1. POJAM I ZNAČENJE POJMA UPRAVA Kod pokušaja preciznijeg određivanja značenja pojma „uprava“ javljaju se određeni problemi, jer on ima višestruko značenje kako u svakodnevnom govoru, tako i u stručnoj i drugoj literaturi. U ranijem jugoslovenskom pravu riječi “uprava“ i „administracija“ upotrebljavale su se jedno vrijeme kao sinonimi (upravljati) da bi u kasnijoj fazi pojam “administracija“ dobio konotacije profesionalnog službenog aparata ili posebne tehničke službe. Pravna nauka, a posebno nauka upravnog prava prihvatila je stanovište prema kojem riječ „uprava“ ima dva osnovna značenja: 1. Prema jednom, ovim terminom se označava određeni krug subjekata vršilaca (organa) u okviru državnog aparata, koji se razlikuju od drugih vršilaca državnih aktivnosti po tome što im je povjerena funkcija uprave 2. Prema drugom, terminom „uprava“ označava se određena vrsta aktivnosti koja se po nekim svojim specifičnim obilježjima razlikuju od ostalih državnih aktivnosti. U prvom slučaju dolazimo do pojma uprave u organizacionom smislu, a u drugom slučaju dolazimo do teorijskog pojma uprave u funkcionalnom smislu. 2.UPRAVA UPRAVA)
U
ORGANIZACIONOM
SMISLU(ORGANSKI
POJAM
I
JAVNA
Određivanje teorijskog pojma uprave u organizacionom smislu, pokriva određenu vrstu subjekata (organa, organizacija) ovlaštenih za vršenje upravne djelatnosti u okviru i van okvira državne organizacione strukture. Organizacioni pojam uprave može se analizirati kroz dva ključna značenja: a) uprava u organskom smislu i b) javnu upravu Uprava u organskom smislu Polazna osnova ovakvom načinu određivanja pojma uprave jesu sami organi državne uprave, tj.organi i organizacije kojima se povjerava upravna funkcija. Državna vlast se dijeli na osnovu dvaju osnovnih kriterijuma: a) organizacionog, koji implicira diferencijaciju odgovarajućih organizacionih oblika (nosioca i vršioca političke vlasti), dakle državnih organa na zakonodavne, sudske i upravne b) funkcionalnog, koji se ispoljava kroz trojstvo državnih funkcija, s razlikovanjem zakonodavne, sudske i upravne funkcije.Za vršenje izvršne, odnosno preciznije, upravne vlasti, formiraju se posebni državni organi, organi uprave. Osnovna karakteristika ovog stanovišta je u činjenici što se pojam državne uprave definiše kao ona djelatnost koju vrše isključivo organi državne uprave. Pored organa uprave postoje i određeni organizacioni oblici koji se izdvajaju od organa uprave po tome što, iako nemaju određena autoritativna ovlaštenja, uglavnom obavljaju stručno-tehničke poslove. Ovi organizacioni oblici pojavljuju se pod terminom „upravne organizacije“. Na osnovu toga proizilazi da upravu u organskom smislu čine, pored organa uprave i upravne organizacije. Javna uprava
Osim pojma „državna uprava“ u teoriji se vrlo često koristi izraz “javna uprava“. Ovaj naziv se zasniva na dualističkoj podjeli pravnog sistem na javno i privatno pravo gdje javno pravo štiti interese javne vlasti a privatno pojedinca. Koristi se za označavnje: a) državnih organizacionih oblika, konkretnije stručnog dijela državnog aparata tzv. javne administracije b) nedržavnih organizacionih oblika, vršioca upravnih aktivnosti koji se u pravilu pojavljuju u vidu javnih preduzeća i ustanova c) stručnog, odnosno upravnog aparata lokalnih samoupravnih jedinica (opština) Iz navedenog proizilazi da je značenje termina“javna uprava“ znatno šire od termina “državna uprava“, jer obuhvata vršioce upravne aktivnosti kako u okviru državnih organizacionih struktura tako i vršioce upravnih aktivnosti u okviru stručnog aparata određenih nedržavnih organizacionih struktura, nalazeći pri tome zajedničku crtu u obavljanju zadataka od opšteg interesa. Pored toga, kao posebna obilježja subjekata koji se podvode pod zajednički naziv „javne uprave“ spominju se: - njihov nelukrativni karakter (nemaju za cilj ostvarenje dobiti već rade da bi se zadovoljile opšte društvene potrebe) - njihove aktivnosti regulisane su normama javnog prava 3. FUNKCIONALNI POJAM UPRAVE U FORMALNOM SMISLU Određivanje funkcionalnog pojma uprave u formalnom smislu vrši se na osnovu njenih spoljašnjih obilježja, odnosno forme njenih aktivnosti. Kod ovog pristupa uporišnu osnovu za određivanje pojma uprave čine organi i organizacije koje ulaze u sastav uprave, način rada, forma akata koji se donose u vršenju upravnih aktivnosti te način vršenja kontrole javne uprave. Glavna osobina ovog stanovišta je u činjenici da polazi od specifičnih karakteristika upravnog aparata koji se manifestuje u nekoliko izražajnih elemenata. Pri tome se posebno ukazuje na određene strukturalne karakteristike vršioca upravnih aktivnosti. Ističe se da su to u pravilu inokosni organi (jer upravne aktivnosti zahtijevaju brzo i efikasno odlučivanje) za razliku od kolegijalnih organa koji su opterećeni sporošću u radu. Takođe, podvlači se princip zavisnosti upravnih organa i njihovih službenika za razliku od tradicionalne nezavisnosti sudstva i sudija. U stvari, radi se o hijerarhijskoj strukturi upravne organizacije i njenoj povezanosti sa zakonom, što se manifestuje kroz njenu podređenost vladi. Radi se o strukturi hijerarhijskih odnosa kako između državnih organa uprave, tako i unutar samih organa uprave. Akti uprave izdaju se u slobodnijoj formi, bez posebnog obrazloženja. Kontrolu nad vršenjem upravnih aktivnosti provode posebni organi (viši organi uprave) i posebni sudovi (administrativni tribunali). Pristalice funkcionalnog pojma uprave u formalnom smislu polaze od pretpostavke da pravne funkcije države nije moguće utvrditi na osnovu materijalnih odnosno sadržinskih obilježja, već na osnovu spoljašnjih karakteristika pojedinih državnih aktivnosti. Sve savremene zemlje utvrdile su kako stroga pravila postupanja uprave tako i odgovarajuću formu akata uprave. U međuvremenu došlo je i do određenih promjena u strukturalnim karakteristikama upravnog aparata, i to u pravcu jačanja njegove samostalnosti, iako je ta samostalnost drugačije prirode od samostalnosti i nezavisnosti sudova. Iz navedenog proizilazi da određivanje uprave u formalnom smislu sadrži niz elemenata koji dovode u pitanje ispravnost ove koncepcije, jer se njeni primarni elementi izvode iz pozitivnog 2
prava dotične zemlje, koje je podvrgnuto promjenama, što otežava pronalažnje pouzdanih mjerila za njeno teorijsko definisanje. To predstavlja razlog da se teorijsko određivanje uprave u formalnom smislu djelimično napušta. 4. FUNKCIONALNI POJAM UPRAVE U MATERIJALNOM SMISLU Određivanje pojma uprave u materijalnom smislu polazi od sadržinskih odnosno unutrašnjih obilježja upravne djelatnosti. U teoriji razlikujemo više pristupa. Prvi, prema kojem se pojam uprave u funkcionalnom smislu određuje na negativan način i drugi, koji taj pojam određuje na pozitivan način. Negativan pristup polazi od podjele vlasti na zakonodavnu, sudsku i izvršnu. Negativan pristupn naročito su zastupali Jelinek i Flainer. Negativno poimanje uprave crpi svoju osnovu iz načela podjele vlasti na zakonodavstvo, sudstvo i upravu. Prema ovom stanovištu upravu čine one vrste državnih aktivnosti koje se nalaze izvan okvira zakonodavstva i sudstva. Izloženo shvatanje uprave ne određuje šta čini upravu, već govori šta nije uprava, čime se ne doprinosi određenju pojma uprave. Uprava u funkcionalnom smislu na pozitivan način je izvršna djelatnost države, odnosno osnovna djelatnost uprave (organa državne uprave) je izvršavanje zakona i drugih propisa. U pravnoj nauci je uloženo mnogo napora da se iznađe adekvatno pozitivno definisanje uprave. Međutim, u tom pogledu nije pronađena opšte prihvatljiva formula. To iz razloga što uprava obuhvata raznovrsne aktivnosti koje je teško podvesti pod jednu definiciju, a dijelom zbog toga što ona predstavlja jednu dinamičnu društvenu pojavu koja se stalno mijenja i prevashodno ovisi o pozitivnom pravu svake zemlje. U obilju različitih pristupa izdvojićemo neke koji zaslužuju posebnu pažnju: 1. uprava kao jedna od funkcija državne vlasti 2. uprava kao djelatnost države koja se dalje diferencira na a) upravu kao javnu službu - Digi „Preobražaj javnog prava“ zadovoljenje društvenih interesa, uslužna djelatnost države, b) upravu kao stvaralačko-praktičnu državnu djelatnost – rezultat je prerastanja normativističkog koncepta pravne države u socijalnu državu, usmjerena na zadovoljenje društvenih, pojedinačnih.........., ostvarivanje socijalnih ciljeva društva. Uprava kao jedna od funkcija državne vlasti Javlja se sa nastankom pravne države, a ispoljava se kao pravno regulisano vršenje upravne vlasti. Radi se o shvatanju upravne djelatnosti kao isključivo autoritativne aktivnosti pri čijem se vršenju koriste prerogativi političke vlasti. Državni zadaci se ostvaruju izdavanjem zapovijesti, zabrana i dozvola, te vršenjem prinude. Pojedinac je potčinjen državi i ima status podanika bez pravne sigurnosti. Tek u prvoj polovini 19 vijeka vršenje državne vlasti se transformiše u pravne funkcije države. Vršenje državne vlasti povjerava se odgovarajućim državnim organima, ispoljava se u stvaranju i primjeni prava. U tom smislu razlikuju se: - zakonodavstvo (legislativa) - izvršna funkcija (egzekutiva) - sudstvo(jurisdikcija) Funkcionalni pojam uprave označava se kao djelatnost kojom uprava vrši svakodnevne poslove i zadatke s ciljem društvenog, privrednog i kulturnog napretka, tj. Poboljšanjem opšteg blagostanja društva. 3
Vršenjem državne vlasti na pravno regulisan način, osnovne funkcije države dobivaju karakter pravnih funkcija države koje se razlikuju od ostalih aktivnosti države, po pravnom režimu kojem su podvrgnute 5. POZITIVNO PRAVNI POJAM UPRAVE Pozitivno pravni pojam uprave određuje taj pojam oslanjajući se na važeće propise u određenoj državnoj zajednici. Ustav BiH kao složene državne zajednice prihvata princip podjele funkcija zajedničkih nadležnosti. Zakonodavnu funkciju vrši skupština, izvršnu vrše predsjedništvo i ministarski savjet uključujući i ministarstva u čijim rukama je političko izvršna i upravna funkcija, dok sudsku vrši ustavni sud i sud BiH. Ustav RS takođe utvrđuje princip podjele vlasti na zakonodavnu (ustavotvornu) vrši narodna skupština, izvršnu-predsjednik Republike i Vlada, uključujući i ministarstva u čijem je rukama političko-izvršna i upravna funkcija, a sudsku vrše sudovi, Ustavni sud obezbjeđuje zaštitu ustavnosti i zakonitosti. U organizacijskom smislu pod pojmom uprava označavaju se određeni vršioci organa uprave koji obavljaju određene funkcije. Određivanje pozitivno pravnog pojma uprave u funkcionalnom smislu polazi od poslova i zadataka koje državna uprava obavlja prema našem važećem pravu. U tom smislu Ustav RS propisuje da poslove državne uprave obavljaju ministarstva i drugi republički organi uprave. Oni provode zakone i druge propise i opšte akte narodne skupštine i vlade, kao i akte predsjednika republike, rješavaju o upravnim stvarima, vrše nadzor kao i druge poslove utvrđene zakonom o državnoj upravi. Ministarstva obavljaju sledeće poslove: - primjenjuju zakone i druge propise - rješavaju u upravnim stvarima - vrše upravni nadzor - Pripremaju zakone - obavljaju stručne i druge poslove utvrđene zakonom Iz sklopa poslova kojima je normativno određen okvir djelatnosti državne uprave proizilazi da su na prvom mjestu istaknuti poslovi izvršavanja zakona, rješavanje o upravnim stvarima, vršenje upravnog nadzora, što govori da je zakonodavac izuzetnu pažnju posvetio poslovima autoritativnog karaktera, vršenja državne vlasti. 6. ISTORIJSKI RAZVOJ UPRAVE Uloga uprave vezana je za ulogu države, bez postojanja države ne može se govoriti o postojanju državne uprave, jer se uprava u gotovo svim istorijskim razdobljima pojavljuje kao naročit aparat za ostvarivanje ciljeva države. - Magistratski tip uprave Još u antičko doba, pojavom gradova-država, znatno je usložnjena organizacija života, te se u ranoj diferencijaciji državnog sistema vlasti i uprava još ne razlikuju, jer su državni poslovi od odbrane zemlje do čistoće ulica, svi podjednako politički i upravni. Takav tip uprave poznat je u teoriji kao magistratski tip uprave. Magistrati su u rimskoj državi imali vrlo široka normativna ovlaštenja, obavljali su niz poslova političkog i upravnog sadržaja. Već u starom Rimu poštanska služba dobija karakter „javne službe“, te je došlo do jasnije podjele uprave na 4
finansijske poslove, pravosudne, te javne i policijske poslove, koji će se mnogo vijekova kasnije razviti u klasične resore uprave. - Uprava u režimu feudalne epohe U srednjem vijeku, jedno od glavnih obilježja državne organizacije je PARTIKULARIZAM. Srednji vijek nije vrijeme jakih nacionalnih država. Centralna vlast je slaba, narušena stalnim partikularizmom i sukobima između vladara, crkve i plemstva. Crkva je glavni integrativni faktor feudalnog društva. Razlike prema plemenskoj organizaciji imale su za posljedicu razlike u upravi. Uprava je vojna, plemenska, državna, pa čak i mjesna i privatna. U Francuskoj se rano razvila Kraljeva uprava, čiji je cilj stvaranje jedinstvene uprave za čitav teritorij. A sadržajni okvir Kraljeve uprave činili su poslovi vezani za dvor i kraljeve posjede. Takođe, ovdje se može spomenuti i uprava koju su obavljali nosioci tzv. Imunitetne vlasti, a koji su bili oslobođeni od grofove lokalne, državne vlasti te od poreza i drugih kraljevih nameta. Razdoblje od 16 – 18 vijeka, gledajući sa aspekta uprave je razdoblje kad ona postepeno poprima karakter profesionalne službe. Tako se u Francuskoj umjesto porodičnog savjeta formira državni savjet, a koji su sačinjavale osobe koje su imale stručno i praktično znanje. U ovom razdoblju upravni aparat je isključivo vezan za osobu vladara i nije podvrgnut opšteobaveznim pravnim normama. Za razliku od feudalizma koji se razvio na Zapadu, Osmanlijska država razvila je specifičan oblik monarhijske integracije sa jakom i akciono efikasnom centralnom vlašću, gdje se ekonomska i politička vlast spaja u rukama države, za razliku od feudalizma gdje se ta vlast spaja u rukama feudalca putem feuda. Sva vlast integrisana je u rukama i ličnosti sultana (niže je veliki vezir, zatim ljudi pera u administraciji, zatim ljudi mača u vojnoj upravi, zatim ljudi zakona u državnoj upravi). Kapitalističko društvo Francuska buržoaska revolucija 1789. g. označila je definitivan kraj feudalnog društvenog sistema, te je preovladao novi kapitalistički društveni sistem, čiju osnovu čine privatno vlasništvo i građani kao subjekti i izvor svakog političkog legitimiteta. Proklamovana su tri osnovna načela: JEDNAKOST, SLOBODA, RAVNOPRAVNOST Državu koja je bila nužno zlo, trebalo je svesti na što manju mjeru i to ograničavanjem državne uprave, kao glavnog nosioca ostvarivanja jedinstvene državne vlasti u vrijeme apsolutne monarhije. To se postiže u prvom redu političko-pravnom kontrolom državne uprave i pravnim regulisanjem njenog djelovanja. Političku kontrolu vrši parlament, a pravnu sudovi putem posebnog sudskog postupka. Oblikuje se zakonska država. 7. RAZVOJ UPRAVE U DOMAĆEM PRAVU Početni oblici razvoja Srednjevjekovna srpska država za vrijeme Nemanjića je država staleškog tipa, čija organizacija vlasti i prava su izgrađivani po uzoru na vizantijsko pravo. Državna vlast pripadala je vladaru i vlasteli. Glavni pečat feudalnom režimu srednjevjekovne Srbije daje proklamovanje zakonitosti institucionalizovano Dušanovim Zakonikom, čiji je istorijski značaj veoma velik, jer pokazuje da se Srpska srednjevjekovna država po svojoj strukturi i pravnoj kulturi nije razlikovala od tadašnjih država zapada. Državna uprava (1918 – 1941) 5
Nakon stvaranja Kraljevine SHS 1918. donesen je tzv. Vidovdanski ustav 1921., koji polazi od principa podjele vlasti. Ustavom je bilo propisano da upravnu vlast vrši kralj preko ministara, koji stoje na čelu pojedinih organa državne uprave. Ustav iz 1931. polazi od principa podjele vlasti na zakonodavnu, upravnu i sudsku. Upravnu vlast i dalje je vršio kralj preko ministara koje je sam imenovao. Jugoslavija je podijeljena ovim ustavnim aktom na 9 banovina, koje su imale status upravnih i samoupravnih jedinica, a koje su dalje bile podijeljene na srezove i opštine. Ban je imao široka ovlaštenja, a protiv njegovog rješenja je bila predviđena žalba Državnom savjetu. Državna uprava (1941 – 1991) Početak ustavnosti u tzv. drugoj Jugoslaviji označio je ustav iz 1946. g., gdje je načelo jedinstva vlasti uz tzv. načelo demokratskog centralizma prihvaćeno kao jedno od osnovnih načela državnog uređenja Jugoslavije. Najviši izvršni i upravni organ bila je VLADA, koja je u svojim rukama objedinjavala političke upravne prerogative. Na federalnoj razini postojala su i ministarstva kao organizacioni oblici organa uprave. Radikalan zaokret u razvoju društvenopolitičkog sistema započeo je uvođenjem SAMOUPRAVLJANJA 1950. g. i njegovom ustavnom potvrdom. Privredne organizacije ne čine više dio državne uprave, a uprava prema njima ima samo ona ovlaštenja koja su joj data zakonom, odnosno drugim propisom utemeljenim na zakonu. Nov pristup položaju i ulozi uprave normativno je razradio Zakon o državnoj upravi (državna uprava donosi podzakonske akte). Pored ovog Zakona ovo razdoblje obilježeno je sa još dva vrlo značajna zakonska propisa i to sa Zakonom o opštem upravnom postupku (1956) i sa Zakonom o upravnim sporovima (1952). Ustav iz 1963. je posebno isticao načela koja su značajna za rad organa uprave, kao što su načela: ustavnosti i zakonitosti, samostalnosti u radu, odgovornosti funkcionera organa uprave, načelo javnosti i druga. Prema ustavu iz 1974. država je predstavljala složeniju cjelinu čiju su strukturu činile društveno-političke zajednice, od kojih je svaka samostalna da u okviru svojih prava obavlja određene državne funkcije na svojoj razini. Opštinski organi uprave bili su osnovni nosioci poslova uprave svih društvenopolitičkih zajednica u zemlji. 8.PREDMET I METOD UPRAVNOG PRAVA Prve pokušaje definisanja upravnog prava kao posebne grane prava treba tražiti u francuskoj pravnoj misli. U pogledu definisanja upravnog prava u klasičnoj francuskoj teoriji bila su prisutna dva gledišta. Prema jednom objekt te grane prava čine pravne norme koje se odnose na posebnu granu javne vlasti (upravne vlasti) dok prema drugom objekt te grane prava čine pravne norme kojima se reguliše vršenje javnih službi. U novije vrijeme upravno pravo se definiše kao“pravo koje se primjenjuje na upravu u dvostrukom smislu riječi koja označava organizaciju i djelatnost“. I većina njemačkih teoretičara u definisanju predmeta upravnog prava polazi od pravnih normi koje se odnose na upravu. To znači da upravno pravo predstavlja normativnu disciplinu koja pokriva upravu, njenu djelatnost, organizaciju i postupak. 6
Gotovo na isti način definiše se upravno pravo i u engleskoj teoriji „upravno pravo se bavi djelovanjem upravne vlasti i kontrolom nad njom s jačim naglaskom na funkciju nego na organizaciju. U proučavanju ove pravne discipline koriste se raznovrsni metodi: Metoda logičnog zaključivanja, indukcije i dedukcije, metoda analize i sinteze i dr. Među metodama nauke upravnog prava dominantnu poziciju ima pravni (dogmatski) metod. Ovaj metod se koristi za istinitu spoznaju značenja sadržaja pravnih normi koje čine predmet upravnog prava, iz kog razloga se još naziva i normativističkim. Bitna odlika ovog metoda sastoji se u činjenici što svojim formalno logičkim i jezičkim instrumentima nastoji otkriti pravo značenje pravne norme. Pored pravnog kao osnovnog metoda koriste se i drugi naučni metodi koji se označavaju kao dopunski. Tu se prije sveg misli na sociološko pravni metod kojim se pravna norma stavlja u konteks društvene stvarnosti. Takođe nije zanemarljiv ni istorijski metod koji treba da odgovori na pitanje koje su okolnosti uticale na nastanak i razvitak pravne norme. Komparativni metod (uporedni) koristi se za bolje sagledavanje određenih pravnih pojava upoređivanjem različitih tipova prav u pravnim sistemima različitih država. 9.UPRAVNO PRAVO U OKVIRU PRAVNOG SISTEMA EU Organizacionu strukturu Evropske unije čine: - Savjet ministara predstavlja najznačajniji politički i odlučujući organ zajednice. Sačinjavaju ga resorni ministri država članica zavisno od pitanja koja su na dnevnom redu. Savjet ministara predstavlja tijelo u kojem se usklađuju nacionalni interesi država članica - Evropska komisija je po važnosti drugi organ zajednice, a po nekima i prvi. Komisija je trenutno sastavljena od 17 članova (po 2 iz većih i 1 iz manjih država) a za svoj rad odgovara uniji. Komisija je izvršni organ unije. - Evropski savjet predstavlja najviši politički organ unije, a čine ga šefovi država odnosno vlada država članica - Evropski parlament nema poziciju zakonodavnog organa već djeluje kao savjetodavno tijelo i u nekim situacijama ima i nadzorna ovlaštenja prema komisiji i Savjetu ministara. - Evropski sud pravde obavlja različite sudske funkcije. Pojavljuje se u poziciji ustavnog suda kada odlučuje o kontroli zakonitosti, zatim u poziciji međunarodnog suda kada tumači odredbe ugovora, te u ulozi drugostepenog suda kada donosi odluke po prethodnom pitanju. Pravni sistem Evropske unije polazi od tri osnovna ugovora Evropske zajednice, zatim od ugovora i akata o pristupanju država Evropskoj zajednici te ugovora iz Mastrihta 1992.godine. Pored toga ovaj pravni sistem je upotpunjen sa nizom akata koje donose organi unije te sve više sudskom praksom koja se stvara odlukama Evropskog suda pravde. Iz navedenog proizilazi da se za ustanovljenje pravnih odnosa unije primjenjuju dvije vrste pravnih pravila. To su pravna pravila što ih donosi sama unija i pravna pravila što ih donose države članice. U mnoštvu pravnih normi koje donose institucije Evropske unije još se ne može govoriti o sistemu pravnih normi koje bi činile izdiferenciranu cjelinu upravnog prava. Zato se može konstatovati da je evropsko upravno pravo još uvijek u fazi nastajanja. Razvojna linija 7
upravnog prava Evropske unije odvija se prije svega kroz sudsku praksu Evropskog suda pravde. U tom pogledu rješavaju se sporovi: - između službenika i zajednice - o zakonitosti akata Evropske unije - između pojedinca i zajednice - dijelom vezani za zaštitu ljudskih prava Upravno pravo Evropske unije se stvara kroz proces međusobnog uticaja nacionalnih pravnih sistema i pravnog sistema Evropske unije. 10. POJAM UPRAVNO PRAVNOG ODNOSA Upravno pravni odnos je posebna vrsta pravnog odnosa koji nastaje u oblasti djelovanja uprave. Svaki pravni odnos je društveni odnos koji je uređen pravnom normom. Pravnost jednog odnosa čini njegov pravni sadržaj koji proizilazi iz međusobnih prava i obaveza učesnika odnosa čije izvršenje obezbjeđuje država kao nosilac autoriteta vlasti. Upravno pravni odnos zauzima važno mjesto u teoriji upravnog prava jer predstavlja njegov temeljni institut, koji se razlikuje od drugih pravnih odnosa. Iako ima sva obilježja koja imaju drugi pravni odnosi, upravno pravni odnos ima i određena obilježja koja ga čine različitim. Njegova specifičnost se ispoljava u činjenici što nastaje u oblasti upravnog djelovanja u kojoj uprava istupa kao nosilac autoriteta vlasti. U odnosu na druge pravne subjekte nastupa sa jačom pravnom voljom. Ne zasniva se na kombinaciji volja subjekata niti u pravilu može nastati saglasnošću njihovih volja, već se zasniva na jednostranom izražavanju volje jedne od strana u tom odnosu. Jednostranost i jača volja su odlika upravno pravnog odnosa. Jaču stranu čine subjekti koji vrše upravnu vlast, dok drugu stranu čine prije svega građani, njihove asocijacije i pravna lica. Prema tome, bitna odlika upravnopravnog odnosa je subordinacija subjekata u odnosu, jer subjekti koji nastupaju u ime državne vlasti nastupaju s jačom voljom i mogu obavezivati druge subjekte i mimo njihove volje. 11.SUBJEKTI UPRAVNO-PRAVNOG ODNOSA Upravno pravni odnos mora imati najmanje dva subjekta, odnosno dvije strane koje stoje jedna naspram druge. Jedna strana je uvijek nosilac državne vlasti. To su u prvom redu državni organi uprave, drugi državni organi i organizacije kojim su zakonom povjerena javna ovlaštenja te drugi nedržavni subjekti (organi teritorijalne autonomije ili lokalne samouprave) koji su zakonom snabdjeveni državnim prerogativima. Drugu stranu čine fizička ili pravna lica (a i neki drugi subjekti) pod pretpostavkom da mogu biti nosioci prava i obaveza u konkretnom slučaju. To su učesnici prema kojima je usmjerena aktivnost ovlaštenih subjekata državne vlasti. Čine ih u prvom redu pojedinci, preduzeća, ustanove i druge organizacije. U određenim situacijama mogu se pojaviti i državni organi, ali ne u poziciji organa vlasti, već u poziciji svakog drugog subjekta (npr. Organi uprave žele adaptirati svoje prostorije pa zatraže dozvolu nadležnog organa9 Upravno pravni odnos se može zaključiti između: 8
-
državnih organa i organizacija koje vrše javna ovlaštenja, s jedne strane i građana, s druge strane (npr.donošenjem rješenja od strane nadležnog organa za finansije o razrezu poreza) državnih organa s jedne strane i organizacija koje vrše javna ovlaštenja, s druge strane (npr. donošenjem rješenja nadležnog organa za poslove upravne inspekcije o nepravilnosti u rješavanju u upravnim stvarima od strane fakulteta) državnih organa i drugih organizacija, preduzeća, udruženja (upravno pravni odnos se zasniva donošenjem rješenja o izdavanju odobrenja o rekonstrukciji prostora nekoj firmi) organizacija koje vrše javna ovlaštenja i drugih organizacija (donošenjem rješenja od strane preduzeća kojim se drugom preduzeću daje pravo na postavljanje natpisa pored javnih puteva) državnog organa i službenog lica (donošenjem rješenja vojnog organa o odbijanju služenja aktivnog vojnog lica za unapređenje u viši čin) samih državnih organa (donošenjem rješenja sanitarnog inspektora kojim se naređuje organu uprave da poboljša higijenske uslove rada u svojim prostorijama)
12. NASTAJANJE, SADRŽINA I PRESTANAK UPRAVNO-PRAVNOG ODNOSA Upravno pravni odnos nastaje na dva načina: - Donošenjem upravnog akta ili - Neposredno na osnovu zakona (državljanstvo). U pogledu nastajanja upravnopravnog odnosa treba razlikovati pravni osnov njegovog nastanka od načina njegova uspostavljanja. Upravnopravni odnos uvijek svoj osnov nalazi u opštoj pravnoj normi, koja propisuje sadržinu pravnog odnosa a nastaje najčešće putem donošenja upravnog akta od strane ovlaštenog nosioca državne vlasti i njegovim dostavljanjem drugoj strani (stranci). Momenat zasnivanja upravnopravnog odnosa smatra se prijem akta od strane drugog subjekta kao učesnika upravno pravnog odnosa. Treba razlikovati dva načina donošenja upravnog akta. Upravni akt može biti donijet nakon postupka koji je pokrenut po službenoj dužnosti (ex officio) ili na prijedlog stranke (ex privata). Po pravilu, ako je upravni akt donijet po službenoj dužnosti onda se u određenom subjektu u upravnopravnom odnosu prema kome je akt uperen, nameću neke obaveze (plaćanje poreza) a ako je donijet po zahtjevu stranke onda se radi o priznavanju nekog prava (na invalidninu). Kod uspostavljanja upravno pravog odnosa upravni akt se u pravilu donosi u pismenom obliku, mada se u izuzetnim slučajevima može donijeti i usmeno. Za razliku od eksplicitnog (redovnog) uspostavljanja upravno pravnog odnosa putem donošenja upravnog akta, treba razlikovati implicitno (neredovno) uspostavljanje odnosa putem tzv. ćutanja uprave. Ovdje upravnopravni odnos nastaje prećutno bez donošenja pismenog ili usmenog upravnog akta, uz zakonsku pretpostavku da je upravni akt donijet. U rijetkim slučajevima upravnopravni odnos može nastati i samim zakonom, bez donošenja upravnog akta. Ovaj pravni odnos nastaje zato što je nastupila činjenica za njegovu primjenu na konkretan slučaj, npr. Dijete u momentu rođenja stiče državljanstvo svojih roditelja nezavisno od mjesta rođenja. Sadržina upravno-pravnog odnosa 9
Treba razlikovati na jednoj strani prava i obaveze ovlaštenih nosioca državne vlasti, a na drugoj, prava i obaveze drugih učesnika. Prava ovlaštenih nosioca državne vlasti sastoje se u mogućnosti nametanja određenog ponašanja drugom subjektu. To ovlaštenje nije izraz njihovog ličnog prava već je izraz njihove dužnosti. Njihova je obaveza da štite prava stranaka, i da se staraju o izvršavanju njihovih obaveza. Na to ih sili kategorička pravna norma. Prava drugih učesnika u upravnopravnom odnosu predstavljaju subjektivna prava, utvrđena pravnim aktom (pojedinačnim ili opštim) kojim je odnos uspostavljen. Subjektivna prava i obaveze predstavljaju bit upravnopravnog odnosa. Ona su strogo ličnog i neimovinskog karaktera, što znači da njima ovlašteni subjekt u pravilo ne može raspolagati, niti ih može prenositi na druga lica (npr. Služenje vojnog roka). Određenu specifičnost upravnopravnom odnosu daje okolnosti da se obaveze iz ovog odnosa uvijek izvršavaju (u slučaju da izvršenik ne izvrši svoju obavezu) uz pomoć neposredne primjene fizičke prinude, a ne putem izricanja posebnih sankcija. Prestanak upravno pravnog odnosa označava trenutak u vremenu kojim se okončava dejstvo upravnog akta kojim je zasnovan. Može se javiti u sledećim slučajevima: - jednostranim raskidom (organ odustane od daljeg vođenja upravnog postupka koji je pokrenuo po službenoj dužnosti) - jednostranom voljom drugog učesnika u upravnopravnom odnosu (odricanjem od ovlaštenja sadržanog u aktu) - donošenjem novog upravnog akta kojim se raniji stavlja van snage - upravnim aktom nekog drugog subjekta ili presudom suda u upravnom sporu - završetkom odnosno iscrpljenjem dejstva upravnog akta kojim je upravnopravni odnos zasnovan - usljed naknadne nemogućnosti pravnog dejstva akta kojim je zasnovan upravno pravni odnos (smrt drugog učesnika u odnosu, ili propast stvari koja je bila predmet odnosa) - usljed ispunjenja predviđenog raskidnog uslova određenog odnosa. 13. UPRAVNO PRAVO KAO DIO JAVNOG PRAVA Podjela prava na javno i privatno datira još od rimskog vremena. Javno pravo štiti interese javne vlasti a privatno interes pojedinca. U rimskom periodu u okviru tzv. javnog prava nalaze se određeni elementi upravne funkcije koje je poznavala rimska država u vrijeme republike, kao što su upravljačka uloga konzula, staranje o javnim funkcijama od strane kvestora te staranje o javnom redu i miru od strane edila. Razvoj ideje o dvodiobi prava na javno i privatno tekao je sve do 19 vijeka kada počinju ozbiljna osporavanja pa čak i poricanja ove tradicionalne podjele. U uslovima savremene društvene regulacije nemoguće je izbjeći pojave sve češćeg preplitanja normi javnog i privatnog prava, što potvrđuje da nije moguće povući oštru i principijelnu razliku između ovih pravnih podcjelina. To nije moguće ni diferencijacijom pravnih normi na prinudne i dispozitivne, da bi se na toj podlozi povukla razlika između javnog i privatnog prava, gdje bi javno pravo bilo prisilno, a privatno dispozitivno. Iako u velikom broju slučajeva postoji ova razlika, može se prihvatiti stanovište o prevazi prisilnih normi u oblasti javnog prava. 14. ODNOS IZMEĐU UPRAVNOG I USTAVNOG PRAVA 10
Upravno pravo ima najviše dodirnih tačaka sa ustavnim pravom. Njihova bliskost i povezanost navela je njemačku pravnu teoriju da nije pravila razliku između ove dvije pravne grane, uvrštavajući ih kao dva dijela jedne cjeline u tzv. državno pravo. Nije rijetka pojava da se upravno i ustavno pravo u anglosaksonskim zemljama izlažu zajednički kao ustavno i upravno pravo. Međutim, čak i tamo gdje između ove dvije grane pravnog sistema postoji izvjesna podudarnost, moguće je među njima naći precizno razgraničenje. Ustavom kao najvišim pravnim, političkim i konstitutivnim aktom jedne zemlje, utvrđuju se načela političkog i društvenog uređenja. Upravno pravo slijedi opšte pravne principe i institucije ustavnog prava, koje se odnose na organe državne vlasti, njihovu organizaciju, nadležnost, način rada, posebno kad su u pitanju izvršne i upravne funkcije vlasti, zatim načela ustavnosti i zakonitosti, načela javnosti, zaštite ljudskih prava i sl. Prema tome upravno pravo detaljnije reguliše i razrađuje norme ustavnog prava koje načelno i najopštije čine podlogu i okvir za ovu granu prava. 15. ODNOS IZMEĐU UPRAVNOG PRAVA I KRIVIČNOG PRAVA Iako se upravno i krivično pravo bitno razlikuju kako po svom predmetu tako i po metodu regulisanja, ipak se između ove dvije grane prava mogu naći određene dodirne tačke. Krivično pravo čine pravne norme koje se odnose na krivično djelo, uslove odgovornosti za izvršeno djelo te sistem sankcija prema učiniocima, dok se normama upravnog prava preciziraju pravila ponašanja za buduće slučajeve a ne sankcije. Tačke dodira u nekim slučajevima i poklapanja između ove dvije grane prava mogu se naći i u oblasti prekršaja. Uvrštavanje prekršaja u upravno pravo vuče svoje korijene iz policijskih delikata koje je izricala policija odnosno nadležni organ uprave, što je presudilo da se prekršaj nađe u okviru ove grane prava. Neposredni dodir normi upravnog i krivičnog prava može se naći kod krivične odgovornosti upravnih službenika (krivično djelo protiv službene dužnosti) koje je ugrađeno u korpus normi upravno pravnog karaktera. Slična konstatacija može se izreći za disciplinske delikte upravnih službenika, gdje je prisutna primjena normi krivičnog prava. U domenu upravnog prava i krivično-procesnog prava mogu se pronaći dodirne tačke i to u obavljanju poslova državnih organa u tzv. pretkrivičnom postupku. U toj fazi policija vrši značajne zadatke kao što su: otkrivanje, hapšenje i privođenje osumnjičenih lica, pretresanje lica i sl. 16. ODNOS UPRAVNOG I FINANSIJSKOG PRAVA Danas finansijsko pravo predstavlja samostalnu granu prava (iako se još uvijek u nekim stranim državama smatra sastavnim dijelom upravnog prava) koja obuhvata pravne norme koje se odnose na budžetsko i poresko pravo, kao i norme koje se odnose na pripremanje, odobravanje i realizaciju budžeta i o prikupljanju poreza i drugih dažbina. Iako u okviru finansijskog prava pretežu norme tzv. finansijsko pravnog karaktera, ipak veliki dio normi tzv. izvršnog karaktera ulazi u okvir upravnog prava. To su pravne norme kojima se uspostavljaju upravnopravni odnosi imovinsko pravne prirode uz korištenje upravnih instrumenata (upravnih i materijalnih akata) npr. povodom naplate poreza i carinskih dažbina. 11
Pored toga u okvir upravnog prava spada i organizacija upravnih organa koji se bave pitanjem finansija.
