Emin Hatunić Mirsad Isaković Emina Hatunić Lejla Kuč
JAVNE FINANSIJE
OFF-SET Tuzla, 2013.
JAVNE FINANSIJE
IZDAVAČ AUTORI
RECEZENTI LEKTOR AUTOR GRAFIKE I RAČUNARSKA PRIPREMA ZA IZDAVAČA ŠTAMPA
ISBN
JAVNE FINANSIJE
“OFF-SET” d.o.o. Tuzla Emin Hatunić, dipl.inž.el. Mr. Mirsad Isaković. dipl.ecc Emina Hatunić, dipl.ecc Lejla Kuč, dipl.ecc. Prof. dr. Osman Hatunić Mr. Aleksandar Remetić Prof. Selma Hatunić Harun Kuč, dipl.inž.el. Sadika Murić “OFF-SET” d.o.o. Tuzla 978-9958-31-138-3
SADRŽAJ
Copyright 2013 Prvo izdanje Emin Hatunić, dipl.inž.el. Mr. Mirsad Isaković. dipl.ecc Emina Hatunić, dipl.ecc Lejla Kuč, dipl.ecc. Knjiga je djelo autora i kao takvo je zaštićeno. Sva prava zadržana. Nije dozvoljeno kopiranje, umnožavanje ove publikacije ili prenošenje u bilo kojem obliku ili bilo kojim sredstvima, elektronskim, mehaničkim, fotokopiranjem, snimanjem ili na drugi način, bez prethodne dozvole izdavača. Da bi se osiguralo da u knjizi prezentirane informacije budu korektne i vrijedne objavljivanja,učinjen je odgovarajući napor. Autori se zahvaljuju saradnicima i svima onima koji su doprinijeli da zajedničke aktivnosti rezultiraju izdanjem ove knjige. ------------------------------------------------------------CIP - Katalogizacija u publikaciji Nacionalna i univerzitetska biblioteka Bosne i Hercegovine, Sarajevo 336.1/.5 JAVNE finansije / Emin Hatunić ... [et al.]. Tuzla : Off-set, 2013. - 156 str. : graf. prikazi ; 23 cm Bibliografija: str. 156 ; bibliografske i druge bilješke uz tekst. ISBN 978-9958-31-138-3 1. Hatunić, Emin COBISS.BH-ID 20762630 -------------------------------------------------------------
IZVODI IZ RECENZIJA
Izvod iz recenzije Red.prof.dr.sci.Osman Hatunić Zahvaljujući razvoju fiskalnog sistema javnog sektora, koji prestavlja institucionalni okvir za fiskalnu politiku, kojom se uređuje način kako se prikupljenim prihodima finansiraju javni rashodi, odnosno javne potrebe, savremene finansije imaju ključnu ulogu u stabilizacije privrede. Temeljni učinci fiskalne politike utiču na promjenu strukture agregatne potražnje, likvidnost i učinak dohotka, a njena stabilizacijska uloga se odnosi na: politiku stabilnosti tržišta i cijena, ostvarivanje zadovoljavajućeg nivoa zaposlenosti i ostvarivanje zadovoljavajućeg salda platnog bilansa. Potaknuti ovim okolnostima autori knjige Javne finansije su nam na logičan način predstavili kako javne finansije mogu uticati na promjenu strukture agregatne potražnje, likvidnost i učinak dohotka. Oni su nam ukazali na stabilizacijsku ulogu javnih finansija kada su u pitanju tržište i cijene, i ono što je najvažnije ukazali su nam kako se može ostvariti zadovoljavajući nivo zaposlenosti i ostvariti privredna ravnoteža. Knjiga javne funansije biće interesantna kako osobama koje radi u državnoj upravi, jer su u sažetoj formi obrađena poglavlja javni rashodi, javni prihodi, budžetska politika i politika javnog duga, tako i osobama koje su zainteresirane za sticanje znanja iz domena budžetske politike i politike javnog duga. Knjiga je namjenjena onim koji žele veće razumijevanje javnih finansija, a prvenstveno zaposlenim u finansijama državne uprave, u finansijama korporativnog i bankarskog svijeta.
JAVNE FINANSIJE
5
IZVODI IZ RECENZIJA
Izvod iz recenzije mr. Aleksandra Remetića Autori knjige Javne finansije su naglasili da su uspješne zemlje one u kojima je tržište regulator privrednih tokova i najmoćniji mehanizam koordinacije privrednih subjekata. Tržište, čiji su pokretači privredni subjekti, je najmoćniji mehanizam u alokaciji materijalnih i nematerijalnih resursa. Svaka država nastoji da formira i održi takvu strukturu javnih rashoda koja će na optimalan način moći da osigura stabilnost privrede i optimalan ekonomski rast, određenu strukturu razvoja, socijalnu politiku, sigurnost unutar zemlje i teritorijalni integritet, odgovarajuću politiku razvoja. Država, odnosno njena vlast, naglašavaju autori, ako želi biti odgovorna treba da formira i održi adekvatnu strukturu javnih rashoda koja će na optimalan način osigurati, prije svega: stabilnost privrede i optimalan ekonomski rast, skladan razvoj, socijalnu politiku, sigurnost u zemlji i teritorijalni integritet, odgovarajuću politiku razvoja, kvalitetno obrazovanje i primjerenu organizacijske kulturu u organiziranju i na tržištu. Ekonomija, treba da pronađe najbolji način za efikasnu raspodjelu resursa i zdrav privredni razvoj. Država treba da određuje pravila, da bude garant pravednog društvenog poretka putem javnih radova, smanjenja poreza, jačanja investicija. Mjerilo snage privrede jedne zemlje, kako ističu autori, ogleda se u kvalitetnom modelu menadžmenta/rukovođenja koji upravlja kompanijama/preduzećima, u kojima rade obučeni i obrazovani zaposleni, u kojima se potiče inovativna djelatnost, interna konkurencija, što je preduslov za pokretanje internog (tržište ideja u preduzećima) i eksternog tržišta. Knjiga je namjenjena onom ljudima koji žele djelovati kreativno i inovativno kako bi javne finansije osigurale da se poveća proizvodanja, zaposlenostt i da se ostvari bolja društvena harmonizacija.
6
JAVNE FINANSIJE
SADRŽAJ
PREDGOVOR .................................................................................................................. 11 1. UVODNA RAZMATRANJA ........................................................................................ 21 1. Uvodne napomene ........................................................................................................... 21 2. Pojam i predmet javnih finansija ..................................................................................... 26 3. Fiskalna politika ............................................................................................................. 29 3.1. Funkcije fiskalne politike ............................................................................................. 32 3.2. Efekti fiskalne politike na zapošljavanje i cijene .......................................................... 35 4. Javna dobra ...................................................................................................................... 37 2. JAVNI RASHODI ......................................................................................................... 39 1. Uvod ............................................................................................................................... 39 2. Pojam i karakteristike javnih rashoda .............................................................................. 42 3. Načela javnih rashoda ..................................................................................................... 43 4. Klasifikacija javnih rashoda ............................................................................................ 46 5. Teorija pokrića javnih rashoda ......................................................................................... 49 6. Struktura javnih rashoda .................................................................................................. 50 7. Efekti javnih rashoda ....................................................................................................... 53 8. Obim i uzroci javnih rashoda ........................................................................................... 54 3. JAVNI PRIHODI ........................................................................................................... 55 1. Općenito o javnim prihodima .......................................................................................... 55 1.1. Pojam i karakteristike javnih prihoda ........................................................................... 55 1.2. Opća klasifikacija javnih prihoda ................................................................................. 56 2. Porezi .............................................................................................................................. 59 2.1. Općenito o porezima .................................................................................................... 59 2.1.1. Poreski sistem ................................................................................................... 59 2.1.2. Porezi u sistemu javnih prihoda ........................................................................ 59 2.1.3. Poreska terminologija ....................................................................................... 61 2.1.4. Teorija opravdanja poreza ................................................................................. 65 2.1.5. Principi oporezivanja ........................................................................................ 66 2.1.6. Ciljevi oporezivanja .......................................................................................... 69 2.1.7. Efekti oporezivanja .......................................................................................... 70 2.1.8. Dvostruko oporezivanje ................................................................................... 71 2.1.8.1. Pojam dvostrukog oporezivanja ................................................................ 71 2.1.8.2. Metode za sprečavanje dvostrukog oporezivanja ...................................... 73 2.1.8.3. Mjere sprečavanja dvostrukog oporezivanja ............................................. 75 2.2.. Porezi na imovinu ........................................................................................................ 75 JAVNE FINANSIJE
7
SADRŽAJ
2.3. Porez na dohodak fizičkih lica ...................................................................................... 77 2.4. Porez na dobit preduzeća .............................................................................................. 78 2.5. Porezi na potrošnju ....................................................................................................... 79 2.5.1. Opće karakteristike poreza na potrošnju .......................................................... 79 2.5.2. Opći porez na promet proizvoda i usluga .......................................................... 80 2.5.2.1. Višefazni porez na promet ......................................................................... 82 2.5.2.2.. PDV u Bosni i Hercegovini ...................................................................... 84 2.5.3. Posebni porezi na potrošnju .............................................................................. 85 2.5.3.1. Akcize ....................................................................................................... 85 3. Takse ............................................................................................................................... 86 3.1. Pojam, razvoj i karakteristike takse ............................................................................. 86 3.2. Utvrđivanje visine i naplata takse ................................................................................ 87 3.3. Klasifikacija takse ........................................................................................................ 88 3.4. Taksena načela .............................................................................................................. 89 3.5. Elementi takse .............................................................................................................. 89 4. Carine .............................................................................................................................. 90 4.1. Carinski sistem i carinska politika ................................................................................ 90 4.2. Pojam i karakteristike carina ........................................................................................ 90 4.3. Vrste carina .................................................................................................................. 91 4.4. Elementi carina ............................................................................................................. 93 4.5. Efekti od carina ............................................................................................................ 93 5. Doprinosi ......................................................................................................................... 94 5.1. Pojam i karakteristike doprinosa .................................................................................. 94 6. Naknade ...................................................................................................................... 95 6.1. Pojam i karakteristike naknada .................................................................................... 95 6.2. Specifične naknade ....................................................................................................... 99 7. Parafiskalni javni prihodi ............................................................................................ 99 7. Nefiskalni javni prihodi ................................................................................................. 100 8. Ostali javni prihodi .................................................................................................... 100 4. BUŽETSKA POLITIKA ............................................................................................ 103 1. Uvodne naznake ............................................................................................................ 103 2. Funkcije budžeta ........................................................................................................... 106 3. Budžeska načela ........................................................................................................ 109 4. Budžetska procedura ..................................................................................................... 110 4.1. Izrada budžeta ............................................................................................................. 111 4.2 Donošenje budžeta ....................................................................................................... 112 8
JAVNE FINANSIJE
SADRŽAJ
4.2.1. Usvajanje budžeta ........................................................................................... 112 4.2.2. Privremeno finansiranje .................................................................................. 113 4.2.3. Izvršenje budžeta ............................................................................................ 113 4.3. Budžetska kontrola ............................................................................................ 113 4.3.1. Kontrola budžeta putem završnog računa budžeta .......................................... 114 4.3.2.Kontrola izvršenja budžeta .............................................................................. 115 5. Savremena teorija budžeta ........................................................................................ 116 6. Metod obračuna budžeta ........................................................................................... 118 6.1. Sistem trezora ............................................................................................................. 119 7. Strateški pristup u izradi budžeta ................................................................................... 120 7.1. Demokratija ................................................................................................................ 128 7.2. Inovacije ..................................................................................................................... 130 7.3.Intelektualni kapital ..................................................................................................... 130 7.3.1.Humani kapital ................................................................................................ 130 7.3.2. Strukturalni kapital ......................................................................................... 132 7.4. Strategija privrednog i regionalnog razvoja ................................................................ 135 7.4.1.Strategija privrednog razvoja ........................................................................... 136 7.4.2.Strategija regionalnog razvoja ......................................................................... 137 5. POLITIKA JAVNOG DUGA ..................................................................................... 141 1. Pojam i definicija javnog duga ....................................................................................... 141 2. Karakteristike javnog duga ............................................................................................ 147 3. Klasifikacija javnog duga .............................................................................................. 150 4. Tehnika javnog duga ...................................................................................................... 151 5. Upravljanje javnim dugom ............................................................................................ 152 LITERATURA ................................................................................................................ 155
JAVNE FINANSIJE
9
PREDGOVOR
PREDGOVOR Knjiga „Javne finansije“ ima za cilj da usmjeri poslovne ljude i ljude koji se bave politikom i državnim poslovima na kreativno razmišljanje o načinu upravljanja javnim finansijama, posebno budžetom i javnim dugom. U tom smislu namjera autora je da ukaže kako novi pristup javnim finansijama, zasnovan na strateškom planiranju i strateškom upravljanju, inovacijama i intelektualnom kapitalu, može dovesti do privrednog razvoja u kome će djelovanje tržišne privrede dovesti do veće konkurentnosti, povećanja zaposlenosti i do pravedne raspodjele bruto domaćeg proizvoda/BDP-a, odnosno do kvalitetnije društve harmonizacije. Nije svrha ove knjige samo da čitaocima pomogne da imaju veće razumijevanje osnova fiskalne politike, javnih rashoda, javnih prihoda, budžetske, politke javnog duga, obima i strukture javne potrošnje i poreskog sistema, već da im pruži mogućnost da shvate važnost novog pristupa javnim finansijama. S javnim finansijama se obavljaju funkcije i aktivnosti koje se odnose na javne potrebe s ciljem da se ostvare općedruštveni efekti. Njihova svrha je da prikupi i utroši prikupljena sredstva radi ostvarivanja opće društvenih ciljeva. Kako djelatnost i funkcije države i njenih organa predstavljaju javne potrebe, to javni rashodi i javni prihodi čine njene osnovne komponente, a važne su i politike budžeta i javnog duga. Moderna država sve više postaje životno zainresirana za cijeli tok društvene reprodukcije, odnosno proces proizvodnje, prije svega na one komponente koje se odnose na stvaranje dohotka i na faktore koji utiču na stanje i promjene ukupne snage novca1. Funkcija javnih finansija se, prije svega, odnosi na pribavljanje javnih prihoda i izvršavanje javnih rashoda za finansiranje potreba društva u cjelini. Javne finansije su jedna od tri ključne oblasti finansija, koja se kao ekonomska disciplina, u smislu naučne misli, javljaju s privatnim vlasništvom, a savremene finansije počinju s Keynes-om koji je dao osnove finansija vezano za fiskalnu i monetarnu politiku. Stoga ne smiju biti neutralne u odnosu na privredni i socijalni razvoj, a to govori da su važne funkcije javnih finansija2: alokacija, distribucija i redistribucija, koje predstavljaju sredstvo usmjeravanja privrednih aktivnosti. Smatra se da djelokrug javnih finansija treba usmjeriti na: • veći uticaj vlade da se efikasno alociraju resursi kako bi se uravnotežila privreda, 1 2
Kešetović Izudun, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str.14. Radičić Marko, Raičević Marko, Javne finansij teorija i praksa, Beograd: Data Status, 2008, str. 12
JAVNE FINANSIJE
11
PREDGOVOR
• da se poveća zaposlenost, • da se ostvari veći stepen društvene harmonizacija, • da se poveća makroekonomska stabilizacija. U tom smislu prava uloga države da osigura polazišta za analizu javnih finansija, odnosno fiskalne politike, koja može uspješno odgovoriti na smanjivanje poremećaja ekonomsko socijalnih tokova u slučajevima velikih kriza, ali može biti i neuspješna, naročito u novije vrijeme, kada su prisutne velike turbolencije. Od ekonomske politike se traži da bude učinkovita, a to može postići pravim izborom fiskalne i monetarne politike. Fiskalna politike je učinkovitija kod ostvarivanja stabilizacijskih ciljeva, relativno je moćnija u reguliranju agregatne potražnje, cijena i zaposlenosti u zemlji i učinkovitija u suzbijanju depresije, dok je monetarna politika učinkovitija kod poticanja održivog privrednog rasta, inflacijskog prikladnija za održavanje platnobilansne ravnoteže, i daje bolje rezultate u suzbijanju inflacijskog procesa. Fiskalna politika je u osnovi makroekonomskog karaktera uz suženu ulogu države, a djeluje preko redukcije fiskalnog pritiska, podržavanjem privatne inicijative, tako da naglašava privatnu inicijativu u odnosu na ulogu javnog sektora. Ona stimulira privredne subjekte, odnosno preduzeća/kompanije na racionalno i ekonomično poslovanje, koje podrazumijeva: povećanje akumulacije i investicija, efikasnije korištenje resursa, bolju zaposlenost, strateške poslovne poteze, brži tehnološki razvoj i efikasnije organiziranje poslovnih subjekata, odnosno kompanija/preduzeća.. Dobro vođenja monerarna politika u složenim uslovima poslovanja osigurava finansijsku stabilnost i otpornost privrede na vanjske potrese, posebno kada su u pitanju nerazumne odluke neodgovornih, odnosno nekompetentnih političara. Uz sve navedeno treba poznavati i sve odnose i mehanizme finansijskog tržišta, bankarskog sistema, stanja i očekivanje u privredi, provjeru efekata, makroekonomsku politiku, ali i veoma detaljno složeni svijet i mehanizam djelovanja tržišta novca i tržišta kapitala, berzi i deviznog tržišta. U ovoj knjizi, posebno se naglašava strateški pristup javnim finansijama s naglašenom ulogom inovacija i intelektualnog kapitala, poseno kada je u pitanju budžetska politika i politika javng duga. Ono što se posebno ističe pored inovatibnog djelovanja i koristi koje donosi intelektualni kapital u stvaranju vrijednosti, je važnost demokratizacije društva. U tom smislu demokratiju možemo promatrati kao proces upravljanja čije su ključne aktivnosti: • demokratizacija znanja, 12
JAVNE FINANSIJE
PREDGOVOR
• demokratizacija ideja, • demokratizavija inovacija. Demokratija omogućava da se kompanije/preduzeća oslobode od političkog uticaja, tako što će osmisliti nova načela kojima će se putem procesa inovacije osposobiti za strateško planiranje i strateško upravnjanje, koje će osigurati da preduzeća glavnog direktora u našoj zemlji posluju profitabilno. Depolitizirana preduzeća bila u mogućnosti da glavni direktor biraju oni koji stvaraju vrijednost, a ne oni koji tu vrijednost troše. U tom slučaju demokratski procesi bi široko otvorili vrata za stvaranje menadžmenta koji bi bio u funkciji efektnijeg ostvarenja ekonomskih ciljeva. To bi značilo da preduzećima upravljaju vođe koje su izabrani od strane zaposlenih, što bi omogućilo da preduzećem upravljaju zaposleni koji stvaraju vrijednost. Kada je u pitanju država, demokratija bi omogućila da upravljanje budžetom bude u funkciji privrednog razvoja. U kontekstu znanja, inovacija postaje specifična karakteristika savremenog društva3. Ključ procesa inovacije u finansijama, koje nisu samo nove tehnologije ili nove javne usluge, nego su to i novi i pametniji načini za obavljanje finansijskih poslova, novi modeli upravljanja finasijama, novi finansijski sistem, ili nove usluge, čija je svrha stvaranje dobrog finansijsko ambijenta. Inovacije u javnim finansijama donose veći privredni razvoj koji je baziran na intelektualnom kapitalu, novoj ekonomiji, koji su u funkciji stvaranja razvoja baziranog na znanju. Da bi se ostvarila veća koordinacija makroekonomske politike, potrebna je veća fiskalna konsolidacija privrede, budžetsko uravnoteženje, usklađenje platnobilansne politike, što je veliki izazov za razvoj nacionalne privrede koja oskudjeva u finansijskom kapitalu potrebnom za pokretanje privrednog rasta, a pod stalnim je pritiskom inflacije, deficita, visoke nezaposlenosti i velikog javnog internog i eksternog duga4. Problemi eksterne i interne neravnoteže, mehanizam uravnotežavanja platnog bilansa, sistem finansiranja deficita platnog bilansa, upravljanje inostranim i unutrašnjim dugom u uslovima većeg deficita, izbijaju svom snagom na površinu u vođenju nacionalne ekonomske politike5 (rast, stabilnost, zaposlenost, prestrukturisanje, prilagođavanje, privatizacija, ravnoteža platnog bilansa). Ključno pitanje javnih finansija, odnosno fiskalne politike odnosi se na visinu učešća javnih prihoda, odnosno rashoda u BDP-u., a mjera tog učešća nosi naziv fiskalno opterećenje 3 4 5
Isaković mirsad, Inovacije u obrazovanju, poduzetništvu i turizmu u funkciji prevazilaženja krize i ubrzanog razvoja. Ristić Žarko, Komazec Slobodan, Globalni finansijski menadžment, Beograd: EtnoStil, 20011., str.28. Ristić Žarko, Komazec Slobodan, Globalni finansijski menadžment, Beograd: EtnoStil, 20011., str..29.
JAVNE FINANSIJE
13
PREDGOVOR
koje predstavlja odnos svih fiskalnih davanja (porezi, doprinosi, taksa, carine i dr.) u odnosu na BDP. Funkcioniranje modernih država podrazumijeva izvršavanje brojnih obaveza i mjera na osnovu ustava, zakona i drugih propisa, vezano za održavanje zakonodavne, izvršne i sudske vlasti6. Uspješne zemlje su one u kojima je tržište regulator privrednih tokova i najmoćniji mehanizam koordinacije privrednih subjekata. Tržište, čiji su upravo pokretači privredni subjekti, je najmoćniji mehanizam u alokaciji materijalnih i nematerijalnih resursa. Finansijski sistem javnog sektora obuhvata sistem prikupljanja i sistem trošenja javnih sredstava u cilju zadovoljavanja društvenih potreba. Fiskalnom politikom, odnosno politikom prihoda i rashoda, uređuje se način kako se prikupljenim prihodima finansiraju javni rashodi, odnosno javne potrebe. Knjiga je strukturirana u pet poglavlja: 1. 2. 3. 4. 5.
Uvodna razmatranja, Javni rashodi, Javni prihodi, Budžetska politika, i Politika javnog duga
Prvo poglavlje „Uvodna razmatranja“ sadrži četiri tačake: 1. 2. 3. 4.
Uvod, Pojam i predmet javnih finansija, Fiskalna politika, Javna dobra.
U ovom poglavlju fokus se stavlja na fiskalno opterećenje i fiskalnu politiku. Najveći broj teoretičara javnih finansija pri iskazivanju stepena fiskalnog opteresćenja koristi odnos javnih prihoda i bruto domaćeg proizvoda, a odnosi se na čitavu zemlju u jednoj poslovnoj godini. Fiskalna politika se provodi upravljanjem javnim finansijskim sredstvima putem mjera restriktivne ili ekspanzivne fiskalne politike7. Fiskalni sistem predstavlja institucionalni okvir za fiskalnu politiku, koja predstavlja politiku upravljanja javnim prihodima i javnim rashodima čiji su osnovni instrumenti porezi i javna potrošnja. Njeni temeljni učinci utiču na promjenu strukture agregatne potražnje, 6 7
http://www.fes.ba/publikacije/2012/Budzet/s_cenic.pdf Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan , Javne finansije, Gračanica: Grin, 2007, str.25.
14
JAVNE FINANSIJE
PREDGOVOR
likvidnost i učinak dohodka, a stabilizacijska uloga fiskalne politike se odnosi na: politiku stabilnosti tržišta i cijena, ostvarivanje zadovoljavajućeg nivoa zaposlenosti, i ostvarivanje zadovoljavajućeg salda platnog bilansa. Fiskalna politika ima tri bitne funkcije: alokacijsku, distributivnu, i stabilizacijsku. Alokacijska funkcija fiskalne politike ima zadatak da na optimalan način usmjeri javna novčana sredstva na zadovoljavanje općih potreba, pri čemu primarnu ulogu ima javni sektor. Distributivna funkcija fiskalne politike se odnosi na preraspodjelu dohotka između ostvarenog dohotka pojedinaca, preraspodjelu dohotka između pojedinim sektorima ili između pojedinih regija unutar određene administrativne jedinice. Stabilizacijska funkcija fiskalne politike stvara tržišnu stabilnost cijena i deviznog kursa, stabilnost platnog bilansa, punu zaposlenost, rast outputa, privredni rast i razvoj. U ekonomiji ponude fiskalna politika ima za cilj da reducira poreze radi stimuliranja formiranja štednje (kapitala) svrhu radi produktivnog investiranja, da ukoči rast javnog sektora, a da ojača privatni sektor, i da smanji nivo javnih rashoda u BDP-u kako bi se eliminirao budžetski deficit, koji izaziva “efekt istiskivanja privatnih investicija na tržištu kapitala, i porast kamatnog opterećenja po osnovu zajmovnog finansiranja. Drugom poglavlje „Javni rashodi“ sadrži osam tačaka: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Uvod, Pristup javnim rashodima, Načela javnih rashoda, Klasifikacija javnih rashoda, Teorija pokrića javnih prihoda, Struktura javnih rashoda, Efekti javnih rashoda, Obim i uzroci javnih rashoda.
Javni rashodi su izdaci koje država čini u javnom interesu radi zadovoljavanja javnih potreba8. Oni su potrebni da država može funkcionirati i obavljati svoje aktivnosti, npr. iz domena sigurnosti, odbrane, obrazovanja, sudstva, zdravstva, kulture i dr. Pokriće javnih rashoda se ostvaruje putem javnih prihoda čija je osnova BDP. Struktura javnih rashoda značajno utiče na dinamiku privrednog rasta, njegovu strukturnu karakteristiku, kao i na socijalni razvoj i društveni standard stanovništva9. Stoga se u 8 9
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Tata status. 2008, str. 35. http://www.besplatniseminarskiradovi.com/FINANISJE/JAVNE-FINANSIJE-.htm
JAVNE FINANSIJE
15
PREDGOVOR
finansijskoj praksi skoro svih država posebna pažnja posvećuje upravo pitanjima strukture javnih rashoda, svaka država nastoji da formira i održi takvu strukturu javnih rashoda koja će na optimalan način moći da osigura prvenstveno slijedeće: stabilnost privrede i optimalan ekonomski rast, određenu strukturu razvoja, socijalnu politiku, sigurnost unutar zemlje i teritorijalni integritet, odgovarajuću politiku razvoja. Javni rashodi se ne tretiraju kao način potrošnje već kao način racionalnog korištenja BDP-a. Oni predstavljaju efikasan instrument ukupne ekonomske i socijalne politike moderne države. Država osim klasičnih administrativnih funkcija i zadataka ima ekonomske, socijalne aktivnosti. Javni rashodi se odnose na aktivnosti koje država čini u općem interesu radi zadovoljenja javnih potreba10. Javni prihodi imaju dvije bitne karakteristike, prva ima za osnovni cilj zadovoljavanje javnih potreba, druga da se javni rashode izražavaju u novcu. Zbog sve veće uloge moderne države u cjelokupnom društvenom, a posebno privrednom životu, javni, odnosno društveni rashodi postali su jedan od osnovnih problema nauke o finansijama. Stoga, ako država želi da odgovori na obaveze zadovoljavanja javnih potreba, mora ostvariti određene prihode, kojima će podmiriti javne potrebe. Treće poglavlje „Javni prihodi“ sadrži osam tačaka: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Općenito o javnim prihodima, Porezi, Takse, Carine, Doprinosi, Naknade, Nefiskalni prihodi, Ostali javni prihodi.
U izvršavanju svoje funkcije državi su neophodni javni prihodi, koji predstavljaju novčana sredstva potrebna za finansiranje javnih potreba. koja država prikuplja fiskalnim načinom, a na osnovu svog fiskalnog suvereniteta. Dakle, javni prihodi predstavljju novčana sredstva kojima država i njeni organizacijski dijelovi zadovoljavaju javne potrebe iz svog domena djelovanja, odnosno iz svoje nadležnosti. Udio javnih prihoda u BDP-u se u privredno najrazvijenijim zemljama svijeta se kreće između jedne trećine i jedne polovine11. 10 11
http://www.ekonomija.ac.me Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 67.
16
JAVNE FINANSIJE
PREDGOVOR
Porezi predstavljaju najznačajnije oblike javnih prihoda modernih država. Stoga im se sa aspekta pravnih, ekonomskih, psiholoških, sociološki i drugih aspekata posvećuje daleko veća pažnja nego ostalim javnim prihodima. Četvrto poglavlje „Budžetska politika“ sadrži sedam tačaka: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Uvodne naznake, Funkcije budžeta, Budžetska načela, Budžetska procedura, Savremena teorija budžeta, Metod obračuna poreza, Strateški pristup u izradi budžeta.
U ovom poglavlju posebo je naglašeno da budžet treba da bude u funkciji privrednog razvoja. U razvijenom svijetu budžet predstavlja oblik privrednog plana koji ima strateški karakter, a u našoj zemlji u većini slučajeva nema, a bez strateškog pristupa u većini slučajeva izostaje njegova razvojna svrha. Planska funkcija budžeta ukazuje da je budžet osnovni jednogodišnji planski dokument koji sadrži bilans planiranih rashoda i prihoda. Strateški pristup u upravljanju budžetom podrazumijeva strateško planiranje i strateško upravljanje. Upravo sa strateškim planiranjem se osigurava upravljanje budžetom, čiji je krajnji cilj ostvarivanje njegovih ekonomskih i finansijskih funkcija. Strateški karakter budžeta podrazumijeva formulaciju strategije, što uključuje aktivnosti interne i eksterne analize budžeta, aktivnosti usmjeravanja budžeta (vizija, misija i strateški ciljevi) i izbor strategije kojom će se implementirati budžet, a implementaciju strategije budžeta, kao planskog dokumenata vlade koji usvaja parlament, sadrži aktivnosti: usklađivanje organizacije budžeta prema definiranoj strategiji budžeta, analize organizacijske strukture i organizacijske kulture budžeta, izbor metode implementacije budžeta i implementaciju budžeta. Pored strateškog pristupa naglašena je i uloga demokratije, inovacija i intelektualnog kapitala u upravljanju politikom budžeta i politikom javnog duga. Sve ukazuje na neophodnost strateškog pristupa upravljanju budžetom, a to opet podrazumijeva da su nam potrebna nova načela/principi koji će se zasnivati na: • demokratiji, • inovativnoj djelatnosti, i • intelektualnom kapitalu. JAVNE FINANSIJE
17
PREDGOVOR
Demokratiju moramo svatiti ako proces upravljanja čije su ključne aktivnosti: demokratizacija znanja, demokratizacija ideja i,demokratizavija inovacija. Ove tri aktivnosti su međusobno i interaktivno povezane sa svrhom stvaranja vrijednosti, a osiguravaju demokatizaciju univeziteta, korporativnog svijeta, demokratizaciju političkih stranaka i demokratizaciju državne uprave. Demokratski proces zahtjeva zamišljanje i stvaranje demokratskih principa, što podrazumijava napuštanje principa autoritarne hijerarhije i birokratije, koji su zasnovani na pravu i političkoj moći, a ne na znanju, vještinama i sposobnostima, posebno u pogledu kompetencija, energije vođenja i sposobnosti uređivanja odnosa u svim domenima privrede kojima se stvaraju ekonomski efekti. Kada su u pitanju demokratski principi, ključni su principi demokratizacije inovacija koji su zasnovani na znanju i idejama. Inovacija se pojavljuje u mnogo oblika: kao inovacija operacija, inovacija proizvoda/usluga, inovacija strategija i inovacija upravljanja, odnosno inovacija menadžmenta. Ovi oblici inovacije predstavljaju proces u kome se od inovacije operacija do inovacije menadžmenta povećava stepen stvaranja vrijednosti i odbrane od konkurenata. Intelektualni kapital, kao pojavni oblik znanja koji je nevidljivi stvaralac bogatstva u kome su sadržani humani i strukturalni kapital, povećava udio znanja u novostvorenoj vrijednosti. On je glavno obilježje internetskog perioda u kome danas živimo. U tom smislu ključni izazov sa kojim se susrećemo je unapređenje i vrijednovanje znanja. Humani kapital predstavljaju zaposleni sa individulnim i kolektivnim znanjima, sposobnostima, iskustvima, mogućnostima, ponašanjem. Nastaje kada se znanje, sposobnosti i vještine transformiraju u djela koja doprinose stvaranju vrijednosti. Humani kapital se sastoji od: kompetencija (stručne, socijalne, komercijalne), odnosa, i vrijenosti. Ključna uloga strukturalnog kapitala je u tome što svi materijalni faktori, koji učestvuju u stvaranju vrijednosti, odnosno doprinose poslovnom uspjehu organizacije12 bilo da je u pitanju poslovni svijet ili državna uprava. Ovaj kapital nastaje sistematiziranim djelovanje organizacije putem: inovacija, procesa, kulture i vođenja u kreiranju: • organizacijskog kapitala, • potrošačkog kapitala, i • relacijskog kapitala. 12
Pod organizacijom se porazumjeva poslovni subjekt, odnosno kompanija/preduzeće.
18
JAVNE FINANSIJE
PREDGOVOR
Peto poglavlje „Politika javnog duga“ sadrži pet tačaka: 1. 2. 3. 4. 5.
Pojam i definicija javnog duga, Karakteristike javnog duga, Klasifikacija javog duga, Tehnika javnog duga, Upravljanje javnim dugom.
U razmatranju javnog duga istaknuti su pozitivani i negativani uticaji na ukupni privredni razvoj, zavisno od visine duga, njegove strukture, udjela vanjske i unutrašnje komponente, kao i od ročnosti javnog duga13. To ukazuje da je neophodno organizirati dobar sistem upravljanja javnim dugom koji će naglasiti pozitivne efekte javnog duga na privredni razvoj. Razlika između javnog duga i deficita može se jednostavno objasniti: ako su državni rashodi veći od državnih prihoda, proračun iskazuje deficit koji se mora finansirati pozajmljivanjem. Iznos deficita povećava dug i samo ga suficit može smanjiti14. Zemlja se smije dovesti u stanje prezaduženosti u kojem bi došlo do finansijske nesolventnosti i nestabilnosti i u kojem bi bilo ugrožena njezina privreda. Osim toga stopa rasta javnog duga ne treba da bude veća od stope rasta BDP-a, što bi moglo dovesti zemlju u opasnost da ne može otplaćivati javni dug. To znači, u širem makroekonomskom kontekstu javne politike, treba održavati nivo i stopu rasta javnog duga takvu da se može javni dug može uredno finansirati. A to govori da je potrebno na osnovu navedenih činjenica uspostaviti kvalitetan sistem upravljanja javnim dugom, sistem koji će osigurati da se iskoriste pozitivni, a izbjegnu negativni efekti javnog duga ili da se negativni efekti javnog duga svedu na minimalnu mjeru koja će osigurati budući razvoj privrede. Ekonomske posljedice javnog duga mogu biti kratkoročne i dugoročne. Povećana državna potrošnja negativno djeluje na investicije. U kojoj će mjeri doći do negativnog djelovanja javnog duga, zavisi od finansijskih tržišta i od monetarne politike. Deficitarno finansiranje nastaje zbog neusklađenosti fiskalne ekspanzije i restriktivne i monetarne politike koja ne dozvoljava porast ponude novca uz porast potražnje. Javni dug dugoročno djeluje na akumulaciju i potrošnju budućih naraštaja jer teret opsluživanja duga smanjuje mogućnost potrošnje stanovništva. Unutrašnji javni dug zahtijeva plaćanje kamata vlasnicima obveznica i u tu se svrhu se nameću porezi koji smanjuju sklonost investiranju. Veliki javni dug smanjuje privredni rast, jer umjesto akumulacije privatnog kapitala dolazi do akumulacije 13 14
http://www.staro.rifin.com http://www.ijf.hr/pojmovnik/javni_dug.htm
JAVNE FINANSIJE
19
PREDGOVOR
državnog duga. U trenutku prodaje državnih obveznica štednja stanovništva umjesto da se ulaže u privredu, odlazi u državne obveznice. Na taj način javni dug djeluje na smanjenje proizvodnje, ličnih primanja/plata i dohotka. Knjiga javne finansije, čija je svrha sticanje stručnih kompetencija iz domena javnih finansija, namjenjena je prvenstveno državnoj upravi i studentima ekonomskih fakulteta, ali svim onim koji žele da imaju veće razumijevanja javnih finansija, a posebno budžetske i politike javnog duga.
20
JAVNE FINANSIJE
UVODNA RAZMATRANJA 1. UVODNA RAZMATRANJA 1. Uvodne napomene Današnje značenje riječi finansije dolazi iz francuske riječi (finance), što znači finansirati, odnosno prikupljati novac radi finansiranja nekog posla. Finansije obuhvataju pored državne djelatnosti vezano za plaćanje, i monetarnu ekonomiju, bankarstvo, devizno poslovanje, štednju, osiguranje, poslovne finansiranje državnih aktivnosti. Osim toga pojam finansija, u širem značenju, obuhvata proučavanje novca, kredita i bankarstvo, javne prihode i rashode, budžet i javne kredite, a u užem značenju monetarno kreditne finansije. Ključne oblasti finansija su: 1. 2. 3.
poslovne finansije, odnosno finansije u korporativnom svijetu, monetarne finansije, odnosno finansije u bankarskom sistemu, javne finansije, odnosno finansije države.
Finansije kao ekonomska disciplina u smislu naučne misli javljaju se s privatnim vlasništvom, a savremene finansije počinju s Keynes-om koji je dao osnove finansija vezano za fiskalnu i monetarnu politiku. Finansije su se izdvojile iz političke ekonomije i razgranale na veći broj naučnih disciplina. Finansijsko pravo predstavlja skup pravnih propisa kojima se reguliraju finansijsko pravni odnosi do kojih dolazi u procesu prikupljanja i angažiranja finansijskih sredstava. Finansije su povezane sa matematikom, statistikom i drugim ekonomskim disciplinama. U literaturi o javnim financijama obično se govori o finansijama kao naučnoj disciplini, odnosno o teoriji i politici javnih finansija koje uključuju: • • • • • • •
osnove fiskalne politike, javne rashode, javne prihode, budžetsku politika, politiku javnog duga, obim i strukturu javne potrošnje, i poreski sistem.
Javne finasije, koje se u principu odnose na državnu svojinu, su naučna disciplina koja proučava javne rashode, javne prihode, budžetsku politiku i politiku javnog duga. Stoga, država mora izvršavati brojne aktivnosti i preduzimati adekvatne mjere kako bi uspješno JAVNE FINANSIJE
21
UVODNA RAZMATRANJA funkcionirala zakonodavna, izvršna i sudska vlast, zašto su joj neophodna finansijska sredstva. Razvijene zemlje počivaju na tržišnoj privredi, kao glavnom mehanizmu reguliranja privrednih aktivnosti, jer je tržište najmoćniji instrument alokacije resursa. Privatno vlasništvo se zasniva na stvaranju profita, što dovodi do efikasnog privređivanja, a sa povećanjem profita povećava se opće društveno blagostanje. Međutim, kako privatno vlaništvo ne osigurava zadovoljavanje javnih potreba, tu ulogu preuzimaju javne finansije. Osnovna obilježja javnih potreba odnose se na potrebe svih subjekata jednog društva koje treba zadovoljiti na što cjelishodniji način. Stoga se javne potrebe odnose na15: • • • • • • •
funkcioniranje političkog i ekonomskog sistema države, međunarodnu sigurnost (odbrana/vojska), unutrašnju sigurnost, socijalnu sigurtnost, ostvarivanje ekonomske politike i privrednog razvoja, zdravstvo, vanredne i ostale potrebe.
Javna dobra, npr: odbrana, policija, sudstvo, uprava, se ne mogu osigurati na tržištu, jer nisu konkurentna, dok se obrazovanje, zdravstvena zaštita i promet mogu osigurati na tržišnim principima. Nivo zadovoljavanja javnih potreba zavisi od političkog i ekonomskog uređenja zemlje, stepena razvoja i stanja u kome se nalazi privreda, stepena razvoja i stanja javnog sektora i od historijske tradicije i običaja zemlje. Sredstva kojima država izvršava aktivnosti iz svoje nadležnosti u pogledu zadovoljavanja javnih potreba, nose naziv javni prihodi/državni prihodi kojima se finansiraju javni rashodi. Finansijski sistem javnog sektora obuhvata: sistem prikupljanja i sistem trošenja javnih sredstava u cilju zadovoljavanja društvenih potreba. Fiskalnom politikom, odnosno politikom prihoda i rashoda, uređuje se način kako se prikupljenim prihodima finansiraju javni rashodi, odnosno javne potrebe. Ključno pitanje javnih finasija, odnosno fiskalne politike odnosi se na visinu učešća javnih prihoda, odnosno rashoda u BDP-u, a mjera tog učešća nosi naziv fiskalno opterećenje koje predstavlja odnos svih fiskalnih davanja (porezi, doprinosi, taksa, carine i dr.) u odnosu na BDP. Fiskalno opterećenje se može predstaviti formulom; Fo = Sd/BDP*100, gde je Fo fiskalno opterećenje, Sd suma konsolidovanih obaveznih fiskalnih davanja, BDP bruto 15
http://www.fes.ba/publikacije/2012/Budzet/s_cenic.pdf
22
JAVNE FINANSIJE
UVODNA RAZMATRANJA domaći proizvod izražen u tekućim cijenama. Konsolidacijom se isključuju fiskalne obaveze koje jedan nivo vlasti plaća drugom nivou, kao i transferi između različitih nivoa vlasti i tako se spriječava višestruki obračun javnih prihoda i njihovo vještačko povećanje16. Funkcioniranje modernih država podrazumijeva izvršavanje brojnih obaveza i mjera na osnovu ustava, zakona i drugih propisa, vezano za fukcionalno održavanje zakonodavne, izvršne i sudske vlasti17. Da bi zemlja bila uspješna, mora prihvatiti tržišnu privredu, u kojoj je tržište regulator privrednih tokova i moćan mehanizam koordinacije privrednih subjekata. Tržište, čiji su pokretači privredni subjekti, je najmoćniji mehanizam u alokaciji materijalnih i nematerijalnih resursa. Smatra se da djelokrug javnih finansija obuhvata tri dijela, a odnose se na uticaj vlade da se efikasno: 1. 2. 3.
alociraju resursi, izvrši distribucija prihoda, i ostvari makroekonomska stabilizacija.
Ovo akazuje da je uloga države da osigura polazište za analizu javnih finansija. Teoretski, pod određenim okolnostima privatna lica na slobodnom tržištu će alocirati dobra i usluge među pojedincima efikasno, u smislu da nema rasipanja resursa, te da se pojedinačne potrebe podudaraju sa proizvodnim mogućnostima tržišta. Ako privatna lica mogu omogućiti efikasan proizvod odnosno uslugu i ako je distribucija dohotka socijalno prihvatljiva, tada ne postoji značajna svrha postojanja i djelovanja vlade. U mnogim slučajevima, uslovi poslovanja privatnih lica smanjuju efikasnost tržišta, zbog čega je neophodno djelovanje vlade. Javne finansije ne smiju biti neutralne u odnosu na privredni i socijalni razvoj, a to govori da su važne funkcije javnih finansija18: alokacija, distribucija i redistribucija, koje predstavljaju sredstvo usmjeravanja privrednih aktivnosti. Doktrina funkcionalnosti finansija može uspješno odgovoriti na smanjivanje poremećaja ekonomsko socijalnih tokova u slučajevima velikih kriza, ali može biti i neuspješna, naročito u novije vrijeme, odnosno u tržišnoj privredi. To je dovelo do ekonomske ponude koja polazi od stajališta da se osnovni poremećaju javljaju u proizvodnji i tražnji.
16 17 18
http://www.fes.ba/publikacije/2012/Budzet/s_cenic.pdf http://www.fes.ba/publikacije/2012/Budzet/s_cenic.pdf Radičić Marko, Raičević Marko, Javne finansij teorija i praksa, Beograd: Data Status, 2008, str. 12
JAVNE FINANSIJE
23
UVODNA RAZMATRANJA Fiskalna politika, koja predstavlja važnu polugu ekonomske ponude, koja je u osnovi makroekonomskog karaktera uz suženu ulogu države, djeluje preko redukcije fiskalnog pritiska na podržavanje privatne inicijative. Fiskalna politika na taj način naglašava privatnu inicijativu, odnosno manju ulogu države, a usmjerava svoje djelovanje na korporativni svijet, s namjerom da stimulira privredne subjekte, odnosno preduzeća/kompanije na racionalno i ekonomično poslovanje, koje podrazumijeva: • • • • • •
povećanje akumulacije i investicija, efikasnije korištenje resursa, bolju zaposlenost, strateške poslovne poteze, brži tehnološki razvoj, i efikasnije organiziranje poslovnih subjekata.
