UNIVERSITATEA DIN BUCURESTI FACULTATEA DE DREPT
PROFIL PROFILUL UL FUNC FUNCȚ IONARUL IONARULUI UI PUBLI PUBLIC C IDEAL IDEAL
COORDONATOR: Prof. univ. dr. Verginia VEDINAŞ STUDENTĂ: Maria-Monica SAVU Grupa 405
Decembrie 2011 PROFILUL FUNCȚ IONARULUI PUBLIC IDEAL INTRODUCERE
Existența comunităților umane organizate statal nu poate fi astăzi concepută în absen ța unui aparat administrativ care să o susțină. Administra ția publică are de îndeplinit o vastă gamă de sarcini a căror îndeplinire corectă și fluentă necesită o paletă extrem de variată de servicii publice, realizate de un personal cu pregătire și competen ță în cele mai diverse domenii. Satisfacerea nevoilor colectivită ții și ale indivizilor reprezintă atât cel mai important scop, cât și principala ra țiune de a fi a administra ției publice. Pentru o cât mai bună aducere la îndeplinire a sarcinilor prescrise de lege, în cadrul administrației publice a fost necesară instituirea funcț iei publice, noțiune teoretică ce se materializează în persoana funcț ionarului public care o exercită. Activitatea și comportamentul acestuia sunt bornate prin sisteme de reguli fixate în acte normative ce conțin în unanimitate, ca trăsătură constantă și dominantă, condi ția ca func ționarul public să își desfășoare activitatea raportat la un standard deontologic trasat prin lege sub forma îndatoririlor pe care el trebuie să le respecte. Necesitatea înaltei ținute morale a unei persoane care ocupă o funcție publică nu se poate explica decât prin misiunea acesteia de a fi liant între două categorii de interese separate, adesea caracterizate prin relații conflictuale: interesul public pe care func ționarul este obligat să îl deservească și interesul privat al celor administra ți, categorie din care el însu și face parte ca persoană particulară. Dacă legea oferă reperul, întrebarea este cum poate fi imaginat idealul? În accepţiunea de model al perfecţiunii, idealul este plasat la înălţimi inaccesibile individului, dar spre care se tinde. In procesul de construire a unui ideal sunt implicate aspira țiile individuale, la fel de eterogene ca si personalită țile umane care le elaborează. Raportat la prototipul de funcționar public român, a șa cum s-a conturat el fa ță de opinia publică în ultimele două decenii, s-ar părea că simpla respectare a standardelor legale ar 2
reprezenta un ideal comportamental pentru această categorie profesională. Cu toate acestea, normele juridice nu fac altceva decât să fixeze jaloane în care să se desfă șoare activitatea firească, idealul plasându-se permanent mai presus de lege, constând în obiectivul de perfecționare, în continuă mișcare ascendentă, o dată cu evolu ția societății și perfecționarea celor care își asumă deservirea ei. Considerăm că profilul unui funcționar public ideal nu poate fi creionat fără a preciza într-o primă etapă reperul la care ne raportăm în prezent și care ar prefigura tiparul funcționarului public real în momentul actual. Fără a îndrăzni să ne hazardăm pe tărâmul speculațiilor, ne propunem să menționăm într-o primă etapă dispozi țiile legale în vigoare, pentru a putea analiza modul în care proiecte de acte normative sunt susceptibile de a aduce prefigurarea unui ideal de func ționar public mai aproape de realitatea contingentă. I.
