suscite entre los trabajadores y las dependencias, se somete a la Junta o Tribunal de Conciliación y Arbitraje del Estado; asimismo, los trabajadores tienen el derecho de huelga por las violaciones general y sistemática a los derechos que la ley establece.

Obligaciones de las entidades públicas


111

La administración de recursos materiales es un sistema de apoyo que se encarga fundamentalmente, de suministrar a los demás sistemas que componen la adminis ración pública, los bienes y servicios necesarios para su funcionamiento y operación. El órgano responsable de esta función es regularmente la Oficialía Mayor o la secretaría de Administración; el conjunto de tareas que se requieren para desarrollar esta función adjetiva son principalmente: La programación de las compras de bienes y servicios ara integrar anualmente el cuadro de necesidades previsibles en cada una de las dependencias del gobierno; la elaboración del catálogo de proveedores; el control contable de las partidas presupuéstales; la elaboración del programa de adquisiciones y asignaciones de los montos según las rioridades de los programas; el registro de las operaciones de compra para el control del ejercicio presupuestal; la determinación de las políticas sobre el manejo de las cotizaciones de proveedores y el establecimiento de bases claras cuando proceda la celebración de concurso. Regularmente, forma parte de la función de administración de recursos materiales, la restación de servicios de mantenimiento de oficinas, vehículos, impresos, bienes inmuebles, mantenimiento de equipo de oficina, suministro de gasolina, sis emas de radiocomunicación, inventarios de activos fijos, etcétera. A raíz de la instrumentación de la política de renovación moral, a través de las contralorías estatales se supervisan las adquisiciones y se fincan responsabilidades por la deficiente administración de los recursos materiales, en virtud de que es en este campo donde existe mayor posibilidad de malos manejos.

Admin istr ación de l os

Es bien cierto que antes de que se estableciera la secretaría de la Contraloría General de la Federación, en varios estados ya existían las contralorías con funciones similares a las antes mencionadas; hoy en día estamos ante la generalización de esta tarea en todos los estados, como consecuencia de la política establecida por el gobierno federal y la consecuente coordinación con estados y municipios para el control de los recursos federales transferidos a estas instancias. El órgano encargado de la función de control, regularmente recibe el nombre de Contraloría General o secretaría de la Contraloría. En otras ocasiones la función es adscrita a la secretaría de Finanzas o a la Tesorería General del Estado. Las funciones de control se pueden determinar a partir de los siguientes rubros: Control y evaluación del gasto público; establecimiento de normas de control, fiscalización, contabilidad y auditoría que deben observar las dependencias del poder Ejecutivo estatal; Adgilancia en el cumplimiento de las políticas y de los programas establecidos; práctica de auditorías a las dependencias; supervisión de las adquisiciones; vigilancia de las obras que en forma directa o en participación con otros organismos realice el gobierno del Estado, para que se ajusten a las especificaciones previamente fijadas; rece ción de las declaraciones patrimoniales de los funcionarios públicos y, en su caso, realización de las investigaciones y denuncias correspondientes; conocer e investigar los actos u omisiones que puedan constituir responsabilidades administrativas y proceder, si es el caso, a la sanción o denuncia respectiva; atender las quejas que presenten los particulares con motivo de acuer

La

recursos materiales

función

control

de


112

dos, convenios o contratos que celebren con las dependencias del Ejecutivo del Estado; designar a los auditores externos y comisarios de los organismos que integran el sector paraestatal; coordinarse con la Contaduría Mayor de Hacienda ara el establecimiento de sistemas y procedimientos que permitan el cumplimiento eficaz de sus respectivas responsabilidades; informar anualmente, al titular del Ejecutivo, del resultado de las evaluaciones realizadas y proponer las medidas correctivas que proceden. Para cumplir con las funciones descritas anteriormente, las contralorías instrumentan una serie de programas que son similares a los de la federación detallando, incluso, los sistemas y procedimientos de ejecución y operación.

Las responsabilidades de los servidores públicos

Aspecto importante de la función de control es, sin duda alguna, la responsabilidad de los servidores públicos que es normada por su ley correspondiente. Este ordenamiento parte del principio de prevenir que los servidores públicos realicen las funciones con legalidad, lealtad y honradez en el manejo y aplicación de fondos públicos locales o federales, con imparcialidad, economía y eficiencia; asimismo, se trata de regular los procedimientos para resolver las denuncias que formulen los particulares sobre irregularidades o desviaciones de los servidores públicos, cuya conducta implique responsabilidad. Los sujetos de responsabilidad son los servidores públicos que desempeñan un empleo, cargo o comisión en alguno de los poderes del Estado, en los ayuntamientos, organismos descentralizados, titulares de empresas de participación estatal mayoritaria y fideicomisos. La responsabilidad se tipifica en dos niveles: política y administrativa. La primera, se presenta cuando los servidores públicos que gozan de fuero y en el desempeño de las funciones de su cargo, realicen actos u omisiones en perjuicio de los intereses públicos fundamentales del Estado o de su buen despacho y es determinado mediante juicio político. Incurren en la responsabilidad administrativa los servidores públicos, cuando en ejercicio de la función que tengan asignada, no observen las prescripciones de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus em leos, cargos o comisiones. De acuerdo con la ley de responsabilidades de los servidores públicos del estado de México y sus municipios, con fecha del 30 de abril de 1984, constituye una infracción y dará origen a responsabilidad administrativa del servidor público, el incumplimiento de cualquiera de las siguientes obligaciones: —

Realizar con la intensidad, cuidado y esmero apropiados las actividades de las funciones que tengan encomendadas. .

—

Ejecutar fielmente y formular en su caso, los planes, programas y presu uestos que sean de su competencia.

—

Utilizar y manejar en forma adecuada, honesta y conveniente, los recursos autorizados para el desempeño del empleo, cargo o comisión.


113

Observar buena conducta y tratar con respeto, diligencia e imparcialidad, a las personas que acuden a su oficina. —

Ejecutar con lealtad y esmero las disposiciones dictadas por los superiores jerárqu icos que co rrespo ndan a su e mpleo, cargo o com isión .

—

Formular oportuna y fielmente las órdenes y reportes que procedan. Atender, despachar, tramitar y resolver, los asuntos, solicitudes y peticiones, con estricto apego a las disposiciones legales y administrativas aplicables.

—

Formular nombramientos, contrataciones o designaciones de acuerdo con sus facultades y atribuciones legales.

—

Presentar en su caso, la manifestación de bienes ante el órgano y autoridad competente.

—

Rubricar los documentos oficiales en cuya elaboración participe y que pasen a firma de los superiores; esta rúbrica corresponsabiliza al servidor público con el superior que firme, de las consecuencias legales resultantes.

—

Desempeñar el empleo, cargo o comisión con exclusión de otro, oficial o particular que la ley prohíba.

—

Facilitar la presentación y trámite de queja o denuncias contra servidores públicos.

Las sanciones por responsabilidad política son: a)

Destitución: que consiste en la separación del cargo o la suspensión de la relación laboral entre la institución y el servidor público.

b)

Inhabilitación: es la prohibición temporal al servidor público para desem eñar empleo, cargo o comisión al servicio del Estado.

Las sanciones a los

Las sanciones por responsabilidad administrativa son: a)

Amonestación: es la advertencia que se hará al servidor público sobre las consecuencias de la infracción cometida, en la que se le excitará a la enmienda y se le hará saber que se le impondrá una sanción mayor en caso de incurrir en nueva infracción.

b)

Suspensión del empleo: es la privación del ejercicio del derecho a desem eñar el empleo, cargo o comisión conf erido y a percibir la remuneración

servidores públicos


consecuente al tiempo que dure, que en ningún caso será mayor a quince días laborales (puede ser mayor como en el caso de Jalisco que es de 30 días). c)

Multa: es el pago de dinero que en concepto de retribución debe hacer el servidor público en favor del erario del Estado, por la infracción cometida.

d)

Arresto: es el confinamiento de los servidores púbicos designados policías, cuya duración no podrá exceder de treinta y seis horas que se cumplirán en las instalaciones con que cuente para este fin el Estado.

e)

Destitución: separación de cargo, empleo o comisión impuesta como sanción por autoridad competente.

f)

Destitución con inhabilitación: cuando se le separa del cargo y se le prohíbe desempeñar otro puesto, empleo o comisión en el sector público por tiempo determinado (Jalisco 6 años).

Son competentes para aplicar las sanciones en el poder Ejecutivo: a) el superior jerárqu ico, tratán dose de la amones tación ; b) el titular de la depend encia o entid ad en el caso que ameriten suspensión o destitución; c) La Contraloría General, cuando proceda la destitución con inhabilitación y d) los titulares de las dependencias y entidades, para imponer multa, cuando los beneficios económicos obtenidos por el responsable y los daños y perjuicios causados por éste, no excedan de cien veces el salario mínimo vigente en la zona económica correspondiente; en los demás casos, la Contraloría General. Asimismo, incurren en responsa ilidades administrativas los servidores públicos que se abstengan, injustificadamente, de sancionar a los infractores o que, al hacerlo, no se ajusten a lo previsto por la ley, en este caso, la Contraloría General aplica las sanciones correspondientes. En la imposición de las sanciones de acuerdo a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del estado de Jalisco, se tomarán en cuenta: a) la gravedad de la falta; b) las condiciones socioeconómicas del servidor público; c) el nivel jerárquico, los antecedentes y la antigüedad en el servicio del infractor; d) los medios de ejecución del hecho; e) la reincidencia en el incumplimiento de sus obligaciones, y f) el monto del beneficio, daño o perjuicio derivado de la falta cometida. Estos son los aspectos más generales de la función de control. Estamos conscien es de que existen otros temas que son interesantes y fundamentales, pero, en vir ud de que éste es un libro de administración, nos concretamos a señalar lo anteriormente expuesto; reconociendo que dentro de los procesos y funciones de la administración estatal existen las funciones adjetivas de la información, documentación y otros que no son abordados en el texto por su carácter introductorio.

