ANÁLISIS ANÁL ISIS Y CRÍTICA CRÍT ICA
El amparo contra resoluciones judiciales en el Código Procesal Constitucional peruano y su desarrollo jurisprudencial. Breves reflexiones Luis R. SÁENZ DÁVALOS DÁVALOS*
RESUMEN
Son muchos los temas relacionados al amparo contra resoluciones judiciales. Al respecto, el autor hace un repaso repaso crítico de los principales tópicos: qué puede ser cuestionado en el proceso de amparo, la necesaria firmeza de la resolución resolución judicial cuestionada (y eell matiz establecido por la jurisprudencia), el contenido protegido de la tutela procesal procesal efectiva, la improcedencia del amparo respecto a resoluciones consentidas y las peculiaridades del amparo contra amparo, de acuerdo con el reciente reciente precedente del Tribunal Constitucional.
Uno de los aspectos en los que el Código Procesal Constitucional peruano marca alguna distancia en relación con la normativa procesal constitucional que hasta hace algunos años nos vino rigiendo 1 tiene que ver con el régimen dispensado a los procesos constitucionales contra resoluciones judiciales y, en particular, con el que corresponde a los amparos con idéntico propósito. Incluso, y si nos atenemos ya no solo a lo previsto en el ámbito legal sino a lo que la jurisprudencia de nuestro país ha venido desarrollando desarrolla ndo en los últimos tiempos, creemos que las transformaciones producidas, más que cambios leves o atenuados, han ido deviniendo de a pocos, en fórmulas bastante radicales y de alguna forma distintas de lo que en su momento representó la antigua visión permisiva moderada que durante buen lapso laps o (y aun dentro de la perspectiva original del código) nos vino caracterizando 2.
* 1 2
Conforme lo dispone el artículo 4, primer párrafo, del citado cuerpo normativo “El amparo procede respecto de resoluciones judiciales firmes dictadas con manifiesto agravio a la tutela procesal efectiva, que comprende el acceso a la justicia y el debido proceso. Es improcedente cuando el agraviado dejó consentir la resolución que dice afectarlo”. A su turno el tercer párrafo de la misma disposición agrega que “Se entiende por tutela procesal efectiva aquella situación jurídica de una persona en la que se respetan, de modo enunciativo, sus derechos de libre acceso al órgano jurisdiccional, a probar, de defensa, al contradictorio e igualdad sustancial en el proceso, a no ser desviado de la jurisdicción predeterminada predeterminada por la ley ni sometido a procedimientos distintos de los previstos por la ley, a la obtención de una resolución fundada en derecho, a acceder a los medios impugnatorios regulados, a la imposibilidad de revivir procesos fenecidos, a la
Profesor Profesor de de Derecho Derecho Consti Constituci tucional onal en la Pontifici Pontificiaa Universi Universidad dad Católi Católica ca del del Perú. Perú. Profesor Profesor de Derecho Derecho Constituc Constituciona ionall y DereDerecho Procesal Constitucional en la Academia de la Magistratura. Asesor Jurisdiccional del Tribunal Constitucional Peruano. Cfr. Cfr. La Ley Ley de de Habea Habeass Corpu Corpuss y Amparo Amparo Nº Nº 23506 23506 y su comple complemen mentar taria ia Ley Ley Nº Nº 25398 25398.. Un desarroll desarrolloo general general de lo que en su momento momento supuso supuso dicha dicha alterna alternativa tiva lo lo podemos podemos encont encontrar rar en: SÁENZ SÁENZ DÁVALOS, DÁVALOS, Luis: Luis: “Los Procesos Constitucionales como mecanismos de protección frente a resoluciones judiciales arbitrarias”. En: CASTAÑEDA OTSU, Susana Ynes (coordinadora). Derecho Procesal Constitucional . Tomo II, segunda edición. Jurista Editores, Lima, 2004, pp. 740 y ss.