CARACTERISTICILE
FUNCTIONARILOR
PUBLICI
POTRIVIT
LEGISLAȚ IEI ACTUALE
Importanța personalului care ocupă funcții publice este dată de necesitatea existen ței ei pentru funcț ionarea organizată și coerentă a oricărei autorități sau instituții publice, alături de competență și mijloacele materiale. In principiu, func ția publică este exercitată cu respectarea unor cerințe generale precum profesionalismul, eficien ța, responsabilitatea, onestitatea și dinamismul, cu respectarea legilor și a Constitu ției și cu atingerea unui grad cât mai înalt de apropiere fa ță de nevoile cetă țenilor. Legea fundamentală conține anumite prevederi generale cu privire la func ția publică și funcționarul public, în articolele 16 alin. 3 și 73 alin. 3. Art. 16 din Constituția României din 1991 revizuită este consacrat egalităț ii în drepturi și
in alin. 3 menționează: Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare,
pot fi ocupate, în condiţiile legii, de persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul
3
în ţară. Statul român garantează egalitatea de șsanse între femei și bărba ț i pentru ocuparea acestor funcții și demnită ț i.
Legiuitorul constituant din 1991 prevedea condi ția cetă țeniei ca fiind exclusivă pentru dreptul de acces la o func ție sau o demnitate publică, în schimb prin legea de revizuire din 2003 s-a renunțat la această nuanță discriminatorie fa ță de cetă țenii români cu dublă cetățenie proveniți în special din zona Uniunii Europene, mai ales în condi țiile în care din 2007 se pune problema cetă țeniei europene. Pe de altă parte, în art. 73 din Constitu ție care reglementează categoriile de legi , în alin. 3 sunt enumerate domeniile ce au a fi guvernate prin
lege organică
iar la litera j)
este menționat statutul funcț ionarilor publici . Coroborat cu dispozițiile art. 73 alin. 3 lit. p) care supune legii organice și regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele și protecț ia socială ,
rezultă intenția legiuitorului de a conferi
regim statutar funcționarilor publici și un regim contractual celorlalti salaria ți. Consacrarea constituțională a principiilor ce cârmuiesc activitatea func ționarilor publici conferă func ției publice fundament obiectiv în măsura în care legea guvernează atât învestirea în funcție cât și conțintul funcției. Legea organică la care trimite textul constitu țional este Statutul func ționarilor publici, mai precis Legea nr. 188/1999 cu modificările și completările ulterioare, republicată. Potrivit acestei legi, principiile care guvernează activitatea func ționarilor publici sunt legalitatea, imparțialitatea și obiectivitatea, transparen ța, eficien ța și eficacitatea, responsabilitatea în conformitate cu prevederile legale, orientarea către cetă țean, stabilitatea în exercitarea funcției publice și subordonarea ierarhică, conform art. 3 din Legea nr. 188/1999. Legea definește funcționarul public în art. 2 alin. 2, stabilind că acesta este „persoana numită, în condiţiile legii, într-o func ț ie publică. Persoana care a fost eliberată din
4
funcția publică și se află în corpul de rezervă al func ționarilor publici î și păstrează calitatea de funcț ionar public” .
Numirea în funcție a unui funcționar public se realizează pe baza a două principii: cel al egalității și cel al meritului. Doctrina de drept comparat a subliniat că selec ția funcționarilor publici a fost de cele mai multe ori o preocupare a clasei politice, adică a partidelor politice. Totuș i, din ce în ce mai frecvent se prefigurează prevalența concursului asupra numirii pe criterii politice în ceea ce prive ște selec ția acestei categorii speciale de personal. Art. 54 din Statut enumeră condi țiile de recrutare a func ționarilor publici în vreme ce art. 18 din aceeași lege prevede concursul na țional ca modalitate de recrutare a înal ților funcționari publici, precizând in alin. 2 că persoanele care au promovat concursul național pot fi numite în func țiile publice corespunzătoare categoriei înal ț ilor func ț ionari publici.