Discusión de Temas

Identificar la existencia de funciones sustantivas y funciones adjetivas del gobierno estatal. Establecer las diferencias entre las funciones sustantivas y las adjetivas en la administración estatal. Explicar la relación orgánica y de coordinación que genera el ejercicio de las funciones sustantivas y adjetivas. Identificar las especificaciones de las leyes y ordenamientos jurídicos que dan lugar a las funciones sustantivas y adjetivas. Evaluar el contenido político-administrativo que caracteriza cada proceso de la administración estatal. Destacar la necesidad de un máximo aprovechamiento de los recursos financieros y materiales, así como del elemento humano.

Bibliografía Básica Ley estatal de planeación. Publicaciones del Gobierno del estado de Tabasco, 1984. Ley orgánica de la administración pública del estado de San Luis Potosí , Periódico Oficial

del Estado, 11 de octubre de 1979. Ley orgánica del poder Ejecutivo del estado de Tabasco, Periódico Oficial del Estado, 14 de

diciembre de 1977. Ley de responsabilidades de los servidores públicos del estado de México y sus Municipios,

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del Estado. Guadalajara, Jal. 7 de abril de 1984. Manual de organización del gobierno del estado de Yucatán, Gobierno del estado de

Yucatán, 1982. MARTINEZ Almazán, Raúl. Las relaciones fiscales y financieras intergubernamentales en México. Instituto Nacional de Desarrollo Municipal, México, 1980. PICHARDO Pagaza, Ignacio. Introducción a la administración pública de México, Instituto Nacional de Administración Pública, 1984, Tomo I.

TERCERA

RELACIONES GUBERNAMENTALES ENTRE FEDERACIONESTADOS-

I

CAPITULO DECIMO PRIMERO

NATURALEZA Y FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA COORDINACION INTERGUBERNAMENTAL EN MEXICO Los objetivos de este capítulo son:

=

—

Analizar y describir en su más amplio sentido la naturaleza de la coordinación.

—

Revisar y explicar las causas y las formas de la coordinación intergubernamental en México.

—

Destacar la importancia que reviste el sistema federal de gobierno en las relaciones intergubernamentales.

- Explicar los fundamentos jurídicos de la coordinación intergubernamental mexicana. —

Analizar la operatividad de los sistemas de coordinación.

Temas 37

Naturaleza y Origen de la Coordinación

38

Formas de Coordinación

39

Fundamento Jurídico

Naturaleza y

37 Origen

de la Coordinación

Fundamentalmente, la coordinación presupone la existencia de dos órdenes o es acios de oder que convergen en ciertos objetivos comunes, sea por naturaleza organizativa, jurídi ca, políti ca o socia l, de tal suerte que la interse cción de los interés es en común plantea la necesidad de su presencia. La coordinación implica la existencia de dos componentes, un elemento coordinador y el interés común que incide sobre una realidad social o material. A la vez, la coordinación es un acto voluntario de dos o más sujetos en virtud de la racionalidad'y eficacia que esperan obtener, unen esfuerzos para alcanzar el objetivo perseguido. Por medio de la coordinación se impide el desperdicio de los recursos, obteniendo mayores grados de efectividad y congruencia en la acción política, social, administrativa y económica. En términos estrictamente administrativos, la coordinación significa la sincronización y unificación de las acciones para proporcionar una adecuada calidad, oportunidad y dirección; de tal manera que haya armonía y cooperación para alcanzar un objetivo común. Para entender la naturaleza de la coordinación intergubernamental en nuestro país, es menester abordar y señalar las características más elementales del federalismo como forma de gobierno, ya que de ellas se derivan las modalidades de coordinación. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos crea tres órdenes distintos de gobierno: el federal, el de las entidades federativas y el municipal, coexistiendo ásT tres ámbitos de acción, organización y competencia administrativa. Es evidente que la actividad gubernamental, en sus tres manifestaciones, incide sobre la misma población y erritorio, pero bajo las determinaciones que la norma general y las demás disposiciones señalan. Aquí observamos el elemento de subordinación ante la ley fundamental. Esta misma asigna una serie de facultadas y atribuciones a los diversos órdenes gubernamentales. A partir de la existencia de ámbitos distintos de acción administrativa que encarnan o manifiestan la actividad del Estado mexicano, surge la necesidad de su coordinación para alcanzar la unidad política en cuanto Estado.

Concepto

de

coordinación

Características elementales del sistema federal de gobierno

248


La segunda característica consiste en que las entidades federativas gozan de autonomía, ienen constitución propia, organizan a su interior las actividades que desarrollan, siempre y cuando no contravengan lo dispuesto por la norma fundamental. Este principio posibilita que a las entidades federativas se otorguen facultades, atribuciones y competencias con la única limitación de que no sean de la exclusividad de la federación y consignadas en la Constitución Política General. La autonomía en el régimen interior crea órdenes y personas jurídicas distintas que" con base al interés general, regional y local, requieren de la coordinación para la consecución de un propósito común. Una tercera característica del sistema federal es que los funcionarios de las entidades federativas no dependen jerárquicamente de las autoridades centrales, a pesar de lo establecido por la Constitución General en el artículo 120, al señalar que los gobernadores de los estados están obligados a publicar y hacer cumplir las leyes federales. Habría que hacer ciertas precisiones en relación a esta disposición; en primer lugar, se deduce que no se responsabiliza a todos los funcionarios estatales, sino que solamente al gobernador; en segundo lugar, establece la idea de hacer cumplir y de alguna manera la de cumplir las leyes federales; en tercer lugar, históricamente tiene una explicación, ya que en el siglo asado la relación con los gobiernos estatales era difícil por el escaso desarrollo de los medios de comunicación, además de que la presencia de la administración pública federal era casi nula. Existen otras disposiciones que convierten a los funcionarios locales en auxiliares del gobierno federal en funciones de población, ministerio público, sanitarias, las de estadística y otras, pero esto no implica una relación jerárquica o de subordinación, debido a que ninguno de los dos ámbitos de gobierno puede imponer cargas al otro, ni impedir o entorpecer su funcionamiento. Así, el gobierno federal no puede exigir a los servidores locales el desarrollo de ciertas actividades de obligatoriedad para aquél, como tampoco los gobiernos de los estados pueden obligar a los funcionarios y empleados federales a desempeñar labores ajenas a su responsabilidad. Por último, una característica más del federalismo consiste en que las entidades federativas intervienen en el proceso de reforma constitucional, situación que posibilita su influencia directa en las grandes cuestiones nacionales. Es solamente en el ámbito de los estados federales, en los que la presencia de la coordinación adquiere el matiz de intergubernamental, precisamente por la exis encia de dos o más instancias u órdenes de gobierno. Esto no sucede en los estados centrales o unitarios donde la coordinación es simplemente administrativa o de proceso. En este sentido, la coordinación intergubernamental es una confrontación entre racionalidad jurídico-política y eficacia económico-administrativa. En los estados modernos con formas de gobierno federal, los problemas económicos y adminis rativos plantean la necesidad de la unidad de acción, de estrategias globales y de políticas uniformes para sortear la crisis económica y social, sin embargo se inter one una estructura formal que es necesario respetar, en este caso, la existencia

249

NATURALEZA Y FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA COORDINACION INTERGUBERNAMENTAL EN MEXICO

de ámbitos de gobierno a nivel constitucional; de ahí que surga la coordinación intergubernamental como respuesta para lograr la coherencia en la lucha contra los grandes problemas del Estado. Evidentemente, desde esta perspectiva es más fácil administrar un gobierno uni ario que un gobierno federal, en este último la tradición histórica, las formas políticas y la estructura jurídica se anteponen a los principios técnicos, razón por la que la coordinación se convierte en un mecanismo de conciliación entre lo técnicamente aconsejable y lo políticamente factible. Se pueden derivar cinco causas fundamentales de la coordinación en un sistema federal de gobierno: 1) la concurrencia; 2) el carácter auxiliar entre autoridades atribuido por los ordenamientos legales; 3) la interdependencia; 4) el interés común, y 5) las capacidades. La concurrencia se ubica en el ámbito de la distribución de competencias que señala la Constitución Política, es decir, existen facultades compartidas en determinadas áreas y acciones ejecutadas por las dos instancias de gobierno, como en materia de educación, penal, asentamientos humanos, agraria y de salubridad, por mencionar algunas.

Causas de la coordinación intergubernamental

La concurrencia

El carácter auxiliar de las autoridades se deriva de que la Constitución señala exresamente que el gobierno estatal auxilie al gobierno federal, por ejemplo: en materia de cultos o, en su caso, por cuestiones de emergencia como el combate de plagas, entre otros.

