restricciones o incentivos de uso apropiados para evitar nuevos problemas. Un factor negativo en la revitaliacin eitosa de un barrio es el aburguesamiento, es decir el desplaamiento de residentes de menores ingresos por el arribo de residentes nuevos ms ricos, ue tienen los recursos como para pagar los precios ms altos de las propiedades renovadas. Por ejemplo, en barrios de Atlanta Boston con mercados inmobiliarios relativamente pujantes en toda el rea metropolitana, ha ue usar selectivamente un sistema de recompensas castigos para promover la transferencia de propiedades abandonadas en ciertas reas. Una manera de reducir el aburguesamiento es eigir ue todo uso residencial mantenga una mecla de ingresos, preservando un porcentaje de viviendas econmicas en el largo plao. Otro modelo es el fideicomiso de suelo comunitario ( community land trust, CLT por su sigla en inglés), ue generalmente es dueño del suelo proporciona viviendas econmicas a perpetuidad, aluilando el suelo a los propietarios de edificios (Greenstein Sungu-Erilma 2005). Las estrategias de revitaliacin de barrios locales, combinadas con otros remedios apropiados, pueden mejorar la probabilidad de éito, a medida ue las ciudades las CDC trabajan para resolver sus desafos de revitaliacin. Estas estrategias pueden incluir la documentacin e inventario de propiedades abandonadas; seleccionar propiedades clave en barrios ue se uieren revitaliar; aumentar el porcentaje de propietarios de vivienda; forjar alianas con grupos empresarios, la alcalda, hospitales, universidades otras organiaciones sin fines de lucro; e identificar reformar polticas reglamentaciones significativas sobre los derechos de retencin tributarios. Las comunidades también tienen ue seguir adoptando métodos innovadores adaptar las herramientas remedios disponibles para atacar los desencadenantes locales, siempre cambiantes, del abandono de propiedades. Uno de estos desafos es el fenmeno reciente de securitiacin de los derechos de retencin, ue ocurre cuando una entidad aduiere múltiples derechos de retencin sobre múltiples propiedades, las agrupa, o securitia, para su reventa. Esto transfiere los derechos de retencin a inversores ue presumiblemente no tienen interés en la economa local o en el uso productivo de la propiedad, puede impedir la transferencia del ttulo, sobre todo en mercados secundarios débiles. PRóxIMOS PASOS PARA RESOLVER LOS DESAFíOS DEL ABANDONO DE PROPIEDADES El ttulo de propiedad los obstculos de aduisicin no son las únicas barreras para promover la reutiliacin productiva de propiedades abandonadas, es posible ue la eliminacin de estos obstculos no sea suficiente para superar el ciclo de abandono. No obstante, el uso de los remedios delineados au es un primer paso esencial, puede haber pasos subsiguientes para mejorar significativamente su implementacin. Primero, eiste una necesidad acuciante de clarificar el significado de “ttulo limpio”, posiblemente actualiando las normas de las compañas de seguros de ttulos para reflejar nuevas prcticas. Segundo, los casos de estudio sobre herramientas mecanismos ue han tenido éito o han fracasado en los mercados urbanos, tanto débiles como fuertes, pueden brindar lecciones valiosas. 76
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Polticas de suelo urbano
RECUADRO 2.1.1 Revitalización barrial en Nueva Jersey
Otra propiedad abandonada destinada para la reutilización es la antigua ábrica de sombreros F. Berg en Orange, Nueva Jersey. La ábrica (en la oto a l a izquierda) se presenta junta con una visualización del Centro Valley Renaissance que está planifcado para construir en su lugar.
© H A N D S , I n c .
Hace varios años, Housing and Neighborhood Redevelopment Services, Inc. (HANDS), una corporación de desarrollo comunitario (CDC) sin fnes de lucro de Orange, Nueva Jersey, trató de adquirir una propiedad multiamiliar abandonada. La propiedad estaba sujeta a derechos de retención tributarios, que la ciudad había vendido a terceras partes, una estrategia común utilizada por las ciudades para recaudar ondos para otras necesidades. Entre los acreedores de dichos derechos de retención se encontraban grupos de inversión y especuladores de otros estados, y los propietarios actuales no tenían la capacidad fnanciera ni el deseo de levantar estos gravámenes. Ninguna entidad había asumido responsabilidad por mantener la propiedad, así que no se realizaba ninguna actividad y acumulaba crecientemente más cargas tributarias, haciendo cada vez más difcultoso obtener un título sin deectos y elevando las barreras fnancieras, legales y psicológicas para poder adquirirla. HANDS tenía un plan para revitalizar el barrio y dar un uso productivo a la propiedad, pero no contaba con los ondos para adquirirla ni las herramientas para levantar los gravámenes impuestos sobre el título. En los últimos años, sin embargo, Nueva Jersey reormó los programas estatales para proporcionar subsidios por adelantado para adquirir propiedades, levantar gravámenes y tomó otras medidas necesarias para que una CDC pueda asumir el control de un sitio (Meyer, 2005). Al mismo tiempo, una nueva ley estatal, la Ley de Rehabilitación de Propiedades Abandonadas (2004) aceleró las ejecuciones inmobiliarias de propiedades vacantes, eliminando el tiempo de espera entre el momento en que un nuevo dueño potencial da aviso de su interés en la ejecución y la adquisición del gravamen. En los casos en que el dueño no rehabilita una propiedad, la nueva ley aculta a la municipalidad a que se haga cargo de la rehabilitación o encuentre una CDC dispuesta a hacerlo. En esta instancia, HANDS se aprovechó de la nueva ley estatal y de los incentivos fnancieros para adquirir esta propiedad multiamiliar y convertirla en viviendas para primeros compradores, como parte de una estrategia general de revitalización barrial. Algunas otras organizaciones han comenzado a usar estas herramientas para adquirir y revitalizar casas uniamiliares y multiamiliares alrededor del estado.
Uso de suelo redesarrollo urbano
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paa el plic. Cn el fin de lga ests jetis, la Cmisin paa la Gestin del recus del Agua tiene la espnsailidad de desalla un plan de us del agua que asigne la misma segn una “utilizacin enfica aznale” y de egula su us y expltacin (Deicksn y ts 2002). En 1997, la Cmisin emiti pemiss de apechamient del agua paa uss agclas y fuea de la ciente en el sistema de agua de la acequia Waiahle. Esa decisin fue apelada ante la Supema Cte de Hawái, que anul la decisin de la Cmisin y fall que la dctina del fideicmis plic y el cdig de aguas del estad estalecen que, al mens en este cas, el us plic del agua dent de la ciente ecie una cnsideacin especial p se el us piad fuea de la misma.Tant en este cas cm en aplicacines similaes de la dctina del fideicmis plic, pdems sea que es psile que cietas juisdiccines estalezcan piidades en cuant al us del agua y lueg pemitan al mecad easigna ls deechs del agua de un tip de us a t, en fma cheente cn las piidades estalecidas en el deech y el pces pltic (Sax 1993). Políticas basadas en la evidencia
En luga de ecui a ls mecads de agua, a la dctina del fideicmis plic a alguna cminacin de amas, aias juisdiccines en td el pas han elaad plticas que exigen especficamente que se incule la dispniilidad del agua cn el desall. De acued cn la denanza adptada en Fedeick, Mayland, ls funcinais municipales analizaán cada desall ppuest y decidián si la ciudad es capaz de pee el agua necesaia. Segn esta denanza, el 45 p cient del excedente de agua se asignaá a nues desalls esidenciales; el 30 p cient, a pyects cmeciales e industiales; y el 25 p cient a ts uss, tales cm edificis guenamentales y hspitales. En ts estads se han adptad plticas similaes, segn las cuales ls desallades deen demsta que pseen un aastecimient de agua adecuad antes de que se apueen las ppuestas de desall. De acued cn Chales Unseld, diect de la oficina de Cecimient Inteligente de Clad, aias cmunidades a l lag de la egin del Front Range de Clad están impniend este tip de esticcines, al mens despus de estudia cada cas. En ctue de 2001, el genad de Califnia, Gay Dais, fim el pyect de ley del senad Nº 221, segn el cual ls desallades de ppuestas paa ealiza sudiisines de 500 unidades más deen demsta que pseen deechs de acces al agua antes de pde ecii la apacin definitia. Aunque este equisit puede eitase si se llean a ca desalls de menes ppcines, igualmente epesenta un pas más hacia el jeti de cntla el cecimient segn la dispniilidad del agua. El mac de plticas más ampli en el que se incula el aastecimient de agua cn el cecimient tal ez sea la Ley de Gestin de Aguas Feáticas de Aizna. Las fuentes de agua feática aastecen a casi la mitad de la demanda ttal anual de agua en Aizna (Jacs y Hlway, sin fecha). Al igual que la maya de ls estads del este del pas, la agicultua epesenta ceca del 70 p 236
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cient del us del agua en Aizna, aunque dich pcentaje se está educiend lentamente a medida que la demanda municipal aumenta y la ecnma agcla disminuye. En espuesta a una ceciente pecupacin en cuant a la expltacin de aguas feáticas (es deci, mea y utiliza aguas suteáneas a un itm may al que dicha fuente de agua puede eaastecese en fma natual), la legislatua ap la Ley de Gestin de Aguas Feáticas (GMA, p sus siglas en ingls) en 1980, fimada p el genad de ese entnces, buce baitt. La GMA estaleci cuat “áeas de gestin actia” (AMA, p sus siglas en ingls) aleded de las áeas más pladas del estad: Phenix, Pinal, Pesctt y Tucsn, y, en 1993, se ce una quinta AMA en Santa Cuz. El jeti pincipal de la GMA es mantene un equilii a lag plaz ente la cantidad de agua feática que se extae en cada áea de gestin y la cantidad de agua que puede eaastecese, tant en fma natual cm atificial. Est se lga mediante una cminacin de equisits ligatis de cnseacin del agua e incentis paa aumenta el aastecimient existente. Cn el fin de lga el jeti del “lmite segu”, la GMA eita que se apueen nueas sudiisines en las AMA a mens que ls desallades demuesten que el aastecimient de agua enale estaá dispnile p 100 añs. Duante una eisin de la GMA ealizada ecientemente p una Cmisin del Genad, ls espnsales de la gestin del agua en Aizna llegan a la cnclusin de que el pgama de “aastecimient de agua gaantizad” es espnsale de gan pate del pges significati que se ha lgad en las municipalidades cn un ápid cecimient en cuant a deja de lad la utilizacin desmedida de las aguas feáticas paa da luga al us de fuentes de agua enales, tales cm el agua peniente del Clad y la eutilizacin de efluentes. ot psile mecanism deiad de las plticas cn el fin de incula el cecimient y el us del suel cn el aastecimient de agua es la utilizacin de peimets de cecimient uan (UGb, p sus siglas en ingls). Segn las leyes que autizan la utilizacin de UGb en oegn, en la actualidad n se destaca el fact de la dispniilidad de agua cm una aiale paa detemina dnde deea estalecese el lmite. N stante, Ethan Seltze, diect del Institut de Estudis Metplitans de Ptland, de la Uniesidad Estatal de Ptland, cment que n esulta incnceile cea un UGb dent del cual ls desallades dean demsta la dispniilidad de agua paa ls fines del cecimient ppuest. Estrategias de gestión del agua y del suelo
Además de impne plticas que inculen en fma explcita la dispniilidad del aastecimient del agua cn ls desalls ppuests, existen tas maneas de supli la demanda de más cantidad de agua paa apya el desall. La utilizacin de las fuentes de agua existentes en fma más eficiente mediante la cnseacin, la xejadinea y la seancia de tas medidas de ah del agua pueden liea más cantidad de la misma. La planificacin paa sequas, la captacin de aguas y sistemas de us in situ de aguas gises tamin pueden se tiles paa cnsegui el aastecimient cn el fin de supli la demanda. La expltacin de aguas feáticas y el us cnjunt Deechs de ppiedad y cnseacin
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de aguas supeficiales y suteáneas puede llega a se appiad paa algunas cmunidades. El almacenamient de agua en pequeña escala y fuea de la ciente tamin pda ayuda a algunas cmunidades a satisface sus ansias de cecimient, aunque ests mtds pueden llega a se muy cstss y genea cntesias en cuant al medi amiente. ota pcin mencinada anteimente es la de aumenta el aastecimient de agua a tas de la tala de áles y la gestin de la egetacin.Aunque alguns deaten ls mits tcnics de esta pcin, casi tds deen cuestina su factiilidad pltica. Duante la dcada pasada, ciets gups cnseacinistas y amientales han desafiad en fma cntinua las pácticas de tala de áles en tieas fedeales en tda la egin este del pas, l que cn fecuencia ha inmilizad duante añs en ls tiunales ls tan necesais pyects de tala de escate y estauacin. LA búSQUEDA DE UNA éTICA DEL AGUA Y EL SUELo En un nme eciente de la eista National Geographic se indica l siguiente: “Ente ls fantasmas amientales que enfentan a la humanidad en el sigl XXI (el calentamient glal, la destuccin de las selas tpicales, la pesca matima excesia, etc.) el pime y pincipal es la falta de agua ptale (…)” (Mntaigne 2002). En ista de l que el banc Mundial denmina “la desalentada aitmtica del agua”, el aut llega a la cnclusin de que la gente en td el mund paece esta haciend hincapi en ds enfques cmunes a este plema: el us eficiente de las fuentes de agua dispniles y la utilizacin de slucines a niel municipal e incentis al lie mecad paa fmenta la cnseacin. La elacin existente ente el agua, el cecimient y el us del suel es un plema mundial que seá esuelt cn más efectiidad a niel municipal y eginal. Aunque en este atcul hems analizad aias pcines de plticas plicas, queda cla que an hay much p apende de ts pases. Se necesitaá un may taaj de inestigacin, dcumentacin y análisis aceca de la efectiidad de plticas y pácticas altenatias si el atcul de la National Geographic está en l ciet: que las fuentes limitadas de agua sn seán el pincipal plema amiental que deeán enfenta las cmunidades. A medida que uscams fmas efectias de intega el agua, el cecimient y el us del suel, esulta til tene en cuenta la “tica del suel” desallada p el cnseacinista Ald Lepld (1949, 224-225): “Una csa es cecta cuand tiende a pesea la integidad, estailidad y elleza de la cmunidad itica. Una csa es incecta cuand tiende a l cntai”. La tica del suel, segn Lepld, se fundamenta en la pemisa de que el indiidu es miem de una cmunidad de pates intedependientes. Esta tica inda una dieccin mal a las elacines ente las pesnas y la sciedad y ente ls sees humans y la cmunidad itica, que incluye el suel, las plantas y ls animales , en fma clectia, el suel y el agua. Este pincipi deea inspians y indans una gua a medida que desallams plticas plicas efectias cn el fin de sustenta las cmunidades y ls paisajes.
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La recaudación en las ciudades centrales
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Land Li n es
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Iniciativas de conservación
l Planifcación de escenarios l Financiamiento basado en el suelo l Recuperación fscal de los estados
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octubRe 2011
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Políticas de suelo urbano contiene 53 artículos seleccionados de Land Lines, Políticas la revista trimestral que reporta sobre los programas educativos, investigaciones y publicaciones del Instituto Lincoln. A partir de julio de 2011, los números completos han sido traducidos al español y, junto con todos los números de Land Lines en inglés, están disponibles para descarga gratuita en el sitio web del Instituto Lincoln, en www.lincolninst.edu/pubs.
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Poltica tributaria inmobiliaria Introdcción | Héctor S. Serravalle
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n el libro Progreso y miseria, el poltico economista estadounidense Henr George (1839 -1897) propuso la adopcin de un impuesto nico sobre el alor del suelo como un medio idneo para alcanzar la equidad social. En este captulo se analizan las relaciones entre el crecimiento econmico, el desarrollo social la tributacin inmobiliaria en Estados Unidos. El crecimiento de la economa se mide mediante la eolucin de ndices macroeconmicos como el PIB, las eportaciones e importaciones. Los indicadores de desarrollo social muestran “cmo” se distribue internamente el crecimiento de la economa entre sectores sociales; algunos ejemplos son los ndices de necesidades bsicas, de alfabetizacin, de mortalidad infantil, etc. El artculo de Jeffre Chapman Re L. Facer II analiza la relacin entre el desarrollo econmico el gasto en infraestructura, la influencia de ésta sobre el alor de las propiedades. Inestigaciones realizadas en EE.UU. (Gramlich 1994) muestran que el gasto en infraestructura es soportado en maor medida por los gobiernos municipales, slo supletoriamente por el gobierno nacional. Sin embargo, en los ltimos tiempos, algunas lees federales, estatales, e incluso sentencias de la Corte Suprema, han limitado las fuentes naturales de financiamiento de los municipios, obligndolos a buscar alternatias para cubrir sus erogaciones. Eisten distintas opciones de obligaciones: los bonos garantizados por la solencia capacidad crediticia del municipio emisor; o los bonos destinados a financiar proectos de capital, respaldados por el incremento de recaudacin de impuestos inmobiliarios que producirn las nueas inersiones. Una modalidad actualmente utilizada en 47 estados es el financiamiento por incremento impositio (Ta Increment Financing o TIF), destinado a financiar proectos de reitalizacin de zonas urbanas deprimidas, cuo repago ser proisto por la recaudacin impositia deriada del aumento esperado en el alor de las propiedades. Otra herramienta financiera usada es el Distrito de Instalaciones Comunitarias (Communit Facilities District o CFD). En este caso, son los dueños del suelo los que forman un CFD, con el objeto de emitir bonos de deuda para financiar desarrollos nueos a partir de suelos baldos. Para amortizar la obligacin CFD, se incluir un tem especial en las nueas facturas de impuesto sobre las propiedades alcanzadas. En América Latina no es Poltica tributaria inmobiliaria
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frecuente la utilizacin de estas herramientas financieras, aunque a eces, para la concertacin de empréstitos bancarios de organismos financieros, suelen hacerse estimaciones sobre el incremento de la recaudacin de impuestos, deriado del aumento de los aalos de inmuebles beneficiados por los proectos a financiar. Richard F. De Daid F. Merriman hacen un anlisis sobre estadsticas de ciudades donde se aplic el TIF, comparndolas con otras donde no se implement. Se preguntan los autores si aplicar el TIF en una determinada zona generar un crecimiento en los aalos de propiedades en todo el municipio. Basndose en datos comparados, afirman que los alores inmobiliarios, en municipios que haban adoptado TIF en alguna zona, crecan al mismo ritmo, o hasta con ms lentitud, que en aquellos donde no se utilizaba esta herramienta financiera. Al mismo tiempo, la implementacin de TIF en algunos distritos comerciales de la ciudad reduce el crecimiento del alor inmobiliario de las reas de negocios sin aplicacin TIF. Adicionalmente en los municipios que aplican el TIF en algunos sectores, las reas sin TIF no crecen rpidamente, hasta lo hacen con ms lentitud que los municipios similares que no utilizan el TIF. Barr Bluestone Chase M. Billingham eponen la preocupacin gubernamental por la ecesia dependencia de algunos municipios (por ejemplo en Massachusetts), respecto de los ingresos por impuestos inmobiliarios. Analizan los efectos perjudiciales en las ciudades industriales ms antiguas, donde el abandono de las actiidades fabriles produjo la pérdida de puestos de trabajo una pronunciada baja en los ingresos de sus habitantes, muchos de los cuales emigraron en busca de ciudades ms prsperas, lo que ha limitado seriamente la capacidad de captacin de recursos del municipio. El escaso aumento de los aalos inmobiliarios en antiguos enclaes industriales contrasta con la dinmica alorizacin del suelo en ciudades ecinas que estn habitadas por sectores con maor poder adquisitio. Se genera as un desarrollo desigual en la infraestructura urbana en la prestacin de sericios pblicos. Un estudio sobre 26 ciudades reela que el rezago en los aalos de las propiedades ha causado un grae daño en la capacidad de autofinanciamiento de los municipios de las ciudades industriales ms antiguas. Éstas tuieron que aumentar las tasas del impuesto para compensar la pérdida de ingresos, mientras al mismo tiempo, las ciudades ms prsperas redujeron sus tasas sin afectar la prestacin de los sericios. Dos factores contribueron a mitigar parcialmente la brecha en el niel de gasto municipal per cpita entre las comunidades prsperas las antiguas ciudades industriales: a) el sesgo redistributio de las transferencias estatales federales; b) la denominada Propuesta 2½ de 1980, que impuso lmites mimos a las tasas de la imposicin municipal sobre inmuebles al incremento de los aalos fiscales. Este fenmeno de la desigual dotacin de bienes pblicos entre ciudades de un mismo pas, lo que ello significa para las epectatias de sus habitantes las migraciones internas, es frecuente en América Latina. Poblaciones del interior, que en su momento fueron polos de desarrollo por la produccin de insumos regionales altamente requeridos (caucho, algodn, caña de azcar o carbn
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mineral), se transformaron en “pueblos fantasmas” cuando las nueas tecnologas ofrecieron sustitutos producidos en pases de manufactura. Ronald C. Fisher analiza la presunta “injusticia” de los impuestos inmobiliarios las preocupaciones de algunos economistas por las consecuencias perjudiciales de esta tributacin. Segn estudios preios realizados por Fisher (2007), en 2005 los impuestos municipales sobre inmuebles aportaron el 28% de los ingresos totales de las ciudades en EE.UU.; pero a su ez representaron el 75% de los impuestos recaudados en este niel de gobierno. Comparando el producto del impuesto inmobiliario con otros tributos, su recaudacin fue equialente a la del impuesto a las entas; también del impuesto a las ganancias empresariales. Si se quisiera reemplazar el impuesto municipal sobre las propiedades por alguno de los impuestos citados, sin ampliar la base imponible, sera necesario duplicar su tasa, con las consecuencias indeseadas que ello implicara. Entonces, ¿el aumento en el alor de las propiedades ha sido paralelo al crecimiento econmico? Los alores del mercado inmobiliario en EE.UU. tradicionalmente han reflejado el crecimiento, pero esto slo en el largo plazo; permaneciendo relatiamente estables en el corto plazo. Se ejemplifican algunos mecanismos para reducir la carga tributaria atenuar los efectos del desfasaje entre el impuesto los ingresos de los contribuentes. Daid Brunori inestiga la idea de establecer un impuesto al alor del suelo, ecluendo los edificios mejoras, como una forma de tributacin eficiente equitatia. Para ealuar la consistencia de opiniones académicas polticas opuestas, realiz encuestas interrogando a dirigentes polticos funcionarios de gobierno, obteniendo los siguientes resultados: – ¿Cul es su conocimiento sobre la tributacin eclusia al alor del suelo, eimiendo a los edificios mejoras? (Ms del 70% respondi que estaba “mu o algo familiarizado” con el tema en cuestin). – ¿Cul es su conocimiento sobre la tributacin a tasa diferencial, graando al suelo con una tasa maor que a los edificios mejoras? (El 67,5% respondi que estaba “mu o algo familiarizado” con el tema consultado). – ¿Cul sera el efecto sobre el desarrollo econmico de la tributacin de mejoras a una tasa menor que el suelo? (El 62,8% respondi que “promoera un maor desarrollo” el 23% que “no tendra ningn efecto”). – ¿Cul sera el efecto que la tributacin de las mejoras a una tasa menor tendra sobre el crecimiento suburbano desordenado, considerado éste como un patrn indeseable de uso del suelo? (El 41% respondi que “promoera ms crecimiento desordenado”; el 51,2% opin que “no tendra ningn efecto” o que “podra limitar el crecimiento suburbano desordenado”). Si eiste este amplio niel de conocimiento conencimiento entre los gobernantes, ¿por qué ha tan pocos gobiernos locales que utilizan este sistema? Segn opina el autor, la implementacin de la reforma plantea temas operatios complejos como son los efectos sobre otras fuentes de ingresos, la administracin del impuesto las opciones para la aluacin del suelo.
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Finalmente, Richard W. England analiza la preocupacin por la epansin descontrolada de las urbanizaciones sobre terrenos rurales algunas propuestas para promoer un desarrollo urbano ms denso en las areas ciudadanas, eitando as el deterioro del ambiente rural, el daño ambiental el costo de construir nuea infraestructura. Un paliatio a aplicado es la aluacin de terrenos rurales basada en el “alor de uso”. Esto significa que para determinar el impuesto no se consideran los cambios en el alor de las parcelas; o sea que el aalo fiscal el impuesto a pagar permanecern fijos mientras la propiedad siga en el sistema. Otra opcin sera que los gobiernos municipales adopten tasas diferenciales para determinar el impuesto. Esto implicara reducir la tasa del impuesto sobre edificios mejoras aumentarla sobre el alor del suelo. Un modelo econométrico que simul la aplicacin del alor de uso del impuesto sobre alor del suelo para lograr una recaudacin equialente a la del año base, modificando slo las tasas impositias, arroj como resultado que el producto bruto estatal, el empleo la construccin residencial recibiran un impulso positio. En otro estudio sobre la aplicacin de un impuesto inmobiliario de tasa diferencial, el resultado fue que con ello se lograra un impulso significatio del empleo, la actiidad econmica la construccin, pero adems que el efecto sobre la actiidad econmica urbana audara a limitar el crecimiento urbano descontrolado. Un nueo estudio en desarrollo, inestiga cmo neutralizar el efecto regresio del impuesto a tasa diferencial, para algunos propietarios de inmuebles con amplios terrenos. La alternatia sera aplicar un sistema de créditos tributarios en cada factura de cobro, lo que hara la propuesta ms aceptable. A juicio del autor, la aplicacin de la tributacin del alor del suelo, o el sistema de tasa diferencial, faoreceran la eficiencia el desarrollo econmico, a la ez, posibilitaran densificar reas urbanas metropolitanas proteger los suelos sin desarrollar. No obstante, señala que, a menos que el diseño de la reforma tenga en cuenta el impacto sobre su distribucin entre los contribuentes, es probable que la preocupacin por la equidad social no halle una solucin adecuada, tal como lo pretenda Henr George. REFERENCIAS Fisher, Ronald C. 2007. State and local public fnance. Mason, OH: Thomson Soth-Western y Fisher, Ronald C. 2008. Reconsidering property taxes: Perhaps not so bad ater all. Docmento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institte o Land Policy. Gramlich, Edard M. 1994. Inrastrctre investment: A review essay. Journal o Economic Literature 32: 1176–96.
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5.1 Coneiones entre el desarrollo econmico la tributacin del suelo Jerey Chapman y Rex L. Facer II | Octbre 2005
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l desarrollo econmico la poltica tributaria han aparecido recientemente en la primera plana de los peridicos debido a decisiones tomadas por las cortes. La reciente decisin de la Corte Suprema de los Estados Unidos en Kelo v. City of New London gener clamor pblico al conceder a los gobiernos locales enorme fleibilidad para adquirir propiedades priadas con fines de desarrollo econmico. Este caso también tena un aspecto fiscal, a que ilustr cmo las presiones econmicas pueden llear a los gobiernos locales a buscar alternatias a la inersin directa para impulsar el redesarrollo reitalizacin econmica. El desarrollo econmico ha sido también tema de una decisin importante tomada por una corte de menor instancia con respecto a la poltica fiscal de un estado. En Cuno v. DaimlerChrysler , la corte de apelaciones del seto circuito determin que el crédito tributario a la inersin de Ohio, que tiene como objetio atraer empresas de otros estados, iol la clusula de comercio de la Constitucin de los Estados Unidos (Hellerstein 2005). Estos casos otros similares traen a colacin arias preguntas sobre la conein entre el desarrollo econmico la poltica fiscal. ¿ExISTE UNA RELACIóN ENTRE EL DESARROLLO ECONóMICO y EL GASTO EN INFRAESTRUCTURA? La infraestructura, la asta red de sericios capital intensios que inclue caminos, abastecimiento de agua, sericios de desagüe suministro de electricidad, es un elemento crtico de la actiidad econmica presente futura. No obstante, slo se comenz a analizar seriamente el nculo entre el gasto en infraestructura la productiidad econmica a fines de la década de 1980. Aschauer (1989, 194–197) argument que la reduccin del gasto en infraestructura ha reducido también el crecimiento econmico. Ms recientemente, Bougheas et al. (2000, 520) reportaron hallazgos que “resaltan la importancia de la acumulacin de infraestructura” en las ganancias de productiidad. Poltica tributaria inmobiliaria
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Otros inestigadores han señalado que los cambios recientes ms significatios del gasto en infraestructura han ocurrido a niel local estatal, ms que a niel federal. Gramlich (1994, 1178) argument que el gasto federal en infraestructura se ha mantenido relatiamente constante a lo largo del tiempo, pero que el gasto estatal local ha decrecido. Holtz-Eakin (1993) adirti que si bien el gasto pblico en infraestructura puede ser importante, quizs no afecte directamente la productiidad econmica. Argument que las distintas necesidades estatales locales pueden eplicar muchas disparidades en el gasto de infraestructura, que el mantenimiento de los actios eistentes de infraestructura puede ser ms importante que los gastos en nueos elementos. Boarnet (1997) consider que las tarifas eficientes para el uso de infraestructura son tan importantes como el suministro propiamente dicho. De todas maneras, la Sociedad Norteamericana de Ingenieros Ciiles (American Societ for Ciil Engineers, o ASCE) est tan preocupada por el estado de la infraestructura en los Estados Unidos que le dio una calificacin de “D”. ASCE (2005) ha declarado que el pas tiene que gastar alrededor de 1,6 mil millones de dlares durante los primos cinco años para mejorar la situacin. ¿QUÉ RELACIóN HAy ENTRE EL GASTO DE INFRAESTRUCTURA y LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS LOCALES? Los mecanismos para financiar las obras de infraestructura su papel en los gastos estatales locales son complejos. Las inestigaciones sobre este tema se ocupan de tpicos tales como la ilusin fiscal (es decir, cuando la complejidad del sistema de recaudacin oculta el costo erdadero de los bienes sericios pblicos) las estrategias especficas de financiamiento de capital utilizadas para financiar la infraestructura. No obstante, se han realizado mu pocas inestigaciones sobre el impacto de las estructuras tributarias locales sobre el gasto de infraestructura. Los economistas han argumentado desde hace tiempo que el alor de los bienes sericios pblicos, como la infraestructura su mantenimiento, se reflejan en el alor de las propiedades que utilizan dichos bienes. Por lo tanto, un impuesto que recupere el alor de dichos bienes sericios pblicos puede ser una fuente de ingresos importante para su financiacin. No obstante, en los ltimos 30 años, los gobiernos locales se han alejado de este tipo de tributacin, el impuesto sobre la propiedad, para concentrarse en otras fuentes de ingresos. En muchas comunidades, este desplazamiento ha producido una dependencia cada ez maor de la auda estatal, los impuestos locales sobre las entas los aranceles por uso. Al analizar los gastos de infraestructura en Utah, queda claro que la estructura de ingresos locales afecta los gastos operatios de mantenimiento per cpita las nueas inersiones en adquisicin de capital. Un anlisis preliminar reela que es ms probable que las comunidades aumenten sus gastos de infraestructura per cpita cuando éstos son financiados por el impuesto sobre la propiedad, si se mantienen constantes otras fuentes de financiamiento. También parece que al aumentar los ingresos per cpita del impuesto sobre las entas, se reducen los gastos per cpita en sericios de infraestructura. 248
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diferenCiAS reLAtiVAS de COntextO A psa la ca comú a cosa a Amca Laa como a omoa, las cas clals, polcas, scas scoals los vsos pass p s po lo mos a scavas como las cas la l so l mo.y s la lzac czaa as so la polca slo s valoaa o Amca Laa, lo msmo debería ser cierto −hasta cierto grado− entre esta región y las demás.
Coss, po jmplo, las cas oals la la l mcao slo Cl las sccos las páccas s slo Ca (núñz, 2012), co l mpaco cos so la sac scal. es coas p s mao aú q l q s al compaa la lac so l so l slo las polcas cpac plsvalas españa Coloma, o faca basl. 2 S p cas más sls páccas scoals, polcas s al compaa los paos cac ala sa la Ca Paamá l saollo aja ala Sa Jos, Cosa rca, po lao, la sml los aos bos As Pas a comzos l slo xx, po oo lao. e oma smla, los saollos so mo acals las pas las cas mcaas p mos pos compaac co aqllos Caacas q co s coapa los saos Caloa Azoa los ee.uu. e lo q s a las scos ss s capaca paa mplma polcas, l coas Paaa ua3 p s mao q São Palo, basl, tooo, Caaá. Más spccam, los acos clals scoals q l la caac l mpso so la popa Coloma la rpúlca domcaa p s mco más sos q aqllos q aca l pocso los esaos uos Cl. Amás, l coocmo q s o l ccmo l oas ccas paa maja la pas aa los esaos uos p más soaca jsccos más soscaas Amca Laa q la smac la la pca nvo usm Coloma o los szos l uazao Socal basl paa popocoa slo co asca vvas s socal la pa aa. LA PArAdOJA de LA ignOrAnCiA en un MAr de infOrMACión A psa la c pas smac omac –poslaa po la i oos caals comcac, po la cc movla acoal, po la loalzac svcos– la posc a as s a coc csaa po o sc paa la asca acoal cva as páccas. ha mcas azos po las cals la pas l accso a la omac cos co la oaca so las as polca slo ao. Paa mpza, la “lvaca” s sjva, s ssl a los pocos los paos polcos omas. Las cosas o so lvas asaco, so paa a maa pácca momo ao. La lvaca am s
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¿CUáN RESTRINGIDOS SE ENCUENTRAN LOS SISTEMAS DE RECAUDACIóN LOCALES? Las estructuras de ingresos de los gobiernos locales afectan los gastos de infraestructura –entre otras cosas– porque el estado impone arias restricciones sobre las fuentes de ingresos locales. Si bien en los ltimos diez años no se han isto cambios drsticos en los papeles del impuesto sobre la propiedad, la auda intergubernamental o el impuesto sobre las entas en los ingresos totales de los gobiernos locales, la relacin entre los ingresos totales las ganancias personales ha cado alrededor del 7,5 por ciento. Esta declinacin en términos reales eplica la maor presin ejercida sobre los gobiernos locales para identificar nueas fuentes de recaudacin. No obstante, los gobiernos locales enfrentan restricciones serias cuando tratan de cambiar sus sistemas de ingresos. Los estados imponen restricciones intergubernamentales, como por ejemplo lmites en las tasas del impuesto sobre las entas que los gobiernos locales pueden cobrar. Menos tangible, pero igualmente importante, es la oposicin poltica a los incrementos de impuestos. El tercer factor es la serie de limitaciones tributarias de gastos promulgada por muchos estados, desde la Propuesta 13 en California en 1978 hasta la ms reciente le de derechos del contribuente aprobada en Colorado, que limita drsticamente los aumentos en los gastos gubernamentales. Estas restricciones han obligado a los gobiernos locales a crear métodos ms innoadores para recaudar ingresos. Ha emergido toda una industria artesanal de asesores financieros, abogados especializados en bonos de financiacin otros innoadores del sector pblico priado, para audar a los gobiernos locales a encontrar maneras de reducir o eitar estas limitaciones. Algunas de estas estrategias pueden haber aumentado la eficiencia econmica, si bien han dado lugar a preocupaciones sobre su equidad (por ejemplo, el moimiento hacia un uso creciente de aranceles otros cargos); otras son casi inisibles para el contribuente. En casi todos los casos, los gobiernos locales han tratado de usar el suelo como un elemento generador de ingresos, esta tendencia no da señales de amainar. ¿CUáLES SON LAS MANERAS ALTERNATIvAS DE FINANCIAR LA INFRAESTRUCTURA DE CAPITAL? Ha dos tipos de endeudamiento que se han usado tradicionalmente para financiar proectos de infraestructura: bonos de obligacin general, respaldados por la confianza el crédito de la localidad que los emite; bonos de recaudacin, respaldados por los ingresos generados por el proecto de capital. Ambos tipos de deuda tienen restricciones significatias de uso, como por ejemplo requisitos de aprobacin de los otantes lmites sobre el mimo niel de endeudamiento. Estas limitaciones de deuda, la dificultad para aumentar el impuesto sobre la propiedad el miedo a la oposicin poltica han aumentado el uso de métodos alternatios de financiamiento de capital basados en el uso del suelo. Un método utilizado desde hace tiempo, el financiamiento por incremento impositio (Tax Increment Financing, o TIF), utiliza los aumentos en el alor de la propiedad para audar a financiar proectos de redesarrollo. Diseñado originalmente como un instrumento Poltica tributaria inmobiliaria
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de financiacin para eliminar zonas deterioradas crear iiendas econmicas, este instrumento se ha hecho cada ez ms popular en muchos estados para una ariedad de proectos. Cuarenta siete estados el Distrito de Columbia ahora permiten el uso de esta técnica. La recuperacin del incremento del impuesto sobre la propiedad debido a inersiones de redesarrollo patrocinadas por el gobierno con el objeto de financiar esta deuda se justifica econmicamente si el redesarrollo no hubiera ocurrido sin la formacin del distrito tributario. Ms an, esta deuda no tiene que ser aprobada por los otantes, sino por un grupo designado por el gobierno municipal. Pero estos dos factores no eplican el crecimiento etraordinario ocurrido recientemente en la cantidad tamaño de los distritos TIF, creando la sospecha de que esta herramienta quizs se esté utilizando con ms frecuencia para atraer subsidiar el crecimiento econmico que para reconstruir barrios deteriorados. Por ejemplo, en 2003-2004, California tuo 33 proectos de redesarrollo por medio de TIF, cada uno de los cuales cubri ms de 2.425 hectreas, una superficie sorprendentemente grande para ser declarada “deteriorada” en una sola jurisdiccin (er recuadro 5.1.1). Otra herramienta popular en arios estados es el distrito de establecimientos comunitarios (community facilities districts, o CFD), que en general financia desarrollos nueos. Los dueños de suelos forman un CFD en una regin para emitir bonos de deuda financiar la infraestructura necesaria para desarrollar suelos baldos. La cantidad de otos de los miembros del distrito en general depende de la cantidad de propiedad que tienen. El gobierno local tiene que aprobar los CFD, si bien no son una parte formal del gobierno las deudas que emiten no tienen que ser aprobadas por el pblico en general. Se impone un derecho de retencin a cada lote del distrito en proporcin a la aluacin de los CFD, la factura de impuestos sobre la propiedad de cada miembro del distrito contendr un tem separado para la obligacin del impuesto del CFD. Ha ariaciones de esta técnica, que utilizan impuestos sobre las entas, aranceles de impacto aranceles de uso. Muchos gobiernos locales que estn creciendo rpidamente alientan la formacin de estos distritos para audar a financiar el crecimiento de su comunidad. No 5.1.1 obstante, los CFD pueden ser mu RECuADRO Distrito de establecimientos comnitarios en Goodyear, Arizona complejos, pueden fracasar si no se produce el crecimiento antici- En 1980 Goodyear, Arizona tenía 2.750 habitantes. En 2000 la cidad tenía 19.700 habitantes, y se proyecta qe tendrá 334.000 pado (er recuadro 5.1.2). habitantes hasta 2030. Para fnanciar la inraestrctra necesaria Los TIF, CFD otras técnicas para este crecimiento enorme, la cidad de Goodyear, en consimilares presentan un dilema ético jnto con desarrolladores privados, establecieron cinco Distritos de Establecimientos Comnitarios. Para 2002-2003, estos distripara los gobiernos locales. A eces, tos habían ahorrado más de uS$26,5 en bonos de obligación los dirigentes polticos que autori- general y uS$17,7 en otro tipo de bonos, assessment bonds. Sólo zan su uso no los comprenden por dos de los distritos tienen la capacidad de emitir uS$275 millones adicionales en estos tipos de deda. Para más inormación: completo, menos an el pblico http://www.ci.goodyear.az.us/index.asp?NID=376 . en general, que tendr la responsa250
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RECuADRO 5.1.2 Financiamiento por incremento impositivo en Caliornia, 1998–1999 y 2003–2004 1998 –1999 – 93,5 por ciento de las 144 cidades con poblaciones de 50.000 o más centan con agencias de redesarrollo – 28 proyectos de redesarrollo tienen más de 2.430 hectáreas – El incremento de impesto1 era de casi uS$1,8 mil millones (implicando casi uS$180 mil millones en nevo valor de propiedades) – Las agencias de redesarrollo tenían uS$9,4 mil millones en bonos de tax allocation sin madrar 2003–2004 – 91 por ciento de las 155 cidades con poblaciones de 50.000 o más tienen agencias de redesarrollo – 33 proyectos de redesarrollo tienen más de 2.430 hectáreas – El incremento de impesto era de más de uS$3 mil millones (implicando más de uS$300 mil millones en nevo valor de propiedades) – Las agencias de redesarrollo tenían uS$13,5 mil millones en bonos de tax allocation sin madrar – Fente: Elaborado por los editores – 1 Ingreso adicional derivado de nevos desarrollos, comparado con el valor previo a la implementación de TIF.
bilidad de pagar esta deuda en el futuro. Sin embargo, siguen siendo una herramienta popular para financiar la infraestructura crucial necesaria para mejorar el bienestar econmico de la comunidad. ¿EL IMPUESTO SOBRE EL SUELO PODRíA AyUDAR A FINANCIAR INFRAESTRUCTURA PARA EL DESARROLLO ECONóMICO? El componente suelo en el alor de la propiedad es otra fuente potencial de ingresos para alentar el desarrollo econmico. Puesto que la oferta de suelo es fija en el corto plazo, un aumento en el impuesto sobre el suelo no afectar la base tributaria. No obstante, alentar el uso ms intensio del suelo puede demorar el crecimiento suburbano descontrolado. Desafortunadamente, la falta de datos empricos hace difcil poder determinar si esta teora es correcta. Un ejemplo en los Estados Unidos es la ciudad de Pittsburgh, que en 1979–1980 reestructur el impuesto sobre el suelo para que sea cinco eces maor que el impuesto sobre las mejoras al suelo. La construccin mostr un crecimiento dramtico, si bien este cambio puede haber sido producido también por otros factores (Oates Schwab 1997). Ms tarde, Pittsburgh oli a un sistema tributario de tasa nica. El maor uso del impuesto sobre el suelo presenta problemas significatios. En particular, la aluacin correcta del suelo puede ser difcil, sin bien las técnicas estadsticas econométricas pueden audar a resoler este problema en el futuro. Una segunda preocupacin es que el uso ms intensio del impuesto sobre el alor del suelo generar un desarrollo ms denso, eacerbando muchos de los problemas asociados con la congestin. Estos efectos se tienen que contrarrestar con los beneficios positios de reducir los tiempos prolongados de iaje de la casa al trabajo. Un Poltica tributaria inmobiliaria
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tercer problema tiene que er con la equidad. Los dueños cua propiedad tiene una maor relacin suelo/mejoras tendrn que pagar ms por este impuesto. Esto puede ser mitigado por ajustes en la tasa tributaria, eenciones especiales o créditos tributarios especficos. El impuesto sobre el suelo tiene entajas importantes en términos de transparencia rendicin de cuentas. En particular, si el alor del suelo aumenta debido a actiidades gubernamentales, eiste un buen justificatio para recuperar por lo menos parte de estos costos por medio de un impuesto sobre el componente del suelo. Incluso propondramos un nombre para este impuesto adicional: impuesto sobre la eternalidad positia ( positive externality tax, o PET). Reconocemos que, como cualquier otro aumento propuesto en el impuesto sobre la propiedad, esta iniciatia sera polticamente controersial. CONCLUSIONES Nuestras inestigaciones actuales analizan la relacin entre el desarrollo econmico, la infraestructura el sistema tributario. Los problemas fiscales de las jurisdicciones locales se han hecho ms complejos por el uso de métodos intricados para financiar obras de infraestructura para el desarrollo econmico, como TIF CFD. El uso de mecanismos de financiamiento basados en impuestos sobre el suelo puede formar parte de una respuesta potencial a este desafo. REFERENCIAS – American Society or Civil Engineers (ASCE). 2005. Report card or America’s inrastructure. http://www.asce.org/reportcard/2005/index.cm. – Aschaer, David Alan. 1989. Is pblic expenditre prodctive? Journal o Monetary Economics 23(2):177–200. – Boarnet, Marlon G. 1997. Inrastrctre services and the prodctivity o pblic capital: The case o streets and highways. National Tax Journal 50(1): 39–57. – Bogheas, Spiros, Panicos O. Demetriades y Theoanis P. Mamneas. 2000. Inrastrctre, specialization, and economic growth. The Canadian Journal o Economics 33(2): 506–522. – Gramlich, Edward M. 1994. Inrastrctre investment: A review essay. Journal o Economic Literature 32: 1176–96. – Hellerstein, Walter. 2005. Economic development and the dormant Commerce Clase: Lessons o Cuno v. Daimler Chrysler and its eect on state taxation aecting interstate commerce. Testimony beore the Sbcommittee on the Constittion and the Sbcommittee on Commercial and Administrative Law o the Committee on the Jdiciary, u.S. Hose o Representatives, 24 de mayo. – Holtz-Eakin, Doglas. 1993. New ederal spending or inrastrctre: Shold we let this genie ot o the bottle? Public Policy Brie: Public Inrastructure Investment: A Bridge to Productivity Growth. Annandale-on-Hdson, NY: Jerome Levy Economics Institte, Bard College. – Oates, Wallace E. y Robert Schwab. 1997. The impact o rban land taxation: The Pittsbrgh experience. National Tax Journal 50(1): 1–21.