Koncepcija monetarne politike uz sadejstvo fiskalne politike sa naglašenim mikroekonomskim pristupom nije se pokazala efikasna posebno u rješavanju inflacije, zaposlenosti i recesije. Zbog toga su opravdane kritike na fiskalnu politiku u pogledu eliminacije fiskalnih deficita i reduciranja rashoda društvenog standarda i socijalnog osiguranja. Razvijenija država svojim ekonomskim aktivnostima u velikoj mjeri osigurava ostvarivanje obrazovnih i zdravstvenih usluga, usluga socijalne sigurnosti, doprinosi unutrašnjoj vanjskoj sigurnosti, a obavlja i mnoge druge aktivnosti, odnosno zadatke i utiče značajno na rast privrede. Jedna od osnovnih uloga države da osigura pravni okvir u kojem će se obavljati privredne aktivnosti koje se odnose na proizvodnju, snažnu podršku privatnom sektoru i pravilnu preraspodjelu BDP-a. To govori, da je za privredu važno djelovanje tržišnog mehanizma koji prepušta tržištu da vrši alokaciju nematerijalnih, odnosno ljudskih resursa (humani kapital) i materijalnih resursa, jer to tržište radi racionalno, odnosno kvalitetno i efikasno. Međutim, tržište najbolje alocira resurse ako je osigurana savršena konkurencija, što je veoma teško ostvariti. Bez obzira na nemogućnost stvaranja savršene konkurencije, tržište je ipak, u većini slučajeva, najprihvatljiviji mehanizam alokacije resursa. Javne finansije stupaju na scenu kada ne djeluju tržišni mehanizmi, odnosno kada tržište zbog tehničkih razloga nije u stanju uspješno djelovati. To su sljedeće situacije: • slaba ponuda javnih dobara, • vanjske eksternalije, 24
JAVNE FINANSIJE
UVODNA RAZMATRANJA • • • • •
veliki rizici i negativna selekcija u osiguranju, monopol, preraspodjela dohotka, pravna regulativa, stabilizacijske mjere.
Javna dobra su razne usluge države na području: • • • • • • • •
odbrane, sudstva, obrazovanja, nauke, kulture, zdravstva, komunalnih djelatnosti, zakonodavne regulative i sl.
To su ona dobra koja služe većem broju korisnika i gdje uključivanje novog korisnika ne smanjuje zadovoljstvo postojećih, a moraju biti dostupna svima pod jednakim uslovima. Ovo ukazuje da nije lahko utvrditi preferencije korisnika zbog toga što ih potencijalni korisnici ne mogu ili neće otkriti. Zbog tog razloga ne funkcionira tržište, a da bi funkcioniralo potrebno je da se uključi država s svojim organima. Vanjski učinci, koji mogu biti pozitivni i negativni, a javljaju se kada ponašanje jednog korisnika ili proizvođača utiče na blagostanje drugog, a da se to ne odražava u troškovima i cijenama njegovih proizvoda i usluga. Neobrazovan građanin, odnosno građanin niže svijeti, nije koristan samo sebi već i cijelom društvu, stoga obrazovanje treba dodatno poticati, što daje pozitivne efekte. U domenu nauke i istraživanja novih tehnologija, gdje postoje rizici koje privatni sektor teško može podnijeti jer su u pitanju velike sume novca, javljaju se negativni efekti, odnosno izostaje pozitivna selekcija i solidarnost, pa je neophodno uključivanje države u pronalaženju intervencijskih rješenja. Monopol, koji nastaje izostankom savršene konkurencije, ugrožava zdravu tržišnu utakmicu. Država se mora uključiti kako bi spriječila monopol i sve negativne posljedice koje proizlaze i njegovog djelovanja. Tržište je više orijentirano na učinkovitost, a manje
JAVNE FINANSIJE
25
UVODNA RAZMATRANJA na pravednost. Najvažnija uloga države je da svojim djelovanjem vodi računa o pravilnoj raspodjeli dohotka, odnosno o društvenoj harmonizaciji. S druge strane, tržište nastoji izbaciti neučinkovite i nemoćne i tako pridonosi sve većem raslojavanju stanovništva. U tom slučaju država mora intervenirati i osigurati socijalnu sigurnost koja će svakome osigurati barem minimum sredstva za egzistenciju. Svaka tržišna privreda ima oscilacije i zbog toga država treba osigurati da privreda bude u ravnoteži ili pak da privredu vrati u ravnotežu ukoliko je došlo do oscilacija. Da bi tržište moglo djelovati u skladu sa zakonima i pravilima igre, potrebna je državna intervencija koja će osigurati pravnu regulativu koja će omogućiti da se kazne svi oni koji se ne pridržavaju propisa. Praksa je pokazala da to ide teško, uglavnom zbog neodgovornosti, kako javog tako i privatnom sektora, a država se u tom pogledu pokazala neuspješna zbog neodgovornosti nekompetentnih ljudi u politici i korporativnom svijetu. Postoje tri osnovne funkcije, koje mjerama fiskalne politike, reguliraju namjensko usmjeravanje javnih potreba, vrše preraspodjele dohotka, i uspostavljaju unutrašnju i vanjsku ravnotežu u privredi, a odnose se na: 1. 2. 3.
alokoacijsku funkciju, koja ima zadatak da usmjeri raspoložive javne prihode namjenski, odnosno na optimalan način da služe zadovoljavanju javnih potreba, distribucijsku funkciju, kojom se regulira preraspodjelu dohotka, bilo između pojedinaca i familija ili između regija i sektora, stabilizacijsku funkciju, koja se javlja u trenucima kada je privredni sektor izbačen iz vanjske i unutrašnje ravnoteže.
2. Pojam i predmet javnih finansija Javne finansije su veoma stari pojam i vežu se uz nastanak prvih gradova i uz početak ubiranja poreza koji su služili za potrebe uređenja grada i njenog vladara. Činjenica je da svaka jaka i stabilna država mora imati sređene i zdrave javne finansije, koje predstavljaju područje ekonomije koja se bave sredstvima za kolektivne i vladine aktivnosti, te upravljanjem i organiziranjem tih aktivnosti. Područje djelovanja javnih finansija se često dijeli prema onome šta vlada i javne organizacije i institucije rade i šta bi trebale da rade te o tome kako finansirati te aktivnosti. Javne financije su grana nauke koja proučava prirodu i učinke državnog korištenja fiskalnih instrumenata, koji se odnose na: • oporezivanje i potrošnju, • uzimanje i davanje kredita, 26
JAVNE FINANSIJE
UVODNA RAZMATRANJA • kupnju, i • prodaju. Pod pojmom javnih finansija, podrazumijevaju se međusobni odnosi pojedinih državnih organa od države do lokalne samouprave. Ponekad uključuju i proučavanje javnih preduzeća i nacionaliziranih industrija, koje se mogu sama finansirati i tako biti izvan domašaja čistih javnih finansija, ali ih njihov odnos s državom vezuje za raspravu o javnim finansijama. U javnim finansijama, pojam javne vezuje se za državu/državne aktivnosti, a pojam finansije plaćanje (lat. finantio). Njima se definiraju aktivnosti države vezane uz pribavljanje javnih prihoda i izvršenje javnih rashoda, a postoje da bi država djelovala u uslovima kada tržište nije dovoljno učinkovito. Područje izučavanja javnih finansija se odnosi na: • • • •
javne prihode, javne rashode, budžetsku politiku, odnosno budžet/državni proračun, i politiku javnog duga.
Dakle, javne finansije se vezuju za državu i novac. S javnim finansijama se obavljaju funkcije i aktivnosti koje se odnose na javne potrebe s ciljem da se ostvare općedruštveni efekti. To govori da se javne finansije bave proučavanjem finansijskih aktivnosti i funkcija državnih organa. Njihova svrha je da prikupi i utroši prikupljena sredstva radi ostvarivanja opće društvenih ciljeva. U tom smislu javne potrebe su potrebe za čiju realizacija je potrebna država i njeni organi. Predstavljaju dio finansija koje se odnose na finansije države, a najviše su povezane s državom i novcem. Kako djelatnost i funkcije države i njenih organa predstavljaju javne potrebe, to javni rashodi i javni prihodi čine njene osnovne komponente, a važne su i politike budžeta i javnog duga. Pojam „javne“ označava upravljanje finansijskim tokovima javnog sektora u ekonomiji. Stoga javne finansije predstavljaju važan instrument finasiranja javnopravnih kolektiviteta. Moderna država sve više postaje životno zainteresirana za cijeli tok društvene reprodukcije, odnosno proces proizvodnje, prije svega na one komponente koje se odnose na stvaranje dohotka i na faktore koji utiču na stanje i promjene ukupne snage novca19. Funkcija javnih finansija se, prije svega, odnosi na pribavljanje javnih prihoda i izvršavanje javnih rashoda za finansiranje potreba društva u cjelini. Predstavljaju složen sistem čiji su podsistemi: javni rashodi, javni prihod, budžet i javni dug. Promjene u ekonomiji zahtjevaju 19
Kešetović Izudun, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str.14.
JAVNE FINANSIJE
27
UVODNA RAZMATRANJA i promjene u javnim finasijama, koje se moraju mijenjati u svijetlu zatjeva novog doba, a to znači da moraju poprimiti strateški karakter u planiranju i upravljanju. To govori da se finansije moraju modernizirati korištenjem principa demokratije, inovacija i intelektualnog kapitala. Osnovna tema javnih financija su javna ili zajednička dobra ili usluge neophodne pojedincima što ih pružaju javne vlasti (npr. obrana i zdravstvo), te način na koji se finansiraju. Kad država troši novac na oružje ili obrazovanje, to utiče na proizvodnju i potrošnju. Nametanje poreza za plaćanje državne potrošnje, i način na koji od nje imaju koristi različite grupe, utiče na raspodjelu dohotka. Veličina i raspodjela oporezivanja utiče na vrstu i nivo ukupne proizvodnje. Isto tako utiču i državne odluke da se dio rashoda finansira uzimanjem kredita umjesto oporezivanjem ili da se zbog budžetskih rashoda nametnu porezi. Kao naučna disciplina, javne finansije izučavaju finansijsku djelatnost države i njenih organa na osnovu ustava, zakona i drugih propisa. Javnim finansijama se proučavaju finansijski poslovi države, kojim se obavljaju funkcije i aktivnosti koje se odnose na javne potrebe s ciljem da se ostvare opće društveni ciljevi. Stoga je svrha javnih finansija prikupljanje i trošenje prikupljena sredstva radi ostvarivanja opće društvenih ciljeva. Javne finansije posvećuju posebnu pažnju javnim funkcijama koje se odnose na rashode i javne prihode. Inače se potrebe svrstavaju u grupe za koje postoje funkcije u državnoj upravi, kao što su20: 1. klasične potrebe države vezano funkcioniranje političkog i ekonomskog sistema, 2. potrebe za međunarodnom sigurnošću zemlje, 3. potrebe unutrašnje sigurnosti u pogledu zaštite sloboda i prava građana, njihove imovine, kao i za zaštitu političkog, pravnog i ekonomskog sistema, 4. potrebe iz domena socijalne sigurnosti građana (penzijsko invalidsko osiguranje, zdravstveno osiguranje i osiguranje za slučaj nezaposlenosti), 5. potrebe iz obrazovanja, nauke, kulture, fizičke kulture i sl, 6. potrebe iz domena ekonomske politike i privrednog razvoja, 7. vanredne potrebe u slučajevima elementarnih nepogoda, poremećaja međunaradnih uslova (rat), unutrašnji politički i socijalni poremećaji. Proces finansiranja javnih potreba obuhvata osiguranje sredstava, odnosno ostvarivanje prihoda i njihovo korštenje za određene svrhe. Javni prihodi i javni rashodi su ključne komponente finansijske djelatnosti države. Većina javnih prihoda (porezi, takse, doprinosi, 20
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Novi Sad: ekonomski fakultet, Beograd, 2008., str.5.
28
JAVNE FINANSIJE
UVODNA RAZMATRANJA naknade i dr.), koji nose naziv fiskalni, imaju prinudni karakter, a manji (javni zajmovi, državna imovina, privredne aktivnosti države, donacije i sl.), koji nose naziv nefiskalni imaju neprinudni karater. Javne finansije proučavaju određene probleme vezano za budžet i fiskalni federalizam. Kada je u pitanju budžet problemi nastaju prilikom njegovog donošenja, izvršenja i kontrole, a odnose se na ciljeve koji se žele postići i efekte koji budžet proizvodi. A kada je u pitanju fiskalni federalizam problemi nastaju u odnosima sa raznim nivoima organizacije federalnog uređenja. Ključno pitanje javnih finansija se odnosi na visinu učešća javnih rashoda/prihoda u BDP-u toku jedne poslovne godine. Najveći broj teoretičara javnih finansija pri iskazivanju stepena fiskalnog opteresćenja koristi odnos javnih prihoda i BDP-a, što se može iskazati formulom: Fo (fiskalno opterećenje) = Sjp (suma javnih prihoda)/BDP (bruto domaći proizvod) Ovdje je riječ o odnosu pojedinog dadžbinskog javnog prihoda u BDP-u. Ovom formulom se iskazuje globalno fiskalno opterećenje, jer se odnosi na čitavu zemlju u jednoj poslovnoj godini. Postoji i parcijalno fiskalno opterećenje koje se odnosi, npr na kantone i općine, s tim da se suma javnih prihoda vodi na nivou regije, bilo da je to kanton ili općina. 3. Fiskalna politika Uvijek kada govorimo o javnim finansijama, ustvari govorimo o fiskalnoj politici koja je ključna poluga makroekonomije. Fiskalna politika je evoluirala od klasične do moderne koncepcije koju je kreirao Keynes. Predstavlja politiku upravljanja javnim prihodima i javnim rashodima čiji su osnovni instrumenti porezi i javna potrošnja21. Osnovni zadatak javnih finansija jeste pokriće rashoda i raspodjela fiskalnih tereta na adekvatan način i po principu jednakosti (Francuski teoretičar Jeze). Sa modernim finansijama učešće države u privrednim aktivnostima postaje aktivnije, mijenja se vlasništvo, s tim da privatno postaje dominantno, i dolazi promjena odnosa između javnog i privatnog sektora, kao i uvećanje trošenja BDP-a u budžetske svrhe. Važno je istaći da za fiskalnu politiku, fiskalni sistem predstavlja institucionalni okvir za njeno djelovanje22. Fiskalna politika, u smislu savremene finansijske politike, sadrži komponentu socijalno ekonomske politike. Provodi se upravljanjem javnim finansijskim sredstvima putem mjera 21 22
Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan , Javne finansije, Gračanica: Grin, 2007, str 25. Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan , Javne finansije, Gračanica: Grin, 2007, str.25.
JAVNE FINANSIJE
29
UVODNA RAZMATRANJA restriktivne ili ekspanzivne fiskalne politike23. Fiskalni sistem predstavlja institucionalni okvir za fiskalnu politiku, koja predstavlja politiku upravljanja javnim prihodima i javnim rashodima čiji su osnovni instrumenti porezi i javna potrošnja. Treba napomenuti da je moderni koncept fiskalne politike kreirao je Keynes. Fiskalna politika, koja se sastoji od porezne politike i politike javnih rashoda24, bavi se prikupljanjem novca u državnu blagajnu i njegovog trošenja. U vrijeme inflacije često se primjenjuje restriktivna fiskalna politika u vidu povećanih poreza i smanjenja javnih rashoda, dok se u vrijeme depresije primjenjuje ekspanzivna fiskalna politika u vidu smanjenja poreza i porasta javnih rashoda. Fiskalna politika utiče na prihode i potrošnju ljudi, pomaže u određivanju alokacije resursa između privatnih i javnih dobara i utiče na poticanje investicija. Diskrecijske mjere fiskalne politike odnose se na javne radove, projekte javnog zapošljavanja, promjene poreskih stopa i automatske stabilizatore. Fiskalna politika, koja u uslovima depresije u privredi, utiče na povećanje javnih rashoda nastojeći ekspanzivno djelovati na privredne aktivnosti, je bazni segment ekonomske politike koja ima uvid u učinkovitosti fiskalne politike. Kada se provodi ekspanzivna fiskalna politika dolazi do povećanja javnih rashoda, a kada se provodi restriktivna fiskalna politika progresivnim oporezivanjem dolazi do smanjenja javnih rashoda. Fiskalna politika smišljenim korištenjem fiskalnih instrumenata i mjera djeluje na temeljne makroekonomske ciljeve, stoga je jedna od najvažnih komponenti ekonomske politike. Njeni temeljni efekti su: • učinak potražnje koji nastaje kada fiskalni elementi djeluju na generiranje, poništavanje ili promjenu strukture agregatne potražnje, • učinanak likvodnosti koji se pojavljuje kao posljedica uticaja primjene fiskalnih elemenata na nivo i raspored raspoloživih sredstava plaćanja u privredi, • učinak supstitucije, koji nastaju kod uticaja primjene fiskalnih instrumenata koji djeluje pretežno na strani ponude i uglavnom su dugoročnog karaktera, • učinak dohotka, koji nastaje promjenom u ponašanju privrednih subjekata zbog promjene realnog dohotka. Stabilizacijska uloga fiskalne politike se odnosi na: 1. politiku stabilnosti tržišta i cijena, 23 24
Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan , Javne finansije, Gračanica: Grin, 2007, str.25. http://bs.wikipedia.org/wiki/Fiskalna_politika
30
JAVNE FINANSIJE
UVODNA RAZMATRANJA 2. ostvarivanje zadovoljavajućeg nivoa zaposlenosti, i 3. ostvarivanje zadovoljavajućeg salda platnog bilansa. Praćenje učinkovitosti fiskalne politike ovisi od ostvarenja ekonomskih ciljeva. Ova politika putem fiskalnih instrumenata i mjera djeluje na temeljne makroekonomske ciljeve koji se odnose na: • • • •
rast zaposlenosti, stabilnost cijena, poboljšanje platnog bilansa, i privredni rast.
Jedan od osnovnih preduslova za uspostavljanje opće privredne ravnoteže je da kretanje agregatne potražnje bude u skladu s kretanjem ponude. Nesklad u odnosima ponude i potražnje pojavljuju se u dva oblika: 1. inflacijski jaz, odnosno stanje privrednog poleta i inflacije, 2. deflacijski jaz, odnosno stanje privredne depresije, kada je prisutna nedovoljna zaposlenost, smanjeno investiranje, a ponekada i pad cijena. Ekonomska politika će biti učinkovita ukoliko se izvrši pravi izbor fiskalne i monetarne politike. Fiskalna politike je učinkovitija kod ostvarivanja stabilizacijskih ciljeva, relativno je moćnija u reguliranju agregatne potražnje, cijena i zaposlenosti u zemlji i učinkovitija u suzbijanju depresije, dok je monetarna politika učinkovitija kod poticanja održivog privrednog rasta, prikladnija za održavanje platnobilansne ravnoteže i daje bolje rezultate u suzbijanju inflacijskog procesa. Maksimalna učinkvitost se postiže učinkovitim djelovanjem fiskalne i monetarne politike. Treba istaći da se fiskalnom strategijom može djelovati kratkoročno i dugoročno mikro i na makro nivou, tako da se: • • • •
na
stimulira štednja, povećava produktivnost, utiče na privrednu konjukturu, i utiče na ekonomski rast..
Ovo ukazuje da su fiskalne beneficije i olahkšice postale važni faktori u interventnom mehanizmu moderne države. Transfernim i investicijskim budžetskim rashodima podržavaju se razvojne intencije pojedinih segmenata društvene reprodukcije, niveliraju uslovi
JAVNE FINANSIJE
31
UVODNA RAZMATRANJA privređivanja i ujednačavaju startne pozicije ekonomskih subjekata u dohodovnim odnosima sa izvedenim efektima na planu konkurentnosti, sticanja dohotka i privrednog rasta. 3.1. Funkcije fiskalne politike Fiskalna politika ima tri bitne funkcije, što je već ranije istaknuto: • alokacijsku, • distribucijsku, i • stabilizacijsku. Alokacijska funkcija fiskalne politike ima zadatak da na optimalan način usmjeri javna novčana sredstva na zadovoljavanje općih potreba, pri čemu primarnu ulogu ima javni sektor. Distribucijska funkcija se odnosi na preraspodjelu dohotka između ostvarenog dohotka pojedinaca, preraspodjelu dohotka među pojedinim sektorima ili među pojedinim regijama unutar određene administrativne jedinice. Stabilizacijska funkcija stvara tržišnu stabilnost cijena i deviznog kursa, stabilnost platnog bilansa, punu zaposlenost, rast outputa, privredni razvoj i rast. Ove tri funcije fiskalne politike trebaju djelovati sinhronizovano i koordinirano unutar budžetskog perioda, kako bi država mogla upravljati fiskalnom politikom na učinkovit način. Keynes uzima u obzir dvije osnovne veličine nacionalni dohodak i zaposlenost, koje tretira kao funkciju, a sklonost ka potrošnji, graničnu efikasnost kapitala i kamatnu stopu smatra nezavisno promjenljivim varijablama. Keynes je odredio mehanizme moderne fiskalne politike. Njegova teorija javnih prihoda vrši uticaj na štednju, a putem rashoda i putem državnih investicija na privredni rast. Za njega su osnovni instrumenti uticaja: • • • •
simulacija privatnih investicija, razvijanje javnih investicija, podizanje sklonosti ka potrošnji, veći izvoz.
Keynes se fokusirao na javne investicije. U tom smislu država mora kompezirati nesklad ukupne tražnje. On smatra da bi država trebala djelovati na objektivne faktore koji će povećati sklonost potrošnji (veličina kamatne stope i poreska politika). U poreskoj poltici opredjeljuje se za povećanje poreza na nasljedstvo, a smanjenje poreza na dohodak i na potrošnju.
32
JAVNE FINANSIJE
UVODNA RAZMATRANJA Porezima se stimulira štednja, produktivnost, privredna konjunktura, ekonomski rast i dr. Fiskalne beneficije i olakšice, diskriminatorno oporezivanje i doporezivanje postali su pridruženi manipulativni faktori u interventnom mehanizmu moderne države. Transfernim i investicijskim budžetskim rashodima podržavaju se razvojne intencije pojedinih segmenata društvene reprodukcije, niveliraju uslovi privređivanja i ujednačavaju startne pozicije ekonomskih subjekata u dohodovnim odnosima sa izvedenim efektima na planu “zdrave” konkurencije robe i usluga na internom i eksternom tržištu, sticanja dohotka i programiranog rasta25. Za savremeni svijet, fiskalni efekti su od posebnog značaja za teoretičare, praktičare i kreatore operativne poreske politike, a u funkciji su: • • • •
nivelacije uslova privređivanja, izjednačavanja startnih pozicija u sistemu dohotka, podržavanja uslova zdrave konkurencije, i očuvanja jedinstvenog tržišta.
Naime, u savremenoj ekonomskoj praksi različiti uslovi privređivanja i stvaranje dohotka proizvode različite osnove njegovog sticanja i različite kvantume stvorenog i raspodijeljenog dohotka sa negativnim implikacijama na tržišnu konkurenciju i jedinstveno tržište26. Fiskalni efekti privređivanja nastaju kada se dođe do izjednačavanja startnih pozicija u sistemu ostvarivanja dohotka, podržavanja uslova zdrave konkurencije i očuvanja jedinstvenog tržišta. U modernoj ekonomskoj praksi različiti uslovi privređivanja i ostvarivanja dohotka proizvode različite osnove sticanja dohotka i različite količine stvorenog i raspodijeljenog dohotka sa negativnim implikacijama na tržišnu konkurenciju i jedinstveno tržište. U privredi nastaju dispariteti i distorzije zbog uticaja monopola i cijena na poslovanje preduzeća, jer su evidentni slučajevi sticanja ekstra dohotka upravo po osnovu monopola, centralizma i cijena. U takvim uslovima privređivanja poreska politika sa različitim fiskalnim zahvatanjem eliminira nastale poremećaje. U finansijskoj literaturi poznata su dva modela oporezivanja u funkciji ujednačavanja uslova privređivanja, očuvanja integriteta dohodovnih odnosa, osiguranja zdrave ekonomske konkurencije i zaštite jedinstvenog tržišta27: • anticipativno oporezivanje, i • dekurzivno oporezivanje. 25 26 27
Ristić Žarko, Komazec Slobodan, Globalni finansijski menadžment, Beograd: EtnoStil, 2011.str.901. Ristić Žarko, Komazec Slobodan, Globalni finansijski menadžment, Beograd: EtnoStil, 2011.str. 902 Ristić Žarko, Komazec Slobodan, Globalni finansijski menadžment, Beograd: EtnoStil, 2011.str. 901.
JAVNE FINANSIJE
33
UVODNA RAZMATRANJA Oštri fiskalni zahvati po osnovu uvećanih poreskih stopa i reduciranih poreskih beneficija blokira potencijalne mogućnosti ostvarivanja ekstra dobiti. Progresivnim poreskim zahvatanjem “oduzima” se stečeni ekstra dohodak, koji se posredstvom ekonomskih transfera u pravilu redistribuira u korist favoriziranih segmenata društvene reprodukcije28. Time se ublažavaju posljedice ekonomske neravnomjernosti u uslovima privređivanja. Dekurzivno oporezivanje se očituje u fiskalnom zahvatanju ostvarenog dohotka na kraju poslovne godine. Stoga je ovaj model oporezivanja efikasniji u eliminiranju ekonomskih dispariteta. Progresivnim fiskalnim zahvatanjem redukuje se raspoloživi dohodak privredne organizacije, koji je rezultat eksternih faktora, odnosno progresivnim zahvatanjem ekstra dohotka i proporcionalnim zahvatanjem programiranog dohotka u kombinaciji realiziraju se simultano dvije pogodnosti29: 1. proporcionalnim oporezivanjem se stimulira preduzeće u pravcu stvaranja većeg dohotka, i 2. progresivnim oporezivanjem ekstra dohotka se sprečava derogiranje uslova privređivanja i raspodjele prema radu. U tom smislu treba uzeti u obzir da se u praksi realizira i dio ekstra dohotka koji nije uvijek rezultat djelovanja eksternih faktora već efekata iznad prosječne produktivnosti rada, novih tehnologija, inovativne djelatnosti, racionalizacije, sposobnosti zaposlenih i efektivnog strateškog menadžmenta i efikasnog operativnog menadžmenta, koji se može iskoristiti za unapređenje poslovnih procesa i procesa razvoja koji će doprinijeti većoj profitabilnosti preduzeća. Kada je ekstra dobit nastala kao rezultat cijena, porez na promet može da zahvati dio akumulacije koja je uslovljena visokim cijenama i na taj način da izvrši transfer neekonomskog sticanja akumulacije u korist budžeta iz koga mogu da se regrutiraju transferi u korist defavoriziranih ekonomskih segmenata društvene reprodukcije30. U ovom slučaju porez na promet može da djeluje preventivno i da svojim stopama paralizira nastojanje ekstra dobiti. U slučaju kada se ekstra dobit ostvari zbog uticaja tržišta uz kombinaciju neekonomskih faktora u neravnopravnom ekonomskom položaju, treba instrument poreza na promet kombinirati sa porezom na dobit, kako bi se ujednačili uslovi privređivanja politike stopa, kao osnovnog mehanizma poreza na promet. Dispariteti u strukturi i elementima poreza i 28 29 30
Ristić Žarko, Komazec Slobodan, Globalni finansijski menadžment, Beograd: EtnoStil, 2011.str. 902 Ristić Žarko, Komazec Slobodan, Globalni finansijski menadžment, Beograd: EtnoStil, 2011.str. 903. Ristić Žarko, Komazec Slobodan, Globalni finansijski menadžment, Beograd: EtnoStil, 2011, str.902.
34
JAVNE FINANSIJE
UVODNA RAZMATRANJA doprinosa, po pravilu, negativno se ispoljavaju kroz nejednak pritisak na cijene, distorzije uslova konkurencije, neekvivalentne ekonomske odnose na tržištu i regionalno prevaljivanje fiskalnih tereta31. 3.2. Efekti fiskalne politike na zapošljavanje i cijene Efekti fiskalne politike na zapošljavanje se ostvaruju putem poreskih prihoda i javnih rashoda koji trebaju biti u funkciji povećavanja i smanjivanja nezaposlenosti. Smanjenjem fiskalnog opterećenja povećava se raspoloživi dohodak, odnosno stvara akumulacija za investiranje projekata radi povećanja proizvodnih kapaciteta i otvaranja novih radnih mesta. Osim toga posebnim fiskalnim poticajima mogu se podržati namjere politike zapošljavanja. Regresiranjem postojećih radnih mjesta zaposlenih iz budžetskih sredstava može se spriječiti porast nezaposlenosti. Posebno treba subvencionirati svako novootvoreno radno mjesto za dodatno zapošljavanje. Putem specijalizacije poslovnih subjekata, odnosno preduzeća, moguće je povećati zapošljavanje. Tako se forsiranjem javnih radova i izgradnjom objekata društvenog standarda i ekonomske infrastrukture podržava nivo zaposlenosti. Sa proširivanjem javnih funkcija države, odnosno društvenih funkcija javnih kolektiviteta, društvenih fondova i javnih službi, odnosno društvenih djelatnosti povećavaju se potencijalne mogućnosti politike zapošljavanja32. Pekvalifikacijom i dokvalifikacijom zaposlenih u okviru programa zavoda za zapošljavanje “stvaraju” se novi kadrovi shodno potrebama privrede. Efekti fiskalne politike na cijene nastaju tako da porezi utiču na relativne cijene i na relativne troškove, dajući prednost potrošnji na štetu štediša povećanjem troškova budućeg dohotka. Porez na dohodak fizičkih lica prevaljuje se na štednju i na budući dohodak koji “stvara” racionalno alocirana štrednja po proizvodnim punktovima33. Progresivno oporezivanje ličnih dohodaka i plata utiče na povećanje štednje. Porez na dobit preduzeća, isto tako, pogađa individualnu privatnu štednju. Porez na višak vrijednosti u kapitalu utiče na rast dohotka. U tom kontekstu, akcent treba staviti na pravilnu alokaciju resursa koji doprinose povećanju produktivnosti, što se postiže pravilnim oporezivanjem i preduzimanjem mjera za efikasno pokretanje tržišta kako bi efikasno funkcioniralo, što će omogućiti rast privrede na duži period. U tom smislu fiskalnom politikom treba poticati poslovne subjekte da budu pokretači tržišta. U uslovima snažnog fiskalnog podržavanja štednje, formiranja bruto fiksnog kapitala i zaposlenosti u funkciji povećanja proizvodnje, razbijaju se inflacijska djelovanja, a 31 32 33
Ristić Žarko, Komazec Slobodan, Globalni finansijski menadžment, Beograd: EtnoStil, 2011, str.903 Ristić Žarko, Komazec Slobodan, Globalni finansijski menadžment, Beograd: EtnoStil, 2011, str.907 Ristić Žarko, Komazec Slobodan, Globalni finansijski menadžment, Beograd: EtnoStil, 2011, str.904
JAVNE FINANSIJE
35
UVODNA RAZMATRANJA fiskalna politika povećava produktivnost poslovanja i porast zaposlenosti. Porez na dohodak modifikuje relativne cijene, utiče na ekonomske izbore između sadašnje i buduće potrošnje i između rada i nerada. U ekonomiji ponude fiskalna politika ima za cilj da34: • reducira poreze radi stimuliranja formiranja štednje (kapitala) radi produktivnog investiranja, • da ukoči rast javnog sektora, a da ojača privatni sektor, i • da smanji nivo javnih rashoda u BDP-u kako bi se eliminirao budžetski deficit, koji izaziva “efekt istiskivanja privatnih investicija na tržištu kapitala i porast kamatnog opterećenja po osnovu zajmovnog finansiranja javne potrošnje, koji iznuđuje povećanje poreskog opterećenja u budućnosti. Deficitarno finansiranje javnog sektora generira inflaciju i inflacijska očekivanja posredstvom ekspanzije agregatne tražnje, koja uvećava nivo javne potrošnje izvan “kapaciteta” fiskalnih prihoda i pothranjuje nove fiskalne deficite nezavisno od modaliteta njihovog pokrića35. Negativne makroekonomske implikacije budžetskih deficita ogledaju se preko neposrednih efekata na poticanje inflacije, porast troškova servisiranja javnog duga, sužavanja ekonomske uloge javnog sektora i postepenog reformiranja poreskog sistema36. Kada su u pitanju fiskalni efekti na finansiranje i samofinansiranje, porezi u osnovi reduciraju likvidni potencijal i samofinansirajući tok investicija. Nametanjem fiskalnog pritiska smanjuje se raspoloživi dohodak privrednih subjekata i stanovništva u funkciji retransfera sredstava za javnu upotrebu. Povećani fiskalni transfer dohotka u potrošnju vrši pritisak na stopu likvidnosti i samofinansiranja i uvodi zaduživanje privrednih subjekata i stanovništva. Troškovi upotrebe vanjskih (tuđih) resursa padaju na teret još neostvarenog dohotka. U akumulaciji, povećana fiskalna presija sa povećanim zaduživanjem ekonomskih subjekata za više od trostruko opterećuje dohodak (porez + anuitet + kamata)37. Kreditno zaduživanje verifikuje se kao rekompenzator fiskalnog opterećenja u funkciji nadomeštaja potrebnih likvidnih resursa. U cjelini, javni rashodi preko budžetskih nabavki robe i usluga, javnih investicija i ekonomskih transfera podižu nivo likvidnosti u privredi. 34 35 36 37
Ristić Žarko, Komazec Slobodan, Globalni finansijski menadžment, Beograd: EtnoStil, 2011, Ristić Žarko, Komazec Slobodan, Globalni finansijski menadžment, Beograd: EtnoStil, 2011, Ristić Žarko, Komazec Slobodan, Globalni finansijski menadžment, Beograd: EtnoStil, 2011, Ristić Žarko, Komazec Slobodan, Globalni finansijski menadžment, Beograd: EtnoStil, 2011,
36
str. str. str. str.
905 905. .906 206.
JAVNE FINANSIJE
UVODNA RAZMATRANJA 4. Javna dobra Na javna dobra, koja su jednako dostupna svima, ne djeluje tržišni mehanizam. Koristi od dobara nisu određena pravom vlasništva nekog pojedinca. Ovim je prekinuta veza proizvodnja i potrošnja, pa se država mora uključiti u zadovoljavanju javnih potreba. Koristi mogu biti prostorno ograničene. Obrana je npr. dostupna svima unutar države, a komunalije samo lokalnoj samoupravi. Javni/državni sektor obuhvata kulturne, zdravstvene, obrazovne, sportske i druge institucije čiji je osnivač neka od državnih struktura na različitim nivoima vlasti. Javni sektor je dio države kојi sе bavi proizvodnjom, isporukom i raspodjelom proizvoda i usluga za vladu i njene građane bez obzira da li pripada nacionalnoj, regionalnoj ili općinskoj upravi. Primjeri aktivnosti u javnom sektoru se rasprostiru od isporuke socijalnog osiguranja, administriranja urbanog planiranja i organiziranja nacionalne odbrane. Organizacija javnog sektora može imati nekoliko oblika: • • •
administracija koja se finansira iz poreza, javna preduzeća koje imaju veće komercijalne slobode, iako njihove ciljeve može postavljati vlada, i IT (Informacijske Tehnologije) usluge drugih preduzeća, koje se smatraju dijelom javnog sektora.
JAVNE FINANSIJE
37
JAVNI RASHODI 2. JAVNI RASHODI 1. Uvod Predmet interesiranja modernih javnih finansija odnosi se ne samo na javne prihode već i na javne rashode koji u savremenoj teoriji podrazumijevaju multidisciplinaran pristup. Javni rashodi, koji se više ne tretiraju kao čin potrošnje već kao čin racionalnog korištenja BDP-a, predstavljaju efikasan instrument ukupne ekonomske i socijalne politike moderne države. Država osim klasičnih administrativnih funkcija i zadataka ima ekonomske, socijalne aktivnosti. Javne potrebe su potrebe koje pojedinac ne može da zadovolji sam, već je za njihovo zadovoljenje potrebno da postoji neko tijelo sa općim, javnim i pravnim karakterom Te potrebe se odnose na: • • • • • • •
funkcioniranje političkog i ekonomskog sistema države, međunarodnu sigurnost (odbrana/vojska), unutrašnju sigurnost, socijalnu sigurnost, društvene djelatnosti, ostvarivanje ekonomske politike i privrednog razvoja, zdravstvo, izvanredne/vanredne i ostale potrebe
Postoje brojne definicije javnih rashoda. Tako po jednom shvatanju javni rashodi predstavljaju zadovoljenje javnih potreba pomoću novca. Javni rashodi se odnose na aktivnosti koje država čini u općem interesu radi zadovoljenja javnih potreba38. Javni prihodi imaju dvije bitne karakteristike: • prva ima za osnovni cilj zadovoljavanje javnih potreba, • druga da se javni rashode izražavaju u novcu. Dugo vremena se javnim rashodima nije poklanjala veća pažnja. U novije vrijeme se počelo sa ozbiljnijim pristupom shvatanja javnih rashoda, ali se još uvijek prilaz razmatranju javnih rashoda jednostrano i ograničeno. Javni rashodi danas predstavljaju efikasan instrument ukupne ekonomske i socijalne politike i predstavljuju sinonim za javne potrebe. Zbog sve veće uloge moderne države u cjelokupnom društvenom, a posebno privrednom životu, javni, odnosno društveni rashodi postali su jedan od osnovnih problema nauke o 38
http://www.ekonomija.ac.me
JAVNE FINANSIJE
39
JAVNI RASHODI finansijama. Nauka o finansijama treba sa čisto finansijskog stanovišta odgovoriti na sljedeća tri pitanja39: 1. 2. 3.
kolike su državne potrebe, kako se mogu najbolje i najpouzdanije zadovoljiti, i do koje se granice u rashodima može ići, a da se to ne odrazi nepovoljno na nacionalnu privredu i njen razvoj.
Državi i njenim organima je na osnovu ustava, zakona i drugih propisa povjereno vršenje određenih funkcija koje su u cilju zadovoljenja javnih potreba, s tim da nivo zadovoljavanja tih potreba zavisi od40: · • • • •
tipa političkog i ekonomskog uređenja zemlje, stepena razvoja i stanja u kome se nalazi privreda, stepena razvoja i stanja u kome se nalazi javni sektor, i historijske tradicije i običaja.
Država treba da odgovori na svoje obaveze, kako bi stekla određene prihode kojima bi podmirila javne potrebe. Javnim prihodima se finansiraju javni rashodi. stoga finansijski sistem javnog sektora obuhvata: • sistem prikupljanja, i • sistem trošenja javnih sredstava u cilju zadovoljavanja društvenih potreba. Fiskalnom politikom se uređuje način kako će prihodi biti prikupljeni i kako će biti raspoređeni. Mjera u kojoj se to ostvaruje naziva se fiskalno opterećenje. Osnovni razlozi zašto se za određivanje opterećenja koriste javni rashodi, a ne javni rashodi su41: • ukupna masa javnih rashoda između ostalog sadrži i transferna davanja, preko kojih država vraća privredi i stanovništvu jedan dio od onoga što je uzeto preko instrumenta javnih prihoda, • javni rashodi se dijelom pokrivaju javnim prihodima koji ne predstavljaju „opterećenje“ za stanovništvo i privredu. Uključivanje javnih rashoda u okvire javnih finansija znači da se treba pozabaviti nabrajanjem raznih vrsta javnih rashoda. Kako javni rashodi više predstavljaju administrativne i političke nego finansijske kategorije, pa je njihovo proučavanje prepušteno administrativnim 39 40 41
Dautbašić Ismet, Finansije i finansijsko pravo - 7 prošireno i izmjenjeno izd.Sarajevo: Magistrat, 2004.str.55. http://www.ekonomija.ac.me http://www.fes.ba/publikacije/2012/Budzet/s_cenic.pdf
40
JAVNE FINANSIJE
JAVNI RASHODI naukama42. Savremena finansijska teorija se bazira na stavu da su javni rashodi neodvojivi od javnih prihoda. Javnim rashodima se pristupa uglavnom kvantitativno, a zanemaruje se kvalitetna dimenzija. Javni rashodi su bili relativno slabo izučavani, većinom su tretirani sa administrativno pravnog i političkog stanovišta. Smatralo se da njihovom izboru i visini odlučuju u prvom redu politički razlozi. Kvalitativni aspekti javnih rashoda, njihovo ekonomsko socijalno tretiranje, bilo je gotovo u potpunosti zanemareno43. Osvjetljavanje biti javnih rashoda i efekata koje oni izazivaju u privredi nije bilo zastupljeno u finansijskoj nauci u početku razvoja kapitalizma. Klasična koncepcija javnih rashoda polazi od štednje. Osnovu ovakvog shvatanja javnih rashoda predstavljalo je mišljenje da su rashodi države nužno zlo, te da ih treba držati u što tješnjim okvirima44. Aktivnost države ocjenjivala se kao potpuno neproduktivna, jer se smatralo da država samo uzima i troši, a ekonomski ne doprinosi i ne vraća vlasnicima oduzete vrijednosti. Javni rashodi su sinonim za javne potrebe koje se zadovoljavaju angažiranjem sredstava javnih rashoda45. Kako javne potrebe omogućavaju egzistenciju i razvoj određene državne zajednice, može se uzeti kao razlog zašto se prvo proučavaju javni rashodi pa tek onda javni prihodi. Savremena koncepcija javnih rashoda pristupa njihovoj razradi prvenstveno sa aspekta njihovog ekonomsko socijalnog sadržaja, uz razmatranje njihovog korišćenja kao sredstva finansijske aktivnosti države u postizanju odgovarajućih ekonomskih i socijalnih efekata46, a savremena fiskalna teorija finansijsku aktivnost države upoređuje se filterom kroz koji prolazi određeni dio nacionalnog dohotka, ne zato da bi bio uništen, već da bi bio transformiran u ovom ili onom pravcu, prema ciljevima ekonomske i socijalne politike, sličan velikoj pumpi, koja crpi vodu i zatim tu istu količinu raspoređuje za određene potrebe47. Međutim, neodrživa je teza o neproduktivnosti javnih rashoda i o automatskoj superiornosti privatne inicijative nad javnom, jer objektivne analize ukazuju da je u mnogo slučajeva intervencija države u privredi efikasnija od privatne inicijative. Čak se s pravom postavlja pitanje da li tehnička revolucija i koja vodi stvaranju velikih ekonomskih jedinica, 42 43 44 45 46 47
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 33. Dautbašić Ismet, Finansije i finansijsko pravo - 7 prošireno i izmjenjeno izd.Sarajevo: Magistrat, 2004.str.56. Dautbašić Ismet, Finansije i finansijsko pravo - 7 prošireno i izmjenjeno izd.Sarajevo: Magistrat, 2004.str. 56. Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 34. Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str.34. Dautbašić Ismet, Finansije i finansijsko pravo - 7 prošireno i izmjenjeno izd.Sarajevo: Magistrat, 2004.str.56.
JAVNE FINANSIJE
41
JAVNI RASHODI uslovljava opću tendenciju premoći javnog sektora nad individualnim48? Tako Dautbašić, navodi primjer, velika otkrića savremene epohe u korištenju atomske energije ne bi bila moguća na bazi privatne inicijative. Pojedini javni rashodi su izrazito produktivni i daju mnogo pozitivniji efekat nego što bi ga obezbijedilo privatno poduzetništvo. Takav je slučaj, na primjer, sa rashodima za državne investicije u produktivne javne radove koje država finansira iz izvora koje bi privatni sopstvenici plasirali u intrnstvo. Sve to obara tvrdnju o superiornosti privatne nad javnom ekonomskom aktivnošću, konstatira Dautbašić. Dakle, javni rashodi su potrebni kako bi država mogla funkcionirati i obavljati svoje aktivnosti iz domena sigurnosti, odbrane, obrazovanja, sudstva, zdravstva, kulture i drugo49. Pored toga, u savremenoj stvarnosti je veliki broj državnih preduzeća koja su ekonomski veoma snažna i efikasna, a opća je pojava da velika državna preduzeća ne zaostaju u organizaciji i poslovnim rezultatima za velikim privatnim subjektima50. 2. Pojam i karakteristike javnih rashoda Finansijska literatura nastoji objasniti pojam i suštinu javnih rashoda. Uglavnom sve definicije javnih rashoda matematički rečeno su slične, a govore novčano izraženim javnim potrebama. U tom smislu treba konstatirati da javni rashodi predstavljaju zadovoljenje javnih potreba pomoću novca, odnosno da su javni rashodi koje država čini u javnom interesu radi zadovoljavanja javnih potreba51 Javni rashodi obuhvataju sva ona novčana sredstva države koja se usmjeravaju za finansiranje općih potreba. Osnovni cilj javnih rashoda je u zadovoljavanju javnih potreba koje se izražavaju u novcu, ali to ne znači da se mogu naći slučajevi koji se izražavaju na drugi način. Javni rashodi su potrebni da država može funkcionirati i obavljati svoje aktivnosti, npr. iz domena sigurnosti, odbrane, obrazovanja, sudstva, zdravstva, kulture i dr. Pokriće javnih rashoda se ostvaruje putem javnih prihoda čija je osnova BDP. Kod definiranja pojma javnih finansija treba imati u vidu činjenicu da je za većinu definicija javnih rashoda karakteristično da polaze od dve osnovne teze52: 48 49 50 51 52
Dautbašić Ismet, Finansije i finansijsko pravo - 7 prošireno i izmjenjeno izd.Sarajevo: Magistrat, 2004.str.57 Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije, Gračanica: Grin, 2007Kešetović, str.31. Dautbašić Ismet, Finansije i finansijsko pravo - 7 prošireno i izmjenjeno izd.Sarajevo: Magistrat, 2004.str.57. Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Tata status. 2008, str. 35. http://www.besplatniseminarskiradovi.com/FINANISJE/JAVNE-FINANSIJE-.htm
42
JAVNE FINANSIJE
JAVNI RASHODI 1. 2.
javni rashodi služe za podmirenje javnih potreba, i u savremenim uslovima, javni rashodi su po pravilu izraženi u novcu.
