ORIGEN DE VALOR POR DINERO
DEFINICIÓN Valor por dinero es una expresión de origen anglosajón ( value for money ) en el
Sistema de Compra Pública está referida a la optimización de los recursos públicos en términos de tiempo, dinero y capacidad del talento humano y de la eficiencia en los procesos para satisfacer las necesidades de las Entidades Estatales y cumplir su misión. El Valor por Dinero (VPD) es la combinación óptima entre los costos asumidos por el sector público para desarrollar un proyecto de infraestructura, y su aporte para cubrir satisfactoriamente las necesidades de los usuarios. En general, se genera VPD cuando los beneficios derivados de una infraestructura superan los costos en los que se incurrió para desarrollarla y en los costos en los que se incurrirá para operarla y mantenerla. Aunque el el VPD puede puede ser ser visto como una medida de retorno para el sector público, no es un indicador tradicional financiero de rentabilidad dado que no solo involucra el comportamiento de los flujos de caja de un proyecto sino que también incorpora dentro de sus principales determinantes la distribución de riesgos entre el estado y el inversionista privado, la proporción de aportes públicos y la capacidad de autogeneración de fondos por parte de la infraestructura. infra estructura. El análisis de Valor por Dinero aplica tanto para el esquema de obra pública tradicional como para el de Asociación Público Privada. Un proyecto debe ser ejecutado mediante el mecanismo que presente una mayor generación de VPD.
1
EN QUE CONSISTE Uno de los constantes problemas de la inversión realizada por las mismas entidades públicas, en sus diversas organizaciones, ha sido el deficiente resultado, como pueden ser: obras inconclusas, bajos niveles de parámetros técnicos, desgaste prematuro por falta de mantenimiento, servicios de baja calidad, entre otros. Ante esta realidad, en los últimos años se se ha podido apreciar apreciar la mayor participación participación de la inversión privada en la ejecución e implementación de los proyectos de inversión pública, incluso en la prestación de los servicios públicos asociada a las infraestructuras públicas, anteriormente circunscrita a la gestión pública. La participación privada trae consigo algunos beneficios importantes para el desarrollo de la infraestructura pública, como pueden ser: la ejecución anticipada de la obra por el mayor acceso a recursos financieros y la eficiente capacidad para gestionar los recursos que involucran el desarrollo de un proyecto. Con ello, ha surgido la discusión sobre cómo evaluar el mejor uso que se puede obtener del dinero público. En ese sentido, desde Inglaterra, se generó el concepto del valor por dinero (VpD). En agosto de 2004, el Tesoro del Gobierno del Reino Unido emitió el documento Value for Money Assesment Guidance para la evaluación de los proyectos públicos financiables mediante la iniciativa privada. El valor por dinero consiste en evaluar si el dinero público sería mejor utilizado otorgando un proyecto de inversión pública a la iniciativa privada o manteniéndose bajo la gestión de la administración pública competente. Si se obtiene un valor por dinero (esto es, el resultado es positivo), se demostraría que es mejor que el proyecto sea ejecutado a través de una iniciativa privada. De lo contrario, se deben considerar otras alternativas a través de la gestión pública. En esta evaluación, se considera que el desarrollo de un proyecto no solo se refiere a la construcción de la obra civil, en el caso de infraestructura pública, sino además
2
a su mantenimiento en el tiempo, la prestación de servicios públicos asociados y el cumplimiento de estándares de calidad. En ese sentido, la evaluación no está circunscrita solo a un análisis cuantitativo o de costos, sino también a uno cualitativo o de exigencias que como mínimo se deben implementar con una perspectiva de atención a los usuarios y la población. El mayor énfasis de esta evaluación está en su perspectiva cuantitativa. La metodología consiste en comparar los costos en que se incurriría si el proyecto es desarrollado por la administración pública respecto a aquellos costos que significaría la participación privada. Una de las novedades de esta evaluación es que incorpora un análisis y valoración de riesgos, que poco o nada ha sido considerado en la evaluación de la gestión pública para el desarrollo de sus proyectos. La herramienta de análisis del valor por dinero tiene la ventaja principal de posibilitar un uso eficiente y efectivo de los recursos públicos. Así permitiría emplear cada nuevo sol de manera productiva, de tal forma que genere el mayor valor posible, sea en términos de ahorro o de calidad. No obstante, su implementación puede constituirse en un limitante para la agilización de las inversiones. Por tanto, resulta pertinente que se tome cuidado en la manera como esta herramienta es empleada, no solo en cuanto a l a rigurosidad de su cálculo sino además en la toma de decisiones. DONDE SE APLICA Sectores de aplicación La metodología deberá ser utilizada para proyectos que impliquen desarrollo de obras de infraestructura y provisión de servicios en los siguientes sectores de actividad:
3
Sectores de aplicación
Obras viales, ferroviarias, portuarias y aeroportuarias (se considerarán incluidas
dentro de las obras viales las de caminería rural). Obras de infraestructura energética1 .