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5.2 Financiamiento por incremento impositio: Una herramienta para el desarrollo econmico municipal Richard F. Dye y David F. Merriman | Enero 2006
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l financiamiento por incremento impositio (TIF, por sus siglas en inglés) es una herramienta atractia que permite a los municipios promoer el desarrollo econmico destinando la recaudacin del impuesto sobre la propiedad proeniente del aumento en los alores tasados a un distrito designado como distrito con TIF. Los que proponen esta herramienta apuntan a las pruebas que demuestran que el alor inmobiliario tasado por lo general aumenta con ms rapidez dentro de los distritos con TIF que en el resto del municipio concluen que el TIF beneficia a todo el municipio. Segn nuestro anlisis emprico, realizado utilizando datos de Illinois, ocurrira lo contrario: las reas sin TIF de los municipios que utilizan esta herramienta no crecen con ms rapidez , tal ez, lo hagan con ms lentitud, que los municipios similares que no utilizan el TIF. Un resultado importante de nuestra inestigacin es que el TIF produce diferentes impactos cuando se tiene en cuenta el aspecto del uso del terreno. Por ejemplo, los distritos comerciales con TIF suelen reducir el desarrollo comercial en las reas sin TIF del municipio. CóMO SE DESIGNA UN DISTRITO CON TIF Las normas sobre el financiamiento por incremento impositio, hasta el nombre que se le da a esta herramienta, aran en los 48 estados en los que se encuentra autorizada su prctica. La designacin requiere, por lo general, que se demuestre que un rea en particular sufre de “abandono” o “poco desarrollo” que el desarrollo no se generara con la “ecepcin” de que eistiera un gasto pblico o subsidio. Es casi una eageracin decir que las caractersticas de “abandono” “ecepcin” son simplemente ejercicios pro forma, a que los consultores especializados pueden conseguir las pruebas necesarias en casi todos los casos. En la maora de los estados, el requisito de cumplir con estas caractersticas casi no restringe la ubicacin de los distritos con TIF. Los gastos del TIF por lo general se financian mediante deuda, preiendo futuras recaudaciones de impuestos. Esta prctica data del año 1952 en California, donde comenz a utilizarse como una Poltica tributaria inmobiliaria
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a l bid a Coloma, ecao gamala a como c la pomoc l “oq mcao a la polca vva” ppaao oalm po Sv Mao Slomo Al (1993) paa l baco Mal. esa saa mos s mop, s mao, a q la mao pa la polac co csas vva pcsa aa más ca q los psos cos popocoaos po mcaos aspas.14 u pocso mos coal s l po socal q ma acoalm a coso a cla pacla paa solv polmas. Los os las oazacos coopavas vva l ua, al como fuCVAM (la fac uaa Coopavas Vva po Aa Ma), cocpo cas úco Amca Laa, s moa a acvsas socals q mao al pas a comzos l slo v. es po ma vclacos co oazacos acoals sv coco paa vas as so coopavas vva (damsas gozálz, 2008). ua oma smla, po más scaa, asca as, s cao vsas locals oas oazacos a a acamcos o pos paa oc as q spa vos moos solv polmas. u jmplo so s la lca l saco acs Pa L, q mos s pocpac po la jsca aa a los placaos São Palo la caa 1960. esos vos pcpos o copoaos (po coslos acss) las omas ascas la caa 1970, llvao a s vz a la va cos cac (Solo Criado basl o Plafond Legal de Densité faca), cocpo copoao úlma saca al esao las Cas basl 2001. Las as am s as po mo vsas ccas, las cals los lslaos o coaos púlcos ap cmo ss coapas oos las l mo a slo polmas smlas. Oa oma sa asca as s cao posoals q a so psos a a ca pca (cm al sa o capacas l ajo) aplca lo apo a a cs polca pacla. e co, alos lmos va lslac gamala, Aa, ecao ua s p moa a omac povsa po los csos saollo posoal l iso Lcol paa coaos púlcos alo vl. S la vca sa lca o s cca, s p coa psas l so cos mos moa oa moloa caa po l cpo acamco l iso Lcol ss poamas capacac. e al, a caa scava las as camaas los poamas capacac vsac pomovos po as acoals, llas l iso Lcol, pov coocmos aqos pass sos o s ca cos poamas. esa ca coma l cocpo q la posc a sas as smp s moa. d co, los pacpas q a valao los poamas cavos l iso Lcol al asa calcacos alas a la la las as –so oo las amas aplcaas los pocmos s– psas po ss pas oas jsccos pass.
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forma innoadora de recaudar fondos municipales de contrapartida por subsidios federales. El TIF se oli En la sombra de la Torre Sears de cada ez ms generalizado en las décadas de1980 1990, Chicago, constrcción residencial y comercial reemplaza la sede cuando se redujeron las subenciones para el desarrollo antiga del amoso Maxwell econmico municipal proenientes de subsidios federaStreet Market. les, subsidios estatales subsidios federales impositios (en particular, los bonos de desarrollo industrial). En muchos casos, el TIF es la nica opcin a la hora de financiar el desarrollo econmico municipal. Las reglas bsicas del juego se muestran en la figura 5.2.1. El panel superior muestra una ista de la superficie de terrenos de un municipio hipotético. El rea en el margen occidental se designa como un distrito con TIF se mide su alor tasado. El panel inferior de la figura 5.2.1 muestra los alores inmobiliarios del año base en el rea con TIF (B) el rea sin TIF (N). Ms adelante, los alores inmobiliarios tasados aumentaron debido al incremento (I) en el distrito con TIF el Foto: Sarah E. Newby crecimiento (G) en el rea sin TIF del municipio. El financiamiento por incremento impositio deduce el incremento (I) lo resera para ser utilizado en forma eclusia por las autoridades encargadas del desarrollo econmico, mientras FIGURA 5.2.1
Áreas con TIF y sin TIF y componentes de valor Límite municipal Donde: con TIF
N G
Valor I B
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N
B = Valor tasado en año base en el distrito con TIF; N = Valor tasado en año base en el área sin TIF; I = Incremento del valor en el distrito con TIF; y G = Crecimiento sin TIF en el valor tasado.
FIGURA 5.2.2
Áreas con TIF con superposición de gobiernos
Límite municipal
Con TIF
Sin TIF
Límite del distrito escolar
que el alor tasado del año base (B) permanece en la base imponible del gobierno municipal. De esta manera, valor antes del TIF = Base imponible del gobierno municipal antes del TIF = B + N; valor después del TIF = B + N + I + G; Base imponible después del TIF disponible para los gobiernos municipales = B + N + G; Base imponible de la autoridad del distrito con TIF = I. IMPACTO EN LA SUPERPOSICIóN DE GOBIERNOS y áREAS QUE NO POSEEN TIF El incremento del alor (I) es la base imponible del distrito con TIF. En la maora de los estados (como Illinois, pero a diferencia de Massachusetts) eiste una gran superposicin de gobiernos municipales, tales como el municipio, el distrito escolar, el distrito de uniersidades comunitarias, el condado, el auntamiento, el distrito de parques, el distrito de bibliotecas otros distritos especiales. La figura 5.2.2 ilustra esta situacin, donde el distrito escolar representa a todos los gobiernos no municipales. Para poder comprender la economa la poltica del TIF, resulta esencial tener en cuenta que, aunque el municipio es el que toma la decisin de adoptar el TIF, el alor del rea con TIF es parte también de la base imponible del distrito escolar de otros gobiernos municipales. Adems, el distrito con TIF obtiene ingresos proenientes por incremento multiplicado por la tasa impositia combinada de todos los gobiernos municipales tomados en conjunto. Las siguientes tasas impositias hipotéticas para un grupo de gobiernos municipales que se superponen a un distrito con TIF son similares a las proporciones promedio que encontramos en Illinois: Poltica tributaria inmobiliaria
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Tasa impositia municipal = Tasa impositia del distrito escolar = Tasa impositia de otros gobiernos = Tasa impositia combinada =
0,15 % 0,60 % 0,25 % 1,00 %
Por cada 15 centaos de la posible recaudacin impositia propia que el municipio aporta, el distrito escolar otros gobiernos municipales aportan otros 85 centaos. De esta manera, puede generarse un incentio para que los municipios “recuperen” ingresos proenientes del crecimiento que habra ocurrido si no hubiera eistido el TIF (cobrar impuestos que hubieran estado dirigidos a los distritos escolares). O los responsables de tomar decisiones a niel municipal pueden faorecer estrategias de desarrollo econmico ineficientes que no generan beneficios pblicos que algan la pena el costo total, a que su propio costo es de slo 15 centaos por dlar. Los que propulsan el uso del TIF pueden responder que en realidad no se recupera nada, a que no ocurrira ningn incremento en la base imponible “si no eistieran” los gastos de las autoridades responsables del TIF. De ms est decir que dicho argumento despierta curiosidad por saber qué les habra ocurrido a los alores inmobiliarios si no hubiera eistido un TIF. Si, tal como los municipios deben generalmente afirmar cuando adoptan un TIF, la totalidad por incremento se atribue a las actiidades lleadas a cabo por las autoridades responsables del desarrollo del TIF, entonces el TIF es justo, a que el distrito escolar no est cediendo ninguna recaudacin posible. Si, tal como a eces afirman o suponen los crticos del TIF, ninguna porcin por incremento se atribue al TIF e igualmente se hubiera generado la totalidad del crecimiento de los nueos alores inmobiliarios, entonces el resultado es simplemente una reasignacin de ingresos impositios, en la que los municipios ganan los distritos escolares pierden. El impacto del TIF en el crecimiento de los alores inmobiliarios requiere una interpretacin cuidadosa de las pruebas. Es incorrecto suponer, tal como de hecho lo hacen los que slo tienen en cuenta al crecimiento dentro del distrito con TIF, que sabemos la respuesta. Parte de la solucin ser utilizar herramientas adecuadas para controlar estadsticamente otras determinantes del crecimiento. También resulta necesario tener en cuenta el potencial de la causalidad inersa. Deseamos saber en qué medida la adopcin del TIF prooca el crecimiento, pero la causalidad podra ir en la direccin opuesta: un crecimiento preisto en los alores inmobiliarios podra dar como resultado la adopcin de un TIF si los municipios intentan recuperar ingresos proenientes de gobiernos superpuestos. O también podra producirse un sesgo de causalidad inersa si los responsables de la toma de decisiones municipales adoptan un TIF debido a la desesperacin en aquellas reas en donde se preé un crecimiento bajo. De cualquiera de las dos maneras debemos preguntarnos: ¿Los municipios que adoptan el TIF son sistemticamente diferentes de aquellos que no lo adoptan? Si lo son, debemos separar estadsticamente el efecto de dicha diferencia del efecto del TIF, mediante una técnica que corrija lo que los economistas denominan “sesgo de seleccin de muestras”. 256
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IMPACTO EN EL CRECIMIENTO y EN LOS vALORES INMOBILIARIOS El presupuesto de cualquier gobierno tiene dos partes: ingresos gastos. Si se considera como un mecanismo orientado a los ingresos, el TIF es una manera de destinar la recaudacin impositia a un fin especfico que, en este caso, sera el desarrollo econmico municipal. La efectiidad de los gastos de desarrollo econmico depende de las oportunidades, los incentios la capacidad de planificacin especficos de cada rea municipal cada proecto. Si combinamos los datos proenientes de una maor cantidad de municipios con sin TIF, podemos preguntarnos: ¿La adopcin del TIF se encuentra asociada, en promedio en general, a un maor crecimiento en los alores inmobiliarios municipales? Hemos tratado esta cuestin en dos estudios de inestigacin, en los cuales utilizamos controles estadsticos para otras determinantes de crecimiento para la causalidad inersa debido al sesgo de seleccin de muestras. En el primer estudio (De Merriman 2000) se utilizan datos de 235 municipios en el rea de Chicago abarca los perodos de preadopcin, adopcin (o falta de adopcin) postadopcin del TIF. Controlamos el problema del sesgo de seleccin (causalidad inersa) prediciendo en primer lugar cules son los municipios que adoptan el TIF utilizando luego dicha informacin (una estadstica denominada “razn de Mills inersa”) para estimar, en una segunda etapa, el efecto que tiene la adopcin del TIF en los alores inmobiliarios. John Anderson (1990) fue el primero en utilizar la correccin del sesgo de seleccin en el estudio del TIF, en la actualidad este método es una prctica estndar. Nuestras estimaciones en cuanto al impacto del TIF tienen ciertas ariables adicionales que controlan aspectos tales como la condicin de gobierno autnomo, la tasa impositia combinada, la poblacin, los ingresos per cápita, el ndice de pobreza, el porcentaje no residencial del alor tasado de equiparacin (vTE), el vTE por milla cuadrada, la distancia hasta el centro comercial gubernamental de Chicago el condado donde se encuentra ubicado. Obseramos que los alores inmobiliarios en los municipios que haban adoptado el TIF crecan al mismo ritmo o hasta con ms lentitud, que en los municipios que no haban adoptado esta herramienta. Debido al diseño del estudio, no obtuimos este resultado en forma directa, aunque la compensacin pareci proenir del menor crecimiento obserado en el rea sin TIF del municipio (G ms bajo). Nuestros descubrimientos resultaron sorprendentes para aquellos, particularmente fuera del mbito académico, que ingenuamente haban supuesto que el TIF proocaba el crecimiento simplemente por haber obserado un crecimiento en un distrito con TIF (I) sin aplicar los controles estadsticos para las otras determinantes del crecimiento (en I o en G). Nuestros resultados fueron algo amenazadores para aquellos que estaban interesados en el TIF, como por ejemplo, los funcionarios municipales responsables del desarrollo econmico que gastan los fondos destinados o los consultores en temas de TIF a los que se les paga por documentar la eistencia de “abandono” o “ecepcin”. Nuestros resultados también contrariaron un estudio realizado en Indiana, segn el cual la adopcin del TIF tena efectos positios en los alores de las iiendas (Man Rosentraub 1998). Poltica tributaria inmobiliaria
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Debido a que nuestros TABLA 5.2.1 Promedio de los índices porcentales de crecimiento resultados fueron controer- anal en los VTE mnicipales para los períodos de preadopción y postadopción según s condición en canto a la adopción del TIF tidos, a que el tema de los para la neva mestra de 6 condados efectos del TIF era todaa Variable dependiente Grpo de condición en canto al TIF una cuestin pendiente en Período los tetos académicos, a Crecimiento Con TIF Sin TIF (N=100) (N=146) que desebamos en particu VTE brto 4,66 4,41 lar er la posibilidad de que Preadopción (1980-1984) = (I +G) / (B + N) eista una relacin diso- Postadopción VTE brto 5,20 6,46 nante negatia entre el creci- (1995-1998) = (I +G) / (B + N) miento en el distrito con TIF Postadopción VTE neto 5,06 (1995-1998) = G / N (I) el crecimiento fuera de dicho distrito (G), lleamos Fente: Dye y Merriman (2003). Se indican promedios grpales sin procesar, sin la aplicación de controles a cabo un segundo estudio Nota: estadísticos para otras determinantes de crecimiento. de inestigacin (De Merriman 2003). Adems, era nuestra intencin er si el TIF tena diferentes efectos cuando se incluan ms municipios se consideraban distintos tipos de uso de los terrenos. Utilizamos tres conjuntos diferentes de datos: informacin sobre alores inmobiliarios para 246 municipios en el rea de seis condados de Chicago; informacin menos completa sobre alores inmobiliarios para 1.242 municipios en los 102 condados de Illinois; e informacin sobre alores inmobiliarios para 247 distritos con TIF en el rea de seis condados de Chicago. Para la muestra de seis condados (similar a nuestro estudio anterior pero teniendo en cuenta ms años ms municipios), la tabla 5.2.1 ilustra los ndices de crecimiento en los perodos de preadopcin postadopcin del TIF, tanto para los municipios con TIF como sin TIF. Nuestros clculos se basan en datos sin procesar, antes de aplicar controles estadsticos para otras determinantes de crecimiento o correcciones por el sesgo de seleccin. La primera fila compara los ndices de crecimiento de los vTE de los municipios con TIF sin TIF durante el perodo anterior a que dichos municipios adoptaran el TIF. El vTE creci leemente ms rpido en los municipios que luego adoptaron el TIF. La segunda fila muestra que en el perodo posterior a la adopcin de los TIF, el vTE tomando el monto bruto de TIF creci con menos rapidez para los municipios que haban adoptado el TIF. La ltima fila muestra que el ndice de crecimiento del vTE neto del TIF para los municipios que haban adoptado el TIF fue an ms bajo, lo que sugiere que el crecimiento (I) en el distrito con TIF puede producirse a epensas de los alores inmobiliarios que eisten fuera del rea de desarrollo (G). En resumen, si no realizamos ningn ajuste estadstico para los efectos de otras determinantes, los municipios que adoptaron el TIF crecieron con ms lentitud que los que no lo adoptaron.
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l urbanismo y la planificacin urbana, as como algunos procesos socioeconmicos que ocurren en territorios en los que la jurisdiccin municipal es insuficiente y se hace necesaria una escala territorial más amplia como la regin o el área metropolitana, son los temas que se desarrollan y discuten en la presente seccin. El sistema de planificacin urbana en Estados Unidos es particularmente diferente respecto de los sistemas que se practican en todos los pases latinoamericanos. En Estados Unidos, en los diversos estados y ciudades, se presenta una importante variedad de procedimientos y de formas de aplicacin de los instrumentos de planificacin urbana. No obstante esta diversidad, eiste un sistema de planificacin urbana en el pas; éste es “… reglado y vinculante, basado en la onificacin y otras regulaciones … y ha ido incorporando elementos de discrecionalidad …”1; es un sistema intermedio entre el aplicado en los pases con derecho administrativo pblico como Francia, Espaa y los pases latinoamericanos, y los pases que como Gran Bretaa, se rigen por el derecho consuetudinario o comn, que en materia de planificacin urbana admite una amplia discrecionalidad de parte de los funcionarios pblicos. En Estados Unidos no hay un debate abierto ni es ideolgicamente bien vista la idea de la regulacin pblica del mercado del suelo; sin embargo, las aportaciones urbansticas o eigencias hechas a los promotores inmobiliarios en materia de equipamientos pblicos para escuelas, estaciones de bomberos, guarderas, bibliotecas, centros culturales, etc., tienen un claro efecto de regulacin. En algunas ciudades las aportaciones urbansticas incluyen objetivos sociales y econmicos más amplios que los que son propios de la planificacin fsica, como programas para regeneracin econmica y social2. En los pases de América Latina las decisiones de planificacin urbana están concebidas dentro de los fundamentos y parámetros del derecho administrativo pblico, en el que son las normas fijas de obligatorio cumplimiento a las que se les confa la regulacin de la actividad urbanstica – usos del suelo, condiciones de edificabilidad, etc. No constituye parte esencial del derecho administrativo pblico en materia de planificacin urbana, pero s es una caracterstica muy marcada de esta Planificacin y desarrollo urbano
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Al utilizar los datos ms recientes de los seis condados en un modelo de regresin multiariado con conPeríodo Variable dependiente Grpo de condición en canto al TIF troles estadsticos para las caractersticas municipales Crecimiento Con TIF Sin TIF (N=205) (N=1037) la seleccin de la muestra, Preadopción VTE brto 3,31 1,86 a no obtenemos el primer (1980-1984) = (I +G) / (B + N) resultado sugestio que moPostadopción VTE brto 6,27 7,60 straba un impacto significa(1995-1998) = (I +G) / (B + N) tiamente negatio de la Postadopción VTE disponible 5,19 (1995-1998) = G / (B + N) adopcin del TIF en el crecimiento, aunque todaa no Fente: Dye y Merriman (2003). Nota: Se indican promedios grpales sin procesar, sin la aplicación de controles obtenemos ningn impacto estadísticos para otras determinantes de crecimiento. positio de la adopcin del TIF en el crecimiento en los alores inmobiliarios en toda la ciudad. Cualquier crecimiento en el distrito con TIF se compensa con reducciones en otros lugares. El segundo estudio se diseñ prestando especial atencin al uso de los terrenos. Los datos sobre alores inmobiliarios se diiden en tres tipos de uso de terrenos: residencial, comercial e industrial. Cada distrito con TIF también se identifica mediante uno de cinco tipos de fines de desarrollo: distrito empresarial central (DEC), comercial, industrial, de iienda fines mitos o de otro tipo. De esta manera, podemos obserar en forma separada el crecimiento del vTE municipal segn el tipo de uso de terrenos el tipo de TIF. Lamentablemente, los datos no registran el vTE segn el uso de terrenos dentro de los distritos con TIF, por lo que debemos conformarnos con el crecimiento de la base imponible que se encuentra disponible para los gobiernos municipales. La maora de las estimaciones de los efectos segn el tipo de uso de terrenos no resulta significatiamente diferente a cero. No obstante, los distritos con TIF tanto comerciales como industriales muestran un impacto significatiamente negatio en el crecimiento de los alores comerciales tasados fuera del distrito. El segundo estudio también etiende el anlisis a los 102 condados de Illinois, lo que da como resultado una muestra mucho ms grande de municipios (er tabla 5.2.2). El vTE con base en TIF (B) no se encuentra disponible, por lo que obseramos el crecimiento en los vTE disponibles. Los promedios simples de la muestra ms grande sugieren nueamente que eiste un efecto negatio del TIF en el crecimiento de los alores inmobiliarios. Al utilizar esta muestra de la totalidad de condados para estimar el impacto del TIF en una regresin multiariada con controles estadsticos para otras determinantes de crecimiento para la seleccin del TIF, obseramos un impacto significatiamente negatio de la adopcin del TIF en el crecimiento de los alores inmobiliarios TABLA 5.2.2 Promedio de los índices porcentales de crecimiento anal en los VTE mnicipales para los períodos de preadopción y postadopción según s condición en canto a la adopción del TIF para la mestra de 102 condados
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generales que tenamos a disposicin (sin TIF). Este resultado reaia la anterior hiptesis de que la adopcin del TIF en realidad reduce los alores inmobiliarios en la comunidad ms grande. Cuando aplicamos regresiones separadas para el crecimiento del vTE disponible segn el tipo de uso de terrenos para la muestra de todos los condados, obseramos ms pruebas de que eiste un impacto negatio (o impacto cero) del TIF en el crecimiento de los alores inmobiliarios. Adems, eiste una significatia “canibalizacin” del vTE comercial fuera del distrito con TIF debido al desarrollo comercial dentro del distrito que ha adoptado el TIF. La muestra de distritos con TIF del segundo estudio inclue 247 distritos con TIF en 100 municipios diferentes en el rea de seis condados de Chicago. Hicimos coincidir la base del TIF (B) el incremento del TIF (I) en cada año con la informacin correspondiente al municipio anfitrin. Los resultados principales son los siguientes: – Una enorme ariacin en el tamaño del distrito con TIF, con una base promedio de cerca de US$11 millones. – Una enorme ariacin en los ndices de crecimiento de los vTE en el distrito con TIF con promedios de crecimiento de cerca del 24 por ciento anual. – Los distritos con TIF que comienzan con una base ms pequeña tienden a presentar maores ndices de crecimiento. – La maor parte del crecimiento del TIF ocurre en los primeros años los ndices de crecimiento se reducen en un promedio de cerca del 1 por ciento anual después del pico inicial. – Los ndices de crecimiento en los municipios anfitriones son, por lo general, mucho ms bajos en el distrito con TIF (un promedio del 3 por ciento, comparado con el promedio del 24 por ciento en el distrito con TIF). – La relacin estimada entre el crecimiento delTIF el crecimiento del municipio tiene forma de “U”: comenzando desde cero, un maor crecimiento en el municipio anfitrin significa un menor crecimiento en el distrito con TIF, aunque la relacin se uele positia a un niel de crecimiento del municipio anfitrin de aproimadamente el 6 por ciento. CONCLUSIóN El financiamiento por incremento impositio es una herramienta atractia. Los distritos con TIF crecen mucho ms rpido que otras reas en sus municipios anfitriones. Los propulsores del TIF o los analistas ingenuos podran considerar esto como prueba del éito que tiene el financiamiento por incremento impositio, pero estaran equiocados. Obserar un alto crecimiento en un rea en donde se llearn a cabo desarrollos no es significatio. Las cuestiones que hemos estudiado son las siguientes: (1) si el hecho de señalar un rea para llear a cabo un desarrollo causa el crecimiento o simplemente indica que el crecimiento ocurrir; (2) si el crecimiento en el rea señalada para llear a cabo el desarrollo se da a epensas de otras reas dentro del mismo municipio. Encontramos pruebas que respaldan la aseeracin de que las reas sin TIF de los municipios que poseen TIF
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no crecen ms rpidamente, hasta lo hacen con ms lentitud, que los municipios similares que no utilizan el TIF. Los hacedores de poltica deberan utilizar el TIF con precaucin. Después de todo, esta herramienta es simplemente una manera de financiar el desarrollo econmico no modifica las oportunidades de desarrollo o las capacidades de aquellos que se abocan a la planificacin del desarrollo. Adems, los responsables de las polticas deberan prestar mucha atencin al uso que se hace de los terrenos a la hora de considerar la posibilidad de adoptar un TIF. Los resultados de nuestra inestigacin señalan que los distritos comerciales con TIF reducen el crecimiento del alor inmobiliario comercial en las reas sin TIF del mismo municipio.y esto no debe sorprendernos, a que una gran parte de las propiedades comerciales pertenecen al sector minorista la maora de los comercios minoristas deben ubicarse cerca de su base de clientes. Es decir, si se subenciona una tienda en un lugar habr una demanda menor para establecer una tienda en una localidad cercana. El uso industrial de terrenos muestra, en teora, un panorama diferente. Los bienes industriales por lo general se eportan enden fuera del rea municipal, por lo que no se espera una compensacin a niel municipal. Los resultados de nuestro estudio se condicen, por lo general, con esta prediccin de que no eistan compensaciones en el crecimiento inmobiliario industrial en las reas sin TIF dentro del mismo municipio. REFERENCIAS Anderson, John E. 1990. Tax increment fnancing: Mnicipal adoption and growth. National Tax Journal 43: 155–163. Dye, Richard F. y David F. Merriman. 2000. The eects o tax increment fnancing on economic development. Journal o Urban Economics 47: 306–328. ———. 2003. The eect o tax increment fnancing on land se, en Dick Netzer (editor), The property tax, land use, and land-use regulation. Cheltenham, Reino unido: Edward Elgar, 37–61. Dye, Richard F. y Jerey O. Sndberg. 1998. A model o tax increment fnancing adoption incentives. Growth and Change 29: 90–110. Johnson, Craig L. y Joyce Y. Man (editores). 2001. Tax increment fnancing and economic development: Uses, structures and impact. Albany: State university o New York Press. Man, Joyce Y. y Mark S. Rosentrab. 1998. Tax increment fnancing: Mnicipal adoption and eects on property vale growth. Public Finance Review 26: 523–547.
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5.3 El impuesto sobre la propiedad el patrimonio inmobiliario en las antiguas ciudades industriales Barry Blestone y Chase M. Billingham | Enero 2008
A
la maora de las personas no les gusta mucho pagar impuestos de ningn tipo, aunque el descontento acerca de un tipo particular de impuesto, el impuesto municipal sobre la propiedad, est aumentando con cada ez ms mpetu en todo el pas. Los molestos propietarios actualmente eigen a los gobernadores alcaldes que encuentren métodos alternatios para obtener ingresos con el fin de reducir su impuesto sobre la propiedad. Hace algunas décadas, este descontento dio como resultado algunas medidas que establecan limitaciones impositias, tales como la Propuesta 13 en California la Propuesta 2½ en Massachusetts. Ms recientemente, este moimiento ha cobrado fuerza debido al pronunciado aumento de los impuestos sobre la propiedad en muchas ciudades suburbios como resultado del etraordinario aumento en los alores de las propiedades en los ltimos años. El alto niel de isibilidad del impuesto sobre la propiedad que, a diferencia del impuesto sobre las entas el impuesto a las ganancias, por lo general se paga en forma anual en una o dos grandes cuotas, hace que esta forma de recaudacin de ingresos sea un blanco especial para la antipata de los contribuentes. Aun as, el impuesto sobre la propiedad posee arias irtudes importantes. La primera principal es su estabilidad en cuanto a la recaudacin. Mientras que los ingresos generados por los impuestos a las ganancias sobre las entas tienden a ser fluctuantes, a eces de manera descontrolada, segn la economa pase por ciclos de recesin crecimiento, los aalos de inmuebles sobre los cuales las municipalidades graan los impuestos sobre la propiedad casi nunca se reducen en forma drstica. Los despidos masios pueden influir negatiamente en los ingresos de los residentes, lo que da como resultado una reduccin en las recaudaciones del impuesto a las ganancias el consumo hogareño que es la base de la recaudacin del impuesto sobre las entas. En cambio, eceptuando el caso de circunstancias etremas, en algunas comunidades, los bienes races tienden a mantener su alor, en forma comparatia, por sobre el ciclo normal de negocios. De este modo, si las tasas del impuesto sobre la propiedad se mantienen constantes, el flujo de ingresos deriado del
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impuesto sobre la propiedad se mantiene relatiamente saludable, an durante los perodos de recesiones econmicas. Segn Joan youngman Andrew Reschosk (2007), fellows del Instituto Lincoln, el impuesto sobre la propiedad se encuentra también entre los gramenes ms justos, transparentes confiables que tienen los municipios para recaudar ingresos. De acuerdo con estos autores, aquellos que lamentan los aumentos anuales en sus facturas del impuesto sobre la propiedad deberan Lawrence, Massachsetts percatarse de que la isibilidad de este impuesto es una de sus maores fortalezas, a que motia a las familias a comparar los impuestos que pagan con los beneficios que reciben, o a mudarse a otras comunidades en las que la combinacin de impuestos prioridades en cuanto a la inersin pblica reflejen de mejor manera sus propias necesidades (éase Tiebout 1956).
C o r t e s í a d e G l o b a l D e s i g n & P u b l i s h i n g , L L C , P u t n a m , C T
EL IMPUESTO MUNICIPAL SOBRE LA PROPIEDAD y EL DESARROLLO ECONóMICO DESIGUAL Eiste otra razn para considerar la eficacia del impuesto municipal sobre la propiedad, ms all de las consideraciones acerca de la molestia de los contribuentes, la estabilidad en cuanto a la recaudacin la transparencia poltica. En una reciente inestigacin patrocinada por el Instituto Lincoln, descubrimos que, al menos en la Mancomunidad de Massachusetts, la dependencia excesiva de los impuestos sobre la propiedad puede tener efectos potencialmente perjudiciales para las ciudades industriales ms antiguas. Las disparidades en la recaudacin del impuesto sobre la propiedad debido a crecientes diferencias en los alores tasados de las propiedades entre las comunidades ricas pobres puede dar como resultado un desarrollo desigual, en el que las comunidades con alto poder adquisitio se uelen ms ricas las comunidades con menor poder adquisitio se uelen an ms pobres. En las comunidades industriales ms antiguas, la pérdida de negocios, industrias residentes durante arias décadas ha dado como resultado un lento aumento en los alores tasados de las propiedades , en algunos casos, se ha obserado un estancamiento absoluto. Este lento crecimiento compromete naturalmente la capacidad de estas comunidades de brindar los sericios municipales necesarios para atraer inersiones mantener un entorno de ida atractio para los residentes. Poltica tributaria inmobiliaria
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Mientras tanto, el rpido crecimiento de otras comunidades el aumento continuo de los aalos de sus inmuebles han tenido el efecto opuesto, es decir, les permiti financiar los proectos de desarrollo econmico para apoar nueas inersiones empresariales desarrollos residenciales. No es de sorprender que, a medida que transcurri el tiempo, se haa abierto una brecha entre estos dos grupos de comunidades en cuanto a las posibilidades de inersin. El impuesto sobre la propiedad no era el responsable de estimular el desarrollo desigual, pero ahora tiene el potencial de eacerbarlo. De no mediar una interencin del estado para solucionar esta situacin, la dependencia ecesia del impuesto municipal sobre la propiedad para financiar los sericios municipales puede finalmente reforzar estas actuales tendencias de mercado. En el año 2005, cerca del 75 por ciento de la recaudacin municipal en ciudades pueblos de Massachusetts proena de los impuestos sobre la propiedad. Slo otros cinco estados, todos del noreste del pas, centraban la recaudacin en esta nica fuente. Por otro lado, las ciudades pueblos de Alabama obtenan solamente el 18 por ciento de su recaudacin municipal de los impuestos sobre la propiedad equilibraban este flujo de recaudacin con los impuestos sobre las entas las tasas municipales por sericios. Estas otras fuentes de recaudacin no siempre son mejores que el impuesto sobre la propiedad (algunas llegan a ser fuentes inestables de ingresos otras carecen de transparencia) pero, al depender tanto del impuesto sobre la propiedad para financiar los sericios municipales, algunos estados como Massachusetts tal ez estén eacerbando las luchas de las ciudades industriales ms antiguas, an cuando estn faoreciendo el crecimiento de las comunidades que crecen ms rpidamente. TENDENCIAS EN LOS AvALúOS y LOS IMPUESTOS SOBRE LA PROPIEDAD Con el fin de estudiar este tema, hemos seguido las tendencias en cuanto a los aalos las tasas del impuesto sobre la propiedad en dos grupos de municipios del estado de Massachusetts. El primer grupo comprende 12 ciudades industriales antiguas que eperimentaron mu poco crecimiento del empleo , en la maora de los casos, la pérdida absoluta de puestos de trabajo en el perodo que se etiende de 1987 a 2004. El segundo grupo de 14 ciudades pueblos eperiment un rpido crecimiento del empleo durante el mismo perodo. Muchos de estos municipios son directamente adacentes o estn ubicados mu cerca de las ciudades en as de “desindustrializacin”. En esta muestra se incluen comunidades urbanas, suburbanas rurales a lo largo de todo el estado. Entre 1987 2004, el aalo del total de las propiedades en las comunidades acaudaladas que formaron parte de nuestro estudio creci entre 2,5 3,5 eces ms rpido que el alor obserado en las ciudades industriales ms antiguas. En 1987, la ciudad de Lawrence, que en su momento fue un centro de fbricas tetiles, registraba un poco ms de US$13.000 en el alor total de las propiedades tasadas (residenciales, comerciales e industriales) per cpita, en comparacin con los US$53.000 per cpita de Andoer, la ciudad ecina con un rpido crecimiento. Para el año 2004, esta diferencia, que a era grande en su momento, se haba ampliado en forma espectacular: los 264
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alores de las propiedades en Lawrence llegaron a cerca de US$28.000 per cpita, mientras que los alores en Andoer aumentaron a aproimadamente US$188.000 per cpita, es decir, ms de seis eces (er figura 5.3.1). Este es un caso etremo, pero la tendencia en cuanto a la diferencia en los alores de las propiedades es indiscutible. Para el año 2004, slo una de las ciudades industriales ms antiguas (Haerhill) registraba alores de propiedad per cpita ms altos que todas las dems comunidades que formaban parte de la comparacin , en este caso, el aumento slo fue de US$1.000 en comparacin con los alores ms bajos registrados en el grupo de ciudades de maores ingresos. Estas diferencias tan eidentes en los alores de las propiedades han causado un grae efecto en la capacidad de financiamiento pblico de las comunidades ms pobres. Para sostener a las escuelas, la polica los bomberos, la infraestructura otros sericios municipales dirigidos a sus poblaciones relatiamente grandes diersas, las ciudades industriales ms antiguas tuieron que aumentar las tasas de los impuestos , en muchos casos, este aumento fue mucho maor que en los municipios de maores ingresos. De hecho, a medida que los aalos de inmuebles aumentaron las nueas construcciones permitieron el ingreso de maores riquezas, las comunidades ms prsperas
FIGURA 5.3.1
Total de tasaciones de propiedad inmueble per cápita en municipalidades seleccionadas de Massachusetts, 2004 ($=US$)
$200.000 $180.000
Ciudades industriales más antiguas Municipalidades en rápido crecimiento
$160.000 $140.000 $120.000 $100.000 $80.000 $60.000 $40.000 $20.000 $0
l r e o n a r y d h l h d e e d n h a d i l k l g l d t i e r r o e m i e r d r t r h r t r h c d c r l g g g h e e e u u u e t a u o o s o o o n f s k i o i i f r u f u n o r u v f e v b k l f f f o b o y e l b t w e e s l e o o o s s i s d c e l l r g o t s r d e c l a v r n M r a t h m m h r i e R o e n r w i m t c w i t o a o F l o n y B e l r t r C g a b i B o a r H P t A b e a W b A H e M r A B l P t F w W L p r s h h D l S t a e e S t C A N M W . N
Fuente: Base de datos municipales del Departamento de Rentas de Massachusetts, Valores Tasados por Clase, Año Fiscal 1981–1989; Valores Tasados por Clase, Año Fiscal 2000-2006; Datos poblacionales de la Agenciadel Censo de los EE.UU.
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bien que las transferencias que no distorsionan las decisiones –es decir, las que no afectan la eleccin entre dos alternativas– se conocen como “primeras mejores” o como el medio más eficiente de asignar recursos. En la medida en que las condiciones del lugar aumentan el atractivo de sitios especficos, están distorsionando la decisin de la eleccin de la localiacin, y por lo tanto no son las “primeras mejores” alternativas. Dicho de otra manera, si un lugar no tiene buenos empleos o escuelas o viviendas, el condicionamiento de la ayuda a vivir o trabajar all es para los beneficiarios tanto una recompensa como un castigo. La recompensa, por supuesto, es la ayuda. El castigo es el requisito de permanecer en un lugar que no condice con los intereses del individuo. En el peor de los casos, una poltica basada en el lugar alienta a la gente a quedarse cuando sera mejor que se fuera. Las onas de emprendimiento y algunos programas de vivienda econmica ilustran este dilema. Zonas de emprendimiento
Los funcionarios encargados del desarrollo econmico podran elegir combatir el desempleo o la pobrea en un área necesitada implementando una ona de emprendimiento, para atraer a una nueva empresa al área por medio de subsidios. ¿Quién se beneficia? La empresa se beneficia, porque sus costos operativos se reducen. Los propietarios locales se benefician, porque el aumento de las inversiones también aumenta el valor de sus propiedades. Si el aumento en el valor de las propiedades y la nueva actividad empresarial generan ingresos tributarios que eceden el monto de los incentivos, entonces el gobierno estatal y local también se pueden llegar a beneficiar, aunque esto slo ocurrira si las eenciones tributarias de la ona fueran el factor decisivo en los planes de epansin de la empresa. Si la firma construye una nueva planta u oficina, entonces también se benefician los emprendedores inmobiliarios y las organiaciones comerciales locales.Y los funcionarios locales, ya sean nombrados o electos, que crearon la ona de emprendimiento también se benefician, porque la llegada de la empresa hace visible su compromiso para combatir la depresin econmica con éito. ¿Se benefician los residentes desempleados y subempleados? Quiás, si la nueva empresa los contrata. Pero la nueva empresa puede ser capital intensiva y contratar a relativamente poca gente, o puede contratar a trabajadores especialiados que no viven en el área necesitada, o puede contratar a trabajadores de la ona que no son pobres. Más an, cualquiera sean los salarios adicionales recibidos por los empleados locales nuevos, éstos tendrán que eceder los costos adicionales surgidos del aumento de los alquileres y otros precios debido al incremento del valor del suelo. En tal caso, otros trabajadores locales pueden llegar a perjudicarse como resultado de la ona de emprendimiento, ya que los valores de la propiedad y los precios aumentarán, pero sus salarios no. De tal manera, la ona de emprendimiento beneficia sin lugar a dudas a la empresa subsidiada, beneficia potencialmente al gobierno estatal y local, puede llegar a beneficiar a los desempleados locales, y puede llegar a beneficiar (o perjudicar) a otros trabajadores locales. Entonces, las ganancias más seguras serán recibidas por aquellos que menos las necesitan, mientras que las ganancias menos seguras irán para aquellos que más las necesitan. Planificacin y desarrollo urbano
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se han dado el lujo de reducir las tasas del impuesto sobre la propiedad al mismo tiempo que continan brindando el mismo niel de sericios. En 1987 no eistan maores diferencias impositias entre estos dos grupos de comunidades (en todo caso, las comunidades ms prsperas tenan tasas de impuestos más altas sobre la propiedad residencial). Sin embargo, en las dos décadas siguientes, 7 de las 12 ciudades industriales ms antiguas aumentaron sus tasas del impuesto sobre la propiedad residencial, mientras que slo una de las comunidades de ms ingresos lo hizo. Es probable adems que las tasas impositias ms altas de las ciudades ms antiguas se haan capitalizado en sus alores tasados, lo que redujo mucho ms los alores de las propiedades contribu a un crculo icioso de carencia de inersiones: alores ms bajos dan como resultado tasas impositias ms altas, lo que, a su ez, desalienta las nueas inersiones reduce an ms los aalos de inmuebles. EL ESTADO AL RESCATE Si los sericios municipales se financiaran eclusiamente con la recaudacin impositia municipal, el niel de gasto pblico en las ciudades industriales ms antiguas caera gradualmente cada ez ms por debajo del niel de las comunidades ms prsperas, lo que acrecentara an ms el desarrollo desigual que eiste en la actualidad. De no controlarse, esta situacin de desigualdad sera similar a una bola de niee que dara como resultado una desentaja ineludible que condenara para siempre a las ciudades industriales ms antiguas a décadas de estancamiento decadencia. No obstante, eisten dos factores claes que han mitigado este peligro potencial, eliminando casi completamente la diferencia en el gasto municipal per cpita entre estos dos grupos de comunidades. El primer factor es el gran impacto de redistribucin que tiene el aporte estatal a las comunidades municipales.youngman Reschosk (2007) destacan que la asistencia estatal no es confiable se encuentra sujeta a las icisitudes de la economa. Esto es erdad, pero Massachusetts ha sido cuidadoso a la hora de distribuir el aporte estatal , de ser necesario, suspenderlo. Al brindar una asistencia significatiamente maor a las comunidades con la menor capacidad de recaudar ingresos municipales del impuesto sobre la propiedad, el estado ha compensado en forma sistemtica una gran parte de la diferencia per cpita en cuanto al gasto municipal en escuelas otros sericios municipales. Para poder lograr esta hazaña, el estado ha tenido que aportar grandes cantidades de recursos a las ciudades industriales ms antiguas a la ez que ha limitado su aporte a los municipios que forman parte de la comparacin en este estudio. En el año 2004, las 12 ciudades industriales ms antiguas que analizamos dependan ms de los aportes estatales para su sanidad fiscal, que las ciudades ms necesitadas del grupo de 14 comunidades de la comparacin (er figura 5.3.2). En el etremo superior, el 73 por ciento del gasto municipal en Lawrence se financi con dinero transferido del gobierno estatal. Aun la comunidad ms autosuficiente de estas ciudades industriales ms antiguas, la ciudad molinera de Haerhill, utiliz aporte estatal para financiar el 39 por ciento de su presupuesto. En contraste, la ciudad 266
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FIGURA 5.3.2
Porcentaje de gastos de ayuda estatal, 2004
80% 70%
Ciudades industriales más antiguas Municipalidades en rápido crecimiento
60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
h a d h r r h c g t g e u i o r u u v f o o e s o o l r l r d m i n l m o l o A y B b e b P t r h l s e C a M W
y d d h n d t m h l i r l r r u f e u a g o o k i u f b l f o w o n t s s i s r a m a e w M n r o F a t r g b W e r A a M D e h l t S t A . N
l l i d l h e r i f e s v t i a t P H
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o r d r g r n o o f o u t b d b k c e l e h t c o r t B t i A w F B e N
r a e d e e k l t e s o i s l y f e e l g c r h o i n o C H r p W S
e c n e r w a L
Fuente: Base de datos municipales del Departamento de Rentas de Massachusetts, Gastos Escolares versus Totales, Año Fiscal 2000–2005; Cherry Sheet Ingresos Estimados por Programa, Año Fiscal 2000-2007.
dependiente de entre las comunidades ms prsperas (Franklin) utiliz aporte estatal para solamente el 37 por ciento de su gasto municipal total. En Andoer Westborough, el estado aport menos del 10 por ciento. La dependencia del aporte estatal result ms eidente en el caso de la educacin pblica. En 2004, la maora del gasto relacionado con las escuelas en las 14 ciudades industriales ms antiguas proino del aporte estatal para la educacin; adems, tres ciudades (Holoke, Chelsea Springfield) obtuieron un financiamiento estatal del 100 por ciento en su gasto pblico escolar. Con tan generosos aportes estatales, 9 de las 12 ciudades industriales ms antiguas de esta muestra se ubicaron en la mitad superior del ranking de gastos escolares por alumno del año 2004 (er figura 5.3.3). más
EL PECULIAR IMPACTO DE LA PROPUESTA 2½ Paradjicamente, el segundo factor que lle a un gasto municipal ms equitatio fue la Propuesta 2½. Esta iniciatia de los otantes, aprobada en 1980 e implementada en 1982, fue la culminacin del moimiento en contra de los impuestos en Massachusetts. La Propuesta 2½ contiene dos mecanismos importantes para limitar la aplicacin del impuesto municipal sobre la propiedad dentro de las ciudades pueblos indiiduales. El primer mecanismo, el tope de imposicin, Poltica tributaria inmobiliaria
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FIGURA 5.3.3
Gastos escolares por alumno incluyendo ayuda estatal, Año Fiscal 2004 ($=US$)
$11.000 $10.000
Ciudades industriales más antiguas Municipalidades en rápido crecimiento
$9.000 $8.000 $7.000 $6.000 $5.000 $4.000
l a o e r h n r y d h l e d n h d a h k l i t d l g t d l d m d r r r h r e e g t c t c r r e o e g i g o i h v e l u r e r e u f u e a o o u o o s o n k i i i s r r u u l u f o f f e e o k o e f o e e b v w f f o s b l y t s n s b i e a t r c r c d h o g d s r v l e R l l h r l m m s m t n a o i e r o n w e n r i t c t w M a o o y o i g r l t a F r e e B t l r B a o b B A C b H P i b r W A H a A P l F t L W r p M e h s l S w D h t a e e t C S A N M W . N
Fuente: Departamento de Educación de Massachusetts, Comparaciones Estadísticas de Finanzas Escolares, Año Fiscal 2004.
prohbe a una comunidad recaudar ms del 2,5 por ciento del aalo de cada propiedad en impuestos, a menos que los otantes de dicha comunidad aprueben una anulacin mediante un referéndum. Esta medida afecta a todas las ciudades pueblos, aunque tiene un impacto maor en las ciudades industriales ms antiguas que, de otra manera, podran aumentar las tasas del impuesto sobre la propiedad para compensar el retraso en los aalos de los inmuebles. La segunda disposicin clae de la Propuesta 2½ ha desempeñado un papel importantsimo en la atenuacin del desarrollo desigual mediante la limitacin de la cantidad de ingresos que pueden recaudar las comunidades ms prsperas al aumentar los aalos de los inmuebles. Esta medida, la limitacin de la imposicin, prohbe a los municipios aumentar sus ingresos impositios totales sobre las propiedades eistentes en ms del 2,5 por ciento cada año, independientemente del aumento en los aalos de los inmuebles. La limitacin de la imposicin tiene poco impacto en las ciudades industriales ms antiguas en las que los aalos de los inmuebles casi ni aumentan, aunque s afecta a las comunidades ms prsperas en donde las tasaciones crecen rpidamente. En consecuencia, la diferencia real en cuanto a la generacin de ingresos entre las ciudades ricas las ciudades pobres es mucho ms pequeña de lo que podra ser de otra manera.