To govori da se osnovne karakteristike javnih rashoda odnose na pokriće javnih potreba i njihovo izražavanje u novcu. Opću pojavu u svim savremenim zemljama predstavlja stalni rast javnog rashoda53. Ova tvrdnja važi samo ako se pojava proučava i prati kroz duži vremenski period. Na pitanje gdje je plafon do koga se može ići kod javnih rashoda, finansijska nauka nije u stanju da pruži odgovor koji bi se vezivao za određeni kvantitativni limit54. Moderna teorija je više sklona relativističkom tretiranju problema maksimalnog nivoa javnih rashoda. Sa gledišta optimalnog funkcioniranja nacionalne privrede problem granice za porast javnih rashoda se, izgleda, ne može riješiti usvajanjem jednog iznosa ili procenta55. Ma kakav bio iznos posvećen javnim rashodima, važan je njihov ekonomski efekat, koji polazi od društveno ekonomskih kriterija, posebno onih koji se odnose na osiguranje privredne ravnoteže i usklađenih odnosa između proizvodnje i potrošnje, odnosno agregata tražnje ponude. 3. Načela javnih rashoda Poznato nam je da javni rashodi imaju tendenciju stalnog rasta, a to ukazuje da se značajan dio BDP-a koristi za podmirivanje javnih rashoda, što zahtjeva odgovornost pri trošenju javnih rashoda, vezano za opravdanost i efikasnost korištenja prikupljenih sredstava koji predstavljaju javne prihode. Stoga, zahtjev za utvrđivanjem odgovarajućih modaliteta i ponašanja pri trošenju javnih prihoda ne samo da je opravdan, već je i nužan da bi se prikupljena sredstva koristila što više racionalno i da pružajaju što veće ekonomske efekte56. Dakle, načela imaju svrhu, kada se pravilno upotrebe, mogu osigurati trošenje po navedenom zahtjevu. To govori, da bi se problematika javnih rashoda regulirala na prihvatljiv način i na zajedničkim osnovama, neophodna su načela koja poštuju pravilno trošenje javnih sredstava. U razvijenim zemljama se polazi od činjenice da rashodi konstantno rastu, zbog čega su neophodna načela u javnom trošenju tih sredstava, kojih se treba pridržavati. Tako se među načela javnih rashoda najčešće ubrajaju57: 53 54 55 56 57
Wagnerov zakon o porastu javnih rashoda Dautbašić Ismet, Finansije i finansijsko pravo - 7 prošireno i izmjenjeno izd.Sarajevo: Magistrat, 2004.str. 58 Dautbašić Ismet, Finansije i finansijsko pravo - 7 prošireno i izmjenjeno izd.Sarajevo: Magistrat, 2004.str. 58 Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str.36. Dautbašić Ismet, Finansije i finansijsko pravo - 7 prošireno i izmjenjeno izd.Sarajevo: Magistrat, 2004.str .59.
JAVNE FINANSIJE
43
JAVNI RASHODI • štednja, • pravilno vremensko raspoređivanje rashoda, • pravilna podjela rashoda za podmirenje potreba po principu prečnosti i proporcionalnosti, • produktivnost rashoda, i • pravna osnova za činjenje javnih rashoda. Štednja predstavlja jedan je od osnovnih zahtjeva u razumnom trošenju javnih rashoda, posebno kada se radi o neproduktivnim rashodima, ali štednja ne smije dovesti u pitanje zadovoljavanje javnih interesa. To znači da štednja treba biti u funkciji razumnog privređivanja. Jasno je da štednja ne smije ići na štetu kvantiteta i kvantiteta obavljanja javnih aktivnosti. Za finansije svakog javnopravnog kolektiviteta pravilno vremensko raspoređivanje rashoda je od velike važnosti. Javne rashode treba rasporediti prema prilivu prihoda u budžetu. Vremensko nepodudaranje prihoda sa rashodima dovodi organizacijski oblik države u privremene teškoće, a posljedice toga su nelikvidnost i javni dugovi, kao i teškoće koje iz toga nastaju. Kada je u pitanju pravilno vremensko raspoređivanje rashoda u načelu, javne potrebe treba podmirivati tako da se izvršenje i drugih potreba ne dovodi u pitanje. Pri tom treba uspostaviti ravnotežu između koristi javnih potreba za zajednicu i prikupljenih sredstava u budžetu58, a prema mogućnostima budžeta. Ukoliko sve potrebe ne mogu biti zadovoljene, primjenjuje se princip proporcionalnosti, odnosno treba u odgovarajućoj srazmjeri smanjiti sredstva svih pozicija u budžetu. Kada je u pitanju produktivnost rashoda, finansijska teorija insistira i na poštovanju principa produktivnosti rashoda, što znači da bi trebalo nastojati da učinjeni rashodi, u dužem ili kraćem periodu izazivaju povećanje na strani BDP-a, bilo direktno ili indirektno. Direktne efekte daju ulaganja u proizvodne objekte, a indirektne ulaganja u obrazovanje, nauku, kulturu, zdravstvo, itd. Kada je u pitanju pravni osnov za učinjene rashode, izdaci za rashode u modernoj državi moraju da se zasnivaju na izvjesnim pravnim pravilima koja su konkretizirana u raznim propisima59. Osnovna načela javnih rashoda proizlaze iz njihove prirode i zajedničkih karakteristika. Izdvajaju se načela koja se baziraju na racionalnom trošenju javnih sredstava60. Ovdje će biti riječi o načelima: 58 59 60
Dautbašić Ismet, Finansije i finansijsko pravo - 7 prošireno i izmjenjeno izd.Sarajevo: Magistrat, 2004.str. 60. Dautbašič Ismet, Finansije i finansijsko pravo - 7 prošireno i izmjenjeno izd.Sarajevo: Magistrat, 2004. str..61. Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str.36.
44
JAVNE FINANSIJE
JAVNI RASHODI • • • • •
načelo održavanja skladne strukture i javnih rashoda, načelo izvora sredstava i načelo podudarnosti rashoda, načelo općeg interesa, načelo štednje javnih sredstava, načelo umjerenosti i proporcionalnosti.
Načelo održavanja skladne strukture i javnih rashoda se vezuje za instrumente kojima država može da djeluje na privredu, što ukazuje na sve veću pažnju u smisli održavanja određene strukture javnih rashoda. Stoga je naglasak na sljedećim oblicima javnih rashoda: ličnim i materijalnim, proizvodnim i transfernim, produktivnim i neproduktivnim. Država, odnosno njena vlast, ako želi biti odgovorna treba da formira i održi adekvatnu strukturu javnih rashoda koja će na optimalan način osigurati, prije svega: • • • • • • •
stabilnost privrede i optimalan ekonomski rast, skladan razvoj, socijalnu politiku, sigurnost u zemlji i teritorijalni integritet, odgovarajuću politiku razvoja, kvalitetno obrazovanje, i primjerenu organizacijske kulturu u organiziranju i na tržištu.
Načelo izvora sredstava i načelo podudarnosti rashoda vodi računa da se prikupljeni javni prihodi koji su namijenjeni zadovoljenju javnih rashoda moraju izdvajati iz novostvorene vrijednosti, dakle iz BDP-a. Ovim načelom se održava ravnoteža u finansijskim i privrednim bilansima. Načelo općeg interesa služi prvenstveno za podmirivanje onih potreba koje su u interesu društva kao cjeline. To znači, da se sredstva prikupljena za podmirivanje javnih potreba ne smiju upotrebljavati za zadovoljenje interesa pojedinaca ili neke uže zatvorene grupe korisnika. Treba istaći da ovo načelo treba da služi ostvarivanju isključivo općeg interesa, a to znači da se javnim rashodima pokrivaju potrebe koje imaju društveni interes. Načelo štednje javnih sredstava ukazuje na zahtjev da se sredstva namijenjena za javne rashode moraju upotrebljavati korištenjem strateškog pristupa kako bi se došlo do rješenja koje uz najmanja ulaganja daje najveći rezultat. Ovo načelo u uslovima prenapregnute javne potrošnje, orijentirano je na štednju u racionalnom smanjivanju sredstava, a to znači da JAVNE FINANSIJE
45
JAVNI RASHODI se sredstva trebaju koristiti efikasno, tako da se sa što manjim srestvima postignu što veći ekonomski efekti. Načelo umjerenosti i proporcionalnosti polazi od zahtjeva da javni rashodi treba da budu jednaki javnim prihodima, odnosno da se finansiraju iz BDP-a, a ne iz imovine ili na račun budućih generacija. Ovo načelo zagovara i pravilo proporcionalnosti u trošenju javnih rashoda ne samo u odnosu na BDP, već i između pojedinih vrsta javnih rashoda, odnosno da se određene javne potrebe moraju zadovoljavati srazmijerno mogućnostima. 4. Klasifikacija javnih rashoda Podjela rashoda zavisi od kriterija koji se uzme u obzir prilikom klasifikacije. Tako zavisno od: vremena (periodičnosti), javni rashodi se dijele se na redovne i vanredne rashode, zavisno od produktivnosti na produktivne i neproduktivne rashode, zavisno od rentabilnosti na rentabilne i nerentabilne, zavisno od objekta trošenja na lične i materijalne rashode, zavisno subjekta trošenja svih oblika državne vlasti se dijele prema organizacijskim nivoima države. Podjela rashoda na redovne i vanredne nije svugdje usvojena iz razloga što se na taj način želi ograničiti budžetska vlast organa uprave. Engleski političari smatraju da se za vanredne rashode lahkše nalaze opravdanja, pa je lahkše da se zatraži od parlamenta uvođenje vanrednih prihoda . Osnova redovnih i vanrednih javnih rashoda je vrijeme u kojem se javni rashodi javljaju. U redovne rashode se svrstavaju oni rashodi kojim se pokrivaju redovne budžetske potrebe i koji se u budžetu javljaju redovno svake godine. Oni imaju karakteristike: mogu se unaprijed predvidjeti, visina im je relativno stabilna, redovno se javljaju. Vanredni javni rashodi nemaju ove karakteristike, a javljaju se povremeno, većinom u slučaju kada redovni rashodi nisu dobro definirani ili nisu predviđeni u dovoljnoj mjeri, a nastaju kao posljedica nepredviđenih događaja. Za vanredne rashode se može reći da su to oni javni troškovi/zdaci koji se ne javljaju svake budžetske godine, nego samo u vanrednim prilikama. Pokrivaju se vanrednim prihodima Karakteristike vanrednih rashoda su: • ne mogu se unaprijed predvidjet, • njima se ne pokrivaju redovne potrebe za funkcije javno ravnih kolektiviteta, i • njihova korisnost se ne ispoljava sa istekom finansijskog perioda u kome su učinjeni, nego kasnije. Na osnovu kriterija produktivnosti javni rashodi se djele na produktivne i neproduktivne. 46
JAVNE FINANSIJE
JAVNI RASHODI Javni rashodi su produktivni kada su fokusirani ka razvoju privrede, dok neproduktvni ne doprinose povećanju javnih prihoda, a odnose se na administrativne troškove, razne vrste pomoći, vojsku i sl. Po kriteriju rentabilnosti javni rashodi mogu biti rentabilni, koji doprinose povećanju javnih prihoda i nerantabilni, koji ne donose javni prihod, a odnose se na administrativne rashode državne uprave, naoružanje. Na osnovu kriterija po objektu trošenja javni rashodi se djele na lične i materijalne rashode. Lični rashodi obuhvataju one izdatke koji se koriste za plaćanje usluga učinjenih javnopravnom tijelu ili za isplatu već stečenih prava, dok se materijalni rashodi odnose na izdatke budžeta. Izdatke iz budžeta država troši radi radi nabavljanja pokretnih i nepokretnih proizvoda koji su potrebni za svog funkcioniranja i svoje administracije. Podjela na lične i materijalne rashode je važna zbog toga što treba znati koliko se troši na materijalna dobra, a koliko na usluge, a to mora biti urađeno u odgovarajućoj razmjeri. Po subjekta trošenja javni rashodi se odnose na državu i ostale nivoe organiziranja (država, entiteti, kantoni, gradovi, općine). Po kriteriju načina izmirenja najveći dio javnih rashoda se obavlja u novcu, jer je tako lahkše, jednostavnije i bolje . Postoje i druge podjele, pored onih koje su opisane, kao što su: realne, koji se troše na administraciju, vojsku i dotacije iz BDP-a, investicijske, koji se ulažu u objekte koji će uvećati BDP i transferni ili reparacioni, koji ne stvaraju novi BDP, već troše postojeći. Ova podjela javnih rashoda vezuje se za kriterij uticaja pojedinih javnih izdataka na nacionalni dohodak, tj. jedni samo troše, drugi stvaraju, a treći preraspodjeljuju nacionalni dohodak . 5. Teorija pokrića javnih rashoda Problemu pokrića javnih rashoda se u teoriji i praksi javnih finansija uvijek poklanjala posebna pažnja. U proučavanju sistema pokrića javnih rashoda postoje dvije osnovne teorije pokrića javnih rashoda: 1. 2.
klasična teorija, i savremena teorija.
Klasična teorija pokrića javnih rashoda, s obzirom na uslove u kojima je nastala i kojima se razvijala, zahtjeva da se redovni javni rashodi moraju pokrivati samo redovnim prihodima, dok vanredne javne rashode treba pokrivati isključivo vanrednim javnim prihodima. Ona ne
JAVNE FINANSIJE
47
JAVNI RASHODI preporučuje korištenje javnih zajmova za pokrivanje ni redovnih ni nerentabilnih vanrednih javnih rashoda61. To govori da država ne smije koristiti zajmove za pokrivanje deficita u periodu stagnacije. Korištenje javnih zajmova u redovne i nerentabilne rashode nije dopušteno zbog toga što se olakšava položaj sadašnjih generacija na štetu budućih. U tom smislu treba praviti razliku između vanrednih javnih rashoda i izvora za njihovo pokrivanje. Kada se radi o vanrednom rashodu koji bi mogao proizvesti neki prihod, tada se zajmovi mogu koristiti za njihovo pokrivanje, važi i suprotno ako zajam ne proizvodi prihod, tada nema opravdanja za njegovo pokrivanje. Prema klasičnoj teoriji država ima dvije alternative ili da poveća prihode ili da smanji javne rashode. Savremena teorija pokrića javnih rashoda polazi od toga da je za pokriće javnih rashoda svih oblika, pored poreza mogu upotrebiti i javni dugovi, odnosno i drugi oblici javnih sredstava. Vidimo da savremena teoriju ima različito gledanje u odnosu na klasičnu teoriju. Savremena teorija za pokriće vanrednih javnih rashoda predlaže korištenje vanrednih prihoda, kao što su porezi i javni zajmovi. To govori da nije sporno da se u uslovima privrednog razvoja javni rashodi pokrivaju vanrednim porezima i javnim zajmovima. Pristalice fiskalne teorije polaze od stanovišta da bez ekonomske ravnoteže nema ni budžetske ravnoteže. Budžet je aktivan faktor u općoj ekonomskoj politici, što podrazumijeva postojanje deficita i suficita, koji se prihvataju svjesno u cilju uspostavljanja privredne ravnoteže. To znači da se u pojedinim cikličnim periodima prihvata postojanje deficita i suficita da bi se uspostavila privredna ravnoteža na jednom određenom nivou cijena, kako bi se u periodu suficita nadoknadio javni dug. Ovo ukazuje da se savremena teorija suprotstavlja klasičnoj teoriji da se pokriće nastalog deficita, odnosno javnog duga, može pokriti pored oporezivanja i državnim zajmovima, vanjskom trgovinom, štednjom i drugim fiskalnim i monetarnim mjerama. Kada se privreda nalazi u recesiji tada nema uslova da se uvode vanredni javni rashodi. Privreda se može pokrenutu uvećanim javnim rashodima koji se finansiraju iz javnih zajmova. To znači vlada treba da pokrene veće investicijske poduhvate uvođenjem srednjoročnih i dugoročnih zajmova. Veoma nepovoljna metoda pokrića javnih rashoda jeste primarna emisija. Ona u stvari predstavlja zaduživanje države kod centralne banke. Umjesto da se javni rashodi pokrivaju iz javnih prihoda, oni se pokrivaju štampanjem novca. Takvo pokrivanje javnih rashoda predstavlja deficitno finansiranje koje generira inflacijske procese u privredi. Analogno tome, ovaj način pokrivanja javnih rashoda treba izbjegavati, odnosno potpuno eliminirati. 61
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str.37.
48
JAVNE FINANSIJE
JAVNI RASHODI 6. Struktura javnih rashoda Javne potrebe se finansiraju primjenom instrumenata preraspodjele BDP među kojima važnu ulogu imaju sistem javnih rashoda i razvijenije finansijske institucije, zašto su odgovorni prije svega vlada, ali i druge organizacije i tijela države. Stoga, struktura javnih rashoda značajno utiče na dinamiku privrednog rasta, njegovu strukturnu karakteristiku, kao i na socijalni razvoj i društveni standard stanovništva62. U finansijskoj praksi skoro svih država posebna pažnja se posvećuje upravo pitanjima strukture javnih rashoda. Svaka država nastoji da formira i održi takvu strukturu javnih rashoda koja će na optimalan način moći da osigura prvenstveno slijedeće: • • • • •
stabilnost privrede i optimalan ekonomski rast, određenu strukturu razvoja, socijalnu politiku, sigurnost unutar zemlje i teritorijalni integritet, odgovarajuću politiku razvoja.
Gledajući javne rashode sa aspekta svrhe koja se ostvaruje njihovim trošenjem omogućuje se63: pregled javnih rashoda po važnosti i lahkše uočavanje razloga koji doprinose njihovom povećanju. Javni rashodi savremenih država uglavnom se grupiraju na slijedeći način: • • • • • • • • • • • 62 63
rashodi državne uprave, rashodi namijenjeni odbrani, vanjskoj i unutrašnjoj sigurnosti, rashodi sudstva, tužilaštva i pravobranilaštva, rashodi namijenjeni unutrašnjoj sigurnosti (policiji), rashodi za obrazovanje, rashodi za kulturu, fizičku kulturu i sport, rashodi za nauku, rashodi namijenjeni u ekološke svrhe, rashodi za ekonomske intervencije, rashodi socijalne sigurnosti, ostali javni rashodi
http://www.besplatniseminarskiradovi.com/FINANISJE/JAVNE-FINANSIJE-.htm Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str.38.
JAVNE FINANSIJE
49
JAVNI RASHODI Rashodi države na svim organizacijskim nivoima obuhvataju kako lične tako i materijalne rashode namijenjene finansiranju djelatnosti i rada zakonodavne i izvršne vlasti. Upravo od oblika organiziranja države, u velikoj mjeri varira visina rashoda. Razlog postojanja viših javnih rashoda potiče od obimne administracije, koja je neproduktivna, a može biti produktivna samo ako je manja o pet procenata od ukupno zaposlenih u državnoj upravi. Rashodi namijenjeni odbrani, vanjskoj i unutrašnjoj sigurnosti u velikoj mjeri ovise o vanjskoj politici zemlje. Ovi rashodi zauzimaju istaknuto mjesto u strukturi javnih rashoda svake zemlje. Oni su u velikoj mjeri pod uticajem ukupnih međunarodnih odnosa i kretanja u svijetu. Rashodi sudstva, tužilaštva i pravobranilaštva predstavljaju određena sredstva koja su potrebna da bi se obave poslovi za čije su izvršenje na osnovu ustava i zakona odgovorne nadležne državne institucije. Rashodi namijenjeni unutrašnjoj sigurnosti (policiji) su bilansno vrlo značajni javni rashodi, posebno u zemljama sa razvijenijom demokratijom u korporativnom i političkom svijetu, prije svega zahvaljujući potrebi borbe, protiv korupcije, kriminala, terorizma, prometa droge i sl.. Rashodi za obrazovanje spadaju u najvažnije stavke u strukturi rashoda savremenih država. Većina zemalja je prihvatila stav da od stepena obrazovanja stanovništva i njihove kvalifikacijske strukture zavisi i ukupan političko socijalni i privredni razvoj. Zbog toga je jasno da javni rashodi obrazovanja spadaju u red rashoda koji imaju izraženu dinamiku rasta. Ovi rashodi ne samo spadaju u red javnih rashoda koji su bilansno veoma značajni, već stvaraju osnovu za razvoj svijesti koja omogućuje bolje razumijevanje demokraskih načela vezano za: • • • • •
moć, upravljanje, odgovornost, zapošljavanje, inovativne precese i dr..
Rashodi za kulturu, fizičku kulturu i sport maju direktan uticaj na ukupan socijalni i ekonomski razvoj zemlje. U najvećem broju zemalja najveći dio rashoda za izgradnju, opremanje, održavanje i funkcioniranje muzeja, pozorišta, raznovrsnih kulturnih ustanova, najvećim dijelom se finansiraju iz budžeta, iako nemaju veći bilansni značaj.
50
JAVNE FINANSIJE
JAVNI RASHODI Rashodi za nauku, koji u našoj zemlji ne predstavljaju značajne javne rashode, a trebali bi predstavljati najznačajnije javne rashode, što je karakteristika razvijeniji zemalja. Naučno istraživački rad u razvijenijim državama u velikom procentu pridonosi povećanju stope privrednog rasta i povećanju efikasnosti rada. Rashodi namijenjeni u ekološke svrhe spadaju nove javne rashode sa izrazitom dinamikom rasta. Namijenjeni su zaštiti voda, vazduha i zemlje od zagađenja, smanjenju stepena radijacije i buke. U mnogim zemljama se preduzimaju konkretne mjere da bi se osigurala ljudska životna i radna sredina. Ovi javni rashodi treba da osiguraju pitku vodu potrebu ljudima, čist vazduh sa više kiseonika, zaštitu životiljskog i biljnog svijeta, dovoljno ekološke hrane i održavanje prirodne ravnoteže. Rashodi za ekonomske intervencije se vezuju za povećanu ulogu države u ekonomskom i socijalnom životu. Ovde se u stvari radi o brojnim oblicima posredne i neposredne državne intervencije u širokom spektru ekonomskih i socijalnih funkcija. Raznim mjerama posredne i neposredne intervencije države u nacionalnoj privredi, država može da utiče na: • • • • • • • •
uslove privređivanja, povećanje izvoza, ograničavanje uvoza, usmjeravanje investicija, pokretanje vanjskog i unutrašnjeg tržišta, brži razvoj pojedinih grana i područja, promjenu privredne strukture, kao i realizaciju makroekonomskih stabilizacijskih programa u slučajevima privredne stagnacije i recesije, ili bilo kojih drugih oblika poremećaja privrednih tokova.
Rashodi socijalne sigurnosti stanovništva predstavljaju javne rashode koji najčešće spadaju među značajne rashode zemlje. Ovdje se radi se o segmentu socijalnog osiguranja, kako onom obaveznom, tako i onom dobrovoljnom, koji obuhvata tri vrste socijalnog osiguranja: 1. penzijsko invalidsko osiguranje, 2. zdravstveno osiguranje, i 3. osiguranje za slučaj nezaposlenosti i o raznim oblicima socijalne zaštite svih onih kategorija stanovništva koji nisu u poziciji da mogu sebi osiguraju odgovarajuću egzistenciju.
JAVNE FINANSIJE
51
JAVNI RASHODI Ostali javni rashodi obuhvataju brojne vrste koje poznaju razvijene zemlje, ali koji po svom obimu ne moraju da budu relativno manje značajni od prethodno navedenih. 7. Efekti javnih rashoda Osnovne dvije koncepcije vezano za efekte javnih rashoda odnose se na: 1. koncepciju o neutralnim javnim rashodima, i 2. koncepciju o aktivnim javnim rashodima. Neutralni javni rashodi su oni koji ne vrše nikakav uticaj na ekonomski i socijalni život, odnosno koji ništa ne mijenjaju u ekonomskim tokovima niti utiču na proizvodnju, raspodjelu i potrošnju kakvu stvara slobodna konkurencija, koja danas postaje sve oštrija. Aktivnim javnim rashodima se smatraju oni rashodi koji mijenjaju privrednu i socijalnu strukturu zemlje. Država aktivno utiče na tri osnovne oblasti: 1. 2. 3.
proizvodnju, potrošnju, ekonomsko socijalne odnose.
Kada je u pitanju proizvodnja uticaji države se realiziraju na dva načina64: 1. direktno, i 2. indirektno. Direktan uticaj javnih rashoda na proizvodnju ima svrhu podizanja i stvaranja proizvodnih i drugih kapaciteta, zatim u ulaganjima u javna preduzeca. To je dobar način da se snažnije pokrene ne samo proizvodnja već i interno i eksterno tržište, odnosno da se pokrene interna konkurencija ideja u preduzećima i konkurencija između preduzeća na tržištu, što može snažnije uticati na povećanje BDP-a. Indirektni uticaj javnih rashoda na proizvodnju se realizira putem rashoda ostvarenih u obrazovanju, zdravstvu, socijalnoj zaštiti itd. Kad se radi o potrošnji ona se iskazuje na više načina. Dobar način stvaranja efekata javnih rashoda na potrošnju ogleda se tako što se upravo preko određenih vrsta javnih rashoda stvara vrijednost, odnosno kupovna snaga tamo gdje nepostoji, ili se ona dodatno povećava, a na ovaj način se povećava potrošnja.
64
http://www.besplatniseminarskiradovi.com/FINANISJE/JAVNE-FINANSIJE-.htm
52
JAVNE FINANSIJE
JAVNI RASHODI Ekonomsko socijalni odnosi u zemlji se najlakše uočavaju posmatranjem kategorije transfernih javnih rashoda. Bazna funkcija transfernih rashoda se odnosi na raspodjelu i preraspodjelu BDP-a. 8. Obim i uzroci javnih rashoda Ekonomski uzroci rasta javnih rashoda vezani su uz65: • rast efikasnosti, odnosno produktivnosti, • rast BDP-a, i • mogućnosti zadovoljavanja potreba u oblasti potrošnje na materijalne, kulturne, obrazovne i druge komponente u strukturi javnih rashoda. Postoje i drugi uzroci rasta javnih rashoda, a vezuju se za poticanje razvoja, investiranje i zaposlenost. Naravno da ne treba zanemariti političke uzroke koji su vezani za međusobne odnose u državi i van države. U političke uzroke ne spadaju samo stručna nekompetentnost, već i socijalna koja podrazumijeva uređivanje svih odnosa u državi na bazi ekonomskih efekata, i komercijalna koja bitna u stvaranju vrijednosti, odnosno profita. Najviše uzroka rasta javnih rashoda potiče od stepena demokratizacije u obrazovanju, u obučenosti zaposlenih u državnoj upravu kako bi bili pogodni za obavljanje javnih funkcija. Tu su i vojni rashodi neproizvodnog karaktera koji uzrokuju rast inflacije i deficita budžeta. Finansijski uzroci rasta javnih rashoda vezani su za pojavu negativnih efekata kod otplate javnog duga, ili se ne ostvaruju planirani prihodi. To govori da se zemlja ne treba zaduživati pokrivanjem neproduktivnih javnih rashoda. Inače opća pojava u svim zemljama odnosi se stalni rast javnih rashoda. Stoga se nameću pitanja kako zaustaviti porast javnih prihoda i postoje li kvantificirana ograničenja. Jedno je sigurno moraju se sagledati ekonomski efekti porasta javnih rashoda. Francuski teoretičar Gaston Joze je dao najbolji prikaz uzroka rasta javnih rashoda koji se odnose na66: • prividne ili fiksne uzroke, • stvarne ili suštinske uzroke koji potiču od ekonomskih, političkih i finansijsijskih prilika.
65 66
Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije, Gračanica: Grin, 2007, str.32. Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije, Gračanica: Grin, 2007, str.31.
JAVNE FINANSIJE
53
JAVNI RASHODI Prividni ili fiksni uzroci potiču od: • smanjenja kupovne moći novca, odnosno podložni su uticaju inflacije, odnosno rasta dohotka i inflacije, • promjena u načinu izrade budžeta, odnosno prelaska sa bruto na neto budžetiranje, • povećanja broja stanovnika i teritorije zemlje. Stvarni ili suštinski uzroci rasta javnih rashoda potiču od ekonomskih uzroka, o kojima je već bilo riječi, a vezani su za: • rast produktivnosti, • rast BDP-a, i • zadovoljavanje potreba u oblasti potrošnje na materijalne, kulturne, obrazovne i druge komponente u strukturi javnih rashoda. Tu su i uzroci koji se manifestiraju kroz poticanje razvoja, investiranje i zaposlenost.
54
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI 3. JAVNI PRIHODI 1. Općenito o javnim prihodima 1.1. Pojam i karakteristike javnih prihoda Javni prihodi predstavljju novčana sredstva koja služe državi za pokrivanje javnih rashoda, što joj omogućuje da efikasno funkcionira, odnosno da njeni organi mogu obavljati svoje funkcije. U tom smislu, za funkcioniranje državi su neophodni javni prihodi, koji predstavljaju novčana sredstva potrebna za finansiranje javnih potreba. Javne prihode država prikuplja fiskalnim načinom na osnovu svog fiskalnog suvereniteta. S javnim prihodima se zadovoljavaju javne potrebe. Udio javnih prihoda u BDP-u se u privredno najrazvijenijim zemljama svijeta se kreće između jedne trećine i jedne polovine67. Porezi predstavljaju najznačajnije oblike javnih prihoda modernih država. Stoga im se sa aspekta pravnih, ekonomskih, psiholoških, sociološki i drugih aspekata posvećuje daleko veća pažnja nego ostalim javnim prihodima, koji predstavljaju prihode koje država prikuplja u obliku68: poreza, doprinosa, carina, taksi, naknada, javnog duga. Iz ovoga možemo zaključiti da se javni prihodi pojmovno povezuju sa porezima. To govori da porezi imaju najveći udio u prihodima države. Javni prihodi služe za podmirivanje javnih potreba, a prikupljaju se u novcu i to periodično ili konstantno, a uglavnom iz dohotka. Najčešće se ostvaruju na osnovu prinude. Karakteristike javnih prihoda su69: • • • •
da su izraženi u novcu, da se ostvaruju u jednoj godini, da trošenje javnih prihoda ne dovodi u pitanje postojeću imovinu, da služe za podmirenje troškova koji imaju opći karakter.
Najznačajnija podjela javnih prihoda odnosi se na70: • • • • • • 67 68 69 70
redovne i vanredne, prihodi od fizičkih/stanovništva i prihodi od pravnih lica, namjenske i nenamjenske, povratne i nepovratne, prihodi od užih i širih društveno političkih zajednica, prihode u novcu i prihdei u naturi.
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 67. http://hr.wikipedia.org/wiki/Javni_prihodi Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str. 36. Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 36.
JAVNE FINANSIJE
55
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI 1.2. Opća klasifikacija javnih prihoda U gruboj formi javni prihodi se mogu klasificirati na redovne i neredovne71. Redovni javni prihodi se dijele na nefiskalne i fiskalne, a neredovne javne prihode čine javni zajam, vanredni porezi i ostali vanredni javni prihodi. Fiskalni javni prihodi su: porezi, takse, doprinosi, naknade, ostali fiskalni prihodi, a nefiskalni/privredni javni prihodi su: pokloni/donacije, domenski prihodi, državna preduzeća, ostali nefiskalni javni prihodi. Porezi se prikupljaju iz: • Poreza iz imovine koji mogu biti objektivni i subjetivni. Objektivni su oni porezi koji se utvrđuju prema objekivnim elementima i njime se oporezuje svaki izvor prihoda odvojeno. Ovim porezima su obuhvaćeni javni prihodi od poljoprivrede, nepokretnosti i sl. Subjektivni su vezani za jednu ličnost koja ostvaruje dohodak i posjeduje imovinu. U ove poreze spadaju porez na dohodak građana i porez na ukupnu neto imovinu72. • Poreza iz prihoda koji mogu biti objektivni i subjektivni, a subjektivni mogu biti na dohodak građana i na dobit preduzeća. • Poreza iz rashoda, odnosno potrošnje, koji se djele na opći porez na promet, koji sadrži jednofazni (u proizvodnji, u trgovini na veliko, u trgovini na malo) i višefazni (PDV), pojedinačni porez na promet koji se odnosi na akcize i fiskalni monopol, carine i carinske dadžbine. Takse se klasificiraju na: administrativne, komunalne, sudske, boravišne, registracijske. Doprinosi se dijele na obavezne (penziono invalidsko, zdravstveno, za nezaposlenost), dobrovoljno i dopunsko. Naknade se odnose na opća dobra: na vodu, na poljoprivredno zemljište, za puteve, na ljekovni faktor, na rudno blago, na šume. Vidimo da državi stoji na raspolaganju veliki broj oblika i vrsta javnih prihoda, što ukazuje na neophodnost odgovarajuće klasifikacija. U teoriji javnih finansija pojavljuju se sljedeće vrste dvostrukih klasifikacija javnih prihoda73: • orginarni ili izvorni ili derivatni ili izvedeni, • javnopravni ili privatno pravni, 71 72 73
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 62. http://www.pravopedia.rs Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 60.
56
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI • od stanovništva ili od privatnih lica, • prihodi od širih političko teritorijalnih zajenica ili prihodi od užih političko teritorijalnih zajednica, • prihodi u novcu ili prihodi u naturi, • redovni ili neredovni, • namjenski ili namjenski, • poreski ili neporeski, • povratni ili nepovratni, Treba napomenuti da se svaka od navedenih klasifikacije može dalje grupirati. Orginarni ili izvorni ili derivatni ili izvedeni su prihodi koje država ostvaruje svojim privrednim ekonomskim djelovanjem na tržištu u konkurenciji sa drugim preduzećima ili po osnovu prava vlasništva. Zbog toga imaju privatnopravni karakter. Prihodi se odnose na prihode od državne imovine, od dobiti javnih preduzeća koji su u vlasništvu države, prihode od prodaje proizvoda i usluga i sl. Javnopravni ili privatno pravni prihodi su prihodi koje država ostvaruje na bazi poreskog suvereniteta putem preraspodjele BDP-a. Oni su javnopravnog karaktera, a država ih uzima na osnovu prinude. Mogu se razgraničiti, prema načinu kako se osiguravaju, na fiskalne i nefiskalne javne prihode. Fiskalne javne prihode država nameće zakonskim neposrednim nametanjem plaćanja obaveza određene javne dadžbine fizičkim i pravnim licima. Tim prihodima su obuhvaćeni porezi, takse, naknade i doprinosi. Nefiskalne javne prihode država osigurava posrednim nametanjem, a odnose se na novčane kazne koje u krivičnom, prekršajnom ili nekom drugom postupku izriču državni organi. U ovu grupu spadaju npr. eksproprijacija, obavezni zajam i sl. Prihodi od stanovništva su prihodi koje plaćaju građani iz svojih prihoda/dohotka i iz imovine za podmirivanje javnih rashoda. Prihodi od pravnih lica su prihodi koje plaćaju privredni subjekti ili druga pravna lica iz dobiti koju ostvaruju po osnovu privredne aktivnosti i iz imovine. Prihodi od širih političko teritorijalnih zajednica ili prihodi od užih političko teritorijalnih zajednica su prihodi koji ovise od teritorijalne organizacije države. Kada je država unitarno uređena postoje prihodi države i prihodi lokalnih zajednica. Kada je država federalno uređena postoje prihodi na svakom organizacijskom nivou države.
JAVNE FINANSIJE
57
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI Prihodi u novcu ili prihodi u naturi su prihodi koje država uglavnom prikuplja u novcu, a ponekad i u naturi. Javni prihodi u naturi se pojavljuju u vidu vanrednih prihoda koji se odnose na poklone ili nasljeđe. Za pojedine vrste obveznika javnih prihoda, u iznimnim situacijama, može se uvesti obaveza plaćanja javnih prihoda u naturi ili u radu. Redovni ili neredovni javni prihodi su prihodi gdje se redovni prihodi odnose na prihode koji se prikupljaju kontinuirano, u određenim vremenskim intervalima, i iz izvora koji se redovno kontinuirano obavljaju, a neredovni prihodi se ostvaruju neredovno s svrhom pokrivanja javnih rashoda koji se pojavljuju u izuzetnim situacijama. Vanredni javni rashodi su poseban slučaj neredovnih prihoda, a poznati su i pod nazivom redovni javni prihodi s ograničenim trajanjem. Vezuju se samo za postojanje vanrednih javnih rashoda. Redovni javni rashodi imaju dvojaku formu, a to znači mogu biti privredni (nefiskalni) i fiskalni. Nefiskalni javni prihodi se ostvaruju u vidu poklona (domenski prihodi), prihoda od državne imovine, prihoda koje ostvaruju državne ustanove i državna/javna preduzeća, koja mogu biti osnovana na nekomercijalnoj ili komercijalnoj osnovi, a koja mogu biti osnovana iz finansijskih razloga radi ostvarivanja prihoda, iz ekonomskih razloga radi pokretanja proizvodnje za koju nije zainteresiran privatni sektor i iz socijalno političkih razloga radi ostvarivanja ciljeva, npr zdravstva ili obrazovanja. Za državu su posebno važni fiskalni javni prihodi koje ona ne ostvaruje na tržištu, tako što prinudno prisvaja kupovnu snagu fizičkih i pravnih lica zahvaljujući svom fiskalnom suverenitetu. Toj grupi javnih prihoda pripadaju, ranije navedeni, javni prihodi od poreza, taksi, naknada i doprinosa. Neredovni javni prihodi pripadaju prihodima koji nemaju veći bilansni značaj, a javljaju se ako ekonomske političke ili socijalne prilike nisu normalne. Radi se dakle o vanrednim javnim prihodima, kao što je rat, velike elementarne nepogode, nesreće ili krize. U tom slučaju zemlja uvodi vanredne javne prihode da bi zadovoljila vanredne javne rashode. Osim toga u vanrednim situacijama se mogu uvesti neredovni javni prihodi i vanredni porezi u vidu povećanja postojećih poreskih stopa, uvođenjem jednokratnog poreza na ratnu dobit74. Otuđivanje nepokretne i pokretne državne imovine može biti razlog za stvaranje javnih prihoda. U nepokretnu imovinu spadaju zgrade, zemljište, šume i dr., a u pokretnu imovinu spadaju oprema, mašine, uređaji, ratna sredstva koja se mogu prodati. Osim navedene pokretne i nepokretne imovine, država može trgovati vrijednosnim papirima. U novije vrijeme kao neredovni javnim prihod se koristi javni kredit, koji predstavlja anticipirano korištenje djela novostvorene vrijednosti budućih generacija75. 74 75
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 63. Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 63.
58
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI 2. Porezi 2.1. Općenito o porezima 2.1.1. Poreski sistem Poreskim sistemom se naziva skup poreza, taksa, doprinosa, naknada i drugih javnih prihoda uvedenih u jednoj zemlji i povezanih u cjelinu, kojima se mogu ostvarivati ciljevi poreske politike76. Poreski sistem u svojoj strukturi sadrži standardne poreze: • • • • • •
porez na dohodak, porez na dobit, porez na promet, akcize, porez na imovinu, i neke druge oblike javnih prihoda fiskalnog tipa čija je izdašnost mala, kojima je moguće ostvariti ekstra fiskalne ciljeve oporezivanja.
Na strukturu modernih poreskih sitema značajno utiču sljedeći faktori: • • • • • •
razvijenost privrede, stepen tržišne privrede, nivo svijesti stanovništava, odnosno obrazovni nivo stanovništva, struktura radne snage, način finansiranja socijalnog osiguranja, stepen razvoja demokratije u državi, i dr.
2.1.2. Porezi u sistemu javnih prihoda Porez je instrument javnih prihoda koji država prinudom nameće subjektima koji su pod njenom poreskom vlašću, bez neposredne protivusluge, sa svrhom pokrivanja svojih javnih rashoda i postizanja ekonomskih i socijalnih ciljeva. Porezi se razlikuju u odnosu na druge prihode po karakteristikama77: • derivatnosti, • prinude, • finansiranja javnih rashoda, 76 77
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 89. Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 36.
JAVNE FINANSIJE
59
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI • odsustvo protivnaknade, • novčanog davanja. Kada je u pitanju derivatnost poreza, porezi su instrument preraspodjele BDP-a, dohotka, odnosno imovine. Ovaj instrument država koristi da fizičkim i pravnim licima nad kojima ima suverinitet oduzme dio novostvorene vrijednosti u godini u kojoj se vrši oporezivanje i dio akumulirane novostvorene vrijednosti iz prethodnih godina i tako prikupljena sredstva koristi za finansiranje javnih rashoda. Radi se tako o vanrednim/derivatnim prihodima koji nisu rezultat njene ekonomske aktivnosti. Nasuprot ovim porezima, postoje izvorni porezi , da država nastupa poput privrednih subjekata. Kada je u pitanju prinudnost poreza, država nameće obavezu koja se ne prihvataju rado, jer se oporezivanjem raspoloživog dohotka i imovine fizičkih i pravnih lica nameće obaveza kojom moraju žrtvovati dio svog dohotka. Stoga naplata poreza nije dobrovoljna, već je prinudna. U demokratskim društvima prinuda postoji samo kod naplate poreza, a ne postoji prilikom uvođenja poreza. U nedemokratskim društvima prinuda je prisutna i prilikom uvođenja i naplate poreza. Kada je u pitanju finansiranje javnih rashoda, porezi se prikupljaju radi općeg interesa. Ovim oporezivanjem se vrši realokacija ekonomskih resursa i osigurava finansiranje javnih rashoda koji su uslovljeni političkim, kulturnim, historiskim okolnostima78. U svakom slučaju prikupljenim porezima se finansiraju javna dobra čiji su korisnici opet pravna i fizička lica koja osiguravaju te prihode plaćanjem poreza. Kada je u pitanju odsustvo protivnaknade, u slučaju poreza država ne vraća protivuslugu onima koji su platili porez. Za porez ne postoji neposredna veza između visine plaćenog poreza i koristi koja se ostvaruje plaćanjem poreza, odnosno ne postoji veza između visine poreza i korištenja javnih dobara. Zbog toga javni prihod za školstvo, za zapošljavanje se razlikuje od mnogih drugih javnih prihoda, jer porez moraju plaćati roditelji koji imaju i roditelji koji nemaju djecu ili čija djeca su zaposlena i čija djeca nisu zaposlena. Ovdje se radi o koristi općeg karaktera kaja nije određena visinom plaćenog poreza. Vidimo da se porezom ostvaruje opća korist, koja nije uslovljena visinom plaćenog poreza. Javna dobra imaju dvije osnovne karakteristike79: 1. nemogućnost da se bilo ko onemogući da koristi javno dobro, i 2. korištenje javnog dobra od strane jednog lica ne umanjuje korist za drugo lice. 78 79
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 68. Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 69.
60
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI Kada je u pitanju novčano davanje, porezi se ubiru uglavnom u novcu. Postoji i mogućnost da se porez plati u naturi. Pored ovih karakteristika poreza u literaturi se sreću i druge, kao što su80: • nepovratnost poreza, • princip teritorijalnosti poreza, • nedestiniranost poreza81. 2.1.3. Poreska terminologija Porezi imaju složenu strukturu, a poreska terminologija je veoma obimna. Načešče se upotrebljava poreska terminologija koja se odnosi na: • lične elemente oporezivanja, i • materijalne elemente oporezivanja. Lični elementi oporezivanja su: • poreski obveznik, • poreski jamac, • poreski platac, • poreski destinator, • poreski dužnik, Poreski obveznik je subjekt koji stvarno plaća porez ili preuzima na sebe u namjeri da ga prebaci na nekog drugog. Dakle, predstavlja fizičku ili pravnu osobu koja je prema zakonu obavezna da plati porez, odnosno porez plaćaju obveznici koji su zakonski obavezni. Poreski obveznik se vezuje za poreskog dužnika, s tim da poreski dužnik ne mora da bude poreski obveznik. Poreski jamac predstavlja fizičku ili pravnu osobu koja na osnovu zakona ili dobrovoljno odgovara za neku poresku obavezu druge osobe, odnosno drugog obveznika. Po zakonu postoji više slučajeva jamstva, npr kod poreza na dohodak građana za plaćanje poreza jamči onaj koji plaća iz prihoda, a za naplatu poreza na prihode od poljoprivrede i od samostalne djelatnosti, jamče svi punoljetni članovi domaćinstva poreskog obveznika82. 80 81 82
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 69. Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 69. Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 70.