El auxilio

La interdependencia se deriva por el carácter mismo de los procesos de acción de los gobiernos, tales como la realización de obras, prestación de servicios públicos o. por la necesidad de instrumentar una política de interés nacional, como por ejemplo, la planeación integral.

La interdependencia

ELinteres común es, tal vez, una de las causas más importantes de la coordinación, ya que el atenderlo puede ser determinante para la acción conjunta de las instancias de gobierno, a pesar de sus limitaciones de jurisdicción y de competencia. El interés, común acrecenta la voluntad política sobre las formalidades, traduciéndose en la acción ejecutiva de los gobiernos federal y estatales en respuesta a una polí- tica general que puede ser, por ejemplo, el fortalecimiento al federalismo, la descentralización de la vida nacional o la reforma municipal.

El interés común

La existencia de distintos grados de capacidad de los ámbitos de gobierno, implica la necesidad de la coordinación para que de la unión de dos o más fuerzas resulte una potencia nueva, capaz de transformar o aliviar las debilidades de una de las partes. Las capacidades

38

Formas de Coordinación

Clasificación

Por su naturaleza, la coordinación intergubernamental en nuestro país se puede clasificar, ara efectos de análisis en: coordinación administrativa y coordinación económica y financiera.

Coordinaci n administrativa

La coordinación administrativa surge con el propósito de evitar la excesiva concentración de los procesos y funciones de la administración federal; a la vez, nace de las facultades concurrentes entre los ámbitos de gobierno y trata de evitar la duplicidad de las acciones. Ejemplos de esta forma de coordinación son los servicios coordinados de salud pública; ambién en materia de educación, donde la áHmirusTráción estatal y federal convergen para el otorgamiento de títulos profesionales y la realización de rogramas de educación ara abatir el analfabetismo; Incoordinación que debe existir en asuntos de asentamientos humanos a partir de la concurrencia de las actividades federal, estatal y municipal para dictar las medidas administrativas necesarias y cumplir con lo dispuesto en la ley fundamental. Otro ejem lo de coordinación administrativa se presenta en el ámbito de la política de migración y población, en la que los estados y municipios colaboran con la secretaría de Gobernación en la vigilancia de la legal estancia en el país de los extranjeros; asimismo, la administración local tiene el compromiso de incorporar a las actas del registro civil el número de clave única del registro de población. En materia turística, las administraciones locales realizan las funciones de autorización, supervisión y vigilancia en la prestación de los servicios turísticos, aquí se~ha""dado el hecho repetido de que la delegación federal y la dirección o coordinación estatal de la materia, se fusionan operativamente al ser su titular la misma persona.

Coordinación económica y financiera

La coordinación económica y financiera se sitúa en el marco de la gran importancia que en estas materias ha adquirido el Estado mexicano y a la vez en su excesiva centralización, originando desigualdades regionales, por lo que esta forma de coordinación ersigue una más justa redistribución de los beneficios del creci- miento económico,, ,así como la homogeneización al máximo posible de la acción del Estado en su conjunto.


Una de las estrategias más importantes del gobierno mexicano en materia de política económica y que se manifiesta en el aspecto de coordinación, es la pla- neación, entendida ésta como una acción conjunta de los sectores público, privado, social y de toda la sociedad en su conjunto, a efecto de enfrentar los graves problemas que ha originado el modelo de desarrollo económico que hemos adop ado y sus relaciones con el exterior, la centralización, la desigualdad económica de las regiones y la crisis general de la economía mexicana. En este sentido, la planeación en nuestro país es concebida como una tarea de carácter nacional en la que se deben involucrar las tres instancias de gobierno y no únicamente la planeación específicamente federal. De ahí que la coordinación entre los gobiernos federal, estatal y municipal en esta tarea se traduzca como una acción vital para el desarrollo económico y social del país, que incluso se encuentra prevista jurídica y administrativamente con el propósito de ponerla en marcha y de instrumentarla adecuadamente. En los capítulos posteriores se describirán los mecanismos e instrumentos que se han venido utilizando en el proceso de implantación del Sistema Nacional de Planeación Democrática. La cuestión fiscal es otro de los aspectos que presenta la coordinación económica y financiera, ya que a partir de la disposición constitucional que obliga a los mexicanos a contribuir para los gastos públicos, así de la federación como del es ado y municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes, sujeta a los individuos a tres jurisdicciones tributarias, originando la concurrencia y el hecho de que una misma actividad pueda ser gravada por tres autoridades distintas. Asimismo, la autonomía en el gobierno interior para los estados significa que éstos pueden obtener de sus propios habitantes el financiamiento económico e imponer los gravámenes que sus necesidades requieran, excepto los exclusivos de la federación. La coordinación en materia fiscal que será descrita posteriormente, surge para dar una respuesta óptima a tareas que, por facultades concurrentes, venían realizando las tres instancias de gobierno.

89

Fundamento Jurídico

Necesidad de un fundamento jurí dico

La constitución

La coordinación ha sido tradicionalmente concebida como una tarea de racionalidad y congruencia, fundamentalmente administrativa. Los titulares del poder ejecutivo federal y estatal como jefes de su administración poseen la capacidad suficiente para establecer los mecanismos e instrumentos de coordinación hacia el interior de sus respectivas administraciones. En este sentido, la necesidad de contar con un fundamento jurídico que los facultara para tal acción no era estrictamente indispensable. Sin embargo, el carácter federal de nuestra forma de gobierno, la existencia de facultades concurrentes y el mismo proceso de desarrollo del país, condujo al sector público hacia un fenómeno de invasión de competencias entre la federación, los estados y los municipios, que hubo necesidad de establecer medidas de coordinación entre ellos. Es en este momento cuando una tarea de índole administrativa, se convierte en un acto administrativo de derecho público que para poder desarrollarse requiere, por un lado de un fundamento jurídico y, por el otro, que corresponda al principio de legalidad de que todo acto del poder público debe tener como base una ley que le faculte o le permita hacerlo. El señalamiento expreso en materia de coordinación intergubernamental para conducir conjuntamente el desarrollo económico y social del país, es muy reciente en nuestro derecho constitucional. Por ejemplo, anteriormente, se facultaba a los ejecutivos a coordinarse y convenir en materia de límites geográficos y de reos. La^ necesidad originada por el momento social, económico y político, a partir de la grave crisis económica de los ochenta, fue lo que permitió la incorporación, a nivel constitucional, de esta atribución. En este sentido, el artículo 26 de nuestra Carta Magna señala que la legislación secundaria facultará al Ejecutivo federal para sentar las bases de coordinación entre éste y los gobiernos de las entidades federativas en materia de planeación. Asimismo, el .artículo 115, en su fracción VI, señala que cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o iendan a formar una continuidad demográfica, la federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de


253

dichos centros con apego a la ley federal de la materia. La fracción X de este mismo artículo señala que la federación y los estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario. Se deriva de estas disposiciones que la coordinación intergubernamental en nuestro país se establece en forma expresa en materia de planeación, de desarrollo urbano y en la ejecución y operación de obras, así como también, en la prestación de servicios públicos; esta última fundamentando el proceso de descentralización de la salud y la educación. La ley orgánica de la administración pública federal en su artículo 22 faculta al presidente de la República para celebrar convenios de coordinación de acciones con los gobiernos estatales y con su participación, en los casos necesarios, con los municipios, satisfaciendo las formalidades legales que en cada caso procedan, a fin de favorecer el desarrollo integral de las propias entidades federativas. De este ordenamiento nacieron los convenios únicos de coordinación (CUC), hoy transformados en convenios únicos de desarrollo (CUD). La ley de planeación, en su artículo 33, determina que el Ejecutivo federal podrá convenir con los gobiernos estatales, satisfaciendo las formalidades que en cada caso procedan, la coordinación que se requiera a efecto de que dichos gobiernos participen en la planeación nacional del desarrollo; coadyuven, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, a la consecución de los objetivos de la planeación nacional, y para que las acciones a realizarse por la federación y los estados sean planeadas de manera conjunta. En todos los casos se deberá considerar la participación que corresponda a los municipios. En el artículo 34 de la misma ley, se señala que el Ejecutivo federal puede convenir con los gobiernos de las entidades federativas: a) b)

c)

d)

Su participación en la planeación nacional a través de la presentación de las propuestas que estimen pertinentes. Los procedimientos de coordinación entre las autoridades federales, estatales y municipales para propiciar la planeación del desarrollo integral de cada entidad federativa y de los municipios, y su congruencia con la planeación nacional, así como para promover la participación de los diversos sectores de la sociedad en las actividades de planeación. Los lineamientos metodológicos para la realización de las actividades de planeación, en el ámbito de su jurisdicción.

La elaboración de los programas regionales conjuntamente entre la secre aría de Programación y Presupuesto y los Comités de Planeación para el Desarrollo de los estados.

La ley orgánica de la administración federal

L a

254


e)

La ejecución de las acciones que deben realizarse en cada entidad federa iva y que competen a ambos órdenes de gobierno, considerando la participación que corresponda a los municipios interesados y a los sectores de la sociedad.

