GUÍA DE LOS REGÍMENES LABORALES Y DE SERVICIOS EN LAS MUNICIPALIDADES
Elaborado por Hildebrando Castro Pozo Chávez para Municipio al Día
Lima, enero de 2012
ÍNDICE Presentación Capítulo I. Los recursos humanos en las municipalidades. 1.1Importancia de la estructura de funcionamiento de una municipalidad. 1.2Base normativa de los regímenes de los recursos humanos. Capítulo II. Modalidades de vinculación laboral y de servicios. 2.1 Regímenes de contratación municipal. 2.1.1 Regímen laboral público. 2.1.2 Régimen de Contratación Administrativa de Servicios (CAS). 2.1.3 Régimen de obreros municipales. 2.1.4 Contratación de consultores. 2.1.5 Servicios no personales, servicios por terceros o locación de servicios. 2.1.6 Régimen laboral de construcción civil Capítulo III. Procedimientos administrativos laborales. 3.1 Procedimientos sobre los derechos laborales individuales. 3.2 Procedimientos sobre los derechos laborales colectivos. 3.3. Procedimiento administrativo disciplinario. Capítulo IV. Impedimentos y prohibiciones. 4.1 Prohibiciones éticas. 4.2 Prohibición de nepotismo. 4.3 Prohibición de doble percepción de ingresos por el Estado. Anexos Anexo 1: Cuadro Consolidado de Regímenes Laborales y de Servicios en las Municipalidades. Anexo 2: Marco normativo
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Presentación Este documento desarrolla uno de los sistemas administrativos más importantes de la administración pública local, el sistema de recursos humanos. Y quizá su relevancia sea mayor a la de otros sistemas administrativos debido a que en función al régimen de personal y de servicios relacionados a los recursos humanos que requiere una municipalidad, se organiza el funcionamiento y operatividad de las diversas competencias y funciones de las municipalidades del país. En tal sentido, la presente guía tiene por objeto orientar a los operadores municipales de forma sucinta, en los distintos regímenes laborales y de servicios que tienen disponible los gobiernos locales para organizarse y cumplir las funciones y proyectos que tienen asignados. Por esto, el objetivo de la presente Guía es apoyar a las municipalidades en la organización de su sistema de personal, al tiempo de contribuir con las municipalidades en la determinación de los tipos de contratación del personal. En este entendido, en el Capítulo II se procura mostrar los regímenes que permitan una mejor organización laboral interna, por lo que también se describen los procedimientos que llevarán a vincular al ciudadano con la municipalidad convirtiéndolo, para los fines de esta Guía, en empleado público municipal. El empleado público municipal tiene una serie de derechos y prerrogativas que son descritos en el Capítulo III, ahí se contiene información sobre los derechos de índole individual y colectiva, describiendo los mecanismos de ejercicio según el régimen laboral o de servicios aplicable. Por último, y no menos importante, en el Capítulo IV se explican las prohibiciones, impedimentos y restricciones que los empleados públicos tienen en el ejercicio de sus funciones.
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CAPÍTULO I. LOS MUNICIPALIDADES
1.1.
RECURSOS
HUMANOS
EN
LAS
Importancia de la estructura de funcionamiento de una municipalidad
La cantidad y especialidad del personal de una municipalidad provincial capital de departamento de la costa peruana, es distinta a los requerimientos de una municipalidad distrital de la sierra o selva, y también son distintas la organización presupuestal que permite a dichas municipalidades acceder a la contratación de personal. La estructura de la municipalidad es determinante para organizar los recursos humanos de ésta, puesto que las municipalidades, si bien gozan de autonomía para definir su propia organización, deben cumplir con un mínimo estándar de gerencias, que conforme al artículo 28 de la LOM la constituyen: La Gerencia Municipal, el Órgano de Auditoría Interna, la Procuraduría Pública Municipal, la Gerencia de Asesoría Jurídica y la Gerencia de Planeamiento y Presupuesto. Luego de cumplir con la estructura básica, en función a la heterogeneidad y aplicando el principio de subsidiariedad 1, cada municipalidad debe establecer su estructura de funcionamiento, a través de los diversos instrumentos de gestión (Reglamento de Organización y Funciones, Cuadro de Asignación de Personal, Manual de Organización y Funciones, Presupuesto Analítico de Personal, entre otros). Asimismo, al determinar la estructura municipal, es importante tener presente las necesidades de servicios que deben ser atendidos, las posibilidades presupuestales, de recursos humanos y de otra índole, que permitan satisfacer las necesidades que la población de la jurisdicción requiera.
1.2. Base normativa de los regímenes de los recursos humanos La Ley Orgánica de Municipalidades – Ley Nº 27974, en adelante LOM, es la norma principal que define el régimen de administración de las municipalidades del país, y donde en el artículo 37º se señala cuales son los regímenes de contratación laboral centrales para los gobiernos locales. El artículo 37º de la LOM indica que los funcionarios y empleados municipales se rigen por el régimen laboral aplicable para la administración pública, que viene a ser el contenido en la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público – Decreto Legislativo 1
Conforme al artículo 4 inciso f) de la Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización, “las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanzan mayor eficiencia, efectividad y control de la población si se efectúan descentralizadamente. La subsidiariedad supone y exige que la asignación de competencias y funciones a cada nivel de gobierno, sea equilibrada y adecuada a la mejor prestación de los servicios del Estado a la comunidad”.
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Nº 276; mientras que los obreros se sujetan al régimen laboral de la actividad privada, es decir la Ley de Productividad y Competitividad Laboral – Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo Nº 728. Posteriormente, surgió como una modalidad laboral pública especial el Contrato Administrativo de Servicios (CAS), regulado bajo el Decreto Legislativo Nº 1057. En lo esencial, los regímenes laborales son los enunciados, sin embargo existen supuestos en los que se aplica el régimen de construcción civil, en los que se mantienen relaciones laborales por mandato judicial, servicios no personales o locación de servicios que constituyen mecanismos adicionales de vínculo laboral o de servicios, que en general están vinculados al empleo público municipal. Por último, vale la pena mencionar que la gestión de los recursos human os constituye un sistema administrativo 2, lo que comprende un conjunto de normas, principios, recursos, métodos, procedimientos y técnicas utilizadas por las entidades del sector público en general (incluyendo a las municipalidades) en la gestión de sus recursos humanos.
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De conformidad con el artículo 1 del Texto Único Ordenado de la Normativa del Servicio Civil aprobado por Decreto Supremo Nº 007-2010-PCM.
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CAPÍTULO II. MODALIDADES DE VINCULACIÓN LABORAL Y DE SERVICIOS
2.1 Regímenes de contratación municipal. Los recursos humanos en las municipalidades inician su vinculación con éstas mediante una diversidad de regímenes y procedimientos para cada uno. En lo sucesivo mostraremos tanto las modalidades de vinculación laboral y de servicios con los gobiernos locales, así como los procedimientos que conllevan a formalizar este vínculo.
2.1.1 Régimen laboral público. Es por naturaleza el régimen laboral de las municipalidades, puesto que así está reconocido en el artículo 37 de la LOM, de modo que la Ley de Bases de la Carrera Admini strativa y de Remuneraciones del Sector Público – Decreto Legislativo Nº 276, contiene diversas modalidades de vinculación con el personal. Dentro del régimen laboral público general podemos encontrar las siguientes categorías de empleados públicos: a. Funcionarios. b. Servidores contratados. c. Servidores nombrados.
a. Funcionarios.- Son aquellos empleados públicos que pueden provenir de elección popular3 (autoridades) o también se aplica como definición a aquellos designados por las autoridades para ocupar cargos directivos o de confianza.
No es el objeto del presente documento explicar el procedimiento de elección de autoridades provenientes de elección popular (alcalde y regidores), sin embargo, vale mencionar que muchos de los procedimientos administrativo-laborales aplicables para el resto de funcionarios y servidores públicos son aplicables a las autoridades electas. 3
De conformidad con el artículo 13 del Texto Único Ordenado de la Normativa del Servicio Civil aprobado por Decreto Supremo Nº 007-2010-PCM.
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En relación a los cargos directivos y/o de confianza 4, se define como funcionarios que ocupan cargos directivos a los que asumen responsabilidad (civil, administra tiva o penal) por el ejercicio de cargos públicos (como en el caso del gerente municipal, el procurador público municipal, el gerente de recursos humanos, entre otros), mientras que los funcionarios de confianza son aquellos que detentan funciones de asesoría del Alcalde o de las gerencias, pero sin asumir responsabilidad por las acciones o recomendaciones que realice.
