SADRŽAJ: SADRŽAJ:................................................................................................................................ ....... 1 Uvod........................................................................................................................................... ...... 1 Definicija javnih rashoda r ashoda........................................................................................................... ...... 2 Politika javnih rashoda............................................................................................. ..................................................................................................... ................ ............... ....... 3 Podele (klasifikacije) javnih rashoda..................................................................... .............................................................................. ................. ............ .... 5 Struktura javnih rashoda........................................................................................................ ...... 7 Delovanje javnih rashoda........................................................................................... ................................................................................................... ................ ............. ..... 9 Pokriće javnih rashoda............................................................................................................... 12 Zaključak........................................................................................................................................ 13 LITERATURA LITERATUR A........................................................................................................ ........ ................ .............. ...... 15
Uvod Do početka 20. veka, veka, nedovoljna pažnja posevećuje posevećuje se javnim rashodima. rashodima. Postoji Postoji interes za izučavanje javnih prihoda: prihoda: u korespondenciji korespondenciji sa idejama tada vladajućeg vladajućeg liberalno libe ralnog g kapit kapitaliz alizma. ma. Poč Početko etkom m 20. veka veka,, uklj uključiva učivanje nje javn javnih ih rash rashoda oda u okv okvire ire javn javnih ih
1
finansija, ali samo nabrajanjem raznih vrsta javnih rashoda, ne i objašnjavanje raznovrsnog mogućeg delovanja javnih rashoda na ekonomskom i socijalnom planu, nema razmatranja problema opravdanosti postojanja raznih vrsta javnih rashoda. Država ima, osim klasičnih adminstrativnih funkcija i zadataka, i brojne i sve obimnije socijalne, a posebno ekonomske funkcije i zadatke. Javni rashodi danas su veoma efikasan instrumenat ukupne ekonomske i socijalne politike. Ne tretiraju se samo kao akt potrošnje, već kao racionalno korišćenje bogatstva odnosno društvenog proizvoda. Savremena finansijska teorija zauzima stav da su javni prihodi i javni rashodi ravnopravni i podjednako važni delovi javnih finansija. Javni rashodi su defacto sinonim za javne potrebe koje se upravo zadovoljavaju angažovanjem sredstava javnih rashoda. Pošto javne potrebe omogućuju egzistenciju i razvoj određene državne zajednice, smatra se da je najpre nužno definisati obim potrebnih sredstava za njihovo zadovoljenje, pa tek posle toga prići razradi modaliteta kojima će se prikupiti tako određena sredstva. Jedan od mogućih razloga za davanje prednosti obradi javnih rashoda leži u specifičnosti javnih rashoda u odnosu na druge rashode, kako one u privredi (poslovne), tako posebno privatne (lične) rashode. Rashodi u okvirima finansija političko-teritorijalnih zajednica javljaju se u izvesnom smislu kao finansijska personifikacija javnih ili društvenih potreba i namena. Zbog toga treba prvo poći od utvrđivanja javnih rashoda koji su potrebni za njihovo finansiranje, a zatim pristupiti utvrđivanju visine sredstava za njihovo pokriće. M.Trklja najeksplicitnije je obrazložio potrebu da se prvo tretiraju javni rashodi.
Tri su
razloga za to. Prvo, bitna pretpostavka za demokratsko odlučivanje o javnim prihodima jeste što egzaktnije saznanje o obimu i strukturi javnih rashoda.Drugo, kako javni rashodi imaju neproizvodan (osim izuzetnih slučajeva), mada ne i društveno nekoristan karakter, što znači da se preko njihovog angažovanja ne obezbeđuje reprodukcija javnih prihoda, njima se kao takvima mora posvetiti izuzetna pažnja. Treće, specifičnost javnih potreba i javnih rashoda kojima se obezbeđuje njihovo zadovoljavanje predstavlja odlučujući momenat za fiskalni metod ostvarivanja javnih prihoda na ovom području. Bez prethodnog utvrđivanja karaktera potreba i javnih rashoda ne bi bilo moguće sasvim jasno objasniti karakter i specifične oblike javnih prihoda.