Esta disposición constitucional ha sido desarrollada y especificada en la legislación secundaria de carácter federal que ya se ha venido describiendo, pero tam ién se ha retomado en las constituciones locales y en la legislación de los estados, a efecto de introducir las bases legales de operación en los sistemas de coordinación con la federación y con sus municipios, aunque este proceso de adecuación legal ha sido más lento. La ley de

Un elemento jurídico fundamental en materia de coordinación lo constituye la ley de coordinación fiscal que entró en vigor en 1980, la cual tiene por objeto fiscal coordinar el sistema fiscal de la federación con los respectivos de cada estado, municipios y el Distrito Federal, asimismo, establece la participación correspondiente a sus haciendas públicas, fija las reglas de coordinación administrativa entre las mismas y, por último, establece los órganos operativos de la coordinación fiscal. De esta ley se deriva el sistema nacional de coordinación fiscal que ésfde libre participación de los estados; si éstos deciden adherirse al sistema, cele ran con la secretaría de Hacienda y Crédito Público un convenio que es aprobado por la legislatura local de cada estado; la firma del convenio crea el derecho de los estados a participar en el total de impuestos federales y otros ingresos que se reúnan en los fondos que al efecto se crean. El sistema tiene como propósitos generales, el hacer mas eficiente y óptimo el esquema impositivo mexicano e incrementar la capacidad financiera de estados y municipios.

Coordinación de Políticas Nacionales

Un fenómeno de sumo interés que se ha venido presentando en los últimos años, es el que se refiere a la coordinación de las grandes políticas de interés nacional que ha involucrado en acciones conjuntas a las tres instancias de gobierno. Destacan principalmente la planeación del desarrollo nacional, la descentralización de la vida nacional y la renovación moral de la sociedad. La instrumentación de estas políticas acarrea consigo una serie de medidas innovadoras en la relación entre los gobiernos federal, estatal y municipal, ocasionando que su coordinación y relación sea más estrecha y efectiva. En materia de planeación del desarrollo ya se ha indicado que el artículo 26 de la Constitución General fundamenta la relación de coordinación entre el gobierno federal y estatal, la ley federal de planeación detalla en su capítulo quinto esas relaciones. A nivel estatal, las constituciones también han incorporado las normas al respecto donde involucran en la vertiente de coordinación a sus respectivos municipios. Para la instrumentación de la coordinación para la planeación, el Ejecutivo federal define la participación de los órganos de la administración pública centralizada que actúan en las entidades federativas. La ley de planeación señala, en materia de coordinación, la participación de las entidades federativas y municipios en la planeación nacional; los procedimientos para su vinculación, la metodología, la elaboración de programas concretos en materia regional, la ejecución de obras y servicios que originalmente fueron obligación de la federación por parte de los gobiernos locales y de los mecanismos y operación de la coordinación. En relación con esto último, existe un instrumento de carácter jurídico-admi- mstrativo que plasma y concretiza las relaciones de coordinación entre el gobierno federal y el de los estados, hecho que lo sitúa como el instrumento legal más im ortante de la coordinación intergubernamental: el Convenio Unico de Desarrollo. Desde esta perspectiva el convenio es un acuerdo de dos o más voluntades que crea, modifica o extingue derechos y obligaciones. Las voluntades en este caso son solo dos, la del presidente de la República y la del gobernador del Estado. El esquema de convertir derechos y obligaciones se ha venido repitiendo en la mayoría de las entidades federativas a efecto de incorporarse al Sistema Nacional de Planeación Democrática. Por tal razón los gobernadores celebran con los ayun amientos de su entidad convenios He desarrollo municipal.

La planeación del desarrollo

256


La importancia, el contenido y la puesta en marcha de estos instrumentos serán tratados en un capítulo posterior; aquí sólo se puntualiza que una política de interés nacional se ejecuta por las tres instancias de gobierno a través de convenios y con una base jurídica sólida y clara. La descentralización de la vida nacional

La descentralización de los servicios de salud

Otra política de carácter nacional que se viene ejecutando es la descentralización de la vida nacional. La excesiva centralización ocurrida a través del desarrollo his órico de México, condujo a nuestro país a un anquilosarniento en sus estructuras burocráticas, económicas, de servicios y, en general, de prácticamente todos los aspectos de la vida cotidiana del país. Podría pensarse que el descentralizar, es decir, el ceder tareas, obligaciones, recursos y capacidad de autogestión, no esté inmerso en la coordinación de instancias gubernamentales; pero, si la descentralización se concibe como un proceso inserto en un sistema nacional, es fundamental que para ponerse en práctica y alcanzar sus objetivos con optimización se requieran tareas de coordinación estrecha entre los gobiernos federal, estatal y municipal. La descentralización de la vida nacional está encauzada a reordenar espacial y territorialmente las actividades de producción, consumo y distribución, así como de las sociales, culturales, administrativas y políticas en la promoción del desarrollo de las entidades federativas, con el propósito adyacente de fortalecer el federalismo y el municipio libre, así como evitar la tendencia concentradora y centrali- zadora de las actividades en los grandes centros urbanos. Los decretos de descentralización de los servicios de salud y educativos, consti uyen otro elemento jurídico de la coordinación intergubernamental en México. El decreto del 8 de marzo de 1983 sienta las bases para el programa de descentralización de los servicios de salud de la secretaría de Salud. Esta acción está inmersa enla estrategia general llamada descentralización de la vida nacional. La descen ralización de los servicios de salud busca, en primera instancia, impulsar la formación y funcionamiento de los sistemas estatales de salud de acuerdo con una normatividad nacional; es aquí donde cabe la coordinación, porque la descen ralización de los servicios de salud se rige por los lineamientos que establece el gobierno federal. Así, el Ejecutivo federal establece las normas a través del decre o, la secretaría de Programación y Presupuesto establece los lineamientos en materia de regionalización que inciden en la salud y, por último, tenemos los acuerdos de coordinación derivados del CUD que establece la secretaría de Salud. El decreto establece seis bases para la descentralización en el campo de la salud; en primer lugar, es la identificación de facultades para que se determine cuáles son aquéllas ropicias o factibles de desconcentrar por la secretaría de Salud hacia los servicios coordinados de salud pública en los estados y, al mismo tiempo, establecer aquellas funciones a descentralizar por parte del gobierno federal hacia los gobiernos locales. Una segunda base se refiere a que se tendrá que proveer de los recursos necesarios para que tanto los gobiernos de los estados, sujetos a descentralización,

25 7


como los servicios coordinados de salud, sujetos a desconcentración, estén en capacidad para llevar a cabo o recibir esta carga. Aquí la coordinación es fundamental para asignar y madurar la capacidad de recepción de este servicio. La tercera base se refiere al establecimiento de las acciones para la integración del sistema estatal de salud en coordinación con el sistema nacional de salud, es decir, no se trata de crear sistemas estatales desvinculados de una estrategia general, lo que implica, necesariamente, la existencia de la coordinación para establecer los lincamientos de acuerdo a un programa nacional. La cuarta base establece las facultades del secretario de Salud para fijar los acuerdos de transferencia de los servicios, así como establecer los procedimientos operacionales de desconcentración y descentralización. La quinta base establece la definición de las directrices de descentralización de los gobiernos de los estados a los municipios y de desconcentración de los servicios coordinados hacia las jurisdicciones sanitarias que se ubican en los municipios. La sexta base se refiere a la determinación de plazos para el cumplimiento de las etapas de la descentralización. A partir de la promulgación del decreto, los servicios coordinados de salud pública son órganos administrativos desconcentrados, sujetos a la normatividad central, con autonomía técnica y administrativa, así como también las responsabilidades que les atribuyen los acuerdos de coordinación. Igualmente, los servicios coordinados tienen consejos internos de salud y seguridad social, presididos por el ejecutivo del estado cuando él lo estime conveniente. El proceso de descentralización implica en el espacio y en el tiempo la permanencia de estructuras intermedias entre las políticas y la operación o ejecución del programa, esto se traduce en órganos dependientes directamente del secretario del ramo, tales como la Contraloría Interna, Asuntos Jurídicos y Comunicación Social, por mencionar algunos que tienen funciones de normatividad y control; son unidades de coordinación en aquellos asuntos de su competencia. La descentralización, en suma, es un aspecto de la coordinación ya que implica la permanencia, en manos del poder central, de establecer objetivos, metas y directrices para la acción del servicio, porque la facultad originaria de legislar en materia de salud la tiene el Congreso de la Unión. El 8 de agosto de 1983 el presidente de la República expidió el decreto que establece el proceso de descentralización de los servicios educativos en su nivel básico y normal, mediante la celebración de acuerdos de coordinación en el marco de los convenios únicos de desarrollo, con el propósito de integrar los comités consultivos para la descentralización educativa. A través del acuerdo de coordinación, el Ejecutivo federal y los ejecutivos estatales establecen las bases, lincamientos y mecanismos que son necesarios para transferir al gobierno del estado y con la intervención de éste a los municipios, los servicios de educación, así como los recursos financieros correspondientes, conservando el gobierno federal las funciones rectoras y de evaluación; el decreto es, por lo tanto, una expresión de la coordinación, además de que no es una prescripción obligatoria, sino un acuerdo de voluntades.