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Polticas de suelo urbano
EL IMPACTO COMBINADO DEL APORTE ESTATAL y LA PROPUESTA 2½ Para ejemplificar de qué manera estos dos factores, el aporte estatal la Propuesta 2½, limitan las diferencias en el gasto municipal total per cpita, consideremos nueamente el caso de Andoer Lawrence, dos ciudades adacentes en la regin noreste del estado. Recordemos que Andoer tena ms de US$180.000 de aalo per cpita en el año 2004 comparado con menos de US$30.000 en Lawrence. Si no eistiera el aporte estatal ni las limitaciones al impuesto sobre la propiedad, Andoer podra, en teora, gastar seis eces ms que Lawrence en sericios municipales per cpita sin aplicar una tasa del impuesto maor que su ecina industrial ms antigua. De hecho, teniendo en cuenta solamente la recaudacin municipal, Andoer gast cerca de US$2.700 per cpita, mientras que Lawrence gast menos de US$1.000. No obstante, la ciudad de Lawrence, que recibe prcticamente todo su presupuesto escolar del estado, as como también un generoso aporte estatal destinado a otros sericios municipales importantes, logr gastar US$2.600 per cpita para sericios municipales en el año 2004. Por otro lado, la ciudad de Andoer, con un aporte estatal mnimo las limitaciones deriadas de la Propuesta 2½, gast un total de US$3.200 per cpita, es decir, slo unos US$600 ms que el gasto total de Lawrence. De ms est decir que an esta pequeña diferencia en el gasto puede ( probablemente lo hace) contribuir a un desarrollo desigual entre las dos comunidades adacentes, aunque el impacto se reduce gracias a la generosa poltica de redistribucin del estado a la Propuesta 2½. ¿LA IGUALDAD SIEMPRE ES IGUAL? EL CASO DE LA SEGURIDAD PúBLICA Una mejora en cuanto a la igualdad en la distribucin en todas las comunidades es importante, pero ¿es suficiente? Tal como lo demuestran los datos sobre gasto municipal basado en fuentes municipales de recaudacin en aporte a los municipios por parte del estado, Massachusetts, por lo general, ha tenido éito a la hora de mitigar el impacto de los ingresos desiguales deriados del impuesto sobre la propiedad entre las comunidades ricas las pobres, particularmente en lo que respecta al presupuesto escolar K-12 (del jardn de infantes al 12º grado de la primaria). Sin la generosidad del gobierno estatal, estas ciudades se eran forzadas a equilibrar sus presupuestos reduciendo los fondos destinados a los maestros, libros de teto tiles escolares, lo que generara ms obstculos en el camino del éito para los niños de edad escolar de esas comunidades. A medida que las ciudades industriales ms antiguas luchan por brindar sericios a los pobres, a los ancianos a las poblaciones etranjeras a un ritmo mucho ms acelerado que el que se obsera en las ciudades pueblos ms prsperos. y a medida que dichas ciudades industriales ms antiguas deben tratar con su propio legado de desigualdades histricas, nielar la situacin en otras reas que no sean el presupuesto escolar K-12 requiere una respuesta desproporcionada del estado. Los datos acerca de los gastos realizados en cuanto a proteccin policial brindan un ejemplo ilustratio de esto. Es erdad que el gasto per cpita en sericios de polica de las ciudades indusPoltica tributaria inmobiliaria
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triales ms antiguas es, en promedio, mucho maor que el de los municipios con un maor ritmo de crecimiento. En el año 2004, por ejemplo, Holoke gast casi 2,5 eces ms en proteccin policial que Shrewsbur, una ciudad con una poblacin un poco menor que la de Holoke. Sin embargo, este hecho oculta la realidad de la seguridad pblica en estas dos comunidades: Holoke registr 81 delitos cada mil residentes en 2004, mientras que Shrewsbur registr 14. Lo que realmente importa en cuanto a la seguridad pblica tiene ms que er con el gasto por delito que el gasto per cápita. As, a pesar del presupuesto ms grande que destina Holoke a la polica, el resultado es un niel de seguridad pblica desigual. El ejemplo ms etremo de esta situacin es la antigua ciudad industrial de Springfield en comparacin con la prspera comunidad de Westford. En el año 2004, Westford slo registr 129 delitos pero gast un promedio de US$25.000 por cada incidente. Por otro lado, Springfield, que registr cerca de 14.000 delitos, gast el equialente a US$2.200 por cada uno. Si usted fuera un delincuente racional que estuiera contemplando la posibilidad de cometer un delito, ¿dnde planificara su primo robo? Tal ez Westford sea ms lucratia, pero las posibilidades de que lo apresen son ms altas en dicha ciudad porque la polica tiene los recursos necesarios para concentrar su atencin en el delito que usted cometi. ¿ES SUFICIENTE LA IGUALDAD? EL CASO DE LOS SERvICIOS y LAS ACTIvIDADES RECREATIvAS Los presupuestos municipales en las ciudades con aalos inmobiliarios reducidas no pueden lograr mucho. Al reconocer que deben poner prioridades, estas ciudades han aproechado al mimo los ingresos proenientes de la recaudacin municipal los fondos transferidos por el estado para brindar a sus residentes los sericios indispensables: escuelas pblicas, polica, bomberos, agua corriente, alcantarillado e infraestructura. Aun as, al intentar denodadamente suplir estas necesidades bsicas de sus residentes, no han logrado realizar una inersin integral en sericios bsicos actiidades culturales recreatias. Segn lo dispuesto en el captulo 70 de las Lees Generales de Massachusetts, cada municipio tiene la obligacin de suplir un cierto umbral “fundamental” de fondos escolares por alumno. No obstante, no eiste tal obligacin para otros sericios municipales importantes, tales como el costo de planificacin, de zonificacin, de inspeccin de construcciones otros sericios. Las empresas demandan la prestacin de estos sericios en forma efectia, eficiente con pocas demoras a la hora de considerar la posibilidad de inertir en dichas comunidades. De manera similar, tanto los propietarios residenciales como las empresas buscan comunidades que ofrezcan sericios culturales recreatios. De las 12 ciudades industriales ms antiguas, 9 se encuentran en la mitad inferior del ranking de las ciudades que apoan la cultura las actiidades recreatias con la eistencia de bibliotecas, parques celebraciones comunitarias, componentes esenciales para crear sustentar un entorno atractio para trabajar iir. Las comunidades prsperas con aalos inmobiliarios en aumento se encuentran en mejor posicin a la hora de 270
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Polticas de suelo urbano
CONSECUENCIAS NO INTENCIONADAS DE LA REGULACIóN DEL MERCADO DE SUELO
A pesar de las diferencias, tanto los economistas como los planificadores que asistieron a la conferencia se concentraron en las consideraciones respecto a los mercados de suelo y su importancia en la vida social, poltica y econmica. Estuvieron de acuerdo en que los mercados de suelo tienen que ver con mucho más que el suelo. Estos mercados son importantes en las eperiencias de vida y el condicionamiento del bienestar de la mayora de las personas que viven y trabajan en las ciudades de pases desarrollados y en vas de desarrollo, por igual. Además, la regulacin tiene efectos econmicos tanto directos como indirectos que se etienden a muchas áreas de la vida econmica y la poltica pblica. Por ejemplo, es probable que los barrios urbanos de bajos ingresos tengan peores escuelas y eperimenten más criminalidad porque los mercados de suelo capitalian los valores de los equipamientos como mejores escuelas y menos criminalidad, fijando as el precio de los hogares más pobres en barrios menos deseables. El poder que tienen los mercados de suelo para reflejar y capitaliar los factores que afectan el bienestar de un hogar se revel en un estudio sobre las tasas de impacto gravadas en Florida sobre el desarrollo urbano nuevo. Ihlanfeldt y Shaughnessy encontraron que las tasas de impacto parecen estar completamente capitaliadas en los precios de las propiedades nuevas y eistentes, al redistribuirse los costos de la provisin de infraestructura nueva, los que –en ve de ser pagados por los contribuyentes eistentes– son deducidos del valor del suelo desarrollado. En Miami, que crece rápidamente, el costo de las tasas de impacto recay sobre los desarrolladores, aunque éstos fueron compensados mediante los precios más altos de las viviendas nuevas: “…mientras que los compradores de viviendas nuevas son compensados por estos precios más altos mediante los ahorros que reciben en la tributacin inmobiliaria. A diferencia de los efectos neutrales que las tasas tienen sobre los desarrolladores, los propietarios y los compradores de viviendas nuevas, las tasas de impacto proporcionan ganancias de capital a los propietarios de los hogares eistentes” (Ihlanfeldt y Shaughnessy 26). Un complemento de la historia de las tasas de impacto de Florida qued ilustrado en varios otros artculos acerca de los resultados no intencionados de la regulacin. Los participantes británicos informaron que la poltica de contencin urbana de Gran Bretaa ha creado una mayor densidad urbana dentro de las áreas urbaniadas, pero las ciudades sobrepasan sus cinturones verdes (o lmites al crecimiento) con asentamientos satélites más pequeos; la consecuencia es que el desarrollo se hace menos contiguo y los viajes se hacen más largos. Los pueblos se convierten en suburbios de alta densidad poblacional rodeados por un mar de trigo: en términos funcionales, la etensin de Londres cubre la mayor parte del sudeste de Inglaterra. En un ejemplo de los EE.UU. basado en una simulacin econométrica, Elena Irwin y Nancy Bockstael encontraron que la poltica de conglomeracin, cuya intencin es preservar los espacios abiertos, puede ser contraproducente. Utiliando datos de Maryland, simularon los efectos de una poltica que tena la intencin de preservar espacios abiertos rurales y encontraron que, por el contrario, dicha poltica acelerara el desarrollo: “al requerirse la preservacin de espacios abiertos Planificacin y desarrollo urbano
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financiar estos sericios pblicos, lo que fomenta la atraccin de inersiones familias de altos ingresos. EL TEMA FUNDAMENTAL: vALORES DE PROPIEDAD DIFERENTES y DESARROLLO DESIGUAL ¿Qué significa todo esto para el desarrollo en Massachusetts otros estados que dependen en gran medida del impuesto sobre la propiedad para financiar sus sericios municipales? En la medida que las empresas toman decisiones acerca de los lugares donde epandir sus operaciones o reubicar nueas oficinas en ista de la calidad de los sericios municipales la calidad de ida en cada municipio, una desigualdad inicial en los aalos de los inmuebles puede dar lugar, a medida que transcurre el tiempo, a una brecha ertiginosa entre las ciudades industriales ms antiguas las ciudades ms prsperas. El estado puede –en el caso de Massachusetts, de hecho lo hace– interenir con la intencin de rectificar la pronunciada diferencia que eiste en la capacidad de los diferentes municipios a la hora de prestar sericios pblicos. Sin embargo, an cuando se realizara una enorme redistribucin de recursos a traés de la asistencia estatal a los municipios, las ciudades industriales ms antiguas tienen una clara desentaja al competir por nueas inersiones nueos puestos de trabajo. Nuestra inestigacin sugiere que, aunque el impuesto sobre la propiedad contina siendo un componente importante del aparato financiero municipal, no puede por s mismo asegurar una prestacin equitatia por igual de sericios municipales tanto a las comunidades ricas como pobres. Las comodidades de las que disponen los residentes empresas no deben depender de las propias circunstancias econmicas, a sean positias o negatias, que han afectado las fortunas de las comunidades donde han decidido establecerse. No eiste una solucin simple a este problema, pero al menos dos cosas parecen necesarias para eitar que el desarrollo desigual se uela an ms pronunciado. En primer lugar, el gobierno estatal debe seguir brindando los recursos necesarios a las ciudades pueblos ms pobres para que sus comunidades continen siendo iables capaces de desempeñar un papel en el desarrollo econmico general del estado. En segundo lugar, deben profundizarse los estudios a fin de determinar si el hecho de brindar a las diferentes comunidades un conjunto ms dierso de herramientas fiscales, tales como los impuestos municipales a las ganancias sobre las entas, dara como resultado una maor igualdad entre los distintos municipios. REFERENCIAS – Tiebot, Charles M. 1956. A pre theory o local expenditres. Journal o Political Economy, 64 (octbre): 416–424. – Yongman, Joan y Andrew Reschovsky. 2007. The strengths o the property tax. The Boston Globe, 22 de septiembre.
Poltica tributaria inmobiliaria
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5.4 Lo que los dirigentes polticos deberan saber acerca de los impuestos sobre la propiedad Ronald C. Fisher | Enero 2009
A
unque los impuestos sobre la propiedad continan siendo una fuente importante fundamental de recaudacin para el gobierno municipal, también siguen siendo un tipo de impuesto mu controertido. La objecin general ms comn ante los impuestos sobre la propiedad es que son “injustos”: injustos en su distribucin en cuanto a los diferentes grupos de nieles de ingresos; injustos hacia grupos particulares de contribuentes (por ejemplo, propietarios, ancianos, granjeros); injustos porque los aumentos en el alor de mercado inmobiliario se someten a impuesto sin una ganancia en efectio que compense el aumento del impuesto; injustos debido a una administracin inepta o corrupta; injustos en cuanto al financiamiento de la educacin debido a las amplias diferencias en los alores de mercado inmobiliarios; etc. (youngman 2002). Los economistas otros analistas de impuestos epresan diferentes motios de preocupacin acerca de las consecuencias de los impuestos sobre la propiedad, tales como sus efectos sobre el consumo hogareño eficiente, sobre las decisiones acerca de dnde establecerse (tanto para las familias como para las empresas), sobre la eistencia de capital su utilizacin en la produccin, en las decisiones del gobierno municipal en cuanto a la cantidad necesaria de sericios pblicos (Zodrow 2008). Como consecuencia de estas diferentes preocupaciones, el impuesto sobre la propiedad parece estar siempre en la mira, a sea para su reforma, reduccin o an eliminacin. La adopcin de la Propuesta 13 por parte de los otantes de California en el año 1978 fue un momento clae en la denominada “reuelta del impuesto sobre la propiedad”. Posteriormente, los otantes en otros estados también adoptaron limitaciones similares a las de California o aprobaron eenciones, disminuciones, créditos o caractersticas especiales con el fin de reducir o limitar los impuestos sobre la propiedad para diferentes grupos. En las décadas de 1980 de 1990, las legislaturas esta-
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Polticas de suelo urbano
tales reformaron el financiamiento de la educacin, a eces segn lo requerido o propulsado por litigios, lo que redujo o modific la estructura de los impuestos sobre la propiedad , con frecuencia los sustitu por ingresos proenientes de otras fuentes. En los ltimos años, la reuelta del impuesto sobre la propiedad ha resurgido a medida que ciertos estados han considerado propuestas para reducir o an eliminar el impuesto sobre la propiedad mediante la epansin de ingresos alternatios. Debido a que muchas de estas propuestas sustituen el aumento de los impuestos estatales los nueos subsidios intergubernamentales por ingresos proenientes del impuesto municipal sobre la propiedad, esto podra dar como resultado una reduccin de la autonoma fiscal de los gobiernos municipales, a la ez que se reducira la dependencia en los impuestos sobre la propiedad. A modo de reflejo de la adertencia del presidente Kenned (1962), cuando epres que “con frecuencia nos aferramos a los clichés de nuestros antepasados”, muchos de los comentarios crticas populares acerca de los impuestos sobre la propiedad reflejan opiniones desactualizadas acerca de la condicin de la administracin fiscal o ignoran las inestigaciones recientes que brindan una perspectia nuea sustancialmente diferente. De ms est decir que la culpa de esto la tienen tanto los analistas impositios como los polticos. De todas formas, el tema de los impuestos sobre la propiedad parece ser un tpico para el cual se requiere especialmente un mejor niel de educacin comprensin. Las consideraciones que aparecen a continuacin pueden audarnos a aclarar algunos aspectos importantes acerca de la utilizacin de los impuestos sobre la propiedad como fuente de ingresos para el gobierno municipal como mecanismo de financiamiento de los sericios municipales. LOS IMPUESTOS SOBRE LA PROPIEDAD y LOS GOBIERNOS MUNICIPALES Los impuestos sobre la propiedad son la base nanciera de los gobiernos municipales.
El monto de impuestos sobre la propiedad recaudado en el ejercicio fiscal 2005, que lleg a US$346,3 mil millones, represent cerca del 28 por ciento de la recaudacin general total del gobierno municipal, aunque constitu aproimadamente el 75 por ciento de los impuestos municipales. En su calidad de fuente principal de ingresos controlada directamente por los gobiernos municipales, el impuesto sobre la propiedad ha sido un factor clae en la autonoma fiscal municipal. Los impuestos sobre la propiedad brindan cerca de un tercio de los ingresos generales a las escuelas pblicas a niel nacional, cerca de un cuarto de los ingresos a los gobiernos de cada condado cerca del 20 por ciento de los ingresos a las ciudades (er figura 5.4.1). Los municipios de los pueblos, la maora de los cuales prestan sericios pblicos en reas ms rurales, dependen de los impuestos sobre la propiedad para obtener ms de la mitad de sus ingresos. En general, la participacin de los impuestos sobre la propiedad en los ingresos municipales se redujo en las décadas de 1960 de 1970, aunque se mantuo bastante constante en las ltimas décadas.
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FIGURA 5.4.1
Los impuestos sobre la propiedad como porcentaje de recaudación general, por tipo de gobierno – 1962-2002
70
60
50
e j a t n e c r o P
40
30
20
10
0 1962
1967 Delegaciones
1972
1977
1982
Distritos escolares
1987
1992
Condados
1997
2002
Municipios
Fuente: Fisher (2007).
Reemplazar todos los impuestos sobre la propiedad requeriría aumentar los impuestos estatales a las ventas a más del doble.
La totalidad de los impuestos sobre la propiedad, impuestos a las entas e impuestos a las ganancias empresariales recaudados por todos los gobiernos de EE.UU. tienen aproimadamente la misma magnitud, a que se encuentran dentro del rango de US$350 mil millones a US$450 mil millones (er la figura 5.4.2). En el año 2005, los impuestos sobre la propiedad (US$346,3 mil millones) igualaron esencialmente al impuesto a las ganancias empresariales, tanto federal como estatal (US$355 mil millones) superaron tanto a los impuestos generales a las entas (US$271,2 mil millones) como a algunos impuestos indirectos, tales como los impuestos sobre el combustible los cigarrillos (US$197,8 mil millones). Por consiguiente, si la totalidad de la recaudacin proeniente del impuesto sobre la propiedad se reemplazara por una recaudacin ms alta del impuesto general a las entas sin realizar ninguna modificacin en la base impositia de este ltimo, las tasas estatales del impuesto a las entas deberan aumentar un 125 por ciento. Suponiendo que la tasa del impuesto general a las entas, tanto estatal como municipal, sea de aproimadamente el 7 por ciento, se requeriran tasas del 15 274
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1.3 La poltica cambiante de los megaproyectos urbanos aln alhuler y Dvid Luber | ocubre 2003
D
esde los primeros tiempos de la repblica, los impulsores del desarrollo civil han instado a los gobiernos de los EE.UU. a realiar construcciones a gran escala (que aqu denominaremos “megaproyectos”): desde los canales y ferrocarriles del siglo xIx hasta los sistemas de trenes ligeros y los centros de convenciones de hoy en da. Hasta mediados del siglo xx, dichos proyectos solan involucrar un modesto gasto pblico (segn los estándares contemporáneos) y casi nunca causaban una interrupcin significativa en la estructura urbana eistente. Este patrn se vio alterado en forma abrupta en la década de los cincuenta y principios de los sesenta. Las economas de las ciudades centrales se haban estancado, salvo muy raras ecepciones, debido a la gran depresin y a la segunda guerra mundial, y continuaron as en los primeros aos de la posguerra. Los lderes polticos y empresariales locales del pas llegaron a la conclusin de que si se deseaba que las ciudades centrales (en particular aquellas que se haban desarrollado con anterioridad a la era del automvil) prosperaran nuevamente, requeriran ciruga mayor. En particular, era necesario eliminar los asentamientos informales con el fin de crear grandes espacios en los centros de las ciudades para desarrollar nuevamente distritos de oficinas, facilitar el movimiento automotor de alta velocidad entre puntos suburbanos y centrales de la ciudad, y desarrollar mayores campos de aviacin con terminales atractivas para la incipiente industria de la aviacin. Al reconocer que no podran financiar estos costosos proyectos con los fondos generados a nivel municipal, los lderes urbanos llevaron a cabo campaas enérgicas para obtener asistencia federal, y finalmente consiguieron una gran cantidad de recursos.Atribuimos el éito de estos lderes principalmente a los siguientes factores: (1) la poblacin confiaba en el gobierno como nunca antes durante el perodo de posguerra; (2) los empresarios, por lo general, aceptaban la necesidad de activismo gubernamental para sostener la prosperidad; y (3) aunque las ciudades carecan de la influencia poltica para garantiar sus propios programas costosos, fueron capaces de participar en coaliciones mucho más amplias, especialmente aquellas dirigidas al desarrollo de viviendas (que se epandi también hacia
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FIGURA 5.4.2
Impuestos totales recaudados por tipo en todos los niveles gubernamentales de EE.UU. – 2005 ($=US$)
$1.400
$1.200
$1.000
$800
$600
$400
$200
$0 Impuesto a las ganancias personales
Impuesto al seguro social
Impuesto a las ganancias empresarial
Impuesto sobre la propiedad
Impuesto a las ventas general
Impuesto al consumo selectivo
Miles de millones de dólares Fuente: Fisher (2008).
por ciento o 16 por ciento para poder reemplazar todos los impuestos sobre la propiedad sin realizar ninguna modificacin en las bases del impuesto a las entas. De manera similar, la recaudacin proeniente del impuesto sobre la propiedad podra reemplazarse duplicando todos los impuestos a las ganancias empresariales, tanto estatales como federales, aunque la tendencia en los ltimos años ha sido reducir los impuestos a las empresas. Los impuestos sobre la propiedad han sido sensibles al crecimiento económico y se han mantenido relativamente estables con el correr del tiempo.
Eisten dos preguntas claes respecto de todos los impuestos que tienen que er con las implicaciones que tienen en el presupuesto a largo plazo: ¿la base imponible aumenta automticamente en respuesta al crecimiento econmico? ¿hasta qué punto ara la base imponible de un año a otro Poltica tributaria inmobiliaria
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a medida que la economa flucta? La primera pregunta es importante, a que la demanda de sericios pblicos por lo general aumenta con el crecimiento econmico (de ingresos), lo que requiere una recaudacin adicional para prestar sericios adicionales. En segundo lugar, si la base imponible ara en forma sustancial a medida que aran también las condiciones econmicas, la planificacin del presupuesto se torna ms difcil. Los impuestos sobre la propiedad han sido una fuente estable de recaudacin (en particular si los comparamos con los impuestos a las entas a las ganancias), a que han registrado la menor ariacin a lo largo de los años respecto de todos los impuestos estatales principales (er figura 5.4.3). La estabilidad a corto plazo de la base imponible sobre la propiedad refleja el hecho econmico de que la inersin de capital (tanto residencial como empresarial) es, por naturaleza, una decisin a largo plazo, influenciada en maor medida por las epectatias a largo plazo que por las circunstancias econmicas a corto plazo. Por consiguiente, los alores inmobiliarios tradicionalmente no se han reducido en forma significatia frente a cada recesin , cuando lo han hecho, el tpico retraso en las tasaciones ha mantenido los alores de las propiedades sujetas a impuesto al FIGURA 5.4.3
Volatilidad de recaudaciones estatales y locales, 1990-2006
0,15
Propiedad Ventas Recaudaciones
0,10
l a u t n e c r o p o i b m a C
0,05
0 1 0 0 2 e r b m e i v o n – o z r a m n ó i s e c e R
1 9 9 1 o z r a m – 0 9 9 1 o i l u j n ó i s e c e R
-0,05
-0,10
-0,15 0 9 9 1
1 9 9 1
2 9 9 1
Fuente: Kenyon (2007, 41)
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1 0 0 2
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3 0 0 2
4 0 0 2
5 0 0 2
6 0 0 2
menos durante la primera parte de la recesin econmica. De hecho, en algunos casos, las bases graables sobre la propiedad fueron anticclicas, es decir, aumentaban cuando las bases graables a las entas a las ganancias declinaban. Los alores de mercado inmobiliarios en los Estados Unidos han reflejado un crecimiento econmico a largo plazo, por lo que, hasta hace poco tiempo, la recaudacin proeniente del impuesto sobre la propiedad también aumentaba en respuesta a dicho crecimiento, superada solamente por los impuestos a las ganancias personales. Los alores de mercado inmobiliarios, en particular los alores de las propiedades residenciales, también han aumentado en respuesta a los nueos formatos familiares, la suburbanizacin, las mejoras en el transporte las nueas inersiones de negocios. Al mismo tiempo, las mejoras en las metodologas de aluacin han permitido que las tasaciones inmobiliarias para fines impositios reflejen dichos aumentos en los alores de mercado. LOS IMPUESTOS SOBRE LA PROPIEDAD y LOS PROPIETARIOS RESIDENCIALES El rango característico de pagos del impuesto sobre la propiedad de un propietario residencial, uctúa entre US$125 y US$150 al mes.
El total de los impuestos sobre la propiedad de todos los tipos de propiedades en los Estados Unidos se ha mantenido en cerca del 3 por ciento de las ganancias personales totales desde el año 1982 (con un lee aumento que fue de aproimadamente el 2,85 por ciento en 1982 al 3,15 por ciento en 2005). Segn inestigaciones recientes, la mediana de la tasa efectia del impuesto sobre la propiedad de todos los tipos de inmuebles (terrenos construcciones residenciales no residenciales) es de aproimadamente 1,7 por ciento del alor total de la propiedad (Graelle 2007). ¿Cul es la obligacin “tpica” del impuesto sobre la propiedad de un propietario residencial? Las 75 millones de iiendas ocupadas por sus dueños durante todo el año, que eistan en 2005, registraron una mediana en su alor de mercado de US$165.344 una mediana en el impuesto inmobiliario mensual de US$127 (Oficina del Censo de EE.UU. 2005). La mediana en el alor de las propiedades ocupadas por sus dueños haba aumentado a cerca de US$191.000 para el año 2007, con una mediana en el impuesto sobre la propiedad mensual de US$144 (Oficina del Censo de EE.UU. 2008). Debido a la reciente crisis en el mercado inmobiliario, los precios han disminuido comparados con el niel mimo registrado en el año 2007 (por lo que los datos relatios al año 2005 tal ez sean ms eactos ahora). Por lo tanto, la mitad de los propietarios residenciales de los EE.UU. pagan menos del rango de US$125 a US$150 por mes por concepto de impuesto a la propiedad. El propietario residencial promedio pagaba unos US$1.524 en impuestos sobre la propiedad en el año 2005 US$1.728 en el año 2007, una tasa efectia de este impuesto de menos del 1 por ciento (0,9 por ciento) del alor de la propiedad en ambos años. De ms est decir que los montos del impuesto sobre la propiedad aran segn cada propietario residencial, debido a que las tasas del impuesto son diferentes en cada comunidad los Poltica tributaria inmobiliaria
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propietarios residenciales poseen inmuebles de diferentes alores. Un propietario residencial que posee un inmueble de alor promedio puede esperar un monto anual del impuesto sobre la propiedad de entre US$1.500 US$3.300, o, epresado de otra manera, entre US$125 US$275 por mes si las tasas del impuesto son ms altas que el promedio (er tabla 5.4.1). Un propietario residencial que posee un inmueble de US$300.000 (ubicado dentro del percentil 75º de las propiedades ocupadas por sus dueños en el año 2005) podra esperar un monto anual del impuesto sobre la propiedad de entre US$2.700 US$6.000 (entre US$225 US$500 por mes), siempre teniendo en cuenta las diferencias en las tasas impositias. Las preocupaciones acerca de la carga del impuesto sobre la propiedad para los propietarios pueden mitigarse mediante ajustes impositivos especícos.
Casi todos los estados tienen programas para reducir o limitar la carga del impuesto sobre la propiedad a ciertos grupos de propietarios residenciales, por lo que los montos netos del impuesto son, por lo general, ms bajos que los que indica la Encuesta Estadounidense sobre la viienda. Por ejemplo, 40 estados ofrecen eenciones o créditos impositios residenciales; 34 estados el Distrito de Columbia otorgan reembolsos o créditos en el impuesto sobre la propiedad (generalmente denominados “fusibles”), aplicables si los impuestos sobre la propiedad eceden ciertos porcentajes especficos de ingresos; al menos 25 estados el Distrito de Columbia ofrecen opciones para diferir el pago del impuesto sobre la propiedad con el fin de eitar que los propietarios residenciales tengan que ender su casa para pagar los impuestos (Baer 2005). La opcin respecto de dichos programas se determina segn los ingresos o el patrimonio, o est dirigida a ciertos contribuentes en particular, especialmente los ancianos. Otro punto a considerar es que los impuestos sobre la propiedad pueden “reducirse” mediante las deducciones que toman en el impuesto a las ganancias federal aquellos contribuentes que TABLA 5.4.1 Ejemplos de montos anales y mensales del impesto sobre la propiedad ($ = uS$) Percentil de valor
Valor de mercado
Tasas eectivas del impesto 0,90%
1,00%
1,40%
1,70%
2,00%
$78.000
$702 $58,50
$780 $65,00
$1.092 $91,00
$1.326 $110,50
$1.560 $130,00
40º
$130.000
$1.170 $97,50
$1.300 $108,33
$1.820 $151,67
$2.210 $184,17
$2.600 $216,67
mediana
$165.000
$1.485 $123,75
$1.650 $137,50
$2.310 $192,50
$2.805 $233,75
$3.300 $275,00
60º
$200.000
$1.800 $150,00
$2.000 $166,67
$2.800 $233,33
$3.400 $283,33
$4.000 $333,33
75º
$300.000
$2.700 $225,00
$3.000 $250,00
$4.200 $350,00
$5.100 $425,00
$6.000 $500,00
20º
Fente: Cálclos del ator en base a la Encesta Estadonidense sobre la Vivienda del año 2005.
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categorizan sus deducciones. La deducibilidad a niel federal puede resultar una gran entaja para los impuestos municipales sobre la propiedad si los comparamos con los impuestos municipales a las entas, a que, segn la le impositia federal en igencia, los contribuentes que categorizan sus deducciones pueden deducir los impuestos sobre la propiedad tanto estatales como municipales, adems de los impuestos a las ganancias o los impuestos a las entas. En aquellos estados que aplican tanto impuestos a las ganancias como impuestos a las entas, casi siempre resulta ms proechoso que los contribuentes deduzcan el impuesto a las ganancias en lugar del impuesto a las entas. Los aumentos en los pagos del impuesto sobre la propiedad debido al incremento de los valores de mercado inmobiliarios pueden generar un problema de liquidez para las familias, en particular cuando los valores inmobiliarios aumentan más rápidamente que los ingresos.
Los impuestos sobre la propiedad graan el alor del capital (principalmente, terrenos, estructuras equipos) utilizado para producir bienes sericios para el hogar. Con un sistema del impuesto sobre la propiedad que funcione bien, el impuesto debera estar relacionado con el alor de mercado de la propiedad. Si el alor de mercado el alor imponible de las propiedades en cierta jurisdiccin aumentan la tasa del impuesto se mantiene constante (o si la tasa del impuesto se reduce pero en una proporcin menor que el aumento en los alores) los montos del impuesto sobre la propiedad para dichas propiedades que estn aumentando su alor también se incrementarn. Debido a que el aumento en el alor de una iienda ocupada por su dueño normalmente no se realiza hasta que la propiedad se ende, los contribuentes pueden enfrentar impuestos sobre la propiedad ms altos sin el aumento de sus ingresos (efectio) necesario para poder cubrir este monto maor del impuesto. Este punto puede llegar a presentar un problema especial para aquellas personas que adquieren iiendas en base al monto mensual mimo que la familia puede pagar. Este tema también puede ser uno de los dos factores principales detrs de los reclamos por reducciones significatias en el impuesto sobre la propiedad (o aun la eliminacin total de este impuesto) durante la ltima década, perodo marcado por un incremento sustancial en los precios de las iiendas. El segundo factor es la relacin eistente entre los impuestos sobre la propiedad la asignacin de recursos para el financiamiento escolar (éase Kenon 2007). A modo de ilustracin, tomemos como ejemplo una familia con ingresos de US$100.000 una iienda con un alor inicial de US$300.000 (er tabla 5.4.2). Al principio, la familia debe pagar un monto mensual de la hipoteca de US$1.600 un monto mensual del impuesto sobre la propiedad de US$250, por lo que el gasto en concepto de iienda es del 22 por ciento de sus ingresos. Si, en el transcurso de cinco años, el alor de la iienda aumenta un 9 por ciento anual los ingresos lo hacen un 3 por ciento, el alor de la casa ser de aproimadamente US$460.000 los ingresos de la familia sern de aproimadamente US$115.900. Teniendo en cuenta una tasa impositia constante, la obligacin anual del impuesto sobre la propiedad aumentar de US$3.000 a US$4.600 los pagos mensuales de este impuesto se incrementarn de US$250 a US$383, es Poltica tributaria inmobiliaria
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influencia sobre la estructura del programa, tenan una mayor influencia aun en lo que respecta a los proyectos, lo que pudieron ejercer en forma individual. Cada uno de los proyectos que analiamos fue iniciado por funcionarios a nivel subnacional y grupos de interés, quienes tomaron la iniciativa en cada etapa del proceso de toma de decisiones. Aunque sus criterios se encontraban limitados por las normas sobre programas federales, igualmente permanecan alertas ante las oportunidades de obtener eenciones, modificaciones de leyes y fondos adicionales, gracias a la ayuda de sus delegaciones congresistas. En otras palabras, cuando los objetivos federales no son claros y tienen una defensa débil, la teora del mandante-mandatario (aplicada al sistema intergubernamental) debe interpretarse en forma ascendente en lugar de descendente. Costos altos y crecientes
Los diseos de planificacin sin daos y los acuerdos de mitigacin relacionados con éstos por lo general han generado proyectos que resultan mucho más costosos que los de sus predecesores histricos. Segn Brian Taylor (1995), el costo promedio por milla de carril central en autopistas urbanas aument más del 600 por ciento en términos reales desde los aos sesenta a los aos ochenta, y los costos resultaron an más altos en algunos de los megaproyectos que analiamos. Aunque Taylor descubri que las autopistas urbanas costaron un promedio de 54 millones de dlares por milla de carril central (a la tasa del dlar del ao 2002) en los ochenta, por ejemplo, el “gran poo” cost 1,9 mil millones de dlares por milla de carril central. En este mismo sentido, Judith Grant Long (2002) indica que el costo promedio de nuevos estadios y campos de deportes eperiment un aumento de más del cuádruplo en términos reales desde los aos cincuenta hasta los noventa. Además, hemos calculado que los costos de desarrollo de trenes ligeros aumentaron en cerca de dos quintas partes desde los aos ochenta hasta los noventa. Tanto los proyectos antiguos como los más recientes han eperimentado un patrn continuo de aumentos de costos significativos entre el momento de la autoriacin y el de la finaliacin del proyecto. Por ejemplo, el costo proyectado para el “gran poo” de Boston prácticamente se ha triplicado en términos reales desde que fue aprobado por el congreso en calidad de proyecto de autopista interestatal en el ao 1987. El costo del aeropuerto internacional de Denver aument más del doble desde la aprobacin de los votantes y la recepcin de los fondos federales a fines de los ochenta hasta su finaliacin seis aos más tarde. Aunque un estudio completo sobre este tema ecede los alcances del presente artculo, creemos que el patrn continuo de cálculo de costos demasiado bajos se debe a dos raones principales. En primer lugar, los defensores de los proyectos tienen grandes incentivos para calcular los costos en forma optimista mientras intentan conseguir compromisos de apoyo poltico. En segundo lugar, los megaproyectos son, con frecuencia, tan complejos (tanto en términos técnicos como en cuanto a los acuerdos de mitigacin que generalmente son necesarios para mantenerlos en curso) que los 28
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decir, un aumento general en el gasto de la iienda de US$133 por mes. Aunque los impuestos han aumentaValor de mercado $300.000 do mucho ms rpidamente que los Ingresos del hogar $100.000 Razón valor/ingresos 3,0 ingresos, la razn [gastos de iienda]/ $270.000 Monto de la hipoteca [ingresos] ha disminuido de 22 por Pago mensual de la hipoteca (capital + intereses) $1.600 ciento a 21 por ciento el patrimonio Tasa eectiva del impuesto sobre la propiedad 1% de la familia respecto de la iienda $3.000 Impuesto sobre la propiedad anual $250 Impuesto sobre la propiedad mensual ha aumentado de US$30.000 (el Gasto mensual total (capital + intereses + impuesto) $1.850 pago inicial) a cerca de US$190.000, 22% Razón gastos de la vivienda/ingresos mensual es decir, una ganancia de capital de Cambios despés de 5 años US$160.000. $460.000 Nuevo valor de mercado (crecimiento anual del 9%) ¿Cules seran las respuestas posi$115.900 Ingresos del hogar (crecimiento anual del 3%) bles o adecuadas a esta situacin? De 4,0 Razón valor/ingresos ms est decir que no es necesaria Tasa eectiva del impuesto sobre la propiedad 1% Nuevo impuesto sobre la propiedad anual $4.600 ninguna respuesta de parte de los $383 Nuevo impuesto sobre la propiedad mensual polticos, a que los propietarios resiNuevo gasto total mensual (capital + intereses + impuesto) $1.983 denciales que se encuentran en esta $1.600 Cambio en el impuesto sobre la propiedad anual situacin tienen ahora un patrimonio $133 Cambio en el impuesto sobre la propiedad mensual $160.000 Cambio en el valor de mercado maor, al menos en teora. De hecho, Razón gastos de la vivienda/ingresos mensual 21% podra sostenerse que muchas persoFente: Cálclos del ator. nas compraron casas con la epectatia el deseo de que aumentara el alor de las mismas. Recordemos que una casa con un alor de US$300.000 se encontraba en el cuartil superior del ranking de iiendas ocupadas por sus dueños durante todo el año en 2005. Los estados los municipios han utilizado dos programas para tratar este asunto. El primero de ellos, que consiste en los denominados “fusibles”, ofrece créditos o reembolsos fiscales cuando los montos del impuesto sobre la propiedad eceden cierto umbral de ingresos. Si los impuestos sobre la propiedad aumentan ms rpido que los ingresos, un fusible en forma de crédito o reembolso puede reducir en forma efectia el monto del incremento de dicho impuesto. Una posible segunda solucin sera permitir a las familias diferir los pagos del impuesto sobre la propiedad (o, al menos, el aumento de dichos pagos) hasta que se enda la casa. Tomemos como ejemplo la casa de US$300.000: si el propietario ende la casa después de cinco años ha diferido solamente el aumento de los pagos del impuesto sobre la propiedad en comparacin con los montos que pagaba cuando compr la casa, este propietario debera aproimadamente US$4.560 en impuestos atrasados (ms intereses), pero habra obtenido una ganancia de capital de US$160.000 con la cual pagar el impuesto diferido. TABLA 5.4.2 Ilstración del crecimiento en los valores inmobiliarios y el impesto sobre la propiedad en 5 años ($=uS$)
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DISTRIBUCIóN DE LA CARGA DEL IMPUESTO SOBRE LA PROPIEDAD La distribución general de la carga del impuesto sobre la propiedad parece ser, en líneas generales, proporcional a los ingresos para la mayoría de los contribuyentes con ingresos de nivel medio.