Obras de disposición y tratamiento de residuos.
Obras de infraestructura social, incluyendo cárceles, centros de salud, centros de
educación, viviendas de interés social, complejos deportivos y obras de mejoramiento, equipamiento y desarrollo urbano.
4
COMO SE APLICA El VpD será positivo cuando el costo de provisión pública ajustado por riesgo sea mayor al costo de provisión privada ajustado por riesgo y eficiencias. En este caso diremos que se crea valor al delegar el desarrollo del proyecto a un Contratista. En el caso que el VpD sea negativo, el costo monetario de provisión privada será mayor, y en este caso diremos que 8 no se obtiene VpD al entregar el proyecto a un Contratista para que lo implemente a través de una modalidad PPP.
El Comparador Público Privado (CPP) es una forma objetiva de comparar una modalidad de ejecución pública, denominada Proyecto Público de Referencia (PPR), con una modalidad de ejecución privada, denominada Participación PúblicoPrivada. En el presente Manual, el VpD será equivalente a construir un CPP para determinar la modalidad de ejecución y contratación, a fin de determinar si la participación privada en la provisión de infraestructura o del servicio público, implica un mayor beneficio para la sociedad, respecto a si éstos fuesen provistos por el Estado a través de un mecanismo de contratación de obra pública tradicional (OPT). La metodología establece el procedimiento para construir un indicador que permita definir la conveniencia de proveer la prestación de un servicio público a través de un Contrato de Participación Público-Privada (CPPP) en relación a un esquema de obra pública tradicional.
5
Este indicador es el Valor por Dinero (VpD), que puede ser expresado como la comparación en valor presente de los costos de desarrollar el proyecto bajo contratación tradicional considerando un Proyecto Público de Referencia y los costos de un proyecto desarrollado bajo Participación Público-Privada. Para ello es necesario estimar los costos totales del PPR, considerando el costo de los r iesgos que el sector público asume bajo modalidad de contratación tradicional, los que se comparan con las proyecciones estimadas de los pagos totales a realizar por la Administración Pública a un Contratista bajo un CPPP. En este sentido, y debido a que se considera desde el punto de vista técnico que ambas modalidades de contratación pueden ofrecer el mismo nivel de servicio, los costos base de partida para ambos esquemas son iguales. El VpD genera un valor numérico, que permite a la Administración Pública, a través de la comparación de la alternativa definida en un proyecto público de referencia con la alternativa PPP teórica, decidir si es que la participación de la iniciativa privada aportará más valor a la prestación del servicio público en relación a la modalidad pública OPT. La identificación y estimación de costos y riesgos del Proyecto Público de Referencia contra el cual se compara la alternativa de provisión del CPPP y posteriormente las ofertas privadas, son entonces fundamentales para asegurar el mejor escenario en que el proyecto aporte valor.
6
APLICACIÓN URUGUAY Estructura del Informe de Valor por Dinero El presente anexo muestra la estructura para la preparación del documento del Comparador Público Privado para el proyecto en evaluación y que se recomienda sea utilizado en la elaboración del Informe final: Contenido del Informe de Valor por Dinero
El contenido Informe será el siguiente: Resumen ejecutivo
Introducción
Antecedentes
Descripción del proyecto público de referencia
Matriz de riesgos del proyecto
Estimación de sobre costos
Estimación de sobre plazos
Estimación de riesgo de demanda y/o ingresos
Valoración de los riesgos
Asignación de los riesgos en retenidos y transferidos
Estimación del costo del proyecto PPR
7
Medición del costo del proyecto PPP
Construcción del comparador, resultados y análisis comparativo de alternativas
Conclusiones
Resumen ejecutivo
El resumen ejecutivo incluirá los principales aspectos, resultados y análisis de la aplicación del Comparador, así como los supuestos más relevantes. Introducción
Planteamiento del problema, en la cual se justifica la necesidad del Comparador, así como la racionalidad de la metodología. Detalle del contenido del informe. Antecedentes
Se deberá indicar en primer lugar los antecedentes generales, particularmente indicando como se realiza en la actualidad la provisión de dicha infraestructura, cómo se mantiene, 99 opera y quién financia este tipo de obras. Asimismo, se deberá indicar como se eligió evaluar la alternativa PPP, los resultados del estudio de elegibilidad, los resultados del estudio de perfil y/o prefactibilidad y en caso que corresponda el estudio de factibilidad. Descripción del Proyecto Público de Referencia
Describir de manera precisa el proyecto público de referencia, identificando los objetivos específicos de proyectos, los impactos, los beneficiarios, las inversiones iniciales y cronograma de inversiones, los costos de operación, mantenimiento y conservación. Se deberá incluir la definición de los niveles de servicios esperados con la materialización del proyecto y la forma de supervisión y control. Asimismo, un estudio de demanda por los servicios públicos, así como de localización de ser el caso deberá ser descrito. La forma de cálculo de los Ingresos de Terceras Fuentes de ser el caso deberá ser incluida. Matriz de riesgos del proyecto
Una Matriz de Riesgo según se indica la Tabla 7 deberá ser precisada para el Proyecto Público de Referencia. Estimación de sobre costos