En cuanto al procedimiento de designación de los funcionarios sujetos a cargos directivos o de confianza, el procedimiento de designación es el siguiente:
1º Constatación de la necesidad y disponibilidad del cargo: La autoridad competente verifica que requiere contar con un funcionario de confianza en un cargo directivo (como Gerente Municipal, Gerente de Asesoría Jurídica, Gerente de Planificación, etc), y comprueba en los instrumentos de gestión de la municipalidad que existe la plaza requerida.
2º Verificación de la disponibilidad presupuestal para la remuneración en la plaza del funcionario: Antes de proceder a designar a un funcionario para un cargo directivo o de confianza, la autoridad debe comprobar que la municipalidad haya previsto los recursos presupuestales suficientes para cubrir la remuneración, bonificaciones y beneficios del mismo para el ejercicio fiscal en curso, lo que se verifica con la emisión del Certificado de Crédito Presupuestario 5.
3º Verificación de requisitos para ejercer el cargo: En el Cuadro de Asignación de Personal (CAP) se describen la naturaleza de las funciones y los requisitos que cualquier persona debe cumplir para ejercer de forma idónea el cargo. Por tanto, la autoridad debe corroborar que la 4
Podemos aclarar que quien ocupa un cargo directivo o de confianza lo hace por designación directa de la autoridad (Alcalde) quien debe tener confianza en sentido lato, es decir, debe confiar en las cualidades personales y profesionales de esa persona para ocupar el cargo directivo y de confianza. 5 De acuerdo al artículo 13 de la Directiva para la Ejecución Presupuestaria – Directiva Nº 005-2010-EF/76.01, el certificado de Crédito Presupuestario que emite la gerencia de presupuesto o planificación, constituye un acto de administración cuya finalidad es garantizar que se cuenta con el crédito presupuestario disponible y libre de afectación, para comprometer un gasto con cargo al presupuesto institucional autorizado para el año fiscal respectivo, en función a la PCA, previo cumplimiento de las disposiciones legales vigentes que regulen el objeto materia del compromiso.
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persona que pretenda designar en el cargo tenga las cualidades profesionales que se contienen descritas en el CAP, pues de lo contrario la designación podría ser revocada.
Por ejemplo, para ocupar la jefatura de la Gerencia de Asesoría Jurídica se exige de unPlanificación profesional se de exige derecho; para ocupar la jefatura de la Gerencia ser profesional de Administración, Economía, Derecho, o carreras afines. También es previsible que en los CAP se exija una cantidad de años de experiencia profesional, estudios adicionales, entre otros requisitos.
En este punto cabe indicar que cualquier servidor (sea de carrera o contratado) puede ser designado en los cargos de dirección o confianza si cumplen los requisitos del caso, pero solo los servidores nombrados podrán retornar a su plaza srcinal y continuar con la progresión en la carrera. Por el contrario, en el caso del servidor contratado, al concluir su designación, podría concluir el vínculo laboral con la municipalidad.
4º Emisión y notificación de la designación: Para la designación de un funcionario en un cargo directivo o de confianza se requiere la emisión de una Resolución de Alcaldía o bien de una Resolución de la Gerencia que haya recibido la delegación del Alcalde para ejercer la capacidad de designación.
Cuadro Nº 1 Formalidades para la designación
Aspectos
Explicación
¿Quién designa?
El máximo acto administrativo de las municipalidades es la Resolución de Alcaldía, que es el instrumento por el cual se aprueban los asuntos de carácter administrativo de toda municipalidad. El Alcalde puede delegar esta función en otros órganos, como puede ser el caso de la Gerencia Municipal, la Gerencia de Administración o la Gerencia de Recursos Humanos.
¿Cómo se notifica?
La Resolución de Alcaldía o la que corresponda, debe ser notificada a la persona que fue designada para que comience a ejercer el cargo. Para designar a una persona en un cargo que se encuentra ocupado por otra persona, se debe dar por concluida la designación del funcionario
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saliente, ya sea en una Resolución anterior o bien en la misma Resolución de designación del nuevo funcionario pero en un artículo precedente; en cualquier caso, esta Resolución también debe ser notificada al funcionario saliente. ¿Es necesario suscribir contrato?
No es necesaria la suscripción de un contrato para establecer el vínculo y las obligaciones del funcionario, puesto que el vínculo se establece con la emisión de la resolución de designación y su notificación a la persona, mientras que las obligaciones inherentes al cargo se encuentran desarrolladas en los instrumentos de gestión de la municipalidad.
Elaboración propia
b. Servidores contr atados.- A diferencia de los servidores nombrados, los servidores La contratados no de se servidores encuentran en contar la carrera administrativa. contratación se incluidos realiza para con personal que se requiere para labores esenciales o para actividades no esenciales o permanentes de la institución.
Cuadro Nº 2 Tipos de labores esenciales y no esenciales
Labores esenciales o
Labores no esenciales o no
permanentes
permanentes
Labores propias de actividades de la Los trabajos para una municipalidad de carácter indefinido determinada en el tiempo. en el tiempo. Las funciones que ejercen los servidores responden a actividades previstas en los instrumentos de gestión.
labor
Labores en proyectos de inversión, proyectos especiales, en programas y actividades técnicas, administrativas y ocupacionales, siempre y cuando sean de duración determinada.
Labores que involucran servicios que Labores eventuales o accidentales de no se deben municipio.
paralizar
en
el
Elaboración propia.
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corta duración.
La contratación de servidores bajo el régimen laboral público tiene las siguientes etapas: 1º Condiciones institucionales para la contratación de personal: Antes de la contratación de personal, la Gerencia de Recursos Humanos o quien haga sus veces, debe definir los servicios esenciales y complementarios que podría tener la municipalidad, deberá haberse aprobado una directiva que regule el procedimiento de contratación, y se debe haber definido el funcionamiento del Comité Evaluador de los postulantes. Cuando se realice el requerimiento de una dependencia, la Gerencia de Recursos Humanos deberá verificar si el servidor a ser contratado, ejercerá funciones de naturaleza permanente o funciones no esenciales de la municipalidad, y comprobar en los instrumentos de gestión de la municipalidad, que exista la plaza requerida en la gerencia para la cual se requiere contratar al servidor. La definición de un servicio no esencial se dará cuando el requerimiento del área usuaria sea para una obra determinada, para labores en proyectos de inversión, programas o actividades de duración determinada, labores eventuales o accidentales de corta duración, o incluso para funciones políticas o de confianza. 2º Verificación de la disponibilidad presupuestal para la remuneración en la plaza del servidor: Para proceder a la convocatoria del concurso, la Gerencia de Recursos Humanos o quien haga sus veces debe comprobar que la municipalidad haya previsto los recursos presupuestales suficientes para cubrir la remuneración, bonificaciones y beneficios del mismo para el ejercicio fisca l en curso, lo que se verifica con la emisión del Certificado de Crédito Presupuestario. 3º Aprobación de las bases del concurso: Para evaluar al personal que podrá ingresar contratado a la municipalidad, es necesario que se aprueben las reglas que los postu lantes deberán conocer de forma previa a su participación. En las bases se debe indicar como mínimo el cronograma de la convocatoria, el método de calificación curricular, la existencia de prueba de aptitud y/o conocimiento, la entrevista personal, la publicación del cuadro de méritos y el nombramiento o contratación correspondiente. Como regla general, en aplicación de los principios administrativos de simplicidad y presunción de veracidad, la exigencia de los documentos que sustenten la participación de los postulantes se podrá sustentar con copias simples y declaraciones juradas. Las bases del concurso deben ser aprobadas por el Concejo Municipal o bien por la Gerencia que tenga la competencia por delegación o reglamentación previa aprobación por el Concejo Municipal. 6
Conforme al inciso 32 del artículo 9 de la LOM.