Definicija javnih rashoda
2
U javno-finansijskoj literaturi se mogu sresti brojne definicije javnih rashoda. Ne ulazeći u razlike, valja konstatovati da javni rashodi, po pravilu, predstavljaju zadovoljenje javnih potreba pomoću novca, odnosno, da su javni rashodi oni izdaci koje država čini u javnom interesu zadovoljenja javnih potreba. Za većinu definicija javnih rashoda bitno je da podrazumevaju sledeće: (1) javni rashodi služe za podmirenje (pokriće) javnih potreba i (2) u savremenim uslovima javni rashodi su, po pravilu, izraženi u novcu. Javni rashodi - osnovni cilj zadovoljenje javnih potreba - osnovni momenat za razgraničenje javnih rashoda od rashoda privatnih lica. Rashodi privatnih lica - zadovoljenje ličnih potreba, javni rashodi su trošenje radi zadovoljavanja opštih (javnih) potreba. Druga bitna karakteristika javnih rashoda leži u činjenici da se, u savremenim uslovima, javni rashodi izražavaju u novcu. Mogu se naći slučajevi da se podmirivanje javnih rashoda može ostvarivati i na razne druge nenovčane načine (u naturi, radom, odnosno činjenjem, u obliku počasti i putem ispuštenih prihoda). Negativan stav o nenovčanim načinima realizovanja javnih rashoda: opasnost od korupcije i privilegovanja nosilaca javnih funkcija, nenovčani načini podmirivanja javnih rashoda nose sobom i veliku mogućnost evazije javnih prihoda.
Politika javnih rashoda Politika javnih rashoda
3
•
Racionalno trošenje sredstava za javne potrebe/rashode strogo u funkciji ostvarivanja opštih interesa društva, uz primenu načela umerenosti i štednje
•
Svođenje javnih rashoda i fiskalnog deficita na ekonomski i socijalno održiv nivo i uravnoteženje budžeta
•
Smanjenje udela javnih rashoda u BDP kao pokazatelja veličine javnog sektora na oko 35% raspoloživog BDP
Značajan deo stvorenog društvenog proizvoda zemlje ide na podmirivanje javnih rashoda, potrebno je definisanje određenih načela (principa) javnih rashoda. U finansijskoj teoriji se formulišu određena načela kojih se valja pridržavati pri trošenju javnih rashoda, kako bi prikupljeni prihodi za njihovo podmirivanje bili što optimalnije iskorišćeni. Istiću se tri načela: (1) načelo opšteg interesa, (2) načelo štednje i (3) načelo umerenosti i proporcionalnosti. Pojedini autori ovim načelima dodaju i neka druga: (1) načelo skladne strukture zadovoljenja potreba, (2) načelo autonomnosti i (3) načelo demokratičnosti (M. Trklja), (4) načelo izvora sredstava i načelo podudarnosti prihoda i rashoda (Barbara Jelčić). Zahtev da javni rashodi treba da služe ostvarivanju samo opšteg interesa, tj. ne za podmirivanje ličnih potreba. Javni interes treba da bude ispred interesa pojedinca. Načelo štednje predstavlja jedno od osnovinih načela javnih finansija.Veliku važnost posebno u uslovima prenapregnute javne potrošnje. Praktična eksplikacija ovoga načela: težnja da se sa što manje sredstava postignu što veći efekti. U nekim slučajevima isuviše veliko smanjenje sredstava može da prouzrokuje vise štete nego koristi, s obzirom da može da dovede u pitanje funkcionisanje određene javne službe. Načelo umerenosti javnih rashoda znači da javni rashodi treba da budu visoki koliko i javni prihodi, odnosno da se finansiraju iz društvenog proizvoda, a ne iz imovine ili na račun budućih generacija. Ovaj princip zagovara i pravilo proporcionalnosti u trošenju javnih rashoda ne samo u odnosu na društveni proizvod, već i između pojedinih javnih rashoda, odnosno da se pojedine javne potrebe moraju zadovoljavati srazmerno mogućnostima. Nije prihvatljivo da se jedan krug javnih potreba zanemaruje na račun drugih: restrikcije treba sprovoditi linearno.
