La Acción Popular en el Código Procesal Constitucional
AGRADECIMIENTO
INTRODUCCION El objetivo del presente trabajo consiste en orientar al lector sobre la conveniencia del proceso constitucional de “Acción Popular” como una herramienta útil para combatir los excesos reglamentarios del Poder Ejecutivo, que por medio de Decretos Supremos o Resoluciones de Superintendencia de carácter general pueden estar infringiendo el texto de las leyes tributarias o en forma directa la Constitución. Si bien el proceso de Acción Popular, tal cómo es concebido hoy día, tuvo su génesis en la Constitución Peruana de 1933 , contando con un mayor plazo de vida que la acción de inconstitucionalidad (que surgió en la Constitución de 1979); sin embargo, en la práctica el primero de los procesos ha tenido menor arraigo, tal vez por desconocimiento acerca de su uso o por la desconfianza que genera el hecho que su resolución se confíe en el Poder Judicial. Por dicho motivo, se han introducido una serie de modificaciones en la regulación del proceso de Acción Popular en nuestro Código Procesal Constitucional, que tienen como función revitalizar esta figura, y recomendar su utilización por encima del proceso de amparo en determinados casos. Sin embargo, hubiera sido recomendable disponer la retroactividad en forma imperativa de la resolución estimativa, a fin de no relegar dicho proceso en beneficio de la Acción de Amparo.
Procesos de acción popular Definición El artículo 200º numeral 5) de la Constitución Política del Perú de 1993 incluye dentro de las garantías constitucionales a la Acción Popular, la cual procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, por infracción de la Constitución y de la ley. En el ámbito doctrinario, César Landa señala que “La Acción Popular está estrechamente ligada a la acción de inconstitucionalidad de las leyes, en la medida que su objeto también es asegurar el orden constitucional objetivo, además del legal, pero examinando las normas inferiores a la ley” En definitiva, el proceso de Acción Popular constituye un mecanismo de control concentrado de las normas reglamentarias, que es ventilado exclusivamente al interior del Poder Judicial, y que presenta como objetivos el de velar por la defensa del artículo 51º de la Carta Magna (el cual prescribe que “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley sobre las normas de menor jerarquía, y así sucesivamente”), y el artículo 118º inciso 8) del mismo texto normativo (que considera dentro de las atribuciones del Presidente de la República la de “Ejercer la potestad de reglamentar las l eyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y dentro de tales límites, dictar decretos y resoluciones”). Así, la Acción Popular es el remedio para defender la constitucionalidad y legalidad frente a las normas administrativas que la contradicen; es decir, es un medio de control constitucional y legal de tipo jurisdiccional sobre normas inferiores como son las de nivel administrativo. La controversia en una Acción Popular constituye una discusión de puro derecho, en el que debe determinarse si la norma de inferior jerarquía contraviene la Constitución o la ley. Los efectos de la sentencia no son particulares, sino generales, es decir, su ámbito de vigencia es para un colectivo y no una determinada persona. Tanto el proceso de acción popular, la acción de inconstitucionalidad y el proceso competencial tienen como rasgos comunes el de servir a la defensa objetiva de la Constitución. En el proceso de inconstitucionalidad, la resolución que declara fundada la demanda expulsa la norma declarada inválida por vulnerar directamente la Constitución, mientras que en el proceso de Acción Popular la sentencia estimativa puede anular una norma reglamentaria no solo por infringir de forma directa la Carta Magna, sino también por quebrantarla indirectamente, cuando se vulneran los artículos 51º y 118º inciso 8) de dicho cuerpo normativo
Naturaleza jurídica. La Acción Popular es una acción pública de inconstitucionalidad con el alcance de efectos generales en sus fallos . El control es encargado al Poder Judicial, encomendándose a la Corte Suprema, ya sea en Pleno o mediante una Sala Especializada, la tramitación de los procesos resolviendo como “único tribunal competente”, en única instancia y “de manera definitiva”, por la innegable trascendencia política que tiene la declaración de inconstitucionalidad de una norma, que constituye una manifestación del control interorgánico del ejercicio de la función legislativa por parte del órgano jurisdiccional al que se encomienda “la guarda de la integridad de la “Constitución”. La excepción la constituyen nuestras Constituciones que no lo precisan. En el Perú, esta garantía constitucional aparece en el artículo 133 de la Constitución de 1933 , siendo retomada por el artículo 295 in fine de la Constitución de 1979 y, actualmente, por el artículo 200 inciso 4 de la Constitución de 1993 , reservándose su procedencia contra las normas de inferior jerarquía a la ley. Otro supuesto de acción popular es la prevista en las Constituciones de 1979 y 1993 para interponer la demanda de acción de inconstitucionalidad. En cuanto a la acción de inconstitucionalidad, es muy saludable que la Constitución de 1993 haya flexibilizado la restringida legitimación activa de la ciudadanía para ejercitar la acción popular prevista en la Constitución de 1979. Rebajar el número de cincuenta mil ciudadanos a cinco mil o al uno por ciento de ciudadanos en caso de ordenanzas municipales es un signo de democracia rescatable en una Constitución que tiene su origen en un régimen autocrático. La acción popular es un auténtico paradigma de la democracia. Mediante ella, cualquier ciudadano tiene legitimación activa para interponer una demanda, de tal suerte que el Poder Judicial pueda declarar la inconstitucionalidad de una norma reglamentaria con efectos derogatorios directos. Incomprendida en sus inicios por muchos, en 1948, durante la vigencia de la Constitución de 1933, se interpusieron tres demandas de acción popular directamente ante la Corte Suprema, órgano que las declaró improcedentes por resoluciones de Sala Plena, por considerarse “que no está expedito el ejercicio de la facultad concedida al Poder Judicial por el artículo 133º de la Constitución al no haberse dictado la ley de procedimiento judici al respectiva” , es decir, por no haberse dictado la ley procesal que desarrollara la norma constitucional. También se cometió el error de exigir que el accionante acreditara interés económico o moral para interponer su demanda, pese a tratarse de una acción popular, pública o ciudadana. El legislador peruano siempre reservó la declaración de inconstitucionalidad en última instancia a la Corte Suprema, con el artículo 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963 y con la Ley 24968 en apelación o en consulta obligatoria de las sentencias estimatorias no apeladas.