17. ODNOS UPRAVNOG I GRAĐANSKOG PRAVA Povlačenje razlike između upravnog i građanskog prava traži se u predmetu i metodu regulisanja odgovarajućih društvenih odnosa. Upravno pravo protežira javno pravne odnose neimovinskog karaktera, dok građansko pravo reguliše imovinske odnose i javlja se kao predstavnik privatnog prava. Međutim, kod povlačenja razlike ove dvije pravne grane javljaju se određene poteškoće iz razloga što upravno pravo može obuhvatiti i određene odnose imovinsko pravnog karaktera (npr. vezane za eksproprijaciju i poreske dažbine). Za građansko pravo karakteristično je da se pravni odnosi zasnivaju prvenstveno saglasnošću volja subjekata, dok je za upravno pravo suprotno, jer se odnosi koji se regulišu normama ove grane prava uspostavljaju na bazi neravnopravnosti učesnika u odnosu. Posebne teškoće u uspostavljanju jasne granice između normi građanskog i upravnog prava javljaju se povodom dobara u opštoj upotrebi gdje se isprepliće primjena upravnog i građanskostvarnog prava. Pored toga u nekim oblastima je odnos upravnog i građanskog prava posebno blizak. Npr. ugovor o kupoprodaji nepokretnosti može biti uslov za zasnivanje upravnopravnog odnosa, jer stvara obaveze za određenog učesnika u građansko pravnom odnosu da plati porez na promet. 18. ODNOS UPRAVNOG I TRGOVINSKOG PRAVA Trgovinsko pravo kao posebna grana prava obuhvata pravne norme koje se odnose na status i poslovanje privrednih subjekata, njihove međusobne odnose kao i odnose sa državnim i drugim javnopravnim tijelima. Izvjesne dodirne tačke postoje između upravnog i trgovinskog prava, iako njihovo razgraničenje ne predstavlja nikakav problem kako zbog različitog predmeta tako i zbog različitog metoda. Relacije dodira treba tražiti u tzv. javnim ovlaštenjima koja država dodjeljuje javnim službama, naročito javnim preduzećima, te u vezi s tim upravnim ugovori koji se zaključuju s ciljem funkcionisanja javne službe. Upravni nadzor nad privrednim subjektima, davanje administrativnih dozvola, saglasnosti i sl. predstavljaju značajne linije dodira između upravnog i trgovinskog prava. 19. ODNOS UPRAVNOG I PORODIČNOG PRAVA Predmet porodičnog prava su porodičnopravni odnosi i to lični i imovinski odnosi koji nemaju prometni karakter. Tačke vezivanja sa upravnim pravom ove grane prava nalazi se u pravnim normama koje regulišu lični status. Jedan dio normi kojima se reguliše lični status je vezan sa porodičnopravnim odnosom pa zato ulazi u okvir porodičnog prava, dok drugi dio normi 12
kojima se regulišu lični odnosi na autoritativan način čini sastavni dio upravnog prava (lično ime, prebivalište, državljanstvo). Pored toga, jedan dio pravnih normi kojima se regulišu instituti usvajanja i starateljstva leži na graničnom području upravnog i porodičnog prava. Značajnu ulogu u zaključivanju usvajanja imaju upravo organi uprave. Norme upravnopravnog karaktera prisutne su i u postupku ograničavanja roditeljskog prava od strane organa starateljstva, kao i u pravnom normiranju vođenja službenih evidencija o porodičnom stanju i u vezi s tim izdavanje uvjerenja. 20. ODNOS UPRAVNOG PRAVA I NAUKE O UPRAVI Osnovni zadatak nauke o upravi je da sistematizuje i sređuje norme upravnog prava, da ih izučava i tumači radi utvrđivanja njegovog mjesta u pravnom sistemu i načina njihove primjene. Ova naučna disciplina sagleda pored pravnih i druge tzv. vanpravne aspekte kao što su politički, organizacioni, sociološki, psihološki, etički, tehnički i dr. koji nesumnjivo imaju uticaj ne samo na prirodu i karakter uprave nego i na sadržinu njenih aktivnosti. Nauka upravnog prava i nauka o upravi imaju za predmet proučavanja istu društvenu pojavuupravu, ali se to proučavanje vrši sa različitih aspekata. Upravno pravo obuhvata proučavanje uprave sa pravnog aspekta, dok nauka o upravi za predmet svog izučavanja ima uglavnom vanpravne pojave u vezi sa organizacijom i metodama rada uprave. Imajući u vidu činjenicu da ona nosi oznake empirijske dakle iskustvene društvene nauke, jasno je da svoj oslonac nalazi u prethodnom znanju i ranije postavljenim teorijskim postavkama čiji rezultati su od višestruke koristi i za nauku upravnog prava. 21. IZVORI UPRAVNOG PRAVA (OPŠTE NAPOMENE I FORMALNI IZVORI) Izvori prava se dijele na materijalne i formalne izvore. Izvorima prava u materijalnom smislu označavaju se određeni društveni činioci koji stvaraju pravne norme i određuju njihovu sadržinu, dok se kao izvori u formalnom smislu redovno javljaju različiti pravni oblici kojima se izražava pravo u materijalnom smislu, a to su najčešće opšti pravni akti. Imajući u vidu da je upravno pravo samo jedna od grana jedinstvenog pravnog sistema, načelno nije moguće govoriti o nekim posebnim izvorima upravnog prava, jer ne postoji neka bitna razlika između izvora upravnog i nekog drugog prava. Izvore upravnog prava u većem obimu čine podzakonski opšti akti dok za ostale grane prava pravne izvore čine u pravilu zakoni. Savremeno upravno pravo odlikuje dinamičan razvoj uz stalne promjene pravnih normi što otežava primjenu u svakodnevnom životu. Pravne norme upravnog prava sadržane su u velikom broju materijalnih propisa. Izvore upravnog prava karakteriše i parcijalnost, nesavršenost te izrazita hijerarhija pravnih izvora. Parcijalnost se manifestuje u činjenici što se oblasti koje spadaju u upravno pravo uređuju sa većim brojem zakona i drugih propisa, a ne jednim propisom. Pod formalnim izvorima upravnog prava u zemljama evropskog kontinentalnog pravnog sistema podrazumijevaju se najčešće opšti pravni akti, dok se u zemljama anglosaksonskog 13
pravnog sistema kao izvori označavaju pojedinačni pravni akt (sudske presude) koji imaju karakter sudskog precedenta i uzimaju se kao obavezni za sudije koje donose odluke. Formalni izvori prava mogu biti pisani ili nepisani neposredno izdati od donosioca pravnih propisa, te posredni izvedeni iz pravne prakse i običaja. Formalni izvori upravnog prava čine jednu hijerarhijsku strukturu. Pravna snaga pojedinih izvora uslovljena je položajem državnih organa u hijerarhijskoj strukturi kao i postupkom po kome se donose određene vrste opštih pravnih akata. Struktura izvora upravnog prava je prevashodno ovisna od pozitivnog prava određene zemlje. Polazeći od te činjenice može se ustanoviti da izvore upravnog prava u našem pravnom sistemu čine: 1. ustavni propisi, 2. zakonski propisi, 3. međunarodni ugovori, 4. podzakonski opšti pravni akti državnih organa, 5. podzakonski opšti akti jedinica lokalne samouprave, 6. opšti pravni akti nedržavnih subjekata, 7. pravna praksa državnih organa, 8. običaji, 9. upravnopravna nauka i tehnika pojedinih nauka, struka i vještina 22. USTAV I USTAVNI PROPISI KAO IZVOR UPRAVNOG PRAVA U formalnom smislu ustav je najviši pravni akt kojim se uspostavlja politički i pravni poredak jedne zemlje. Po svom karakteru on je jednako politički kao i pravni. Prema ustavu BiH, entiteti i njihove niže jedinice moraju poštovati Ustav BiH. Ustav RS utvrđuje da zakoni, statuti i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa ustavom, a da ustav RS treba biti u saglasnosti sa Ustavom BiH samo u onom dijelu materije koja je data, odnosno prenesena u nadležnost zajedničkih institucija BiH. Sa stanovišta upravnog prava, odredbe ustava mogu se pojaviti kao neposredan i posredan izvor. Neposredna primjena ustavnih normi je prisutna u onim situacijama kada ih subjekti uprave neposredno primjenjuju u vršenju upravnih aktivnosti a da prethodno nisu razrađene zakonima. Te situacije se u pravilu javljaju, kod primjene odredaba o pojedinim ustavnim slobodama i pravima. Mnogo češće se ustavne norme javljaju kao posredan izvor ustavnog prava. To su sve one situacije u kojima se ustavne norme ne primjenjuju direktno, već preko zakonskih i drugih propisa kojima se ustavne norme razrađuju. Amandmani, budući da čine sastavni dio ustava predstavljaju izvore upravnog prava. I ustavni zakon za sprovođenje ustava može se formalno pojaviti kao izvor upravnog prava, jer se njime određuje koje zakone i u kom roku treba uskladiti sa odredbama novog ustava. 23. ZAKONSKI PROPISI KAO IZVORI USTAVNOG PRAVA U hijerarhijskoj strukturi odmah poslije ustava, kao najznačajniji formalni izvor prava smatra se zakon. Zakonom se označavaju opšti pravni akti koje u posebnom postupku i u posebnoj formi donosi zakonodavno tijelo.
14
Primarna važnost zakona kao izvora upravnog prava proizilazi iz načela zakonitosti u vršenju upravnih aktivnosti prema kom svi akti i radnje državnih organa uprave i drugih zakonom ovlaštenih subjekata moraju biti u skladu sa zakonom. Uredba sa zakonskom snagom je opštenormativni akt šefa države ili vlade, koja se donosi u vanrednim okolnostima usljed nemogućnosti rada zakonodavnog tijela, a njome se regulišu pitanja iz nadležnosti skupštine. Pravno mogu biti čak jače od zakona jer ustavom može biti predviđeno da se njima u vrijeme trajanja vanrednih okolnosti suspenduju određene odredbe i samog ustava. Predstavljaju akte privremenog karaktera jer se podnose na potvrdu nadležnoj skupštini čim se stvore uslovi za njeno sastajanje. Od tzv. običnih razlikuju se interpretativni i kolizioni zakonski propisi. Interpretativni zakon je takav akt kojim se tumači već ranije donesen zakon od strane istog donosioca. Akt tumačenja nije nikakav samostalni akt, već akt koji je svojom sadržinom vezan za zakon koji tumači. Predstavlja izvor prava jer obavezuje isto kao i zakon na koji se odnosi. Djeluje ex tunc i smatra se da je njegovo značenje postojalo u samom trenutku donošenja zakona (radi se o autentičnom tumačenju). Kolizioni propis predstavlja akt kojim se rješava sukob između dvaju ili više zakona unutar jednog pravnog sistema, gdje svaki pretenduje da uređuje isti društveni odnos. Tim aktom određuje se relevantni zakonski propis koji će se primjenjivati za rješavanje konkretnog slučaja. 24. MEĐUNARODNI UGOVORI KAO IZVOR UPRAVNOG PRAVA Pravna nauka prihvata mogućnost da i međunarodni ugovori mogu biti izvor upravnog prava, pod uslovom da sadrže upravnopravne norme. Ulaze u okvir tzv. spoljnih izvora upravnog prava. Međunarodni ugovori u domaćem pravu dobijaju opštepravnu snagu nakon što su ratifikovani odnosno inkorporirani u unutrašnji pravni poredak aktom nadležnog organa. U tom pogledu postoje dva sistema i oba su prisutna u pravnom sistemu BiH. Prvi sistem je sistem inkorporacije, koji pretpostavlja donošenje akta o ratifikaciji od strane nadležnog organa, kojim se međunarodni ugovor ugrađuje u pravni poredak određene zemlje. Drugi sistem se označava kao sistem transformacije, koji podrazumijeva pretakanje međunarodnog prava u domaći pravni sistem, bez sklapanja multilaterarnog ugovora. U BiH ratifikovanje međunarodnih ugovora povjereno je Predsjedništvu uz odobrenje Parlamentarne skupštine. Takođe, Ustavom je predviđeno da opšti principi međunarodnog prava čine sastavni dio zakona BiH, zatim Evropska konvencija o zaštiti ljudskih prava i sloboda i njeni protokoli primjenjuju se direktno u BiH i imaju prednost nad ostalim zakonima, kao i 15 međunarodnih sporazuma o ljudskim pravima. Pored spomenutih akata u izvore upravnog prava treba uvrstiti i Aneks 6 – odnosno Sporazum o ljudskim pravima. 25. PODZAKONSKI OPŠTI AKTI KAO IZVOR UPRAVNOG PRAVA To su propisi slabije pravne snage od zakona, donose ih državni organi (u pravilu izvršni i upravni) po posebnom i jednostavnijem postupku od zakonodavnom. Donose se radi razrade i konkretizacije zakona u cilju njihovog lakšeg sprovođenja i izvršavanja u konkretnom slučaju. Egzistencija podzakonskih opštenormativnih akata vezana je za postojanje zakona. Prema tome, njima se ne mogu regulisati društveni odnosi ako već prethodno nisu uređeni zakonom, što znači da se ovim aktima ne mogu uređivati prava i obaveze subjekata mimo onih utvrđenih zakonom. 15
Podzakonske akte u pravilu donose izvršni i upravni organi koji u stvari izvršavaju volju predstavničkog tijela pa zato ta volja mora biti u skladu sa voljom predstavničkog tijela izraženom u zakonu. Posebnu važnost opštenormativni akti imaju sa stanovišta djelovanja državne uprave, iz raloga što velik dio pravnih pravila podzakonske prirode ulaze u okvir upravnog prava, a njihova primjena i izvršavanje se provodi upravo preko organa državne uprave. Pored toga, mnogi akti ove vrste djelo su same uprave. Kao najjednostavnija podjela podzakonskih akata sa stanovišta upravnog prava, uzima se ona koja polazi od njihovog donosioca. S tim u vezi možemo razlikovati: podzakonski opšti akti skupština, podzakonski opšti akti vlade i podzakonski opšti akti organa uprave 26. PODZAKONSKI OPŠTI AKTI I POLITIČKI AKTI SKUPŠTINA KAO IZVOR UPRAVNOG PRAVA Podzakonske opšte akte skupština čine: Odluke i Poslovnici o radu skupštine. Odluke se kao pravni akti mogu pojaviti u tri vida: - kao opšti akti koji se donose radi izvršenja vlastitog zakona - kao opšti akti u kojima prevladava internormativni karakter - odluke koje imaju karakter pojedinačnog pravnog akta U prvom slučaju odlukom se kao opštim aktom izvršavaju pojedine odredbe zakona, a donose se samo ako je to zakonom predviđeno. U drugom slučaju odlukama se uređuju izvjesna pitanja unutrašnje organizacije i odnosa unutar samih skupština, i na kraju kao pojedinačni pravni akti mogu se navesti npr. odluka o izboru pojedinih funkcionera, tiču se samo određene konkretne stvari. Poslovnici o radu skupštine predstavljaju opšte pravne akte kojim skupština uređuje unutrašnju organizaciju i način rada skupštine. Politički akti skupštine su akti koji nemaju karakter propisa pa zato nemaju obaveznu pravnu snagu, jer im nedostaje pravna sankcija. To ne znači da i ovi akti nisu obavezni i da nisu propraćeni odgovarajućim sankcijama. U ovu vrstu akata spadaju: deklaracije, rezolucije i preporuke. Deklaracijom se izražava opšti stav skupštine o značajnim pitanjima iz oblasti spoljne i unutrašnje politike, dok se rezolucijom ukazuje na stanje i probleme u određenoj oblasti društvenog života. Preporuka je akt skupštine kojom ona daje mišljenje i sugestije u vezi sa radom organa i organizacije i pitanjima vezanim za primjenu propisa u određenoj oblasti. Djeluje zahvaljujući autoritetu njihova donosioca. Može imati obilježja pravnog akta, pod uslovom da iza nje stoji pravnim propisom predviđena sankcija. Skupštine mogu donositi i druge akte: smjernice, načelni stavovi, rješenja i zaključke. Smjernicama se usmjerava djelatnost određenih organa. Načelni stavovi predstavljaju akte kojim skupština zauzima stajališta o načinu sprovođenja određenih ciljeva i zadataka. Pored rješenja kojima se rješava u konkretnoj upravnoj stvari u upravnom postupku, rješenja može donositi i skupština. Rješenje kao akt skupštine kojim odlučuje o konkretnim stvarima ali izvan upravnog postupka (rješenje o imenovanju komisija). Zaključak se može označiti kao akt kojim se skupština određuje prema nekom događaju ili pojavi. 16
27. PODZAKONSKI OPŠTI AKTI VLADE KAO IZVOR UPRAVNOG PRAVA Vlada donosi: uredbe, odluke, uputstva, opšta rješenja, zaključke te načelne stavove i smjernice. Uredba je najvažniji podzakonski akt vlade (ili šefa države) kojom se izvršava zakon. Kao takva uredba je u potpunosti počinjena zakonu i u tom smislu mora u potpunosti poštovati duh i slovo zakona. Uredbom se samo razrađuje i upotpunjuje zakon, mora biti u saglasnosti sa zakonom. Uredbe se mogu donositi bilo na temelju ustavne izvršne klauzule, bilo po specijalnoj zakonskoj izvršnoj klauzuli. Pod izvršnom klauzulom podrazumijeva se odredba zakona kojom se određeni organ poziva da donese podzakonski akt. Ona može imati dvojno značenje: - može sadržavati odredbu o nadležnosti za donošenje podzakonskog propisa - odredbu kojom se donosilac nižeg propisa samo poziva da izda propis za čije donošenje je inače nadležan. U teoriji se uredbe najčešće dijele na osnovu: - ovlaštenja za donošenje uredbi - njihove sadržine - donosioca uredbi Po početnoj diobi na osnovu ovlaštenja za donošenje uredbi, uredbe se dijele na ustavne i zakonske. Ustavne mogu biti samostalne i nesamostalne. Samostalne uredbe za predmet svog regulisanja imaju one društvene odnose koje im je ustav povjerio. Ovdje se izdvajaju uredbe koje se izdaju umjesto zakona tzv. uredbe po nuždi kojima se zbog vanrednih okolnosti u zemlji regulišu ona pitanja koja su inače rezervisana za zakonodavnu vlast. Nesamostalne uredbe se izdaju radi izvršenja zakona, razrađujući njegove principe i odredbe. Ove uredbe moraju biti u skladu sa zakonom. Zakonske uredbe mogu se izdavati samo na osnovu specijalnog zakonskog ovlaštenja i to putem generalnog ovlaštenja (generalno djelovanje) ili putem razmatranja svakog pojedinog slučaja (specijalna delegacija) Polazeći od sadržine uredbe se dijele na pravne i administrativne. Pravne uredbe su namijenjene građanima i drugim pravnim subjektima. Mogu se pojaviti u ulozi dopune zakona ili imati karakter privremenog zakona. Po sadržaju su identične zakonu ili su vezane zakonom. Administrativne uredbe predstavljaju opšta pravila koja neposredno ne regulišu ponašanje pojedinaca i organizacija, već se odnose na rad državnih institucija koji su dužni da postupaju po njihovim odredbama i tu se iscrpljuje njihovo djelovanje. Ne djeluju prema trećim licima, pa zato nemaju svojstvo pravnog propisa. Prema donosiocu uredbe se dijele na: - uredbe koje donosi šef države - uredbe koje donosi vlada kao izvršna vlast. Odluke vlade su podzakonski propisi kojima se razrađuju ili izvršavaju pojedine odredbe zakona, drugih propisa i opštih akata. Kriterijum razlikovanja između uredbi i odluka je formalistički, jer je uobičajeno da se uredbe nomotehnički formulišu po članovima, a odluka po 17
tačkama. Jasnu graničnu liniju moguće je utvrditi i u slučaju kad vlada donosi odluke radi izvršenja pojedinih odredaba uredbi. U tom slučaju odluka je u hijerarhijskoj strukturi propisana na nižem stepenu od uredbe i zavisna je od uredbe. Ako bi tražili suštinsku razliku između uredbi i odluka, onda je treba tražiti u predmetu normiranja. Kod uredbe predmet regulisanja je veći i širi, jer je riječ o izvršavanju zakona u cjelini, dok je odluka uža i obuhvata samo pojedine odredbe zakona. Uputstvima se reguliše način rada i postupanja u izvršavanju pojedinih odredaba zakona, drugih propisa i opštih akata od strane organa uprave. Rješenjima kao opštim aktima vlada odlučuje o određenim pitanjima i odnosima, koji nisu predmet drugih opštih akata. Zaključkom se izvršavaju stavovi u vezi sa unutrašnjom organizacijom, metodom rada same vlade, a mogu se određivati zadaci organima uprave. 28. PODZAKONSKI OPŠTI AKTI UPRAVE KAO IZVOR UPRAVNOG PRAVA Donose se radi izvršavanja zakona, drugih propisa i opštih akata skupštine i vlade i to samo kad je to zakonom predviđeno. Znači, organi uprave mogu donositi podzakonske akte samo kada su za to izričito zakonom ovlašteni. Podzakonskim propisima organi uprave ne mogu stvarati nova prava i obaveze za pravne subjekte. Tu spadaju: pravilnici, naredbe i uputstva. Ove akte donosi funkcioner koji rukovodi organom državne uprave. -Pravilnikom se označavaju podzakonski propisi uprave kojim se razrađuju pojedine odredbe zakona, drugih propisa i opštih akata skupštine i propisa vlade radi njihovog izvršavanja. -Naredbom se kao opštim aktom organa uprave naređuje izvršavanje pojedinih odredaba zakona, drugih propisa i opštih akata skupštine i propisa vlade koji ima opšti značaj, a odnose se na određenu situaciju. -Uputstvom se propisuje način rada i izvršavanja poslova državnih organa uprave i drugih subjekata u izvršavanju pojedinih odredaba zakona i opštih akata skupštine i propisa vlade. Uputstva se mogu pojaviti kao stručna uputstva, instrukcije koje nemaju obavezan već instruktivan karakter, i stručna uputstva, obavezne instrukcije koje su obavezne za adresate kome su naslovljene. Organi uprave mogu davati objašnjenja koja se odnose na primjenu pojedinih odredaba zakona i propisa. Objašnjenja ne ulaze u okvir opštih pravnih akata i nemaju obaveznu pravnu snagu 29. PODZAKONSKI OPŠTI AKTI JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE I NEDRŽAVNIH SUBJEKATA KAO IZVOR UPRAVNOG PRAVA Lokalna samouprava se ostvaruje u opštini. Zakonom se može povjeriti vršenje poslova lokalne uprave i gradu. Opština i grad kao jedinice lokalne samouprave donose odgovarajuće podzakonske propise i druge akte (statut, poslovnik o radu, odluke i druge akte) Statut se donosi na nivou grada i opštine i predstavlja najviši pravni akt jedinice lokalne samouprave koje one donose na osnovu i u skladu sa ustavom i zakonom. Njime se uređuju pitanja vezana za autonomni djelokrug opštine odnosno grada, kao što su organizacija i nadležnost te način rada organa opštine i grada, oblici konsultovanja građana, provođenje 18
referenduma, organizacija i rad javnih službi, te druga pitanja. Statut opštine odnosno grada donosi skupština opštine odnosno grada. Predstavničko tijelo opštine odnosno grada donosi poslovnik o radu koji predstavlja opšti pravni akt kojim skupština u skladu sa svojim statutarnim ovlaštenjima utvrđuje pravila o svojoj unutrašnjoj organizaciji i načinu rada. Poslovnikom se detaljnije razrađuju pitanja vezana za način rada i odlučivanje. Odluke su najčešći opšti akti koje donosi jedinica lokalne samouprave, a mogu se donositi kao samostalni i dopunski propisi. Poslije statuta odluka predstavlja najviši pravni akt u jedinici lokalne samouprave i uglavnom ima dopunski i izvršni karakter i čini važan izvor upravnog prava. Odluke mogu imati trojaki karakter: - mogu biti pojedinačni pravni akti - akti kojima se uređuju pitanja vezana za unutrašnju organizaciju i odnose u skupštini - te akti koji imaju svojstvo izvršnog propisa. Opšti akti nedržavnih subjekata su opšti akti preduzeća i ustanova kojima se regulišu odnosi sa trećim pravnim i fizičkim licima, za koja ti akti imaju obavezno dejstvo. Ovu vrstu opštih akata nedržavni subjekti mogu da donose samo pod uslovom da su im zakonom povjerena javna ovlaštenja. U krug akata kojima nedržavni subjekti regulišu odnose od šireg interesa mogu se ubrojiti: statuti, pravilnici, odluke i drugi akti s apstraktnim pravilom ponašanja a najčešće ih donose ustanove, preduzeća, razna udruženja itd. (Visokoškolska ustanova ovlaštena je Zakonom o univerzitetu da statutom bliže utvrđuje način i uslove prelaska studenata sa jedne na drugu visokoškolsku ustanovu, kao i način i uslove priznavanja položenih ispita, Zakonom o elektroprivredi utvrđuje da su javna preduzeća u oblasti elektroprivrede dužna donijeti opšte uslove za isporuku električne energije, Zakono zaštiti stanovništva od zaraženih bolesti predviđa obavezu za zdravstvene ustanove da donesu opšte akte o mjerama, obavezama i odgovornostima za sprovođenje zaštite od kućnih infekcija – u prvilu ova pitanja se uređuju pravilnicima.). 30. OBIČAJ, PRAVNA PRAKSA I PRAVNA NAUKA KAO IZVOR UPRAVNOG PRAVA Praksa državnih organa implicira niz pojedinačnih pravnih akata (odluka, rješenja, presuda) koje ovi donose na osnovu zakona, drugih propisa i opštih akata u oblasti upravne materije. Upravna praksa tj. odluke organa uprave (upravni akti) nisu izvor prava, jer organi uprave formalno nisu vezani svojim ranijim odlukama. Organi uprave donose svoje akte na osnovu zakona, propisa i drugih akata i nisu vezani svojom praksom i mogu je izmijeniti. Donosioci upravnog akta su ipak vezani za svoj vlastiti akt, što govori da bi se u neku ruku praksa upravnih organa u ograničenom vidu mogla uzeti kao izvor upravnog prava. U našem pravu ni sudska praksa se ne smatra izvorom prava, jer se presude vrhovnog suda i odluke ustavnih sudova kojima se rješava konkretan slučaj ne smatraju obaveznim za sve buduće slučajeve. Međutim, iako sudovi mogu odstupiti od svoje prakse jer ih ne obavezuju ranije odluke, ipak shvatanja iznijeta u pojedinim odlukama mogu imati važnu ulogu za rješavanje budućih srodnih slučajeva. Ako ništa drugo barem će niži sudovi respektabilno gledati na odluke viših sudova jer su podvrgnute njihovoj kontroli. Pored toga odluke sudova u upravnom sporu o zakonitosti akata organa uprave su obavezujuće za organe u smislu da su 19
dužni da donose odgovarajuće svoje akte prema pravnim shvaćanjima suda kao i primjedbama suda u pogledu postupaka. Običaj predstavlja određeni vid nepisanih društvenih normi, koje nastaju van državnih okvira uz sledeće pretpostavke: - da se dugotrajno primjenjuju u određenoj sredini - da sam običaj postane ustaljeni način ponašanja - da postoji opšta saglasnost o prihvatanju običaja kao ispravnog načina ponašanja određene sredine Običajno pravo nastaje od običaja kada običajna norma dobije državno pravnu potvrdu, tj. kada mu država pruži pravnu zaštitu, odnosno kada počne da primjenjuje sankciju u slučaju neizvršavanja običajnog pravila ponašanja. Primjena običajnih pravila moguća je u dva vida. Prvi se javlja u situaciji kada se državni organ u svom propisu izričito pozove na primjenu običaja u rješavanju nekog konkretnog pitanja. Ovdje se običaj pojavljuje kao dopuna nekom propisu i ima istu pravnu snagu kao pisani izvor prava posredstvom kojeg je inkorporisan u pravni sistem. Primjenjuje se samo običaj tipa secundum legem, a u slučaju pravnih praznina u određenom propisu i praeter legem, ali ne i običaji tipa contra legem. Drugi vid ispoljava se u donošenju pravnog propisa u skladu sa nekim običajem, što u stvari predstavlja priznavanje običajne norme kao izvor prava. To se javlja u onim situacijama kada u pozitivnom pravu nema adekvatnog propisa kojim bi se konkretan pravni odnos mogao urediti. Običaj može da postane izvor prava pa tako i izvor upravnog prava, samo u slučaju njegove inkorporacije u propis koji je izvor upravnog prava. Međutim, teoretičari mu priznaju samo karakter dopunskog supsidijarnog izvora prava, jer se može primjeniti samo onda kad ne postoje pravni propisi za rješavanje konkretne situacije, odnosno kada postoje pravne praznine u propisima pozitivnog prava. Ustavnopravna nauka sa načelnog stanovišta ima važnu ulogu kao poseban izvor upravnog prava. Njena pozicija, iako pravno neobavezujuća, je krucijalna ne samo kod donošenja pravnih propisa već i kod njihove pravilne primjene i ispravnog tumačenja. 31. POJAM I VRSTE KONTROLE UPRAVE Da bi se isključio svaki vid samovolje uprave, uprava je podvrgnuta višestrukoj kontroli. Pod kontrolom uopšte smatra se trajna djelatnost brižljivog i sistematskog posmatranja i ocjenjivanja nečijeg rada. U našem pravu ne pravi se razlika između kontrole i nadzora Zavisno od toga da li je kontrola uprave regulisana pravom ili nije, razlikujemo pravnu od tzv. Nepravne kontrole. Okvir pravne kontrole čine pravni instrumenti, dok okvir nepravne kontrole čine politički ili određeni stručno tehnički elementi. Polazeći od predmeta kontrole pravna kontrola se dijeli na kontrolu zakonitosti i kontrolu cjelishodnosti. Kontrola zakonitosti (legaliteta) je oblik kontrole putem koje se vrši provjera da li je upravno pravnom djelatnošću povrijeđen propis zakon ili neki drugi opšti akt. Kontrola cjelishodnosti obuhvata ispitivanje pravilnog izbora između pravno ponuđenih rješenja obzirom na svaki konkretan slučaj. Smisao i cilj pravne kontrole je ostvarenje društvene discipline koja se obezbjeđuje zakonitošću i cjelishodnošću upravnih aktivnosti. 32. UPRAVNA KONTROLA UPRAVE 20
Polazeći od organizacione pripadnosti vršilaca pravne kontrole ona se dijeli na unutrašnju i vanjsku. Unutrašnju čine upravna (administrativna kontrola) koja se dijeli na hijerarhijsku i starateljsku odnosno na instancionu i nadzornu (službenu kontrolu). Spoljašnu kontrolu čine: parlamentrana, vladina sudska i posebni oblici kontrole Upravna kontrola uprave je takva vrsta kontrolno pravnog odnosa u kojem uprava predstavlja subjekt i objekt kontrole. Bit ovog odnosa odvija se unutar same organizacione strukture uprave gdje jedan organ uprave nadzire rad i akte drugog organ uprave. Ovdje se radi o upravnom putu eliminisanja svih oblika protivpravnosti, nezakonitosti i nepravilnosti odnosno cjelishodnosti u radu uprave. Ova kontrola je vremenski najstarija. Ovaj oblik kontrole i danas zadržava svoje posebno značenje jer se putem ove kontrole ostvaruje hijerarhijska povezanost unutar same uprave, te koherentnost i konzistentnost čitavog upravnog aparata. Hijerarihijska kontrola uprave je takva kontrola gdje viši organi uprave vrše kontrolu nižih organa uprave, ovaj se model najviše razvio u policijskoj državi. Kontrola se prostire nad službenicima tzv. Personalna kontrola (postavljanje i smjenjivanje) i kontrola nad aktima koje oni izdaju tzv. realna kontrola. Hijerh.kontrola se provodi kroz dva vida: Službenim putem kroz redovnu komunikaciju viših i nižih organa i putem žalbe koju podnose građani nezadovoljni odlukama nižih organa. Starateljska kontrola predstavlja model kontrole gdje se kontrolno pravni odnos uspostavlja između organa državne uprave i određenih kolektiviteta van državne strukture, koji raspolažu određenim stepenom samostalnosti. (država –opština). Radi se o poslovima iz samoupravnog djelokruga. Ova kontrola proizilazi iz starateljskog odnosa države prema svim institucionalnim oblicima javnog karaktera, koji država vrši preko organa državne uprave, a sastoji se u kontroli zakonitosti, a ne cjelishodnosti. Postoji kontrola poslova iz tzv. Izvornog djelokruga (pokriveni starateljskom kontrolom) i poslova iz prenesenog djelokruga (pokriveni hijerarhijskom kontrolom, koja implicira i kontrolu zakonitosti i kontrolu cjelishodnosti). Instanciona kontrola je kontrola koja se ostvaruje putem žalbe a vrši je organ više instance. Bez žalbe nema aktiviranja instancione kontrole, ne može se samoinicijativno po službenoj dužnosti pokrenuti. Nadzorna kontrola se vrši po službenoj dužnosti od strane nadležnog višeg organa mada nije isključena i spoljašnja inicijativa. Nadzorna kontrola obuhvata ocjenu zakonitosti a ne i cjelishodnosti. U okviru nadzora ovlašteni organ ima ovlaštenje da poništi ili ukine upravne akte koji su predmet kontrole. U pravnoj državi osnov kontrolnih ovlaštenja čini zakon a ranije je taj odnos proizilazio iz faktičkog položaja u hijerarhijskoj strukturi upravnog aparata. 33. SUDSKA KONTROLA UPRAVE Sudska kontrola je oblik spoljne pravne kontrole. Nastala je kao dopuna upravnoj kontroli u cilju uklanjanja njenih konceptualnih slabosti koje proizilaze iz samokontrole uprave. Aktivira se isključivo po zahtjevu za pružanje pravne zaštite a ne po službenoj dužnosti. Sudska kontrola pruža u konkretnim slučajevima ocjenu zakonitosti (tužbom se osporava upravni akt) i ima uži domen ograničava se na kasaciju tj. rješavanje sporne situacije i ukazivanje upravi da je dužna postupiti po presudi. Sudska kontrola se karakteriše formalnim i materijalnim obilježjima. 21
Formalna su organi i postupak po kome se kontrola vrši. Vode je sudovi po sudskom postupku. Materijalna obilježja su: postojanje sporne situacije (sporenja o pravnim pitanjima, koja se uglavnom odnose na povredu subjektivnog prava, ali može biti i u pitanju povreda objektivnog prava) postojanje zahtjeva za pravnu zaštitu (spoljni podsticaj) i specifičnost pravnog akta kojim se sudska kontrola ostvaruje (posjeduje sva obilježja upravnog akta). Sudsku kontrolu vrše redovni sudovi zajedno sa ustavnim sudovima kroz različite oblike svoje nadležnosti. Kontrolu koju vrše redovni sudovi utvrđuje Ustav, oni donose odluke u upravnom sporu ako nije Zakonom predviđena druga sudska zaštita. O zakonitosti konačnih upravnih akata odlučuje okružni sud. U upravnom sporu sud može poništiti upravni akt, a može pod određenim pretpostavkama sam riješiti upravnu stvar, to je tzv. Spor pune jurisdikcije. Pored toga sud može odlučivati o nadoknadi štete i povraćaju stvari pod pretpostavkom, da je do štete došlo. U važećem pravu RS predviđena je posebna zaštita ustavom zajamčenih prava i sloboda građana. Po ZOUS ovaj vid zaštite ima dva oblika: - zaštita ustavom zajamčenih sloboda i prava koja su povrijeđena pojedinačnim pravnim aktom (što uključuje i upravnopravni akt) -moraju biti ispunjeni uslovi, da je pojedinačan akt, da je konačan, da su aktom povrijeđena ustavom garantovana prava, da nema druge sudske zaštite i da je podnijet zahtjev sudu za zaštitu. - Zaštita ustavom zajamčenih sloboda i prava koja su povrijeđena radnjom službenog lica (što uključuje i upravno-materijalni akt) – uslovi - da je radnja službenog lica u državnom ili nedržavnom organu, da se radnjom vrijeđaju Ustavna prava, da nema druge sudske zaštite, da aktivno legitimno lice podnese prijedlog za sudsku zaštitu koji se može podnijeti dok radnja traje. (upravnomaterijalni akt) Od drugih posebnih oblika kontrole značajnu ulogu ima upravno računski spor. Može se voditi samo protiv konačnog rješenja službe za platni promet. 34. SPOR ZA NADOKNADU ŠTETE PROUZROKOVANE UPRAVNOM RADNJOM Sudska kontrola uprave ispoljava se u sporu za nadoknadu štete prouzrokovane nezakonitim i nepravilnim radom uprave. Sporna situacija nastaje povodom nastupanja štetnih posljedica za građane i druge subjekte, koje pričinjava država putem djelovanja svojih službenih lica u vršenju sl. radnje. Vođenje spora ima za cilj sudsku zaštitu od protivpravnog djelovanja države (uprave). Kod odgovornosti države za štetu nastalu po osnovu službene greške, radi se o šteti koja je nastala protivpravnim djelovanjem službenih lica a manifestuje se kroz: pogrešan rad, nezakonito činjenje, nedozvoljen spor. U vezi s tim mogući su sljedeći vidovi odgovornosti. Prvi vid spominje se primarna i neposredna odgovornost države za štetu pričinjenu od strane njegovih službenih lica. Oštećeni se obraća organu odnosno državi. Država može štetu regresirati od lica koje je štetu načinilo. Drugi vid se odnosi primarnu i neposrednu odgovornost službenog lica koje je svojom protiv pravnom radnjom počinilo štetu . Sl. osoba odgovora svojom imovinom a država se javlja kao jemac. 22
Treći vid, država i služ. lice jednako odgovaraju za štetu. Pretpostavke odgovornosti države za štetu su: da je rad nezakonit i nepravilan, postojanje štete i uzročna veza. Oštećeni zahtjev za nadoknadu štete podnosi posebnoj komisiji koju organizuje rukovodilac organa. Ukoliko se komisija ne izjasni u određenom roku oštećeni svoje pravo ostvaruje putem suda. Država odgovara i za štetu bez greške, koja nije rezultat protivpravnog djelovanja (pojava zaraznih bolesti i uništavanje životinja).