4
Podele (klasifikacije) javnih rashoda Sve veći rast javnih rashoda u savremenim uslovima, povećana uloga u ekonomskom i socijalnom životu, iziskuju klasifikovanje javnih rashoda u određene grupe. Postoji veliki broj klasifikacija javnih rashoda (forma rashoda, mesto, vreme, ili njihov subjekat ili objekat). Najuobičajenije i najprisutnije i u teoriji, i u politici javnih finansija su klasifikacije javnih rashoda na sledeće: (1) redovni i vanredni, (2) prema objektu trošenja, (3) prema subjektu trošenja, (4) proizvodni i transferni, (5) u novcu i u naturi, (6) produktivni i neproduktivni i (7) odgodivi i neodgodivi. Podela na redovne i vanredne javne rashode je jedna od najstarijih podela. Kriterijum redovnost pojavljivanja. Redovni rashodi imaju sledeće karakteristike: (1) mogu se unapred predvideti, (2) po visini su manje-više stabilni i (3) redovno se javljaju. Javni rashodi koji nemaju navedene karakteristike spadaju u vanredne javne rashode. Vanredni javni rashodi se pojavljuju s vremena na vreme, kao rezultat nedovoljno predvidivih ili nepredvidivih uzroka. Problem u nepreciznosti definicije: kako realizovati da javni rashodi, da bi bili redovni, budu stabilni, kada je uočena tendencija porasta javnih rahoda. Klasifikacija javnih rashoda po objektu trošenja je prihvaćena u mnogim podelama javnih rashoda i ima praktičan smisao (podela javnih rashoda na lične i materijalne javne rashode). Lični javni rashodi su namenjeni izdržavanju organa uprave (plate zaposlenih u organima uprave, u vojsci, policiji i slično) odnosno isplate penzija, invalidnina, raznih pomoći i slično, pojedincima koji na to imaju pravo.
5
Materijalni rashodi namenjeni vršenju javnih službi (kancelarijski materijal, sredstva za vojsku, investicije i slično). Prema subjektu trošenja javni rashodi se dele na rashode koje vrši država (centralni nivo) i na one rashode koje vrši neko uže lokalno telo ili samouprava. Ova podela se može shvatiti i kao podela javnih rashoda centralnih, regionalnih i lokalnih tela. Ova podela značajna je u složenim (federativno) uređenim državama. Ključni problem u ovim državama jeste u podeli nadležnosti (funkcija). Svaki proces decentralizacije je propraćen povećanjem udela nižih teritorijalnih jedinica u ukupnim sredstvima namenjenim za javne rashode, kako prenos nadležnosti ne bi bio samo formalan. Podela javnih rashoda na proizvodne i transferne je novijeg datuma i povezana je sa tendencijama jačanja državnog intervencionizma, odnosno sa jačanjem ekonomskih i socijalnih funkcija savremene države. U proizvodne javne rashode ulaze tzv. realni i investicioni rashodi. Realni rashodi predstavljaju javne rashode kojima država pribavlja produktivna dobra i usluge, plaća radnike i službenike i kupuje materijalna dobra. Investicioni (kapitalni) javni rashodi su oni kojima odgovara protivvrednost dobijena u ekonomskim dobrima koja će kasnije donositi prihode, što dovodi do direktnog ili indirektnog povećanja društvenog proizvoda. Pojava transfernih javnih rashoda je vezana za jačanje uloge države. Ekonomski i socijalni transferi su sve značajnija masa ukupnih javnih rashoda i, po mnogim teoretičarima, jedan su od glavnih razloga porasta javnih rashoda. Podela javnih rashoda na one u novcu i one u naturi jedna je od najstarijih podela i danas gubi na značaju. U izuzetnim situacijama (rat, elementarne nepogode i druge neželjene pojave) ova podela je i danas moguća, ponekad i poželjna. Kriterijum podele