JAVNE FINANSIJE
61
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI Poreski platac predstavlja osobu koja stvarno plaća porez ili porez preuzima na sebe u namjeri da ga prenese na drugog. Poreski platac nije poreski obveznik jer plaća za račun poreskog obveznika, ali ga zakon obavezuje da jamči za naplatu svih onih poreza kod kojih je predviđena naplata po odbitku83. Poreski destinator je osoba koja konačno plaća poreski teret, a to su krajnji korisnici proizvoda i usluga, odnosno to je osoba koja po namjeri zakonodavca snosi poreski teret, čiju ekonomsku snagu porez treba da umanji84. To znači da poreski destinator može da bude poreski obveznik ili kupac proizvoda i usluga, odnosno poreski destinator je osoba koja stvarno snosi poreski teret ili osoba na koje poreski obveznik prevaljuje poreski teret (efekt prevaljivanja poreza). Poreski dužnik predstavlja fizičku ili pravnu osobu koja je dužna da plati dug iz porezno pravnog odnosa. Ovaj pojam obuhvata poreskog obveznika, poreskog platca, poreskog destinatora, poreskog jemca. Npr., isplatilac ličnog dohotka je poreski platac i poreski jamac, dok je primalac ličnog dohotka poreski obveznik i poreski destinator, poreski dužnici su i isplatioci ličnog dohotka i primalac ličnog dohotka. Ili npr, kupac goriva je samo poreski destinator, a to znači i poreski dužnik, dok je prodavac goriva poreski obveznik, poreski platac, poreski jamac i poreski dužnik. Predmetni/materijalni elementi oporezivanja su: • • • • • • • • • • • • • • 83 84
poreski objekt ili predmet oporezivanja, poreska sposobnost ili poreska snaga, poreski izvor, poreska osnovica, poreska stopa, poreska tarifa, poreske olakšice, poreska prijava, poresko izbjegavanje plaćanja poreza, poreska lista, poreska jedinica, poreska amnestija, poreska oaza, poreski moral
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 70. Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 70
62
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI Poreski objekt ili predmet oporezivanja predstavljaju izraz ekonomske snage koja pruža osnovu za uvođenje nekog poreskog oblika. Poreski objekt su određene objektivne činjenice čijim pojavljivanjem nastaje poreska obaveza, odnosno činjenice koje se odnose na pravno ekonomske transakcije koje čine osnovu poreske obaveze85. Te objektivne činjenice su imovina, dohodak ili potrošnja. Poreski objekt se može, ali ne mora podudarati sa porezkim izvorom. Kod poreza na imovinu objekt oporezivanja je imovina, a poreski izvor iz koga se plaća taj porez prihod, odnosno dohodak poreznog obveznika. Poreska sposobnost ili poreska snaga je ekonomska sposobnost iz koje proističe poreska obaveza. Ona označava ekonomsku mogućnost obveznika da odgovori svojoj obavezi plaćanja poreza. Danas je poreska sposobnost u korelaciji s dohotkom ili prihodom, odnosno imovinom poreskog obveznika. Poreski izvor predstavlja ono čime poreski obveznik raspolaže, a iz čega se može platiti porez. Poreski izvor se javlja u dvojakom vidu, prvo u vidu prihoda/dohotka, a drugo u vidu imovine. Poreska osnovica predstavlja jedan od najvažnijih fiskalnih parametara, odnosno predstavlja kvantitativnu konkretizaciju poreskog objekta, odnosno iskazanu novčanu vrijednost poreskog objekta86. Važno je napomenuti da od egzaktnog utvrđivanja poreske osnovice zavisi efikasnost realiziranja fiskalnih i nefiskalnih ciljeva u oporezivanju. Poznate su poreske osnovice: • po količini, • po vrijednosti, • paušalna poreska osnovica, i • stvarna poreska osnovica, kao i metode utvrđivanja poreskih osnovica: • indicirana metoda, • direktna metoda, • indirektna metoda. i • metoda parifikacije. Poreska stopa, koja se primjenjuje na poreske osnovice i iskazuju u poreskim tarifama, označava iznos poreza u odnosu na poresku osnovicu. Obično se iskazuje na dva načina: 85 86
http://www.moj-bankar.hr Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 71.
JAVNE FINANSIJE
63
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI 1. u relativnim veličinama i to najčešće u procentima, i 2. u apsolutnom iznosu po mjernoj jedinici. Poreske stope koje su iskazane u procentima poznate su kao: • proporcionalne, • progresivne, ili • regresivne. Poreska tarifa predstavlja sistematiziran pregled poreskih objekata, odnosno osnovica poreskih stopa, odnosno predstavlja spisak poreskih jedinica koji se sastavljaju uglavnom za indirektne poreze. Poreske olahkšice se odnose na skup ustupaka, odnosno poreskih povlastica koje država pruža svojim obveznicima, s ciljem umanjenja poreskog opterećenja. Razlozi za poreske olakšice su ekonomske, socijalne i političke prirode. Te povlastice se odnose na poreskog obveznika, poresku osnovicu, poreske stope ili visine obračunatog poreza. Poreska prijava koju podnosi poreski obveznik na odgovarajućem obrascu, u zakonski propisanom vremenu, uključujući i relevantne dokaze nadležnom poreskom organu, odnosi se na bitne činjenice kod utvrđivanja poreza, a to su: • • • • •
ostvareni prihodi, utrošeni rashodi, imovina, dobit, prometna dobra i usluge i dr.
Poresko izbjegavanje plaćanja poreza ukazuje na jedan od negativnih efekata oporezivanja koji nastaje pružanjem otpora prilikom plaćanja poreza. Izbjegavanje plaćanja poreza ima oblik dozvoljene/zakonite i nedozvoljene evazije Poreska lista podrazumijeva sređen spisak s imenima poreskih obveznika u kome se navodi iznos koji je potrebno platiti na ime poreske obaveze. Poreska jedinica je dio poreske osnovice u procentima, a izuzetno fiksnim iznosima. Pojavljuje se kao novčana vrijednost ili jedinica mjere. Poreska amnestija nastaje kada porezni organi odustanu od potraživanja zbog neplaćenih poreskih obaveza u proteklom periodu i odustajanje od kažnjavanja osoba koji nisu izvršili svoju poresku obavezu. 64
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI Poreska obaveza predstavlja mjesto u kojem je poresko opterećenje ili nisko ili uopće ne postoji. Poreski moral predstavlja opći vrijednosni stav prema poreskoj obavezi koji se odnosi na osobe koja počine povredu poreskih propisa ili imaju negativni stav prema poreskim kaznama. 2.1.4. Teorija opravdanja poreza Da li je opravdano ubiranje poreza, ključno je pitanje teoretičara i praktičara javnih finansija. Iz primjera naše zemlje u kojoj je demokratija na niskom nivou, jasno je da nije opravdano, jer se umanjuje ekonomska snaga poreskih obveznika, a za uzvrat se ne ostvaruju njihovi interesi. Ovakvo razmišljanje dovelo je da su nastale teorije kojima se mogu opravdavati porezi, poznate kao: • Teorija sile po kojoj se opravdavaju porezi u pravu jačeg da vlada slabijim koja je prisutna i danas. • Teorija ekvivalencije opravdava porez cijenom koju građani pristaju da plate kako bi u razmjenu dobili koristi od države, što je ekvivalentno principu proizvod za proizvod, usluga za uslugu ili teorija ekvivalencije jednostavno izbjegava činjenicu da država određuje poresku obavezu i da će, ukoliko poreski obveznik blagovremeno ne plati porez, pristupiti prinudnoj naplati87. U oba navedena slučaja ekvivalencije nisu u skladu s teorijom ugovora. • Teorije žrtve opravdava porez da država od svojih građana može da zahtjeva žrtvu u obliku plaćanja poreza, oduzimajući pravo građaninu da od države dobije neku određenu protivuslugu. Ova teorija počiva na mišljenju da porez predstavlja žrtvu koju građanin čini u općem interesu. U traženju odgovora kako odrediti visinu žrtve koju treba da podnese poreski obveznik, nastale su tri varijante88: 1. teorija apsolutno jednake žrtve ukazuje da svi trebaju platiti isti porez, neovisno od svog ekonomskog stanja, 2. teorija proporcionalno jednake žrtve, određuje da svi obveznici plaćaju porez proporcionalno svojoj poreskoj osnovici, 3. teorija minimalne žrtve polazi od postavke da granična korisnost opada sa porastom dohotka, a to znači oni koji imaju veće ekonomske izvore više nego proporcionalno trebaju da plaćaju porez89, 87 88 89
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 72. Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 72. Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 73.
JAVNE FINANSIJE
65
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI • teorija suvereniteta polazi od činjenice da je uvođenje, utvrđivanje i naplata poreza atribut moderne države. U ovoj teoriji subjektivno poresko pravo proizlazi iz političke veze između građana i države, plaćanje poreza omogućuje bolje život građana. Ova teorija, koja je danas prihvaćena, bazira se na tome da je svaki građanin dužan da svojim sredstvima doprinosi izvršavanju aktivnosti države, proporcionalno mogućnostima i sposobnostima. Poreska sposobnost se pokazuje na različite načine: o putem dohotka, o imovine, ili o potrošnje. 2.1.5. Principi oporezivanja Poreski principi treba da osiguraju da poreski sistem bude: • u funkciji ostvarenja ekonomskih i društvenih ciljeva, • da predstavljaju orijentire koje treba da zadovoljava poreski sistem u cjelini, a ne svaki pojedinačni porez, i • trebaju da iskažu ekonomsku efikasnost i pravednost. Ovo ukazuje da se svaki poreski sistem mora oslanjati na određene principe, koji će osigurati ispunjavanje određenih ciljeva poreske politike. Pri definiranju poreskih principa treba voditi računao mjestu i ulozi poreskog sistema u ekonomskom sistemu zemlje. Poreskim principima se traži da svi porezi uzeti zajedno, zadovolje sve poreske zahtjeve. To znači da poreski sistemi trebaju da održe i uvaže društveno ekonomske, političke, socijalne, privredno sistemske, materijalne i institucionalne uslove, koji određuju karakter, mjesto i ulogu poreza90. Vidimo da se poreski principi koriste da bi se mogli realizirati unaprijed utvrđeni ciljevi iz domena poreske politike. Tvorci ovih poreskih principa su Adam Smith i Alfred Wagner i važe za poreski sistem u cjelini. Poreski principi Adam Smitha se prepoznaju kao četiri kanona, a glase91: 1. svaki građanin je obavezan da doprinosi zadovoljavanju javnih potreba u proporciji prihoda koji ostvaruje, 2. svaki porez treba da bude zakonom određen u pogledu vremena i načina plaćanja i iznosa koji treba dati i moraju biti jasno precizirani i poznati poreskim obveznicima, 90 91
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 74. Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 37.
66
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI 3. svaki porez treba da se uplaćuje u najpogodnije vrijeme i da plaćanje za poreskog obveznika bude najpovoljnije, 4. poreska administracija treba biti što jeftinija. Režijški troškovi oko poreza i naplate takvi da ne pojedu prihode od poreza. Inače porezi nemaju svrhu zašto su uvedeni. Wagnerova četiri principa glase92: 1. finansijsko politički princip koji se odnosi na izdašnosti i elastičnosti, 2. ekonomsko politički princip je ustvari princip umjerenosti poreskog opterećenja, princip izbora poreskog vrela, princip fleksibilnosti, princip identiteta poreskog destinatora i nosioca poreskog tereta, 3. socijalno politički princip predstavlja opći princip oporezivanja, princip ravnomjernosti oporezivanja, 4. administrativno pravni sistem se odnosi na princip zakonitosti poreza, princip minimiziranja administrativnih troškova, princip minimiziranja troškova plaćanja. Finansijski poreski principi ukazuju na izdašnost i elastičnost poreza. Kada je u pitanju izdašnost poreza poreski sistem kao cjelina treba da osigura dovoljno sredstava za finansiranje konsolidovanih javnih rashoda. Po klasičnoj teoriji poreski sistem kao cjelina treba da obezbedi finansiranje svih redovnih javnih rashoda i da generira određeni višak (rezervu) za pokriće vanrednih rashoda. Ovim principom se osiguravaju izvori za pokriće vanrednih rashoda. Pojedinačni porezi ne moraju da zadovoljavaju ovaj princip. Minimum izdašnosti ukazuje da prihodi od svakog poreza treba da budu veći od troškova prikupljanja tog poreza. Kada je u pitanju elastičnost poreza, porezi treba da se što brže i potpunije prilagođavaju visini javnih rashoda. Princip je opravdan samo ako su rashodi uskladu sa ekonomskim mogućnostima zemlje. Elastičnost poreza može biti legalna (pravna) i ostvaruje se promjenama poreskih stopa. Ekonomski principi traže da kretanje poreskih prihoda automatski prati kretanje BDP-a. To se postiže adekvatnim izborom poreskih osnovica i poreskih stopa. Ekonomski pricipi se odnose na: • • • • 92
efikasnost oporezivanja, umjerenost poreskog opterećenja, izbor poreskog izvora, fleksibilnost,
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 38.
JAVNE FINANSIJE
67
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI • stabilnost poreskog sistema, i • identitet poreskog destinara i nosioca poreskog tereta. Da bi ekonomski sistem bio efikasan, on ne treba da ometa efikasnu alokaciju resursa. Porezi smanjuju raspoloživi dohodak građana i privrede što izaziva93 efekat dohotka, koji pokazuje kako uvođenje ili povećanje poreza utiče na dohodak obveznika, odnosno da li obveznici povećanim radnim naporima nastoje da nadoknade gubitak dohotka izazvan porezima, ostaju neutralni ili smanjuju aktivnost i efekat supstitucije, koji nastaje kada sve aktivnosti i proizvodi nisu jednako oporezovani. Tada se smanjuje ponuda aktivnosti i tražnja za proizvodima koji su više oprezovani, a raste ponude aktivnosti i tražnja za proizvodima koji su manje oporezovani. Socijalno politički principi naglašavaju općenitost i ravnomjernost oporezivanja. Porezi treba da budu pravični, a to se postiže općenitošću, što podrazumeva da sva lica rezidenti određene države treba da plaćaju porez na dohodak i imovinu, što podrazumeva da plaćeni porezi treba da budu srazmjerni sa ekonomskom snagom obveznika. Ipak postoje izuzeci, a odnose se na diplomatska i konzularna predstavništva, novosnovana preduzeća, oslobađanje javnih ustanova, oslobađanja od poreza kamate na javni zajam i oslobađanje egzistencijalnog minimuma. Ravnomernost se ostvaruje: horizontalnom pravičnošću, odnosno sva lica sa istom ekonomskom snagom (dohotkom, imovinom, potrošnjom) treba da plate isti porez i vertikalnom pravičnošću, odnosno lica sa većom ekonomskom snagom treba da plate veći porez. Pravno administrativni principi traže da se minimiziraju administrativni troškovi i troškovi plaćanja poreza. Zakonitost poreza znači da se oporezivanje može vršiti samo na osnovu zakona. Princip zakonitosti se može posmatrati sa političkog i pravnog stanovišta. Sa političkog stanovišta zakonitost implicira poštovanje demokratskih procedura i postojanje pravne sigurnosti. Sa pravnog stanovišta princip zakonitosti se realizira kroz ispunjavanje određenih zahtjeva kao što su: • samo zakon može da bude izvor poreskog prava, • nedopustivnost retroaktivnosti, • poreski zakoni moraju da budu jasni i precizni i dr.
93
www. Poreski sistemi
68
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI 2.1.6. Ciljevi oporezivanja Poreska politika, koju treba shvatiti kao svjesno usmjeravanje ekonomskih procesa s ciljem ostvarivanja određenih ciljeva, može se koristi za realiziranje ciljeva oporezivanja. U klasičnim javnim finansijama, fiskalni cilj oporezivanja se odnosio na osiguranje dovoljno sredstva za finansiranje javnih rashoda, dok se u modernim uslovima pojavljuju i ekstra fiskalni ciljevi oporezivanja. Poreska politika proizvodi niz efekata koji proizlaze iz pojedinih poreskih oblika, a ogledaju se u raznim područjima društvenog i privrednog života. To govori da se sa porezima može na različite načine uticati na ekonomsku snagu obveznika, primjenom pojedinih poreskih oblika, promjenom poreskih stopa, politikom poticajnih mjera. Povećanjem broja poreskih obveznika mogu se uz fiskalne ciljeve ostvariti i ciljevi drugih politika, kao što su ciljevi: • • • • • •
ekonomske politike, socijalne politike, zdravstvene politike, naučne politike, kulturne politike, i drugih politika.
Predviđanjem pojedinih poreskih oblika status poreskih obveznika se može usmjeriti u željenom pravcu. U tom smislu potrebno je detaljno poznavanje fiskalnih instrumenata i svijest kakvi efekti proizlaze iz primjene pojedinih poreskih oblika. Ekonomski ciljevi, kao ekstra fiskalni ciljevi, su ustvari ciljevi makroekonomske i mikroekonomske prirode. Makroekonomski ciljevi oporezivanja se ostvaruju djelovanjem na stabilnost cijena, zaposlenost, privredni razvoj i uravnotežen platni bilans, dok se mikroekonomski ciljevi svode na podršku fizičkim i pravnim licima u vidu poticanja, stimulacije stranih ulaganja, poticanje nedovoljno razvijenim područjima i dr. Socijalno politički ciljevi oporezivanja predstavljaju skup brojnih ciljeva socijalne i političke prirode, kojim država nastoji da smanji razlike u materijalnom i socijalnom položaju poreskih obveznika uvođenjem diferenciranog oporezivanja prometa proizvoda i usluga, poreskim olakšicama i poreskim oslobađanjem i dr. Fiskalnom politikom u domenu socijalo političkog oporezivanja mijenja se ekonomska snaga koja se odnosi na osnovicu za oporezivanje. Mjerama fiskalne politike omogućava se povlašten položaj, npr. poradica
JAVNE FINANSIJE
69
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI sa više djece, a opterećuje se položaj, npr. neoženjenih neudatih osoba. To je način da se politikom oporezivanja djeluje na populacionu politiku zemlje. Postoje i drugi ekstra ciljevi oporezivanja. Danas su aktualni demografski i zdravstveni ciljevi. 2.1.7. Efekti oporezivanja Poznato je da se oporezivanjem smanjuje ekonomska moć poreskog obveznika, zbog toga poresku politiku treba voditi skladno sa makroekonomskom politikom, kako bi se osigurali makroekonomski efekti. Ako mjere poreske politike dovode do uspostavljanja ravnoteže na tržištu, govori se o makroekonomskim efektima. Efekti nastaju prije i poslije oporezivanja. Efekti prije oporezivanja mogu biti zakoniti i nezakoniti. Zakoniti efekti prije oporezivanja se odnose na promjenu zanimanja, promjenu mjesta prebivališta, promjenu potrošnje. Nezakonito plaćanje poreza se javlja kada se izbjegava plaćanje poreza povredom zakona. Ovo plaćanje poreza se javlja u dva oblika: utaja i šverc. Utaja nastaje izbjegavanjem plaćanja direktnih poreza tako što se poreske knjige vode lažno, odnosno što se prikazuju troškovi, prihod i dohodak s namjerom umanjivanja poreske osnovice. Šverc/krijumčarenje nastaje kod izbjegavanja plaćanja PDV-a i cariskih taksi pri uvozu i izvozu. Radi se o sivoj ekonomiji, koja utiče negativno na stvaranje nove vrijednosti. Efekte poslije oporezivanja spada prevaljivanje poreza, što predstavlja složen proces koji ima sljedeće aktivnosti/faze94: 1. Perkusiju u kojoj se označava i utvrđuje poreski obveznik koji je po zakonu obavezan da plati porez. 2. Reperkusiju koja označava situaciju kada obveznik prihvata da plati porez, ali ga ne snosi, već ga prevaljuje na drugu osobu. 3. Incidenca predstavlja fazu kada osoba treba da plati porez jer ga ne može prevalit, već ga definitivno snosi. 4. Difuziju u kojoj se efekti poreza talasno prenosi na tržištu izazivajući mnoge druge efekte. 94
Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 39..
70
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI Poreska politika mora voditi računa da se plaćanjem poreza smanjuje ekonomska snaga poreskog dužnika. Ona to čini preduzimanjem mjera koje će uravnotežiti plaćanje poreza i ekonomsku snagu. Ove mjere proizvode makroekonomske i mikroekonomske efekte. Ako mjere poreske politike uspostavljaju ravnotežu na tržištu i utiču na strukturu i rast BDP-a, one proizvode makroekonomske efekte, a kada mjere poreske politike povećavaju ekonomsku snagu pravnih i fizičkih lica, tada one proizvode mikroekonomske efekte. Efekti oporezivanja se manifestiraju u izbjegavanju i u prevaljivanju poreza. Kada poreski obveznik smanji ili potpuno izbjegne obavezu plaćanja poreza, on ustvari izbjegava plaćanje poreza. Ovo izbjegavanje može biti dvojakog karaktera: zakonito i nezakonito. O zakonitom izbjegavanju poreza se govori kada poreski dužnik preduzima mjere i radnje da svoju poresku obavezu smanji, a da to bude zakonito. Postoje dva oblika zakonskog izbjegavanja poreza95: legitimno smanjenje poreza putem smanjenja potrošnje, davanje dijela prihoda u humanitarne svrhe i sl., moralno kada poreski obveznik traži rupe/praznine u zakonu. Kada poreski obveznik izbjegava plaćanje poreza, a pritom krši zakon, radi se o nezakonitom izbjegavanju poreza. Oblici nezakonitog izbjegavanja poreza su: neplaćanje poreza u cjelini ili dijelom, nepodnošenje poreske prijave, unošenje i davanje netačnih podataka, prijavljivanje većih rashoda i dr. Kada je osoba poreskog obveznika, kojem se umanjuje ekonomska snaga, različita od osobe koja stvarno snosi porez, riječ je prevaljivanju poreza (cjenovni efekt oporezivanja). Naime, poreski obveznik kroz cijenu proizvoda ili usluge putem cijene proizvoda ili usluga, teret plaćenog poreza prevaljuje na onog koji kupuje taj proizvod ili uslugu, a to zakonodavcu i odgovara. Vidimo da je to karakteristično za porez na promet, carinu i dr., a odnosi se na posredne poreze. 2.1.8. Dvostruko oporezivanje 2.1.8.1. Pojam dvostrukog oporezivanja Pojam dvostrukog oporezivanja može se definirati kao pojava kada se jedan poreski objekt ili subjekt oporezuje dva ili više puta istim porezom u istom periodu i to od stih nivoa poreske vlasti96. Pojava dvostrukog oporezivanja posebno izražena u uslovima dinamičkog razvoja međunarodnih ekonomskih odnosa, jer su nacionalne granice postale preuzak okvir za realiziranje ekonomskih aktivnosti. Integracija između zemalja stvara osnove za nastanak poreske obaveze prema odredbama zakonskih normi više poreskih vlasti. 95 96
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 84. Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 40.
JAVNE FINANSIJE
71
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI Osnove za nastanak dvostrukog oporezivanja su različite zakonske odredbe više poreskih vlasti različitih zemalja (međunarodno dvostruko oporezivanje) ili u složenim državama (interno dvostruko oporezivanje). Kod dvostrukog oporezivanja poreski obveznik plaća isti ili istovrsni porez na isti objekt za isto vremensko razdoblje u dvije države, što znači da će poreski obveznici snose veće i teže poresko opterećenje nego da su porez platili u samo jednoj državi. Dvostruko oporezivanje nastaje zbog sukoba poreskih zakona na unutrašnjem i vanjskom planu. Fizičko i pravno lice može biti izloženo poreskom suverenitetu jedne države na osnovu: državljanstva, rezidenstva i izvora javnog prihoda (dohodak, dobit), od kojih su državljanstvo i rezidenstvo su ličnog karaktera, a izvor javnog prihoda ekonomskog karaktera. Dvostruko oporezivanje se može javiti u četiri slučaja97: 1. 2. 3. 4.
međunarodno dvostruko oporezivanje, federalno dvostruko oporezivanje, dvostruko oporezivanje između saveznih i lokalnih nivoa vlasti, dvostruko oporezivanje dioničarskog društva.
Međunarodno dvostruko oporezivanje nastaje kada poreski subjekt jedne države koji ostvari prihod ili dobit u zemlji gdje nije rezident može doći pod udar dvostrukog oporezivanja. U ovom slučaju međunarodno dvosruko oporezivanje nastaje kada se poreski izvor javlja od strane poreskih organa dvije suverene države. Zemlje nastoje izbjeći dvostruko oporeivanje, tako što sklapaju unilaterlne sporazume gdje važi princip reciprociteta i bilateralne ugovore gdje važi princip bilateralnih konvencija, odnosno na temelju međunarodnih konvencija za izbjegavanje dvostrukog oporezivanja. Vidimo da se međunarodno oporezivanje javlja kada poreski subjekt jedne države koji ostvari prihod ili dobit u zemlji gdje je rezident, može doći pod slučaj dvostrukog oporezivanja, ili u slučaju oporezivanja određenog nasljeđa, kada se oporezuje nasljeđe gdje je lokacija imovine i nekretnine, a zatim gdje je nasljednik nastanjen98. Nova ekonomija prepoznaje dvostruko oporezivanje prilikom transnacionalnog kretanja kapitala. U federalnim uređenim državama slučavi dvostrukog oporezivanja nastaju kada nije jasno definiran sistem pripadajućih javnih prihoda i finansijskih javnih rashoda. Ovi problemi su prisutni i u najrazvijenijim zemljama, a rješavaju se ustavom ili posebnim zakonima zavisno od ekonomskih, političkih, socijalnih i drugih prilika u zemlji. Vidimo da kod federalno 97 Prema teoritičaru G. Joze 98
Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 40.
72
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI uređenih zemalja dvostruko oporezivanje se pojavljuje kada ne postoji jasno definiran sistem pripadnosti javnih prihoda i finansiranje javnih rashoda. Pitanje iz ovog domena se rješava ustavom ili posebnim zakonima zavisno od ekonomskih, političkih i drugih prilika u zemlji gdje se vrši dvostruko oporezivanje. Kod dvostrukog oporezivanja između saveznog i lokalnog nivoa vlasti, poreski izvor se, vrlo često i namjerno oporezuje od strane lokalne i od strane centralne vlasti. Vidimo da ovo dvostruko oporezivanje nastaje zbog namjernog oporezivanja obje strane vlasti. Slučaj dvostrukog oporezivanja dioničarskog društva predstavlja interno dvostruko oporezivanje. Dvostruko oporezivanje se javlja, prvo kod oporezivanja dobiti društva, a zatim nakon raspodjele dobiti dioničarima se oporezuje dividenda. Ovdje se radi o namjernom dvostrukom oporezivanju, koje nastaje kada se prvo oporezuje dobit društva, a potom i isplaćena dividenda. Rezidenstvo je odlučujući faktor koji dovodi do upostavljanja pune poreske obaveze. Izvor javnih prihoda je odlučujući ekonomski faktor koji dovodi do uspostavljanja ograničene poreske obaveze. Ovi odlučujući faktori u većini zemalja se primjenjuju kombinirano, tako da do podvrgavana poreskoj obavezi dolazi na osnovu kombinirane primjene ličnog i ekonomskog odlučujućeg faktora99. U poreskom zakonu pod rezidenstvom se smata stalno ili privremeno prisustvo fizičke ili pravne osobe na određenoj teritoriji. Fizičko lice je, dakle, rezident neke države ako na njenoj teritoriji stanuje ili mu je mjesto gdje obavlja svoj biznis i ostvaruje svoje životne interese, u suprotnom je nerezident. Dok je pravna osoba/poslovni subjekt rezident, ako je osnovano ili ima upravu na teritoriji konkretne države, poslovni subjekt je nerezident ako ako je osnovano, ima sjedište stvarne uprave van teritorije konkretne države, a ostvaruje dobit na njenoj teritoriji preko stalne poslovne jedinice100. 2.1.8.2. Metode za sprečavanje dvostrukog oporezivanja Postoje dvije metode kojima se mogu eliminirati dvostruko oporezivanje101: 1. metoda izuzimanja, 2. metoda kredita. Metoda izuzimanja eleminira dvostruko pravno oporezivanje koje se primjenjuje na poresku osnovicu. To znači da zemlja rezidenstva isključuje iz poreske osnovice dohodak, dobit, odnosno imovinu koji su oporezovani samo u zemlji izvora prihoda. 99 Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 87. 100 Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. .87. 101 Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 87.
JAVNE FINANSIJE
73
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI Ova metoda pored prednosti ima i nedostatke. Kao prednost ove metode treba istaći da se s njom eliminira dvostruko oporezivanje, da je jednostavnija u admistrativnom djelovanju i da se uvažavaju olahkšice koja zemlja izvora pruža radi privlačenja stranog kapitala. Ova metoda olahkšava kretanje kapitala u zemlje koje imaju velike poreske olahkšice. Kao glavni nedostatak metode izuzimanja je to da je puno izuzimanje u suprotnosti sa principom sposobnosti plaćanja poreza prema ekonomskoj snazi poreskog obveznika. Sljedeći nedostatak je taj da se prema ovoj metodi nerezidentima ne pružaju standardni i nestandardni odbici, pa su poreski obveznici koji dohodak ostvaruju u inostranstvu diskriminirani102. Ova metoda dovodi do distorzije međunarodnog kretanja kapitala, ljudi i usluga, pošto su ti tokovi uslovljeni prvenstveno poreskim, a ne ekonomskim razlozima. Metoda izuzimanja ima dvije varijante, prva se odnosi na puno izuzimanje, a druga na izuzimanja sa progresijom. Metoda kredita poznata je kao metoda koja sprečava dvostruko oporezivanje primjenom poreskog duga, stoga se više koristi u praksi. To znači da zemlja rezidentstva najprije utvrđuje porez na dobit i imovinu rezidenta, a zatim dopušta da se porez naplati u zemlji izvora prema određenim djelovima obveznikovog dohotka, dobiti, odnosno imovine, istakne kao kredit na račun poreza utvrđenog dohotka, odnosno imovine. Prednosti ove metode su: 1. osiguranje horizontalne jednakosti u oporezivanju, 2. omogućavanje da se poreskom obvezniku u zemlji rezidenstva priznaju svi standardni i ne standardni oblici u odnosu na njegov ostvaren cjelokupni dohodak, 3. postizanje neutralnosti u oporezivanju u pogledu međunarodne konkurencije, budući da su primaoci dohotka u inostranstvu podvrgnuti istim porezima kao i obveznici koji dohodak ostvaruju isključivo u zemlji rezidenstva103. Nedostaci ove metode su104: 1. postupak ove metode je veoma složen i komplikovan kako za poreskog obveznika tako i za poreske organe, 2. primjenom ove metode poništavaju se efekti poreskih olahkšica koje zemlje uvoznice kapitala pružaju stranim investitorima, 102 103 104
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 87 Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 88. Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 88.
74
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI 3. zemlja rezidenta postaje u određenoj mjeri zavisna od zemlje izvora prihoda koji ostaje u zemlji rezidenstva određena visinom poreza u zemlji izvora. I ova metoda ima dvije varijane, prva je metod punog kredita, i drugo metod običnog kredita, koja je više u upotrebi. 2.1.8.3. Mjere sprečavanja dvostrukog oporezivanja. Cilj mjera dvostrukog oporezivanja je da spriječe ili potpuno eleminira dvostruko oporezivanje, a djele se na unilateralne i međunarodne. Unitarne mjere dvostrukog oporezivanja se donose s svrhom da se eliminira interno međunarodno dvostruko pravno oporezivanje. Država svojim poreskim zakonima ima mogućnost da predvidi izbjegavanje dvostrukog pravnog oporezivanja. Isto tako država može da eleminira jednostrano i međunarodno dvostruko pravno oporezivanje, odnosno može se odreći od oporezivanja, ako konkretni objekt oporezivanja dolazi pod udar i neke druge jurisdikcije105. Bileteralne mjere dvostrukog oporezivanja su češće u upotrebi i poznate su kao bilateralne. Ovim mjerama se sprečava ili eleminira dvostruko pravno oporezivanje putem bileteralnih ugovora o izbjegavanju dvostrukog pravnog oporezivanja. Zemlje to čine voljno na osnovu saglasnosti tako što zaključuju konvenciju o izbjegavanju dvostrukog pravnog oporezivanja. Tom prilikom, obje zemlje se djelimično odriču svog poreskog suvereniteta, pritom se određuje na koje poreze odnosi, kojoj državi pripada pravo oporezivanja određene kategorije dohotka, dobiti ili imovine, propisuju pravila i definiraju metode izuzimanja i metode poreskog kredita, kojima će se ostvariti izbjegavanje dvostrukog pravnog oporezivanja, koje se može izbjeći potpisivanjem multilateralnih konvencija između najmanje tri zemlje. 2.2. Porezi na imovinu Imovina, kao poreski objekt, pojavljuje se u različitim pozicijama. Teorija vezano za imovinu poznaje brojne podjele. Jedna od njih je kako se imovina poreski tretira u statici, dinamici i po osnovu njenog realnog uvećanja. Porezi na imovinu u statici se plaćaju periodično i to ne iz imovine, već od prihoda od imovine koja može biti pokretna i nepokretna. Kada je imovina osnova za plaćanje poreza, ustvari radi se o nominalnom porezu na imovinu, a kada je imovina izvor prihoda tada je riječ o realnom porezu na imovinu. 105
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 88.
JAVNE FINANSIJE
75
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI Nominalni porez na imovinu je jedan od najstarijih poreza. Ovaj porez se plaća periodično iz prihoda od imovine. Radi se o neposrednom porezu koji tereti uglavnom neto vrijednost imovine u novcu, koja je vlasništvo pravnih ili fizičkih lica. Predmet oporezivanja je pokretna i nepokretna imovina. Nominalni porez ima opći karakter, stoga su olahkšice vrlo rijetke i vezuju se bilo za poštovanje međunarodnih sporazuma i konvencija, bilo za vrlo specifične momente socijalne prirode konkretnog obveznika106. Osnovicu ovog poreza nije lahko odrediti, posebno kada je riječ o nepokretnoj imovini. Poreska stopa je u suštini niska i po pravilu proporcionalna. Prema OECD-u nominalni porezi se klasificiraju na nepokretnosti i periodične poreze na neto imovinu. Sa stanovišta pozicije u poreskom sistemu ovaj porez može biti rijetko glavni, a uobičajeno je da bude dopunski porez. On može biti generalan, ako obuhvata cjelokupnu imovinu ili parcijalan, ako obuhvata dio imovine. Osim toga nominalni porez na imovinu može biti periodičan, koji se plaća odjednom u godini, ili u više rata ili jednokratan, nema veći fiskalni značaj, ali ima socijalni i ekonomski. Porez na imovinu ima funkciju dopunskog poreza porezu na dohodak, jer ga plaćaju sva fizička i pravna lica, uz određene olakšice107. Realni porez na imovinu je neredovan porez. Predstavlja pravi porez na imovinu koji se plaća iz imovine. Radi se, dakle, o vanrednom porezu koji se javlja u vanrednim situacijama kada treba osigurati izuzetno velika sredstva. Tako da ovaj porez ima izuzetno veliku stopu. Inače vanredni porezi po definiciji su jednokratni porezi koji se mogu platiti jednokratno, ili u više rata u dužem vremenskom periodu. Prema klasifikaciji OECD-a postoje samo jednokratni realni porezi na imovinu. Porezi na imovinu u dinamici ne polaze od same imovine, već od činjenice da imovina prelazi sa jednog subjekta na drugog, a prijelaz može biti sa naknadom ili bez naknade. Porez na prijenos imovine s naknadom, za razliku od poreza na imovinu u statici koji je direktan i neprevaljiv, porez na imovinu u dinamici je indirektan i prevaljiv. Ovaj porez je opravdan, jer obje ugovorne strane prijenosom imovine osvaruju određenu materijalnu korist. Osim toga, ovaj porez predstavlja neku vrstu kompenzacije za rashode države koja osigurava i garantira transfer i korištenje novostečene imovine, fiskalno je izdašan, a osim toga prouzrokuje čitav niz dopunskih prihoda budući da podrazumijeva brojne pravne radnje koje se ostvaruju uz plaćanje određenih naknada. To govori da je porez na imovinu u dinamici realan jer mu je osnova vrijednost imovine koja je predmet oporezivanja. Porez na prenos imovine bez naknade se odnosi na porez na nasljedsvo i porez na poklon. Porez na nasljeđe je neposredni porez koji se plaća iz imovine. Motivi za uvođenje ovih 106 107
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 107. Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 108.
76
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI poreza su uglavnom: finanansijski, socijalni i kontrolni. Porez na poklone je komplement poreza na nasljedstvo. Porez na nasljedstvo ima dva oblika. Prvi oblik poreza se odnosi na cjelokupnu imovinu, a drugi na naslijeđene dijelove. Prvi porez za osnovu oporezivanja uzima cjelokupno nasljeđe, umanjenu za teret dugova, a oporezivanje se vrši prije raspodjele nasljeđa na nasljednike. Kada govorimo o oporezivanju dijelova, ne oporezuje se cjelina već samo dijelovi koji pripadaju nasljednicima. Prednost prvog oblika poreza je što je izdašniji, a administrativni troškovi niži, jer ne uzima u obzir broj nasljednika, niti vodi računa o stepenu njegovog srodstva s onim koji ostavlja nasljedstvo. 2.3. Porez na dohodak fizičkih lica Porez na dohodak građana spada u najznačajnije i najsloženije oblike javnih prihoda, a posebno poreza. Veoma je izdašan, bilansno predvidljiv i pogodan za realiziranje fiskalnih ciljeva oporezivanja. Teorija i praksa javnih finansija prepoznaje tri koncepta oporezivanja dohotka fizičkih lica i to108: 1. cedularni, 2. sintetički ili globalni, 3. mješoviti. Cedularni porez podrazumijeva da svaki prihod fizičkog lica treba oporezivati odvojeno, odnosno sintetički. Ovaj porez polazi od stava da svaki prihod fizičkog lica, bez obzira na to po kojem je osnovu stečen, treba oporezivati odvojeno, primjenom odgovarajućih poreza, po pravilu proporcionalnim stopama. Ovi porezi su analitički ili parcijalni porezi i objekti, a istovremeno su realni jer prilikom oporezivanja ne uzimaju u obzir lična svojstva poreskog obveznika109. Kod ovih poreza nije poznata ekonomska snaga obveznika, kao ni konačna visina njegovog poreskog opterećenja. To je razlog da nije zastupljen u modernim poreskim sistemima. Sintetički porez oporezivanja dohotka polazi od činjenice da sve prihode koje ostvari poreski obveznik treba oporezivati progresivnom stopom, a zastupljen u većini zemalja. Ovaj sistem oporezivanja podrazumijeva da sve prihode koje ostvari poreski obveznik treba oporezivati jednim sveobuhvatnim porezom čija stopa treba da bude progresivna. Nosi naziv i globalni sistem poreza na dohodak fizičkih lica koji oporezuje ukupne zarade, bez obzira prirodu primanja i izvore iz kojih nastaju. Radi se o personalnom porezu. Njim se oporezuje ukupni prihodi poreskog obveznika bez obzira na prirodu primanja i izvore iz kojih potiče, pri čemu se obavezno vodi računa o okolnostima, uključujući i porodične, koji su vezani 108 109
Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 43 Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 117.
JAVNE FINANSIJE
77
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI za poreskog obveznika110. Ovaj porez može efikasno da posluži za ostvarivanje fiskalnih, odnosno makroekonomskih ciljeva. Kod mješovitog sistema ceduralno oporezivanje se vrši proporcionalnom stopom, dok se na iznos preko zakonski utvrđenih granica po pravilu koristi progresivna poreska stopa111. Kod oporezivanja dohotka postoji i oporezivanje pojedinih vrsta prihoda kao što su: • • • • • • •
porez na lične dohotke, porez na prihode od autorskih prava, porez na prihode od kapitala, porez na prihode od poljoprivrede i šumarstva, porez na prihod od zakupa, porez na prihod od samostalne djelatnosti, porez na kapitalne dobitke i dr.
U mješovitom sistemu oporezivanja dohotka, u čijoj je osnovi cedularno oporezivanje na koji se nadovezuje komplementarni porez na ukupan prihod koji se plaća na kraju godine ako se ostvare ukupni prihodi veći od zakonskog ograničenja. 2.4. Porez na dobit preduzeća Porez na dobit preduzeća spada u značajne oblike javnih prihoda, mada nemaju bilansnu izdašnost poput poreza na dohodak ili općeg poreza na promet112. Ovaj porez ima izraženu razvojnu i stabilizacijsku funkciju. Predstavlja složen poreski oblik. Koristan je u realiziranju ekstra fiskalnih ciljeva oporezivanja, a posebno mikroekonomskih i makroekonomskih ciljeva. Postoje različiti koncepti oporezivanja dobiti preduzeća, kao što su: • klasični sistem, • sistem poreske integracije. U klasičnom sistemu poreza na dobit preduzeća nije integrativno povezan sa porezom na dohodak fizičkog lica/zaposlenog. Dividende se dva puta oporezuju, prvo u ukupnoj dobiti, a zatim kada se isplate dioničarima. Ovdje se radi o dvostrukom oporezivanju. Zemlje koje koriste klasični sistem oporezivanja odlučile su se za nepovoljne učinke dvostrukog 110 111 112
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 117. Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 43. Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 131.
78
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI oporezivanja, jer klasično oporezivanje ima dvije važne prednosti, a to su izdašnost i jednostavnost. Stoga koncept poreske integracije zbog alokativne i redistributivne prirode ima veću primjenu. Mehanizam poreske integracije podrazumijeva skup mjera koje preduzeća mogu koristiti kako bi se eliminiralo ili smanjilo dvostruko oporezivanje raspodjele dobiti. Ovaj koncept nije u primjeni, stoga se koristi sistem dijelimične poreske integracije. 2.5. Porezi na potrošnju 2.5.1. Opće karakteristike poreza na potrošnju Porezi na potrošnju su osnovni vid javnih prihoda moderne države. Poreski objekt čine prihodi, neto prihodi/dohodak, imovina i potrošnja. Porezi na potrošnju, kao jedan od najstarijih poreskih oblika, zauzimaju važno mjesto u strukturi javnih prihoda. Porezima na potrošnju obuhvaćeni su113: 1. porez na promet proizvoda i usluga, 2. akcize, 3. dobit fiskalnih monopola, 4. ostale vrste poreza na potrošnju, 5. druge dažbine Porez na promet je poreski oblik koji je raspodijeljen na sve stanovnike neke države. Objekti oporezivanja su: • proizvodi, • usluge, • prava, i • nekretnine. S njim se oporezuju svi ili veći dio objekata oporezivanja koji su predmet prometa. Teret tog poreza snosi krajnji potrošač, tako što je u cijenu proizvoda ili usluge uračunat i porez. Dakle, poresko pravna priroda poreza na promet se vezuje za prodaju proizvoda ili usluga, a to govori da je osnovni kriterij oporezivanja proizvod ili usluga. U svojoj biti porez na promet je potrošni porez, a promet je samo povod za oporezivanje, s tim da se stvarno oporezuje potrošnja, čiji je poreski izvor dohodak krajnjeg potrošača. Ovaj porez spada u grupu posrednih poreza. Kod njega se kao poreski obveznik javlja osoba 113
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 145.
JAVNE FINANSIJE
79
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI koja prodaje proizvod ili pruža uslugu, dok se kao destinator javlja krajnji potrošač. Na taj način se ostvaruje prednost, time što se porez prevaljuje s poreskog obveznika na krajnjeg potrošača kao poreskog destinatora. Plaćanjem proizvoda u koji je uračunat i porez na promet, krajnji potrošač preuzima poreski teret sa poreskog obveznika na sebe. Porez na promet je izdašan poreski oblik, koga odlikuje stabilnost i sigurnost. To je razlog što spada u omiljeni poreski oblik svake države. S njim se osigurava stalan i pouzdan priliv novca, što je posebno važno kod planiranja javnih rashoda. Ovaj porez se ne može izbjeći, što je slučaj kod ličnih poreskih oblika. Troškovi obračuna, raspodjele, ubiranja i kontrole su mnogo manji u odnosu na druge poreske oblike, a neto efekt ovog poreza je visok. Porez na promet se može koristiti za ostvarivanje određenih ciljeva ekonomske politike, na investicije, može se koristiti za ostvarivanje drugih društvenih ciljeva koji se odnose na zdravstvo, kulturu, demografsku politiku. Navedene karakteristike poreza na promet, kao što su izdašnost, stabilnost i sugurnost, ugodnost plaćanja i niski troškovi ubiranja, kao i visoka ciljna upotrebljivost su dobre strane ovog poreza, a njegove negativne karakteristike su regresivnost, odnosno regresivno djelovanje poreza na promet je jedan od njegovih većih nedostataka socijalnog karaktera. Intezitet regresivnog djelovanja poreza na promet ovisi o visini poreske stope i broja članova koje poreski destinator izdržava. Ovi negativni efekti se mogu ublažiti poreskim oslobađanjima, nižim poreskim stopama za proizvode i usluge i povećanjem poreski stopa za luksuzne proizvode. 2.5.2. Opći porez na promet proizvoda i usluga Vezano za obuhvat proizvoda i usluga koji se u prometu oporezuju, ovaj porez se djeli na opći porez na promet koji obuhvata proizvode i usluge i pojedinačni porez na promet kojim se oporezuje samo određen proizvod ili usluga, kao što su akcize, ali i dobit fiskalnih monopola i još neki drugi specifični porezi114. Opći porez na promet može biti jednofazni i višefazni. Jednofazni porez na promet može se plaćati u: 1. proizvodnji, 2. trgovini na veliko, 3. trgovini na malo 114
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 147.