En este capítulo se debe indicar cuál es la base de información para el cálculo del sobre costo y la metodología utilizada para la obtención y procesamiento de la información estadística. La fundamentación de cuantificación deberá estar basada
8
en el Anexo II. El grado de abertura de los sobre costos estará en función de la información disponible y deberá ser debidamente justificada. Estimación de sobre plazos
De igual forma que para la estimación de los sobre costos, se deberá indicar la fuente de datos a utilizar y cuál ha sido la aproximación estadística utilizada para la obtención y procesamiento de la información. La fundamentación de cuantificación deberá estar basada en el Anexo II. Estimación de los riesgos de ingreso y demanda
Tomando como referencia algunas de las aproximaciones metodológicas señaladas en el Anexo II se deberá explicar la forma como se ha estimado el riesgo de ingresos de ser el caso. Estimación del costo ajustado total del proyecto PPR
Se deberán computar el costo base, el costo del riesgo retenido y transferible, y de ser el caso los Ingresos de Terceras Fuentes de tal forma de mostrar el costo ajustado total del PPR. Medición del costo del proyecto PPP
En este capítulo se deberán incluir todos los supuestos de la modelación económico financiera necesarios para la estimación de los Pagos al Contratista. Se deberán incluir los costos de los riesgos retenidos, los costos de administración del contrato y de ser el caso justificar el cálculo de las ganancias en competitividad. Construcción del Comparador, resultados y análisis comparativo de alternativas
La forma y los supuestos utilizados en el CPP, así el análisis comparativo de alternativas deberá ser reportado. El resultado numérico del Valor por Dinero, así como un análisis de sensibilidad o de probabilidad basado en percentiles 5, 50, 95 deberá ser incluido. Conclusiones
Las conclusiones deberán ser claras y precisas, en cuanto a la recomendación o no de desarrollar el Proyecto Publico de Referencia mediante la modalidad PPP. Anexos:
Sin perjuicio de la información que se crea necesario incorporar, el informe del Comparador deberá contener los siguientes anexos: Tasas de descuentos utilizadas
9
Modelo econométrico para la estimación de la relación demanda-PIB
Modelo para la proyección del PIB
Supuestos macroeconómicos utilizados para la modelación económico-financiera
Supuestos para la realización de las simulaciones Monte Carlo
Organización e informe del Taller de Riesgos
FACTORES QUE INTERVIENEN EN EL VALOR POR DINERO Existen factores principales que afectan de manera positiva o negativa la obtención de Valor por Dinero por parte de la alternativa de Participación Público Privada. Entre estos se destacan: Asignación de riesgo. El componente primordial refiere a alcanzar una adecuada
asignación de riesgos durante el ciclo de vida del proyecto, asegurando que la parte que cuenta con las mejores condiciones para administrar un determinado riesgo sea quien lo asuma. Adecuado consorcio privado. Contar con un sistema de selección objetivo,
transparente, competitivo y que provea los incentivos correctos, que permita atraer empresas y grupos privados con experiencia que aseguren un apropiado desempeño, precios adecuados y servicios de buena calidad en todas las etapas del proyecto y hasta el final del contrato PPP. Especificaciones funcionales. Las especificaciones de un proyecto de PPP tienen
que estar fundadas especialmente en elementos funcionales (outputs), de tal forma de estimular y perfeccionar así la capacidad de innovación del Participante Privado para la prestación de servicios de calidad superior al mejor precio asegurando los estándares de calidad perseguidos por el sector público. Naturaleza de largo plazo de los contratos. El enfoque de largo plazo necesita
asegurar la recuperación de la inversión del Participante Privado, acceder a opciones de decisión e integración de la inversión inicial, operación, mantenimiento
10
y conservación que estén relacionadas con el ciclo de vida del proyecto. Además, el designar un Participante Privado de largo plazo que s e encargue de la provisión del servicio público genera economías de escala en un contexto dinámico dónde se debiera lograr una reducción de los costos. Medición de niveles de servicio y mecanismo de pago. Es necesario que la
medición del cumplimiento de los niveles de servicio asegure una adecuada alineación entre los intereses del sector público y privado, la cual genera incentivos a la eficiencia. Financiamiento privado de largo plazo. Para generar VpD es recomendable que
los proponentes adjudicatarios ubiquen el componente de deuda de sus inversiones en financiamientos de largo plazo, preferentemente en moneda local y a tasa fija desde el inicio del proyecto. Tener en cuenta a todos los agentes involucrados en el proyecto. En el marco de
proyectos PPP, el contar con una participación activa de los agentes involucrados es un factor fundamental que puede determinar que un proyecto logre implementarse bajo esta modalidad y generar Valor por Dinero. Flexibilidad. Resulta fundamental que el sector privado, dentro del marco
regulatorio vigente, cuente con la necesaria flexibilidad en las soluciones técnicas y de entrega de los servicios. Sostenibilidad: El hecho que el mantenimiento y la conservación de la
infraestructura necesaria para la provisión de servicios públicos quede contractualmente establecida en el contrato de largo plazo entre la administración contratante y el Participante Privado, facilita que el servicio sea provisto con calidad a lo largo del tiempo, lo que apoya enormemente la obtención de VpD en la alternativa PPP.
