BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah Kehadiran reformasi yang berupaya untuk melakukan koreksi total terhadap kehidupan berbangsa dan bernegara yang telah berjalan sejak orde baru, telah membuahkan hasil,
diantaranya adalah perubahan mengenai
kedudukan dan peranan lembaga-lembaga penyelenggara pemerintahan, baik itu eksekutif, legislatif maupun yudikatif. Perubahan yang terjadi di tingkat pusat juga berdampak pada kedudukan dan peranan lembaga eksekutif dan legislatif di daerah. Berbagai peranan lembaga didaerah mengalami pergeseran dari mekanisme yang telah berlangsung selama ini. Pergeseran ini secara otomatis akan mengurangi adanya gesekan-gesekan antara eksekutif dan legislatif dimasa lalu, gesekan yang dimaksud diantaranya adalah penolakan DPRD terhadap pertanggungjawaban Kepala Daerah tanpa ada alasan yang jelas, tarik menarik penggunaan dana APBD, pemanggilan pejabat eksekutif daerah tanpa memberitahukan kepada Kepala Daerah, hal tersebut sering kali menjadi pemicu perseteruan antara legislatif dan eksekutif dalam praktek penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Pada tataran pelayanan publik, adanya konflik dalam hubungan eksekutif dan legislatif tentunya akan merugikan kepentingan masyarakat, hal ini mengingat bahwa konflik pada tingkat elit politik akan berimbas pada konflik
horisontal
ditingkat
masyarakat
yang
pada
akhirnya
akan
2
mengganggu ketentraman dan keamanan
yang akan berpengaruh pada
pelaksanaan pembangunan dan peningkatan ekonomi masyarakat. Lahirnya Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah telah mengubah mekanisme Pemilihan Kepala Daerah yang pada awalnya mengatur pemilihan Kepala Daerah dilakukan oleh para anggota legislatif yang ada di DPRD menjadi sistem baru seperti yang dijelaskan dalam pasal 56 undang-undang tersebut yang menyebutkan bahwa “pemilihan Kepala Daerah dan wakil Kepala Daerah dipilih langsung oleh masyarakat dari pasangan calon secara demokratis berdasarkan azas langsung, umum, bebas rahasia, jujur dan adil ”. Hal ini mengandung arti bahwa legislatif tidak lagi memiliki peran yang strategis dalam memilih Kepala daerah dan Wakil Kepala Daerah. Namun tidak bisa dipungkiri bahwa masih terdapat celah yang secara tidak langsung dapat diperankan oleh legislatif melalui para anggotanya yang merupakan perwakilan dari partai politik yang mencalonkan kepala daerah dan wakil kepala daerah dalam pemilihan kepala daerah, walaupun disadari bahwa dukungan partai politik tidak menjadi barometer dukungan masyarakat terhadap calon kepala daerah dan wakil kepala daerah. Dalam praktek pelaksanaan pemilihan kepala daerah secara langsung, masyarakat bebas menentukan pilihannya tanpa harus terikat pada pilihan partai pada pemilu legislatif. Adanya perkembangan demokrasi sistem pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah secara langsung ini akan memberikan
kesempatan
yang
seluas-luasnya
bagi
eksekutif
dalam
3
menjalankan pemerintahan di daerah, di samping itu
legislatif legislati f dapat
melaksanakan fungsi kontrolnya secara maksimal. Menurut Mardiasmo (2004); Hubungan eksekutif dan legislatif daerah yang harmonis namun tetap kritis dapat dijalankan berlandaskan pada filosofi: siapa mengerjakan apa dan bagaimana caranya ?, pertanyaan siapa berarti menunjukkan pada pengertian dan kedudukan dari eksekutif maupun legislatif daerah. Dalam undang-undang nomor 32 tahun 2004 disebutkan bahwa: “ Pemerintahan daerah kabupaten/kota terdiri dari pemerintah daerah kabupaten/kota dan DPRD kabupaten/kota “, hal ini mengandung arti bahwa eksekutif dan legislatif adalah mitra sejajar dalam pelaksanaan pemerintahan daerah, namun demikian dalam kaitannya dengan kesejajaran tersebut, masih sering muncul pertanyaan mengapa eksekutif terkesan masih memberikan pertangungjawaban kepada legislatif, hal ini disebakan oleh karena DPRD pada posisinya sebagai lembaga legislatif pada dasarnya mempunyai tiga fungsi utama yaitu: di samping fungsi legislasi, dan penganggaran juga memiliki fungsi kontrol yang didasarkan pada kedudukannya sebagai refresentasi wakil rakyat. Pada prinsipnya masalah yang mendasar dari hubungan kedua lembaga
ini
adalah
perlunya
konsistensi
pelaksanaan
tugas
dan
tanggungjawab dari keduanya. Dalam posisinya legislatif ( to legislate) lebih cenderung
pada
fungsi
pengaturan
dan
pembuatan
undang-undang,
sedangkan eksekutif ( to execute ) lebih cenderung pada fungsi menjalankan
4
atau melaksanakan. Pelaksanaan fungsi yang tepat dari kedua lembaga ini akan memberikan respon yang baik kepada pelaksanaan pemerintahan. Dalam
kenyataanya,
sering
terjadi
pengambil
alihan
tugas
dan
tanggungjawab atau justru tugas tersebut tidak dilaksanakan sesuai dengan ketentuan yang ada, sebagai contoh adalah dalam hubungan legislatif dan ekskutif
di Kabupaten Gowa, dalam kurung waktu dua priode
terakhir,
lembaga legislatif belum memberikan kontribusi rancangan undang-undang sebagai produk peraturan daerah yang akan diberlakukan di daerah tersebut, padahal bila dilihat dari fungsi dan peran yang dimiliki legislatif, justru rancangan peraturan daerah seharusnya muncul dari legislatif, walaupun difahami bahwa rancangan perda yang lahir dari eksekutif bukanlah sesuatu yang bertentangan dengan aturan yang ada, namun perlu disadari pula bahwa legislasi adalah salah satu fungsi utama yang harus dijalankan oleh legislatif, oleh karena itu seharusnya rancangan perda lahir dari lembaga ini mengingat fungsi legislasi yang melekat pada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Hal lain adalah seringnya terjadi pengambil alihan tugas, hal-hal seharusnya menjadi tugas eksekutif secara teknis justru justru dilaksanakan oleh legislatif, sebagai contoh adalah peninjauan lapangan yang langsung dilakukan
oleh
para
anggota
legislatif
tanpa
terlebih
dahulu
mengkoordinasikan atau menanyakan pokok permasalahan kepada unit kerja terkait yang ada dieksekutif. Dalam hal yang sama, eksekutif sebagai lembaga pelaksana, tidak jarang melakukan hal-hal diluar koridor dan
5
ketentuan aturan yang ada, sebagai contoh dalam hal tenggang waktu pengusulan rancangan peraturan daerah tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, eksekutif di Kabupaten Gowa, dalam kurung waktu lima tahun terakhir ini
pernah mengalami mengalami keterlambatan pengajuan rancangan
peraturan daerah tentang APBD sebagaimana dengan ketentuan yang disyaratkan dalam undang-undang nomor 32 tahun 2004. Hal lain yang menjadi masalah utama adalah dalam hubungannya dengan proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Dalam proses penyusunan APBD tidak dapat dielakkan adanya kepentingan kelompok dari pihak legislatif sebagai refresentasi perwakilan partai politik yang ada di lembaga tersebut, padahal bila difahami, kehadiran para anggota legislatif pada hakikatnya bukan lagi mewakili partai yang mengusungnya tetapi justru lebih umum mewakili masyarakat yang telah memilihnya pada pemilihan umum. Dalam hal lain eksekutif sebagai pihak yang mengusulkan rancangan peraturan daerah tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah juga tidak konsisten dengan usulan yang telah disepakati dalam forum
musyawarah
perencanaan
pembangunan
baik
ditingkat
desa/kelurahan, kecamatan mapupun ditingkat kabupaten, daftar kebutuhan yang dihasilkan oleh forum musrembang yang didalamnya hadir para anggota legislatif, tidak jarang mengalami perubahan setelah dituangkan dalam dokumen rencana pembangunan daerah yang diusulkan oleh eksekutif dalam hal ini Badan Perencanaan dan Pembagunan Daerah ( Bappeda )
6
