PROSES LEGISLATIF DI INDONESIA INDONESIA Apabila politik diartikan sebagai gejala manusia dalam rangaka mengatur hidup bersama maka esensi politik sebenarnya juga suatu komumikasi. Komunikasi adalah hubungan antar manusia dalam rangka mencapai saling pengertian (Panuju, 1997). Shannon dan Weaver (1949) menyatakan bahwa komunikasi adalah bentuk interaksi munusia yang saling pengaruh dan mempengaruhui satu sama lainnya sengaja atau tidak sengaja. Tidak terbatas dalam bentuk komunikasi menggunakan bahasa verbal tetapi juga dalam hal ekspresi muka, lukisan, seni dan teknologi. Menurut Alfian (1993) komunikassi politik diasumsikan sebagai yang menjadikan sistem politik itu hidup dan dimanis. ³Komunikasi politik mempersembahkan semua kegiatan sistem politik baik masa kini maupun massa lampau, sehingga aspirasi dan kepentingan dikonvermasikan menjadi berbagai kebijaksanaan. Komunikasi menurut Harmoko pada intinya adalah komunikasi yang diarahkan kepada pencapaian suatu pengaruh sedemikian rupa, sehingga masalah yang dibahas oleh kegiatan jenis komunikasi tersebut dapat mengikat semua kelompok atau warganya. Komunikasi politik adalah upaya sekelompok manusia yang mempunyai orientasi, pemikiran politik atau ideologi tertentu dalam rangka menguasai atau memperoleh kekuasaan (Rauf, 1993). Unsur-unsur dalam komunikasi pada umumnya terdiri dari: komunikator, komunikan, pesan, media, tujuan, efek, dan sumber komunikasi. Semua unsur tersebut berada pada dua situasi politik atau struktur politik yakni pada suprastruktur politik dan infrastruktur politik. Yang dimaksud suprastruktur misalnya: Lembaga Legislatif, Eksekutif, dan Yudikatif. Sedangkan yang dimaksud dengan infrastruktur misalnya: partai politik, kelompok kepentingan, tokoh po litik, litik, dan media komunikasi politik. Sistem politik menurut David Easton sebagaimana disebutkan dalam bukunya Asystem Analysis of Political Life (1965), adalah keseluruhan dari interaksi yang menagkibatkan terjadinya pembagian nilai bagi masyarakat. Cara kerja sistem politik ditentukan oleh adanya suatu masukan dari lingkungan dan setelah melalui proses tertentu membentuk sejumlah output. Selanjutnya output ini diberikan kembali kepada lingkungan sebagai umpan balik (Panuju, 1994). Input terdiri dari dari dukungan-dukungan dan tuntutan-tuntutan. Dukungan dapat terarah kepada masyarakat politik; rezim atau cara pemerintah (asas-asas politik yang berlaku, tujuan-tujuan dan norma-norma); dan para pemegang kekuasaan (atoritas). Sedangkan yang dimaksud dengan output adalah kebijaksanaan pemerintah atau norma-norma dan produk yuridis yang dipergunakan untuk mengatur kehidupan bersama. Melalui komunikasi politik rakyat memberikan dukungan menyampaikan aspirasi, dan melakukan pengawasan terhadap sistem politik. Melalui komunikasi pula rakyat dapat mengetahui apakah dukungan, aspirasi dan pengawasan itu tersalur atau tidak dalam berbagai kebijaksanaan politik (Rauf, 1993). Karena itulah Rudini membuat hipotesis, bahwa semakin sehat dan tinggi kualitas komunikasi politik dan sistem politik menunjukan bahwa sifat dan kualitas demokrasi sistem politik itu semakin sehat dan t inggi.
Yang mampu dilakukan o leh komunikasi politik adalah: 1) Komunikasi merupakan cara dan teknik penyerahan sejumlah tuntutan dan dukungan sebagai input dalam sistem politik. Misalnya, dalam rangka artikulasi kepentingan. 2) Komunikasi digunakan sebagai penghubung antara pemerintah dengan rakyat, baik dalam rangka mobilitass sosial untuk implementasi tujuan, memperoleh dukungan, memperoleh kepatuhan dan integrasi politik.
Komunikasi juga digunakan sebagai bentuk umpan balik (feed back) atas sejumlah output (kebijaksanaan pemerintah). 3) Komunikasi menjalankan fungsi sosialisasi politik kepada warga negara. 4) Komunikasi menjalankan peran memberi ancaman (conversion) untuk memperoleh kepatutan sebelum alat paksa dipergunakan, sekaligus juga memberi batasan-batasan mengenai hal-hal yang ditabukan untuk membatasi ruang gerak aktivitas politik masyarakat. 5) Komunikasi mengkoordinasikan tata nialai politik yang diinginkan, sehingga mencapai tingkat homogenitas yang relatif tinggi. Homogenitas nilai-nilai politik ini sangat menentukan stabilitas politik. 6) Komunikasi sebagai kekuatan kontrol sosial yang memelihara idealisasi sosial dan keseimbangan politik. (Panuju,1998).