11
Competencia en la licitación. Una alta competencia favorece la generación de
VpD. Además, uno de los mecanismos centrales de la regulación de monopolios naturales de infraestructura es la competencia. Supervisión y gobernanza contractual: Contar con una institucionalidad bien
establecida, organizada y orientada a la interacción en el sector público y el sector privado, y al seguimiento y supervisión del contrato.
Innovación: La innovación consiste en “la introducción de un nuevo, o
significativamente mejorado, producto (bien o servicio), de un proceso, de un nuevo método de comercialización o de un nuevo método organizativo, en las prácticas internas de la empresa, la organización del lugar de trabajo o las relaciones exteriores”.
APLICACIÓN PERÚ. La Ley Marco de Asociaciones Público Privadas contiene como uno de sus principios fundamentales el del valor por dinero, que implica que de la infraestructura de uso público adjudicada bajo APP se deriven servicios de la calidad deseada al menor costo posible. Sin embargo, este objetivo requiere que los diversos riesgos de un proyecto sean adecuadamente identificados y asignados entre el sector público y privado en un contrato. Defectos en cualquiera de estas tareas pueden encarecer innecesariamente el costo del proyecto y consecuentemente el costo de los servicios derivados de éste. Antes de explicar cómo esto puede ser así, es útil señalar algunos de los riesgos más importantes que enfrentan los proyectos, en particular los llamados riesgos medibles, es decir aquellos a los que se puede asignar alguna probabilidad de ocurrencia dentro de un rango razonable – como, la variación de tasa de interés de endeudamiento del privado – versus el caso de riesgos no medibles, cuando no se puede determinar a priori un rango razonable
de probabilidad. Por ejemplo, un terremoto.
12
Entre los riesgos medibles están los comerciales, que incluyen los de demanda y los de oferta. El primero se refiere básicamente al riesgo de que la demanda del servicio sea insuficiente para que los ingresos que recaude el privado le permita recuperar en el tiempo su inversión. Por el lado de los riesgos de oferta se encuentran riesgos tales como el de diseño, el constructivo y el de operación. Dentro de los riesgos comerciales también se encuentran los de tasa de interés y tasa de cambio, cuyas variaciones pueden alterar los costos de f inanciamiento del privado. Otros riesgos medibles son el político, vinculado a cambios del contexto político del país y que pueden alterar la viabilidad del proyecto; los riesgos regulatorios, asociados a los cambios normativos del país y que eventualmente pueden alterar el equilibrio económico-financiero del privado en una APP, llevando a la renegociación del contrato; los riesgos geológicos y los riesgos ambientales. Para entender por qué una mala identificación o asignación de estos riesgos reduciría el valor por dinero debemos tener en cuenta una regla importante: “si el costo de prevenir un evento adverso es menor que el costo de tratar con sus consecuencias, entonces el riesgo debe ser asignado a la parte más capacitada para influenciar la probabilidad del evento” (OECD). Este balance muchas veces no
es fácil, de ahí que el análisis de cada riesgo identificado y su asignación es crítico. Tomemos el caso de la asignación de los riesgos de diseño y construcción del aeropuerto de Chinchero o la Línea 2 del Metro; éstos han sido asignados al privado que se encargará de ambas actividades, ya que es éste el que tiene los i ncentivos para minimizar la probabilidad de que los costos de obra superen el presupuesto, que hayan defectos en la infraestructura que perjudiquen la prestación de los servicios derivados de esta, así como tenga que pagar penalidades. Si fuera el caso de un cambio regulatorio que afecte adversamente el equilibrio económico-financiero privado, la mitigación de ese riesgo está asignada al Estado, dado que esa es la Parte que mejor puede influenciar la probabilidad que ocurra un cambio regulatorio adverso. La moraleja es que más vale prevenir que lamentar,
13
por tanto la mitigación de un evento negativo probable específico debe asignarse al que mejor puede prevenir dicho evento. PARAGUAY. ¿Qué es la APP?