Segn las inestigaciones, para obtener un impuesto sobre la propiedad uniforme a niel nacional sobre todas las propiedades, el grfico de tasas efectias del impuesto (es decir, el impuesto considerado como un porcentaje de los ingresos) debera tener forma de U con respecto a los ingresos anuales actuales: regresias (decrecientes) del 30 por ciento al 40 por ciento de las familias en el niel inferior; proporcionales para la maora; progresias (crecientes) del 5 por ciento al 10 por ciento de las familias en el niel superior. El aumento de la carga impositia para el 10 por ciento de los contribuentes en el niel superior ocurre debido a que el impuesto nacional sobre la propiedad reducira la tasa de retorno a todas las formas de patrimonio , as, impondra una carga relatia sobre los propietarios de capital, que se encuentran concentrados en el niel superior de la distribucin de ingresos. Si el mismo impuesto se compara con una medida de ingresos permanentes o italicios, la carga general del impuesto resulta esencialmente proporcional a los ingresos permanentes. El resultado es leemente diferente si tomamos en cuenta las ariaciones en las tasas impositias entre comunidades o entre tipos de propiedades. Suponiendo que las cargas del impuesto sobre la propiedad ms altas recaeran sobre los propietarios residenciales e inquilinos en comunidades en las que se aplican impuestos ms altos consumidores de bienes producidos con propiedades sujetas a impuesto, las cargas impositias son regresias del 20 por ciento al 40 por ciento de los contribuentes del niel inferior proporcionales para el resto (comparadas con los ingresos anuales). El resultado general es un poco menos progresio debido a las cargas impositias relatiamente ms bajas estimadas para las personas con los maores ingresos. Comparndolas con los ingresos permanentes o italicios, la distribucin general de la carga del impuesto sobre la propiedad se uele un poco ms progresia. Sin duda, los resultados arrojados por las inestigaciones no aalan la opinin popular de que los impuestos a las entas son relatiamente mejores para los contribuentes con menores ingresos. La distribucin de los impuestos sobre la propiedad los impuestos a las entas es bastante similar. Los impuestos a las entas tienden a ser leemente regresios si se los compara con los ingresos anuales actuales, bastante proporcionales con respecto a los ingresos permanentes o italicios. Sin embargo, eisten al menos dos razones para creer que dichas estimaciones acerca de la incidencia general del impuesto sobre la propiedad tal ez no sean releantes a la hora de tomar decisiones especficas en cuanto a las polticas de cada estado o municipio en particular, como lo eremos a continuacin. Los efectos económicos esperados de una modicación en par ticular en el impuesto sobre la propiedad dependen de qué gobiernos modican el impuesto y de qué manera.
Debido a que la distribucin de la carga impositia depende de la naturaleza del impuesto (uniforme o diferencial) de la etensin geogrfica de cualquier modificacin en el impuesto Poltica tributaria inmobiliaria
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sobre la propiedad, la incidencia general de un impuesto sobre la propiedad debe analizarse con mucho cuidado. En primer lugar, una reduccin de los impuestos sobre la propiedad a niel nacional beneficiara a todos los propietarios de capital, en forma proporcional al monto de capital que poseen. Dicha modificacin claramente beneficiara a los ricos, que son los que poseen un capital relatiamente maor. En segundo lugar, si slo un estado eliminara el impuesto sobre la propiedad, el beneficio sera de los propietarios de suelos, consumidores de iiendas trabajadores en dicho estado. El hecho de que dicha modificacin beneficie a los ricos o a los pobres depende del niel de ingresos de los trabajadores propietarios residenciales de dicho estado, por lo que registrara una gran diferencia entre estados tales como Connecticut Mississippi. En tercer lugar, si slo un gobierno municipal eliminara el impuesto sobre la propiedad (cambindolo por un impuesto municipal a las ganancias o a las entas, por ejemplo), el beneficio de la reduccin del impuesto sobre la propiedad sera casi eclusiamente de los propietarios de suelos en dicho municipio. El efecto de distribucin depende de la caracterstica econmica de dichos propietarios, algunos de los cuales tale ez ni siquiera residan en dicho municipio. Debemos tener cuidado con el “callejn sin salida” inherente a este tipo de anlisis. Podra parecer que la reduccin del impuesto sobre la propiedad en todos los estados con bajos ingresos resultara una poltica en beneficio de los pobres para la nacin. No obstante, si un estado de bajos ingresos redujera el impuesto sobre la propiedad, los efectos de dicha reduccin seran progresios (o en beneficio de los pobres); por el contrario, si todos los estados de bajos ingresos redujeran los impuestos sobre la propiedad en forma simultnea, el efecto sera similar al de una reduccin del impuesto sobre la propiedad a niel nacional. En otras palabras, el efecto sera regresio o en beneficio de los ricos, a que los beneficios iran principalmente a aquellos que poseen capital. Para poder predecir las consecuencias en la distribucin de los ingresos proocadas por las modificaciones en los impuestos sobre la propiedad, tanto a niel estatal como municipal, resulta importante saber si las jurisdicciones con tasas del impuesto sobre la propiedad relatiamente altas tienden a ser comunidades de altos o de bajos ingresos. Las pruebas a este respecto aran en lo geogrfico, especialmente para los gobiernos municipales. Sin embargo, en lo que atañe a los estados, la cantidad de estados de bajos ingresos que sufren tasas altas del impuesto se compensa esencialmente con la cantidad de estados de bajos ingresos que se benefician con tasas ms bajas del impuesto. Bajo ciertas condiciones, el impuesto sobre la propiedad sirve a modo de “precio” por vivir en una comunidad en particular y consumir los servicios del gobierno municipal.
Los impuestos sobre la propiedad pueden conertirse en precios o tarifas por iir en un lugar determinado si: (1) los consumidores eligen el lugar donde iir en base al paquete de impuesto sobre la propiedad sericios que ofrece el gobierno municipal; (2) eisten diferentes comunidades entre las que pueden elegir; (3) eiste algn tipo de mecanismo (como por ejemplo, la 282
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Polticas de suelo urbano
zonificacin) con el fin de mantener el equilibrio (Fischel 2001). En tal situacin, las personas que desean el mismo paquete fiscal se agrupan en un mismo lugar. Si una comunidad tiene tasas altas del impuesto sobre la propiedad porque los residentes demandan, relatiamente, una gran cantidad de sericios pblicos, estos residentes simplemente estn pagando por los sericios que utilizan. Si los impuestos sobre la propiedad siren de esta manera como impuestos o tarifas por beneficios, el impuesto, entonces, no modifica las tasas de retorno del capital ni crea incentios para reasignar el capital entre diferentes jurisdicciones o usos. En este caso, no tiene sentido considerar la incidencia del impuesto en forma separada de la prestacin de sericios pblicos, a que el impuesto simplemente refleja la demanda de dichos sericios, en una situacin en la que cada contribuente paga el costo por el niel de consumo deseado de sericios pblicos municipales. Si debemos considerar a los impuestos sobre la propiedad como impuestos sobre capitales miles o como tarifas por iir en una jurisdiccin en particular beneficiarse con los sericios que se presten all contina siendo un tema controertido para algunos analistas de finanzas pblicas. Los que apoan el punto de ista del impuesto como beneficio citan ciertos estudios que demuestran que muchas reas metropolitanas poseen numerosas localidades que ofrecen diferentes sericios ( cada una permanece en forma relatiamente homogénea) que la conocida complejidad de las normas en cuanto a la zonificacin puede serir para mantener la homogeneidad de la comunidad. De hecho, parece que esta perspectia se aplica mu bien en las reas suburbanas de las regiones metropolitanas relatiamente grandes (éase Inman 1994). Eiste un niel mucho menor de acuerdo en cuanto a si esta perspectia se aplica a las reas rurales a las grandes ciudades centrales. En las reas rurales, las personas tal ez tengan pocas opciones para iir debido al tamaño geogrfico de las comunidades, o tal ez no les resulte factible separar sus elecciones de lugares para trabajar para iir. Asimismo, es posible que esta perspectia tampoco se aplique a las grandes ciudades, que son inherentemente bastante heterogéneas. Por lo tanto, los impuestos sobre la propiedad aplicables a los propietarios en grandes ciudades tal ez no se correspondan necesariamente con los beneficios deriados de los sericios pblicos, por lo que el efecto distributio del impuesto puede llegar a ser significatio. ¿QUÉ SIGNIFICA TODO ESTO? ¿Qué podemos decir entonces en defensa de los impuestos sobre la propiedad en relacin con las principales alternatias del impuesto a las ganancias o el impuesto a las entas? Un impuesto sobre la propiedad relatiamente modesto para el propietario residencial promedio (es decir, de menos del 1 por ciento del alor inmobiliario o US$150 por mes) sostiene una significatia cantidad de sericios municipales importantes ha permitido a los gobiernos municipales funcionar independientemente de los gobiernos en los nieles ms altos. Los impuestos sobre la propiedad son relatiamente isibles, por lo que contribuen a que los gobiernos deban dar cuenta del uso de los ingresos recaudados. La recaudacin del impuesto sobre la propiedad ha respondido al crecimiento econmico , tal ez, ha sido la ms estable de todas las bases graables. Por lo general, los Poltica tributaria inmobiliaria
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FIGURA 1.4.1
Proyección de crecimiento en emisiones de CO2 de automóviles y camiones livianos
170% 160% 150% 140%
VMT: Millas viajadas por vehículo CO2 MPG: Millas por galón de combustible Fuel GHG: Combustible GI 1990 CO2
130% 120% 110% 100% 90% 80% 70% 2005
2010
2015
2020
2025
2030
Fuente: Ewing et al. (2007)
FIGURA 1.4.2
Proyección de crecimiento en emisiones de CO2 de automóviles y camiones livianos, con estándares nacionales estrictos sobre vehículos y combustibles
170% 160% 150% 140%
VMT: Millas viajadas por vehículo CO2 MPG: Millas por galón de combustible Fuel GHG: Combustible GI 1990 CO2
130% 120% 110% 100% 90% 80% 70% 2005
2010
2 015
2020
2025
2030
Fuente: Ewing et al. (2007) Nota: Proyección de crecimiento con niveles CAFE del Senado—nueva economía de combustibles para vehículos de pasajeros de 35 millas por galón en 2020 y aplicación a nivel nacional del estandar de California de combustible bajo en carbón de –10% para 2020.
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impuestos sobre la propiedad son eficientes desde el punto de ista econmico si los comparamos con otras alternatias, especialmente si siren como pago por prestacin de sericios municipales. Finalmente, los impuestos sobre la propiedad pueden contribuir a la progresiidad impositia general si los comparamos con las otras alternatias, lo que resulta mu importante aqu es que los impuestos sobre la propiedad poseen, en muchos casos, una progresiidad maor que los impuestos a las entas. Aunque algunos motios de preocupacin en cuanto a las medidas polticas relacionadas con los impuestos sobre la propiedad parecen ser ineactos o eagerados, también resulta eidente que muchos de estos motios de preocupacin continan influenciando las decisiones polticas. Si los contribuentes o funcionarios pblicos desafan la aplicacin del impuesto sobre la propiedad por motios de distribucin, eficiencia o administracin, las materias releantes que debemos seguir analizando seran las siguientes: de qué manera se comparan los impuestos sobre la propiedad con otras alternatias; cmo pueden utilizarse los ajustes especficos con el fin de modificar los impuestos sobre la propiedad para ciertos contribuentes de caractersticas especficas; cun importante resulta que los gobiernos municipales mantengan su independencia fiscal. REFERENCIAS – Baer, David. 2005. State programs and practices or reducing residential property taxes. Washington, DC: AARP Pblic Policy Institte. – Fischel, William A. 2001. Mnicipal corporations, homeowners, and the beneft view o the property tax. Property Taxation and Local Government Finance , Wallace E. Oates, editor. Cambridge, MA: Lincoln Institte o Land Policy, 33–77. – Fisher, Ronald C. 2007. State and local public fnance. Mason, OH: Thomson Soth-Western. – ———. 2008. Reconsidering property taxes: Perhaps not so bad ater all. Docmento de Trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institte o Land Policy. – Gravelle, Jennier. 2007. Who pays property taxes? A look at the tax eects o property taxes across the states. State Tax Notes, 24 de diciembre, 887–890. – Inman, Robert P. 1994. Comentarios. En Tax Progressivity and Income Inequality, Joel Slemrod, editor. Cambridge, Reino unido: Cambridge university Press, 89–94. – Kennedy, John F. 1962. Discrso de gradación en la universidad de Yale, 11 de jnio. – Kenyon, Daphne A. 2007. The property tax—school unding dilemma. Cambridge, MA: Lincoln Institte o Land Policy. – Ofcina del Censo de los EE.uu. 2005. American Housing Survey or the United States: 2005. Washington, DC. – ———. 2008. American Housing Survey or the United States: 2007. Washington, DC. – Yongman, Joan. 2002. Enlarging the property tax debate: Regressivity and airness. State Tax Notes, 3 de octbre, 45–52. – Zodrow, George R. 2008. Property tax incidence and the mix o state and local fnance o local expenditres. State Tax Notes, 19 de mayo, 567 –580.
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Polticas de suelo urbano
5.5 Lo que los dirigentes polticos saben sobre la tributacin del suelo David Brnori | Octbre 2004
L
os defensores de la tributacin del suelo la en como un medio eficiente efectio para financiar el gobierno, el concepto tiene un gran atractio entre los académicos de las finanzas pblicas. Muchos economistas, e incluso arios recipientes del premio Nobel, adhieren actiamente a este método de tributacin, que establece un impuesto al alor del suelo en forma separada ecluendo los edificios sus mejoras. Por lo menos desde una perspectia académica, entonces, el argumento de que un sistema de tributacin del suelo es eficiente equitatio parece irrefutable. A pesar de este respaldo, el concepto de tributacin del suelo no ha sido adoptado ampliamente en los Estados Unidos. La base imponible del impuesto sobre la propiedad se establece por medio de lees legislatias o constitucionales estatales, de manera que los gobiernos locales no pueden imponer un tributo sobre el suelo o una ariante que separe el impuesto sobre el suelo del impuesto sobre los edificios, sin autorizacin de sus respectias legislaturas estatales. Salo unas pocas ciudades de Pensilania que han adoptado un sistema tributario separado o de tasa diferencial, ninguna jurisdiccin norteamericana actualmente impone una carga tributaria ms alta sobre el suelo que sobre los edificios u otras mejoras. virginia respondi recientemente al interés en sistemas tributarios de tasa diferencial con legislacin que permiti a dos gobiernos locales adoptar programas tributarios con gradaciones, pero todaa no lo han puesto en prctica. Si bien la tributacin diferencial ha sido considerada peridicamente como una medida de reforma, no ha proectos de le actualmente delante de ninguna legislatura estatal (Brunori Carr 2002). La promulgacin, a sea por una le legislatia o enmienda constitucional, de un impuesto al suelo, implicara la reisin de lees tributarias sobre la propiedad que no han cambiado en forma sustancial por ms de un siglo. En general, los legisladores estatales son cautelosos a la hora de implementar reformas drsticas en cualquier tema de poltica pblica, la reforma tributaria comprensia ha sido una meta particularmente esquia. La adopcin de tributacin diferencial o del Poltica tributaria inmobiliaria
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suelo solamente, sera un cambio drstico que eigira un niel de conciencia, participacin respaldo significatio en el cuerpo legislatio también a niel local. Ha pocas reas del financiamiento gubernamental en que las opiniones de los académicos la poltica pblica en igencia diergen en forma tan dramtica. Esta situacin me ha lleado a realizar dos encuestas de inestigacin a niel nacional. La primera encuesta intent determinar el niel de conocimiento sobre tributacin del suelo por parte de los legisladores estatales. Si no comprenden los temas de tributacin del suelo, es poco probable que impulsen, promuean o aun oten por dichas medidas. También se encuest a los funcionarios locales electos, puesto que los legisladores estatales no promoern ninguna reforma sin respaldo de los otantes. Ms an, como las reformas en cuestin afectarn principalmente las finanzas de los gobiernos locales, cualquier cuerpo legislatio que trate de reformar un sistema tributario recabar primero la opinin asesora de los funcionarios locales. LAS PREGUNTAS DE LA ENCUESTA Para ealuar la familiaridad con el concepto de tributacin del alor del suelo, la encuesta comenz con una pregunta amplia, solicitando la opinin de los encuestados sobre la “tributacin del alor completo del suelo pero eimiendo del impuesto a los edificios, las estructuras otras mejoras”. La prima pregunta fue un poco ms detallada, tratando de determinar la familiaridad con la tributacin a tasa diferencial, la ersin de tributacin del suelo que se practica en Pensilania autorizada en dos municipalidades de virginia. Como inolucra una reforma menos drstica, la tributacin a tasa diferencial es la ersin del impuesto sobre el suelo que ms probablemente se adoptara en los Estados Unidos. Este concepto se describi como “tributar el suelo a una tasa maor que los edificios, las estructuras otras mejoras”. La inestigacin legislatia ha demostrado desde hace tiempo que los legisladores estatales probablemente apoarn polticas que ellos creen promoern el desarrollo econmico se opondrn a polticas que perciben que lo desalentarn (Beamer 1999). La tributacin del suelo a una tasa maor que las mejoras al suelo ha sido considerada histricamente como una manera de alentar la construccin la inersin, al eliminar o reducir la carga tributaria sobre las mejoras al suelo. Por lo tanto, la tercera pregunta pidi la opinin de los encuestados sobre el efecto en el desarrollo econmico de la tributacin de mejoras a una tasa menor que el suelo, definiendo el desarrollo econmico como inersin de capital creacin de puestos de empleo. La proliferacin de la epansin urbana descontrolada (urban sprawl ) es una preocupacin creciente entre los legisladores funcionarios locales en todo el pas. La asta literatura académica sugiere que los dirigentes polticos tienen una isin negatia de la dispersin urbana, que la maora de los funcionarios creen que las polticas que la promueen son negatias. Algunos académicos de finanzas pblicas creen que la adopcin de polticas tributarias de tasa diferencial
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2007 en Vancouver, para los gestores de polticas de municipios, estados o provincias y regiones de la mega regin de Cascadia. Los funcionarios estuvieron acompaados por los principales creadores de modelos de la regin para ver si podan llegar a un acuerdo respecto a un fin comn. La primera reunin de este tipo que se llev a cabo en la regin lleg a cinco conclusiones claves: 1. Eiste la necesidad de contar con un “marco” claro y conciso, o una teora, para elaborar un conjunto de polticas que se concentren en los GI. No eiste ninguno. Ante la falta de un marco terico, nuestro progreso comn hacia un conjunto de herramientas e instrumentos de poltica será, por necesidad, catico. 2. Toda herramienta tiene que ser funcional a distintas y entre varias escalas. Los esfueros a escala local tienen que producir evidencia de los efectos municipales y regionales. Por otro lado, los efectos a escala local y distrital de las polticas regionales respecto al transporte también deben ser consideradas. 3. Debido a las mltiples variables involucradas en cualquier asunto relacionado con el transporte y el uso del suelo, ningn modelo será absolutamente certero. Los usuarios tienen que entender que los modelos producen una gama de resultados que se pueden defender, pero que no son absolutos. 4. Se tienen que crear modelos de la interaccin entre la gestin urbana y la forma fsica urbana. Ninguna inversin en sistemas de transporte pblico en una amplia área de baja densidad poblacional y de calles individuales sin salida será costo efectiva; por otro lado, un barrio de usos mitos y alta densidad poblacional con calles interconectadas todava dependerá de los automviles si no se invierte en sistemas de transporte. 5. Para que los modelos sean tiles, tienen que incluir herramientas de visualiacin. No se puede traar un modelo de la forma fsica de una ciudad sin representaciones en tercera dimensin de los cambios propuestos. Los gestores de polticas y los ciudadanos no estarán bien equipados para emprender los drásticos cambios necesarios para reducir la produccin de GI si no cuentan con representaciones fsicas de las consecuencias de sus decisiones. Estos resultados fueron presentados y analiados en la reunin del Big City Planning Directors Institute, que se llev a cabo más tarde en octubre en Cambridge, Massachusetts, y que fue coauspiciada por el Instituto Lincoln, la Harvard Graduate School of Design y la American Planning Association. Los que asistieron a la reunin llegaron a las conclusiones de que eiste un nmero de posibles marcos para traar los modelos para realiar este proyecto y de que la misma accin de definir el problema y las posibilidades de solucin influenciará la naturalea de las herramientas producidas, as como la eficacia con la cual se podrán aplicar. Los tres marcos siguientes eplican la gama de opciones de los posibles modelos: Modelo de tendencias
Muchos de los modelos que se realian actualmente podran clasificarse como “basados en las tendencias”: es decir, se analian los datos con los que se cuenta y las lneas tendenciales se Planificacin y desarrollo urbano
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limitar los efectos negatios de dicho tipo de crecimiento (Brueckner 2001). Si esta creencia fuera cierta, la tributacin a tasas diferenciales podra jugar un papel importante en el debate persistente sobre las polticas para detenerlo. La cuarta pregunta se refiri al efecto que la tributacin de mejoras a una tasa menor que el suelo tendra sobre la epansin urbana descontrolada. No se defini qué quera decir eactamente el término ( urban sprawl ), porque puede referirse a una serie de factores que afectan la densidad, la pérdida de espacios abiertos una reduccin en la poblacin. En efecto, los académicos se han lamentado por la falta de una sola definicin operatia de urban sprawl . De todas maneras, la percepcin de este fenmeno como un patrn indeseable de uso del suelo de resultados polticos justific su inclusin como pregunta en esta encuesta. Finalmente, los legisladores estatales locales estn influenciados por los deseos preocupaciones de sus otantes. Cuanto ms importante sea un tema en particular para los otantes, ms se informar un legislador sobre el mismo. Por lo tanto, se les pregunt a los encuestados si durante el año anterior recibieron contactos de sus conciudadanos o de organizaciones con respecto al tema de la tributacin a tasa diferencial , en ese caso, si aquellos contactos estaban a faor o en contra de la idea. ENCUESTADOS ESTATALES y LOCALES La primera encuesta se concentr en legisladores estatales que prestaron sericios en comités cua responsabilidad primaria era el establecimiento de polticas tributarias el financiamiento de gobiernos locales durante el perodo de enero a junio de 2003. Hubo 106 comités de estas caractersticas en las 50 legislaturas estatales, pero eclu los de Pensilania virginia. Puesto que en estos estados se ha adoptado u obtenido autorizacin para adoptar sistemas de tributacin de tasa diferencial, supuse que sus legisladores estaran ms familiarizados con el concepto podran sesgar los resultados. Para la segunda encuesta eleg a funcionarios municipales de condado de 15 jurisdicciones locales seleccionadas al azar entre las 25 reas metropolitanas ms grandes de los Estados Unidos. Para asegurar una perspectia nacional, también inclu a concejales municipales de la ciudad ms grande de cada estado. Nueamente me concentré en los funcionarios cua responsabilidad primaria era implementar administrar las polticas de finanzas pblicas eclu todas las jurisdicciones de Pensilania virginia. Las preguntas de la encuesta fueron eniadas a 1284 legisladores, de los cuales respondieron 780 (éase Brunori 2003, para obtener ms informacin sobre la metodologa). Se eni también una encuesta idéntica a 3298 funcionarios municipales de condado, de los cuales respondieron 430. La tasa de respuesta de los legisladores estatales fue mucho ms alta que las normas nacionales, la tasa de respuesta de los funcionarios locales fue considerablemente menor que las normas nacionales, pero ambas fueron estadsticamente significatias. Antes de reelar los resultados de la encuesta de inestigacin, debo confesar que inicié este proecto con un prejuicio. Habiendo trabajado en temas tributarios estatales locales toda mi Poltica tributaria inmobiliaria
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carrera profesional, como abogado, profesor periodista, pienso en polticas tributarias ms que cualquier otra persona normal, he llegado a conocer a muchos legisladores estatales funcionarios pblicos locales. En mi eperiencia, estos funcionarios gubernamentales tienen una gran capacidad para encontrar los ingresos necesarios para hacer funcionar el estado, pero generalmente tienen un conocimiento un poco superficial sobre las bases filosficas tericas de la poltica tributaria. As que supuse que mu pocos comprenderan de lo que estaba hablando cuando comencé a hacer preguntas sobre la tributacin del suelo. Al fin al cabo, no cre que la maora de los polticos usara su tiempo libre para leer el libro clsico de Henr George, Progreso y miseria. Quedé sumamente sorprendido por las respuestas. LOS RESULTADOS En un pas donde no ha irtualmente ninguna poltica tributaria sobre el suelo establecida, la encuesta muestra que la gran maora de los dirigentes polticos est informada sobre la tributacin del suelo a tasa diferencial (er tabla 5.5.1). Ms sorprendente an, por lo menos para m, es que la maora de los lderes polticos es consciente de los beneficios de adoptar polticas de tributacin del suelo. Ms del 70 por ciento de los legisladores estatales el 65 por ciento de los funcionarios gubernamentales locales respondieron que estaban mu o algo familiarizados con el concepto de tributacin del alor del suelo, el 67 por ciento de los legisladores estatales el 65 por ciento de los funcionarios locales estaban mu o algo familiarizados con la tributacin a tasa diferencial. El objetio singular ms importante (después de la seguridad pblica) que preocupa a los polticos norteamericanos es el desarrollo econmico. Al preguntarles sobre la relacin entre la economa la tributacin del suelo, ms del 62 por ciento de los legisladores estatales el 76 por ciento de los funcionarios gubernamentales locales respondieron que la adopcin de un sistema de tributacin de tasa diferencial promoera el desarrollo econmico. Alrededor de un cuarto de los funcionarios estatales locales epresaron que la tributacin de las mejoras a una tasa menor que el suelo no tendra ningn efecto sobre el desarrollo econmico. Se podra argumentar que estos resultados son consistentes con la opinin conencional de que la tributacin del suelo tendra un efecto benigno sobre las decisiones econmicas. Slo el 5 por ciento de los legisladores estatales ningn funcionario local creeron que la tributacin del suelo a una tasa ms alta sera un detrimento al desarrollo econmico. Una de las suposiciones falsas ms comunes sobre la tributacin del suelo es que causar ms epansin urbana descontrolada muchos, pero no la maora, de los encuestados compartieron esta percepcin. El cuarenta un por ciento de los legisladores estatales encuestados el 46 por ciento de los funcionarios locales declararon que la adopcin de un sistema de tributacin de tasa diferencial causara ms epansin urbana descontrolada. Alrededor del 51 por ciento de los legisladores estatales el 53 por ciento de los funcionarios locales encuestados declararon que la tributacin a tasa diferencial no tendra efecto sobre la epansin urbana descontrolada o lo detendra. 288
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TABLA 5.5.1 Pregntas y respestas de la encesta Legisladores estatales
Fncionarios locales
N°
%
N°
%
My amiliarizado
290
37,7
70
16,3
Algo amiliarizado
260
33,7
210
48,8
Para nada amiliarizado
220
28,6
150
34,9
Total
770
100,0
430
100,0
My amiliarizado
230
29,8
50
11,6
Algo amiliarizado
290
37,7
230
53,5
Para nada amiliarizado
250
32,5
150
34,9
Total
770
100,0
430
100,0
1. ¿ Está amiliarizado con el concepto de tributación del valor del suelo ?
2. ¿ Está amiliarizado con el concepto de tributación a tasa dierencial?
3. En su opinión, ¿qué eecto tendría sobre el desarrollo económico la tributación de las mejoras a una tasa menor que el suelo? Promovería n mayor desarrollo
490
62,8
330
76,7
No tendría ningún eecto sobre el desarrollo
180
23,1
100
23,3
Perjdicaría el desarrollo
40
5,1
0
0,0
No sé
70
9,0
0
0,0
Total
780
100,0
430
100,0
4. En su opinión, ¿qué eecto tendría sobre la expansión urbana descontrolada (rban sprawl) la tributación de las mejoras a una tasa menor que el suelo? Promovería más expansión rbana descontrolada
320
41,0
200
46,5
No tendría ningún eecto sobre la expansión rbana descontrolada
190
24,3
150
34,9
Perjdicaría la expansión rbana descontrolada
210
26,9
80
18,6
No sé
60
7,7
0
0,0
Total
780
100,0
430
100,0
5. ¿Algún ciudadano u organización se puso en contacto con su ofcina con respecto al concepto de tributación a tasa dierencial? Sí
90
11,5
40
9,3
No
690
88,5
390
90,7
Total
780
100,0
430
100,0
El hecho de que tantos encuestados creen que la tributacin de tasa diferencial promoera ms suburbanizacin, presumiblemente alentando el desarrollo de espacios abiertos en reas de epansin rurales, debera ser una señal de alerta para los promotores de la tributacin del suelo. Finalmente, una cantidad sorprendentemente pequeña de lderes polticos electos ha sido contactada por los otantes con respecto a la tributacin del suelo. El once por ciento de los legisladores estatales el 9 por ciento de los funcionarios gubernamentales locales declararon Poltica tributaria inmobiliaria
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que fueron contactados por un conciudadano u organizacin sobre el asunto relacionado con la tributacin del suelo o tributacin a tasa diferencial, que todos ellos estaban a faor de la idea. ¿QUÉ SIGNIFICA TODO ESTO? Lo que despert originalmente mi interés en este proecto de inestigacin fue la desconein entre la opinin académica sobre la tributacin del suelo la accin poltica para promoerla. Pensé que esta discrepancia podra ser el resultado de ignorancia sobre los conceptos de tributacin del suelo por parte de los lderes polticos estatales locales. Si los legisladores estatales los concejales no tenan conocimientos sobre la tributacin del suelo o a tasa diferencial, no se poda esperar que la promoieran. Los resultados de la encuesta demuestran, sin embargo, que esta discrepancia no se puede resoler solamente a niel de conocimiento sobre el tema. La maora de los legisladores estatales funcionarios locales inolucrados en finanzas pblicas temas de tributacin estn familiarizados tanto con la tributacin del suelo como con la tributacin a tasa diferencial, saben que la adopcin de un sistema de tributacin a tasa diferencial tendra un efecto positio sobre el desarrollo econmico. Ms an, una lee maora de los encuestados cree que la tributacin diferencial no tendra efectos negatios sobre el crecimiento urbano. Puesto que los funcionarios estatales locales estn informados sobre la tributacin del suelo creen que podra producir resultados polticos positios, ¿por qué ha tan pocos gobiernos locales usando este método de finanzas pblicas? Es difcil responder a esa pregunta sin recabar opiniones sobre aspectos ms técnicos de la tributacin del suelo o a tasa diferencial. La implementacin de la tributacin del suelo plantea temas complejos sobre la factibilidad de adoptar reformas importantes al impuesto sobre la propiedad, los efectos sobre otras fuentes de ingresos la administracin de un sistema tributario del suelo, particularmente en lo que hace a la aluacin. Para resoler el misterio de por qué no ha ms jurisdicciones eplorando la poltica de tributacin del suelo a una tasa ms alta que sus mejoras, es posible que haa que analizar estos importantes factores operatios. REFERENCIAS – Beamer, Glenn. 1999. Creative politics: Taxes and pblic goods in a ederal system. Ann Arbor: university o Michigan Press. – Breckner, Jan K. 2001. Property taxation and rban sprawl. In Property taxation and local government fnance, Wallace E. Oates, editor. Cambridge, MA: Lincoln Institte o Land Policy. – Brnori, David. 2003. Awareness o land taxation: Srvey o state legislators. Docmento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institte o Land Policy. – Brnori, David y Jennier Carr. 2002. Valing land and improvements: State law and local government practices. State Tax Notes (30 de septiembre): 1023–1033.
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5.6 Reforma del impuesto sobre la propiedad el crecimiento inteligente: Conectando algunos de los puntos Richard W. England | Enero 2004
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s indisputable que se estn produciendo cambios acelerados en el uso del suelo en los Estados Unidos. Entre 1982 1997 solamente, el suelo urbanizado en los Estados Unidos aument en ms de 10 millones de hectreas, o sea en un 34 por ciento. El crecimiento de la poblacin sin duda aud a impulsar este aumento en la superficie habitada, a que la poblacin de los Estados Unidos creci un 15,6 por ciento durante el mismo perodo. De estas dos tendencias, se deduce que la densidad promedio de la poblacin en reas desarrolladas declin durante las postrimeras del siglo xx: la cantidad promedio de residentes por acre urbanizado ca un 13,6 por ciento en todo el pas. Esta declinacin en la densidad de reas habitadas es uno de los indicadores del aance de la “epansin metropolitana descontrolada” (“sprawl” ) en los Estados Unidos. PREOCUPACIóN POR LA ExPANSIóN DESCONTROLADA La rpida conersin de bosques, granjas humedales a uso residencial, comercial e industrial ha proocado una creciente preocupacin en los funcionarios electos otantes de muchos estados. En 1999, la Asociacin Nacional de Gobernadores adopt una declaracin de principios sobre el mejor uso del suelo que propici la preseracin de espacios abiertos alent el crecimiento en zonas a urbanizadas del territorio. Los gobiernos estatales locales han epresado un interés creciente por contener la epansin descontrolada promoer un desarrollo ms denso. El informe reciente de la Comisin de alto niel de Connecticut sobre Tributacin de la Propiedad Crecimiento Inteligente, por ejemplo, ha inculado eplcitamente la “pérdida de granjas, bosques espacios abiertos… [con la] declinacin abandono de reas urbanas, junto con la segregacin econmica racial” (Estado de Connecticut 2003). En Nuea Hampshire, durante la primaera de 2003, una docena de pueblos pequeños en este estado polticamente conserador autorizaron la emisin de bonos por millones de dlares para Poltica tributaria inmobiliaria
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financiar la conseracin de suelos rurales amenazados por el crecimiento metropolitano que se ha enido irradiando desde Boston. Los economistas urbanos han señalado frecuentemente que es de esperar que las reas de las regiones metropolitanas se epandan junto con el crecimiento de la poblacin los ingresos per cpita, pero esta disponibilidad de los mercados de suelos para albergar a una poblacin ms grande opulenta no eplica en su totalidad lo que est pasando. Jan K. Brueckner Hun-A Kim, por ejemplo, han señalado que la epansin territorial de las regiones metropolitanas durante las décadas recientes probablemente ha sido ecesia desde el punto de ista de la eficiencia social. Una de las razones es que los urbanizadores no han tenido en cuenta la pérdida del alor de las amenidades al consumir espacios abiertos para desarrollos inmobiliarios. (Los economistas ecolgicos describiran esta pérdida como depreciacin de capital natural.) Otra razn es que los gobiernos locales no le han cobrado a los urbanizadores el costo pleno de las inersiones en infraestructura necesarias para sustentar la epansin metropolitana. Otros factores contribuentes han sido los subsidios al interés de la hipoteca en el impuesto federal sobre los ingresos no haber tenido en cuenta el precio de las eternalidades de congestin en las carreteras que conectan el centro metropolitano con las comunidades alejadas. Puede haber también otras razones para creer que las regiones metropolitanas se han epandido ecesiamente en los Estados Unidos desde la Segunda Guerra Mundial. Primero, las frmulas de subsidios federales estatales a eces faorecen a los pueblos ciudades que adoptan reglas de edificacin de baja densidad. Un ejemplo es el reembolso estatal al costo de traslado de alumnos, un subsidio que alienta a las juntas escolares locales a ignorar las implicaciones del uso del suelo al decidir dnde ubicar una escuela. Segundo, arios ciclos de recortes en los impuestos federales desde la década de 1980 han aumentado los ingresos disponibles de hogares a opulentos, generando una competencia de estatus que faoreci la construccin de casas cada ez ms grandes en terrenos residenciales de maor superficie. HERRAMIENTAS TRIBUTARIAS PARA EL CRECIMIENTO INTELIGENTE Cualesquiera que sean las razones eactas de la epansin metropolitana ecesia, los dirigentes estatales locales se han esforzado por encontrar herramientas polticas para promoer el desarrollo compacto. Hace ms de una generacin, casi todos los estados adoptaron un método de aluacin de suelos rurales basado en el alor de uso, en un intento por proteger de los emprendimientos inmobiliarios a los suelos agrcolas otros tipos de espacios abiertos. Cuando una parcela rural se inscribe en el programa de aluacin por uso, se la trata desde el punto de ista tributario como si fuera a permanecer sin desarrollar a perpetuidad. Esta ficcin legal confiere un beneficio tributario sustancial a los propietarios rurales del permetro metropolitano porque sus parcelas tienen un alor de mercado mucho maor que su aluacin fiscal. Bajo la le, los tasadores inmobiliarios estn obligados a ignorar el potencial de desarrollo de parcelas sin desarrollar inscritas en programas de aluacin por uso. 292
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Inestigaciones tericas realizadas por Robert D. Mohr este autor (2003) conclueron que la aluacin de una propiedad por uso, si se diseña apropiadamente, puede postergar el cambio de manos de una propiedad por lo tanto proporcionar una entana de tiempo para que los gobiernos locales grupos de conseracin compren los derechos de desarrollo antes de que los suelos rurales caigan presa del crecimiento metropolitano. No obstante, en 15 estados (entre los cuales se encuentran Arizona, Florida Nueo Méico), la decisin priada de desarrollar una parcela rural sujeta a aluacin por uso no conllea una penalidad financiera para su dueño. Por lo tanto, el incentio fiscal para postergar el desarrollo es mu débil. Slo ha un incentio relatiamente grande para postergar el desarrollo a pesar del costo creciente de arriendo de suelos urbanos en aquellos estados (como Connecticut Rhode Island) que imponen penalidades seeras si una parcela ha estado inscrita en el programa de aluacin por uso por menos de una década es utilizada para emprendimientos inmobiliarios. Quizs ha llegado el momento de que los gobiernos estatales uelan a eaminar sus programas de aluacin por uso para er si realmente postergan el desarrollo de suelos rurales. Si no, ha llegado el momento de reformar las lees de aluacin por uso. Otra manera de promoer el desarrollo metropolitano compacto sera permitir a los gobiernos municipales que adopten tasas diferenciales para sus impuestos sobre la propiedad. Bajo este tipo de reforma al impuesto sobre la propiedad, una ciudad podra reducir la tasa tributaria sobre edificios otras mejoras de capital seguir financiando los sericios municipales subiendo la tasa tributaria sobre el alor del suelo. La Mancomunidad de Pensilania ha tenido esta forma de impuesto sobre la propiedad desde 1913. Pittsburgh Scranton han sido pioneras en este tipo de reforma fiscal, pero en 1995 a haba 15 ciudades del estado que haban adoptado el sistema tributario de tasa diferencial. Si bien la eidencia es circunstancial, Wallace Oates Robert Schwab (1997) han concluido en principio que la reduccin de la tasa tributaria sobre el alor de los edificios en relacin a la tasa sobre el alor del suelo ha promoido la construccin comercial en el centro de Pittsburgh durante la década de 1980, a pesar de la declinacin pronunciada de la industria del acero. UN CASO DE ESTUDIO EN NUEvA HAMPSHIRE Nuea Hampshire es el estado de maor crecimiento en el noreste est presenciando una transformacin rpida de su paisaje tradicional de bosques, granjas illas. Entre 1982 1997, el rea urbanizada en el estado ha aumentado en cerca de 85.000 hectreas, o sea un 55 por ciento, si bien la poblacin aument slo un 26 por ciento (England 2002).A la fecha, los dirigentes polticos no han prestado mucha atencin al impacto que los impuestos eleados sobre la propiedad han tenido sobre esta tendencia. Usando un modelo econométrico para simular reformas fiscales, he eplorado un desplazamiento neutral en términos de ingresos hacia el sistema de aluacin por uso en el estado. En un estudio, se reemplaza hipotéticamente el impuesto estatal sobre la propiedad (que recaud 460 millones de dlares en 1999) por un impuesto puro sobre el alor del suelo que genere un monto Poltica tributaria inmobiliaria
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ALGUNAS PREGUNTAS PENDIENTES ¿Quién debería tomar la iniciativa para organizar y convocar reuniones regionales?