80
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI Porez na promet u fazi u proizvodnji se plaća nakon što proizvod izađe iz proizvodnje. Kod ovog poreza ubiranje poreza je jednostavnije i lahkše, a mogu se izbjeći mogućnosti poreske utaje, a razlozi za to su: • manji broj poreskih obveznika, svi poreski obveznici su pravna lica, i • moraju da vode poslovne knjige po principu dvojnog knjigovodstva. Isto tako, kod ovog poreza lahkše se sprovodi selektivni pristup prilikom oporezivanja. Pored prednosti porez na promet ima i nedostatke. Njegov osnovni nedostatak je u tome što se u praksi teško izbjegava kumulativno djelovanje oporezivanja jer se pojedini proizvodi mogu pojaviti i kao proizvodi potrošnje, misli se na finalni proizvod, i kao proizvod koji ulazi u dalju preradu, pa je izbjegavanje kumuliranog efekta oporezivanja neophodna posebna identifikacija kupca i poseban poreski tretman svakog konkretnog proizvoda, u zavisnosti od svrhe za koju je upotrijebljen115. U ovom poreskom obliku, osim toga, privreda kreditira proizvod od trenutka puštanja u promet proizvoda, sve do prodaje krajnjem korisniku. I na kraju, stope na promet u domenu proizvodnje, poreske osnovice su niže, ali su više od stopa drugih oblika jednofaznog poreza na promet. Porez na promet u fazi trgovine na veliko se plaća u trenutku prodaje trgovca na veliko trgovcu na malo, ili krajnjem korisniku. Treba navesti, da se predmet prometnih transakcija između više trgovaca ne oporezuje, a oporezuje se prilikom prodaje zadnjeg trgovca na veliko trgovcu na malo, ili krajnjem korisniku. Stope poreza na promet u fazi trgovine na veliko manje su od poreskih stopa pri oporezivanju u fazi proizvodnje, ali su veće od onih koje plaćaju kod jednofaznog poreza na promet u trgovini na malo. Porez na promet u fazi maloprodaje se plaća pri prodaji proizvoda krajnjem korisniku. To čini obično trgovac na malo, ali postoji i kad proizvod krajnjem korisniku prodaje sam proizvođač ili trgovac na veliko. Kod ovog poreza broj poreskih obveznika je veći nego kod drugih jednofaznih poreza na promet, što svakako utiče na troškove ubiranja poreza, otežava kontrolu i proširuje polje moguće poreske evazije, ali su zato poreske stope manje nego kod drugih jednofaznih poreza na promet. Ovaj porez izbjegava kumulativni efekt oporezivanja, što je osnovna prednost. Dalje, neutralan je u odnosu na broj prometnih faza, i na kraju troškovi ubiranja ovog poreza su niski tako da ovaj poreski oblik osigurava visok efekt ubranih poreza. Obveznik poreza na promet je obavezan da obračuna ovaj porez i da ga uplati. Njegova je cijena proizvoda ili usluge prije oporezivanja. Znači, pri prodaji za potrošnju se obračunava se ovaj porez. Kod proizvoda za koji se plaća akciza iznos plaćene akcize ne ulazi u osnovicu 115
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 148.
JAVNE FINANSIJE
81
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI poreza na promet proizvoda116. Obzirom da su stope poreza na promet proizvoda i usluga u maloprodaji proporcionalne, postoji veliki broj poreskih stopa. 2.5.2.1. Višefazni porez na promet Višefazni porez na promet se javlja u svim fazama prometa, a to znači, da se oporezuje toliko puta koliko faza postoji u prometu. Javlja se kao bruto višefazni porez na promet i neto višefazni porez koji je poznat kao porez na dodatu vrijednost/PDV. Kod bruto višefaznog poreza vrši se oporezivanje u svakoj od faza prometa proizvoda i usluga. Ovo oporezivanje je nezavisno od toga da li je promet izvršen u procesu proizvodnje ili trgovine. U svakoj fazi, porez se naplaćuje primjenom odgovarajuće poreske stope, odnosno porez se naplaćuje tako što se na naknadu dobijenu prodajom proizvoda primjenjuje odgovarajuća poreska stopa. Kako je u cijenu proizvoda uračunat i porez na promet, to se u svakoj sljedećoj fazi poreska osnovica uvećava i za iznos prethodno uplaćenog poreza. Ovim se poresko opterećenje povećava, proporcionalno broju faza prometa. Kumulativni efekt koji nastaje kod bruto višefaznog poreza na promet je njegova izražena slabost. Postoji mogućnost da se ublaži primjenom odgovarajućih poreskih stopa, koje se primjenjuju u pojedinim fazama poreza na promet. Zbog višefaznosti dolazi do toga da proizvod istog kvaliteta ima veću cijenu ako se oporezivanje vrši u više faza. Tako dolazi da se neekonomskim sredstvima utiče na cijene i konkurentnost proizvoda. Druga slabost ovog poreza nastaje kada se izostave neke od specijaliziranih funkcija veletrgovaca i posrednika u prometu i kada izostanu poticaji proizvođača da razviju vlastitu maloprodajnu mrežu. Slabost ovog poreza što nepovoljno djeluje na vanjsko trgovinski promet. Dobre strane ovog poreza je to što se može bez teškoća ustanoviti poreska osnovica i poreske obaveze, jednostavnost naplate, niža vrijednost poreskih stopa, poresko opterećenje je relativno malo, pa je prevaljivanje poreza olahkšano, nije posebno izražena poreska evazija. Neto višefazni porez na promet, odnosno porez na dodatu vrijednost, poznat kao PDV zamjenjuje bruto višefazni porez na promet. Bit ovog poreza da se proizvod oporezuje u svim prometnim fazama, ali tako da porez plaćen u prethodnoj fazi ne ulazi u poresku osnovicu u narednoj fazi oporezivanja prometa. Otuda potiče riječ dodata, a to znači, da ako u nekoj fazi se ne dodaje vrijednost, nema oporezivanja. PDV-om se oporezuje samo vrijednost dodata u fazi oporezivanja. Predstavlja najrasprostranjeniji sistem oporezivanja prometa proizvoda i usluga u svijetu. Porez na 116
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 148.
82
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI dodatu vrijednost je indirektni porez, što znači da se ne prikuplja direktno od lica koje je porezni obveznik, već od lica koja se smatraju krajnjim potrošačima. PDV je izumio francuski ekonomista Moris Lore 1954. Ovaj porez je isprva uveden kao opterećenje za velike kompanije, ali je vremenom njegovo djelovanje prošireno na sve oblasti poslovanja117. Dosadašnje iskustvo pokazuje da je za uvođenje PDV-a potrebna temeljita reforma poreskog sistema. U tom smislu uvođenjem ovog poreza zahtjeva smanjenje broja ostalih poreza. PDV, koji pogađa samo krajnju potrošnju, predstavlja oblik poreza koji se naplaćuje u svim fazama prometnog ciklusa, tako što se obračunava u svakoj fazi na nastalu dodatnu vrijednost. Djeluje da je jednostavan porez, ali njegovo utvrđivanje nije nimalo lahko, već je složen i uzrokovan brojnim metodološkim i praktičnim problemima. Sa teoretskog aspekt dodatnu vrijednost, kao poresku osnovicu, moguće je utvrditi primjenom direktne i indirektne metode. Pomoću direktne metode, koja nije u primjeni jer ima brojne manjkavosti, utvrđuje se poreska osnovica metodom sabiranja i metodom oduzimanja. Metodom sabiranja, odnosno sabiranjem svih elemenata cijene koji formiraju tu vrijednost, metodom oduzimanja dodatna vrijednost se utvrđuje na osnovu razlike ukupne vrijednosti isporuka proizvoda i pruženih usluga poreskog obveznika i ukupnih vrijednosti njegovih nabavki. Indirektna metoda, koja ima dominantnu ulogu u primjeni, ne utvrđuje osnovicu, već izračunava poreske obaveze poreskog obveznika. To znači da je poreski obveznik obavezan da obračunava porez na isporuku proizvoda i usluga na osnovu izdanih faktura, a zatim ima pravo da od to iznosa odbije porez koji je platio kroz nabavnu cijenu, odnosno na osnovu primljenih faktura. Stoga se za ovu metodu koristi metoda fakture, odnosno metoda poreskog kredita118. Njena primjena suzbija efikasno poresku evaziju. Ovisno od toga kako se tretiraju nabavke stalnih sredstava, postoje tri tipa PDV-a: 1. potrošni tip, 2. dodatni tip, 3. bruto tip Potrošni tip, koji je dominantan u poreskom sistemu modernih država, sve nabavke koje se koriste u proizvodnji, uključujući i nabavku opreme se odbijaju prilikom utvrđivanja dodate vrijednosti poreskog obveznika. To znači da se poreska osnovica odnosi samo na 117 118
http://bs.wikipedia.org/wiki/Porez_na_dodanu_vrijednost Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str.152.
JAVNE FINANSIJE
83
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI ukupnu potrošnju. Ovaj tip PDV-a, što je glavna prednost, osigurava tehnološki napredak, jer se investicije isključuju iz oporezivanja. Dodatni tip ne ne dopušta da se pri nabavci odbije cio iznos investicije, a dozvoljava da se odbije amortizacija koja se obračunava za nabavljeno sredstvo, što ukazuje na prisustvo kumulativnog efekta119. Bruto tip uopće ne dozvoljava odbitak PDV-a koji je plaćen pri nabavci osnovnih sredstava. To ukazuje na dvostruko oporezivanje investicije, odnosno prvi puta pri nabavci i drugi put iz proizvodnje krenu ka krajnjem korisniku. Ovo su nedostaci ovog tipa PDV-a koji ne podržava tehnološki napredak, stoga se ne susreće u praksi modernih država. 2.5.2.2.. PDV u Bosni i Hercegovini Primjena PDV u Bosni i Hercegovini je počela 1.januara 2006.godine sa jednom jedinstvenom stopom od 17% Koncept djelovanja PDV je sljedeći. Preduzeće koje vrši nabavku u iznosu X KM, dobavljač će mu obračunati PDV od 17%. Preduzeće će iznos X + 17% platiti dobavljaču, pri čemu će zadržati X, a državi će platiti porez (ulazni porez) od 17% (17 X/100). Nakon proizvodnje preduzeće prodaje proizvod po cijeni Y KM i također obračunava 17%, ulazni porez. Ukupna cijena koju će platiti kraknji korisnik Y +17%. Ukupni porez koji je državi plaćen: ulazni porez + izlazni porez =17 X/100 +17 Y/100. Razlika između ulaznog poreza i izlaznog poreza= 17 Y/100 - 17 X/100. Ova razlika je porezna obaveza preduzeća prema državi, ostatak je obaveza njegovog dobavljača, ali će im to sve biti nadoknađeno jer je konačno opterećenje na krajnjem potrošaču koji će to platiti kroz cijenu. Porezni obveznici su sva zakonom definirane osobe koja vrše poslovnu djelatnost na teritoriji Bosne i Hercegovine. Zakon o porezu na dodatu vrijednost kao uslove ističe da su to sva pravna i fizička lica koja imaju godišnji promet od preko 50.000 KM, te poljoprivredna domaćinstva čiji katastarski prihod od poljoprivrednog zemljišta i šumarstva svih članova domaćinstva prelazi 15.000 KM120. Ostala lica nisu zakonski obveznici, ali se mogu dobrovoljno prijaviti što bi im u nekim slučajevima moglo donijeti određene koristi.
119 120
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 153. http://bs.wikipedia.org/wiki/Porez_na_dodanu_vrijednost
84
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI 2.5.3. Posebni porezi na potrošnju 2.5.3.1. Akcize Akcize, kao jedan od najstariji oblika poreza, su poseban oblik poreza na promet. Spadaju u poreze na potrošnju pojedinačnih proizvoda i usluga. Predstavljaju veoma izdašan budžetski prihod. Akcize su trošarine, posredni porezi, koje se ne prikupljaju izravno od pojedinaca, već preko proizvođača, prodavača i drugih posrednika na potrošnju domaćih proizvoda i usluge. Nameću se kao porez na neke državne usluge, a služe kao regulacijski porezi kao što je npr. kockanje. Sa ovim poreskim oblikom se oporezuju proizvodi sa neelastičnom potražnjom, a porezni obveznici su proizvođači i uvoznici. Poreska osnovica je određena mjernom jedinicom, a iznosi su u apsolutnim vrijednostima. Sa akcizama se oporezuje potrošnja i upotreba tačno određenih proizvoda. Cilj njihovog uvođenja je fiskalnog karaktera, s njima se oporezuju proizvodi masovne potrošnje, kao što su: so, šećer, kafa, duhanske proizvodi, naftni proizvodi i sl., koji nemaju supstituciju ili je ona veoma teško izvodljiva. Akcize predstavljaju specijalne poreze potrošnje koji se javlja kao opći potrošni porez. Mehanizam njihovog ubiranja je jednostavan, a državi osiguravaju sigurne i stabilne prihode. U nekim zemljama se javljaju uz porez na promet, pri čemu dolazi do dvostrukog oporezivanja. U takvom tretmanu potrošnje, porezom na promet oporezuje se potrošnja svih proizvoda, a akcizama se dodatno oporezuje potrošnja samo jednog, relativno malog broja tačno određenih proizvoda. Ne postoji zajednički princip njihovog postojanja. Tako se ovim poreznim oblikom oporezuje potrošnja jednog djela prehrambenih proizvoda koji su neophodni za svakodnevnu potrošnju, čime se postiže osnovni fiskalni cilj, ali i neki proizvodi luksuzne robe radi socijalnih efekata oporezivanja. Osim toga akcizama se oporezuju i neki proizvodi koji nanose štetu zdrvlju ili ugrožavaju čovjekovu okolinu. Razlozi postojanja akciza odnose se na destimulaciju potrošnje, npr.duhanskih proizvoda i alkohola, pokrivanje javnih troškova potrošnjom, kao što su: zdravlje, zaštita čovjekove okoline i sl., kao i odgovarajuća preraspodjela dohotka kod oporezivanja luksuznih proizvoda. Osim toga akcize mogu uticati konkurentnost proizvoda na tržištu, posebno ako se za proizvode koji su opterećeni akcizama može naći supstitucija121. Ovim se može uticati ne samo na konkurentnost, već i na slobodan izbor predmeta potrošnje. Akcize su pogodne poreskim vlastima, jer se lahko i efikasno ubiru i imaju jednostavan sistem obračuna i naplate, ne stvaraju sporove na granicama, poreska evazizija je mala, 121
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 162,
JAVNE FINANSIJE
85
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI kontrola jednostavna, a nisu pogodne poreskim obveznicima i destinatorima, zbog toga što jeftinije proizvode koriste veći broj korisnika sa slabijom poreskom snagom. Akcize nisu omiljene ni preduzećima, jer ne samo da ne utiču na njihovu konkurentnost, već i zbog toga što se akciza plaća prije prodaje. Akcize razlikujemo po vrstama proizvoda. Javljaju se i kao akcize na potrošnju i akcize na upotrebu određenog proizvoda. Mogu biti posredne, koje se odnose na potrošnju, ali i neke akcize koje se odnose na upotrebu proizvoda i neposredne koje se javljaju kao akcize na upotrebu određenog proizvoda. Obično se poreska obaveza za akcizu određuje po jedinici mjere. Poreski obveznik akcize je prvenstveno osoba koja proizvede i stavi u promet ili uveze proizvode na koje se plaća akciza. Poreska osnovicu za obračun akcize predstavlja jedinica mjere, osim za kahvu čija je vrijednost utvrđena po carinskim propisima, uvećana za vrijednost uvoznih dadžbina, ovaj slučaj se odnosi i na cigarete, rezani duhan za pušenje. Na cigarete se plaća akciza čija je osnovica maloprodajna cijena koju utvrđuje proizvođač, odnosno uvoznik cigareta. Za sve proizvode kod kojih se kao osnovica javlja jedinica mjere, iznos akcize se određuje u apsolutnom iznosu, a za proizvode kod kojih se osnovica određuje prema cijeni, iznos akcize se određuje primjenom proporcionalne poreske stope. Akciza se ne plaća na proizvode koji izvozi proizvođač, proizvode koja se nabavljaju po pravilu resciprociteta ili se dobija bez naknade. 3. Takse 3.1. Pojam, razvoj i karakteristike takse Takse su javni prihodi koji u finansijskoj teoriji i praksi predstavljaju novčani ekvivalent za usluge koje obavljaju organi državne administracije fizičkim ili pravnim licima. One se pojavljuju kao protivnaknada za izvršene usluge javno pravnih tijela. Predstavljaju novčani prihod države koji nije ograničen samo na rezidente zemlje u kojoj su takse uvedene jer se pri plaćanju primjenjuje tzv. teritorijalni princip122. U novije vrijeme se napuštaju takse koje zamjenjuju porezi, a razlog je što su takse neelastične i nedovoljno izdašne kao oblik javnih prihoda. Iskustvo ukazuje da su porezi daleko izdašniji i sposobniji od taksi da se prilagode privrednim kretanjima.
122
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 169.
86
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI Takse imaju sljedeće karakteristike123: 1. takse predstavljaju naknadu za usluge koje vrši državna administracija prema fizičko pravnim osobama. Ovaj vid direktne usluge ne postoji kod drugih oblika javnih prihoda, a posebno ne kod poreza. 2. Takse se u principu obavljaju samo na zahtjev fizičkog ili pravnog lica, kojima se ne uskraćuje sloboda izbora korištenja ove usluge, s tim da se taksa obavezno plaća u zakonskom roku. 3. Visinu takse određuje nadležni državni organ. 4. Takse se plaćaju za usluge nematerijalne prirode, a odnose se na: administrativne, sudske, carinske i takse drugih javnopravnih tijela. 5. Takse su vrlo izdašan javni prihod, ali nema veći bilansni značaj, a uz to je osjetno neelastičan i neprilagodljiv privrednim promjenama. 6. Takse predstavljaju davanja u novcu. 3.2. Utvrđivanje visine i naplata takse. Teorija i praksa kod utvrđivanja visine takse se susreće sa posebnim problemom. Kod uvođenja takse moraju se postovati načela koja se odnose na: 1. da tarifa za taksu treba da bude opća i da zavisi jedino od vrste i veličine usluga, 2. ne smije biti komplicirana i da omogućuje arbitrirano ocjenjivanje organa, i 3. treba da obuhvati uslugu organa cjelovito. Kod utvrđivanja visine takse mora se voditi računa da ne bude preniska i previsoka. Preniska visina takse povećava potražnu i ne može pokriti javne rashode. A previsoka taksa smanjuje tražnju, a to znači i smanjenje javnih prihoda, čiji teret se prenosi na poreze. Iz ovoga se može shvatiti da se radi o ozbiljnom, a ne trivijalnom problemu. Visina taksene obaveze ovisi od više indikativnih elemenata o kojima se mora voditi računa: 1. visina takse ovisi od troškova pri pružanju usluge koja je predmet plaćanja usluge. Kako se radi o apstraktnoj usluzi vrlo je teško utvrditi stvarne troškove prilikom pružanja usluge i plaćanja takse, 2. visina takse ovisi od koristi koju ima obveznik od njenog korištenja, stoga se mora voditi računa da bude približna nivou stvarnih troškova pružanja usluge. 3. Visina takse ovisi i od toga da li usluga koristi korisniku ili postoji i opći interes za konkretnu uslugu. Ukoliko su za izvršenje određene usluge zainteresirani i pojedinac 123
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 117.
JAVNE FINANSIJE
87
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI i javnopravno tijelo visina takse treba da bude niža od efektivnih troškova. Ako je javni interes naglašen može doći do oslobađanje od plaćanja takse, odnosno da se poštuje princip: što je javni interes veći, to je taksa niža. 4. Taksa mora imati preventivno djelovanje. U slučaju negativnog stava prema nekom obliku djelatnosti, visina taksa se određuje tako da bude iznad stvarnih troškova, da bi se onemogućio pretjeran broj korištenja takvih usluga. Tako se takse u sudstvu određuju prema vrijednosti spora, prema trajanju, prema broju akata i sl. Naplata takse se može vršiti na dva načina: 1. Direktno: Ovaj vid naplate predviđa naplatu u novcu, uz izdavanje odgovarajuće priznanice i preko institucija platnog prometa. Negativna strana direktnog načina plaćanja u gotovini jeste pretjerano administriranje pri naplati. 2. Indirektno: Ovaj vid naplate, koji vrlo jednostavan, dosta jeftin i primjenljiv u najvećem broju slučajeva, se vrši putem taksenih maraka ili određenih taksenih formulara. Naplata se vrši uglavnom unaprijed, a unazad uobičajeno kod plaćanja sudskih taksi. 3.3. Klasifikacija takse Finansijska literatura prepoznaje brojne takse koje se najčešće klasificiraju124: 1. prema organima koji propisuju taksene obaveze takse se dijele na: takse koje propisuju centralni organi države i takse koje propisuju ostali nivoi države, 2. prema organima koji obavljaju aktivnosti za koje je propisana taksa, takse se dijele na administrativne koje naplaćuju državni organi za svoj rad. U ove takse se ubrajaju: (1) konzularne takse, (2) carinske takse, (3) takse za zaštitu patenata, uzoraka, modela i žigova, (4) katastarske i druge takse koje se naplaćuju putem registracije, (5) sudske takse, koje se naplaćuju za rad sudova, i dr., 3. prema načinu plaćanja, takse se dijele na one koje se naplaćuju na direktan način i one koje se naplaćuju na indirektan način, 4. prema broju izvršenih usluga, takse se dijele na paušalne takse i pojedinačne takse, 5. prema namjeni trošenja sredstava, takse se dijele na destinarane takse, čija je namjena unaprijed utvrđena i na nedestinirane takse, koje čine opću budžetsku masu 6. prema vremenu plaćanja, takse se dijele na takse koje se naplaćuju unaprijed i takse koje se plaćaju unazad. 124
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 169.
88
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI 3.4. Taksena načela Sistem taksi, kao segment fiskalnog sistema, obavezno se zasniva na određenim načelima, od koji se ističu125: 1. načelo legaliteta, koje zahtjeva da se takse mogu uvoditi i naplaćivati na zakonit način, 2. načelo općenitosti, koje zahtjeva da se takse generalno određuju za sve unaprijed, a ne od slučaja do slučaja. Ovo načelo ne isključuje na zakonu zasnovana oslobađanja, ako su predviđena tada i ona važe za sve predmete i osobe na koje se odnose, 3. načelo jednostavnosti taksene tarife, koje zahtjeva da taksena tarifa bude jednostavna, kako bi lahko i tačno omogućila plaćanje propisane takse, 4. načelo nekumuliranja takse, koje zahtjeva da se za isti spis ili radnju više javnopravnih tijela taksa ne može naplaćivati kumulativno. 3.5. Elementi takse Ovdje se objašnjavaju termini za takse koji nisu identične sa terminima koji se odnose na druge javne prihode, tako: 1. se predmet takse odnosi na termin koji predstavlja aktivnost državnog organa ili neka činjenica za koju je zakonom nadležnog državnog organa propisano plaćanje takse, 2. takseni obveznik je fizičko i pravna osoba po čijem zahtjevu se obavlja aktivnost predviđena taksenom tarifom, a koja se koristi pravom, predmetom ili uslugom za čije korištenje propisano obavezno plaćanje takse, 3. taksena osnovica predstavlja vrijednost usluge koja služi za obračun takse, 4. taksena stopa predstavlja utvrđeni iznos koji obveznik plaćanja takse treba da plati na jedinicu poreske osnovice, a određuje se u fiksnom iznosu, u procentima ili paušalno, 5. taksena tarifa predstavlja sistemski sređen popis radnji, opis korištenja određenim pravima, uslugama, predmetima i sl., za čije se izvršenje naplaćuje taksa. 6. taksena oslobađanja mogu biti lična, koja se odnose na socijalni razlog ili predmetna koja se odnose na pojedine radnje, mjere, korištenje određenih prava i sl., neovisno od statusa osobe koja je pokrenula određenu djelatnost državnog organa, pravima itd., 7. takseni sistem podrazumijeva skup svih taksenih oblika koji koristi određena zemlja. 125
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 170.
JAVNE FINANSIJE
89
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI 4. Carine 4.1. Carinski sistem i carinska politika Ekonomija svake zemlje je uspješna, ako svi njeni elementi funkcioniraju uspješno. Carinski sistem je jedan od tih elemenata koji ima ključnu ulogu u održavanju stabilnosti privrede126. Njegova svrha da poveća efikasnost i efektivnost privrednog sistema. Carinski zakon i zakon o carinskoj tarifi su osnovni normativni akti carinskog sistema, kojima se uređuju brojna pitanja od interesa za nesmetano funkcioniranje carinskog sistema127. Carinski sistem predstavlja vrlo značajan segment privrednog sistema kojim se uređuju pitanja vezana za carinsko područje, carinskog obveznika, carinska oslobađanja, kaznene mjere i sl. Carinska politika, kao dio ekonomske politike jedne zemlje, predstavlja dugoročno usmjeravanje instrumenata i instituta vezanih za carinsku zaštitu, razvoj domaće proizvodnje i ostala pitanja od vitalnog interesa za privredu128. Osnovni instrumenti carinske politike su: • carinske stope, • carinska osnovica, i • carinski preferencijali, dok su pomoćni instrumenti: • • • •
kvote, antidampinške carine, sezonske carine, povraćaj carine itd.
4.2. Pojam i karakteristike carina Carina vanjskotrgovinski instrument kojim se štiti domaća proizvodnja, mada nije rijetkost da se naplaćuju carine i iz fiksalnih, političkih, socijalnih i drugih razloga, odnosno ciljeva. Naplaćuje se za proizvod koji se uvozi u jedno carinsko područje, ili se izvozi iz tog područja ili tranzita preko carinskog područja. Vidimo da carine predstavljaju javne prihode koje država naplaćuje prilikom prelaska robe preko državne granice. Zbog toga država mora primjenjivati niz mjera koje predstavljaju ograničenja i prepreke koje treba da ublaže intenzitet djelovanja zakona vrijednosti svjeskog tržišta129. 126 127 128 129
http://www.apeiron-uni.eu/centar/radovipdf/doktorski/saneljakupovic.pdf Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 179. http://www.fms-tivat.me/predavanja3god/Carine_tarifni_sistemi_1.pdf Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 175.
90
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI Carina spadaju u posredne poreze i predstavlja značajan instrument vanjskotrgovinske razmjene, koja čine javni prihod najvišeg nivoa vlasti. U ranijem periodu carine su imale veći značaj s fiskalnog aspekta, danas carine više služe za ostvarivanje ekonomsko političkih ciljeva nego čisto fiskalnih ciljeva. Danas su jedan od najznačajnijih instrumenata zaštite politike koja utiče na uvozne cijene. Međunarodne odnose u prvoj deceniji 21.vijeka obilježava gledište da je sloboda kretanja roba uslov bržeg privrednog razvoja cijelokupne međunarodne zajednice. To je uzrok stalnog smanjivanja carina, jer je bilansni značaj carina kao fiskalnih prihoda manji. Osim toga carine mogu djelovati na mijenjanje troškova i cijena na domaćem tržištu. Kao instrument vanjskotrgovinske politike, one to čine preko uvoznih i izvoznih cijena i utiču na ravnotežu trgovinskog i platnog bilansa, ubrzavaju ili usporavaju razvoj određene grane i privrede u cjelini. Osim toga utiču na zaposlenost, tražnju i potrošnju. Ciljevi zbog koji se uvode carine mogu biti: fiskalni, ekonomski i socijalni. Finansijski stručnjaci imaju različito mišljenje o mjestu i ulozi carina u ekonomskom i fanansijskom sistemu zemlje. Jedni osporavaju, dok drugi carine smatraju važnim instrumentom u realiziranju ekonomskih i finansijskih ciljeva. 4.3. Vrste carina Iako u finansijskoj literaturi i praksi postoji više kriterija za klasifikaciju carina, danas se uglavnom koristi podjela carina na130: 1. Carine prema pravcu kretanja proizvoda i usluga: • uvozne carine koje se naplačuju prilikom uvoza. Ove carine služe za ograničavanje uvoza, zaštitu domaće privrede i ostvarivanje fiskalnih prihoda, • izvozne carine se naplaćuju prilikom izvoza na inostrano carisko područje, i • prevozne ili tranzitne carine koje se naplaćuju kada se roba prevozi iz jedne u drugu zemlju. 2. Carine prema načinu obračunavanja: • specifične carine, koje se se rijetko primjenjuju, obračunavaju se prema vrsti i količini, a carinska stopa je određena prema mjernim jedinicama, • vrijednosne carine se obračunavaju na osnovu carinskih stopa koje su izražene u procentu od vrijednosti proizvoda. Ovo je osnovni oblik obračunavanja carine, 130
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 176.
JAVNE FINANSIJE
91
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI a vrijednost koja služi kao osnovica za plaćanje carine je fakturisana vrijednost proizvoda koji se uvozi, • mješovite carine predstavljaju kombinaciju vrijednosne i specifične carine. Ove carine se najviše koriste, naročito kod proizvoda čije cijene značajno osciliraju u toku godine. 3. Carine prema načinu uvođenja: • autonomne carine koje samostalno donosi država, bez obzira na stav drugih država svojim pravnim aktima, a ukida ih, donosi i mjenja prema svojim interesima. • ugovorne ili konvencijalne carine koje se donose na osnovu međunarodnih ugovora. 4. Carine prema visini opterećenja iz određene destinacije: • diferencijalne carine predstavljaju specijalni tip carine koji se rijetko primjenjuje, a ako se se primjenjuje to je okolnostima vođenja trgovačkog ili carinskog rata između pojedinih država. Ovom carinom se opterećuje znatnije uvoz, a javljaju se zbog sukoba dvije zemlje ili kao rezultat reakcije na iste mjere preduzete od druge zemlje, • preferencijalne carine su tip carina koje primjenjuje određena država u odnosima sa jednom ili više drugih zemalja dajući njenim proizvodima preferenciju na svom tržištu. To se čini primjenom nižih carinskih stopa. 5. Carine prema osnovnoj ekonomskoj funkciji: • fiskalne carine se uvode sa svrhom da se osiguraju sredstva za pokriće državnih potreba. Obično se uvode na luksuzne proizvode čiji su troškovi proizvodnje nesrazmjerno visoki u odnosu na svjetsko tržište, • zaštitne carine predstavljaju carine koje država uvodi radi zaštite domaće proizvodnje. Njihova svrha je da se poveća cijena uvezenih proizvoda kako bi bile manje konkurentne na domaćem tržištu.
92
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI 4.4. Elementi carina Elementi carina su slični elementima poreza s tim da se zamjenjuje riječi poreski sa rečju carinski, a oni koji nisu karakteristični za poreze su: 1. Carinska dekleracija je carinska prijava carinskog obveznika sa relevantnim podacima (naziv proizvoda, vrijednost proizvoda, količina proizvoda isl.), koja se sastavlja na obrazcu, čija istinitost se potvrđuje potpisom. 2. Carinski organi su posebni finansijski organi državne uprave koji imaju ingerencije nad uvozom, izvozom i tranzitom proizvoda carinskog područja, a koji izvršavaju carinjenje i kontrolu na granici carinskog područja, 3. Carinska ležarina predstavlja naknadu koja se plaća za smještaj proizvoda u carinskom smještaju. 4. Skladišni depozit je deponovani novac putnika kod carinskog organa pri ulasku ili izlasku iz zemlje. 5. Carinska skladišta služe za smještaj neocarinjenog proizvoda koji je pod kontrolom carinskih organa, a nakon plaćene carine napušta se skladište. 6. Carinska slobodna zona je dio državne teritorije koji je izdvojen iz njenog carinskog područja. Proizvod unijet u slobodnu zonu ne podliježe plaćanju carine, a podliježu carini kada napusti slobodnu carinsku zonu. 7. Carinska dadžbina predstavlja sumu svih davanja kojima je proizvod opterećen pri carinjenju. 8. Carinska granica je područje ograničeno carinskom linijom koja se poklapa sa državnom granicom. 4.5. Efekti od carina Carinama se ostvaruju različiti efekti. Fiskalni efekt carina je prihod, a sekundarni zaštita domaće proizvodnje. Najvažniji efekti uvoznih carina su: • Carina na uvoz djeluje na smanjenje uvoza tako su skuplji strani proizvodi za iznos carine, a s druge strane se povećava tražnja domaćih proizvoda. • Carina na domaću proizvodnju utiče tako što se povećanjem cijena stranog proizvoda raste potražnja za domaćim dok povećanje carine za sirovine i repro materijal utiče na troškove, poskupljuje domaće proizvode što utiče na smanje konkurentnosti.
JAVNE FINANSIJE
93
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI • Carina na ponudu i tražnju carina djeluje kao regulator ponude i tražnje. • Carina na cijene utiče na cijene na više načina: povećava cijenu za iznos carine, povećava cijenu za osnos manji od carine ili za iznos veći od carine. 5. Doprinosi 5.1. Pojam i karakteristike doprinosa Doprinosi, kao važan instrument poreske politike, predstavljaju posebnu vrstu javnih prihoda koji se ubiru kao obaveza. Sa njima se prikupljaju sredstva za finansiranje javnih rashoda. Temeljna razlika između doprinosa i poreza je u tome što porezi nemaju unaprijed određenu namjene njihovog trošenja, a doprinosi imaju. Definicija doprinosa se izvodi upravo na osnovu karakteristika samih doprinosa koji su bilansno veoma izdašni, predvidljivi, redovni javni prihodi. Doprinose karakteriziraju elementi131, od kojih navodimo: • Doprinosi su javni prihod koji predstavljaju davanja, što znači da je u njima uključena protivnaknada. • Doprinose ne plaćaju sva lica, već samo ona koja će imati neku korist od prikupljenih sredstava. • Doprinosi predstavljaju prinudno plaćanje, odnosno naknadu za izvršene usluge ili davanja koja se finansiraju iz doprinosa. • Prikupljena sredstva su namjenska i realiziraju se kroz budžetske procedure. • Namjena doprinosa je unaprijed utvrđena jer se radi o namjenskim sredstvima. • Stope doprinosa su obavezno proporcionalne, a osnovicu čini bruto zarada ili neka druga naknada. Ovi elementi, a i drugi koji nisu navedeni određuju suštinu definicije doprinosa koja glasi132: doprinosi su posebna vrsta namjenskih javnih prihoda koja se na osnovu uvedene obaveze ubiru od fizičkih i pravnih lica. Sličnost doprinosa sa porezima i taksama se ogleda u tome, što su porezi slični sa doprinosima po karakteristikama: • prinudnost plaćanja, najčešće su to novčana davanja, • po obliku i tehnici naplate, 131 132
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 181. Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 182.
94
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI • sa taksama doprinosi su slični jer se radi o nekoj ličnoj koristi, već prilikom plaćanja doprinosa. Stope za doprinos su proporcionalne i različite sa aspekta obveznika i sa aspekta osnovice. Određuju se za: • • •
obavezno penzijsko invalidsko osiguranje, obavezno zdravstveno osiguranje, obavezno osiguranje za slučaj nezaposlenosti.
Oslobađanja od plaćanja doprinosa za obavezno socijalno osiguranje su rijetka i specifična. 6. Naknade 6.1. Pojam i karakteristike naknada Naknade u sistemu javnih prihoda regulirane su zakonom o javnim prihodima i javnim rashodima. Osnovne karakteristike naknada odnose se na to da133: • naknade predstavljaju vrstu parafiskalnih prihoda, • naknade su destinirani oblik javnih prihoda, • visina naknade se utvrđuje u ekvivalentnom iznosu prema troškovima održavanja i unapređivanja upotrebnih sredstava, • stepen naknada tih dobara, po pravilu, nije moguće individualizirati, • naknade plaćaju samo određene kategorije obveznika, • naknade po pravilu, nisu samo prihod javnopravnog tijela. Naknade se uvode na svim nivoima organizacijske strukture države. Kao javni prihod naknade se određuju zakonom o javnim prihodima, a odnose se na: 1. naknade za korištenje dobara od općeg interesa koje uključuju naknade za korištenje: • • • • • • 133
voda, šuma, putova, zemljišta, ljekovitog faktora, rudnog blaga,
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 189.
JAVNE FINANSIJE
95
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI 2. specifične naknade koje uključuju naknade za: • zaštitu prirodne sredine, • korištenje i uređivanje građevinskog zemljišta, • korištenje ribarskog područja. Naknada za korištenje voda se uvode za korištenje i zaštitu površinskih, podzemnih i mineralnih voda. Pravni osnova za uvođenje naknade nalazi u zakonima koji reguliraju ovu materiju, a odnose se na sljedeće vrste naknada: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
naknada za korištenje površinskih, podzemnih i mineralnih voda, naknada za zaštitu voda, naknada za odvodnjavanje, naknada za navodnjavanje, naknada za izvađeni materijal iz vodotoka, naknada za korištenje vodoprivrednih objekata, vršenje drugih usluga iz budžeta za finansiranje poslova od općeg interesa.
Zakonom se određuje ko gazduje, i ko utvrđuje naknade, a poreska uprava po zahtjevu provodi prinudnu naplatu Naknada za korištenje šuma se utvrđuju zakonom, odnose se na: 1. naknade za sječu drva, a osnovica se utvrđuje na osnovu tržišne vrijednosti, 2. naknada za korištenje šumskog zemljišta koje se regulira zakonom, osnovica je određena na osnovu naplaćenog zakupa, 3. naknada za korištenje šuma i šumskog zemljišta za ispašu, a osnovica se određuje prema iznosu naplaćene naknade za zemljište, 4. naknada za iskrčenu šumu, a osnovica se određuje na petostruko vrijednosti iskrčene šume. Naknade se plaćaju po stopi utvrđenoj na osnovicu, a evidentiraju se na posebnom računu nadležnog ministarstva. Naknada za korištenje putova utvrđuje se zakonom o javnim putovima, a postoje sljedeće vrste naknada: • za upotrebu javnog puta, i • naknada za održavanje javnog puta. 96
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI Naknada za upotrebu javnog puta se utvrđuje: • za motorna vozila, traktore i priključna vozila plaća se naknada prilikom registracije. Naknada pripada općinama, odnosno lokalnim samoupravama, a visinu utvrđuje vlada. • za vozila na motorni pogon koja nisu obuhvaćena prethodnom tačkom, plaća se naknada koja pripada općini prilikom registracije koja je utvrđena općinskom odlukom, • naknada za vanredni prijevoz, • naknada za postavljanje reklamnih tabli, reklamnih panoa, uređaja za video i audio obavještavanje ili oglašavanje na javnom putu u skladu s propisima134, • posebna naknada za putarinu, naknada za prekomjerno korištenje javnog puta, njegovog djela ili putnog objekta, • naknada za zakup dijelova zemljišnog pojasa javnog puta,, • naknada za zakup drugog zemljišta koji koristi upravljač javnog puta, • naknada za priključivanje prilaznog puta na javni put, • naknade za postavljanje vodovoda, kanalizacije, električnih, telekomunikacijskih kablovskih vodova i sl. na javnom putu, • naknade za izgradnju komercijalnih objekata kojima je omogućen pristup s javnog puta, • godišnja naknada za korištenje komercijalnih objekata kojima je omogućen pristup s javnog puta, • naknada za upotrebu javnog puta za vozila registrirana u inostranstvu. Naknada za održavanje javnog puta se ostvaruju putem akciza na derivate nafte i tečnog naftnog gasa. Evidentiraju se na računu trezora i prenose se na račun javnog preduzeća, a koriste se za održavanje i zaštitu javnih putova. Naknade za korištenje zemljišta se reguliraju zakonom o poljoprivrednom zemljištu, a odnose se na: • naknadu za promjenu namjene korištenja obradivog poljoprivrednog zemljišta, koju plaća investitor, i • naknada za korištenje poljoprivrednog zemljišta u javnoj svojini, koju plaća korisnik zemljišta. 134
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 191.
JAVNE FINANSIJE
97
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI Kada se promjeni namjena poljoprivrednog zemljišta, odnosno kada se zemljište koristi u nepoljoprivredne svrhe, naknada se plaća dvojako: 1. za promjenu namjene na određeno vrijeme, naknada se plaća godišnje u procentualnom iznosu od od tržišne vrijednosti obradivog poljoprivrednog zemljišta, 2. za promjenu namjene na neodređeno vrijeme, naknada se plaća jednokratno u iznosu najmanje 50% od tržišne vrijednosti obradivog poljoprivrednog zemljišta, prilikom podnošenja zahtjeva za promjenu namjene. Postoje i slučaj kada se izuzima plaćanje ove naknade posebno za trajnu promjenu, kao što je npr. izgradnja porodične kuće. Prikupljene naknade pripadaju budžetu općine i koriste se u svrhu zaštite, korištenja i uređenja poljoprivrednog zemljišta. Naknada za korištenje ljekovitog faktora se odnosi na korištenje prirodnog ljekovitog faktora:135: • • • •
termalne i mineralne vode, vazduh, gas, i ljekovito blato čije svojstvo je naučno dokazano.
Naknada pripada budžetu općine na čijoj se teritoriji nalazi prirodni ljekoviti faktor Naknada za korištenje rudnog blaga je zakonski regulirana u procentualnom iznosu u odnosu na ukupni prihod, odnosi se za: • sve vrste uglja, provodnike u tečnom i gasovitom stanju, odnosno naftovode i gasovode i ostale prirodne gasovode, • radioaktivne sirovine, metalne sirovine, • tehnogene sirovine koje su rezultat ekspolatacije i prerade mineralnih sirovina, • nemetalne sirovine i sirovine za dobijanje građevinskog materijala, • sve vrste soli i sonih voda, • podzemne vode iz koje se dobijaju korisne mineralne sirovine i geoterminalna energija, kao i podzemne vode vezano za rudarsku tehnologiju i gasove koji se u njima javljaju136.
135 136
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 193. Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 194.
98
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI 6.2. Specifične naknade Naknada za zaštitu prirodne sredine su zakonski regulirane, a odnose se na: 1. naknade za korištenje prirodnih vrijednosti se plaćaju i snose troškovi sanacije i rekultivizacije, u skladu s posebnim zakonom. 2. Naknade za zagađivanje životne okoline, plaća zagađivač na osnovu kriterija137: vrsta, količina ili osobine emisije iz pojedinog izvora, vrsta, količina ili osobine emisije proizvedenog ili odloženog otpada, sadržaj materija štetnih po životnu okolinu u sirovini, poluproizvodu i proizvodu. Naknada za korištenje i uređivanje građevinskog zemljišta na kome se izgrađuju objekti, kao zemljište koje služi redovnom korištenju tih objekata i kao zemljište koje je planirano za izgradnju objekata i njihovo redovno korištenje138, regulirano je zakonom. Naknada za korištenje i uređivanje građevinskog zemljišta, koje su regulirana zakonom, ima, također, dvije vrste naknada: 1. naknada za uređivanje građevinskog zemljišta, 2. naknada za uređivanje negrađevinskog zemljišta. Naknada za korištenje ribarskog područja ulazi kao prihod u budžet, a plaćaju ih pravna i fizička lica. Naknadu određuje vlada. Prihod iz budžeta se usmjerava ribarskim udruženjima koja su zaduženo za gazdovanje ribarskim područjima. 7. Parafiskalni javni prihodi Parafiskalni prihodi su prihodi sa posebnim karakteristikama. Radi se o javnim prihodima koji se uvode na osnovu zakona ili odluka odgovarajućih organizacijskih nivoa države, a naplaćuju se prinudno i imaju namjenski karakter, a najčešća im je namjena ekonomske i socijalne prirode. Parafiskalnim prihodima ekonomskog karaktera obuhvaćeni su doprinosi koji se plaćaju raznim komorama i drugim privrednim asocijacijama, a parafiskalnim prihodima socijalnog karaktera obuhvaćene su namjene u koje spadaju kotizacije i doprinosi koji se plaćaju za neke vidove socijalnog osiguranja. Parafiskalni prihodi se obično koriste kao samostalni izvor finansiranja određenih ekonomskih ili socijalnih strategija ili operativnih programa. Oni se obično ne uvode u 137 138
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 194. Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 195.
JAVNE FINANSIJE
99
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI budžet, a obveznci parfiskalnih prihoda su određeni krugovi, uglavnom po teritorijalnom principu, fizičkih i pravnih lica koje povezuju zajedničke strategije ili operativni programi. Ovi prihodi, koji nisu jasno definirani, su ustvari doprinosi koji se plaćaju privrednim komorama, zadružnim savezima, vodni doprinos, doprinos za protivgradnu zaštitu i dr139. 8. Nefiskalni javni prihodi Nefiskalni/privredni javni prihodi poznati kao originarni javni prihod ostvaruhu se po osnovu državnog vlasništva nad ekonomskim dobrima ili po osnovu djelatnosti države i njenih organa ili od nje ovlšćenih subjekata. Iz domena javnih prihoda treba istaći: 1. Domenske prihode 2. Prihode državnih ustanova, i 3. Prihode javnih preduzeća. Domenski prihodi spadaju u prihode koje država ostvaruje po osnovu vlasništva, odnosno prodajom imovine, davanjem u zakup ili ekonomskom eksploatacijom. Moderne države rijetko posjeduju veće komplekse poljoprivrednog ili šumskog zemljišta kako bi po osnovu vlasništva ostvarivale domenske prihode. Prihodi državnih ustanova pripadaju prihodi ostvareni od djelatnosti državnih/javnih ustanova, kao što su ustanove kulture, obrazovanja, nauke, zdravstva i sl. Ovdje se radi o ustanovama koje ne ostvaruju dobit, odnosno koje nemaju profitni karakter. Npr., to su prihodi od prodatih ulaznica, školarine, participacije za korištenje zdravstvenih usluga i sl. Prihodi državnih preduzeća, predstavljaju najvažnije prihode koja mogu da ostvare državna preduzeća. U novije vrijeme finansijski razlozi za osnivanje državnih preduzeća imaju sekundarnu svrhu. U savremenim uslovima dominantan razlog osnivanja javnih preduzeća imaju socijalno političku prirodu. 9. Ostali javni prihodi U kategoriju ostali javni prihodi ubrajaju se i prihodi koju ostvaruju državne ustanove i javna preduzeća, a odnose se na140: 1. Prihodi od poklona, legata i napuštene imovine: Zemlje, posebno one koji su u tranziciji dobijaju donacije po raznim osnovama i iz raznih osnova. Ovu vrstu prihoda karakterizira to da se radi o vanrednim javnim prihodima koje nije lahko predvidjeti i bilansno odrediti. Legat se razlikuje od poklona po tome što se radi 139 140
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 207. Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 213.