sehingga yang lahir bukan lagi daftar kebutuhan masyarakat melainkan daftar keinginan sejumlah kelompok. Kondisi semacam inilah yang menjadi salah satu penyebab terjadinya tarik ulur antara eksekutif dan legislatif dalam proses penyusunan APBD khususnya dalam proses pembahasan di Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Memang diakui bahwa sebelum adanya perubahan atas posisi antara kedua lembaga ini maka tidak jarang para anggota legislatif
terbilang
melampaui batas dalam melakoni fungsinya sebagai lembaga kontrol terhadap aktifitas pembangunan yang dilaksanakan oleh eksekutif. Disisi lain sikap aparat eksekutif juga masih merasakan bahwa lembaganya adalah yang paling berperan dalam proses pemerintahan, hal inilah yang sering menimbulkan ketegangan dalam hubungan antara legislatif dan eksekutif, lebih jauh lagi, ketegangan tersebut akan berpengaruh pada pelaksanaan tugas dan fungsi keduanya, misalnya dalam hal pembahasan APBD atau peraturan daerah ditingkat lokal, singkatnya hubungan yang kurang baik dari kedua lembaga tersebut akan berimbas pada kehidupan masyarakat. Dalam hubungan eksekutif dan legislatif perlu pula diperhatikan latar belakang pimpinan eksekutif dan anggota legislatif yang menjadi aktor dalam berbagai proses kemitraan dari keduanya. Diakui bahwa banyak anggota legislatif yang muncul dari berbagai latar belakang kekuatan politik yang majemuk melalui proses pemilu yang jujur dan adil. Hal demikian terjadi pada lembaga eksekutif, dengan demikian polarisasi ini membawa implikasi politik berupa
7
interaksi tarik menarik antara eksekutif dan legislatif. Kondisi yang ideal dalam hubungan kedua lembaga tersebut adalah hadirnya legislatif dan eksekutif
yang merupakan pilar pemerintah daerah yang menciptakan
hubungan kerja yang harmonis, stabil dan demokratis, saling menghargai kedudukan dan fungsinya masing-masing dalam menjalankan pembangunan di daerah. Jika disimak dengan cermat maka lembaga Legislatif (DPRD) sebenarnya menyelenggarakan beberapa fungsi yaitu: fungsi legislasi (pembuatan
Perda,
(Anggaran/APBD),
APBD,
fungsi
dan
Perda
pengawasan
lainnya),
(Control
fungsi
Function)
bugjet
dan fungsi
perwakilan (Representative Function) dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Hal terpenting dan sangat berpengaruh dalam hubungan eksekutif dan legialatif di daerah adalah pelaksanaan fungsi budgeting oleh legislatif, hal ini menjadi penting mengingat hal tersebut berimplikasi langsung pada kehidupan masyarakat. Selain itu fungsi pengganggaran merupakan satu dari tiga fungsi legislatif yang secara langsung membangun kemitraan yang strategis
bersama
dengan
eksekutif,
selain
itu
pelaksanaan
fungsi
pengganggaran ini akan berpengaruh pula pada pelaksanaan fungsi lainnya. Perumusan
kebijakan
baru
dalam
proses
penganggaran
hendaknya memperhatikan dua konteks secara umum,
di
pertama,
daerah DPRD
perlu memperhitungkan kepentingan masyarakat umum secara optimal. Upaya ini merupakan proses politik yang rumit, dalam kenyataannya DPRD harus menyeimbangkannya dengan kepentingan partai politik dan kelompok-
8
kelompok strategis yang telah memberikan dukungan kepada partai yang menjadi tumpangan politiknya selama proses pemilihan. Kedua, DPRD harus mempunyai kapasitas formulasi dan sinkronisasi kebijakan penganggaran di daerah, tanpa kapasitas tersebut legislatif sulit memberikan evaluasi dan persetujuan secara mapan terhadap usulan anggaran yang disampaikan oleh pemeritah daerah atau eksekutif. Kedua hal tersebut menjadi pertimbangan obyektif dalam pengambilan keputusan daerah terkait dengan penganggaran di daerah. Dari hal tersebut di atas telah jelas bahwa penetapan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah merupakan hal terpenting dalam proses pembangunan daerah, demikian halnya juga di Kabupaten Gowa, proses penetapan APBD ini melalui proses yang cukup panjang dan melibatkan banyak
pihak,
termasuk
di
dalamnya
eksekutif
dan
legislatif
yang
memberikan peran yang sangat signifikan dalam menentukan komposisi APBD, mulai dari arah, kebijakan, nilai, sampai pada
pengalokasian
anggaran. Empat puluh lima anggota legislatif Kabupaten Gowa dari berbagai latar belakang partai politik dan pendidikan serta disiplin ilmu yang berbeda, secara kelembagaan
menggunakan fungsi penganggaran yang dimiliki
DPRD dalam proses penyusunan APBD. DPRD bersama-sama pemerintah daerah melakukan proses penyusunan APBD mulai dari tahap penjaringan aspirasi masyarakat, penentuan prioritas dan plafon anggaran, serta proses pembahasan rancangan APBD sampai pada penetapan dan realisasi
9
anggaran, hal ini dijelaskan dalam undang-undang nomor 32 tahun 2004 pasal 136 yang menyebutkan bahwa : “Para anggota DPRD dan Kepala Daerah secara bersama - sama merumuskan dan menetapkan peraturan daerah ”. Dalam hubungan kemitraan antara eksekutif dan legislatif
di
Kabupaten Gowa, khususnya dalam hal penetapan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, maka diadakan penelitian untuk menganalisis sejauh mana hubungan kedua lembaga tersebut melaksanakan amanah yang disyaratkan
oleh
undang-undang
nomor
32
tahun
2004
tentang
Pemerintahan Daerah.
B. Fokus Permasalahan Terkait dengan hubungan eksekutif dan legislatif di Kabupaten Gowa, dalam proses penyusunan dan penetapan APBD, maka muncul pertanyaan, siapa yang mengerjakan apa, dalam hal ini permasalahan yang muncul secara spesifik dalam penyusunan APBD di Kabupaten Gowa adalah: hadirnya kepentingan kelompok dalam penyusunan APBD yang disebabkan oleh posisi anggota DPRD yang merupakan refresentasi perwakilan partai politik dari daerah pemilihan ( wilayah kecamatan ) yang mempunyai kepentingan yang berbeda, dalam kondisi tersebut legislatif tentunya menggunakan daya tekan yang dimilikinya untuk memprioritaskan usulan program dari daerah pemilihannya untuk kepentingan kelompok atau partai yang diwakilinya. Dalam hal lain eksekutif sebagai lembaga yang
10
mengusulkan rancangan APBD turut larut dalam kondisi tersebut dengan mengabaikan hasil musyawarah perencanaan dan pembangunan yang telah disepakati dengan masyarakat, sehingga hal yang tertuang dalam dokumen rancangan APBD bukan merupakan daftar kebutuhan masyarakat, melainkan daftar keinginan, sehingga tidak jarang terjadi benturan kepentingan dalam proses pembahasan rancangan APBD. Blla merujuk pada pendapat Hilman Hadikusuma (2005); kata legislatif (to legislate ) berarti mengatur atau membuat undang-undang, jadi tugas pokok legislatif adalah adalah mengatur atau membuat undang-undang dalam arti membuat kebijakan yang bersifat strategis, sedangkan eksekutif ( to execute ) berarti menjalankan atau melaksanakan. Dalam rangkaian pemikiran diatas, maka permasalahan pokok dalam penelitian ini adalah : Bagaimana perubahan pola hubungan antara lembaga eksekutif – legislatif dalam perumusan dan penetapan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah di Kabupaten Gowa, serta faktor-faktor yang berpengaruh di dalamnya.
C. Tujuan dan Manfaat Penelitian Penelitian ini dimaksudkan mendeskripsikan dan mengkaji tentang a. Hubungan eksekutif dan legislatif di Kabupaten Gowa dalam proses perumusan dan penetapan Peraturan daerah tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah di Kabupaten Gowa.
11
b. Faktor-faktor yang berhubungan dalam proses hubungan eksekutif dan legislatif dalam penetapan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah di Kabupaten Gowa.
Sedangkan manfaat dari penelitian ini adalah : a. Manfaat Akademik Penelitian
ini
diharapkan
dapat
memberikan
sumbangan
ilmu
administrasi pemerintahan daerah, khususnya dalam penelaahan tentang hubungan eksekutif dan legislatif b. Manfaat Praktis Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan sumbangan pemikiran kepada Eksekutif dan Legislatif di Kabupaten Gowa dalam hubungan kedua lembaga ini sesuai dengan undang-undang nomor 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah.