La descentralización de los servicios educativos

258


El comité consultivo para la descentralización de los servicios educativos, está integrado or el gobernador del estado como presidente; un secretario técnico, a cargo del representante de la secretaría de Educación Pública en la entidad; además de vocales representativos de la secretaría de Programación y Presupuesto, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, así como un representante del Estado, quien es el encargado de los servicios educativos en la entidad, y un vocal o vocales representantes de las secciones del sindicato de los trabajadores federales. El Comité es el órgano responsable de formular al Ejecutivo federal, las recomendaciones que procedan sobre la transferencia de los servicios educativos. En el mismo decreto se determina la reorganización de las delegaciones generales de la SEP, de tal manera que se adapten al proceso descentralizador, por ello reciben el nombre de Unidades de Servicios Educativos a Descentralizar. Otras acciones La a descentralizar

política de descentralización cobra expresión en otras acciones tales como: ,,.

,,,

,

•,

a)

Incorporacion al regimen estatal de los recursos humanos, materiales y financieros de las dependencias y entidades de la administración pública federal, susceptibles de aprovechamiento por parte de los gobiernos es atales, o con la intervención de éstos a los gobiernos municipales, con objeto de fortalecer la capacidad estatal para la realización de obras y la prestación de servicios públicos. Esta acción se hace a través de la secretaría de Programación y Presupuesto, la que con base en una previa consulta con las partes y tomando en cuenta los derechos de terceros, realiza las gestiones necesarias; en este caso también el gobierno federal conserva las funciones rectoras y de evaluación a través de la dependencia coordinadora de sector.

b)

Transferencia y participación en las funciones de la administración pú lica federal araestatal, cuando sean de interés exclusivamente local, estén directamente vinculadas a los programas de desarrollo económico y social de la entidad o de los municipios y su ámbito de acción e influencia se limite a la localidad que en cada caso corresponda.

c)

Coordinación y asesoría en los estudios de descentralización y de modernización de la administración pública por conducto de la secretaría de Programación y Presupuesto.

d)

Transferencia al gobierno estatal y con la intervención de éste, a los municipios, las funciones relativas a la regularización de la tenencia de la tierra; esta acción se realiza de acuerdo a las bases, lincamientos y mecanismos establecidos por el Ejecutivo federal.

e)

Coordinación entre el Ejecutivo federal, el estatal y con la intervención de éste, los municipios participan en la creación y administración de sus reservas territoriales.

259


f)

Coordinación entre el Ejecutivo local y los municipios para la descen ralización de empresas productivas, siempre y cuando los municipios cuenten con la infraestructura y capacidad administrativa y financiera suficiente; asimismo, de manera conjunta, se determinan los estímulos para la producción de las ramas agropecuarias y pesqueras, como también para actividades industriales y comerciales.

Otra política de alcance nacional se refiere a la renovación moral de la sociedad. El gobierno federal organizó en 1982 la secretaría de la Contraloría General de la Federación, con una serie de funciones tendientes a vigilar, controlar y supervisar el adecuado manejo de los recursos financieros, así como la buena observancia de los programas de trabajo, el uso óptimo de los recursos humanos y materiales con el propósito de evitar desvíos, malos manejos y deficiencias en el aparato burocrá ico del gobierno federal y en la realización de sus programas. La ejecución de las principales políticas que se han venido describiendo, implica necesariamente la transferencia de recursos financieros del gobierno federal a los gobiernos estatales y ayuntamientos del país. Ante la importancia que reviste el volumen de esos recursos federales aplicados en los estados y municipios, en concordancia con los motivos que originan la creación de la Contraloría General de la Federación, se establece el sistema de control y evaluación encargado de vigilar y fiscalizar los recursos federales que se canalizan a las entidades federativas y municipios. Por lo tanto, surge también la tarea de coordinar acciones entre las instancias de gobierno para que el sistema de control y evaluación opere con mayor efectividad y se amplíe, hacia las administraciones estatales y municipales, una de las vertientes de la política nacional de renovación moral de la sociedad. Este tipo de coordinación se establece mediante convenios y acuerdos de coordinación. Su operación es a través de las Contralorías estatales y con la participación de las Delegaciones de la secretaría de Programación y Presupuesto en cada entidad federativa. Es obligación de las secretarías de la Contraloría General de la Federación y de Programación y Presupuesto, prestar la asesoría necesaria para el mejor aprovechamiento del sistema estatal de control y evaluación, así como para la integración de unidades municipales de control y evaluación. La coordinación, en su expresión jurídica, determina los grandes espacios de acción conjunta que hemos resumido en este capítulo; debemos, por lo tanto, analizar los momentos organizativos de la coordinación, así como de su proceso de gestión y desarrollo.

La renovación moral de la sociedad

Discusión de Temas

Relacionar las características de la coordinación en abstracto con la coordinación intergubernamental. Explicar y fundamentar los elementos jurídicos de la coordinación intergubernamental en México. Explicar y comparar las diversas formas de coordinación entre los go iernos y administraciones de nuestro país. Fundamentar por qué la descentralización es una forma de coordinación. Analizar los elementos, a favor y en contra, que conlleva la descentralización de los servicios educativos y de salud. Revisar el impacto político y administrativo que puede causar en las entidades federativas, el proceso de descentralización de la vida nacional.


CARRILLO CASTRO, Alejandro. La reforma administrativa en México, Ed. Porrúa, México, 1980. Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Zacatecas, Reglamento Interno del COPLADEZ, México, 1981. DE LA MADRID, Miguel. Planeación democrática , Instituto Nacional de Administración Pública, México, 1983. DE LA MADRID, Miguel. Segundo informe de gobierno 1984, anexo del sector: Política económica, Presidencia de la República, México, septiembre de 1984. Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, 8-9, octubre 1982-marzo

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CAPITULO DECIMO SEGUNDO

LAS MODALIDADES DE COORDINACION INTERGUBERNAMENTAL EN MEXICO

Los objetivos de este capítulo son: —

Identificar las ramas y los sectores de actividad que han sido antecedente de las relaciones de coordinación intergubernamental, así como la evolución que han tenido esas relaciones.

—

Explicar las modalidades que ha venido adoptando la coordinación intergubernamental en México.

—

Señalar las principales formas y mecanismos de coordinación de 1914 a 1982. Establecer la importancia de la transformación de los COPRODES en COPLADES. Describir las diversas formas de coordinación desarrolladas durante el período 1977-1982.

Temas 41

Antecedentes y Evolución de la Coordinación

42

Comités Promotores de Desarrollo

43

Comités Estatales de Planeación

Antecedentes y Evolución de la Coordinación

Durante el transcurso del siglo XIX, los gobiernos de la federación manifestaron su irrestricto respeto a la autonomía de los estados, incluso llegaba a ocurrir que éstos invadían las competencias exclusivas del gobierno federal; en razón de ello, Carranza derogó en 1913, para conservar la unidad de acción gubernativa, todas las disposiciones en las que los gobernadores de los estados intervenían en los ramos dependientes del gobierno federal. El primer antecedente acerca de la coordinación intergubernamental en la etapa postrevolucionaria se presenta con el mismo Carranza, quien establece la Comisión Nacional Agraria como órgano coordinador para llevar a cabo la restitución de las tierras, aguas y montes a los pueblos, a través de las comisiones agrarias locales de los estados y por los comités particulares ejecutivos de las comunidades. Asimismo, ya siendo presidente de la República, el Barón de Cuatro Ciénegas crea a través de la secretaría de Industria, Comercio y Trabajo, el Instituto de Coordinación, Reformas y Bienes Sociales, con el propósito de lograr la unidad de acción en el bienestar social y promoviendo reformas justificadas que aseguraran el proceso social de las clases más necesitadas. En su informe de 1924, Alvaro Obregón dio cuenta de la falta de un catastro nacional fiscal, esto es, la existencia de indicadores para la valorización y registro de la propiedad raíz en toda l a República, que sirviera de base para la tributación predial; convocó en octubre de 1923 a una convención nacional catastral, integrada por representantes de los gobiernos de las entidades federativas y de la secretaría de Hacienda y Crédito Público y con la cooperación de los propietarios de predios rústicos y urbanos. La convención celebró ocho sesiones, concluyendo que era de absoluta necesidad nacional la formación del Catastro Uniforme Fiscal en la República; que el organismo encargado de llevar a la práctica la formación del catastro sería integrado por juntas distritales, principales o de estado y una superior o concentradora con asiento en la capital de la República. A efecto de lograr los acuerdos de la convención, se instituyó la comisión permanente. Ante la situación caótica de los sistemas impositivos y de tributación en México, el gobierno de Calles convocó a las administraciones de las entidades federativas a una primera Convención Nacional Fiscal, teniendo por objeto: a) delimitar las

Antec edent es

Comisión

nacional

agraria

Convención nacional catastral

Primera

convención

nacional fiscal

266


competencias de los estados y la federación en materia de impuestos;b) determinar un plan nacional de arbitrios para simplificar la fiscalización; c) crear un órgano permanente encargado de estudiar las necesidades de la economía nacional y de proponer las medidas a adoptarse en materia fiscal y vigilar el plan único de los impuestos que se introdujeran. Como resultado de esta primera convención, en 1928, el presidente Calles informaba que la secretaría de Hacienda y Crédito Pú lico establecía un programa mediante la expedición de leyes or las cuales se daba a los estados una participación en el producto de los impuestos federales dentro de la libertad que les concede su régimen interior, de acuerdo a ciertas bases y por medio de la celebración de acuerdos con los gobiernos locales para lograr una armonía en la tributación, que procurara aliviar la carga fiscal a los causantes. La política de acuerdos se inició con el estado de Nuevo León, a solicitud del mismo; a su vez, el estado de Querétaro solicitó el envío de expertos que estudiaran la coordinación fiscal con la federación.

