Sistemas Administrativos Sistema Nacional de Presu@BULLETuesto Público ANÁLISIS

Sistemas Administrativos

Sistema Nacional de Presu•uesto Público

Marco Estructural del Presupuesto por Resultados Juan Guillermo Mayor Gamero (*)

Primera parte (**) RESUMEN EJECUTIVO ANÁLISIS I.

Aspectos del presupuesto por resultados.

II.

El presupuesto por resultados (PpR) como herramienta de gestión.

III. El presupuesto por resultados en el Perú. IV. Rol de las Instituciones influyentes. V.

Componentes de presupuesto por resultados.

BITÁCORA INFORMATIVA I.

Pregunta y respuesta PpR.

II.

Cuadro PpR.

III. Normas referidas al PpR. IV. Noticia destacada sobre PpR.

A comienzos de la década de los 70's se percibía la preocupación de cómo superar la crisis fiscal, por lo que se establece iniciativas que conlleven a un menor costo y sea más eficaz. Algunos países experimentaron estas medidas de prestación de servicios "Privatización: seguidamente se hicieron esfuerzos por aumentar la productividad del Sector Publico y creció el interés por obtener mejores resultados de las actividades de las entidades yío organizaciones, la forma como se viene realizando estas soluciones basadas en un análisis económico se denominó "nueva gerencia publica Por resultados, no se entiende solo el impacto final de programas sino, aportes en toda la cadena de generación de valor público. Ei Presupuesto por Resultados (PpR), no significa condicionar mecánicamente las asignaciones de recursos, ni adornarla con información sino, organizar una discusión presupuestaria, capaz de integrar información sobre resultados.

I. ASPECTOS DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS

y las acciones para ello; así como asignar los recursos respondiendo a las prioridades planteadas. Se define como todo tipo de mecanismo y proceso destinado a estrechar el vinculo entre la financiación de los programas y los resultados (outputs o outcomes) a través del uso sistemático de información de desempeño (información no solo de resultados, sino también del costo de lograrlos). Como hemos señalado, con el 'presupuesto por resultado" se busca enfatizar que todo este proceso tiene como eje articulador a la población y el logro de resultados a su favor. Para llevar adelante el proceso es importante que a nivel sectorial, así como en cada institución pública o pliego presupuestal se establezca cuáles son las necesidades y demandas de la población que están en su ámbito de competencias atender. Y, con base en el análisis de dichas demandas o problemas de !a población, establecer los resultados a alcanzar y las acciones para ello; así como asignar los recursos respondiendo a las prioridades planteadas.

1.1 Definición Es una metodología o ''esquema de presupuestos que integra la programación,

(*) Contador Público Colegiado. Auditor Independiente. Con estudios de Maestría en Administración de Empresas y dos Diplomados: Diplomado en Educación a Distancia (Universidad Abierta Panamá) y en Auditoria Independiente (CCPL). Docente universitario en las siguientes Instituciones: Universidad Particular Alas Peruanas, Universidad Nacional Federico Villareal, Escuela de Oficiales FAP (EOFAP) y Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Es experto en Finanzas Públicas y Contabilidad de Costos, dictando los Seminarios y Conferencias sobre Contabilidad Analítica, PCGE, P.C.G. Ha elaborado Manuales Oficiales de Contabilidad de Costos. Autor de dos libros de Educación a Distancia: "Finanzas Públicas y Contabilidad Gubernamental" Ha escrito artículos sobre Contabilidad de Costos, publicados en el Diario Oficial "El Peruano" y en interner. (**) La segunda parre del presente artículo se publicará en la edición de noviembre de 2009.

Gestión Pública y Desarrollo

formulación, aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto en una visión de logro de resultados a favor de la población, retroalimentando los procesos anuales para la reasignación, reprogramación y ajustes de las intervenciones". Es importante tener en cuenta que en el ciclo de gestión presupuestaria, la "programación" es el punto de encuentro entre el planeamiento y el procesos presupuestario propiamente tal. Luego de la programación siguen la formulación, aprobación, ejecución y conjuntamente con ésta: el seguimiento y control, y finalmente la evaluación; para re iniciar el ciclo. Con el presupuesto por resultado( 1 ) se busca enfatizar que todo este proceso tiene como eje articulador a la población y el logro de resultados a su favor. Para llevar adelante el proceso es importante que a nivel sectorial, así como en cada institución pública o pliego presupuestal se establezca cuáles son las necesidades y demandas de la población que están en su ámbito de competencias atender. Y, con base en el análisis de dichas demandas o problemas de la población, establecer los resultados a alcanzar

1.2

Características Las características dei Presupuesto por Resultados nos permiten ver porque decimos que esta estrategia introduce un cambio en la forma de hacer el Presupuesto; rompiendo ademas con el esquema tra-

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dicional de enfoque institucional de intervenciones que generan aislamiento y nula articulación de la intervención deLEstado. Del Presupuesto por Resultados podemos decir lo siguiente: • Parte de una visión integrada de planificación y presupuesto, y de la articulación de acciones y actores para la consecución de resultados. • Plantea el diseño de acciones en función a la resolución de problemas críticos que afectan a la población y que requiere de la participación de diversos actores, que alinean su accionar en tal sentido. 1.3 Objetivos

•

•

Lograr que el proceso presupuestario favorezca e impulse el desarrollo progresivo de una gestión orientada a resultados en toda la administración pública. Fortalecer la eficacia y equidad del gasto público, para contribuir a la mejora del desempeño del Estado respecto del bienestar de la población, en particular, de los pobres y excluidos.

•

•

Evitar el seguir asignando recursos a programas que son inefectivos o que no son prioritarios (evitar el incrementalismo). Responder a la necesidad de gerenciar la escasez de forma óptima y de desarrollar técnicas para gestionar los recortes presupuestarios, de forma que no se efectúen de forma mecánica y recaigan en la inversión y/o en los gastos de mantenimiento.

La implementación del Presupuesto por Resultado tiene por objetivo: Lograr que el proceso de gestión presupuestaria se desarrolle según los principios y métodos del enfoque por resultados contribuyendo a construir un Estado eficaz, capaz de generar mayores niveles de bienestar en la población. El Presupuesto por Resultados es un nuevo enfoque para elaborar el Presupuesto Público en el que las interacciones a ser fnanciadas con los recursos públicos, se diseñan, ejecutan y evalúan en relación a los cambios que propician a favor de la población, particularmente la más pobre del país.

1.5 Limitaciones del Presupuesto Público

Entre las principales limitaciones identificadas por el Gobierno se cuentan: • La débil articulación entre el planeamiento y el presupuesto • Existencia de una normatividad abundante, desarticulada y contradictoria • El marcado énfasis en la obtención de productos • Evaluación centrada en la gestión financiera y cumplimiento de los procedimientos. 1.6 Progresividad en la Aplicación de Instrumentos

Los Pliegos Presupuestarios comprendidos en los Programas Estratégicos implementados a partir del Año Fiscal 2008, para efectos de su programación y formulación en el presupuesto del Año Fiscal 2009, están obligados a sustentar sus proyectos de presupuesto sobre la base de la información generada por los indicadores de resultados y las evaluaciones específicas. Gráfico No 2 PpR EN EL CICLO PRESUPUESTARIO

Gráfico N° 1 PRESUPUESTO POR RESULTADOS

Información Metas r.

Compromisos Metas Condiciones

Convenios Contratos

APROBACIÓN DESEMPEÑO OPERACIONAL> COMPROMISOS GESTIÓN DESEMPEÑO FINANCIERO

FORMULACIÓN Y APROBACIÓN PRESUPUESTARIA

1.4 Motivaciones para la adopción de un presupuesto por resultados

•

•

• •

Aumentar la confianza de la sociedad en los gobiernos como efecto de la obtención de resultados que importan a la ciudadanía. Responder de forma oportuna a los cambios en las prioridades y en las necesidades sociales. Mejorar la priorización del gasto; y/o, Mejorar la eficiencia técnica (el desempeño de los programas).

La información de desempeño tiene otros usos y beneficios además de los relacionados con la presupuestación, que no van a ser examinados en esta presentación (aumentar la transparencia, mejorar la gestión de las entidades, etc.), por no corresponder al tema tratado.

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Incentivos, sanciones Estadísticas

EVALUACIÓN

No se quiere desconocer, que la presupuestación por resultados es un componente de la gestión basada en resultados, pero se enfoca exclusivamente en el uso de la información de resultados para elaborar el presupuesto. Es importante tener en cuenta que el presupuesto por resultados implica: • Combinar el corto, con el mediano y largo plazo. • Lo local, con lo regional y lo nacional. • Lo sectorial, con lo intersectorial y lo integral. • Lo estatal con lo participativo. Debe ser entendido como un proceso de mejoramiento continuo de cada fase del proceso, y de cada organizació e institución involucrada en el mismo. El presupuesto por resultados conjuntamente con el presupuesto participativo: Parten de lo que hacemos y tenemos en cada localidad y región. Ambos deben apuntar a algo nuevo y mejor, según lo establecido en el plan de desarrollo concertado.

EJECUCIÓN

Metas Planes Programas

COMPROMISOS POLÍTICOS

PRIORIDADES POLÍTICAS

EVALUACIONES

FORMULACIÓN

ASIGNACIÓN RECURSOS

Juicios evaluativos Necesidades de ajuste Nuevas prioridades Test mercado

Evaluaciones de Desempeño Informes públicos rendición cuentas Auditorías

Requiere:

a. Desarrollo de un presupuesto por resultados (que permita identificar productos y costos). b. Nuevo enfoque de gerencia pública orientado a otorgar mayor flexibilidad a la gerencia pública. c. Nuevos instrumentos de control gerencial, que equilibre el "dejar hacer" de los gerentes públicos. d. Sistemas de rendición de cuenta y vigilancia social. Instrumentos específicos:

•

a. Convenios de Administración por Resultados (CAR). b. "Fondo Concursable" para la asignación de incrementales.

Gestión Pública y Desarrollo

Sistemas Administrativos

1.7 Componentes de Presupuesto por Resultados

1.8. Medios e instrumentos de Presupuesto por Resultados

•

Incentivos para mejorar la capacidad de gestión institucional Rendición Social de Cuentas: vigilancia y participación

• • • • •

Principales medios:

Información sobre desempeño: sistemas de monitoreo y evaluación Uso de información sobre resultados en proceso presupuestario Incentivos a gestores para lograr resultados Entrega de competencias a gestores

• • •

Articulación del presupuesto con el plan desde los resultados Normatividad presupuestarios orientada por resultados Fortalecimiento de la medición, seguimiento y evaluación

1.9 Componentes de Presupuesto por Resultados

Instrumentos a implementar • • • •

Programación estratégica presupuestaria Indicadores de desempeño y evaluaciones Incentivos. Participación y vigilancia.

1.10 Elementos de Presupuesto por Resultado Gráfico N0 4 Planeamiento estratégico

Progamción presupuestada estratégica Normatividad

Planificar y presupuestar multianualmente y multisectorialmente

Racionalizar y simplificar la normativad Presupuesto por Resultados

Misión

f Visión Objetivo

001 estratégicos

[) Seguimiento y Evaluación Verificar avances en función a lo planificado

Transparencia y rendición de cuentas Informar al ciudadano sobre los servicios otorgados y los grados de avance

Medidas del desempeño

Programas

Acciones (Actividades / Proyecto

Capacidad de ) gestión institucional

Actividades / Proyectos

Impulsar modernización en la gestión pública

1.11 Objetivo y finalidad de Presupuesto por Resultados Gráfico N°

Reducción de los niveles de pobreza y de excluión social

Mejorar la eficacia del Gasto Público

Propósito (Objetivo General)

( Objetivos ) Específicos

1. Lograr que el presupuesto esté articulado a una planificación enfocada en resultados para las prioridades nacionales.

`fi Gestión Pública /111 y Desarrollo

Reducir la inequidad del Gasto Público

Lograr que el proceso presupuestario se desarrollo en el marco de los principios, propósitos y técnicas de la gestión para resultados

2. Lograr mantener una normatividad simple (amigable) coordinada y consistente con la Gestión para Resultados.

1

r 3. Contar con infor-

4. Mejorar las ca-

mación significativa, oportuna y confiable sobre los resultados del gasto público, útil para la toma de decisiones.

pacidades del sector público en manejo de herramientas de Gestión para Resultados.

5. Fortalecer las capacidades institucionales y las condiciones que favorezcan la rendición de cuentas y la vigilancia social sobre los resultados del uso de los recusos públicos.

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II. EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR) COMO HERRAMIENTA DE GESTIÓN Instrumentos característicos de la nueva gerencia publica la cual estructura el ciclo presupuestal en función a los resultados y los bienes y servicios, otorgando mayor flexibilidad (va de la mano por esquemas de rendición de cuentas) que acatan los responsables o gerentes (contro-

lan los productos pero no los resultados) en el uso de insumos al cambiar el ámbito de control de insumos a productos y resultados. Existen herramientas que facilitan el funcionamiento de un esquema hacia resultados, atándolos hacia la misión-visión del estado de cada país y los productos (bienes y servicios) y costos que genera cada instancia. Además de la atribución existen problemas

de tiempo cuando los resultados se demoran mas que los productos en concretarse; entonces el enlace entre ambos en un esquema de PpR multi-anual. La relación entre insumos (gastos de personal, materiales, etc.) y productos (numero de fiscalización, numero de usuarios, etc.) trae consigo ciertos requerimientos de adaptación a procesos específicos y de información.