12
BAB II TINJAUAN PUSTAKA A. Tinjauan Teori 1.Pengertian Pemerintahan Daerah Dalam pola hubungan eksekutif dan legislatif, khususnya dalam proses penyusunan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah, dikenal beberapa istilah
ketentuan umum dan penjelasan undang-undang nomor 32 tahun
2004 tentang pemerintahan daerah yaitu: pemerintahan daerah adalah pelaksanaan fungsi-fungsi pemerintahan daerah yang dilakukan oleh lembaga pemerintahan daerah yaitu pemerintah daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Kepala daerah adalah kepala pemerintahan daerah yang dipilih secara demokratis , pemilihan tersebut dengan mengingat tugas dan wewenang DPRD menurut undang-undang 22 Tahun 2003 tentang Susunan
dan
Kedudukan
Majelis
Permusyawaratan
Rakyat,
Dewan
Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah menyatakan antara lain bahwa DPRD tidak memiliki tugas dan wewewnang untuk memilih kepala daerah dan wakil kepala daerah, maka pemilihan secara demokratis langsung dilakukan oleh rakyat sesuai dengan undang-undang 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Penyelenggara pemerintahan daerah dalam menjalankan tugas, wewenang dan tanggungjawabnya serta atas kuasa peraturan perundangundangan yang lebih tinggi dapat menetapkan kebijakan daerah yang
13
dirumuskan antara lain dalam peraturan daerah, peraturan kepala daerah dan ketentuan daerah lainnya yang tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, kepentingan umum dan peraturan lainnya. Aturan dalam bentuk Peraturan daerah dibuat oleh DPRD bersama-sama pemerintah daerah artinya prakarsa dapat berasal dari legislatif dalam hal ini DPRD maupun pemerintah daerah. Khusus peraturan daerah tentang APBD, rancangannya disiapkan oleh pemerintah daerah yang telah mencakup keuangan DPRD untuk dibahas bersama DPRD, dalam hal pembuatan kebijakan daerah, DPRD dituntut bekerja sama dengan Pemerintah Daerah ( kepala daerah beserta perangkat daerahnya ), hubungan
kerjasama
tersebut
meliputi:
perumusan
kebijakan
umum
pemerintah daerah, bidang keuangan daerah, bidang kepegawaian daerah, dan pengawasan terhadap jalannya pemerintahan daerah. Menurut Mardiasmo (2004), Kebijakan yang dibuat oleh eksekutif dan legislatif dapat digolongkan dalam dua bentuk yaitu: Kelompok rutin seperti pengesahan APBD, perubahan APBD, dan pengesahan perhitungan APBD, sedangkan yang kedua adalah kelompok insidentil, yaitu meliputi semua peraturan kepala daerah yang hanya dibuat sekali atau sesuai dengan kebutuhan. DPRD mempunyai posisi, tugas dan fungsi yang penting dalam perencanaan dan pengawasan pengelolaan keuangan daerah. Fungsi perencanaan dilakukan DPRD sejak proses penjaringan aspirasi masyarakat (need assesment) hingga penetapan arah dan kebijakan umum APBD
14
sampai pada penentuan Straregi dan Prioritas APBD, sedangkan fungsi pengawasan
oleh
DPRD
dilakukan
mulai
pada
saat
perencanaan,
pelaksanaan, dan pelaporan APBD. Dalam penentuan arah dan kebijakan umum APBD, hendaknya difahami fungsi APBD itu sendiri yang dibagi atas : fungsi kebijakan fiskal dan fungsi kebijakan manajemen. Fungsi Kebijakan fiskal dibagi lagi yaitu: Fungsi alokasi, fungsi distribusi, dan fungsi stabilisasi. Dalam fungsi alokasi, peran DPRD adalah mengarahkan agar dalam hearing pembahasan APBD, usulan-usulan kegiatan lebih terfokus pada sektor-sektor strategis yang mempunyai daya dorong tinggi bagi belanja publik. Pada fungsi distribusi, DPRD dapat melakukan peran berupa revisi kembali terhadap peraturan daerah yang sudah ada dan tidak relevan lagi dengan kondisi sosial kemasyarakatan, pada fungsi stabilisasi peran DPRD diharapkan dapat mengarahkan dan menjaga agar usulan kegiatan benarbenar bertujuan untuk menjaga kestabilan perekonomian rakyat. Selain istilah yang mengacu pada undang-undang nomor 32 tahun 2004, maka dalam kaitannya dengan pelaksanaan pemerintahan, maka perlu juga difahami defenisi yang menjadi standar internasional, diantaranya : Govermental Accounting Standard Board (GABS) dalam concepts Statement Nomor 1
tentang objebtives of financial reforting menyatakan bahwa:
akuntabilitas merupakan dasar dari pelaporan keuangan di pemerintahan. Akuntabilitas adalah tujuan tertinggi pelaporan keuangan pemerintah. GABS menjelaskan keterkaitan
akuntabilitas dan pelaporan keuangan sebagai
15
berikut : “ accountability requires governments to answer to the citizenry to justufy the raizing of publik resources and the purpposes for which they are used . govermental accountability is based on the belief that the citizenry has a “ right now “, a right t o receive openly declaredfacts that may lead to publik
debate by the citizens and the elected refresentatives. Financial reforting plays a major role in fulfilling government’s duty to be publicly accountable in
a democratic society ( par. 56 ). Pernyataan tersebut menunjukkan bahwa akuntabilitas meliputi pemberian informasi keuangan kepada masyarakat dan pemakai lainnya sehingga memungkinkan bagi mereka untuk menilai pertanggungjawaban pemerintah atas semua aktifitas yang dilakukan, bukan aktifitas finansial saja. Sedangkan world bank memberikan defenisi governance sebagai “ the way state power is used ini managing economic and social resources for development of society “ sedangkan bagi united
nation Development Program ( UNDP ) governance didefenisikan sebagai the exercise of pollitical, economic, and administravive authority to manage a nation ‘s affair at all levels. Dalam hal ini world bank lebih menekankan pada
cara pemerintah mengelolah sumber daya sosial dan ekonomi untuk kepentingan
pembangunan
menekankan
pada
aspek
masyarakat, politik,
sedangkan
ekonomi,
dan
UNDP
administatif
lebih dalam
pengelolaan negara. Political governance mengacu pada proses pembuatan keputusan dibidang ekonomi yang berimpilikasi pada masalah pemerataan, penurunan kemiskinan dan peningkatan kualitas hidup.
16
Dari defenisi yang menjadi standar internasional tersebut diatas, maka dirumuskan karakteristik good governance diantaranya a) Participation Keterlibatan masyarakat dalam pembuatan keputusan baik secara langsung maupun tidak langsung melalui lembaga perwakilan yang menyalurkan aspirasinya b) Rule of law Kerangka hukum yang adil dan dilaksanakan tanpa pandang bulu c)
Transparency Transparansi dibangun atas dasar kebebasan memperoleh informasi. Informasi yang berkaitan dengan kepentingan publik secara langsung dapat diperoleh oleh mereka yang membutuhkan.
d) Responsiveness Lembaga-lembaga publik harus tanggap dalam melayani stakeholders e) Consensus orientation Berorientasi pada kepentingan masyarakat yang lebih luas f) Equity Setiap
masyarakat
memiliki
kesempatan
yang
sama
untuk
memperoleh kesejahteraan dan keadilan. g) Efficiency and effetiveness Pengelolaan sumber daya publik dilakukan secara berdaya guna ( efesien) dan berhasil guna (efektif )
17
h) Accountability Pertanggungjawaban kepada publik setiap hal yang dilakuka i) Strategic Visison Penyelenggara pemerintahan dan masyarakat harus memiliki visi jauh kedepan.
Sesuai dengan defenisi Good Governance diatas, dalam hubungannya dengan proses penyusunan anggaran maka hal tersebut meliputi proses penyusunan, pengesahan, pelaksanaan dan pertanggungjawaban. Aspek utama budgeting reform adalah perubahan dari tradisional budget ke performance budget. Tradisional budget didominasi oleh penyusunan anggaran
yang
bersifat
line-item dan
incrementalisme yaitu proses
penyusunan anggaran yang hanya mendasarkan pada besarnya realisasi anggaran
tahun
sebelumnya,
konsekwensinya
tidak
ada
perubahan
mendasar atas anggaran baru, hal ini sering kali bertentangan dengan kebutuhan riil dan kepentingan masyarakat, dengan basis seperti ini APBD masih terlalu berat menahan arahan, batasan, serta orientasi sub ordinasi kepentingan pemerintah . Untuk mendukung pelaksanaan good governance, maka diperlukan berbagai reformasi lanjutan, khususnya pada sistem pengelolaan keuangan pemerintah daerah yaitu : reformasi sistem pembiayaan (financing reform), sistem penganggaran (budgeting reform), sistem akuntansi, (accounting
18
reform), sistem pemeriksaan pemerintahan
daerah
(audit reform), dan sistem manajemen
(financial
management
reform) . Ruang lingkup
reformasi anggaran meliputi perubahan struktur anggaran (budget structure reform) dan perubahan proses penyusunan
(budget proces reform) .