35. PARLAMENTRANA I VLADINA KONTROLA UPPRAVE Danas svi moderni pravni sistemi prihvataju parlamentarnu kontrolu nad radom javne uprave. Ona predstavlja više političku nego pravnu kontrolu. Parlamentarna kontrola ne obuhvata kontrolu konkretnih akata nego se orjentiše na opšta pitanja kao što su funkcionisanje uprave. Parlamentarna kontrola kontroliše da li uprava sprovodi postavljenu politiku i ostvaruje određene ciljeve uspostavljene pravnim poretkom. Politička kontrola bazira se na vrh upravne piramide, pa u tom smislu suštinu parlamentarna kontrole čini ministarska odgovornost. Instrumenti parlamentarna kontrole prisutni su u svim demokratsko razvijenim zemljama kao što su poslanička pitanja, parlamentarna interpelacija, parlamentarni odbori, parlamentarne ankete, izvještaji o radu uprave. Parlamentarna interpelacija označava poseban oblik poslaničkih pitanja ministru ili vladi a koji se odnose na događaj koji nije predmet rasprave, što se može završiti glasanjem uz moguće potencijalno pokretanje ministarske odgovornosti. Poslanička pitanja – pitanja koja poslanici upućuju pojedinim ministrima u vezi sa stanjem u određenim upravnim resorima. Vladina kontrola uprave predstavlja mješavinu pravne i političke kontrole nad radom uprave. Vlada je nosilac izvršne vlasti i kao kontrolni organ javlja se na dva načina: - putem kontrole akata uprave (pravna kontrola) - putem kontrole rada uprave preko starješina pojedinih upravnih resora (ministra) (politička kontrola) 36. POLOŽAJ I ULOGA OMBUDSMANA (Ombudsman – švedskog porijekla i izvorno označava nezavisno fizičko lice koje u ime parlamenta (parlamentarni povjerenik) – vrši kontrolu nad državnom upravom i javnim službama. Ombudsman je institucija koja se uspostavlja ustavom odnosno zakonom iz čega proizilazi da njegov položaj i uloga u pravnom sistemu zavise od normativnih rješenja dotične zemlje. Suštinu njegovog položaja određuju dvije dimenzije: njegova nezavisnost i njegova neutralnost. Nezavisnost se obezbjeđuje njegovim okretanjem prema parlamentu i odvajanjem od egzekutive. Ombdusman se može razriješiti dužnosti prije isteka mandata samo u izuzetnim okolnostima (teža povreda zakona) što mu obezbjeđuje sigurnost u vršenju funkcije. Drugi organi mu ne mogu davati uputstva. Ombudsman može biti ličnost koja je ostvarila značajne rezultate u svojoj struci i koja nije politički angažovana. Ombudsman ima imunitet, mandat je duži od mandata parlamenta. Uloga ombudsmana je prevashodno usmjerena na razmatranje cjelishodnosti postupanja javnopravnih tijela prema 23
građanima. Pored toga ombudsman ima važnu ulogu kontrolu zakonitosti, posebno kad su u pitanju nekorektna postupanja državnih organa prema građanima. Ombudsman može razmatrati i druga pitanja koja su od interesa za zaštitu ustavnih i zakonskih prava građana. Njegova kontrola pokriva sve državne subjekte i javne službe u nekim zemljama (Švedska i Finska ) i sudove . 37. OMBUDSMANSKI POSTUPAK Pokreće se povodom pritužbe građana na rad uprave odnosno javnopravnih tijela ili po službenoj dužnosti. Pritužbe može podnijeti svaki građanin. Pokretanje postupka po službenoj dužnosti može uslijediti nakon anonimne prijave, zatim tokom periodične kontrole napisa u štampi. Ombudsmanu je u gotov u svim zemljama omogućen pristup relevantnim dokumentima. Organi javne uprave dužni su sarađivati sa ombudsmanima, pružati podatke, odgovarati na zahtjeve itd. Ovlaštenja u različitim zemljama su različita, a uglavnom se svode na: upućivanje kritika, davanje upozorenja, predlaganje i preporuke, ne može ukinuti akt organa uprave. U nekim zemljama ima ovlašćenja da pokreće disciplinski i krivični postupak protiv službenog lica, a može dati i prijedlog za razrješavanje određenog funkcionera i prijedlog, odnosno inicijativu za određene zakonodavne promjene. Snaga ombudsmana proizilazi iz činjenice da na osnovu izvještaja koji podnosi parlamentu objavljuje podatke do kojih je došao u vezi sa pritužbama građana na rad javne uprave i njenih tijela i time potakne parlamentarnu raspravu o odgovornosti ministara i sljedeća snaga je da u obraćanju javnosti preko sredstava javnog informisanja upoznaje građane sa stanjem u određenim oblastima u pogledu poštivanja ustavnih i zakonskih prava građana. 38.OMBUDSMAN U BiH I RS U cilju Ustavom proklamovanih ljudskih prava u BiH, Ustav BiH ustanovio je komisiju za ljudska prava čija su prava i dužnosti utvrđene posebnim sporazumom koji čini sastavni dio Dejtonskog mirovnog sporazuma. Komisija se sastoji od dva elementa: Kancelarije ombudsmana i Vijeća za ljudska prava. Oni su nadležni da razmatraju: navodno i očigledno kršenje ljudskih prava, diskriminaciju po bilo kom osnovu i rad i postupanje javno pravnih subjekta. Svako lice ima pravo da podnese prijavu za navodno kršenje ljudskih prava. Sporazumom o ljudskim pravima u BiH (aneks 6) uvedena je institucija ombudsmana koji je inokosni organ imenovan na tu funkciju na mandat od 5 godina od strane Predsjedavajućeg OEBS-a uz konsultacije sa predstavnicima BiH. Do isteka mandata ombudsman ne može biti državljanin BIH niti bilo koje druge susjedne države, poslije ovog roka ombudsmana će imenovati Predsjedništvo BiH. Ombudsman je nezavisna institucija. Aktivnost je usmjerena na kontrolu postupanja javno pravnih subjekata u vezi sa ostvarivanjem ljudskih prava. Postupak se pokreće na osnovu prijave koja treba da sadrži tvrdnje o kršenju ljudskih prava. Po svom nahođenju odlučuje koja prijava zavređuje istragu. Strana koja krši ljudska prava dužna je pismenim putem obrazložiti na koji će se način povinovati donešenim zaključcima. Ako se lice ili emitent ne povinuje zaključcima, omdbusman izvještaj upućuje viskom predstavniku dok postoji, a nakon toga Predsjedništvu BiH. Ovlašten je da pokrene postupak pred vijećem za ljudska prava, ima ovlaštenja uvida u sve spise uključujući i strogo povjerljive, 24
ima pravo da traži podatke i saradnju od svakog lica, ima pravo da prisustvuje sastancima i saslušanjima drugih organa, ima pravo uvida u mjesta gdje se nalaze lica lišena slobode. Institucija Ombudsmana u RS ustanovljena je Zakonom o Obudsmanu RS. Bira ga NS RS tri osobe (BHS). Mandat mu prestaje ako je istekao, ako nije u mogućnosti da obavlja svoju funkciju, ako nije napustio nespojivu funkciju, ako je proglašen krivim za KD.(ostalo isto)
39. POJAM, OBILjEŽJA I PRINCIPI FORMIRANjA ORGANA UPRAVE Ukoliko se želi odrediti pojam organa državne uprave onda se mora odrediti pojam državnog organa. Državni organ ima dvije dimenzije, strukturalnu i funkcionalnu. Strukturalno, on je uži organizacioni oblik državnog aparata, jedna zasebna organizaciona cjelina, a funkcionalno, on je instrument putem kojeg država obavlja svoje aktivnosti. Za državni organ je bitna činjenica da djeluje u ime i za račun države i da je integralni dio državnog aparata. U teoriji se pojam državnog organa određuje na tri načina: a) u subjektivnom smislu, b) objektivnom smislu i v) pravnom smislu. Pod državnim organom u subjektivnom smislu podrazumijevaju se fizička lica koja obavljaju poslove u ostvarivanju nadležnosti određenog organa. Državni organ predstavlja institut sa precizno utvrđenim pravima i dužnostima, koji djeluje nezavisno od promjene lica u svom sastavu. Pri određivanju državnog organa u objektivnom smislu polazi se od organa kao jedne organizacije. U tom smislu pod organom se podrazumijeva grupa organizaciono povezanih ljudi koja pomoću određenih sredstava ostvaruje postavljene ciljeve. Iz ovog proizlazi da se kao elementi organizacije javljaju: a) ljudi (službena lica); b) cilj; v) sredstva (materijalno-tehnička i dr.); g) organizaciona struktura i d) određeni stepen samostalnosti. Ljudi kao subjektivni element organizacije su njen najbitniji i nezamjenjiv element. Prema tome, kvalitetan izbor ljudi te njihov raspored na odgovarajuća radna mjesta prva je pretpostavka za uspješan rad organizacije. Svaka organizacija ima određene ciljeve koje treba ostvariti. Cilj je u stvari projekcija budućih rezultata koji treba da se ostvare. Cilju su podređeni svi ostali elementi organizacije. Sredstva predstavljaju materijalni element organizacije koja mogu biti finansijska i tehnička. Finansijska sredstva obuhvataju novac i druga sredstva finansijskog karaktera kojima organizacija raspolaže radi ostvarivanja postavljenih ciljeva. Tehnička sredstva čine poslovne prostorije, namještaj, pribor i sredstva komunikacije. Organizaciona struktura predstavlja sistem unutrašnjih veza i odnosa, tj. povezivanje ljudi i sredstava radi ostvarivanja postavljenih ciljeva. Kao peti element organizacije spominje se njena samostalnost, koja se odmjerava kroz stepen autonomije u određivanju njenih ciljeva. Organizacija je širi pojam od organa, s obzirom da se i 25
organ označava kao jedan oblik organizacije. Razlika se ispoljava u činjenici što je organizacija samostalna cjelina koja sama određuje svoje ciljeve, dok je državni organ dio šire cjeline (države) i nije samostalan u određivanju svojih ciljeva. Pri određivanju državnog organa u pravnom smislu polazi se od poslova i zadataka koje organ obavlja na osnovu pravnih propisa. Pod državnim organom u pravnom smislu se shvata nosilac određenih ovlaštenja i dužnosti, odnosno nadležnosti.
Organi uprave kao posebna vrsta državnih organa U strukturi državnih organa, državni organi uprave čine posebnu vrstu državnih organa koji kao i ostali državni organi obavljaju poslove u ime i za račun države. Specifičnost organa državne uprave po kojoj se oni razlikuju od ostalih organa državne strukture tiče se njihove djelatnosti. Oni predstavljaju glavne vršioce upravne djelatnosti, zbog čijeg vršenja su i osnovani, ali obavljaju i druge djelatnosti koje ne ulaze u okvir osnovne djelatnosti (normativni i stručni poslovi). Upravnu djelatnost vrše i drugi državni organi, kao i određeni nedržavni subjekti kojima ova djelatnost nije osnovna već dopunska, pa je mogu vršiti samo onda kada su za to izričito zakonom ovlašteni. Na našem pravnom prostoru pored državnih organa uprave kao glavnih nosilaca upravne funkcije mogu se javiti drugi državni organi kao što su: skupština, šef države, vlada, zatim upravno-stručne državne organizacije te samostalne neupravne državne organizacije. Po izričitom zakonskom osnovu u ograničenom vidu kao vršioci upravnih poslova javljaju se i decentralizovani teritorijalni subjekti (kao što su npr. jedinice lokalne samouprave). Konačno, preduzeća, ustanove i druge nedržavne organizacije putem povjeravanja tzv. javnih ovlaštenja takođe stiču mogućnost obavljanja poslova iz domena upravne djelatnosti. Obilježja organa državne uprave Konstatovano je da državni organi uprave pripadaju porodici državnih organa, i u tom smislu sažeto kazano, imaju određena obilježja svojstvena državnim organima, a to su da obavljaju poslove u ime i za račun države, to uglavnom onih autoritativnih. Njihova zasebnost u odnosu na druge državne organe nalazi se u činjenici da su im prevashodno stavljeni u djelokrug upravni poslovi, odnosno da im oni predstavljaju osnovni faktor cjelokupne aktivnosti. Prema postojećem pravnom režimu spominju se: 1) autoritativno zasnivanje upravnopravnih odnosa, pri čemu su upravni organi kao i ostali državni organi snabdjeveni autoritativnim sredstvima što im omogućava da poduzimaju upravno-autoritativne aktivnosti tj. da prema drugim subjektima, pojedincima i organizacijama nastupaju sa jačom voljom, što implicira mogućnost nametanja određenog ponašanja protiv njihove volje (određivanje prava i obaveza pojedincima i organizacijama u konkretnim upravnim stvarima, te preduzimanje mjera prinude i ograničenja u konkretnim slučajevima). Pored toga, organi uprave autoritativno istupaju prilikom donošenja opštih propisa (podzakonskih akata) za što moraju imati izričito ovlaštenje, te prilikom izdavanja javnih isprava; 2) zaštita javnog interesa je prevashodno u rukama državnih organa, pa takve obaveze pripadaju i organima državne uprave i to u konkretnim situacijama. Pored načela 26
zakonitosti kao temeljnog rukovodnog načela, organi uprave rukovode se i javnim interesom, posebno u slučajevima diskrecionog odlučivanja; 3) mogućnost neposredne primjene sile, istina to ovlaštenje nije dato svim organima uprave već samo nekim (policijskim i vojnim) koji su za to izričito ovlašteni i naravno osposobljeni; 4) specifičan vid osnivanja organa uprave, a to je da se organi uprave osnivaju ustavom ili zakonom (sa izuzetkom da ima slučajeva da se osnivaju i podzakonskim aktom kao npr. u SR Jugoslaviji, gdje se na nivou federacije osnivali uredbom vlade); 5) specifičan vid utvrđivanja djelokruga i nadležnosti organa uprave. Djelokrug predstavlja opšti krug poslova i zadataka organa državne uprave koji ima značaj horizontalnog razgraničenja poslova i zadataka izmeću organa uprave, tj. na istom teritorijalnom nivou, a određuje se odgovarajućim propisom kojim se organi uprave osnivaju. Nadležnost organa uprave označava ovlaštenje i dužnost određenog organa da obavlja određene poslove na određenoj teritoriji. Razlikuju se dvije vrste nadležnosti: stvarna i mjesna nadležnost. Stvarna ili materijalna nadležnost se određuje prema prirodi stvari a reguliše se materijalnopravnim propisima za pojedine oblasti, što govori da se ova nadležnost uređuje velikim brojem materijalno- pravnih propisa, za razliku od drugih državnih organa (parlamenta i sudova) gdje se nadležnost uređuje jednim propisom. Mjesna nadležnost označava teritorijalno razgraničenje organa državne uprave koji imaju istu stvarnu nadležnost. Reguliše se propisima o teritorijalnoj organizaciji zemlje. 6) nepostojanje svojstva pravnog lica prati državne organe pa i državne organe uprave. Takav status proizlazi iz okolnosti što organi uprave nisu samostalne cjeline, već dio državne organizacione cjeline, i kao takvi u ime i za račun države vrše određene poslove; 7) samostalnost u radu organa državne uprave označava mogućnost donošenja odluka bez ičijeg uticaja, a proizlazi iz njihove sveukupne pozicije u sistemu državne vlasti. Pripadaju izvršnoj vlasti koja je u ingerencijama vlade, a samostalni su u vršenju svoje funkcije u granicama utvrđenim ustavom i zakonom, što je opšta odrednica organa uprave. Nisu nezavisni (što je opšta odrednica za sudove) jer se na upravu može uticati posebno u vršenju nekih poslova (npr. pri donošenju podzakonskih akata, pripremanju propisa za skupštinu i vladu i dr.). Pored toga upravi se mogu izdavati opšte smjernice i uputstva za rad; 8) inokosni način organizovanja čini takođe jednu od specifičnih dimenzija organa uprave, koja proizlazi iz prirode djelatnosti koju uprava obavlja (zahtijeva se brzo i efikasno vršenje poslova). Po postojećem pravnom režimu organi uprave organizovani su po monokratskom principu što govori da je u njima odlučujuća volja jednog fizičkog lica, starješine, funkcionera organa. Princip formiranja organa uprave U teoriji i praksi najčešće se spominju i primjenjuju realni, teritorijalni i personalni princip organizovanja organa uprave Realni princip najbolji Ovaj princip formiranja organa uprave polazi od sadržine i vrste poslova koji treba da se obavljaju. Realni princip se grana na resorni i funkcionalni. 27
Prva, resorna varijanta formiranja organa uprave uporišnu osnovu nalazi u pojedinim oblastima društvenih odnosa (npr. odbrana, unutrašnji poslovi, finansije i dr.). Kvalitet resornog principa ispoljava se u lakšem rukovođenju i primjeni specijalizacije i stručnosti, a nedostatak u složenosti organizacione strukture koja je samim tim preskupa i neracionalna. Funkcionalni princip kao podvrsta realnog formiranja organa uprave, polazi od grupisanja poslova prema sličnosti radnih operacija, i to nezavisno od sadržine tih poslova. Primjenom ovog principa do izražaja dolazi specijalizacija i stručnost i to prema načinu vršenja pojedinih tipova upravnih poslova. Ovaj princip naročito je pogodan za formiranje unutrašnjih organizacionih jedinica. Njegova bolja strana leži u činjenici što olakšava horizontalnu povezanost izmeću pojedinih organizacionih cjelina, a lošija u otežanom rukovođenju i vertikalnom povezivanju unutar organizacione strukture. Teritorijalni princip Polaznu osnovu teritorijalnog principa formiranja organa uprave čini teritorija na kojoj organ vrši svoju djelatnost. Mjerilo za formiranje organa uprave je teritorija na sadržina poslova iz okvira njihove nadležnosti, niti karakter tih poslova. Ovaj princip značajan je kod određivanja mjesne nadležnosti. Personalni princip Mjerilo formiranja organa uprave na ovom principu čine kategorije lica na koje se poslovi organa uprave odnose (invalidi, borci, omladina i dr.) pri čemu se respektuju zasebni interesi određenih grupacija ljudi. Slabosti ovog principa su to da je dosta složen i skup pa se uglavnom koristi za formiranje organizacionih jedinica. 40. VRSTE ORGANA UPRAVE 1. centralni i necentralni organi državne uprave; 2. viši i niži organi uprave; 3. samostalni organi uprave i organi uprave u sastavu samostalnih organa uprave; 4. federalni ili zajednički organi uprave i organi uprave federalnih odnosno konstitutivnih jedinica; 5. opšti i posebni organi uprave i 6. oružani i nenaoružani organi uprave. Centralni i necentralni (lokalni) organi uprave Diferencijacija organa državne uprave na centralne i necentralne vrši se prema teritoriji na kojoj pojedini organi uprave ostvaruju svoju nadležnost. Centralni organi uprave ostvaruju svoju nadležnost na čitavoj državnoj teritoriji, a necentralni na dijelu državne teritorije. Necentralni organi mogu biti područni i lokalni. Područni organi su teritorijalno istureni dijelovi centralnih organa formirani od strane centralnih organa (za određeno područje), a nalaze se u hijerarhijskom odnosu prema centralnim (matičnim) organima. Klasičan vid područnih organa predstavljaju carinarnice kao područni organi Republičke uprave carina i vojni okruzi kao područni organi Republičkog ministarstva za odbranu. Lokalni organi imaju bitno drugačiji odnos prema centralnim organima. Oni imaju izvjestan stepen samostalnosti u odnosu prema centralnim organima. Vrše dvije vrste poslova, izvorne koji su utvrđeni ustavom odnosno zakonom i tzv. poslove prenesenog djelokruga koje im povjeravaju centralni organi. Viši i niži organi uprave
28
Kao kriterijum za ovu podjelu uzima se element podređenosti nižih u odnosu na više organe uprave. Ovlaštenja viših u odnosu na niže organe se pretpostavljaju i nije neophodan zakonski osnov. BiH nema jedinstven sistem organa uprave koji su vertikalno povezani zbog složenosti države Samostalni organi uprave i organi uprave u sastavu samostalnih organa uprave Podvajanje organa uprave na samostalne organe uprave i organe uprave u sastavu samostalnih organa uprave vrši se po stepenu njihove organizacione i funkcionalne samostalnosti. Pod samostalnim organima uprave smatraju se oni organi uprave, koji nisu pod kontrolom nekog drugog organa uprave već su podvrgnuti neposrednoj kontroli vlade. Organi uprave u sastavu samostalnih organa uprave predstavljaju takve organe koji se obrazuju za obavljanje određenih poslova državne uprave iz djelokruga organa koji zbog svoje prirode cjelishodnosti i načina obavljanja zahtijevaju samostalnost i posebno organizovanje. Nadzorna ovlaštenja samostalnih organa uprave prema organima uprave u svom sastavu su dosta široka. Sastoje se u: 1. davanju obaveznih stručnih uputstava; 2. pravu na traženje izvještaja o radu; 3. određivanju pojedinačnih zadataka iz njihova djelokruga; 4. rješavanja u drugom stepenu protiv prvostepenih upravnih akata organa u sastavu i dr. U Bosni i Hercegovini na nivou zajedničkih institucija samostalni organi uprave su ministarstva (čl. 44. Zakona o savjetu ministara BiH i ministarstvima), dok su u Republici Srpskoj samostalni organi uprave ministarstva i republičke uprave. Federalni ili zajednički organi uprave i organi uprave federalnih odnosno drugih konstitutivnih / jedinica Federalni organi uprave su zajednički organi federacije i njenih federalnih jedinica, koji se obrazuju za obavljanje poslova iz nadležnosti federacije na čitavom prostoru državne zajednice, dok se organi uprave federalnih jedinica obrazuju za obavljanje poslova iz nadležnosti federalnih jedinica na teritoriji federalne jedinice. Federalni princip gdje federalni organi obavljaju poslove na saveznom nivou, a republički organi uprave na nivou federalnih jedinica - može se primijeniti i na Bosnu i Hercegovinu, koja predstavlja složenu državnu zajednicu. Naime, prema Ustavu BiH prihvaćena je striktna podjela nadležnosti između zajedničkih institucija BiH i entiteta. Shodno tome formirani su i organi na nivou zajedničkih institucija i organi uprave na nivou entiteta. Među njima nema hijerarhijskog odnosa upravo zbog principa isključive podjele nadležnosti. Hijerarhijski odnos postoji samo u slučajevima mješovite nadležnosti. Opšti i posebni organi uprave Podjela organa uprave na opšte i posebne vrši se prema načinu određivanja nadležnosti. Opšti organi uprave se formiraju za obavljanje svih vrsta upravnih poslova (vlada). Posebni organi uprave se formiraju za obavljanje upravnih poslova određene vrste, određene grane ili oblasti uprave. Oružani i civilni organi uprave Zavisno od mogućnosti nošenja i upotrebe oružja od strane određenih službenih lica odgovarajućih organa uprave, vrši se podjela na oružane i civilne organe uprave. Oružani 29
organi uprave se formiraju u oblasti odbrane zemlje (vojska) i u oblasti unutrašnjih poslova (policija). Njima je povjereno očuvanje spoljne i unutrašnje bezbjednosti kao i prinudno izvršenje donijetih odluka od strane državnih organa. Zbog prirode djelatnosti ovi organi uprave imaju mogućnost neposredne fizičke prinude ali samo u zakonom određenim slučajevima. Svi ostali organi uprave koji ne mogu upotrebljavati fizičku prinudu označavaju se kao civilni. 41. OBLICI ORGANA DRŽAVNE UPRAVE I POSEBNE UPRAVNE ORGANIZACIJE Pod oblicima organa uprave označavaju se različite forme i vidovi u kojima se organi uprave javljaju s obzirom na različite kriterije koji se uzimaju kao osnov klasifikacije. Uzimajući kao kriterijum klasifikacije vršioce upravnih aktivnosti moguće je upravu dijeliti na državnu i nedržavnu. Državna obuhvata organe državne uprave i tzv. posebne upravne organizacije dok nedržavnu upravu čine nedržavni subjekti (preduzeća i ustanove). Najčešći organizacioni oblici organa uprave su ministarstva, uprave i inspektorati, a najčešći oblici upravnih organizacija su zavodi i direkcije. Ministarstva se obrazuju za vršenje upravnih poslova u jednoj ili više upravnih grana (npr. spoljni poslovi, unutrašnji poslovi, civilni poslovi i komunikacije i dr.). Upravna grana predstavlja širi krug autoritativnih upravnih poslova koji su međusobno funkcionalno povezani i koji čine cjelinu u okviru sektora državne uprave Pod sektorom državne uprave podrazumijeva se zaokružena skupina upravnih poslova koji po svom sadržaju, značaju, ovlaštenjima potrebnim za njihovo izvršavanje i metodama rada čine zasebnu cjelinu u okviru upravnog sistema. Upravni sistem predstavlja zaokruženu cjelinu sastavljenu od niza samostalnih dijelova čiji se međusobni odnosi zasnivaju na funkcionalnoj povezanosti. Uprava je oblik organa uprave koji se obrazuju za vršenje upravnih poslova u jednoj užoj upravnoj oblasti, a ne za upravnu granu u cjelini. Upravnu oblast čini zasebna grupa poslova koji su međusobno funkcionalno povezani i čine cjelinu u okviru upravne grane. Inspektorat je oblik organa uprave koji se formira za vršenje poslova inspekcijskog nadzora kao svoje osnovne djelatnosti. Mogu se organizovati i u okviru organizacionih jedinica ministarstava, a ne kao posebni organi uprave. Posebne upravne organizacije Upravne organizacije obrazuju se prevashodno za obavljanje stručnih i sa njima povezanih upravnih poslova. Prema tome ovdje se ne radi o organima uprave već o posebnoj vrsti državnih organizacija koje se ne obrazuju za vršenje vlasti već radi obavljanja stručnih poslova (npr u oblasti statistike). U odnosu na organe uprave, upravne organizacije imaju određene sličnosti ali i razlike. Sličnosti se nalaze u načinu organizovanja, u određivanju organizacione strukture, načinu rukovođenja, ovlaštenjima i odgovornosti funkcionera itd. Osnivaju se u pravilu istim zakonskim aktom ili uredbom (slučaj u SR Jugoslaviji na saveznom nivou). Razlike se nalaze prevashodno u činjenici što je osnovna djelatnost posebnih upravnih organizacija obavljanje stručnih poslova, što zahtijeva primjenu stručnog načina rada i posebnu samostalnost u djelovanju. Za razliku od organa uprave, upravne organizacije mogu imati svojstvo pravnog lica (istupati u svoje ime i na svoj račun) i kao takve mogu sticati prihode na tržištu, iako se one većim dijelom finansiraju iz budžeta. Najčešći oblici upravnih organizacija su: zavodi i direkcije. Zavodi se obrazuju za obavljanje pretežno stručnih poslova za čije vršenje se koriste posebne stručne i naučne metode. Direkcije se uglavnom formiraju za vršenje određenih privrednih i sa njima povezanih upravnih poslova. 30
42. ORGANI UPRAVE U BiH i RS Organi uprave na nivou zajedničkih institucija Prema ustavu BiH preko svojih organa vrši samo one poslove koji su joj stavljeni u nadležnost, jer je Ustav ustanovio strogu podjelu nadležnosti između države i entiteta, pri čemu je sfera mješovite nadležnosti samo izuzetno prihvaćena. Shodno ustavnim rješenjima i prenesenim nadležnostima sa entiteta na institucije BiH, na nivou BiH postoje dva organizaciona oblika uprave i to: - ministarstva (kao samostalan državni organ uprave) i - upravne organizacije, koje se mogu organizovati kao samostalne upravne organizacije i kao upravne organizacije u sastavu ministarstava a pojavljuju se u obliku agencija, zavoda, direkcija i dr. Ministarstva predstavljaju samostalne organe uprave koji obavljaju upravne i stručne poslove iz nadležnosti BiH, a pokrivaju jedno ili više upravnih područja. Zakonom o ministarstvima BiH na nivou institucija BiH obrazovana su sljedeća ministarsta i upravne organizacije u njihovom sastavu: 1. Ministarstvo spoljnih poslova 2. Ministarstvo odbrane 3. Ministarstvo spoljne trgovine i ekonomskih odnosa (u sastavu ministarstva je Kancelarija za veterinarstvo BiH) 4. Ministarstvo komunikacija i transporta ( u sastavu Direkcija za civilno vazduhoplovstvo BiH) 5. Ministarstvo finansija i trezora 6. Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice 7. Ministarstvo bezbjednosti (u sastavu ovog ministarstva su upravne organizacije: Državna granična služba BiH, Agencija za istragu i zaštitu BiH i Kancelarija za saradnju sa Interpolom) 8. Ministarstvo pravde 9. Ministarstvo civilnih polova (u sastavu Direkcija za implementaciju CIPS projekta i Komisija za deminiranje) U skladu sa Zakonom o ministarstvima samostalne upravne organizacije čine: Agencija za statistiku, Institut za akreditovanje BiH, Institut za standarde, Institut za mjeriteljstvo, Institut za intelektualno vlasništvo. Posebnim zakonskim propisima osnovane su i druge samostalne upravne organizacije: Agencija za državnu službu, Uprava za indirektno oporezivanje, Regulatorna agencija za komunikacije, Agencija za označavanje životinja, Agencija za promociju stranih investicija u BiH, Uprava za zaštitu bilja, Agencija za nadzor nad tržištem, Agencija za rad i zapošljavanje u BiH, Agencija za sigurnost hrane, ... Organi uprave u Republici Srpskoj Na nivou Republike Zakonom o ministarstvima predviđena su samo tri organizaciona oblika organa uprave, a to su ministarstva, republičke uprave i upravne organizacije, koje se mogu organizovati kao samostalne upravne organizacije i u okviru ministarstava Ministarstva su osnovni i najbrojniji vršioci upravnih poslova državne uprave. Ministarstva vrše i druge stručne poslove iz nadležnosti Republike za koje su obrazovani. Zakon o ministarstvima (čl. 3) ustanovio je slijedeća ministarstva:
31
1. Ministarstvo privrede, energetike i razvoja (u sastavu Republički zavod za standardizaciju i metrologiju, Republički zavod za planiranje i Republički zavod za geološka istraživanja) 2. Ministarstvo finansija (Republički devizni inspektorat, Poreska uprava, Republički zavod za statistiku) 3. Ministarstvo prosvjete i kulture (Republički zavod za zaštitu kulturno-istorijskog i prirodnog nasljeđa, Republički pedagoški zavod, Republički sekretarijat za sport i omladinu, Republički sekretarijat za vjere, Arhiv Republike Srpske) 4. Ministarstvo pravde, 5. Ministarstvo unutrašnjih poslova, 6. Ministarstvo uprave i lokalne samouprave (Republička uprava civilne zaštite) 7. Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite (Agencija za lijekove RS i Agencija za akreditaciju i unapređenje kvaliteta zdravstvene zaštite RS) 8. Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede (Republički hidrometeorološki zavod i Republička direkcija za vode), 9. Ministarstvo saobraćaja i veza (Republička direkcija za puteve i Republička direkcija za civilnu i vazdušnu plovidbu) 10. Ministarstvo trgovine i turizma (Republička direkcija za robne rezerve i Republički zavod za cijene) 11. Ministarstvo za prostorno uređenje, građevinarstvo i ekologiju (Republička direkcija za obnovu i razvoj) 12. Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite 13. Ministarstvo za ekonomske odnose i koordinaciju, 14. Ministarstvo za izbjeglice i raseljena lica (Komesarijat za izbjeglice i humanitarnu pomoć) 15. Ministarstvo nauke i tehnologije 16. Ministarstvo za sport i omladinu. Zakonom je samo Republička uprava za geodetske i imovinsko-pravne poslove predviđena kao samostalan organ uprave iz okvira organizacionog oblika republičke uprave. Prema Zakonu samostalne upravne organizacije čine: Agencija za državnu upravu, Republički sekretarijat za zakonodavstvo, Republički sekretarijat za odnose sa Međunarodnim tribunalom u Hagu i istragu o ratnim zločinima, Direkcija za privatizaciju. Republičke uprave vrše upravno stručne i druge poslove iz nadležnosti Republike u okviru odgovarajuće oblasti, čije izvršenje zahtijeva posebno organizovanu službu i samostalnost u radu. Republičke upravne organizacije vrše poslove državne uprave ako je to odrećeno zakonom, ako su ti upravni poslovi povezani sa stručnim poslovima koje ovi prvenstveno vrše i doprinose da se ti stručni poslovi uspešnije rješavaju. 43. UNUTRAŠNjA ORGANIZACIJA DRŽAVNIH ORGANA UPRAVE Unutrašnja organizacija u organu uprave može se označiti kao proces raščlanjivanja poslova i zadataka na uže elemente koji se onda povezuju u organizacione jedinice, pri čemu je najuži element posao (koga čini više različitih radnih operacija). Povezivanje više poslova čini radno mjesto, a povezivanje više radnih mjesta čini organizacionu jedinicu. Polazeći od pozitivnopravnih rješenja, prevashodno od Uredbe o načelima za unutrašnju organizaciju i sistematizaciji radnih mjesta u ministarstvima i posebnim organizacijama, treba razlikovati slijedeću vrstu poslova (grupisanih prema vrsti, obimu, složenosti, odgovornosti, povezanosti i dr.): - normativno-pravne, 32