javnih rashoda na produktivne i neproduktivne (ili rentabilne i nerentabilne) jeste način na koji se oni reflektuju na povećanje proizvodnih kapaciteta, što dovodi (ili ne dovodi) do porasta prihoda. Ako javni rashodi prouzrokuju povećanje proizvodnih kapaciteta i dovode do porasta prihoda, onda se radi o produktivnim (rentabilnim) javnim rashodima (na primer, izgradnja, rekonstrukcija ili modernizacija nekog proizvodnog kapaciteta sredstvima agrarnog budžeta u Srbiji). U ovom slučaju bi se radilo o direktnim produktivnim (rentabilnim) javnim rashodima. No, ulaganje u izgradnju, rekonstrukciju ili modernizaciju nekog puta, pruge ili drugog infrastrukturnog objekta iz budžeta predstavlja primer produktivnog, ali indirektnog javnog rashoda. Takav javni rashod će omogućiti da se proizvodni kapaciteti (koje povezuje navedeni infrastrukturni objekat) bolje i produktivnije koriste. 6
Neproduktivni odnosno nerentabilni javni rashodi ni direktno ni indirektno ne dovode do povećanja privrednih kapaciteta odnosno porasta prihoda. Klasični primer su rashodi za vojsku, administraciju i slično, mada pojedini delovi navedenih rashoda mogu biti produktivni, bilo direktno bilo indirektno (na primer, namenska proizvodnja ili vojna ulaganja u izgradnju infrastrukture i slično). Podela javnih rashoda na odgodive i neodgodive je vezana za mogućnost da se neki javni rashodi, u slučaju nepostojanja dovoljnih javnih prihoda, mogu ili ne mogu odgoditi na neko vreme. Postoje javni rashodi koji se na osnovu Ustava i zakona moraju izvršiti odgovarajućeg dana, kako je njihovo izvršenje planirano. Najtipičniji primer za neodgodive javne rashode je isplata plata i penzija. Odgodivi javni rashodi - izvršenje se može odgoditi u vremenu. Usled nedostatka javnih prihoda, neravnomernog priticanja, izvršenje nekih javnih rashoda se može odgoditi za neko drugo vreme. Ulaganje u izgradnju nekih objekata (planirani u budžetu), zbog nedostataka sredstava se odgađa za neko "bolje" vreme. U Beogradu, na primer, izgradnja sportske dvorane "Limes". Struktura javnih rashoda Posmatranjem javnih rashoda sa aspekta svrhe koja se ostvaruje njihovim trošenjem omogućuje se: 1) pregled javnih rashoda po važnosti i 2) lakše se uočavaju razlozi koji doprinose njihovom povećanju Uobičajeno je da se, na osnovu gore navedenih kriterija, sačini sledeća struktura javnih rashoda: - rashodi državne uprave (uključiv i rashode unutrašnje bezbednosti), - rashodi za narodnu odbranu (vojni rashodi), - rashodi sudstva, tužilastva i pravobranilaštva, - rashodi za obrazovanje, - rashodi za kulturu, fizičku kulturu, sport i slično, - rashodi za nauku, - rashodi namenjeni za ekološke svrhe, - rashodi za ekonomske intervencije i investicije, - rashodi socijalne sigurnosti stanovništva
7
Rashodi državne uprave uključuju, kako lične, tako i materijalne rashode namenjene finansiranju delatnosti i rada državnog aparata na svim nivoima društveno-političke organizovanosti. Rashodi državne uprave uključuju i ne male rashode namenjene organima unutrašnje bezbednosti (policija odnosno milicija). U zavisnosti od stepena razvijenosti demokratskih institucija u državi, a posebno od toga kako je država organizovana (federativno ili unitarno), visina ovih rashoda može u znatnoj meri da varira; klasičan je administrativni rashod koji često najviše "bode oči". Rashodi namenjeni odbrani (vojni rashodi) u velikoj meri su pod uticajem ukupnih međunarodnih odnosa i kretanja u svetu; ova vrsta