Planeacion Estatal y Presupuesto Publico

S EM EM I N A R I O P L A N E A CI C I ÓN Y F I N A N Z A S P ÚB ÚB L I C A S P r o f e s o r : M a n u e l Fu Fu l g e n c i o J i m é n ez M.

PLANEACIÓN ESTATAL Y PRESUPUESTO PÚBLICO Niveles Nacional Departamental y Municipal CAPITULO I MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL DE LA PLANEACIÓN

A. EL CONCEPTO DE PLANEACIÓN En economía es muy usual acudir a las preguntas tradicionales formuladas por PAUL SAMUELSON: "qué producir?, ¿cómo producir?, ¿para quién producir? La solución a estos cuestionamientos llevará a proponer una planificación que oriente y dirija la economía. Igualmente, deben establecerse por lo menos tres preguntas adicionales, en busca de principalísimos instrumentos propios de la planeación[1]; son ellas: ¿cuánto producir en el tiempo?, ¿en dónde producir regionalmente? y ¿con qué eficiencia social se produce? Estos interrogantes deberán tomarse en cuenta para que la planeación se constituya en un instrumento de regulación de las acciones de los ajustes económicos; de esa manera se logra el mayor rendimiento social en la producción de bienes y servicios. Podemos explicar la planeación[2] como una intervención del Estado dirigida a ordenar el desarrollo[3] de la actividad económica y social, mediante la escogencia de un conjunto de alternativas para realizar los objetivos y las metas deseadas, con el mínimo de costo social, a través de programas y proyectos, tomando en consideración tanto los recursos como los medios disponibles La característica propia de la planificación es la racionalidad. Ésta supone que, dada la multitud de posibilidades de acción del gobierno, es necesario elegir racionalmente las mejores alternativas para la realización de los valores finales que lo inspiran. Implica escoger entre un número de alternativas viables unas pocas, con base en los medios disponibles y en las prioridades para alcanzar los objetivos planteados. La planeación, al tratar de influir en el funcionamiento de la economía, propicia modificaciones de las estructuras o tendencias del sistema, en el mediano y en el largo plazo. Estas variaciones dependen de diferentes y múltiples factores, y no es factible realizarlas en el corto plazo. La planeación debe ser ordenada y precisa. Es por medio de ella que el Estado muestra su capacidad de diagnosticar o reconocer la problemática nacional, y de formular estrategias viables para ofrecer soluciones y objetivos, conforme a las dimensiones que esta problemática requiere. Sólo a través de la planificación se llega a concebir al Estado en un rol de gerencia, ya que

S EM I N A R I O P L A N E A CI ÓN Y F I N A N Z A S P ÚB L I CA S P r o f e s o r : M a n u e l Fu l g e n c i o J i m é n ez M.

mediante la adopción de normas o decisiones previas a la acción se evita una conducta de improvisación frente a los acontecimientos que se suscitan.

B. DIFERENCIACIÓN ENTRE PLANEACIÓN Y POLÍTICA ECONÓMICA Entre la planeación y la política económica se pueden establecer puntos de diferenciación o de relación, según criterios que a continuación se describen. 1. En el campo conceptual En este ámbito la planeación y la política económica son excluyentes, toda vez que sus instrumentos y objetivos difieren. Las variables de una y otra corresponden al cambio; la primera es de cambio prolongado y la segunda es de cambio cotidiano. Es decir, la planeación es más estable en el tiempo, mientras que la política económica varía ágilmente. 2. La acción en un campo económico determinado En este contexto, planeación y política se entremezclan, ya que los instrumentos de la una pueden llegar a complementar la otra, acción que se realiza sin la consideración del tiempo. Ejemplo de ello pueden ser las estrategias que se adoptan con respecto a asuntos como el medio ambiente. 3. En la ejecución del plan En la parte ejecutiva del plan, ambas deben estar vinculadas, debido a que en el corto plazo la manera como se cumple la planeación es mediante la acción continua de la política económica. 4. En una economía socialista En una economía de corte social, los dos elementos están integrados, ya que corresponde al Estado encauzar la complementación de las dos, es decir, orientar tanto la planeación como la política económica. C. PRINCIPIOS DE LA PLANEACIÓN La planeación tiene como base unos conceptos fundamentales de validez general que se plantean a manera de principios básicos; son ellos racionalidad., previsión, universalidad, unidad, continuidad e inherencia. 1. El principio de racionalidad La programación se fundamenta en la idea de seleccionar alternativas de acción en forma inteligente. Las múltiples y variadas posibilidades de actuar