-
studijsko-analitičke, upravno-nadzorne upravne, informatičke, finansijsko-materijalne, dokumentacione,
Na osnovu spomenute uredbe svaki organ donosi odgovarajući Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta polazeći od djelokruga organa uprave utvrđenog zakonom ili drugim propisom Pravilnikom se utvrđuju: • organizacione jedinice i poslovi koji se u njima obavljaju; • način rukovođenja organizacionim jedinicama; • ukupan broj radnih mjesta sa nazivom i opisom poslova za svako radno mjesto ili grupe radnih mjesta i potrebnim brojem zaposlenih; • uslovi za obavljanje poslova za svako radno mjesto ili grupe radnih mjesta; • radna mjesta na koja se zaposleni biraju bez oglasa; • broj pripravnika koji se primaju u radni odnos i uslovi za njihov prijem. Pravilnik donosi ministar odnosno funkcioner koji rukovodi organom odnosno posebnom organizacijom uz saglasnost vlade. Organizacione jedinice Formiraju se unutar organizacione strukture organa uprave za obavljanje pojedinih vrsta grupisanih poslova (normativno-pravnih, studijsko-analitičkih, upravno-nadzornih, upravnih i dr.), s tim da je moguće osnovati jednu organizacionu jedinicu za dvije ili više vrsta poslova kombinovanih prema međusobnoj srodnosti. Razlikuju se dvije vrste organizacionih jedinica i to: osnovne organizacione jedinice i unutrašnje organizacione jedinice (u sastavu osnovnih). Osnovne organizacione jedinice formiraju se za vršenje poslova iz jedne ili više oblasti u okviru određenog organa državne uprave. U ministarstvima se formiraju pod nazivom resori, a u posebnim organizacijama sektori. Unutrašnje organizacione jedinice se obrazuju prema vrsti i karakteru poslova, pod nazivom: odjeljenja, odsjeci ili grupe. Odjeljenje objedinjuje odsjeke i grupe, a formira se za vršenje međusobno povezanih poslova koji zahtijevaju neposrednu povezanost i organizacionu posebnost. Grupa se formira za obavljanje međusobno povezanih normativno-pravnih i studijskoanalitičkih poslova. U okviru ministarstava može se osnovati kao posebna organizaciona jedinica pod nazivom sekretarijat, za obavljanje poslova od zajedničkog interesa za ministarstvo. Radom organizacione jedinice u okviru organa državne uprave rukovode odgovarajući službenici koji imaju manje više ista ovlaštenja. 1• radom resora rukovodi pomoćnik ministra; 2• radom sektora rukovodi načelnik sektora ili pomoćnik rukovodioca republičke uprave i upravne organizacije; 3• radom odjeljenja rukovodi načelnik odjeljenja; • radom odsjeka rukovodi rukovodilac odsjeka; - radom grupe rukovodi rukovodilac grupe; • radom sekretarijata, kao posebne organizacione jedinice rukovodi sekretar. Obavljanje poslova van sjedišta organa državne uprave 33
Mogućnost obavljanja poslova van sjedišta organa državne uprave predviđena je Zakonom o administrativnoj službi u upravi RS, prema kojem organi državne uprave mogu radi obavljanja određenih poslova iz svog djelokruga, obrazovati organizacione jedinice van svog sjedišta za područje koje odredi vlada. Područne jedinice i broj radnih mjesta u tim jedinicama utvrđuje se aktom o organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u organu državne uprave. Područne jedinice ovih organa državne uprave obrazovane za određeno područje čine područni centar državne uprave odnosno okrug. Sjedište okruga određuje vlada. Načelnika okruga postavlja vlada na četiri godine. Ministarstva i republičke upravne organizacije mogu u okrugu obavljati slijedeće poslove: • upravni nadzor; • rješavanje u upravnim stvarima u prvom stepenu; • rješavanje u upravnim stvarima u drugom stepenu kada je organima opštine, preduzećima, ustanovama i drugim organizacijama zakonom povjereno kao upravno ovlaštenje rješavanje u prvom stepenu; • poslove nadzora nad povjerenim poslovima državne uprave; • poslove stručnog nadzora nad radom preduzeća, ustanova i drugih organizacija; • druge poslove iz okvira nadležnosti ministarstava i upravnih organizacija, izuzev poslova koji se odnose na donošenje propisa, studijsko-analitičkih i poslova programiranja u unapređenju stanja u oblasti za koja su ministarstvo i posebne organizacije organizovane. Cilj organizovanja obavljanja poslova van njihova sjedišta je prepoznatljiv, a to je približavanje organa državne uprave građanima radi efikasnijeg i racionalnijeg obavljanja poslova, a prije svega bržeg i kvalitetnijeg ostvarivanja prava i obaveza fizičkih i pravnih lica. Poslovi koje organi državne uprave izmještaju na svoje organizacione jedinice na nivou okruga i dalje ostaju poslovi u nadležnosti ministarstava i upravnih organizacija pa, prema tome, područni organi nemaju neku svoju izvornu, orginernu nadležnost, što govori da su okruzi u stvari oblik fizičke dislokacije poslova državne uprave. Oni nisu teritorijalne jedinice lokalne samouprave već oblik administrativne dislokacije državnih organa uprave. Okruzi su detaširane (isturene) unutrašnje organizacione jedinice ministarstava koje vrše poslove državne uprave i koje su u potpunosti potčinjene organima državne uprave. 44. RUKOVOĐENjE DRŽAVNIM ORGANIMA UPRAVE Sistemi rukovođenja. Najčešće se spominju tri osnovna sistema i to: - linijski sistem; - funkcionalni sistem i - štapsko-linijski sistem. Linijski sistem Linijski sistem zasniva se na piramidalnoj strukturi nadređenosti i podređenosti u kojoj su ustanovljena stroga pravila hijerarhijskih ovlaštenja starješine, sa jedne, i subordiniranih odgovornosti potčinjenih višem starješini, sa druge strane. Ovaj sistem karakteriše jedinstvo naredbodavnog puta od vrha do dna, jednostavan je, sa strogo podijeljenim poslovima i jasno definisanim pravima i odgovornostima, kako starješine, tako i svakog izvršioca. Pozitivna strana ovog sistema je jednostavnost i čvrstina, jasna podjela djelokruga između rukovodilaca i tačno određena odgovornost, a negativna strana je u velikim zahtjevima prema rukovodiocu (traži se njegova univerzalnost, što ide na uštrb njegove specijalizacije), i gubici vremena zbog dužine naredbodavnog puta između glavnog i nižih rukovodilaca. 34
Funkcionalni sistem Počiva na diferencijaciji unutrašnje opganizacione cjeline prema sličnosti funkcija, odnosno aktivnosti koje se obavljaju. Rukovođenje u funkcionalnoj organizaciji se provodi putem neposredne komunikacije, a naloge može izdavati samo lice koje je ovlašteno da izvršava određene zadatke. Potčinjeni dobijaju naređenja prema domenu stručnosti sa više nalogodavnih mjesta. Prednosti ovog sistema su u mogućnosti intenzivnog korišćenja struke, čime se obezbjeđuje specijalizacija i funkcionalnost sistema, a problemi se javljaju u vezi sa koordinacijom rada, s obzirom na potčinjenost neposrednih izvršilaca većem broju rukovodilaca. Štapsko-linijski sistem Štapsko-linijski sistem je kombinovani sistem dva prethodna sistema (linijskog i funkcionalnog). Naredbodavni put kreće se kao u linijskom sistemu, počevši od vrhovnog starješine prema nižim nivoima (rukovodiocima sektora, odjeljenja, odsjeka i dr.), a upotpunjen je korištenjem štabova, odnosno grupom stručnjaka. Prednosti ovog sistema su njegova jednostavnost i efikasnost, mogućnost korišćenja struke, a nedostaci su disfunkcije koje se javljaju na relaciji rukovodioca i štabova (neodgovornost štabova i nekompetentnost rukovodilaca za pojedina pitanja). Princip monokratskog rukovođenja Monokratski princip rukovođenja predstavlja glavno obilježje unutrašnje organizacije svakog organa državne uprave. U organima odnosno organizacionim cjelinama inokosni princip oličen je u odlučujućoj volji jednog fizičkog lica - starješine, odnosno funkcionera koji se nalazi na vrhu organa i koji raspolaže sa svim ovlaštenjima i odgovornostima u vezi sa radom tog organa. Osim starješine koji se nalazi na vrhu piramidalne strukture u organima formiranim prema monokratskoj varijanti rade i druga lica tzv. pomagači starješina (zamjenici, pomoćnici, posebno ovlaštena lica i dr). Prednosti ovog principa posebno se ističu u poređenju a kolegijalnim principom rukovođenja (jednostavnost, preciznost, kontinuitet, jedinstvenost, ušteda na stvarnim i personalnim troškovima i dr.) Kolegijalni princip označava povezivanje organizacione cjeline na osnovu ovlaštenja više lica. Njega za razliku od inokosnog principa, oličava kolegijum sastavljen od više lica sa utvrđenim ovlašćenjima i odgovornostima. Nivo zajedničkih institucija Sa stajališta pravnog režima primjenjenog u BiH i SR Jugoslaviji može se konstatovati da je gotovo na svim nivoima organizovanja organa državne uprave, osim na nivou zajedničkih institucija BiH primjenjen monokratski sistem rukovođenja. Ministarstvom na nivou zajedničkih institucija rukovodi kolegijalno tijelo sastavljeno od ministra i dva zamjenika ministra. Sve odluke iz nadležnosti pojedinih ministarstava donose konsenzusom ministar i dva zamjenika ministra.. U slučaju da se ne postigne konsenzus, odluku donosi Savjet ministara (čl. 48. Zakona o Savjetu ministara BiH i ministarstvima BiH). Ministre i njihove zamjenike imenuje predsjedavajući Vijeća ministara uz saglasnost Predstavničkog doma. Svaki ministar ima dva zamjenika koji nisu iz istog konstitutivnog naroda kao ministar. Pomoćnike ministara imenuje kolegijalno tijelo (ministar i dva zamjenika ministra) uz saglasnost Savjeta ministara Republika Srpska U Republici Srpskoj dosljedno je sproveden monokratski princip rukovođenja. 35
Radom ministarstva rukovodi ministar. Ministar predstavlja ministarstvo, organizuje i obezbjeđuje zakonito i efikasno obavljanje poslova i odlučuje o pravima, dužnostima i odgovornosti zaposlenih. Odgovoran je za svoj rad i rad ministarstva. On donosi podzakonske opšte akte uprave (pravilnike, naredbe, uputstva i dr.) i upravne akte. Donosi interne akte vezane za unutrašnju organizaciju rada ministarstva. Ovlaštenje za donošenje upravnih akata može dati i drugim službenim licima unutar ministarstva. Izdaje pojedinačne naloge i vrši nadzor i kontrolu nad radom zaposlenih lica. Donosi odluke o zasnivanju radnog odnosa, postavlja rukovodioce organizacionih jedinica i donosi rješenja o raspoređivanju na radna mjesta. Izriče disciplinske mjere. Vrši nadzor nad radom organa uprave i upravnih (posebnih) organizacija u sastavu ministarstva i izdaje naloge i uputstva funkcionerima koji rukovode radom posebnih organizacija. Njegova funkcija je inkompatibilna sa bilo kojom drugom javnom, profesionalnom i drugom dužnošću, koja je nespojiva sa njegovom funkcijom. Izuzetak se javlja samo kod ministara sa naučnim zvanjem, koji mogu, uz saglasnost vlade, raditi u naučno-obrazovnoj ustanovi ako se time ne dovodi u pitanje efikasnost u radu organa državne uprave. Ministar je odgovoran Skupštini i vladi. Njegova odgovornost je političkog, a manje pravnog karaktera, što znači da odgovara za cjelishodnost rada. Ministar može imati zamjenika koji ga zamjenjuje u njegovom odsustvu. Zamjenika ministra postavlja Vlada na vrijeme od četiri godine, a najduže na vrijeme dok traje mandat vlade koja imenuje zamjenika ministra. U ministarstvu se postavljaju pomoćnici ministra koji rukovode određenim resorima, obavljaju poslove utvrđene aktom o organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta, kao i druge poslove koje im odredi ministar. Pomoćnike ministra postavlja i razrješava vlada na prijedlog ministra na četiri godine. Ministarstvo može imati sekretara ministarstva kojeg postavlja i razrješava vlada na prijedlog ministra. Radom uprave i republičke upravne organizacije rukovodi direktor. Direktora imenuje vlada na četiri godine. Na čelu organa uprave u sastavu ministarstava nalazi se funkcioner koji obezbjeđuje zakonito i efikasno obavljanje poslova iz djelokruga uprave u sastavu ministarstava prema nalogu i uputama odgovarajućeg ministra. 45. KADROVI DRŽAVNE UPRAVE Pod kadrovima državne uprave podrazumijevamo sve fizičke subjekte koji su angažovani da prema svojim stručnim i drugim sposobnostima obavljaju poslove i zadatke iz djelokruga organa državne uprave. Kadrovi državne uprave čine krug lica koja imaju svojstvo službenih lica (koja na trajnoj osnovi obavljaju određene poslove kao svoje zanimanje) uključujući i starješine organa državne uprave kao i lica koja obavljaju određene pomoćne poslove u organu. Klasifikacija tih lica na različite kategorije kao što su: narodni predstavnici (koje neposredno bira narod a pravni položaj im je određen ustavnim pravom); politički funkcioneri (koje biraju predstavnički organi vlasti); službena lica, koja se dijele na službena lica od karijere (profesionalci) i prigodne službenike. Prvi obavljaju javnu službu kao sporednu djelatnost, povremeno ili privremeno. Zatim spominju se još pragmatički, prinudni i kontraktualni službenici. Pragmatički službenici su lica koja sama odlučuju da li će stupiti u službu, a njihova prava po osnovi službenog odnosa se utvrđuju pozitivnim propisima. Prinudni službenici su kategorije lica o čijoj volji ne ovisi sadržaj službeničkog odnosa, a kontraktualni službenici su lica koja o svom službeničkom odnosu zaključuju ugovor. 36
Međutim, sa stanovišta klasifikacije upravnih kadrova najčešće se spominju dvije kategorije i to: a) upravni službenici koji predstavljaju dominantnu kategoriju, koji obavljaju rad u upravnoj organizaciji kao svoje stalno i trajno zanimanje za koji su plaćeni b) politički funkcioneri koji obavljaju rad u upravnoj organizaciji na osnovu svoje političke funkcije – oni ne obavljaju poslove trajno i profesionalno, već na osnovu politčke pripadnosti stranci koja je na izborima dobila mandat da formira vladu.
Položaj i uloga kadrova Zavisno od perioda u kojem se upravni kadrovi promatraju, bilježi se različita uloga i pozicija lica angažovanih u radu upravne službe. Na tom tragu razlikuju se tri shvatanja: Prvo, najstarije shvatanje upravnu službu poistovjećuje sa vršenjem političke vlasti, a upravni službenik se označava kao lični nosilac te vlasti. Najbolji primjer shvatanja upravne djelatnosti kao vršenja političke vlasti jest rimska magistratura koja u stvari predstavlja simbiozu političke i upravne vlasti u istom licu. Magistratima se označavaju izabrani politički funkcioneri i upravni službenici u istom licu čija je osnovna karakteristika "vlast'', Drugo shvatanje polazi od upravne službe kao povlastice, koja omogućava vršiocima upravnih aktivnosti određene ekonomske koristi, na čijoj osnovi je nastala praksa kupovanja javnih službi, Služba se dodjeljivala po političkim, vojnim i drugim zaslugama, te porodičnim i prijateljskim vezama Treće savremeno stanovište polazi od javne službe, kao društvene funkcije u službi države gdje se kao osnovni kriterijum za prijem u službu uzima sposobnost pri čemu se upravni službenici primaju i raspoređuju prema unaprijed utvrđenim kriterijumima, koji predstavljaju osnov za njihovo napredovanje i nagrađivanje u službi. Ovaj sistem poznat je kao merit sistem ili sistem stručnosti. Sadašnji pravni režim Na nivou zajedničkih institucija BiH doneseni su propisi kojima se reguliše pravni status lica zaposlenih u organima uprave iz nadležnosti zajedničkih institucija, a to su: Zakon o upravi, Zakon o državnoj službi u institucijama BiH, Zakon o ministarstvima i drugim organima državne uprave, Zakon o radu u institucijama BiH. U Republici Srpskoj to je Zakon o administrativnoj službi u upravi RS, Zakon o radnim odnosima u državnim organima, a u Federaciji BiH Zakon o radnim odnosima i platama službenika organa uprave FBiH. Pravni status lica na radu u državnoj upravi Republike Srpske SPOIL SYSTEM (sistem plijena), koji se zasniva na samovolji pobjedničke političke stranke da nakon izbora otpušta svoje političke konkurente i postavlja vlastite kadrove, davno je napušten. Zloupotreba položaja, korupcija, nestabilnost činovničkog aparata, neodgovornost i nestručnost u radu, glavne su odlike SPOIL sistema Danas se gotovo u svim demokratskim državama koristi tzv. MERIT (sistem stručnosti) čije se glavne karakteristike manifestuju kroz primjenu objektivnih kriterijuma za prijem činovnika u državnu službu. Selekcija kadrova vrši se prema unaprijed normativno utvrđenim uslovima uz obavezni konkurs i razne vidove provjere sposobnosti, pri čemu se prednost daje licima odgovarajućeg obrazovanja i kvalifikacije, odnosno licima koja su pokazala bolje rezultate na provjeri sposobnosti. 37
Primjenom ovog sistema želi se eliminisati ovisnost i lojalnost službenika prema pobjedničkoj političkoj stranci, ograničiti samovolja i arbitrarnost političkih funkcionera, i stvoriti pretpostavke dostupnosti položaja u državnoj službi pod jednakim uslovima. Kao sljedbenik jugoslovenskog političkog pravnog sistema (bivše SFRJ) Republika Srpska kao i BiH u cjelini naslijedila je mnoge elemente prošlog ideološki postuliranog sistema zasnovanog na monopolu jedne partije uz odsustvo svakog oblika demokratske političke kontrole, negativnu selekciju kadrova, posebno u sferi upravne vlasti gdje je mogućnost profesionalne promocije bila vezana za politički angažman.
Kategorije lica na radu u državnoj upravi S obzirom na položaj, ovlaštenja i dužnosti Zakon o radnim odnosima u državnim organima razlikuje tri kategorije lica: a) izabrana lica; b) postavljena lica i v) zaposlena lica. Izabrana lica čine izabrani političari koje bira skupština, odnosno parlamente. Oni su odgovorni skupštini, odnosno parlamentu, čine ih ministri. Radni odnos im je određen trajanjem mandata. Ministri nisu državni službenici, već izabrana politička lica Izabrana i postavljena lica čine profesionalni državni službenici, koji se dijele na funkcionere koji rukovode radom organa uprave i ostale funkcionere. Osnovna funkcija im je primjena zakona i sprovođenje politike vlade, davanje savjeta ministrima i održavanje političke stabilnosti. Čine ih pomoćnici ministara, rukovodioci republičkih uprava i republičkih upravnih organizacija, sekretari ministarstava, savjetnici, i dr. Zaposleni čine najbrojniju kategoriju lica koja na profesionalnoj osnovi obavljaju određene poslove u upravi a primaju se u radni odnos odlukom funkcionera koji rukovodi organom uprave. U ovu kategoriju lica spadaju rukovodioci organizacionih jedinica. Primaju se u radni odnos isto kao i zaposleni odlukom funkcionera s tim da imaju određena ovlaštenja i posebnu odgovornost i ne ulaze u kategoriju funkcionera. 46. PRAVNI REŽIM KADROVA Propisi kojima se uređuje status lica na radu u državnoj upravi Mjerodavni propisi kojima se reguliše status lica na radu u državnoj upravi su: Zakon o radnim odnosima u državnim organima (koji se odnosi na lica na radu u državnim organima), Zakon o državnoj upravi, Zakon o radnim odnosima (koji reguliše opšti režim radnih odnosa) te pojednni zakonski propisi (specijalni) kojima se regulišu oblasti uprave (odbrana, vojska, unutrašnji poslovi, poreski sistem i dr:). Zakon o radnim odnosima u državnim organima za lica na radu u državnim organima primaran, u odnosu na Zakon o radu koji se u ovom slučaju primjenjuje subsidijarno, tj. samo u slučaju kad neka pitanja nisu regulisana ovim zakonom (kao npr. radno vrijeme, odmori i odsustvo, porodiljsko odsustvo, dopunski radni odnos, uslovi za penziju i sl.) Uslovi za prijem u radni odnos Uslovi za prijem u radni odnos u organima uprave i drugim državnim organima postavljeni su kumulativno, tako da kandidat koji želi zasnovati radni odnos mora ispunjavati slijedeće uslove (čl. 7. Zakona): 11) da je državljanin Republike Srpske; 22) da je punoljetan; 38
33) da ima opštu zdravstvenu sposobnost; 44) da ima propisanu stručnu spremu; 55) da nije osuđivan za krivično djelo na bezuslovnu kaznu zatvora od najmanje šest mjeseci, ili na kažnjivo djelo koje ga čini nepodobnim za obavljanje poslova u državnom organu; 66) da ispunjava druge uslove utvrđene zakonom, drugim propisima ili aktom o sistematizaciji radnih mjesta (npr. probni rad u trajanju od 1-3 mjeseca, radno iskustvo, posebni zdravstveni uslovi i sl.). Strani državljani ili lica bez državljanstva mogu se primiti u radni odnos samo u skladu sa odgovarajućim zakonom. Zakonom su predviđena tri osnovna prijema u radni odnos (čl. 8.): 11) akt o izboru odnosno postavljenju na funkciju; 22) konačna odluka funkcionera koji rukovodi državnim organom o izboru između .prijavljenih kandidata; 33) sporazum o preuzimanju zaposlenog iz drugog državnog organa. Za zasnivanje radnog odnosa sa licima koja ulaze u kategoriju zaposlenih objavljuje se oglas. Oglas sadrži uslove utvrđene aktom o sistematizaciji. Odluku o izboru između prijavljenih kandidata donosi funkcioner koji rukovodi državnim organom u roku od 15 dana od dana zaključenja oglasa. Kandidat koji je nezadovoljan odlukom može u roku od osam dana podnijeti prigovor funkcioneru, koji po tom prigovoru donosi konačnu odluku odnosno rješenje o prijemu u radni odnos. Smatra se da je lice zasnovalo radni odnos danom stupanja na rad. Raspoređivanje zaposlenih i postavljenih lica Raspoređivanje zaposlenih i postavljenih lica vrši funkcioner koji rukovodi organom uprave. Sam čin raspoređivanja provodi se rješenjem a na osnovu akta o sistematizaciji radnih mjesta prema stručnoj spremi i radnim sposobnostima lica koja se raspoređuju. Prava i dužnosti zaposlenih i postavljenih lica Rad zaposlenih i postavljenih lica zasniva se na ustavu, zakonu i drugim propisima donijetim na osnovu zakona. Zaposlena i postavljena lica moraju se pridržavati propisa o službenoj dužnosti i poštovati pravila struke. Dužni su izvršavati zakonite naloge funkcionera odnosno neposrednog rukovodioca. Zvanja i zanimanja zaposlenih Zvanjima se označavaju stručna svojstva zaposlenog kao i njegova osposobljenost za obavljanje poslova određenog stepena složenosti, dok se pak zanimanjem označava školska sprema zaposlenog predviđena za određeno radno mjesto za koja se ne utvrđuju zvanja. U organima uprave i posebnim organizacijama utvrđena su sljedeća zvanja: 11) stručni saradnik, 22) viši stručni saradnik, 33) samostalni stručni saradnik i 44) stručni savjetnik. Stručni saradnik označava zvanje zaposlenog lica koje radi na jednostavnijim poslovima i koje ima odgovarajuću srednju školsku spremu. Viši stručni saradnik označava zvanje zaposlenog lica koje radi na složenijim poslovima, a koje ima odgovarajuću višu školsku spremu. Samostalni stručni saradnik označava zvanje zaposlenog lica koje obavlja najsloženije poslove i ima odgovarajuću visoku školsku spremu. 39
Stručni savjetnik označava zvanje zaposlenog koji radi na najsloženijim, kreativnim i organizacionim poslovima. Plate, naknade i druga primanja Prihvaćeno je opšte pravilo da se plata lica na radu u državnim organima utvrđuje na osnovu platnih grupa koje određuje vlada svojim aktom. Sva izabrana, postavljena i zaposlena lica razvrstavaju se u platne grupe sa određenim koeficijentima. Visina plate određuje se na bazi tri mjerodavna elementa i to: osnovice za obračun plata (prosječna zarada po zaposlenom u prethodnom mjesecu u Republici), koeficijenta kojim se označava vrijednost poslova (razvrstanih u platne grupe) i procenta vrednovanja radnog staža. Zaposleni u državnim organima i izabrana, odnosno postavljena lica, imaju pravo na naknade plate za vrijeme odsustvovanja s rada zbog bolovanja, stručnog osposobljavanja i usavršavanja i drugih slučajeva utvrđenih zakonom i drugim propisima. Imaju pravo na naknadu za regresiranje godišnjeg odmora i otpremnine prilikom penzionisanja. Odgovornost zaposlenih i postavljenih lica Prihvaćeno je opšte pravilo da lica na radu u državnim organima (službenici) odgovaraju za povredu radne obaveze i dužnosti kao i za štetu koju učine na radu ili u vezi s radom, što znači da odgovaraju materijalno i disciplinski. Disciplinska odgovornost označava odgovornost za povredu radne obaveze i dužnosti. Povrede se dijele na lakše i teže. Kao lakše povrede radne obaveze i dužnosti spominju se: 11) neblagovremeni dolazak na posao i odlazak s posla prije isteka radnog vremena ili neopravdano odsustvovanje s posla za vrijeme kad je obaveza prisutna, 22) nesavjesno čuvanje službenih spisa i podataka, 3) neopravdano izostajanje s posla do dva uzastopna radna dana Za lakše povrede mogu se izreći javna opomena ili novčana kazna u visini 10% od jednomjesečnog iznosa plate. Kao teže povrede u taksativno navedenom spisku navode se: 11) neizvršavanje ili nesavjesno, neblagovremeno ili nemarno vršenje radnih i drugih obaveza, 22) izražavanje i zastupanje političkih opredjeljenja u obavljanju poslova u državnom organu, 33) zloupotreba službenog položaja ili prekoračenje ovlaštenja, 14) nezakonito raspolaganje materijalnim sredstvima, 7) radnje koje ometaju građane, pravna lica i druge stranke u ostvarivanju njihovih prava i interesa u postupku kod državnih organa, 8) odbijanje poslova radnog mjesta na koje je zaposleni raspoređen ili odbijanje naloga funkcionera koji rukovodi Za teže povrede (iz tač. od 1 do 11) obavezno se izriče mjera prestanka radnog odnosa pod uslovom: a) da je nastala šteta za državni organ, b) da je povreda učinjena umišljajem ili iz svjesnog nehata i v) ako nisu utvrđene olakšavajuće okolnosti. U ostalim slučajevima taksativno navedenog spiska može se izreći novčana kazna najviše u visini od 15% od mjesečne plate u trajanju od jednog do šest mjeseci. Inicijativu za pokretanje disciplinskog postupka može dati svako zaposleno postavljeno i izabrano lice na radu u državnom organu. Disciplinski postupak pokreće neposredni 40
rukovodilac odnosno zamjenik rukovodioca, a vodi ga i odluku predlaže disciplinska komisija koju imenuje funkcioner. Funkcioner koji rukovodi radom državnog organa izriče disciplinske mjere protiv zaposlenih lica. Disciplinski postupak koji se vodi protiv postavljenih lica reguliše se aktom vlade. Prestanak radnog odnosa . Radni odnos u državnim organima prestaje prema propisima utvrđenim opštim pravnim režimom (sadržanim u Zakonu o radnim odnosima) i pod uslovima i na način utvrđen Zakonom o radnim odnosima u državnim organima i drugim zakonima kojima se regulišu izvjesne specifičnosti u prestanku radnog odnosa licu na radu u državnim organima (npr. unutrašnji poslovi) Zakon o radnim odnosima u državnim organima ograničio se na regulisanje prestanka radnog odnosa koje nastaje samo u tri situacije i to: 1) zbog promjena u organizaciji i metodu rada, 2) ukidanja državnog organa.. 3) spajanja dva ili više državnih organa. Ako zbog promjena u organizaciji i metodama rada dođe do smanjenja broja zaposlenih i postavljenih lica, zaposlena i postavljena lica raspoređuju se na radna mjesta u istom ili drugom državnom organu koja odgovaraju njihovoj stručnoj spremi. U drugom slučaju kada dođe do ukidanja državnog organa, državni organ u čiji djelokrug prelaze poslovi ukinutog organa preuzima potreban broj zaposlenih i postavljenih lica koji su radili na preuzetim poslovima. U slučaju ukidanja organa i ukidanja svih poslova koji su obavljani u djelokrugu tog organa, zaposlenim i postavljenim licima koji su radili u organu prestaje radni odnos. Ako dođe do spajanja dva ili više organa u nov organ, sva zaposlena i postavljena lica imaju status neraspoređenih. Zaštita prava zaposlenih i postavljenih lica O pravima, obavezama i odgovornostima utvrđenim zakonom zaposlenih i postavljenih lica u državnim organima, odlučuje funkcioner koji rukovodi organom. Protiv svake odluke (rješenja ili drugog akta) kojom je odlučeno o njihovim pravima i obavezama, zaposlena, odnosno postavljena lica imaju pravo prigovora u roku od osam dana od dana prijema rješenja odnosno drugog akta. Funkcioner je dužan da odluči o prigovoru u roku od 15 dana od dana njegova podnošenja. Zaposleno i postavljeno lice zadržava pravo prigovora i u slučaju kad funkcioner u roku od 15 dana od dana podnošenja zahtjeva ne odluči o pravu na koje se zahtjev odnosi (posrijedi je "ćutanje" na zahtjev). Povodom uloženog prigovora funkcioner preispituje svoju vlastitu odluku (samokontrola) i može da: a) izmijeni ili dopuni napadnutu odluku, b) odbije prigovor ili da ne odgovori u predviđenom roku ("ćutanje na prigovor"). Ukoliko je zaposleno ili postavljeno lice nezadovoljno rezultatom prigovora može se obratiti nadležnom sudu u roku od 15 dana od dana uručenja odluke o prigovoru, odnosno od isteka roka za odlučivanje o prigovoru (u slučaju nerješavanja - "ćutanje na prigovor").