Harold D. Lasswell salah seorang peletak dasar ilmu komunikasi lewat ilmu politik menyebut tiga fungsi dasar yang menjadi penyebab mengapa manusia perlu komunikasi : 1) adalah hasrat manusia untuk mengontrol lingkungannya; 2) adalah upaya manusia untuk dapat beradaptasi dengan lingkungannya; 3) adalah upaya untuk melakukan tranformasi warisan sosialisasi. Ketiga fungsi ini menjadi patokan dasar bagi setiap individu dalam berhubungan dengan sesama anggota masyarakat. Profesor David K. Berlo dari Michan State University menyebut secara ringkas bahwa komunikasi sebagai instrumen dari interaksi sosial berguna untuk mengetahui keberadaan diri sendiri dalam menciptakan keseimbangan dengan masyarakat (Byrnes, 1965). Sedangkan komunikasi itu sendiri dipengaruhui oleh bebrapa faktor antara lain, orang yang berkomunikasi, motivasinya, latar belakang pendidikannya, prasangka pribadi (personal bias) (Thoha, 1983). Legislatif/Parlemen adalah suatu temapat dimana secara formal masalah-masalah kemasyarakatan dibahas oleh anggota masyarakat. Kerena anggota masyarakat terlibat didalam pembahasan itu, maka apapun yang diputuskan mengikat seluruh anggota masyarakat untuk melaksanakan. Karena fungsinya sebagai tempat berdiskusi seluruh anggota masyarakat, maka Leg islatif/parlemen harus: 1. Menggambarkan secara utuh kelompok yang ada dalam masyarakat, 2. Orang-orang yang terlibat didalamnya memilliki keahlian minimal dan pengetahuan luas untuk memecahkan persoalan masyarakat, 3. Anggota Legislatif/Parlemen harus mengutamakan kepentingan masyarakat daripada kepentingan diri sendiri atau kelompoknya. (Riswandha : 2001)
Dalam hubungan Legislatif dan Eksekutif Daerah dalam proses perumusan Peraturan Daerah maka komunikasi yang sering dilakukan adalah komunikasi organisasi (antar organisasi) dan komunikasi antar pribadi (interpersonal). (Thoha,1993) menjelaskan komunikasi organisasi adalah suatu komunikasi yang terjadi dalam organisasi tertentu. Ciri dari komunikasi organisasi ini adalah berstruktur atau berherarki. Komunikasi ini mempunyai struktur yang vertikal dan horizontal. Dan sebagai akibatnya dapat pula berstruktur keluar organisasi. Struktur yang terakhir jika organisasi tersebut melakukan interaksi dengan lingku ngannya. Pola Hubungan Eksekutif dan Legislatif dalam Perumusan Peraturan Daerah sebagai Proses Legislatif Dengan mengikuti kelaziman dengan teori ketatanegaraan pada umumnya maka salah satu fungsi DPR adalah dibidang Legislatif. Fungsi Legislatif DPR tidak terlepas dari konsep ³trias politica´ yang ditawarkan oleh Montesquieu. Pendapat Montesquieu kekuasaan itu berada pada satu tangan maka kekuasaan itu sering disalah gunakan. Untuk mencegah penyalahgunaan ataupun penggunaan kekuasaan yang berlebih-lebihan maka kekuasaan itu dipisah-pisahkan (Thaib,1994).
Menurut konsep ³trias politica´ kekuasaan dalam negara dibagai ada tiga yakni, kekuasaan Legislatif, kekuasaan Eksekutif dan kekuasaan yudikatif. Dengan adanya sistem pemisahan tersebut maka didalam konsep ³trias politica´ terdapat suasana ³check and balance´ karena masing±masing kekuasaan dapat saling mengawasi, menguji sehingga tidak mungkin organ-organ kekuasaan itu melampaui kekuasaan yang telah ditentukan. Dengan demikian akan terdapat pertimbangan kekuasaan antara lembaga-lembaga tersebut. Konsep ³trias politica´ tersebut diadakan modifikasi dalam sistem pemerintahan negara-negara barat. Sedangkan landasan proses kekuasaan Legislatif di Indonesia secara garis besar dilakukan oleh pihak Legislatif dan Eksekutif pada tataran DPR dan Presiden juga dilakukan oleh DPRD dan pemerintah Daerah. Lembaga Legislatif kita bukanlah konsep barat. Sebagaimana diketahui Undang-undang 1945 fungsi membuat UU yang lazim disebut fungsi Legislatif bukanlah semata-mata dilakukan oleh DPR. Jelasnya fungsi Legislatif dan ketetanegaraan dilaksanakan secara bersama-sama oleh Presiden dan DPR Pasal 5 ayat (1) UUD 1945. Jadi adalah keliru kalau ada sementara orang yang beranggapan itu adalah mutlak pada DPR. Apabila kita tinjau dari sudut pandang UUD 1945 maka pasal 5 ayat (1) UUD 1945 menentukan bahwa Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR. Dari rumusan Pasal 5 ayat (1) secara tegas tanpa raguragu dinyatakan bahwa: 1. Presiden memegang kekuasaan membentuk Undang-undang. 2. Bahwa undang-undang yang dibentuk Presiden harus mendapat persetujuan DPR. Namun begitu dengan adanya hubungan antara Presiden dan DPR dalam pembuatan Undang-Undang maka Presiden tidak bisa membuat Peraturan perundang-undangan dengan sewenang-wenang karena DPR akan membatasinya dengan mengemukakan kepentingan rakyat yang diwakilinya. Dengan demikian terdapat perimbangan kekuatan antara Presiden dengan DPR. Dengan adanya reformasi dibidang politik, hukum, dan perundang-undangan maka kedudukan DPRD dan Pemerintah Daerah saat ini mengalami perubahan yang mendasar dengan ditetapkannya Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004. Menurut Riswandha fungsi DPR maupun DPRD sebagai wakil ada 3 (tiga) diantaranya pembentukan legitimasi adalah fungsi badan perwakilan atas nama rakyat berhadapan dengan Eksekutif. Badan inilah secara konstitusional membentuk citra demokratis pemerintah, sekaligus penentu stabilitas politik. Karena itu DPR maupun DPRD sebagai lembaga perwakilan terlalu pasif dan tidak pernah memberikan koreksi atau mengingatkan Eksekutif, justru mereka yang kehilangan legitimasinya. Sebagai sebuah institusi, para wakil dalam dewan atau lembaga perwakilan memiliki 6 (enam) fungsi dasar, yakni : 1. Fungsi Perwakilan Rakyat Fungsi ini berhubungan dengan posisi para aktivis partai(yang mewakili rakyat) sebagai agregator dan artikulator aspirasi masyarakat. DPRD yang baik adalah yang sanggup memahami, menjaring, merekam aspirasi masyarakat. 2. Fungsi Legislasi Fungsi ini berhubungan dengan upaya menterjemahkan aspirasi masyarakat menjadi keputusan-keputusan politik yang nantinya dilaksanakan oleh pihak Eksekutif (pemerintah). Disini kwalitas anggota DPRD diuji. Mereka harus mamapu merancang dan menentukan arah serta tujuan aktivitas pemerintahan sesuai dengan kondisi dan kebutuhan setempat.