Perubahan struktur anggaran yang baru akan menampakkan dengan jelas besarnya surflus dan defisit anggaran serta strategi pembiayaan bila terjadi defisit fiskal. Hal ini akan memudahkan bagi masyarakat untuk melakukan analisis, evaluasi dan pengawasan atas pelaksanaan dan pengelolaan APBD. Pemerintah daerah juga dimungkinkan untuk membentuk dana cadangan, dengan demikian anggaran tidak mesti dihabiskan dalam setahun Disadari bahwa pelaksanaan undang-undang nomor 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah menyebabkan konsekwensi logis terhadap perubahan dalam manajemen keuangan daerah, perubahan tersebut antara lain adalah perlunya dilakukan budgeting reform atau reformasi anggaran. Manajemen keuangan daerah, khususnya manajemen anggaran daerah dalam konteks otonomi daerah dan desentralisasi menduduki posisi yang sangat penting, namun sayangnya kualitas perencanaan yang dipakai saat ini masih sangat lemah. Alasan yang menyebabkan pentingnya anggaran sektor publik adalah: a. Anggaran merupakan alat terpenting bagi pemerintah untuk mengarahkan
pembangunan
sosial
ekonomi,
menjamin
kesinambungan, dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat.
19
b. Anggaran diperlukan karena adanya kebutuhan dan keinginan masyarakat yang tidak terbatas dan terus berkembang, sedangkan sumber daya yang ada terbatas. c. Anggaran diperlukan untuk meyakinkan bahwa pemerintah telah bertanggungjawab terhadap rakyat. Dalam hal ini anggaran publik merupakan
instrumen
pelaksanaan
akuntabilitas
publik
oleh
lembaga – lembaga publik yang ada.
Pada dasarnya pemerintah daerah harus menerapkan prinsip-prinsip pokok dalam penganggaran dan manajemen keuangan daerah antara lain seperti yang distandarkan internasional ( worl bank 1998;) yaitu : 1. Komprehensip dan disiplin : Anggaran daerah adalah satu-satunya mekanisme yang akan menjamin terciptanya disiplin pengambilan keputusan. Karena itu anggaran harus disusun secara komprehensip dengan menggunakan pendekatan holistik, yaitu adanya permasalahan yang dihadapi, analisis keterkaitan antar masalah yang mungkin muncul, dan solusi dari permsalahan tersebut. 2. Fleksibilitas Sampai tingkat tertentu pemerintah daerah harus diberi keleluasan yang memadai sesuai dengan ketersediaan informasi-informasi yang relevan yang dimiliki
20
3. Terprediksi Kebijakan yang terperediksi adalah faktor penting dalam peningkatan kualitas implementasi anggaran daerah. Sebaliknya bila kebijakan sering berubah-ubah seperti metode pengalokasian dana alokasi umum yang tidak jelas maka daerah akan menghadapi ketidak pastian sehingga prinsip efektifitas dan efesiensi pelaksanaan suatu program yang didanai oleh anggaran daerah cenderung terabaikan
2. Pola Hubungan Eksekutif dan Legislatif Dalam hubungan eksekutif dan legislatif dalam perumusan dan proses penyusunan anggaran, juga diperlukan adanya etika politik yang menjadi bagian dari keberadaan DPRD sebagai lembaga politik, Berkaitan dengan itu Thompson( 1987 ) dalam bukunya “ Political Etchis and Public Office “ mengatakan bahwa : “ Etika politik adalah praktik melakukan penilaian etis atas tindakan politik “. Politik dan etika seperti dua hal yang berjauhan. Politik adalah kekuasaan murni yang diatur dengan asumsi-asumsi kebijakan, sedangkan etika adalah prinsip murni yang diatur oleh imperatif-imperatif moral “
Menurut Alfian (1993) komunikasi politik diasumsikan sebagai sistem politik yang hidup dan dinamis. Komunikasi politik mempersembahkan semua kegiatan sistem politik baik masa kini maupun masa lampau, sehingga
21
aspirasi dan kepentingan dikonfirmasikan menjadi berbagai kebijaksanaan. Komunikasi politik adalah upaya sekelompok manusia yang mempunyai orientasi, pemikiran politik atau ideologi tertentu dalam rangka menguasai atau memperoleh kekuasaan. Unsur-unsur dalam komunikasi pada umumnya terdiri dari komunikator,
komunikan,
pesan,
media,
tujuan,
efek,
dan
sumber
komunikasi. Semua unsur tersebut berada pada dua situasi politik atau struktur politik yakni pada suprastruktur politik dan infrastruktur politik, yang dimaksud suprastruktur misalnya: lembaga legislatif, eksekutif, dan yudikatif, sedangkan yang dimaksud dengan infrastruktur misalnya: partai politik, kelompok kepentingan, tokoh politik, dan media komunikasi politik. Sistem politik menurut David Easton sebagaimana disebutkan dalam bukunya A System Analysis of Political Life (1965) , adalah keseluruhan dari interaksi yang mengakibatkan terjadinya pembagian nilai bagi masyarakat, cara kerja sistem politik ditentukan oleh adanya suatu masukan dari lingkungan dan melalui
proses
tertentu
yang
menghasilkan
sejumlah
output,
selanjutnya output ini diberikan kembali kepada lingkungan sebagai umpan balik (Panuju, 1994). Input terdiri dari dari dukungan-dukungan dan tuntutantuntutan, dukungan dapat terarah kepada masyarakat politik; rezim atau cara pemerintah (asas-asas politik yang berlaku, tujuan-tujuan dan norma-norma); dan para pemegang kekuasaan (otoritas), sedangkan yang dimaksud dengan output adalah kebijaksanaan pemerintah atau norma-norma dan produk
22
yuridis yang dipergunakan untuk mengatur kehidupan bersama, melalui komunikasi politik, rakyat memberikan dukungan, menyampaikan aspirasi, dan melakukan pengawasan terhadap sistem politik, melalui komunikasi pula rakyat dapat mengetahui apakah dukungan, aspirasi dan pengawasan itu tersalur atau tidak dalam berbagai kebijaksanaan politik (Rauf, 1993). Yang mampu dilakukan oleh komunikasi politik adalah: 1)
Komunikasi merupakan cara dan teknik penyerahan sejumlah tuntutan dan dukungan sebagai input dalam sistem politik. Misalnya, dalam rangka artikulasi kepentingan.
2)
Komunikasi digunakan sebagai penghubung antara pemerintah dengan rakyat, baik dalam rangka mobilitas sosial untuk implementasi tujuan, memperoleh dukungan, memperoleh kepatuhan dan integrasi politik. Komunikasi juga digunakan sebagai bentuk umpan balik (feed back) atas sejumlah output (kebijaksanaan pemerintah).
3)
Komunikasi menjalankan fungsi sosialisasi politik kepada warga negara.
4)
Komunikasi menjalankan peran memberi ancaman (conversion) untuk memperoleh kepatutan sebelum alat paksa dipergunakan, sekaligus juga memberi batasan-batasan mengenai hal-hal yang ditabukan untuk membatasi ruang gerak aktivitas politik masyarakat.
5)
Komunikasi mengkoordinasikan tata nilai politik yang diinginkan, sehingga
mencapai
tingkat
homogenitas
yang
relatif
tinggi.
Homogenitas nilai-nilai politik ini sangat menentukan stabilitas politik.