Cuadro No 1 Avances en la implementación del PpR Indicadores

.■

Í

2008-2009

2009-2010

2010-2011

9 10%

15 30%

36 60%

Seguimiento Resultados finales con programas y bases de datos publicadas Número de indicadores de Resultado Final

5 15

10 20

30 40

Evaluación Número de evaluaciones de diseño y ejecución presupuestal Presupuesto evaluado en relación al Presupuesto Total

3 3%

10 15%

15 25%

2 5

4 10

8 20

INDICADORES DE AVANCE Programación Presupuestaria Estratégica Programas Estratégicos bajo el marco del PpR Participación del PpR en relación al Presupuesto Total

Monitoreo Participativo Gobiernos Regionales Gobiernos Locales / Provinciales

J

Objetivo institucionanl para el periodo 2010-2011 es llegar a incorporar más del 50% del Presupuesto en el esquema de PpR

III. EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS EN EL PERÚ Comprende un ciclo presupuestal de principios y técnicas para el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de los bienes y productos destinados a un grupo o población, lográndose con eficacia, eficiencia y equidad. El PpR implica un cambio de tal manera que beneficie al ciudadano, este cambio se hará posible partiendo de nuevos procesos y metodologías aplicables al ciclo presupuestal; se debe incluir que se espera una aplicación adecuada solo en intervenciones eficaces y de costo-efectivas que mejoren la calidad de vida sobre todo de las personas de condiciones paupérrimas. Gráfico N° 6

1 La programación

6 La evaluación

5 El control

2 La información

r,3

La aprobación)

4 La ejecución )

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2.1 ¿Cómo ha venido funcionando la manera de presupuestar en el Perú? En nuestro país, el manejo presupuestario por parte del Estado se ha caracterizado por ser inadecuado y presentar evidentes problemas en cuanto a la eficacia y calidad del gasto. En consecuencia, la provisión de bienes y servicios a la población ha sido, generalmente, deficiente y poco oportuna. Pese a ello, año a año, los presupuestos públicos mantienen la misma estructura de asignación de recursos. La gestión pública y, dentro de ésta, la gestión presupuestaria, se han convertido en ejercicios rutinarios. Esto ha implicado que el proceso real de elaboración del presupuesto difiera significativamente del ciclo presupuestario establecido en la normatividad vigente, presentando un conjunto de limitaciones, como: • Desarticulación entre planificación y presupuesto. • Asignación de recursos centrada en insumos antes que en productos y resultados. • Poca flexibilidad para adecuar las estrategias a los cambios que se van produciendo. • Excesiva atención al control del proceso presupuestario antes que en los resultados. • Lógica del ajuste y de la austeridad mal enfocada. En consecuencia, un falso ahorro, al hacerse recortes del gasto

en áreas esenciales para la población ' y al no generar mejora en la eficacia y calidad de los servicios. 2.2

Implementación del Presupuesto por Resultados en el Perú La implementación del cambio metodológico hacia un presupuesto por resultados es un proceso que se inicia en el año 2007. Su coordinación está a cargo de la Dirección Nacional Presupuesto Público (DNPP) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). La Ley de Presupuesto del Sector Público para el año 2007 define once actividades prioritarias a favor de la infancia, a partir de las cuales se iniciará la mejora de la calidad del gasto y la gestión por resultados. Estas actividades son las siguientes: • Atención de la mujer gestante. • Atención de niño menor de 29 días. • Atención del niño menor de 5 años. • Atención de enfermedades diarreicas y respiratorias agudas. • Abastecimiento de agua segura y vigilancia y control de calidad de agua para consumo. • Registro de nacimiento y de identidad. • Control de asistencia de profesores y alumnos. (...)

Notas

(1) BASE LEGAL - PRESUPUESTO POR RESULTADO.

^t'E Gestión Pública

/1111 y Desarrollo •

Sistemas Administrativos

Sistema Nacional de Presu • uesto Público 111111■'

Marco Estructural del Presupuesto por Resultados Juan Guillermo Mayor Gamero (*)

Segunda parte (**) ÍNDICE

RESUMEN EJECUTIVO

ANÁLISIS I.

A comienzos de la década de los 70's se percibía la preocupación de cómo superar la crisis

Aspectos del presupuesto por resultados.

II. El presupuesto por resultados (PpR) como herramienta de gestión. III. El presupuesto por resultados en el Perú. IV. Rol de las Entidades Influyentes. V. Componentes de presupuesto por resultados.

BITÁCORA INFORMATIVA 1.

Sabía Ud. que...

II. El presupuesto por resultado como herramienta de gestión. III. Normatividad referida al PpR. IV. Cuadro PpR.

(*) Contador Público Colegiado. Auditor Independiente. Con estudios de Maestría en Administración de Empresas y dos Diplomados: Diplomado en Educación a Distancia (Universidad Abierta Panamá) y en Auditoria Independiente (CCPL). Docente universitario en ias siguientes Instituciones: Universidad Particular Alas Peruanas, Universidad Nacional Federico Villareal, Escuela de Oficiales FAP (EOFAP) y Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Es experto en Finanzas Públicas y Contabilidad de Costos, dictando los Seminarios y Conferencias sobre Contabilidad Analítica, PCGE, P.C.G. Ha elaborado Manuales Oficiales de Contabilidad deCostos. Autor de dos libros de Educación a Distancia: 'Finanzas Públicas y Contabilidad Gubernamental': Ha escrito artículos sobre Contabilidad de Costos, publicados en el Diario Oficial "El Peruano" yen Internet. (**) La primera parte del presente artículo se publicó en la edición de octubre de 2009.

n

In //I

Gestión Pública y Desarrollo

fiscal, por lo que se establece iniciativas que conlleven a un menor costo y sea más eficaz. Algunos países experimentaron estas medidas de prestación de servicios "Privatización': seguidamente se hicieron esfuerzos por aumentar la productividad del Sector Publico y creció el interés por obtener mejores resultados de las actividades de las entidades y/o organizaciones, la forma como se viene realizando estas soluciones basadas en un análisis económico se denominó ''nueva gerencia publica': Por resultados, no se entiende solo el impacto final de programas sino, aportes en toda la cadena de generación de valor público. El Presupuesto por Resultados (PpR), no significa condicionar mecánicamente las asignaciones de recursos, ni adornarla con información sino, organizar una discusión presupuestaria, capaz de integrar información sobre resultados.

✓ ✓ ✓ ✓

Ministerio de Educación Ministerio de Salud Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social Ministerio de Transportes y Comunicaciones ✓ Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC). ✓ Gobiernos Regionales y otros Para el año 2008, la programación presupuestaria estratégica, como instrumento específico orientado a su articulación con los planes estratégicos sectoriales e institucionales, se extiende a todo el sector público. Por su parte, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y la DNPP tienen la obligación de determinar las metas físicas nacionales, regionales y locales a ser alcanzadas para las once actividades, y de definir los programas piloto y los respectivos indicadores de resultado a ser evaluados.

(...) • Atención educativa prioritaria a niños y niñas de 5 a 7 años. Formación matemática y comprensión de lectura al final del primer ciclo de primaria. Supervisión, monitoreo, asesoría pedagógica y capacitación a docentes. Atención a infraestructura escolar en riesgo. Hemos mencionado que la fase de programación es el punto de encuentro entre el planeamiento y el proceso presupuestario. Con el presupuesto por resultados la programación presupuestaria estratégica se hace a través del uso de indicadores de desempeño -a nivel de objetivo general, objetivo específico y productos principales -, con el fin de contar con información necesaria para facilitar el cambio a la nueva lógica del presupuesto por resultados. Los pliegos deben definir indicadores de desempeño en estos tres niveles y señalar los valores a alcanzar en cada uno de los indicadores definidos (meta) y los medios de verificación para su seguimiento y evaluación. Para el 2007, los pliegos son:

2.3 LOS CINCO PROGRAMAS ESTRATÉGICOS Para iniciar al proceso de implementación del PpR en términos concretos, se han definido cinco programas presupuestales estratégicos con alta incidencia en infancia. Los cinco programas son:

Cuadro N° 1

CINCO PROGRAMAS ESTRATÉGICOS Programa:

SALUD MATERNO NEO NATAL Problema central • Alta tasa de mortalidad materna y neonatal.

Resultado final esperado • Mejorar la salud materna neonatal.

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Programa:

PROGRAMA ARTICULADO NUTRICIONAL Problema central • Alta tasa de desnutrición crónica.

Resultado final esperado • Reducir la desnutrición crónica en el 2011 en niños menores de 5 años.

Programa:

ACCESO DE LA POBLACIÓN A LA IDENTIDAD Problema central • Niñas, niños y adultos indocumentados, en zonas rurales.

Resultado final esperado • Acceso de la población a la en especial Identidad (niñas, niños y adultos).

LOGRO DE APRENDIZAJE AL FINAL DEL III CICLO Resultado final esperado • Los y las estudiantes de EBR obtienen los logros de aprendizaje esperados en comunicación integral y pensamiento lógico matemático.

Programa:

ACCESO A SERVICIOS SOCIALES BÁSICOS Y OPORTUNIDADES DE MERCADO Resultado final esperado Problema central • Mejorar condiciones de acceso e • Poblaciones aisladas o con severos problemas Para acceder a servicios básicos y al mercado. Integración de poblaciones rurales pobres a servicios sociales básicos (salud, educación) y oportunidades de mercado. ■.

IV. ROL DE LAS ENTIDADES INFLUYENTES Parte de los desafíos de la implantación del presupuesto por resultados implica compromisos. Por parte de todos los actores directa o indirectamente involucrados en fortalecer la gestión Pública y promover el desarrollo: gobierno nacional, regional o local, funcionarios públicos, sociedad civil. Para cumplir con sus respectivos roles y compromisos, cada actor debe tomar en cuenta los siguientes elementos: % La descentralización del país .% La planificación estratégica del desarrollo % La participación ciudadana como práctica transversal % La transparencia en la gestión pública

4.1 El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) De acuerdo a ley le corresponde la función de órgano rector y normativo del Sistema Nacional de Presupuesto Público a nivel del país. Por tanto, le toca impulsar el diseño y la implementación del Presupuesto por Resultados. Sin embargo, en el marco del proceso de descentralización y de los cambios en las relaciones de poder del gobierno nacional y las regiones, es de suma importancia que la rectoría y práctica normativa del MEF se modifique hacia una gestión concertada de los sistemas administrativos, abandonando la tradicional práctica centralista que excluye a las

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El sistema de monitoreo y evaluación debe permitir principalmente que los reajustes y aprendizajes se produzcan en el nivel local y regional.

4.2 El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN)

Programa: Problema central • Bajo logros de aprendizaje escolar.

Fortalecer los procesos de planificación del desarrollo, la participación ciudadana y la transparencia de la gestión pública. Diseñar el sistema de monitoreo y evaluación del presupuesto por resultados en función a las necesidades locales y regionales, y del nivel agregado nacional.

regiones de los procesos de cambios. Una de las principales limitaciones de la gestión estatal es la práctica centralista del MEF. Para la elaboración de la propuesta del Presupuesto por Resultados, por ejemplo, no se ha considerado la participación de los gobiernos regionales, relegándolos, aparentemente, a funciones operativas. Se corre el riesgo, por tanto, de contar con una propuesta centralista desde sus inicio. Desde esta perspectiva, al MEF le correspondería: • Diseñar de manera integral el proceso del presupuesto por resultados y su implementación, incorporando mecanismos de concertación e inclusión de los órganos regionales en todas las etapas del proceso. • Proponer normas y orientaciones técnicas en materia presupuestaria que permitan adaptaciones flexibles a la realidad particular de cada región, diseñando mecanismos que posibiliten el monitoreo y la gestión del presupuesto por resultados a nivel nacional. • Planificar y organizar en coordinación con los gobiernos regionales, los programas de desarrollo de capacidades a nivel local y regional, orientados a la implementación del presupuesto por resultados. • Diseñar la programación presupuestaria estratégica como espacio técnico y participativo, donde se tomen decisiones concertadas en torno a los objetivos estratégicos de desarrollo y se articule al presupuesto participativo.

Como vimos anteriormente, una gestión estatal eficaz y eficiente requiere de un buen planeamiento estratégico y de su articulación a la gestión presupuestaria. Se hace necesario, por tanto, que en el Perú contemos con un Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y un ente encargado de llevarlo adelante. Este sería el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), el cual, formalmente, fue creado en mayo de 2005, pero hasta el momento no ha sido activado en su totalidad. La activación del CEPLAN es de mucha importancia para los procesos de planificación en el país, más aún en el contexto actual, en el que se intenta introducir una nueva forma de gestionar y manejar los recursos públicos. La implementación del presupuesto por resultados requiere un sistema de planificación que defina objetivos de desarrollo a los cuales alinearse y que constituyan el marco de las decisiones en materia presupuestal. En este marco, el CEPLAN debiera estar encargado de: El diseño y soporte técnico para los procesos de planificación estratégica a nivel nacional, regional y local, teniendo como marco de acción el fortalecimiento de la descentralización y las prácticas de participación ciudadana. La coordinación con el Sistema Nacional de Presupuesto Público para conciliar enfoques y responsabilidades en torno a la implantación del presupuesto por resultados. Planificar y organizar en coordinación con los gobiernos regionales, los programas de desarrollo de capacidades en el ámbito de su competencia y de las necesidades específicas de cada región. Proponer un sistema de monitoreo y evaluación de los resultados de la planificación estratégica.

4.3 Los gobiernos regionales El proceso de diseño e implementación del presupuesto por resultados tiene en los gobiernos regionales a uno de los principales actores, con importantes posibilidades para fortalecer el proceso de descentralización y su rol de promoción del desarrollo. Desde esta mirada, el presupuesto por

"vil Gestión Pública y Desarrollo

Sistemas Administrativos

resultados supone que los gobiernos regionales rediseñen sus instrumentos de planificación estratégica y las articulen a las políticas y objetivos nacionales. Esto propiciaría, simultáneamente, procesos de fortalecimiento institucional y de desarrollo de capacidades orientados a reformar las instituciones en respuesta a los desafíos planteados. El presupuesto por resultados representa entonces una oportunidad para repensar la gestión de los gobiernos regionales en función del desempeño institucional articulado al desarrollo territorial. Bajo estas premisas a los gobiernos regionales les correspondería: Fortalecer el sistema de planificación a nivel regional, promoviendo tanto la articulación horizontal -con sectores públicos, programas o proyectos nacionales que operan en el territorio regional, Organismos Públicos Descentralizados y otros equivalentes-, como la articulación vertical -con municipios y con el nivel nacional. Proponer normas e iniciativas para la aplicación del presupuesto por resultados en el nivel regional: programas pilotos, proyectos, actividades. Estas iniciativas deben inscribirse en el proceso de transición del presupuesto público por programas al presupuesto público por resultados. Impulsar y participar en los espacios de coordinación intergubernamental que se establezcan con los órganos rectores del nivel nacional: Ministerio de Economía y CEPLAN. Impulsar el rediseño organizacional interno en función al enfoque del desempeño institucional y la gestión por resultados. • Fortalecer la participación ciudadana y la transparencia en la gestión pública,

•

orientadas a la medición del éxito de la gestión presupuestaria en el marco del presupuesto por resultados. Diseñar el sistema de indicadores de desempeño a nivel regional como herramienta para la gestión presupuestaria por resultados y la rendición de cuentas.

orgánica en función al desempeño institucional que les toca cumplir. Fortalecer la participación ciudadana y la transparencia de la gestión del gobierno local.