Standardul profesional al funcționarului public a șa cum este el prefigurat în art. 54 concretizează reperele generale oferite de art. 6 din Statut. Enumerarea din art. 54 poate fi structurată în jurul a trei axe principale: criterii generale prin care persoana ce intenționează să ocupe un post în cadrul administr ției publice trebuie să facă dovada că este aptă din punct de vedere psiho-fizic să î și asume obliga țiile specifice postului ocupat (în special capacitatea deplină de exerci țiu
și
starea de sănătate
corespunzătoare), criteriul competenței profesionale (absolvirea studiilor prevăzute de lege pentru ocuparea funcției publice vizate) și criterii etice, care pun accent pe probitatea morală și buna reputație a candidatului (să nu fi suferit condamnări pentru săvârșirea acelor categorii de infrac țiuni care au o legătură cu exercitarea unei func ții publice, să nu fi fost destituit dintr-o func ție publică în urmă cu 7 ani sau să nu fi desfășurat activități de poliție politică în perioada anterioară Revolu ției din 1989).
5
Criteriul competenței profesionale și criteriul etic ne interesează în mod deosebit pentru că reprezintă punctul de la care putem începe a ne imagina un profil de funcționar ideal. In acest sens, art. 43 din Statut prevede la alin. 1 că Funcționarii publici au obliga ț ia să îș i îndeplinească cu profesionalism, imparțialitate și în conformitate cu legea îndatoririle de serviciu și să se ab ț ină de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului func ț ionarilor publici .
Prin acest text, Statul impune sintetic obliga ția func ționarilor publici de a respecta cu strictețe o anumită deontologie profesională, pe care o dezvoltă amplu Codul de conduită al funcționarilor publici (Legea nr. 7/2004). In principiu, deontologia nu ar trebui să fie specifică func ționarilor publici ci ar trebui ca fiecare individ să își organizeze via ța privată și profesională pe baza unor rigori comportamentale prin care să respecte valori tradi ționale precum demnitatea proprie și a celorlalte persoane sau conștiința datoriei. Cu atât mai mult func ționarul public, legal autorizat să exercite puterea aparatului de stat, îi incumbă obliga ții suplimentare din care minimul necesar trebuie să fie considerat respectarea legii. Liniile generale de conduită pe care Legea nr. 7/2004 urmăre ște a le impune funcționarilor publici sunt: a) Asigurarea unui serviciu public de calitate b) Loialitatea față de autoritățile si institu țiile publice
c) Respectarea libertății opiniilor d) Abtinerea de la propaganda in favoarea unui anumit partid politic e) Abtinerea de la utilizarea imaginii proprii in activită ți publicitare f) Un comportament bazat pe respect, bună-credin ță, corectitudine si amabilitate. g) Promovarea unei imagini favorabile țării și autorită ții sau institu ției publice pe
care o reprezintă și abținerea de la exprimarea opiniilor personale in rela ții internaționale. 6
h) Respectarea restrângerii dreptului de asociere politică, a dreptului la exprimare și a drepului la propria imagine.
Având în vedere că orice funcționar public care nu se pliază comportamental pe aceste norme de conduită este pasibil de sancțiuni disciplinare, considerăm că aceste norme constituie în momentul de față standardul concret minimal al deontologiei funcționarului public. Ca atare, schematic, profilul unui func ționar public real, concret, se poate încadra în următorul șablon: •
Funcţionarul public respectă obligaţia legală de a apăra prestigiul autorităţii sau instituţiei publice şi se abţine de la orice act sau fapt care poate afecta imaginea sau interesele legale ale acesteia (art. 7 din Legea nr. 7/2004).
•
Funcționarul public respectă demnitatea funcției publice pe care o de ține și pe cea a tuturor celorlalte persoane fizice sau juridice cu care intră în legătură în exercitarea funcției lui (art. 8 alin.1 și art. 12 din aceeași lege).
•
Atunci când participă la acțiuni interna ționale, func ționarul public respectă obligația de a promova o imagine favorabilă țării sau institu ției din care face parte (art. 13).