100
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI
2.
3. 4.
5.
6. 7. 8.
obavezno o destiniranom javnom prihodu koji je predvidiv. U legate spada npr. Nobelova nagrada. Napuštena imovina, izgubljene stvari pod određenim uslovima postaju državna imovina. Ova vrsta javnog prihoda je nepredvidiva i bilansno marginalna. Prihodi po osnovu koncesijskih naknada, mogu se predvidjeti zakonom o javnim prihodima, i zakonom o koncesijama. Ovu vrstu javnog prihoda koriste mnoge i posebno razvijenije zemalja, ali je posebno prisutna u strukturi javnih prihoda nerazvijenijih i nedovoljno razvijenijih zemalja. Prihodi ostvareni u procesu svojinske transformacije, predstavljaju značajne javne prihode po osnovu prodaje javnih preduzeća. Prihodi od emisije novca se koriste kada se iskoriste sve druge mogućnosti vezano za zaduživanje. Razvijene zemlje, koje imaju razvijenu privredu, nemaju teškoće da pokriju budžetski deficit, obzirom da imaju razvijen sistem njihovog pokrića, dok zemlje u razvoju to čine putem emisije novca centralne banke. Ovaj način pokrivanja budžetskog deficita ima višestruke negativne efekte na privredu i vrijednost domaće valute, naročito u pogledu monetarne i finansijske stabilnosti i opće ekonomske situacije u zemlji. Prihodi od kamata na plasmane novčanih sredstava i deponovanih sredstava centralne banke i na tržištu novca, nastaju na osnovu odgovarajuće zakonske regulative. Ovi prihodi bilansno nisu značajni, a ostvaruju se putem stalnog ukamaćenja sredstava bilansa. Višak prihoda po završnom računu centralne banke se unosi u budžet i ima karakter nenamjenskog prihoda, a manjak se pokriva sredstvima budžeta. Prihodi od novčanih kazni se izriču u krivičnim, prekršajnim i drugim postupcima. Prihodi od prodaje oduzete imovine u krivičnim, prekršajnim predmetima.
JAVNE FINANSIJE
101
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA 4. BUDŽETSKA POLITIKA 1. Uvodne naznake Budžet je „srce“ javnog sektora, kao što je to tržište u privatnom sektoru141. Budžet je danas najvažnija institucija države i njenih organizacijski djelova. Uslov za prikuplanje javnih prihoda je usvajanje budžeta od strane parlamenata odgovarajućih organizacijskih nivoa države. Budžet je početna aktivnost drežave, kojom se određuje iz kojih će se izvora ubirati budžetski prihodi te na koje će se javni prihodi trošiti. Budžet donosi parlamat, stoga predstavlja ključan instrument državne vlasti. U korporativnom svijetu poslovni plan/biznis plan predstavlja osnovni dokument kojim se traži odobrenje za sve poslovne aktivnosti, a za državu budžet predstavlja osnovni dokument kojim se planiraju javni prihodi i javni rashodi. Cilj poslovnog plana je kvaliteno odlučivanje i profitabilno poslovanje, a cilj budžeta zadovoljavanje javnih potreba. U tom smislu budžet predstavlja osnovni instrument, u nekim zemljama i jedini, finansiranja javnih rashoda u razvijenijim državama. Budžet se smatra kompleksnom finansijskom institucijom pomoću koje država ostvaruje mnoge ekonomske, finansijske, političke i socijalne ciljeve. Klasično shvatanje budžeta zasniva se na tvrdnji da je budžet akt kojim se predviđaju i odobravaju, unaprijed i za određeni period vremena, prihodi i rashodi države142. Budžet je pravni dokument, finansijski instrument, finansijski predračun i akt predstavničkog tijela/ parlamenta, kojim se predviđaju, po tačno utvrđenim procedurama javni prihodi i javni rashodi, mijenja sadržaj i smisao budžeta, finansijski predračun za jednogodišnje razdoblje. Osim toga u većini slučajeva, budžet predstavlja instituciju za finansiranje javnih rashoda, odnosno jedini instrument za prikupljanje javnih prihoda i finansiranje javnih rashoda. Ovo je razlog zašto za budžet ne postoji jedinstvena definicija. Jednostavno budžet predstavlja sistemski i brojno izražen pregled državnih prihoda i državnih rashoda kojima se finansiraju javne potrebe izražene u javnim rashodima. Zavisno od organizacijskog oblika države budžet se može definirati i kao upravni akt, ili zakon143. U teoriji budžeta postoje brojne definicije budžeta, koji predstavlja kompleksnu finansijsku instituciju, pomoću koje država ostvaruje, pored političkih, i ekonomske, finansijske i socijalne efekte izražene u tržišnim i finansijskim ciljevima. Klasično shvatanje budžeta se zasniva na tvrdnji da je budžet čin kojim se planiraju i odobravaju unaprijed i za određeni period, javni prihodi i javni rashodi države. To nam ukazuje da se budžet može smatrati baznim dokumentom za finansiranje državnih funkcija. 141 142 143
Dautbašić Ismet, Finansije i finansijsko pravo - 7 prošireno i izmjenjeno izd.Sarajevo: Magistrat, 2004., str.271. http://www.finansije-i-finansijsko-pravo.htm Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. .220.
JAVNE FINANSIJE
103
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA Budžet zavisi od organizacijskog uređenja države, može se definirati kao pravni akt ili zakon. Njegov značaj se ogleda i u tome što nije samo zakon za finansiranje državnih funkcija, već država putem instrumenata fiskalne politike i instrumenata raspodjele sredstava ostvaruje i ekonomsku, socijalnu i političku funkciju. U cilju pronalaženja optimalnog sistema finansiranja korisno je poći od teoretskih osnova koje definiraju državne funkcije, obaveze države i izvore finansiranja144. U tom smislu da bi država bila funkcionalna, neophodni su joj izvori finansiranja državnih funkcija, koje će ostvariti poreskom politikom. Budžet predstavlja najvažniji instrument javnih finansija, a istovremeno je najbolji indikator pomoću koga se neposredno može izvršiti uvid u obim javnih rashoda u smislu kvalitetnog zadovoljovanja javnih potreba, a da su pritom javne potrebe zadovoljavaju ravnomjerno i pravično prihodima iz BDP-a. Institucija budžeta predstavlja najmjerodavniji pokazatelj uspješnosti privrede jedne zemlje, odnosno uspješnosti njene ekonomske politike koja je u interakciji političkih, ekonomskih i socijalnih funkcija. To ukazuje da budžet predstavlja centralno mjesto političko ekonomskih odnosa, kada su u pitanju javne potrebe pojedinaca i građana. Budžet predstavlja jednogodišnji finansijski plan javnih prihoda i javnih rashoda. on je važan osnovni finansijski dokument države u kome se prikazuju raspoloživa sredstva za njeno finansiranje. Stoga su važne, pored ekonomske politike i uloge pravne i političke funkcije. Budžet u razvijenim zemljama predstavlja pravni akt koji ukazuje na zakonito izvršavanje budžetskih aktivnosti, što pak zahtjeva da se pratiti veliki broj propisa kojima se regulira trošenje sredstava, kako bi se izbjeglo nenamjensko trošenje. Isto tako, budžet vremenom gubi svoju elastičnost kao instrument za kontrolu izvršenih rashoda koji se finansiraju iz budžeta, tako da se sredstva izdvajaju svake godine za određene aktivnosti i funkcije, bez ulaženja u sržnu analizu javnih potreba i postignutih performansi. To govori o nedostacima budžetskog finansiranja koje je moguće otkloniti jedino reformom budžeta, u smislu modernizacije budžeta, kako bi se mogle izvršiti transformacije u budžetskoj potrošnji. U našoj zemlji budžet ima klasičnu formu i nema strateški karakter. Ogleda se uglavnom u stavljanju naglaska na pojedina načela i budžetske procedure, što govori da su neophodne promjene, posebno kada je u pitanju strateški pristup planiranju i upravljanju budžetom. Teorija i praksa javnih finansija poznaje brojne oblike javnih prihoda, kao što su porezi, takse, doprinosi, naknade i dr., koji se prikupljaju radi finansiranja javnih potreba po 144
http://www.slideshare.net
104
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA unaprijed utvrđenim namjenama usklađeno s javnim potrebama. On je finansijski instrument koga donosi najviše predstavničko tjelo države. Po obliku predstavlja zakon, a po sadržaju predstavlja administrativni akt, koji donosi parlament145. To je dokument kojim se predviđaju javni prihodi i rashodi u novčanom obliku za jednu godinu. S njim se preciziraju javni rashodi za koje treba osigurati prihode koji će pokriti te rashode. Sa budžetom se održava plan prihoda i plan rashoda u vremenskom periodu od jedne godine, a sadrži opći i posebni dio te plan razvojnih programa146. Opći dio budžeta sadrži: 1. Račun prihoda i rashoda, 2. Račun finansiranja. Opći dio sadrži prihode, rashode, račun finansiranja koji ukazuje na zaduženost. U računu finansiranja se iskazuju primici od finansiranja imovine i uzetih kredita i te izdaci za finansiranje imovine i za otplatu kredita147. S njim se iskazuju prihodi od finansijske imovine, kredita te izdaci za finansijsku imovinu i za otplatu kredita U posebnom dijelu budžeta navedeni su svi budžetski prihodi prema izvorima, svi rashodi potrebni za korisnike budžetskih sredstava, namjena trošenja sredstava određena konkretnim korisnicima. Uspješno funkcioniranje države kao i njeno postojanje uslovljavaju prikupljena finansijskih sredstava, kojim ona može obavljati ustavom i zakonom utvrđene aktivnosti i funkcije. U tom smislu je neophodno utvrditi javne potrebe koje će se finansirati iz redovnih i trajnih izvora javnih prihoda. Javni rashodi/javne potrebe se predviđaju u budžetu prema namjeni, odnosno po izvorima i visini do koje treba da se prikupe. Budžet je jedan od najznačajnijih instrumenata preraspodele BDP-a, kojim se određuje dalja namjena prikupljenih finansijskih sredstava raspodijeljenih na lične, materijalne koji uključuju i investicijske rashode. Ovim budžet znatno utiče na proizvodnju i potrošnju. Uticaj budžetskih prihoda na privredna kretanja ispoljava se neposrednim i posrednim putem: • neposrednim putem tako što se u budžetu predviđaju sredstva za neposredno ulaganje u privredu u cilju povećanja proizvodnje, • posredan uticaj na proizvodnju ogleda se u tome što budžetom predviđaju sredstva za razne nabavke, radove i usluge, uslijed čega budžet ima ulogu potrošača148 (npr. vojna oprema i naoružanje, što izaziva povećanje ove proizvodnje. 145 146 147 148
Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 53. Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 52 Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 52 http://www.finansije-i-finansijsko-pravo.htm
JAVNE FINANSIJE
105
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA Metodološki budžet se dijeli na tekući budžet koji se sastoji od prihoda i rashoda tekućeg perioda i kapitalni budžet, koji se zasniva na studijskom i strateškom pristupu, koga prate programi i način osiguravanja sredstava finansiranja. To govori da svi organizacijski nivoi države trebaju donijeti odgovarajuće strategije privrednog i regionalnog razvoja i odgovarajuće srednjoročne strateške planove, koje bi pomogli da budžet ne bude plod pojedinačnih, posebno ne političkih, već prije svega plod ekonomsko socijalnih interesa. 2. Funkcije budžeta Značaj budžeta ogleda se i u tome sto budžet nije samo akt za finansiranje državnih funkcija, već država preko instrumenata fiskalne politike i instrumenata raspodjele sredstava ostvaruje svoju političku, ekonomsku i socijalnu funkciju. U tom smislu da bi se došlo do optimalnog sistema finansiranja aktivnosti i funkcija države, neophodno je poći od teorijskih osnova koje definiraju državne funkcije, obaveze države i izvore finansiranja149. To govori da budžet predstavlja instrument distribuiranja sredstava na pojedine budžetske korisnike kojim se uređuje finansiranje svih javnih funkcija. On je planski i upravljački dokument kompleksnog karaktera, koji često predstavlja i zakon, a koristi veći broj drugih zakona koji se odnose na javne prihode i javne rashode, a to ukazuje da budžet koristi veći broj funkcija, kao što su: • • • • • • • • •
planska funkcija, ekonomska funkcija, finansijska funkcija, alokacijska funkcija, stabilizacijska funkcija, redistribucijska funkcija, kontolna funkcija, politička funkcija, i pravna funkcija.
Ove dvije zadnje funkcije stvaraju pretpostavke za ostvarivanje prethodno nabrojanih funkcija, s tim da se tržišni i finansijski ciljevi svih nabrojanih funkcija budžeta odnose prije svega na: 149
http://www.finansije-i-finansijsko-pravo.htm
106
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA • konkurentnost, • zapošljavanje, i • društvenu hormonizaciju. Ekonomska funkcija ukazuje na povezanost budžeta sa privrednim kretanjima, tako što prihodi i rashodi korespondiraju sa procesom proizvodnje, cijenama, investicijama. Ova funkcija se ogleda kroz redistribucijsku i stabilizacijsku funkciju budžeta putem efekata alokacije resursa. Ekonomska funkcija proizlazi iz instrumenata koje država koristi za ostvarivanje ekonomskih ciljeva preko politike prihoda i rashoda gdje se ukupna javna potrošnja vezuje za ekonomsku politiku kojom se vrši raspodjela i preraspodjela BDP-a, što značajno utiče na proizvodnju, potrošnju, cijene, investicije, kao i na ostale resurse. Ekonomska funkcija budžeta ogleda se i u segmentu monetarne politike putem javnog duga, tj. putem deficita zaduživanjem kod centralne banke iz emisije novca ili preko suficita kada se vrši otplata duga centralnoj banci. Osiguranjem javnih prihoda, na bazi poreza, država može djelovati na ukupnu potrošnju i njenu strukturu150 putem: • • • •
nabavki za vojne potrebe, policiju, obrazovanje i zdravstvo, javnih izdataka za pomoć nezaposlenim, pomoć socijalno nezbrinutim i ostalim socijalnim kategorijama, povećanih izdataka kroz lična primanja zaposlenim u javnom sektoru.
Finansijskom funkcijom se usklađuje obim prihoda i obim rashoda u cilju ostvarivanja ravnoteže između prihoda i rashoda. Ova funkcija uspostavlja stalnu ravnotežu između javnih prihoda i javnih rashoda. Alokacijska funkcija budžeta ogleda kroz uticaj budžeta na proizvodnju, cijene i investicije. Efekti budžeta dolaze do izražaja, ako se alokacija resursa poveže sa redistribucijskom i stabilizacijsko funkcijom. To govori da je budžet povezan direktno sa privrednim aktivnostima zemlje. Stoga budžet ima značajan uticaj na ekonomsko političke mjere djelovanjem prihoda i rashoda na proizvodnju, potrošnju, cijene, investicije i dr. U načelu, ekonomske funkciji i efekti budžeta dolaze do izražaja dejstvom budžeta na alokaciju resursa151. Ovo govori da alokacijska funkcija budžeta zavisi u velikoj mjeri od djelovanja tržišta, a posebno može imati uticaj na pravilnu alokaciju resursa između javnog i privatnog sektora. 150 151
Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 55. Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 221.
JAVNE FINANSIJE
107
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA Redistributivna funkcija budžeta se odnosi, prije svega, na pravilnu raspodjelu BDP-a preko javnih prihoda i transfernih rashoda. Ogleda se kroz dejstvo budžeta na raspodjelu BDP-a u djelu transfernih rashoda između određenih grupa stanovništva. Redistribucijaka funkcija ima ključnu ulogu u postizanju konkurentnosti. S njom se izbjegava centralizam i monopol koji predstavljaju, pored hijerarhije birokratije, ključne bolesti privrednog sistema, a otvaraju puno prostora za sivu ekonomiju. Stabilizacijska funkcija budžeta ima uticaj na uspostavljanje privredne ravnoteže koja je preduslov za budžetsku ravnotežu. Međutim, ova funkcija se tumači na različit način, tako klasičari polaze od svatanja da je nužna budžetska ravnoteža, dok novi pristup polazi prvo od svatanja potrebe održavanja privredne ravnoteže, a zatim od budžetske ravnoteže. Moderna država putem budžetske politike djeluje na ukupnu potrošnju, a politikom budžetskog deficita i suficita vodi anticikličnu ekonomsku i stabilizacijsku politiku. To govori da se deficit koji se javlja u periodu depresije pokriva suficitom koji je ostvaren u periodu privrednog prosperiteta. Savremena shvatanja stabilizacijske funkcije budžeta se zasniva na tome da se putem budžeta osigurava društveni i privredni prosperitet zemlje. Kontrolna funkcija budžeta se zasniva na kontroli parlamenta prema vladi. U tom smislu je budžet politički program vlade koji usvaja parlament, čime se ostvaruje usmjeravanje i kontrola rada izvršne vlasti. Naravno pored ovih funkcija ekonomskog i upravljačkog karaktera budžet ima politički i pravni karakter, s tim da politički treba da osigura veći uticaj svih zainteresiranih za vođenje odgovarajuće budžetske politike, a to znači da se budžet donosi na parlamentu na način tako da utiče na život građana, rada/poslovanja i društveno privrednog razvoja zemlje. To što budžet donosi parlament govori o njegovoj političkoj funkciji koja se posebno ogleda u pogledu na: • • • •
privredni razvoj, konkurentnost, zapošljavanje, i društvenu harmonizaciju.
Budžet je pravni akt, odnosno zakon koji proizvodi određene pravne posljedice i prava i obaveze. Pravna funkcija budžeta se izučava sa aspekta reguliranja budžeta pravnim normama. U tom smislu budžet za izvršnu vlast predstavlja direktivu i pravilo kojeg se mora pridržavati u djelu obima i strukture rashoda, koja se može mijenjati samo odlukama parlamenta. To govori da treba, da bi se ostvarili efekti budžeta, usvojiti brojne izmjene i 108
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA dopune propisa iz oblasti javnih prihoda i radi pravilne raspodjele BDP-a između raznih kategorija i stanovništva i pravnih lica. Planska funkcija budžeta ukazuje da je budžet jednogodišnji planski dokument koji sadrži bilans planiranih rashoda i prihoda. Upravo sa planiranjem, posebno ako je strateškog karaktera, osigurava se strateško planiranje i strateško upravljanje budžetom, kojim se u krajnjem cilju ostvaruje ekonomsko finansijska funkcija budžeta. Strateški karakter budžeta podrazumijeva formulaciju i implementaciju strategije budžeta kao planskog dokumenata vlade152. 3. Budžeska načela Kod sastavljanja i izvršavanja budžeta primjenjuju se veći broj načela statičke i dinamičke prirode koje poznaje finansijska teorija i praksa, od koji su opće prihvaćeni153: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
načelo budžetskog jedinstva, načelo potpunosti ili univerzalnosti, načelo tačnosti i realnosti, načelo budžetske ravnoteže, načelo specijalizacije, načelo periodičnosti, načelo transparentnosti, načelo javnosti.
Načelo tačnosti ili realnosti naglašava potrebu da se javni prihodi i javni rashodi prikazuju u budžetu tačno i realno. To je jedan od ključnih zahtjeva vođenja korektne finansijske politike. U tom smislu potrebno je da odstupanja u budžetu budu svedena na minimum, odnosno da se na minimum svede razlika koja se može pojaviti između planiranih prihoda/ rashoda i realiziranih prihoda/rashoda koji se iskazuju u završnom računu budžeta. Načelo budžetske ravnoteže naglašava uravnoteženje javnih rashoda sa javnim prihodima u budžetu. Višak prihoda nad rashodima predstavlja budžetski suficit, a manjak deficit. Ovim načelom se teži da budžeti mogu osigurati pokrivanje rashoda do iznosa ostvarenih prihoda. Načelo specijalizacije osigurava da se odobrena sredstva u budžetu troše154: 152 Hatunić Emin, Isaković Mirsad, sportski menadžment i sportski marketing u kontekstu poslovnog menadžmenta, Tuzla: OFF-SET,2013, str,67. 153 Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 222. 154 Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 223.
JAVNE FINANSIJE
109
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA 1. u utvrđenom roku/kvantitativna specijalizacija, 2. za utvrđenu svrhu/kvalitetna specijalizacija, 3. u okviru određenog vremena/vremenska specijalizacija. Načelo periodičnosti budžeta naglašava da je jednogodišnji vremenski period optimalno rješenje ekonomske prirode u kome je osigurana kontrola vlade od strane parlamenta. Načelo transparentnosti budžeta podrazumijeva da se grupiraju svi prihodi prema izvorima i svi rashodi prema namjeni. To znači da se prihodi vode u grupama koje se vezuju za ubiranje prihoda, npr. od stanovništva ili privrede, sa aspekta instrumenata putem kojih se ubiru ili sa aspekta oblika javnih prihoda preko kojih se vrši ubiranje javnih prihoda: • • • •
poreza, taksi, naknada, doprinosa i sl.
Osim toga moguća je podjela rashoda prema korisničkim potrebama na resornom i funkcionalnom principu. Načelo javnosti budžeta podrazumijeva da se budžet predstavi javnosti koristeći sva sredstva javnog informiranja, kako bi toj javnosti bilo omogućeno, a poreskim obveznicima olahkšano upoznavanje sa vrstom i veličinom budžetskih prihoda i rashoda. 4. Budžetska procedura Vezano za izradu, donošenje, izvršenje i kontrolu budžeta koristi se odgovarajuća budžetska procedura, pri čemu se mora usmjeriti na budžetsku inicijativu, planiranje prihoda i rashoda i izradu prijedloga budžeta155. Inicijativa za sastavljanje budžeta se obično potiče od ministarstva finansija, a budžetska procedura se odnosi na: 1. izradu budžeta, 2. donošenje budžeta (usvajanje budžeta, privremeno finansiranje, izvršenje budžeta), 3. budžetsku kontrolu
155
www.ekonomija ac, me
110
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA 4.1. Izrada budžeta Prilikom izrade budžeta važno je posvetiti pažnju metodologiji planiranja budžetskih prihoda i rashoda. U primjeni su poznate metodologije: • metoda direktnog procjenjivanja, • metoda automatskog procjenjivanja, i • normativna metoda koja ulazi sve više u primjenu. Metoda direktnog procjenjivanja u planiranju rashoda koristi podatke o izvršenim rashodima iz prethodnog budžetskog perioda koji se korigiraju očekivanim promjenama u narednom budžetskom periodu. Osnova za planiranje su prikupljeni prihodi iz predhodne godine, pri čemu se uzimaju u obzir očekivane finansijske, ekonomske i finansijke prilike koje će se pojaviti u planiranoj godini, odnosno godini kada se donosi budžet. Metoda automatskog procjenjivanja se zasniva, ne na zadnjoj budžetskoj godini, već na predzadnjoj. U odnosu na metodu direktnog procjenjivanja, metoda automatskog procjenjivanja je manje pouzdana. Normativni metoda se zasniva na pronalaženju odgovarajućih normi koje su primjerene za državne organe i ustanove, a omogućavaju izradu budžeta na osnovu mjerila pristupa planiranju prihoda i rashoda. Ovaj metoda uključuje proces strateškog planiranja. Procedura izrade budžeta podrazumijeva da prvo vlada, odnosno ministarstvo finansija, sastavi budžet. U tom smislu korisnici budžetskih sredstava imaju obavezu da pripreme predračun rashoda na osnovu metodologije i zakonskih elemenata. Ovaj predračun treba da sadrži neophodne podatke o broju i strukturi zaposlenih, radnom stažu, neophodnim materijalnim troškovima i posebnim namjenama, sredstvima tekućeg investicijskog održavanja i sredstvima za nove investicije. Nakon ovih pripremnih aktivnosti za izradu budžeta, procjenjuje se obim prihoda kojima će se pokriti planirani rashodi. Utvrđeni obim rashoda, koji podrazumijeva pripremu općeg bilansa rashoda sa osnovnom strukturom, upoređuje se sa strukturom rashoda prethodne godine. Nakon što stručno pripremljen budžet dobije politička saglasnost, priprema se konačni bilans rashoda u kojem učestvuju aktivno i korisnici rashoda. Nakon stručnih i političkih odluka pripremaju se elementi za izradu nacrta budžeta kojoj prethodi procedura programa budžeta, koja se vezuje za osnovne elemente budžeta i eventualna ograničenja koja se moraju poštovati. U fazi pripreme nacrta budžeta vrši se ocjena opravdanosti pojedinih rashoda, a nakon toga se na osnovu poželjnog i dozvoljenog nivoa potrošnje planiraju javni rashodi. JAVNE FINANSIJE
111
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA Nacrt budžeta sadrži elemente156: • • • •
predračuna prihoda i rashoda, bilans prihoda, bilans rashoda, i normativni dio.
Nakon usaglašavanja sa svim učesnicima budžeta, ovako pripremljen nacrt budžeta ide na vladu, koja ga razmatra poštujući sve procedure, a nakon toga ga podnosi parlamentu na usvajanje. 4.2. Donošenje budžeta Nakon faze izrade budžeta slijedi faza donošenja budžeta. Ova faza ima četiri budžetske procedure: 1. 2. 3. 4.
usvajanje budžeta, privremeno finansiranje, izvršenje budžeta, budžetska kontrola.
4.2.1. Usvajanje budžeta Budžet je zakonski akt koji se usvaja po zakonskoj proceduri, a to znači da se prijedlog budžeta koji je usvojen na vladi šalje na parlament uz poštovanje procedure usvajanja i određene tehnike koja zavisi od organizacije/uređenja države. Nakon rasprava o prijedlogu budžeta, odnosno u najvećem broju slučajeva o politici vlade, koje se vode pojedinačno i načelno u tijelima parlamenta i plenarno, prijedlog se daje na glasanje. Parlament usvaja prijedlog koji se razlikuje od prijedloga vlade vezano za izmjene i dopune koje su rezultat vođenih rasprava. Postoji i mogućnost da se vlada da svoje mišljenje s ovim promjenama, što nije obavezno. Raspravu o prijedlogu budžeta, uključujući i njegovo usvajanje, treba voditi tako da se budžet usvoji u toku decembra. Usvojeni budžet ima opći dio, koji je kraći, a sadrži podatke o ukupnom iznosu prihoda i rashoda, iznosu budžetske rezerve, prava i obaveza nadležnih organa o izvršenju budžeta i mjere kojim se uspostavlja budžetska ravnoteža, i posebni dio u kojem se se navode svi budžetski prihodi prema izvorima, svi korisnici budžetskih sredstava, uključujući i namjenu trošenja sredstava/rashoda pojedinih budžetskih korisnika. 156
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 224.
112
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA 4.2.2. Privremeno finansiranje Ako priprema nacrta i prijedloga budžeta ne počne na vrijeme, odnosno prije šest mjeseci ranije, postoji mogućnost da se budžet ne bude usvojen u predviđenom roku, odnosno u decembru tekuće budžetske godine U tom slučaju se pristupa donošenju privremenog finansiranja, čija je svha osiguranje kontinuiteta finansiranja javnih rashoda, s tim da privremeno finansiranje ne treba da bude duže od tri mjeseca. Ako se u tom periodu ne usvoji budžet na konkretnom organizacijskom nivou države zbog političkih razloga, prijeti ozbiljna kriza sa nesagledivim posljedicama koje mogu dovesti i do novih izbora. U ovom slučaju postavlja se ključno pitanje s kojim iznosom treba ući u privremeno finansiranje. Praksa ukazuje na tri metode određivanja iznosa javnih prihoda157: 1. metod budžetskih dvanaestica, 2. metod rekondukcije, 3. metod akontacije. Odluka o privremenom finansiranju donosi parlament, a odluka je ograničena na tri mjeseca, uz mogućnost produženja za još tri mjeseca. Ono što treba naglasiti, treba izbjegavati privremeno finansiranje, jer finansijska teorija nije naklonjena ovom načinu finansiranja. 4.2.3. Izvršenje budžeta Nakon usvajanja prijedloga budžeta na parlamentu, slijedi faza njegove implementacije u kojoj se prikupljaju javni prihodi kojim će se finansirati potrebe državnih organa i institucija i korisnika budžetskih sredstava. Odgovornost za izvršenje budžeta povjerena je organima uprave koji imaju pravo i ovlašćenje da upravljaju državnom imovinom, da se staraju o prikupljanju prihoda i da odlučuju o raspodjeli prihoda koji su predviđena budžetom, a imaju i pravo da angažiraju sredstva radi pokrića rashoda i računopolagače koji imaju zadatak da upravljaju finansijskim sredstvima u svrhu realizacije odgovarajuće odluke o angažiranju budžetskih sredstva. Oni se staraju o utvrđivanju osnova i načina implementacije svake pozicije u budžetu koja se odnosi na konkretni organ. 4.3. Budžetska kontrola U izvršavanju budžeta bitnu ulogu imaju kontrola i revizija, koje predstavljaju neki vrstu nadzora obavljenih budžetskih procedura, u toku trajanja budžetske godine, u pogledu zakonitost u izvršavanju budžeta, jer se radi o izuzetno značajnim sredstvima koja predstavljaju veći dio BDP-a u izvršavanju budžetskih aktivnosti. U svojim raznim vidovima, 157
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 225
JAVNE FINANSIJE
113
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA budžetska kontrola obuhvata kontrolu svih subjekata, koji prikupljaju i troše javne prihode, a odnosi se na obavljanje budžetskih aktivnosti svih organa kojima je povjereno upravljanje i trošenje javnih prihoda. Da bi budžetska kontrola bila efektivna i efikasna, neophodno je da se vrši u unaprijed definiranom periodu, kako kod izrade, tako i u procesu izvršavanja budžeta, kako bi se obuhvatili svi organi u izvršavanju budžeta i sve faze kroz koje prolaze sredstva javnih prihoda, transformirana u javne rashode158. Treba razlikovati kontrolu od revizije. Kontrolom se provjerava se da li su javni prihodi utrošeni namjenski. Prema svome sadržaju, budžetska revizija, koja je neovisna od vlade, može da obuhvati i kontrolu svrsishodnosti upotrebe javnih rashoda, gde se upozorava na pojave neracionalnog raspolaganja javnim prihodima159. 4.3.1. Kontrola budžeta putem završnog računa budžeta Procedura po kojoj se pravi završni račun, kojim se na kraju godine iskazuju realizirani prihodi i ukupan raspored rashoda, koji su utrošeni u javne potrebe slična je proceduri donošenja budžeta. S završnim računom se iskazuju rezultati budžetskog poslovanja u protekloj godini i istovremeno kontroliraju ostvareni budžetski principi ustanovljeni na početku budžetske godine. Izrada završnog računa počinje od indirektnih korisnika budžeta koji svoje završne račune prave do kraja februara naredne godine na osnovu smjernica koje se dobijaju od ministarstva finansija. Nakon dobijanja završnih računa od indirektnih korisnika, direktni korisnici budžeta prave svoj završni račun u kratkom roku i dostavljaju ga ministarstvu finansija, koje u martu prave nacrt zakona o završnom računu za prethodnu godinu. Završnim računom budžeta se završava budžetska godina, koja obično traje od 1. januara do 31. decembra. Po isteku godine za koju se budžet donosi, sastavlja se završni račun budžeta. Nacrt završnog računa budžeta sastavlja ministarstvo finansija, odnosno organ nadležan za poslove budžeta. Završni račun budžeta se priprema u formi zakona, tako da se vladi dostavlja nacrt završnog računa budžeta. Nacrt završnog računa budžeta se sastavlja na osnovu podataka iz evidencija o izvršavanju budžeta, podataka o korištenju sredstava na posebnim računima i podataka organa. Po dostavljanju nacrta budžeta vlada utvrđuje prijedlog završnog računa budžeta koji dostavlja parlamentu. Završni račun budžeta sadrži: 158 159
http://www.finansije-i-finansijsko-pravo.htm http://www.finansije-i-finansijsko-pravo.htm
114
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA • opći dio, • posebni dio, i • bilans stanja sredstava. Opći dio završnog računa budžeta sadrži160: 1. 2. 3. 4. 5.
ukupni iznos planiranih i ostvarenih prihoda, ukupni iznos planiranih i izvršenih rashoda, sredstva izdvojena u stalnu rezervu, način pokrivanja deficita, raspored ostvarenog viška prihoda.
U završnom računu budžeta prikazuju se planirani i izvršeni rashodi po namjenama i korisnicima. U bilansu stanja sredstava iskazuju se nepokretne i pokretne stvari kojima državni organi raspolažu. Istovremeno, završni račun budžeta sadrži i pregled sredstava posebnih računa i budžetskih fondova. Završni račun budžeta se u parlamentu usvaja po istoj proceduri koja se primjenjuje za usvajanje zakona o budžetu. Kao i na budžet, tako se i na završni račun se mogu podnijeti amandmani koji u proceduri mogu biti prihvaćeni ili odbijeni. Posle razmatranja završnog računa, parlament usvaja zakon u načelu i u pojedinostima161. 4.3.2.Kontrola izvršenja budžeta Budžetska kontrola je poseban i značajan dio budžetske procedure koja se posebno odnosi na fazu izvršenja budžeta, odnosno fazu upravljanja budžetom. Kontrolom su obuhvaćena sve osobe koje učestvuju kod donošenja i posebno kod implementacije budžeta. Povremena budžetska kontrola obuhvata kontrolu korisnika budžetskih sredstava i ova vrsta kontrole spada u „naknadnu” kontrolu, koju vrši obično budžetska inspekcija, koja ima ovlašćenja kontrole javnih rashoda. Metoda prema organima nosi i naziv administrativna kontrola izvršenja budžeta, a sastoji se u kontroli višeg organizacijskog/administrativnog organa od strane višeg (ministar finansija). Administrativna kontrola je samo dio budžetske kontrole, a javlja se kao tekuća, prethodna i naknadna kontrola. Ona ima svrhu ispitivanja i utvrđivanja angažiranja budžetskih sredstava, odnosno ona treba da spriječi izvršavanje nepotpunih budžetskih aktivnosti, kao i da utvrdi nepravilno angažiranje budžetskih sredstava. Organizacijska struktura 160 161
http://www.finansije-i-finansijsko-pravo.htm http://www.finansije-i-finansijsko-pravo.htm
JAVNE FINANSIJE
115
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA administrativne kontrole ima dva oblika: kontrolu koju vrše organi redovne administracije (računovodstvo), a drugi oblik je kada kontrolu vrše specijalni kontrolni organi, s tim da je postupak isti, odnosno mora se kontrolirati svaki izdati nalog za isplatu. Računsko sudska kontrola je neovisna od upravnog organa. Organizira se u vidu samostalnog organa, odnosno budžetske inspekcije u ministarstvu finansija. Politička kontrola se odnosi na kontrolu parlamenta koji donosi budžet, pa se stoga odnosi na naknadnu kontrolu. 5. Savremena teorija budžeta Klasična teorija budžeta se zasniva na budžetskoj, a savremena na privrednoj ravnoteži. Privrede razvijenijih zemalja su zasnovane na privatnom sektoru, uz manje učešće javnog, koji postaje nezaobilazan u proizvodnji, ali ne i značajan faktor privrednog razvoja. U tom smislu javne finansije imaju ulogu da svojim mjerama formuliraju politiku javnog sektora tako da primjena bude optimalna, odnosno da imaju svrhu povećanja konkurentnosti, zaposlenosti i društvene harmonizacije. Intervencija javnog sektora u tržišnoj privredi ogleda se u zahtjevu realiziranja nekih funkcija makroekonomske i socijalne prirode, među kojima su: 1. alokacijska funkcija, koja se ogleda interaktivnom usmjeravanju ekonomskih resursa između privatnog i javnog sektora, 2. distributivna funkcija koja vrši raspodjelu BDP-a i imovine u skladu sa modelom pravedne, odnosno jednake raspodjele, 3. stabilizacijska funkcija, koja utiče da se javni prihodi i javni rashodi u budžetu koriste, kako bi budžet osigurao visoku stopu zaposlenosti, stabilne cijene, adekvatnu stopu privrednog rasta i uravnotežen platni bilans162. U savremenoj teoriji mjere javnih finansija, a posebno budžetskom politikom, koja uključuje politiku budžetskih prihoda i budžetskih rashoda, moguće je uspješno doprinijeti da se ostvare makroekonomski i socijalni ciljevi, ali još uvijek nema saglasnosti koje mehanizme i instrumente koristiti. U novoj teoriji ove mjere se odnose na: • diskrecione mjere fiskalne politike, • automatske stabilizatore, i • politika budžetske ravnoteže. 162
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 228.
116
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA Diskrecione mjere fiskalne politike obuhvataju mjere koje treba preduzeti skupa sa monetarnom politikom. Te mjere se odnose na promjene instrumenata javnih prihoda, odnosno na promjene poreskih stopa i poreskih poticanja, a primjenjuju se zavisno od stanja privrede. Mogu biti diskrecione mjere ekspanzivne, odnosno restriktivne fiskalne politike. Aktivna fiskalna politika došla je do pune afirmacije razvojem kejnizijanske doktrine funkcionalnih finansija163. Ono što treba istaći za diskrecione mjere fiskalne politike da su one u funkciji stabilizacijske ekonomske politike. Automatski stabilizatori predstavljaju instrumente koji su ugrađeni u sistem i politiku javnih prihoda, a koji automatski djeluju kada se pojavi neka kriza, npr u makroekonomiji. Ovi instrumenti se odnose na fleksibilne poreze, čiji je primjer porez na dohodak građana, koji efikasno i brzo reagiraju na konjukturna kretanja, jer automatske promjene nivoa poreskih stopa nastaju zahvaljujući činjenici da je u savremene poreske sisteme ugrađeno progresivno oporezivanje. U domenu politika budžetske ravnoteže, koje su u funkciji implementacije makroekonomskih i socijalnih problema, profilirale su se teorije: 1. 2. 3. 4. 5. 6.
sistemskog budžetskog deficita, cikličnih budžeta, stabilizacijskog budžeta, kompenzacijskog budžeta, čistog ciklusa, korelacije i dopune teorije čistog ciklusa164.
Teorija sistemskog budžetskog deficita zagovara deficitarno finansiranje kako bi se mogla kompenzirati nepovoljna kretanja u općoj tražnji. To znači da država treba kontinuirano da uzme u obzir postojanje deficita u budžetu, odnosno treba da računa sa budžetskim deficitom kao instrumentom ekonomske politike. Teorija cikličnih budžeta, polazi od čvrste interaktivne veze budžetske politike sa ekonomskom politikom. U tom smislu država treba da planira javne prihode i javne rashode u budžetu u funkciji očekivanih kretanja u privredi, posmatrano u dužem periodu. Prema ovoj teoriji realizacija privrede se odvija u vidu privrednih ciklusa čije je trajanje od sedam do deset godina. Ovo ukazuje da se budžetska ravnoteža ne može ograničiti na jednu godinu, već se treba vezati za čitav privredni ciklus. To govori da država u periodu prosperiteta treba ostvarivati suficit, koji se u periodu depresije može iskoristio za pokrivanje deficita. 163 164
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 228. Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 229.
JAVNE FINANSIJE
117
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA Teorija stabilizacijskog budžeta se oslanja na automatske ugrađene stabilizatore u javnim prihodima i javnim rashodima. Npr, kada dođe do pada BDP-a, prema ovoj teoriji, automatski dolazi do porasta određenih javnih prihoda, a istovremeno određeni transferni rashodi pokazuju trend pada i obratno. Ova teorija ukazuje da država treba da vodi neutralnu, a ne aktivnu fiskalnu politiku, odnosno treba da prepusti automatskim fiskalnim stabilizatorima da odrade svoju funkciju. Teorija kompenzacijskog budžeta ima kao glavni cilj ostvarivanje pune zaposlenosti faktora proizvodnje. Bazni princip ove teorije da se u periodu depresije potencira potražnja u cilju pune zaposlenosti. U tom slučaju može se djelovati na povećanje rashoda, da se ne mijenjaju poreske obaveze, smanjivanje poreza i povećanje transfernih rashoda, a da se ne mijenjaju ostali rashodi, ili sniženje poreza uz povećanje rashoda Teorija čistog ciklusa, pokušava utvrditi efekte budžetske politike na rast BDP-a, koristeći već navedene mehanizme. Ova teorija je preteča teorije budžetskih efekata multiplikatora. Njen cilj je ocjenjivanje uticaja budžetske politike na privredu. Korelacije i dopune teorije čistog dohotka, vezuje se za stavove o potrebi da budžetska politika, odnosno politika ravnoteže budžeta mora prije svega biti u funkciji postizanja ukupne ekonomske ravnoteže, a ne samo ravnoteže privatnog sektora privrede165. 6. Metod obračuna budžeta Budžetski sistem čine svi organizacijski nivoi države, a njegov integritet se osigurava zajedničkom osnovom, jedinstvenom budžetskom klasifikacijom, upotrebom jedinstvenih budžetski principa: tačnost, istinitost, pouzadanost, sveobuhvatnost, pojedinačnom iskazivanju poslovnih događaja, za izradu nacrta budžeta jedinstvenim sistemom budžetskog računovodstva, kojim se uređuje 166: način vođenja poslovnih knjiga i knjigovodstvenih isprava, priznavanja prihoda i rashoda, obuhvat priliva i odliva, procjena bilansnih pozicija, revalorizacija, finansijsko izvještavanje. Sistem obračuna se zasniva na glavnoj knjizi trezora priznavanjem prihoda i rashoda po načelu modifikovanog nastanka poslovnog događaja. Upravljanje budžetom uključuje izgradnju kvalitetnih mehanizama za upravljanje javnim rashodima, gotovinom, likvidnošću i javnim dugom. Ako budžetski sistem nije dobar, postaje uzrokom svih fiskalnih problema.
165 166
Radičić Marko, Raičević Božidar, Javne finansije teorija i praksa, Beograd: Data status. 2008, str. 230. Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str Keštetović 56.
118
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA 6.1. Sistem trezora U teoriji i praksi trezor je ocijenjen kao jedan od nosećih stubova finansijske čvrstine, jer obezbjeđuje budžetsku i finansijsku službu ne samo države, već i njenih nižih organizacijskih djelova, odnosno užih teritorijalnih jedinica167. Trezor ima tri funkcije: 1. vrši blagajničku službu parlamenta, 2. bankar je parlamenta, i 3. obavlja kontrolu nad finansijama i novcem u državi opće. U svojstvu blagajnika, trezor osigurava materijalno izršenje budžeta, u svojstvu bankara osigurava potrebna finansijska sredstva i onda kada prihodi ne dostižu rashode iz budžeta, te tako otklanja zastoje u normalnom finansiranju državnih potreba168. U svojstvu blagajnika, trezor obezbjeđuje materijalno izvršenje budžeta na način što koncentrira sva finansijska sredstva, a zatim vrši njihov raspored na odabrane namjene, njegova uloga kao bankara što osigurava potrebna finansijska sredstva i onda kada prihodi ne dostižu rashode iz budžeta, te tako otklanja zastoje u normalnom finansiranju državnih potreba169, u svojstvu kontrole. Uloga trezora je u obavljanju službe organa novčane i finansijske kontrole uopće. Fiskalna transparentnost zahtjeva adekvatne informacije kako bi se kvalitetno upravljalo budžetom, gdje posebnu ulogu ima trezor koji posredstvom upravljanja gotovinom i javnim dugom procjenjuje potrebe za zaduživanjem. Putem trezora upravlja se likvidnošću i javnim dugom. Sistem trezora omogućuje da svi mogu dati nalog za plaćanje, a samo odjel trezora daje odobrenje da se taj nalog obavi, a upravo putem ovog mehanizma moguće je djelovati preventivno na potrošnju. Trezor, koji osigurava fiskalnu disciplinu, odgovoran je za170: • • • •
167 168 169 170
finansijsko planiranje, izvršenje budžeta, upravljanje gotovinom, finansiranje budžetskog deficita.
Dautbašić Ismet, Finansije i finansijsko pravo - 7 prošireno i izmjenjeno izd.Sarajevo: Magistrat, 2004. str.274. Dautbašić Ismet, Finansije i finansijsko pravo - 7 prošireno i izmjenjeno izd.Sarajevo: Magistrat, 2004, str,275. Dautbašić Ismet, Finansije i finansijsko pravo - 7 prošireno i izmjenjeno izd.Sarajevo: Magistrat, 2004, str.275. Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 57.