4.5 La sociedad civil

4.4 Los gobiernos locales Los gobiernos locales constituyen el nivel de la gestión pública más cercano a los problemas de las localidades. Su concurso en el proceso del presupuesto por resultados es fundamental, no solo porque normativamente están obligadas - aunque de manera gradual-, sino porque, vistos como un sistema y desde la perspectiva del desarrollo, hay unicidad y alta conectividad, a pesar de ser territorios claramente diferenciados. Por esta razón, el éxito del presupuesto por resultados en alguno de estos espacios y sus efectos en el desarrollo, incidirá de manera directa e indirecta en otras localidades y, por supuesto, en el nivel agregado regional. Diferenciados por la escala y particularidades, el rol de los gobiernos locales en la gestión del presupuesto por resultados tiene similitud al de los gobiernos regionales: • Articulación concertada de la planificación estratégica local con la planificación del desarrollo regional Contribuir en lo que corresponda a los objetivos de desarrollo nacional y a las políticas que se deriven de ellos y, por tanto, a los cinco programas estratégicos propuestos desde el nivel nacional para los siguientes años. Impulsar el rediseño organizacional de las municipalidades, promoviendo una nueva cultura de gestión y rediseñando sus procesos y su estructura

El proceso de implementación del presupuesto por resultados, al estar vinculado orgánicamente a la planificación del desarrollo y a los resultados que se obtengan en pos de ella, involucra de manera sustantiva la práctica transversal de la participación ciudadana, específicamente en: • El proceso de la planificación concertada del desarrollo. El diseño de las políticas públicas regionales, su aplicación y la vigilancia del proceso y resultados obtenidos. La cogestión o participación como contraparte de apoyo a los cinco programas estratégicos priorizados por el gobierno nacional. En el rediseño y mejora del presupuesto participativo local y regional, adecuándolo a la lógica del presupuesto por resultados, y de la fase de programación presupuestaria estratégica. Se trata de repensar los mecanismos de decisión concertada en función a facilitar la inversión pública de acuerdo a las prioridades de la planificación estratégica. En la vigilancia y control ciudadano de la implantación del presupuesto por resultados y de los beneficios que se deriven como consecuencia de su ejecución. Este rol requiere del fortalecimiento de espacios y mecanismos de control ciudadano: Comités de Vigilancia, Consejos de Coordinación Regional, rendición de cuentas a nivel de resultados e indicadores, normas de acceso a la información, medios de difusión, etc.

Bitácora Informativa I. SABÍA Ud. que... El presupuesto por resultados es un instrumento central para el presupuesto participativo. Muchas localidades o regiones han limitado el presupuesto participativo a los "proyectos de inversión", y se han resistido a discutir el resto del gasto público con el argumento de que eso es "gasto corriente", y que allí no hay mucho que discutir. Pero eso no es así: Primero: Porque la Ley Marco de Presupuesto Participativo establece con claridad que el proceso de presupuesto participativo es sobre conjunto del gasto público, aun cuando ponga énfasis en inversión. Segundo: porque el llamado "gasto corriente" no es otra cosa que el financia-

11 Gestión Pública y Desarrollo

miento a las actividades permanentes o regulares del estado, es decir: a los servicios básicos que el estado debe proveer a la población en materias como educación, salud, nutrición, protección, y otros. Tercero: Porque el presupuesto por resultados lo que busca es mejorar la eficacia y calidad de las actividades permanentes del estado para atender las necesidades de la población. Ese gasto que representa la mayor proporción de los recursos públicos y que no llega a quienes más lo necesitan. Cuarto: Porque se trata de identificar las brechas de cobertura y calidad en los servicios esenciales que debe brindar el estado en cada distrito, provincia y región, para dar prioridad a la asignación de los recursos públicos para cubrir las necesi-

dades y resolver los problemas existentes en esas áreas. Por ello, el Presupuesto por Resultados y el Presupuesto Participativo se requieren y se demandan mutuamente. Es importante tener en cuenta que el presupuesto por resultados implica: • Combinar el corto, con el mediano y largo plazo. • Lo local, con lo regional y lo nacional. • Lo sectorial, con lo intersectorial y lo integral. • Lo estatal con lo participativo. Debe ser entendido como un proceso de mejoramiento continuo de cada fase del proceso, y de cada organización e institución involucrada en el mismo.

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El presupuesto por resultados conjuntamente con el presupuesto participativo: Parten de lo que hacemos y tenemos en cada localidad y región. Ambos deben apuntar a algo nuevo y mejor, según lo establecido en el plan de desarrollo concertado. II. EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS COMO HERRAMIENTA DE GESTIÓN Instrumentos característicos de la nueva gerencia publica la cual estructura el ciclo presupuestal en función a los resultados y los bienes y servicios, otorgando mayor flexibilidad (va de la mano por esquemas de rendición de cuentas) que acatan los responsables o gerentes (controlan los productos pero no los resultados) en el uso de insumos al cambiar el ámbito de control de insumos a productos y resultados. Existen herramientas que facilitan el funcionamiento de un esquema hacia resultados, atándolos hacia la misión-visión del estado de cada país y los productos (bienes y servicios) y costos que genera cada instancia. Además de la atribución existen problemas de tiempo cuando los resultados se demoran mas que los productos en concretarse; entonces el enlace entre ambos en un esquema de PpR multi-anual. La relación entre insumos (gastos de personal, materiales, etc.) y productos (numero de fiscalización, numero de usuarios, etc.) trae consigo ciertos requerimientos de adaptación a procesos específicos y de información. III. NORMATIVIDAD AL PpR La Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2009 señala, en la parte pertinente al Presupuesto por Resultados - PpR lo siguiente:

Artículo 78°.- Del Presupuesto por Resultados - PpR 78.1 El Presupuesto por Resultados - PpR es una metodología que se aplica progresivamente al proceso presupuestario y que integra fa programación, formulación, aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto, en una visión de logro de productos, resultados y uso eficiente de los recursos del Estado a favor de la población, retroalimentando los procesos anuales de asignación del presupuesto público. 782 El Presupuesto por Resultados - PpR utiliza instrumentos tales como la programación presupuestaria estratégica, el seguimiento de productos y resultados a través de indicadores de desempeño, y las evaluaciones independientes, entre otros que determine el Ministerio de Economía y Finanzas en colaboración con las demás entidades de Gobierno. Artículo 79°.- Modificaciones presupuestarias a nivel institucional entre entidades Las entidades responsables de ejecución de recursos públicos podrán realizar modificaciones presupuestarias en el nivel institucional dentro del marco de Presupuesto por Resultados - PpR,

C30

Noviembre de 2009

mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas y el Ministro del Sector correspondiente, con el objeto de dar un mayor nivel de atención y prioridad a determinadas finalidades según ámbitos geográficos. Artículo 80°.- Sobre la Evaluación en el marco del Presupuesto por Resultados - PpR 80.1 La evaluación en el marco del Presupuesto por Resultados - PpR consiste en el análisis sistemático y objetivo de un proyecto, programa o política en curso o concluido, en razón a su diseño, ejecución, eficiencia, eficacia, e impacto y resultados en la población, sin perjuicio de las normas y procesos establecidos por el Sistema Nacional de Inversión Pública - SNIP relativos a los proyectos de inversión. Los resultados de las evaluaciones vinculan a las entidades cuyas acciones han sido objeto de las mismas, las cuales deberán asumir compromisos formales de mejora sobre su desempeño. 80.2 Las evaluaciones son realizadas por personas naturales o jurídicas, en este último caso, diferentes a las entidades que ejecutan acciones que son objeto de las evaluaciones. El diseño y los resultados de las evaluaciones son compartidos y discutidos con las entidades involucradas. Los resultados de las evaluaciones tienen carácter público. 80.3 Las entidades ejecutoras de las acciones objeto de la evaluación, deben proporcionar, bajo responsabilidad, la información que requiera la persona natural o jurídica evaluadora para la realización de sus labores. Artículo 81°, Los responsables de la ejecución en el marco del Presupuesto por Resultados - PpR La ejecución del gasto público y la coordina-

ción para el logro de resultados y compromisos son de responsabilidad de los sectores del Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales, según corresponda, los que de acuerdo a su ámbito de acción establecen los valores iniciales o línea de base y las metas nacionales anuales y multianuales en los indicadores de resultados y productos. Artículo 82°.- El seguimiento del gasto público y de las prioridades asignadas. 82.1 El seguimiento en el marco del Presupuesto por Resultados - PpR se realiza sobre los avances en los productos y resultados del gasto público en general, con énfasis inicial en los Programas Estratégicos. Dicho seguimiento está a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas, para lo cual los responsables señalados en el artículo 81° de la presente Ley entregan información cierta, suficiente y adecuada. 82.2 El Ministerio de Economía y Finanzas consolida la información recibida sobre desempeño y evaluaciones para su publicación y remisión ala Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso de la República y la Contraloría General de la República. Artículo 83°.- información Estadística sobre resultados El Instituto Nacional de Estadística e Informática - INEI genera la información estadística necesaria para el seguimiento de los indicadores en los ámbitos correspondientes a su misión, en el marco del Presupuesto por Resultados, particularmente de aquellos que no pudieran ser generados por los sistemas estadísticos propios de las entidades involucradas en la aplicación del PpR." IV. CUADRO PpR

Gráfica ria 3 GESTIÓN Y PRESUPUESTO POR RESULTADOS 1. Árbol de Problemas 2. Marco Lógico (Objetivos, Metas e indicadores)

3. Programas Presupuestales Estratégicos 4 Clasificadores de gasto de uso obligatorio

Programación Presupuestal

Planificación sectorial, regional y local

Formulación Presupuestal Gestión para Resultados (REFORMA)

Evaluación y rendición de cuentas

8. Uso de indicadores de desempeño

Aprobación

Ejecución institucional -oSeguimiento

Asignación de recursos

6. Asignación oportuna y 7. Uso protegido

5. Formalización de objetivo, metas; e indicadores y techos para- asignación de recursos

1 Gestión Pública:

11 1 y Desarrollo

7.117~,

: 1

PUBLICO

Intentando caracterizar la articulación entre el plan y el presupuesto 0) Nelson Shack (*) RESUMEN

LA ARTICULACIÓN ENTRE PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN

En el presente artículo, el autor presente un análisis detallado acerca del proceso de integración y articulación del presupuesto con la planificación. Fundamentalmente el autor destaca la necesidad de articular ambos instrumentos para lograr una mayor efectividad de las políticas públicas y cumplimiento de los objetivos institucionales y concluye en la obligación del Estado en fortalecer las capacidades técnicas de los mandos intermedios y promover la construcción de un servicio civil moderno. a fin de lograr una adecuada implementación del sistema. Este interesante aporte nos permitirá reflexionar acerca de la importancia de contar con un sistema plan — presupuesto íntegramente articulado y conocer los sólidos argumentos que sustentan dicha

Dilema 1

FUNCIONES DEL PLAN Y PRESUPUESTO

•

necesidad

Hoy en día, con un horizonte macroeconómico regional caracterizado por un extraordinario desempeño favorable, pero algo ensombrecido por la poca efectividad de las políticas públicas implementadas durante los últimos años en materia de reducción de pobreza y desigualdad, el tema de la Planificación y su armoniosa articulación con el Presupuesto se vuelve a discutir en los foros políticos y académicos en toda la Región. Precisamente, la necesidad del fortalecimiento del sistema presupuestario sobre la base de un presupuesto con énfasis en Resultados, no hace más que traducir de manera concreta una demanda ciudadana por mayor efectividad en la resolución de los problemas para el ciudadano (en particular para los grupos normalmente excluidos), por un mayor equilibrio entre el cumplimiento seguro de la función de estabilización y la no desatención del cumplimiento de las funciones de asignación y distribución, por una armonía entre las decisiones de corto plazo y de largo plazo, entre el plan y el presupuesto. Si el dilema central de la ciencia económica es la asignación de recursos escasos entre fines alternativos y ello es una expresión particular del conflicto general entre lo que queremos y lo que podemos, resulta que la eterna discusión entre cómo vincular armónicamente la planificación y la presupuestación, no es más que otra forma de expresión de ese dilema, en el cual por un lado, están los deseos de cuál sería la sociedad en la que nos gustaría vivir y por el otro, las posibilidades efectivas, dado los recursos existentes, de conseguirlo.

1 Gestión Pública y Desarrollo

Asignación de recursos escasos entre fines alternativos. Expresión particular del conflicto general entre lo que queremos y lo que podemos, entre los deseos de cual sería la sociedad en la que nos gustaría vivir y las posibilidades efectivas, dados los reclamos existentes de conseguirlo (Tavares y Beretta, 2006).

Planificación: la prospección y la articulación de perspectivas (escenarios exploratorios y enfoques normativos) para el conjunto de la sociedad, la coordinación interna y externa al Estado y la evaluación y su natural enfoque al logro de resultados (Martin, 2005).

•

Presupuesto: preservar la solvencia fiscal de mediano plazo del sector público, promover una entrega eficiente de bienes y servicios públicos y asignar los recursos públicos de acuerdo a las prioridades gubernamentales (Shick, 2002).

•

En un enfoque más operativo (Shack, 2006), el Presupuesto es: (i) el reflejo financiero del plan; (ii) la distribución priorizada de los ingresos; y, (iii) el espejo de los procesos y la cultura organizacional del sector público y, que en ese marco, debe contribuir a que el Estado cumpla cabalmente con sus funciones de asignación, distribución y estabilización.

■.

Tanto los planificadores como los presupuestólogos están de acuerdo en términos teóricos con que el presupuesto es el reflejo financiero del plan, sin embargo, usualmente estos últimos reconocen la existencia de ciertas prioridades en los planes de desarrollo pero no necesariamente las toman en cuenta cuando hacen los presupuestos; los planificadores reconocen que los presupuestos se elaboran siguiendo otros criterios y no necesariamente los planes; los gestores tratan de combinar durante la ejecución ambos planos en un escenario presupuestario en que el resto de sistemas administrativos reduce sustancialmente la eficacia de su acción; los políticos

(*) Maestría en Gestión y Políticas Públicas, Universidad de Chile; Economista, Universidad del Pacifico. Coordinador del Proyecto "Mejoramiento de los Servicios de Justicia" del Banco Mundial; Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial, KFW de Alemania, PRODELICIA (Unión Europea), PRODES (USAID). Ha sido Director Nacional de Presupuesto Público y Director General de Asuntos Económicos y Sociales del MEE

Agosto de 2008

C

C Sistemas Administrativos aprueban siempre ambos instrumentos (plan y presupuesto) de gestión y motivan a la burocracia a seguir perfeccionándolos pero generalmente no toman medidas concretas para hacer viable en la realidad dicha articulación, en tanto que la sociedad civil de vez en cuando levanta su voz de protesta por semejante incoherencia mientras suelen concentrar esencialmente su atención en otros temas urgentes y cercanos, como la satisfacción de sus necesidades esenciales, dejando de reconocer que la base de la acción gubernamental (que probablemente influya de manera determinante en la satisfacción de sus necesidades y solución de sus problemas) está ligada a la apropiada articulación entre los procesos de planificación, programación, presupuestación y evaluación.