G A CET CE CON STITUC TUCION IONAL AL Nº 5 CE T A CONSTI
65
J URISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL Y PROCES AL CONSTITUCIONAL actuación adecuada y temporalmente oportuna de las resoluciones judiciales y a la observancia del principio de legalidad procesal penal”. Varias son las reflexiones a considerar a partir de los párrafos señalados. I. DE LA TESIS PERMISIVA MODERADA A LA TESIS PERMISIVA AMPLIA
Aunque no es este el momento preciso para detenerse a examinar en detalle las incidencias positivas o negativas que supone la asunción de la postura descrita, no cabe duda alguna que es este uno de los cambios más radicales percibidos y que, como ya se adelantó, rebasa con creces lo que de pronto fue la intención inicial de nuestra vigente normativa procesal y, ni qué decir, del modelo procesal que por tradición nos caracterizó.
En primer término –y aunque pareciera que seguiII.EL REQUISITO DE FIRMEZA EXIGIDO mos adscritos al esquema propio de la teoría resPARA LAS RESOLUCIONES JUDICIAtrictiva moderada, según el cual la procedencia de LES CUESTIONADAS los procesos constitucionales contra resoluciones Un segundo aspecto en el que nuestro Código ha no es una regla general, sino una opción a la que querido marcar innovaciones se solo cabe acudir cuando se vean centra en el reconocimiento de afectados los derechos procesales una fórmula tendiente a zanjar de relevancia constitucional (no en la controversia respecto de si es vano, y como luego veremos, se necesario o no –efectos de acumenciona al debido proceso y al En efecto, sin que tendir a un proceso constitucional– acceso a la justicia como compoga que decirse que el amagotar los recursos internos prenentes principales de la tutela proparo contra resoluciones vistos dentro del mismo procecesal efectiva)– nuestro Tribunal “ judiciales se transforma so que dio origen a la resoluConstitucional ha dado cuenta de en una técnica ordinaria ción cuestionada. una importante variación en dicha o permanente, el ámbito materia. A diferencia de la incertidumde cobertura ya no solo bre jurisprudencial que tuvimos involucra a los derechos En efecto, sin que tenga que deen el pasado, en la que unas senprocesales de relevancia cirse que el amparo contra resoluconstitucional, sino a la tencias constitucionales sosteciones judiciales se transforma en totalidad de derechos nían que no se necesitaba agouna técnica ordinaria o permanenfundamentales. tar los recursos específicos si se te, el ámbito de cobertura de la trataba de procesos irregulares misma puede decirse que ya no y otras, que al revés de dicho solo involucra a los derechos pro” temperamento, argumentaban cesales de relevancia constitucioen pro de dicha exigencia, el código ha incorporanal, sino a la totalidad de derechos fundamentales. do como regla general que el amparo esté condiEn la sentencia recaída en el Expediente Nº 3179cionado al cuestionamiento de resoluciones judi2004-AA/TC (Caso Apolonia Ccollcca Ponce), el ciales firmes. Ello, en buena cuenta significa que supremo intérprete de la Constitución se sustentó en tanto una resolución judicial pueda ser recurrien la característica de vinculatoriedad absoluta que da mediante el ejercicio de medios impugnatorios ofrece la norma fundamental para abogar en pro no será posible promover proceso constitucional de una alternativa permisiva amplia. A su entender, alguno, criterio que aunque pueda o no resultar discomo la totalidad de los derechos fundamentales cutible para el justiciable, supone en definitiva una vinculan a todos los poderes públicos, siendo el toma de posición objetiva que hasta hace un tiemPoder Judicial uno de los mismos, no existe razón po no existía. jurídica ni menos constitucional que condicione la Lo que de pronto sí pudo haber generado más de procedencia de los amparos contra resoluciones una preocupación es que, pese a haberse estableci judiciales a los supuestos en que estas solo vulnedo una regla como la descrita y que en principio no ren derechos estrictamente procesales. Por consiparecía irrazonable, no se haya previsto la posibiliguiente, y si todos los derechos fundamentales vinculan a los jueces, la eventual lesión de cualdad de eximencia de la misma bajo determinadas quiera de ellos legitima el régimen de amparo como circunstancias dentro de una lógica más o menos mecanismo corrector. similar a la que acontece con la vía previa en el
66