APP, es un nuevo instrumento de la política pública paraguaya para generar Infraestructura que acompañe y potencie el crecimiento y desarrollo económico social e inclusivo del Paraguay. Este instrumento se materializa en un contrato de largo plazo entre el Sector Público y el Sector Privado, a fin de desarrollar infraestructura pública y/o prestar servicios a que las mismas estén destinadas o que sean complementarias a ellas, así como en la producción de bienes y en la prestación de servicios que sean propios del objeto de organismo, entidades, empresas públicas y sociedades en la que el estado se parte. Su marco normativo es Ley N° 5.102/13 “De Promoción de la Inversión en Infraestructura Pública y Ampliación y Mejoramiento de los Bienes y Servicios a cargo del Estado” y su
Decreto Reglamentario Nº 1.350 del 12 de marzo de 2014. Los contratos de participación público privada se regirán por los términos y condiciones del contrato, las disposiciones de la Ley 5.102/13, de su Decreto reglamentario y le serán aplicables supletoriamente las disposiciones del Código Civil en todo cuanto no esté previsto en la Ley, Reglamento y contratos mencionados. Participantes
En la APP, participan una gran variedad de entidades que lo hacen cumpliendo distintos roles a lo largo de todo proceso de la vida de los proyectos. Las entidades que tienen un mayor rol y actividades a desempeñar, son la Secretaria Técnica de Planificación-Unidad PPPP (STP-U PPPP), el Ministerio de Hacienda (MH) y las Administraciones Contratantes (AC), donde el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOCP) es la principal AC para estos proyectos. También participan del proceso entidades como la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP), la Procuraduría General de la República (PGR), el Banco Central del Paraguay (BCP), el Consejo Nacional de Empresas Públicas (CNEP) y la Agencia Financiera de desarrollo (AFD). Por su parte, el rol del sector privado es 14
clave y su participación en el proceso implica su habilitación para presentar propuestas de proyectos de iniciativa privada para ser desarrollados como APP, al tiempo de presentarse en los llamados de licitación, puesto que todas las obras públicas a ser ejecutadas bajo la modalidad APP son previamente licitadas. Iniciativa Pública y Privada
Los proyectos para ser impulsados por la modalidad de APP, pueden ser presentados tanto por el Sector Público, llamando a estos de Iniciativa Pública, y por
el
Sector
Privado,
llamados
de
Iniciativa
Privada.
Las AC por medio de la presentación de Iniciativas Públicas, pueden presentar proyectos que son interés del gobierno en promoverlos; por ejemplo, el proyecto de Ampliación y Mejoramiento de la Ruta 2 y 7 es un proyecto de Iniciativa Pública, presentado por el MOPC. Por su parte, los proyectos de Iniciativa Privada serán sustanciados y evaluados toda vez que: no hayan sido presentados con anterioridad por otro proponente privado y este en estudio en la AC; que la AC, estuviere realizando a su respecto estudios previos para su promoción en régimen de Iniciativa Pública y que la AC no lo hubiere identificado y previsto en su planificación con la mención expresa de que será promovido de oficio por su parte. ¿Cómo se presentan los proyectos?
Tanto los proyectos de Iniciativa Pública como privada, deben ser presentados a la Unidad de Proyectos de Participación Pública-Privada de la STP, con lo cual se dará inicio al proceso de evaluación de la propuesta. Los proyectos deben ser presentados a nivel de pre factibilidad, y se deberán hacer en formato digital y escrito, tres copias.
El análisis del valor por dinero, una herramienta útil en la administración pública Una de las principales preocupaciones respecto a los recursos de dinero que cualquier Estado recauda de sus contribuyentes (tributos) es el uso responsable de 15
tales recursos por parte de la administración pública. Un destino relevante de los tributos lo constituye la inversión en infraestructura y servicios públicos. Uno de los constantes problemas de la inversión realizada por las mismas entidades públicas, en sus diversas organizaciones, ha sido el deficiente resultado, como pueden ser: obras inconclusas, bajos niveles de parámetros técnicos, desgaste prematuro por falta de mantenimiento, servicios de baja calidad, entre otros. Ante esta realidad, en los últimos años se ha podido apreciar la mayor participación de la inversión privada en la ejecución e implementación de los proyectos de inversión pública, incluso en la prestación de los servicios públicos asociada a las infraestructuras públicas, anteriormente circunscrita a la gestión pública. La participación privada trae consigo algunos beneficios importantes para el desarrollo de la infraestructura pública, como pueden ser: la ejecución anticipada de la obra por el mayor acceso a recursos financieros y la efi ciente capacidad para gestionar los recursos que involucran el desarrollo de un proyecto. Con ello, ha surgido la discusión sobre cómo evaluar el mejor uso que se puede obtener del dinero público. En ese sentido, desde Inglaterra, se generó el concepto del valor por dinero (VpD). En agosto de 2004, el Tesoro del Gobierno del Reino Unido emitió el documento Value for Money Assesment Guidance para la evaluación de los proyectos públicos financiables mediante la iniciativa privada. El valor por dinero consiste en evaluar si el dinero público sería mejor utilizado otorgando un proyecto de inversión pública a la iniciativa privada o manteniéndose bajo la gestión de la administración pública competente. Si se obtiene un valor por dinero (esto es, el resultado es positivo), se demostraría que es mejor que el proyecto sea ejecutado a través de una iniciativa privada. De lo contrario, se deben considerar otras alternativas a través de la gestión pública. En esta evaluación, se considera que el desarrollo de un proyecto no solo se refiere a la construcción de la obra civil, en el caso de infraestructura pública, sino además