JAVNE FINANSIJE
119
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA Njegova organizacijska struktura se odnosi na: • upravljanje gotovinom i javnim dugom, • raćunovodstveno i finansijsko izvještavanje, • izvršenje budžeta. Trezor da bi obavio svoju funkciju mora imati171: • dnevno stanje na zajedničkom/jedinstvenom računu, • moraju mu se dostavljati prognoze svih priliva, prognoze svih izdataka, plan otplate duga, plan pozajmljivanja, • konjukturna kretanja kroz analizu makroekonomskih parametara. Uloga trezora je regulirana zakonom o izvršenju budžeta, koji se donosi kao pravni akt u proceduri usvajanja budžeta od strane parlamenta. 7. Strateški pristup u izradi budžeta Osnovni ciljevi budžeta odnose se na dotizanje stanja javnih prihoda koji će pokriti javne rashoda za jednu godinu, zašto je neophodno pribaviti sredstva koja su potrebna za vršenje aktivnosti kojima će se osigurati efikasno funkcioniranje države. Politički značaj državnog budžeta iskazuje u postupku usvajanja budžeta, koji predstavlja, kako smo to ranije istakli, osnovi ekonomski i politički program vlade, koji je moćno sredstvo pomoću koga parlament utiče na politički život parlamenta i rad državne uprave. Budžet je u prvom redu finansijski instrument, namijenjen za finansiranje aktivnosti državnih organa, u kome se utvrđuju izvori prihoda i javni rashodi172. Pored finansijskih obilježja prikupljanja i uravnoteženja prihoda i rashoda, budžet ima i veoma značajna ekonomska obilježja i karakteristike, koja se ogledaju u uticaju budžeta na: proizvodnju, raspodjelu, razmjenu i potrošnju. Iz ovih razloga budžet je jedan od najznačajnijih instrumenata preraspodele BDP-a. Budžet predstavlja fond sredstava izdvojenih iz BDP-a, kojim se određuje dalja namjena ovih sredstava raspodijeljenih na lične, materijalne rashode koji uključuju i investicijske rashode173. Jedan od najvažnijih ciljeva budžeta je iskazivanje svih državnih prihoda i državnih rashoda. Budžet se dijeli na tekući budžet koji se sastoji od prihoda i rashoda tekućeg perioda i kapitalni budžet, koji se zasniva na studijskom i strateškom pristupu. Njega prate programi i način obezbješđivanja sredstava finansiranja. 171 172 173
Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 58. http://www.finansije-i-finansijsko-pravo.htm http://www.finansije-i-finansijsko-pravo.htm
120
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA U skladu s strateškim pristupom, moraju se stvoriti prepostavke koje će osigurati da se budžet efikasno implementira. To ukazuje da svi organizacijski nivoi države trebaju donijeti strategije privrednog i regionalnog razvoja (općine, gradovi, kantoni, federacija, država) i odgovarajuće srednjoročne strateške planove, koje bi pomogli da budžet ne bude plod pojedinačnih, posebno ne političkih, već plod ekonomsko socijalnih interesa. Ovim bi se pored povećanja BDP-a osigurala i znatna sredstva iz IPA fondova, što bi u krajnjem slučaju dovelo do jače konkurentske sposobnosti nacionalne privrede, kako na domaćem tako i na inostranom tržištu, na svim organizacijskim nivoima države Budžet treba da postiče razvoj tržišne privrede. Privreda obuhvata kompletnu privrednu strukturu, faktore razvoja i privredni sistem svake pojedinačne zemlje. Moderni svjetski privredni razvoj odvija se u eri globalizacije tj. otvorenog tržišta, privatne svojine, te makro i mikro ekonomske stabilizacije, koja uključuje značajnu ulogu države u privrednom životu. Zemlje sa većom stopom rasta smatraju se uspješnim, ali je važan pokazatelj i sa kojim resursima se taj rast postiže i u kakvom ekološkom okruženju174. Privreda je definirana kao podsistem društvenog sistema pa su i osnovne karakteristike društvenog i privrednog sistema iste. Za oba sistema se može reći da su: relativno otvoreni, dinamički, vrlo složeni, hijerarhijski uređeni i služe svrsi društvenog blagostanja. Privredni i društveni sistemi su relativno otvoreni. Između prirode i sistema potreba nalazi se privreda, koja predstavlja presjek ovih sistema i zadužena je za održanje ljudskih bića175. Privreda, kao i društvo, pripada grupi dinamičkih sistema. Ona je sistem čije stanje okolina želi da promjeni, a sistem uticajem upravljačkih akcija to sprečava, težeći da zadrži prvobitno stanje. Ekonomija treba da pronađe najbolji način za efikasnu raspodjelu resursa i zdrav privredni razvoj. Država bi trebala da određuje pravila, da bude garant pravednog društvenog poretka putem javnih radova, smanjenja poreza, jačanja investicija. Mjerilo snage privrede jedne zemlje ogleda se u kvalitetnom modelu menadžmenta/rukovođenja koji upravlja kompanijama/preduzećima, u kojima rade obučeni i obrazovani zaposleni, u kojima se potiče inovativna djelatnost, interna konkurencija, što je preduslov za pokretanje internog (tržište ideja u preduzećima) i eksternog tržišta. Privredni razvoj rezultat je djelovanja mnogobrojnih faktora, prije svega raspoloživosti faktora proizvodnje i uspješnosti njihovog korištenja. Razvoj se uvijek zasniva na štednji, odnosno akumulaciji kapitala, od čega zavise i tehnološka otkrića i primjena tehnologije. 174 Hatunić Emin, Isaković Mirsad, Harun Kuč, Menadžment i ekonomija u funkciji privrednog razvoja BiH, Tuzla: OFF-SET, 2012, str.119. 175 Hatunić Emin, Isaković Mirsad, Harun Kuč, Menadžment i ekonomija u funkciji privrednog razvoja BiH, Tuzla: OFF-SET, 2012, str.122.
JAVNE FINANSIJE
121
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA Tehnološki razvoj direktno utiče na ljudski faktor i njegovo obrazovanje, koji je u danas najznačajniji faktor privrednog rasta i razvoja, a obrazovanje utiče na tehnološki progres. Pri tome bi trebalo imati u vidu da nisu važne samo realne stope rasta, nego i kvalitet života, odnosno zdravstveno stanje zemlje, slobodno vrijeme, sa koliko resursa i uz koje troškove se rast postiže. Iz predhodno navedenog vidimo da je privredni sistem podsistem društvenog sistema koji je u funkciji društvenog razvoja, a ekonomija je nauka koja je u funkciji privrede. U tom smislu više demokratije, odnosno davanjem većih sloboda građanima, uvećava sposobnost građana da sami sebi pomognu, da se pojave kao ključni faktori privrednog rasta i razvoja. Nijedna civilizacija ne može potrajati dugo ako troši više nego što proizvodi. Na bazi raspoloživih potencijala trebalo bi uvijek da se stvara nešto novo. Bez inovacija vezano za promjene u proizvodnji koje su zasnovane na obrazovanju i nauci kompanije/preduzeća ne mogu dugo opstati na tržištu176. Od zemalja u razvoju Bosna i Hercegovina je u najtežem položaju. Njen tehnološki progres i produktivnost su na niskom nivou, a akumulacija i investicije su niske i nedovoljne. Raspoloživi resursi se neefikasno koriste, a posebno ljudski resursi. Nezaposlenost stalno raste i povećava se siromaštvo. Životni standard je na izuzetno niskom nivou. BIH privredu uništavaju centralizam, monopol, deficit, pravna nejednakost, nedomaćinsko poslovanje i korupcija. Privreda u našoj zemlji je centralizirana, razjedinjena. U većini preduzeća/kompanija nerazvijen je menadžment, marketing se nedovoljno koristi, u planiranju se ne koristi strategija, organizicijski oblik preduzeća nije baziran na profitnom potencijalu, upravljanje ljudskim resursima nema tržišni karakter. Vođenje nije u funkciji stvaranja vođa koji služe onim koji stvaraju vrijednost, a to su zaposleni, a ne oni koji tu vrijednost troše uz pomoć autoritarne hijerarhije. Države u modernoj privredi ima ulogu da osigura efikasnost, ispravi nepravednu raspodjelu dohotka i potiče ekonomski rast i stabilnost. Ona treba da nađe odgovor kada je tržište neefikasno: putem zakonske regulative ili da proizvedi javna dobra, da izmijeni strukturu dohotka tako što će koristeći poreze prikupiti sredstva za stvaranje mreže socijalne sigurnosti i da pomoću fiskalne politike, odnosno oporezivanjem i općom potrošnjom i monetarnom politikom, odnosno kamatama i uslovima kreditiranja, utiče na privredni razvoj. U tržišnoj privredi egzistiraju proizvodna i uslužna preduzeća/kompanije. Proizvodne 176 Hatunić Emin, Isaković Mirsad, Harun Kuč, Menadžment i ekonomija u funkciji privrednog razvoja BiH, Tuzla: OFF-SET, 2012, str.119.
122
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA privredne djelatnosti su one djelatnosti kojima se proizvode materijalna dobra/proizvode, a uslužne privredne djelatnosti se odnose na pružanje usluga177. Na značaj privrede za razvoj društva ukazuju i složenost strukture privrede, velika brzina različitih vrsta promjena u privredi kao i veoma složen skup aktivnosti koje se ograničenim sredstvima i na ograničenom nivou odvijaju u privrednom sistemu178. Za privredu se može reći da predstavlja sumu svih privrednih resursa, privrednih subjekata i institucija jedne zemlje čiji skup interakcija ima karakter privrednih aktivnosti čiji je cilj ostvarenje ekonomskih efekata. Osnovu svakog društva čine društveno ekonomski odnosi. U suštini, polazni i određujući oblik tih odnosa ogleda se u međusobnom položaju ljudi u procesu proizvodnje i raspodjele BDP-a. Društveno ekonomski odnosi nisu nikad potpuno čisti, posebno kada je u pitanju raspodjela dohotka. Cjelokupnost društveno ekonomskih odnosa izraženih kroz različite društveno ekonomske kategorije čini društveno ekonomski sistem. Institucionalne i normativne osnove čine društveno političko i društveno ekonomsko uređenje. A to uređenje,bilo društveno političko ili društveno ekonomsko je različito u različitim društvima. Društveno ekonomsko uređenje je pojam, koji je širi od pojma privrednog sistema. U suštini, pod pojmom društveno ekonomskog uređenja se podrazumijeva određena društveno ekonomska osnova, te određeni ekonomski oblici i funkcije određenog društva179. Privredni sistem treba shvatiti kao komponentu društveno ekonomskog sistema. Osnovni zadatak ekonomije je da stvori institucionalne pretpostavke za privredni ambijent u kome se optimalno izražavaju, koriste i razvijaju temeljne vrijednosti društveno ekonomskog sistema180. Privredni sistem nije samo skup društvenih odnosa koji nastaju u procesu proizvodnje, razmjene i raspodjele materijalnih dobara, već i kao institucionalni okvir za odvijanje ekonomskih procesa, a potom i kao društvena organizacija privrede koja ima svoju strukturu sa institucijama, mehanizmima i sredstvima za njeno funkcioniranje i ostvarivanje privrednih ciljeva. Stoga se pod privrednim sistemom podrazumijeva cjelokupnost ekonomskih odnosa sa osnovnim mehanizmom, institucijama, organizacionim oblicima, instrumentima i mjerama kojima se regulira privredni život određene zemlje u određenom vremenskom periodu181. 177 Hatunić Emin, Isaković OFF-SET, 2012, str.122. 178 Hatunić Emin, Isaković OFF-SET, 2012, str.122. 179 Hatunić Emin, Isaković OFF-SET, 2012, str.123. 180 Hatunić Emin, Isaković OFF-SET, 2012, str.124. 181 Hatunić Emin, Isaković OFF-SET, 2012, str.124.
Mirsad, Harun Kuč, Menadžment i ekonomija u funkciji privrednog razvoja BiH, Tuzla: Mirsad, Harun Kuč, Menadžment i ekonomija u funkciji privrednog razvoja BiH, Tuzla: Mirsad, Harun Kuč, Menadžment i ekonomija u funkciji privrednog razvoja BiH, Tuzla: Mirsad, Harun Kuč, Menadžment i ekonomija u funkciji privrednog razvoja BiH, Tuzla: Mirsad, Harun Kuč, Menadžment i ekonomija u funkciji privrednog razvoja BiH, Tuzla:
JAVNE FINANSIJE
123
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA Privredni sistem čine mehanizmi, instrumenti i sredstava putem kojih privreda ispunjava sistem ciljeva. U najširem smislu, privredni sistem je organizacijski sistem, gdje je interakcija podsistema determinirana ciljevima. Suštinske promjene privrednog sistema utiču na osnove privrednog sistema mijenjajući na primjer sadržaj i oblik vlasništva, sistem motivacije privrednih subjekata, njihove osnovne karakteristike, mjesto i ulogu države u sistemu privređivanja i sl., čime se u suštini mijenja i sam karakter i način funkcioniranja privrednog sistema. Te promijene se najčešće odvijaju pod snažnim uticajem političkog sistema, što može biti pogubno ako politika nije u funkciji privrednog sistema. Naime, poznato je pravilo da onaj ko upravlja proširenom reprodukcijom društva vlada i društvom u cjelini. A to samo znači da onaj u čijim je rukama nadležnost u donošenju odluka za podešavanje i kontrolu privrednog sistema, taj ima političku moć. Tržišna privreda većinu ekonomskih pitanja rješava putem slobodnog tržišta. U tržišnoj privredi, pojedinci i preduzeća donose odluke, vođeni svojim ličnim interesom, prilagođavajući se uslovima tržišta, zakonskoj regulativi, sistemu cijena, profitu i riziku, inicijativi i nagradama182. Glavni preduslov za funkcioniranje slobodne tržišne privrede je poslovanje, koje pretpostavlja privatno vlasništvo. Prelaskom na tržišnu privredu neophodna je deregulacija, privatizacija, liberalizacija cijena, vanjske trgovine, konvertibilnost valute. A to znači da treba osigurati uravnotežen državni budžet/proračun i smanjiti sve oblike neregularnosti tržišta. Zagovornici tržišne privrede djeluju protiv svega što onemogućava slobodno formiranje cijena. Uloga države u modernoj privredi je da osigura efikasnost, ispravi nepravednu raspodjelu dohotka i potiče ekonomski rast i stabilnost. Država treba da nađe odgovor na neefikasnost tržišta: 1. putem zakonske regulative ili da proizvede javna dobra, 2. da izmijeni strukturu dohotka tako što će koristeći poreze prikupiti sredstva za stvaranje mreže socijalne sigurnosti, i 3. da pomoću fiskalne politike, odnosno oporezivanjem i općom potrošnjom i monetarnom politikom, odnosno kamatama i uslovima kreditiranja, utiče na ekonomski rast, produktivnost, inflaciju i zaposlenost. Iz napred navedonog vidi se da budžet treba da bude u funkciji privrednog razvoja. U razvijenom svijetu budžet predstavlja oblik privrednog plana koji ima strateški karakter, a 182 Hatunić Emin, Isaković Mirsad, Harun Kuč, Menadžment i ekonomija u funkciji privrednog razvoja BiH, Tuzla: OFF-SET, 2012, str.127.
124
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA u našoj zemlji u većini slučajeva nema, a bez strateškog pristupa u većini slučajeva izostaje njegova razvojna svrha. Planska funkcija budžeta ukazuje da je budžet osnovni jednogodišnji planski dokument koji sadrži bilans planiranih rashoda i prihoda. Strateški pristup upravljanja budžetom podrazumijeva strateško planiranje i strateško upravljanje. Upravo sa strateškim planiranjem se osigurava upravljanje budžetom, čiji je krajnji cilj ostvarivanje njegovih ekonomskih i finansijskih funkcija. Strateški karakter budžeta podrazumijeva formulaciju i implementaciju strategije budžeta kao planskog dokumenata vlade. U to slučaju upravljanje bužetom odvijalo bi se putem procesa formulacije i procesa implementacije strategije. Proces formulacije strategije budžeta bi se odvijao u četiri koraka: 1. definiranje vizije vlade, 2. analize unutrašnjeg/internog i vanjskog i eksternog okruženja pojedinih ministarstava, 3. definiranje procesa usmjeravanja budžeta putem aktivnosti: vizije, misije, strateških ciljeva, i 4. definiranje strategija budžeta koja su vezana za pojedina ministarstava i strategiju vlade. U prvom koraku vlada definira/postavlja viziju koja treba da ukaže na konkurentsku sposobnost privrede, zapošljavanje i društvenu harmonizaciju koja podrazumijeva pravilnu raspodjelu BDP-a. Potom, u drugo koraku, slijede analize okruženja kojima se utvrđuju snage i slabosti pojedinih ministarstava u pogledu posjedovanja sposobnosti (kompetencija, energija vođenja, sposobnosti uređivanja odnosa unutra ministarstva i odnosa van ministarstva koji donose ekonomske efekte) službenika državne uprave vezano za planirane i upravljanje poslovnim aktivnostima u domenu djelovanja ministarstva, i prilike/mogućnosti/šanse i prijetnje koje dolaze iz vanjskog okruženja, a vezuju se za konkurentnost, zapošljavanje i društvenu harmonizaciju. U trećem koraku se definiraju misije, koje pored vizije uzimaju u obzir analize vanjskog (prilike i prijetnje) i unutrašnjeg okruženja (snage i slabosti) i strateške ciljeve pojedinih ministarstava. To znači da svako ministarstvo mora definirati svoju misiju i analizu svog internog i eksternog okruženja. U tom smisli ministarstva predstvalju područja za koje se definaraju misije, koje ukazuju šta treba raditi da bi se osiguralo strateško planiranje budžeta i da postave svoje ciljevi u skladu sa definiranom misijom.
JAVNE FINANSIJE
125
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA U četvrtom koraku, kojim se završava implementacija strategije, definiraju se strategije pojedinih ministarstava koje se objedinjuju u strategiju vlade. To znači da svako ministarstvo mora definirati svoju strategiju budžeta, odnosno način kako se mogu dostići planirani strateški ciljevi budžeta koji imaju strateški i finansijski izraz, a vlada objedinjuje pojedine strategije ministarstava u strategiju vlade. Planiranjem budžeta strateškog karaktera je samo potreban uslov za uspješno djelovanje budžeta. Implementacija strategije predstavlja strateško upravljanje budžetom, koja se ostvaruje putem operativnih planova pojedinih ministarstava. Implementacija budžeta se treba odvijati u pet koraka: 1. promjena organizacija ministarstava po zahtjevima strategije budžeta, 2. analiza postojeće organizacijske strukture ministarstava, 3. analiza postojeće organizacijske kulture ministarstava, 4. izbor metode implementacije budžeta, 5. implementacija strategije budžeta. Upravljanje budžetom zahtjeva dobro razumijevanje razlike između konvencionalne i nekonvencionalne prakse. Najveći problem koji karakterizira internetsko doba koje tek dolazi jesu neprestane trzavice između demokratije, kreativnosti i oblikovanja organizacije zemle po demokratskim načelima. U tom smislu postoji više kontradikcija koje je potrebno uravnotežiti183. Najveći problem naše zemlje je što većina ljudi ne želi mjenjati status quo, kako se ne bi odrekli privilegija i povlastica u kojima obilato uživaju. U državnoj upravi više je, nažalost ljudi koji su navikli na autoritarnu hijerarhiju i politiziranu birokratiju. Ovi ljudi teško mogu zamisliti način kako bi se budžet mogao modernizirati. Upravo zbog ovih problema važna je demokratizacija društva, ne samo u državnoj upravi, već i u korporativnom svijetu. Zašto je demokratizacija budžeta važna? Važna je zbog toga što se sa demokratijom u odnosu na autokratiju mjernja smjer moći, odgovornosti, upravljanja, zapošljavanja i dr. U demokratiji moć imaju oni koji stvaraju vrijednost, a ne oni koji tu vrijednost troše, odgovorni su oni kojima je moć data, upravljaju oni koji stvaraju vrijednost (u državi je to narad/demos, u preduzeću zaposleni), zapošljavaju vođe koje su izabrali zaposleni, a ne menadžeri. U zemljama u kojim nema demokratskih promjena stopa nezaposlenosti i siromaštvo je veliko. To govori da su našoj zemlji potrebne reforme koje će voditi društvo u demokratizaciju. 183 Hatunić Emin, Isaković Mirsad, Harun Kuč, Menadžment i ekonomija u funkciji privrednog razvoja BiH, Tuzla: OFF-SET, 2012, str 99.
126
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA Potrebne su nam u korporativnom svijetu i državnoj upravi promjene menadžmenta koje će kao uzor imati demokratske principe. Za razliku od zakona fizike, zakoni upravljanja poslovnim subjektima u poslovnom svijetu i zakoni upravavija u državnoj upravi nisu ni unaprijed određeni ni vječni, što je dobra stvar, jer se tehnologija menadžmenata (sinonim za upravljanje) savija pod naporom tereta koji nikada nije trebalo nositi184. U svijetu su nastale iznenadne i žestoke promjene, prolazne prednosti, tehnološke poteškoće, provokativni konkurenti, rascjepkana tržišta, zahtjevni korisnici, buntovni dioničari koje predstavljaju izazove koji obilježavaju 21.vijek i provjeravaju strukturne granice organizacija diljem svijeta i daju na vidjelo nedostatke modela upravljanja u kako u poslovnom svijetu tako i u državnoj upravi, riječi su Gary Hamela. Državnoj upravi su potrebne inovacije u upravljanju budžetom koje imaju sposobnost stvaranja dugoročne prednosti za zemlju, tako da menadžment državne uprave predstavlja sposobnost upravljanja javnim rashodima i javnim prihodima, osmišljavanja planova, programiranje rada i poticanje na ulaganje truda, što je ključno za zadovoljavanje ljudske svrhe. To govori ako je upravljamje budžetom manje učinkovito, cijenu toga plaćaju građani. Ono što u konačnici ograničava izvrsnost upravljanja budžetom nije njegov operativni model upravljanja. To ukazuje da je neophodno osposobiti državnu upravu kako bi mogla osmisliti nova načela, procese i praksu upravljanja budžetom, a to govori da upravljanje budžetom treba modernizirati. Kada se prisjetimo značajnih promjena tehnologije, životnog stila ili politike, vidimo da se menadžment u poslovnom svijetu i državnoj upravi u svijetu mjenjao puževim korakom, a u našoj zemlji menadžment se nije mogao mjenjati jer nije ni postojao. U poslovnom svijetu od preduzeća se očekuje da budu strateški žustra, neumorno inovativna ili jako motivirajuće mjesto za rad, a od državne uprave se očekuje da osigura da preduzeća budu prilagodljiva, otporana i prihvatljiva, kako bi se osigurali sigurni izvori javnih prihoda kojim se finansiraju javne potrebe. Sve ukazuje na neophodnost strateškog pristupa upravljanju budžetom, a to opet podrazumijeva da su nam potrebna nova načela/principi koji će se zasnivati na: • demokratiji, • inovativnoj djelatnosti, i • intelektualnom kapitalu. 184
Hamel Gary, autor, Marija Bilić prijevod, Budućnost menadžmenta, Zagreb, 2007/2009, CIP-695005. str.99.
JAVNE FINANSIJE
127
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA 7.1. Demokratija Demokratiju, u smislu modernizacije društva, možemo promatrati kao proces upravljanja čije su ključne aktivnosti: demokratizacija znanja, demokratizacija ideja i demokratizacija inovacija. Ove tri aktivnosti su međusobno i interaktivno povezane sa svrhom stvaranja vrijednosti, koje se očekuju modernizacijom menadžmenta185. Preduslov za demokratizaciju upravljanja/menadžmenta je domakratizacija političkih stranaka. Oslobađanjem korporativnog svijeta od političkog uticaja u preduzećima se stvaraju uslovi za zamišljanje novih načela upravljanja i stvaranje rukovođenja koje bi usiguralo veće mikroekonomske efekte. Depolitizirana preduzeća bila u mogućnosti da glavni direktor bude izabran dvotrećinskom većinom zaposlenih, odnosno onih kojima upravlja, što je uslov za stvaranje vođa umjesto šefova, odnosno rukovodilaca/menadžera. U tom slučaju demokratski procesi bi široko otvorili vrata za stvaranje menadžmenta koji bi bio u funkciji efektnijeg ostvarenja mikroekonomskih ciljeva. Demokratiziranjem korporativnog svijeta, što podrazumijeva oslobađanje preduzeća od političkog uticaja, preduzećima bi bilo omogućeno da svoju obnovu i razvoj zasnivaju na načelima koja će voditi ka izvrsnosti, a državnoj upravi bi bilo omogućeno da upravljanje budžetom bude u funkciji privrednog razvoja. U demokratiji svi ljudi bilo da rade u institucijama države ili u privredi moraju shvatiti da su oni za proces upravljanja koji polazi od njih. Oni moraju u svoju svijest uvući uvjerenje da od njih zavisi sve, a ne od etnopolitičke hijerarhije. Kako to postići u našoj zemlji, kada su sva sredstava i mehanizmi odlučivanja u rukama političkih stranaka koje nisu demokratske? U sadašnjem trenutku malo je vjerovati da se bez borbe mogu usaglasiti autokratski sa demokratskim principima. Političari koji nisu odgovorni svojim biračima u našoj zemlji računaju s tim da se ne može ništa promijeniti bez njihove volje. Demokratija društva podrazumjeva prije svega demokratizaciju političkih stranaka, a zatim i demokratizaciju u korporativnom svijetu. Vezano za demokratske promjene, riječi su Gary Hamela, „demokratija je najgori oblik vlasti poslije svih drugih. U svoj biti demokratija sadrži kontradikcije koje tek treba riješiti do zadovoljavajuće mjere. Mislio je na izazov zaštite prava manjina uz dužno poštovanje volje većine. Naime, izazov zaštite grupa koji politički nemaju pravo glasa je problem koji je dugo mučio demokratska društva u svijetu. Ovaj problem demokratije se mora riješiti, a to govori da se demokratija mora dalje razvijati. Ako još ima viših nivoa na koje se demokratija može popeti, i to dvije i po hiljade godina nakon svog rođena u antičkoj Grčkoj, 185
Hamel Gary, autor, Marija Bilić prijevod, Budućnost menadžmenta, Zagreb, 2007/2009, CIP-695005, str.100.
128
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA bilo bi arogantno pretpostaviti da je nakon samo jednog vijeka menadžment iscrpio potpuno evolucijski potencijal“. Demokratski principi podrazumijavaju, napuštanje principa autoritarne hijerarhije i birokratije, koji su zasnovani na pravu i političkoj moći, a ne na znanju, vještinama i sposobnostima, posebno u pogledu kompetencija, energije vođenja i sposobnosti uređivanja odnosa kojima se stvaraju ekonomski efekti. Demokratski principi se odnose na promjenu prije svega: moći, upravljanja, odgovornosti i zapošljavanja u odnosu na autoritarnu hijerarhiju. To znači, kada je u pitanje moć, moć se dobija odozdo, odnosno od onih koji stvaraju vrjednost, a ne odozgo koji tu vrijednost troše, a kada je u pitanju upravljanje, upravljaju oni koji daju moć, a ne oni koji tu moć dobijaju, kada je u pitanju odgovornost, odgovorni su oni koji dobiju moć, a to je parlament koji je dobio moć na izborima, a ne političke partije, kada je u pitanju zapošljavanje, zapošljavaju oni koji stvaraju vrijednost, a ne oni koji koji tu vrijednost troše. U pristupu stvaranja novog načina upravljanja budžetom potrebno je napraviti dublju analizu sadašnjem pristupu. U tom kontekstu dobro je obratiti pažnju na neka pitanja, čijim rješavanjem bi se lahkše oslobodili od tereta zastarjelih principa i olahkšao put transformacije konvencionalnih u nekonvencionalne prakse upravljanja budžetom. Nema drastičnih promjena ukoliko se zaposlenim u korporativnom svijetu i državnoj upravi ne osigura više slobode, a sa ciljem iskorištavanja njihove mašte i mudrosti. Ovo podrazumijeva motiviranje zaposlenih, posebno u državnoj upravi, za iskazivanje darova koji su visoko na ljestvici hijerarhije vrijednosti u stvaranju konkurentske prednosti. Tada će zaposleni biti motivirani da ulože strast, kreativnost i poduzetništvo, prilikom osmišljavanja i stvaranja novih načela upravljanja To će tražiti da svako od zaposlenih uloži predano svoju mudrost kako bi se stiglo do upravljanja u korporativnom svijetu i u državnoj upravi, koje bi dovelo do usješnog obavljanja poslovnih i državnih aktivnosti. U tom smislu neophodno je upravljati ljudskim resursima u državnoj upravi kako bi se oslobodili od tereta starog načina upravljanja budžetom. Mora početi sa promjenama u političkom svijetu. Demokratizacija političkih stranaka je preduslov da korporativni svijet krene ka pokretanju interne konkurencije (interno tržište ideja) i eksterne konkrencije, odnosno eksternog tržišta, kako bi privredni subjekti, odnosno preduzeća postala prilagodljiva, inovativna, otporna i prihvatljiva, što je uslov za uspješno, odnosno profitabilno poslovanje.
JAVNE FINANSIJE
129
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA 7.2. Inovacije Principi koji su zasnovani na inovativnoj djelatnosti su ključni principi za demokratizaciju inovacija. Inovacija se pojavljuje u mnogo oblika kao: • • • •
inovacija operacija, inovacija proizvoda/usluga, inovacija strategija, i inovacija upravljanja/ menadžmenta.
Ovi oblici inovacije predstavljaju proces u kome se od inovacije operacija do inovacije menadžmenta povećava stepen stvaranja vrijednosti i odbrane od konkurenata. Prva aktivnost ovog procesa je inovacija operacija koja je operativnog karaktera, a koja u svijetu oštre/izrazite konkurencije rijetko vodi do odlučujuće i dugoroćne prednosti. Druga aktivnost procesa inovacije je inovacija proizvoda/usluga koja može u kratkom roku preduzeće ili državnu upravu učiniti uspješnom. Treća aktivnost ovog procesa je inovacija strategije novih poslovnih modela od kojih se moraju braniti dosadašnje vođe/rukovodioci/menadžeri preduzeća, odnosno državne uprave. Četvrta aktivnost inovacija menadžmenta ima jedinstvenu sposobnost stvaranja vrijednosti koju je teško kopirati. Iako inovacija menadžmenta ima moć stvaranja izvrsnosti kojoj je teško konkurirati, ipak je malo ljudi koji su spremni za kontinuiranu inovativnu djelatnost, što se ocjenjuje kao kratkovidnost upravljanja. 7.3.Intelektualni kapital Intelektualni kapital, kao pojavni oblik znanja koji je nevidljivi stvaralac bogatstva u kome su sadržani humani i strukturalni kapital, je nastao kada je došlo do niza promjena u svim oblastima društva i privrede. Povećanje udjela znanja u novostvorenoj vrijednosti je glavno obilježje internetskog perioda u kome danas živimo. U tom smislu ključni izazov sa kojim se susrećemo je unapređenje i vrijednovanje znanja. 7.3.1.Humani kapital Humani kapital predstavljaju zaposleni sa individulnim i kolektivnim znanjima, sposobnostima, iskustvima, mogućnostima, ponašanjem. Nastaje kada se znanje, sposobnosti i vještine transformiraju u djela koja doprinose stvaranju vrijednosti. Humani kapital se sastoji od: • kompetencija, 130
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA • odnosa, i • vrijenosti. Kompetentnost nastaje kada se u praksi dokažu sposobnosti u primjeni znanja i vještina, odnosno kompetencija predstavlja dokazanu sposobnost da se primijene znanja i vještine, a može biti: • stručna, gdje se radi o stručnoj sposobnosti zaposlenih u korporporativnom svijetu i državnoj upravi, • socijalna, gdje se radi o uspješnosti održavanja dobrih odnosa sa drugim ljudima, i • komercijalna koja označava sposobnost zaposlenih da svoje aktivnosti usmjeravaju ka stvaranju vrijednosti. Odnosi predstavljaju ekonomsku kategoriju saradnje, kojoj je krajnji cilj stvaranje vrijednosti, a nastaju u odnosima sa korisnicima, partnerima, dobavljačima, konkurencijom, ali prije svega između zaposlenih. Što zaposleni uspješnije izgrađuju dobre odnose sa korisnicima, partnerima, dobavljačima, konkurencijom, uspješnije će se boriti sa konkurencijom. U tom smislu, kada se uspješnije izgrađuju konstruktivniji i svrhovitiji međusobni odnosi i odnosi sa korisnicima i partnerima, organizacija će profitabilnije poslovati, što se odnosi i na odnose među ljudima u državnoj upravi. Vrijednosti preduzeća čine osnovu iz koje izrasta organizacijska kultura i konkurentske prednosti. Ključne vrijednosti preduzeća se odnose na: način međusobnog odnosa menadžera, način vođenja poslovanja, način organizacijskog oblika koji se izgrađuje u preduzeću, podsticaj za samopouzdanje strateških menadžera, preuzetničko ponašanje funkcionalnih i operativnih menadžera, podrška naporima uvođenja promjena u organizaciju preduzeća/ državne uprave. Vrijednost se iskazuje kroz: • društvene vrijednosti (sistem zajedničkih vrijednosti), • organizacijske vrijednosti (organizacijske sposobnosti), • grupne/timske vrijednosti (interdisciplinarni timovi), • individualne vrijednosti (potiču od individualnih sposobnosti). Vrijednost je, dakle uslovljena postojećim individualnim i kolektivnim vrijednostima. U tom smislu percepciju zaposlenih treba usmjeriti na znanje, kako bi se stvaralo poželjno ponašanje u preduzeću/državnoj upravi. Iz ovoga proizlazi da se ni jedan stručnjak, uključujući i one koji imaju najveće kvalifikacije, ne može smatrati humanim kapitalom, ako to svojim doprinosom u stvaranju vrijednosti ne opravdava ono što je u njegovo osposobljavanje uloženo. JAVNE FINANSIJE
131
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA Organizacije internet ere definiraju vrijednost prema tome kako one koriste znanje stečeno u radu sa korisnicima, dobavljačima i konkurencijom da bi stvorile prednost na tržištu za sebe i iskoristile tu prednost da ponude superioran proizvod/uslugu prema korisniku/kupcu. 7.3.2. Strukturalni kapital Ključna uloga strukturalnog kapitala je u tome što svi materijalni faktori, koji učestvuju u stvaranju vrijednosti, odnosno doprinose poslovnom uspjehu organizacije bilo da je u pitanju poslovni svijet ili državna uprava. Ovaj kapital nastaje sistematiziranim djelovanjem preduzeća putem: inovacija, procesa, kulture i vođenja. Inovacija omogučuje kontinuirano redefiniranje ponude proizvoda ili usluga po zahtjevu tržišta. S njom se ostvaruje kapital koji ima sposobnost da fleksibilno mijenja poslovne procese i procese obnove i razvoja koji podupiru optimalno stvaranje vrijednosti. Procesi utiču na stvaranje kreativnih potencijala za dalje unapređenje intelektualnog kapitala, a definiraju se kao skup međusobno i interaktivno povezanih aktivnosti sa ciljem stvaranja dodatne vrijednosti. Kultura predstavlja sumarnu kombinaciju pojedinačnih mišljenja, stavova normi, ponašanja i zajedničkih vrijednosti sistema. Intelektualnim kapitalom se stvara i potiče kultura učenja (kultura uma). Sa njim se unapređuje komunikacija i koordinacija. Kultura označava koncepte, vrijednosti i aspiracije koje ujedinjuju organizaciju u ostvarenju zajedničkog cilja. Vođenjem se osigurava interaktivno djelovanje strategije i organizacije. Ova funkcija menadžmenta razvija liderstvo, ustvari stvara vođe u skladu sa demokratskim principima. Vođenjem se stiču menadžerske sposobnosti koje omogućuju postavljanje jasnih ciljeva i usmjeravanje organizcacije u skladu sa vizijom, a istvremeno se s vođenjem uspostavlja most između humanog i strukturalnog kapitala. Vođenje djeluje u cilju stvaranja skladnih i višestrukih efekata između strategije, strukture i kulture u poslovanju. Bitana karakteristika vođe je artikulacija vizije i misije, čiji se sadržaj disperzira na sve zaposlene. Sposobnost strukturalnog kapitala se ogleda u organizacijskom, potrošačkom i relacijskom kapitalu. Organizacijski kapital čine poslovni procesi i procesi obnove i razvoja. Odnosi se na potencijale preduzeća koji su vezani za upravljanje odnosima s korisnicima, baze podataka vezano za korisničke aktivnosti. Ovaj kapital predstavlja ključnu komponentu strukturalnog kapitala preduzeća ili državne uprave, kojim se upravlja sa odnosima prema korisnicima u korporativnom svijetu, odnosno građanima kada je u pitanju državna uprava. 132
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA Relacijski kapital obuhvata odnose s dobavljačima i partnerima. Ovi odnosi imaju važnu ulogu u stvaranju vrijednosti. Imidž, ugled i brend su obilježja realicijskog kapitala. Znanje, kao osnova intelektualnog kapitala, djeluje kao aktivator koji nas navodi da imamo razumijevanje interaktivne veze između humanog i strukturalnog kapitala. Intelektualni kapital se poistovjećuje sa upravljanjem znanjem. A povećanje znanja u novostvorenoj vrijednosti je glavno obilježje internet perioda. Znanje predstavlja ključni faktor poslovnog uspjeha. Srž upravljanja intelektualnim kapitalom je u korijenu preduzeća, odnosno u brizi i unapređenju nevidljivih, za buduće poslovanje ključnih faktora: poslovanje, konkurentska sposobnost, korisnici, interesantni segmenti tržišta, iznalaženje novih mogućnosti, smanjenje slabosti, upravljanje strateškim promjenama. Koristi od upravljanja znanjem, odnosno od upravljanja intelektualnim kapitalom su: zadovoljni korisnici, efikasniji poslovni procesi, povećanje tržišne vrijednosti, povećanje sposobnosti za stvaranje vrijednosti, unapređenje imidža, uspješna komunikacija, optimalno korištenje potencijala, efikasno djelovanje humanog kapitala i motivacija zaposlenih. Koncept intelektualnog kapitala i njegovo implementiranje zahtijevaju novu perspektivu strateškog upravljanja, koja uključuje novi model menadžmenta, kojim se uvodi novi način planiranja, organiziranja, kadrovskog dijelovanja, vođenja, kontrole, odlučivanja, motiviranja, komuniciranja, koordiniranja, odnosa s javnošću i marketinga. Vrijednost za organizaciju stvara se interaktivnošću unutar podvrsta intelektualnog kapitala, što zahtijeva kontinuirano unaprijeđenje performansi svake pojedinačne kategorije intelektualnog kapitala, kao i načina njihovog međudjelovanja. Rukovodstvo/menadžment mora uvesti i podržati metode rada koje potiču i podržavaju transformiranje individualne sposobnosti u organizacijske vrijednosti i mora raditi na uklanjanju faktora koji spriječavaju optimalno korišćenje postojećih potencijala preduzeća/državne uprave. Kontinuiranim analiziranjem razloga za raskorak, koji postoji između zadanih ciljeva, stiču se spoznaje na bazi kojih se mogu odrediti daljnje aktivnosti. Uklanjanjem slabih tačaka, kako u privredi tako i u društvu, a posebno u državnoj upravi, unaprijeđuju se performanse. Iskustva projekta dokumentiraju se i pohranjuju u bazu iskustava, kako bi se prema potrebi koristila u drugim projektima. U tu svrhu mogu se koristiti metode i principi upravljanja znanjem kao poslovnom funkcijom. Intelektualnim kapitalom se može upravljati na tri nivoa: 1. individualnom nivou, 2. timskom nivou, i na 3. nivou organizacije. JAVNE FINANSIJE
133
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA Na individualnom nivou, menadžment usklađuje rad pojedinca sa ciljevima organizacije, prepoznaje individualne potencijale i načine kako ih optimalno koristiti za postizanje ciljeva organizacije, stvarajući pogodne radne uslove za efikasan rad pojedinca. Na timskom nivou, menadžment, prema potrebama, određuje optimalne interdisciplinarne timove i pruža potrebnu podršku, infrastrukturu i okvirne uslove rada tima. Na nivou preduzeća/državne uprave, menadžersko dijelovanje, između ostalog se odnosi na sistemsko razmišljanje i kolektivnu percepciju, motiviranje organizacijskih djelova, odgovornost i interdiscpliranu kooperaciju. Mjerenje, dokumentiranje i evidentiranje znanja sistemski su djelovi svakog poslovanja. U cilju razvoja strategije i usmjeravanja snage za budućnost, mora postojati svijesnost o performansama resursa. Za uspješno upravljanje, potrebno je uspješno mjerenje. Zaposleni se moraju osposobiti za samostalno mjerenje, odnosno praćenje realiziranja organizacijskih ciljeva, uz utvrđivanje vlastitog doprinosa. Za savremeno poslovanje, osim finansijskih parametara, bitne su i informacije o performansama intelektualnog kapitala. Jaz između knjigovodstvene vrijednosti organizacije i njene tržišne vrijednosti naročito je prisutan kod djelatnosti koje su bazirane na informacijama i znanju. Faze upravljanja intelektualnim kapitalom su: • • • • •
razvoj svijesti o važnosti tog resursa, vizualiziranje i kategoriziranje intelektualnog kapitala organizacije, utvrđivanje načina upravljanja ključnim faktorima, uspostava sistema mjerenja performansi intelektualnog kapitala, uspostava novog sistema izvještavanja i motiviranja zaposlenih.
Svijest o intelektualnom kapitalu se postupno razvija pristupom kroz cijelo preduzeće, “odozgo prema dolje”, uz pomoć literature, predavanja, diskusija i radionica. Slika stanja intelektualnog kapitala sagledava se iz raznih perspektiva: kategoriziranje nematerijalnih faktora prema šemi intelektualnog kapitala. Svako preduzeće/državna uprava mora samo razraditi svoj individualan način upravljanja intelektualnim kapitalom. Osnovne su slijedeće komponente: strategija, kultura, ljudi, tehnologija i tržišno okruženje. Da bi uspješno mogli upravljati neopipljivom imovinom, bitno je implementirati sisteme za praćenje performansi neopipljivih faktora. Samo kontinuirano preispitivanje, lociranje slabosti i njihovo unaprijeđenje, vode prema uspijehu. Mora se raspravljati o tome što se 134
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA radi i što je učinjenjeno, kako bi se postiglo razumijevanje zaposlenih u korporativnom svijetu i državnoj upravi i potencijalnih ulagača. U cilju motiviranja zaposlenih, potrebno je što jasnije prikazati posljedice uvođenja novog sistema. Organizacije moraju usvojiti odgovarajuću strategiju, koja je definirana na osnovu vizije, misije, strateških ciljeva, i implementirati je savremenim organizacijskim dizajnom. Procesni pristup budžetu podrazumijeva utvrđivanje budžetskih aktivnosti kojima se stvaraju vrijednosti prije svega u ekonomskom i socijalnom smislu. Strateško planiranje i strateško upravljanju podrazumijeva da se budžet planira i da se budžetom upravlja putem strategije. U fazi planiranja budžeta postavlja se vizija, kao prva aktivnost procesa usmjeravanja kojom se ukazuje na ekonomske/razvojne i socijale efekte koji se žele ostvariti, potom se u drugoj aktivnosti analiziraju snage i slabosti unutrašnjeg/internog okruženja i prilike i prijetnje vanjskog/eksternog okruženja, u trećoj aktivnosti se definiraju ostale aktivnosti procesa usmjeravanja: misija koja ukazuje kako treba djelovati da se ostvari vizija uzimajući u obzir interne i eksterne analize, ciljevi koji imaju strateški i finansijski izraz, a koje strategija treba da dostigne, i politika koja osigurava konzistentnije povezivanje ciljeva sa strategijom, i u četvrtoj aktivnosti procesa planiranja budžeta vrši se izbor strategije kojom se trebaju dostići postavljeni ciljevi, a koja se bazira na internoj funkcionalnosti i eksternoj poslovnosti državne uprave. . U fazi upravljanja budžetom, koja predstavlja također proces neophodno je u prvoj aktivnosti uskladiti strategiju budžeta sa organizacijom pojedinih ministarstava, što podrazumijeva organizacijske i kadrovske promjene, u drugoj i trećoj aktivnosti analiziraju se postojeća organizacijska struktura i organizacijska kultura sa kojima je realiziran budžet iz prethodnog perioda, u četvrtoj aktivnosti vrši se izbor metode kojom će se realizirati budžet, i u petoj aktivnosti budžet se implementira na osnovu izabrane metode. 7.4. Strategija privrednog i regionalnog razvoja Strategije privrednog i regionalnog razvoja se temelje na konkurentskoj prednosti, strateškoj sposobnosti i kompetecijama, a izrada se može, što je poželjno, bazirati na procesu strateškog menadžmenta. U skladu sa ovim procesom prvo se prave strategije privrednog, a potom strategije regionalnog razvoja. Bez ovih razrađenih strategija korištenje sredstava iz fondova EU nije moguće. Korištenje pomoći kako bi se osigurao boljitak svih građana mogućnost je koju BiH ne bi smjela propustiti, a već sada uveliko kasni. Strateško planiranje budućnosti regije u trenutku kada je sadašnjost izuzetno složena i neizvjesna je odgovoran zadatak. Stoga treba imati mudrost, smjelost i hrabrost da se JAVNE FINANSIJE
135
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA krene u tako odgovoran posao. Ovaj poduhvat predstavlja izazov za kreativne, inovativne i poduzetne ljude u našoj zemlji. Strategija privrednog razvoja, na kojoj se bazira budžetska politika, radi se prvo, a potom strategija regionalnog razvoja. 7.4.1.Strategija privrednog razvoja Strategiju privrednog razvoja prave svi organizacijski djelovi države (država, entiteti, kantoni, gradovi, općine). Ova strategija polazi od zajedničke vizije koja se definira na nivou države, odnosno centralne vlasti, a usklađuje se sa vizijom Evropske unije/EU. Sve ostale aktivnosti procesa strateškog planiranja počev od misije rade niži organizacijski nivoi vlasti, s tim da svaki nivo definira svoju misiju čiji je okvir zajednička misija. Sa vrha vlasti se postavlja strategija, potom se definiraju misije ostalih organizacijskih djelova države, a izrada strategije privrednog razvoja počinje od najnižeg nivao na osnovu misije višeg nivoa koje se objedinjuju u strategima višeg nova. Dakle, usmjeravanje privrednog razvoja BiH treba da se zasniva na viziji države i na misijama entiteta, kantona i općina. Kod definiranja vizije (šta želi postići) treba krenuti od vizije EU na osnovu koje se definira misija BiH koja uzima u obzir misije (šta uraditi da se postigne zajednička vizija) entiteta, kantona i općina186. Za definiranje misije općine okvir je misija u kantona u Federaciji BiH, a za definiranje misije općina u RS BiH misija ovog entiteta. Dakle svaka regija definira svoju misiju i svoje strateške ciljeve, a na nju utiču analize vanjskog (prilike i prijetnje) i unutrašnjeg (snage i slabosti) okruženja predmetne regije. Strateški ciljevi regije mogu su odnositi na: • povećanje konkurentnosti, • povećanje zaposlenosti, • smanjenje siromaštva, • društvenu harmonizaciju, • jačanje poduzetništva i inovativne djelatnost, • efikasniju administraciju, • jačanje životne sredine. Kada je izvršeno usmjeravanje privrednog razvoja, odnosno kadu su definirane aktivnosti usmijeravanja regije, definira se strategija privrednog razvoja koja treba da krene od trenutnog stanja u regiji, uvažavajući komparativne prednosti i nedostatke. U izradi 186
Ipa, str.str.134-137.