Es preciso recordar que durante la vigencia de la LOPJ de 1963, se sentó la cuestionable doctrina jurisprudencial de atribuir efectos inaplicatorios inter partes a las sentencias estimatorias Para el suscrito, la acción popular es la acción de inconstitucionalidad de la legislación derivada. Prueba de ello es que el Código Procesal Constitucional dedica un título entero a las disposiciones generales de los procesos de acción popular e inconstitucionalidad. Y es que la Ley procesal de la Acción Popular Nº 24968 tuvo notable influencia de la Ley Orgánica del Tribunal de Garantías Constitucionales, que a su vez la tuvo de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional Español. Basta la revisión de los respectivos articulados para percibirlo con nitidez.
Antecedentes en el Perú Ha sido entendido como el derecho de reclamar o de impugnar ante los tribunales judiciales contra los atropellos de las autoridades y las violaciones de la constitución o de denunciar los abusos. Se ejercitan directamente en el poder judicial por cualquier persona física o jurídica y está exenta en razón de su carácter de toda formalidad. I. Accion popular con contenido penal
La Constitución de 1920 introdujo saludables reformas y tubo notorios aciertos agrupándose en la que sus reformas eran de medidas de carácter político con su extenso e interesante capitulo de garantías sociales y nacionales. Tomando en cuenta el artículo 157. Producen acción popular contra magistrados y jueces, la prevaricación, el cohecho, la abreviación o suspensión de los procesos judiciales, el procedimiento igual contra las garantías individuales y la prolongación indebida de los procesos sumarios. La Constitución de 1933 En lo que se refiera al poder judicial mantuvo el anacrónico sistema, en la que quiso crear irrumpiendo con nuestra reiterada experiencia política un sistema mixto residencial parlamentario que ciertamente no pudo prosperar. Considerando el artículo 231, Hay Acción Popular para denunciar los delitos de función y cualquier otro que cometan los miembros del poder judicial, en ejercicio de sus funciones. También la hay para denunciar los delitos contra la ejecución de resoluciones judiciales que cometan los funcionarios del poder ejecutivo. II. Accion popular como garantia constitucional
Instituida desde la carta magna de 1933, L a Acción Popular comenzó a funcionar treinta años después en 1963, cuando fue reglamentada y donde se establece que hay acción popular ante el poder judicial contra los reglamentos y contra las resoluciones y decretos gobernativos de carácter general que
infrinjan la constitución y las leyes, sin perjuicio de la responsabilidad de los ministros. III. La accion se ejercitaba ante la corte suprema
La que correrá traslado de la demanda al procurador general de la república por el término improrrogable de cinco días; Absuelto el trámite por este en rebeldía del demandado se solicitaba la vista al fiscal en lo administrativo más antiguo que deberá emitir su dictamen en el término de seis días. La corte suprema resolvía la demanda re acuerdo con la sala plena en termino de ocho días oyendo previamente a las partes en audiencia pública. IV. La constitucion de 1979 en su articulo 295
En el párrafo final de este articulo, autoriza el ejercicio de la acción popular ante el poder judicial por infracciones de constitución y de las leyes contra losreglamentos y normas administrativas y en contra de las resoluciones y decretos de carácter general que expidan el poder ejecutivo, los gobiernos regionales o locales y demás personas del derecho público. V. La constitucion de 1993
En el artículo 200 considera la acción popular como una garantía constitucional plena. Brevemente resumimos, que esta garantía constitucional aparece en el artículo 133 de la Constitución de 1933 , siendo retomada por el artículo 295 in fine de la Constitución de 1979 y, actualmente, por el artículo 200 inciso 4 de la Constitución de 1993 , reservándose su procedencia contra las normas de inferior jerarquía a la ley. Otro supuesto de acción popular es la prevista en las Constituciones de 1979 y 1993 para interponer la demanda de acción de inconstitucionalidad. En cuanto a la acción de inconstitucionalidad, es muy saludable que la Constitución de 1993 haya flexibilizado la restringida legitimación activa de la ciudadanía para ejercitar la acción popular prevista en la Constitución de 1979. Rebajar el número de cincuenta mil ciudadanos a cinco mil o al uno por ciento de ciudadanos en caso de ordenanzas municipales es un signo de democracia rescatable en una Constitución que tiene su origen en un régimen autocrático. Concluimos entonces que La Constitución de 1993 ha regulado en el artículo 200 inciso 5, la acción popular dentro de las garantías constitucionales. Al respecto, el mencionado artículo señala que: "la acción popular, procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resolucionesy decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen". Si bien las demás garantías constitucionales son resueltas en última instancia por el Tribunal Constitucional, la Constitución ha omitido indicar que este proceso constitucional sea de competencia del Tribunal Constitucional o del Poder Judicial, como a este poder se le otorgó en la Constitución de 1979.