"...Tanto los planificadores como los presupuestólogos están de acuerdo en términos teóricos con que el presupuesto es el reflejo financiero del plan, sin embargo, usualmente estos últimos reconocen la existencia de ciertas prioridades en los planes de desarrollo pero no necesariamente las toman en cuenta cuando hacen los presupuestos..."

En efecto, teorizando un poco y siguiendo a Shack (2007a), existe lo que podríamos denominar cuatro macro procesos globales en la administración financiera gubernamental: Planificación Estratégica )

52>

Programación Táctica

Presupuestación Operativa j

Nos referimos a lo que podríamos denominar una programación táctica. En ella, en el marco de un escenario fiscal de mediano plazo, se establecen y costean los principales cursos de acción (programas públicos fundamentales) que se espera llevar a cabo por el sector público para lograr los objetivos de desarrollo, indicando las metas anuales (a escala meso o sectorial) a alcanzar para cada indicador en el contexto de un escenario fiscal plurianual y por lo general revolvente. Aquí en la práctica se define qué se quiere lograr en el ejercicio fiscal siguiente y subsiguientes y cuántos recursos públicos se destinarán genéricamente a dichos propósitos. Por tanto, el resultado central en este proceso es la determinación de lo que denominaremos los Objetivos Presupuestarios Anuales (OPA) sobre la base de los cuales se estructurará el Presupuesto. En tercer lugar, podríamos conceptualizar que el proceso de presupuestación operativa, de periodicidad anual, consiste en especificar con todo el detalle (es decir, a una escala micro o institucional, a nivel de entidad o dependencia) cómo se ejecutarán a lo largo del año fiscal siguiente dichos cursos de acción previstos tácticamente en el proceso anterior. Es decir, quién los ejecutará, cómo, cuándo, con qué tipo de recursos, provenientes de qué fuente de financiamiento, a través de qué programa de gasto, etc. y sobre todo, cómo se comprobará si se está logrando la meta prevista a lo largo de todo el proceso de generación de valor de la acción pública y no sólo en términos del impacto final, por lo que la generación de información sobre el desempeño a nivel de insumos, procesos, productos y resultados (tanto a partir del manejo de indicadores de gestión como de evaluaciones más integrales), así como la aplicación de instrumentos como la elaboración de diagnósticos de problemas, determinación de líneas de base, formulación de marcos lógicos, implementación sistemática de métodos de costeo asociados a una contabilidad con base devengada, entre otros, resulta fundamental. MACRO PROCESOS EN LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL

Evaluación Retroalimentadora

El primero debiera efectuarse a una escala macro o gubernamental y para un horizonte temporal de largo plazo. La visión de desarrollo del país, el plan nacional de desarrollo y demás, son los resultados naturales de este proceso, el mismo que para ser operacionalizable desde la perspectiva de la gestión estatal (no sólo de la gestión presupuestaria) y por tanto no sólo ser parte del discurso político, debe tener indicadores que permitan medir el logro de los objetivos de desarrollo planteados y por ende, dichos indicadores deben tener metas objetivas, es decir, valores del indicador que se espera alcanzar en un determinado periodo de tiempo y a un costo estimado definido, el mismo que debe ser compatible con las restricciones económicas globales del país. Por su parte, en el marco de la consecución de dichos objetivos de desarrollo, existe otro proceso, no tan general como la planificación estratégica estatal ni tan específico como la presupuestación programática e institucional.

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Obietivos ProsuouestanoS Para el año fiscal

Fuente: Shack (2007a)

táll Gestión Pública y Desarrollo ME

Sistemas Administrativos C Finalmente, promoviendo un análisis para mejorar la actuación de los tres macro procesos anteriores, tendríamos un proceso de Evaluación Retroalimentadora, que y niveles (macro, meso con sus propias especificidades y micro) debiera permitir seguir y controlar el cumplimiento de los OPAs y además contribuir a verificar el logro de los objetivos estratégicos, tácticos e incluso operativos de la Administración Gubernamental. Ciertamente, la gobernabilidad de un sistema caracterizado por la democracia política, la equidad social, la eficiencia económica, el desarrollo cultural, la integridad territorial y la sostenibilidad ambiental, requiere que estos cuatro macro procesos que determinan la efectividad de la administración financiera gubernamental y su impacto en el nivel de bienestar de la población, se desarrollen en un marco general caracterizado por procesos continuos de comunicación e información, participación ciudadana, aprendizaje colectivo y rendición de cuentas, que permita un escenario de transparencia e integridad que haga posible el desarrollo humano pleno de los integrantes de una Nación. ¿Cómo solucionar este problema?, que a pesar de poder ser definido de manera sencilla, tiene una resolución muy compleja dada la multiplicidad de aspectos (actores, roles, escenarios, dinámicas operativas e intereses) a considerar en este proceso de articulación. Lamentablemente no existe un modelo de solución aplicable a cualquier realidad, espacio y tiempo. Pero está claro que modificar el estado actual de cosas en materia de integración entre el plan y el presupuesto requiere necesariamente, por lo menos: a) Un mínimo convencimiento de los actores que para todos, una adecuada armonización entre los planes y presupuestos, será mejor que la situación actual de desarticulación, aunque esto signifique modificar la distribución del poder de negociación que tiene cada actor actualmente en el proceso; y, b) Un sostenido liderazgo político y capacidades técnicas que orienten el proceso de cambio de la situación actual a la deseada. ( 2)

En este orden de ideas, la pregunta esencial hacia cuya respuesta este Estudio pretende aportar algunas consideraciones producto de una rápida revisión de las experiencias en esta materia en 15 países de América Latina (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Panamá, Paraguay, Perú, México, Uruguay y Venezuela) es: ¿Qué es lo que realmente ocurre en los esfuerzos de integración entre el plan y el presupuesto?. La articulación entre el plan y presupuesto es el resultado de un proceso técnico y sobre todo político de iteración e interacción continua que para su eficacia requiere, entre otros elementos, fundamentalmente de: 1. Un apropiado arreglo institucional que vaya más allá de establecer ciertas reglas formales, roles de los actores y

s'

Gestión Pública y Desarrollo

estructuras organizacionales y tenga en cuenta las relaciones informales y los procesos de trabajo con los que cotidianamente opera la burocracia (en el buen sentido del término) en sí; 2. Un mínimo de capacidades técnicas relacionadas no sólo con disponer de personal calificado en las áreas de planificación, presupuesto y gestión, y contar con sistemas administrativos que se caractericen por su rigor metodológico y aplicación flexible, sino también con tener sistemas de información que al ser de verdad usados por los actores apropiadamente, permitan efectivamente un mejor proceso de toma de decisiones. En este sentido, si la articulación del presupuesto y el plan es el resultado de un proceso técnico y político, entonces, en él hay actores, reglas, niveles, espacios y momentos de interacción en los que se juega; y considerando los dos requisitos fundamentales antes indicados, podríamos resumir operativamente el proceso de articulación entre el plan y el presupuesto en varios aspectos, entre los que destacan: 1. La articulación al ser efectiva busca el potenciamiento sinérgico del cumplimiento tanto de las funciones del plan (como resultado del proceso de planificación) como del presupuesto (como resultado del proceso de presupuestación). Al respecto, cabe recordar que las funciones esenciales de la Planificación, son la prospección, la coordinación y la evaluación, en tanto que el Presupuesto debe preservar la solvencia fiscal de mediano plazo del sector público, promover una entrega eficiente de bienes y servicios públicos y asignar los recursos públicos de acuerdo a las prioridades gubernamentales. Cabe señalar que en la Región existen importantes avances en materia de la creación de mecanismos (no sólo dentro de la esfera presupuestaria, sino también fuera: por ejemplo la implementación de ministerios coordinadores, secretarías presidenciales de metas y otras) de coordinación y evaluación. Sin embargo, al parecer el gran ausente sigue siendo la prospectiva a largo plazo. En general, en la medida que los procesos que hemos llamado de planificación estratégica, programación táctica, presupuestación operativa (que implica la gestión de la misma) y evaluación retroalimentadora, estén claros y se desarrollen apropiadamente (es decir, se cuente con las capacidades técnicas, políticas y de gestión; así como con la información mínima necesaria para poder tomar decisiones), la probabilidad de alcanzar la integración será mayor y por tanto, la probabilidad de atender efectivamente las demandas ciudadanas a través de la provisión de bienes y servicios que como resultado de la aplicación de políticas y programas, coadyuven a la solución de los problemas sustantivos de la sociedad en una determinada coyuntura, también se incrementará.

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C Sistemas Administrativos LA ARTICULACIÓN ENTRE . PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN 1, 111••••••■ ••••••

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Bienes y Servidos

OFERTAS • Políticas • Programas • Proyectos • Actividades

Sociedad

Proceso Político

Proceso Técnico

2. La articulación no se produce en un vacío, sino más bien en un contexto cultural, histórico e institucional determinado y bajo una dinámica distinta dependiendo el nivel jerárquico organizacional en el cual se produzca (es decir, una cosá es la articulación del presupuesto general de la república con el plan nacional de desarrollo y otra distinta la articulación entre el presupuesto de una entidad y su plan operativo institucional). Por tanto, los aplicativos informáticos, sistemas administrativos, el registro de información y diseños institucionales y organizativos deben reconocer estas diferencias para que puedan soportar un verdadero proceso de integración. Asimismo, la mayor o menor presencia del Plan en la determinación de las prioridades de gasto en el ciclo presupuestario, dependerá de los arreglos institucionales vigentes en cada espacio y tiempo. No es lo mismo hablar de esta interacción, cuando no existe un sistema administrativo formal de planificación que cuando lo hay; o cuando existiendo dicho sistema, no es un contrapeso efectivo a las capacidades (poder) de la hacienda pública (para determinar los incentivos que guían el comportamiento no sólo de la administración financiera en particular, sino de la gestión pública en general).

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Sociedad

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Proceso Mixto

No debemos olvidar que en general, el liderazgo y poder que ejerce el ente rector del sistema presupuestario es usualmente avasallador frente a la autoridad planificadora, sobre todo si está al mismo nivel organizacional del Poder Ejecutivo y particularmente cuando el sistema de planificación no tiene la responsabilidad de elaborar el presupuesto de inversión, es decir, no usa el sistema de inversión pública para priorizar (y sólo se preocupa de asegurar la viabilidad técnica y socioeconómica de los proyectos) en un escenario de restricción presupuestaria, qué proyectos, de qué sectores y territorios se hacen primero (define una secuencia de inversiones programáticas) de acuerdo a la lógica del Plan. Por otro lado, hay que tener presente que el Presupuesto siempre es el reflejo financiero de un Plan, por lo cual, en última instancia, éste incide significativamente en la asignación de los recursos en el marco de las restricciones que impone el primero. El punto es que no siempre está claro de qué Plan se trata, justamente por la falta de formalización de las prioridades gubernamentales, por lo que en la medida que nos movamos de un extremo al otro del espacio de formalización del pian, se podrá observar en la práctica, que operativamente

1 Gestión Pública

y Desarrollo

Sistemas Administrativos C es el proceso presupuestario (que termina reemplazando al proceso de planificación propiamente dicho) quien define la orientación (incluso estratégica) del gasto público_ La discusión parece reducirse no a si de da o no integración, sino también quién se integra sobre quién: el plan sobre el presupuesto o el presupuesto sobre el plan; en donde evidentemente, la plataforma de integración, termina envolviendo y caracterizando el proceso de integración con su propia lógica, enfoque y dinámica.

"...hay que tener presente que el Presupuesto siempre es el reflejo financiero de un Plan, por lo cual, en última instancia, éste incide significativamente en la asignación de los recursos en el marco de las restricciones que impone el primero..." ----

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De hecho, como bien lo sugiere Cunill & Ospina (2003) existen en América Latina dos grandes modelos de determinación de la orientación programática del gasto: • Un modelo Plan, en el cual, las prioridades de política gubernamental están contenidas explícitamente en un Plan Nacional de Desarrollo (PND, o equivalente) que sirve de guía para la determinación (sobre todo en el mediano plazo) de las prioridades de gasto y en el cual los ejercicios de planeamiento estratégico están difundidos e integrados al proceso decisional del ciclo presupuestario; y, • Un modelo Presupuesto en el cual la elaboración de este instrumento y su desarrollo a lo largo del ciclo presupuestario (generalmente anual) marcan de manera dominante la determinación de las orientaciones del gasto, sin que haya un condicionamiento o referencia explícita a metas de un PND, con lo cual, dadas las típicas restricciones presupuestarias y las inercias institucionales e incluso metodológicas, el carácter incrementa' del gasto público se perpetúa.

Es crucial el perfeccionamiento de los procesos tradicio nales que norman la fase de elaboración presupuestaria a fin de que la información sobre las prioridades estraté gicas, debidamente expresadas en términos operacional mente concretos, es decir, cómo va el logro de los obje tivos presupuestarios anuales (OPAs), pueda permear lo! procesos de toma de decisiones en materia de asignaciór de recursos presupuestarios. Asimismo, resulta necesario que esta influencia se extien da más allá de la fase de elaboración, que suele distingui entre los procesos de programación y formulación, sin( que también esté presente durante las fases de establecí miento (o aprobación), ejecución y evaluación del presu puesto. Debe buscarse eliminar la típica asimetría que existe er el proceso presupuestario y de planificación, en el cual, e primero, al estar sujeto a un calendario rígido, legalment( establecido (incluso a nivel de mandato constitucional) de periodicidad anual y rutinario, muchas veces prescindE de los resultados del segundo, que es generalmente me nos formalizado, difundido y más flexible, pues no "estar a tiempo o en forma" cuando se toman las decisione presupuestarias.

"...Debe buscarse eliminar la típica asimetría que existe en el proceso presupuestario y de planificación, en e! cual, el primero, al estar sujeto a un calendario rígido, legalmente establecido (incluso a nivel de mandato constitucional), de periodicidad anual y rutinario, muchas veces prescinde de los resultados del segundo, que es generalmente menos formalizado, difundido y más flexible, pues no "están a tiempo o en forma" cuando se toman las decisiones presupuestarias..."

INVOLUCRANDO TODAS LAS FASES DEL CICLO

La real y permanente armonización del plan y presupuesto se da cuando en cada nivel se producen cambios concretos en los procesos de trabajo que modifican la rutina del ciclo presupuestario y se verifica una mínima densidad instrumental.

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C Sistemas Administrativos 3. La articulación depende de la existencia de un mínimo nivel de densidad instrumental, difundida y apropiada por la burocracia. La existencia de un marco fiscal de mediano plazo suficientemente desarrollado, de un adecuado proceso de formulación presupuestaria y el uso de una apropiada clasificación funcional programática del presupuesto son indispensables para tal articulación.