ANÁLISIS Y CRÍTICA ámbito administrativo (artículo 46 del Código Procesal Constitucional). Evidentemente, y aunque es obvio que no estamos diciendo que sea lo mismo el proceso judicial y el procedimiento administrativo, hubiese sido adecuado prever legislativamente que en casos en que el agotamiento de los recursos internos generase riesgos de irreparabilidad sobre los derechos, pudiese eximirse al afectado de la consabida exigencia. Similar criterio podría suceder también si es que el periodo de tramitación de los recursos ordinarios pudiese suponer un lapso excesivamente dilatado e incompatible con el carácter de urgencia que reviste la función tutelar de los atributos de la persona. Desde nuestro punto de vista, y aun cuando el Código no haya previsto contingencias de eximencia como las antes graficadas, bien podría utilizarse el principio de elasticidad previsto en el Título III del Título Preliminar, en tanto el mismo impone la obligación de los operadores del Derecho (sean jueces de la jurisdicción ordinaria o Magistrados del Tribunal Constitucional) de adecuar las exigencias de las formalidades a los objetivos propios del proceso constitucional. La respuesta, en todo caso, no se ha hecho de esperar y hace poco el Tribunal Constitucional estableció en la sentencia recaída en el Exp Nº 0911-2007PA/TC (Caso Telefónica del Perú S.A.A.) que el requisito de firmeza exigido para las resoluciones judiciales por el código, no puede ser aplicado por igual para todos los supuestos, en tanto deberá analizarse, caso por caso, a fin de determinar si la falta de agotamiento de los recursos internos se debe o no, entre otras cosas, a una dilación indebida por parte del operador judicial 3. III. LOS ALCANCES DE LA TUTELA PROCESAL EFECTIVA
Un tercer aspecto que resulta bastante novedoso y que en parte ya habíamos adelantado es el concerniente a la llamada tutela procesal efectiva, atributo cuya vulneración, según lo establece nuestra normativa vigente, justifica la interposición de procesos de amparo contra resoluciones judiciales. Aunque el mismo código empieza por indicarnos que tal atributo comprende el acceso a la justicia y
3
el debido proceso (primer párrafo del artículo 4), más adelante (tercer párrafo de esta disposición) nos proporciona un derrotero mucho más explícito al desarrollar con carácter enunciativo el conjunto de variables que le darían contenido, y que serían en lo esencial los “(...) derechos de libre acceso al órgano jurisdiccional, a probar, de defensa, al contradictorio e igualdad sustancial en el proceso, a no ser desviado de la jurisdicción predeterminada por la ley ni sometido a procedimientos distintos de los previstos por la ley, a la obtención de una resolución fundada en derecho, a acceder a los medios impugnatorios regulados, a la imposibilidad de revivir procesos fenecidos, a la actuación adecuada y temporalmente oportuna de las resoluciones judiciales y a la observancia del principio de legalidad procesal penal”. Si bien de la enumeración consignada podría pensarse que el Código le habría dado a la noción citada un carácter fundamentalmente judicialista, creemos que no ha sido esa la lógica con la que ha sido concebido el precepto pues, de haber sido así, hubiese bastado con repetir el concepto de tutela judicial efectiva para zanjar cualquier hipotética controversia. Somos del criterio de que el código ha creado una categoría mucho más extensiva que las tradicionalmente aceptadas en nuestro medio y la misma, en buena cuenta, permitiría englobar hacia su interior diversos supuestos. Por de pronto, y en una primera perspectiva, la tutela procesal efectiva supondría el concepto de tutela judicial en tanto y en cuanto esta última significa el derecho de acceso a los tribunales y el derecho a que lo que ha sido decidido judicialmente sea eficazmente cumplido. En segundo término, la comentada noción permitiría abarcar todas y cada una de las categorías del debido proceso entendido en términos fundamentalmente adjetivos, lo que supone, entre otras cosas, el derecho al juez natural, el derecho de defensa, la motivación resolutoria, el derecho a probar y el extenso repertorio de atributos que la Constitución menciona y que en parte, el código recoge. Pero para quienes pensaban que el concepto en mención iba de la mano con una perspectiva en estricto judicialista, queda meridianamente claro
Similar criterio ha sido establecido también y con mucha mayor antelación para el caso de los procesos de hábeas corpus contra resoluciones judiciales, conforme se desprende de la sentencia emitida en el Exp. Nº 4107-2004-HC/TC (Caso Leonel Richi Villar de la Cruz).