La acción popular, por sus orígenes históricos que se remontan al siglo XIX, ha sido usualmente entendida como el recurso para formular denuncias contra las autoridades que cometían infracciones y delitos contra los deberes de un funcionario o servidor público, a fin de que fueran procesadas y sancionadas; al respecto se puede ver el artículo 157 de la Constitución de 1920 y en el artículo 231 de la Constitución de 1933, como últimos antecedentes; pero, en estos casos la acción popular tenía un carácter procesal penal. Sin embargo, será a partir del artículo 133 de la Constitución de 1933, el artículo 295 de la Constitución de 1979 y el artículo 200-5 de la Constitución de 1993, que se regula la acción popular como una garantía constitucional.
Finalidad El proceso de acción popular tiene por finalidad la defensa de la Constitución frente a infracciones contra su jerarquía normativa. Esta infracción puede ser, directa o indirecta, de carácter total o parcial, y tanto por la forma como por el fondo. Asimismo el artículo 75 del código procesal constitucional señala: “los procesos de acción popular (…) tienen por finalidad la defensa de la constitución frente a infracciones contra su jerarquía normativa. (…)” Conviene transcribir un extracto de una ejecutoria del Tribunal Constitucional que señala la finalidad de este proceso: “la acción popular es uno de los procesos constitucionales orgánicos cuya finalidad es la defensa de la constitución frente a infracciones contra su jerarquía normativa a la cual puede recurrir cualquier persona dentro de los cinco años posteriores a la publicación de la norma. En este sentido de considerar el demandante que los decretos Supremos (materia de demanda)” contravienen la constitución, puede hacer uso de su derecho con arreglo a la ley mediante el procesos constitucional especificoy será la Sala respectiva del Poder Judicial la que se pronuncie sobre la procedencia o improcedencia, la existencia, así como sobre los efectos generados por los decretos cuestionado, siendo si pronunciamiento de carácter ERGA OMNES”. De lo señalado antes concluimos el proceso de acción popular tiene por finalidad que las autoridades jurisdiccionales realicen una evaluación sobre la constitucionalidad y legalidad de las normas del tercer nivel jerárquico, de alcance general. Dada la amplitud de materias que corresponden ser desarrolladas por la Administración Pública a través de su potestad normativa.
Procedencia de las medidas cautelares
A diferencia del Proceso de Inconstitucionalidad, en el cual no se admiten medidas cautelares a razón del el artículo 105º del CPC, en el proceso de Acción Popular ello sí es aceptado, ya que el artículo 94º del CPC dispone que “Procede solicitar medida cautelar una vez expedida sentencia estimatoria de primer grado. El contenido cautelar está limitado a la suspensión de la eficacia de la norma considerada vulneratoria por el referido pronunciamiento” Legitimidad procesal activa para interponer demanda de Acción Popular La Ley Nº 24968- Ley Procesal de la Acción Popular, estipulaba en su artículo 4º entre los sujetos legitimados a interponer demanda de Acción Popular a: los ciudadanos en el ejercicio pleno de sus derechos, los ciudadanos extranjeros residentes en Perú, las personas jurídicas constituidas o establecidas en el Perú a través de sus representantes legales, y el Ministerio Público. Actualmente, el Código Procesal Constitucional indica en su artículo 84º que “La demanda de Acción Popular puede ser interpuesta por cualquier persona”. Así, como su propio nombre lo indica, la legitimación procesal activa en el proceso de Acción Popular es abierta, sin que sea necesario sustentar un agravio personal directo. El artículo 84º del CPC no hace distinción entre los sujetos facultados, por lo que una persona jurídica constituida en el Perú e incluso una sucursal en el Perú de una sociedad extranjera pueden emplear este mecanismo constitucional. A pesar de que no es recogido por el Código Procesal Constitucional, entendemos que el Defensor del Pueblo también se encuentra autorizado a plantear una demanda de Acción Popular, acorde al artículo 162º de la Constitución Política, que incluye dentro de las atribuciones del Defensor del Pueblo la de “Defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad; y supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal”, y es más, el artículo 9º inciso 2) de la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo concede legitimación para que dicho órgano inicie los demás procesos contemplados en el artículo 200º de la Constitución.
Demanda Trámite de la acción
La acción popular se tramita conforme a las disposiciones pertinentes de la Ley Procesal de la Acción Popular (Ley N°24968, atts. 11 a 21). El trámite es el siguiente: a) Interposición de la demanda: La demanda de acción popular debe reunir los siguientes requisitos (Ley N° 24968, att. 11): - La designación de la Sala ante la cual se interpone.