•
Funcționarul public dintr-o structură de conducere respectă egalitatea de șanse și tratament în relațiile cu funcționarii publici din subordine în ceea ce prive ște dezvoltarea carierei acestora și în general nu utilizează nici un criteriu de discriminare în întreaga lor activitate (art. 16)
•
Funcționarul public ocrotește proprietatea publică (art. 14).
•
Funcționarul public este dezinteresat (art. 18), nu î și aserve ște func ția, nu o transformă în instrument de obținere a unor avantaje personale, nu prime ște, nu solicită și nu acceptă cadouri, servicii, favoruri, invitatii sau orice alt avantaj, care le sunt destinate personal, familiei, părinților, prietenilor ori persoanelor cu care au avut relații de afaceri sau de natură politică, care le pot influenta impar țialitatea în exercitarea funcțiilor publice deținute ori pot constitui o recompensă în raport cu aceste funcții.
7
In raport cu profilul funcționarului public din realitatea contingentă și reprezentarea despre acesta în mentalul colectiv, textele din Codul de conduită manifestă tendin ța de a idealiza anumite trăsături care țin de fapt de minimul necesar cerut unei persoane așezate, prin proprie voință și prin defini ție, în slujba interesului public și nu deasupra lui, de obliga țiile fire ști pe care un cetățean aflat într-o func ție publică trebuie să și le asume. Pornim însă de la premisa că aceste deziderate legale sunt respectate de func ționarii publici din România. Iar dacă astfel se prezintă în realitate conduita consacrată legislativ, rezultă că profilul funcționarului public ideal ar trebui să se plaseze mult mai presus de ele. II.
TRĂSĂTURILE FUNC Ț IONARULUI PUBLIC IDEAL
Pentru a putea imagina un prototip de func ționar public ideal, considerăm că este necesar să începem prin a ne raporta la sisteme administrative care au reușit deja în fapt să impună funcționarilor lor modele de conduită superioare. Un astfel de sistem cu certe performanțe în ceea ce privește, pe de o parte, profesionalismul și pe de altă parte înalta ținută morală este sistemul func ției publice de la nivelul Uniunii Europene. Codul Bunei Administrări adoptat de Parlamenul European trasează anumite linii directoare pentru conduita oricărui funcționar public european, din evaluarea cărora putem trage concluzia că un funcționar public din România care le-ar aplica în momentul actual (deși la 5 ani de la aderarea la Uniunea Europeană), poate candida cu succes pentru obținerea caracterizării de func ționar public ideal: •
•
Îşi desfăşoară activitatea în conformitate cu dreptul european. Nu discriminează, oferă tratament egal tuturor celor care i se adresează și ale căror probleme ș i solicitări trebuie să le rezolve.
8
•
Respectă proporționalitatea, echilibrul între măsurile pe care le ia și obiectivul urmărit prin aceste măsuri, raportându-se permanent la dimensiunile cauzei care reclamă luarea acestor măsuri.
•
Evită abuzul de putere respectându-și strict competen țele conferite prin lege.
•
Este imparțial și independent și nu ia nicio măsură care să afecteze cetă țenii, nu apelează la nici un fel de tratament diferențiat, indiferent de situa ție și nu se lasă condus în activitatea sa de interese personale sau presiuni politice.
•
Este obiectiv.
•
Este coerent și oferă consiliere, fiind consecvent în solu ționarea cererilor cu propriile măsuri aplicate în trecut în cauze similare.
•
Are un comportament echitabil.
•
Este politicos.
•
Formulează răspunsurile la scrisori în limba materna a cetă țeanului.
•
Respectă dreptul la apărare al cetățeanului în toate fazele procedurale de adoptare a unei decizii.
•
Adoptă orice decizie cu respectarea unui termen rezonabil.
•
Își motivează deciziile, le comunică și indică toate căile de recurs.
•
Protejează datele cu caracter personal ale unui cetățean.
•
Respectă dreptul cetățenilor de a avea acces la informații.