23
6)
Komunikasi sebagai kekuatan kontrol sosial yang memelihara idealisasi sosial dan keseimbangan politik. (Panuju,1998). Dalam hubungan dan komunikasi politik, legislatif memegang
peranan yang strategis, hal ini dilihat dari defenisi legislatif/parlemen itu sendiri yang diartikan sebagai suatu tempat dimana secara formal masalahmasalah kemasyarakatan dibahas oleh anggota masyarakat, kerena anggota masyarakat terlibat didalam pembahasan itu, maka apapun yang diputuskan mengikat
seluruh
anggota
masyarakat
untuk
melaksanakan,
karena
fungsinya sebagai tempat berdiskusi seluruh anggota masyarakat, maka legislatif/parlemen harus: 1. Menggambarkan secara utuh kelompok yang ada dalam masyarakat, 2. Orang-orang yang terlibat didalamnya memilliki keahlian minimal dan pengetahuan luas untuk memecahkan persoalan masyarakat, 3. Anggota
Legislatif/Parlemen
harus
mengutamakan
kepentingan
masyarakat daripada kepentingan diri sendiri atau kelompoknya. (Riswandha : 2001) Dalam hubungan legislatif dan eksekutif daerah dalam proses perumusan Peraturan Daerah maka komunikasi yang sering dilakukan adalah komunikasi organisasi (antar organisasi) dan komunikasi antar pribadi (interpersonal), (Thoha,1993) menjelaskan komunikasi organisasi adalah suatu komunikasi yang terjadi dalam organisasi tertentu, ciri dari komunikasi
24
organisasi ini adalah berstruktur atau berhirarki, komunikasi ini mempunyai struktur yang vertikal dan horizontal, sebagai akibatnya dapat pula berstruktur keluar organisasi. Struktur yang terakhir jika organisasi tersebut melakukan interaksi dengan lingkungannya. Menurut Ichlasul Amal (2000) komunikasi diantara dua lembaga ini terbagi dalam tiga p ola hubungan yakni : “dominasi eksekutif, dominasi legislatif, dan hubungan yang seimbang” dan lebih lanjut dikatakan dalam suatu sistem politik satu negara ketiga pola hubungan tersebut tidak berjalan dengan tetap”. Oleh karena itu untuk membangun pola hubungan yang ideal
antara legislatif dan eksekutif dalam arti terciptanya keseimbangan antara kedua lembaga tersebut sangat tergantung pada sistem politik yang dibangun, semakin demokratis sistem politik itu maka hubungan antara legislatif dan eksekutif akan semakin seimbang, sebaliknya semakin tidak demokratis sistem politik suatu negara maka yang tercipta dua kemungkinan yaitu dominasi
eksekutif
yang mencipatakan rezim otoriter dan dominasi
legislatif yang mencipatakan anarki politik. Dalam pola yang seimbang antara legislatif dan eksekutif itu pulalah hubungan yang hendak dibangun antara legislatif dan eksekutif daerah dalam melaksanakan demokrasi lokal, dimana melalui keseimbang kekuasaan antara legislatif dan eksekutif didaerah diharapkan
mekanisme
check
and
balances ditingkat
lokal
dapat
direalisasikan dalam rangka memperjuangkan kepentingan rakyat sebagai
25
pemilik kedaulatan tertinggi, ini diawali dengan proses pemilihan pemimpin publik didaerah
tidak saja menyangkut proses pemilihan kepala daerah,
namun juga menyangkut keterwakilan rakyat dilembaga perwakilan, sejauh mana lembaga perwakilan tersebut mengartikulasikan, mengapresiasikan serta memperjuangkan kepentingan rakyat termasuk dalam pemilihan kepala daerah. Dalam undang-undang nomor 32 tahun 2004, sebenarnya banyak hal yang seharusnya dikerjasamakan antara legislatif dan eksekutif diantaranya adalah dalam penetapan peraturan daerah dan penetepan APBD. Menurut Sadu Wasistiono (2003), dalam pelaksanaan hubungan keduanya sering terjadi deviasi yaitu : 1. Kondisi yang seakan-akan kepala daerah bertanggungjawab kepada DPRD sehinggga sikap DPRD cenderung merasa sebagai atasan eksekutif. 2. Pemahaman anggota DPRD terhadap fungsinya
relatif
belum
seutuhnya sehingga cenderung berseberangan dengan eksekutf. 3. Adanya upaya mencari-cari kesalahan eksekutif dalam pelaksanaan pemerintahan 4. Pengawasan yang berlebihan sehingga banyak hal teknis yang dimasuki oleh legislatif. 5. Dalam penyusunan RAPBD intervensi DPRD terlalu jauh sampai pada detail-detail yang seharusnya menjadi tufoksi eksekutif.
26
6. DPRD yang sebenarnya mempunyai hak inisiatif dalam pembuatan undang-undang , namun relatif tidak pernah dilakukan.
Dalam proses penyusunan RAPBD, menurut Mardiasmo ( 2004 ) ada beberapa persoalan yang sering muncul dari pemerintah daerah sebagai pengusul program yaitu : 1. RAPBD yang disampaikan pemda relatif terlambat diterima oleh DPRD, akibatnya DPRD tidak mempunyai cukup waktu untuk mencermati dan mengkritisi usulan tersebut 2. RAPBD
yang
diusulkan
menggunakan
acuan
minimal
dalam
penerimaan dan dan maksimal dalam pengeluaran akibatnya potensi penerimaan tidak tergali dengan baik, sementara alokasi belanja disusun penuh dengan nilai maksimal. 3. Motivasi pengusulan anggaran oleh satuan kerja lebih banyak berorientasi proyek daripada hasil . Akibatnya usulan-usulan kegiatan saling tumpang tindih antara satuan kerja yang pemanfaatannya bagi masyarakat sangat kurang dan banyak terjadi duplikasi anggaran atau bahkan mengusulkan kegiatan rutin menjadi proyek.
Kondisi seperti ini juga terjadi dari pihak legislatif, yaitu adanya beberapa sikap diantaranya :
27
1. Mengingat kebijakan penetapan ada di tangan DPRD sebagai penyetuju anggaran, maka banyak pengguna anggaran dalam hal ini satuan kerja pengusul anggaran melakukan langsung lobi ke DPRD, akibatnya mekanisme penyusunan anggaran menjadi tidak terstruktur dengan baik. 2. Dari pihak DPRD sendiri banyak bermunculan pribadi atau kelompok yang dijadikan dasar untuk mengambil keputusan, banyak usulan yang muncul secara mendadak dari belakang meja DPRD. 3. Kemauan dan kemampuan alat kelengkapan DPRD untuk mempelajari secara mendalam dan menyeluruh tentang budget policy yang menjadi tugas pokoknya dalam penganggaran masih relatif rendah dan belum merata.
Adanya kepentingan – kepentingan dari kedua lembaga tersebut dalam pola hubungan yang diterapkan, maka semakin menjauhkan peran dan
partisipasi
masyarakat
dalam
keikutsertaannya
pada
proses
pembangunan. Menurut Agung Djoyosoekarto (2003), bahwa selama ini sangatlah sulit bagi masyarakat umum untuk terlibat secara aktif dalam proses pengganggaran, masyarakat harus menghadapi hambatan dalam berpartisipasi riil dan memperoleh dokumen APBD, padahal aspirasi masyarakat
adalah
hal
yang
sangat
penting
dalam
membangun
pemerintahan yang demokratis, aspiratif dan transparan serta akuntabel.
28
Pada masalah ini pemerintah, termasuk didalamnya legislatif dan eksekutif diharapkan mampu menciptakan suatu jaringan struktur yang bisa menjamin terlaksananya fungsi-fungsi itu secara efekfit dan efisien dalam hubungan yang harmonis dengan pelibatan partisipasi masyarakat secara proporsional di dalamnya. Komunikasi antara DPRD dan pemerintah daerah sebagai mitra sejajar merupakan bentuk komunikasi yang dimaksudkan untuk saling melengkapi bukan untuk saling menjatuhkan . DPRD sebagai wakil rakyat harus mampu menyampaikan aspirasi masyarakat kepada pemerintah daerah melalui penetapan arah kebijakan umum APBD yang sepenuhnya menjadi wewenang DPRD untuk dilaksanakan oleh pemerintah daerah . dalam penentuan arah kebijakan umum APBD ini , DPRD juga dapat memperleh masukan dari pemerintah daerah, khususnya yang terkait dengan kinerja penyelenggaraan APBD periode sebelumnya dan informasi lainnya yang terkait dengan penyusunan APBD.
3. Proses Penyusunan APBD dan Siklus Keuangan Daerah
a. Proses Penyusunan APBD Pada dasarnya prinsi-prinsip dan mekanisme penganggaran perlu diketahui dan dikuasai dengan baik. Siklus penggangaran daerah meliputi empat tahap yang terdiri dari planning and preparation appproval/ratification ,
29
implementatton, dan reforting and evolation Bingham
et,al.,1991).
Tahap
budget
( spicer and Bingham dalam
preparation
melibatkan
analisis
perkembangan anggaran atau taksiran atas dasar taksiran pendapatan yang tersedia. Setelah itu perkiraan anggaran tersebut disampaikan pada lembaga legislatif untuk memperoleh tanggapan atau persetujuan atau ratifikasi, tahap berikutnya adalah anggaran tersebut dilaksanakan, dan pada akhirnya memasuki tahap pelaporan dan evaluasi. Pada tahap pelaporan tersebut dievaluasi untuk mengukur kinerja pemerintah daerah dengan unit-unit kerjanya ( spicer and Bingham et, a,. 1991 dan Coe 1989 ). Bisa saja terjadi dalam suatu daerah atau unit kerja tertentu peran legislatif dan eksekutif lebih dominan daripada di daerah lain, selain itu perlu diperhatikan apakah penganggaran lebih bersifat top down atau bottom up , lebih jauh lagi perlu diperhatikan prinsip bahwa
pemerintah daerah harus menyeimbangkan
anggaran daerah yang dalam konteks pengeluaran tidak boleh melebihi pendapatan. Dalam
proses
estimasi
khususnya
estimasi
pendapatan,
memang diakui bahwa faktor ketidak pastian cukup tinggi, faktor ini akan menjadi lebih tinggi lagi menyangkut estimasi pendapatan yang berasal dari pemerintah pusat seperti dana alokasi umum (DAU), oleh karena itu pemerintah daerah dalam hal ini eksekutif daerah harus memahami betul penentuan besarnya suatu mata anggaran . Secara politis penentuan besarnya suatu mata anggaran tergantung pada sistem yang digunakan yakni apakah mengunakan sistem line item budgeting, input output
30
budgeting, program budgeting, ataukah zero based budgeting.