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,
4º Convocatoria del concurso: La convocatoria implica que la Gerencia de Recursos Humano s o quien haga sus veces, publicite por los medios institucionales previstos en la directiva interna de la municipalidad, o por todo aquel medio que garantice la transparencia y libre concurrencia de los potenciales participantes. Así, es posible publicitar la convocatoria mediante un panel visible al público, la publicación de la convocatoria en el portal institucional, la publicación del aviso en un diario de circulación local, entre otros medios. Un elemento crucial de la convocatoria es que entre el inicio de la recepción y evaluación de postulantes y la convocatoria en sí misma debe mediar un plazo razonable que garantice la difusión del concurso. La razonabilidad del plazo dependerá de criterios como el término de la distancia, la potencial cantidad de oferta de servidores, entre otros. En esta etapa se debe garantizar la posibilidad de que cualquier ciudadano pueda presentar su postulación en el plazo y lugar que señale la convocatoria. 5º Evaluación y selecciónporde postulantes: Presentados los expedientes de postulación los los concursantes, el Comité evaluador deberá hacer las constataciones que lleven a la calificación de los concursantes, consolidando los distintos elementos de la evaluación en un cuadro que contenga las calificaciones por cada rubro (calificación curricular, prueba de aptitud y/o conocimiento y la entrevista persona l) en aplicación estricta de la directiva y las bases del concurso. Cabe indicar que el Comité evaluador es aquel que conforma la administración municipal con diversos integrantes de la municipalidad, para que meritúen las distintas propuestas de concursantes, el mismo que debe realizar la evaluación con sujeción a las Bases del concurso. En caso de detectarse situaciones no previstas en la directiva o las bases, el Comité evaluador deberá decidir bajo criterios de objetividad, respetando el principio de igualdad, interés institucional y transparencia. Así por ejemplo, se debe aplicar el principio de igualdad en casos en que ante concursantes con similar experiencia se debe otorgar similar calificación. En el caso del principio de interés institucional, es procedente que el Comité evaluador prevea en las Bases y califique de mejor manera a aquellos concursantes que respondan mejor a las expectativas y necesidades de la municipalidad convocante. En cuanto al principio de transparencia, se debe aplicar para hacer de público conocimiento cada una de las actuaciones relativas a la selección y contratación de personal. 6º Contratación del servidor: De acuerdo a los plazos previstos en la directiva o en las bases del concurso, se deberá formalizar la suscripción del contrato del concursante que obtuvo el primer puesto conforme a la 11
evaluación. Una vez suscrito el contrato, el mismo será inscrito en la Planilla Electrónica de la Municipalidad. En caso de que el concursante ganador no suscriba el contrato en el plazo previsto, ya sea por no presentarse o por no cumplir los requisitos exigidos para la suscripción del contrato, deberá preverse que se proceda a invitar al concursante que ocupó el puesto inmediatamente posterior al ganador.
c. Servidores nombrados : Son denominados empleados públicos pertenecientes a la carrera administrativa, la misma que tiene por objeto la incorporación permanente de personal al servicio público. El personal que se incorpora a la carrera administrativa lo hace para efectos de adquirir los derechos y prerrogativas propias de este régimen, que incluye la posibilidad de progresión en la carrera, la estabilidad laboral, a ser capacitado, etc. La incorporación a la carrera administr ativa se hace de dos formas: por concurso abierto para ocupar plazas disponibles o por evaluación para aquel personal contratado que tenga el mínimo de 3 años consecutivos de servicios. La incorporación a la carrera administrativa que se realiza mediante concurso abierto sigue un procedimiento similar al correspondiente a la contratación de servidores (punto b), sin embargo el procedimiento de nombramiento para personal que tiene contrato por más de 3 años ininterrumpidos, tiene dos procedimientos, uno abreviado y el nombramiento por concurso. Procedimiento abreviado.- El procedimiento abreviado requiere del cumplimiento de las siguientes condiciones7: i.
Se debe elaborar una li sta del pe rsonal que se enc uentre con la posibilidad de ser nombrado mediante el procedimiento abreviado.
ii.
El personal incluido en esta lista deberá cumplir como mínimo los atributos del cargo que ocuparía y deberá cumplir los requisitos exigidos para el primer nivel de carrera del grupo ocupacional al que pertenezca el servidor.
iii.
Deberá tener la eva luación favorable a lo lar go de lo s 3 años de servicios, y en defecto de no haberse realizado la evaluación, el superior jerárquico al empleado deberá realizar una evaluación del desempeño laboral del último año de servicios.
iv.
El empleado deberá haber sido contratado previo concurso público de méritos.
v.
No debe poseer antecedentes policiales o penales.
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Conforme al numeral 7 de los Lineamientos para el nombramiento de personal contratado, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 111-2010-PCM.
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vi.
El personal no deb e encontrarse impedido para co ntratar con el Estado o para ingresar a laborar en la entidad donde solicita su nombramiento.
Proceso de nombramiento mediante concurso.- El nombramiento mediante esta modalidad, en el sentido similar a los concursos anteriores, se da luego de cumplir los requisitos 8 y etapas siguientes especiales para esta modalidad de nombramiento:
i.
Se debe preparar una lista de personas al interior de la municipalidad que podrían concursar, y que no se encuentren previstos en la lista de personal que fue pasible del procedimiento abreviado de nombramiento.
ii.
Es necesario des ignar un Comité Ev aluador integrado por el Jefe de Recursos Humanos o quien haga sus veces, quien presidirá el Comité; además del Jefe de la Gerencia de Asesoría Jurídica o quien éste delegue, y un servidor elegido por los trabajadores.
iii.
Es ne cesario co ntar co n un ex pediente donde se detalle y constate la existencia de plazas vacantes y presupuestadas.
iv.
Se debe elaborar un perfil del personal que se desea nombrar.
v.
El Comité Evaluador debe elaborar las ba ses del co ncurso, a efectos de su aprobación por el Concejo Municipal.
vi.
La convocatoria, además de rea lizarse en los lu gares visibles de la institución, se deben publicar en el portal electrónico de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR).
vii.
El concurso implica la evaluación curricular, la evaluación técnica (del conocimiento vinculado a las funciones a desempeñar y experiencia específica en cargos similares) y la entrevista con el Comité Evaluador.
viii.
La impugnación de las decisiones del Comité Evaluador pueden ser elevadas al Tribunal de SERVIR, siempre que se haya ampliado la competencia 9 a las municipalidades materia de concurso de nombramiento. Por lo pronto, sin competencia del Tribunal de SERVIR, el resultado es pasible de recurso de reconsideración dentro de los 5 días contados desde la publicación de los resultados. En 5 días desde recibido el
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Cabe señalar que los concursos para contratación de personal pueden ser abiertos y no solo para el personal que ya presta servicios en la municipalidad donde se efectúa el concurso. 9 Mediante Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 005-2010-SERVIR-PE, se establece que el Tribunal del Servicio Civil solo atenderá impugnaciones del Gobierno Nacional, siendo que paulatinamente ampliará su competencia.
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informe técnico final del concurso, la municipalidad deberá resolver el recurso, sin perjuicio de que el concursante pueda impugnar lo resuelto en la vía judicial mediante demanda contenciosa-administrativa. Base legal:
TUO de la Ley de la normatividad del servicio civil – Decreto Supremo Nº 007-2010-PCM. Reglamento de la ley de bases de la carrera administrativa y de remuneraciones – Decreto Supremo Nº 005-90-PCM. Lineamientos para el nombramiento de personal contratado - Decreto Supremo Nº 111-2010-PCM. 2.1.2 Régimen de Contratación Administrativa de Servicios (CAS) La contratación administrativa de servicios (CAS) es un régimen laboral público especial que tiene dos objetivos principales. El primero, formalizar bajo un régimen laboral especia l a las personas contr atadas para el Estado bajo modalidades civiles que prescindían de las formalidades y reconocimiento de derechos laborales. La segunda razón para la creación de los CAS, desde el punto de vista institucional, es la mejora de la organización de los recursos humanos en las entidades públicas, puesto que las modalidades civiles no permitían a los servidores contrat ados una serie de situaciones necesarias como por ejemplo ser beneficiados con actividades de capacitación, integrar comités o comisiones especiales, entre otros aspectos10. Mediante el régimen CAS se puede contratar a servidores para que presten diversos servicios11, dado que este régimen no restringe las funciones que desempeñará el servidor CAS, por el contrario, permite una gama abierta de labores que se pueden desempeñar. En tal sentido, consideramos que se puede contratar asesores, personal de apoyo de las gerencias, personal obrero, entre otros. La base legal que regula los procedimientos de contratación por CAS es el Decreto Legislativo Nº 1057 y su reglamento el Decreto Supremo Nº 0752008-PCM, modificado por el Decreto Supremo Nº 065-2011-PCM. Además, para efectos del contenido formal del contrato CAS, mediante Resolución Ministerial N° 417-2008-PCM se aprobó el modelo de contrato.
a. Procedimiento: El procedimiento de contratación en este régimen laboral especial 12 se circunscribe a cuatro etapas: 10
Debemos aclarar que por el régimen CAS no se debe contratar personal que debería ocupar cargos directivos, puesto que dichos cargos deberán ser cubiertos conforme a los procedimientos del régimen laboral público general. 11 Si bien las normas que regulan el régimen CAS permiten una amplitud de servicios a ser contratados, no es recomendable aprovechar esta apertura para contratar por éste régimen a personal que podría y debería tener un vínculo por el régimen laboral público general. 12 Reconocido como tal en el numeral 47 la sentencia recaída por el Expediente Nº 00022010-AI-TC.