Es necesario que conceptos (y su aplicación cotidiana en la gestión y en el proceso decisional) tales como marcos lógicos, líneas de base, indicadores de desempeño, análisis estratégico, articulación de políticas y programas y demás, sean conceptos tan frecuentes en el lenguaje de los operadores - involucrados como presupuesto, objeto de gasto, fuente de financiamiento, presupuesto institucional y demás.

PROGRAMACIÓN Y FORMULACIÓN PRESUPUESTARIA

Estimación de Gastos Rígidos

FASES SUGERIDAS

Determinación de recursos fiscales disponibles: Formulación en 2 Etapas.

1

Interacciones Técnicas entre Guardianes y Defensores Instancia Consultiva y Presencial de Coordinación Técnica Interistitucional

Estimación de Gastos Rígidos: componentes estructurales e inerciales del gasto.

2

3

Discusión sobre el desempeño de lo existente. Dividendo de Eficiencia.

4

Análisis de nuevas iniciativas de gasto: fondo concursable.

5

0

Determinación de Recursos Fiscales Programables

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Concertación de Estructuras Programáticas e Indicadores de Desempeño: Marcos Lógicos.

6

Determinación de Créditos presupuestarios.

7

Establecimiento de metas para los indicadores de desempeño.

8

Confección de un mapa de relaciones presupuestarias.

Discusión sobre desempeño de lo existente

Mapa de relaciones Programáticas, Institucionales y de Desempeño

Análisis de nuevas iniciativas de gasto

Concentración de Estructuras Programáticas e Indicadores de Desempeño

Establecimiento de metas para Indicadores de Desempeño

Determinación de Créditos Presupuestarios

Así por ejemplo, la introducción de mejoras procedimentales sustantivas en la forma (y fondo) cómo se elabora el presupuesto, mediante la incorporación de fondos concursables, matrices de relaciones, algoritmos predefinidos para la determinación de pisos, etc. resultan importantes para facilitar el proceso de integración entre el plan y presupuesto, siempre y cuando estén enmarcados en un horizonte de programación mayor al año calendario, pues evidentemente los resultados más importantes (y recordemos la relevancia del enfoque hacia resultados) se obtienen más allá del año fiscal. En efecto, un elemento particularmente importante, es la existencia y aplicación de un Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) que oriente las decisiones de la política presupuestaria más allá del año calendario y le dé consistencia intertemporal.

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Gestión Pública y Desarrollo

Sistemas Administrativos C tipos: (a) aquellos de primera generación (como Panamá y Venezuela, para citar simplemente un par de ejemplos) que sólo se circunscriben a la parte global y general especificando los grandes agregados macrofiscales y declaraciones de política pública gubernamental; (b) los de segunda generación (como Colombia y Perú) que además incluyen especificaciones de gasto siguiendo clasificaciones sectoriales y funcionales (es decir, estableciendo para los principales gastos no solamente su contenido de naturaleza económica, sino también quién los ejecutará y para qué propósito) para cada uno de los años comprendidos en el marco; y (c) aquellos de tercera generación (como Brasil y Argentina) que se caracterizan por incluir los principales indicadores de desempeño de producto y resultado (especialmente de este último tipo) como resultado de la programación no financiera que subyace a la programación financiera, especificando incluso las metas de los principales proyectos de inversión y actividades que contiene el presupuesto. Todo esfuerzo por implementar o mejorar los procesos de programación macrofiscal plurianual (calidad de proyecciones, consolidación del arreglo institucional, movilidad del horizonte, y otros) e incrementar su efectividad en el proceso de toma de decisiones públicas (con apropiados mecanismos de transparencia y comunicación a la ciudadanía), contribuirá a mejorar en la práctica los procesos de articulación entre el plan y presupuesto.

Marco Fiscal de Mediano Plazo •

Quizá el vehículo mas apropiado para lograr una vinculación armónica y sinérgica entre los procesos de planeamiento y presupuestación es justamente la programación multianual, proceso que se traduce en la construcción de un marco fiscal de mediano plazo (MFMP).

•

Un MFMP es el resultado de un proceso estratégico de proyección y priorización de gasto, a través del cual las decisiones presupuestarias anuales son gobernadas tanto por las restricciones fiscales intertemporales imperantes como por las prioridades de la política gubernamental, permitiendo apreciar el impacto fiscal de las decisiones del presente sobre el futuro próximo e interiorizar los costos explícitos y de oportunidad de tal o cual curso de acción para alcanzar dichos objetivos trazados (Moreno, 2005).

•

No preasigna legalmente techos anuales de gasto por sector, función o cualquier otra categoría presupuestaria por los años venideros, como pudiera suceder en el caso de un Presupuesto Plurianual legalmente aprobado, pues bajo un v1FMP se mantiene la anualidad del presupuesto, aunque el primer año del marco si es consistente con el presupuesto anual para el año que se formula y los siguientes ejercicios son estimaciones indicativas y referenciales que se convierten en la línea de base de las siguientes programaciones.

•

En general, siguiendo a Martirene (2007) un MFMP cumple con las funciones básicas de prevenir, asignar, limitar y corregir.

En general, un MFMP contiene por lo menos tres elementos fundamentales que lo caracterizan y que permiten confeccionar una taxonomía generacional respecto a este instrumento: (i) un marco agregado de recursos, determinado de arriba hacia abajo, consistente con la sostenibilidad de las finanzas públicas y las prioridades generales de la política gubernamental que incluye metas cuantitativas tanto a nivel macroeconómico (inflación, producto, empleo, balanza de pagos, etc.) y fiscales (ingreso y gasto según clasificación económica); (ii) un conjunto esencial de estimaciones de costo, construidas de abajo hacia arriba, respecto a la estrategia de acción programática intertemporal que cada sector del gobierno tiene previsto hacer para alcanzar dichas prioridades generales de la política; (iii) un mecanismo de interacción y coordinación que promueva un proceso de toma de decisiones en base al diálogo y la cooperación. En este sentido, podríamos clasificar (evidentemente de manera preliminar, no exentos de sesgos y únicamente con propósitos ilustrativos) los distintos marcos fiscales en tres

4. La articulación contará con un entorno más propicio para

la misma, en la medida que se disponga de costos por actividades, indicadores de desempeño y mecanismos de monitoreo y evaluación de la gestión, y una orientación general de la administración hacia el logro de resultados para el desarrollo, donde el enfoque que prime no sea la ejecución de los medios sino el logro de los fines. En efecto, mientras mayor desarrollo exhiba el sistema de monitoreo y evaluación de la acción gubernamental (en particular del gasto público), más fácil será el proceso de integración entre el pian y el presupuesto en cada nivel, dado el mayor volumen de información disponible y la capacidad de absorberla en el proceso decisional.

MONITORE° Y EVALUACIÓN

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Gestión Pública y Desarrollo

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C Sisteinas áltriim;istrativ En efecto, si detrás de la discusión entre la integración armónica de los planes y los presupuestos subyace la preocupación de cómo lograr realmente un presupuesto orientado a resultados (POR), dado que éste es un requisito sine qua non para alcanzar una gestión para resultados de desarrollo; y siendo el POR un conjunto de metodologías, procesos de trabajo e instrumentos que permiten incorporar de manera sistemática, explícita y transparente la información sobre desempeño pasado, presente y futuro en cada uno de los procesos de toma de decisiones en cada nivel de organización de las entidades públicas, durante cada fase del proceso presupuestario, fortalecien-

do así la capacidad efectiva del Estado para generar valor público (Shack, 2007c), entonces, en vista que la información sobre desempeño (junto con otros elementos, claro está, como la estructura de incentivos y demás) está a la base de todo POR y no puede haber disponibilidad de dicha información de manera sistemática, fiable y oportuna por fuera de un sistema de monitoreo y evaluación (y sus particulares vinculaciones con el sistema presupuestario y de inversiones) la existencia de este sistema administrativo y su grado de desarrollo, puede facilitar sustancialmente una mayor eficacia en el proceso de integración del plan y presupuesto en cada nivel. •

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CONCEPTUALIZANDO UN POR

■ Es un conjunto de metodologías, procesos de trabajo e instrumentos que permiten incorporar de manera sistemática, explícita y transparente la información sobre desempeño pasado, presente y futuro (pasado: por lo menos en el año fiscal anterior, presente: en lo que va del ejercicio fiscal corriente y con una previsión al cierre del mismo; y previsto para un futuro inmediato, en el año fiscal para el cual se está formulando el proyecto de presupuesto) en cada uno de los procesos de toma de decisiones en cada nivel de las organizaciones públicas durante cada fase del proceso presupuestario. ■ De esta manera, se fortalece la capacidad efectiva del Estado para generar valor público, a través de acciones gubernamentales que contribuyan a la solución efectiva de los problemas que aquejan a la colectividad, a través de un complejo pero eficiente y transparente proceso de transformación de insumos en productos y resultados que impacten positivamente en el bienestar de la población (Shack, 2007a).

La solución no pasa necesariamente por sacar una ley o crear un sistema informático sino más bien, por cambiar los procesos de trabajo permanentes en la burocracia, orientándolos más hacia los resultados en el mediano y largo plazo. El refuerzo legal es necesario pero no suficiente. De hecho, parecería recomendable tratar de empezar generando un convencimiento en los distintos operadores (por ejemplo, a partir de una operación piloto) y generando capacidades progresivamente, en lugar de emitir de piano una disposición normativa vinculante que obligue hacer presupuestación plurianual bajo un enfoque para resultados, es decir, una presupuestación que no sea la consolidación de simples proyecciones del financiamiento continuo de los programas existentes en el tiempo (extrapolación inercial), sino que realmente asignen el gasto en función de un pensamiento estratégico, traducido en objetivos y prioridades de política pública de mediano y largo plazo que permitan transitar progresivamente (y de manera sostenida) al país, por una senda de eficiencia y crecimiento económico, equidad social, democracia política, sustentabilidad ambiental y desarrollo humano en general. 5. Finalmente, la articulación será más plausible en la medida que la institucionalidad asegure altos estándares de calidad y estabilidad de la burocracia, en particular de los mandos intermedios. Al final de cuentas, la integración es posible gracias al trabajo de personas que conforman un

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servicio civil flexible y meritocrático. La rigidez de la burocracia puede ser tanto o más perjudicial que la rigidez presupuestaria. Por consiguiente, será improbable que haya una mejora significativa y sostenible a mediano plazo del proceso de integración plan y presupuesto, si sólo se financia la construcción de metodologías y sistemas y se deja de lado el financiamierito de actividades permanentes de formación de capacidades en todos los operadores públicos relacionados con la gestión, particularmente de los mandos intermedios y no se promueve la construcción de un servicio civil de carrera moderno, meritocrático, flexible pero también estable y altamente calificado. 111~11111111111

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...será improbable que haya una mejora significativa y sostenible a mediano plazo del proceso de integración plan y presupuesto, si sólo se financia la construcción de metodologías y sistemas y se deja de lado el financiamiento de actividades permanentes de formación de capacidades en todos los operadores públicos relacionados con la gestión..." ----

71~11111~11111117•:., —

I Gestión Pública II y Desarrollo

Sistemas dministrativos NOTAS

(1) Extracto del Resumen Ejecutivo del Estudio que presentó el autor en la IV Reunión de Directores de Presupuesto de la Región de América Latina y el Caribe para la Efectividad en el Desarrollo y Gestión Presupuestaria para Resultados, que organizó el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a través de su Programa PRODEV, en Ciudad de Méjico, el 11 y 12 de Junio de 2008. (2) Se considera que uno de los tipos de Evaluación, según su temporalidad, es la evaluación ex - tempore (o durante) o también conocido con el nombre de Monitoreo.

REFERENCIAS DIDLIOGRAFICAS DEL ESTUDIO

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Sistem a AdministrativosSISTEMA NACIONAL DE. PRESUPUESTO

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Para entender el Sistema Administrativo de Presupuesto. Apuntes sobre sistemas administrativos, competencias y principio de legalidad en la administración pública Juan Peña

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Abogado, Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Estudios de Maestría en Derecho de la Empresa en la PUCP. Estudios de Maestría en Regulación en la UPC. Especialista en Presupuesto Público.

Cuando damos una mirada a la actividad de la administración pública, nos encontramos con normas, principios, entes rectores, directivas, competencias, conceptos, registros, documentaciones requeridas, en fin, todo un conjunto de cosas que para una persona común y corriente puedan significar un enredado, burocrático y poco armonioso esquema de actuación del Estado. El presente artículo tiene como fin, precisamente, explicar que todo aquello tiene una lógica si es bien enfocado en su análisis y objetivo dentro de lo que se denominan sistemas administrativos, los mismos que están regidos por sus competencias y atribuciones que responden al denominado principio de legalidad aplicable en la administración pública. Es importante entender la finalidad de los sistemas administrativos para poder comprender la lógica con la que se asignan funciones, competencias y límites, en particular, en el Sistema Administrativo de Presupuesto, y cómo este se interrelaciona con los demás sistemas administrativos en una suerte de complementariedad en relación al fin ulterior: la acción del Estado hacia la colectividad.

SOBRE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS Una de las funciones del Estado es la función administrativa que es realizada principalmente por el Poder Ejecutivo a través de diversas manifestaciones de la actividad administrativa. Cuando la Administración se organiza Para poder desarrollar sus funciones y cumplir sus fines lo 'nace a través de sistemas administrativos. Un sistema administrativo está conformado por un ente rector, principios, normas, procesos y procedimientos. Marcial Rubio Correa ( 1 ) nos brinda la siguiente definición: "Un sistema es la suma organizada de normas, órganos y procesos destinados a proveer a la administración pública de los

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insumos necesarios para cumplir eficientemente sus fines institucionales (...) no es un organismo sino un concepto en el que se comprende a varios elementos, entre los que se cuentan distintos organismos públicos (...)" Así por ejemplo, se puede citar al Sistema Administrativo de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, de Inversiones, al de Presupuesto, al de Tesorería, al de Endeudamiento, al de Control; entre otros. Es importante tomar en cuenta que cada sistema administrativo tiene un objeto y persigue una determinada finalidad dentro de la estructura de la administración pública, conforme a las competencias y atribuciones legalmente establecidas. En esta misma línea, se puede hacer referencia a: inversión pública (el Sistema Nacional de Inversión Pública); el manejo de tesorería (el Sistema Nacional de Tesorería); la cuenta general (el Sistema Nacional de Contabilidad); las contrata-

ciones y adquisiciones (el Sistema de Contrataciones y Adquisiciones del Estado). Es en este sentido, y a modo de ejemplo, que podemos señalar que la finalidad u objeto e incluso el campo de acción y alcance que persigue el Sistema Nacional de Control no es el mismo que aquel que persigue el Sistema Nacional de Presupuesto. En el primer caso (Sistema Nacional de Control), estamos frente a la vigilancia del cumplimiento de la legalidad por parte de las instituciones públicas en la utilización de los recursos públicos, mientras que, en el segundo, (Sistema Nacional de Presupuesto) estamos frente a una función estrictamente presupuestaria, desde el punto de vista hacendario, orientada a conducir el proceso presupuestario en sus fases de programación, formulación, aprobación, ejecución y evaluación.