41
Pored toga, zaposleno i postavljeno lice može se obraćati radi zaštite svog radnopravnog statusa i upravnoj inspekciji koja vrši upravni nadzor nad primjenom propisa o pravima i obavezama zaposlenih i postavljenih lica u državnim organima. Ako upravna inspekcija povodom obraćanja nezadovoljnog zaposlenog odnosno postavljenog lica nađe da je povrijeđeno pravo zaposlenog odnosno postavljenog lica, ukazaće nadležnom organu na učinjenu povredu. Pored toga, ako upravna inspekcija nađe da je konačnim rješenjem nadležnog organa očigledno povrijeđeno pravo zaposlenog odnosno postavljenog lica u državnom organu, a istovremeno je pokrenut postupak pred nadležnim sudom na zahtjev zaposlenog odnosno postavljenog lica, odložiće svojim rješenjem izvršenje rješenja do donošenja pravosnažne sudske odluke. Protiv rješenja upravne inspekcije može se uložiti žalba koja nema odgodni učinak. Protiv drugostepenog rješenja u istoj stvari (rješenje ministra koje ima svojstvo konačnosti u upravnom postupku) ne može se voditi upravni spor. Sredstva za rad državnih organa uprave Pravni režim u pogledu sredstava za rad državnih organa uprave je okvirno regulisan Zakonom o državnoj upravi. U skladu sa odredbama spomenutog zakona sredstva za rad državnih organa uprave obezbeđuju se u budžetu Republike, s tim da organi državne uprave mogu ostvarivati i prihode svojom djelatnošću, ako je to predviđeno određenim pravnim propisom. Strukturu sredstava državnih organa uprave čine: 11) sredstva za isplatu zarade zaposlenih i funkcionera (namijenjena za plate, naknade neraspoređenim državnim službenicima) 22) sredstva za materijalne troškove (namijenjena za troškove održavanja poslovnog prostora, nabavku potrošnog materijala, sitnog inventara, ogreva, PTT usluga, stručne publikacije i dr. troškove koji predstavljaju lična primanja, a koji se organu uprave priznaju kao materijalni troškovi, 33) sredstva za posebne namjene (naknade svjedocima, troškovi postupka, otpremnine zaposlenih kojima prestaje radni odnos zbog odlaska u penziju, stručno osposobljavanje i usavršavanje…) 44) sredstva za nabavku i održavanje opreme i 5) sredstva za regresiranje godišnjih odmora i druge posebne naknade i solidarne pomoći. 5 647. POJAM , POSLOVI I FINANSIRANjE LOKALNE SAMOUPRAVE Dr Radivoje Marinković: "Lokalna samouprava je ustavno i zakonom zajamčeno pravo jedinica lokalne samouprave da putem neposrednog učešća građana i preko demokratski izabranih organa samostalno upravljaju određenom vrstom javnih poslova." (Isto, str. 13); Evropska povelja o lokalnoj samoupravi: "Lokalna samouprava podrazumijeva pravo i mogućnost lokalnih vlasti da u granicama zakona regulišu i rukovode određenim dijelom javnih poslova na osnovu sopstvene odgovornost i u interesu lokalnog stanovništva". Savjet Evrope, Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, Strazbur, 1985. Danas sistem lokalne samouprave postoji gotovo u svim državama, bez obzira kako su uređene (unitarno, federacije ili regionalne države). Smisao njenog postojanja treba tražiti u racionalnoj raspodjeli funkcija vlasti na određenom prostoru, kao i stvaranju mogućnosti za učešće građana u vršenju javne vlasti, posebno u onom dijelu koji se odnosi na zadovoljavanje specifičnih lokalnih potreba (potreba koje su izraz postojanja određenog naselja ili potreba koje su uslovljene blizinom korisnika). Gotovo u svim državama pored osnovnih teritorijalnih jedinica, tipa opštine postoje i teritorijalne jedinice višeg stepena (tipa sreza ili okruga), a nisu ni rijetke države koje obrazuju 42
teritorijalne jedinice trećeg stepena (oblasti ili pokrajine). Usamljene su države koje imaju jednostepenu lokalnu samoupravu. To su prethodna i sadašnja Jugoslavija, a koju je nekritički preuzela i Republika Srpska, koja je pored toga i monotipska što implicira isti pravni položaj bez obzira na veličinu, broj stanovnika, razvijenost i druge relevantne momente. UOBIČAJENI POSLOVI LOKALNE SAMOUPRAVE Uobičajeni poslovi iz okvira lokalnih zajednica mogu se navesti kao: obrazovne i kulturne djelatnosti (opština se brine o osnovnom obrazovanju, a drugi stepen lokalne samouprave o srednjem obrazovanju), socijalna služba, zdravstvena zaštita, putevi, ulice, distribucija voda, kanalizacija, pijace, mostovi, javna čistoća, parkovi, gradski saobraćaj, urbanističko i prostorno planiranje, stanovanje, javna preduzeća, mjesni porezi, takse i druge dažbine itd. Dakle, osnovni kriterijumi za određivanje poslova lokalnog djelovanja je prostorna blizina korisnika kada se radi o evropskim zemljama onda je taj odnos uglavnom baziran na principima Evropske povelje o lokalnoj samoupravi. Povlači se jasna granica između ovlaštenja lokalnih organa da vrše poslove iz svog djelokruga, s jedne strane, i ovlaštenja centralnih vlasti da vrše pravni nadzor u pogledu zakonitosti (pa i cjelishodnosti) rada lokalnih organa, s druge strane. FINANSIRANjE LOKALNIH AKTIVNOSTI Finansiranje aktivnosti lokalne samouprave svodi se uglavnom na dva izvora. Jedan od izvora čine sredstva iz državnog budžeta, dok drugi čine sopstveni prihodi lokalnih organa. U kojem obimu će se ostvarivati učešće spomenutih izvora na lokalnom nivou ovisi od zakonodavnih rješenja svake zemlje . 48. PRAVA GRAĐANA U OSTVARIVANjU LOKALNE SAMOUPRAVE Prava građana vezana za ostvarivanje lokalne samouprave zajamčena su kao osnovna ustavna prava i sadržana u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi. Okvir prava čine: - sudjelovanje u odlučivanju o teritoriji lokalne jedinice - odlučivanje o organizaciji lokalne samouprave, - odlučivanje o personalnoj strukturi njenih organa - sudjelovanje u odlučivanju o djelokrugu lokalne samouprave - sudjelovanje u odlučivanju o finansiranju lokalne samouprave. Građani odlučuju preko zborova građana ili preko svojih neposredno izabranih predstavnika. Pravo na lok. samoupravu podrazumijeva i pravo na samoorganizovanje što znači da se organi lok. samouprave određuju njenim opštim aktom statutom. 49. LOKALNA SAMOUPRAVA U REPUBLICI SRPSKOJ Državne funkcije vrši Republika preko svojih ustavom određenih organa (čl. 66.) a poslove lokalne uprave (samouprave) opština, odnosno grad (čl.102.) kad mu je to zakonom povjereno. Ustav predviđa mogućnost da se određeni poslovi iz nadležnosti Republike povjere opštini i gradu utvrđujući i da se posebnim zakonom utvrđuje odgovornost za njihovo izvršavanje (čl. 67.). U skladu sa Ustavom (čl. 102. tač. 8. st. 2) prema kome se sistem lokalne samouprave uređuje zakonom, Republika Srpska donijela je Zakon o lokalnoj samoupravi. Prema spomenutom zakonu (Čl. 20.) opština se definiše kao teritorijalna jedinica u kojoj građani ostvaruju lokalnu samoupravu u poslovima utvrđenim Ustavom i Zakonom i statuom opštine. Opština Treba razlikovati dvije kategorije poslova koje ona obavlja: a) prvu kategoriju čine poslovi izvornog djelokruga, 43
b) drugu kategoriju čine poslovi iz tzv. prenesenog djelo kruga. U pogledu određivanja poslova izvornog karaktera Ustav Republike Srpske kao i Zakon o lokalnoj samoupravi prihvatili su sistem enumeracije, nabrajajući poslove koje obavlja opština preko svojih organa (poslovi od neposrednog interesa za građane utvrđeni Ustavom i Zakonom). U tom smislu opština preko svojih organa u skladu sa Zakonom: donosi program razvoja, razvojne, prostorne, urbanističke i provedbene planove opštine, donosi budžet i završni račun, uređuje i obezbjeđuje korišćenje gradskog i građevinskog zemljišta i poslovnog prostora, organizuje komunalnu policiju i druge kontrolne organe, a uređuje i obezbjeđuje obavljanje komunalnih djelatnosti, stara se o izgradnji, održavanju i korišćenju lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata od značaja za opštinu, stara se o zadovoljavanju određenih potreba građana u kulturi, obrazovanju, sportu, zdravstvenoj i socijalnoj zaštiti, civilnoj zaštiti, informisanju, zanatstvu, turizmu i ugostiteljstvu, preduzima mjere zaštite čovjekove okoline Drugu kategoriju čine poslovi povjereni opštini Zakonom od strane Republike. U krug ovih poslova ulaze poslovi za koje Republika ocijeni da će ih opština obavljati brže i kvalitetnije i time obezbijediti efikasnije i racionalnije ostvarivanje prava i interesa građana. Tako je Zakonom o lokalnoj samoupravi (čl. 5., alineja 10.) predviđeno da opština izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike i grada čije izvršavanje je povjereno opštini. Organizaciona struktura opštine Organizaciona struktura opštine i ovlašćenja njenih organa utvrđuju se statutom opštine kao i njenim opštim temeljnim pravnim aktom, odlukama i drugim propisima opštine, ali u skladu sa Ustavom i Zakonom. Kao i svaki lokalni sistem upravljanja, opština u Republici Srpskoj obavlja svoje aktivnosti preko tri vrste organa: 11) Skupštine opštine, 22) Načelnika opštine i 33) Opštinske uprave (opštinska administrativna služba). Skupština opštine je predstavničko tijelo lokalne samouprave, a čine je odbornici koji se biraju na neposrednim izborima. Donosi Statut, Poslovnik o radu i druga akta predviđena Zakonom i Statutom. Skupština ima sekretara koji se imenuje na četiri godine. Načelnik opštine je nosilac izvršne vlasti u opštini i rukovodilac je opštinske uprave. Biraju ga neposredno građani na period od četiri godine. Načelnik ima zamjenika kojega bira Skupština opštine. Načelnik zastupa i predstavlja opštinu. Načelnik je nadležan da: - predlaže statut opštine i odluke skupštini, - obavještava skupštinu o svim pitanjima iz nadležnosti opštine, njenih prava i obaveza, ...... - provodi politiku i izvršava odluke i druga akta skupštine, - izvršava zakone i druge propise Republike i grada čije je izvršenje povjereno opštini, - osniva opštinsku upravu i uređuje njenu organizaciju i poslovanje, - imenuje i razrješava rukovodioce, radnike i druge radnike sa posebnim ovlašćenjima, prima u radni odnos i odlučuje o prestanku radnog odnosa i o drugim pravima iz radnog odnosa radnika opštinske uprave, u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom, - uspostavlja saradnju opštine sa drugim opštinama, gradovima, međunarodnim i drugim organizacijama, - daje saglasnost na statut i druga opšta akta preduzeća i ustanova čiji je osnivač opština, - obavještava skupštinu o svom radu i radu opštinske uprave, 44
-
pokreće inicijativu da se do odluke Ustavnog suda obustavi izvršenje propisa skupštine opštine, opšteg ili pojedinačnog akta, ako smatra da su protivustavni i protivzakoniti, obavještava ministra uprave i lokalne samouprave do 31. marta tekuće godine o izvršavanju opštinske politike, odluka skupštine opštine o izvršavanju zakona, drugih propisa i međunarodnih ugovora i dr. za prethodnu godinu
Opštinska uprava predstavlja jedinstveni organizacioni oblik u kojem se istovremeno vrše poslovi lokalne uprave i stručni poslovi za potrebe skupštine opštine i opštinskog načelnika. Opštinska uprava obavlja sljedeće poslove: - priprema propise za skupštinu opštine i opštinskog načelnika, - obezbjeđuje primjenu zakona, drugih propisa i ostalih povjerenih poslova, - priprema nacrte odluka koje donosi skupština opštine i načelnik, - rješava u prekršajnom postupku u skladu sa zakonom, i - vrši stručne i druge poslove koje joj povjeri skupština i načelnik. Organizaciona struktura grada Grad je posebna teritorijalna jedinica u kojoj građani ostvaruju lokalnu samoupravu koju čine jedna ili više opština teritorijalno i ekonomski međusobno povezanih. Organizacionu strukturu grada čine: 1) skupština grada, 2) gradonačelnik i 3) gradska uprava. Skupštinu grada čine gradski odbornici koji se biraju neposredno na četiri godine. Skupštinu predstavlja predsjednik i predsjedava njenim sjednicama. Skupština grada imenuje sekretara skupštine na period od četiri godine. Nadležnosti skupštine utvrđuju se Zakonom i statutom (čl. 47. Zakona). Statut i budžet grada se donose dvotrećinskom većinom glasova izabranih gradskih odbornika. Način rada skupštine, kao i druga pitanja vezana za njene aktivnosti i aktivnosti njenih radnih tijela uređuju se poslovnikom o radu. Gradonačelnika biraju građani na opštim i neposrednim izborima na period od četiri godine. On zastupa i predstavlja grad i nosilac je izvršne vlasti u gradu. Gradonačelnik predlaže statut grada, predlaže odluke skupštini, provodi politiku i izvršava odluke i druga akta skupštine grada, izvršava zakone i druge propise Republike i grada čije je izvršenje povjereno gradu ..." Gradska uprava pored sopstvenog djelokruga iz nadležnosti grada obavlja i poslove koje gradu povjere opštine, odnosno poslove republičke uprave, koji se gradu povjere zakonom.
45
Gradska uprava obavlja sljedeće poslove: - primjenjuje propise skupštine grada i gradonačelnika, - obezbjeđuje primjenu zakona, drugih propisa i ostalih povjerenih poslova, - priprema nacrte odluka i drugih opštih akata koje donosi skupština grada i gradonačelnik, - rješava u prekršajnom postupku u skladu sa zakonom, - vrši stručne i druge poslove koje joj povjeri skupština grada ili gradonačelnik. Radnici gradske uprave ostvaruju svoja prava i obaveze u skladu sa Zakonom o radnim odnosima radnika u državnim organima i kolektivnim ugovorom. 50. ODNOS ORGANA DRŽAVNE UPRAVE I DRUGIH DRŽAVNIH ORGANA U BIH Odnos organa državne uprave prema Parlamentarnoj skupštini Prema organizaciji vlasti na nivou institucija BiH, Parlamentarna skupština je nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti, dok je Predsjedništvo i Savjet ministara nosilac izvršne vlasti. Prije svega Parlamentarna skupština osniva, mijenja i ukida ministarstva i posebne upravne organizacije zakonom. Državna uprava na nivou zajedničkih institucija BiH ne uspostavlja sa Parlamentarnom skupštinom neposredne odnose, već te odnose uspostavlja posredstvom Savjeta ministara i to davanjem saglasnosti na imenovanje Savjeta ministara putem naknadne saglasnosti Predstavničkog doma. Parlamentarna skupština nema mogućnosti da neposredno obavlja političku kontrolu nad radom organa uprave na nivou zajedničkih institucija, jer nema ovlaštenja da neposredno razriješi ministra kao starješinu ministarstva i člana Savjeta ministara. Savjet ministara odgovara Parlamentarnoj skupštini u okviru svojih prava i dužnosti (čl. 34. st. 1. Zakona o savjetu ministara BiH). Savjet ministara dužan je jednom godišnje podnijeti izvještaj Parlamentarnoj skupštini, uključujući i izvještaj o budžetu. Parlamentarna skupština može zatražiti od Savjeta ministara da podnese vanredni izvještaj. Parlamentarna skupština ima i finansijsku vlast nad organima državne uprave, jer u Zakonu o budžetu odobrava sredstva za rad pojedinih ministarstava. Odnos organa državne uprave prema Predsjedništvu Predsjedništvo u okviru svoje nadležnosti nema nikakvih neposrednih ni organizacionih ovlaštenja prema organima državne uprave iz okvira zajedničkih institucija BiH. Određen vid uticaja može biti posredan i to proizlazi iz ustavnog ovlaštenja prema kojem Predsjedništvo imenuje predsedavajućeg Savjeta ministara, koji preuzima dužnost po odobrenju Predstavničkog vijeća Parlamentarne skupštine U pogledu oružanih snaga Ustav je dao izvjesna ovlaštenja članovima Predsjedništva ali ne i Predsjedništvu. Svaki član Predsjedništva po svojoj funkciji ostvaruje civilnu komandu nad oružanim snagama. Odnos organa državne uprave prema Savjetu ministara Organi državne uprave na nivou zajedničkih institucija su personalno vezani sa Savjetom ministara. Vijeće ministara čine predsjednik i ministri. Najviše dvije trećine svih ministara mogu biti imenovani sa teritorije Federacije BiH, a jedna trećina sa teritorije Republike Srpske. Zamjenici ministara ne mogu biti iz istog konstitutivnog naroda kao ministri. Ministre i njihove zamjenike imenuje predsjednik Savjeta ministara uz saglasnost Predstavničkog vijeća Parlamentarne skupštine.
U slučaju da ministar ili zamjenik ministra podnese ostavku, predsjednik Savjeta ministara imenuje nasljednike, nakon konsultacije sa predsjedništvom (čl. 12. tač. 4. Zakona). Ministri i zamjenici ministara odgovaraju za svoj rad predsjedniku Savjeta ministara (čl. 29. tač. 4. Zakona). 51. ODNOS ORGANA UPRAVE I DRUGIH DRŽAVNIH ORGANA U REPUBLICI SRPSKOJ U političkom i pravnom sistemu Republike Srpske, njena pozicija, u prvom redu određena je njenim odnosom prema Narodnoj skupštini i Vladi, kao i građanima i drugim organima uprave (organima uprave zajedničkih institucija Bosne i Hercegovine) te organima lokalne samouprave. Državna vlast zasniva se na sistemu podjele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku. Ustavotvornu i zakonodavnu vlast vrši Narodna skupština. Republiku predstavlja predsjednik Republike i izražava njeno teritorijalno jedinstvo. Izvršnu vlast vrši Vlada, a sudsku sudovi. Ustavnost i zakonitost štiti Ustavni sud. Ustav jasno diferencira državne funkcije od funkcija lokalne samouprave. Državne funkcije vrši Republika, a poslove lokalne samouprave opština, odnosno grad. Ustav predviđa da se određeni poslovi iz nadležnosti Republike mogu povjeriti opštini utvrđujući da se posebnim zakonom utvrđuje odgovornost za njihovo izvršenje. Odnos organa uprave prema Narodnoj skupštini Uprava je pravno i politički zavisna od Skupštine. Skupština ima prema organima uprave: - prava organizacionog karaktera (osnivanje i ukidanje organa uprave); - prava personalnog karaktera (imenovanje i razrješavanje funkcionera); - prava finansijskog karaktera (utvrđivanje sredstava za rad organa uprave). Nije predviđeno da Skupština može poništiti, odnosno ukinuti nezakonite propise uprave, niti je predviđena mogućnost da Skupština izdaje načelne stavove i smjernice u vezi sa radom uprave. Organi uprave dužni su da Narodnoj skupštini daju obavještenja, objašnjenja i podatke iz svog djelokruga. Odnos organa državne uprave i predsjednika Republike U sistemu podjele vlasti kakva je ustanovljena Ustavom Republike Srpske (koji se označava kao polupredsjednički sistem) institucija predsjednika Republike predstavlja značajnu poziciju u diobi vlasti. Njegova funkcija je znatno osnažena zahvaljujući neposrednom izboru što mu daje kvalifikativ predstavničkog organa Ti odnosi se uglavnom odvijaju posredno preko vlade koju bira Narodna skupština na prijedlog kandidata za predsjednika vlade koga Narodnoj skupštini predlaže predsjednik Republike. Predsjednik vlade može na osnovu mišljenja predsjednika Republike i predsjednika Narodne skupštine, vršiti promjene u sastavu vlade, o čemu je dužan obavijestiti Narodnu skupštinu (čl. 94. tač. 4. Ustava). Ako predsjednik Republike ocijeni da je došlo do krize u funkcionisanju vlade, predsjednik Republike može, na inicijativu najmanje 20 poslanika nakon što sasluša mišljenje predsjednika Narodne skupštine i predsjednika vlade, zatražiti od predsjednika vlade da podnese ostavku. Ukoliko predsjednik vlade odbije da podnese ostavku, predsjednik Republike ga može razriješiti (čl. 94. tač. 4. Ustava). Organi državne uprave obavezni su da predsjedniku Republike daju obavještenja, objašnjenja i podatke iz svog djelokruga koji su neophodni za njegov rad (čl. 99. Zakona o administrativnoj službi u upravi RS). Organi državne uprave izvršavaju akte predsjednika Republike, donijete za vrijeme ratnog stanja, ili neposredne ratne opasnosti kao i akte donijete za vrijeme vanrednog stanja (čl. 56. Zakona o državnoj upravi)
Odnos uprave prema Vladi Vlada je nosilac cjelokupne izvršne vlasti u Republici. Vlada donosi uredbe, odluke i druga akta radi izvršenja zakona, kojima se mogu ustanovljavati prava i obaveze za organe uprave. Vlada utvrđuje načela za unutrašnju organizaciju ministarstava i drugih republičkih organa uprave i upravnih organizacija, postavlja i razrješava funkcionere u ministarstvima i drugim republičkim organima i upravnim organizacijama. Ministarstva, republičke uprave i upravne organizacije dužni su da podnose izvještaje o svom radu Vladi. Vlada je ovlaštena da rješava sukob nadležnosti između ministarstava i drugih organa i organizacija u Republici, kojima je povjereno obavljanje pojedinih poslova. Međusobni odnosi organa uprave u Republici Srpskoj Međusobni odnosi organa uprave predstavljaju posebnu vrstu odnosa, ovaj odnos zavisi od državnog uređenja. Međusobni odnosi između organa uprave mogu se posmatrati kroz dva vida . Prvi vid su odnosi horizontalnog karaktera -to su odnosi organa na istom nivou i drugi vid vertikalni odnosi-su odnosi između viših i nižih organa koji se zasnivaju na principu podređenosti i nadređenosti. Ovi odnosi mogu biti horizontalnog i vertikalnog karaktera. Odnosi horizontalnog karaktera zasnivaju se na međusobnim pravima i obavezama utvrđenim zakonskim i drugim propisima. Među ovim organima nema podređenosti i nadređenosti; odnosi funkcionišu na saradnji, osnivanjem zajedničkih tijela, zatim razmjenom podataka i obavještenja i dr. Vertikalni odnosi zasnivaju se na principu nadređenosti i podređenosti, a odvijaju se na relaciji centralnih organa državne uprave i lokalnih organa uprave (opštinske i gradske). Te odnose treba posmatrati u sklopu dvije različite sfere vlasti, centralne i autonomne, pri čemu centralni organi u odnosu prema lokalnim imaju određena nadzorna i kontrolna ovlaštenja. Osnovna karakteristika tih odnosa proizilazi iz činjenice da su ovlašćenja državne uprave centralizovana kod republičkih organa i da organi lokalne uprave pored toga što obavljaju poslove iz svog izvornog djelokruga, mogu obavljati i poslove državne uprave, ali samo kad im je to republičkim zakonom povjereno. Odnos organa državne uprave i sudova Organi uprave i sudova su međusobno odvojeni i nezavisni, što znači da svoja prava i dužnosti vrće u okviru svoje nadležnosti. Sudovi se osnivaju za vršenje sudske funkcije, a organi uprave za vršenje upravne djelatnosti kao svoje osnovne aktivnosti i nije moguće miješanje jednog organa u nadležnost drugog organa. Sukob nadležnosti između organa uprave i sudova rješava ustavni sud. Između organa državne uprave i sudova ne postoji obaveza pružanja pravne pomoći, izuzev ako je to predviđeno posebnim propisima. Jedini odnos je kroz kontrolu uprave od strane sudova i pravosudne uprave. Postoji i obaveza uzajamnog priznavanja akata tj. sud uzima za riješeno ono što je odlučeno upravnim aktom u upravnom postupku, a organ uprave ono što je odlučeno sudskom presudom. 52. ODNOS UPRAVE PREMA GRAĐANIMA Ovaj odnos predstavlja ključni i najbrojniji odnos koji uprava uspostavlja u okviru svoje djelatnosti. U savremenim uslovima posebnu važnost za odnose između uprave i građana imaju ustavne odredbe kojima se regulišu ljudska prava. U tom kontekstu obrazovana je i posebna Komisija za ljudska prava (u čijem sastavu su Ombudsman i Vijeće za ljudska prava) koji su nadležni da brinu za zaštitu ljudskih prava na čitavom prostoru BiH.
Najvažnije obaveze državnih organa uprave u odnosu na građane prema Zakonu o državnoj upravi jesu: - da građanima omoguće ostvarivanje njihovih prava i obaveza; - da im daju potrebne podatke i obavještenja ; - da im pružaju pravnu pomoć i razvijaju druge vidove saradnje; - da poštuju ljudsku ličnost i čuvaju ugled organa državne uprave (čl. 62.); - da razmatraju predstavke, peticije i prijedloge koje im građani podnose, da postupaju po njima i o tome obavještavaju građane (čl. 63.); - da nadoknade troškove građaninu nastale zbog neobavljene službene radnje bez njegove krivice u slučajevima kad se građanin uredno odazove pozivu organa državne uprave, kao i u slučaju da usljed krivnje službenog lica građanin u vrijeme određeno za rad sa strankama nije obavio posao radi kojeg je došao. 53. NEDRŽAVNA UPRAVA Kao vršioce upravne djelatnosti mogu se pod određenim pretpostavkama javiti i određeni nedržavni subjekti: preduzeća, ustanove i druge organizacije, s obzirom da ovi subjekti ne čine dio strukture države, oni nemaju izvorna ovlaštenja za vršenje upravnih aktivnosti, pa im zato država mora ta ovlaštenja zakonom povjeriti. To država čini putem delegiranja tzv. javnih ovlaštenja.U tom kontekstu javna ovlaštenja se mogu definisati javna ovlaštenja njihovih nosilaca, da istupaju autoritativno i u tom okviru svojim opštim aktima, regulišu određene odnose od šireg interesa, rješavaju u konkretnim situacijama putem donošenja pojedinačnih pravnih akata i vrše druga javna ovlaštenja. (izdavanja javnih ovlaštenja). Pri opredjeljenju zakonodavca kome će se povjeriti javna ovlaštenja primarna je priroda djelatnosti, kao i njeno efikasnije i racionalnije obavljanje. Nije moguće precizno izvršiti klasifikaciju nedržavnih subjekta sa javnim ovlaštenjima, ostaje se na konstataciji da se javna ovlaštenja povjeravaju organizacijama u oblasti nauke, kulture, obrazovanja, saobraćaja, zdravstvene i socijalne zaštite. 54. POJAM I PODJELA JAVNIH SLUŽBI Izvorno, pojmovno određenje javne službe vezano je za praksu francuskog Državnog savjeta koji je definiše kao aktivnost uprave po načelima javnog prava. Tvorcem teorije o javnoj službi smatra se Leon Digi, za kojega je država samo skup javnih službi, čije vršenje osiguravaju i kontrolišu upravljači. Rolan utvrđuje tri karakteristična obilježja javne službe u literaturi poznate pod formulom tri "Rolanova pravila". Prva je njeno kontinuirano odvijanje, što znači da se mora obavljati svakodnevno bez zastoja. Drugo obilježje jest načelo promjenljivosti. Uslovi pod kojima se pružaju usluge korisnicima javne službe promjenljivi su i moraju se prilagođavati njihovim potrebama. U literaturi se kao klasičan primjer za to spominje zamjena plinske rasvjete gradskih ulica električnom. Treće obilježje čini načelo jednakosti korisnika. Javna služba mora pružiti usluge svim korisnicima pod jednakim uslovima i svakome dati jednaku uslugu Podjela javnih službi S obzirom na to ko vodi javnu službu, ona se dijeli na: a) javnu službu u režiji države (ili drugog javno-pravnog tijela), b) javnu službu u režiji privatnog lica (pravno ili fizičko lice). U prvom slučaju moguća su dva rješenja. Jedno je da javnu službu neposredno obavljaju organi države kada oni snose troškove i rizik obavljanja te službe, a drugo je da službu obavljaju posebne organizacije (razne ustanove) i preduzeća koje imaju određenu samostalnost, pravni subjektivitet i snose troškove i rizik obavljanja javne službe.
U drugom slučaju troškove i rizik vođenja javne službe snosi privatno lice, to je druga vrsta javne službe, u teoriji poznata pod nazivom koncesionirana javna služba. Koncesioniranu javnu službu obavlja privatno lice (pravno i fizičko lice) u svoje ime i uz ovlaštenje nadležnog državnog organa, pri čemu je koncesionar privatno lice, a koncedent je javna vlast. To su prvenstveno službe javnog karaktera (npr. željeznice, tramvajski, riječni i poštanski saobraćaj, distribucija električne energije i dr.). Koncesionar može biti i neko samoupravno tijelo, kao opština ili grad. Koncesija se dodjeljuje aktom o koncesiji koji donosi javno-pravno tijelo u obliku zakona ili nekog drugog akta na osnovi ovlaštenja iz zakona. Kao poseban oblik javne službe pojavljuju se i mješovita preduzeća. 55. JAVNE SLUŽBE PREMA VAŽEĆEM PRAVNOM REŽIMU Javne službe označavaju zajednički naziv za ustanove, preduzeća i druge oblike organizovanja utvrđene zakonom koji obavljaju djelatnosti odnosno poslove kojima se obezbjeđuje ostvarivanje prava građana odnosno zadovoljavanje potreba građana i organizacija kao i ostvarivanje drugog zakonom utvrđenog interesa u određenim oblastima. Prema postojećim propisima javne službe se dijele na dvije kategorije i to na ustanove i preduzeća. Kriterijum ove podjele su oblasti u kojima se javne službe osnivaju. Javne službe mogu osnivati javnopravna i privatno-pravna lica. Od javno-pravnih lica spominju se republika, grad, opština i druga javno-pravna lica, a od privatno-pravnih lica - fizička lica, građani. Republika, grad i opština u skladu sa zakonom organizuju vršenje javnih službi na dva načina: a) osnivanjem ustanova i preduzeća i b) povjeravanjem vršenja javnih službi drugim pravnim i fizičkim licima, putem zaključivanja ugovora kojim se utvrđuju međusobna prava i obaveze, što ukazuje da se radi o koncesioniranoj javnoj službi. Javna služba obavlja svoju djelatnost odnosno poslove pod uslovom i na način utvrđen zakonom. Ustanove Za osnivanje, organizacionu strukturu ustanova i njihov pravni status, relevantan je Zakon o javnim službama koji na generalan način uređuje naznačena pitanja bez obzira na prirodu djelatnosti koju obavljaju. Akt o osnivanju ustanove sadrži: naziv osnivača, naziv i sjedište ustanove, djelatnost ustanove, iznos sredstava za osnivanje i početak rada ustanove i način obezbjeđivanja sredstava, prava i obaveze osnivača u pogledu obavljanja djelatnosti zbog koje je ustanova osnovana, međusobna prava i obaveze ustanove i osnivača, organe upravljanja ustanove u osnivanju i njihova ovlaštenja, lice koje do imenovanja organa rukovođenja obavlja njegove poslove i vrši njegova ovlaštenja i rok za donošenje statuta i rok za imenovanje organa rukovođenja i upravljanja ustanovom. Ustanove imaju status pravnog lica što im omogućuje da u pravnom prometu stiču prava i obaveze i da budu vlasnici pokretnih i nepokretnih stvari, te da budu stranke pred sudovima, drugim državnim organima i organizacijama sa javnim ovlaštenjima. Svojstvo pravnog lica ustanove stiču upisom u sudski registar i gube brisanjem iz tog registra. Unutrašnja organizacija ustanove reguliše se statutom. Kad ustanovu osniva više osnivača, njihova međusobna prava, obaveze i odgovornosti utvrđuju se ugovorom. Organi ustanove su direktor, upravni i nadzorni odbor. Vlada Republike imenuje direktora kao i upravni i nadzorni odbor ustanove, čiji je osnivač Republika, ako posebnim propisom nije drugačije određeno. Upravni odbor broji najmanje tri člana. Aktom o osnivanju ustanove utvrđuje se broj članova i sastav upravnog odbora u koji ulaze i članovi iz reda zaposlenih u ustanovi. Upravni odbor donosi statut ustanove, donosi program rada i godišnji obračun ustanove. Odlučuje o poslovanju i korištenju sredstava u skladu sa zakonom te vrši druge poslove utvrđene aktom o osnivanju i statutom.
Nadzorni odbor čine članovi imenovani iz reda zaposlenih u ustanovi. Broj članova kao i sastav nadzornog odbora te njegova prava i obaveze utvrđuju se aktom o osnivanju ustanove. Preduzeća Preduzeća koja imaju karakter javne službe "osnivaju se" za obavljanje djelatnosti odnosno poslova utvrđenih zakonom u oblasti javnog informisanja, PTT saobraćaja, energetike, puteva, komunalnih usluga i drugim oblastima utvrđenim zakonom. Preduzeća u ovim oblastima osnivaju se kao javna preduzeća, čiji se status uređuje posebnim zakonima. Javna preduzeća pokrivaju djelatnosti u oblastima: - infrastrukture (elektroprivreda, željeznički i PTT saobraćaj, vazdušni saobraćaj, radio televizija i dr.), - korištenja i upravljanja dobrima od opšteg interesa (vodoprivreda, putna privreda, šumarstvo i dr.), - komunalnih i drugih djelatnosti koje predstavljaju nezamjenljiv uslov života i rada građana i preduzeća u određenom području. Pored Zakona o javnim službama koji na generalan način tretira samo osnovna pitanja preduzeća u oblasti javnih službi bez obzira na vrstu djelatnosti, relevantni su posebni zakoni koji detaljno regulišu pitana vezana za organizaciju i funkcionisanje preduzeća u pojediiim oblastima. Organi javnog preduzeća su upravni odbor kao organ upravljanja, direktor kao organ poslovođenja i nadzorni odbor kao organ nadzora. Predsjednika i članove upravnog odbora, direktora i nadzorni odbor u javnim preduzećima koja se osnivaju i posluju sredstvima u državnoj svojini imenuje i razrješava Vlada. 56. POJAM KONCESIJE I POSTUPAK DODJELjIVANjA U najširem smislu, koncesija bi se mogla definisati kao odobrenje koje daje jedna država putem donošenja odgovarajućeg akta nadležnog organa vlasti građanima te države, drugoj državi ili stranom državljaninu, da na njenom području obavlja određene djelatnosti pod određenim uslovima. Koncesiju u pravilu daje upravna vlast. Ona utvrđuje uslove za dodjelu koncesije i vrši kontrolu nad njenim obavljanjem te u vezi s tim ima pravo preduzimati određene mjere prema koncesionaru. Sam postupak davanja koncesije uređuje se zakonodavnom regulativom svake zemlje ponaosob. Sadržaj koncesije može se odnositi na iskorištavanje određenog prirodnog bogatstva ili dobara u opštoj upotrebi, a može biti data za obavljanje određenih uslužnih djelatnosti i sl. Koncesija se daje na određeno vrijeme. Rok trajanja koncesije zavisi od niza faktora, prevashodno od vrste koncesije i uslova pod kojima se daje i dr. Na osnovu odluke nadležnog organa o dodjeli koncesije zaključuje se ugovor. Ugovor se zaključuje između javne vlasti i koncesionara a njime se utvrđuju međusobna prava i obaveze u vezi sa ostvarivanjem koncesije. Postupak dodjele koncesije - pozitivno-pravna rješenja Institut koncesije uvodi se u pravni sistem Republike Srpske Zakonom o stranim ulaganjima i koncesijama. Prema spomenutom zakonu koncesijom se može dati: - pravo korištenja određenih prirodnih bogatstava. - pravo korištenja dobara u opštoj upotrebi - pravo obavljanja djelatnosti od javnog interesa za Republiku Srpsku, te izgradnja i korištenje postrojenja potrebnih za obavljanje djelatnosti.
Stranom licu može se dati koncesija u trajanju od 30 godina. Odluku o koncesiji donosi Vlada Republike Srpske, uz prethodno mišljenje nadležnog ministarstva o opravdanosti dodjele koncesije, mišljenja ministarstva finansija u vezi sa obezbjeđivanjem sredstava, te mišljenja javnog pravobranilaštva o načinu uređenja imovinsko-pravnih odnosa na nekretninama za koje se daje koncesija. Za odluku o korištenju dobara od opšteg interesa vlada je dužna pribaviti mišljenje Narodne skupštine. Odluku o davanju koncesije donosi Vlada na osnovu provedene javne licitacije. Inicijativu Vladi za raspisivanje javne licitacije može dati skupština opštine, nadležno ministarstvo, javno preduzeće, privredna komora, strano lice i najmanje deset poslanika Skupštine Republike. Vlada propisuje uslove i način sprovođenja javne licitacije i utvrđuje početnu vrijednost naknade za koncesiju. Vlada može ovlastiti nadležno ministarstvo ili republičku upravnu organizaciju da prikupi ponude za davanje koncesije stranom licu. Nakon odluke Vlade o izboru koncesionara, o koncesiji se zaključuje ugovor u pismenom obliku. Na osnovu ovlašćenja Vlade ugovor zaključuje nadležno ministarstvo, odnosno javno preduzeće koje upravlja tim dobrom. Ugovorom se utvrđuju međusobna prava i obaveze. Sredstva ostvarena po osnovu koncesije služe podsticaju razvoja opštine na čijem području se nalazi određeno prirodno bogatstvo, dobro u opštoj upotrebi ili djelatnost od opšteg interesa i ravnomjernijem razvoju Republike. Ugovori o koncesiji upisuju se u poseban registar pri Ministarstvu za ekonomske odnose sa inostranstvom. 57. ODNOS ORGANA DRŽAVNE UPRAVE PREMA NEDRŽAVNIM SUBJEKTIMA Organi državne uprave generalno imaju prema svim subjektima (koji vrše povjerene poslove) određena posebna ovlaštenja koja se manifestuju kroz: traženje izvještaja, podataka, obavještenja o vršenju povjerenih poslova, davanje obaveznih instrukcija. upozoravanje na neizvršavanje povjerenih poslova, te određivanje roka za njihovo izvršavanje koji ne može biti duži od 30 dana; Ako nadležni subjekt koji vrši povjerene poslove državne uprave ne postupi u skladu sa nalozima ovlaštenog organa uprave (u zakonom određenim slučajevima), organ uprave može pokrenuti odgovornost funkcionera koji rukovodi radom te organizacije. Upravni i stručni nadzor Nad obavljanjem cjelokupne djelatnosti ustanove, preduzeća i drugih organizacija provodi se dvojaki nadzor i to: 1) upravni nadzor i 2) stručni nadzor. Prema važećim propisima razlikuju se tri osnovne vrste upravnog nadzora: 1) nadzor nad zakonitošću rada; 2) nadzor nad zakonitošću akata i 3) inspekcijski nadzor. Stručni nadzor se reguliše zakonskim propisima kojima se uređuju pojedine oblasti za čije se vršenje osnivaju ustanove odnosno preduzeća. 58. SAMOSTALNE NEUPRAVNE DRŽAVNE ORGANIZACIJE Ove organizacije su ustanovljene izvan strukture državne uprave i manje ili više su udaljene od vladinih državnih organizacija. Imajući u vidu pozitivno-pravni sistem u okvir ovih organizacija uvrštavaju se Centralna banka Bosne i Hercegovine, Agencija za bankarstvo Republike Srpske i Služba za platni promet.