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i. Etapa preparatoria.- En este momento, la gerencia que requiera el personal a ser contratado, deberá efectuar el requerimiento a la Gerencia de Recursos Humanos o quien haga sus veces, detallando el servicio a realizar, los requisitos mínimos y las competencias y habilidades exigidas a los postulantes. En el expediente también se deberá incluir un informe del área usuaria describiendo la necesidad del servicio para la gerencia solicitante, así como un informe de la gerencia de presupuesto dando cuenta de la disponibilidad presupuestaria para atender lo solicitado. En esta etapa se deben aprobar las base s del concurso por parte de la Gerencia que expresamente tenga la competencia según la directiva interna que haya aprobado el Concejo Municipal, de lo contrario, las Bases deberán ser aprobadas por el Concejo Municipal para cada convocatoria. ii. Convocatoria.- Esta etapa comprende, como mínimo, su difusión a través de la publicación en el portal institucional, en un lugar visible de acceso al público o de la sede central de la municipalidad. La publicación de la convocatoria debe realizarse con 5 días de antelación al inicio de la etapa de selección de personal, y la publicación debe perdurar por un periodo razonable, además de incluir la descripción del cronograma, las etapas, los mecanismos de evaluación, los requisitos mínimos a cumplir por el concursante, y las condiciones esenciales del contrato. iii.
Selección.- La selección se re aliza siguiendo lo s requisitos exigidos en la convocatoria, y como mínimo debe implicar una evaluación curricular y entrevista. Adicionalmente, las entidades pueden incluir otros medios de evaluación como evaluación psicológica, técnica y/o de competencias específicas. Estos medios de evaluación adicional serán previstos en las bases y se deberán adecuar a la naturaleza del servicio que es materia de la convocatoria. Una vez concluida la evaluación, se debe proceder a publicar –con los mismos medios de la convocatoria- los resultados de la evaluación con el orden de mérito, nombres de los postulantes y puntajes obtenidos.
iv. Suscripción y registro del contrato.- La suscripción del contrato se debe realizar dentro de los 5 días hábiles siguientes a la publicación de los resultados, y de no presentarse el ganador se deberá contratar con quien ocupó el puesto siguiente en la prelación. Suscrito el contrato, deberá registrarse el mismo en la planilla electrónica de la municipalidad.
Base Legal:
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Decreto Legislativo Nº 1057. Regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios. Decreto Supremo Nº 075-2008-PCM. Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1057, que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios. Resolución Ministerial Nº 417-2008-PCM. Modelo de contrato administrativo de servicios.
2.1.3 Régimen de obrer os municipales Los obreros municipales se encuentran dentro del régimen laboral privado del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo Nº 728 denominado la Ley de Productividad y Competitividad Laboral aprobado por el Decreto Supremo Nº 003-97-PCM, lo que representa el régimen laboral general para los obreros municipales. Por lo tanto, al ser un régimen laboral distinto al contemplado en el Decreto Legislativo Nº 276, no les alcanza la posibilidad de pertenecer a la carrera administrativa ni les es aplicable los mismos procedimientos y prerrogativas que al personal sujeto al régimen laboral público. En estos casos encontramos a servidores que por la naturaleza de sus funciones no podrían ascender en una carrera administrativa y que prestan servicios que no se encuadran en ningún grupo ocupacional (profesional, técnico o auxiliar). Aquí tenemos a trabajadores que se desempeñan en funciones de limpieza, seguridad, serenazgo, cuidado de áreas verdes, entre otros.
a. Procedimiento: El procedimiento de la contratación de obreros municipales no se encuentra regulado, por lo que depende de cada municipalidad emitir las directivas tendientes a establecer mecanismos transparentes de contratación de obreros. Al respecto, es recomendable que estas directivas contengan las siguientes etapas esenciales: i.
Expediente administrativo: conteniendo la información que la municipalidad debe tener en cuenta en materia de disponibilidad presupuestal y de requerimientos, previos a la convocatoria.
ii.
Proceso de convocatoria: detallándose y divulgándose las condiciones y requisitos que deben cumplir los postulantes, así como previéndose las reglas, plazos y etapas aplicables a la convocatoria.
iii.
Evaluación: en este momento al recibir los expedientes de los postulantes, proceder a evaluar el contenido los mismoslo en contraste se condebe las condiciones y requisitos exigidos de previamente, que concluirá con una calificación a todos los participantes.
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iv.
Contratación: se selecciona a los ganadores del concurso y se procede a suscribir el contrato conforme los términos de la convocatoria.
Base legal:
Artículo 37 de la Ley Orgánica de Municipalidades – Ley Nº 27972. Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo Nº 728 - Ley de Productividad y Competitividad Laboral aprobado por el Decreto Supremo Nº 003-97-PCM.
2.1.4 Contratación de cons ultores La contratación de consultores es una modalidad por la cual las municipalidades se agencian de personal altamente calificado o especializado para el cumplimiento de determinados servicios que coadyuvarán al ejercicio de otras actividades posteriores; en tal sentido, la idea demunicipalidad contratar un consultor es que éste concretos que la ha identificado quepueda no se prestar puede servicios suministrar con el personal con que cuenta. Los servicios de consultoría abarcan una gran cantidad de materias, como por ejemplo asesorías legales, elaboración de propuestas de proyectos de inversión, consultoría de obra, elaboración de instrumentos de gestión, asesorías técnicas especializadas, propuesta de políticas o planes, diagnóstico de la gestión municipal, entre otras temáticas. El consultor no ejerce funciones de naturaleza permanente, ni tiene dependencia funcional como sí la tienen los empleados públicos municipales que precedieron a esta modalidad de contratación; por tanto, no es primordial para la municipalidad conocer cómo el consultor cumple sus obligaciones (siempre en el marco del contrato), sino los resultados que se desprenden de sus obligaciones. En tal medida, dado que los consultores no tienen vínculo laboral con la entidad pública contratante, y por la naturaleza de sus servicios, su contrato se encuentra enmarcado en la Ley de Contrataciones del Estado – Decreto Legislativo Nº 1017.
a. Procedimiento: La contratación de consultores debe seguir el mismo procedimiento que cualquier contratación de servicios, por lo que es pertinente diferenciar aquellos servicios de consultoría por montos inferiores o iguales a 3 Unidades Impositivas Tributarias (UIT) y los que superan dicho monto: 17
i.
Contratación por monto inferior o igual a 3 UIT : Esta contratación no se encuentra enmarcada en los procedimientos de la Ley y Reglamento de Contrataciones del Estado, sin embargo se puede tomar como referencia algunas de las exigencias ahí contenidas, para la emisión de la directiva interna de la municipalidad que regule este procedimiento. En este sentido es recomendable prever los siguientes pasos: 1º determinación del objeto y obligaciones requeridas del servicio de consultoría. 2º realizar la consulta y obtener el Certificado de crédito presupuestario. 3º aprobación del expediente. 4º invitación a 3 o más potenciales consultores. 5º evaluación de los postulantes. 6º contratación.
ii.
Contratación por un monto superior a 3 UIT: 1º se debe efectuar el requerimiento, describiendo en general cuál es el servicio y el estimado de la contraprestación. 2º incluir en el Plan Anual de Contrataciones de la municipalidad, salvo que la consultoría no haya sido programable como proceso de Adjudicación de Menor Cuantía. 3º se debe elaborar y aprobar el Expediente de contratación, que contiene el requerimiento del área usuaria, la descripción del servicio, el estudio de posibilidades del mercado, el valor referencial, la disponibilidad presupuestal (Certificado de crédito presupuestario), la indicación del tipo de proceso de selección, la modalidad de selección, y el sistema de contratación. 4º el Comité Especial o el área encargada de la contratación debe recibir el Expediente de contratación y elaborar las bases del proceso de selección correspondiente al monto involucrado 13. 5º se realiza la convocatoria a proceso de selección que corresponda, a través del SEACE y del portal institucional de la municipalidad. 6º El Comité Especial o el área encargada efectúa la evaluación conforme a los factores de evaluación contenidos en las bases.