rashoda predstavlja veoma značajan deo ukupnih javnih rashoda. Postoje dileme oko ocene uticaja ovih rashoda na ukupna privredna kretanja. Mogu biti veoma značajni za privredni razvoj, bilo direktno (angažovanjem privrednih kapaciteta, smanjivanjem nezaposlenosti, razvijanjem infrastrukture), bilo indirektno (preko posebnih podsticaja razvoju nauke i tehnike i brzoj implementaciji njihovih dostignuća i slično). U savremenim državama rashodi obrazovanja su značajni po svom obimu. Podizanje nivoa obrazovanosti i kvalifikovanosti stanovništva ima najdirektnije uticaje na ukupni ekonomski i socijalni razvoj. Rashodi namenjeni kulturi, fizičkoj kulturi, sportu, razonodi, rekreaciji i slična, takođe, kao i rashodi namenjeni obrazovanju, imaju direktne uticaje na ukupni socijalni i ekonomski razvoj zemlje. Rashodi namenjeni nauci, relativno su skromni po svom ukupnom obimu, između ostalog i stoga što se finanansiranje nauke vrši i iz drugih izvora, a ne samo iz budžeta (mimo javnih rashoda). Sve savremene države vode računa da fundamentalna naučna istraživanja budu organizovana i da se potpomaže implementacija naučnih dostignuća. Primena dostignuća nauke i tehnike najdirektnije utiče na ukupan privredni i socijalni razvoj. Rashodi namenjeni ekološkim potrebama su među najmlađim javnim rashodima, ali imaju najizrazitiju dinamiku rasta. Rashodi namenjeni zaštiti vode, vazduha i zemlje od zagađenja, kao i rashodi namenjeni smanjenju radijacije i buke su, u mnogim slučajevima postali "internacionalni" javni rashodi. Ovi javni rashodi treba da obezbede: 1) dovoljnu količinu pijaće vode, 2) zaštitu mnogih vrsta životinjskog i biljnog sveta, 3) dovoljno zdrave hrane i 4) sprečavanje narušavanja prirodne ravnoteže.
8
Rashodi za ekonomske intervencije i investicije su u velikoj meri vezani za povećanu ulogu savremene države u ekonomskom i socijalnom životu. Radi se zapravo o brojnim oblicima posredne i neposredne državne intervencije u širokom spektru ekonomskih i socijalnih funkcija. Raznim merama, država utiče na uslove privređivanja, povećanje izvoza, usmeravanje investicija, brži razvoj pojedinih grana privrede odnosno regiona, promenu privredne strukture, realizaciju makroekonomskih stabilizacionih programa u slučajevima privredne stagnacije i recesije ili bilo kojih drugih oblika poremećaja privrednih tokova . Javni rashodi namenjeni socijalnoj sigurnosti stanovništva su među najvećim u skoro svim savremenim državama. Postoje dve vrste socijalne sigurnosti stanovništva. Prvo, segment socijalnog osiguranja, kako onom obaveznom, tako i onom dobrovoljnom, koje obuhvata tri vrste socijalnog osiguranja: 1) penzijskoinvalidsko osiguranje, 2) zdravstveno osiguranje i 3) osiguranje za slučaj nezaposlenosti. Drugo, razni oblici socijalne zaštite svih onih kategorija stanovništva koje iz raznih razloga nisu u stanju da obezbede sebi odgovarajuću životnu egzistenciju (klasičnoj zastiti siromašnih, odnosno za rad nesposobnih kategorija stanovništva koji socijalnu i ekonomsku sigurnost ne mogu da ostvare), rashodi namenjeni socijalnom zbrinjavanju starih i bolesnih, pomoć porodicama sa većim brojem dece, ali i rashodi namenjeni sanaciji posledica elementarnih nepogoda i nesreća. Postoje brojne vrste ovde nepomenutih javnih rashoda npr. pružanje pomoći drugim državama i narodima, otplata javnog, domaćeg ili stranog, duga, izgradnja stanova za siromašne kategorije stanovništva, uređenje građevinskog zemljišta i slično.