3. Fungsi Legeslative Review Fungsi ini berhubungan dengan upaya menilai kembali semua produk politik yang secara umum dirasakan mengusik rasa keadilan ditengah masyarakat seperti dinilai atau dirasakan: a. Membebani masyarakat, seperti penentuan objek pajak. b. Memebatasi hak-hak masyarakat, seperti penertiban PKL. c. Megakibatkan ketimpangan distribusi sumber daya alam, seperti pengalihan lahan pertanian menjadi lapangan golf.
4. Fungsi Pengawasan Fungsi yang berkaitan dengan upaya memastikan pelaksanaan keputusan politik yang telah diambil tidak menyimpang dari arah dan tujuan yang telah ditetapkan. Idealnya anggota DPRD tidak sekedar mendeteksi adanya penyimpangan yang bersifat prosedural, juga diharapkan dapat mendeteksi penyimpangan teknis, seperti dalam kasus bangunan fisik yang daya tahannya diluar perhitungan normal.
5. Fungsi Anggaran Fungsi ini berkaitan dengan kemampuan DPRD mendistibusikan sumber daya lokal (termasuk anggaran, dsb) sesuia dengan skala prioritas yang secara po litis telah ditetapkan 6. Fungsi Pengaturan Politik Melalui fungsi ini anggota DPRD dituntut untuk: a. Menjadi fasilitator aspirasi dan konflik yang ada pada tataran masyarakat, sehingga menghindari pengunaan kekerasan pada tingkat masyarakat. b. Menjadi mediator kepentingan masyarakat dengan pemerintah Dalam melaksanakan fungsi-fungsi itu DPR maupun DPRD mepunyai hak-hak; mengadakan penyelidikan (angket) dan mengubah aturan yang berlaku (amandemen). Aktualisasi fungsi dan hak tersebut dipengaruhi oleh banyak faktor yang saling berkaitan. James Lee (dalam Riswandha 1975:156 ± 175) memasukkan faktor-faktor tersebut kedalam 3 (tiga) kelompok:
1. Stimuli Ekternal, yang mencangkup apiliasi partai politik, kepentingan pemilih, input output Eksekutif, dan aktivitas kelompok-kelompok penekan. 2. Setting psikologis, yaitu predisposisi personal, sikap, dan peran-peran yang dijalankan, serta harapanharapannya. 3. Komunikasi Intra-institusional, baik formal maupun informal yang berpotensi menggantikan atau membesarkan pengaruh faktor-faktor lain yang telah disebutkan. Secara skematis pengaruh ini pada bagan berikut:
Dalam pembuatan Peraturan Daerah, DPRD bermitra dengan Kepala Daerah. Hal ini diatur dalam Pasal 42 UU No. 32 th. 2004 ayat (1) point (a) yang berbunyi ³DPRD mempunyai tugas dan wewenang: membentuk Perda yang dibahas dengan kepala daerah untuk mendapat persetujuan bersama. Sementara dalam pasal Pasal 44 ayat (1) point (a) disebutkan bahwa Anggota DPRD mempunyai hak: mengajukan rancangan Perda. Kalau DPRD memiliki fungsi mandiri berupa pengawasan dan perwakilan maka Kepala Daerah memiliki fungsi mandiri berupa pembuatan keputusan Kepala Daerah untuk menjabarkan Peraturan Daerah dan memimpin penyelenggaraan pemerintahan Daerah berdasarkan kebijakan yang ditetapkan bersama dengan DPRD. Yang dimaksud dengan penyelenggaraan pemerintah Daerah ialah melaksanakan kebijakan publik, menegakkan Peraturan Daerah dan keputusan Daerah, memberikan pelayanan publik kepada warga masyarakat, mencari dan mengolah informasi yang diperlukan. Perangkat Daerah, seperti dinas Daerah dan lembaga teknis Daerah lainnya. Yang dipimpin oleh Sekretaris Daerah yang sehari- hari melaksanakan keempat bentuk penyelenggaraan pemerintahan tersebut dibawah pengendalian dan pengarahan Kepala Daerah. Hal ini DPRD akan lebih menonjol dalam pelaksanaan fungsi pengawasan dan fungsi perwakilan, sedangkan perangkat Daerah dan Kepala Daerah akan lebih menonjol dalam implementasi kebijakan, penegakan Peraturan, dan pemberian pelayanan publik kepada warga masyaraka Karena itu tidak mengherankan bila hubungan DPRD dengan jajaran Eksekutif Daerah akan lebih berlangsung dinamis karena penuh perdebatan dan adu argumentasi, tanya jawab yang hidup dan transparan, dan konflik kepentingan. DPRD misalnya agar APBD dan Peraturan Daerah lainnya agar dirumuskan secara operasioanal tidak saja menyangkut kewenangan Legislatif mereka tetapi juga karena harus memperjuangkan kepentingan konstituennya dalam APBD dan Peraturan Daerah lainnya. Kepala Daerah dan Perangkat Daerah mungkin sukar menerima kenyataan ini mengingat pada masa lalu kalangan Eksekutiflah yang secara praktis menentukan arah dan bentuk APBD dan Peraturan Daerah lainnya. Kalangan Eksekutif harus belajar menerima kenyataan yang seharusnya itu. Tetapi kalangan Eksekutif tidaklah begitu saja kehilangan pengaruh karena bertindak proporsional perangkat Daerah justru unggul dalam informasi dan keahlian. Dialek kita antara aspirasi masyarakat yang diperjuangkan oleh para anggota DPRD dan