deben ser sopesadas en sus ventajas e incorporadas a través de una acción racional, lo que permite el aprovechamiento máximo de los recursos. La programación viene, en consecuencia, a ser una expresión de la aplicación de] criterio económico a la conducta de un Estado y, al mismo tiempo, de la aplicación de] criterio administrativo, en cuanto se dispone de las modalidades mediante las cuales se pondrán en movimiento dichos recursos. 2. El principio de previsión La programación es sinónimo de previsión. Los programas y planes buscan orientar la conducta de] mañana, fijando plazos para la ejecución de las acciones que se planifican. Los gobiernos han preferido planificar a plazos de uno, dos, cuatro, cinco o diez años. La fijación de los límites de tiempo depende, naturalmente, de las clases de actividades, de los recursos disponibles, de las posibilidades de control y de los objetivos perseguidos. La previsión debe surgir del estudio y diagnóstico del pasado y del presente y del comportamiento y la proyección de las tendencias observadas. 3. El principio de universalidad La programación debe abarcar las diferentes fases del proceso económico, social y administrativo y debe prever las consecuencias que pueden producirse en su aplicación, en aras de que del Estado se programa en todos la conducta estatal sea coherente. La actividad del Estado se programa en todos los sectores y niveles de la administración, con la finalidad de que la gestión gubernamental sea consistente y armónica, y abarque toda la economía. La programación no se realiza de manera exclusiva en los organismos superiores, sino que de este proceso de planificación forma parte, además, toda la rama ejecutiva del Estado, con el objeto de planear en todos los niveles. 4. El principio de unidad Como consecuencia de la universalidad propia de los planes, se hace necesario que éstos tengan unidad, es decir, que haya integración entre ellos y formen un todo orgánico y compatible, al tiempo que estén coordinados. s. Por consiguiente, debe haber una correcta integración de los programas sectoriales con el programa global, para evitar el malgasto de recursos en acciones duplicadas o indebidamente ajustadas. 5. El principio de continuidad La programación no tiene fin en el tiempo; en efecto, mientras exista Estado, habrá cosas por hacer, aunque varíen ¡os objetivos, los plazos o el énfasis en la acción. Lo que se mantiene siempre constante es la necesidad de obtener el máximo rendimiento de los recursos; pero la programación tiene una duración ¡limitada. Una vez se ha cumplido el plan, se formula el que sigue, o bien, se revisa. La falta de continuidad en los programas va contra la idea misma de


planificación, porque esto representa mayor gasto de recursos, ineficiencia y despilfarro. 6. El principio de inherencia La programación es necesaria en cualquier organización humana y es propia de la administración. El Estado debe planificar la forma de alcanzar sus objetivos, fijando siempre metas mediatas o inmediatas. Planificar conduce a la eficiencia y otorga la posibilidad de ofrecer respuestas oportunas a los cambios sociales. En conclusión, podemos afirmar que la programación requiere la concurrencia de todos los principios enunciados, ya que en su conjunto se da fisonomía al proceso de programación. D. EL CONTENIDO DE LA PLANEACIÓN El proceso de programación conduce a la formulación de los programas. En todo programa es posible distinguir capítulos o partes diferentes. El documento que contiene el programa debe presentarse conforme al desarrollo lógico de las materias, mientras que las partes que componen un programa pueden ser divididas en etapas. En cada una de las etapas se requiere la aplicación de técnicas y procedimientos especiales por parte de los ejecutivos y los expertos, así como de la intervención de organismos asesores y autoridades ejecutivas. A continuación se estudia en detalle cada una de ellas: diagnóstico, estrategia, objetivos y cuantificación de costos, y financiación de las propuestas. 1. El diagnóstico Es una breve descripción de los principales problemas por los que atraviesa la economía del país, que por ser de orden meramente descriptivo no dan lugar a consideraciones subjetivas; es decir, la característica propia de la planeación es la objetividad, ya que se tratan problemas graves que afligen a la sociedad. Es necesario que exista en la elaboración del plan una consistente estadística sectorial y regional de un período anterior prudencial, a efectos de poder elaborar el programa actual. 2. La estrategia Se basa en la presentación de los instrumentos elegidos para alcanzar un objetivo en el mediano o en el largo plazo. Se proyectan las metas deseables y se establecen los instrumentos que llegarán más eficientemente, en términos sociales, a la finalidad, con un menor esfuerzo financiero y de asignación de recursos.