Delovanje javnih rashoda Sve veća pažnja efektima javnih rashoda! Postaju važan instrument kojim se deluje na ekonomsko-politička i socijalna zbivanja.
9
Ne postoji jedinstveno gledanje na to koji se efekti mogu postići putem javnih rashoda. Dve osnovne koncepcije o efektima javnih rashoda: koncepcija o neutralnim javnim rashodima i koncepcija o aktivnim javnim rashodima. Shvatanje o neutralnim javnim rashodima nastalo u okviru klasične građanske finansijske teorije. U pozadini ove teorije je via facti stav o nemešanju države u ekonomski i socijalni razvoj, tj. stav o potrebi da javni rashodi budu što niži. Koncepcija o aktivnim rashodima, nastala i razvijala se posle Drugog svetskog rata, predstavlja sastavni deo tzv. funkcionalnih finansija. Akcenat na ekonomsko politička i socijalna dejstva javnih rashoda. Suština je u aktivnoj ulozi države i njenom svojevrsnom ekonomskom i socijalno-političkom intervencionizmu. Efekti koji se mogu ostvariti preko javnih rashoda su vrlo brojni i veoma različiti; širi se spektar efekata koji se postižu preko javnih rashoda. Govori se o efektima koji se postižu u strukturnoj privredi i o efektima koji se ostvaruju u privredi koja je u konjukturi. U oba slučaja, efekti javnih rashoda se ogledaju u povećanju društvenog proizvoda. Ocena efekata javnih rashoda u strukturnoj privredi: teorija filtra. Javni rashodi se ne mogu posmatrati odvojeno od javnih prihoda. Da bi se tačno uočiIo i ocenilo dejstvo javnih rashoda na privredu treba staviti naspram prirode prihoda umanjenih porezom prirodu prihoda koje je rashod stvorio. Zapravo, finansijski sistem treba posmatrati kao jedan džinovski filter koji porezima i drugim javnim prihodima uzima iz privrede i od stanovništva finansijska sredstva i preko rashoda ih vraća privredi i stanovništvu. Država, znači, troši sredstva pojedinaca (privrednih subjekata i stanovništva), ali ne kao što bi oni to činili. Na ovaj način država aktivno utiče i na proizvodnju i na raspodelu. Jedna ad postojećih podela javnih rashoda jeste podela na aktivne i neutralne javne rashode. Aktivni javni rashodi su oni koji menjaju privrednu i socijalnu strukturu države. Neutralni bi bili oni koji to ne čine. Tako posmatrano može se postaviti pitanje da li uopšte ima javnih rashoda (potrošnje) koji ne vrše bilo kakav uticaj na privredni i socijalni razvoj zemlje. Teško da odgovor može biti pozitivan. Međutim, činjenica je da je dejstvo nekih javnih rashoda veće, a nekih manje. Od ukupne mase javnih rashoda neutralnim javnim rashodima bi mogli smatrati sledeće: rashode za pravosuđe, upravu, unutrašnju bezbednost i još neke. Specifičan ugao ocenjivanja uticaja javnih rashoda kod kategorije transfernih javnih rashoda. Osnovna funkcija transfernih rashoda jeste raspodela i preraspdela društvenog proizvoda. Uticaj
10
transfernih rashoda se realizuje preko ekonomskih i socijalnih subvencija. Ekonomske subvencije se javljaju u brojnim formama i mogu u suštini biti direktne i indirektne. Klasičan primer direktne ekonomske subvencije jeste subvencioniranje cena proizvoda i usluga (cena poljoprivrednih proizvoda, odnosno komunalnih usluga). Direktne subvencije u korist potrosača su i premije i regresi (povlastice za godišnji odmor). Indirektne ekonomske subvencije: jedan broj potencijalnih poreskih obveznika se oslobodi plaćanja poreza ili im se umanje poreske obaveze (niža