program yang disusun berdasarkan informasi (yang lengkap dan akurat) dan keahlian yang dibawakan oleh pihak jajaran Eksekutif justru akan melahirkan keputusan politik yang terbaik menurut ruang dan waktu serta dapat dilaksanakan. Hubungan DPRD dan jajaran Eksekutif yang dinamis juga terjadi dalam rangka pelaksanaan fungsi pengawasan dan fungsi perwakilan DPRD. Dari ketiga fungsinya tersebut, kemungkinan besar pelaksanaan fungsi pengawasan dan fungsi perwakilanlah yang akan sangat menonjol. Berangkat dari kewenangan DPRD meminta keterangan yang akan disertai ancaman sanksi bagi yang menolaknya, keberanian para anggota DPRD semakin meningkat baik untuk menggunakan hak meminta keterangan kepada Pemda, hak mengajukan pertanyaan pendapat, hak mengadakan penyelidikan dan hak meminta pertanggungjawaban Kepala Daerah maupun mengajukan pertanyaan kritis secara transparan. Hal ini tidak saja memerlukan sikap dan perilaku dari pihak Eksekutif karena pada masa lalu mereka mudah sekali menjinakkan pertanyaan anggota DPRD tetapi juga memerlukan pendekatan baru dalam merespon pertanyaan yang kritis dari para anggota DPRD. Pendekatan baru yang dimaksud adalah profesionalisme dalam melaksanakan tugas mentaati hukum dalam menggunakan kewenangan, dan transparan dan kejujuran dalam sikap dan tindakan. Kebijakan Publik Agar pemaparan kebijakan publik lebih jelas sebelum membahas kebijakan publik terlebih dahulu akan dibahas pengertian kebijakan dan pengertian publik. Baru setelah kedua pengertian tersebut dibahas dilanjutkan kemudian pengertian kebijakan publik. Istilah policy (kebijakan) seringkali penggunaannya saling dipertukarkan dengan istilah-istilah lain seperti tujuan (goals), program, keputusan, undang-undang ketentuan-ketentuan usulan-usulan dan rancanganrancangan besar ( Wahab, 1990). Seorang ahli, Anderson (1979) merumuskan bahwa kebijakan itu adalah A purposive course of action followed by an actor or set actors in dealing with problem or matter of concern (serangkaian tindakan yang mempunyai tujuan tertentu yang diikuti dan dilaksanakan oleh seorang atau kelompok pelaku guna memecahkan suatu masalah tertentu). Sedangkan pengertian publik; dalam bukunya yang sama, Islamy (1998) menjelaskan:
Kata publik mempunyai dimensi arti agak banyak, secara sosiologis kita tidak boleh menyamakan dengan masyarakat. Perbedaan pengertian masyarakat diartikan sebagai ³sistem antar hubungan sosial dimana manusia hidup dan tinggal secara bersama ±sama´. Didalam masyarakat tersebut norma-norma atau nilai-nilai tertentu yang mengikat atau membatasi kehidupan anggota-anggotanya. Dilain pihak kata publik diartikan sebagai ³kumpulan orang-orang yang menaruh perhatian, minat atau kepentingan yang sama´. Tidak ada norma yang mengikat /membatasi perilaku publik sebagaimana halnya pada masyarakat, karena publik itu sulit dikenali sifat-sifat kepribadiannya (identifikasinya) secara jelas. Satu hal yang menonjol mereka mempunyai perhatian atau minat yang sama. Untuk selanjutnya pengertian publik sebagaimana yang telah diuraikan diataslah yang digunakan sebagai pembatas. Selanjutnya pengertian kebijakan publik (public policy), Dye (1978) memberikan definisi kebijakan publik sebagai ³is whatever governments choose to do or not to do´. Edwards dan Sharkansky (1978) dalam Islamy (1997) mengartikan public policy yang hampir mirip dengan definisi Dye tersebut diatas, yaitu sebagai berikut: ³«««.is what governments say and do, or not do. It is the goals or purpose of governments programs«´ (³adalah apa yang dinyatakan dan dilakukan atau tidak dilakukan oleh pemerintah. Kebijakan publik itu berupa sasaran atau tujuan program-program pemerintah«.´). Edwards dan Sharkansky kemudian mengatakan bahwa kebijakan negara itu dapat ditetapkan secara jelas dalam bentuk pidato-pidato pejabat teras pemerintah ataupun berupa program-program dan tindakan-tindakan yang dilakukan pemerintah. Kemudian, berkaitan dengan definisi kebijakan Anderson yang telah dikemukakan diatas, Anderson (1979) mengatakan ³public policies are those policies developed by governmental bodies and official ³. Berdasarkan pengertian dari Anderson tentu saja pengertian kebijakan dapat dijabarkan sebagaimana diartikan Anderson pada uraian sebelumnya. Jadi menurut Anderson setiap kebijakan yang dikembangkan oleh badan atau pejabat pemerintah dapat disebut kebijakan publik. Kebijakan publik tidak hanya yang dibuat oleh lembaga/ badan negara tertinggi/tinggi saja, seperti dinegara kita MPR dan Presiden tetapi juga oleh badan/pejabat disemua jenjang pemerintahan.