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De acuerdo al artículo 16 de la Ley de Contrataciones del Estado – Decreto Legislativo Nº 1017, los márgenes para determinar qué tipo de proceso de selección corresponde aplicar se definen en la Ley de Presupuesto aprobada para cada ejercicio fiscal.
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7º se otorga y notifica la buena pro. 8º se suscribe el contrato, si no existió postor competidor, el contrato se puede suscribir en cualquier momento, y si existió algún postor competidor se debe esperar 8 o 5 días hábiles 14, dependiendo del proceso de selección materia de convocatoria, para esperar la impugnación de la buena pro o de los actos anteriores. Base legal:
Ley de Contrataciones del Estado – Decreto Legislativo Nº 1017. Reglamento de Contrataciones del Estado – Decreto Supremo Nº 1842008-EF.
2.1.5 Servicios no personales, servic ios por terceros o locación de servicios Los contratos de naturaleza civil aún se mantienen en uso por parte de la administración pública, permitiendo la contratación de servicios para actividades no permanentes la municipalidad, sin la necesidad de seguir un procedimiento largo ni de de vincular permanentemente a la municipalidad con el servidor contratado. Estos tipos de contratos tienen utilidad para obtener servicios, sean especializados o no, que tengan una corta duración y que sean de urgente atención. En tal medida, se puede contratar servicios que requiera la municipalidad cuya contratación se realice de forma inmediata para resolver necesidades no programables. Ahora bien, lo cierto es que por muchos años los servicios no personales, los servicios por terceros y la locación de servicios fueron modalidades de contratación muy usados por la administración pública para contratar servicios permanentes y solo con la creación del Contrato Administrativo de Servicios (CAS), se pudo disminuir el uso de los contratos civiles. Sin embargo, existe la posibilidad de contratar bajo estas modalidades en aquellos casos en los que el servicio requerido involucra montos inferiores o iguales a 3 UITs, puesto que de ser superior a dicho monto el contrato se sujetaría a la Ley de Contrataciones del Estado en aplicación de su artículo 3.3 literal h). En el caso de los contratos inferiores o iguales a 3 UITs se puede aplicar el mismo procedimiento utilizado para la contratación de consultores por montos similares, conforme a la directiva interna. Por último, es preciso señalar que aún existen servidores contratados por estas modalidades civiles que tienen el vínculo con la municipalidad, a través de una sentencia judicial que en su oportunidad ordenó la reposición del servidor por haber sido despedido arbitrariamente. En estos casos, no resulta aplicable ninguno de los procedimientos anteriores para el 14
Conforme al artículo 107 del Reglamento de Contrataciones del Estado – Decreto Supremo Nº 184-2008-EF.
19
nombramiento porque no se encuentran en el supuesto de las normas acotadas, ni para el traslado al régimen CAS por la misma razón. En todo caso, la situación de estos servidores se puede definir si el servidor interpone una demanda contenciosa-administrativa y, posteriormente, se emite sentencia firme en el sentido de reconocer al servidor con contrato civil, en aplicación del principio de primacía de la realidad, como un servidor que debe estar sujeto al régimen laboral público. Base Legal:
Código Civil, artículos 1764 y siguientes. Ley de Contrataciones del Estado – Decreto Legislativo Nº 1017, artículo 3.3 literal f)
2.1.6 Régimen laboral de construcción civil Este régimen laboral sirve para la contratación de personal obrero que requiere un nivel de especialización en construcción, cumpliendo funciones distintas en calidad de operario, oficial o peón. En este caso, el vínculo es establecido para una obra específica, lo que a diferencia del régimen laboral privado desarrollado en el numeral 2.2.3 del presente documento , requiere de habilidades técnicas especiales. No existe procedimiento establecido a nivel nacional para la contratación de este personal, por lo que cada municipalidad deberá aprobar la directiva interna del caso. Ahora, cabe recordar que la decisión de qué régimen laboral utilizar debe ser resuelto por la Gerencia de Recursos Humanos, en coordinación con el área usuaria, que en estos casos podría ser la Gerencia de Infraestructura o la que haga sus veces. La especificidad de este régimen está en que tiene reglas especiales para el pago de jornadas, horas extra, bonificaciones, entre otros, debido a la naturaleza del servicio prestado. Base legal:
Ley de fomento a la inversión privada en la construcción. Decreto Legislativo Nº 727.
CAPÍTULO LABORALES
III.
PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS
3.1. Procedimientos sobre los derechos laborales individuales 20
En general, los empleados públicos municipales tienen los siguientes derechos: − − − − −
Formar parte de la carrera administrativa Descanso vacacional. Bonificaciones. Beneficios sociales. Licencias.
Los procedimientos vinculados a cada uno de estos derechos se describen a continuación: 3.1.1. Sobre formar parte de la carrera administrativa. Los procedimientos para incorporar a ciudadanos a la carrera administrativa son diversos, como se ha mostrado aquí; sin embargo, un aspecto central en este tema es que formar parte de la carrera administrativa constituye un derecho que incluso es posible ser exigido judicialmente cuando el trabajador cumple 3 años ininterrumpidos de contrato laboral público en servicios esenciales para la municipalidad. En estricto, estos trabajadores tienen derecho a ser evaluados para ingresar a la carrera administrativa. Este derecho no involucra a los contratados por el régimen laboral privado, CAS, consultorías, locación de servicios y afines. Base legal:
Artículo 15 del Decreto Legislativo 276, artículo 61 del TUO – DS 007-2010-PCM, Decreto Supremo N° 111-2010PCM.
3.1.2. Sobre el descanso vacacional. Cualquier empleado público incurso en un régimen laboral 15 tiene derecho al descanso vacacional transcurrido un año de servicios en una entidad pública. Sin embargo, si la municipalidad requiere contar con los servicios en el período de descanso vacacional, puede postergar el mismo a pedido de la dependencia donde labora el empleado municipal. Las vacaciones se deben programar anualmente y se hacen efectivas hasta por un mes completo para todos los regímenes laborales con excepción del régimen CAS que tiene derecho a 15 días calendario en el año. En cualquier caso, se puede dividir este período según la conveniencia y necesidad del servicio. Si bien en las modalidades de servicios (servicios no personales, locadores de servicios, etc.) no se tiene derecho al descanso vacacional, esto no impide que la municipalidad otorgue una suspensión de obligaciones con contraprestación como liberalidad en el caso de los locadores de servicios. 15
Con lo cual quedan excluidos de este derecho los consultores y locadores de servicios.
21
En caso de no hacerse efectivo el descanso vacacional en el año posterior a adquirir ese derecho, se puede acumular el descanso hasta por 2 años consecutivos, lo que implica que en el tercer año se debe hacer efectivo cuando menos un mes de descanso vacacional. Si a lo largo de la vigencia del vínculo laboral no se concreta el descanso vacacional el empleado municipal tiene derecho que se le pague en la liquidación por concepto de vacaciones truncas el monto equivalente a una remuneración por cada año de vacaciones no gozadas. En el caso de los servidores CAS el pago equivale a la mitad de la contraprestación mensual. Base legal:
Artículos 102 a 104 del Decreto Supremo N° 005-90-PCM. Artículo 8 del Decreto Supremo N° 075-2008-PCM.
3.1.3. Sobre las bonificaciones. Las bonificaciones son de naturaleza individual y tienen por objeto reconocer situaciones jurídicas concretas o constituyen incentivos para el ejercicio de la función pública. Las bonificaciones se deben otorgar a los empleados municipales en distintas situaciones. Así, “la bonificación por ejercicio de cargo con responsabilidad” proviene del ejercicio de un cargo de responsabilidad directiva o de confianza que tiene bonificación por el ejercicio del mismo. Transcurrido un mínimo de 3 años en el cargo, un servidor de carrera que deje de ocupar el cargo directivo o confianza tendrá derecho a percibir una proporción de la bonificación por el cargo, y si ocupó dicho cargo 5 o más años, tendrá derecho a la totalidad de la bonificación por el cargo. Otras bonificaciones son las relativas a las cargas familiares, que se otorga a la madre trabajadora si ella y el cónyuge prestan servicios en la misma municipalidad. Por último, existe la bonificación por cada quinquenio, que equivale al 5% del haber básico por cada quinquenio de labores en la municipalidad. Base legal:
Artículos 51 al 53 del Decreto Legislativo Nº 276.