16
a su mantenimiento en el tiempo, la prestación de servicios públicos asociados y el cumplimiento de estándares de calidad. En ese sentido, la evaluación no está circunscrita solo a un análisis cuantitativo o de costos, sino también a uno cualitativo o de exigencias que como mínimo se deben implementar con una perspectiva de atención a los usuarios y la población. El mayor énfasis de esta evaluación está en su perspectiva cuantitativa. La metodología consiste en comparar los costos en que se incurriría si el proyecto es desarrollado por la administración pública respecto a aquellos costos que significaría la participación privada. Una de las novedades de esta evaluación es que incorpora un análisis y valoración de riesgos, que poco o nada ha sido considerado en la evaluación de la gestión pública para el desarrollo de sus proyectos. La herramienta de análisis del valor por dinero tiene la ventaja principal de posibilitar un uso eficiente y efectivo de los recursos públicos. Así permitiría emplear cada nuevo sol de manera productiva, de tal forma que genere el mayor valor posible, sea en términos de ahorro o de calidad. No obstante, su implementación puede constituirse en un limitante para la agilización de las inversiones. Por tanto, resulta pertinente que se tome cuidado en la manera como esta herramienta es empleada, no solo en cuanto a la rigurosidad de
su
cálculo
sino
además
en
la
toma
de
decisiones.
https://www.esan.edu.pe/conexion/actualidad/2014/04/02/analisis-valor-dineroherramienta-administracion-publica/ Estimación del valor por dinero Un objetivo clave de la mayoría de los gobiernos en la implementación de proyectos de APP es lograr valor por dinero en la provisión de la infraestructura necesaria. "Valor por dinero" significa lograr la combinación óptima de beneficios y costos en la prestación de los servicios que los usuarios desean. Muchos programas exitosos de APP requieren una estimación sobre si una APP ofrecerá probablemente un
17
mejor valor para el público que la contratación pública convencional, a menudo llamado "análisis del valor por dinero". Se puede hacer una comparación de valor por dinero para un proyecto específico de APP propuesto. También se puede hacer a nivel del programa, en el caso de proyectos con características comunes. Por ejemplo, el manual del Tesoro de Su Majestad del Reino Unido sobre la estimación del valor por dinero describe cómo debería estimarse el valor por dinero a nivel de programa y de proyecto, pero esa metodología fue más tarde considerada sesgada y fue retirada por el Gobierno. El análisis del valor por dinero (VFM, por sus siglas en inglés) implica una combinación de enfoques cualitativos y cuantitativos. El análisis cualitativo de VFM implica la comprobación de la lógica de usar una APP, es decir, preguntar si el proyecto propuesto es del tipo que se presta para financiamiento privado, y si se dan las condiciones para que la APP logre valor por dinero, por ejemplo, que la APP ha sido bien estructurada y que se espera una tensión competitiva. A menudo, esto se lleva a cabo en una fase relativamente temprana del desarrollo de la APP; como tal, el análisis cualitativo de VFM puede constituir parte de la revisión y "selección" de APP. Algunos programas de APP también requieren una estimación cuantitativa del valor por dinero. Esto implica generalmente comparar la opción de APP seleccionada frente a un "Comparador del Sector Público" (PSC, por sus siglas en inglés), es decir, cómo se vería el proyecto si se implementara a través de una contratación convencional. Esta comparación puede hacerse de diferentes maneras. La más común es comparar el costo fiscal bajo las dos opciones, al comparar el costo ajustado por riesgo para el Gobierno si contratara el mismo proyecto mediante contratación tradicional, frente al costo esperado para el Gobierno en la modalidad APP (pre contratación) o las ofertas reales de APP (pos-contratación). Una alternativa es comparar las dos opciones sobre una base de costo-beneficio
18