Sofian Effendi (1997) memberikan batasan kebijakan publik adalah suatu tindakan pemerintah yang bertujuan untuk mengatasi masalah-masalah yang ada dalam masyarakat yang antara lain tidak mau bertanggungjawab. Jadi kebijakan publik merupakan tindakan pemerintah yang bertujuan untuk mengatasi masalah-masalah dalam masyarakat yang orang lain tidak mau mengatasinya. Sedangkan menurut Dye (Darwin, 1997) kebijakan publik adalah semua pilihan atau tindakan yang dilakukan pemerintah, baik untuk melaksanakan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu, lebih jauh lagi dikatakan bahwa pemerintah memilih untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu, harus ada tujuannya (objek). Dan kebijakan publik itu harus meliputi semua tindakantindakan pemerintah. Dari berbagai definisi diatas, pada dasarnya yang dimaksud dengan kebijakan publik adalah semua tindakan pemerintah baik untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu, untuk mengatasi masalah-masalah dalam masyarakat, bentuknya berupa Peraturan perundang-undangan atau program-program. Perumusan Kebijakan Membuat atau merumuskan suatu kebijakan, apalagi kebijakan itu berupa Peraturan/Peraturan Daerah, bukanlah suatu proses yang sederhana dan mudah. Hal ini disebabkan karena terdapat banyak faktor atau kekuatankekuatan yang berpengaruh terhadap proses pembuatan kebijakan tersebut. Suatu kebijakan/ Peraturan dibuat bukan untuk kepentingan politik (misalnya guna mempertahankan status quo pembuat keputusan) tetapi justru untuk meningkatkan kesejahteraan hidup anggota masyarakat secara keseluruhan (Islamy, 1997). Untuk memperjelas makna yang terkandung dalam perumusan kebijakan, Charles Lindblom (dalam Abdul Wahab 1990), menuturkan bahwa pembuatan kebijakan negara (Public-Policy-marking) itu pada hakekatnya
merupakan ³an extermely complex, analytical and politica process to which there is no beginning or end, and the boundaries of which are mosed uncertain. Somehow a complex set of forces that we call policy making all taken together, produses effects called policies.´ (merupakan proses politik yang amat kompleks dan analisis dimana tidak mengenal saat dimulai dan diakhirinya, dan batas-batas dari proses itu sesungguhnya yang paling tidak pasti. Serangkaian kekuatan-kekuatan yang agak kompleks yang kita sebut sebagai pembuatan kebijakan negara itulah yang membuahkan hasil yang disebut kebijakan). Raymond Bour (dalam Wahab, 1990) merumuskan pembuatan kebijakan negara sebagai proses transformasi atau pengubahan input-input politik menjadi output-output politik. Pandangan yang diketengahkan oleh Bouer ini nampak amat oleh teori analisis sistem sebagaimana dianjurkan oleh David Easton (1963). Sementara kalau kita mengikuti pendapat Anderson (1979) dan Tjokroamidjoyo (1976) mereka membedakan pengertian pembuatan keputusan dan pembuatan kebijakan dengan mengatakan: pembuatan kebijakan atau policy formulation sering disebut juga policy making dan ini berbeda dengan pengambilan keputusan karena pengambilan keputusan adalah pengambilan pilihan sesuatu alternatif yang bersaing mengenai sesuatu hal dan selesai sampai disitu. Sedangkan policy making meliputi banyak pengambilan keputusan. Jadi menurut Tjokroamidjoyo, apabila pemilihan alternatif itu sekali dilakukan dan selesai, maka kegiatan itu disebut pembuatan keputusan, sebaliknya bila pemilihan alternatif itu terus-menerus dan tidak pernah selesai, maka kegiatan tersebut dinamakan perumusan kebijakan. Menurut Islamy (1997), langkah-langkah perumusan kebijakan disusun sebagai berikut: a) Perumusan masalah kebijakan negara; b) Proses memasukan masalah kebijakan negara ke dalam agenda pemerintah; c) Perumusan usulan kebijakan negara; d) Proses legitimasi kebijakan negara; e) Pelaksanaan kebijakan negara dan f) Penilaian kebijakan negara. Proses perumusan kebijakan pada intinya adalah suatu tindakan dan interaksi dilingkungan stakeholder yang menghasilakan output dalam bentuk kebijakan. Menuruut Laswell (dalam Dunn, 1998) bahwa tujuan ilmu-ilmu kebijakan tidak sekedar untuk memberikan penngetahuan yang dibutuhkan dalam rangka pelaksanaan demokrasi. Secara singkat tekanan khususnya adalah perwujudan martabat manusia baik secara teori maupun fakta. Jadi komitmen yang jelas terhadap nilai-nilai kemanusiaan tertentu yaitu demokrassi dan martabat manusia. Otonomi Daerah: Demokrasi Lokal Dalam Proses Perumusan Peraturan Daerah Didalam konteks teoritis demokrasi selalu berkaitan erat dengan desentralisasi kekuasaan. Dan desentralisasi pada dasarnya diwujudkan dengan adanya otonomi pada tingkat lokal untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, yang sejak diundangkannya Undang-Undang Nomor 22 tahun 1999 sampai diberlakukannya UU 32 Th 2004 sebagai hasil revisi dari UU terdahulu, Indonesia memasuki babak baru dalam penyelenggaraan pemerintah daerah. Dimana daerah memiliki wewenang yang lebih besar dalam mengatur dan mengurusi rumah tangganya sendiri, dan ini terlihat dari kewenangan pusat yang sudah dibatasi, yang selama ini tingkatan otonomi daerah asas dekonsentrasi serta meningkatkan kewenangan DPRD. Makna dari desentralisasi itu sendiri dapat dilihat dari banyak sisi seperti yang dikemukakan oleh Ichlasul Amal dan Nasikun (1988) yang menyoroti dari sudut pandang kandungan yang dimilikinya yaitu ³ desentralisasi administratif dan desentralisasi politik. Desentralisasi administratif pada umumnya disebut dekonsentrasi dan mempunyai pendelegasian sebagian wewenang pelaksanaan pada tingkat bawah. Pejabat-pejabat lokal hanya berdasarkan rencana dan anggaran yang sudah ditentukan oleh pusat, sedangkan desentralisasi politik berarti bahwa sebagian wewenang membuat keputusan dan kontrol atas sumber-sumber dana diserahkan pada pejabat pejabat regional atau Bahkan menurut Sofian Effendi (1993) ³ desentralisasi tidak sekedar pendelegasian otoritas formal dalam bentuk dekonsentrasi (pelimpahan wewenang implementasi kepada daerah) dan devolusi (pelimpahan sebagian wewenang pembuat kebijakan dan pengendalian sumberdaya kepada daerah)´. Sedangkan menurut Warsito Utomo (1998) ³otonomi atau desentralisasi bukanlah semata-mata bernuansa technical adminstration atau practical administration saja. Tetapi juga harus dillihat sebagai process of political interaction. Dan ini berarti bahwa desentralisasi atau otonomi sangat erat kaitannya dengan demokrasi, dimana yang diinginkan tidaklah hanya demokrasi pada tingkat nasional, tetapi juga demokrasi lokal yang arahnya
kepada pemberdayaan atau kemandirian daerah´. Pendapat-pendapat diatas termasuk pendapat yang mungkin saja secara kontekstual, berbeda tentang desentralisasi yang diterjemahkan dalam konteks otonomi daerah dan memang itu dihubungkan karena otonomi itu sendiri sifatnya relatif dan tidak ada suatu wilayah baik negara atau daerah yang memiliki otonomi mutlak, karena interaksi yang terjadi dengan lingkungan disekitarnya. Namun persoalaannya dalam negara yang demokrasi, sejauh mana otonomi tersebut memberikan posisi yang lebih besar pada rakyat sebagai pemilik kedaulatan tertinggi. Dalam arti kedaulatan rakyat pada tingkat lokal akan memberikan konstribusi politik pada kedaulatan rakyat pada tingkat yang lebih besar, negara yang antara lain berhubungan dengan posisi rakyat dalam proses pemilihan pemimpin publik di daerah. Dimana rakyat memiliki kebebasan untuk berpendapat dan memilih agen-agennya yang duduk sebagai wakil-wakil mereka dilembaga Legislatif maupun pemimpin publik dilembaga Eksekutif pada tinngkat lokal dengan bebas dalam sistem demokratis. Menurut Ichlasul Amal (2000) pola hubungan eksekutif-legislatif terbagi dalam tiga pola hubungan yakni : ³dominasi Eksekutif, dominasi Legislatif, dan hubungan yang seimbang´ dan lebih lanjut dikatakannya dalam suatu sistem politik satu negara ketiga pola hubungan tersebut tidak berjalan dengan tetap´. Oleh karena itu untuk membangun pola hubungan yang ideal antara Legislatif dan Eksekutif dalam arati terciptanya keseimbangan antara kedua lembaga tersebut sangat tergantung pada sistem politik yang dibangun. Semakin demokratis sistem politik itu maka hubungan antara Legislatif dan Eksekutif akan semakin seimbang. Sebaliknya semakin tidak demokratis sistem politik suatu negara maka yang tercipta dua kemungkinan yaitu dominatif Eksekutif yang mencipatakan rezim otoriter dan dominatif Legislatif yang mencipatakan anarki politik. Dan dalam pola yang seimbang antara Legislatif dan Eksekutif itu pulalah hubungan yang hendak dibangun antara Legislatif dan Eksekutif daerah dalam melaksanakan demokrasi lokal. Dimana melalui keseimbang kekuasaan antara Legislatif dan Eksekutif didaerah diharapakan mekanisme check and balances ditingkat lokal dapat direalisasikan dalam rangka memperjuangkan kepentingan rakyat sebagai pemilik kedaulatan tertinggi. Mengingat demokrasi lokal merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari sistem demokrasi nasional, maka format demokrasi lokal sangat dipengaruhi oleh sistem politik nasional sehingga berkaitan dengan proses perumusan Peraturan Daerah, tentunya tidak melampaui perundang-undangan yang lebih tinggi, namun dalam perumusan Perturan Daerah haruslah