Line item
budgeting diakui memang yang paling sederhana untuk digunakan, namun dianggap sesuatu yang tradisional . Konsep ini memang sederhana dan dapat mengurangi luasnya konflik dalam persoalan alokasi sumber-sumber yang tersedia, namun implikasinya adalah bahwa tidak akan ada perubahan kebijakan yang berarti dalam konteks estimasi anggaran. Namun para ahli anggaran menganggap bahwa sistem ini tidak layak lagi untuk digunakan apalagi dengan dengan arus desentralisasi yang sangat besar. Tahap budget ratification sangat perlu diperhatikan oleh pimpinan daerah sebagai manajemen keuangan daerah. Tahap ini merupakan acomplicative political proses yang cukup berat, untuk itu pimpinan daerah harus memiliki political skill, salesmanship, dan coalition building yang memadai. Prinsip kunci dalam menghadapi persoalan-persoalan ratifikasi ini adalah preparation dan integrity yang tinggi dari manajer keuangan daerah. Adalah suatu hal yang krusial bahwa mereka harus mempunyai kemampuan untuk menjawab dan memberikan argumentasi yang rasional dan ilmiah atas segala pertanyaan pertanyaan dan bantahan-bantahan dari pihak legislatif,
jawaban dan
argumentasi yang dikemukakan haruslah akurat dan sempurna dan bila perlu harus ilmiah. Untuk tahap budget implementation, hal penting yang harus diperhatikan oleh manajer keuangan daerah adalah dimilikinya sistem informasi akuntansi dan sistem pengendalian yang terpadu atas pelaksanaan anggaran yang telah disepakati dan bahkan dapat diandalkan untuk tahap
31
penyusunan anggaran periode berikutnya, agar sistem akuntasi dapat pula termonitor dengan baik, maka fungsi auidit internal harus berjalan dengan baik,
monitoring
ini
sekaligus
digunakan
sebagai
indikator
budget
performance.. Pada dasarnya anggaran daerah disusun berdasarkan pendekatan kinerja
yaitu:
sistem
anggaran
yang
mengutamakan
kepada
upaya
pencapaian hasil yang ditetapkan, anggaran belanja daerah yang disusun dengan pendekatan kinerja juga harus memuat keterangan sebagai beikut : a. Sasaran yang diharapkan menurut fungsi belanja b. Standar pelayanan yang diharapkan dan perkiraan biaya satuan komponen kegiatan yang bersangkutan. c. Persentase
dari
jumlah
pendapatan
yang
membiayai
belanja
administrasi umum, belanja operasi dan pemeliharaan dan belanja modal pembangunan.
Mekanisme penyusunan anggaran daerah terdiri dari serangkaian tahapan aktifitas sebagai berikut : 1. Penyusunan Arah Kebijakan Umum APBD 2. Penyusunan Strategi dan Prioritas APBD 3. Penyusunan Rencana Program dan Kegiatan
32
Berdasarkan arah dan kebijakan umum APBD, pemerintah daerah bersama dengan DPRD kemudian menyusun dan menentukan strategi dan prioritas APBD . Dalam menentukan strategi dan prioritas ini, komunikasi antara DPRD dan pemerintah daerah terjadi dalam bentuk saling melengkapi data dan informasi yang diperlukan dalam mendukung tersusunnya daftar skala prioritas yang sesuai dengan arah dan kebijakan umum APBD serta aspirasi masyarakat serta program jangka menengah. Proses yang dilalui menurut undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 Pasal 150 ayat 3 menyebutkan bahwa: perencanaan pembangunan daerah disusun secara berjangka yang meliputi : 1. Rencana pembangunan jangka panjang atau RPJP daerah untuk jangka waktu 20 tahun yang menurut visi dan misi serta arah pembangunan daerah yang mengacu kepada RPJP Nasional. 2. Rencana pembangunan jangka menengah daerah atau RPJMD untuk jangka waktu lima tahun merupakan penjabaran visi dan misi dari program kepala daerah yang penyusunannya berpedoman pada kepada RPJP Daerah dengan memperhatikan RPJM nasional. 3. RPJM daerah memuat Arah kebijakan keuangan daerah, strategi keuangan pembangunan daerah, kebijakan umum dan program kerja dan program kewilayahan disertai dengan rencana kerja dalam kerangka regulasi dan kerangka pendanaan yang bersifat indikatif.
33
4. Rencana Kerja Pembangunan Daerah atau RKPD merupakan penjabaran dari RPJM daerah untuk jangka waktu satu tahun yang memuat rancangan kerangka ekonomi daerah prioritas pembangunan daerah rencana kerja dan pendanaannya, baik yang dilaksanakan langsung oleh pemerintah atau yang didorong dengan partisipasi masyarakat yang mengacu pada rencana kerja pemerintah daerah.. 5. RPJP dan RPJM ditetapkan dengan peraturan
daerah yang
berpedoman pada peraturan daerah.
Demikian pula bila merujuk pada Permendagri Nomor 13 tahun 2006 Pasal 81, tahapan yang harus dilalui adalah : 1. Untuk menyusun APBD pemerintah daerah menyusun RKPD yang merupakan penjabaran dari RPJMD dengan menggunakan bahan dari Renja SKPD untuk jangka waktu satu tahun 2. RKPD yang dimaksud memuat rancangan kerangka ekonomi daerah, prioritas pembangunan daerah dan kewajiban daerah , rencana kerja yang terukur dan pendanaan yang baik untuk dilaksanakan langsung oleh pemerintah daerah atau yang mendorong partisipasi masyarakat.
Tahapan selanjutnya menurut Pasal 86 peraturan yang sama adalah bahwa Rancangan Kebijakan Umum Anggaran ( KUA ) disampaikan oleh kepala daerah kepada DPRD paling lambat bulan Juni pada anggaran tahun berjalan untuk dibahas dalam pembicaraan pendahuluan RAPBD
34
tahun anggaran berikutnya. KUA dan PPAS yang telah disepakati tersebut masing-masing dituangkan dalam nota kesepakatan yang ditanda tangani bersama antara kepala daerah dan pimpinan DPRD. Proses yang akan berlangsung selanjutnya adalah : 1. Kepala daerah menyampaikan rancangan peraturan daerah tentang APBD beserta lampiranya kepada DPRD 2. Pengambilan keputusan bersama DPRD dan kepala daerah terhadap rancangan peraturan daerah tentang APBD dilakukan paling lama satu bulan sebelum tahun anggaran berjalan 3. atas dasar persetujuan tersebut, kepala
daerah ,mempersiapkan
rancangan peraturan daerah tentang penjabaran APBD.
Setelah proses tersebut di atas berjalan dengan sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan, maka pada proses selanjutnya, legislatif dalam hal ini DPRD mendapat peran penting dalam proses penentuan jadwal pembahasan yang disesuaikan dengan tata tertib yang berlaku di lembaga DPRD. Apabila dalam proses berjalan DPRD memerlukan tambahan penjelasan terkait dengan pembahasan program dan kegiatan tertentu, dapat meminta RKA-SKPD berkenaan kepada kepala daerah. Proses perencanaan anggaran daerah yang berorientasi pada kinerja pada dasarnya melibatkan tiga elemen penting yang saling terkait dan terintegrasi , ketiga elemen tersebut adalah : masyarakat, legislatif dan eksekutif.
35
Paradigma baru perencanaan APBD menuntut adanya akuntabilitas publik. Berkaitan dengan hal tersebut, sesuai amanat undang-undang, DPRD memiliki peran dan kewenangan yang lebih besar dibanding masa-masa yang lalu, substansi pokok dalam perencanaan APBD adalah peran dan fungsi DPRD dalam menentukan arah dan kebijakan umum APBD. Hal ini sesuai dengan Pasal 181 Permendagri Nomor 13 tahun 2006 yang menyatakan bahwa : 1. Kepala daerah mengajukan rancangan perda tentang APBD disertai dengan penjelasan dan dokumen-dokumen pendukungnya kepada DPRD untuk memperoleh persetujuan bersama. 2. Rancangan perda yang dimaksud dibahas pemerintah daerah dan DPRD berdasarkan Kebijakan Umum APBD , serta prioritas dan plafon anggaran 3. Pengambilan Keputusan DPRD untuk menyetujui rancangan perda tersebut dilakukan selambat-lambatnya satu bulan sebelum tahun anggaran dilaksanakan. 4. Atas dasar persetujuan DPRD tersebut , kepala daerah menyiapkan rancangan
peraturan
daerah
tentang
penjabaran
APBD
rancangan dokumen pelaksanaan satuan kerja perangkat daerah.
dan
36
Ada beberapa tahapan yang harus dilalui DPRD dalam menyusun arah dan kebijakan umum APBD, dan strategi serta prioritas APBD antara lain : 1. Melakukan proses scanning lingkungan dan need assesment untuk menentukan poisisi dan kebutuhan daerah untuk tahun tersebut. Hal ini dilakukan dengan mekanisme penjaringan aspirasi masyarakat. 2. Berdasarkan
hasil
need
assesment
dan
penjaringan
aspirasi
masyarakat, DPRD mempersiapkan draft arah dan kebijakan umum APBD serta strategi dan prioritas APBD 3. DPRD meminta bahan dan masukan dari pemerintah daerah tentang berbagai aspirasi yang diperoleh dari rakorbang , hasil evaluasi dan analisis kondisi eksiting sebelum membuat kesepakatan dengan pemerintah daerah. 4. Membuat kesepakatan antara DPRD dan pemerintah daerah . kesepakatan yang dibuat tersebut menghasilkan arah dan kebijakan umum APBD serta strategi dan prioritas APBD.