3. Los objetivos y cuantificación de los costos En la planeación es necesario que las metas fijadas individualmente, consideradas una vez que se alcancen los objetivos trazados por el plan general, guarden correspondencia en su conjunto con el perfil que se le ha querido dar a ese plan general del país. La fijación de metas conforma el cuadro del programa mismo. No obstante, es preciso señalar que en todo programa habrá metas finales y metas intermedias. En la sección correspondiente a los objetivos figurarán las metas finales; la especificación de las metas intermedias quedará incorporada en el estudio de los medios establecidos para lograr los fines. Finalmente, se calcula, al aplicar el coeficiente de rendimiento, el volumen de recursos que será necesario para alcanzar las metas fijadas. Es decir, mediante un proceso de aproximaciones sucesivas, se evalúan las alternativas y se busca la combinación óptima de los recursos, con el objeto de maximizar su uso y aumentar el margen de cumplimiento de las metas. Así mismo, debe calcularse la cantidad de recursos necesarios para el cumplimiento del programa, fijando así los materiales necesarios, el número de horas hombre, la mano de obra, de equipo, etc. Esta parte fundamentalmente es de especificación de recursos. También debe figurar aquí la estimación del financiamiento que se necesita y las fuentes de donde se obtendrá. Todas estas partes del programa se exponen en el documento programático, el cual será sometido a discusión y aprobación por parte de las autoridades. E. EL PROCESO DE ELABORACIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO El proceso de planeación es eminentemente técnico; en él los especialistas económicos proponen a los encargados de seleccionar -los dirigentes del Estado- las alternativas de desarrollo congruentes y viables. La programación se gesta en procesos, los cuales tienen origen en el Ejecutivo, por medio de etapas. Las etapas de planeación se pueden concretar en presentación, diagnóstico, pronóstico, imagen y estrategia. 1. La presentación Todo documento programático debe contener, en primer término, una descripción breve acerca de los propósitos del plan y su fundamentación general. Allí se procura demostrar la necesidad que se tuvo presente para entrar a programar. La presentación sirve de introducción a la discusión del programa mismo y permite ubicarse en la materia.


2. El diagnóstico Constituye el punto de inicio del plan de desarrollo y en él se muestra una perspectiva histórica reciente de la situación de la economía del país o unidad territorial respectiva. Con base en las estadísticas de varios años, se esquematizan los problemas fundamentales de la sociedad, con sus principales características y desenvolvimiento. Jerarquizar los problemas es vital para priorizarlos en el plan cuando éste se ejecute. Adicionalmente, así se otorga una interpretación subjetiva y política sobre el diagnóstico. El diagnóstico es necesariamente social y político; en él se identifican no sólo los problemas, sino también las crisis de las clases sociales y grupos de interés. Todo este bagaje de información debe ser presentado en forma sistemática en el programa, para integrar, por tanto, la fundamentación básica del mismo. 3. El pronóstico Una vez se cuenta con las tendencias históricas de la problemática nacional 0 territorial, según el caso, se elabora el pronóstico, el cual comprende dos etapas. En la primera de ellas se estudian las tendencias futuras de la realidad nacional o local, si se mantienen las variables macroeconómicas y sociales en esa dirección; y en la segunda, se pronostican las modificaciones o alteraciones de estas tendencias, en busca de un mejor bienestar social. 4. La imagen Constituye el valor al cual se espera que lleguen las variables económicas y sociales luego de aplicarse el plan. Es decir, el progreso que se espera lograr en la comunidad receptora de los planes de desarrollo. Es la fase más llamativa y compleja, toda vez que en ella se toman las decisiones sobre qué sectores se apoyan o cuáles no se protegen. En consecuencia, es la etapa más subjetiva de todo el proceso de elaboración del plan, pues depende de la política de quienes la elaboran y deciden. En esta fase se puede proponer todo tipo de cambios, aun en los temas que se consideren más espinosos en los ámbitos nacional y territorial, obviamente dentro de los límites constitucionales y legales establecidos. 5. La estrategia Esta es la etapa de enlace entre el diagnóstico y la fase de la imagen. Se puede definir como el trayecto o recorrido que deben realizar las variables, a fin de alcanzar la imagen que se estimó en el objetivo inicial. Se considera conveniente que el programa contenga una discusión acerca de los problemas a que dará lugar la puesta en marcha del programa. Al respecto, deberán abordarse las materias de organización y administración que serán