En muchos crculos profesionales eiste un continuo debate acerca del papel que cumple el gobierno y su capacidad para iniciar procesos de colaboracin efectivos. Muchos sostienen que el gobierno no puede organiar y convocar con éito estas iniciativas debido a su resistencia institucional inherente y a su falta de reaccin. Por el contrario, los ciudadanos por lo general forman foros más efectivos a través de iniciativas orgánicas y de base. En toda la ona occidental del pas, eiste un movimiento creciente donde los ciudadanos, frustrados debido a la falta de reaccin del gobierno, forman grupos locales con el fin de abordar una serie de problemas sobre el uso del suelo, desde lo concerniente a la gestin del crecimiento, pasando por las especies en peligro hasta la distribucin del agua (Kemmis 2001). En el noreste, los ciudadanos que viven en ciudades y estados lindantes están reconociendo hoy en da los recursos, valores, amenaas y oportunidades que tienen en comn, y se están comprometiendo a realiar proyectos de planificacin en conjunto, llevar a cabo campaas de desarrollo econmico regional y presentar solicitudes para obtener la designacin oficial de sus respectivas regiones. No obstante, segn estudios recientes, la participacin de uno o varios niveles de gobierno resulta esencial para la efectividad de los procesos más especficos liderados por ciudadanos. (Kenney 2000; Susskind y otros 1999; Susskind y otros 2000). Los gobiernos no slo brindan asistencia econmica y técnica sino que también son un factor crucial si la intencin de una iniciativa regional es darle forma a la poltica sobre uso del suelo o influenciarla. Después de todo, las instituciones del gobierno oficial constituyen los procesos formales y pblicos de toma de decisiones en nuestra sociedad. Ni el enfoque descendente ni el ascendente es superior al otro en s mismo y, al final de cuentas, ambos etremos del espectro deben encontrarse para lograr cambios positivos.Ya sea que la iniciativa regional sea cataliada y llevada a cabo por ciudadanos, organiaciones no gubernamentales, empresas o funcionarios pblicos, siempre será mucho más efectiva cuando aquellos que inician el proceso ejercen un liderago en colaboracin. Dichos lderes facilitan el desarrollo de una visin en comn cruando los lmites jurisdiccionales y culturales, creando coaliciones con personas que poseen diferentes intereses y puntos de vista, moviliando a las personas, ideas y recursos necesarios para avanar en la direccin deseada, y manteniendo redes de relacin. En este sentido, la colaboracin regional es mucho más similar a la organiacin de una campaa poltica que a la elaboracin de un plan regional. Los siguientes tres ejemplos (de los cuales los primeros dos tienen que ver con talleres regionales auspiciadas por el Instituto Lincoln) ilustran la necesidad de tener el coordinador correcto y de emplear las caractersticas del liderago en colaboracin. En la cuenca superior del ro Delaware, dos agencias gubernamentales iniciaron conversaciones a nivel regional, pero identificaron los problemas y elaboraron las soluciones antes de consultar con los ciudadanos u otras partes interesadas. No es de sorprender que muchas personas que no participaron del proceso inicial Planificacin y desarrollo urbano
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equialente de ingresos fiscales. Esta simulacin sugiere que el producto bruto estatal, el empleo la construccin residencial en Nuea Hampshire recibiran un impulso gracias a este tipo de reforma fiscal. El impulso al desarrollo econmico del estado sera prolongado, no transitorio. No obstante, como la inmigracin neta al estado recibira un estmulo significatio, este tipo de reforma al impuesto estatal sobre la propiedad no sera suficiente para detener la epansin metropolitana descontrolada (England 2003b). En un estudio complementario, simulé un desplazamiento hacia un sistema de impuesto sobre la propiedad de tasa diferencial en la ciudad ms grande de Nuea Hampshire, Manchester, en el pueblo industrial econmicamente deprimido de Berlin (England 2003a). En ambas ciudades, el empleo local, la actiidad econmica la construccin recibiran un impulso persistente después de la reforma. Este estmulo a la actiidad econmica urbana también audara a restringir la migracin de hogares empresas a las reas rurales circundantes. Si queremos retardar el desarrollo de suelos rurales, entonces tenemos que promoer las oportunidades de empleo comunidades socialmente ibrantes en las reas urbanas a consolidadas. La adopcin de impuestos sobre la propiedad de tasa diferencial por parte de los gobiernos municipales podra audar a promoer la reitalizacin urbana proteger por lo tanto los suelos sin desarrollar en los permetros metropolitanos.Sin embargo, si bien la adopcin de tasas diferenciales en el impuesto sobre la propiedad serira para promoer la inersin reinersin en reas urbanas, este tipo de reforma fiscal probablemente encontrar escepticismo aun oposicin poltica. Como las propiedades industriales comerciales frecuentemente tienen una maor relacin entre el alor del edificio el alor del suelo que las propiedades residenciales, el aumento de la tasa tributaria sobre el alor del suelo para poder recortar la tasa en las mejoras de capital podra tener un efecto regresio sobre la distribucin de pagos del impuesto sobre la propiedad. Después de la implementacin del sistema de tasa diferencial, los dueños de edificios de oficina usinas de electricidad, por ejemplo, podran pagar menos impuestos, mientras que muchos propietarios residenciales podran pagar ms. Las inestigaciones que esto realizando actualmente como Fellow Daid C. Lincoln analizan si se podra eitar este impacto potencialmente regresio de la tasa diferencial en el impuesto sobre la propiedad, neutralizando as la posible oposicin de los otantes. La figura 5.6.1 muestra que la combinacin de un crédito generoso con el sistema de tasa diferencial podra hacer que el propietario residencial “tpico” respalde este tipo de reforma fiscal. El anlisis de datos del impuesto sobre la propiedad para tres ciudades en Nuea Hampshire sugiere que la introduccin de un impuesto de tasa diferencial sera aceptable para muchos propietarios residenciales si fuera acompañado por un crédito tributario uniforme en cada factura anual de cobro. Una de estas comunidades es Doer, una ciudad pequeña pero creciente, con abundante suelo sin urbanizar. En 2002, la tasa tributaria del impuesto sobre la propiedad fue del 1,89 por ciento del alor de mercado. Al aplicarse por igual a suelos edificios con un alor total de 2.030 millones de dlares, esta tasa nica recaud 26 millones de dlares, que se destinaron a sericios 294
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FIGURA 5.6.1
Tasas y créditos tributarios ($=US$)
Ejemplo de propiedad: Valor del edificio: $150.000 + Valor del suelo: $50.000 = Valor total: $200.000 Caso 1
Caso 2
Caso 3
Tasa única: 2% por año
Tasa sobre el suelo: 6% por año
Tasa sobre el suel o: 7% por año*
Factura de impuestos anual: $4.000
Tasa sobre el edif icio: 1% por año Factura de cobro anual sin el crédito: $4.500
Tasa sobre el e dificio: 1% por año Factura de cobro anual con un crédito de $1.200: $3.800
* La tasa tributaria sobre el valor del suelo tiene que ser mayor cuando se introduce un crédito a cada parcela tributable, para poder recaudar la misma cantidad de ingresos en toda la ciudad.
municipales escuelas pblicas locales, con ingresos adicionales recaudados para el condado el estado. Si la ciudad de Doer hubiera recortado la tasa tributaria sobre los edificios en 2 dlares por mil de su aluacin hubiera ofrecido un crédito (mimo) de US$1.000 en cada factura de cobro, tendra que aumentar la tasa sobre el alor del suelo en aproimadamente US$18 por cada mil dlares de aluacin para poder mantener el niel de gastos municipales escolares en el año 2002. Esta reforma tributaria hubiera reducido los pagos anuales del impuesto sobre la propiedad para la maora de las casas unifamiliares condominios residenciales de la ciudad, sobre todo para aquellos con alores relatiamente modestos. Gracias al crédito, hasta los dueños de lotes residenciales no mu caros se hubieran beneficiado de esta reforma tributaria. Muchos dueños de comple jos de apartamentos, grandes propiedades comerciales grandes terrenos acantes, sin embargo, hubieran pagado ms impuestos locales después de la adopcin de un sistema de tasa diferencial con un crédito uniforme aplicado a cada factura de cobro. CONCLUSIóN Hace ms de un siglo, Henr George propugn la tributacin del alor del suelo en nombre de la equidad social. Los economistas contemporneos han promoido frecuentemente la tributacin del alor del suelo como una medida de eficiencia para faorecer el desarrollo econmico. Mis propias inestigaciones sugieren que si se tributara ms sobre el alor del suelo que sobre el de los edificios otras mejoras de capital, se podra promoer la reitalizacin urbana proteger al mismo tiempo los suelos sin desarrollar. No obstante, a menos que el diseño de la reforma del impuesto sobre la propiedad tenga en cuenta el impacto sobre su distribucin entre los contribuentes, es probable que la preocupacin de George por la equidad social no se solucione.
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REFERENCIAS – Breckner, Jan K. y Hyn-A Kim. 2003. urban Sprawl and the Property Tax. International Tax and Pblic Finance 10: 5–23. – England, Richard W. 2002. Perspective: A New England Approach to Preserving Open Space. Regional Review, Federal Reserve Bank o Boston 12(1): 2–5. – _____. 2003a. Land Vale Taxation and Local Economic Development: Reslts o a Simlation Stdy. State Tax Notes, 22 abril: 323–327. – _____. 2003b. State and Local Impacts o a Revene-Netral Shit rom a uniorm Property to a Land Vale Tax: Reslts o a Simlation Stdy. Land Economics, ebrero: 38–43. – England, Richard W. y Robert D. Mohr. 2003. Land Development and Crrent use Assessment: A Theoretical Note. Agricultural and Resource Economics Review , abril: 46–52. – Oates, Wallace E. y Robert M. Schwab. 1997. The Impact o urban Land Taxation: The Pittsbrgh Experience. National Tax Journal 50(1): 1–21. – State o Connectict. 2003. Report o Ble Ribbon Commission on Property Tax Brdens and Smart Growth Incentives.
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l mpueto a la propedad en Amrca Latna ha do permanentemente cuetonado, crtcado y hata decalfcado, obre todo por lo cudadano, cuando la autordade decden llevar a cabo una actualzacn de la valuacone nmoblara con fne trbutaro depu de trancurrdo mucho año. Ete captulo no permte adentrarno en la problemtca de la valuacn y u aplcacone, dede donde la pregunta m bca (y al mmo tempo m dfcle de contetar) on ¿Cul e el valor real de un nmueble? y ¿En bae a qu valor debe trbutar? Al repecto, todo vamo a etar de acuerdo en que en Amrca Latna empre hay do valore para un nmueble y lo do on muy conocdo por el propetaro. Uno e exageradamente alto, para cuando decde ponerla a la venta, y el otro e exageradamente bajo, para cuando debe pagar u mpueto a la propedad. Entre eta do vone y eto do extremo debe tuare el valuador. Valuar e una tarea dfcl, por no decr ca mpoble, pue ea cual ea el valor que e le agne al nmueble, empre er objeto de cuetonamento. La olucn e muy mple y compleja a la vez. Hay que valuar con parmetro objetvo, demotrable y verfcable. Parece encllo, pero tene u complejdad: lo nmueble no e fabrcan, como en una ndutra en que lo producto on todo dntco. Nuetro “producto” on todo dtnto, y el valuador debe hacer preente eta dferenca, apuntando lo m certeramente poble a la equdad relatva. El preente captulo reúne 8 artculo relaconado con eta matera, con ntereante opnone obre el actual etado del mpueto a la propedad en Europa y Etado Undo, muy útle para Amrca Latna pue lo tema y problema tratado on exactamente lo mmo que enfrentamo da a da en nuetro pae en la getn de ete mpueto. Alguno de lo artculo tratan de la valuacn en bae al valor de mercado, uno de lo tema m relevante y dfcle de abordar por lo valuadore porque, en defntva y tal como lo comentamo al nco de ete texto, e dfcl determnar e el real valor de mercado de un nmueble. Parecera er que el valor de tranferenca de un nmueble e el m cercano a lo que podemo llamar valor de mercado, empre que te ea repreentatvo y de cuenta del comportamento del mercado nmoblaro. Tal e el cao de Ltuana, Letona y Etona, pae que han avanzado en Tcnca trbutara y de valuacn
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Los administradores regionales comparten el poder y movilian personas, ideas y recursos. Además, brindan integridad y credibilidad y muestran una gran tolerancia a la complejidad, la incertidumbre y el cambio. Promueven el diálogo y entablan relaciones respetando la diversidad de las ideas y los puntos de vista. El respeto fomenta la confiana, lo cual, a su ve, fomenta la comunicacin, el entendimiento y, a la larga, el consenso. Los administradores regionales tienden a comprometerse con el bienestar a largo plao de un lugar en particular. Para superar los retos regionales, actan con el mismo espritu empresarial y la misma persistencia que caracterian a los empresarios que levantan un negocio; son empresarios cívicos. Reconocen la necesidad de contar con enfoques regionales más interconectados para atender asuntos sociales, econmicos y ambientales; son integradores . Recaban el respaldo de dirigentes, ciudadanos, grupos de interés y gestores de polticas respecto a una visin compartida; son creadores de coaliciones. Los administradores regionales se responsabilian a s mismos y los unos a los otros para lograr resultados tangibles y resoluciones sostenibles. Los administradores regionales pueden ser funcionarios locales elegidos o nombrados, profesores universitarios o de colegios universitarios, empresarios ejecutivos locales, funcionarios de fundaciones con programas filantrpicos, personal o miembros de juntas de organiaciones sin fines de lucro y activistas comunitarios. Independientemente de dnde provengan o de cuál sea su condicin social, comparten una creencia comn sobre la necesidad de trabajar más allá de los lmites para lograr los objetivos de la administracin regional (Parr et al. 2002). PRINCIPIOS DE LA COLABORACIóN REGIONAL Para desarrollar comunidades habitables, economas dinámicas y ambientes saludables mediante la colaboracin regional, hemos etrado siete principios de fuentes literarias y de nuestra propia eperiencia. Dichos principios no son necesariamente nuevos, pero representan las prácticas que, cuando se utilian en el conteto regional, crean las condiciones para una colaboracin eitosa. 1. Presentar el argumento. Trabajar más allá de los lmites es difcil. Los acuerdos polticos eistentes se caracterian por una gran inercia, de manera que las justificaciones para trabajar en el ámbito regional tienen que ser claras y convincentes. La colaboracin regional surge cuando un grupo nuclear de dirigentes reconoce una crisis, una amenaa o una oportunidad que los arreglos institucionales eistentes tienen pocas probabilidades de atender adecuadamente. Dependiendo de las necesidades y los intereses particulares de una regin, las iniciativas se pueden organiar para lograr uno o más objetivos (ver recuadro 1.6.1). Dichos objetivos, lejos de ser mutuamente ecluyentes, se refueran unos a otros y sugieren una progresin natural desde el conocimiento y la construccin de un sentido de comunidad hasta llegar al apoyo y la gobernana. 2. Movilizar e involucrar participantes clave. Para ser eficaces, las iniciativas regionales tienen que involucrar a las personas adecuadas. Si el objetivo es promover un interés o un resultado en 52
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reforma econmca y han mplementado un mpueto a la propedad en bae a eto valore. Do artculo de Jane Malme abordan la experenca de eo pae bltco, que han etado a la vanguarda en eta temtca, en tanto que el artculo de Malme y Joan Youngman analza la venta ja tcnca del mpueto a la propedad en bae a valor de mercado en mercado nmoblaro voltle, abordando el problema de la valuacone deactualzada y lo poble mecanmo para oluconar lo bruco cambo de valor. Eta metodologa de valuacn tene mucha ventaja tcnca, pero debe hacere cargo de la dfcultade poltca que u mplementacn conlleva. A vece la mma autordade poltca que decden una actualzacn de la valuacone, poterormente traladan eta reponabldad a la autordad tcnca, cuando e conocen u efecto y reultado. Pero no no bata con valuar a valor de mercado el metro cuadrado de uelo y de contruccn tenemo un catatro con nformacn deactualzada de lo nmueble. Mentra m tempo paa n una actualzacn de valore, m dfcultade tendremo para aplcarla. En ee entdo, una buena etratega e promover actualzacone en perodo relatvamente corto – por ejemplo, cada 5 año. El axoma, entonce, e conjugar eto do factore: valuar en bae al mercado y mantener un catatro actualzado con una frecuenca que permta la vgenca y repreentatvdad de la valuacone. Eto la legtma y faclta el pago coactvo del mpueto. Otro de lo problema a lo que no enfrentamo lo valuadore, e que ben podemo llegar a dponer de nformacn de mercado, en la mayora de lo cao, lo que tenemo e el valor total de la tranaccone. Por lo tanto, tenemo que poder extraer de ee valor el preco de la terra a trav del mtodo redual, ya que de no er a deecharamo mucha nformacn del mercado nmoblaro. El artculo de Jerry German condera el reto de valuar el uelo a gran ecala y el problema de eparar ee al de la edfcacone en lo dato de venta de nmueble. Analza lo mtodo tradconale como el mtodo redual, la valuacn mava atda por computadora y un cao recente del Condado de Luca, en el etado de Oho. Lo avance en tranparenca, y en lo mecanmo de apelacone de lo cudadano y la facldade que la leye le conferen, on apecto emergente en nuetro pae. Gary Corna analza en u artculo la conocda Propueta 13 de Calforna de 1978, la ventaja y deventaja del mpueto obre la propedad nmoblara y la tranparenca e nformacn en la valuacone. A u vez, el artculo de Peter K. Brown y Mora Hepworth e refere a la reforma trbutara en lo pae de la Unn Europea, preentando lo mecanmo de actualzacn de la bae mponble, el clculo del monto del mpueto y lo tema de apelacn de lo contrbuyente. Leah Brook y Jutn Phllp analzan la retrccone fcale que etablecen lmte a lo trbuto y gato (LTG) aprobado por lo contrbuyente; u artculo aborda la caractertca de la cudade que han adoptado el LTG y u efecto en el tempo.
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A u vez, H. Wood Bowman condera el trafondo htrco del Etado exento de pago de mpueto locale, u extenn a otra entdade como la benfca y n fne de lucro y lo crtero adoptado al repecto en alguno etado de EE.UU. En efecto, últmamente han urgdo –y e una tendenca crecente– poltca, leye y dctmene que permten a lo cudadano exgr toda la nformacn que e ha uado para determnar la valuacone de u nmueble. Ete no e un deafo menor para la admntracone trbutara de nuetro pae, acotumbrada a mponer u trmno n dar mayore explcacone y hacer prevalecer el gnfcado que la palabra conlleva: lo mpueto on mpueto. Pee a todo eto nconvenente ete vejo mpueto obrevve, e enferma a vece, e recupera, pero ha termnado aentndoe frmemente como el prncpal ngreo de lo goberno locale. E el mpueto m cercano al cudadano, el de m clara dentfcacn local, la propedad et ah, no e mueve, e fclmente localzable, etc. Lo artculo de la eccn dan lugar a do últma reflexone obre la valuacone en nuetro pae: ¿E poble avanzar en al meno dferencar la taa mpotva de la contruccone repecto de la aplcada al uelo -- por ejemplo, aplcndole una taa con decuento ya que ta correponden al efuerzo y trabajo del cudadano? ¿Cunto e benefcan hoy en Amrca Latna de pluvala nmerecda n rettur nada de ello al reto de la ocedad, quedndoe njutamente con ete aumento de patrmono? En defntva, ete amplo y varado panorama que lo artculo preentan no permtr tener una vn de lo que ha paado y et paando en otra lattude con el mpueto a la propedad nmoblara, generando una reflexn obre el actual etado del mpueto en nuetro pae, y qu mejora podemo mplementar, en bae a la experenca que eto artculo no preentan.
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6.1 Trbutacn nmoblara baada en el valor de mercado Ja H. Malm | Mayo 2001
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n la dcada paada de trancn de economa comunta a economa de mercado, la trbutacn nmoblara ha adqurdo mportanca econmca, poltca y legal a medda que lo pae de Europa Central y Orental han dearrollado nueva poltca trbutara y nuevo enfoque repecto a lo derecho de propedad. Lo mpueto obre el uelo y obre la edfcacone no lo han ervdo como ntrumento de renta, no tambn como complemento de la decentralzacn y la prvatzacn. A pear de la varedad y la complejdad de la dferenca naconale de la regn, han urgdo apecto comune repecto a la trbutacn a la propedad. Lo perodo de trancn mponen una valorzacn a la fuente de ngreo, que mponen una carga mnma al funconamento de la economa de mercado emergente. Mucha de eta antgua nacone comunta procuran fortalecer el goberno local y toda ella tenen que ajutar u tema trbutaro para tomar en cuenta lo mercado emergente de uelo y edfcacone en momento en lo que la entrada de nuevo mpueto a lo ngreo y el conumo repreenta un reto para la capacdad admntratva etatal. La retencn de un nter públco en el uelo, al er un elemento fjo y no renovable de la herenca común que, una vez e vende, no e puede reproducr, uele contar con un fuerte apoyo. Ete entmento coexte con un mpetu gualmente fuerte repecto al dearrollo de emprea prvada y al domno legal obre la propedad. Cada una de eta conderacone plantea nterrogante epecale acerca del rol de lo mpueto obre el uelo y obre la edfcacone durante la trancn. Dcho mpueto obre el uelo y obre la edfcacone ya e han degnado como una fuente de ngreo locale en mucha nacone de Europa Central y Orental. Al er una bae trbutara que no e puede reubcar en repueta a lo mpueto, la propedad permte que exta una fuente de ngreo locale ndependente. Lo tempo de etrechez fcal de lo goberno naconale realzan la mportanca de dcha fuente de ngreo locale en lo que e refere a la autonoma gubernamental. Adem, el objetvo fnal de la ntegracn nternaconal medante la Unn Europea y
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otro mbto comercale fomenta el dearrollo de mpueto que no dependan de la competenca nternaconal. Lo efuerzo por mplementar mpueto obre el uelo y obre la edfcacone en eto pae e ven obtaculzado por do problema prncpale. En prmer lugar, ante la falta de mercado de propedad dnmco dearrollado, la bae trbutara exge que e ecoja entre valore preetablecdo, aproxmacone de preco y medo que no aportan valor para agnar la carga trbutara. En egundo lugar, lo tempo de dfcultad econmca preentan problema epecale en lo que e refere a la mpocn trbutara obre actvo que no producen ngreo con lo cuale pagar dcho mpueto. Ete dlema ha mantendo mucho mpueto a la propedad en nvele muy bajo. Entre eto problema exte una relacn cercana debdo a que la falta de preco de mercado confable, en conjunto con el legado de nvele de preco determnado de forma ofcal, puede fomentar la leglacn que agna valore epecfco y, a vece, arbtraro a vara clae de propedade para efecto trbutaro. Dado eto problema, e partcularmente gnfcatvo que mucha de eta nacone ya han adoptado —o conderan eramente adoptar— algún tpo de trbutacn nmoblara baada en el valor de mercado como una fuente para el fnancamento del goberno local. EL CAsO DE LiTUANiA Depu de declarar u ndependenca de la URss en 1991, la Repúblca de Ltuana ha avanzado rpdamente en matera de reforma econmca, prvatzacn y reorganzacn gubernamental. su plane, en lo que e refere a la trbutacn baada en el valor de mercado de lo uelo y la edfcacone, reflejan la trancn de ee pa a una economa de mercado y al domno prvado de la propedad. Lo muncpo recbrn lo ngreo de lo nuevo mpueto y tendrn el poder de elecconar la taa trbutara, ujeta a un lmte uperor etablecdo por el goberno naconal. El Parlamento ltuano prepar recentemente un proyecto leglatvo de ete mpueto, el cual agna la reponabldad de dearrollar un tema de valuacn al sLCR (gla de State Land Cadastre and Register - Catatro y Regtro del suelo Etatal). El sLCR fue creado en 1997 para conoldar un número de funcone: el regtro de lo derecho de propedad, el mantenmento de un catatro de nformacn de la propedad y el avalúo de lo bene race para fne públco, ncluda la trbutacn. Dede entonce, la agenca ha organzado un banco de dato central de derecho de propedad regtrado de forma legal, de nformacn acerca de lo uelo y la edfcacone y de mapa del stema de informacn Geogrfca (siG). Actualmente, el banco de dato contene nformacn de m de cuatro mllone de predo y etructura y et vnculado a regtro hpotecaro y a otro regtro relaconado y ucurale de todo el pa. La propueta repecto a la trbutacn nmoblara baada en el valor de mercado reemplazar do mpueto extente obre la propedad nmueble comúnmente preente en lo tema potovtco: el mpueto predal a propedade prvada y el mpueto predal de edfcacone y Tcnca trbutara y de valuacn
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otra propedade (n nclur el uelo) que pertenecen a entdade, emprea y organzacone corporatva. Actualmente, el sLCR etablece lo valore trbutable por medo de la aplcacn de dvero “coefcente” que ajutan lo preco bae para reflejar el uo y la localzacn de lo uelo. Lo valore obtendo no reflejan lo preco de mercado actuale. La taa trbutara del 1,5 por cento del valor trbutable del uelo y el 1 por cento del valor trbutable de la propedad repreentan aproxmadamente el 7 por cento de lo preupueto locale y el 2,5 por cento del preupueto naconal del año 2000. La crecente demanda de dato de avalúo de propedade baado en el mercado de Ltuana requere un ncremento de la detreza de valuacn profeonal y de la experenca en la valuacn catatral. Para etudar eta necedade, a medado de la dcada de lo noventa, en colaboracn con otra aocacone nternaconale dedcada a la valuacn, e etablec una Aocacn de Valuadore de la Propedad y un tema de certfcacn profeonal. Ltuana tambn e ha undo a Etona y a Letona en la publcacn de evaluacone perdca de lo mercado de bene race de lo pae bltco. La nformacn acerca de la actvdad del mercado e publca en la pgna web del sLCR (www.kada.lt). EL CURsO DEL iNsTiTUTO LiNCOLN Durante ca una dcada, el inttuto Lncoln ha ofrecdo curo acerca de la trbutacn nmoblara en lo pae en trancn; en febrero, el inttuto colabor con el sLCR para deñar un currculo para ete funconaro públco de alto rango de Ltuana. El programa de etudo de una emana de duracn e ba en el curo que preent el inttuto, en cooperacn con la OECD (gla de Organisation for Economic Cooperation and Development - Organzacn para la Cooperacn y el Dearrollo Econmco) en Vlna, captal de Ltuana, en dcembre de 1997, a funconaro gubernamentale de Etona, Letona y Ltuana. En reconocmento a la mportanca del programa de ete año para la poltca públca ltuana, el PNUD (Programa de Nacone Unda para el Dearrollo) repald el vaje de la delegacn a Cambrdge. El programa ofrec un anl orentado a la poltca de lo problema relaconado con lo tema trbutaro baado en el mercado. El programa ncluy orentacn para el dearrollo de un plan etratgco y un marco legal y admntratvo para la creacn de un tema de CAMA (gla de Computer-Assisted Mass Appraisal – valuacn mava atda por computadora) adecuado para Ltuana. Lo aunto tcnco e preentaron en el contexto de problema econmco y poltco m amplo en lo que e refere a la trbutacn nmoblara. El curo combn ctedra, debate con profeonale expermentado, etudo de cao y vta a agenca etatale y locale de Maachuett. La ponenca de catedrtco que abordaron lo tema de ntroduccn concentrado en la poltca fueron complementada por preentacone m epecalzada que abordaron la tcnca de valuacn del valor del mercado, la valuacn mava, CAMA y la ley trbutara.
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Los Ángeles tiene más del doble de poblacin que Chicago y más de 4,5 veces la poblacin de la regin de Atlanta (ver figura 1.7.1). Aun as, “la porcin urbana de nuestra regin es la que posee la mayor densidad en todo el pas”, segn Mark Pisano, de la Asociacin de Gobiernos del Sur de California (SCAG). “Tenemos 187 municipios en 6 condados. Nuestra estructura presenta 76 funcionarios locales, por lo que nuestra delegacin del Congreso acude a nosotros para encontrar soluciones en cuanto a los graves problemas que enfrentamos. Tenemos realmente una regin lo suficientemente grande como para cubrir la verdadera economa regional, pero las fueras econmicas y sociales son implacables. Nuestras bases econmicas están cambiando con más rapide de la que podemos planificar la infraestructura para mantener dichos cambios”. Al igual que Chicago y Atlanta, Los Ángeles es una regin policéntrica: se etiende por todo el sur de California, con ecepcin del condado de San Diego. “Fuimos una de las primeras regiones del pas en convertirnos en una mayora de minoras. La inmigracin impulsa el desarrollo en nuestra regin”, eplic Pisano. Algunas de las tendencias son buenas. “Al 40 por ciento de nuestra regin le está yendo muy bien, pero eso significa que al 60 por ciento restante no le sucede lo mismo. Algunos nos llaman ‘los nuevos Apalaches’, y estamos trabajando junto con otros estados a lo largo de la frontera con Méico con el fin de crear la Autoridad del Suroeste. De manera similar a otras medidas tomadas en todo el pas (incluso la Comisin Regional de los Apalaches), la Autoridad del Suroeste servira para crear un acuerdo entre varios estados con apoyo federal para abordar necesidades de infraestructura que son crticas para soportar la economa de esta gran área”. La SCAG pronostica que unos 6 millones de personas nuevas llegarán a la regin para el ao 2030, es decir, más del doble de la poblacin de la ciudad de Chicago. A medida que ingresan los FIGURA 1.7.1
Densidad poblacional en ciudades principales
12 l a 10 n ) o i e c r 8 a c l a / b o s p a 6 n d o a s r d i e 4 s p ( n e 2 D
11 9,6 8,3 6,9
6,1
5,7
5,1
4,8
4,6
4,6
0
4,5
4,4
3,6
3,1
2,8
n i l s x i t e n e l e n c i s c o Y o r k M i a m i c a g o o e n i i m o r e e t r o o u s t o W o r t h d e l f i a e a t t l o s t o t P a u t l a n t a g S D H B a i n a A Á n r a C h P h - B a l t e v a o r t F i l S F s L o s S a n F N u n l i l l a s g t o p o a n á i D e s h M i n W a Fuente: Charles Krautler, Comisión Regional de Atlanta
El áre urbnizd de aln e l men den enre ciudde fne.
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El inttuto Lncoln ofrecer curo mlare a funconaro públco de otro pae en trancn y contnúa dearrollando otro programa educatvo con Ltuana y u vecno bltco. Funconaro públco de Ltuana y membro del profeorado del inttuto Lncoln e reuneron en la Lncoln Houe en febrero para aprender uno de otro acerca de la poltca repecto a la trbutacn baada en el valor de mercado y acerca de lo plane para ntroducr la trbutacn nmoblara en Ltuana. Delegados de Lituania: Artura Baknka, vcemntro de
fnanza; Dala Bardaukene, aeora del Prmer Mntro de aunto de dearrollo y planeamento rural y urbano; Algrda Butkevcu, membro del comt parlamentaro del preupueto y fnanza; Rmanta Ramanauka, prmer drector adjunto, sLCR; Albna Alekene, aeora del drector general de valuacn de la propedad, sLCR; Arvyda Bagdonavcu, drector adjunto, sLCR; Algmanta Mkena, jefe adjunto del Departamento de Valuacn de la Propedad e invetgacn del Mercado, sLCR. Profesorado del Instituto Lincoln: Joan Youngman, senior fellow y drectora, Programa de Valuacn e impueto, inttuto Lncoln; Jane Malme, fellow , Programa de Valuacn e impueto, inttuto
Lncoln; Denn Robnon, vcepredente, inttuto Lncoln; Rchard Almy y Robert Gloudeman, oco, Almy, Gloudeman, Jacob and Denne, LaGrange, illno; John Charman, encuetador conultor de valuacn, Londre; Davd Dave, drector de informtca, Departamento de Renta de Maachuett; Jeffrey Epten, conultor, Quncy, Maachuett; sally Power, ex drectora de valuacn, Cudad de Cambrdge.
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6.2 Valuacn mava para la trbutacn nmoblara en economa en trancn Ja H. Malm | Abril 2004
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n el trancuro de la dcada paada, el inttuto Lncoln ha deñado y ofrecdo mucho curo acerca de la nteraccn de la poltca de uelo y la poltca trbutara y acerca del dearrollo de una trbutacn nmoblara y de la propedad nmueble baada en el valor de mercado para lo getore de poltca y lo funconaro gubernamentale de alto rango de pae en trancn a economa de mercado en Europa Central y Orental y en lo pae bltco. Dcho curo analzan la bae econmca y legale de la trbutacn baada en el valor de mercado, a como lo problema prctco de u mplementacn. según evoluconan lo mercado de la propedad prvada, la propedade camban de dueño y nuevo recuro e nverten en lo bene race. La ntroduccn de la trbutacn ad valorem e un pao natural del dearrollo de la economa en bae al valor del mercado. Con el crecmento y dearrollo econmco, aumenta la capacdad de generar ngreo de la trbutacn baada en el valor de mercado, y dcho mpueto pueden contrbur a otro objetvo mportante de la trancn, como la prvatzacn, la decentralzacn gubernamental, la mejora a la nfraetructura y el uo efcente de lo uelo. No obtante, la ntroduccn de la trbutacn baada en el valor de mercado enfrenta dfcultade tanto poltca como prctca en el dearrollo de un marco legal y admntratvo adecuado, a como en lo que e refere a tema efcace de valuacn, recuro e nformacn. Lo pae bltco de Etona, Letona y Ltuana han etado a la vanguarda de la mplementacn de la trbutacn nmoblara baada en el valor de mercado (Malme y Youngman 2001). Etona fue el prmero de lo nuevo etado ndependente en reconocer lo benefco de la trbutacn nmoblara y el prmero en ntroducr un mpueto baado en el valor de lo uelo en 1993; Letona gu el ejemplo en 1998. Ltuana ha do lder en la ntegracn y la unfcacn de lo tema de catatro, de regtro y de valuacn de la propedad nmueble para fortalecer lo mercado emergente de eto bene y repaldar la trbutacn nmoblara. El progreo de Ltuana haca una trbutacn baada en el valor de mercado comenz con la ntegracn de la undade
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admntratva de propedad nmueble y con el dearrollo de un bae de dato centralzada, automatzando la nformacn nmoblara en una emprea etatal autofnancada conocda como el sLCR (gla de State Land Cadastre and Register - Catatro y Regtro del suelo Etatal). En 2001, el Mntero de Fnanza provey fondo al sLCR para planfcar y deñar un tema de valuacn mava como preparatvo para la eperada aprobacn de leye que ntroducran la trbutacn nmoblara baada en el valor de mercado en toda Ltuana. La prmera fae de ete programa fue la creacn de mapa de valor de lo uelo que e completaron y e publcaron en 2003. El inttuto Lncoln y el sLCR (cuyo nombre camb a sECR [gla de State Enterprise Centre of Registers - Centro Emprearal Etatal de Regtro] en 2002) han colaborado dede 1997 para ofrecer programa educatvo y documentar el progreo de Ltuana (Malme 2001; sabalauka y Aleken 2002). En 2003, el inttuto y el sECR deñaron un nuevo curo ejecutvo, Introducción de un sistema de valuación masiva basada en el valor del mercado para la tributación inmobiliaria, para legladore y repreentante gubernamentale de alto rango que e preparen para mplementar la trbutacn baada en el valor en otro pae que expermenten un rpdo cambo poltco y econmco. El curo preenta la experenca de Ltuana repecto a la valuacn del mercado como un etudo de cao; lo ejecutvo y lo epecalta del sECR e unen a lo membro prncpale de la Facultad internaconal del Departamento de Valuacn y Trbutacn del inttuto para analzar lo prncpo, la etratega y lo problema prctco planteado por la valuacn mava de la propedad nmueble. El etudo de cao de Ltuana demuetra cmo la perona reponable de dearrollar ee tema de valuacn mava abordaron lo problema que enfrentaron. La prmera en del curo que dur una emana e preent en Vlna, Ltuana, en octubre de 2003 a una delegacn de la Federacn Rua drgda por Alexey Overchuk, jefe adjunto del servco Federal Catatral de suelo de Rua. Lo partcpante ncluyeron admntradore de alto rango de junta valuadora de uelo de vara regone de Rua, funconaro de lo mntero federale de Dearrollo Econmco, Fnanza y Relacone Ttulare, a como repreentante de compaña prvada nvolucrada en el deño del tema de valuacn. Do delegado de la Agenca Catatral Naconal de la Repúblca de Belorrua tambn partcparon. Ete curo e ofrecer de nuevo en Vlna en otoño de 2004 a una delegacn de otro pa que e drge haca la valuacn mava para la trbutacn nmoblara, o de la propedad nmueble. ReeRenCIAs – Malm, Ja H. 2001. Markt valu-bad taxatio o ral proprty. Land Lines 13(1): 8–9. – Malm, Ja H. y Joa M. Yougma. 2001. Th Dvlopmt o Proprty Taxatio i ecoomi i Traitio: Ca studi rom Ctral ad eatr europ. Wahigto, DC: Th World Bak. Dipoibl http://www1.worldbank.org/wbiep/decentralization/library9/malme_propertytax.pd. – sabaliauka, Ktuti y Albia Alkié. 2002. Progr toward valu-bad taxatio o ral proprty i Lithuaia. Land Lines 14(4):11–13.
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6.3 Etablzacn de lo mpueto a la propedad en mercado nmoblaro voltle Joa Yougma y Ja Malm | Julio 2005
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o mpueto a la propedad baado en el valor de mercado tenen vara caractertca recomendable como fuente de ngreo para lo goberno locale. Promueven la vbldad y reponabldad en lo gato públco, brndando a lo propetaro la pobldad de evaluar lo coto y benefco de lo ervco entregado por lo goberno locale. Pueden generar ngreo etable e ndependente que no etn a merced de lo upervt o dfct de lo preupueto etatale. Ahora e conderan como proporconale o hata moderadamente progrevo, en contrate con la opnone econmca anterore, que lo uponan un mpueto regrevo. Contra eta ventaja, el deafo m grande de lo mpueto a la propedad baado en el valor de mercado, e poltco: la retenca conderable y completamente entendble de lo contrbuyente a aumento pronuncado en el pago de mpueto debdo al crecmento del valor de mercado de la propedad, pero no necearamente de lo ngreo para pagarlo. La repueta m conocda y dramtca a eta tuacn fue el rechazo del tema trbutaro baado en el valor de mercado en Calforna en 1978. Cuando lo votante aprobaron la Propueta 13, fjaron el valor de la propedad para el clculo del mpueto al momento de u compra o contruccn, con un ajute anual mxmo por nflacn del 2 por cento. s una propedad ha tendo el mmo dueño dede 1978, el ajute por nflacn e aplca a u valor en el padrn fcal de 1975-1976. Ete cambo ha alterado conderablemente el panorama fcal de Calforna: ha retrngdo el papel de lo goberno locale, ha centralzado el umntro de ervco y la toma de decone, y ha redtrbudo la carga fcal de lo redente de largo plazo a lo nuevo propetaro. Lo goberno locale ahora tenen un ncentvo para recaudar ngreo fcale por medo de un mpueto a la venta, alentando el etablecmento de grande comerco mnorta, como lo centro comercale uburbano. Eta tendenca e conoce como la “fcalzacn del uo del uelo”. ¿se puede obtener una mayor etabldad y predctbldad en el mpueto obre la propedad n coto ocale y gubernamentale tan drtco? La tabla 6.3.1 lutra la ampla gama de trbuto
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Poltca de uelo urbano
2 Uso de suelo redesarrollo urbano
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TABLA 6.3.1 Imputo a la propidad d ua vivida ridcial urbaa coidrada como patrimoio amiliar (mdiaa d valor), 2004 ($ = Us$) Mdiaa dl prcio d vta l 2° trimtr d 2004b
Imputo to
Claicació d imputo
nuva Jry, nwark
$370.600
$8.637
1
Cocticut, Bridgportc
$234.238
$6.393
2
lorida, Miami/Hialah
$271.900
$6.096
3
Michiga, Dtroit
$172.298
$5.516
4
Rhod Ilad, Providc
$262.000
$5.443
5
Marylad, Baltimor
$241.600
$5,399
6
Calioria. Lo Agl
$438.400
$5.393
7
Illioi, Chicagod
$263.300
$5.082
8
Mai, Portlad
$231.200
$4.971
9
Wicoi, Milwauk
$197.300
$4.912
10
Arkaa, Littl Rock
$110.400
$1.284
46
Kaa, Wichita
$105.800
$1.281
47
Gorgia, Atlata
$156.800
$1.236
48
Colorado, Dvr
$241.800
$1.235
49
Ktucky, Lxigto/aytt
$139.400
$1.221
50
Oklahoma, Oklahoma City
$107.000
$1.196
51
Louiiaa, nw Orla
$137.500
$1.126
52
Alabama, Birmigham
$149.500
$982
53
Wt Virgiia, Charlto
$115.100
$943
54
Wyomig, Chyc
$111.208
$740
55
Promdio d 55 ára mtropolitaa
$195.515
$2.778
etado/Ára mtropolitaa
a
Primra diz ára
Última diz ára
ut: Adaptado d Miota Taxpayr Aociatio. 2004. 50-tat proprty tax compario tudy. st. Paul, Mn. Cuadro 19. a. Ára tadítica mtropolitaa co la ciudad má grad 50 tado, má cico ára mtropolitaa adicioal. b. At d calcular l imputo ajutó la mdiaa dl valor para cotabilizar dircia la práctica d valuació uado la rlació d mdiaa d vta rportada l ára. c. etimació uado l aumto porctual bial aproximado la mdiaa d prcio rgioal para caa ya cotruida: nort, 29,7%; Mdio ot, 6,4%; sur, 12,4%; Ot, 22,4%. d. el ára mtropolitaa d Chicago icluy l codado d Dupag/naprvill.
Tcnca trbutara y de valuacn
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obre la propedad redencal mpueto en grande rea metropoltana, un factor que preenta problema adconale para formular poltca unforme o recomendacone prctca. Un emnaro realzado en el inttuto Lncoln en abrl de 2005 (ver recuadro 6.3.1) reun a funconaro de fnanza públca y valuacn de propedade, analta poltco y acadmco para conderar olucone alternatva a lo problema recurrente que lo mercado nmoblaro voltle preentan para lo mpueto obre la propedad que e calculan obre el valor de mercado. PROBLEMAs RELACiONADOs CON LA VALUACióN EN BAsE ALVALOR DE MERCADO El debate comenz con la ncuetonable obervacn de que “lo contrbuyente odan la falta de predctbldad”. En teora, una reduccn en la taa trbutara podra compenar lo aumento en lo preco de la propedade para mantener la etabldad del monto del mpueto que e baa en el valor de mercado de la propedad. Eta olucn preenta do obtculo. El prmero y m drecto e la poca predpocn del goberno a reducr la taa trbutara y renuncar al aumento de ngreo que podran obtener cuando un aumento del valor de la propedad brnda pobldade para poder aumentar la recaudacn de mpueto. El egundo e la falta de unformdad de lo ncremento de valore en dtnta localdade y para dtnto tpo de propedad. Cuando un egmento de la bae trbutara expermenta un cambo deproporconado de valor, e aplca el cambo correpondente en la taa trbutara a toda clae de propedade, no e podrn otener la recaudacone. Calforna tuvo que enfrentar amba dfcultade en lo año precedente a la adopcn de la Propueta 13. En ee cao, la rpda valoracn de la propedade redencale no fue acompañada por una valoracn equvalente en el ector comercal, y el upervt de 7.100 mllone de dlare que tena el etado contrbuy al cnmo de lo contrbuyente obre la necedad de aumentar lo ngreo gubernamentale. s ben lo rpdo cambo en el valor de mercado on la fuente m mportante de falta de predctbldad en lo mpueto, lo “hock” trbutaro tambn pueden er cauado mplemente por una gran demora en actualzar el avalúo de la propedad. s e mantenen lo avalúo n actualzar en el catatro trbutaro, e conegur que lo cobro de mpueto ean predecble, pero a expena de u unformdad, u exacttud e ncluo u legaldad. En mucha jurdccone, tanto dentro como fuera del pa, e produjeron revuelta trbutara depu de aplcar revalúo potergado por mucho tempo. OPCiONEs PARA sOLUCiONAR LOs CAMBiOs DE VALOR Lo partcpante al emnaro analzaron lo benefco y deventaja de vara medda para oluconar eto problema. Lo fusibles, como u nombre lo mplca, ntentan reducr una “obrecarga” en lo mpueto obre la propedad proporconando un reembolo o crdto el monto del mpueto upera un certo porcentaje de lo ngreo del propetaro. Cuando ete mecanmo e fnancado por el etado y admntrado como parte del tema trbutaro etatal, tene el doble benefco de proteger 310
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lo ngreo locale y ayudar a lo contrbu- ReCUADRO 6.3.1 yente m necetado. Por otro lado, e ne- Imputo a la propidad y valor d mrcado cearo contar con el fnancamento y la ad- el miario Impuestos a la propiedad y valores de mercado; responmntracn del etado, y lo contrbuyente diendo a los desaíos posteriores a la Propuesta 13, ralizado abril tenen que hacer u declaracn de mpueto d 2005 por l Itituto Licol, icluyó a participat d mucho tado: Calioria, Illioi, Mai, Maachutt, Michiga, Mipara obtener eto benefco. Como todo lo ota, nuva Hamphir, nuva York y Oklahoma. el lídr dl dbat programa que exgen nformacn obre lo u Ala Dort, uprvior d política d tributació d la propingreo, a vece encuentran retenca por dad d la Comiió d Imputo etatal d Idaho. parte de lo contrbuyente y por conguen- el Itituto cotiuará co t dbat la corcia aual d la Aociació Itracioal d Taador (IAAO) qu ralizará te e ubutlzan. Las exenciones al patrimonio familiar , ofrec- Achorag, Alaka, ptimbr. Ja Malm rá la modradora d u miario obr viabilidad dl imputo obr la propidad da por mucho etado, reducen lo avalúo mrcado volátil, cuyo orador rá Ala Dort; Mark de la redenca prncpal de lo contrbuyen- Havma, dirctor d darrollo d la Aociació d Cotribuyt Miota y dirctor d proycto dl Ctro d Ivtigació te. Eta exencone en general e otorgan n d iaza Pública d dicha aociació; y Adrw Rchovky, proor tener en cuenta lo ngreo del contrbuy- d auto público la acultad Laolltt d Auto Público d ente, y por lo tanto no e drgen a lo m la Uivridad d Wicoi. necetado. En la comundade predomnantemente redencale, eto e traduce en una prdda gnfcatva de ngreo muncpale, a meno que e aumente la taa trbutara o e tralade la carga fcal a otro contrbuyente. Como todo lo programa preferencale para propetaro, eta exencone no benefcan a lo nqulno, que olventan una porcn de la carga fcal del mpueto obre la propedad y en general tenen un menor nvel econmco que lo propetaro. Las medidas de postergación de impuestos (impuestos diferidos), que frecuentemente e ofrecen a lo propetaro mayore de edad de bajo ngreo, permten acumular mpueto mpago en forma de un derecho de retencn obre la propedad, que e paga una vez que la propedad cambe de mano. No obtante, el deeo de tener una propedad lbre de gravmene ha llevado a lo propetaro a evtar ete tpo de opcn. La legislación de “veracidad en los impuestos” exge a lo goberno locale que tomen vara medda, como la publcacn de nformacn para lo electore y la necedad de obtener aprobacn electoral para aumentar la recaudacn de mpueto, ya ea que e trate de un crecmento en la bae o la taa trbutara. Eta leye pretenden contrarretar la tentacn de dejar la taa contante a medda que aumenta el valor de mercado, aumentando a la recaudacn y lo gato del preupueto n necedad de rendr cuenta. Las limitaciones en los aumentos anuales totales de recaudación de los impuestos sobre la propiedad , como la Propueta 2½ en Maachuett, retrngen el crecmento global pero no reuelven el problema de cambo mprevto en lo cobro de mpueto para contrbuyente ndvduale. Por ejemplo, depu de vara dcada de etabldad fcal, lo contrbuyente de Boton han do ometdo a Tcnca trbutara y de valuacn
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varacone en u avalúo debdo a una dmnucn en el mercado de propedade comercale y al mmo tempo un crecmento explovo en certo valore redencale. Las limitaciones en los aumentos anuales de impuestos obre propedade ndvduale tenen un gran atractvo poltco, pero enfrentan tre pelgro. Prmero, frecuentemente hay pren para que el perodo de adopcn ea lo m largo poble, o aun m largo de lo poble. Montana, por ejemplo, etablec un perodo de adopcn de lo nuevo avalúo, de 50 año. segundo, el xto ncal de ncatva para lmtar el aumento de mpueto a un certo porcentaje puede dar lugar a efuerzo ubguente para volver a reducr dcho lmte. Oklahoma etablec un lmte del 5 por cento, y ahora hay pren para reducrlo al 3 por cento. Fnalmente, la actualzacn gradual de lo avalúo gue ocurrendo cuando el valor de la propedad e etablza o aun cae, generando opocn en lo contrbuyente, que ven ubr el avalúo de u propedade cuando u valor de mercado e ha etablzado o reducdo. El “congelamiento” de los avalúos mpone el lmte m extremo a lo aumento, prohbendo todo ncremento aunque e produzcan cambo en el valor de mercado. Frecuentemente e retrngen a grupo epecfco de contrbuyente, como lo propetaro mayore de edad. La Propueta 13 e un tpo de congelacn de avalúo para toda la propedade, y lo permte un ajute anual por nflacn del 2 por cento en la bae trbutara. Eta medda on, en mucho apecto, equvalente a una larga demora en la aplcacn de lo revalúo de lo nmueble, lo cual provoca falta de homogenedad y retenca a lo nuevo avalúo. Una vez congelado lo valore, lo contrbuyente pueden querer tranferr ee valor a otro famlare, como lo hacen en Calforna, o a redenca nueva, como lo hacen en Texa. NUEVAs sOLUCiONEs POsiBLEs Lo partcpante del emnaro preentaron mtodo para utlzar eta y otra medda para reolver el problema de la falta de predctbldad, y al mmo tempo reducr al mnmo lo problema de nequdad en la dtrbucn de la carga fcal y del mantenmento de la recaudacn. se hzo una dtncn mportante entre la olucone que moderan la varacone de mpueto pero mantenen una valuacn en bae al mercado, y la que alteran lo avalúo propamente dcho. s e alteran la valuacone lmtando u aumento, e pueden producr tuacone donde lo dueño de propedade mlare paguen mpueto muy dtnto. M aún, con el tempo la propedade con avalúo promedo o menore pueden quz pagar una proporcn m grande de mpueto que la propedade que han vto aumento m grande en u valor de mercado. En conecuenca, lo contrbuyente m rco tenen una mayor probabldad que lo de ngreo moderado o bajo de benefcare de lo lmte mpueto al avalúo. Para mantener una bae trbutara al valor de mercado n perder el benefco de unformdad, comprenn y efcenca admntratva, lo partcpante ofreceron ugerenca para etablzar lo rpdo aumento en el pago de mpueto debdo a varacone gnfcatva en lo avalúo.