Primera

reunión

nacional de estadística Coordinación

en

materia educativa

En 1927 se convocó a la Primera Reunión Nacional de Estadística, con el objeto de obtener la eficaz colaboración de las entidades de la República en esta materia; se buscaba su buena organización y el establecimiento de fines prácticos. En su informe de 1930, el presidente Pascual Ortiz Rubio manifestó que la coordinación en los ámbitos de educación debería partir del principio de que las entidades federativas fueran las que normal y básicamente abordaran y resolvieran sus problemas de educación local, limitando al poder federal a una función meramente auxiliar y complementaria; en consecuencia, los gobiernos locales destinaron, como mínimo, el 40 por ciento de sus ingresos para el ramo de educación pública. Asimismo, la secretaría del ramo aportó como auxilio a los estados desde un 30 hasta un 200 por ciento adicional respecto del resupuesto local, según el caso y condiciones. La coordinación tuvo por fruto la unificación de sueldos para el magisterio; en cuanto a los servicios de aspecto general, como médico escolar, educación física, estética, difusión de la cultura, etc., fueron sostenidos en común dentro de bases equitativas por ambos poderes; la federación asumió el pago de los profesores rurales que eran pagados por la propia comunidad; en inspección escolar se logró la coordinación en los diferentes ámbitos de gobierno, por lo cual la inspección fue más eficiente, uniforme y más frecuente; se definió el tipo de escuelas primarias, tanto urbana como rural, sentando principios uniformes en materia de orientaciones básicas, organización, tendencias, programas, etc., y se fijó además el criterio de edificios, anexos, servicios mobiliarios, etc.; se estableció para toda la República un calendario escolar, dejando su aplicación y horarios al cuidado de las autoridades técnicas locales, en vista de la diversidad de condiciones regionales; en materia de estadística se preceptuaron bases generales y uniformes para que esta obra escolar, científica y técnica por excelencia, ya coordinada, proporcionara el beneficio máximo. En el año de 1930 ya existían 29 delegaciones federales de salubridad, las cuales en varios estados se fusionaron con los servicios prestados por los mismos, logrando

Coordinación en los servicios de salud


267

una franca colaboración entre los elementos del entonces departamento de Salu ridad y los que estaban obligados a proporcionar los gobiernos de las entidades federativas. El departamento de Salubridad Pública, a través de su órgano llamado departamento de Sanidad Federal en los estados, vigilaba y orientaba las complejas labores de salubridad e higiene en todas las entidades federativas. La política seguida en este servicio era unificar y coordinar las actividades sanitarias federales con las que eran ejercidas por los gobiernos locales y ayuntamientos, mediante la fundación de unidades sanitarias cuya creación pretendía lograr un mejor aprovechamiento de recursos económicos con que proporcionalmente contribuía la federación, el gobierno estatal y el municipal. El residente de la República informaba en 1932, que en el estado de Sinaloa, por vía de experimentación, se habían estado organizando oficinas sanitarias municipales con personal to almente pagado por los ayuntamientos y con un plan de trabajo mínimo, pero completo. Se había dejado la vigilancia directa de esas oficinas en manos del delegado federal. Durante el gobierno de Abelardo L. Rodríguez se instituyó el Consejo Nacional de Economía como órgano técnico auxiliar del gobierno en su relación con los estados; se consideró pertinente completar su estructura mediante la constitución de cuerpos semejantes en las entidades federativas, a efecto de que tales organismos, además de desempeñar las funciones regionales queTes correspondían, auxiliaran al consejo nacional en el desarrollo de sus labores, enviando a éste sus represen antes y transmitiéndole los intereses locales. Al efecto, informaba el Presidente, se hizo una nueva invitación a los gobiernos de los estados para que si lo estima an oportuno, dictaran las medidas encaminadas a la integración de consejos locales de economía, remitiéndoles con la sugerencia, un proyecto de estatuto a fin de procurar que los organismos locales tuvieran entre sí idénticas finalidades y que éstas a su vez fueran congruentes con las del consejo nacional. Uno de los primeros consejos locales que se creó de acuerdo con esta invitación, fue el de Nuevo León. Según los criterios de administración coordinada y con base al Código Agrario de los Estados Unidos Mexicanos del 12 de abril de 1934, se crearon las Comisiones Agrarias Mixtas para atender, preferentemente, la organización eji dal déla República. Los objetivos de la Segunda Convención Fiscal fueron: a) revisar las conclusiones de la primera asamblea; b) profundizar en el problema de la delimitación de jurisdicciones fiscales; c) sentar las bases de unificación de los sistemas locales de tri utación y su coordinación con el gobierno federal; d) analizar los medios adecuados para la puesta en ráctica de las decisiones de la asamblea y constituir el órgano más capacitado para su ejecución. De las recomendaciones emitidas por la convención una vez que ésta concluyó, destacan: El mantenimiento uniforme y generalizado de los impuestos al comercio e industria; encomendar a la comisión

Coordinación de sanidad

Consejo

nacional

de economía

Comisiones agrarias mixtas

Segunda fiscal 1933

convención

268


permanente el estudio de las necesidades mínimas locales y municipales en materia impositiva a la industria y al comercio; calendarización de impuestos; mayor agilidad en el flujo de información fiscal intergubernamental; conceder a los estados y municipios una participación en el impuesto sobre la renta, por vía de ensayo.

Tercera convención fiscal 1947

El sistema nacional de coordinación fiscal

Ante el aumento desordenado de gravámenes federales y locales, y ante la carencia de un sistema de coordinación tributaria entre las instancias gubernamentales, se hacía indispensable una tercera convención nacional fiscal en donde se procurara: Trazar el esquema de un plan nacional de arbitrios; planear la forma en la que debía distribuirse entre la federación, los estados y municipios la facultad de esta lecer y administrar los impuestos en relación con el costo de los servicios públicos a cada uno encomendados y en relación con su capacidad de control sobre los causantes respectivos; determinar las bases de colaboración entre las diversas autoridades fiscales y del mejoramiento de la administración tributaria; crear una estructura fiscal nacional; unificar los numerosos impuestos que la federación, los estados y municipios mantenían sobre el comercio y la industria; proponer la participación de los estados y municipios en el rendimiento de los gravámenes. Los resultados obtenidos a raíz de la tercera convención fueron, entre otros, la promulgación de la ley que regulaba el pago de participaciones en ingresos federales a las entidades federativas; la creación de la comisión nacional de arbitrios; la primera ley del impuesto federal sobre ingresos mercantiles (1948); la ley reguladora del pago de participaciones en impuestos federales a las entidades federativas (1948); la ley de coordinación fiscal entre la federación y los estados (1953); la ley que otorgaba la compensación adicional a los estados que celebraran el conve- vio de coordinación en materia del impuesto federal sobre ingresos mercantiles (1954), y la intervención del Banco de México en la recaudación de impuestos participables como medio para garantizar a los estados eficacia en el cobro. A partir de los resultados y recomendaciones emitidas en esta tercera convención, quedan delineados una serie de mecanismos que posteriormente serían la •base para el establecimiento de lo que actualmente conocemos como el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Destacan la promulgación de la ley en la materia, así como el establecimiento de un incipiente esquema de participaciones de impuestos coordinados a las entidades federativas. Con el antecedente de las convenciones nacionales fiscales antes señaladas, duran e la década de los setenta se celebran convenios de coordinación fiscal entre la federación y los estados en materia del impuesto sobre ingresos mercantiles y sobre algunas modalidades del impuesto sobre la renta. Se efectúan también reuniones de funcionarios fiscales de la federación y de los estados y en 1979 se promulga la nueva ley de coordinación fiscal, que crea y norma el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. El sistema pretende fundamentalmente: a)

Evitar la múltiple tributación sobre una misma fuente de ingresos.


b) c) d) e) f)

Asignar a cada ámbito de gobierno fuentes definidas de ingreso y suficientes para el cumplimiento de sus actividades. Proteger a la economía del exceso de tributación que pueda dar lugar a su eliminación. Transferir a los estados la administración de los impuestos federales más sencillos en su control. Convenir con las entidades federativas la transferencia de un mínimo de participaciones a los municipios. Abrir la posibilidad de que los municipios administren impuestos federales o estatales.

El sistema opera bajo el principio de establecer en el territorio nacional una sola modalidad de impuesto al ingreso y una de impuesto al consumo, evitar la multiplicidad de impuestos, integrar montos totales por lo recaudado y articipar de sus rendimientos a los estados y éstos a la vez a sus municipios. A efecto de participarle a los estados del rendimiento de los impuestos coordinados, la ley citada crea tres fondos: el fondo general de participaciones, el fondo financiero complementario de participaciones y el fondo de fomento municipal. A su vez, las entidades federativas están obligadas a repartir entre sus municipios parte de sus recursos, como mínimo la ley ha fijado el 20 por ciento. La coordinación fiscal se instrumenta mediante dos tipos de convenios: convenio de adhesión al sistema nacional de coordinación fiscal y el convenio de colaboración administrativa. Para su desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento,el sistema utiliza tres órganos: a) b) c)

La reunión nacional de funcionarios fiscales. La comisión permanente de funcionarios fiscales. El instituto para el desarrollo técnico de las haciendas públicas.