In vederea realizării unei reforme administrative în România, Proiectul de lege pentru modificarea Statutului funcționarilor publici adaugă actualei reglementări în vigoare elemente noi care sunt de natură să conducă funcționarul public din țara noastră către o imagine mai apropiată de ideal. Proiectul prevede, între altele: •
Evaluarea anuală a performanțelor profesionale individuale ale înal ților func ționari publici ș i o dată la doi ani o evaluare profesională, astfel încât aceștia să fie în permanență încurajați să își exercite dreptul la o formare profesională continuă.
9
•
Depolitizarea funcției publice prin interdic ție expresă de a face parte din structurile de conducere ale partidelor politice sau asimilate acestora, pentru func ționarii publici, interdicția expresă a înalților funcționari publici de a face parte din orice asociație de tipul partidelor politice și interdic ția de a exprima opinii politice în exercitarea atribuțiilor, pentru toate categoriile de func ționari publici.
•
Obligația de perfecționare profesională.
CONCLUZII
Considerăm, la finalul acestui studiu, că un prototip de func ționar public ideal nu poate exista pentru simplu motiv că idealul este un deziderat, o aspira ție către un model de perfecțiune. Desigur, reglementările legislative sunt de natură să propună anumite standarde de conduită doar în raport cu contextul concret din punct de vedere economic, social și juridic al unui stat. Evoluția de ansamblu a societății educă personalități noi, care creează realități noi ce impun noi modele. Totuși nu trebuie ignorat faptul că func ționarul public este tot o persoană umană. O standardizare și o profesionalizare excesive probabil ar fi uneori preferabile în termeni de eficiență dar cu siguranță ar crea atitudini inflexibile. Ca atare, suntem de părere că pentru a beneficia de un profil cât mai aproape de ideal al unui funcționar public, ar fi poate necesar să se creeze mai întâi un context socioeconomic și un sistem juridic de natură a face aplicabile dispozi țiile rigide ale normelor de conduită și exigențelor de profesionalism. In primul rând, este necesară definirea riguroasă, precisă, a conceptului de competenț ă în administrație, fiecare funcție și fiecare post în parte să poată beneficia astfel de o fișă care să conțină criterii și obiective clare. 10
In al doilea rând procesul de recrutare trebuie să fie serios și obiectiv și să se realizeze o evaluare obiectivă a performanțelor pentru men ținerea sau promovarea pe posturi a funcționarilor publici. In al treilea rând, funcționarul să beneficieze de instrumente de motivare eficiente. Remunerația oricărui angajat este un factor de bază în modelarea comportamentului acestuia, reprezentând măsura muncii depuse în solu ționarea problemelor de serviciu. In ceea ce ne priveste, credem că Legea 7/2004 (Codul de conduită) este un instrument util în realizarea concretă a dezideratelor colective de a avea cât mai mul ți func ționari publici ideali, alături de Proiectul de lege pentru modificarea Statutului func ționarilor publici și de modelul viu al funcționarilor europeni. BIBLIOGRAFIE CONSULTATĂ: 1. Dana APOSTOL-TOFAN, Drept administrativ, vol. I, ediția 2, Ed. C.H. Beck, București, 2008. 2. Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Elena Simina TĂNĂSESCU, Constituția României revizuită. Comentarii și explica ț ii , Ed. All Beck, București, 2004. 3. Verginia VEDINAȘ, Deontologia funcț ionarului public potrivit Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduită al funcț ionarilor publici ,
Revista de Drept Public nr.
1/2004, pp. 56-71. 4. Verginia VEDINAȘ, Statutul func ț ionarilor publici (Legea nr. 188/1999, cu modificările și completările ulterioare, republicată) . Comentarii, doctrină, legisla ț ie, jurisprudenț ă , Ed. Universul Juridic, Bucure ști, 2009.
5. *** Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită al func ționarilor publici 6. ***Proiectul de Lege pentru modificarea Statutului func ționarilor publici
11
12