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– Elmnar la lmtacone etrcta de ngreo para lo programa de pago dferdo de mpueto para perona mayore, aumentando el acceo a “fuble” y potergacn de mpueto, e nclur eta medda en programa de exencn trbutara a nvel etatal y no local, para que puedan partcpar m contrbuyente. Un etado podra etablecer un fondo de mpueto dferdo obre la propedad para reembolar a la jurdccone locale por la demora en la cobranza. – Clafcar y trbutar la propedad de acuerdo a u uo. Ete e un mtodo común para trbutar la propedade comercale e ndutrale a una taa m alta que la propedade redencale. El cambo de etrato trbutaro para aborber un cambo en la bae trbutara puede er una olucn apropada de corto plazo, pero puede tener conecuenca econmca perncoa en el largo plazo. En Maachuett, el deplazamento de la recaudacn total del mpueto obre la propedad de vvenda redencale a comercale por parte de una muncpaldad et lmtado por ley. La recente combnacn de aceleracn en lo valore redencale y dmnucn de lo valore comercale hubera reultado en un deplazamento utancal de la carga fcal haca lo propetaro redencale de la cudad de Boton y alguno otro centro urbano. Por lo tanto, la leglatura permt un aumento temporal en la partcpacn de propedade comercale en el mpueto, a opcn de la muncpaldad, pero exg que la dferenca e vuelva a reducr aun m que ante en un perodo de cnco año. – Lo mtodo alternatvo de cobranza, como el pago con tarjeta de crdto, tarjeta de dbto o a plazo, puede ofrecer una mayor convenenca fnancera que lo cobro convenconale anuale o banuale. – Lo perodo m corto entre revalúo evtan el “efecto orprea” que acompaña la varacone y aumento drtco de valor que reultan cuando la revaluacone on nfrecuente. Lo revalúo anuale uando taacone en maa atda por computadora ofrecen una gran etabldad y unformdad. Lo cobro de mpueto que e baan en valore corrente, en vez de valuacone fracconale o cfra deactualzada, on m fcle de comprender para lo contrbuyente. Aun lo aumento gnfcatvo en el avalúo, on relatvamente unforme en toda la jurdccn, no cauarn un aumento de mpueto para la mayora de lo propetaro, empre que el preupueto muncpal no requera ngreo adconale del mpueto a la propedad y la taa trbutara e reduzca proporconalmente. Una mejor nformacn obre la relacn entre el avalúo y la taa trbutara reducr la probabldad de que el contrbuyente le eche la culpa a lo taadore y a u valuacn por el aumento de mpueto. En vez, quz conderen que el problema e la falta de fuente de fnancamento para lo goberno locale, el efecto de la exencone obre la reduccn de la bae trbutara o el aumento de lo gato locale. El mpueto obre la propedad, que e la fuente m mportante de ngreo locale autnomo, frecuentemente e el foco de crtca por la preone ocale, econmca y fcale que afectan a Tcnca trbutara y de valuacn
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la comundade locale. Eta preone e deben al aumento de coto por nuevo requto educatvo, medoambentale o de egurdad, reduccone en la atenca etatal y federal, el cambo en la condcone demogrfca y econmca, y un aumento en la cantdad de exencone. s e preta mayor atencn a eto problema quz e pueda aclarar el debate obre el papel y la carga del mpueto a la propedad y la efectvdad de la dtnta medda de exencn trbutara. MEJORA DE LOs RECURsOs EDUCATiVOs Exte una necedad urgente de proporconar mejor nformacn obre la opcone poltca del mpueto a la propedad a funconaro públco, legladore y el públco en general. La revuelta trbutara y la ncatva en contra de lo mpueto generan notca, pero deberan balanceare con nformacn conca y acceble que explque el problema y u olucn. Tambn hacen falta nvetgacone perdca en tema como: – Lo efecto en el tempo de lo lmte a la valuacone y lo mpueto obre la carga fcal y el crecmento de lo ngreo, y el coto ntegral para lo redente de lo arancele y cargo adconale que e aplcan para compenar la reduccn de ngreo por el mpueto obre la propedad. – La efcaca de la medda de exencn trbutara del mpueto a la propedad, y la dtrbucn de u benefco en dtnta clae de contrbuyente. – Etudo obre “gato trbutaro”, para cuantfcar el coto de la exencone, y explorar el uo de pago en lugar de mpueto ( payments in lieu of taxes, o PiLOTs) para propetaro que gozan de exencone fcale, para compenar por lo ervco muncpale recbdo. – Etudo de caldad de lo avalúo, para evaluar tanto la equdad de cada avalúo ndvdual como la dtrbucn de la carga fcal. El inttuto Lncoln colaborar con lo partcpante del emnaro y otro para contnuar eto debate y realzar m nvetgacone y publcacone obre eto tema del trbuto obre la propedad en lo año vendero.
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6.4 Mtodo tradconale y nuevo enfoque obre la valuacn de uelo Jrom C. Grma, Di Robio y Joa Yougma | Julio 2000
E
l deafo m grande en cualquer equema de trbutacn del valor del uelo e el avalúo exacto de lo uelo a gran ecala. En la rea urbana en la que ca todo lo dato de venta repreentan tranferenca de uelo y edfcacone, el anl del avalúo actual de la ndutra de venta no ntenta dvdr dcho preco en lo componente uelo y edfcacn. Aunque mucha jurdccone exgen una lta eparada de lo valore de lo uelo y la edfcacone en u regtro trbutaro, dcha agnacone no tenen que er exacta la taa trbutara e la mma en ambo. Cualquer mpueto epecal obre el valor del uelo enfrentara la necedad de agnarle un valor a predo con edfcacone contruda hace mucho tempo. El eceptcmo repecto a la vabldad de ete proceo ha reultado er un gran etorbo para la conderacn era de mpueto predale de doble tarfa y otra forma de trbutacn epecal de lo uelo, ya que mucho obervadore han llegado a la conclun de que lo problema prctco del avalúo mpden la realzacn de lo mucho benefco terco que ofrece. Lo avance en lo enfoque computarzado para el avalúo nmoblaro tenen mplcacone mportante en ete debate. Mentra que la valuacn de lo uelo preenta problema epecale en el anl de lo dato de venta de lo predo con edfcacone, la mma puede benefcare de manera epecal de nueva tcnca en el deño de mapa. La edfcacone pueden varar y, en efecto, varan de forma mpredecble tanto en u tpo como en u valor de un terreno a otro; no obtante, lo valore de lo uelo deberan repreentar una relacn explcable entre , entre un terreno y u vecno nmedato. Hace m de vente año, el profeor de la Facultad de Derecho de la Unverdad de Harvard, Olver Oldman, analz la mplcacone de eta tuacn en un proceo de apelacn a un acuerdo de mpueto obre el valor del uelo y reconoc que la mpugnacn extoa de la valuacn de un predo tendra mplcacone en mucha otra valuacone tambn. Oldman ecrb: “La clave para dearrollar una lta exacta del avalúo de lo valore de lo uelo e el proceo del deño de mapa de valore de lo uelo”. Tcnca trbutara y de valuacn
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ttulo, por lo tanto afectan la recuperacin del mercado. Es necesario un cierto nivel de innovacin en las polticas públicas, a sea reformando lees eistentes o creando nuevas lees mecanismos. Segundo, la preservacin de espacios abiertos es sin duda un beneficio público, pero también implica la necesidad de tomar medidas públicas para generar nuevos emprendimientos en propiedades previamente desarrolladas. Finalmente, las decisiones sobre la inversin de dinero, tiempo esfuero público no se toman en el aire, sino ue eigen una comprensin del problema, la disponibilidad de herramientas adecuadas, los recursos destreas para implementarlas. La magnitud del problema sugiere ue no ha respuestas fciles. Ha múltiples factores de mercado interconectados distintos marcos legales estatales, por lo tanto las soluciones para las propiedades abandonadas también sern diversas. En un intento por definir mejor las estrategias públicas para resolver el problema en distintos mbitos, este artculo describe los desafos para superar las barreras de aduisicin de propiedades abandonadas, delinea una gama de soluciones eplora los primos pasos posibles. PROBLEMAS DE POSESIóN y TíTULO Cuando una propiedad est abandonada o ha sufrido una vacancia prolongada debido a falta de accin por parte del dueño, eisten dos opciones para volver a utiliarla. Primero, se puede dejar abandonada la propiedad por tiempo indefinido, o hasta ue el mercado cambie. Alternativamente, puede intervenir un nuevo dueño (por ejemplo, la municipalidad, una CDC o un emprendedor privado) para aduirir la propiedad rehabilitarla o volverla a utiliar. Esta segunda alternativa las soluciones de implementacin son el objeto de este artculo. Nuevos métodos para aduirir propiedades abandonadas audarn a tomar control de las mismas de dueños reacios, desconocidos o incapaces. No obstante, el debate entre estas dos alternativas da lugar a una serie significativa de cuestionamientos ue se deben eplorar en ms detalle. Si el objetivo principal es volver a dar un uso productivo a la propiedad, un impulso para intervenir es eliminar las barreras legales a la transferencia de la propiedad a un nuevo dueño. Un problema crtico es eliminar los defectos del ttulo. Los múltiples derechos de retencin tributarios ue gravan el ttulo, ue frecuentemente son el causante inicial del abandono de la propiedad, pueden enturbiar el ttulo e impedir su transferencia efectiva. Estas complicaciones se pueden agravar por el uso de ciertos supuestos remedios. Por ejemplo, si se fuera la transferencia de un ttulo por parte de un dueño involuntario, o en los casos de abandono en ue no se sabe bien uién es el dueño, el ttulo se puede enturbiar, poniendo en peligro la obtencin de un seguro para el mismo, lo cual es una condicin necesaria para poder obtener financiamiento convencional, por lo tanto se presentar un problema de ttulo cada ve ue éste cambie de manos. Un ttulo limpio (sin gravmenes con un dueño claro) es uno de los muchos desafos para muchos estados ue no cuentan con procesos eficientes prcticos para transferir un inmueble a dueños responsables. Uso de suelo redesarrollo urbano
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En mayo, repreentante de la Ofcna de Audtora del Condado de Luca, Oho, que ncluye el muncpo de Toledo, e uneron a un grupo de economta, valuadore, abogado y funconaro locale para atr a un emnaro en el inttuto Lncoln para analzar lo mtodo actuale de valuacn de lo uelo. El Condado de Luca cuenta con uno de lo tema de avalúo m oftcado del pa, con ca vente año de experenca en el uo de mtodo computarzado para el anl de dato epacale para la trbutacn nmoblara. Jerome German, jefe valuador del condado, dcut u nnovadore enfoque repecto a la ntegracn de tema de nformacn geogrfca y el avalúo de uelo atdo por computadora para etmar el efecto de la localdad en el valor de mercado de lo bene race. ENFOQUEs TRADiCiONALEs PARA LA VALUACióN DE sUELOs Exten varo mtodo etndar para dervar el valor de uelo n edfcacone; todo on extremadamente problemtco como bae de la valuacn de toda la jurdccn. El mtodo m drecto e, obvamente, realzar un análisis de una venta o un arrendamiento de suelos comparables n edfcacone y ajutar dcho preco para dar cuenta de la dferenca de tamaño, localdad y caractertca. De la mma manera, la captalzacn de lo ngreo por el arrendamento de uelo erazo puede ervr como bae para etmar el preco de venta. Eto mtodo tambn on lo m dfcle de aplcar en rea urbana denamente poblada en la cuale la venta o lo arrendamento de uelo n edfcacone on poco comune. El conjunto de dato de venta e puede expandr , poco tempo depu de la venta de lo uelo con edfcacone, e han demoldo la edfcacone como preparatvo para nueva contruccone. En ee cao, el valor de lo uelo n edfcacone e puede etmar como el preco de compra meno lo coto de la demolcn poteror. Aunque dcha venta proporconan una comprobacn mportante de la etmacone de valore producda medante otro enfoque, no exte una gran varedad de la mma en un tramo geogrfco lo ufcentemente varado para ervr como bae únca para la valuacn. El método de suelo residual parte de una etmacn de lo ngreo devengado de la propedad dearrollada. Entonce, e calcula el valor de la edfcacn y, de ee clculo, e dervan lo ngreo atrbuble a la edfcacn. La captalzacn de lo ngreo retante proporcona el valor del uelo. incluo la breve explcacn de ete mtodo ugere la dfcultade de u aplcacn. En partcular, la extenca de la deprecacn, o de cualquer devacn del “mayor y mejor uo” que dtorone lo ngreo con lo que cuenta el uelo no edfcado, puede hacer que el valor ndependente de la edfcacone ea extremadamente ncerto. Una división del valor según el costo depreciado de la reproduccn de la edfcacone enfrenta problema mlare. Eta “abtraccn” upone que la etructura no pueden valer m que lo que cueta contrurla y le agna todo el valor retante del predo edfcado al uelo mmo. Ete mtodo exge nueva edfcacone recente cuyo preco e pueda etmar fablemente como una medda de valor; la deprecacn fca, econmca o funconal complca conderablemente el 316
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clculo del valor de la edfcacn. El efecto fnancero de eta forma oboleta lo e puede medr con precn medante el anl de lo dato de venta, lo cuale ca nunca e referrn a la edfcacn olamente. Un anl completo del mercado de la poble alternatva de dearrollo proporcona otra bae para etmar el precio de venta de los suelos sin edifcaciones . Ete e el enfoque que toman lo emprendedore nmoblaro que conderan nuevo uo de lo uelo, lo fdecomo de uelo que queren adqurr y preervar epaco aberto n edfcacone, y lo contrbuyente que reclaman deduccone por aportacone benfca de derecho de dearrollo. No obtante, e la forma m adecuada de valuar lo uelo no dearrollado que e utlzarn para parcelacone redencale. Aun en eta tuacone, ete enfoque requere un anl exteno del mercado potencal de dcha propedade, la retrccone locale para el dearrollo y lo atrbuto fco del uelo que podran afectar u capacdad de edfcacn, como la terra y u caractertca de drenaje. Ete tpo de anl ndvdual exhautvo e apropado para lo compradore o lo emprendedore nmoblaro de predo ndvduale, pero no e factble para la valuacone anuale de todo lo predo de una jurdccn trbutara. Otro mtodo, como la dervacn de la relacone tpca del valor del to y el valor total de la propedad edfcada on todava meno útle en el cao de la propedade urbana denamente dearrollada, en la cuale e pueden encontrar edfcacone de todo tamaño, edade y uo cercana una a otra en predo batante parecdo. LA VALUACióN MAsiVA AsisTiDA POR COMPUTADORAY LOs sisTEMAs DE iNFORMACióN GEOGRáFiCA El mayor cambo en la prctca de la valuacn en el trancuro de la últma tre dcada e ha relaconado con el uo de anl de regren múltple para etablecer una relacn matemtca entre la caractertca de la propedad y lo preco de venta, permtendo a la etmacn del valor de mercado de otra propedade que no hayan do vendda recentemente. Eta ha do la bae de la CAMA (gla de Computer-Assisted Mass Appraisal – valuacn mava atda por computadora). La caractertca de un to, como el tamaño y la localdad, on elemento mportante de eto modelo matemtco, lo cual plantea la pobldad de etmar el efecto de la localdad en el valor de lo predo. Al mmo tempo, el dearrollo de lo stema de informacn Geogrfca (siG) computarzado ha permtdo que lo valuadore deñen regtro de propedad, o catatro, baado en la localdad y coordnen lo dato de venta con la localdad. sn embargo, lo siG on un mtodo cotoo de preentacn de dato para un anl grfco olamente. La temprana aplcacn de lo siG a la valuacn de propedade no aprovechaba al mxmo u capacdad como componente ntegral de la CAMA en el anl epacal. Lo prmero ntento por cuantfcar lo efecto de la localdad enfrentaron dfcultade no lo para defnr y mantener lo barro econmco, rea contgua de valore de uelo relatvamente Tcnca trbutara y de valuacn
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homogneo, no tambn para comprender la dnmca del luoro e nteractvo factor de la localzacn. Alguno efuerzo deñaron dtnto modelo matemtco para cada regn geogrfca, o conglomerado de propedade con caractertca mlare. No obtante, eto enfoque no podan captar la mucha mcrovaracone compleja e mpredecble, aunque gnfcatva, dentro de cualquer barro epecfco y no podan reducr el valor de la aportacn de la localdad a un proceo objetvo. El Condado de Luca ha do ponero en la utlzacn de un nuevo enfoque repecto al valor de la localdad: el anl de una uperfce de repueta global (global repone urface analy o GRsA por u gla en ngl). Una uperfce de repueta global e una uperfce trdmenonal adaptada que repreenta un porcentaje de ajute a lo uelo, o a lo uelo y la edfcacone, en bae a la ubcacn geocodfcada de lo predo. El anl ncluye la coordenada geogrfca y la dtanca de caractertca mportante, como otra venta recente, nttucone, amendade u otro “centro de nfluenca en el valor”. Ete anl tene como reultado una repreentacn trdmenonal, la altura de la uperfce (z) en cualquer coordenada epecfca de x-y, lo cual ndca el valor aproxmado de lo predo en ea localdad. La varable aproxmada e utlza como una poble varable para realzar prueba en una ecuacn no lneal de regren múltple que produce una etmacn del valor total de lo predo. La mportanca de eta varable creada por la uperfce, entonce, e puede analzar a la luz de toda la dem poble varable, como el tamaño, la caldad, el etado, la deprecacn y la dem caractertca de lo predo y edfcacone epecfcada en el modelo. La uperfce de repueta e dtngue de una ecuacn matemtca porque e dearrolla medante un proceo repetdo de etmar lo efecto de la localdad y la dtanca en el valor y refnar dcha etmacone depu de realzar una comparacn de lo dato de venta y de valuacn. Ete enfoque, aún, depende de un elemento de la valuacn y el juco econmco al determnar la frontera de lo barro repecto a lo efecto de la localdad, pero e puede poner a prueba y e puede refnar medante la obervacn del efecto de la dtnta “lnea de quebre” en la uperfce de valor trdmenonal que e obtene. Para podere utlzar extoamente en la valuacn mava, eto oftcado enfoque matemtco tenen que rendr reultado que ean razonable, que e puedan explcar y que etn a la dpocn de lo contrbuyente. El Condado de Luca tambn ha do ponero en ete apecto del proceo de valuacn. Todo lo regtro de bene race, valore y mapa e pueden obtener en un dco compacto que contene oftware de siG y e vende al coto de produccn de Us$10; adem, tene una pgna web grat; ambo elemento etn a la dpocn en toda la bbloteca públca del condado (www.co.lucas.oh.us). Lo contrbuyente pueden ver catatro o crear mapa ndvdualzado que muetren la localzacn de múltple predo y la relacn entre u valore trbutable.
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NUEVOs RUMBOs Lo partcpante del emnaro del inttuto Lncoln opnaron que el enfoque del Condado de Luca repecto al valor de la localdad era muy prometedor y eñalaron mucho punto para el dearrollo y el anl adconale. Todo etuveron de acuerdo en que la dcada recente han do tetgo de una revolucn lteral en la prctca de la valuacn, con gran potencal de ncrementar la vabldad de la valuacn de uelo a gran ecala. Entre Entre la pregunta terca m mportante fguraron la “forma funconal” de ete enfoque matemtco, matemtco, e decr, decr, el tpo de efecto obre el valor obervado con lo cambo de la varable de localdad y dtanca; la dentfcacn de varable omtda, e decr, decr, la que no cuentan con dato o la cuale e han paado por alto anterormente, y la relacn entre la etmacone de valor margnal dervada matemtcamente y el valor total de lo predo necearo para la valuacn. De la mma manera, el efecto de edfcacone de caldad nferor y de lo uo no dneo de lo uelo en valore que pretenden repreentar repreentar u “mayor y mejor uo” requere m nvetgacn. El deño de eto complejo enfoque matemtco tene que etar acompañado por efuerzo educatvo que explquen u funconamento a lo contrbuyente, lo funconaro locale, lo abogado y lo juece que cuetonarn y determnarn lo mmo e conforman a la norma legale de la prctca de la valuacn. Medante u efuerzo nnovadore en eta do rea, el Condado de Luca ha hecho una mportante mpor tante aportacn a la teora y a la prctca de la valuacn de lo uelo. ReeRenCIAs – Itratioal Aociatio Aociatio o Aig Aig Ocr. Property Appraisal and Assessment Administration (1990). – Olivr Oldma ad Mary Mil Tachout. Tachout. Valuatio ad Appal Appal Udr a sparat Tax Tax o Lad. Assessor’s Journal 15 43–57 (marzo 1980). – Ward, Richard D., Jam R. Wavr y Jrom C. Grma. Improvig CAMA Modl Uig Gographic Iormatio sytm/Rpo surac Aalyi Locatio actor. Assessment Journal 6 30–38 (ro/brro 1999).
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cone en otro etado han creado una falta de unformdad utancal en el tema de mpueto obre la propedad (O’sullvan, sexton y sheffrn 1995). Eto reultado lutran el contrate de la conecuenca obervada al acotar el mpueto obre la propedad nmoblara. Dependendo de cada perpectva ndvdual, eta conecuenca pueden er conderada potva o negatva. Lo partdaro de la Propueta 13 y u dervada queren reducr el mpueto obre la propedad y la actvdad gubernamental (por lo meno para lo dem), pero e poco probable que tambn queran reducr la actvdade gubernamentale que lo benefcen a ello mmo. Davd sear y Jack Ctrn (1982) han bautzado ete comportamento como el ndrome de “conegur algo a coto cero”. Theree McGure (1999) eñala que entre lo economta de fnanza públca, pú blca, la ventaja ventaja del mpueto obre la propedad para el fnancamento de goberno locale e ca un “dogma”. En una encueta de opnn de m de 1300 membro de la Aocacn Naconal de impueto (Natonal Tax Aocaton) Aocaton) de Canad y lo Etado Undo, el 93 por cento de lo encuetado con formacn en economa favorec el mpueto obre la propedad como fuente prncpal de ngreo para lo goberno locale (slemrod (slemrod 1995). Ete reultado explca probablemente probablemente por qu qu el Banco Mundal y otro grupo de conultore nternaconale etn nvrtendo uma gnfcatva de dnero y ofrecendo atenca para mejorar e mplementar el mpueto obre la propedad en pae en va de dearrollo y en trancn. No obtante, eeto to tambn preenta un dlema ntereante: lo experto promueven el mpueto obre la propedad pero lo votante lo queren lmtar. ¿Por qu exte ete conflcto? LAs VENTAJAs DEL iMPUEsTO sOBRE LA PROPiEDAD iNMOBiLiARiA El mpueto obre la propedad proporcona a lo goberno gober no locale una fuente de ngreo ng reo que et bajo u control, y evta lo condconamento que normalmente nor malmente acompañan la tranferenca fcale de lo goberno regonale, etatale o naconale. Como conecuenca, e adquere una autonoma local que permte a lo goberno muncpale elecconar el nvel y la caldad de lo ervco deeado por u cudadano. El mpueto obre la propedad permanece relatvamente etable durante lo cclo econmco normale, y proporcona una fuente de fnancamento confable para lo goberno muncpale, que deben equlbrar u preupueto. La etabldad e un factor mportante porque permte planear con certeza lo gato operatvo, y e crtca para el fnancamento de la oblgacone de largo plazo, como e puo en evdenca doloroamente durante la recente recen econmca en lo Etado Undo. Lo goberno etatale, que e fnancan con fuente de ngreo meno etable, e etn eforzando deeperadamente por balancear u preupueto actuale y futuro, retrngendo ervco y aumentando mpueto y arancele. El hecho de que el mpueto obre la propedad e calcula obre la bae nmoblara y e dfcl de evadr tambn lo converte en una fuente atractva de ngreo para goberno gobern o m pequeño. La reponabldad poltca e otro elemento mportante del mpueto obre la propedad. Una detacada funcn de un tema trbutaro reponable e brndar ndcadore del comportamento de lo preco, o ea rendr cuenta obre el coto del goberno gober no a u cudadano. Comparado con Tcnca trbutara y de valuacn
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industriales abandonadas con deuda fiscal, debido a su temor de ser considerados responsables por la contaminacin de dichas propiedades. Si eliminamos este obstculo, se mejora la epectativa de promover un redesarrollo de terrenos productivo reducir las vacancias de propiedades con el fin de mejorar el desarrollo econmico de una comunidad. Durante el transcurso de este proecto, la naturalea del problema original se modific de manera positiva al darse a conocer recientemente ciertas normas federales ue estipulan ue los bancos de tierra ue forman parte de un gobierno municipal aduieren propiedades en onas industriales abandonadas en forma involuntaria (por ejemplo, porue dichas propiedades tienen una deuda fiscal) no sern considerados responsables por ningún tipo de contaminacin. Al eliminar esta responsabilidad legal, ued claro ue el verdadero problema ue enfrentan los bancos de tierra al tomar propiedades con valor de mercado reducido o nulo deuda fiscal es la falta de recursos econmicos para llevar a cabo la recuperacin, la venta o el redesarrollo posterior. Por ejemplo, el banco de tierras Atlanta/Fulton Count Landbank funciona según el modelo de subsanar los ttulos de propiedad con el fin de permitir el redesarrollo por parte del sector privado, debido a ue dicho banco no posee los recursos econmicos necesarios para actuar como agente de redesarrollo en s mismo. El Landbank, al igual ue la maora de las entidades públicas o cuasipúblicas ue identificamos en el campo del redesarrollo de onas industriales abandonadas, promueve un proceso de seleccin basado en el mercado para el redesarrollo. Aunue resulta vlido utiliar dichos procesos, hacerlo en forma exclusiva plantea un grave problema de poltica pública, a ue fomenta la desigualdad eistente entre los barrios con menos recursos (donde se encuentra la maora de las propiedades con valor de mercado reducido o nulo) los barrios ue estn eperimentando una revitaliacin saneamiento de onas industriales abandonadas. OBSTáCULOS AL REDESARROLLO DE zONAS INDUSTRIALES ABANDONADAS Nuestro estudio acerca de la actividad realiada actualmente por los bancos de tierra en otras ciudades revel ue, en términos generales, no toman la iniciativa en cuanto al redesarrollo de onas industriales abandonadas debido a diferentes raones, tales como las limitaciones operativas, el temor a la responsabilidad legal /o la falta de fondos para cubrir costos de recuperacin. Nuestra investigacin a nivel nacional arroj solamente dos ecepciones: el Cleveland Land Bank el Louisville/Jefferson Count Land Bank Authorit, de los cuales slo el último se ha abocado a la tarea de buscar propiedades en onas industriales abandonadas ha realiado las modificaciones reueridas en sus estatutos con el fin de aduirir, recuperar redesarrollar propiedades contaminadas en forma efectiva. La eperiencia del Cleveland Land Bank en cuanto al redesarrollo de onas industriales abandonadas fue la donacin de una parcela ue se sospechaba estaba contaminada. Limitaciones operativas
Los dos reuisitos operativos ms importantes ue en la actualidad impiden a los bancos de tierra llevar a cabo el redesarrollo de onas industriales abandonadas son: la necesidad de identifi80
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car un usuario final de la propiedad antes de ue el banco la aduiera el mbito limitado de actividad para el cual este tipo de banco fue creado originalmente. Por ejemplo, los bancos de tierra de Nantucket Martha’s Vineard, en Massachusetts, se crearon con fines de conservacin mu pocas veces toman propiedades ue podran considerarse onas industriales abandonadas, aunue la estructura organiativa de estos bancos los hace candidatos ideales para ello. Temor a la responsabilidad legal
La responsabilidad legal a nivel federal surge de la Le Integral de Respuesta, Compensacin Responsabilidad Ambiental (CERCLA, por sus siglas en inglés), también conocida como “súper fondo”, aunue tanto el gobierno federal como los gobiernos estatales han desarrollado programas normas con el fin de eliminar este obstculo. En otras palabras, la intencin de los programas federales o estatales no es liberar a los responsables de su obligacin legal de sanear las propiedades ue han contaminado sino facilitar la recuperacin el redesarrollo de onas industriales abandonadas reduciendo el temor de las instituciones encargadas de responder por responsabilidades legales injustificadas. Tal como ocurre con cualuier propietario de un inmueble contaminado, los bancos de tierra estn preocupados por la responsabilidad legal asociada a las onas industriales abandonadas. Aunue la maora de los programas estatales de saneamiento voluntario ofrecen eenciones de responsabilidad a los municipios, igualmente debe abordarse la cuestin de la responsabilidad federal cuando los bancos de tierra deciden aduirir propiedades contaminadas. Los propietarios ue no son responsables de contaminar sus propiedades ue no saban no tenan ran para sospechar ue eistan agentes contaminantes en sus inmuebles no se consideran responsables según los artculos 107(b) 101(35) de la CERCLA, lo ue comúnmente se denomina “defensa del propietario inocente”. Los artculos 101(20)(D) 101(35)(A) protegen al gobierno federal a los gobiernos estatales municipales de la responsabilidad en calidad de propietario o agente si aduieren propiedades contaminadas en forma involuntaria en ran de haber llevado a cabo sus responsabilidades gubernamentales, incluso la aduisicin de propiedades debido al abandono, la deuda tributaria, la ejecucin fiscal o el embargo o confiscacin. La Agencia de Proteccin Medioambiental de Estados Unidos (EPA, por sus siglas en inglés) aclar aún ms este proceso en junio de 1997 al facilitar la tarea de los programas estatales municipales de redesarrollo de onas industriales abandonadas. Para los bancos de tierra ue forman parte del gobierno municipal, el programa mencionado anteriormente debera proteger la aduisicin de propiedades contaminadas mediante las funciones operativas habituales de estos bancos. Sin embargo, todo banco hipotecario ue desee aduirir una propiedad contaminada debera comunicarse con su respectiva oficina regional de la EPA para obtener un maor asesoramiento asistencia legal con respecto al proceso de redesarrollo.
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Falta de fondos para cubrir costos de recuperación
Otro problema de suma importancia para los bancos de tierra ue desean llevar a cabo el redesarrollo de onas industriales abandonadas es el proceso de recuperacin, ue por lo general es mu costoso. Aun cuando la misin del banco hipotecario sea la de eliminar la desertiacin urbana fomentar la revitaliacin (tareas directamente relacionadas con la reutiliacin de las onas industriales abandonadas), los presupuestos limitados les impiden a auellos bancos interesados aduirir onas industriales abandonadas a los fines de la recuperacin el redesarrollo. Por lo tanto, aunue el banco de tierra sea de utilidad a la hora de condonar la deuda fiscal eistente sobre la parcela a modo de incentivo para su reutiliacin, el potencial de redesarrollo de la propiedad aún se ve frustrado debido a su valor de mercado reducido o nulo. ALTERNATIVAS PROMETEDORAS PARA PREDIOS DE POCO VALOR Cuando en la presente investigacin nos enfocamos en identificar los abordajes ms prometedores para mejorar las posibilidades de redesarrollo de onas industriales abandonadas con valor de mercado reducido o nulo, comenamos a eaminar los diferentes tipos de roles ue podan asumir los bancos de tierra. Intentamos identificar formas posibles de generar ingresos para ue los bancos hipotecarios otras agencias de desarrollo comunitario los utiliaran con el fin de financiar la recuperacin el redesarrollo de onas con valor de mercado reducido o nulo, as como también posibles formas de reutiliacin de dichos lugares, tales como espacios abiertos, o uso residencial, o comercial / industrial. Una de las alternativas consiste en los fideicomisos inmobiliarios comunitarios ue, por lo general, son sociedades privadas sin fines de lucro establecidas en reas tanto rurales como urbanas ue se dedican a actividades sociales econmicas, tales como aduirir mantener terrenos para desarrollar proectos de viviendas econmicas. Aunue, tradicionalmente, estas sociedades no se han dedicado a los temas de conservacin, dicho modelo podra adaptarse a las actividades de redesarrollo de onas industriales abandonadas. Uno de los enfoues para solucionar el problema de las onas industriales abandonadas con valor de mercado reducido o nulo sera el modelo de fideicomiso inmobiliario comunitario similar al de Dudle Neighbors, Inc., de Boston, ue recibi del gobierno municipal la facultad de epropiacin para uso público con el fin de aduirir terrenos construcciones vacantes en su barrio. Esta estrategia brinda a un banco de tierra ue trabaja en toda una ciudad un mecanismo alternativo para aduirir propiedades en onas industriales abandonadas puede utiliarse en reas geogrficas ue estn eperimentando una gran depresin econmica. Otra alternativa prometedora al banco de tierra tradicional tiene como modelo a Scenic Hudson, una organiacin de defensa del medioambiente fideicomiso inmobiliario de Poughkeepsie, Nueva york. Esta organiacin tiene una iniciativa urbana para aduirir, recuperar desarrollar proectos de reutiliacin acordes con el medio ambiente de predios abandonados ubicados a las orillas del ro. Entre sus proectos se cuenta el redesarrollo de un predio industrial costero abandonado de casi 5 hectreas con el fin de crear un parue público, el Parue Costero Irvington. 82
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© C i u d a d d e E m e r y v i l l e
Fotos “antes y después” de la Plaza EmeryStation. La antigua sede de la empresa Westinghouse se ha reconvertido como un complejo de uso mixto, comercial y residencial, ubicado adyacente a la estación de errocarril Amtrak en Emeryville, Caliornia.
La organiacin Scenic Hudson demostr ue, con la cooperacin de las organiaciones públicas privadas, los fideicomisos inmobiliarios pueden convertirse en vehculos efectivos a la hora de encarar proectos de redesarrollo de onas industriales abandonadas. El tipo de fideicomiso inmobiliario ms conocido es el ue se establece con el fin de proteger reas naturales tierras de cultivo. Estos fideicomisos inmobiliarios por lo general actúan a nivel municipal o regional para conservar terrenos ue poseen un valor ecolgico, recreativo, histrico o como espacio abierto. Si los fideicomisos inmobiliarios decidieran epandir sus objetivos de conservacin con el fin de incluir espacios abiertos urbanos, podran convertirse en socios de gran utilidad en auellos proectos públicos o privados consistentes en crear espacios verdes parues a partir de la recuperacin de onas industriales abandonadas. El modelo de fideicomiso inmobiliario de Scenic Hudson trata especficamente el tema del redesarrollo de onas industriales abandonadas a los fines especficos de detener el desarrollo de onas vrgenes. Para suplir las necesidades de financiamiento para el redesarrollo de onas industriales abandonadas con valor de mercado reducido o nulo, el enfoue del Louisville Land Bank Authorit es mu prometedor. Esta institucin estableci un fondo ue utilia las ganancias resultantes de la venta de onas industriales abandonadas recuperadas para financiar proectos de recuperacin en el futuro. Otra posibilidad de recaudar fondos para los bancos de tierra sera la tarifa de transferencia del 2 por ciento ue el estado de Massachusetts autori para ue los bancos de tierra de Nantucket Martha’s Vineard pudieran aduirir espacios abiertos. Los bancos de tierra podran adaptar esta idea de la tarifa de transferencia con el fin de crear un fondo para la recuperacin de onas industriales abandonadas. Mediante este proecto de investigacin también intentamos identificar auellos municipios ue no posean un banco de tierra en particular sino una oficina o programa municipal encargada de tratar con las propiedades con deuda fiscal su posterior redesarrollo. Dos municipios estaban involucrados en proectos notables e innovadores de redesarrollo de onas industriales abandonaUso de suelo redesarrollo urbano
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das en Kalamaoo (Michigan) Emerville (California). El enfoue piloto observado en Kalamaoo para las onas industriales abandonadas con el fin de crear distritos de redesarrollo de estas onas pone el énfasis en los objetivos de desarrollo comunitario, en lugar de los objetivos de desarrollo econmico ms tradicionales basados en el mercado. La ciudad utilia grupos de interés para diseñar proectos de recuperacin de onas industriales abandonadas planificar su redesarrollo. En Emerville se ha determinado, mediante una encuesta a propietarios constructores, ue no resulta efectivo ofrecer asistencia financiera solamente para realiar evaluaciones de predios sino ue también debe brindarse asistencia financiera para los proectos de recuperacin. El programa de recuperacin de onas industriales abandonadas de esta ciudad se fundamenta en el siguiente principio: “La distribucin de los riesgos debera dar como resultado la distribucin de las recompensas”. En otras palabras, si una comunidad asume el riesgo residual al permitir ue el sector privado lleve a cabo un saneamiento ue implica riesgos, una parte del ahorro del sector privado en gastos de recuperacin debera redistribuirse a la comunidad. El abordaje de Emerville al tema del redesarrollo de onas industriales abandonadas también implica el reconocimiento de ue los predios proectos de menores dimensiones reuieren, en forma proporcional, ms préstamos, subsidios asistencia técnica ue los predios proectos de maores dimensiones. CONCLUSIóN En la actualidad son escasos los programas estrategias dirigidas a tratar el tema de las propiedades con deuda fiscal en onas industriales abandonadas con valor de mercado reducido o nulo ue se encuentran en barrios urbanos marginales. De persistir esta carencia, el actual movimiento de redesarrollo de onas industriales abandonadas probablemente dé como resultado un maor nivel de desigualdad intraurbana. Si los municipios, los bancos de tierra las organiaciones de desarrollo local reconocieran la necesidad de promover maores proectos de redesarrollo de onas industriales abandonadas en forma ms euitativa tomaran medidas concretas al respecto, los enfoues presentados en este artculo de investigacin brindaran una esperana para corregir estas deficiencias evitar maores desigualdades. Adems, mediante estas medidas podran eliminarse del barrio posibles fuentes de contaminacin riesgos para la salud, adems de crear los espacios abiertos tan necesarios mantener las propiedades recuperadas hasta ue los terrenos circundantes aumenten su valor pueda llevarse a cabo el redesarrollo de dichos predios a través de los procesos tradicionales dictados por el mercado. REFERENCIAS – Agencia de Protección del Medioambiente (EPA) de Estados Unidos. Handbook o Tools or Managing Federal Superund Liability Risks at Brownfelds and Other Sites. Ofcina de Aseguramiento de Aplicación y Conormidad. Noviembre de 1998. http://earth2.epa.gov/oeca/osre/9811.html – Ciudad de Emeryville, Project Status Report, Emeryville Brownfelds Pilot Project. Emeryville, Caliornia. Noviembre de 1998. Ver también http://www.ci.emeryville.ca.us/b.html. – Rosenberg, Steve. Working Where the Grass Isn’t Greener: Land Trusts in Urban Areas. Land Trust Alliance Exchange. Invierno: 5-9, 1998.