Menurut undang-undang nomor 32 tahun 2004, hubungan antara legislatif dan eksekutif dalam proses penetapan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah dijelaskan pada Pasal 25 yang menyebutkan bahwa : Kepala daerah mempunyai wewenang dan tugas terkait dengan APBD yaitu : Memimpin
dan
menyelenggarakan
pemerintahan
daerah
berdasarkan
37
kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD, mengajukan rancangan Perda, menetapkan Perda yang telah mendapatkan persetujuan DPRD, menyusun dan mengajukan rancangan Perda tentang APBD kepada DPRD untuk dibahas dan ditetapkan bersama.
b. Siklus Anggaran Daerah
Prinsip-prinsip pokok manajemen keuangan , harus diterapkan pada setiap siklus anggaran daerah, hal ini perlu dilakukan agar anggaran daerah benar-benar dapat mencapai visi dan misi yang dibebankan kepada daerah. Bagi pengelolah keuangan daerah prinsip-prinsip pokok ini adalah koridor bagi para pihak yang terlibat dalam penyusunan dan pelaksanaan anggaran daerah , artinya pokok-pokok itu menjamin pengelolaan keuangan daerah selalu berorientasi pada kepentingan publik. Suatu anggaran daerah yang disiapkan, direview, diimplementasikan, dan dievaluasi serta dianalisis mempunyai maksud dan tujuan yang meliputi fungsi anggaran daerah sebagai dokumen kebijakan.
Anggaran daerah sebagai suatu arahan
kegiatan operasional, anggaran daerah sebagai perencanaan keuangan, anggaran daerah sebagai suatu alat komunikasi kepada publik
masing-
masing maksud dan tujuan tersebut mempunyai kriteria-kriteria tersendiri untuk evaluasi ( Coe, 1989 ). Dalam bagian siklus anggaran, perbaikan dan pengelolaan keuangan daerah akan dibangun berdasarkan analisis setiap tahap dari siklus anggaran. Atas dasar keadaan masa lalu dan ketentuan
38
undang-undang yang baru maka akan dihasilkan usulan-usulan pengelolaan keuangan daerah yang lebih dapat dipertangunggjawabkan. Analisis dan usulan tersebut mungkin tumpang tindih pada tahap-tahap yang ada karena memang tahap-tahap tersebut tidak terlepas satu sama lain. Sebagai gambaran awal dari permasalahan dan usulan alternatif
perbaikan untuk
menciptakan mekanisme pengelolaan keuangan daerah yang berorientasi pada kepentingan publik. Dalam proses siklus anggaran daerah DPRD tidak hanya berwenang untuk mengesahkan APBD, namun juga terlibat aktif dalam siklus anggaran melalui hak budgetnya. DPRD harus terlibat aktif mulai dari tahap
penyusunan,
pengesahan,
pelaksanaan
hingga
evaluasi
dan
pertanggungjawaban anggaran agar pelaksanaan peran DPRD lebih terfokus dan efektif serta efesien sebagai alat kontrol sosial terhadap pemerintah, maka pengawasan oleh DPRD perlu ditekankan kepada pengawasan kebijakan anggaran .
4. Pertanggungjawaban Eksekutif dan Pengawasan Legislatif
Dalam undang-undang Nomor 32 tahun 2004, secara tegas dijelaskan tentang pertangungjawaban eksekutif dan pengawasan legislatif , yaitu dalam bentuk :
39
1. Kepala
daerah
menyampaikan
rancangan
perda
tentang
pertanggungjawaban pelaksanaan APBD kepada DPRD berupa laporan keuangan yang telah diperiksa oleh badan pemeriksa keungan paling lambat 6 bulan setelah tahun anggaran berakhir. 2. Laporan keuangan tersebut sekurang-kurangnya meliputi : laporan realisasi APBD, neraca, arus kas dan catatan atas laporan keuangan yang dilampiri dengan laporan badan usaha milik daerah. 3. Laporan keuangan tersebut disusun dan disajikan sesuai dengan standar akuntansi pemerintahan yang ditetapkan dengan peraturan pemerintah.
Dalam
rangka
pertanggungjawaban
publik,
pemerintah
daerah
seharusnya melakukan optimalisasi anggaran yang dilakukan secara efesien dan efektif untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Anggaran daerah, khususnya pengeluaran daerah belum mampu berperan sebagai insentif dalam mendorong laju pembangunan daerah . disamping itu banyak ditemukan keluhan dari masyarakat terakit dengan pengalokasian anggaran yang tidak sesuai dengan kebutuhan dan skala prioritas serta kurang mencerminkan aspek ekonomi, efesiensi dan efektifitas. Adapun tujuan dan maksud penyajian laporan keuangan Pemerintah Daerah, secara garis besarnya mempunyai tujuan umum yaitu :
40
1. Untuk memberikan informasi yang digunakan dalam pembuatan keputusan
ekonomi,
sosial,
dan
politik
serta
sebagai
bukti
pertanggunngjawaban (accountability) dan pengelolaan (stewarsship). 2. Untuk memberikan informasi yang digunakan
untuk mengevaluasi
kinerja manajerial dan organisasional.
Sedangkan
secara
khusus,
penyajian
laporan
keuangan
oleh
pemerintah daerah bertujuan : 1. Untuk memberikan informasi keuangan untuk menentukan dan memprediksi aliran kas, saldo, neraca, dan kebutuhan sumber daya financial jangka pendek unit pemerintah. 2. Memberikan informasi keuangan untuk menentukan dan memprediksi kondisi ekonomi suatu unit pemerintahan dan perubahan-perubahan yang terjadi di dalamnya. 3. Memberikan kesesuaiannya
infromasi dengan
keuangan peraturan
untuk
memonitor
kinerja,
perundang-undangan
dan
kesepakatan serta ketentuan lain yang disyaratkan. 4. Memberikan informasi untuk perencanaan dan penganggaran, serta untuk memprediksi pengaruh pemilikan dan pembelanjaan sumber daya ekonomi terhadap pencapaian tujuan operasional.
41
Pada
dasarnya
pengawasan
yang
dilakukan
DPRD
adalah
pengawasan politik yang lebih bersifat kebijakan strategis bukan pengawasan teknis dan administratif, walaupun dalam prakteknya pengawasan legislatif ini sering menjadi konflik karena DPRD masuk dalam wilayah yang sangat teknis yang bukan menjadi wilayah DPRD, karena dalam hal tersebut telah ada lembaga pengawasan internal. Pengawasan menjadi hal terpenting dalam penggunaan anggaran di daerah, hal ini mengingat bahwa terdapat tiga aspek utama yang mendukung keberhasilan
otonomi
daerah
yaitu
pengawasan,
pengendalian,
dan
pemeriksaan, ketiga hal tersebut pada dasarnya berbeda baik pada konsepsi maupun aplikasinya. Pengawasan mengacu pada tindakan atau kegiatan oleh pihak yang berada diluar eksekutif (masyarakat dan DPRD), untuk mengawasi kinerja pemerintahan. Pengendalian (control) adalah mekanisme yang dilakukan oleh eksekutif (pemerintah daerah) untuk menjamin dilaksanakannya
sistem
dan
kebijakan
manajemen
sehingga
tujuan
organisasi tercapai. Pemeriksaan (audit) merupakan kegiatan yang dilakukan oleh pihak yang memiliki indepenensi dan memiliki kompetensi profesional untuk memeriksa apakah hasil kerja pemerintah daerah sesuai dengan standar atau kinerja yang ada. Pengawasan oleh DPRD dan masyarakat tersebut harus sudah dilakukan sejak tahap perencanaan, tidak hanya pada tahap pelaksanaan dan pelaporan, apabila DPRD lemah dalam menetukan arah kebijakan umum maka sangat mungkin dalam tahap pelaksanaan dan
42
pengawasan juga akan lemah , akan tetapi harus difahami oleh DPRD bahwa pengawasan yang dilakukan terhadap pemerintah daerah adalah terkait pada kebijakan yang digariskan, bukan pemeriksaan yang dilakukan oleh otoritas dan keahlian profesional. Kinerja anggaran yang optimal akan menuntut reposisi peran DPRD dalam proses pengelolaan keuangan daerah. DPRD kini harus melakukan berbagai upaya agar seluruh pengeluaran dan penerimaan dari anggaran daerah dilakukan dengan mencapai keluarankeluaran yang berorientasi pada kepentingan publik Reposisi peran DPRD ini dimungkinkan karena anggaran tidak lagi menjadi wilayah kewenangan pihak eksekutif saja, namun juga menuntut tanggungjawab legislatif atas kinerja APBD. Reposisi peran, baik yang dimiliki DPRD maupun eksekutif
hendaknya diarahkan pada transparansi dalam
hubungan keduanya, disadari bahwa implemantasi fungsi penganggaran dalam penyusunan APBD mempertemukan wilayah kewenangan antara DPRD dan Pemda. Transparansi serta saling kepercayaan antara legislatif dan eksekutif perlu dipertegas karena dalam hubungan keduanya ada beberapa aspek pengganggaran yang berada di area abu-abu,
akibatnya
kedua lembaga pemerintah di daerah tersebut bisa saja saling lempar tanggungjawab, berebut kewenangan atau bersama-sama menyepakati penyimpangan, situasi ini dapat menimbulkan berbagai akibat negatif bagi akuntabilitas pengganggaran daerah, oleh karena itu tranparansi diantara keduanya dan kepada publik sangat diperlukan.