Centralna banka Bosne i Hercegovine Centralna banka Bosne i Hercegovine je samostalna i nezavisna institucija monetarnog sistema Bosne i Hercegovine, koja ima isključivo ovlaštenja da vrši emisiju novca i vodi monetarnu politiku za cijelu Bosnu i Hercegovinu. Odgovorna je za stabilnost valute i finansijsku disciplinu u Bosni i Hercegovini i obavljanje drugih poslova utvrđenih Zakonom o Centralnoj banci Bosne i Hercegovine. Upravu banke čini guverner, tri viceguvernera i službena lica. Centralna banka ima svojstvo pravnog lica sa punim ovlaštenjima. Centralna banka BiH ima određena upravna ovlaštenja koja vrši preko svojih organa. Upravna ovlaštenja se manifestuju kroz kontrolu rada banaka i drugih finansijskih organizacija. Agencija za bankarstvo Agencija za bankarstvo je samostalna i nezavisna finansijska organizacija koja se osniva radi održavanja zdravog i stabilnog bankarskog sistema Republike Srpske. Agencija ima svojstvo pravnog lica, a njeno sjedište je u Banjoj Luci. Agencijom upravlja upravni odbor agencije. Upravni odbor se sastoji od pet članova, koje na prijedlog Vlade Republike Srpske imenuje Narodna skupština Republike Srpske. Članovi Upravnog odbora se imenuju na period od pet godina. Radom Agencije rukovodi direktor koga na prijedlog Upravnog odbora i ministra finansija imenuje Vlada. Zadaci Agencije su: izdavanje dozvola za osnivanje i rad banaka, nadziranje poslovanja banaka, ukidanje dozvola za rad banaka u skladu sa zakonom, osiguranje depozita banaka, upravljanje i nadzor nad postupkom sanacije i likvidacije banaka, donošenje podzakonskih akata kojima se reguliše rad banaka, ocjenjivanje ispunjavanja uslova i davanje odobrenja za izdavanje dionica narednih emisija. Agencija ima posebna upravna ovlaštenja kada vrši kontrolu rada banaka u Republici. Služba za platni promet Služba za platni promet predstavlja posebnu specijalizovanu organizaciju u okviru Razvojne banke Republike Srpske sa pravima i obavezama utvrđenim Zakonom o platnom prometu. Na čelu Službe za platni promet nalazi se direktor koga imenuje i razrješava Vlada. Služba za platni promet okvirno obavlja: poslove platnog prometa, poslove evidencije i finansijske statistike, poslove finansijske kontrole te druge poslove određene zakonom. 59. VRSTE I OBLICI UPRAVNE DJELATNOSTI Sa stanovišta pravnog sistema vrste i oblici upravne djelatnosti uređuju se pravnim propisima konkretne zemlje. Najveći dio poslova državne uprave obavlja se autoritativnim aktivnostima putem državne vlasti, dok se manji dio obavlja putem neautoritativnih aktivnosti. Podjela poslova državne uprave na: 1) autoritativne (jača volja uprave kojim ona istupa pri obavljanju poslova) 2) neautoritativne (uprava istupa sa jednakom voljom) U autoritativne poslove uvrštavaju se poslovi: izvršavanja zakona donošenjem opštih podzakonskih upravnih propisa, zatim donošenjem pojedinačnih upravnih akata, vršenje
upravnog nadzora te primjena prinude i ograničenja u pojedinačnim slučajevima, radi izvršenja pojedinačnih akata (upravnih i sudskih) Neautoritativni poslovi organa državne uprave su: pripremanje zakona, drugih propisa i opštih akata, te stručni i drugi poslovi za čije obavljanje nije potrebna državna vlast. VRŠENjE POSLOVA DRŽAVNE UPRAVE Okvirno zadaci uprave formulisani su Ustavom Republike Srpske, a preciznije razrađeni Zakonom o državnoj upravi. Zakon određuje sljedeću vrstu poslova (čl. 8. Zakona): - primjenjivanje zakona, drugih propisa i opštih akata Narodne skupštine i Vlade Republike Srpske i opštih akata predsjednika Republike odnosno obezbjeđivanje njihova izvršenja; - rješavanje u upravnim stvarima; - vršenje upravnog nadzora; - pripremanje zakona, drugih propisa i opštih akata i - obavljanje stručnih i drugih poslova utvrđenih zakonom i drugim propisom. 60. PRIMJENJIVANJE ZAKONA I DR PROPISA I OBEZBJEĐIVANJE NJIHOVOG IZVRŠAVANJA Kroz ovaj vid aktivnosti organi državne uprave neposredno primjenjuju zakone, druge propise i opšte akte Narodne skupštine i Vlade i opšte akte predsjednik Republike, tj. obezbjeđuju njihovo izvršavanje. U sistemu podjele vlasti izvršna vlast pripada vladi koja izvršava zakone, druge propise i opšte akte parlamenta donošenjem podzakonskih opštenormativnih akata, dok upravi pripada neposredna primjena zakona i drugih propisa na konkretne slučajeve. Ova podjela ne isključuje mogućnost da i uprava donosi opšte propise koji se razlikuju od izvršnih propisa vlade. U pravilu svoju normativnu aktivnost vezanu za izvršenje zakona i drugih propisa vlada vrši putem uredbe vlade kao temeljnog podzakonskog opštenormativnog akta. Uredbe se mogu donositi samo pod uslovom da postoji zakon (koji uredba prati) i na osnovu generalnog ovlaštenja u ustavu i specijalnog zakonskog ovlaštenja za izvršenje zakona. Njen sadržaj se ne može kretati izvan okvira materije sadržane u zakonu, jer se njome samo stvaraju uslovi za ostvarivanje prava i obaveza sadržanih u zakonu. Iz tih razloga uredbodavna vlast se označava kao sekundarna i derivativna pravna vlast. Neposrednu primjenu zakona, drugih propisa i opštih akata organi državne uprave provode: - donošenjem upravnih i drugih akata, upravnim aktima organi državne uprave putem rješavanja u upravnom postupku neposredno primjenjuju propise na konkretne slučajeve. Primjenjivanjem zakona i drugih propisa organi državne uprave vrše i donošenjem pojedinačnih akata van upravnog postupka.(npr. donose pojedinačne akte vezane za izvršenje budžeta, donose pojedinačne akte kojima regulišu službeničke odnose) - Preduzimanjem upravnih i drugih mjera, upravnim mjerama označava se akt ili skup akata, odnosno materijalnih operacija kojima uprava ostvaruje povjerene zadatke tj. poduzima određene sankcije na osnovu ovlaštenja sadržanih u odgovarajućem pravnom aktu. (npr. uvođenje karantina u slučaju zarazne bolesti) - Vršenje upravnih i drugih radnji, upravna radnja predstavlja materijalni akt uprave koji nema neposredno pravno dejstvo. Bez upravnih radnji se ne bi mogli ostvarivati pravni odnosi kreirani pravnim aktima. Uprave radnje nisu upravni akti ali su sa njima često u neposrednoj vezi. Uprava u svom radu obavlja niz upravnih i drugih
radnji kao što su vođenje raznih evidencija, vršenje raznih propisa, vođenje matičnih knjiga, izvršavanje rješenja u upravnom postupku i dr. Organi državne uprave obezbjeđuju izvršavanje zakona, drugih propisa i opštih akata: - donošenjem propisa - vršenjem upravnog nadzora - pružanjem pravne pomoći i - staranjem o njihovom blagovremenom i zakonitom izvršavanju. 61. RJEŠAVANJE U UPRAVNIM STVARIMA Nije sasvim jasno zašto se zakonodavac opredijelio da ovu vrstu poslova izdvaja u zasebnu cjelinu. Može se zaključiti da je to zakonodavac učinio da naglasi značaj ovog temeljnog posla uprave i da ukaže na činjenicu da svako neposredno primjenjivanje zakona, drugih propisa i opštih akata nije neposredno i rješavanje u pojedinačnim upravnim stvarima. Rješavanje u upravnim stvarima predstavlja neposrednu primjenu zakona, drugih propisa i opštih akata na konkretnu životnu situaciju. Provodi se donošenjem rješenja, tj, upravnog akta primjenom posebnog postupka, a kojim se odlučuje u pojedinačnoj upravnoj stvari. Upravnim se aktom nekom licu priznaju izvjesna prava ili nameću izvjesne obaveze. 62. UPRAVNI NADZOR Upravni nadzor predstavlja pravno uređenu djelatnost organa državne uprave kojom oni nadziru zakonitost i pravilnost akata i radnji određenih subjekata u primjeni pravnih propisa. On označava odnos između dva subjekta u kome jedan (aktivni subjekt) kontroliše rad drugog (pasivni subjekt) subjekta u cilju uticanja na njegov budući rad što uključuje i mogućnost primjene sankcija od strane onog ko vrši nadzor. S obzirom na subjekte koji ga vrše, upravni nadzor se dijeli na: - upravni nadzor koji vrše organi uprave i - upravni nadzor koji vrše drugi organi. Drugi subjekti mogu ga vršiti samo kad im je to zakonom povjereno i kada su za to posebno osposobljeni. (npr. Služba za platni promet i finansijsku kontrolu). Upravni nadzor je oblik pravnog nadzora. Pravni nadzor može se odrediti kao nadzor koji se uspostavlja, reguliše i sankcioniše pravnim normama, u okviru kojeg se obezbjeđuje zakonitost i cjelishodnost rada organa i lica nad kojima se vrši nadzor. Moguće je razlikovati nekoliko oblika nadzora: - nadzor nad pravnim aktima, materijalnim i drugim radnjama - nadzor nad državnim i nedržavnim subjektima - nadzor koji vrše državni i nadzor koji vrše nedržavni subjekti - nadzor koji se vrši putem upravnih i nadzor koji se vrši putem sudskih ovlaštenja Ostvarivanje bilo kog oblika pravnog nadzora provodi se kroz određene vidove i to kroz: - opšti i posebni nadzor - prethodni i naknadni nadzor - nadzor ex officio i nadzor po zahtjevu, odnosno po prijedlogu zainteresovanih subjekata Kao poseban oblik pravnog nadzora upravni nadzor se može odrediti u formalnom i materijalnom smislu.
Upravni nadzor u formalnom smislu se može definisati kao nadzor koji vrše organi uprave. Upravni nadzor u materijalnom smislu polazi od nadzornih ovlaštenja, pa se u tom smislu definiše kao nadzor koji se vrši primjenom upravnih ovlaštenja nad obavljanjem aktivnosti od strane subjekata koji podliježu toj vrsti nadzora. Ovdje se pravi razlika između upravnog nadzora i upravne kontrole uprave. Oba oblika kontrole provode se primjenom upravnih ovlaštenja samo što se upravni nadzor tretira kao nadzor nad neautoritativnim aktivnostima subjekata koji mu podliježu, a upravna kontrola uprave se smatra kontrolom nad autoritativnim aktivnostima subjekata koji joj podliježu. Vrste upravnih nadzora -
nadzor nad zakonitošću rada nedržavnih subjekata kada je to zakonom utvrđeno nadzor nad zakonitošću akata nedržavnih subjekata kada oni na osnovu zakona rješavaju o pravima i obavezama i pravnim interesima građana i drugih pravnih lica inspekcijski nadzor
Nadzor nad zakonitošću rada U okviru nadzora nad zakonitošću rada nedržavnih subjekata nadležni organi državne uprave (ministarstva): - predlažu i pokreću postupak za ocjenu zakonitosti opštih akata preduzeća, ustanova i dr. organizacija - predlažu prestanak, odnosno zabranu rada preduzeća, ustanova i dr. organizacija - nalažu izvršavanje zakonom određenih obaveza - pokreću inicijativu za drugačije uređivanje zakonom uređenih odnosa i - preduzimaju druge mjere za koje su ovlašteni zakonom. Nadzor nad zakonitošću akata Nadležni organi državne uprave (ministarstva) kontrolišu zakonitost upravnih akata preduzeća, ustanova i drugih organizacija donesenih na osnovu javnih ovlaštenja. Ova vrsta nadzora može se pojaviti u dva vida i to: - u vidu tzv. Instancionog nadzora koji provodi drugostepeni organ državne uprave povodom žalbe, kao redovnog pravnog sredstva, koju izjavljuje nezadovoljna stranka protiv rješenja prvostepenog organa u upravnom postupku. Drugostepeni organ vrši nadzor nad zakonitošću i cjelishodnosšću akata prvostepenog organa, s tim da akt može, ako nađe da je nezakonit poništiti,ukinuti ili izmjeniti. - U vidu tzv. Službeničkog nadzora u okviru kojeg se ocjenjuje zakonitost upravnih akata, a koji se, za razliku od instancionog nadzora, vrši samoinicijativno. Ukoliko nadležni organ uprave nađe da je upravni akt koji ima svojstvo konačnosti nezakonit, može ga poništiti, ukinuti. 63 INSPEKCIJSKI NADZORINSPEKCIJSKIH SLUŽBI
POJAM
,OBILJEŽJA
I
ORGANIZACIJA
Inspekcijski nadzor vrše posebni organi uprave (inspektorati) kao samostalni organi uprave ili kao posebne inspekcijske službe formirane kao posebne organizacione jedinice pojedinih organa specijalizovanih za određenu vrstu poslova. Poslove inspekcijskog nadzora vrše isključivo organi uprave, što će reći da nedržavni u načelu ne mogu vršiti ove poslove niti ih mogu vršiti svi državni organi.
Inspekcijski nadzor se obavlja u nizu različitih društvenih oblasti ( u oblasti obrazovanja, zdravstva, rada, tržišta, saobraćaja, poljoprivrede i dr). Vrši se specifičnim metodama i ovlaštenjima pri čemu osnovni metod inspekcijskog nadzora čini inspekcijski pregled. Inspekcijski pregled se ostvaruje neposrednim uvidom u odgovarajuće pravne i faktičke situacije (neposredno opažanje određenih objekata, robe i sl., te lično upoznavanje inspektora sa zakonitošću rada i poslovanja pojedinaca i organizacija). Nadzorni inspekcijski organi snadbjeveni su posebnim autoritativnim ovlaštenjima koja im omogućavaju vršenje poslova nadzora kao i preduzimanje upravnih i drugih (autoritativnih i neautoritativnih) mjera za koja su ovlašteni. Inspekcijski nadzor s obzirom na svoju sadržinu može se odvijati kroz tri vida različitih aktivnosti; - preventivne, pod kojima se preduzimaju odnosno predlažu mjere i aktivnosti radi sprečavanja povrede zakona i drugih propisa - korektivne, koje označavaju izdavanje privremenih naređenja i zabrana i - represivne, koje se sastoje u izricanju mandatnih kazni. Organizacija inspekcijskih službi Poslove inspekcijskog nadzora vrše ministarstva preko inspektora, odnosno drugih službenih lica u skladu sa zakonom. Pojedini poslovi inspekcijskog nadzora mogu biti zakonom povjereni organima opština i grada, što znači da organi lokalne samouprave nemaju izvorna inspekcijska ovlaštenja nego im to mora biti izričito zakonom povjereno. Na nivou Republike poslove inspekcijskog nadzora u okviru ministarstva vrše inspektori izuzev Republičkog deviznog inspektorata, koji djeluje kao samostalni organ. Pored inspektora, poslove inspekcijskog nadzora mogu obavljati i druga ovlaštena lica. Radom Inspektorata rukovodi direktor, kojeg postavlja i razrješava Vlada. Postavljanje direktora vrši se putem javnog konkursa. Direktor inspektorata ima zamjenika kojeg imenuje i razrješava vlada. Direktor može imati 1 ili više pomoćnika u zvanju glavnog inspektora, koje imenuje Vlada. Nadzor nad radom Inspektorata vrši Vlada, dok nadzor nad radom republičkih inspekcija i inspekcija lokalne samouprave vrše nadležna ministarstva. U Federaciji BiH poslove inspekcijskog nadzora vrše organi uprave u okviru svoje nadležnosti, preko inspektora ili drugog službenika tog organa kojeg odredi rukovodilac. Pored federalnih organa poslove inspekcijskog nadzora vrše kantonalni i lokalni organi uprave u okviru svojih izvornih ovlaštenja. 64. VRSTE INSPEKCIJSKIH SLUŽBI I POSTUPAK INSPEKCIJSKOG NADZORA Obavljanje inspekcijskog nadzora vrši se putem različitih vrsta inspekcija koje imaju zadatak da obezbjede zakonito i cjelishodno obavljanje stručnih aktivnosti u mnogobrojnim oblastima društvene regulacije. Postoje brojne inspekcije: inspekcije rada, sanitarna, zdravstvena, veterinarska, komunalna, saobraćajna, devizna inspekcija i dr. Za nas je od posebne važnosti upravna inspekcija jer je jedinstvena po tome što vrši nadzor nad primjenom zakona i drugih propisa vezanih za državnu upravu. Upravna inspekcija provodi nadzor nad radom organa državne uprave, tj. vrši nadzor nad primjenom zakona i drugih propisa o državnoj upravi i kancelarijskom poslovanju, kao i propisa o upravnom postupku, koji se odnosi na efikasnost i ažurnost u rješavanju upravnih stvari, stručnu spremu uposlenih koji vrše radnje u upravnom postupku, na objavljivanje imena radnika koji su ovlašteni za rješavanje u upravnim stvarima i za preduzimanje radnji u postupku prije donošenja rješenja. Upravna inspekcija vrši nadzor i nad subjektima kojima su povjereni poslovi državne uprave, preduzećima i organizacijama koja vrše upravna ovlaštenja, službama predsjednika
Republike, Narodne skupštine, Vlade, službi Ustavnog suda, sudovima, javnim tužilaštvima, javnim pravobranilaštvima. Poslove iz nadležnosti upravne inspekcije vrši upravni inspektorat, koji može biti lice sa završenim pravnim fakultetom i položenim stručnim ispitom te 5 godina radnog iskustva u tom stepenu obrazovanja. Postupak vršenja inspekcijskog nadzora Podliježe pravilima ZUP-a, odnosno posebnim postupcima regulisanim posebnim propisima, te odredbama Zakona o državnoj upravi. Inspekcijski pregled predstavlja osnovni metod rada inspektora, a koji se ogleda u neposrednom uvidu u rad i poslovanje i pojedinaca i organizacija. Inspektorske poslove može obavljati lice koje ima visoku stručnu spremu odgovarajućeg smjera, položen stručni ispit za rad u organima državne uprave i najmanje tri godine radnog iskustva. Izuzetno, zakonom se može predvidjeti da manje složene poslove inspekcijskog nadzora obavljaju inspektori koji imaju višu stručnu spremu. Svojstvo inspektora dokazuje se legitimacijom čiji obrazac propisuje ministar nadležan za poslove uprave. Inspektori u pravilu nemaju obavezu da najavljuju svoj dolazak na mjesto vršenja inspekcijskog pregleda, čak šta više, to u nekim situacijama ne bi bilo u skladu sa ciljem nadzora. Građani su dužni da inspektoru omoguće nesmetano vršenje poslova tj. staviti im na uvid svu potrebnu dokumentaciju. Inspektor je dužan uzeti u postupak prijave građana, preduzeća i ustanova i drugih organizacija vezane za poslove iz svoje nadležnosti i o rezultatima postupka obavjestiti podnosioca prijave. Samom činu nadzora mogu prisustvovati funkcioneri i odgovorna lica određenih subjekata nad čijim radom se vrši kontrola pri kontroli zakonitosti poslovanja i postupanja pojedinaca i organizacija inspektorat ima pravo i dužnost da: - pregleda opšte i pojedinačne akte, evidencije i drugu dokumentaciju - saslušava i uzima izjave od odgovornih i zainteresovanih lica - pregleda poslovne prostorije, objekte, postrojenja, predmete i robu - uzima uzorke roba i drugih predmeta radi analize, ekspertize i sl - naređuje određena mjerenja - preduzima druge mjere i radnje za koje je ovlašten zakonom odnosno uredbom O sprovođenju i rezultatima inspekcijskog nadzora inspektor sastavlja zapisnik koji sadrži nalaz stanja kao i predložene mjere. Jedan primjerak zapisnika se obavezno dostavlja preduzeću, ustanovi, građaninu nad čijim poslovanjem je izvršen pregled. Ovi subjekti su dužni u određenom roku obavjestiti inspektora o preduzetim mjerama naloženim u zapisniku. Koje aktivnosti će inspektor poduzeti zavisi od krajnjeg inspekcijskog pregleda. Ukoliko inspektor u toku svog nadzora ne ustanovi bilo kakvu povredu zakonitosti inspekcijski pregled se završava zapisnikom u kojem se konstatuje nalaz stanja i činjenica da nije ustanovljena nikakva povreda zakona. Ukoliko inspektor u toku inspekcijskog pregleda ustanovi izvjesne povrede u tom slučaju njegove aktivnosti zavise od prirode ustanovljene povrede. Pored zapisnika kojim konstatuje određene nedostatke u ovom slučaju on može koristiti dvojaka ovlaštenja i to meritornog i inicijativnog karaktera. U prvom slučaju se radi o nedostacima za koje je inspektor nadležan dok u drugom slučaju nema nadležnosti ali ima ovlaštenja i dužnost da inicira postupak kod drugih nadležnih organa. Ukoliko inspektor utvrdi određene povrede zakona ili drugog propisa naložiće rješenjem izvršenje mjera i radnji i odrediti za to potreban rok. Rješenje se u pravilu izdaje u pismenoj formu skladu sa pravilima posebnih propisa. Samo u hitnim slučajevima može se donijeti usmeno rješenje. Ukoliko nadležni subjek u datom roku ne otkloni utvrđene nedostatke ili ne preduzme naložene mjere, inspektor je ovlašten da sam preduzme zakonom predviđene mjere
(zabrana obavljanja određene djelatnosti). U slučajevima kada nije ovlašten za preduzimanje određenih mjera predložit će njihovo preduzimanje nadležnom organu. Inspektor u okviru svojih ovlaštenja za utvrđene prekršaje može izreći i mandatnu kaznu, radi se o prekršajima za koje je predviđena novčana kazna. Inspektor je dužan podnijeti prijavu nadležnom organu za učinjeno krivično djelo ili privredni prestup i podnijeti zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka. Nadležni organi su dužni o ishodu postupka obavjestiti inspektora. Inspektor je ovlašten da izda privremena naređenja i zabrane u skladu sa zakonom, odnosno može donijeti mjere obezbjeđenja. Nekim je propisima predviđeno da se protiv rješenja inspektora može uložiti prigovor, kao posebno pravno sredstvo, a mogu se koristiti i određena specifična vanredna pravna sredstva. Pravilo je da se protiv prvostepenog rješenja inspektora može koristiti žalba drugopstepenom organu. Za razliku od opšteg pravila prema kojem je rok za žalbu 15 dana, rok za upotrebu pravnih sredstava (žalba i prigovor) protiv prvostepenog rješenja inspektora u pravilu iznosi 8 dana od dana donošenja rješenja. U određenim situacijama uložena žalba protiv rješenja inspektora nema suspenzivno dejstvo. Ako u vršenju inspekcijskog nadzora inspektor dođe do saznanja da opšti akt organa ili organizacije nije u saglasnosti sa zakonom ili drugim propisom ukazaće na to organu ili organizaciji i predložiti da se utvrđene nezakonitosti i nepravilnosti otklone u roku od 60 dana. Ukoliko organ ili organizacija ne postupi po prijedlogu inspektora, inspektor će o tome obavjestiti organ nadležan za preduzimanje mjera protiv akata koji nisu u skladu sa ustavom, zakonom ili dr. Propisima. Inspektor može dati inicijativu kod ovlaštenog organa za obustavljanje od izvršenja, odnosno za poništavanje ili ukidanje propisa ili drugog opšteg akta organa ili organizacije koja vrši poslove državne uprave, odnosno za obustavljanje od izvršenja opšteg akta preduzeća, ustanove ako nisu u skladu sa ustavom i zakonom. Odgovornost inspektora Inspekcijski nadzor neposredno obavljaju inspektori, odnosno druga ovlaštena lica u skladu sa zakonom. Inspektori su samostalni u radu i djeluju u skladu sa granicama ovlaštenja utvrđenih zakonom i drugim propisima. Inspektori predstavljaju službena lica koja imaju posebna ovlaštenja i čija je odgovornost posebno regulisana, a za svoj rad su lično odgovorni. Inspektor je dužan da djeluje preventivno u cilju sprečavanja povrede zakona i drugih propisa. Posebno je odgovoran: - za propuštanje korištenja ovlaštenja koja su mu data, tj. ako u vršenju nadzora ne preduzme, ne predloži ili ne odredi mjere za koje je ovlašten. Radi se o ovlaštenjima meritornog karaktera koja predstavljaju njegovu dužnost. Dužan je upotrijebiti ih kada ocijeni s obzirom na činjenice i okolnosti da je to potrebno, pri čemu su uvijek vezani zakonom. - Ako ne predloži ili ne pokrene postupak pred nadležnim organom zbog utvrđene nezakonitosti ako ne inicira postupak vezan za krivična djela, prekršaje i sl - Ako prekorači granicu svojih ovlaštenja zakon predstavlja osnov i izvor svih ovlaštenja i može preduzimati samo ono što mu je zakonom predviđeno. - Ako ne postupi u skladu sa kodeksom državnih službenika i kodeksom inspektora - Ako svojom greškom prouzrokuje materijalnu i nematerijalnu štetu subjektu Povjeravanje inspekcijskog nadzora Pojedini inspekcijski poslovi mogu biti povjereni organima opštine i grada. U tom slučaju inspektor ima u odnosu na te organe prava i dužnosti da :
-
izdaje obavezne instrukcije za izvršavanje zakona i drugih propisa i za vršenje poslova, kao i da kontroliše njihovo izvršavanje ostvaruje neposredan nadzor nad njihovim radom vrši neposredan inspekcijski nadzor u svim poslovima i sa svim ovlaštenjima ako ih lokalni organi ne vrše oduzmu ovlaštenja pojedinim inspektorima koji ne obavljaju poslove zakonito, stručno, blagovremeno i savjesno i predloži utvrđivanje njihove odgovornosti pred nadležnim organom opštine ili grada organizuje zajedničke akcije sa inspektorima opštine i grada kad to potrebe zahtjevaju traži izvještaje, podatke i obavještenja o vršenju povjerenih poslova inspekcijskog nadzora.
65. PRIPREMANJE ZAKONA, DRUGIH PROPISA I OPŠTIH AKATA I VRŠENJE STRUČNIH I DRUGIH POSLOVA Pripremanje zakona, drugih propisa i opštih akata predstavlja važnu kategoriju iz okvira stručnih poslova državne uprave. U vršenju ovih poslova uprava se pojavljuje kao važan instrument u procesu društvene regulacije i pokretač značajnih društvenih tokova. U okviru ove aktivnosti uprave dolazi do izražaja njena ekspertna orjentisanost zasnovana na principima stručnosti i profesionalnosti. Izrada nacrta prijedloga propisa sa obrazloženjem treba da bude osnova za sve rasprave do uobličavanja konačnog teksta i njegova usvajanja. U pripremanju propisa organi uprave sarađuju i pribavljaju mišljenja odgovarajućih organa, stručnih i naučnih organizacija. Organi uprave su dužni surađivati i pružati pomoć odgovarajućim skupštinskim tijelima za obavljanje njihovih poslova. U obavljanju stručnih i drugih poslova organi državne uprave nastupaju kao nosioci određene struke a ne kao nosioci vlasti. Njihov sadržaj u osnovi čine analitički, informativni i drugi poslovi vezani za oblast za koju su obrazovani. U vršenju ovih poslova organi državne uprave sarađuju sa naučnim i stručnim organizacijama, a mogu im povjeravati da samostalno obave određene poslove koji su vezani za primjenu određenih stručnih i naučnih metoda. Prema Zakonu o državnoj upravi u okviru ove funkcije organa državne uprave obavljaju se poslovi koji se odnose na razvoj, programiranje, organizaciju i unapređenje rada u oblasti za koju su osnovani. 66 POJAM AKATA UPRAVE Pod aktima uprave podrazumjevaju se svi akti (opšti i pojedinačni) i radnje koje uprava donosi odnosno vrši u ostvarivanju svoje funkcije. Pod pojmom akti uprave treba shvatiti ne samo upravne akte nego i druge akte i radnje. Akti se međusobno razlikuju kako po svom karakteru tako i po pravnom režimu. Klasifikaciju akata uprave vrši se prema različitim kriterijima. Polazeći od kriterijuma neposrednog pravnog dejstva dijele se na pravne akte uprave i materijalne akte uprave. Pravni akti uprave su takvi akti koji proizvode neposredne pravne efekte. Izjavom volje nadležnog subjekta vrši se promjena u pravnom poretku. Pravni akti uprave prema stepenu konkretnosti situacije koju regulišu dijele se na opšte pravne akte uprave i pojedinačne akte uprave. Opšti pravni akti su normativnog karaktera i nazivaju se upravni propisi. Pojedinačni pravni akti uprave dijele se na upravne akte i upravne ugovore. Materijalni akti uprave za razliku od upravnih akata nemaju neposredno pravno dejstvo a imaju za cilj faktičku realizaciju ustanovljenih prava i obaveza zakonom, odnosno upravnim
aktom. Polazeći od okvira djelovanja akti uprave mogu se podijeliti na spoljne i unutrašnje akte uprave. Spoljni akti uprave djeluju na subjekte izvan okvira uprave i u njihov okvir se mogu uvrstiti propisi uprave, upravni akti kao i dio upravnih radnji. Unutrašnji akti uprave djeluju unutar same uprave i nemaju pravno dejstvo na treća lica a u ovu vrstu akata uvrštavaju se akti opšteg karaktera kao što su opšta uputstva i instrukcije te akti pojedinačnog karaktera kao što su konkretna uputstva i nalazi i sl. 67.OPŠTI AKTI UPRAVE Opšti akti uprave su pravni akti normativnog karaktera kojima se na apstraktan i generalan način reguliše ponašanje za neodređen broj lica i slučajeva. Radi se o aktima podzakonske prirode koje organi uprave mogu donositi samo na osnovu i u okviru datih ovlaštenja a ona moraju izričito biti data zakonom ili drugim propisom skupštine ili vlade. Zakonodavac je taj koji ima ekskluzivno pravo da donosi zakone kao i pravo da izvršne organe i organe uprave ovlašćuje da donose podzakonske akte. Zakonodavno tijelo zbog svoje organizacione strukture, stručnog tehničkog znanja, metoda rada nije u stanju da reguliše sve društvene odnose. Zato se određeni odnosi regulišu podzakonskim aktima kojima se sa normativnog stanovišta upotpunjuje pravni poredak jer gotovo je nemoguće da parlament predvidi sve pojedinosti u oblastima koje su predmet zakonskog regulisanja. Procedura donošenja podzakonskih akata je mnogo jednostavnija pa je zato i brža, sa manje formalnosti, što u savremenim uslovima omogćava ekspeditivnije i efikasnije djelovanje. Za razliku od Vlade koja može imati generalno ovlaštenje za donošenje uredbi, organi uprave moraju uvijek imati posebno ovlaštenje za donošenje opštenormativnih akata i to u aktu radi čijeg izvršenja se donose. Ovlaštenja organa uprave u pogledu donošenja akata opštenormativnog nisu orginernog već izvedenog karaktera što znači da se njima ne mogu utvrđivati nova prava i obaveze za građane i druge subjekte nego se tim propisima mogu razrađivati zakoni i drugi opšti akti skupštine, odnosno izvršnog organa, čime se stvaraju uslovi za izvršenje i sprovođenje u život zakona, drugih opštih akata skupštine i izvršnih organa . Vrste opštenormativnih akata organa uprave Opštenormativni akti akti uprave dijele se na pravilnike, naredbe i upustva. Pravilnik se ubraja u najvažnije opšte pravne akte uprave. Njime se razrađuju pojedine odredbe zakona, drugih opštih akata skupštine i vlade u cilju njihovog izvršavanja., što će reći da se pravilnikom ne mogu izvršavati propisi u cjelini, već samo pojedine odredbe zakona i drugih propisa skupštine ili propisa Vlade.. Naredba predstavlja opštenormativni akt uprave kojom se radi izvršavanja pojedinih odredaba zakona, drugih opštih akata skupštine i propisa vlade, naređuje ili zabranjuje postupanje u određenoj situaciji koja ima opšti značaj. U pravilu se odnosi na preduzimanje određenih mjera ( naredba o obaveznom cijepljenju pasa i sl) Uputstvo predstavlja opštenormativni akt kojim se propisuje način rada i obavljanja poslova organa državne uprave i nedržavnih subjekata koji vrše javna ovlaštenja u izvršavanju pojedinih odredaba zakona, drugih opštih akata skupštine i vlade.. Opštenormativne pravne akte organa uprave donosi funkcioner koji rukovodi organom uprave a objavljuju se u Službenom glasniku.