136
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA strategije privrednog razvoja treba da učestvuju svi zainteresirani građani, a prema znanju sposobnostima i vještima kojim raspolažu. U građenu strategije općine akcent treba staviti na funkcionalnost općinske uprave, odnosno na razvoj ljudskih potencijala/resursa, čije znanje, sposobnosti i vještine su presudne za implementaciju strategije privrednog razvoja, ali i za stvaranje tržišno orijentiranih preduzeća/kompanija u općini, koje će biti pokretači eksternog i internog tržišta, odnosno eksterne i interne konkurencije, za razvijanje infrastrukture, zaštite životne sredine i za razvoj neprivrednih djelatnosti u općini.. Da zaključimo, okvirni sadržaj strategije privrednog razvoja treba da uključi, osim uvoda i metodologiju rada, opće podatke o regiji, resurse regije, trenutno stanje u regiji (infrastruktura, ekonomija i privreda, ekologija, društveni razvoj), aktivnosti usmjeravanja regije (vizija, misija i strateški ciljevi), izbor strategije, implementacija strategije i nadgledanje implementacije. 7.4.2.Strategija regionalnog razvoja Strategija regionalnog razvoja BiH treba predloži novi odnos i način saradnje među entitetima, kantonima i općinama na svim nivoima u rješavanju pitanja i problema ključnih za društveno privrednu koheziju i konkurentnost, u zajednički dogovorenom okviru razvojne politike, definiranja razvojnih prioriteta na temelju njihovih stvarnih potreba. U izradi strategije regionalnog razvoja može se koristiti opisani pristup strategiji privrednog razvoja. Strategija regionalnog razvoja treba da predstavlja okvir za upravljanje regionalnim razvojem koji se odlikuje uspostavom jedinstvenog sistema i definiranjem jasnog strateškog usmjerenja, a to znači putem zajedničke vizije čiji je okvir poticanje razvoja na entitetskom i kantonalnom nivo uz poštivanje principa partnerstva, uklanjanja uzroka razvojnih poteškoća u onim područjima BiH koja najviše zaostaju u razvoju, prekogranične i međuregionalne saradnje, kao jednog od važnih razvojnih prioriteta, ali i prilika za BiH s obzirom na njezin geografski položaj. U tom smislu strategija regionalnog razvoja postavlja dodatne zahtjeve. Od regija se traži da definiraju jasne smjerove razvoja i za te potrebe osigurana sredstva, sticanje novih vještina i uključivanje u strateško planiranje razvoja. Stoga u prvim godinama implementacije strategije na svim nivoima moraju se izgraditi kapaciteti koji će omogućiti jasno identificiranje potreba, usuglašavanje oko razvojnih prioriteta te razvijanje ideja i predlaganje takvih projekata koji opravdavaju investiranje javnih sredstava u pojedina područja. Izgradnja takvih kapaciteta ključna je i za buduće korištenje strukturnih fondova EU. JAVNE FINANSIJE
137
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA Strategija regionalnog razvoja BiH treba da predstavlja sredstvo za uspostavu i provedbu koordiniranog pristupa održivom društveno-privrednom razvoju svih dijelova zemlje. Cilj strategije regionalnog razvoja da funkcionalna politika regionalnog razvoja u BiH doprinese održivom razvoju i povećanju nacionalne konkurentnosti. Ona treba smanji razlike u prihodima i životnom standardu između entiteta pojedinih kantona, općina i društvenih skupina. Svi društveno privredni subjekti i vlast trebaju sarađivati na svim nivoima s ciljem dostizanja optimalnog korištenja i upravljanja razvojnim potencijalom svojih područja. BiH treba da sarađuje sa susjednim državama na smanjenju deficita u spoljno trgovinskoj razmjeni i negativnih učinka granica na društveni i privredni razvoj entiteta, kantona i općina. U tom smislu BiH treba da definira svoju zajedničku viziju koja će se transformirati u misije entiteta, kantona i općina, koja će biti u stanju da tu viziju i ostvari. Misija BiH je ustvri skup misija entiteta, kantona i općina. Iz misija regija (entiteta, kantona, općina) treba da proizlaze strateški ciljevi pojedinih regija. Strateški ciljevi imaju za cilj usmjerenu izgradnju kapaciteta u regijama i povećanje učinkovitosti regionalnih društvenoprivrednih razvojnih programa, na uspostavu koherentnog pravnog okvira te izgradnju potrebnih institucionalnih struktura i kapaciteta potrebnih za upravljanje regionalnom razvojnom politikom, uvođenjem učinkovitog sistema upravljanja regionalnim razvojem. Kako bi se realizirali definirani ciljevi i prioriteti putem strategije regionalnog razvoja potreban je regionalni operativni program/plan kojim će strategija efikasno implementirati. Regionalni operativni program treba da operacionalizira strategiju regionalnog razvoja. Dakle, definiranje regionalnih operativnih programa predstavlja operacionilizaciju razvoja regionalnog razvoja, odnosno strateškog razvoja regija za neko buduće razdoblje. Ovaj regionalni operativni program služi Evropskoj komisiji kako bi se unaprijedio regionalni razvoj u zemljama kandidatima i zemljama koje su predkandidati, a koriste ih i zemlje kandidati kao pripremu za korištenje sredstava strukturnih fondova kada budu primljene u punopravno članstvo. Da bi država, ali i regije mogle računati na financijsku potporu, neophodnio je implementirati strategiju regionalnog razvoja putem operativnog programa. Korisnici regionalnih operativnih programa su entiteti, kantoni i općine, ali i svi građani, a projekti na koje se odnosi su u pravilu unapređenje infrastrukture, potpora i razvoj poduzetništva, ljudski i društveni razvoj. Cilj je, kao smjernica i sredstvo, postići održivi privredni i društveni razvoj kroz pripremu i povezivanje razvojnih programa, identifikaciju područja intervencije, definiranje mjera te odabir konkretnih razvojnih programa. Bez razrađene strategije 138
JAVNE FINANSIJE
JAVNI JAVNI RASHODI PRIHODI BUDŽETSKA POLITIKA privrednog i regionalnog razvoja korištenje sredstava iz fondova Unije nije moguće. Ulazak u Uniju nije krajnji cilj sam po sebi, već on sa sobom treba da nosi napredak i razvoj društva u cjelini. Korištenje pomoći kako bi se osigurao boljitak svih građana mogućnost je koju BiH ne bi smjela propustiti, a već sada uveliko kasni.
JAVNE FINANSIJE
139
POLITIKA JAVNOG DUGA 5. POLITIKA JAVNOG DUGA 1. Pojam i definicija javnog duga Javni dug predstavlja akumulirane obaveze države i jednak je zbiru svih potraživanja koji prema javnom sektoru imaju njegovi povjerioci. U teorijskom smislu svrha zaduživanja se posmatra kroz povrat investicija. Danas, javni dug predstavlja veoma važan izvor finansiranja državnih programa potrošnje, koji povećavaju mogućnost djelovanja države na privredu kroz povećanje javne potrošnje. U tom smislu država bira onaj način finansiranja koji joj donosi najveće ekonomske efekte, odnosno najmanje troškove. Javni dug je sinonim za finansiranje javnog sektora, a definira se kao suma potraživanja prema javnom sektoru, ili suma svih potraživanja koji prema državi imaju njezini povjerioci u određenom trenutku. Ustvari predstavlja pozajmljena novčana sredstva države187. Javni dug nastaje kumuliranjem budžetskih deficita koji se finansiraju njenim zaduživanjem. Ovisno o tome da li se država zadužuje u zemlji ili inostranstvu, postoji unutrašnji i vanjski javni dug. Ukupna zaduženost, odnosno ukupni javni dug države prema domaćim i inostranim povjeriocima, predstavlja kumulirani deficit, čijim povećanjem se povećava i javni dug i obrnuto. Rasprave oko finansiranja javnog duga, koje još uvijek nisu završene, potaknute su prije otprilike 25 godina od Roberta Barroa, a vezuju se za poznatu Ricardovu teoremu jednakosti. U tim rasprava postojala su dva mišljenja. Po prvom mišljenju, Kejnzijanci tvrde, da povećanje javnog duga dovodi do smanjenja poreza, odnosno do povećanja raspoloživog dohotka, čime se stimulira agregatna potražnja, a kao rezultat toga, javni dug postaje uzrok povećanja kamatne stope, što dovodi do pada privatnih investicija. Po drugom mišljenju, prema Ricardovoj teoremi jednakosti, koja predstavlja neoklasični pristup fiskalnoj politici i javnom dugu, sadašnje smanjenje poreza postaje teret budućih generacija. To dovodi do toga da povećanje javnog duga ne može stimulirati agregatnu potražnju, pa njegov porast nema realne učinke. Ovo dovodi do toga da će korisničko neto bogatstvo biti u sukobu, odnosno doći će do toga da više duga danas i predstavlja više poreza sutra. To ukazuje da deficit proračuna nema stvarne učinke i fiskalna politika neće moći promijeniti potrošnju. Naime, kada je vlada smanjuje poreze, korisnici, odnosno potrošači samo štede više, kako bi mogli platiti više buduće poreze, a potrošnja ostaje nepromijenjena188. 187 188
Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 91. www. http://finance.hr
JAVNE FINANSIJE
141
POLITIKA JAVNOG DUGA Ova tvrdnja se pripisuje Barrou (1974), koji je pokazao da je po privredna kretanja isto da li se finansira javni dug oporezivanjem ili izdavanjem državnih obveznica189. Prema njegovom pogledu privatne osobe mogu poništiti međugeneracijski učinak politike zaduživanja države, pa su prema tome porez i finansiaranje države dugom u biti ekvivalentni190. Tako, suprotno keynesijanskom mišljenju, smanjeni porezi, odnosno ako se ne povećavaju, neće uticati na porast potrošnje i preko multiplikatora na porast dohotka, već će porast štednje. To govori da će niži porezi danas značiti više poreze u budućnosti, a domaćinstva povećavaju svoju štednju kako bi se mogli platiti budući porezi. Barro, osim toga smatra da pojedinci u svoja odlučivanja uključuju razmišljanje o dugom roku, te da brinu za dobrobit svojih potomaka191. Stanovništvo neće smanjenje poreza smatrati povećanjem svojeg vlastitog bogatstva, već će štedjeti kako bi mogli platiti povećane poreze u budućnosti. Povećanje trošenja povećava agregatnu potražnju koja podiže kamatne stope, čime se potiskuju privatne investicije. Barro tvrdi kako prema njegovu teoremu nema povećanja agregatne potražnje, pa tako ne dolazi do izostanka privatnih investicija. Ovo govori da se ništa nije promijenilo, odnosno svaka generacija ima tačno jednak iznos za potrošnju koji je imala i prije nego se država zadužila. Sa ovom tvrdnjom se ne slažu mnogi ekonomisti i smatraju da domaćinstva ipak troše većinu sredstava koja su im ostala na raspolaganju smanjenjem poreza. Tako ne uvođenje poreza ima uticaja na porast agregatne potrošnje i nivoa dohotka. Ono što treba istaći, istraživanja o neutralnosti javnog duga su otežana zbog činjenice da su: proračunski deficit, privatne investicije i kamatne stope pod uticajem različitih promjenljivih veličina, odnosno varijabli, a primjena kontroliranog eksperimenta u ekonomiji je nemoguća192. Međutim, kako bi se održala Ricardova jednakost, veliki broj pretpostavki treba biti ispunjeno, a ti dokazi se teško mogu potvrditi, naime povećanje državnog deficita može potaći nešto veću štednju, ali manje utiče na povećanje deficita, odnosno javnog duga. Nakon ovih rasprava, mogu se navesti sljedeće posljedice državnog deficita193: • dio tekućeg rashoda se direktno prenosi na buduće generacije, • emitovanje obveznica može da smanji investicije i time dovesti buduće generacije u teži položaj, • investicijski dug može da poraste i smanji životni standard građana u budućnosti, • prividna štednja ne može da kompezira negativnu štednju od strane države. 189 190 191 192 193
Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 92. www. http://finance.hr www. http://finance.hr www. http://finance.hr Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 92.
142
JAVNE FINANSIJE
POLITIKA JAVNOG DUGA Ove posljedice stvaraju osnovne probleme: • otplatom javnog duga se smanjuje količina novca koju bi država mogla koristiti za finansiranje javnih potreba, • zaduživanjem država ograničava količinu novca privatnom sektoru, koji bi se mogao pozajmiti na finansijskom tržištu, • visok javni dug može destimulirati privredu povećanjem inflacije, i • rastom kamatnih stopa na kredite i utiče na smanjenje BDP-a. Javni dug se prema savremenoj finansijskoj teoriji objašnjava na način da država bez javnog duga teško da može obavljati svoju osnovnu funkciju. Ulaganjem javnog duga u razvoj privrede stvaraju se uslovi za otplatu i jačanje privrednih potencijala, s tim da sredstva javnog duga pomažu razvoju privredne strukture. Vanjskim zaduživanjem osigurava se dodatna akumulacija, a unutrašnjim zaduživanjem se osigurava veća dinamika akumuliranih sredstava. U vođenju ukupne ekonomske politike vrlo je važno i bitno fokusirat se na politiku javnog duga. Naime, osim što se koristi za finansiranje deficita državnog budžeta, javni dug je i instrument ekonomske politike koji ima svoju fiskalnu i monetarnu funkciju, a to znači da ima određeni uticaj na privredni razvoj. Stoga je javni dug jedna od važnih ekonomskih funkcija u određivanju i vođenju ekonomske politike, kojom se ukazuje na ukupnu zaduženost države prema unutrašnjim (domaćim) i vanjskim (inostranim) povjeriocima. Kada se država zadužuje u inostranstvu, riječ je o vanjskom javnom dugu. Pri otplati duga sredstava izlaze iz zemlje, pri čemu se povećava trgovinski deficit, što se negativno odražava na stvarni gubitak proizvodnih mogućnosti zemlje. To govori da je važno utvrditi stvarnu vrijednost javnog duga i njegovu strukturu. Veličina javnog duga iskazuje se udjelom javnog duga i kamata u BDP-u. Treba napomenuti da savremene finansije bilježe porast javnog duga u odnosu na BDP. Deficit, koji nastaje nakon što se deficitu državnog budžeta pridruže deficiti ostalih organizacijskih nivoa države i deficitarni fondovi, predstavlja jednogodišnji višak javnih rashoda nad javnim prihodima, a to govori da je deficit u budžetu tok, a javni dug stanje zaduženosti države u toku jedne godine. Javni dug ima pozitivan i negativan uticaj na ukupni privredni razvoj, zavisno od visine duga, njegove strukture, udjela vanjske i unutrašnje komponente, kao i od ročnosti javnog duga194. To ukazuje da je neophodno organizirati dobar sistem upravljanja javnim dugom koji 194
http://www.staro.rifin.com
JAVNE FINANSIJE
143
POLITIKA JAVNOG DUGA će naglasiti pozitivne efekte javnog duga na privredni razvoj. Razlika između javnog duga i deficita može se jednostavno objasniti: ako su državni rashodi veći od državnih prihoda, proračun iskazuje deficit koji se mora finansirati pozajmljivanjem. Iznos deficita povećava dug i samo ga suficit može smanjiti195. Finansiranjem putem javnog duga, odnosno deficitarno finansiranje znači prodaju vrijednosnih papira uz obavezu otplate i kamate u određenom broju godina. Kupoprodaja vrijednosnih papira se odvija dobrovoljno, znači bez prisile, s tim da se država na tržištu kapitala ravnopravno bori s ostalim konkurentima. Javni dug kao instrument ekonomske politike ima fiskalnu i monetarnu funkciju. Fiskalna uloga javnog duga očituje se u finansiranju stvorenoga budžetskog deficita, a njegova monetarna uloga je u funkciji načina zaduživanja. Zavisno o tome radi li se o zaduživanju države u domaćoj ili stranoj valuti, finansijskom ili nefinansijskom sektoru, javni dug direktno utiče na monetarno kreditne agregate u zemlji, količinu novca u opticaju i vrijednost nacionalne valute196. Stoga javni dug važan instrument ukupne privredne i finansijske politike, posebno njegova nacionalna komponenta i tržište državnih vrijednosnih papira koje nastaje na bazi javnog duga zbog njegova uticaja privredna kretanja i stabilnost privrede. Ekonomske posljedice javnog duga mogu biti kratkoročne i dugoročne. Povećana državna potrošnja negativno djeluje na investicije. U kojoj će mjeri doći do negativnog djelovanja, zavisi od finansijskih tržišta i od monetarne politike. Deficitno finansiranje nastaje zbog neusklađenosti fiskalne ekspanzije i restriktivne monetarne politike koja ne dozvoljava porast ponude novca uz porast potražnje. Javni dug dugoročno djeluje na akumulaciju i potrošnju budućih naraštaja jer teret opsluživanja duga smanjuje mogućnost potrošnje stanovništva. Unutrašnji javni dug zahtijeva plaćanje kamata vlasnicima obveznica i u tu se svrhu se nameću porezi koji smanjuju sklonost investiranju. Veliki javni dug smanjuje privredni rast jer umjesto akumulacije privatnog kapitala dolazi do akumulacije državnog duga. U trenutku prodaje državnih obveznica premješta se štednja stanovništva koja umjesto da se ulaže u privredu, odlazi u državne obveznice. Na taj način javni dug djeluje na smanjenje proizvodnje, plata i dohotka. U savremenim finansijama kojima je svojstven porast javnog duga, politika javnog duga postala je važan instrument uticaja ekonomske politike. Dok fiskalna i monetarna politika ostvaruju svoj uticaj politikom javnih prihoda i rashoda, odnosno promjenama nivoa 195 196
http://www.ijf.hr/pojmovnik/javni_dug.htm http://www.staro.rifin.com
144
JAVNE FINANSIJE
POLITIKA JAVNOG DUGA novčanog opticaja, tehnika politike javnog duga sastoji se u promjenama strukture javnog duga u pogledu dospijeća i vlasništva. Ukoliko centralna banka koristi državne vrijednosne papire u okviru politike otvorenog tržišta, ona je u mogućnosti provoditi monetarnu politiku bez radikalnih ekspanzivnih ili restriktivnih mjera197. To znači, ukoliko dođe do povećane količine novca koji cirkulira u privredi nuđenjem obveznica finansijskom tržištu, može se povući višak novčanih sredstava iz opticaja i spriječiti rast inflacije. Bitno je napomenuti kako se upravo na segmentu javnog duga najbolje ogledaju veze između monetarne i fiskalne politike, pa je tako danas politika javnog duga u razvijenim zemljama vrlo važan dio ukupnoga financijskog tržišta i najvažnije područje koncipiranja i provođenja monetarne politike. Ono što nije dobro dio javnog duga se prenosi na dolazeće generacije. To govori da je osnovni problemi nastaju kada se javni dug otplaćuje, jer se s njim smanjuje količina novca u tekućem budžetu za finansiranje javnih potreba, što opterećuje tekući budžet i buduće generacije poreskih obveznika. Visina javnog duga i kretanje ostalih makroekonomskih agregata u privredi nije striktno u pozitivnoj ili negativnoj zavisnosti jedno od drugog. Kako je već prije spomenuto, javni dug može imati i pozitivne i negativne efekte na pojedine privredne pokazatelje, ali u konačnici visok javni dug, posebno ako se još radi i o visokoj inostranoj komponenti javnog duga, ne može pridonijeti razvoju privrede i nikako ne smije biti instrument poticaja privrednog rasta198. Stoga treba voditi računa o visini javnog duga i mogućnosti njegove otplate jer kratkoročno razmišljanje može uticati na kvalitat donošenja budućih odluka. Korištenje javnog duga radi finansiranja trenutnog deficita ili investicijskih projekata od strane države i prevaljivanje takvih troškova na budućnost, negativno utiče na fleksibilnost javnih finansija i uglavnom podrazumijeva usporeni razvoj privrede i u narednim godinama. Stoga treba imati na umu da javno zaduživanje i štete na kraju pogađaju cjelokupno stanovništvo. To govori da zaduživanje treba svesti na najmanju moguću mjeru, a to traži postavljanje adekvatnog zakonodavnog okruženja. Ne treba zaboraviti da nije cilj u potpunom nestajanju javnog duga jer bi tako nestali i pozitivni efekti koje javni dug ima na privredni razvoj, a to znači da javni dug treba svesti u optimalne granice, što će omogućiti da se postignu željeni ekonomski ciljevi, odnosno 197 198
http://www.staro.rifin.com http://www.staro.rifin.com
JAVNE FINANSIJE
145
POLITIKA JAVNOG DUGA ciljevi stabilizacije, razvoja financijskog tržišta i privrednog rasta, a da to ne ugrožava budući privredni i socijalni razvoj. U tom smislu ne smije se zemlja dovesti u stanje prezaduženosti u kojem bi došlo do finansijske nesolventnosti i nestabilnosti i u kojem bi bilo ugrožena njezina privreda. Osim toga stopa rasta javnog duga ne treba da bude veća od stope rasta BDP-a, što bi moglo dovesti zemlju u opasnost da ne može otplaćivati javni dug. To znači, u širem makroekonomskom kontekstu javne politike, treba održavati nivo i stopu rasta javnog duga takvu da se javni dug može uredno finansirati. A to govori da je potrebno na osnovu navedenih činjenica uspostaviti kvalitetan sistem upravljanja javnim dugom, sistem koji će osigurati da se iskoriste pozitivni, a izbjegnu negativni efekti javnog duga ili da se svedu na minimalnu mjeru koja će osigurati budući razvoj privrede. Zaduživanjem se ograničava količinu novca koju bi mogao koristiti privatni sektor pozajmljivanjem finansijskih sredstava na finansijskom tržištu. Previsok javni dug stvara negativne efekte na privredu, jer stvara inflaciju, utiče na povećanje kamatnih stopa i na smanjenje BDP-a. Te negativne ekonomske efekte može ublažiti ili čak zaobići fiskalna politika ekonomskim funkcijama alokacije, distribucije i stabilizacije, naravno u sadejstvu sa monetarnom politikom. Glavni ciljevi fiskalne politike su: • puna zaposlenost, • stabilnost cijena, i • povećanje proizvoda BDP-a, a njeni glavni instrumenti su199: • automatski stabilizatori (porez na dohodak), • formule elastičnosti, i • diskrecijske mjere. Pozitivni efekti fiskalne politike, kada je u pitanju javni dug, odnose se na: • na redistribuciju dohotka i imovine, • povećanje ili smanjenje uvoza i regionalni razvoj, Negativni efekti fiskalne se iskazuju: • većim uticajem monopola u raspodjeli BDP, i • manjim, odnosno nepotpunim uticajem na privredni rast (monetarna politika). 199
Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 91.
146
JAVNE FINANSIJE
POLITIKA JAVNOG DUGA Kada su u pitanju negativni efekti javnog duga. ono što nije dobro dio javnog duga se prenosi na dolazeće generacije. To govori da je osnovni problemi nastaju kada se javni dug otplaćuje, tada se s njim smanjuje količina novca u tekućem budžetu za finansiranje javnih potreba, što opterećuje tekući budžet i buduće generacije poreskih obveznika. Zaduživanjem se ograničava količinu novca koju bi mogao koristiti privatni sektor pozajmljivanjem finansijskih sredstava na finansijskom tržištu. Previsok javni dug stvara negativne efekte na privredu, jer stvara inflaciju, utiče na povećanje kamatnih stopa i na smanjenje BDP-a. Te negativne ekonomske efekte može ublažiti ili čak zaobići fiskalna politika ekonomskim funkcijama alokacije, distribucije i stabilizacije, naravno u sadejstvu sa monetarnom politikom. Državni dug jedan od glavnih razloga inflacije, nezaposlenosti i ekonomske recesije. On se prenosi kao trošak budućim poreskim obveznicima, tako da će gubitak u produktivnosti osjećati buduće generacije. Naime, veliki nacionalni deficiti utiču na podizanje porezne stope budućim generacijama, a to bi moglo dovesti do manje učinkovitosti funkcioniranja privrede. Stvaranje javnog duga i njegovim prijenosom na buduće generacije dolazi do preraspodjela dohotka i pad štednje200, što dovodi do pada budućih investicija i smanjenja životnog standarda buduće generacije. Domaćinstva ako se racionalno ponašaju, izdavanje državnih obveznica se povezuje s neophodnošću porasta poreza u budućnosti, jer država u budućnosti mora otkupiti svoje obveznice uključujući i kamate, a to može učiniti samo povećanjem poreza. Domaćinstva koja štede i povećan raspoloživi dohodak mogu uložiti u štednju, a ne na potrošnju, čime će nivo agregatne potražnje ostati nepromijenjen, kao i dohodak privrede da bi se mogli platiti budući porezi201. 2. Karakteristike javnog duga Javni dug predstavlja oblik javnih prihoda koji se koriste za ostvarivanje određenih budžetskih efekata. Obično se formira kod centralne banke ili zaduživanjem u inostranstvu. Predstavlja širi pojam od pojma javnog kredita, s tim da se pod javnim dugom podrazumijeva sintetički izraz ukupnog zaduživanja države, koji postaje neprimjeren savremenim uslovima202, dok se javni kredit formira po osnovu dohotka, odnosno dobiti stanovništva i poslovnog svijeta, a predstavlja destinirani i anticipirani javni prihod. 200 201 202
www. http://finance.hr www. http://finance.hr Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 94.
JAVNE FINANSIJE
147
POLITIKA JAVNOG DUGA Veza javnog duga, odnosno javnog kredita/zajma i poreza je organske prirode. Oba se podmiruju iz poreza i iz drugih javnih prihoda. Naime, javnim dugom se podmiruju samo određeni oblici rashoda, dok se ukupan iznos poreza koristi za pokriće ukupnih javnih rashoda. Dakle, javni dug predstavlja osnovni oblik vanrednih prihoda države razvijenih privreda. Osnovni razlozi nastanka deficita su: • smanjenje poreza, • povećani vojni izdaci, • velika socijalna davanja, • povećana izdvajanja za zdravstvo, • povećanje kamatne stope. Na smanjenje deficita utiče: • povećanje poreza sa visokim dohocima, • ograničenje rasta rashoda, • snažan rast i razvoj privrede. U rasprave, koje su vođene oko dokazivanja negativnih efekata deficita na razvoj privrede, kao i djelovanje povećanja poreza na investicije, dovele su do saznanja da oporezivanje kapitalnih dobitaka i kamata smanjuje štednju, utiče na smanjenje investicijskih ulaganja. Naime manja štednja utiče na rast kamata koje smanjuju investicije. Privredni razvoj u dugom roku zahtjeva komplementarnost javnih i privatnih investicija. Savremene privrede karakterizira stalni rast deficita budžeta i rast javnog duga203. Država može djelovati na osnovne makroekonomske agregate, tako što će intervenirati na sve djelove privrede putem vojnih rashoda, pri čemu javni dug ima svrhu značajnog osiguranja javnih prihoda. Osim toga se sve više koriste instrumenti kreiranja novca u obliku javnog duga države prema centralnoj banci radi osiguranja finansijskih sredstava u svrhu finansiranja potreba javnih rashoda. U tom smislu javni dug može brže rasti, pri čemu je bitno voditi računa o tome: • koja su to sredstva iz kojih se formira javni dug? • kako ih treba usmjeriti da pružaju ekonomske efekte? • kakav je oblik i priroda duga? • kakve su perspektive i značaj duga? 203
Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 96.
148
JAVNE FINANSIJE
POLITIKA JAVNOG DUGA Javni dug se može finansirati tako što država uredno vraća glavnicu i pripadajuće kamate, izdavanjem obveznica, povećanjem poreza ili prodajom svoje imovine. Državni trezor prikuplja sredstva budžeta i vrši sva plaćanja za državu. Plaćanja se vrše izdavanjem čeka koji glasi na centralnu banku. U slučaju nedostatka novca trezor posuđuje novac od građana ili od centralne banke. Trezor se finansira javnim emitovanjem obveznica koje kupuju pojedinci i poslovni subjekti. Ovaj novac se slijeva na račun trezora koji se nalazi na računu centralne banke, a trezor nakon toga plaća obaveze plaćanja javnog rashoda. U tržišnim privredama prisutna je samostalnost centralne banke u vođenju monetarne politike. Centralna banka može kupiti državne obveznice novcem trezora, s tim da prodaja obveznica trezora centralnoj banci predstavlja monetizaciju duga, jer centralna banka mora kreirati novac da bi kupila državne obveznice. Deficitarno finansiranje povećava agregatnu tražnju. Povećanjem agregatne tražnje dolazi do rasta cijena, što dodatno povećava pritisak na potražnu za novcem. Ponudom novca od strane centralne banke utiče na rast kamatne stope. Ekspanzivnom monetarnom politikom centralna banka na sekundarnom tržištu vrijednosnih papira kupuje državne obveznice koje su u posjedu banaka ili drugih finansijskih posrednika, čime se ostvaruje posredna veza između centralne banke i trezora, te na taj način monetizira javni dug. Finansijska teorija izdvaja nekoliko osnovnih razloga za formiranje javnog duga204: • veliki javni rashodi, • zahtjev, odnosno potreba da država intervenira u privredi, • vremensko nepoklapanje formiranja javnih prihoda odnosno javnih rashoda, • stalni budžetski deficit. Neki ekonomisti smatraju da nije potrebno prenaglašavati teret duga, kada se zna dug utiče na investicije, a investicije povećavaju zaradu i rast BDP-a, što je djelimično tačno, jer da bi se platile kamate na dug neophodno je uvesti visoke poreze, koji negativno utiču na štednju. Rješenje ovog problema se može naći povećanjem kapitalne komponente budžeta ili ograničavanjem pojedinih oblika potrošnje. Primjena zakona u razvijenijim i nerazvijenijim privredama ovisi od politike prema aktuelnim problemima, ali bez jasnog pogleda na budućnost, posebno u pogledu potrošnje.
204
Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 97.
JAVNE FINANSIJE
149
POLITIKA JAVNOG DUGA 3. Klasifikacija javnog duga Javni dug se klasificira prema sljedećim kriterijima205: • prema teritorijalnom principu: unutrašnji i vanjski javni dug, • prema stepenu valjanosti: anuitetski, dugovi sa naplatom kamate i bez naplate kamate, • prema stepenu garancije: dug sa zalogom i bez zaloga, • prema vremenu za koji se formira: kratkoročni i konsolidirani javni dug. Unutrašnji javni dug se stvara prema korporativnom svijetu i stanovništvu, a vanjski prema bankama ili vladama u inostranstvu, a odnosi se na: • funkciju stvaranja deviznih rezervi i stabilizaciju vlastite valute, • dodatnu akumulaciju, • za finansiranje deficita budžeta, • smanjenje deficita u platnom bilansu. Dobrovoljni zajmovi se baziraju na interesu onih koji upisuju zajmove, a prinudni se koriste, kada ne postoji ekonomski, već patriotski interes. Dobrovoljni zajmovi imaju niske kamate sa dugim rokovima, a mogu biti i beskamatni i u obliku poklona (bespovratni zajam). Dobrovoljni zajmovi koji se odnose uglavnom na ostvarivanje općeg interesa, odnosno društveno političkog interesa, dok je ekonomski interes zanemarljiv. Kratkoročni dugovi, koji se koriste za brzo prikupljanje sredstava, bez jasnih su ciljeva, a u funkciji održavanja budžetske ravnoteže, odnosno za pokrivanje nedostatka budžetskih sredstava, imaju kratak rok otplate, a najduži je do jedne godine, dok su dugoročni dugovi, imaju svrhu izgradnje privredne infrastrukture ili pripremu za rat ili u toku rata, dužeg roka od nekoliko godina ili decenija. Kratkoročni dug se javlja u obliku javnog duga: kod centralne banke, kod poslovne banke, u obliku blagajničkog zapisa. Država se može zadužiti kod centalne banke u vidu avansa koji vraća na kraju fiskalne godine ili kod poslovne banke, a za uzvrat dobijaju obveznice kojima se vrši plaćanje ili refinansiranje kod centralne banke206 ili putem blaganičkih zapisa koji su najčešći oblik stvaranja javnog duga. Kratkoročni ili leteći dugovi se otplaćuju u toku jedne godine, a ako ne postoji mogućnost njihove otplate, postoji mogućnost nekontrolirane emisije novca ili pretvaranje u konsolidirane dugove pod nepovoljnim uslovima. 205 206
Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 98. Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 99.
150
JAVNE FINANSIJE
POLITIKA JAVNOG DUGA Dugoročni ili konsolidirani javni dugovi se pojavljuju kao: 1. amortizacijski dugovi, i 2. dugoročni dugovi bez roka, a odnose se na ratne dugove. Prvi su češći, a sadrže preuzete obaveze države kog već formiranih dugova prema utvrđenom planu anuiteta, a mogu biti dugovi s promjenljivim rokom otplate i dugovi s utvrđenim rokom otplate koji su više zastupljen. Rentni dugovi sadrže obavezno plaćanje odgovarajućih kamata, a otplata duga čeka budžetski suficit i kada to odluči bez unaprijed prihvaćene obaveze. 4. Tehnika javnog duga Sa aspekta javnog duga koriste se tehnike kojim se grupiraju poslovi na: 1. poslove emisije i amortizacije oplate javnog kredita, i 2. konverzije javnog duga. Vezano za prvu tehniku javnog duga, javni dug se stvara putem emisije obveznica koje država emitira povjeriocima direktnim sistemom, kao najboljim načinom upisa javnog zajma i indirektnim sistemom emisije, koji se ustupa po utvrđenoj cijeni poslovnim bankama. Direktni sistem emisije je racionalna tehnika upisa javnog zajma. Prednost ovog sistema je u manjim troškovima i izbjegavanje posredovanja banaka i sigurnost kontrole i izbjegavanje moguće inflacije. U pogledu visine zajma postoje dva pristupa: prvi podrazumijeva ograničenu, a drugu neograničenu emisiju zajma. Negativni efekti ovog sistema se ogledaju u manjoj brzini prikupljanja sredstava, povećanim troškovima upisa zajmova, neizvjesnost krajnjeg ishoda upisa zajma (postoji opasnost manjeg upisa zajma). Indirektni sistem emisije javnog duga se svodi na posredovanja banaka, tako da banke vrše isplatu zajma odmah, a sredstva osiguravaju preprodajom obveznica. Banke ostvaruju interes u zaradi koja nastaje u razlici između plaćenog kursa i prodajom obveznica. Prednosti ovog sistema su: formiranje potrebnih sredstava se ostvaruje odmah i umanjuje se rizik upisa zajma. Negativne strane ovog sistema se ogledaja u tome što banke mogu ostvariti veliku dobit na kursnim razlikama. Amortizacija javnog duga, odnosno zajma, podrazumijeva redovnu uplatu da ne bi došlo do kumuliranja duga, odnosno većeg opterećenja države plaćanjem većih kamata. To državi osigurava garanciju za novi upis zajma. Amortizacija zajma ima sljedeće oblike:
JAVNE FINANSIJE
151
POLITIKA JAVNOG DUGA • Direktna amortizacija duga, predstavlja oblik neposredne amortizacije, kada se dug vraća neposrednim povjeriocima ili putem anuiteta. • Indirektna amortizacija duga, predstavlja posrednu amortizaciju koja se provodi putem berze. • Ugovorna amortizacija duga, predstavlja amortizaciju koja se vrši ugovorno na osnovu amortizacijskog plana koji sadrži kamatu, otplatu, datum isplate. • Automatska amortizacija, predstavlja amortizaciju koja se vrši preko specijalne amortizacijske kase koju država dotira, radi otplate zajma207. • Fakultativna amortizacija duga, predstavlja amortizaciju kada se steknu realne mogućnosti za otplatu javnog duga. • Monetarna amortizacija duga, predstavlja amortizaciju javnog duga koja se vrši u procesu inflacije, odnosno kroz depresijaciju novca ili padom vrijednosti nacionalne valute. 5. Upravljanje javnim dugom Upravljanje javnim dugom uključuje aktivnosti donošenja odluka o refinansiranju i otplati javnog duga, konverziji i reprogramiranju duga, emisiji novog duga, izborom ročne strukture javnog duga208. Osnovni kriterij upravljanja javnim dugom je visina kamate, odnosno minimiziranje troškova finansiranja. Ovaj pristup zahtjeva postavljanje jasne strukture javnog duga, čija optimalizacija podrazumjeva kupovinu odgovarajućeg stepena nelikvidnosti uz najmanje troškove uz ostvarivanje stabilizacijskih ciljeva uz kombinaciju ročne strukture javnog duga i stepena restriktivne monetarne politike209. Upravljanje javnim dugom, koji predstavlja izvor prihoda države, ustvari je postupak optimalizacije visine i ročne strukture. To govori da kontinuirana amortizacija i isplaćivanje javnog duga predstavlja uslov za uzimanje novih zajmova. Kako teret javnog duga postaje veći, država pribjegava konverziji javnog duga pretvaranjem letećih kredita u konsolidirane, unifikaciji javnih kredita, pretvaranje javnih kredita i dr. Konverzijom se smanjuje teret javnog duga smanjivanjem kamatne stope. Na stabilnom finansijskom tržištu opći nivo kamatnih stopa zavisi od ponude i potražne kapitala. Kada cijene na tržištu variraju javlja se potreba za djelovanjem države putem fiskalne politike koja teži za nižim kamatnim stopama i monetarne politike koja teži višim kamatnim stopama i to samo do granice koja ne usporava ekonomski rast. 207 208 209
Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 102. Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 102, Kešetović Izudin, Džonlagić Dženan, Javne finansije. Gračanica: Grin 2007, str 102.
152
JAVNE FINANSIJE
POLITIKA JAVNOG DUGA Za upravljanje javnim dugom najbolje bi bilo na tržište pustiti vrijednosne papire uz najniži trošak po dospijeću, što je u praksi nemoguće postići. Stoga se prilikom izdavanja vrijednosnih papira predviđaju očekivane promjene kamatnih stopa u budućnosti. Ako se očekuje porast kamatnih stopa, izdat će se dugoročne obveznice, a ako se očekuje pad kamatnih stopa, kratkoročne. Jednom ugovorena kamata ne može se mijenjati210. Upravljanje javnim dugom svodi se na izmjenu stare emisije novom. Potrebna sredstva se dobijaju stvaranjem novih obaveza, dug se refundira. Pod konsolidacijom se podrazumijeva spajanje više dugova s sličnim kamatnim stopama i rokovima u unificirani dug, odnosno predstavlja unifikaciju dugova. Ona podrazumijeva i pretvaranje kratkoročnih u dugoročne kredite. Za konverzaciju dugova postoje ekonomski razlozi koji uslovljavaju konverziju duga opadanjem kamatnih stopa na tržištu kapitala (smanjenje budžetskih rashoda), politički razlozi koji nastaju okolnosti da država povjeriocima plaća veću kamatnu stopu od kamate na tržištu kapitala i pravni razlozi koji se odnose na otkazivanje i ponuda isplate duga i stvaranje novog zajma u istom iznosu sa nižom kamatom. Svrha konverzije je rasterećivanje budžeta, a nije vraćanje duga. Amortizacijski zajmovi moraju imati čvrste klauzule o konverziji, kako bi se vodilo računa o negativnim efektima konverzije. Konverzija se javlja, u pogledu javne forme, u tri oblika: 1. dobrovoljna konverzija, koja može biti opciona tako da sami vlasnici obveznica prihvataju ili ne prihvataju konverziju i fakultativna koja omogućuje davanje saglasnosti na smanjenje kamate i da sadrži staru obveznicu, 2. prinudna konverzija, koja dozvoljava državi mjenjanje bilo kojeg elementa u javnom zajmu, a primjenljiva je kada država uđe u bankrotstvo, i 3. kombinirana konverzija, koja sadrži elemente prinudne i dobrovoljne konverzije. Svaka konverzija mora ispuniti uslove koji podrazumijevaju: postojanje dovoljnog finansijskog kapitala, pad kamatne stope, donošenje odluka i namjera da se izvrši konverzija, a odnose se na finansijske, pravne i socijalne uslove: • Finansijski uslovi za obavljanje konverzije odnose se na uravnoteženje bilansa tako da se vrši uredno izvršavanje dugova, da postoji zadovoljavajuća privredna aktivnost, da ne postoje drugi oblici emisije koji bi mogli spriječiti konverziju. • Pravni uslovi za obavljanje konverzije pretpostavlja da kod amortizacije zajma postoji klauzula o konverziji, koja omogućuje da se stvarni dug otkaže uz ponudu države da otplati taj zajam vlastitim obveznicama. 210
http://www.ijf.hr/pojmovnik/javni_dug.htm
JAVNE FINANSIJE
153
POLITIKA JAVNOG DUGA • Socijalni uslovi za obavljanje konverzije pretpostavljaju da se vodi računa o vlasnicima obveznica čiji prihod od kamata predstavlja znatan prihod, što uključuje procjenu etičkih momenata u postupku konverzije.
154
JAVNE FINANSIJE
LITERATURA
LITERATURA 1. Dautbašić Ismet
Finansije i finansijsko pravo - 7 prošireno i izmjenjeno izd.Sarajevo: Magistrat, 2004 Budućnost menadžmenta, Zagreb, 2007/2009, CIP-695005. Sportski menadžment i sportski marketing u kontekstu poslovnog menadžmenta, Tuzla: OFFSET, 2013. Menadžment i ekonomija u funkciji privrednog razvoja BiH, Tuzla: OFF-SET, 2012 Poslovne finansije, Tuzla: OFF-SET, 2013
2. Hamel Gary, autor, Marija Bilić prijevod, 3. Hatunić Emin, Isaković Mirsad, Aćimović Danilo, Špirtović Omer 4 Hatunić Emin, Isaković Mirsad, Harun Kuč 5 Hatunić Emin, Isaković Mirsad, Kuč Harun, Dacic Lejla, Hatunić Emina, Kuč Lejla, Kuč Adnan 6 Kešetović Izudin, Džonlagić Javne finansije, Gračanica: Grin, 2007, str 25 Dženan 7. Radičić Marko, Raičević Marko Javne finansij teorija i praksa, Beograd: Data Status, 2008 8. Ristić Žarko, Komazec Slobodan Globalni finansijski menadžment, Beograd: EtnoStil, 2011. 9. Web http://www.fes.ba/publikacije/2012/Budzet/s_ cenic.pdf http://bs.wikipedia.org/wiki/Fiskalna_politika http://www.ekonomija.ac.me http://www.fes.ba/publikacije/2012/Budzet/s_ cenic.pdf http://www.besplatniseminarskiradovi.com/ FINANISJE/JAVNE-FINANSIJE-.htm http://cpibih.appspot.com http://hr.wikipedia.org/wiki/Javni_prihodi http://www.pravopedia.rs http://www.moj-bankar.hr www. Poreski sistemi http://bs.wikipedia.org/wiki/Porez_na_dodanu_ vrijednost
POSLOVNE FINANSIJE
155
LITERATURA
http://www.apeiron-uni.eu/centar/radovipdf/ doktorski/saneljakupovic.pdf http://www.fms-tivat.me/predavanja3god/Carine_ tarifni_sistemi_1.pdf http://www.finansije-i-finansijsko-pravo.htm http://www.slideshare.net http://www.finansije-i-finansijsko-pravo.htm www.ekonomija ac, me www. http://finance.hr http://www.ijf.hr/pojmovnik/javni_dug.htm http://www.staro.rifin.com
156
POSLOVNE FINANSIJE