poreska stopa ili osnovica - na primer izvoznicima, jer se želi subvencioniranje izvoza). Socijalne subvencije, direktne ili indirektne, imaju za cilj, za razliku od ekonomskih subvencija, da poprave ukupnu odnosno pojedinačnu socijalnu sliku (stvaranje tzv. države blagostanja). Ocene efekata javnih rashoda u privredi koja je u konjukturi. Tri vrste efekata javnih rashoda prema: 1) teoriji multiplikatora, 2) pump priming policy i 3) teoriji akceleratora. U situaciji kada stagnacija, recesija ili stagflacija prete da poremete normalne privredne tokove, po teoriji multiplikatora, država, da bi neutralisala nepovoljne tokove, treba trajno da angažuje značajna sredstva u nove rashode, i to posebno u dugoročne privredne, i po praviIu, nerobne investicije. Ovom intervencijom se želi ponovno uspostavljanje ravnoteže između ponude i potražnje, odnosno krajnji cilj je vraćanje izgubljene globalne ravnoteže. Pump priming policy ("politika podmazivanja pumpe"), za razliku od multiplikatora, ima mnogo skromniji cilj i zadatak. Država uz pomoć javnih rashoda, pokušava da na kratak rok podrži ("podmaže") aktivnost manjeg broja privrednih subjekata, kako bi oni svojom povećanom aktivnošću dali podsticaj da druge poremećene odnose ipak reši tržiste. Teorija akceleratora ima za zadatak da, preko relativno i apsolutno ograničene mase javnih rashoda, ubrza državnom direktnom intervencijom određene privredne aktivnosti. Dok multiplikator deluje na povećanje tražnje, politika akceleratora utiče na povećanje ponude.
11
Teorija je predložila, a praksa potvrdiIa, da se najpre primeni politika akceleratora, a posle politika multiplikatora. Pokriće javnih rashoda Problemu pokrića javnih rashoda se u teoriji javnih finansija uvek poklanjala posebna pažnja. Njime se apostrofira da rashodi mogu biti redovni i vanredni. Klasična teorija je imala dosta jednostavne odgovore na pitanje kako pokrivati redovne, a kako vanredne rashode: redovni rashodi se pokrivaju redovnim prihodima, dok vanredne rashode treba pokrivati vanrednim javnim prihodima (zajmovima, vanrednim javnim prihodima ili inostranom pomoći). Dileme, sa korišćenjem zajmova kao izvora dodatnih (vanrednih) sredstava za pokrivanje vanrednih javnih rashoda. Korišćenje zajmova za pokrivanje javnih rashoda znači olakšavanje položaja sadašnjih generacija na račun budućih, pa stoga po mišljenju klasične teorije javnih finansija treba praviti razliku među vanrednim javnim rashodima i izvorima za njihovo pokrivanje. Ako se radi o vanrednim javnim rashodima koji će u perspektivi odbacivati neki prihod (neka privredna investicija, na primer), onda se može koristiti javni zajam za njihovo pokrivanje. U protivnom, ako se radi o vanrednom javnom rashodu koji u perspektivi neće dati prihode (na primer, saniranje posledica neke elementarne nepogode), onda nema opravdanja da se koriste javni zajmovi za njihovo pokrivanje. Klasična teorija javnih finansija, znači, ne preporučuje korisćenje javnih zajmova za pokrivanje kako redovnih javnih rashoda tako isto i nerentabilnih vanrednih javnih rashoda To praktično znači da država ne bi smela da koristi javni zajam za pokriće deficita u periodima krize i stagnacije. Po klasičnoj teoriji, za pokriće vanrednih prihoda u toj situaciji država ima samo dve mogućnosti: da poveća javne prihode, odnosno da smanji javne rashode. Savremena gledanja na pokriće