G A CET CET A CONSTITUCIONAL Nº 5
67
J URISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL Y PROCES AL CONSTITUCIONAL que, a la luz de la alocución gramatical señalada, es perfectamente posible comprender dentro de la esta el derecho de acceso a los procesos administrativos y las garantías pertenecientes a lo que se ha dado en llamar debido proceso administrativo. Con igual lógica, puede considerarse dentro de tal categoría al derecho de acceso a los mecanismos de reclamo al interior de las organizaciones de particulares y las reglas correspondientes al no menos emblemático debido proceso corporativo particular. Se trata, en resumidas cuentas, de un derecho cuyo contenido permite englobar un conjunto de supuestos procesales de diversa orientación y que se articula independientemente de la naturaleza o el tipo de instrumento adjetivo en el que participe el recurrente. Queda por puntualizar que, aunque el código no brinda una respuesta expresa al tema, sería perfectamente posible a nuestro juicio y a la luz del criterio abierto que posee la norma que la desarrolla, incluir dentro del concepto tutela procesal efectiva, a lo que se ha venido en llamar debido proceso sustantivo y que, como es bien sabido, apunta hacia el sentido de justicia o razonabilidad que toda decisión supone 4. En todo caso, y en tanto la concepción de amparo contra resoluciones judiciales es hoy totalmente amplia y por lo mismo permite revisar cualquier resolución por el solo hecho de vulnerar derechos fundamentales, la alternativa de un debido proceso sustantivo quedaría reconducida hacia los ámbitos de carácter administrativo y, por supuesto también, hacia los de carácter corporativo particular. Aunque sin precedentes directos en nuestras constituciones, somos de la idea que sobre este nuevo concepto mucho habrá de contribuir el raciocinio jurisprudencial y el enfoque que a futuro se le habrá de dispensar. IV. LA IMPROCEDENCIA FRENTE A RESOLUCIONES CONSENTIDAS
Un cuarto aspecto, que a diferencia del anterior sí nos genera cierta preocupación, es el que tiene que ver con la lógica de improcedencia que con relación
4
68
al amparo se maneja cuando se trata de resoluciones consentidas. Como se recuerda, el código establece que “Es improcedente [el amparo] cuando el agraviado dejó consentir la resolución que dice afectarlo” (primer párrafo del artículo 4 del código). Sabido es que una resolución consentida es aquella que no ha sido objetada por el interesado en el tiempo y la forma establecida por la ley, no obstante haber existido la posibilidad para hacerlo. No debe perderse de vista, sin embargo, que el código ahora exige el agotamiento de los recursos internos contra una resolución que considera lo afecta, como paso previo al ejercicio del amparo constitucional. Ello, en buena cuenta, significa que quien no hace uso de dichos recursos evidentemente esta consintiendo de alguna forma dicha resolución. Si se ha establecido como regla el agotamiento de los recursos internos, e incluso esta otra que apunta a que la no promoción de dichos recursos convierta en consentida la respectiva resolución, menudo dilema en el que se verá envuelto el agraviado. Prácticamente condenado a no tener que verse exceptuado del consabido agotamiento, no le quedará otra que confiar en la certeza de un proceso, no siempre consecuente con sus derechos. La situación descrita nos parece un evidente exceso, ya que el hecho de no haber agotado un recurso puede responder en la práctica a una serie de situaciones, entre las que bien podría figurar el riesgo de irreparabilidad o la excesiva demora en la tramitación del impugnatorio. Si esto es así, creemos que así como se le exige a la magistratura especial prudencia a la hora de evaluar los casos de excepción a la regla del agotamiento de los recursos, con igual lógica debería invocárseles un adecuado razonamiento cuando se trate de aquellos supuestos en los que resoluciones que han quedado consentidas no lo hayan sido por desidia o negligencia del afectado por ellas, sino por la necesidad de haber tenido que optar por un amparo impostergable o inmediato.