clave para la ejecución del programa. Éste debe contener, en suma, un planteamiento completo acerca de la forma como se llevará en la práctica. Estos aspectos son de gran importancia, especialmente para los administradores del programa. F. DISCUSIÓN Y APROBACIÓN Para lograr el éxito de un plan, el programa debe contar con la aprobación del gobierno, la anuencia de opinión pública y el interés de los diferentes sectores comprometidos. A través de la discusión, se busca resguardar la convivencia de los principales sectores. En algunos países existen los consejos nacionales de economía, en los cuales tienen representación tanto los trabajadores como los productores. Hay otros donde el sistema consiste en la convocatoria a audiencias públicas en los comités del congreso cuando se discute el presupuesto; esto ocurre, por ejemplo, en Estados Unidos. La aprobación definitiva de los planes y programas se concreta, en los países en que existe el sistema de presupuesto por programas, al promulgarse la ley de presupuesto. En otros países, los planes son sometidos íntegramente a la consideración del congreso y aprobados como ley. Finalmente, existen casos en que el ejecutivo ordena el cumplimiento de un programa dictado, mediante decreto supremo. En todo caso, resulta aconsejable que en el trámite de discusión y aprobación se tome en consideración un sistema que, junto con el resguardo de los deseos de la opinión pública y de los grupos sociales, sea lo suficientemente flexible y racional como para impedir que en la discusión se incluyan modificaciones que, a la postre, desarticulen el proyecto del programa y dificulten su aplicación, o se introduzcan procedimientos que hagan demasiado lento o inoperante el proceso de planeación. G. EJECUCIÓN Cuando los programas se encuentran aprobados por la autoridad competente ello según el sistema adoptado en cada Estado- corresponde a los organismos ejecutivos llevarlos a la realidad. La administración pública es la encargada de hacer que se cumplan las metas del programa, por poseer los instrumentos y herramientas para su puesta en funcionamiento. Para lograr una adecuada ejecución del plan es importante conocer a fondo el sentido y alcance de los programas, tener capacidad para tomar oportunamente las decisiones. contar con una conducta directiva, identificar claramente los instrumentos y herramientas para su implantación, etc., todo con la finalidad de lograr las metas propuestas.