Kontrola ustavnosti i zakonitosti opštenormativnih akata uprave Opštenormativni akti moraju biti u saglasnosti sa najvišim pravnim aktima jedne zemlje pa je zato obaveza njihovog donosioca da se pridržava načela ustavnosti, zakonitosti. Cilj ove kontrole je da se spriječi donošenje, odnosno primjena podzakonskog opštenormativnog akta koji nisu u skladu sa najvišim propisima. Kontrola ustavnosti se povjerava ustavnim sudovima koji su posebno pogodne institucije za ovu funkciju. Prema Ustavu RS, Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i opštih akata sa ustavom, te o saglasnosti propisa i opštih akata sa zakonom, gdje se mogu podvesti podzakonski opštenormativni akti uprave. Inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti zakonitosti može dati svako, a postupak pred sudom mogu pokrenuti ovlašteni predlagači. Kada ustavni sud u predviđenom postupku utvrdi da propis, opšti akt nije u saglasnosti sa ustavom on ga proglašava nevažećim. Odluka stupa na snagu danom objavljivanja u Službenom glasniku. Ocjenu saglasnosti opštenormativnih akata organa uprave sa zakonom mogu vršiti i drugi državni organi, npr redovni sudovi (slučaj u Engleskoj) ili upravnu sudovi ( Francuska) Vlada RS može prema Zakonu o vladi poništiti ili ukinuti propise ministarstva propisom koji je ona donijela. Ekscepcija nezakonitosti ( ilegalnosti) Ekscepcija ilegalnosti predstavlja specifičan vid kontrole opštenormativnih akata putem koje nadležan organ (u pravilu sud) odbija primjenu opštenormativnog akta na konkretan slučaj kad utvrdi da nije u saglasnosti sa višom pravnom normom (zakonom). U toj situaciji konkretan slučaj se rješava primjenom zakona, tj. primjenom više pravne norme sa kojom je opštenormativni akt uprave trebao biti usaglašen. Ekscepcijom ilegalnosti utvrđuje se nezakonitost opštenoramtivnog akta samo u rješavanju konkretnog slučaja, što znači da se tim činom akt ne stavlja van snage nego se on primjenjuje sve dok se od strane nadležnog organa u propisanom postupku ne stavi van snage. U slučaju da je pravosnažnom sudskom odlukom odbijena primjena propisa ili opšteg akta zbog njegove nesaglasnosti sa ustavom ili zakonom, a sud utvrdi da takve nesaglasnosti nije bilo, svako kome je povrijeđeno neko pravo ima pravo zahtjevati izmjenu te pravosnažne sudske odluke u roku od 1 godine od dana objavljivanja odluke suda. Ako se utvrdi da se izmjenom ne mogu otkloniti posljedice nastale uslijed primjene propisa koji je odlukom suda prestao da važi, sud može odrediti da se ove posljedice otklone vraćanjem u pređašnje stanje, naknadom štete ili na drugi način. 68. POJAM UPRAVNOG AKTA Upravni akt predstavlja centralni i imanentan oblik upravnog djelovanja. On postaje sredstvo kojim uprava unaprijed objavljuje u kom će smislu biti primjenjen zakon u konkretnom slučaju. Nije sporno da se nastanak upravnog akta veže za pravnu državu u kojoj je upravno djelovanje podvrgnuto zakonu. U pravnoj državi, upravnim aktom kao pravnim izvorom upravne funkcije, primjenjuje se zakon na pojedinačan slučaj. U pravnoj teoriji svaki upravni akt bio bi u stvari upravni akt. Sam pojam upravnog akta javlja se prvo u Francuskoj pravnoj teoriji. Upravnim aktom smatra se onaj akt protiv koga je otvorena mogućnost vođenja upravnog spora, a to po francuskom pravu nisu samo pojedinačni autoritativni akti uprave već i normativni akti uprave te upravni ugovori.
U njemačkoj pravnoj teoriji smatra se da je upravni akt u stvari pojedinačni autoritativni pravni akt uprave. Upravni akt je svaka naredba, rješenje ili druga autoritativna mjera preduzeta od nekog organa vlasti u cilju regulisanja jednog pojedinačnog slučaja na području javnog prava, a koja ima nepoznato spoljašnje pravno dejstvo. Austrijska pravna nauka pod upravnim aktom smatra samo pojedinačni autoritativni pravni akt uprave. Američki Zakon o federalnom upravnom postupku koristi izraz rješenje koji znači konačno izjašnjavanje organa u cjelini ili djelimično o ma kom predmetu, izuzev donošenja propisa. Kod nas je prihvaćena koncepcija upravnog akta po kojoj on predstavlja pojedinačni pravni akt, uz obilježja za koja postoje izvjesna neslaganja ali i mogućnost da se konstatuje da o tom pogledu postoje određene dodirne tačke. Jugoslovensko zakonodavstvo gotovo da ne spominje termin upravni akt i uglavnom se koriste nazivi rješenje, zaključak, naređenje i sl. Upravni akt jeste akt kojim državni organ, preduzeće ili druga organizacija ili ustanova ili zajednica, u vršenju javnih ovlaštenja rješava o izvjesnom pravu ili obavezi određenog pojedinca ili organizacije u kakvoj upravnoj stvari. 69. OBILJEŽJA UPRAVNOG AKTA Preovladava shvatanje da upravni akt sadrži najmanje tri bitna elementa i to konkretnost, autoritativnost i pravno djelovanje. I neka druga obilježja ove akte razlikuju od drugih pravnih akata a to su elementi koji se odnose na donosioca upravnog akta kao i zasnovanost na zakonu, izvršnost i donošenje u upravnim stvarima. Konkretnost upravnog akta Ovim obilježjem upravnog akta izražene su njegova razlika prema opštem i bezličnom pravilu ponašanja. Upravni akt je u pravilu pojedinačan koji se odnosi na određenu konkretnu situaciju i njime se odlučuje o konkretnom društvenom odnosu, povodom nekog životnog događaja, jer se upravnim aktom ne uređuje samo individualni pravni odnos koji se odnosi na tačno određeno jedno ili više lica nego se njime određuje i konkretan pravni odnos koji se odnosi na više lica koja nisu tačno određena ali su po nekim zajedničkim mjerilima odrediva, što govori da treba razlikovati konkretnost kao obilježje upravnog akata od njegove individualnosti. Konkretnošću upravnog akta ipso facto se izražava razlika između upravnog akta i akta upravne vlasti opštenormativnog karaktera koji je apstraktan i odnosi se na neodređen broj slučajeva. Autoritativnost upravnog akta Autoritativnost kao obilježje upravnog akta označava mogućnost donosioca upravnog akta da nameće svoju volju drugomm kojem je akt naslovljen, kojim mu nameće određeno ponašanje koje on po slobodnoj volji ne bi izabrao. Autoritativnost predstavlja odnos između dvije strane u kojem donosilac upravnog akta koristi svoja ovlaštenja koja su mu data pravnom normom, djeluje autoritativno s jačom voljom prema drugim subjektima, što znači da u regulisanju prava i obaveza subjekata nastupa kao nosilac autoriteta vlasti. Jača volja na strani donosioca upravnog akta razdvaja upravni akt od građanskopravnog odnosa koji nastaje saglasnošću volja subjekata. Upravni akt je uvijek jednostran, jer je njegov sadržaj isključivo stvar njegovog donosioca. Dok je autoritativnost sadržinsko obilježje odnosa, dotle je jednostranost njegova formalna manifestacija. Jednostranost označava činjenicu da pravi učinak nastaje voljom samo jednog subjekta, tj. donosioca nekog pravnog akta, bilo da nastupa proprio nomine ili kao reprezent pravne osnove. Pravno djelovanje upravnog akta
Kroz formu upravnog akta stvara se, mijenja, ukida, poništava ili utvrđuje neki pravni odnos. Upravnim aktom se odlučuje o nečijem pravu, obavezi ili pravnom interesu, pa je stoga pravno dejstvo upravnog akta prevashodno usmjereno prema njegovom adresatu, tj. prema subjektu o čijim se pravima i obavezana rješavalo tim aktom. Upravni akt obavezuje adresata na određeno ponašanje ali djeluje i prema svom donosiocu koji ima mogućnost da ga prinudno izvrši ukoliko adresat odbije da ga dobrovoljno izvrši (neposredno djelovanje). Djelovanje upravnog akta prema trećim licima se javlja u slučaju kada je stranci upravnim aktom dodijeljeno neko apsolutno pravo koje djeluje prema svima (posredno djelovanje). Upravni akt stupa na snagu nakon što bude saopšten strankama, ali se mora imati u vidu da upravni akt počinje djelovati prema svom donosiocu nešto ranije nego prema strankama. Prema stranci i drugim učesnicima počinje djelovati od momenta uredno izvršene dostave akata adresatu, a prema donosiocu počinje djelovati od momenta preuzimanja UA od strane ovlaštenog lica u svrhu daljnje dostave. Izuzetak od ovog pravila čini usmeni akt koji počinje djelovati notifikacijom, istog momenta, prema stranci i drugim učesnicima postupka, pod uslovom da su prisutni. Donosilac upravnog akta Zakon o upravnim sporovima dosta precizno određuje da donosilac upravnog akta može biti državni organ, preduzeće ili druga organizacija ili ustanova i zajednica u vršenju javnih ovlaštenja. Donosilac UA se kao obilježje UA nalazi u činjenici što UA može donijeti samo ovlašteni donosilac, tj. subjekt kome su zakonom priznata autoritativna ovlaštenja da u konkretnim slučajevima odlučuje o pravima, obavezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih lica i to u upravnim stvarima. Zasnovanost na zakonu Ili drugom propisu kao obilježje UA ima dvije dimenzije i to: sadržinsku (materijalnu) i procesnu (formalnu). U sadržinskom smislu UA je zasnovan na odgovarajućem propisu čija se norma primjenjuje u konkretnom slučaju. U procesnom smislu UA donosi ovlašteni organ u skladu sa pravilima odgovarajućeg zakonskog postupka i u propisanoj formi. Donosilac UA odlučuje o pravima i obavezama u konkretnoj stvari primjenjujući materijalni propis na konkretan slučaj na način kako to predviđa pravna norma. Izvršnost upravnog akta Označava mogućnost njegovog izvršenja protiv volje njegova adresata i definitivne primjene njegove zakonitosti od strane suda putem prinudnih sredstava u skladu sa zakonom. Izvršnost akata kao svojstvo prema kome je stranka prinuđena da izvrši nametnutu obavezu javlja se kod onih akata gdje je potrebno prinudno obezbjeđenje dispozicije, zbog činjenice da je stranka nije izvršila u predviđenom roku dobrovoljno. Izvršnost UA javlja se kod onih akata kojima se utvrđuje neka obaveza, za razliku od izvršnosti onih kojima se priznaje neko pravo a koji nemaju obilježje prinudnog izvršenja. Donošenje u upravnim stvarima Predstavlja jedno od obilježja UA, a proizilazi iz činjenice da se u upravnim aktom rješava u nekoj upravnoj stvari. Teorijski pojam upravne stvari nastoji se razjasniti putem dovođenja u vezu sa drugim pravnim sredstvima u kojima se donose drugi akti. Upravna stvar razlikuje se od civilne stvari po tome što se ona uređuje od strane nadležnog subjekta autoritativno i neposredno, a od sudske po tome
što predstavlja konkretnu, pojedinačnu, nespornu pravnu situaciju koja se uređuje preciziranjem dispozicije opšte pravne norme. Za razliku od upravne djelatnosti koja je okrenuta budućnosti sudska djelatnost je okrenuta prošlosti, tj. nekom događaju koji se već dogodio. U tom slučaju je potrebno rješiti jedno sporno pravno pitanje, i odrediti pravilo ponašanja za budućnost što se čini zakonodavnom dispozicijom (sankcijom). Uprave stvari su stvari koje se uređuju u javnom interesu koji je svojom važnošću nadređen pojedinačnim interesima, pa se dispozicija ponašanja uređuje na autoritativan način, za razliku od ugovorne stvari gdje stranke dispoziciju uređuju sporazumom. 70. VRSTE UPRAVNIH AKATA Upravni akti mogu se posmatrati u formalnom i materijalnom smislu. Upravni akti u formalnom smislu su akti izdati od organa državne uprave po propisanom postupku, a u materijalnom smislu su upravni akti oni akti kojima se izražava volja državnog organa ili institucije koja vrši javna ovlaštenja, kojima se na jednostran način primjenjuju pravne norme na konkretan slučaj. Teoretičari najčešće prihvataju osnovnu podjelu upravnih akata i to: 1. Konstitutivni i deklarativni upravni akti, 2. Individualni i generalni upravni akti, 3. Pravno vezani upravni akti i akti koji se donose na osnovu slobodne (diskrecione) ocjene, 4. Pozitivni i negativni upravni akti 5. Prosti i složeni (zbirni- kompleksni) upravni akti, 6. Akti koji se donose po službenoj dužnosti i akti koji se donose na zahtjev stranke, 7. Formalni i neformalni upravni akti 8. Upravni akti u formi rješenja i upravni akti u formi zaključka. 71. KONSTITUTIVNI I DEKLARATIVNI UPRAVNI AKTI Konstitutivni upravni akti su akti kojima se neki pravni odnos stvara, mijenja ili ukida, tj. kod ovih upravnih akata imamo situacije kada se upravnim aktom: Stvara određeni pravni odnos koji do tada nije postojao npr. Rješenje o dozvoli izgradnje na nekom zemljištu, plaćanje poreza, dozvola za nošenje oružja ... iz čega se vidi da do izdavanja upravnog akta nije postojao pravno-radni odnos i da se izdavanjem ovih akata isti stvara, Postojeći pravni odnos mijenja (nekonstitutivnost) npr. Nadležni organ izdaje rješenje o promjeni namjene porodičnog stambenog objekta u poslovni, a ranijim aktom je bila dozvoljenja gradnja porodičnog stambenog objekta, Postojeći pravni odnos ukida (dekonstitutivnost) npr. Izdavanje upravnog akta kojim se dozvoljava prestanak neke djelatnosti Konstitutivni upravni akti su pojedinačni upravni akti čije je pravno dejstvo od momenta izdavanja upravnog akta tj ex nunc, što znači da oni djeluju ubuduće (pro future).
U skladu sa ovom podjelom, gdje smo konstitutivne upravne akte razvrstali na upravne akte kojima se upravno-pravni odnos stvara, mijenja i ukida, takođe ih možemo klasifikovati prema tome da li se upravnim aktom za adresate stvaraju neke pogodnosti ili tereti, pa se dijele na: -ovlašćujuće ili favorabilne, (to su akti kojima se stvaraju neka ovlaštenja, ovim aktima adresat dobija neko pravo koje do tada nije imao, kao i mogućnost da to pravo pravo i ostvari, donose se na zahtjev stranke – ekspozitivno načelo, koja ih sama izvršava, što znači da o njenoj volji ovisi hoće li iskoristiti svoje prav, osim ako nije uključen javni interes. Dijele se na dozvole i tzv. povlastice- koncesije). Dozvola je akt nadležnog organa kojim on daje nekom licu odobrenje za trajnije vršenje određene djelatnosti pod pretpostavkom da ispunjava propisane uslove i da se to ne protivi javnom interesu. Povlastica ili koncesija je akt ovlaštenog organa kojim on daje sasvim novo ovlaštenje za obavljanje određene djelatnosti na određeno vrijeme i samo u zakonom predviđenim oblastima. Koncesija pretpostavlja ispunjavanje svih uslova predviđenih zakonom i uslova vezanih za javni interes, ali nije dovoljna činjenica da se ne protivi javnom interesu nego se traži da ona baš bude u javnom interesu. -obavezujuće ili onerozne (to su akti kojima se stvaraju neke obaveze, ovim aktima adresatu se nameće neka obaveza koju do tada nije imao, donose se po službenoj dužnosti- oficijalno načelo, a izvršavaju se prinudnim putem /u slučaju da stranka odbije da obavezu izvrši dobrovoljno/. Dijele se na naređenja i zabrane. Ova podjela proizilazi iz karaktera obaveze koja se nameće aktom. Naređenje zahtijeva aktivnu obavezu za stranku, koja ne mora biti stalno ličnog karaktera, jer neku obavezu umjesto stranke može izvršiti i neko drugi, a zabrana je uvijek ličnog karaktera.) - rekonstruktivne i - dekonstruktivne. Ovlašćujući i obavezujući upravni akti se odnose na akte kojima se stvara upravno pravni odnos, gdje subjekt iz tog odnosa stiče neko pravo ili izvršava neku obavezu a rekonstruktivni i dekonstruktivni akti se odnose na akte kojima se nešto mijenja u postojećem pravnom odnosu, odnosno na akte kojima se ukidaju postojeći pravni odnosi. Takođe postoji akt uslov koji je posebna forma konstitutivnih upravnih akata koji u cjelini ovisi od opštih uslova i propisa ( npr. dodjela državljanstva) te dispenz upravni akt kojim njegov donosilac na osnovu zakonskog ovlaštenja može da odstupi od strogih uslova i primjeni blaže (imenovanje za državnog službenika lice koje nije državljanin te zemlje). Postoji podjela konstitutivnih upravnih akata na: lične i stvarne koja proizilazi iz okolnosti da li ovlaštenja ili obaveze za adresata akta proizilaze iz samog akta ili iz posebnog odnosa prema određenoj strani. Lični akti su akti čija ovlaštenja su u pravilu neprenosiva, osim kad je to izričito predviđeno pravnom normom. Njima se uređuje lični status (npr. postavljanje staratelja) ili kreira strog lično pravo (dozvola za nošenje oružja). Stvarni akti su akti gdje ovlaštenja za adresata akta proizilaze iz odnosa prema određenoj stvari, a koja djeluju nezavisno od individualno određenih lica (rješenje o upotrebi zemljišta). Deklarativni upravni akti su oni akti kojima se potvrđuje postojanje nekog upravno pravnog odnosa, te se za njih može reći da da nisu kreirajući nego su konstatujući. To su upravni akti koji potvrđuju da su u konkretnom slučaju ispunjeni zakonski uslovi za nastupanje određene pravne situacije te se može reći da se ovim aktima utvrđuju, a ne stvaraju pravni odnosi i situacije, a pravno dejstvo deklarativnih upravnih pojedinačnih akata je ex tunc što znači unazad tj. od momenta kada su se stekle određene okolnosti koje su bile od uticaja na stvaranje pravnog odnosa. Očigledno je da kod deklarativnog upravnog akta već postoji određeni pravni odnos i zadatak tog akta je da utvrdi njegovo postojanje odnosno da ga konstatuje. (npr. Rješenje o sticanju prava na penziju, gdje se rješenjem potvrđuje da je lice steklo pravo na osnovu ispunjavanja uslova za penziju koji su propisani zakonom, a ne na osnovu akta).
Deklarativni upravni akti pokrivaju one pravne odnose koji nastaju po sili zakona (ex lege), a ne na osnovu upravnog akta. Dijele se na dvije osnovne vrste i to: upravni akti kojima se utvrđuje postojanje pravnih činjenica koje izazivaju pravne posledice (donosi se upravni akt kojim se određuje da neko lice po sili zakona ide u penziju), upravni akti kojima se utvrđuju pravni odnosi (npr. da li neko lice ima domaće državljanstvo). 72.INDIVIDUALNI I GENERALNI UPRAVNI AKTI Ova podjela upravnih akata je izvršena s obzirom na činjenicu da li se upravni akti odnose na individualno određena ili na neodređena lica. To znači da se podjela zasniva na identifikaciji lica o čijim se pravima, obavezama ili pravnom interesu radi. Za individualne upravne akte je karakteristično da je lice na koje se odnosi taj akt poimenično navedeno u tom aktu, bez obzira koliko ih ima (npr. rješenje o eksproprijaciji većeg kompleksa zemljišta čiji je vlasnik veći broj lica, ili odobrenje za otvaranje radnje gdje se takođe poimenično navodi veći broj lica). Generalni upravni akti su akti pojedinačnog karaktera kojim se na autoritativan način rješava neki konkretan slučaj i odnosi se na više lica koji se u aktu poimenično ne navode ali se iz akta jednostavno mogu odrediti, to znači da je krug lica iz generalnog akta odrediv i zatvoren. (npr. Muškarci rođeni određene godine moraju se javiti na vojnu vježbu). Bitne okolnosti koje upućuju na razliku između individualanog i generalnog upravnog akta su način dostavljanja i način ulaganja žalbe. Kada je u pitanju dostavljanje individualnih upravnih akata ono se se vrši pojedinačno licima na koje se odnose, za razliku od dostavljanja generalnih upravnih akata čije se dostavljanje vrše putem javnih oglasa u novinama, na oglasnim pločama organa koji ih izdaju i smatra se da je dostava izvršena nakon 15 dana od dana isticanja na oglasnoj ploči. Protiv rješenja koje imaju karakter generalnog i individualnog upravnog akta se može izjaviti žalba. Kod generalnog upravnog akta stranka može uložiti žalbu, ali se u žalbi mora pozvati na određene činjenice koje ukazuju da se akt na nju odnosi. Kod individualnih upravnih akata žalba se ulaže na jednostavniji način, jer se upravni akt odnosi poimence na lice i žalba ima suspenzivno dejstvo, a kod generalnih upravnih akata žalba ima suspenzivno dejstvo samo u odnosu na lice koje je uložilo žalbu, a ne na ostale stranke. Generalni upravni akt, npr. poziv za muškarce određene dobi da se jave na vojnu vježbu.... 73.PRAVNO VEZANI I UPRAVNI AKTI KOJI SE DONOSE NA OSNOVU DISKRECIONE OCJENE Polazeći od stepena pravne vezanosti donosioca upravnog akta za materijalni propis upravni akti se dijele na: pravno vezane i akte koji se donose na osnovu slobodne (diskrecione) ocjene. Ova podjela je nastala prema vezanosti za materijalni zakon. Pravno vezani upravni akti su akti kojima je unaprijed zakonom propisano da se imaju donijeti i kakva mora biti njihova sadržina (npr. rješenja o bavljenju nekom djelatnošću ako subjekt ispunjava zakonske uslove). To znači da se pravno vezani upravni akti uvijek donose kada su ispunjeni uslovi sadržani u materijalno-pravnom propisu. Ovlašteni organ nema ovlaštenja da bira između više alternativa nego je dužan primjeniti propis. Upravno pojedinačni akti doneseni na osnovu slobodne procjene su akti koje donosilac donosi na osnovu slobodne procjene bira između više alternativa, više rješenja a koja su pravno
jednaka. Znači akt donesen na osnovu slobodne procjene je akt kod koga je organu uprave zakonom ostavljeno da po svom slobodnom nahođenju i opštem interesu odluči o konkretnom slučaju. (npr. rješenje o otpustu državljanstva, rješenje kojem se daje ili ne daje odobrenje za nošenje oružja). Upravni akt ne može biti diskrecioni u cjleini, već to mogu biti samo neki njegovi dijelov, u protivnom to bi bilo suprotno načelu zakonitosti u radu uprave. Kod ovih akata se razlikuju pravno vezani i pravno nevezani dijelovi. Pravno vezani dijelovi u svakom upravnom aktu odnose se na: Nadležnost za donošenjem akti ( kod nadležnosti nema slobodne ocjene) Postupak donošenje (akti se moraju donijeti na osnovu zakona) Granice ovlaštenja (organ koji donosi akt ne smije izlaziti izvan zadatih okvira, u protivnom to bi bila arbitarnost i samovolja) Cilj zbog kog je ovlaštenje dato (ostvarivanje i zaštita javnog interesa) Forma akta ( slobodni upravni akti se donose u propisanoj formi, akt mora imati dispozitiv i rješenje) Utvrđivanje činjenica (činjenice se moraju objektivno utvrditi bez obzira da li se radi o pravno vezanim ili slobodnim upravnim aktima. U slučaju da diskrecioni akt sadrži grešku u pravno vezanom dijelu - akt se smatra nezakonitim, a u slučaju greške u pravno slobodnom dijelu - akt se smatra necjelishodnim). Pravno vezani akti mogu biti samo nezakoniti, a slobodni upravni akti mogu biti nezakoniti (jer imaju nedostatak u pogledu pravno vezanih dijelova) i necjelishodni (jer imaju nedostatak u pogledu slobodne ocjene). Necjelishodnost je javlja kao posledica pogrešnog odabira varijantnog rješenja od strane donosioca upravnog akta. 74.POZITIVNI I NEGATIVNI UPRAVNI AKTI Podjela polazi od činjenice koje pravne efekte izaziva upravni akt u pravnom poretku. Pozitivni upravni akti su takvi akti za koje se vežu izvjesne pravne promjene u pravnim odnosima, bilo da se njima stvaraju nova prava i obaveze, mijenjaju postojeća prava i obaveze, odnosno ukidaju ili poništavaju određena prava i obaveze. Negativni upravni akti su oni akti kojima se odbija bilo kakva promjena u postojećim pravima i obavezama i zadržava postojeće stanje. Nazivaju se još i odbijajućim ili odrečnim up. aktima jer se donose povodom zahtjeva stranke a ne po službenoj dužnosti. Odbijanje može biti potpuno i djelimično. Kako se negativni upravni akti donose povodom zahtjeva stranke, treba razlikovati dvije situacije: Nadležni organ može da donese UA kojim odbija zahtjev stranke u kom slučaju on svoju volju izražava na izričit način pa se radi o tzv. Izričitim negativnim UA. Nadležni organ može i da ignoriše zahtjev stranke, tako da se o njemu ne odluči u predviđenom roku ili ne odluči uopšte i ne donese nikakav UA, i u tom slučaju se radi o prećutnom odbijanju zahtjeva stranke pa se nazivaju prećutni negativni UA. Prema Zakonu o opštem upravnom postupku organ pred kojim se vodi postupak povodom zahtjeva stranke je dužan donijeti rješenje i dostaviti ga stranci što prije, a najkasnije 30 dana od dana predaje urednog zahtjeva, ako poslovnim propisima nije određen kraći rok, odnosno najkasnije u roku od 60 dana (ako je potrebno provoditi poseban ispitni postupak, rješavati prethodno pitanje i sl). Ako nadležni organ protiv čijeg rješenja je dozvoljena žalba ne donese rješenje i ne dostavi ga stranci, stranka podnosi žalbu kao da je njen zahtjev odbijen. Zakon o upravnim sporovima takođe predviđa zaštitu stranke u slučaju ćutanja uprave, upravni spor može se pokrenuti i kad nadležni organ o zahtjevu, žalbi stranke nije donio odgovarajući upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom. Za razliku od negativnih upravnih akata koji se isključivo donosa na zahtjev stranke, pozitivni upravni akti donose se i na zahtjev stranke i po službenoj dužnosti. Pozitivni UA mogu biti
istovremeno konstitutivni i deklarativni, a negativni samo deklarativni. Samo pozitivni UA mogu steći svojstvo pravosnažnosti, dok negativni ne mogu, što znači da nemaju svojstvo nepromjenjivoti kao pozitivni upravni akti.
75. PROSTI I SLOŽENI UPRAVNI AKTI U vršenju funkcije javne uprave pravilo je da jedan organ bili individualni ili kolektivni donosi upravni akt, međutim postoje i situacije kada jedan organ nije u mogućnosti sam donijeti akt bez učešća drugog organa. Zavisno od toga ko upravne akte donosi imamo podjelu na: 1. Proste upravne akte koje donosi samo jedan organ 2. Složene (zbirne) upravne akte koje donosi dva ili više organa uprave. Prosti upravni akt je akt koji donosi samo jedan organ i to je najčešće praksa u javnoj upravi. Složeni upravni akti su akti koji su rezultat saradnje dva ili više organa čije je učešće različito a čije oblike saradnje propisuje Zakon o opštem upravnom postupku. U skladu sa zakonom razlikujemo nekoliko podvrsta službenih upravnih akata i to: - Upravni akti koje donosi dva ili više organa istovremeno ali odvojeno pri rješavanju iste upravne stvari, a kao izdavalac ove vrste upravnog akta javlja se samo jedan organ, Organi koji sudjelu u donošenju upravnog akta sporazumijevaju se ko će od njih izdati rješenje a u rješenju mora biti naveden akt drugog organa, - Upravni akt koji donosi nadležni organ uz prethodnu saglasnost drugog organa (prije donošenja rješenja se mora pribaviti saglasnost drugog organa i u rješenju se navodi akt kojim je drugi organ dao ili odbio saglasnost) - Upravni akt koji se donosi od strane jednog nadležnog organa, ali uz naknadu saglasnost, potvrdu ili odobrenje drugog organa. Potvrda, saglasnost odnosno odobrenje se može dati na samom rješenju ili kao poseban akt. Ovaj organ ne sudjeluje u donošenju upravnog akta ali na neki način potvrđuje pravilnost. - Upravni akt koji se donosi od strane jednog nadležnog organa, uz prethodno pribavljeno mišljenje ili saglasnost drugog organa. Ako taj drugi organ u predviđenom roku ne obavijesti nadležni organ da odbija ili ne daje saglasnost, smatraće se da je dao saglasnost, a ako ne da nikakvo mišljenje, nadležni organ može donijeti rješenje i bez pribavljenog mišljenja, ako posebnim propisom nije drugačije određeno.. Ukoliko nadležni organ donese rješenje bez zakonski propisane saglasnosti, odobrenja, potvrde ili mišljenja drugog organa, takav nedostatak predstavlja punovažan osnov za poništavanje tog rješenja, ne samo povodom izjavljene žalbe, nego i po pravu nadzora. 76. UPRAVNI AKTI KOJI SU DONESENI PO SLUŽBENOJ DUŽNOSTI I UPRAVNI AKTI DONESENI PO ZAHTJEVU STRANKE S obzirom na to od koga potiče inicijativa za donošenje upravnog akta možemo razlikovati: 1. Upravne akte koji su doneseni po službenoj dužnosti i 2. Upravne akte koji su doneseni po zahtjevu stranke. Kod donošenja akata po službenoj dužnost upravni organ pokreće postupak za donošenje upravnog akta po sopstvenoj inicijativi ( npr. rješenja inspekcijskih organa) uvijek kada to određuje zakon. – zaštita javnih interesa. Kod ovih ovih akata obično se nameće određena
obaveza strankama, mada se mogu donijeti i akti kojima se ukidaju ili redukuju određena prava stranaka Upravni akti koji se donose na zahtjev stranke su akti kod kojih je neophodna inicijativa stranke za njihovo donošenje i bez zahtjeva se ne može donijeti. (npr. Rješenje o otvaranju samostalne radnje). U slučajevima kada je rješenje doneseno bez zahtjeva stranke, a zahtjev je bio potreban, doneseni upravni akt je ništavan. Ništavni upravni akti ulaze u okvir onih akata koje sadrže najteže oblike nezakonitosti, pa se u svako doba mogu ukloniti iz pravnog poretka. Međutim, stranka može naknadno izričito ili prećutno pristati na upravni akt, u kom slučaju se akt konvalidira. Kod ovih upravnih akata u pravilu se priznaju neka prava strankama ili im se umanjuju ranije ustanovljene obaveze. 77. FORMALNI I NEFORMALNI UPRAVNI AKTI Podjela upravnih akata na formalne i neformalne upravne akte polazi od činjenice da li upravni akti imaju propisani predviđeni oblik i sve sastavne dijelove. Ako je forma upravnog akta propisana pravnim propisima radi se o formalnim upravnim aktima a ako nije onda je to neformalni upravni akt. Zakon o upravnom postupku je propisano da se rješenja donose u pismenom obliku a veoma rijetko u usmenoj formi. Pisani akt se izdaje na papiru pisan kompjuterom ili mašinom na jednom od tri službena jezika u BiH Protiv formalnog – pisanog akta stranka može izjaviti žalbu u određenom vremenskom roku nakon što joj se dostavi upravni akt, a žalba ima suspenzivno dejstvo U samo izuzetnim slučajevima, Zakon o opštem upravnom postupku, predviđa mogućnost donošenja rješenja u usmenom obliku i ta rješenje ne potpadaju strogoj proceduri i nemaju sve sastavne dijelove (uvod, dispozitiv, obrazloženje i uputstvo o pravnom sredstvu), a donose se samo u preduzimanju izuzetno hitnih mjera radi obezbjeđenja javnog mira i bezbjednosti, ili otklanjanja neposredne opasnosti po život i zdravlje ljudi i imovine. Kod neformalnih upravnih akata odmah se pristupa njihovom izvršenju, a žalba nema suspenzivno dejstvo. Cilj svake žalbe u ovom slučaju je da se ostvari eventualna naknada štete. 78. RJEŠENJA I ZAKLJUČCI Osnovna razlika između ova dva upravna akta (rješenja i zaključka) je u tome da se rješenjem odlučuje o stvari koja je predmet postupka a zaključkom se odlučuje o sporednim pitanjima vezanim za donošenje upravnog akta. Rješenje se donosi u pisanoj formi i sadrži određene sastavne dijelove a predstavlja upravni akt kojim se odlučuje u glavnoj stvari a donosi se nakon provedenog upravnog postupka. Zaključak predstavlja akt kojim se odlučuje o: - procesno pravnim pitanjima koja se odnose na tok postupka, - svim drugim pitanjima o kojima se ne odlučuje rješenjem, a koja imaju sporedan značaj vezan za postupak. Za razliku od rješenja zaključak se uglavnom izdaje usmeno a u izuzetnim situacijama pismeno. Pismena forma zaključaka je obavezna kad to zahtijeva lice koje može izjaviti posebnu žalbu ili kad se može odmah tražiti izvršenje zaključka. Zaključak donijet u pismenoj formi u pravilu ima obilježje upravnog akta, pa se može samostalno izvršavati i pobijati. Zaključci koji nemaju samostalnu pravnu egzistenciju, protiv kojih nije dozvoljena žalba, mogu se pobijati, ali u
okviru žalbe protiv rješenja. Pravilo je da žalba protiv rješenja ima suspenzivno dejstvo, što znači da odlaže izvršenje rješenja, dok se o njoj ne odluči, za razliku od zaključka gdje žalba i kad je dozvoljena ne odlaže izvršenje zaključka, osim ako to zakonom nije određeno. 79. PRAVNO DEJSTVO UPRAVNOG AKTA Upravni akt proizvodi pravno dejstvo prema tri kategorije subjekata i to:prema strankama, organu koji ga je donio i prema trećim licima. U prvom redu djelovanje upravnog akta upravljeno je prema strankama, njime se stvaraju, mijenjaju ili ukidaju prava ili obaveze. Stranci se na osnovu nekog upravnog akta priznaje pravo ili nameće obaveza. Pravno dejstvo upravnog akta odnosi se i na njegovog donosioca. Obaveznost se prenosi različito, u zavisnosti od toga da li se radi o obavezujućim ili ovlašćujućim upravnim aktima. Kod obavezujući upravnih akata izdavalac akta je dužan da se brine o izvršenju nametnutih obaveza, a u slučaju otpora stranke može ih izvršavati prinudnim putem. Ovlašćujući akti daju stranci neko pravo, a od njene volje zavisi da li će ona to pravo koristiti, pa donosilac ima samo dužnost da svojim autoritetom omogući efikasno korištenje datih prava Djelovanja upravnog akta prema trećim licima javlja se kod akata koji imaju dejstvo apsolutnog karaktera tj. djeluje erga omnes (prema svima) pa se pravno dejstvo upravnog akta posredno prostire i prema trećim licima. Djelovanje upravnog akta prema trećim licima ispoljava se na negativan način, jer nameće obavezu prema trećim licima da se uzdrže od svakog ometanja kako stranke u ostvarivanju njenih prava, tako i donosioca upravnog akta u vršenju njegovih prava i obaveza. Početak djelovanja upravnog akta može se određivati u odnosu na donosioca akta i u odnosu na stranke, kao lica na koja se akt odnosi. Vezanost donosioca upravnog akta počinje u trenutku kada je upravni akt izdat od strane organa, odnosno kada je predat licu koje je dužno izvršiti dostavu stranci. Kad drugostepeni organ izdaje upravni akt, on taj akt dostavlja strankama zajedno sa spisom predmeta, preko prvostepenog organa. Vezanost drugostepenog orana nastupa u onom trenutku kada drugostepeni organ pred vršenje, radi dostavljanja prvostepenom organu. Obaveznost upravnog akta u odnosu na stranke nastupa u trenutku uredno izvršene dostave akta. Pravilo je da upravni akti nemaju retroaktivno dejstvo, međutim od ovog pravila postoji izuzetak i to samo u slučajevima predviđenim zakonom. Prihvata se stanovište da samo deklarativni upravni akti djeluju retroaktivno, jer je u njihovoj prirodi i funkciji da djeluju retroaktivno. U našem pravu prihvaćeno je načelo zabrane retroaktivnosti konstitutivnih upravnih akata, jer ovi akti pravno djeluju samo za ubuduće. 80. IZVRŠENJE UPRAVNOG AKTA Izvršenje upravnog akta predstavlja fazu oživotvorenja sadržine odluke nekog organa kojom se odlučuje u konkretnoj upravnoj stvari. Izvršenje upravnog akta se načelno može provoditi samo prema stranci koja je dužna ispuniti određenu obavezu. Takođe postoje upravni akti čije odluke ne zahtijevaju prinudno izvršenje pa se ova faza postupka i ne primjenjuje (davanje stranci nekog ovlašćenja sem u slučaju kad je u pitanju javni interes i stranka mora ovlašćenje koristiti). Da bi došlo do prinudnog izvršenja neophodno je da postoji odluka (rješenje) kojom se stranci nameće neka obaveza i ona nije u određenom roku tu obavezu izvršila.