SOBRE COMPETENCIAS Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Así las cosas, cuando analizamos las competencias, regladas o discrecionales, o los requisitos formales de un determinado sistema administrativo o de su correspondiente ente rector, no podemos dejar de advertir que éstas deben ser evaluadas a la luz del sistema administrativo del cual se trate.

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Egi

C Sistemas drninistrati Respecto a las competencias, encontramos que Eduardo García de Enterría y Tomas - Ramón Fernández, señalan que "(...) el Derecho condiciona y determina de manera positiva la acción administrativa, la cual no es válida si no responde a una previsión normativa (...) que toda acción administrativa concreta, si quiere tenerse la certeza de que se trata de una válida acción administrativa, ha de ser examinada desde el punto de vista de su relación con el orden jurídico; y sólo en la medida en que pueda ser referida a un precepto jurídico, (...) puede tenerse como tal acción administrativa válida (...)". El mismo autor añade: "(...) El principio de legalidad de la Administración opera, pues, en la forma de una cobertura legal de toda la actuación administrativa: sólo cuando la administración cuenta con esa cobertura legal previa, su actuación es legítima (...)" Haciendo referencia a una sentencia del Tribunal Constitucional Español, los autores indican que "(...) la sentencia de 3 de enero de 1979: 'el Derecho objetivo no solamente limita la actividad de la Administración, sino que la condiciona a la existencia de una norma que permita esa actuación concreta, a la que en todo caso debe ajustarse -. Respecto a la legislación peruana, cabe anotar que la Ley N° 27444 - Ley de Procedimiento Administrativo General dispone en su artículo IV lo siguiente:"(...) 1.1. Principio de legalidad.Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas." Imaginemos, a modo de ejemplo, que se busca verificar si el ente rector del Sistema de Presupuesto (la DNPP) tiene competencias en materia de tesorería. Definitivamente, nuestro análisis debe de partir del denominado principio de legalidad que prima en la administración pública, en el sentido que las acciones que desarrolla la administración y sus funcionarios se sujetan a las competencias legalmente establecidas siguiendo los principios de: (i) Atribución positiva, por el cual las atribuciones se ejercen porque la Ley las confiere, no por negación o falta de disposición legal; y (h) Atribución expresa, por la cual las competencias no se infieren ni se deducen si no están dispuestas en la Ley. Tal atribución no puede ser ejercida ni exigida, con lo cual se dota de seguridad jurídica al quehacer de la administración pública. Siguiendo nuestro ejemplo anterior, podremos determinar que la competencia de tesorería está expresamente regulada en las normas que rigen el sistema nacional de tesorería. Esas normas no se ubican en el sistema nacional de inversiones y mucho menos en las normas del sistema nacional de presupuesto. Basta hacer un pequeño ejercicio de búsqueda y análisis normativo para darse cuenta de dicha afirmación. Véase que si se busca una facultad en la Contraloría General de la República o en CONSUCODE respecto a la programación de ingresos y gastos no la encontraremos en dichos sistemas administrativos, sino solo en el Sistema Nacional de Presupuesto atendiendo a las disposiciones que lo regulan. ■

EL SISTEMA DE PRESUPUESTO Y OTROS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS. CADA CUAL TIENE UN ROL, ES CUESTIÓN DE COMPETENCIAS

En esta parte del artículo, y sobre lo que se ha comentado líneas arriba, veamos, pues, algunos sistemas administrativos y

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sus principales funciones, lo que nos mostrará una aplicación de lo que constituyen, sus objetivos (razón de ser) y las competencias legalmente establecidas a favor de sus respectivos entes rectores.

El Sistema Nacional de Presupuesto Este sistema administrativo está regulado por la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto y por la Ley N° 28112, Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público. La última de las referidas Leyes señala que "El Sistema Nacional de Presupuesto es el conjunto de órganos, normas y procedimientos que conducen el proceso presupuestario de todas las entidades y organismos del Sector Público en sus fases de programación, formulación, aprobación, ejecución y evaluación. Se rige por los principios de equilibrio, universalidad, unidad, especificidad, exclusividad y anualidad." El ámbito de competencias de la Dirección Nacional del Presupuesto Público del MEF (ente rector del Sistema) siguiendo el ya mencionado principio de legalidad que rige la administración pública es, según el artículo 4° de la Ley N° 28411, principalmente, programar, dirigir, coordinar, controlar y evaluar la gestión del proceso presupuestario, elaborar el anteproyecto de la Ley de Presupuesto del Sector Público; y regular la programación mensual del Presupuesto de Ingresos y Gastos.

• El Sistema Nacional de Inversión Pública Las inversiones públicas están reguladas por la Ley que crea el Sistema Nacional de Inversión Pública, Ley N° 27293 y modificatorias y demás normas reglamentarías y complementarias, y, desde el ámbito de su competencia, tiene como finalidad optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversión. En cuanto a las competencias de la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público, la citada Ley señala que el MEF, a través de la Dirección General de Programación Multianual, emite las directivas que regulan las Fases y Etapas del Ciclo del Proyecto, las funciones y atribuciones de los órganos del Sistema Nacional de inversión Pública, la Programación Multianual de la inversión Pública y el funcionamiento del Banco de Proyectos Asimismo, realiza el seguimiento de la inversión pública y de los Proyectos de Inversión Pública y declara la viabilidad a aquellos de Inversión Pública cuya fuente de financiamiento sean operaciones de endeudamiento u otra que conlleve el aval o garantía del Estado.

• El Sistema Nacional de Contratación Pública El Sistema Nacional de Contrataciones y Adquisiciones del Estado está regulado a través del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado aprobado por el Decreto Supremo N° 083-2004-PCM, su Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N° 084-2004-PCM y demás normas complementarias. El CONSUCODE es el ente rector de dicho sistema y ejerce sus competencias en el ámbito nacional y comprende a todas las Entidades que adquieren bienes, contratan servicios y ejecutan obras con cargo a recursos públicos.

Gestión Pública

Sistemas Administrativos C Las competencias del CONSUCODE, según su Reglamento de Organización y Funciones, son, entre otras, las siguientes: promover un sistema de contratación pública que permita a las entidades y demás usuarios de este sistema realizar operaciones de compra ágiles, oportunas, eficientes, transparentes y económicas; llevar a cabo las contrataciones bajo la modalidad de compras corporativas para la adquisición de bienes y servicios a favor de las entidades; promover la modalidad de subasta inversa; llevar a cabo los procesos de selección bajo la modalidad de convenios marco para la adquisición de bienes y prestación de servicios.

• El Sistema Nacional de Control Conforme a la Ley N° 27785 y modificatorias, el Sistema Nacional de Control es el conjunto de órganos de control, normas, métodos y procedimientos destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada. Su actuación comprende las actividades y acciones en los campos administrativo, presupuestal, operativo y financiero de las entidades y alcanza al personal que presta servicios en ellas, independientemente del régimen que las regule. El artículo 15° de la misma Ley señala como atribuciones, entre otras, las de efectuar !a supervisión, vigilancia y verificación de la correcta gestión y utilización de los recursos y bienes del Estado, lo cual también comprende supervisar la legalidad de los actos de las instituciones sujetas a control en la ejecución de los lineamientos para una mejor gestión de las finanzas públicas, con prudencia y transparencia fiscal, conforme a los objetivos y planes de las entidades, así como de la ejecución de los presupuestos del Sector Público y de las operaciones de la deuda pública.

• El Sistema Nacional de Tesorería La Ley N° 28112, Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público, establece en su artículo 22° que el Sistema Nacional de Tesorería es el conjunto de órganos, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos orientados a la administración de los fondos públicos en las entidades y organismos del Sector Público, cualquiera que sea la fuente de financiamiento y uso de los mismos. Le compete a su ente rector, la Dirección Nacional del Tesoro Público, de acuerdo con el artículo 24° de la misma Ley, elaborar el presupuesto de caja del Gobierno Nacional, centralizar la disponibilidad de fondos públicos así como programar y autorizar los pagos y el movimiento con cargo a los fondos que administra, entre otros. De todo lo anterior, se puede concluir lo siguiente: — La administración pública está sujeta y toma coherencia en cuanto a su actividad para el cumplimiento de sus fines, considerando: (i) El sistema administrativo respectivo y (ii) Las competencias que legalmente se establezcan para sus órganos. — La administración pública se realiza a través de los sistemas administrativos. Por ende, el gestor público para el cumplimiento de sus fines debe aplicar las normas y procedimientos del sistema administrativo dentro del cual está inmerso

4 Gestión Pública

dejando a los otros sistemas atender o realizar las acciones según el rol encomendado por Ley a cada uno. — Cada sistema administrativo tiene sus propios fines y objetivos; y, por ello, sus propias competencias se encuentran legalmente establecidas. Las competencias existen porque la Ley las dispone expresamente, no se infieren ni se dedl cen. (principio de legalidad en la administración pública).

• ¿QUÉ NOS TRAE LA LEY DE PRESUPUESTO PARA EL AÑO FISCAL 2008? ALGUNAS NOVEDADES Como sabemos, recientemente el Congreso de la República aprobó la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2008, respecto de la cual nos parece oportuno resaltar las principales disposiciones que se incorporan en dicho cuerpo normativo. Entendemos que, a la publicación del presente artículo, dicha norma ya estará vigente. Existen disposiciones referidas a la gestión presupuestaria que resulta importante mencionar. Una de ellas está vinculada a la aprobación de los Calendarios de Compromisos y sus ampliaciones en el Gobierno Nacional. Como recordaremos, la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto - Ley N° 28411, dispone en su artículo 30° que los calendarios de compromisos en los pliegos Gobierno Regional y Gobierno Local se aprueban mediante Resolución del Esta misma figura la encontramos en la Titular del pliego. Cuadragésima Segunda Disposición Final para el caso de los pliegos del Gobierno Nacional, que a la letra señala: "Establécese que los Calendarios de Compromisos y sus ampliaciones en los Pliegos del Gobierno Nacional se sujetan al procedimiento de aprobación establecido para los gobiernos regionales y locales, en el párrafo 30.1 literal b) del artículo 30° de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. Dichos Calendarios de Compromisos y sus ampliaciones son aprobados por el Titular del Pliego o por quien este delegue, a propuesta del Jefe de la Oficina de Presupuesto, o la que haga sus veces, y se sujetan a la Previsión Presupuestaria Trimestral Mensualizada que establezca la Dirección Nacional de Presupuesto Público, conforme a la evaluación de ingresos y gastos realizada por el Comité de Caja y/o en función de la programación macroeconómica de ingresos.(...) [sic)" En este sentido, a partir dei año 2008, los calendarios de compromisos en el Gobierno Nacional serían autorizados, ya no por la Dirección Nacional del Presupuesto Público (como venía aconteciendo con lo regulado en el artículo 30° numeral 30.1 de la Ley N° 28411), sino por los mismos pliegos de dicho nivel de gobierno. Otro aspecto a comentar es que la Ley de Presupuesto para el Año Fiscal 2008 está regulando en su artículo 11° "La Continuidad de las Inversiones", disposición que tiene por objeto que el monto de los recursos asignados para proyectos de inversión en la fuente de financiamiento Recursos Ordinarios como créditos presupuestarios en la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2007, y sus modificatorias, que no se hubieran comprometido y/o devengado al 31 de diciembre de 2007, se incorporen en los pliegos respectivos y metas correspondientes del Año Fiscal 2008 hasta el mes de marzo de 2008, mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas, previa evaluación hasta el 29.02.2008 e informe favorable por parte del MEF, a través de la DNPP y (2)

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C Sistemas Administrativos de la DGPM de la situación de los referidos proyectos para su continuidad. Esta norma busca precisamente que los créditos presupuestarios del año 2007 en la fuente de financiamiento Recursos Ordinarios (que por su naturaleza no tienen saldos de balance) correspondientes a proyectos de inversión puedan regresar al circuito presupuestario en el año 2008 con el objeto de dar continuidad a dichos proyectos. Se debe tomar en cuenta que la norma señala en su artículo 11 3, numeral 11.3, que lo antes dicho es aplicable siempre que el financiamiento para el proyecto de inversión no se haya considerado en el presupuesto institucional del año 2008 en el pliego respectivo. En materia de Presupuesto por Resultados, la Ley de Presupuesto para el Año Fiscal 2008 dispone en su artículo 15° que "La implementación del presupuesto por resultados se realiza de manera progresiva en las entidades del Sector Público, promoviendo la incorporación de instrumentos tales como la programación presupuestaria estratégica, metas físicas, indicadores de resultados, monitoreo y evaluación de los programas estratégicos.(...) [15.2] En el Año Fiscal 2008 se implementan los Programas Estratégicos siguientes: Salud Materno Neonatal, Articulado Nutricional, Logros de Aprendizaje al finalizar el III Ciclo, Acceso a la Identidad y Acceso a Servicios Básicos, y Oportunidades de Mercado (...)". En materia de normas de austeridad encontramos, entre otras, las siguientes: a) Se restringe el ingreso de personal por servicios personales y el nombramiento. (se establecen excepciones que incluye un anexo C de excepciones); b) Se

restringe la autorización de nuevos beneficios de toda índole o incremento de estos; se mantiene la restricción en telefonía móvil, pero a diferencia de lo regulado para el 2007, en esta oportunidad se dispone que dentro de la restricción establecida, las entidades deben preferir, según las necesidades de cada una de ellas, los planes tarifarios y equipos que permitan comunicaciones más económicas entre los integrantes de grupos cerrados de usuarios. Finalmente, en materia de racionalidad y disciplina presupuestaria encontramos, entre otros, que el Grupo Genérico de Gastos 1 Personal y Obligaciones Sociales no puede habilitar a otros grupos genéricos de gastos ni ser habilitado, salvo las excepciones que la propia norma señala. Notemos que en el año 2007 la restricción era sólo de ser habilitado. Para el año 2008 se añade la restricción de ser habilitador. ,

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(1) El Sistema Jurídico. Introducción al Derecho. Octava Edición. Fondo Editorial 2000 (2) Artículo 30° "(...) Los calendarios de compromisos son aprobados conforme a lo siguiente: (..) b) En los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, a nivel de Pliego, Unidad Ejecutora, Grupo Genérico de Gasto y Fuente de Financiamiento es autorizado por el Titular del pliego, a propuesta del Jefe de la Oficina de Presupuesto o la que haga sus veces, con cargo a los créditos presupuestarios aprobados en el Presupuesto Institucional del respectivo nivel de Gobierno y de acuerdo a la disponibilidad financiera en todas las Fuentes de Financiamiento."