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2.3 Desafos en la reutiliacin de propiedades urbanas vacantes, abandonadas contaminadas Margaret Dewar y Kris Wernstedt | Abril 2009
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os desarrolladores sin fines de lucro comunitarios pueden jugar un papel importante en la reutiliacin de propiedades vacantes, abandonadas contaminadas para revitaliar las ciudades. Entre estos desarrolladores se cuentan las corporaciones de desarrollo comunitario (CDC, por sus siglas en inglés), sociedades sin fines de lucro para la vivienda, organiaciones ue albergan poblaciones con necesidades especiales (tales como ancianos, gente sin hogar otras personas en situaciones de transicin), desarrolladores religiosos (ue por lo general trabajan desde las iglesias) organiaciones nacionales (tales como Hbitat para la Humanidad). El concepto “propiedad vacante” se refiere tanto a los lotes vacos como a las estructuras sin ocupar, mientras ue en el caso de una “propiedad abandonada”, el propietario dej la propiedad a no gasta recursos en mantenerla. Las propiedades abandonadas por lo general se convierten en propiedades públicas debido a ue el propietario dej de pagar los impuestos inmobiliarios correspondientes. El término “propiedad contaminada” se refiere a los terrenos construcciones ue presentan algún tipo de contaminacin o peligro, a sea cierto o supuesto, como resultado del uso ue se le dio a la propiedad en el pasado. ¿Por ué son tan importantes los desarrolladores no tradicionales a la hora de reutiliar propiedades vacantes, abandonadas contaminadas? Estos sitios, por lo general, se encuentran ubicados en reas de bajos recursos de la ciudad ue han perdido poblacin puestos de trabajo en las ue la reduccin constante en la demanda de viviendas propiedades comerciales e industriales ha dado como resultado el abandono. Los desarrolladores sin fines de lucro comunitarios generalmente son los únicos interesados en invertir en proectos inmobiliarios en reas con una débil demanda crnica. Muchos tienen un fuerte compromiso con una ona en particular se dedican a transformar dicho lugar a lo largo del tiempo. A diferencia de los desarrolladores privados, sus colegas sin fines de lucro comunitarios no andan buscando por toda la ciudad o regin la mejor ubicacin o el mejor proecto inmobiliario ue les garantice un alto nivel de retorno de la inversin. Uso de suelo redesarrollo urbano
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La segunda ran por la ue los desarrolladores sin fines de lucro comunitarios son importantes es ue a menudo sus objetivos se centralian en mejorar la calidad de vida del barrio. El objetivo de estos desarrolladores en sus proectos de construccin es el de reutiliar propiedades para beneficiar a los residentes a las empresas locales. También suelen audar a los electores locales a tener la capacidad para actuar como socios al guiar las inversiones en sus comunidades. Adems, la reutiliacin de propiedades con problemas, particularmente si se encuentran concentradas en reas con un potencial de viabilidad en el mercado, puede crear barrios ue luego atraern la inversin privada en el futuro. Estos desarrolladores pueden llevar a cabo proectos ue marcan tendencia ue demuestran un potencial de ganancias en donde los desarrolladores privados reacios al riesgo no ven dicha posibilidad. Finalmente, los desarrolladores sin fines de lucro comunitarios pueden facilitarles a los desarrolladores privados la reutiliacin de propiedades, a ue pueden audarlos en la preparacin del terreno para nuevos usos en la obtencin de subsidios para reutiliar la propiedad (ue continúa siendo un ingrediente esencial en muchos proectos de redesarrollo en los mercados difciles) para los cuales las entidades privadas con fines de lucro no sean elegibles (Heberle Wernstedt 2006). También pueden reducir los costos de desarrollo llevando a cabo la investigacin previa necesaria acerca de los antecedentes de los ttulos de propiedad de la condicin ambiental del lugar (Dewar Deitrick 2004). En nuestra investigacin, eaminamos ciertos factores ue audan u obstaculian a los desarrolladores sin fines de lucro a llevar a cabo su tarea. ¿Cules son las ventajas desventajas a las ue se enfrentan los desarrolladores sin fines de lucro comunitarios a comparacin de otras clases de desarrolladores a la hora de reutiliar este tipo de propiedad? ¿Por ué tienen estos desarrolladores ms éito en algunas ciudades ue en otras? ¿Cules son las condiciones ue en cada ciudad o barrio afectan el éito o el fracaso de estos desarrolladores al reutiliar las propiedades, aun cuando la demanda del mercado sea similar? VENTAJAS y DESVENTAJAS DE LOS DESARROLLADORES SIN FINES DE LUCRO Las condiciones legales, sociopolticas ambientales ue enfrentan los desarrolladores sin fines de lucro al reutiliar propiedades vacantes, abandonadas contaminadas son, en muchos aspectos, idénticas a las ue se enfrentan los desarrolladores con fines de lucro. Como ocurre con cualuier proecto inmobiliario, pueden eistir incertidumbres en cuanto a los plaos del desarrollo debido a complicaciones relacionadas con la aduisicin del terreno, los costos de construccin variables, la facilidad de acceder a los derechos, la oposicin de los residentes del barrio, una débil demanda del mercado la competencia por parte de otros desarrolladores, entre otros factores. En el caso de propiedades ue a han sido utiliadas, podran eistir otras complicaciones, tales como las investigaciones en cuanto al medio ambiente, la demolicin de estructuras eistentes, la interaccin con las autoridades gubernamentales de medio ambiente las tareas de saneamiento (Wernstedt Hersh 2006). Sin embargo, debido a ue los desarrolladores con fines de lucro sin fines de lucro 86
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tienen diferentes estructuras misiones, estos desafos pueden entrañar diferentes oportunidades obstculos. Muchos desarrolladores sin fines de lucro ue se dedican a la reutiliacin de propiedades vacantes, abandonadas contaminadas hacen también las veces de organiaciones comunitarias, con una amplia variedad de responsabilidades de servicio social ue van ms all del desarrollo de viviendas. Entre estas tareas se encuentra la auda tanto a familias como a individuos para mejorar su situacin econmica mediante la capacitacin en diversas disciplinas, la intervencin en casos de drogadiccin alcoholismo, el trabajo con los jvenes los servicios de guardera infantil. En este conteto, ¿cules son algunas de las barreras ue enfrentan los desarrolladores sin fines de lucro? Según nuestros estudios sobre desarrolladores sin fines de lucro llevados a cabo en ciudades mu diferentes entre s, tales como Denver, Indianpolis Portland (Oregn), aun las grandes organiaciones comunitarias ue emplean un plantel de personal numeroso a tiempo completo por lo general slo tienen algunos pocos empleados con eperiencia en temas inmobiliarios, por lo ue slo pueden llevar adelante uno o dos proectos de desarrollo a la ve. Aún as, las propiedades vacantes, abandonadas contaminadas con frecuencia presentan desafos significativos poco comunes (incluso ttulos de propiedad viciados gastos de demolicin inciertos) ue demandan mucho ms tiempo del personal una maor eperiencia especialiada
La CDC Detroit Shoreway, ubicada en Cleveland, Ohio, construyó casas utilizando la propiedad comprada del banco de tierra de la ciudad.
© M a r g a r e t D e w a r
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de lo ue pueden ofrecer las organiaciones peueñas. Aunue un proecto pueda funcionar en términos econmicos, los honorarios por desarrollo en los ue se basan los desarrolladores sin fines de lucro para cumplir su misin organiacional primaria podran verse reducidos en forma sustancial. Adems, si un proecto de redesarrollo involucra un tema de contaminacin, los costos previstos de saneamiento del 2 3 por ciento del total de los costos del desarrollo podran ser suficientes para hacer fracasar el proecto. y si los gastos eceden las epectativas debido a problemas de saneamiento ambiental imprevistos, no se encuentra disponible ningún seguro para limitar estos maores costos en el caso de auellos proectos cuos costos de saneamiento sean menores a 1 2 millones de dlares (Wernstedt, Meer yount 2003). El modelo de redesarrollo de uso mito ue resulta común en muchos proectos en los ue se reutilian propiedades vacantes, abandonadas contaminadas también puede representar un obstculo para los desarrolladores sin fines de lucro. La presin para llevar a cabo dicho redesarrollo se debe en parte a la demanda cada ve maor, en algunas reas, de propiedades para uso mito residencial comercial minorista por parte de familias empresarios. Esto también refleja la ubicacin de muchas de estas propiedades en vas de ejecucin hipotecaria en reas ue a albergan onas mitas residenciales, comerciales de industria liviana. Los desarrolladores sin fines de lucro acostumbrados a realiar desarrollos destinados a usos mitos no se enfrentan a obstculos particulares dentro de este conteto, pero la maora de los ue entrevistamos en Denver, Indianpolis Portland (la maora de los cuales indicaron estar especialiados en el desarrollo de viviendas) han tenido dificultades para adaptarse al nuevo entorno. Adems, los prestamistas los aseguradores con los ue generalmente estos desarrolladores trabajaban en los proectos de vivienda eran reacios a apoarlos en lo ue, en su opinin, era el territorio desconocido de los emprendimientos de uso mito. Por otra parte, la reutiliacin de propiedades en vas de ejecucin hipotecaria puede generar complicaciones en los plaos, un factor clave en cualuier proecto de desarrollo. Este tipo de propiedad puede reuerir un largo proceso para subsanar ttulos de propiedad, emerger de los remates fiscales, llevar a cabo estudios ambientales /o interactuar con los entes reguladores del medio ambiente, la maora de los desarrolladores sin fines de lucro poseen poco capital carecen del acceso a los fondos necesarios para cubrir los costos de predesarrollo. Cualuier demora ecepcional puede significar ue los costos en materiales aumenten de manera significativa o ue la construccin se retrase hasta los meses de invierno, en los ue se necesita una preparacin del suelo ms costosa, como por ejemplo, pisos de grava para montar los euipos pesados. Las demoras también pueden poner en peligro la obtencin de financiacin pública si los plaos de aplicacin de los fondos son mu ajustados reuerir despidos de personal cuando se retrasan los honorarios del desarrollador. Ciertos cambios en las lees normas tanto federales como estatales, particularmente en lo ue respecta a las propiedades contaminadas, han reducido un poco la incertidumbre de emprender 88
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Community Partners or Aordable Housing combinó un préstamo ederal para zonas industriales abandonadas con créditos impositivos para vivienda social para ayudar a fnanciar un emprendimiento de uso mixto que incorpora vivienda para la tercera edad, un centro comunitario y espacio para ofcinas en un lote anteriormente vacante en Portland, Oregón. © K r i s W e r n s t e d t
proectos de redesarrollo en reas ue presentan problemas ambientales han dado lugar a plaos ms previsibles. Aún as, las incertidumbres no han desaparecido por completo. Una organiacin comunitaria con eperiencia en Portland, ue a ha desarrollado ms de mil unidades de vivienda de aluiler para familias de ingresos medios bajos en los últimos 25 años, llev a cabo una evaluacin ambiental después de haberle comprado al condado un lugar atractivo, slo para descubrir, al preparar el terreno, ue tendra ue etraer 8 tanues de almacenamiento subterrneo deshacerse de los mismos. A pesar de estos obstculos aparentes, los desarrolladores sin fines de lucro tienen algunas ventajas obvias sobre estas propiedades en comparacin con los desarrolladores con fines de lucro. Por lo general han establecido su presencia en el barrio durante mucho ms tiempo ue los desarrolladores privados , por lo tanto, atraen una menor oposicin de los residentes a la hora de realiar un proecto de redesarrollo ue cambie el carcter de la propiedad del barrio. Como a se ha mencionado, los desarrolladores sin fines de lucro también pueden obtener subsidios públicos para el redesarrollo de propiedades contaminadas pueden tener acceso preferencial a propiedades ue se sometieron a remate fiscal pero no tuvieron ningún comprador. Las oficinas gubernamentales ue reciben dichas propiedades pueden venderlas a precios mu bajos en remates en los ue las organiaciones comunitarias pueden hacer ofertas. Cuando el remate fiscal se cierra sin haberse producido una venta, el propietario gubernamental puede ofrecer la propiedad a precios mu bajos a organiaciones comunitarias, a la ve ue les entrega ttulos de propiedad subsanados, por lo general a un valor nominal de algunos cientos de dlares, como mimo. Uso de suelo redesarrollo urbano
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Finalmente, una de las maores oportunidades ue ofrecen las propiedades vacantes, abandonadas contaminadas a los desarrolladores sin fines de lucro es cuando se trata de mercados slidos donde estos desarrolladores juegan un papel vital a la hora de ofrecer viviendas de fcil acceso econmico. En dichos mercados, la competencia por propiedades de primera calidad con desarrolladores con fines de lucro ue poseen una mejor capitaliacin por lo general no es mu realista. Sin embargo, las propiedades en vas de ejecucin hipotecaria en los mercados slidos pueden dar como resultado una ventaja competitiva a los desarrolladores sin fines de lucro, en particular si estn acostumbrados a reutiliar lugares ue tienen muchos problemas. Tal como lo epres un director de una de las CDC ue entrevistamos, los desarrolladores sin fines de lucro a estn preparados para aceptar estos desafos. CARACTERíSTICAS DEL SISTEMA DE DESARROLLO COMUNITARIO DE UNA CIUDAD Los desarrolladores sin fines de lucro de cualuier lugar probablemente mencionaran ue enfrentan cuestiones similares ue pueden audar o representar obstculos a la hora de reutiliar propiedades vacantes, abandonadas contaminadas. Sin embargo, aun los desarrolladores sin fines de lucro comunitarios ue enfrentan las mismas condiciones de mercado dificultades en cuanto a los proectos, reutilian una maor cantidad de terrenos en algunas ciudades ue en otras, lo ue sugiere la importancia ue tienen las condiciones institucionales, sociales polticas de cada lugar ue no tienen mucho ue ver con la viabilidad econmica o la complejidad de cada proecto en particular. Detroit Cleveland representan ejemplos ue nos audan a eaminar esta cuestin, a ue las condiciones de sus mercados son casi las mismas, aunue los desarrolladores sin fines de lucro de Cleveland han reutiliado muchos ms terrenos ue los desarrolladores de Detroit (Dewar 2008). ¿qué es lo ue permiti a los desarrolladores sin fines de lucro de Cleveland tener tan alto rendimiento? TABLA 2.3.1 Reutilización de propiedades públicas con reversión de impuestos por parte de desarrolladores sin fnes de lucro Detroit (1983 – mayo de 2006)
Cleveland (1988 – mayo de 2005)
2.756
3.393
Cada 10.000 parcelas de propiedades de l a ciudad
71
208
Cada 10.000 residentes de la ciudad
29
71
Porcentaje de dichas propiedades que permanecen sin utilizar
29,2
27,3
Porcentaje de propiedades adquiridas antes de 2004 que permanecen sin utilizar
22,5
4,6
Cantidad de propiedades públicas adquiridas para su desarrollo
Fuente: Dewar (2008, tabla 2).
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En ambas ciudades, la demanda de terrenos es baja, por lo Tabla 2.3.2 Porcentaje de tipos de propiedades y superfcies reutilizadas tomado de ue los desarrolladores con fines de lucro tienen escaso interés una muestra de desarrolladores sin en desarrollar barrios ue presentan abandono. Para el año fnes de lucro 2000, ambas ciudades haban perdido cerca de la mitad de sus Tipo de propiedad Detroit Cleveland poblaciones , para mediados de los años noventa, también Propiedades vacantes 84,8 83,1 haban perdido ms de la mitad de sus puestos de trabajo en el comercio minorista en la fabricacin. En 1999, cuando Superfcie vacante 83,6 65,9 muchos desarrolladores sin fines de lucro estaban intentando Propiedades abandonadas 75,9 57,5 reutiliar propiedades en ambas ciudades, un cuarto de la poSuperfcie abandonada 75,4 40,2 blacin de cada ciudad viva en la pobrea. Según datos censales Propiedades contaminadas 3,7 0,6 recientes, el ndice de pobrea desde mediados hasta fines de la Superfcie contaminada 6,4 5,6 primera década del 2000 era del 30 por ciento para Cleveland Otras propiedades 6,4 8,9 del 32 por ciento para Detroit. Otras superfcies 6,2 22,9 Sin embargo, los desarrolladores sin fines de lucro de CleveNota: N = 30 por ciudad. Los porcentajes de land compraron utiliaron una maor cantidad de terrenos propiedades y superfcies suman más de 100 debido a muchas propiedades se encuentran clasifcadas en públicos abandonados ue los desarrolladores sin fines de lucro que más de un tipo. de Detroit: 3.393 propiedades contra 2.756 propiedades, res- Fuentes: Dewar (2008, tabla 4). Los datos para provienen de la CDC Slavic Vill age. Los datos pectivamente. La diferencia de casi 650 propiedades representa Cleveland para Detroit provienen de http://www.deq.state.mi.us/ aproimadamente tres veces ms parcelas en relacin con la part201ss. poblacin con la cantidad total de propiedades en cada ciudad (ver tabla 2.3.1). Ms del 22 por ciento de las propiedades abandonadas con reversin fiscal aduiridas por desarrolladores sin fines de lucro en Detroit permaneci sin ser utiliadas tanto tiempo con posterioridad a su compra ue los proectos planificados fracasaron. Slo un 5 por ciento de las propiedades aduiridas por los desarrolladores sin fines de lucro de Cleveland permanecieron sin ser utiliadas después de 4 años o ms. Cerca del 30 por ciento de los desarrolladores sin fines de lucro comunitarios ue haban aduirido propiedades abandonadas en Detroit hicieron una reutiliacin nula de dichas propiedades, mientras ue ninguno de los desarrolladores sin fines de lucro de Cleveland dej de reutiliar al menos un porcentaje de las propiedades abandonadas ue haban comprado. Por otro lado, el 80 por ciento de los desarrolladores sin fines de lucro de Cleveland haban reutiliado casi todas las propiedades ue haban comprado, mientras ue aproimadamente slo un tercio de los desarrolladores sin fines de lucro de Detroit haba logrado esto. Según los resultados de una muestra al aar de 30 desarrolladores sin fines de lucro comunitarios en cada ciudad, dichos desarrolladores haban reutiliado proporciones similares de propiedades vacantes (ms del 80 por ciento de las propiedades reutiliadas en ambas ciudades), aunue en Detroit las propiedades abandonadas representaron un porcentaje maor de las propiedades reutiliadas. Las propiedades contaminadas representaron una peueña parte de las propiedades reutiliadas en ambas ciudades (ver tabla 2.3.2). Una CDC en Cleveland reutili una propiedad Uso de suelo redesarrollo urbano
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de grandes dimensiones ue no estaba vacante ni abandonada ni contaminada, lo ue afect en maor medida los porcentajes de reas ue los porcentajes de propiedades en esa columna. ¿Por ué los desarrolladores sin fines de lucro comunitarios en estas dos ciudades presentan, frente a las mismas condiciones de mercado, semejantes diferencias en cuanto a la reutiliacin de propiedades vacantes, abandonadas contaminadas? La respuesta est dada por el carcter diferente de los sistemas de desarrollo comunitario de cada una de estas ciudades, es decir, las condiciones polticas, sociales e institucionales bajo las cuales se llev a cabo el trabajo de desarrollo comunitario. Un apoo slido por parte de los lderes polticos hace ue la reutiliacin de terrenos sea ms probable. En Cleveland, los diferentes alcaldes han establecido como una prioridad la produccin de nuevas viviendas, por lo ue han trabajado junto con los bancos las fundaciones con el fin de brindar subsidios. Cada ve ue los concejales apoaron los proectos de las organiaciones sin fines de lucro, dichos proectos tuvieron maores probabilidades de ser implementados. El compromiso por parte de los alcaldes el municipio signific ue los desarrolladores sin fines de lucro recibieran ms fondos provenientes de los subsidios de desarrollo comunitario, la cooperacin por parte de la municipalidad facilit la reutiliacin de dichas propiedades. En los casos en ue los funcionarios municipales prestaron atencin a estas cuestiones, se facilitaron los trmites, en particular auellos relacionados con la gestin la venta de propiedades públicas de Cleveland, a ue el banco de crédito hipotecario contena informacin confiable acerca de cada propiedad en su inventario los terrenos se vendan a bajos precios con ttulos de propiedad ue no presentaban problemas (Dewar 2006). El carcter de los intermediarios también result diferente en Detroit Cleveland. Ambas ciudades se vieron beneficiadas con la asistencia brindada por las oficinas locales de intermediarias nacionales el trabajo realiado por los gremios de los desarrolladores sin fines de lucro. En Cleveland, sin embargo, las intermediarias establecidas a nivel municipal llevaron a cabo un papel mu importante a la hora de propulsar la reutiliacin de propiedades vacantes, abandonadas contaminadas, as como también al implementar proectos de desarrollo de viviendas econmicas a gran escala. En 1989, algunas fundaciones lderes empresarios crearon Neighborhood Progress, Inc. (NPI), una intermediaria cuo objetivo era aumentar las inversiones en las CDC e incrementar tanto la magnitud como el ritmo del desarrollo fsico en los barrios con problemas. En 1981, los lderes de varias organiaciones comunitarias fundaron Cleveland Housing Network (CHN) con el fin de estabiliar los barrios salvando viviendas, creando oportunidades econmicas de acceso a la vivienda propia promoviendo el desarrollo controlado por el mismo barrio. CHN produjo alrededor de 60 millones de dlares por año en desarrollos de viviendas econmicas, lo ue permiti el avance de los planes de desarrollo barrial de las CDC locales. En Detroit no eisti ninguna institucin del tipo de NPI o CHN (yin 1998). Finalmente, las relaciones de trabajo entre los funcionarios los lderes comunitarios fueron mu diferentes entre ambas ciudades. Las relaciones de trabajo en Cleveland tuvieron un carcter de cooperacin, mientras ue en Detroit estas relaciones se vieron marcadas por la desconfiana 92
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el conflicto (Bockmeer 2000). Estas diferencias parecan ser el legado de las relaciones eistentes entre los desarrolladores sin fines de lucro los alcaldes sus administraciones en los primeros años del movimiento ue propulsaba el desarrollo comunitario sin fines de lucro en la década del ochenta. En Cleveland, los lderes responsables del desarrollo comunitario tenan puestos de trabajo en las CDC, las fundaciones, las intermediarias los departamentos municipales. En Detroit, esta situacin no era mu común, por lo ue eista un gran nivel de malentendidos en cuanto a los obstculos posibilidades ue enfrentaban las personas en los diferentes puestos de trabajo. CONCLUSIóN ¿qué nos dice esta investigacin acerca de la promesa de los desarrolladores sin fines de lucro comunitarios de reutiliar propiedades vacantes, abandonadas contaminadas? Por un lado, la naturalea ms complicada de las propiedades en vas de ejecucin hipotecaria puede abrumar la capacidad de dichos desarrolladores. La necesidad de eperiencia especialiada para tratar temas tales como los costos relacionados con la contaminacin, la incertidumbre en cuanto a obtener fondos, plaos ms etensos para implementar los proectos la presin para llevar a cabo proectos de redesarrollo de usos mitos pueden aunarse para limitar el éito de los desarrolladores sin fines de lucro al emprender estos tipos de proectos de redesarrollo. Por otro lado, la presencia en todo lugar de propiedades en vas de ejecucin hipotecaria en muchos barrios en los ue operan estos desarrolladores sin fines de lucro sugiere ue dichos actores deben llegar a ser figuras clave si verdaderamente se desea ver reutiliadas este tipo de propiedades. La introduccin de cambios en las polticas los presupuestos para apoar las actividades de estas figuras podra mejorar en forma significativa la reutiliacin de propiedades en vas de ejecucin hipotecaria. A modo de ejemplo, una reforma en la le estatal del impuesto inmobiliario mediante la cual las propiedades vacantes, abandonadas contaminadas se sometan a ejecucin fiscal en forma ms eficiente justa luego se vendan a desarrolladores sin fines de lucro podra aumentar significativamente la cantidad de propiedades con posibilidad de ser reutiliadas. Según algunos epertos en cuestiones legales, una aplicacin ms estricta de las lees medioambientales podra forar el ingreso de una maor cantidad de propiedades al mercado en auellas comunidades en problemas donde se encuentran las organiaciones comunitarias. Adems, si se brindara financiamiento a las entidades técnicas sin fines de lucro de cada ciudad para audar a los desarrolladores comunitarios a enfrentar los desafos poco comunes ue presentan este tipo de propiedades, se aumentara la capacidad interna ue tienen estos desarrolladores para reutiliar las propiedades en vas de ejecucin hipotecaria. La creacin provisin de subsidios públicos para consorcios de seguros destinados a organiaciones comunitarias ue emprenden proectos en propiedades contaminadas también limitara la eposicin econmica de estas organiaciones. La revisin de programas federales con el objeto de etender la proteccin por responsabilidad civil a los desarrolladores sin fines de lucro permitirles reunir los reuisitos para recibir apoo federal directo a los fines de redesarrollar terrenos contaminados podra audar a reducir la Uso de suelo redesarrollo urbano
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carga econmica la incertidumbre en cuanto a dichos proectos de redesarrollo. Sin embargo, no resulta suficiente tratar slo los problemas especficos ue enfrentan los desarrolladores sin fines de lucro al reutiliar dichas propiedades. El carcter de las instituciones, de los entornos polticos de las relaciones sociales resulta de gran importancia a la hora de determinar si los desarrolladores sin fines de lucro estn siendo efectivos al reutiliar las propiedades vacantes, abandonadas contaminadas en sus comunidades. REFERENCIAS – Bockmeyer, Janice L. 2000. A culture o distrust: The impact o local political culture on participation in the Detroit EZ. Urban Studies 37(13): 2417–2440. – Dewar, Margaret. 2006. Selling tax-reverted land: Lessons rom Cleveland and Detroit. Journal o the American Planning Association 72(1). – ———. 2008. What helps or hinders nonproft developers in reusing vacant, abandoned, and contaminated property? Findings rom Detroit and Cleveland. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute o Land Policy. – Dewar, Margaret y Sabina Deitrick. 2004. The role o community development corporations in brownfeld redevelopment. En Recycling the City: The Use and Reuse o Urban Land, ed. Greenstein and Sungu-Eryilmaz, 159–174. Cambridge, MA: Lincoln Institute o Land Policy. – Heberle, Lauren y Kris Wernstedt. 2006. Understanding brownfelds regeneration in the U.S. Local Environment 11(5): 479–497. – Wernstedt, Kris y Robert Hersh. 2006. Brownfelds regulatory reorm and policy innovation in practice. Progress in Planning 65(1): 2–74. – Wernstedt, Kris, Peter B. Meyer y Kristen R. Yount. 2003. Insuring redevelopment at contaminated urban properties. Public Works Management and Policy 8(2): 85–98. – Yin, Jordan. 1998. The community development industry system: A case study o politics and institutions in Cleveland, 1967–1997. Journal o Urban Aairs 20(2): 137–157.
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2.4 El rol de la universidad en el desarrollo urbano: De enclave a institucin ancla David C. Perry, Wim Wiewel y Carrie Menéndez | Julio 2009
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urante la maor parte de su historia, la universidad estadounidense ha sido tratada como un enclave: una torre de marfil cientfica refleiva separada del bullicio subjetivo de la ciudad. Ms recientemente, muchos funcionarios públicos analistas han llegado a ver la universidad como un propulsor del desarrollo urbano en general (CEOs for Cities 2007). Los lderes universitarios suelen describir sus instituciones como “comprometidos” con “agendas urbanas” (Kellogg Commission 1999). En 1996, haba casi 2.000 universidades en los centros de ciudades estadounidenses sus presupuestos combinados representaban casi el 70 por ciento de los ms de US$200 mil millones gastados anualmente por universidades de toda la nacin. Dicho de otra manera, las universidades urbanas invertan unos US$136 mil millones en salarios, bienes servicios, lo cual es ms de nueve veces la cantidad invertida por el gobierno federal en el desarrollo de empleos de la economa en las ciudades (ICIC CEOs for Cities 2002, 7). Las universidades se clasifican constantemente entre los principales empleadores de las reas metropolitanas se encuentran entre los propietarios ms grandes permanentes de suelos edificaciones. Se estima ue, tomando el precio de compra original como referencia, las universidades urbanas son propietarias de ms de US$100 mil millones en activos fijos (ICIC CEOs for Cities 2002, 8). A pesar de lo impresionantes ue son estos datos, no representan la totalidad de la actividad ni del valor de las universidades otras instituciones basadas en el lugar, o “institucin ancla”, de las ciudades como son los hospitales, las fundaciones cvicas los servicios de uso público. Estas instituciones son ms eitosas como cataliadores del cambio urbano cuando participan plenamente en la capacidad colectiva de los lderes cvicos para satisfacer los múltiples intereses de las ciudades las comunidades, as como de las universidades (Perr Wiewel 2005).
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. c n I e t a t s E l a e R n i e t S w o r i s e M ©
ANCLAJE DEL CAMBIO URBANO Nuestros estudios anteriores acerca de las instituciones ancla urbanas se han concentrado en las prcticas de las universidades urbanas respecto al suelo o a los bienes races (Perr Wiewel 2005; Wiewel Perr 2008). En el presente trabajo, continuamos utiliando las universidades como el lente institucional a través del cual realiamos un estudio nacional, pero ampliamos el enfoue para tratar de responder a la siguiente pregunta: En los distintos tipos de reas metropolitanas, ¿cmo trabajan las instituciones de educacin superior con los sectores gubernamental, comercial comunitario o cvico para definir conformar mutuamente (es decir, “anclar”) los intereses individuales colectivos respecto al planeamiento al desarrollo comunitario? Este artculo reseña dos casos de colaboracin institucional ue representan El campus sur de la Universidad de Illinois en Chicago dos tipos de ciudades: un centro de co(UIC) antes y después del proyecto de redesarrollo mando control mundial (Chicago) una ciudad industrial en decadencia (Baltimore). Ambas tienen amplios energéticos sectores de educacin superior, organiaciones comunitarias fuertes, un sector comercial organiado serios problemas de gobierno local metropolitano. Ambas son también buenos ejemplos de cmo las ciudades se distinguen respecto a la forma en la ue se benefician de múltiples relaciones basadas en el lugar , frecuentemente, tensas entre las instituciones ancla ue producen los procesos de desarrollo. CIUDADES MUNDIALES: EL CASO DE CHICAGO El centro geogrfico de la economa de Chicago su surgimiento como un centro de comando control mundial, basado en el conocimiento, durante la maor parte de los últimos cien años, ha sido el Loop (Abu Lughod 1999; Sassen 2003). Este céntrico distrito comercial rodeado por un circuito de vas de ferrocarril es el eje de la diversa economa de la ciudad: mercados financieros, servicios comerciales, sedes centrales corporativas, enlaces de transporte, universidades vibrantes,
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sociedades público-privadas, comunidades dinmicas de inmigrantes nuevos profesionales (Cortright 2006). Un elemento principal de esta estrategia geoeconmica en torno al Loop ha sido el desarrollo de anclas educacionales clave (Cohen Talor 2000). En el rea oeste del Loop, la UIC (Universidad de Illinois en Chicago) es la institucin principal; en el rea sur del Loop, ue enfrenta deficiencias econmicas, una mecla de universidades públicas privadas conforma un corredor académico. El proecto Campus Sur / Villa Universitaria de la UIC ha transformado un rea decada, aunue bien conocida histricamente por el desembarco de inmigrantes, por el blues del sur de Chicago, as como por la Hull House el Mawell Street Market, de renombre internacional. Ho en da, el barrio es un rea de usos mitos de US$700 millones, ue inclue edificaciones universitarias, desarrollos residenciales privados empresas mitas de arrendatarios propietarios de comercio ventas minoristas. El proecto no hubiera sido posible sin la colaboracin del alcalde, los urbanistas municipales los desarrolladores privados, junto con la participacin de la universidad las organiaciones comunitarias, as como los bancos de tierra universitarios el desarrollo inmobiliario de suelos universitarios. Irnicamente, aunue la universidad sirvi como ancla del desarrollo, casi todas las personas relacionadas con el proecto sugieren ue fue el liderago del municipio —la visin poltica del alcalde la capacidad técnica de los planificadores urbanos— lo ue cre la cohesin institucional ue permiti ue el proecto fuera eitoso. Mientras la universidad compraba los suelos, el municipio también impulsaba el proceso significativamente mediante regulaciones, epropiaciones su titularidad anterior de ciertas parcelas. Evocando el plan maestro de la ciudad de los años sesenta, el alcalde actual, Richard M. Dale, continu el legado de su padre de respaldar un campus urbano, en el cual la universidad se vea como un ancla institucional clave ue propulsaba la epansin del desarrollo urbano en torno al centro de la ciudad. El municipio vendi sus suelos cercanos a la universidad mediante escrituras de traspaso de finiuito acord desalojar ciertas calles, mover el histrico Mawell Street Market, emprender obras de mejoras a las calles mediante el distrito de financiamiento por incremento impositivo (TIF por sus siglas en inglés) ms amplio de la historia. A su ve, la universidad acept financiar el estudio de uso del suelo trasladar el mercado , as, se convirti en el pararraos público del desplaamiento comunitario e histrico ue represent dicho proecto (Weber, Theodore Hoch 2005). Aun después de ue estas acciones haban destinado estos suelos a ser desarrollados, la UIC no pudo controlar las necesidades tributarias de todo el proecto del Campus Sur por medio de su propia inversin tuvo ue vender hasta un 40 por ciento de las propiedades a desarrolladores privados (Landek 2008). En ciertos aspectos, esta colaboracin estuvo predestinada por la escala creciente del proecto: casi 35,2 hectreas en el momento en ue el municipio la universidad estaban listos para proceder con el desarrollo. Al convertir el rea en un distrito de financiamiento Uso de suelo redesarrollo urbano
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por incremento tributario, la ciudad contribu a la renovacin de la infraestructura a la racionaliacin de la cuadrcula de calles para lo ue rpidamente se convirti en uno de los proectos de desarrollo de uso mito ms grandes de cualuier universidad de la nacin. A fin de cuentas, la universidad pudo recibir el crédito por desarrollar un complejo académico, residencial, recreativo comercial integrado. El mismo inclua viviendas para ms de 1.500 estudiantes, 930 unidades de vivienda privada, oficinas académicas, 40 establecimientos minoristas, instalaciones de estacionamiento campos atléticos. En 1999, el costo total del desarrollo se estim en unos US$600 millones, aunue esa cifra se dispar a ms de US$700 millones, de los cuales la UIC haba invertido US$50 millones en aduisiciones de suelos, infraestructura otras instalaciones. Mediante la emisin de bonos eentos del pago de impuestos bonos gravables en 1999, 2000, 2003, la universidad proporcion unos US$83 millones adicionales para completar la aduisicin de suelos las mejoras a la infraestructura. La universidad mantiene la titularidad de casi el 60 por ciento de los suelos las propiedades ha recibido el crédito por convertir el anteriormente peligroso permetro sur del campus en un atractivo entorno residencial universitario. El proceso ha contribuido a mejorar las relaciones entre la universidad la comunidad, la capacitacin de la fuera laboral la contratacin de servicios mediadas por un consejo comunitario de doce miembros ue continúa reuniéndose con el vicerrector de la universidad respecto a asuntos eternos. Por otro lado, la universidad contribu a la destruccin de la aruitectura verncula del histrico punto de entrada de inmigrantes del Medio Oeste: el Mawell Street Market su barrio. La universidad también la gentrificacin de los barrios cercanos, West Side Pilsen, del rea oeste del Loop de Chicago. Como resultado, muchos activistas comunitarios no estuvieron de acuerdo con la evaluacin positiva de la colaboracin entre el municipio la universidad ue es la piedra angular de la estrategia del alcalde Dale de etensin de las universidades como fuentes de desarrollo del Loop. Ellos argumentaban ue, de la misma manera en ue el desarrollo original del campus de la UIC en los años 60 despla miles de personas se acab con elementos importantes de la herencia migratoria de Chicago, el proecto del Campus Sur despla a miembros empresas de la comunidad, elimin la sede original de los mercados de Mawell Street South Water, desestabili las tiendas minoristas etendi la gentrificacin hasta los barrios circundantes. Sera incorrecto responsabiliar únicamente a la universidad por estas tendencias, pero la mecla de colaboraciones impulsadas por instituciones ancla ue provoc la epansin del cercano West Side del Loop ciertamente contribu a las prcticas de desarrollo urbano de uso mito de la universidad contempornea, as como al desplaamiento a la etensin de la gentrificacin. CIUDADES EN DECADENCIA: EL CASO DE BALTIMORE Las instituciones de educacin superior de Baltimore cuentan con campus ue no son slo centros de conocimiento e interaccin social, sino también, centros de empleo de construccin 98
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continua. En 2005, la dotacin para la investigacin el desarrollo de muchas instituciones académicas de la ciudad ascendi a US$1.900 millones invertidos en el crecimiento econmico regional general en el crecimiento continuo en la alta tecnologa, la educacin los servicios de salud en particular. A pesar de estos éitos, el gran Baltimore enfrenta muchos desafos tpicos de las ciudades en decadencia. La iniciativa para la revitaliacin del rea este de Baltimore (ver figura 2.4.1) es un esfuero de 10 a 15 años para la inversin de US$1.800 millones en el redesarrollo del barrio Middle East, de 35,6 hectreas adacentes a las instituciones médicas de Johns Hopkins. Aunue fue puesta en marcha por el gobierno municipal bajo el mandato del alcalde Martin O’Malle en 2001, el proecto fue recibido por muchos residentes del barrio con escepticismo temor considerables, debido a la historia de relaciones tensas con el complejo médico. Es difcil imaginar un contraste ms marcado entre una institucin ancla su barrio ue el ue eiste entre la riuea el poder de Johns Hopkins la carencia de uno de los peores barrios de Baltimore. Mediante intensos debates negociaciones el amplio financiamiento de la Fundacin Annie E. Case otros, se ha resuelto la maora de los problemas , actualmente, el proecto es administrado por una corporacin cuasi pública: la EBDI (East Baltimore Development, Inc.). Se espera ue el proecto cree 2 millones de pies cuadrados de espacio para comercios e investigacin biotecnolgica, 2.200 unidades nuevas renovadas de vivienda, una escuela nueva, paraderos de trnsito de 4.000 a 6.000 empleos nuevos. Middle East es un barrio de ingresos bajos cua poblacin es 90 por ciento afroamericana tiene una alta tasa de desempleo. El barrio est localiado a aproimadamente 1,5 kilmetros del Inner Harbor de Baltimore directamente al norte de las instituciones médicas de Johns Hopkins. El complejo de Johns Hopkins ha estado localiado all durante ms de un siglo es el empleador privado ms grande de Baltimore del estado. A principios de los años 2000, una de cada cuatro unidades de vivienda de Middle East estaba abandonada, ms ue en cualuiera de los otros 55 barrios de Baltimore, ms de cuatro veces el promedio de toda la ciudad (Baltimore Neighborhood Indicators Alliance 2005). Johns Hopkins era propietario de muchas de estas propiedades decadas, pero hio mu poco por mantenerlas o integrarse al barrio, incluso después de ue se cometieron varios crmenes violentos contra estudiantes personal de Hopkins en 1992 (Hummel 2007, 2). En 1994, el rea fue designada una ona de empoderamiento federal, lo cual le otorgaba una cantidad significativa de fondos federales para la renovacin. La HEBCAC (Historic East Baltimore Communit Action Coalition), con representantes del municipio, el estado, Johns Hopkins varias organiaciones comunitarias, obtuvo fondos para dirigir la revitaliacin del rea. Sus esfueros se concentraron en la rehabilitacin de viviendas, pero, a finales de los años 2000, slo se haban rehabilitado 46 hogares se haba utiliado menos de una tercera parte de los US$34.100 millones de los fondos federales con los ue se contaba (Hummel 2007, 26–27). Insatisfecho con el lento desempeño de la HEBCAC, de base comunitaria, el alcalde O’Malle Uso de suelo redesarrollo urbano
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FIGURA 2.4.1 Plan Maestro Conceptual del área este de Baltimore
Cortesía de East Baltimore Development, Inc.
Nueva construcción
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Preservación
Construido – Fase 1
Contexto existente
abog para ue el municipio tomara control del proecto. La tensin entre el alcalde la comunidad disminu tras el establecimiento de un intermediario multiinstitucional: la Corporacin para el Desarrollo del área Este de Baltimore, ue contaba con una junta integrada por tres personas nombradas por el alcalde una persona nombrada por el gobernador, dos miembros nominados por Johns Hopkins, dos miembros de la comunidad, tres miembros independientes seis funcionarios municipales estatales ex ofcio. Este modelo satisfio el deseo del alcalde de tener control el deseo de Johns Hopkins de no estar a la cabea del proecto. La Fundacin Goldseker acept aportar US$750.000 en capital inicial para la contratacin de personal. La alcaldesa adjunta, Laurie Schwart, dej la Alcalda para desempeñarse como directora interina. Varias fundaciones locales se unieron a Goldseker para respaldar este esfuero; la ms importante fue la Fundacin Annie E. Case. Al principio, Doug Nelson, el presidente de la fundacin, sinti escepticismo debido a la necesidad de control municipal a la falta de interés comunitario de Johns Hopkins. Nelson acept ue Case aportara hasta US$33 millones tuviera un rol activo solamente si el esfuero audaba con la reubicacin, la asistencia familiar, la capacitacin de empleados otros servicios sociales. Junto con los fondos federales restantes de la ona de potenciacin federal original una cantidad significativa de nuevos fondos de Johns Hopkins del gobierno municipal estatal, el proecto aduiri buenas posibilidades de éito. Este caso es interesante porue hio falta un intermediario multi-institucional ue hiciera las veces de eje en las etensas negociaciones para la resolucin final del pago de beneficios de reubicacin a los residentes, en el manejo del proceso de demolicin, en la preferencia dada a los contratistas locales de minora, en el papel del desarrollador privado del proecto en la naturalea de los servicios auiliares proporcionados por la EBDI. Los beneficios de reubicacin, provenientes de un préstamo de US$21 millones del Departamento de Vivienda Desarrollo Urbano de los Estados Unidos US$5 millones de Case Johns Hopkins, fueron considerables: US$109.133 por propietario de vivienda, adems del precio promedio de compra de US$30.450 (Hummel 2007, 31). Según datos de encuestas, la maora de los hogares describe su eperiencia en lo ue se refiere a la reubicacin como positiva, entiende ue su situacin ha mejorado después del traslado (Abt Associates 2008). Esto slo fue posible gracias a la etraordinaria participacin de instituciones con un gran interés en el éito del proecto amplios recursos monetarios. Este estudio de caso revela ue es posible lograr ue el desplaamiento el redesarrollo sean eitosos si los inversionistas no necesitan obtener ganancias monetarias, al menos no dentro de un plao econmico normal. La Universidad de Johns Hopkins su Centro Médico tenan varios motivos para involucrarse. Las condiciones alrededor del complejo médico se deterioraban continuamente. A pesar de ue, a lo largo de las décadas, varias veces se pens en la reubicacin, el Centro Médico representa una inversin de miles de millones de dlares en plantas euipos ue sera etremadamente difcil de reproducir; adems, las consecuencias polticas de dicha reubicacin seran enormes. Uso de suelo redesarrollo urbano
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Para la EBDI, los aspectos del redesarrollo fsico del proecto eran slo parte de una amplia gama de actividades dirigidas a servir el barrio Middle East partes de toda la comunidad del rea este de Baltimore. En un barrio en el cual, en 2007, ms del 40 por ciento de los adultos no formaba parte de la fuera laboral el 14 por ciento estaba desempleado, la EBDI facilit ue se proveeran referencias laborales a ms de 475 residentes, as como servicios de apoo a las familias programas educativos a ms de 300 residentes con la auda de la Fundacin Case, Johns Hopkins agencias públicas. A principios de 2008, 723 propiedades privadas haban sido aduiridas demolidas aproimadamente 400 familias haban sido reubicadas. Se ha completado la construccin de dos edificios de arrendamiento residencial con un total de 152 unidades. Según los convenios establecidos entre la EBDI los residentes originales, las personas desplaadas tenan el derecho de preferencia para regresar a la comunidad. En el edificio para ancianos, desarrollado por el Shelter Group, el 45 por ciento de las unidades ha sido arrendado por residentes ue regresan (Shea 2008). Desde una perspectiva econmica, social, poltica, institucional de planificacin, la lgica tras la iniciativa para la revitaliacin del rea este de Baltimore es raonable. Dado el rol de Johns Hopkins como el Centro Médico el empleador privado ms grande de Marland dado el interés estatal en el desarrollo biotecnolgico, no es sorprendente ue el redesarrollo se concentrara en torno a este nicho, a pesar de ue un enfoue puramente residencial de uso mito también hubiera sido posible si los intereses biotecnolgicos de la universidad se hubieran trasladado fuera de la ciudad. CONCLUSIONES Estos estudios de caso demuestran ue los cambios urbanos de Chicago Baltimore no fueron el resultado de actividades singulares de las universidades. Se trata de resultados de relaciones continuas entre las universidades múltiples instituciones partes interesadas. El establecimiento de relaciones para desarrollar la ciudad mediante estrategias de acuerdo mutuo es la leccin principal de estos procesos. Varias caractersticas clave de la colaboracin institucional pueden enmarcar el estudio de otras ciudades. – Liderazgo En ambas ciudades, el éito se relacion con el rol del alcalde, el presidente de la universidad o el lder de la fundacin, a fuera directamente o mediante la asignacin de responsabilidad por su visin. – Recursos El éito es directamente proporcional a los recursos, su institucionaliacin o sustentabilidad la habilidad de las instituciones públicas, cvicas o privadas para aprovecharlos de forma colaborativa. – Organizaciones Casi todos los ejemplos de los procesos ue estudiamos reuieren organiaciones nuevas o intermediarias de representacin, resistencia, acomodo o desarrollo. – Experiencia Cada uno de estos estudios de caso reuiri enormes cantidades de eperiencia en la edificacin de capacidad colectiva, a fuera en la reorganiacin de los suelos alrededor .