Se puede afirmar, entonces, que la ejecución eficiente de los programas es, esencialmente, una tarea de buena administración y de una correcta disposición y utilización de los medios y recursos para obtener las metas. H. CONTROL Y EVALUACIÓN En el transcurso de la ejecución de los actos incluidos en el programa, es preciso controlar sus resultados. En forma periódica se deben obtener informaciones con respecto a la forma como se van cumpliendo las metas del programa de trabajo. Un oportuno conocimiento de lo que acontece sirve no sólo para rectificar errores en forma diligente, sino también, si es del caso, para reorientar actividades antes de producir un malgasto de los recursos. Con este propósito, debe hacerse una labor permanente de evaluación de los resultados que se van obteniendo. El examen periódico y objetivo de lo que se hace permite a los gobiernos cambiar o reorientar a tiempo el curso de la acción, reconocer sus errores y evitar despilfarros de recursos y de actividades que, en últimas, no serán fructíferas, por alteraciones en las condiciones no previstas en la programación inicial. En los planes indicativos, se realizan evaluaciones del plan de desarrollo; en el caso de ser impositivos, se realizan controles de ejecución de las metas que habían sido propuestas. Hay que hacer notar que todos los planes que se han realizado técnicamente incluyen la posibilidad de establecer rectificaciones de los mismos, siempre y cuando ello no implique un mayor alejamiento de las metas y objetivos propuestos. A este respecto, JORGE OSPINA SARDI, cuando fue jefe del Departamento Nacional de Planeación, indicó que «la vulnerabilidad de la economía colombiana en el frente externo determina cambios continuos de rectificación en las políticas macroeconómicas a las que no escapan los planes de desarrollo proyectados a cuatro años con metas fiscales, monetarias, de empleo, e inflación y crecimiento económico, que en últimas dependen de factores externos como las bonanzas cafeteras, los precios del petróleo, las recesiones internacionales, la apertura o cierre de créditos externos y las revaluaciones o devaluaciones del dólar[4].


NOTAS DE PIE DE PÁGINA [1]Algunas definiciones sobre planeación son las siguientes: -Planeación es resolver, como compromiso estatal, los problemas sociales y económicos que los mercados libres no pueden afrontar ni solucionar, Nuestra Constitución Política define tácitamente la planeación de la economía como una actuación estatal autorizada por la Ley de la República, que busca racionalizar los recursos humanos y naturales en el campo de la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, con el fin de lograr un desarrollo integral, LOPEZ GARAVITO, Luis F., Intervención de Estado y Economía en Colombia, Universidad Externado de Colombia, 1992, pág. 359. -Planeación es la selección cuidadosa de fines y medios apropiados para alcanzarlos. Si se considera el trabajo a realizar, programar «es una disciplina intelectual de ordenamiento racional de recursos escasos tras objetivos precisos; implica, además de¡ diagnóstico, la tarea de pronosticar el futuro Es un proceso de asimilación y sustanciación de un enorme caudal de informaciones que permitan apreciar todos los cauces de acción, y el lento proceso de selección de alternativas, luego de una evaluación científica de las ventajas e inconvenientes de cada una de ellas» (. .) Planificar implica, en consecuencia, dar forma orgánica a un conjunto de decisiones, integradas y compatibles entre sí, las cuales se constituyen en guía de la actividad de una empresa, de un gobierno o de una familia, Programar “es hacer planes, programas y proyectos, es fijar metas cuantitativas a la actividad, destinar los recursos humanos y materiales necesarios, definir los métodos de trabajo a emplear, fijar la cantidad y calidad de los resultados, y determinar la localización espacial de las obras y actividades”.MARTNER, Gonzalo, Planificación y presupuestos por programas, Siglo Veintiuno Editores 1967, pág. 44. -El programa de desarrollo económico, como tal, ha sido definido en estudios de la CEPAL como un “acto de orden, en el cual se establece una clara y razonable relación entre los medios o recursos de que dispone y las necesidades de desarrollo económico y su escala de prelaciones y las distintas formas en que ha de operarse para satisfacerlas”. CEPAL, Problemas teóricos y prácticos del crecimiento económico, México, 1952, pág. 8. [2]Planeación y planificación son diferentes. La planificación se inicia en el momento de la puesta en marcha de los planes, es decir, cuando se comienza a traducir en hechos la acción delineada para alcanzar los objetivos prefijados, mediante programas. La sola formulación de planes y proyectos no tiene sentido alguno si no se traduce en acción; por ello, la idea de formular planes debe estar íntimamente ligada a su ejecución y formar un todo indivisible en su conjunto.


[3] El desarrollo es «la búsqueda de respuesta a las necesidades básicas de la gente con miras a lograr una mejor calidad de vida». CONTRALORÍA DE SANTAFÉ DE BOGOTÁ, D.C., Guía para participar en el Plan de Desarrollo, 1994. [4] OSPINA SARDI, Jorge, El plan de economía social», en: revista Economía Colombiana, Contraloría General de la República. No. 200, 1987, pág. 25.

Planeacion Estatal y Presupuesto Publico

Recommend Documents