Durante casi cinco años en la operación del sistema, éste ha tenido los resultados esperados, el esquema fiscal del país se ha racionalizado, las fuentes de tribu ación son tratadas con mayor equidad, los gobiernos de los estados han incrementado sustancialmente sus ingresos y los municipios se encuentran ahora con una fuente de financiamiento que. representa la fundamental en su hacienda; al grado de que casi un 60 por ciento promedio de los gastos que efectúan los municipios del país es financiado con participaciones de los impuestos coordinados. Sin embargo, el sistema ha sido objeto de discusión y comentarios a partir de un lanteamiento que muchos municipalistas se hacen, en el sentido de que ahora los ayuntamientos son más dependientes de los gobiernos federal y estatal^ debido a que son éstos últimos los que distribuyen y entregan los recursos financieros más importantes para el municipio. Este, cada vez cuenta con menos fuentes directas y propias de financiamiento. El impuesto predial y todos aquéllos derivados de la propiedad inmobiliaria que se le han señalado como propios en el artículo 115 constitucional, no son suficientes para determinar y dar validez al concepto de autonomía financiera municipal.

269

42Comités Promotores de Desarrollo

Origen de los COPRODES

Definición

jurídica

délos COPRODES

En junio de 1971 se formaliza en decreto presidencial la creación del primer Comi é Promotor del Desarrollo Económico (COPRODE) en el estado de Yucatán, como un organismo de coordinación de las dependencias federales responsables de la resolución de los principales problemas económicos de dicho estado; su obje ivo era promover la articipación de la administración pública federal y de la población en las tareas de desarrollo. La estrategia de implantación del COPRODE era básicamente lograr la eficacia y congruencia de la administración pública federal en aquellos estados de menor grado de desarrollo en relación a la media nacional; no es casual, por tanto, que el segundo comité fuese creado en el estado de Oaxaca en 1972, con una integración similar y objetivos afínes a los del estado de Yucatán, pero ampliando su acción y con una participación del gobierno estatal más definida. En 1973 se creó el COPRODE del estado de Chiapas con características similares. Las bondades de la actividad de los comités y de acuerdo al principio de que en la mayoría de los estados se manifestaban las desigualdades regionales y de margi- nación, así como la necesidad de una acción conjunta del gobierno federal y del estatal en las tareas de programación, se generaliza la creación de estos organismos en el resto de las entidades federativas. Así, los comités de Durango y Sonora se caracterizaron por ser órganos coordinadores de las actividades de los gobiernos federal, estatal y municipal, al igual que de los diversos sectores de la población, con el propósito de evitar la dispersión de los esfuerzos e intereses. Entre 1974 y principios de 1975 se crearon 16 comités más, con el sello de los más recientes. En su integración y operación los COPRODES manifestaron un proceso evolu ivo y de perfeccionamiento, reflejado so re todo, en el fortalecimiento de la representación estatal, al formalizarse la participación directa de los gobernadores y de las dependencias locales en el comité. A partir de 1975 se consolidan todos los comités en los estados, al mismo tiempo se asigna la presidencia de los mismos a los gobernadores y se establece la figura del secretariado técnico a cargo de la federación. En términos jurídicos y organizacionales, quedan definidos como organismos pú licos dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios. Esta reforma estruc ural hace de los COPRODES unos auténticos organismos de coordinación entre


271

las instancias gubernamentales. Sin embargo, era evidente la presencia de una polí ica j^oha l y nacio nal q ue fo menta ra, c oordin ara y program ara l a acc ión de lo s c omités ; as í, en 1975 para tal objeto se crea la Comisión Nacional de Desarrollo Regional, la cual es transformada en 1976 en Comisión de Desarrollo Regional y Urbano en virtud de la incorporación en su seno de los asuntos relacionados con el desarrollo urbano y como consecuencia de la promulgación de la Ley General de Asentamientos Humanos; por consiguiente, los COPRODES incorporan esta nueva materia. Otra incorporación importante al COPRODE es el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER) que se consolidó en 1977. A partir de la creación de la secretaría de Programación y Presupuesto y de la secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, se agudiza la necesidad de un cambio en la estructura y organización de los COPRODES; §n 1977 se modifican, incrementándose sustancialmente la participación estatal como consecuencia de la política de fortalecimiento al federalismo, otorgándole a los gobernadores la facultad de definir e integrar los propios comités. En julio de 1980 se celebra la Primera Reunión Nacional de Funcionarios de los Gobiernos de los Estados y de la secretaría de Programación y Presupuesto, en donde se analiza la problemática de los COPRODES, detectándose lo siguiente: — —

— —

—

— —

—

Falta de claridad respecto a las características jurídicas de los comi és, pues siendo un organismo descentralizado era presidido por el gobernador. Lo anterior impedía el establecimiento de normas ara su integración y operación, propiciando heterogeneidad, a la vez dificultaba la realización por parte de las dependencias y entidades federales y estatales, de las acciones que estaban vinculadas a las de los comités. Falta de reglamentos internos, lo que provocaba imprecisión respecto a las atribuciones y responsabilidades de sus integrantes. Carencia de planes de trabajo y de informes periódicos de sus actividades, de las acciones realizadas que obstaculizaba la canalización oportuna y ordenada de los apoyos técnicos. El coordinador del comité, más de las veces tenía otras atribuciones que no le permitían efectuar la promoción y coordinación efectiva, absor iendo sus funciones el secretario técnico. No había precisión de la participación en el comité de la delegación regional de la secretaría de Programación y Presupuesto. La magnitud de la asamblea plenaria y el hecho de que estaba integrada por los funcionarios de mayor jerarquía que operan a nivel estatal, dificul aba la realización de las sesiones mensuales. El desconocimiento, en términos generales, de sus objetivos, funciones y alcances, por parte de las dependencias y entidades que no participa an en él, así como por parte de la comunidad. Situación que obstaculizaba su desarrollo y limitaba su funcionamiento.

Problemática los COPRODES

de


— — —

Las diferencias entre los representantes de los diversos organismos que participaban en los COPRODES en cuanto a los niveles jerárquicos, im edían la toma de decisiones oportunas. Falta de interés de algunos representantes de las dependencias federales para participar en la realización de las tareas asignadas al COPRODE dificultaba la ejecución de ellas. En algunos casos el esfuerzo realizado por los COPRODES en cuanto a la laneación, programación y presupuestación, o bien en la elaboración de ropuestas concretas de proyectos, reformas o desarrollo de alguna región, no tenían respuesta por parte de las autoridades centrales. Adicionalmente, en ocasiones las dependencias federales definían sus programas de alcance nacional o local sin consultarlos o informarles al respec o. Ello desalentó el desarrollo de las actividades que llevaban a cabo los comités.

A partir de estos problemas en el funcionamiento y operación de los COPRODES, en la rimera reunión nacional de funcionarios de los gobiernos de los estados y de la secretaría de Programación y Presupuesto, se hicieron cinco recomendaciones: 1) definir la participación de los COPRODES en la estrategia de desarrollo regional y nacional; 2) adecuar los objetivos, integración y funciones de los COPRODES en congruencia con la participación que se les defina en en las estra egias de desarrollo nacional y regional; 3) actualizar el fundamento jurídico de los COPRODES; 4) incluir en el convenio único de coordinación los términos de concertación entre los gobiernos estatales y federal, para la estructuración y operación de los COPRODES; 5) promover las modificaciones y ajustes pertinentes en los esquemas y procedimientos de las administraciones estatales y federal ara que los comités se integraran y operaran adecuadamente y fueran considerados sus esfuerzos y acciones en la toma de decisiones por parte de ambos órdenes de gobierno.

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Comités Estatales de Plane ación

En virtud de lo anterior, el 5 de febrero de 1981, en el marco de la Reunión de la República, se formalizó a través del convenio único de coordinación el compromiso de transformar los COPRODES, así, el ejecutivo federal decreta la disolución de los mismos y dispone la participación de las dependencias y entidades de la administración pública federal en los COPLADES; del 6 al 28 de febrero de ese mismo año se celebran los acuerdos de coordinación para su establecimiento y operación; del lo. al 15 de marzo de 1981 se expiden y promueven disposiciones jurídicas de los gobiernos locales para su creación, y del 15 de marzo al 15 de abril se expiden y promueven sus respectivos reglamentos interiores. La ransformación de los COPRODES a COPLADES obedeció a la necesidad de establecer mejores y más eficaces medios de coordinación, obligando a las dependencias y entidades de la administración pública federal a participar en los comités; se sugirió que la creación de los comités fuera por acto jurídico propio de los estados y que los comités cubrieran la totalidad de las etapas del proceso de planeación a nivel estatal, es decir, la planeación, programación, presupuesta- ción, ejecución, evaluación e información, que se constituyeran en el ámbito regional, en elementos de participación e instrumentadores de los planes del sector público en sus vertientes: obligatoria, de inducción, de coordinación y la de concertación; lograr la congruencia con la política de fortalecimiento del federalismo a través de la ratificación de la responsabilidad de los gobiernos locales en las tareas de planeación para el desarrollo de sus entidades y a la vez hacer posible la concurrencia en dichas tareas de los tres ámbitos de gobierno. De igual forma, se les recomendó fortalecer la capacidad de planeación de los gobiernos locales mediante la incorporación en los planes de desarrollo que formulasen, los avances en los niveles de planeación global y sectorial, participando los comités en la promoción, seguimiento y evaluación de los programas concertados entre el gobierno federal y el estatal en el marco del convenio único de coordinación (hoy convenio único de desarrollo). De esta manera, los programas estatales de inversión eran formulados en el seno de los comités, en donde se efectuaba su seguimiento y evaluación y se elaboraban informes de los avances, los cuales se comunicaban a los ejecutivos federal y estatal. Con relación a los programas sectoriales concertados, que promovían las dependencias y entidades de la federación