- El nombre y el número de documento de identidad del demandante y su domicilio. Si se trata de persona jurídica se deberá indicar los datos registrales de la misma y adjuntar el poder de su representante legal. - La denominación precisa y el domicilio del órgano emisor de la norma materia de la demanda. - La expresión de la norma objeto de la demanda. Si ha sido publicada se indica día, mes y año de la publicación y se acompaña copia simple de la misma. Si aún no ha sido publicada se expresa la forma en que el demandante ha tomado conocimiento de ella. - La indicación de la norma o normas constitucionales y/o legales que se suponen contravenidas por la que es objeto de la demanda. - La exposición de motivos en que se sustenta la acción. A la demanda se deben acompañar copias suficientes de la misma y de los documentos que se adjuntan, así como los recaudos que exige la ley. b) Admisibilidad y traslado de la demanda: Una vez interpuesta la demanda, la Sala correspondiente se pronuncia sobre la admisibilidad de la misma, dentro de un plazo máximo de cinco días. En caso se resuelva la inadmisibilidad de la demanda, procede el recurso de apelación, el mismo que se interpondrá dentro de los tres días posteriores a la respectiva notificación (Ley N° 24968, att. 12). Si la demanda es admitida a trámite no se suspende la vigencia de la norma impugnada (Ley N° 24968, att. 8), debiendo la Sala correspondiente correr traslado a los siguientes órganos (Ley N° 24968, atts. 13 y 14): - Al órgano emisor de la norma objeto de acción popular. Si dicha norma ha sido expedida con participación de más de un órgano emisor, se notifica al de mayor jerarquía. Si se trata de órganos de igual nivel jerárquico, la notificación se dirige al primero que suscribe el texto normativo. En el caso de normas dictadas por el Poder Ejecutivo, el emplazamiento se hará por intermedio del Ministro que la refrenda; si fuesen varios, por el que haya firmado en primer término. Si el órgano emisor ha dejado de operar, corresponde notificar al órgano que asumió sus funciones. - Al Fiscal respectivo, a quien se remite, bajo cargo, copia de la demanda y de los recaudas que la acompañan. El auto admisorio se publica por una sola vez en el diario oficial El Peruano si la acción se promueve en Lima, o en el medio oficial de publicidad que corresponda si aquella se promueve en otro distrito judicial. ¡ Asimismo, la Sala puede, de oficio, ordenar en el auto admisorio, que el órgano emisor remita, junto con la contestación, el expediente conteniendo los informes y documentos que dieron origen a la norma cuestionada, dentro de un plazo no mayor de diez días improrrogables, contados a partir de la fecha de notificación de dicho auto con el que se corre traslado de la demanda, bajo responsabilidad. La Sala dispondrá las correspondientes medidas de reserva pertinentes para los documentos que así lo requieran (Ley N° 24968, arto 15). c) Contestación y dictamen fiscal:
El plazo para contestar la demanda es de diez días, contados a partir de la fecha de notificación de la misma al órgano emisor. Vencido el término, con contestación o sin ella, la Sala cursará oficio al fiscal que interviene en el proceso, para que dentro de un plazo no mayor de diez días a partir de su fecha de recepción, emita el dictamen pertinente, sin desplazamiento del expediente y bajo responsabilidad (Ley N° 24968, arto 16). d) Vista de la causa y sentencia: Absuelto el traslado o en rebeldía y luego de la evacuación del dictamen fiscal, la Sala señalará día y hora para la vista de la causa dentro de los cinco días posteriores a la recepción del dictamen. En la vista de la causa, las partes o sus abogados pueden formular informes orales o alegatos escritos; en este último caso se leerá el documento en la audiencia (Ley N° 24968, arto 17). Luego de ello, la Sala emite sentencia dentro de los diez días posteriores a la fecha de la vista. Contra la sentencia de la Sala procede el recurso de apelación que se interpondrá dentro del tercer día, ante la Sala de la Corte Suprema que conoce de los asuntos contencioso-administrativos. Si no se interpone recurso de apelación contra la sentencia que ampara la demanda, los autos se elevan en consulta obligatoria a la Corte Suprema, la misma que la absolverá dentro de los cinco días posteriores a la recepción del expediente (Ley N° 24968, arto 18). e) Segunda instancia: Recibidos los autos por la Sala de la Corte Suprema, esta los pondrá a disposición de las partes por el plazo de cinco días simultáneos; vencido este, se remitirán al fiscal correspondiente para que emita dictamen en un plazo no mayor de diez días, bajo responsabilidad. Emitido el dictamen, la Sala señalará día y hora para la vista de la causa dentro de los cinco días posteriores a la recepción del mismo. En dicho acto, las partes o sus abogados pueden formular informes orales (Ley N° 24968, arto 19). La Sala de la Corte Suprema dictará sentencia dentro de los diez días posteriores a la vista de la causa, no procediendo contra aquella recurso impugnatorio alguno. Esta sentencia será publicada íntegramente al día siguiente de su expedición en el mismo medio de comunicación en el que se publicó el auto admisorio. Dicha publicación sustituye a la notificación de las partes (Ley N° 24968, arto 20).
Modelo 1 Demanda de Acción Popular
Exp.: Sec.: Escrito N° 1 Cuaderno principal Sumilla: Acción popular SEÑOR PRESIDENTE DE LA SALA CIVIL DE LA CORTE SUPERIOR DE LIMA AAA AAA, identificado con D.N. l. ........, con dirección domiciliaria en Av. .............................. y BBB BBB, identificado con D.N.I. ........, con dirección domiciliaria en Av. .............................., ambos con domicilio procesal en la casilla ..... del Opto. de Notificaciones del Colegio de Abogados de Lima; a Ud. atentamente decimos: Que, recurrimos a su despacho a fin de interponer la presente acción popular contra la Resolución Jefatural N° ..... expedida por el Jefe de la Oficina Regional de los Registros Públicos de .........., a quien se notificará en ............................................., a fin de que se deje sin efecto el referido dispositivo legal por ser flagrantemente inconstitucional, atendiendo a los siguientes fundamentos de hecho y de derecho: I. FUNDAMENTOS DE HECHO: 1. Con fecha ............ el Jefe de la Oficina Regional de los Registros Públicos de .........., expidió la Resolución Jefatural N° ........., por la cual impone el pago de la suma de S/. ........ por concepto de copias certificadas de títulos archivados. 2. Como puede apreciarse, la disposición impugnada contiene una imposición de carácter tributario que constituye una flagrante transgresión al arto 74 de la Constitución Política que establece que los tributos se crean, modifican o derogan exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegación de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo. 3. Como quiera que la imposición tributaria antes referida ha sido creada por medio de un dispositivo de menor jerarquía, que no es niN°uno de los contemplados por el arto 74 de la Constitución, nos vemos obligados a interponer la presente acción popular.