43
B. Kerangka Pikir Bertitik tolak dari kerangka pemikiran dan uraian di atas tentang hubungan eksekutif dan legislatif dalam penetapan peraturan daerah tentang anggaran pendapatan dan belanja daerah menurut undang –undang nomor 32 tahun 2004, maka dapat digambarkan model dan proses sebagai berikut : Kerangka Pikir Penelitian
Proses Penyusunan APBD
LEGISLATIF dan EKSEKUTIF KABUPATEN GOWA
1. 2. 3. 4. 5. 6.
7.
Jaring Aspirasi Penyusunan AKU Penyusunan Plafon dan Prioritas Anggaran Penyusunan RKPD sesuai RPJMD Penyampaian KUA Pengajuan Ranperda APBD
Pembahsan Ranperda APBD
Faktor yang Berhubungan : A. Pola Hubungan Legislatif dan Eksekutif. 1. Tugas dan Fungsi 2. Etika dan Komunikasi 3. Good Govenance B. Peraturan Perundang-undangan 1. Dasar hukum yang digunakan 2. Alur dan Proses Penyusunan 3. Dokumen Perencanaan Pembangunan Daerah
Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Gowa
44
C. Pertanyaan Penelitian Berdasarkan kerangka pikir penelitian, maka pertanyaan penelitian yang diajukan adalah 1.
Bagaimana hubungan ekskutif dan legislatif di Kabupaten Gowa dalam proses perumusan dan penetapan Peraturan daerah tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.
2.
Bagaimana peran eksekutif
dan legislatif dalam perumusan dan
penetapan anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah di Kabupaten Gowa 3.
Faktor-faktor yang berhubungan dalam proses hubungan eksekutif dan legislatif dalam penetapan peraturan daerah.
45
BAB III METODE PENELITIAN A. Metode Penelitian Pendekatan yang digunakan dalam penelitian ini adalah metode kualitatif dengan menitik beratkan fokus permasalahan pada pola hubungan eksekutif dan legislatif. Secara terarah penelitian ditujukan pada hubungan kedua lembaga tersebut dalam proses penetapan anggaran pendapatan dan belanja daerah Kabupaten Gowa, Selanjutnya interpretasi pola pikir penulis tertuang dalam kerangka fikir yang mengarah induktif yaitu: berdasarkan dari pola hubungan eksekutif dan legislatif dalam proses penetapan anggaran pendapatan dan belanja daerah Kabupaten Gowa dapat ditarik kesimpulan secara umum dari hubungan keduanya.
B. Teknik Pengumpulan Data 1.
Pengamatan Langsung Pengamatan dilakukan terhadap hubungan dan kemitraan antara Eksekutif dan Legislatif dalam proses penyusunan dan penetapan APBD di Kabupaten Gowa
2. Wawancara Wawancara dilakukan dengan bertanya langsung untuk memperoleh informasi dari para kepala SKPD yang merupakan perwakilan eksekutif dalam pembahasan rancangan APBD, dan kepada anggota
46
DPRD, khususnya Panitia Anggaran yang terlibat langsung dalam penyunan APBD dan kepada seluruh Anggota DPRD yang terlibat dalam Penetapan APBD sebagai peraturan daerah. 3. Telaah Dokumen Adalah teknik penelitian dengan memanfaatkan dokumen yang ada di Dewan Perwakilan Rakyat Daerah kabupaten Gowa dan berbagai literatur yang berhubungan dengan penelitian
C. Prosedur Pengolahan Data Teknik pengolahan data yang dilakukan senantiasa disesuaikan dengan jenis data yang diperlukan dalam penelitian ini. Data yang diperoleh melalui instrumen pengamatan langsung, pedoman wawancara dan telaah dokumen kemudian diolah dengan melalui proses persiapan, pengelompokan data, analisis data untuk hipotesis dan analisis data untuk menarik kesimpulan (GER.Buronghs : dalam Arikunto S. 1998 ). Berkenaan dengan metode penelitian kualitatif yang digunakan dalam penelitian ini, maka dilakukan prosedur penelitian yaitu : 1. Mendefenisikan konsep-konsep umum 2. Menelaah konsep dan kategori melalui induksi analitik 3. Menganalisis pola-pola hubungan antar konsep
47
4. Mencari instrumen dan mengikuti asumsi-asumsi kultural yang berlaku 5. Melakukan pengamatan partisipatoris
Setelah proses dan prosedur penelitian tersebut dikerjakan, maka selanjutnya dilakukan penerapan data yang telah diproses untuk menarik kesimpulan sebagai hasil penelitian.
48
DAFTAR PUSTAKA 1.
Agung Djojosoekarto,dkk, 2004, Membangun Kapasitas Fungsi Anggaran DPRD , Seknas Adkasi, Jakarta
2.
Bohar Soeharto, 1996, Menyiapkan Penelitian dan Penulisan Ilmiah
3.
( Skripsi-Thesis) , Tarsito, Bandung.
Departemen Dalam Negeri Indonesia, 2006, Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 , Tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah.
4.
Dirjen Bina Administrasi Keuangan Daerah, 2006, Bimbingan Teknis Implementasi Permendagri Nomor 13 Tahun 2006
5.
Hilman Hadikusuma, 2005, Bahasa Hukum Indonesia , Alumni, Bandung
6.
Mardiasmo , 2004, Manajemen Keuangan Daerah , Andi Offset, Yogyakarta
7.
Naning, Mardiniah, dkk, 2004, Memperkuat Posisi Politik Rakyat , Cesda, Jakarta
8.
Pemerintah Republik Indonedia,2004, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah , Public Institute Dialog, Jakarta
49
9.
Pemerintah Republik Indonedia,2004, Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 Tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah , Public Institute Dialog, Jakarta
10.
Rahmi Yunita ,dkk, 2004, Meningkatkan Kinerja Fungsi Legislasi DPRD , Seknas Adkasi, Jakarta
11.
Riant Nugroho, dkk, 2004, Dinamika dan Kapasitas DPRD dalam Tata Pemerintahan Demokratis ,Yayasan Konrad Adenueur
12.
Sadu Wasistiono, Ondo Riyani, 2003, Hubungan Eksekutif dan Legislatif , Fokus Media, Bandung
50
PROPOSAL PENELITIAN
HUBUNGAN LEGISLATIF DAN EKSEKUTI F DAERAH DALAM PROSES PENETAPAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH KABUPATEN GOWA MENURUT UNDANG-UNDANG NOMOR 32 TAHUN 2004
OLEH : H. RAHMAN SYAH 26. 11. 035
LEMBAGA ADMINISTRASI NEGARA MAKASSAR SEKOLAH TINGGI ILMU ADMINISTRASI PROGRAM MAGISTER ILMU ADMINISTRASI 2007
51
PROPOSAL PENELITIAN HUBUNGAN LEGISLATIF DAN EKSEKUTI F DAERAH DALAM PROSES PENETAPAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH KABUPATEN GOWA MENURUT UNDANG-UNDANG NOMOR 32 TAHUN 2004
Disusun dan diajukan oleh :
H. RAHMAN SYAH Nomor Pokok Mahasiswa : 26.11.035 Program Studi : Manajemen Pembagunan Daerah
Telah dipertahankan di depan Panitia Ujian Tesis Tanggal : ______________________2007
Komisi Pembimbing
Prof. Dr. Makmur, Msi Ketua
Drs. Sulaeman Fattah, M.Si Anggota
Mengetahui : KETUA STIA LAN MAKASSAR
Prof. Dr. Ismail Said 270.000.692