SUSCRIPCIÓN 2007 - 2008

4,9 Gestión Pública

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111 A REVISTAS ANO

- Sistema Nacional de Inversión Pública - Contrataciones y Adquisiciones del Estado - Sistema Nacional de Control - Sistema Nacional de Contabilidad - Sistema Nacional de Tesorería - Empleo Público

II. Temas de Gestión Pública - Actividad Empresarial del Estado - Descentralización y Gestión de Gobiernos Regionales y Locales III. Sistemas Administrativos - Sistema Nacional de Presupuesto

IV, Jurisprudencia V. Normas. Legales

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• Gestión Pública ielo

nearniento. y Pr `Juana Lopez Ingeniero Economista Colegiado, con estudio de post - grado en Formulación y Evaluación de Proyectos de inversión, estudios de Maestría en Administración con mención en Gestión de Alta Dirección y estudios de Maestría en Proyectos de Inversión. Sólida experiencia como Directora Técnica de Economía del Ministerio de Defensa, Jefe de Planeamiento y Presupuesto en el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, Gerente de Presupuesto en el Ministerio Público, Sub Gerente de Presupuesto en el Seguro Social de Salud (ESSALUD).

4orge Chang '

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Economista colegiado con post-grado en finanzas y Maestría en Gestión Empresarial, amplia experiencia como Director General de Administración en el Ministerio de Salud y Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social; Director General de Planificación y Presupuesto del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo y Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, Actual Gerente del Banco de la Nación y Ex Asesor del dice Ministerio de Hacienda del MEF

C'CliV1PCSiCItN DEL ESTADO El Estado se compone de tres elementos básicos: población, territorio y gobierno, que interactúan para lograr su consolidación y una serie de objetivos. Además, quien formalmente se encarga de dirigir los destinos de la colectividad o nación es el gobierno; por tanto, es el responsable del cumplimiento de los proyectos de bienestar, seguridad y desarrollo de esta. Si bien se necesitan familias felices para una sociedad más virtuosa, ello no es suficiente. Se requiere garantizar una mejor calidad de vida, un desarrollo sostenible, un crecimiento con equidad, pues la acumulación de riquezas no sabría compensar la falta de lazos sociales. "Estas necesidades no son de tipo individual; necesitan respuestas colectivas, nuevas y más legítimas, en el marco de un mejor gobierno público, es decir, de una auténtica democracia participativa" ( 1 ), que requiere que el Estado realice las funciones que la sociedad actual demanda.

2. FUNCIONES DEL ESTADO ?ara que el Estado pueda cumplir con el objetivo de procurar el bienestar y mandato del pueblo, realiza una serie de actividades a través de sus distintos órganos con base en planes, programas y proyectos que sirven como parámetros para su trabajo y desempeño. La actividad del Estado se origina en el conjunto de operaciones, tareas y facultades para actuar que le corresponden como persona jurídica de Derecho Público y que realiza por medio de los órganos que integran la Administración Pública. constante evolución de la sociedad actual inmersa en un proceso de Globalización económica, con mayor democratización e incremento de las demandas sociales que indican gastar en lo prioritario asegurando disciplina fiscal, exige de un Estado moderno, ágil y eficiente. Sin embargo, este Estado

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esta en crisis mostrándose burocrático, centralista, con múltiples y rígidas estructuras jerarquías, lo que no permite encontrar la ruta hacia el desarrollo económico y social que la sociedad actual exige.

3. IVIODERNSI-41C,:tA DEL ESTAD Nuestro país, en los últimos años, está inmerso en un proceso de modernización del Estado con el fin de dar respuesta a las exigencias que los cambios sociales impone. En ese sentido, se han dado una serie de pasos como la dación de la Ley N ° 27658 Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado en enero del 2002, con la finalidad fundamental de obtener mayores niveles de eficiencia del aparato estatal. El proceso de modernización del Estado se sustenta, fundamentalmente, en la priorización de la labor de desarrollo social en beneficio de los sectores menos favorecidos mejorando, entre otras acciones, la prestación de los servicios públicos; impulsando la concertación, con la participación de la sociedad civil y las fuerzas políticas, diseñando una visión compartida y planes muitianuales, estratégicos y sustentables; y promoviendo la descentralización, a través del fortalecimiento de los Gobiernos Locales y Regionales; e institucionalizando la evaluación de la gestión por resultados a través del uso de modernos recursos tecnológicos, la planificación estratégica concertada, la rendición pública y periódica de cuentas y la transparencia a fin de garantizar canales que permitan el control de las acciones del Estado.

4. EL ACUERDO NACIONAL Diversos intentos desde iniciativas privadas ( 2) por mejorar la toma de decisiones del poder ejecutivo, y las recurrentes crisis de desarrollo en nuestro país, llevaron al Gobierno a convocar a un diálogo nacional para lograr un acuerdo que "...sirva de base para el proceso de consolidación de la democracia, la afirmación de la identidad nacional y el diseño de una visión compartida del país a futuro, a través de la formulación de políticas de Estado ..." ( 3) , llamado al que

acudieron las fuerzas políticas presentes en el Congreso y las organizaciones civiles, estableciendo el Foro de Gobernabilidad, con lo cual el 22 de julio de 2002 arribaron a la firma del Acuerdo Nacional, que contenía inicialmente 29 Políticas de Estado de largo plazo, que fueron aniñadas luego a 31 Políticas de Estado destinadas a alcanzar cuatro grandes objetivos: Democracia y Estado de Derecho; Equidad y justicia Social; Competitividad del País; Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado. La Quinta Política de Estado del Objetivo Democracia y Estado de Derecho busca establecer un "Gobierno en función de objetivos con planeamiento estratégico, prospectiva nacional y procedimientos transparentes" para lo cual "nos comprometemos a impulsar las acciones del Estado sobre la base de un planeamiento estratégico que oriente los recursos y concerte las acciones necesarias para alcanzar los

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la

C Sistemas Administrativos objetivos nacionales de desarrollo, crecimiento y adecuada integración a la economía global." Con este objetivo, el Estado se comprometió a: (a) Impulsar la creación de un sistema nacional de planeamiento estratégico sectorial e institucional, con una clara fijación de objetivos generales y objetivos específicos que establezcan metas a corto, mediano y largo plazo, así como los indicadores de medición correspondientes; (b) Promover que la gestión gubernamental alcance los objetivos establecidos en los planes estratégicos, respaldada por un sistema de control del cumplimiento de los objetivos y las metas presupuestarias; (c) Garantizar el informe periódico de la gestión del Poder Ejecutivo, sobre el avance del cumplimiento de los objetivos trazados; y (d) Promover que los funcionarios públicos orienten su gestión hacia el logro de las metas establecidas y que sean permanentemente capacitados en el desarrollo de las habilidades y los atributos necesarios para alcanzarlos ( 4).

5. CEPLAN Impulsado por este compromiso, el Congreso de la República aprobó mediante Ley N° 28522, Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, la creación del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) ( 5). Se establece como Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico al conjunto de órganos estructurados e integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar la planificación concertada como instrumento técnico de gobierno, orientador y ordenador de acciones necesarias para lograr el desarrollo integral del país. Se rige por las normas, métodos y los procedimientos que establece el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, que tiene por finalidad conducir y organizar la participación de los diversos organismos del sector público para que, junto con el sector privado, se formule y realice el monitoreo de los planes y objetivos estratégicos de desarrollo en los niveles nacional, regional y local.

ARTICULACIÓN DE PLANES DE DESARROLLO

193 PROVINCIAS

1, 832 DISTRITOS

76. 792 CENTROS POBLADOS 36,579

PDC: Planes de Desarrollo Concertado (R: Regional, P: Provincial, D: Distrito!) CP: Centro Poblado (76, 792 CP en total, de los cuals 36, 579 con más de 50 habitantes). Mapa de Vulnerabilidad a la Desnutrición Cronico Infantil en el Perú, PMA - ONU, Lima junio 2007

Son órganos integrantes del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico: El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN); los órganos del Poder Ejecutivo, de los Gobiernos Regionales y de los Gobiernos Locales con responsabilidad y competencia en el planeamiento estratégico, con salvaguarda de su autonomía; los órganos de planificación de los Organismos Reguladores y los de las empresas del Estado de propiedad del Gobierno Nacional, de los Gobiernos Regionales o Locales; y el de EsSalud, con salvaguarda de sus autonomías. Así mismo, el sector privado y los partidos políticos participan en el proceso de planeamiento estratégico a través del Foro del Acuerdo Nacional, del Consejo Directivo del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), de los Consejos Consultivos Sectoriales, Consejos de Coordinación Regional y Consejos de Coordinación Local Provincial y Distrital, en los niveles correspondientes.

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La ley también establece que el Foro del Acuerdo Nacional actúa como una instancia de concertación y consulta de la Planificación Estratégica Nacional.

6. LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS Alcanzar la Visión de Futuro y, por ende, los objetivos planteados en los planes de corto, mediano y largo plazo, requiere de un Estado Moderno, con sistemas administrativos funcionales, transversales y de apoyo, diseñados para realizar ciertas labores de rutina de las instituciones o para servir de mecanismos de articulación de las activkdades de las organizaciones públicas, para lo cual cuentan con su marco legal propio. Se trata de reglas generales de funcionamiento u operación que todas las entidades públicas deben seguir.

145 Gestión Pública

Sistemas Administrativos C Así, los sistemas administrativos están constituidos por normas que regulan la gestión administrativa de las entidades e inciden principalmente en los actos de administración de estas, que establecen un ente rector o cabeza de sistema con capacidad para normar e interpretar sobre los alcances y operatividad de este y cuyas disposiciones son de obligatorio cumplimiento. La normativa peruana actual regula en gran medida, los sistemas administrativos mediante la Ley N° 28112, Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público, que establece las normas básicas para una gestión integral y eficiente de los procesos de captación y utilización de los fondos públicos (sistemas c, e, d y f), el TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (D.S. N° 0832004-PCM), la Ley N° 27293 Ley del Sistema Nacional de Inversión Publica, la Ley N° 27785 Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control, entre otras. Sin embargo, el proyecto de Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), presentado recientemente al Congreso busca definir explícitamente y articular estos sistemas: ( 6 ),

a. Gestión de los recursos humanos; b. Contrataciones y adquisiciones; c. Presupuesto público; d. Tesorería;

a la gerencia la perspectiva de largo plazo de la gestión priorizando el destino de los recursos mediante la formulación de planes de corto, mediano y largo plazo, sin descuidar la importancia de la ejecución estratégica de los mismos. No haber institucionalizado aún el planeamiento estratégico es la mayor debilidad de nuestro país, y se ve reflejada en la caracterización que hacen muchos analistas e intelectuales de que el Perú es un país sobrediagnosticado y subplanificado, lo que se traduce en políticas de estado erráticas, políticas sectoriales no coherentes ( 8 ) que llevan con cada cambio de gobierno (en sus distintos niveles) a reinventar objetivos y políticas, o simplemente ejecutar presupuestos sin la orientación de planes, con las consecuencias que explican el actual nivel de satisfacción y bienestar de la ciudadanía. El Planeamiento Estratégico, a diferencia del planeamiento tradicional, se sustenta en la formulación de las Políticas de Estado a partir de una Visión de Futuro Compartida; es decir, se trata de analizar las propuestas y expectativas de los diversos actores sociales a través de metodologías participativas. Se trata de determinar una Visión de Futuro y objetivos estratégicos que orienten los planes de corto, mediano y largo plazo, así como los criterios de priorización y asignación de los recursos públicos a través del presupuesto publico.

e. Endeudamiento público; f. Contabilidad; g. Inversión pública; h. Planeamiento estratégico; i. Defensa judicial del Estado; y j. Control. Uno de las reformas claves ya iniciada es la formación del Centro de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), aprobado por ley y reglamentado, pero no implementado. El CEPLAN, ubicado entre la Presidencia de la República y la PCM según el dictamen de la LOPE, debería ser cabeza de un sistema de planeamiento, en todos los niveles de gobierno, que se constituye en instrumento de gestión pública estratégica, interrelacionada con la dinámica presupuestal y la ejecución de los gastos de inversión, y que está integrado como competencia compartida por los tres niveles de gobierno. Sin embargo el dictamen de la LOPE reduce el planeamiento a un modesto y subordinado sistema administrativo (Artículo 46°) que tiene por finalidad "asegurar el cumplimiento eficaz de los objetivos de las entidades de la Administración Pública utilizando eficientemente los medios y recursos humanos, logísticos y financieros". Como materia, lo coloca en el inciso 8, luego de tesorería, contabilidad e inversión pública. Como sistema, lo reduce a un sistema de apoyo sectorial de cada Ministro ( Art. 25, inc 1) que la PCM coordina (Art. 19, inc 11) (7). 7. EL PLANEAMIENTO ESTRATEC,K0 El planeamiento estratégico es una de las herramientas modernas de gestión. Tiene como objetivo principal brindar

4 Gestión Pública

8. ARTICULACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN Y EL SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO La Ley N° 28522, Ley del Sistema Nacional de Planificación, en su cuarta disposición complementaria, modifica el "Artículo XIV Principio de Programación Multianual" de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema de Presupuesto, y establece que "El proceso presupuestario debe orientarse por los Objetivos del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta las perspectivas de los ejercicios futuros". En el mismo sentido, el artículo 71° de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, establece que los Planes Operativos Institucionales (P01) y Presupuestos Institucionales (PIA) deben tomar en cuenta su Plan Estratégico Institucional (PEI), que debe ser concordante con el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN), Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM), los Planes de Desarrollo Regional Concertado (PDRC) y los Planes de Desarrollo Local (Provincial y Distrital) Concertados (PDLC). Con el fin de mejorar la vinculación del planeamiento con los proyectos de inversión, mediante la sexta disposición complementaria de ley N° 28522, Ley del Sistema Nacional de Planificación, se modifica el "Articulo 4°, Principios del Sistema de Inversión Publica", de la Ley N° 27293, Ley del Sistema Nacional de inversión Publica y se establece que "Todos los proyectos que se ejecutan en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública se rigen por las prioridades que establecen los planes estratégicos nacionales, sectoriales, regionales y locales por los principios de economía, eficacia y eficiencia durante todas sus fases y por el adecuado mantenimiento en el caso de la infraestructura física para asegurar su utilidad en el tiempo."

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cal

!