Aun cuando hay quienes consideran que la alocución, derecho “(...) a la obtención de una resolución fundada en derecho" (a la que se refiere el consabido artículo 4) se estaría refiriendo a una concepción de debido proceso sustantivo, somos del criterio que la misma tendría un carácter mucho más específico, vinculado al elemento de motivación que toda decisión debe supon er. Dentro de dicho contexto, el derecho aquí postulado sería más bien, uno de los elementos innominados de la tutela procesal efectiva.
ANÁLISIS Y CRÍTICA Si, por el contrario, se aplicara manu militari el precepto en mención (toda resolución debe ser recurrida y, por lo tanto, la que no lo es queda consentida) nos parece que se incurriría en un despropósito tutelar, que no creemos que haya estado en la lógica de quienes elaboraron el Código, ni tampoco hoy en día en la perspectiva de quienes tienen la misión de aplicarlo. V. EL CA MI NO DE L AM PARO CO NT RA AMPARO
Un quinto y último comentario que nos sugiere el tema examinando se orienta a precisar si dentro de la concepción que maneja nuestra vigente normativa procesal, se hace o no posible promover un proceso constitucional contra otro proceso constitucional. La respuesta original del código la tuvimos en el inciso 6 de su artículo 5, según la cual “No proceden los procesos constitucionales cuando: se cuestione una resolución firme recaída en otro proceso constitucional(...)”, fórmula que strictu sensu interpretada, bien pudo suponer, como en efecto lo pensaron muchos, la proscripción o cierre definitivo de lo que en el Derecho peruano ha venido denominándose amparo contra amparo. Aunque la intención de quienes elaboraron el código evidentemente haya apuntado hacia la alternativa descrita, hoy en día poco es lo que se puede decir de la misma. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, lejos de facturarla como suya, ha tomado un camino diferente a partir del cual no solo no ha quedado eliminada dicha figura procesal, sino que ha sido ampliamente desarrollada en la lógica de concebir un tratamiento especial para todos aquellos supuestos en los que el transgresor de los derechos sea ni más ni menos que el propio juez constitucional.
5
De acuerdo con lo que aparece en la sentencia recaída en el Expediente Nº 4853-2004-AA/TC (caso Dirección Regional de Pesquería de la Libertad) han sido establecidas una serie de reglas constitutivas de precedente vinculante, así como diversos criterios doctrinales de observancia obligatoria, según las cuales el modelo amparo contra amparo se sujeta a las siguientes variables: a) su procedencia solo se da en los casos en que la vulneración constitucional resulte evidente o manifiesta, b) su habilitación solo opera por una sola y única oportunidad, c) resulta pertinente tanto contra resoluciones judiciales estimatorias como contra las desestimatorias, d) su habilitación se condiciona a la vulneración de uno o mas derechos constitucionales independientemente de la naturaleza de los mismos, e) procede en defensa de la doctrina vinculante establecida por el Tribunal Constitucional, f) se habilita en defensa de los terceros que no han participado en el proceso constitucional cuestionado y cuyos derechos han sido vulnerados, así como respecto del recurrente que por razones extraordinarias no pudo acceder el agravio constitucional, g) no es pertinente como mecanismo de defensa de los precedentes vinculantes establecidos por el Tribunal Constitucional, y h) no procede en contra de las decisiones emanadas del Tribunal Constitucional. Interrogarse sobre las razones del por qué se optó por dicha alternativa y por los alcances de las reglas que le sirven de sustento, nos llevaría ahora demasiado lejos 5. Basta con indicar que para el Tribunal Constitucional peruano ninguna autoridad judicial, cualquiera sea su rango o especialidad, puede encontrarse exenta de control. Por consiguiente, allí donde se produzca la afectación a los derechos que la norma fundamental reconoce procederá el amparo como el necesario e impostergable correctivo.
Nos hemos ocupado en extenso del tema en SÁENZ DÁVALOS, Luis. “Los nuevos derroteros del amparo contra amparo en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional" (Cambios y perspectivas a raíz de una reciente ejecutoria)”. En: SÁENZ DÁVALOS, Luis (Coordinador ) El amparo contra amparo y el recurso de agravio a favor del precedente . Cuadernos de Análisis y Crítica a la Jurisprudencia Constitucional Nº 3. Palestra, Lima 2007.
G A CET CET A CONSTITUCIONAL Nº 5
69