II. FUNDAMENTOS DE DERECHO: 1. La acción popular.- Conforme lo dispone el arto 200 inc. 5) de la Constitución
Política, la acción popular procede contra las normas de menor jerarquía, como reglamentos y resoluciones de carácter general que contravienen la Constitución o las leyes. Como quiera que en este caso se trata de una resolución jefatural que viola la Constitución, es perfectamente viable la acción a que se refiere el artículo constitucional citado, el mismo que invocamos como sustento de la presente demanda. 2. Normas legales para crear tributos.- Conforme lo dispone el arto 74 de la Constitución Política, los tributos se crean, modifican o derogan exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegación de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo; por lo que en el presente caso, habiéndose creado un tributo por medio de una norma no contemplada en el artículo constitucional citado, este ha sido transgredido fIagrantemente. POR TANTO: A Ud., Sr. Presidente, solicito admitir la presente acción, tramitarla de acuerdo a su naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando se deje sin efecto la norma impugnada. Lima, ....... de ...................... de ...... FIRMA DEL ABOGADO FIRMA
Plazo Sobre la prescripción del plazo para interponer la demanda de Acción Popular: El artículo 6º de la Ley Procesal de Acción Popular disponía que el derecho para ejercitar la Acción Popular prescribía a los cinco años cuando se tratase de normas violatorias de la Constitución, y a los tres años cuando se trate de normas que contravienen la ley. Pero, conforme ya se ha analizado, un reglamento que lesione lo dispuesto en una norma legal, indirectamente vulnera la misma Constitución, al afectar el artículo 118º inciso 8) de la Carta Magna, por lo que la diferenciación de plazos prescriptorios carecía de sentido. El Código Procesal Constitucional vigente corrige esta inconsistencia y unifica los plazos, disponiendo en su artículo 87º que “El plazo para interponer la demanda de Acción Popular prescribe a los cinco años contados desde el día siguiente de la publicación de la norma”. No obstante, se ha eliminado la posibilidad de impugnar normas aún no publicadas, la cual tenía su sustento en el artículo 5º de la Ley Nº 24968, con lo que actualmente la Acción de Inconstitucionalidad y la Acción Popular sólo pueden plantearse contra normas plenamente vigentes , quedando proscrito el control previo de la constitucionalidad de las normas.
Tipos de normas que dan lugar a un proceso de accion popular Tipos de normas con rango de ley, que al ser vulneradas por un reglamento, dan lugar a la procedencia del proceso de Conforme ya lo habíamos adelantado, en el proceso de Acción Popular se impugnan las normas reglamentarias que vulneran lo dispuesto en las leyes. Ahora bien, cabe preguntarnos cuáles son las normas con rango de ley que existen en nuestro ordenamiento jurídico. a. En primer lugar, encontramos la fuente normativa denominada “ley” en sentido estricto, cuya expedición corresponde al Congreso de la República, acorde al artículo 102º inciso 1) de la Constitución, y cuya legitimidad reposa en el principio de soberanía política, contemplada en el artículo 45º de la misma Carta Magna.
i. Dentro de este tipo de “leyes” en sentido estricto, expedidas por el Congreso de la República, nos encontramos con: - Ley de Reforma Constitucional: Se encuentra prevista enel artículo 206º de la Constitución. Como su nombre lo indica, cumple la función de modificar las disposiciones constitucionales, razón por la cual necesita de la aprobación de 2/3 del Congreso para su implementación. - Ley Orgánica: Se encuentra ubicada en el artículo 106º de la Carta Magna.
Mediante ella se regula la estructura y el funcionamiento de las entidades estatales previstas en la Constitución (Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, por ejemplo), así como también otras materias sobre las cuales constitucionalmente se ha previsto su regulación por esta vía (tal es el caso del Código Procesal Constitucional, que en virtud al segundo párrafo del artículo 200º de la Constitución se exigía su regulación por ley orgánica). La particularidad de este tipo de normas radica en que requieren aprobación de la mayoría absoluta del Congreso. ii. Dentro de las fuentes normativas que sin ser aprobadas por el Congreso, tienen fuerza de ley, encontramos: o Tratados: Provienen del mutuo acuerdo entre 2 Estados en el marco del Derecho Internacional Público. En virtud al artículo 55º de la Carta Magna, una vez perfeccionados forman parte directamente del Derecho Nacional, sin que sea necesario que una norma interna expresamente los recoja. Los Tratados que cuentan con rango de ley son exclusivamente los indicados en el artículo 56º de la Constitución, dentro de los cuales se encuentran aquellos que crean, modifican o suprimen tributos. Mientras que los Tratados que afectan disposiciones constitucionales ostentan rango constitucional, y los T ratados que solamente requieren ratificacióndel Presidente de la República tienen rango reglamentario, conforme al artículo 57º de la misma norma. - Decretos Legislativos: También son expedidos por el Poder Ejecutivo, y su rango de ley viene dado por los artículos 104° y 200° inciso 4) de la Constitución. Cabe indicar que en materia tributaria es frecuente la promulgación de esta clase de normas precisamente debido a la especialidad de esta materia. - Decretos de Urgencia: Están ubicados en el artículo 118° numeral 19) de la Constitución. A pesar de ser expedidos por el Poder Ejecutivo ostentan fuerza de ley, ya que así expresamente lo indica la Constitución. No obstante, el artículo 74° de la Carta Magna prohíbe que este tipo de normas versen sobre materia tributaria, por lo que si un Decreto Supremo reglamenta un Decreto de Urgencia sobre materia tributaria, entonces ambas normas son inconstitucionales. - Ordenanzas Municipales: Conforme ya lo habíamos anotado, constituyen la expresión legislativa de las Municipalidades Provinciales y Locales. A pesar de no provenir del Congreso, su carácter de ley es otorgado por el artículo 200° inciso 4) de la Carta Magna. Así, la Resolución de la Corte Suprema recaída en el proceso de Acción Popular Nº 437-2006-A.P. Chincha ha señalado que la Ordenanza Municipal Nº 003-2005-MPP, que creó el SAT de Pisco, no es una norma pasible de ser impugnada a través de un proceso de acción popular, al haberle otorgado rango de ley el artículo 200º de la Constitución. - Decretos Leyes: No se encuentran dentro de las leyes que según el artículo 200º inciso 4) de la Constitución, pueden ser impugnadas a través de la Acción de Inconstitucionalidad. Si bien dichas normas han sido producidas por un gobierno de facto que ha reunido ilegítimamente las funciones legislativas, el
Tribunal Constitucional Peruano en la STC Nº 0010-2002-AI/TC ha recogido la teoría de la “continuidad”, por la cual los decretos leyes perduran después de la instauración del régimen democrático hasta que expresamente sean derogados por el Congreso, haciendo primar el principio constitucional de la seguridad jurídica. Recapitulando, en el caso que una norma de carácter general proveniente de un Decreto Supremo o una Resolución de Superintendencia vulnere una disposición con fuerza de ley, entonces vía el proceso constitucional de Acción Popular se procede a la expulsión de la norma de menor jerarquía del ordenamiento jurídico. En cambio, cuando una Resolución Suprema o una Resolución de Superintendencia de la SUNAT infrinjan lo señalado en un Decreto Supremo, la Acción Popular no será idónea, al ser todas dichas normas de tipo reglamentario.