C Sistemas Administrativos LÓGICA DEL PROCESO DE PLANEAMINETO Y PRESUPUESTO PÚBLICO DIMENSIÓN NACIONAL )

PEDN

Visión Nacional Desarrollo Objetivos Estratégicos Nacionales DIMENSIÓN SECTORIAL LARGO Y MEDIANO PLAZO

DIMENSIÓN TERRITORIAL

J PESEM Visión y Misión Sectoriales \ Objetivos Estratégicos Sectoriales}

I

PDRC PDLC

Visión y Misión Regional y Local Objetivos Estratégicos Territoriales}

DIMENSIÓN INSTITUCIONAL PEI

Visión y Misión Institucional y Objetos Estratégicos Institucionaies DIMENSIÓN FUNCIONAL PROGRAMATICA )

Objetivos Institucionaies de Corto Plazo - Obejtivo General - Objetivo Parcial

CORTO PLAZO

Objetivo Especifico 1 DIMENSIÓN OPERATIVO INSTITUCIONAL

Procesos Técnicos del Pliego )

POI

1'

PIA

Art. 71° Ley N° 28411 Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto

Finalmente, en la disposición complementaria Séptima.- se establece que "El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico asume las funciones relacionadas al planeamiento estratégico y evaluación que cumple la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público del Ministerio de Economía y Finanzas y las funciones de seguimiento y evaluación estratégica del Estado que cumple la Secretaría de Gestión Multisectorial de la Presidencia del Consejo de Ministros:' Se desprende, entonces, que el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico se constituye en el principal sistema de Gestión Administrativa del Estado, y que a partir de él se interrelaciona la dinámica presupuestal y la ejecución de los proyectos viabilizados mediante el sistema nacional de inversión publica. Por tanto, es e! sistema articulador de las políticas nacionales, sectoriales, regionales y locales estableciendo para ello diversos tipos de planes, los cuales por la falta de implementación del CEPLAN, aún no se han compatibilizado con los planes establecidos por la Dirección General de Programación Multianual (DGPM) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). El Reglamento de la Ley N° 28522, Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de planeamiento Estratégico, aprobado por D.S. 054-2005-PCM, establece que el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional tiene la siguiente estructura: i. Plan Estratégico de Largo Plazo (20 años, se revisa y ajusta cada 5 años). ii. Plan Estratégico de Mediano plazo (5 años, se revisa y actualiza cada año). iii. Plan Estratégico de Corto Plazo (1 año, se ajusta trimestralmente de acuerdo con el análisis de los indicadores de desempeño). Sin embargo, la DGPM del MEF, en tanto el CEPLAN no se implemente, viene desempeñando funciones sobre planeamiento estratégico y programación multianual de la inversión publica, mediante regulaciones contenidas en la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, Ley del Sistema de Inversión Publica y las Directivas para la Formulación, Reformula-

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ción, Seguimiento y Evaluación de los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales y los Planes Estratégicos institucionales ( 9) y las Directivas para la Programación Multianual de la Inversión Pública para Gobiernos Locales, Regionales y Nacional estableciendo los siguientes tipos de planes: iv. Plan Estratégico Sectorial Multianual — PESEM. (5 años, se revisa y evalúa semestralmente). v. Plan Estratégico Institucional — PEI. (5 años, se revisa y evalúa semestralmente). Al no existir en la práctica un sistema de planeamiento nacional que guíe y articule el accionar de las diferentes entidades publicas en los tres niveles de gobierno, esta función quedó supeditada a la iniciativa del titular de la entidad y, generalmente, termina en documentos llenos de buenas intenciones sin una vinculación concreta con su puesta en operación y, por tanto, sin el reflejo financiero en el respectivo presupuesto institucional que permita un oportuno seguimiento y evaluación del desempeño de la gestión en el cumplimiento de sus objetivos y metas. Por lo que se ha venido dando en la práctica, la reiteración de presupuestos incrementales o inerciales, reflejan lo ocurrido en los años precedentes, sin tener en cuenta las políticas y estrategias a desarrollar que conduzcan al logro de los objetivos y Visión de Futuro. Continuando la lógica del proceso de planeamiento y presupuesto del sector público, el Plan Operativo Institucional refleja las Metas Presupuestarias que se esperan alcanzar, las que contienen los procesos a desarrollar durante el año fiscal, en las que se precisa las acciones y tareas necesarias a ejecutar detallando los insumos (recursos humanos, materiales y de capital) necesarios, debidamente programados cronológica y financieramente, lo que finalmente expresa el presupuesto requerido para el cumplimiento de las metas presupuestarias. E! sistema nacional de presupuesto público se apoya en clasificadores con la finalidad de organizar coherentemente la intervención de las diferentes entidades publicas en el desarrollo de las acciones que lleven al cumplimiento de su misión. Los

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Sistemas Administrativos C gastos públicos se estructuran de acuerdo con los siguientes clasificadores: a. Clasificador Institucional - ¿Quién ejecuta el gasto? b. Clasificación Funcional Programática - ¿Para que se gasta? c. Clasificación Económica - ¿En que se Gasta? d. Clasificación Geográfica - ¿Dónde se gasta? Es la Clasificación funcional programática: Funciones, Programas y Subprogramas la que permite mostrar las grandes líneas de acción que la Entidad (Identificada con el clasificador institucional) desarrolla en el cumplimiento de las funciones primordiales del Estado y en el logro de sus objetivos y metas contempladas en sus respectivos Planes Operativos Institucionales y Presupuestos Institucionales. La clasificación funcional no responde a la estructura orgánica de la entidad, por lo tanto, no debe sufrir modificaciones

Objetivos Generales

03

I —_ o o

por cambios en la organización. Asimismo, en un momento dado, algunas organizaciones pueden estar a cargo de más de una función y la responsabilidad de una puede estar repartida entre varias organizaciones, lo que permite realizar comparadones y evaluaciones entre entidades del país e incluso entre organizaciones de diferentes países ( 00). Es en la adecuada determinación de la Clasificación Funcional Programática que radica la importancia de vincular coherentemente los objetivos institucionales de cada pliego con los planes estratégicos sectoriales multianuales (PESEM) y los planes estratégicos institucionales (PEI), con el fin de lograr una armoniosa articulación entre las acciones de mediano y largo plazo con las acciones de corto plazo reflejadas en los presupuestos institucionales propendiendo, de esta manera a una acción intergubernamental coherente, sostenible y eficiente.

Se definen en ef marco de los Objetivos

Programa

Estratégicos Sectoriales Multianuales y los Objetivos Estratégicos

v

tn

Objetivo Parciales

consecución de los Objetivos Generales

Objetivo Específicos

Propósito que deberán lograrse para la consecución de los Objetivos Parciales

Propósito que deberán lograrse para la ___-------

Subprograma

O-

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o

Actividad Proyecto

Productos cuantificables y medidas que

11—

Nietas presupuestarias

permiten conocer el grado de avance en el logro de los objetivos institucionales ti

Asignación Presupuestaria MEF

Asignación Presupuestaria

T

Total del Pliego Asignación Presupuestaria Pliego )

Es en la fase de "Formulación Presupuestaria" del proceso presupuestario en la que el pliego determina su estructura funcional programática que debe reflejar sus objetivos institucionales. Así mismo, determina las metas en función de la escala de prioridades y se consigna las cadenas de gasto y las respectivas fuentes de financiamiento. Es en esta fase donde se presenta la rigidez para la articulación de los objetivos institucionales y la estructura funcional programática, ya que se establece que es la Dirección Nacional de Presupuesto Público la que propone los pliegos para su aprobación la cadena funcional programática (> 1 ) (generalmente la del año previo), en plazos excesivamente cortos que no permiten recoger los esfuerzos de articulación que realizan los pliegos, producto de procesos internos de evaluación y reformulación de sus PESEM, PEI, POI. La Clasificación Funcional Programática busca determinar, independientemente del sector o pliego que ejecuta el gasto, cuánto gasta el Estado en las Funciones que desarrolla, para ello conceptualmente, opera bajo el principio de tipicidad, así cada función contiene programas relacionados es decir son programas típicos de esa función. A su vez estos programas tienen diversos subprogramas relacionados, los que se consideran típicos de cada programa, y, por extensión estos subprogramas son típicos de la función que contienen sus programas. Así también

4 Gestión Pública

Recursos Ordinarios

Fuentes de Financiamiento distintas a Recursos Ordinarios

existen categorías atípicas que consideran los gastos en acciones que complementan la ejecución de determinada función. La indistinta utilización de categorías típicas y atípicas para el registro de la ejecución del gasto en actividades y proyectos asociados a los subprogramas y programas no permiten reflejar el gasto de manera adecuada en sus respectivas funciones, lo cual impide la evaluación de logros de los objetivos institucionales y estratégicos y la determinación del esfuerzo financiero real en cada uno de ellos. Adicionalmente, es necesario mencionar que existen categorías funcionales programáticas que permiten identificar a la entidad que ejecuta el gasto y no el fin o propósito para el cual las entidades ejecutan el gasto. De lograr la correcta articulación de los objetivos institucionales y la clasificación funcional programática, se cumpliría a cabalidad la lógica del proceso de planeamiento y presupuesto del sector público, proceso que se torna relevante en la medida que actualmente se esta implementando el Presupuesto por Resultados. 9. ?RESUMAS-1D ?OR 22.5111LIALMS

En nuestro país, desde el presente año, se viene aplicando

la metodología de presupuesto por resultados que busca "lo-

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C Sistemas Administ y económica del Estado, el mismo que "puede constituirse en el motor del cambio en la gestión pública iniciando reformas en el desempeño de las instituciones del Estado" ( 1 3).

grar que el proceso presupuestario impulse y desarrolle una Gestión basada en Resultados ..." ( 1 2), dado que el Presupuesto Público es el principal instrumento de programación financiera

LÓGICA DEC PROCESO DE PLANEAMLNETO ZPRESILIPUESTIPOLICO , Estructura Func. Programatica p

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j PLAN ESTRATEGICO DE SECTOR MULT;ANUAL INSTRUMENTOS DE LA PROGRAMACIÓN ESTRATEGICA

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1 PLAN ESTRATEGICO INSTITUCIONAL !PLAN OPERATIVO ANUAL

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PRESUPUESTO INSTITUCIONAL

El proceso continuará el 2008 implementando algunos "programas estratégicos" ( 14) que requieren la participación conjunta de pliegos y niveles de gobierno involucrados, mismos que para el año 2008 se ampliarían a los siguientes programas estratégicos (15) : Salud Materno Neonatal, Articulado Nutricional, Logros del Aprendizaje al finalizar el III Ciclo, Acceso a la Identidad y Acceso a Servicios Básicos y Oportunidades de Mercado, con la participación articulada de diversos pliegos de Ministerios, Entidades Autónomas, Gobiernos Regionales y Locales. Del análisis de la articulación del modelo lógico del programa estratégico con la estructura funcional programática, ésta se da al nivel de Resultado Intermedio con Actividad / Proyecto: Producto con Componente; y Subproducto con Meta Presupuestaria. Mientras que el vínculo de los Objetivos Estratégicos e Institucionales con la estructura funcional programática es la siguiente: Objetivo General con Programa; Objetivo Parcial con Subprograma y Objetivo Específico con Actividad / Proyecto. Como se puede observar, la lógica de intervención de los programas estratégicos no se articula a los objetivos institucionales y a las categorías funcionales programáticas Programa y Subroprograma, con lo cual se permite que continué la utilización de diversas combinaciones de cadenas funcionales y que sin embargo, responden a intervenciones similares de distintos pliegos, hecho que constituye una limitación para el seguimiento y evaluación del desempeño de la gestión, dado que es sobre los objetivos que se establecen los indicadores y metas a alcanzar ejecutando para ello las acciones y tareas financiadas con los recursos públicos asignados. 10. CONCLUSIONES En el marco de la Modernización de la gestión del Estado se impulsa una visión compartida y planes multianuaies, estratégicos y sustentables. Una de las asignaciones pendientes es la relacionada con la puesta en funcionamiento del CEPLAN, lo que contribuirá a la mejor articulación de políticas y compatíbilización de planes. En el proceso de gestión del cambio y mejora continua en

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el desempeño de las entidades del Estado, el Presupuesto por Resultados puede constituirse en componente determinante.La cual está en la correcta articulación de los objetivos institucionales y la clasificación funcional programática. _NOTAS Godet Frente al futuro: Verdaderas Preguntas y Falsos Problemas. (1) (2) Agenda Perú: Siglo XXI y "Perú Siglo 21: Propuestas para una Visión Compartida', IPAE; CADE 1996. (3) Compromiso de DIÁLOGO PARA LOGRAR UN ACUERDO NACIONAL, suscrito en Potado de Gobierno, a los cinco días del mes de marzo de 2002. (4) Quinta Política de Estado del Acuerdo Nacional. (5) Publicada el 24 de mayo del 2005, y reglamentada por el D.S. N° 054-2005-PCM del 28 de julio del 2005. (6) PL 00966/2006-PE presentado el 8 de febrero de 2007 Así también el gobierno anterior presentó al Congreso el proyecto de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (COPE), que fue aprobado por la comisión de Descentralización pero no llego a consideración en el pleno del Congreso. (7) Manuel Dammert Ego Aguirre, Poder Ciudadano 56, junio 2007 (8) María Antonieta Alva Luperdi, Proyecto Coherencia: Imagina un Perú Coherente, septiembre de 2006. (9) Directiva para la Formulación de los Planes Estratégicos Institucionales 2002-2006 R.M. N° 084-2001-EF-10, de marzo de 2001. Directiva N° 002-2003-EF/68.01 para la Reformulación de los Planes Estratégicos Sectoriales 2004-2006. R.D. N° 003-2003-EF/68.01, mayo de 2003. Directiva 003-2003-EF/68.01 para la Reformulación de íos Planes Estratégicos Institucionales 2004-2006 RD. 004-2003-EF/68.01, junio de 2003. Directiva N° 001-2005-EF/68.01 para el Seguimiento y Evaluación de los Planes Estratégicos Sectoriales Multíanuales y Planes Estratégicos Institucionales del periodo 2004 - 2006. R.D. 001-2005-EF/68.01, Febrero de 2005, modificada por R.D. 003-2005-EF/68.01, de Febrero de 2005. (10)Manual de Estadísticas y Finanzas Públicas, FMI 2001. (11)Articulo 18° de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. (12)Plan de Implementación de Presupuesto por Resultados, DNPP -MET (13)ídem. (14)Un programa estratégico es una intervención articulada del Estado, entre sectores y por niveles de gobierno en torno a la resolución de un problema central que aqueja a la población del país. (15)Proyecto de Ley de Presupuesto para el año fiscal 2008.

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