mempunyai legitimasi, keabsahan tidak saja legitimasi dari sudut pandang penguasa tetapi juga dari sudut pandang rakyat. Dipandang dari sudut penguasa sebagaimana dikatakan A.M. Lipset (Budiardjo, 1996) ³legitimasi menyangkut kemampuan untuk membentuk dan mempertahankan kepercayaan bahwa lembaga-lembaga atau bentuk-bentuk politik yang ada adalah yang paling wajar untuk masyarakat itu´, sedangkan dari sudut pandang rakyat, sebagaimana diuraikan Miriam Budiardjo (1996) legitimasi atau ³Keabsahan adalah kenyakinan dari anggotaanggota masyarakat masyarakat bahwa wewenangyang ada pada seseorang, kelompok atau penguasa adalah wajar dan patut dihormati. Kewajaran ini berdasarkan persepsi bahwa pelaksanaan wewenang itu seseuai dengan asas-asas dan prosedur yang sudah diterima secara luas dalam masyarakat dan sesuai dengan ketentuanketentuan dan prosedur yang sah, jadi mereka yang diperintah menganggap bahwa sudah wajar PeraturanPeraturan dan keputusan yang dikeluarkan oleh penguasa harus dipatuhi. Efektifitas Kebijakan Dalam Ensiklopedia administrasi memberi pengertian tentang efektifitas sebagai berikut : ³Efektifitas adalah suatu keadaan yang mengandung pengertian mengenai terjadinya suatu efek atau akibat yang dikehendaki, kalau seseorang melakukan suatu perbuatan denngan maksud tertentu yang memang dikehendaki. Maka orang itu dikatakan efektif kalau menimbulkan atau mempunyai maksud sebagaimana yang dikehendaki. (The Liang Gie, 1967)´.
Dari pengertian diatas dapat ditarik kesimpulan bahwa suatu hal dapat efektif adalah suatu kegiatan yang telah dilakukan memenuhi target yang di inginkan atau tujuan yang telah ditetapkan. Pendapat lain juga memberikan pengertian tentang efektifitas seperti Richard M. Steirs (1985 : 2) sebagai berikut : ³Bahwa makin rasional suatu organisasi, makin besar kemampuan yang diperoleh kearah tujuan, organisasi makin efektif pula. Dengan demikian efektifitas dipandang sebagai tujuan akhir oleh sebagian besar organisasi setidaknya secara teoritis´. Definisi ini menyatakan bahwa efektifitas dimaksudkan seberapa jauh organisasi itu mencapai tujuan sebegitu jauh pula tingkat efektifitas yang telah dicapai. Berarti suatu kebijakan dapat dianggap sudah efektif apabila target dari tujuan kebijakan telah terpenuhi. Maka yang dimaksud Efektifitas Kebijakan adalah keberhasilan implemintasi kebijakan tersebut dapat dicapai secara tepat waktu. Keberadaan suatu organisasi salah astunya adalah untuk mencapai tujuan kebijakan, seperti pendapat (Michael Keely : 1984 dalam Gibson dkk, 1996 : 38) sebagai berikut: ³Pendekatan tujuan untuk mendefinisikan dan mengevaluasi efektifitas merupakan pendekatan evaluasi tertua dan paling luas digunakan´. Jadi pencapaian tujuan tidak dapat diukur bagi organisasi yang tidak menghasilkan keluaran yang bersifat wujud.
Suatu kebijakan yang telah ditetapkan dapat bertahan lama dan relefan dengan tujuan maka dapat digunakan 3 (tiga) kriteria yaitu jangka pendek, jangka menengah dan jangka panjang. Dari model diatas penerapannya dalam proses perumusan Peraturan Daerah antara Legislatif dan Eksekutif dengan menghasilkan Peraturan Daerah yang baru ini dapat mempermudah pegawai untuk berurusan mengenai kenaikan pangkat, gaji berkala yang sebelumnya harus melalui Biro Aparatur sekarang cukup diselesaikan di Biro masing-masing sehingga dikatakan efisien. Suatu kebijakan yang telah ditetapkan diharapakan mempermudah pegawai berurusan sehingga akan puas. Bila Peraturan Daerah ini diterapkan, maka sasarannya akan terus berupaya mempertahankannya sehingga Peraturan Daerah itu akan dipatuhi oleh pegawai. Kriteria tersebut menggunakan sejumlah literatur jangka pendek untuk kelangsungan Peraturan Daerah jangka panjang seperti produktifitas, efesiensi, fleksibilitas dan tingkat kepuasan :
1. Jangka Pendek, suatu kebijakan yang dilakukan pada tataran jangka pendek adalah mengukur suatu produksi, dokumen yang selesai diproses dan klien yang dilayani. Sedangkan mutu dikaitkan dengan kreteria ini adalah menjadi efektifitas individu dari kelompok sasaran. 2. Jangka Menengah pada kreteria jangka menengah, persaingannya dihubungkan dengan pengembangan, bagaimana suatu organisasi mampu mewujudkan kemampuannya dalam berbagai situasi untuk dapat menjalankan tugasnya dalam menyelesaikan suatu wewenang yang telah diberikan. 3. Jangka Panjang kreteria efektifitas jangka panjang adalah dengan, memperhatikan suatu kebijakan yang telah ditetapkan dapat menjaga kelangsungan hidup sampai kepada yang tidak kemungkinan suatu saat tidak sesuai lagi dengan keadaan dan situasi perkembangan jaman.