económico, es decir, ponderar los beneficios esperados de una APP a través de contratación convencional con respecto a sus costos adicionales. El análisis del valor por dinero, especialmente el uso de metodologías de comparación cuantitativas de "Comparador del Sector Público (public sector comparator)", ha sido objeto de amplio debate. Algunos cuestionan el valor y la pertinencia del enfoque PSC, que puede parecer más "científico" de lo que realmente es, que resulta potencialmente engañoso para la toma de decisiones; o, por el contrario, puede simplemente llegar demasiado tarde en el proceso por lo que no constituye un verdadero aporte para la toma de decisiones. Un informe del Banco Mundial sobre el análisis del Valor por Dinero [#293] presenta evidencias sobre prácticas de varios países, y sobre las tendencias en cuanto al alcance del análisis del valor por dinero y las ventajas relativas de los enfoques cuantitativos y cualitativos. Estimación cualitativa del valor por dinero El análisis cualitativo de valor por dinero (VFM por sus siglas en inglés) implica, por lo general, la comprobación de la lógica de usar una APP, es decir, preguntar si el proyecto propuesto es de un tipo que se preste para financiamiento privado, y si se dan las condiciones necesarias para obtener valor por dinero. A menudo, esto se lleva a cabo en una fase relativamente temprana del desarrollo de la APP; como tal, el análisis cualitativo de VFM puede superponerse al proceso de "Selección de APP", pero puede repetirse en todo el proceso del desarrollo del proyecto. Algunas jurisdicciones tienen criterios claramente definidos para este análisis. Por ejemplo: • El Tesoro del Reino Unido ha definido criterios para estimar la conveniencia, o no
conveniencia, de una Iniciativa de Financiamiento Privado (IFP, el modelo de APP del Reino Unido). Los criterios de conveniencia incluyen la necesidad previsible a largo plazo del servicio; la capacidad de asignar el riesgo efectivamente, incluida la opción de pagos por desempeño, y garantizar suficiente capital privado de riesgo, la probable capacidad de la contraparte del sector privado de gestionar el riesgo y 19
responsabilizarse de la prestación, la presencia de políticas e instituciones estables y adecuadas, y un mercado de licitaciones competitivo. Los criterios de "no conveniencia (unsuitability)" incluyen proyectos que son demasiado pequeños o demasiado complejos, sectores donde las necesidades pueden probablemente cambiar o existe un riesgo de obsolescencia (por ejemplo, en el Reino Unido ya no se emprenden proyectos de IFP en el sector de las TIC), o cuando la autoridad contratante no tiene capacidad suficiente para administrar proyectos de APP. • En Francia, el "análisis preliminar" de las APP incluye la verificación bajo varios
criterios en tres categorías: pertinencia de APP, por ejemplo, la pertinencia de un enfoque integrado de principio a fin en la gestión de un proyecto; el atractivo comercial; y el potencial para una asignación óptima de riesgos. • En el Estado de Virginia, EE.UU., la estimación de una APP potencial a "alto nivel"
y las etapas detalladas de revisión también consideran los proyectos de construcción de carreteras frente a criterios específicos, para determinar si el proyecto se ejecuta bajo la Ley de Transporte Público-Privado (PPTA), es decir, como una APP. Estos criterios incluyen determinar si un proyecto es lo suficientemente complejo como para beneficiarse de la innovación del sector privado, si una APP puede lograr una adecuada transferencia de riesgos, y el grado de apoyo de las partes interesadas. El grado en que un proyecto puede generar ingresos provenientes de peajes también se tiene en cuenta a la hora de analizar posibles estructuras de APP. La Guide to Guidance de EPEC también incluye una lista de las principales condiciones que deben cumplirse para tener una mayor probabilidad de lograr valor por dinero. Principios rectores de las APP en Perú La política de APP de Perú se establece mediante el decreto legislativo 1012. En el Artículo 5, se definen los siguientes principios rectores para la política de APP: • Valor por dinero: el servicio público debe ser suministrado por el actor privado que
pueda ofrecer la mejor calidad por un costo determinado o costos más bajos por 20
productos de una determinada calidad. De esta forma, la política busca maximizar la satisfacción del usuario y optimizar el uso de los recursos públicos. • Transparencia: toda la información cuantitativa y cualitativa usada para tomar
decisiones durante las etapas de evaluación, desarrollo, implementación y supervisión debe hacerse pública de acuerdo con el Artículo 3 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. • Competencia: se debe fomentar la competencia para garantizar la eficiencia y
disminuir los costos en el suministro de infraestructura y servicios públicos El Gobierno también debe evitar cualquier conducta anticompetitiva o colusión. • Adecuada asignación de riesgos: debe existir una adecuada asignación de riesgos
entre las partes públicas y privadas. Esto significa que se deben asignar riesgos a la parte que tiene la mayor capacidad para gestionar los riesgos a un costo menor, si se consideran tanto el interés público como las características del proyecto. • Responsabilidad presupuestaria: se la define como la capacidad del Gobierno de
asumir los compromisos financieros firmes y contingentes relacionados con la implementación de los contratos de APP sin comprometer la sostenibilidad de las finanzas públicas o el suministro periódico del servicio público. Fuente: Congreso de la República (2008) Decreto Legislativo N° 1012, Lima [#12] Para otros ejemplos de principios rectores sólidos, véase: Estándar PSC - comparación del costo fiscal La herramienta cuantitativa más común de estimación del valor por dinero de un proyecto APP se deriva del enfoque utilizado originalmente en el programa IFP del Reino Unido a principios de la década de los noventa, como se describe en el artículo Gridlines de Leigland sobre el PSC. Consiste en comparar el costo fiscal de las opciones de entrega de una APP con la opción de entrega pública convencional.