TIPO DE NORMAS QUE PUEDEN SER IMPUGNADAS MEDIANTE EL PROCESO DE ACCIÓN POPULAR Nociones Previas El artículo 76º del CPC estipula que “La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el cas o”. Si bien dicho artículo se refiere a los reglamentos, normas administrativas y resolucionesde carácter general, como si se tratase de normas distintas, Morón Urbina acertadamente apunta que en realidad estamos ante un único fenómeno: el Reglamento, ya que no existe ninguna norma administrativa de carácter general que no sea reglamentaria . Partiendo de esta premisa, dispone que “El Reglamento Administrativo es toda Roberto Dromi declaración unilateral efectuada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales en forma directa” Así las cosas, un reglamento administrativo es una declaración (no un hecho administrativo), unilateral (a diferencia de los contratos administrativos), en el ejercicio de la función administrativa (es decir, cuando la Administración Pública actúa en función al interés público), que produce efectos jurídicos generales en forma directa (que lo distingue del acto administrativo). Dentro de la Administración Pública no solamente se encuentra el Poder Ejecutivo (conformado por el Presidente y su cuerpo de Ministros), sino también los Gobiernos Regionales y Locales (gracias a la descentralización gubernamental consagrada en el artículo 188º de la Constitución), las instancias administrativas existentes dentro del Poder Legislativo y el Poder Judicial (aunque el Reglamento del Congreso ostenta carácter de ley, acorde al artículo 94º de la Constitución), los Organismos Constitucionales Autónomos (Superintendencia de Banca y Seguros, Contraloría General de la República,
Banco Central de Reserva), y los Organismos Públicos Descentralizados (Instituto Nacional de Estadística- INEI, Instituto Peruano de Energía Nuclear, Consejo Nacional de Ambiente, SUNASS, OSINERGMIN, Superintendencia Nacional de Administración TributariaSUNAT, entre otros). Respecto al Gobierno Central, la Ley del Poder Ejecutivo (aprobada por el Decreto Legislativo Nº 560) contempla en su artículo 3º inciso 2) que “Los decretos supremos son normas de carácter general que regulan la actividad sectorial o multisectorial. Pueden requerir o no de la aprobación del Congreso de Ministros, según disponga la ley. En uno y otro caso, son rubricados por el Presidente de la República y refrendados por uno o más ministros, según su naturaleza”. Sobre este tema, Marcial Rubio señala que el decreto supremo es una norma dada y aprobada por la más alta instancia del Poder Ejecutivo, que es el Presidente de la República, que debido al artículo 120º de la Constitución lleva añadida la firma de un ministro para fines de responsabilidad política, por lo que constituye una norma de rango presidencial . Por su parte, el artículo 3 numeral 3) de la Ley del Poder Ejecutivo dispone que “Las Resoluciones Supremas son normas de carácter específico, rubricadas por el Presidente de la República y refrendadas por el Ministro a cuyo sector correspondan”. Aquí, Marcial Rubio refiere que en la Resolución Suprema el Presidente formalmente aprueba la norma, pero quien la crea es el ministro respectivo, y debido a ello dicha norma tiene menor carácter jerárquico que el Decreto Supremo. No obstante, a pesar de lo que contempla la Ley del Poder Ejecutivo, en la práctica, hay decretos supremos que tratan sobre cuestiones de índole específica, y resoluciones supremas que regulan temas de alcance general. Por tanto, corresponde al operador del derecho escudriñar los verdaderos alcances de la norma a analizar. Así, por ejemplo, la Resolución de la Corte Suprema recaída en el proceso de Acción Popular Nº 175-2006 ha señalado que el Decreto Supremo Nº 016-2003-ED legisla sobre una situación particular, esto es sobre la cancelación de autorizaciones de funcionamiento de 47 institutos superiores pedagógicos, razón por la cual su impugnación no puede ventilarse a través de la Acción Popular. Recapitulando, serán normas reglamentarias de carácter general aquellas donde se establezcan los aspectos referidos a la organización y f uncionamiento administrativo, así como las responsabilidades y derechos de los funcionarios a ella adscritos (reglamentos institucionales o auto organizativos); las