javnih rashoda su drugačija. Za pokriće vanrednih javnih prihoda mogu da se koriste kako vanredni javni prihodi tako isto i zajmovi. Nije sporno i logično je da se u uslovima privrednog razvoja nastali vanredni rashodi pokrivaju vanrednim porezima, ali i javnim zajmovima. Situacija je nešto drugačija ako se pojave vanredni javni rashodi, a privreda je u fazi recesije iIi stagnacije. Tu nema dovoljno prostora da se uvode vanredni javni prihodi. U takvim situacijama privredu treba pokrenuti baš uvećanim javnim rashodima, a njih treba finansirati javnim
12
zajmovima; ovo posebno treba primeniti ako su u pitanju veći investicioni poduhvati i to uvođenjem srednjeročnih ili dugoročnih javnih zajmova. Veoma nepovoljan metod pokrivanja javnih rashoda jeste primarna emisija. To je, ustvari, zaduživanje države kod centralne, emisione, banke. Na taj način se povećava novčana masa iznad realnog pokrića u društvenom proizvodu, što po pravilu predstavlja generator inflacije. Zaduživanje kod poslovnih banaka (izdavanjem obveznica) u uslovima njihove nelikvidnosti će se, takođe, u kraćem ili dužem vremenskom periodu, delom ili u celini konačno efektuirati kao primarna emisija. Pokrivanje javnih rashoda putem primarne emisije i putem izdavanja obveznica, na gore opisani način, predstavlja metod deficitnog finansiranja, odnosno metod pokrivanja rashoda koji su znatno iznad mogućnosti ostvarenja prihoda. Umesto da se javni rashodi pokrivaju iz javnih prihoda, oni se pokrivaju štampanjem novca. Takvo pokrivanje javnih rashoda, odnosno deficitno finansiranje, dalje ubrzava inflaciju. Takvo pokrivanje javnih rashoda treba izbegavati ili eliminisati.
Zaključak Javni rashodi, po pravilu, predstavljaju zadovoljenje javnih potreba pomoću novca, odnosno, da su javni rashodi oni izdaci koje država čini u javnom interesu zadovoljenja javnih
13
potreba.Značajan deo stvorenog društvenog proizvoda zemlje ide na podmirivanje javnih rashoda, potrebno je definisanje određenih načela (principa) javnih rashoda. U finansijskoj teoriji se formulišu određena načela kojih se valja pridržavati pri trošenju javnih rashoda, kako bi prikupljeni prihodi za njihovo podmirivanje bili što optimalnije iskorišćeni. Istiću se tri načela:
načelo opšteg interesa,
načelo štednje inačelo umerenosti i
proporcionalnosti. Politika javnih rashoda obuhvata •
Racionalno trošenje sredstava za javne potrebe/rashode strogo u funkciji ostvarivanja opštih interesa društva, uz primenu načela umerenosti i štednje
•
Svođenje javnih rashoda i fiskalnog deficita na ekonomski i socijalno održiv nivo i uravnoteženje budžeta
•
Smanjenje udela javnih rashoda u BDP kao pokazatelja veličine javnog sektora na oko 35% raspoloživog BDP
Ne postoji jedinstveno gledanje na to koji se efekti mogu postići putem javnih rashoda. Dve osnovne koncepcije o efektima javnih rashoda: koncepcija o neutralnim javnim rashodima i koncepcija o aktivnim javnim rashodima. Shvatanje o neutralnim javnim rashodima nastalo u okviru klasične građanske finansijske teorije. U pozadini ove teorije je via facti stav o nemešanju države u ekonomski i socijalni razvoj, tj. stav o potrebi da javni rashodi budu što niži.
14
LITERATURA
1.Raičević, B., Javne finansije, CID EF, Beograd, 2005. 2.R. Musgrave, Teorija javnih finansija, Naučna knjiga, Beograd, 1973.
3.Joksimović, Lj., Osnove javnih finansija, www.fabus.edu.yu
15