3.1.4. Sobre los beneficios sociales. Los beneficios sociales son derechos que se conceden a los trabajadores por la ocurrencia de situaciones excepcionales e implican medidas de salvaguarda de la salud o de la estabilidad económica del trabajador. Los beneficios no constituyen incentivos al ejercicio de un cargo público.
22
Los beneficios sociales de atención individual son de dos tipos: a) los que son de atención ante la municipalidad donde labora el empleado público, b) los que son de atención por ESSALUD.
a. Beneficios que son de atenc ión ante la mun icipalidad: i. ii.
iii.
Asignación por cumplir 25 o 30 años de servicios: Solamente se otorga a los empleados sujetos al régimen laboral público. Aguinaldos por fiestas patrias y navidad: Son aplicables para el régimen laboral público y al régimen laboral privado. En estos casos se requiere cumplir con las condiciones de antigüedad que periódicamente se aprueban mediante Decreto Supremo. El monto del aguinaldo depende del convenio colectivo existente, sin embargo, en el caso de los obreros el aguinaldo no puede ser inferior al equivalente a una remuneración mensual. Compensación por tiempo de servicios (CTS): Se otorga a los servidores al concluir el vínculo laboral con la municipalidad. Para los servidores sujetos al régimen laboral público se calcula en función al tiempo laborado, pagándose el 50% del valor de la remuneración por cada año o fracción de labores hasta los 20 años de servicios, y si supera ese tope, percibirá el 100% del valor de la remuneración por cada año o fracción de servicios. Para los obreros municipales se calcula por el pago de una remuneración por cada año de servicios. No es aplicable a otras modalidades laborales.
Cuadro Nº 3 Cálculo de Liquidación de Deudas Laborales por el Cese de un Trabajador
23
Elaboración propia. 1. Cálculo de la Compensación por Tiempo de Servicios (CTS) Se debe identificar los monto s de las disti ntas remuneraciones y el tiempo en que el trabajador cesante las percibió, de modo que el cálculo de la CTS se adecúe al servicio efectivo del trabajador. El cálculo debe considerar tomar en cuenta: - En caso, el tiempo de servicios menores a 20 años, se debe pagar el 50% de la (Básica + Reunificada) porse cada año de servicios. - EnRemuneración caso el tiempoPrincipal de servicios mayores a 20 años, debe pagar el 100% de la Remuneración Principal.
Se otorga sin convenio colectivo: 50% Remuneración Principal: por 1 año = (1) 50% Remuneración Principal : por (x) cantidad meses laborados = (2) CTS A OTORGAR = 1 + 2
• • •
Si la CTS se aplica de acuerdo a un Convenio Colectivo, se deberá de identificar el monto base, con un máximo de tiempo de servicios de 30 años.
Se otorga con convenio colectivo: CTS por monto de Convenio Colectivo por 1 año = (1)
• •
CTS por monto de Convenio Colectivo por x cantidad de meses laborados = (2) CTS A OTORGAR = 1 + 2
•
2. Cálculo de las Vacaciones Truncas Se toma como base la remuneración del momento en que cesa el trabajador. El goce de vacaciones se debe computar después de cumplir el primer año de servicios. Si al momento del cese no se completa un año completo, se podrá pagar el monto proporcional a la remuneración en relación a los 12 meses del año. Se otorga: Remuneración total x periodo (años y/o meses) con vacaciones no gozadas = Total de Vacaciones Truncas. (Remuneración x período = monto compensatorio) •
3
Pago de otros adeudos Involucra los derechos no cancelados oportunamente, como por ejemplo asignaciones por fiestas patrias y navidad, bonificaciones, beneficios, entre otros conceptos. •
b. Beneficios cuya atención está a car go de ESSALU D: i.
Subsidio por incapacidad temporal : Es el monto en dinero a que tiene derecho el asegurado titular con el objeto de resarcir las pérdidas económicas derivadas de la incapacidad para el trabajo por el deterioro de la salud del trabajador. Este subsidio se adquiere a partir del vigésimo primer día de incapacidad en el año calendario, mientras dure esta condición y mientras no realice trabajo remunerado. Se otorga hasta un máximo de 11 meses y 10 días consecutivos.
ii.
Subsidio po r maternidad: Es el mo nto en din ero a que tie ne derecho la asegurada titular en ESSALUD durante los 90 días de goce del descanso por alumbramiento. No se puede gozar simultáneamente del subsidio por incapacidad temporal y por maternidad. 24
iii.
Subsidio por lactancia : Es el monto en dinero que se otorga con el objeto de contribuir al cuidado del recién nacido, hijo del asegurado o asegurada titular. Se entrega a la madre o a la persona o entidad que lo tuviera a su cargo, de comprobarse el fallecimiento de la madre o el estado de abandono del recién nacido.
iv.
Prestación por sepelio: Es el monto en dinero que se otorga a la persona que acredite haber efectuado los gastos de los servicios funerarios por la muerte de un asegurado o asegurada titular.
Base legal:
Artículo 54 del Decreto Legislativo Nº 276. Acuerdo de Consejo Directivo Nº 59-99-ESSALUD.
3.1.5. Sobre las licencias. Las licencias se otorgan con goce de haber por razones: de enfermedad propia, del cónyuge, padres o hijos. −
−
embarazo.
−
fallecimiento del cónyuge, padres, hijos y hermanos hasta por 5 días.
−
por capacitación oficiosa hasta por 2 años.
−
por citación expresa: judicial, militar, policial.
−
a cuenta del descanso vacacional en el caso de matrimonio. Las licencias sin derecho a goce son:
−
−
por motivos particulares hasta por 90 días en un periodo no mayor a un año. por capacitación no oficiosa hasta por 12 meses.
Las licencias para los contratados bajo el régimen laboral privado se otorgan conforme a las disposiciones internas de la municipalidad, sin embargo son similares a las expresadas para los empleados del régimen laboral público, con excepción de la capacitación debido a que esta licencia tiene naturaleza propia de la carrera administrativa. En cuanto a los servidores CAS, procede de forma similar al régimen laboral público en los casos siguientes: i.
Por corresponder según las normas de ESSALUD; 25
ii.
Por ejercicio del descanso pre y post natal hasta por 90 días;
iii.
Causa fortuita o fuerza mayor;
iv.
Licencia por capacitación;
v.
Por el de scanso físico semanal, anual y el compensatorio por horas laboradas en sobretiempo; y,
vi.
Por fallecimiento del cónyuge, padres, hijos o hermanos.
Base legal:
Artículos 110 a 118 del Decreto Supremo Nº 005-90-PCM. Artículo 12.1 del Decreto Supremo Nº 075-2008-PCM.
3.2. Procedimientos sobre los derechos laborales colectivos Los trabajadores municipales sujetos a los regímenes laborales general y especial16, tienen los siguientes derechos colectivos: − − −
Formar organizaciones sindicales. A la negociación colectiva. A la huelga. Los procedimientos vinculados a dichos derechos colectivos se desarrollan a continuación: 3.2.1 Sobre la formación de organizaciones sindicales. Para formar un sindicato es necesario contar con un mínimo del 20% del total de servidores y contar con un mínimo de 20 servidores inscritos en el mismo de una misma municipalidad. La organización del sindicato se rige conforme a sus propios estatutos. La formalización del mismo se realiza ante el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, presentando previamente el Acta de la asamblea general de constitución, los estatutos y la nómina de afiliados. Base legal:
Artículo 28 de la Constitución, artículo 9 del Decreto Supremo Nº 003-82PCM. Artículo 17 del Decreto Supremo Nº 010-2003-TR. Artículos 21 y 22 del Decreto Supremo Nº 11-92-TR.
3.2.2 Sobre la negociación colectiva. 16
Cabe recordar que el régimen laboral público de naturaleza especial es el Contrato Administrativo de Servicios (CAS).
26
La negociación colectiva es un derecho colectivo comúnmente utilizado como herramienta de planteamiento de mejores condiciones laborales, por lo que si bien puede tener contenido patrimonial a favor de los empleados públicos, también puede concluir en convenios sin connotación económica. En cuanto al contenido patrimonial, los convenios colectivos pueden incrementar o reajustar la remuneración, bonificaciones, beneficios, asignaciones, refrigerios y movilidad de los empleados públicos. Debido a la naturaleza de los convenios, su aprobación se realiza en el año anterior al inicio de la ejecución del mismo, dado que requiere de la formulación del presupuesto municipal. La negociación colectiva también puede tener contenido no patrimonial , cuando el petitorio trata sobre servicios que la municipalidad podrá prestar en favor de sus trabajadores, como es el caso de la implementación de centros de esparcimiento; servicios de salud, educación, entre otros que coadyuven a la mejora de las condiciones laborales; etc. La negociación colectiva es un derecho que alcanza a cualquier empleado público sujeto a un régimen laboral, sea el público, el privado, o el régimenmunicipal CAS. El procedimiento de la negociación colectiva es el siguiente: -
el Sindicato acuerda conforme sus mecanismos estatutarios el contenido del pliego de peticiones.