normas de carácter general que tienen por finalidad principal la especificación de detalles y demás aspectos complementarios de una ley (reglamentos ejecutivos o subordinados); y las normas de carácter general que no se fundan directamente en una ley, pero coadyuvan al cumplimiento de las atribuciones encomendadas a la Administración (reglamentos autónomos o praeter legem) . Por ejemplo: En lo concerniente a la determinación de tributos, se hace manifiesto el predominio de los reglamentos ejecutivos, los cuales son definidos por Dromi como “Aquellos que emite el órgano ejecutivo en ejercicio de atribuciones constitucionales propias, con el objeto de hacer posible la
aplicación y el cumplimiento de las le yes”. Efectivamente, la Norma IV del Título Preliminardel Código Tributario dispone una reserva de ley en cuanto a la creación, modificación y supresión de tributos, la indicación del hecho generador de la obligación tributaria, la base para su cálculo y alícuota. Relativo al ámbito tributario, nos interesa lo tocante a los reglamentos ejecutivos, el acreedor tributario, el deudor tributario y el agente de retención o percepción. Entonces, sólo las cuestiones de detalle, como la forma de pago del tributo, época de abonarlo, documentación a extender, trámites a seguir por las oficinas recaudadoras pueden ser encomendadas a la norma reglamentaria. En el ámbito de los Gobiernos Locales, la Ley Nº 27972- Ley Orgánica de Municipalidades prescribe en su artículo 40º que “Las Ordenanzas de las Municipalidades Provinciales y Distritales, en la materia de su competencia, son normas de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales (…) se crean, modifican, suprimen o exoneran los arbitri os, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los límites establecidos en la ley”. En tanto, el artículo 42º de la misma norma estipula que “Los Decretos de Alcaldía establecen normas reglamentarias y de aplicación de las Ordenanzas”. Por consiguiente, es procedente resulta procedente la Acción Popular en caso que un Decreto de Alcaldía vulnere lo consignado en una Ordenanza Municipal (que cuenta con rango legal). Aparte de la descentralización administrativa territorial, que es aquella donde se crean entes con competencias zonales (regionales, subregionales, provinciales, municipios), también existe la descentralizaciónadministrativa institucional o funcional, donde se generan entidades estatales con competencia especializada sobre determinadas materias con nivel nacional sin alcanzar connotación territorial (caso de los organismos públicos descentralizados). Como nos lo recuerda Marcial Rubio, los Organismos Públicos Descentralizados (o Instituciones Públicas) pertenecen a la Administración Pública y son organismos especializados en el cumplimiento de determinadas funciones que le son asignadas por sus leyes de creación, y que están vinculadas a los organismos rectores de los distintos sectores (Ministerios) o a la Presidencia del Consejo de Ministros) . Así, por ejemplo, la Resolución de la Corte Suprema recaída en el Proceso de Acción Popular Nº 740-2002 se ha declarado fundado dicho proceso constitucional en contra de la Resolución de Superintendencia de Banca y Seguros Nº 0540-99, que aprueba el Reglamento de las Cooperativas de Ahorro y Crédito no autorizadas a operar con recursos del público. El Decreto Legislativo Nº 183 que aprueba la Ley Orgánica del Ministerio de Economía y Finanzas, contempla en su artículo 48º dentro de los Organismos Públicos Descentralizados del Sector Economía y Finanzas a la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria- SUNAT. De otro lado, el Decreto Legislativo Nº 501º dispone que “La SUNAT, creada por la Ley Nº 28429, es una Institución Pública Descentralizada del Sector Economía y Finanzas, con autonomía funcional, técnica, financiera y administrativa”. De esta forma, tenemos que la SUNAT es un Organismo Público Descentralizado adscrito
al Ministerio de Economía y Finanzas, que forma parte de la Administración Pública, por lo las Resoluciones de Superintendencia que expida dicho la SUNAT conteniendo normas de carácter general, constituyen efectivamente reglamentos pasibles de ser impugnados a través del proceso constitucional de Acción Popular, en caso vulneren alguna ley o la Constitución.