Gibson (1997) juga mengajukan suatu model tentang hubungan antara fungsi manajemen, efektifitas individu, kelomppok dan organisasi yang bagaimana diterapkan, dan difungsikan mencapai tujuan yang efektif seperti tertera pada gambar berikut : Hubungan antar kelomppok, fungsi, individu dan organisasi adalah dengan efektifitas yang bersifat langsung yang pembahasannya dapat dilihat sebagai berikut.
1. Pertimbangan manajerial adalah karena proses manajerial yang melekat dengan proses manusia berhubungan dengan organisasi mengenai faktor ini memungkinkan pemahaman perilaku manusia d i tempat kerja.
2. Sifat kerja manajerial berasal dari perlunya mengkoordinasikan pekerjaan dalam organisasi. Berdasarkan sifatnya, organisasi memanfaatkan spesialisasi, tetapi adanya spesialisasi membutuhkan koordinasi.
3. Teknik manajerial semua ditujuankan pada penegakan efektifitas, artinya masyarakat akan dapat menerima suatu kebijakan apabila telah diterapkan dengan sepenuhnya tanpa pandang bulu.
Model implementasi dikemukakan oleh Van Meter dan Van Horn (dalam Budi Winarso, 1989) bahwa untuk mengukur dan menjelaskan hasil akhir dari suatu kebijakan yang efektif adalah pencapaian program. Perlu diperhatikan bahwa beberapa pelayanan yang sebenarnya dapat diberikan tanpa mempunyai dampak substansional pada masalah yang diperkirakan berhubungan dengan kebijakan suatu kebijaksanaan mungkin dapat di implementasikan secara efektif. Tapi gagal dampak substansional karena kebijaksanaan tidak disusun secara baik oleh instituisi dominan suatu kebijakan diberlakukan kesemuanya faktor tersebut dapat mempengaruhi dan secara bersama-sama mempunyai peran masing-masing mewujudkan implementasi kebijakan. Keberhasilan implementasi kebijakan ditentukan dengan adanya kelompok sasaran. ### DAFTAR PUSTAKA
Abdullah, Rosali, 2005, Pelaksanaan Otonomi Luas Dengan Pemilihan Kepala Daerah Secara Langsung , PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta. Abdul Wahab, Solichin., 1990, Pengantar Analisis Kebijakan Negara , Rienika Cipta, Jakarta. Alfian., 1993, Komunikasi politik dan Sistem Politik Indonesia , PT. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta. Anderson, JE., 1979, Public Policy Making Hoolt , Rinehart and Weston, NewYork. Budiardjo, Miriam, 1996, Demokrasi di Indonesia Parlementer Dan Demokrasi Pancasila, Jakarta, Gramedia. Dunn, William., 2000, (terjemahan Samudra Wibawa, Agus Herwanto Hadna, Erwan, Agus purwanto, Penyunting; Muhadjir Darwin) Pengantar Analisis Kebijakan Publik, Gadjah Mada University Press. Effendi, Sofian., 1990, Kebijakan Pengembangan Sumber Daya Manusia dalam Menghadapi Era Tinggal Landas, Solo.
PROSES LEGISLATIF DI INDONESIA Legislative: membuat undang-undang Eksekutif : kekuasaan yang menyelenggarakan Yudikatif : lembaga eksekutor (peninjau) atas penyelenggaraan per-undangan LEGISLATIF Asal kata berasal dari kata ³legis´ dan berkembang menjadi ³legal´ lalu menjadi ³legislative´ sedangkan dari belanda ³legislatur´ Legas : aturan menjadi legal kalau sesuai dengan aturan Legislative : lembaga dan produknya adalah legis Legilatif bisa juga dikatakan sebagai wakil rakyat yang di hasilkan melalui pemilihan umum dan bisa di simpulkan bahwa legislatgif adalah lembaga / organisasi perwakilan rakyat yang dihasilkan dari hasil pemilu dan membuat undang-undang. Mengapa Negara perlu legislative? 1. Karena sebagai syarat/ prinsip dari Negara demokrasi 2. Untuk menghindari kekuasaan yang absolute Kekuasaan cendrung buruk dan untuk mengatasinya harus ada yang control atau di imbangi. Cendrung buruk maksudnya pengulangan cara dan menggunakanya lebih kepada kepentingan sedndiri. Pentingnya legislative Agar tidak terjadi kekuasaan yang absolute maka dibagi lembaga-lembaga tinggi Negara salah satunya legislative dimana hasil pilihan rakyat. Dimana kakuasaan absolute itu akan menciptakan hal yang buruk,. Untuk mencegahnya maka harus ada tindakan control/ diimbangi Karena kekuasaan absolute akan menimbulkan: 1. Dominasi 2. Eksploitasi 3. Diskriminasi tentang perbedaan perlakuan Absolute menciptakan dominasi