Transformación de los COPRODES en COPLADES

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ara dar participación a los estados en el cumplimiento de sus programas de acción, corres ondió a los comités coadyuvar en su instrumentación a nivel local; los programas programas de desarrollo estatal, a través de los cuales se buscaba la integración de acciones y recursos de los sectores público, social y privado, bajo la forma de proyectos prioritarios para el desarrollo estatal y que han tenido por objetivo impulsar productos, regiones y sectores que los estados han considerado estratégicos, los COPLADES asumieron las tareas de promoción, formulación, instrumentación, control y evaluación. También se incorporaron en los COPLADES, programas y acciones de estrategia social, señalados por el gobierno federal, tales como el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), el Programa de Productos Básicos, la Coordinación del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), el Programa Integral para el Desarrollo Rural (PIDER) y el Programa Nacional de Desarrollo de las Franjas Fronterizas y Zonas Libres. En suma, la transformación del COPRODE en COPLADE tuvo como causa fundamental que los primeros adolecieron de integración como mecanismos de coordinación de la inversión pública federal, estatal y municipal.

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Convenio Unico de Coordinación

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El convenio único de coordinación (CUC) surgió a partir de la necesidad de formalizar las relaciones intergubernamentales de manera coherente y global, ya que estas relaciones se daban de manera prácticamente informal y aislada en respuesta a problemas concretos, lo que originaba diversidad de acuerdos y acciones a veces sin coherencia entre sí. A través del CUC se trató de instrumentar la planeación concertada para el desarrollo, se establecieron sistemas, procedimientos y mecanismos; de igual forma, se fincaron compromisos recíprocos para lograr una mayor eficiencia de la acción ública en su conjunto. El acuerdo para la celebración de los convenios con los ejecutivos estatales se publicó el 6 de diciembre de 1976; así, en 1977 comenzó a operar a través de programas de inversión, transfiriéndose recursos financieros y asesoría técnica del gobierno federal a los gobiernos locales para la ejecución de obras de infraestruc ura social y económica, bajo el principio de que su realización era más eficaz si la efectuaba la administración local. En 1978 se precisaron las características de los programas de inversión, se permi ió la colaboración de los estados en el COPLAMAR y en los sectores agropecuario y pesquero. En 1979 se ajustaron y se revisaron las estructuras financieras de los programas estatales de inversión, con el propósito de lograr una mejor programación y pre- supuestación en los estados; asimismo, se concertaron los medios de colaboración para la formulación de los planes estatales de desarrollo. En 1980 el CUC refleja la adecuación al esquema de sectorización adoptado por la administración federal, a la vez, se amplió el universo de acción de los distintos programas de desarrollo, como ejemplo el Programa Integral para el Desarrollo Rural (PIDER). También se posibilitó la participación de las administraciones locales en aquellas empresas úblicas que tenían solamente proyección local, además, se amplió la cobertura a partir de la concertación de acciones con entidades no agrupadas sectorialmente como la Procuraduría General de la República y con las unidades adscritas a la Presidencia. Se incorporaron también las instituciones de promoción social, como el Sistema Nacional ara el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), el Fondo Nacional para Actividades Sociales (FONAPAS) y el Patronato Nacional de Promotores Voluntarios; asimismo, se dio cabida en materia de coordinación, para apoyar las acciones de la Comisión Coordinadora del

El CUC, instrumento de planeación

Adecua ción sectorial del CUC


Servicio Social de Estudiantes de las Instituciones de Enseñanza Superior y de los Centros de Información y Distribución de Publicaciones Oficiales. Se concertaron los mecanismos para lograr la evaluación y se realizaron programas conjuntos de capacitación para la prestación de servicios de seguridad social a los trabajadores de los gobiernos estatales. Para 1982, en el marco del CUC se establecieron compromisos para consolidar los COPLADES, como instancia para compatibilizar los esfuerzos planificadores y racionalizadores de las administraciones federal, estatal y municipal; se precisaron compromisos para lograr la participación de los municipios en la planeación y ejecución de las diversas acciones establecidas en el propio convenio; se incorporaron los programas de financiamiento de las instituciones nacionales de crédito, bancos mixtos y fondos ermanentes de fomento económico; se establecieron las bases para el desarrollo del Sistema Nacional para el Abasto, el Sistema Nacional de Salud, el Sistema Nacional de Servicio Social, así como para la instrumentación de los Programas Nacionales de Empleo, de Productividad y otros. Asimismo, se esta lecieron compromisos en materia de programación, control del gasto, presupues- tación y se trató de armonizar los esfuerzos en los niveles regional, sectorial y global.

Otros mecanismos de coordinación

Además de los programas y mecanismos definidos en el marco del CUC, es impor ante mencionar que se establecieron otros mecanismos políticos y administrativos que buscaron la congruencia y la racionalidad en las diversas funciones de la gestión pública entre las instancias gubernamentales. Por su importancia política, cabe destacar, en primer lugar, la Reunión de la República celebrada anualmente en cinco ocasiones en las ciudades de Querétaro, Acapulco, Veracruz, Hermosillo y Guadalajara; tenía por objetivo evaluar los alcances de la coordinación intergubernamental y la firma del Convenio Unico de Coordinación, así también se manifestaban las estrategias y se definían las políticas para el fortalecimiento del federalismo. Las reuniones de evaluación del Programa Nacional de Fortalecimiento Munici al, uvieron como propósito intercambiar experiencias y evaluar los resultados alcanzados en materia de asistencia y apoyo a los municipios por parte de los gobiernos estatales y las dependencias federales relacionadas con el municipio; hubo cinco reuniones, las cuales se celebraron en Zihuatanejo, Oaxtepec, Toluca, Monterrey y Puebla. El 29 de noviembre de 1978, con la participación de ocho instituciones de la administración pública federal, se constituyó el Grupo Interinstitucional de Tra ajo para el Fortalecimiento del Federalismo, cuyo propósito fue el de diseñar y compatibilizar las estrategias tendientes a fortalecer el federalismo. Con el objeto de formular recomendaciones y lineamientos que tendieran a impulsar el proceso de desconcentración administrativa de la administración pú lica federal, el 14 de mayo de 1981 fue constituido el Comité Técnico Consultivo de Unidades Coordinadoras de Delegados Federales en las Entidades Federativas. Una reunión a la que nos hemos referido al describir la coordinación en materia


de desarrollo económico fue la Reunión Nacional de Funcionarios de los Gobiernos de los Estados y la secretaría de Programación y Presupuesto, celebradas en 1980, 1981 y 1982, para perfeccionar los mecanismos de la planeación y programación del desarrollo. Se celebró durante el período de 1976-1982 en seis ocasiones, la Reunión Nacional de Procuradores Generales de Justicia, con el propósito de definir criterios para mejorar la institución del ministerio público. A partir de 1977 y a efecto de promover el mejoramiento de las áreas de apoyo administrativo de los gobiernos locales, se celebraron anualmente y durante los cinco años siguientes reuniones nacionales de oficiales mayores de los gobiernos de los estados. Para rescatar la memoria de la historia nacional y constituir un sistema nacional de archivo, se celebró a partir de 1977 la Reunión Nacional de Archivos Adminis rativos e Históricos Estatales y Municipales. Fue en el período 1977-1982 cuando se promovieron intensamente esta clase de eventos que pretendieron vincular y unificar los criterios de trabajo entre los funcionarios federales y locales para dar coherencia a sus acciones en conjunto. Si bien es cierto que este tipo de reuniones fueron poco'efectivas en su propósito original, es importante señalar que sí crearon conciencia sobre la necesidad de desarrollar una acción coordinada bajo la definición de políticas globales que permitiesen que las funciones concurrentes fueran más eficaces. Es, en suma, durante el sexenio de 1976-1982, cuando se institucionaliza la coordinación única, buscándose acercamientos en las funciones particulares y concurrentes; todas estas acciones se dieron dentro de la reforma económica, administrativa y del for alecimiento del federalismo que durante ese período se llevaron a cabo.

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Discusión de Temas

Fundamentar la importancia de la coordinación intergubernamental como elemento de unidad del Estado. Destacar los objetivos y alcances de las Convenciones Nacionales Fiscales. Coordinación fiscal: fortalecimiento financiero de los gobiernos estatal y municipal o relación de dependencia económica. Determinar la naturaleza, las consecuencias políticas de la coordinación fiscal y su importancia en las relaciones de coordinación intergubernamental. Discutir la importancia de los COPRODES y de su papel en las relaciones intergubernamentales en México. Explicar los principios y las bases de los COPLADES.

Administración Pública Estatal Martínez Cabañas

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