Principales diferencias entre el Proceso de Amparo y el Proceso de Acción Popular Tradicionalmente el proceso de amparo ha sido observado como un proceso constitucional subjetivo, cuya única finalidad es restituir el derecho constitucional afectado de quien ha solicitado tutela jurisdiccional. Ello guarda coherencia con el artículo 1º del CPC que le otorga a este proceso constitucional la finalidad de reponer las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho constitucional, y el artículo 55º del mismo cuerpo normativo, en donde se indica que la sentencia que estime la demanda debe restituir al agraviado en el pleno goce de sus derechos constitucionales. El Proceso de Acción Popular, en cambio, ha sido concebido como un proceso constitucional cuyo fin es la defensa objetiva del Constitución, de tal forma que no es indispensable que el demandante se haya visto afectado, material o moralmente, por la norma afectada. Por dicho motivo, la sentencia estimativa posee efectos erga omnes para todos los futuros casos que se presenten en el futuro. Empero, nuestro Tribunal Constitucional viene adoptando la tesis de la doble dimensión objetiva- subjetiva de todos los procesos constitucionales, señalando que “En el estado actual de desarrollo del Derecho Procesal Constitucional, los procesos constitucionales persiguen no sólo la tutela subjetiva de los derechos fundamentales de las personas, sino también la tutela objetiva de la Constitución. La protección de los derechos fundamentales no sólo es de interés para el titular de ese derecho, sino también para el propio Estado y la colectividad en general, pues su trasgresión también supone una afectación del ordenamiento constitucional. Por ello, bien puede decirse que detrás de la constitucionalización de procesos como el de hábeas corpus, amparo, hábeas data y cumplimiento, nuestra Constitución ha reconocido la íntima correspondencia entre la doble naturaleza (objetiva-subjetiva) de los derechos fundamentales, y la doble naturaleza (objetiva-subjetiva) de los procesos constitucionales” Así las cosas, una resolución fundada recaída en un proceso de amparo puede tener efectos generales, cuando en dicha sentencia se establezca un precedente vinculante (conforme a la Norma VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional). Y de la misma forma, en la Acción Popular cuya demanda es estimada es factible que el juez restituya al demandante en su derecho vulnerado, acorde al último párrafo del artículo 81º del CPC. No obstante la irradiación objetiva-subjetiva del proceso de Acción Popular, para el demandante sigue siendo más ventajoso acudir a un Proceso de Amparo, ya que de fundarse la demanda se le garantiza la inaplicación de la
norma inconstitucional (sea legal o reglamentaria) en su caso concreto. Esto a diferencia del Proceso de Acción Popular, en donde los efectos favorables de la sentencia en la esfera subjetiva del accionante dependen de lo que disponga conveniente el juez. En el Código Procesal Constitucional se encuentra estipulado que la demanda de Acción Popular se plantea directamente ante el Poder Judicial , mientras que en la demanda de Amparo es necesario superar previamente la valla de la vía previa administrativa (léase reclamación ante SUNAT y apelación ante el Tribunal en lo tocante a temas tributarios) antes de acudir al juez constitucional . Sin embargo, jurisprudencialmente nuestro Tribunal Constitucional en la STC Nº 2302-2003- AA/TC ha señalado que “No resulta exigible el agotamiento de la vía previa en el caso de normas autoaplicativas, pues al ser susceptibles de afectar derechos fundamentales con su sola vigencia, el tránsito por esta vía podría convertir en irreparable la agresión” . El mismo Código Procesal Constitucional en su artículo 3º nos brinda una noción sobre lo que debe entenderse por normas autoaplicativas, cuando señala que “Son normas autoaplicativas aquellas cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en vigencia, resulta inmediata e incondicionada”. Un buen ejemplo de normas autoaplicativas viene dado por los reglamentos, los mismos que son plenamente eficaces desde su entrada en vigencia, no requiriendo de alguna norma adicional que supedite su aplicación. En el ámbito tributario es donde se manifiesta con mayor intensidad el uso de las normas autoaplicativas. Así, en la STC Nº 1311-2000-AA/TC, al interior de un proceso de amparo donde se cuestionaba la adecuación al principio de legalidad del Decreto Supremo Nº 158-99- EF, se dedujo que “… si bien parece que el acto lesivo no se había producido al interponerse la demanda, pues no constaba en autos prueba de que el impuesto había sido aplicado o cobrado al accionante, es opinión de este Tribunal que el hecho que el Decreto Supremo referido no requiera de acto posterior alguno para su obligatoriedad, lo hace un dispositivo legal de eficacia inmediata, imperativo frente a los sujetos pasivos del impuesto, por lo que no puede negarse su naturaleza autoaplicativa o de acto aplicatorio, es decir, con mayor certeza de ocurrencia que la amenaza de violación del derecho…”. Entonces, en caso que un Decreto Supremo o una Resolución de Superintendencia vulnere directamente la Constitución, el demandante puede interponer directamente una demanda de Amparo sin la necesidad de recorrer previamente el procedimiento administrativo tributario, siempre que fundamente debidamente la autoaplicabilidad de la norma impugnada. Sobre dichos efectos, el proceso de Amparo resultaría igual de ventajoso al accionante que plantear una Acción Popular. Es más, el artículo 85º del CPC confiere al Poder Judicial la competencia exclusiva en la dilucidación de los procesos de Acción Popular, en sus dos instancias. En cambio, al interior del Proceso de Amparo, las dos primeras instancias son resueltas por el Poder Judicial, en tanto que el recurso de agravio constitucional (última instancia) es visto ante el Tribunal Constitucional,
acorde al artículo 18º del CPC. Entre estos dos organismos, el que cuenta con mayor legitimidad democrática es el Tribunal Constitucional y el que genera mayor desconfianza es el Poder Judicial, por lo que según el punto de vista del demandante el Amparo es más viable que la Acción Popular en lo referente a reglamentos inconstitucionales. De este modo, el Proceso de Acción Popular se mantiene relegado en el tiempo a pesar de lo consignado en el Anteproyecto del Código Procesal Constitucional, que pretendía revitalizar esta figura. En los hechos, se continuaría por la senda de la amparización cuando una norma reglamentaria infringe la Constitución, surtiendo efectos dicha norma abiertamente inconstitucional para todos los demás casos no sujetos a controversia ante el juez constitucional. CONCLUSIONES: * Acción Popular es un proceso constitucional que tiene con finalidad al igual que el proceso de inconstitucionalidad la defensa de la constitución frente a infracciones * El proceso de acción popular reviste singular importancia en la medida que su regulación constitucional- artículo 200 inciso 5 Constitución 1993- prevé que procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen. *El proceso de Acción Popular es el remedio para defender la constitucionalidad y legalidad frente a las normas administrativas que la contradicen; es decir, es un medio de control constitucional y legal de tipo jurisdiccional sobre normas inferiores como son las de nivel administrativo. La controversia en una Acción Popular constituye una discusión de puro derecho, en el que debe determinarse si la norma de inferior jerarquía contraviene la Constitución o la ley. Los efectos de la sentencia no son particulares, sino generales, es decir, su ámbito de vigencia es para un colectivo y no una determinada persona
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