-
Debe determinarse si exis te más de un sin dicato en la municipalidad, porque solo el sindicato mayoritario podrá entablar negociación colectiva.
-
Se plantea el pliego de peticiones ante el Alcalde.
-
El Alcalde conforma la comisión paritaria, que deberá estar integrada por 4 representantes del sindicato, 4 representantes de la municipalidad y 1 representante del Alcalde (que la presidirá).
-
Transcurrido 10 días de recibido el pliego de peticiones, se deberá evaluar el pliego y se buscará una fórmula de arreglo.
-
De ser necesario, dependiendo de la naturaleza del petitorio, se deberá solicitar opinión técnica, presupuestal o legal a los órganos de la municipalidad a efectos de sustentar los posteriores acuerdos.
-
De no apr obarse el con venio colectivo, se podr á requerir un arbi traje mediante un acta de compromiso arbitral.
-
Se aprueba el convenio colectivo.
-
El Conc ejo Mun icipal aprobará las modificaciones pre supuestales que resulten necesarias para ejecutar los convenios colectivos. 27
Base legal:
Artículo 28 de la Constitución, Cuarta disposición transitoria y final de la Ley Nº 28411. Decreto Supremo Nº 003-82-PCM. Decreto Supremo Nº 070-85-PCM. Artículo 46 del Decreto Supremo Nº 011-92-TR.
3.2.3 A la huelga. El derecho a huelga lo puede ejercer cualquier empleado público bajo el régimen laboral público, régimen laboral privado y bajo el régimen CAS. Se puede ejercer cumpliendo las siguientes condiciones: -
Se debe aprobar en asa mblea del sindicato con may oría de los af iliados asistentes.
-
La decisión (adjuntanto el acta notariada o suscrita por juez de paz de la asamblea) de la huelga debe ser comunicada con 5 días hábiles de antelación esenciales. y/o con 10 días hábiles de antelación para servicios
-
Se debe remitir la nómi na de tra bajadores que seguirán laborando en servicios esenciales.
-
Se debe especificar el ámbito, motivo, duración, día y horas fijados para su inicio.
-
Se debe elaborar una de claración jurada de par te de la jun ta directiva del sindicato cumpliendo el artículo 73 del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo.
Base legal:
Artículo 73 del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo – Decreto Supremo Nº 010-2003-TR. Artículos 62 y 65 del Decreto Supremo Nº 011-92-TR.
3.3. Procedimiento administrativo disciplinario La regla general para la aplicación de sanciones disciplinarias a los empleados públicos municipales es que se realicen las siguientes acciones: i.
La autoridad competente (por lo g eneral el A lcalde, en s u calidad de titular de la entidad 17) determina una supuesta falta cometida por un empleado público.
17
En el caso del procedimiento administrativo disciplinario del régimen laboral público general (artículo 170 del Decreto Supremo N° 005-90-PCM), expresamente se requiere que el Alcalde en su calidad de titular de la entidad deba abrir instrucción, en los regím enes especiales esta competencia es delegable.
28
ii.
Se transmite al trabajador una comunicación trasladándole la descripción de la conducta que se le atribuye y se le otorga un plazo razonable para que efectúe su descargo.
iii.
Con la respuesta o sin la misma, el órgano competente resuelve si es aplicable una sanción discipl inaria en base a los elementos de juicio, pruebas y descargos presentados ante él.
iv.
El resultado del procedimiento es notificado al empleado público, comunicándole si fue absuelto, o si fue sancionado, en cuyo caso se le informará de la sanción aplicada.
Las particularidades de cada régimen laboral son las siguientes 18: a. Régimen laboral público.- Una vez detectada una supuesta falta, esta debe ser puesta en conocimiento del Alcalde, para que éste -previa consulta a la gerencia de asesoría jurídica- disponga el inicio del proceso administrativo disciplinario. El plazo para iniciar un proceso administrativo disciplinario es de 1 año desde que el Alcalde toma conocimiento de la falta. Debe constituirse una Comisión de Procesos Disciplinarios (permanente) tanto para funcionarios como para servidores. Una vez instaurado el proceso, esta Comisión tiene 30 días hábiles para pronunciarse. b. Régimen laboral privado.- Se regula por la directiva interna que cada municipalidad apruebe, bajo un similar tratamiento que se les da a los empleados públicos sujetos al régimen laboral público. c. CAS.- La municipalidad, a través de la gerencia de recursos humanos, debe imputar al contratado el incumplimiento mediante una notificación. El contratado tiene un plazo de 5 días hábiles para expresar lo que estime conveniente. Vencido ese plazo la entidad debe decidir, en forma motivada y según los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, si resuelve o no el contrato, comunicándolo al contratado.
Cuadro Nº 4 Trabajadores que adquieren derecho a ser cesados previo procedimiento administrativo disciplinario Servidores municipales sujetos a la Ley N° 2404119 1. Servidores
públicos
sujetos
Servidores municipales no sujetos a la Ley N° 24041
al 1. Trabajos para obra determinada.
18
En cuanto a los consultores, el procedimiento de sanción corresponde conforme a la Ley de Contrataciones del Estado. 19 La Ley N° 24041 tiene por objeto establecer que los servidores públicos contratados para labores de naturaleza permanente, que tengan más de un año ininterrumpido de servicios, no pueden ser cesados ni destituidos sino por causas previstas en el Capítulo V del Decreto Legislativo Nº 276 y con sujeción al procedimiento establecido en él.
29
Decreto Legislativo N° 276 contratados para labores de naturaleza permanente, que tengan más de un año ininterrumpido de servicios. 2. Esta disposición también es aplicada bajo el Principio de primacía de la realidad por interpretación de los jueces laborales, a otros servidores no sujetos al Decreto Legislativo N° 276 que cumplan las condiciones de prestar servicios de naturaleza permanente y de tener más de un año ininterrumpido de servicios.
2. Labores en proyectos de inversión, proyectos especiales, en programas y actividades técnicas, administrativas y ocupacionales, siempre y cuando sean de duración determinada. 3. Labores eventuales o accidentales de corta duración. 4. Funciones políticas o de confianza.
Elaboración propia
Base legal:
Capítulo V del Decreto Legislativo Nº 276, capítulo XIII del Decreto Supremo Nº 005-90-PCM. Ley N° 24041.
30
CAPÍTULO IV. IMPEDIMENTOS Y PROHIBICIONES Las actividades de los empleados públicos se encuentran sujetos a impedimentos y prohibiciones de conductas, que tienen por objeto custodiar un estándar mínimo de ética en la función pública, de modo que no se utilice la gestión pública como instrumento de intereses ajenos a las funciones propias de la municipalidad.
4.1
Prohibiciones éticas
En este aspecto tenemos las siguientes restricciones: a) Mantener intereses en conflicto.- se refiere a limitar las relaciones o aceptar situaciones en cuyo contexto sus intereses personales, laborales, económicos o financieros pudieran estar en conflicto con el cumplimento de los deberes y funciones a su cargo. b) Obtener ventajas indebidas.- se debe evitar obtener o procurar beneficios o ventajas indebidas, sí o parade otros, mediante el uso de su cargo, autoridad, influenciapara o apariencia influencia. c) Realizar actividades de proselitismo político.- implica limitar la realización de actividades de proselitismo político a través de la utilización de sus funciones o por medio de la utilización de infraestructura, bienes o recursos públicos, ya sea a favor o en contra de partidos u organizaciones políticas o candidatos. d) Hacer mal uso de informa ción privilegiada.- no se debe partic ipar en transacciones u operaciones financieras utilizando información privilegiada de la entidad a la que pertenece o que pudiera tener acceso a ella por su condición o ejercicio del cargo que desempeña, ni debe permitir el uso impropio de dicha información para el beneficio de algún interés. e) Presionar, amenazar y/o acosar.- no se debe ejercer presiones, amenazas o acoso sexual contra otros servidores públicos o subordinados que puedan afectar la dignidad de la persona o inducir a la realización de acciones dolosas. Base legal:
Artículo 8 de la Ley del Código de Ética de la Función Pública – Ley Nº 27815.