21
El enfoque del método de Costo Fiscal para el análisis del Valor por Dinero es la construcción de un Comparador de Sector Público (PSC, por sus siglas en inglés), el costo en el que incurre el Gobierno para implementar el proyecto a través de contratación pública tradicional. El cálculo del PSC puede ser complicado, ya que requiere varios ajustes para garantizar una comparación equitativa. Cómo se calcula el comparador del sector público, destaca algunos debates metodológicos. Este tipo de PSC puede utilizarse en dos etapas del proceso de licitación, como se describe en el capítulo del libro de la OCDE sobre los principios económicos de las APP [#194, páginas 71 -72]. Estas son: • Antes del proceso de licitación, el PSC puede compararse con una APP "sombra"
o "referencia", o "comparador de mercado", un modelo del costo esperado del proyecto bajo la opción de la APP. Esto puede ayudar a determinar si se puede esperar que la APP proporcione valor por dinero, antes de decidir si se continúa con la preparación detallada y la contratación. • Durante el proceso de licitación, el PSC también puede compararse con las ofertas
de APP reales recibidas, para estimar si las ofertas proveen valor por dinero. Este enfoque se utilizó en Australiay se describe en la Nota Técnica sobre PSC. A pesar de la atractiva lógica del concepto, ha habido muchas críticas a l a utilidad del PSC y al enfoque de comparación del costo fiscal en los países donde se ha utilizado con frecuencia, como el Reino Unido y Australia. Una revisión del programa de APP realizada por la Cámara de los Lores del Reino Unido, por ejemplo, argumentaba que la escasez de datos pertinentes y cuestiones metodológicas limitan el valor del PSC. La respuesta del Gobierno a la revisión coincide en que el PSC ofrece sólo una visión parcial, y destaca que su uso se equilibra con el análisis cualitativo, como se describió anteriormente.
22
El cálculo de un PSC puede ser complejo. El punto de partida suele ser la mejor estimación de los costos de capital y el costo de operación y mantenimiento de principio a fin en caso de implementar el proyecto bajo la modalidad de contratación pública. Esto se suele ajustar, para permitir una comparación equitativa entre el PSC y la APP. La nota de orientación de Infrastructure Australia sobre el PSC [#15, Sección 2.3] describe dos tipos de ajuste: • Ajustes de riesgo: una de las principales diferencias entre la contratación
tradicional y el enfoque APP es que la APP transfiere más riesgos a la parte privada . El retorno de la inversión esperado por la parte privada tendrá en cuenta estos riesgos transferidos. Esto significa que para realizar una comparación equitativa, el PSC también debería tomar en cuenta el costo de estos riesgos. • Ajustes de "neutralidad competitiva": un proyecto o empresa del sector público
puede tener ventajas o desventajas de costos frente a la empresa privada, que crean costos o beneficios para el Gobierno, que normalmente no se toman en cuenta a la hora de considerar el costo de un proyecto mediante contratación tradicional. Por ejemplo, las obligaciones tributarias bajo las dos opciones pueden ser diferentes. Estas diferencias deberían corregirse cuando se calcula el PSC. También hay diferencias en el cronograma de pagos entre la opción APP, donde los pagos a menudo se distribuyen en el tiempo, y la contratación tradicional, donde el Gobierno debe enfrentar los costos de construcción por adelantado. Los flujos de pagos se suelen convertir a valores presentes netos, para disponer de un solo valor de comparación. Esto requiere la definición de la tasa de descuento adecuada para aplicarla a los flujos de efectivo futuros tanto en el modelo APP como PSC. Algunos países de América Latina, como Colombia y Perú, han desarrollado directrices para la implementación de la metodología de Comparador del Sector Público. Sin embargo, debido a la falta de capacidad y/o información confiable para implementar una metodología compleja como esta, ninguno de estos países ha aplicado la metodología completa en la práctica.
23
Comparación del costo-beneficio económico de las APP y la contratación pública tradicional Una de las críticas a veces lanzada contra el PSC es que se concentra únicamente en los costos financieros que el Gobierno debe asumir en caso de APP o de contratación tradicional. Un enfoque más integral también debería tomar en cuenta las diferencias en los beneficios esperados, y comparar el beneficio económico neto bajo los escenarios de APP o bajo contratación pública tradicional. Pocos países han llevado a la práctica este tipo de análisis. El nuevo programa de APP de Nueva Zelanda es una excepción, y adopta el análisis del costo-beneficio como principal instrumento para estimar opciones de contratación. En muchos programas de APP en países en vías de desarrollo, el objetivo no es solo reducir los costos, sino transformar la prestación de los servicios. Por ejemplo, los gobiernos esperan que las carreteras reciban un mejor mantenimiento, por lo tanto, proveen muchos más beneficios en términos de desarrollo económico y comercial. Estos cambios en los niveles de servicio y en la calidad no pueden capturarse comparando los costos fiscales de APP con los de contratación pública tradicional. Cuando estos beneficios esperados son importantes y se desea un análisis -cuantitativo del valor por dinero, el análisis de costo-beneficio económico puede ser la mejor estrategia.
24