Rok za izvršenje obaveze je određen prema konkretnoj situaciji ili je to jednostavno zakonski rok od 15 dana od dana donošenja rješenja. Postoje dvije vrste izvršenja: administrativno (upravno) i sudsko izvršenja. Administrativnim putem se u pravilu izvršavaju nenovčane obaveze, a izvršavaju ih nadležni organi uprave, a u sudskom novčane obaveze, a izvršenje sprovodi nadležni sud. U upravnom postupku postoje tri vrste odluka koje čine izvršni naslov, a to su: - izvršno rješenje, - izvršni zaključak, - poravnanje sklopljeno u upravnom postupku. Izvršnost prvostepenog rješenja nastupa: Istekom roka za žalbu, ako žalba nije izjavljena, Dostavljanjem stranci, ako žalba nije dopuštena, Dostavljanjem stranci ako žalba ne odlaže izvršenje, Dostavljanjem stranci rješenja kojim se žalba odbacuje ili odbija. Izvršnost drugostepenog rješenja nastupa dostavljanjem stranci. Kada je rješenjem određena neka činidba rok za izvršenja počinje teći od momenta izvršnosti akta. Zaključak postaje izvršan: Saopštavanjem ili dostavljanjem stranci, Istekom roka za žabu, ako žalba nije izjavljena, U svim slučajevima prema uslovima predviđenim za izvršnost rješenja. Izvršenje se može sprovesti i na osnovu poravnjanja ali samo protiv lica koje je učestovalo u poravnjanju. Izvršenje se sprovodi na zahtjev stranke ili po službenoj dužnosti, zavisno od karaktera akta koji se izvršava. Administratvino izvršenje što ga provodi neki drugi organ provodi se na temelju rješenja u kojem je stavljena potvrda izvršnosti i zaključka o dozvoli izvršenja. 81. PRAVOSNAŽNOST UPRAVNOG AKTA= nepromjenljivost upravnog akta U teoriji upravnog prava pravosnažnost upravnog akta označava procesnopravni institut koji sprečava da se o istoj stvari, između istih subjekata, ponovo vodi postupak o istoj stvari u kojoj je u redovnom postupku već definitivno odlučeno. Pravosnažnost upravnog akta označava u suštini nepromjenljivost upravnog akta, posebno sa stanovništva pravne sigurnosti jer pravosnažnost nastaje kao posljedica zakonitosti i pravnog dejstva upravnog akta, čime se učvršćuje načelo zakonitosti u uspostavi pravne sigurnosti i posebno potpuna zaštita prava i interesi stranaka. Pravna sigurnost zahtijeva da se u određenoj fazi postupka obezbijedi nepromjenljivost upravnog akta kojim je već odlučeno o pravima i obavezama stranaka, tj. odluka nadležnog organa o priznavanju nekih prava ne može se mijenjati nakon zakonom utvrđenog postupka, niti se mijenjati odluka o nametanju neke obaveze. Koncepcijom pravosnažnosti okončava se vođenje postupka i sprečava njegovo ponavljanje bez obzira da li je predmet pravilno ili nepravilno riješen. Kod pravosnažnosti treba razlikovati subjekte na koje se odnosi neopozivost upravnog akta jer se na osnovu toga vrši podjela na formalnu i materijalnu pravosnažnost. Formalna pravosnažnost: veže stranku i onemogućava joj da pobije upravni akt koji je postao konačan u redovnom postupku tj. pravosnažan upravni akt ne može se više osporavati redovnim
pravnim sredstvima (žalbom ili tužbom u upravnom sporu) što znači da stranka protiv takvog akta ne može izjaviti ni žalbu, niti pokrenuti upravni spor. Prema zakonu o opštem upravnom postupku pravosnažno je ono rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor, a kojim je stranka stekla određena prava odnosno kojim su stranci nametnute neke obaveze, iz čega proizilazi da negativni upravni akti ne mogu steći pravosnažnost jer njima stranke ne stiču nikakva prava niti obaveze. Stranka se ne može koristiti redovnim pravnim sredstvima jer: - žalba ili tužba nisu dopušteni u konkretnom slučaju - stranka se već koristila navedenim sredstvima ili je propustila rok da ih iskoristi. Zavinost od tih okolnosti, momenat formalne pravosnažnosti različito nastupa: - ako je stranka propustila rok za žalbu prvostepenog akta- gubi pravo na tužbu - ako stranka nije koristila svoje pravo na žalbu- pravosnažnost i konačnost nastupaju istekom roka za žalbu - ako stranka propusti rok za podizanje tužbe protiv konačnog upravnog aktapravosnažnost nastupa nakon konačnosti tj isteka roka žalbu - u više stranačkim stvarima upravni akt može postati pravosnažan prema pojedinim strankama u različito vrijeme (npr. jedna se stranka žali a druga propusti rok) Materijalna pravosnažnost: označava se kao unutrašnje svojstvo upravnog akta. U ovom slučaju važna je činjenica da materijalna pravosnažnost upravnog akta veže njegovog donosioca da ne može opozvati, odnosno poništiti, ukinuti ili mijenjati ranije donijeti upravni akt. Važnost materijalne pravosnažnosti upravnog akta je što štiti prava i interese stranaka, te na taj način stvara ne samo pravnu sigurnost već i povjerenje građana u odluke državnih organa i pravni sistem u cjelini Objektivna pravosnažnost: nadležni organ ne može ponovo rješavati isti predmet radi smanjenja troškova koji se ne mogu prebacit na teret stranaka- smanjenje troškova upravnog postupka tj. štednja budžetskih sredstava Subjektivna pravosnažnost: prevashodno štiti subjektivana prava koja je stranka stekla samim aktom, pravna zaštita stranke i njenih stečenih prava Dijelovi upravnog akta (rješenja) koji stiču pravosnažnost Je samo dispozitiv bez obzira je li jednostavni, složeni ili dispozitiv sadrži posebne dodatke(uslovi, rokovi..) Pravosnažnost i vanredna pravna sredstva Koncepcija pravosnažnosti nema apsolutan karakter tj. postoje ozbiljni razlozi da se upravni akti koji su dobili svojstvo pravosnažnosti mogu pod određenim okolnostima poništavati, tj. u slučajevima koji su zakonom predviđeni stranci se određena prava, ili obaveze mogu poništiti, ukinuti ili izmijeniti, tj koriste se vanredna pravna sredstva= samo ako je zakonom predviđeno, a to su akti koji sadrže grešku oborivosti. Ništavni akti ne proizvode pravne učinke te ih nije potrebno napadati pravnim sredstvima- ne mogu steći svojstvo pravosnažnosti, niti mogu konvalidirati.. Pored pravosnažnosti i izvršnosti upravni akti imaju i pravno svojstvo konačnosti, tj. protiv kojeg se ne može pokrenuti žalba kao redovno pravno sredstvo u upravnom postupku ali se može pokrenuti upravni spor. Tu razlikujemo: - nastupanje konačnosti kod prvostepenih rješenja-postaju konačna donošenjem rješenja kada je zakonom isključena žalba, kao i u slučaju isteka roka za žalbu, a žalba nije izjavljena. Izjavom žalbe prvostepeno rješenje neće postati konačno. - drugostepena rješenja postaju konačna samim donošenjem. 82. DODACI UPRAVNOM AKTU Dodaci upravnog akta su: uslov, rok, nalog i pridržaj opoziva
Uslov se veže za pravno dejstvo upravnog akta, to je buduća neizvjesna okolnost ili činjenica, od čijeg nastupanja zavisi pravno dejstvo upravnog akta. Razlikujemo: - Odložni ili suspenzivni uslov- dodatak dispozitivu rješenja kojim će prava ili obaveze stranke nastupiti nakon budućeg neizvjesnog događaja - Raskidni ili rezolutni uslov-dodatak dispozitivu rješenja koji ima suprotno dejstvo, ispunjenjem odložnog uslova upravni akt prestaje sa dejstvom automatski Nastupanje uslova najčešće se proprati donošenjem novog akta koji ima deklarativni karakter, a unošenje uslova u upravni akt je moguće samo ako je predviđeno pravnim propisima i koristi se kod konstitutivnih upravnih akata Rok označava protek vremena usljed kojeg nastupa ili prestaje pravno dejstvo upravnog akta (istekom roka upravni akt ili stupa na snagu ili prestaje da važi up. akt). Tako rok može biti - Odložni-dejstvo upravno akta je odloženo do trenutaka isteka vremena up. akt će nastupiti - Raskidni- nakon isteka vremena up. akt prestaje važiti Rok je uvijek izvjestan za razliku od uslova koji je propraćen neizvjesnošću. Rok se može dodati dispozitivu up.akta samo ako je to izričito zakonom dozvoljeno. Nalog je posebna vrsta dodatka up. aktu kojim se stranci nalaže da izvrši dodatnu radnju (činidbu). Nalog stvara pravnu obavezu koju je stranka dužna izvršiti, jer ako je ne izvrši donosioc up. akta može nalog prinudno izvršiti, ili pod zakonom određenim uslovima akt staviti van snage donošenjem novog akta. Unošenje naloga u up.akt moguće je samo ako je to izričito zakonom predviđeno Pridržaj opoziva –donosilac zadržava pravo da up.akt opozove ili ga stavi van snage donošenjem novog up.akta konstitutivnog karaktera s budućim djelovanjem (ne koristi se u našem pravu jer se kosi sa pravosnažnosti up.akta) 83.POGREŠNI UPRAVNI AKTI Pogrešan je svaki akt koji sadrži bilo kakav nedostatak-manu. To su neispravni, nezakoniti, nepravilni ili necjelishodni akti. Sve dok se ne dokaže suprotno upravn akt se smatra pravno perfektnim, što implicira njegovu tehničku ispravnost, i njegovu zakonitost i cjelishodnost. Presumpcija o pravovaljanosti upravnog akta proizilazi iz njegove autorativnosti i pravne snage koju mu daje pravni poredak a ima za cilj da stvori povjerenje u valjanost akta kao i povjerenje u nosioce vlasti da djeluju zakonito i cjelishodno. Opšte je pravilo da se up. akt sa greškom mora ukloniti iz pravnog poretka, bilo da se greška ispravi ili da se akt ukloni u cjelosti ali samo na zahtjev tj. intervencijom ovlaštenih subjekata u predviđenom vremenskom periodu. Ukoliko se u datom vremenskom roku nedostaci upravnog akta ostanu neotkriveni zbog nekorištenja raspoloživih pravnih sredstava ili zbog njihove neefikasnosti (osim ako su u pitanju ništavni akti i izuzetne greške rušljivosti) takav akt i dalje proizvodi pravne posljedice i smatra se pravovaljanim, pa i u slučaju njegove nesuglasice sa pravnom normom. Neispravan upravni akt je akt koji sadrži grešku koja se odnosi na tehničku grešku, tj, nedostatke vanpravnog karaktera (imena, brojevi, pisanje, računanje) u rješenju-zaključku, koja je nastala nenamjerno. Neispravni upravni akti su: - Netačni- ispravlja ih organ koji ih je donio donošenjem posebnog zaključka koji djeluje ex tunc, tj od momenta otpočinjanja pravnog dejstva akta. - Neuredni- neupotrebljivi radi nečitkosti, nerazgovjetnosti, nepreglednosti, pocjepanosti. Otklanja se dovođenjem u takvo stanje akta kao da greška nije ni postojala (nije novi akt) 84.NEZAKONITI UPRAVNI AKTI-POJAM I VIDOVI
Nezakoniti up. akti su oni akti koji sadrže grešku pravnog karaktera koja se sastoji u nesaglasnosti upravnog akta sa zakonom ili drugim propisom zasnovanim na zakonu. Nastaje kao posljedica pogrešne primjene materijalnog odnosno procesnog prava. Obzirom na težinu pravne greške i uticaja na pravno dejstvo nezakoniti upravni akti dijele se na rušljive ili oborive, ništavne i nepostojeće upravne akte.
85.RUŠLJIVI (OBORIVI) UPRAVNI AKTI Su oni akti koji sadrže grešku lakšeg karaktera, tako da i uz postojanje takve greške zadržavaju pravnu snagu, ako se za njihovo uklanjanje iz pravnog poretka u predviđenom roku ne iskoriste dopuštena pravna sredstva od strane stranaka i donosioca up.akta. Stranke radi zaštite svojih prava i interesa a donosioci radi zaštite javnog interesa. Rušljivi upravni akti mogu steći punu pravnu snagu, odnosno mogu vremenom konvalidirati ako se u određenom roku koji ne može biti duži od 5. godina ne utvrdi njihova nezakonitost. (up. akt je rušljiv u okviru razloga za žalbu i vanrednih pravnih sredstava). Postoje različiti sistemi u određivanju povreda zakonitosti koje se kvalifikuju kao povrede koje čine upravne akte rušljivim. S obzirom na svoju prirodu, razlozi rušljivosti dijele se na: formalno-pravne i materijalnopravne. 1. formalno pravni razlozi rušljivosti: - greške vezane za izdavaoca upravnog akta - povreda pravila postupka donošenja upravnog akta - greške vezane za utvrđivanje činjeničnog stanja i - greške vezane za formu akta a) greške vezane za izdavaoca up.akta- odnose se na nenadležnost, nezakonit sastav donosioca up.akta i nedostatak ovlaštenja službenog lica Nenadležnost: označava činjenicu da up. akt nije donio nadležni organ tj. ovlašteno službeno lice. Razlikujemo: stvarnu nadležnost koja se dijeli na relativnu (ostaje u okviru organizacione strukture uprave, postoji onda kad neku upravnu stvar riješi organ uprave koji prema propisima ne odlučuje o toj vrsti up. stvari) i apsolutnu nenadležnost (izlazi izvan okvira razloga rušljivosti i ima za posljedicom ništavost upravnog akta) mjesnu nadležnost-predstavlja grešku upravnog akta vezanu za donosioca, odnosno njegovu teritorijalnu pripadnost (organ nije nadležan da na tom području odlučuje o konkretnoj upravnoj stvari) vremenski nadležnost - organ je prije donošenja akta prestao da bude nadležan u odnosu na neku upravnu stvar ili još nije postao nadležan. Kod micanja nadležnosti treba razlikovati 1. prorogaciju-sporazum o nadležnosti koji se koristi u građansko procesnom pravu a koji ZUP ne dozvoljava. Nedopušatenost prorogacije uvijek je razlog za poništenje rješenja, ne samo po žalbenom postupku, nego i za poništenje po pravu nadzora.
2. devoluciju- micanje nadležnosti sa nižeg na neposredno viši organ koji je ovlašten da kontroliše zakonitost i pravilnost upravnog akta. Do devolucije može doći samo na zahtjev ovlaštenog subjekta, a nikako po službenoj dužnosti (žalba protiv prvostepenog rješenja gdje greška nastaje u slučaju pogrešne upute o pravnom sredstvu, npr. naznači pogrešan organ u vezi žalbe tj greška u stvarnoj nadležnosti). 3. delegaciju- micanje stvarne nadležnosti koje može izvršiti organ nadležan za rješavanje o konkretnoj upravnoj stvari ali samo na osnovu izričitog zakonskog ovlaštenjagreška u delagiranju) 4. supstituciju- je micanje nadležnosti do kojeg dolazi bez volje stvarno nadležnog organa i stranke u postupku, na osnovu volje organa koji tu stvar uzima u vlastito rješavanje, koristeći poziciju instancionog organa. Najčešće, niži organ propusti izvršavanje određenog posla iz svoje nadležnosti, te viši organ bez volje stvarno nadležnog organa i stranke u postupku uzima isto u sopstveno rješavanje koristeći poziciju instancionog organa. Greška spada u stvarnu nadležnost 5. rekviziciju-micanje mjesne nadležnosti zbog ekonomičnosti postupka po zamolbi. Zamoljeni organ dužan je izvršiti procesnu radnju u okviru svog područja i djelokruga, a prekoračenje predstavlja grešku za oborivost upravnog akta Nezakonit sastav donosica upravnog akta i nedostatak ovlaštenja službenog lica je slučaj kad kolegijalni organ koji je donio rješenje nije rješavao u sastavu predviđenom važećim propisima ili ako za rješenje nije glasala predviđena većina, odnosno ako je rješenje donijelo službeno lice nadležnog organa koje nije bilo ovlašteno za njegovo donošenje. b) povreda pravila postupka donošenja up.akta- čini formalno-procesnu nezakonitost koja se ispoljava kršenjem propisanog načina postupanja od strane nadležnog organa pri rješavanju up. stvari. Greške se javljaju u pogrešnom izboru pravila postupka, povredi procesnih načela i povredi pojedinih procesnih solucija c) greške vezane za utvrđivanje činjeničnog stanja-su pravne greške upravnog akta koje dolaze u postupku njegovog donošenja a tiču se utvrđivanja činjenične osnove za primjenu materijalnog prava na konkretan slučaj. Formalno-procesna nezakonitost pri utvrđivanju činjenica može se javiti kroz dva vida: kroz nepotpuno utvrđeno činjenično stanje i kroz pogrešno utvrđeno činjenično stanje (što predstavlja razlog za rušljivost up.akta) d) greške vezane za formu akta- lociraju se na greške u dispozitivu (mora biti određen jer nepotpun i nejasan postaje razlog formalne nezakonitosti), greške u obrazloženju (obrazloženje mora da sadrži svako rješenje, što uključuje i rješenje koje se donosi na osnovu diskrecione ocjene. ZUP pravi razliku između potpunog i skraćenog obrazloženja i propisuje uslove kad se stavlja jedno, a kad drugo) i greške u uputi o pravnom sredstvu (može biti izostavljena, nepotpuna, ili pogrešna uputa pravnih sredstava) 2. materijalno pravni razlozi rušljivosti Su greške materijalno-pravne prirode koje se odnose na nepravilnu primjenu zakona na utvrđeno činjenično stanje u konkretnoj situaciji. Materijalna greška je vrlo bitna i ima neposredne pravne posljedice na zakonitost upravnog akta, te treba razlikovat materijalne greške koje imaju za posljedicu ništavnost upravnog akta od materijalnih grešaka koje prouzrokuju oborivost upravnog akta. I teorija i zakonodavna praksa kod materijalne greške prave razliku između slučajeva ništavosti i slučajeva oborivost upravnog akta. Kod slučajeva oborivosti navode pogrešnu primjenu pravne norme koja proizilazi iz pogrešne interpretacije kao i kod donošenja up.akta koji počiva na okolnostima na koje se pravna norma ne može primijeniti. U zakonodavnoj praksi se pitanje razgraničenja oborivih od ništavnih
upravnih akata rješava tako što se u zakonu po principu enumeracije navode procesnopravne odnosno materijalnopravne greške koje predstavljaju razlog za ništavost pravnog akta, a svi ostali slučajevi mogu se smatrati razlozima za rušljivost upravnog akta. Uklanjanje rušljivih up.akata Uklanjanje pogrešnih upravnih akata iz pravnog sistema podrazumijeva korišćenje pravnih sredstava predviđenih pravnim propisom radi stavljanja upravnih odluka koje su sadržane u pogrešnim upravnim aktima van pravne snage. Za uklanjanje pogrešnih upravnih akata koriste se različita pravna sredstva (pravni lijekovi), kao što su: žalba u upravnom postupku, vanredna pravna sredstva, odnosno tužba u upravnom sporu. Protiv oborivih upravnih akata primjenjuju se sankcije poništenja, ukidanja ili mijenjanja upravnih akata. Upavni akti o poništavanju, ukidanju ili mijenjanju rušljivih upravnih akata su konstitutivni akti na osnovu kojih prestaje dejstvo rušljivog akta. Primjenjuju se sankcije: - poništavanjem upravnog akta stavlja se van snage sam akti i sve pravne posljedice koje je takav akt proizveo od momenta stupanja na snagu. Sankcija poništavanja nezakonitog up.akta, djeluje unatrag pa ubuduće. Poništavanje se koristi za stavljanje van snage upravnih akata sa teškom greškom oborivosti. - ukidanje- predstavlja up.akt konstitutivnog karaktera kojim se van snage stavlja up.akt sa blažom greškom oborivosti. Ima za pravnu posljedicu stavljanje van snage njegovog daljeg djelovanja. Ukidanje djeluje ex nunc tj. ubuduće. Pravne posljedice do momenta ukidanja ostaju na snazi. - mijenjanje- predstavlja up.akt konstitutivnog karaktera kojim se eliminišu samo neke pravne posljedice koje je oborivi akt proizveo. Ovim aktom ne uklanja se osporeni akt u cjelini, već samo dijelovi akta koji nisu u skladu sa propisima. 86.NIŠTAVNI UPRAVNI AKTI Ništavni pravni poslovi su oni koji sadrže grubu grešku i za koje pravni poredak propisuje da ne mogu proizvoditi nikakve pravne učinke. Za razliku od nezakonitih rušljivih akata, ništavni upravni akti su oni koji sadrže teži vid nezakonitosti, tj teže povrede propisa koje ostavljaju trajne posljedice na njihovu pravnu valjanost. Oni se ne mogu vremenom konvalidirati, niti mogu steći svojstvo pravosnažnosti a uklanjanje iz pravnog poretka je vremenski neograničeno. Posljedice koje proizvodi ništav akt su pravno nevaljane, međutim on proizvodi pravno dejstvo sve do trenutka dok se razlozi ništavosti upravnog formalno ne konstatuju. Ništavni upravni akt nema pravne važnosti ali faktički egzistira. Posljedice ništavnosti upravnog akta djeluju unatrag ex tunc, tj. od momenta stupanja na snagu ništavog akta, pri čemu se uklanjaju sve posljedice koje je ništavni upravni akt proizveo. Iz pravnog sistema ništavni upravni akt se uklanja u cjelini ili djelimično (kad se sastoji od 2 ili više dijelova pa se ustanovi da jedan od tih dijelova sadrži povredu propisa koja predstavlja razlog ništavosti, ništavim se proglašava samo taj dio upravnog akta). ZUP utvrđuje da se ništavni akt uklanja iz pravnog poretka putem oglašavanja upravnog akta (rješenja) ništavim. Ovaj vid pravne intervencije ima tipično deklarativni karakter. Ništavim se proglašava pješenje: - koje je u upravnom postupku doneseno o stvari iz sudske nadležnosti ili u stvari o kojoj se uopšte ne može rješavati u upravnom postupku - koje bi svojim izvršenjem moglo prouzrokovati neko djelo kažnjivo po krivičnom zakonu - čije izvršenje nije moguće
-
koje je donio organ bez prethodnog zahtjeva stranke, a na koje rješenje stranka nije izričito pristala ili prećutno pristala - koje sadrži nepravilnost, koja je po izričitoj zakonskoj odredbi predviđena kao razlog ništavnosti Procesnu legitimaciju za pozivanje na ništavnost upravnog akta koji sadrži povredu zakona koja čine akt ništavnim ima stranka u upravnom postupku i javni tužilac, dok posebne obaveze imaju organi koji vode upravni postupak i sud u upravnom sporu, ovi organi su dužni po službenoj dužnosti u svakoj fazi postupka paziti na ništavnost. 87. NEPOSTOJEĆI UPRAVNI AKTI Nepostojeći upravni akt nema ni pravnu važnost niti egzistira, za uklanjanje iz pravnog poretka nije potrebna intervencija vlasti. Nepostojeći upravni akt nema pravno dejstvo, i svako se u svako doba može pozvati na njegovo nepostojanje. Naš pravni sistem ne prihvata pravnu konstrukciju nepostojećeg upravnog akta, jer za to nema potrebe pored institucionalizacije pojma ništavnih upravnih akata. Međutim i u našoj pravnoj teoriji ima shvatanja da bi se nepostojećim upravnim aktom mogli smatrati akti koji su izraz grube uzrupaciju vlasti. U tom smislu nepostojećim pravnim aktom bi se mogao smatrati akt koji je donio neovlašteni subjekt, grubo uzurpirajući vlast (najgrublja povreda stvarne nadležnosti) koja mu ni po kom osnovu ne pripada. Takav akt ne postoji i zato se ne može proglašavat ništavnim. Organ koji bi se eventualno upuštao u kontrolu takvog akta ne može ga proglasiti ništavim, ali ga može proglasiti nepostojećim. 88. NECJELISHODNI UPRAVNI AKTI Necjelishodnost predstavlja grešku upravnog akta koja se javlja kod onih akata koji se donose na osnovu diskrecionog ovlaštenja pogrešnim izborom pravno ponuđene varijante prema kriterijumu koji odgovara angažovanom javnom interesu u konkretnom slučaju, tj. cjelishodnost se može javiti samo kod tzv. slobodnih upravnih akata koji se donose na osnovu diskrecionog ovlaštenja (slobodne ocjene) a ne kod svih akata. Upravni akt može sadržavati grešku i kad neposredno nije suprotan pravnom propisu, ako je nepravilan u smislu što se upravnim aktom nije ostvario cilj koji je postavljen pravnim propisom, pa je zato opterećen greškom necjelishodnosti. Kontrola cjelishodnosti diskrecionog upravnog akta se vrši samo u upravnom postupku i vrši je drugostepeni organ na osnovu uložene žalbe, a i prvostepeni organ ukoliko je žalba opravdana ne mora ponovno provoditi ispitni postupak može pobiti staro rješenje i donijeti novo. Nezakoniti upravni akti se mogu osporavati žalbom u upravnom postupku i tužbom u upravnom sporau, dok se kod necjelishodnih upravnih akta može samo koristiti žalba u upravnom postupku, a ne i tužba u upravnom sporu. U upravnom sporu se ne može osporavati nepravilno upotrebljena slobodna ocjena, što znači da se u upravnom sporu ne može osporavati, tzv. Vezani dijelovi upravnog akta donesenog na osnovu diskrecionog ovlaštenja. I ovi akti mogu se osporavati u upravnom sporu zbog nezakonitosti i to: - zbog povreda propisa nadležnosti - zbog povreda odredbi zakona o postupku - zbog povrede propisa o formi upravnog akta - zbog prekoračenja ovlaštenja za upotrebu slobodne ocjene - zbog donošenja rješenja suprotno cilju u kome je ovlaštenje trebalo upotrijebiti.. 89. UPRAVNE RADNJE (materijalni akti uprave)
pojam i vrste U okviru svojih poslova uprava obavlja niz radnji i donosi posebne vrste akata koji ne ulaze u okvir upravnih akata (opštenormativnih) koje nemaju neposredno pravno dejstvo i gdje se izdvajaju materijalni akti uprave, koji se mogu označiti i kao upravne radnje, a koji imaju neke zajedničke elemente sa upravnim aktima i to: - cilj- se ispoljava u činjenici što su upravne radnje u funkciji primjene prava (izvršavanje i stvaranje uslove za primjenu) - zasnovanost na zakonu- predstavlja važnu dimenziju funkcionisanja pravne države - vezanost za pojedinačne situacije - u smislu vezanosti podvlači se činjenica da upravne radnje stvaraju uslove za donošenje i neposredno izvršavanje pravila sadržanih u pojedinačnim pravnim aktima - autoritativnost- je imanentna u vršenju uprave kao vršenju državne vlasti (prinuda). Sa stanovišta upravnih radnji ona je izražajna kod sprovođenja u život pojedinačnih autoritativnih pravnih akata i vršenja neposredne prinude radi neposredne primjene zakona. Upravne radnje predstavljaju materijalne akte koji nemaju neposredno pravno dejstvo a vrše se na osnovu i u izvršavanju pravnih akata bilo da se njima stvaraju uslovi za donošenje pojedinačnih pravnih autoritativnih akata ili da ove pravne akte neposredno izvršavaju. Na osnovu kriterijuma primjene prinude ili ne, upravne radnje dijele se na: neautoritativne i autoritativne upravne radnje 1. neautoritativne upravne radnje su dokumentovanje, saopštavanje, primanje izjava i ostale vrste upravnih radnji: - dokumentovanje: pod dokumentovanjem podrazumijevamo razne radnje ovlaštenih organa, gdje se bilježe činjenice, okolnosti i stanja i izdaju akti kojima se te radnje potvrđuju. Bitno se razlikuju od upravnih akata po tome što nemaju neposredno pravno dejstvo. Dokumentovanje se javlja u dva vida i to vođenje evidencija i izdavanje uvjerenja. Vođenje evidencija vezano je za evidentiranje određenih činjenica i pojava a ima svoju osnovu u pravnom propisu koji utvrđuje obavezu, odnosno nadležnost za određeni organ da vrši ovu vrstu djelatnosti (registar saobraćajnih dozvola, vođenje matičnih knjiga rođenih, kartoteka, imenici, spiskovi…). Vođenju određenih evidencija prethodi donošenje upravnih akata i dr. Pravnih akata. Izdavanje uvjerenja predstavlja obavezu nadležnog organa kojom on potvrđuje postojanje ili nepostojanje određenih pravno-relevantnih činjenica o kojima vodi službenu evidenciju. Uvjerenjima se ne ustanovljavaju nikakva prava i obaveze, već ona služe za preduzimanje dr. pravnih radnji (npr. izdavanje uvjerenja o statusu redovnog studenta može da posluži za odgodu vojnog roka), a kao javna isprava snabdjeveno je oborivom presumpcijom istinitosti. Da bi uvjerenje imalo karakter javne isprave moraju biti ispunjene 2 pretpostavke: da je organ ovlašten da izda uvjerenje i da se uvjerenje odnosi na nešto o čemu taj organ vodi evidenciju. Izdaju se u skladu sa ZUP-om. Status javne isprave imaju uvjerenja o državljanstvu, o završenoj srednjoj školi, ljekarsko uvjerenje… - saopštavanje- obuhvaća takve upravne radnje kojima nadležni organ uprave saopštava zainteresovanim licima činjenice koje mogu uticati na ostvarivanje njihovih prava i obaveza (npr. saopštenja o uvedenim vizama za ulazak u zemlju). Saopštenja nemaju karakter upravnog akta i neproizvode pravno dejstvo - primanje izjava- Primanje izjava odvija se na relaciji stranaka i dr. Lica sa nadležnim organima, a putem njih uprava dolazi do saznaja o relevantnim činjenicama i okolnostima. Javlja se u formi predstavki ili podnesaka koje određena lica podnose organima uprave i koje imaju određeni pravni značaj. Nemaju neposredno pravno
-
dejstvo i po tome se razlikuju od upravnih akata (prijava promjene adrese stanovanja, poreska prijava, izjave svjedoka, vještaka, prijava o održavanju javnog skupa) ostale vrste upravnih radnji: odnose se na atipično područje društvene stvarnosti (npr. kontrola mjera i dragocjenih metala), te vršenje stručnih-tehničkih radnji koje vrše organi državne uprave, odnosno subjekti sa javnim ovlaštenjima (pregled kasa i knjiga između raznih studija, elaborata)
2. autoritativne upravne radnje koje vrši nadležni organ primjenom autoritativnih sredstava koristeći sredstva prinude, Sredstva prinude mogu se koristiti u samo dva slučaja predviđena zakonom: - radi izvršenja izvršnih upravnih akata ukoliko određeni pojedinac ne izvrši nametnutu obavezu dobrovoljno - radi neposredne primjene zakona u tzv vanrednim okolnostima gdje izbor sredstava prinude i subjekata ovlaštenih za primjenu prinude je utvrđeno pravnim propisima. Uz načelo zakonitosti primjenu prinude odlikuje i načelo srazmjernosti (nadležni organ dužan je primjeniti prinudna sredstva koja su najblaža za pojedinca, ali koja su u funkciji ostvarivanja cilja. Ukoliko su pretrpjeli štetu usljed nezakonitog vršenja prinude, pojedinci imaju pravo da podnose zahtjev za nadoknadu štete nadležnom organu koji je nanio štetu) Upravne radnje autoritativnog karaktera vrše se prema licima-građanima (legitimisanje, pretres lica, privođenje, zadržavanje) i prema pojedinim dobrima (stvarima, biljkama, životinjama), iako se prinuda uvijek vrši prema licima koja su vlasnici-držaoci dobara (rušenje bespravno sagrađenih objekata, pretres stana ubijanje oboljele stoke, uništavanje zaraženog bilja..) Podjela upravnih radnji: - prema pravnom osnovu za vršenje upravnih radnji a) radnje koje se vrše radi oživotvorenja pojedinačnih pravnih akata b) upravne radnje koje vrše neposredno na osnovu zakona -
na osnovu ovlaštenih subjekata za vršenje upravne radnje a) koje vrše isključivo organi uprave (ovlašteni i osposobljeni za primjenu prinude) b) koje vrše drugi organi ovlašteni subjekti
- prema sredstvima koja se koriste u vršenju upravnih radnji dijele se a) upravne radnje za čiju realizaciju se koriste uobičajena sredstva-ljudska fizička sila b) upravne radnje koje se vrše posredstvom posebnih sredstava (vatreno oružje, specijalna vozila, hemijska sredstva) - prema situaciji koja zahtijeva primjenu upravne radnje a) upravne radnje u redovnim situacijama- prinudno izvršenje pojedinačnog pravnog akta b) upravne radnje u vanrednim situacija-obezbjeđenje javnog reda i mira 90. UPRAVNI UGOVORI Upravni ugovori su posebna vrsta ugovora koji zaključuje država ili drugi javno-pravni subjekt sa trećim licima (fizičkim ili pravnim) u cilju ostvarivanja opšteg interesa prema uslovima predviđenim posebnim propisima. Nastanak upravnog ugovora, kao pojedinačnog pravnog akta, veže se za podjelu prava na javno i privatno. Pojmovno određenje implicira tri odlike ovog pravnog instituata:
1. da se kao subjekt zaključivanja upravnog ugovora uvijek na jednoj strani javlja država (uprava) ili javnopravni subjekt 2. da se ugovor zaključuje u cilju ostvarivanja javnog interesa 3. ugovor se zaključuje prema uslovima utvrđenim posebnim propisima van okvira opšteg prava U našem pravu postepeno se uvodi pojam upravnog ugovora ali pod određenim obilježjima. Treba izdvojiti Zakon o stranim ulaganjima i koncesijama (koncesija za korištenje prirodnog bogatstva, dobara u opštoj upotrebi i za obavljanje javnog interesa koje zaključuje Ministarstvo po odobrenju Vlade), Zakon o javnim službama te neke propise kojima se uređuje obavljanje pojedinih djelatnosti od javnog interesa (Zakon o komunalnim djelatnostima). Prema zakonu ugovor se zaključuje prema posebnim pravilima utvrđenim zakonom Upravni ugovori su saglasnost volja kod kojih je uvijek jedna od ugovornih strana organ uprave. Predmet je uvijek neka djelatnost (npr. Koncesija) . Postoje određenje dileme za rješavanje spora kod upravnog ugovora tj. da li on samo građanski ugovor, ili je to posebna pravna kategorija? Upravni ugovori su posebna pravna kategorija, sporovi se riješavaju u građanskim parnicama, a posebni zakoni predviđaju posebne sudske postupke. ♦ Pojedinačni upravni akti: - jednostrani upravni akti - dvostrani upravni akti (upravni ugovori). *Upravni ugovori - saglasnost volja organa uprave i pravnog ili fizičkog lica. *PREDMET: nešto što je u vezi sa javnim interesom, a regulisano posebnim pravnim režimom.