Desarrollando lo previsto en la Ley de Código de Ética de la Función Pública, la norma específica de gestión de intereses prohíbe que los funcionarios de la administración pública acepten directa o indirectamente cualquier liberalidad de parte de los gestores de intereses o de los terceros en cuya representación actúen, de ser el caso. La prohibición incluye obsequios, 31
donaciones, servicios gratuitos, ofertas de cargos o empleos. Evidentemente, las prohibiciones alcanzan al cónyuge del funcionario público, así como a sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo grado de afinidad. Base legal:
Artículo 17 depública la Ley- Ley queNºregula administración 28024. la gestión de intereses en la
4.2
Prohibición d e n epotismo
El nepotismo es una práctica prohibida en la administración pública, por la cual una autoridad o funcionario con poder de decisión o capaz de influir en quienes toman decisiones de contratación, nombramiento o designación, tiene limitaciones para establecer un vínculo laboral o de servicios entre la municipalidad y los familiares consanguíneos o por afinidad (matrimonio) de esta autoridad o funcionario. En tal medida, el nepotismo es un mecanismo esencial de restricciones de la conducta de los empleados públicos, por el cual no se puede influir directa o indirectamente sobre quién decide la contratación en la misma municipalidad donde labora. La prohibición de nepotismo sobre parientes consanguíneos alcanza: 1º grado:
los padres y los hijos.
2º grado:
los abuelos, los nietos y los hermanos.
3º grado:
bisabuelos, bisnietos, tíos y sobrinos.
4º grado:
tatarabuelos, tataranietos, y primos hermanos.
El parentesco por afinidad (por matrimonio) prohíbe hasta: 1º grado:
los suegros e hijos del cónyuge.
2º grado:
los cuñados, y los abuelos del cónyuge.
El nepotismo lleva a la destitución de los funcionarios y contratados involucrados, y en el caso de las autoridades, si cometen nepotismo, serían pasibles de vacancia en el cargo de alcalde o de regidor. La prohibición de nepotismo aquí descrita también alcanza a los contratos de servicios y de consultoría. Base legal: 32
Ley Nº 26771, Ley de prohibición de ejercer la facultad de nombramiento y contratación de personal en el sector público, en casos de parentesco –. Reglamento – Decreto Supremo Nº 021-2010-PCM, artículo 10 de la Ley de Contrataciones del Estado – Decreto Legislativo Nº 1017.
4.3 Prohibición de doble percepción de ingresos por el Estado En ningún caso, un empleado público puede percibir del Estado más de una remuneración, retribución, emolumento o cualquier tipo de ingreso. Es incompatible la percepción simultánea de remuneración y pensión por servicios prestados al Estado. Las únicas excepciones las constituyen la función docente y la percepción de dietas (como regidor) por participación en 1 de los directorios de entidades o empresas públicas distintas al municipio. Esta prohibición la consideramos aplicable a todos los regímenes laborales y de servicios descritos en la presente Guía. Base legal:
Artículo 40 de la Constitución. Artículo 6 del TUO de la Ley de la normativa del servicio civil. Artículo 7 del Decreto de Urgencia Nº 020-2006.
33
ANEXO 1 Cuadro consolidado de Regímenes Laborales y de Servicios en las Municipalidades Régimen Funcionario
Baselegal
Derechos
Procedimientosdeingresoycese
TUO de la Todos, excepto la sindicalización, Normativa del estabilidad laboral y participar de la carrera Servicio Civil – administrativa. D.S. Nº 007-2010PCM.
Ingreso: Designación Cese: Retiro de la designación (recordar que si el servidor es de carrera, al cesar la designación retorna a la carrera).
Reglamento – D.S. Nº 005-90-PCM. Servidor nombrado
TUO de la Todos. Normativa del Servicio Civil – D.S. Nº 007-2010PCM.
Ingreso: Concurso. Cese: Procedimiento administrativo disciplinario.
Reglamento – D.S. Nº 005-90-PCM. Servidor contratado
TUO de la Normativa del Servicio Civil – D.S. Nº 007-2010PCM.
Todos, excepto:
Ingreso: Concurso.
-El derecho a ser cesado con procedimiento administrativo disciplinario si no se tiene un (1) año de servicios esenciales y continuos; y,
Cese: Procedimiento administrativo disciplinario si su contrato tiene más de 1 año de vigencia. Mediante no renovación si concluye el plazo del contrato o mediante comunicación motivada si el
Reglamento – D.S.
contrato tiene menos de 1 año de vigencia. 34
Nº 005-90-PCM.
Contratado CAS
por D. Leg. Nº 1057.
-El derecho a participar de la carrera administrativa si no se tiene tres (3) años de servicios. Todos, excepto:
Ingreso: Concurso.
Reglamento D.S. -estabilidad laboral Nº 075-2008-PCM. -participación en la carrera administrativa -vacaciones solo 15 días al año
Cese: No renovación del contrato al término del plazo. Si se concluye el contrato antes del término del plazo se debe comunicar las obligaciones que está incumpliendo y de persistir estas omisiones se procede a concluir el contrato.
Obreros municipales
TUO del D.Leg. Nº Todos, excepto: 728. -participar en la carrera administrativa
Ingreso: Concurso.
Consultores
D.Leg. Nº 1017.
Ingreso: Proceso de selección.
Locadores
Cese: No renovación si vence el plazo del contrato. Si aun no vence el plazo del contrato se -estabilidad laboral por el tiempo que dure debe comunicar incumplimiento de obligaciones y su contrato, hasta un máximo de 5 años en si persiste esta omisión, se puede comunicar la los que se convierte en contrato a plazo conclusión del contrato. En caso de superar los 5 indefinido. años de contrato, solo se puede cesarlo mediante un procedimiento similar al disciplinario.
Ninguno, solo aplican los derechos contemplados en el contrato de servicios y Reglamento D.S. la normativa especial. Nº 184-2008-EF.
de Código
Civil, Ninguno,
solo
aplican
los 35
Cese: Fin del plazo de vigencia del contrato. En caso de no cumplir sus obligaciones, se le debe requerir notarialmente el cumplimiento de las mismas y de persistir en un plazo de ley, concluir el contrato.
derechos Ingreso: Contratación directa.
servicios
artículos 1 764 y siguientes.
Contratados por el D. Leg. Nº 727. régimen de construcción civil
contemplados en el contrato de servicios y la normativa especial. Excepcionalmente, si existe sentencia judicial en el caso en Cese: Fin del plazo del contrato. Si el cese es particular, se reconocen los derechos ahí anterior al término del plazo, se debe requerir el cumplimiento de sus obligaciones, y después del expresados. plazo debido, determinar la conclusión del contrato. Aplican los régimen.
derechos
especiales
del
Ingreso: Contratación a través de la Federación de Construcción Civil. Cese: Al concluir el plazo del contrato de obra, o bien conforme a las directivas internas del régimen.
36
ANEXO 2 Marco Normativo
Constitución Política del Perú.
Ley Orgánica de Municipalidades. Ley Nº 27972.
Texto Único Ordenado de la Normativa del Servicio Civil - Decreto Supremo Nº 007-2010-PCM
Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público – Decreto Legislativo Nº 276
Reglamento de la Ley Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público – Decreto Supremo Nº 005-90PCM.
Ley de Productividad y Competitividad Laboral – Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo Nº 728.
Regula el régimen de contrato administrativo de servicios (CAS) Decreto Legislativo Nº 1057.
Reglamento del régimen de contrato administrativo de servicios – Decreto Supremo Nº 075-2008-PCM.
Lineamientos para el nombramiento de personal contratado – Decreto Supremo Nº 111-2010-PCM.
Ley de Contrataciones del Estado – Decreto Legislativo Nº 1017.
Reglamento de Contrataciones del Estado – Decreto Supremo Nº 184-2008-EF.
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto – Ley Nº 28411.
Ley que regula la gestión de intereses en la administración pública - Ley Nº 28024.
Ley del Código de Ética de la Función Pública – Ley Nº 27815.
Ley de prohibición de ejercer la facultad de nombramiento y contratación de personal en el sector público en casos de parentesco – Ley Nº 26771.
Reglamento de la Ley de prohibición de ejercer la facultad de nombramiento y contratación de personal en el sector público en casos de parentesco – Decreto Supremo Nº 021-2010-PCM.
Directiva para la ejecución presupuestaria. Directiva Nº 005-2010EF/76.01. 37