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de la Universidad de Johns Hopkins o en el desarrollo multi-institucional de la epansin del Campus Sur de la UIC. Estos dos casos revelan un conjunto claro de diferencias competitivas, o incluso de intereses conflictivos, entre las instituciones clave ue necesitan ser identificadas como parte de la definicin de instituciones con intereses propios, as como ser identificadas como oportunidades potenciales para la resolucin de conflictos. Las partes universitarias, gubernamentales comunitarias desempeñaron roles prominentes en ambos estudios de caso. En la decada ciudad industrial de Baltimore, el capital de fundaciones cvicas fue, ms claramente, la fuera propulsora del cambio, mientras ue, en la ciudad globaliada de Chicago, el capital del sector privado fue fundamental. Después de realiar estos estudios piloto, creemos ms firmemente en la importancia de eaminar otros casos para incrementar el conocimiento acerca de la naturalea de las relaciones institucionales ue producen las aportaciones fundamentales de las instituciones ancla. REFERENCIAS – Abt Associates. 2008. East Baltimore neighborhood revitalization: Phase I–Baseline summary report 2001–2005. Cambridge, MA: Abt Associates. – Abu-Lughod, Janet l. 1999. New York, Chicago, and Los Angeles: America’s global cities. Minneapolis: University o Minnesota Press. – Baltimore Neighborhood Indicators Alliance. 2005. Vital Signs 3. Baltimore: University o Baltimore. – CEOs or Cities. 2007. City anchors: Leveraging anchor institutions or urban success. Chicago: CEOs or Cities. – Cohen A. y E. Taylor. 2000. American pharaoh: Mayor Richard J. Daley: His battle or Chicago and the nation. New York: Little Brown. – Cortright, J. 2006. City vital: New measures o success or cities. Chicago: CEOs or Cities. – Hummel, Phillip A. 2007. East side story: The East Baltimore development initiative. Maryland Legal History Publications. Paper 11. http://digitalcommons.law.umaryland.edu/mlh_pubs/11 – Initiative or a Competitive Inner City (ICIC) and CEOs or Cities. 2002. Leveraging colleges and universities or urban economic development: An action agenda. Boston: CEOs or Cities. – Kellogg Commission on Higher Education. 1999. The engaged institution. www.nasulgc.org/Kellogg/ kellogg.htm – Landek, Michael, Associate Vice Chancellor or Student Aairs, University o Illinois at Chicago, Personal Interview, 14 de mayo, 2008. – Perry, David C. y Wim Wiewel, eds. 2005. The university as urban developer: Case studies and analysis. New York: M.E. Sharpe. – Perry, David C., Wim Wiewel y Carrie Menéndez. 2009. The city, communities, and universities: 360 degrees o planning and development. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute o Land Policy. – Sassen, Saskia. 2003. A global city. In Madigan, Charles, ed. Global Chicago. Chicago: University o Illinois Press. – Shea, Christopher, Chie Real Estate Ofcer, East Baltimore Development Initiative, Personal Interview, January 28, 2008. – Weber, Rachel, Nik Theodore y Charles Hoch. 2005. Private choices and public obligations: Ethics o university real estate development. In Perry y Wiewel 2005. – Wiewel, Wim y David C. Perry, eds. 2008. Global universities and urban development: Case studies and analysis. New York: M.E. Sharpe.
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2.5 Después de la epansin urbana descontrolada: La metrpolis humanista Rutherord H. Platt | Julio 2008
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ace cincuenta años, un librito herético puso de cabea los argumentos conciliadores de los planeadores urbanos de la década de 1950. Con el ttulo agresivo de La explosión
metropolitana: Un estudio del asalto al urbanismo y cómo nuestras ciudades pueden resistirlo (The Exploding Metropolis: A Study of the Assault on Urbanism and How Our Cities Can Resist It) (por los editores de la revista Fortune, 1958), el libro contiene ensaos de cinco periodistas autodenominados
“personas a uienes les gustan las ciudades”. Dos de los autores, William H. Whte, Jr. Jane Jacobs, se haran renombrados por sus perspectivas, primero epresadas en este libro, ue desafiaban las polticas urbanas de la posguerra en sus dos frentes: en el borde (“Epansin urbana descontrolada” (Urban Sprawl ) por Whte) en el núcleo (“El centro es para la gente” ( Downtown is for People) por Jacobs “¿Son las ciudades antiamericanas?”( Are Cities Un-American) por Whte). Al observar de cerca la pérdida de los atesorados paisajes rurales de su regin nativa en el condado de Chester, Pennslvania, otros, a manos del bulldozer , Whte uis haa sido el primer escritor en identificar el proceso de “epansin urbana descontrolada” (urban sprawl ) deplorar sus consecuencias en términos prcticos: La epansin urbana descontrolada es mala desde el punto de vista estético econmico. Se toman cinco acres se les hace hacer el trabajo de uno, de manera mu pobre. . . . y es innecesario. . . . no es demasiado tarde para establecer pautas de sentido común para las comunidades del futuro. . . . No es demasiado tarde para reservar espacios abiertos mientras tengamos la posibilidad de hacerlo: suelos para parues, para distritos industriales ajardinados, o simplemente para admirar el paisa je poder respirar. (Whte 1958, 117)
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La explosión metropolitana aud a desencadenar una reaccin contra la visin
preponderante de ue la epansin urbana descontrolada era inevitable deseable, epresada por ejemplo por Jean Gottmann en Megalopolis, donde describi la cadena de ciudades a lo largo de la costa noreste de los Estados Unidos como un “monumento estupendo erigido con esfueros titnicos” (1961, 23). Pero el mismo año, el profético Lewis Mumford objet: “El efecto último del escape suburbano en nuestro tiempo es, irnicamente, un entorno uniforme de baja calidad del cual es imposible escapar” (1961, 465). Los aruitectos paisajistas eventualmente se unieron a la protesta: Kevin Lnch (1960) en La imagen de la ciudad (The Image of the City) deplor la epansin deprimente de un paisaje de autopistas suburbios. Ian McHarg (1968) urgi a los profesionales urbanos ue “diseñaran junto con la naturalea” Anne Whiston Spirn (1985, 5) se hio conocer con su aseveracin: “La ciudad, los suburbios el campo se tienen ue tomar como un sistema único, en evolucin. . . . La naturalea en la ciudad debe ser cultivada, como un jardn, no ignorada o dominada”. El impacto dañino de la epansin urbana descontrolada en términos de contaminacin del aire el agua, el derroche de energa tiempo, la congestin de trfico los accidentes en la carretera, la falta de viviendas econmicas, el aumento de las inundaciones la pérdida de biodiversidad ha sido ampliamente documentado (Platt 2004, cap. 6). Adems, el impacto fiscal de la epansin urbana descontrolada sobre las comunidades locales ha sido estudiado por los investigadores de Brookings Institution el Lincoln Institute of Land Polic, entre otros. Derrotar a la “bestia de la epansin urbana descontrolada” ha sido el santo cli de planificadores abogados del uso del suelo por décadas, estimulando el desarrollo de nuevas herramientas como los emprendimientos inmobiliarios de unidades planificadas (PUD, por sus siglas en inglés), la onificacin agrupada, las eacciones por subdivisin, la tributacin preferencial de suelos agrarios forestales, la transferencia de derechos de desarrollo (TDR, por sus siglas en inglés), la planificacin de uso del suelo estatal la gestin de crecimiento. Reflejando este fervor antiepansionista de la década de 1970, un informe poltico prominente titulado El uso del suelo (The Use of Land) declar con euforia: Ha un nuevo estado de nimo en Norteamérica. Cada ve ms, los ciudadanos se preguntan cmo mejorar su calidad de vida con el crecimiento urbano. Se cuestionan la manera en ue la urbaniacin por partes, relativamente descontrolada, est cambiando sus comunidades, se rebelan contra los procesos tradicionales del gobierno el mercado. (Rockefeller Brothers Fund 1973, 33) A pesar de este “nuevo estado de nimo”, la epansin urbana descontrolada ha continuado sin cesar, con el aliento de las polticas programas gubernamentales, como los subsidios a los préstamos hipotecarios, las deducciones tributarias federales de los intereses hipotecarios los impuestos prediales, la construccin de autopistas interestatales, los subsidios para la construccin Uso de suelo redesarrollo urbano
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FIGURA 2.5.1
Megaregiones se extienden a través de los Estados Unidos
Fuente: Programa America 2005, Regional Plan Association, Nueva York
de alcantarillado redes de agua potable los cdigos de edificacin de baja densidad. En 2008, a 50 años de La explosión metropolitana 35 años de El uso del suelo, es difcil declarar victoria en la guerra contra la epansin urbana descontrolada. Sin duda hubo éitos regionales locales de conservacin de suelos, como la Costa Nacional de Cape Cod, las Dunas Nacionales Costeras de Indiana, la proteccin del bosue Sterling como fuente hdrica en el norte de Nueva Jerse, los cientos de onas boscosas agrarias, humedales, praderas, desiertos, prados alpinos bosues lluviosos ue han sido protegidos por el gobierno, fideicomisos del suelo organiaciones de base. En términos generales, no obstante, la epansin urbana sigue siendo descontrolada, ms all de todo lo ue se hubieran podido imaginar los autores de La explosión metropolitana. La Megalopolis de Gottman de 1961 se ha epandido desde entonces a Nueva Hampshire el sur de Maine, hacia el oeste hasta alcanar la cadena de los Berkshires en Massachusetts, a los Poconos en el este de Pensilvania hacia el sur por lo menos hasta Richmond, Virginia, abarcando partes de 13 estados casi 50 millones de personas (Platt 2006, 314). La figura 2.5.1 muestra otras nueve “megaregiones” ue han sufrido una “eplosin” similar (Carbonell yaro 2005; Lang Dhavale 2005).
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LA DEFINICIóN DE UNA METRóPOLIS HUMANISTA La falla al controlar la epansin urbana descontrolada se ha atribuido ampliamente a los sospechosos usuales: el mercado privado, el movimiento sobre los derechos de propiedad, los polticos las cortes conservadoras, los cdigos de edificacin, las lees tributarias, pero una respuesta ms constructiva sera respirar hondo preguntarse: ¿”y ahora ué”? Las vastas regiones a cubiertas por la epansin urbana descontrolada representan nuestros hogares presentes futuros, mal ue bien. Una respuesta apropiada a ¿”y ahora ué”? sera evaluar lo ue ha ue hacer para ue nuestras reas metropolitanas sean ms habitables sustentables, cmo satisfacer esas necesidades de ahora en adelante. Esta lnea de pensamiento llev al concepto de “la metrpolis humanista” (The Humane Metropolis), ue es ms ue una contraposicin El activista comunitario Will Allen, un exjugador proesional de semntica a la “eplosin metropolitana” básquetbol, estableció y actualmente dirige Growing Power, Inc., (Platt 2003, 2006). Representa un nuevo que opera una red de programas de jardines urbanos y capacitación de jóvenes en Milwaukee y Chicago. paradigma en la manera de pensar sobre el urbanismo sus posibles consecuencias. Deplorar el estado de nuestras ciudades suburbios, como lo han hecho muchos autores populares, no es de por s constructivo. Ms útil, para parafrasear el optimismo de Whte, sera reconocer ue “no es demasiado tarde” para efectuar reparaciones mejoras incrementales a la trama urbana ue hemos tejido colectivamente. La perspectiva de la metrpolis humanista endosa varias estrategias e iniciativas en marcha ue intentan hacer las comunidades urbanas, desde barrios a regiones, ms: – verdes, para proteger restaurar la biodiversidad urbana los servicios ecolgicos; – saludables y seguras, para alentar los ejercicios las actividades al aire libre, aliviar el ruido el estrés; reducir el riesgo de inundaciones, incendios crimen. – ecientes, para promover un mejor uso de agua, energa, materiales, tiempo, financiamiento otros recursos; – equitativas, para mejorar la justicia medioambiental social, brindar tanto viviendas econmicas como acceso a puestos de empleo; – amigables, para goar de la compaña de otros en espacios actividades urbanas compartidas (por ejemplo, plantando rboles), reflejando el orgullo del lugar una sensacin de pertenencia a una comunidad ms grande.
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La metrpolis humanista fue lanada como la idea central de un simposio realiado en 2002 en la ciudad de Nueva york, patrocinado por el Instituto Lincoln, Laurance S. Rockefeller otros (Platt 2003) se document en el libro La metrópolis humanista: La gente y la naturaleza en la ciudad del siglo XXI. (The Humane Metropolis: People and Nature in the 21 st Century City (Platt 2006). Los 27 contribuentes a este volumen comenaron a traar un mapa de ciudades suburbios ms humanitarios en funcin de las siguientes iniciativas ampliamente utiliadas: – Rehabilitacin adaptacin de antiguos parues urbanos espacios verdes – Proteccin restauracin de humedales urbanos otros hbitats frgiles – Preservacin de rboles onas forestales añejas – Desarrollo de pasajes senderos verdes en antiguas redes ferroviarias – Jardinera mercados urbanos de hortalias – Edificios verdes – Recuperacin reuso de onas industriales abandonadas – Gestin de la cuenca hdrica urbana – Educacin medioambiental urbana – Justicia medioambiental HACIENDO CORRER LA VOz La perspectiva de la metrpolis humanista est ganando ms atencin a través de su sitio web de los artculos de su autor otros observadores (véase Peirce 2007), por medio de una serie de talleres públicos regionales patrocinados por el Instituto Lincoln en colaboracin con el Proecto de las Ciudades Ecolgicas. Para el primer taller, efectuado en maro de 2007, se seleccion a Pittsburgh, una ciudad del cinturn del acero en una regin ue enfrenta muchos desafos econmicos, sociales ambientales, pero con una serie notable de iniciativas comunitarias de cuenca hdrica en marcha. Ubicada en la confluencia de los ros Alleghen Monongahela, ue forman el ro Ohio, la historia de Pittsburgh en el siglo xx ha sido una crnica del desarrollo cada de la industria del acero, la minera de carbn los ferrocarriles. Entre 1970 2000, la poblacin de Pittsburgh declin en un 37,5 por ciento, de 520.000 a alrededor de 334.000. La poblacin del rea metropolitana también declin durante la década de 1970, pero desde entonces ha aumentado, estabilindose en ms de 2,3 millones. Reflejando el cambio en su papel econmico en el conteto nacional global, los residentes de Pittsburgh son como una “familia” disminuida, habitando una “mansin” envejecida pero elegante, construida para una unidad familiar ms grande en tiempos ms prsperos. ¡Pero la ciudad est llena de energa! La Conferencia de Alleghen sobre el Desarrollo Comunitario, una coalicin de empresas, universidades, fundaciones ONG importantes, ha atacado el malestar de la regin, afirmando sus fortaleas en el rea de investigacin médica, educacin, alta tecnologa turismo. Simultneamente, otras organiaciones regionales, como Pittsburgh 108
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Sustentable, la Conservacin de Parues de Pittsburgh, la Comisin del Suroeste de Pensilvania, el Consejo Ambiental de Pensilvania el Comité de Trabajo de Vida Fluvial, estn creando una serie de mejoras medioambientales comunitarias, generando un sistema de parues costeros de die millas de longitud a lo largo de los tres ros de Pittsburgh. En muchos sentidos, Pittsburgh se est reinventando como una metrpolis posindustrial, con una nueva apreciacin de su historia, aruitectura, diversidad social, vitalidad cultural amenidades ambientales. Esta nueva energa se refleja en alianas innovadoras con la participacin gubernamental a todos los niveles, compañas privadas, organiaciones no gubernamentales, fundaciones grupos ciudadanos de toda naturalea. El taller eplor algunas de las traectorias recorridas para ue Pittsburgh otras ciudades sean ms humanistas. Oradores panelistas de la ciudad la regin epusieron sobre la restauracin de los ros humedales urbanos, los jardines urbanos en lotes vacantes predios escolares, las actividades saludables al aire libre (por ejemplo, los senderos sobre viejas vas de ferrocarril), el
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El parque Highline Greenway, en el lado oeste de bajo Manhattan, se construye sobre un viaducto de errocarril elevado abandonado. Este proyecto comunitario se administra por el grupo Friends o the Highline, con muchas contrapartes públicas y privadas.
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reuso de onas industriales abandonadas, la educacin ambiental, los parues espacios públicos atractivos para sus residentes. El segundo taller regional se reali en enero de 2008 en Riverside, California, la anttesis demogrfica de Pittsburgh. Con ms de 4 millones de residentes en los condados de Riverside San Bernardino, esta ona, conocida localmente como Inland Empire (el Imperio Tierra Adentro), est en el puesto 14 entre las reas metropolitanas ms pobladas de los Estados Unidos, es una de las cinco regiones de maor crecimiento del pas. Slo en 2005, el condado de Riverside eperiment el segundo crecimiento ms alto de cualuier condado de California. Gran parte del etraordinario crecimiento de poblacin en Inland Empire se debe a ue las familias se estn mudando de los condados costeros en busca de viviendas ms econmicas, ventaja ue a menudo se contrarresta por un viaje ms largo al trabajo. Esta migracin ha empeorado la congestin de trfico, degradado la calidad del aire reducido la cantidad de tiempo dedicado a la vida personal familiar.y en la actualidad, el mercado inmobiliario de Inland Empire est eperimentando una alta tasa de ejecuciones hipotecarias de interés variable. Conocido por su paisaje espectacular, oportunidades de recreacin al aire libre hbitats naturales de vida silvestre diversos, Inland Empire también es vulnerable a varios peligros naturales restricciones medioambientales. La urbaniacion en los bosues de las laderas montañosas ha incrementado el riesgo de incendios naturales durante perodos de seua. La regin eperimenta ciclos alternados de seua riada, corre el riesgo de terremotos aluviones debido a la gran cantidad de fallas ssmicas. Debido al crecimiento de la poblacin los cambios climticos, ha cada ve ms preocupacin sobre el suministro de agua potable.y la etraordinaria diversidad biolgica hbitats sensibles en la regin se ven amenaados por los crecientes emprendimientos inmobiliarios. Este taller del Instituto Lincoln fue planeado en colaboracin con la Conservacin de Suelos de Riverside, el Centro Blakel de Desarrollo Suburbano Sustentable de la Universidad de California en Riverside, la Iniciativa del Valle Verde. Los temas de la sesin se enfocaron en los desafos ambientales sociales para Inland Empire, en mejorar la ecologa de la infraestructura urbana, promover la justicia medioambiental temas de gestin de la cuenca hdrica urbana. ADOPTANDO UN ENFOqUE ECOLóGICO Es evidente ue hemos avanado mucho desde los planes macroeconmicos verticales ue predominaron a partir del movimiento City Beautiful de comienos del siglo xx hasta la renovacin urbana de la década de 1960. A diferencia de los conceptos de diseño urbano propulsados por aruitectos emprendedores, la metrpolis humanista tiene pocos preconceptos estéticos, rehúe los grandes planes, los diseños de manual los megaemprendimientos ue incentivan la gentrificacin. En su lugar, los esfueros para hacer ue los lugares urbanos eistentes sean ms humanitarios son tpicamente caseros de base. En general son dispersos, disparejos subfinanciados. Pero de la misma manera ue los organismos ecolgicos, se enriuecen con la diversidad, a sea de objeti110
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vos, medios, participantes, disciplinas (esperamos) puntos de vista. Son oportunistas, como en el caso del parue High Line Greenwa de Manhattan, dependen de cataliadores comunitarios como Will Allen, el fundador del programa de agricultura urbana Growing Power de Milwaukee, Majora Carter de South Bron Sustentable, Jane Block de la Conservacin de Suelos de Riverside (California) Mike Houck, un ecoactivista urbano de Portland, Oregon. Algunas iniciativas estn relacionadas con movimientos nacionales ms grandes ue se enfocan en la justicia social ambiental, viviendas econmicas, el estado fsico de la poblacin, la salud pública, la mitigacin de desastres naturales, la reduccin del cambio climtico global local. La maora involucra alianas público-privadas, ue a veces se convierten en alianas regionales, como Chicago Wilderness. Muchas promueven las interacciones sociales entre poblaciones diversas ue comparten un recurso común, como la cuenca hdrica, promoviendo por lo tanto lo ue el eticista Andrew Light (2006) denomina “ciudadana ecolgica”. En cuanto a los recursos hdricos urbanos, por ejemplo, en la actualidad se estn rehabilitando muchos ros locales por medio de esfueros coordinados para mejorar la calidad del agua, restaurar el hbitat las pesueras, aliviar las inundaciones promover la recreacin bajo la gua de grupos progresistas como la Asociacin de la Cuenca del Charles River en el rea de Boston la Asociacin de la Cuenca de Nine Mile Run en Pittsburgh. Las iniciativas fluviales a su ve se tienen ue coordinar con, contribuir a, esfueros paralelos para promover el desarrollo econmico sustentable, viviendas econmicas, educacin medioambiental, salud pública justicia ecolgica. Pero por sobre todo, la perspectiva de la metrpolis humanista es sinérgica. La sociedad tiende a dividir su atencin recursos entre necesidades ue compiten entre s, por ejemplo empleo, vivienda, educacin, salud el medio ambiente, luego confrontar cada una en forma separada, llegado el caso. Pero a escala de las comunidades urbanas (como sea ue se definan), todas las necesidades inmediatas se tienen ue atacar simultneamente, o si no el progreso en una de las reas ser socavado por el fracaso en otras. La ecologa es “desordenada”, sin embargo, de la misma manera ue lo son ciertas comunidades antiguas como Red Hook Williamsburg en Brookln, Dudle Street en Boston, Hill District en Pittsburgh, el vecindario Ecovillage en Cleveland Watts Branch en Washington, DC. Pero estos muchos otros barrios necesitados luchan para poder reinventarse: para plantar rboles en lotes vacantes, limpiar segmentos fluviales, crear nuevos espacios recreativos mejorar la oferta de viviendas econmicas el acceso a puestos de empleo. En Boston, por ejemplo, la Iniciativa Barrial de Dudle Street, ue alberga una poblacin mita de residentes blancos, negros, latinos del Cabo Verde, ha construido desde 1985 cientos de edificios en lotes vacantes, donde antes haba slo basurales clandestinos, creando ms de 600 unidades de vivienda econmica. Otros proectos asociados han mejorado los parues las escuelas locales, creado jardines urbanos mejorado los servicios sociales.Watts Branch, un peueño tributario del Ro Anacostia en el noreste de Washington, DC, es el foco de esfueros comunitarios para eliminar basura chatarra de vehculos, plantar rboles restaurar la vegetacin nativa, promover el ejercicio al aire libre. Uso de suelo redesarrollo urbano
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La metrpolis humanista se logra en última instancia por medio de comunicaciones informales, promovidas por los lderes locales, ue forman alianas para audar a superar los conflictos ue surgen de esfueros para satisfacer distintas necesidades sociales. Es un proceso una perspectiva, no un objetivo final. Refleja la aceptacin de ue somos una nacin metropolitana, a ue esto es as, nos conviene aprovecharlo al mimo. REFERENCIAS – Carbonell, Armando y Robert D. Yaro. 2005. American spatial development and the new megalopolis. Land Lines 17(2): 1–4. – Editores de Fortune. 1958.The exploding metropolis: A study o the assault on urbanism and how our cities can resist it. Garden City, NJ: Doubleday Anchor Books. – Gottman, Jean. 1961. Megalopolis. Cambridge: MIT Press. – Lang, Robert E. and Dawn Dhavale. 2005. America’s megapolitan areas. Land Lines 17(3): 1–4. – Light, Andrew. 2006. Ecological citizenship: The democratic promise o restoration, in Platt, 2006. – Lynch, Kevin. 1960. The image o the city. Cambridge, MA: MIT Press. – McHarg, Ian. 1968. Design with nature. Garden City, NY: Natural History Press. – Mumord, Lewis. 1961. The city in history. New York: Harcourt, Brace, and World. – Peirce, Neal. 2007. The humane metropolis: Are we ready? www.humanemetropolis.org – Platt, Rutherord H. 2003. Holly Whyte: Visionary or a humane metropolis. Land Lines 15(1): 1–3. – _____. 2004. Land use and society: Geography, law, and public policy, rev. ed. Washington, DC: Island Press. – _____, ed. 2006. The humane metropolis: People and nature in the 21st century city. Amherst and Boston: University o Massachusetts Press, en asociación con el Lincoln Institute o Land Policy. – Rockeeller Brothers Fund. 1973. The use o land: A citizens guide to urban growth (William K. Reilly, ed.). New York: Thomas Y. Crowell Co. – Spirn, Anne Whiston. 1985. The granite garden. Cambridge, MA: MIT Press. – Whyte, William H., Jr. 1958. Urban sprawl. En The exploding metropolis: A study o the assault on urbanism and how our cities can resist It, Editors o Fortune. Garden City, NJ: Doubleday Anchor Books.
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3 V i v i e n d a a c c e s i b l e, r e g u l a c i n u r b a n a y m e r c a d o s i n m o b i l i a r i o s
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Vivienda accesible, regulacin urbana y mercados inmobiliarios Itoduió | Abto Hath Dk
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E
sta seccin agrupa siete artculos publicados en Land Lines entre mayo del 2000 y abril del 2011. Cubren temas relativos al acceso a la vivienda por parte de familias de menores ingresos, el uso de regulaciones urbanas para crear vivienda social y el impacto de la recesin econmica en el sector vivienda a nivel nacional y en las finanas de los gobiernos subnacionales. Los artculos ue au presentamos fueron seleccionados porue contribuyen al debate latinoamericano sobre poltica de suelos, el marco regulatorio y la informalidad. As como en los Estados Unidos, en la regin seguimos ampliando nuestros conocimientos del poru las familias de bajos ingresos tienen relativamente poco acceso a los mercados de vivienda y poru el mercado formal no ha logrado reducir la informalidad en forma significativa. Es más, no parece ue tengamos un consenso en lo ue significa la informalidad y ni cmo medirla (Smolka y Biderman 2009). Los artculos tambin eploran cmo el marco regulatorio urbano en Estados Unidos ha influido en el mercado habitacional para las familias de bajos ingresos, similar a varios casos comparables estudiados en la regin, en particular la Ley 388 de 1977 de Colombia y la Ley 10.257 de 2001 de Brasil, denominada Estatuto de la Ciudad. El último grupo de artculos au incluidos analian el comportamiento del mercado habitacional a nivel subnacionales y argumentan ue si la crisis del mercado de bienes races se hubiera analiado a nivel municipal, se hubiera podido predecir mejor su impacto en la recesin econmica de en Estados Unidos del 2008-2011. Este análisis tambin contribuye al debate de la regin, en particular en los estados federados y descentraliados como Mico, Argentina y Brasil. Los artculos se presentan en forma cronolgica y se comiena con cuatro de ellos con enfoque local para influir en el mercado habitacional. En el primero, Arthur Nelson analia el impacto de limitar del permetro urbano en la densificacin comparando Portland y Atlanta. Despus, Eugenie Birch analia los efectos ue tienen los incentivos municipales en incrementar la oferta de vivienda en los centros histricos. Rosalind Greenstein y Yesim Sungu-Eryilma documentan las eperiencias sobre la gestin de viviendas econmicas por medio de fideicomisos ue separan los costos del valor del suelo de la construccin misma. Por último, Nico Calavita y Alan Mallach analian un V i v i e n d a a c c e s i b l e, r e g u l a c i n u r b a n a y m e r c a d o s i n m o b i l i a r i o s
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instrumento municipal por medio del cual un desarrollador de bienes races compensa al municipio por la fleibiliacin del marco regulatorio por medio de la produccin de vivienda subsidiada en el mismo proyecto. El artculo de Nelson analia el impacto ue ha tenido la poltica de limitacin del permetro urbano en la densificacin de dos ciudades entre 1980 y 1990. Con dicha limitacin, el autor demuestra ue la ciudad de Portland logra mayores densidades constructivas, reduccin de congestin del tráfico, mejor calidad del aire, menor consumo de energa, reduccin en la inversin pública y un aumento en la proporcin de propietarios de vivienda. Sin embargo, el precio de la vivienda aument en un 60 por ciento en Portland comparado con el 20 por ciento en Atlanta donde no se aplic esa poltica. Sin embargo, Nelson se pregunta si “el problema del acceso a viviendas econmicas sigue siendo una preocupacin seria en la mayora de las ciudades, tengan o no permetros de contencin urbana”. El artculo de Eugenie Birch documenta el impacto ue ha tenido la poltica de incentivos fiscales y regulatorios en la revitaliacin y reutiliacin de los centros histricos. Se analian los resultados de cinco dcadas de dicha poltica en los centros histricos de 45 ciudades en Estados Unidos y demuestra ue “aunue el porcentaje de aporte al crecimiento poblacional general es con frecuencia peueo, en el 53 por ciento de las ciudades… el aporte numrico del centro urbano representa una proporcin significativa del total y en otro 22 por ciento de las ciudades… la proporcin del centro urbano ha compensado las prdidas en otras partes de la ciudad”, proporciones ue no se pueden menospreciar. Greenstein y Sungu-Eryilma presentan una tercera poltica para incrementar la oferta de vivienda econmica separando el costo del terreno en el precio de venta del inmueble. El caso presentado consiste en el modelo de gestin ue utilia una organiacin comunitaria sin fines de lucro, denominada Community Land Trust, o CLT por su sigla en ingls, “cuya misin consiste en brindar viviendas econmicas a perpetuidad, conservando la propiedad de los terrenos y aluilándolos a personas ue viven en las casas construidas en dichos terrenos”. Un CLT usualmente aluila el terreno a 99 aos plao y vende la construccin con la intencin de mantener y epandir la oferta de viviendas econmicas. El artculo documenta los aprendiajes de unos 160 CLT, el más grande de los cuales consiste de 640 viviendas. Una mesa redonda de investigadores de CLT en el 2004 concluy ue la “separacin de la propiedad del suelo de la propiedad de la construccin constituye el mecanismo por el cual se logra accesibilidad econmica a largo plao”. El artculo concluye ue se necesita mayor investigacin ue compare los CLT con otros programas de viviendas econmicas. La cuarta poltica, denominada “inclusionary housing” o vivienda inclusiva, se presenta en el artculo por Nico Calavita y Alan Mallach. Consiste en un instrumento regulatorio por medio del cual un desarrollador inmobiliario construye un porcentaje de viviendas subsidiadas (entre el 10% y 20%) a cambio de ue el municipio fleibilice el marco normativo, como lo serian permitir mayor densidad, reducir las tasas municipales o agiliar los trámites. Además de buscar diversidad 116
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Polticas de suelo urbano
socio-econmica, la poltica de vivienda inclusiva recupera el valor del suelo de un proyecto de mayor densidad de la permitida, con el objetivo de incrementar la oferta de vivienda social. Esto refleja postulados de Henry George, la Ley 388 de Desarrollo Territorial de Colombia de 1997 y el Estatuto de la Ciudad de Brasil de 2001. La poltica de vivienda inclusiva tambin se ha ejecutado en varios pases de Europa y Asia. Los últimos tres artculos tienen un enfoue más macro y se centran en la relacin entre el sector inmobiliario habitacional, las finanas locales y la crisis econmica en Estados Unidos del 2008–2011. Karl Case analia el impacto ue ha tenido la crisis tanto en el suelo habitacional como la vivienda. Despus, Kim Rueben y Serena Lei analian el significado de la crisis inmobiliaria habitacional en los ingresos fiscales de los gobiernos municipales y estatales. Por último, en el artculo más reciente, Gregory Ingram presenta un pronstico incierto sobre la crisis econmica en el mercado habitacional en Estados Unidos. En su análisis de 17 áreas metropolitanas, Case documenta la evolucin de los precios de la vivienda ue mostraron un ascenso continuo entre 1975 y 2006, lo ue fue acentuado despus del 2000, cuando la relacin entre los precios de las viviendas y los ingresos per cápita comen a aumentar, duplicando la relacin de menos de 8 a más de 16. Esta escalada de precios de la vivienda fue acompaada y en parte inducida por once recortes en las tasas de inters de la reserva federal del 6,5 por ciento hasta el nivel de 1,75 por ciento, lo ue logr una inyeccin masiva de liuide y result en una epansin acelerada del crdito. Slo entre el 2004 y 2005, el valor de las hipotecas habitacionales se duplic a nivel nacional. Para finales del 2006, los precios comenaron a declinar y a mediados del 2009 haban cado un 30 por ciento, resultando en un colapso del mercado habitacional. Case eplora las relaciones ue ha tenido la recesin econmica con el mercado inmobiliario en las áreas metropolitanas más volátiles, distinguiendo entre los diferentes mercados regionales. Case especula ue para restaurar el mercado habrá ue llegar a un nuevo euilibrio en un perodo prolongado y costoso de ajuste en la cantidad de propiedades. En el siguiente artculo, Rueben y Lei analian el impacto de la crisis del mercado hipotecario en las finanas subnacionales, en base a 16 investigaciones presentadas en una conferencia convocada por el Instituto Lincoln y el Brookings Ta Policy Center en mayo del 2010. Documenta los retos ue estos estudios presentan para poder determinar las causas y lecciones de la crisis inmobiliaria. Una leccin es ue la crisis tuvo un impacto severo en los ingresos de la mayora de los estados, pero no tanto como consecuencia del colapso de los mercados hipotecarios como por la disminucin en la recaudacin de otros impuestos. Otra leccin contraintuitiva es ue aunue el precio de las viviendas se redujo de manera significativa, los impuestos inmobiliarios se mantuvieron estables. El artculo documenta ue la gran contraccin en el mercado de vivienda fue previsible mediante al análisis de los datos a nivel estatal y no a nivel nacional. Entre las investigaciones presentadas en la conferencia está una ue eplora el impacto de la crisis hipotecaria en la educacin de la nie, en tanto ue otro eplora el mercado hipotecario inmobiliario en China. Los autores consideran ue el pronstico para la situacin inmobiliaria en Estados Unidos no es muy V i v i e n d a a c c e s i b l e, r e g u l a c i n u r b a n a y m e r c a d o s i n m o b i l i a r i o s
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claro, y ue los gobiernos estatales y municipales deberán prepararse para una recuperacin econmica lenta. En el último artculo, publicado en el 2011, Gregory Ingram sintetia la crisis hipotecaria habitacional y las perspectivas de su recuperacin en el mediano plao.Acentúa ue en slo cinco aos se duplic el valor de las viviendas como resultado de tres factores: la reduccin de las tasas de inters, la fleibiliacin de las condiciones de los prstamos hipotecarios y la poltica nacional de aumentar la proporcin de propietarios de vivienda. Con la crisis, el valor de las viviendas cay un 30% y la produccin de viviendas se precipit de 1,27 millones en 2006 a solo 500.000 en el 2011. Aunue parece ser ue los precios de las viviendas se comenaron a estabiliar, algunos analistas pronostican la posibilidad de una segunda ronda de reduccin de precios. Concluye ue la recuperacin de la demanda de viviendas slo podrá observarse dentro de algunos aos, “impulsada por un crecimiento a largo plao en los ingresos, la poblacin y la formacin de hogares.” Esperamos ue los lectores latinoamericanos encuentren interesante este menú de artculos sobre el acceso a vivienda por los sectores de menos ingresos y la recin crisis econmica y fiscal de los Estados Unidos. reerencIA 1 Smoka, Matim O. y cio Bidma. 2009. Masuig iomaity i housig sttmts: Why both? Land Lines, 21(2) Abi.
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Polticas de suelo urbano
3.1 Efectos de la contencin urbana sobre los precios de las viviendas y el comportamiento de los propietarios del suelo Athu c. nso | Mayo 2000
E
l concepto de crecimiento inteligente o “smart growth”1 ha pasado de ser un tema de analistas de polticas públicas a tener un grado de aceptacin más general. Es promovido por lderes nacionales como el vicepresidente Al Gore, gobernadores (Parris Glendening de Maryland), alcaldes urbanos (William A. Johnson de Rochester, Nueva York), organiaciones no gubernamentales (Fideicomiso Nacional para la Preservacin Histrica) y el sector privado (Urban Land Institute). Varias ciudades de California como Sacramento, Santa Barbara, Irvine y Davis y comunidades suburbanas alrededor de San Francisco, han aprobado permetros de crecimiento urbano o PCU (urban growth boundaries, o UGB) como un tipo de intervencin para contener el desarrollo urbano disperso. Las polticas de contencin urbana no se limitan, sin embargo, a las comunidades ambientalmente activas de California, Oregn o Colorado, o a las economas prsperas de estados como Florida. Leington, Kentucky, celebr el cuadrigsimo aniversario de su permetro urbano el ao pasado, y Siou Falls, Dakota del Sur, delimit su permetro urbano hace muchos aos. Este tipo de respaldo popular a las polticas del llamado crecimiento inteligente es más ue simplemente una moda para manejar el crecimiento urbano y es probable ue continúe en aumento, particularmente en la medida en ue se mantenga la epansin econmica del pas. En efecto, la contencin urbana parece tener un dinamismo propio como poltica de uso del suelo ue no se ha visto desde ue la corte suprema aprob la aplicacin del cdigo de onificacin en el caso Ambler Realty Co. vs. Euclid, Ohio.
La planificacin de la contencin urbana tiene dos propsitos básicos: (1) promover el desarrollo compacto, contiguo y accesible con servicios públicos eficientes y (2) preservar los espacios abiertos, el suelo agrcola y las áreas ecolgicamente sensibles ue no son adecuadas en la actualidad para efectuar desarrollos inmobiliarios. La contencin urbana consiste en dibujar un permetro alrededor de un área urbana, dentro del cual se alienta el desarrollo inmobiliario, V i v i e n d a a c c e s i b l e, r e g u l a c i n u r b a n a y m e r c a d o s i n m o b i l i a r i o s
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frecuentemente mediante el otorgamiento de bonos de densidad o reuisitos de densidad mnimos, para acomodar el crecimiento proyectado a lo largo de un perodo futuro especificado, tpicamente de die a veinte aos. En general, se restringe el suelo fuera del permetro para usos de recursos naturales y desarrollos residenciales de muy baja densidad, limitando la etensin de los servicios públicos, los servicios de alcantarillado y otras obras de infraestructura. Intuitivamente, no obstante, este tipo de regulacin del suelo parece ser un arma de doble filo. Por un lado, las medidas para reducir la congestin de tráfico o los costos de infraestructura, o para mejorar la calidad esttica de las áreas urbanas, son atractivas. Por otro lado, las medidas ue limitan la oferta de suelo y ue potencialmente aumentan el precio de la vivienda son poco atractivas, particularmente para auellos ue buscan aumentar la oferta de vivienda social. Para eplorar las implicaciones de estas dos caras de la contencin urbana como poltica de crecimiento inteligente, el Instituto Lincoln y la Fundacin Fannie Mae congregaron a un grupo de acadmicos y profesionales en un simposio realiado en Cambridge en el mes de febrero de 1999. Los economistas, urbanistas y otros investigadores presentes debatieron sobre la literatura eistente sobre contencin urbana e identificaron temas para investigacin futura ue podran ayudar a tomar decisiones polticas en esta área dinámica de la regulacin del suelo. EFECTOS SOBRE LOS PRECIOS DE LAS VIVIENDAS El costo de las viviendas son es el resultado del precio del suelo, el precio de la construccin y el valor de los servicios. Las polticas de contencin urbana modifican los costos de la vivienda por dos raones. Primero, cuando se altera la oferta de suelo tambin cambia el precio del suelo. Segundo, si la contencin urbana aumenta el valor del pauete de servicios asociado con una vivienda, entonces esto tambin provocará un cambio en el precio de la misma. Una gran parte de la discusin durante el simposio se centr alrededor de estos dos aspectos, tericamente distintos, del problema del precio de la vivienda. La mayora de la literatura econmica sobre la contencin urbana sostiene ue sta aumenta los precios del suelo y de la vivienda principalmente porue restringe la oferta del suelo y/o no logra satisfacer la nueva demanda de suelo con acceso a servicios públicos. Pero algunos argumentan ue los sistemas de contencin urbana, cuando se complementan con mayores densidades dentro del permetro de crecimiento permitido, no deberan afectar negativamente la oferta y, en realidad, deberan generar beneficios para sus residentes. Esta última perspectiva no se enfoca en la teora microeconmica de determinacin de precios sino en una economa de viviendas, ue introduce el concepto ue seala ue los precios de las viviendas capitalian el valor de los servicios del vecindario. Por ejemplo, una mayor densidad dentro del permetro de crecimiento urbano puede permitir en la práctica etender o mejorar el sistema de transporte público, aumentando la accesibilidad. Además, un aumento de densidad puede reducir los costos del sector público para proporcionar servicios urbanos. En forma similar, mayor densidad de los barrios pueden promover la interaccin 120
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Polticas de suelo urbano
entre vecinos y permitir ue “haya más ojos en las calles”, lo cual se puede traducir en una menor tasa de delitos. Finalmente, si la contencin urbana preserva los espacios abiertos eitosamente, los valores de las casas en los barrios cercanos al espacio abierto preservado tambin deberan aumentar. Todos estos beneficios forman parte de los servicios ue otorgan valor a una vivienda y se capitalian en última instancia en su precio, aunue la restriccin de la oferta de suelo tambin apliue presin sobre los precios de las casas. En realidad, es posible ue ambos factores influyan sobre el precio y tenemos mucho ue aprender todava sobre sus impactos. Además, algunos de estos beneficios internaliados pueden tener valores diferentes para hogares de distintos niveles econmicos. Una comparacin de Atlanta, Georgia (ciudad sin contencin urbana) y Portland, Oregn (ciudad con contencin urbana) sugiere la presencia de este tipo de beneficios pero tambin apunta a temas de investigacin futura para poder responder a estas preguntas de una manera más amplia (ver tabla 3.1.1). Durante la primera mitad de la dcada de 1990, Portland eperiment un gran crecimiento en los precios de sus viviendas (aproimadamente un 60 por ciento, en comparacin con casi 20 por ciento en Atlanta, en trminos nominales). Entre mediados de las dcadas de 1980 y 1990, la cantidad de propietarios de viviendas en Portland aument casi un 5 por ciento, mientras ue en Atlanta permaneci virtualmente constante. Finalmente, la percepcin de ue las viviendas eran de mejor calidad fue mayor entre los residentes de Portland ue en los de Atlanta. En las dos onas metropolitanas y en ambos perodos de tiempo, la proporcin de ingresos ue la unidad familiar gast en la vivienda fue virtualmente la misma, sugiriendo ue el crecimiento de TABlA 3.1.1 compaaió d odiios d vivida: Atata y Potad ($ = US$) codiió
Atata
Potad
$89.700 $107.000 +19,3%
$79.700 $129.000 +61,9%
Popidad d a vivida, 1986/87
63,0%
60,0%
Popidad d a vivida, 1995/96
63,7%
64,7%
0,40 0,40
0,40 0,39
costo d a vivida omo potaj d igsos, 1986/87 costo d a vivida omo potaj d igsos, 1995/96
19,0% 20,0%
19,2% 20,0%
cambio a opiió d a aidad d a vivida, todos os hogas cambio a opiió d a aidad d a vivida, popitaios cambio a opiió d a aidad d baio, todos os hogas cambio a opiió d a aidad d baio, popitaios
+1,3% +0,1% +1,0% +0,6%
+2,2% +1,0% +3,6% +1,2%
Pios d as vividas 1991 Pios d as vividas 1996 cambio potua
Psoas po uato, 1986/87 Psoas po uato, 1995/96
uts: Pios d as vividas d a Asoiaió naioa d codos d Bis raís. Todas as otas ias so d a Ofia d cso d os estados Uidos, Dpatamto d Vivida y Dsaoo Ubao d os estados Uidos, eusta d hogas otamiaos, Washigto, Dc, paa os años sptivos (auadas po auto).
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los ingresos en Portland ecedi al de Atlanta. No obstante, es difcil concluir definitivamente ue el aumento en la calidad de las casas en Portland se debi más a un aumento en los servicios ofrecidos a sus residentes, a partir de los cambios efectuados en la regulacin del suelo, ue al aumento de los ingresos de los residentes. Si bien las polticas de contencin urbana pueden estabiliar la oferta de suelo, en general aumentan tambin la oferta de oportunidades de desarrollo inmobiliario. Estas polticas tpicamente van acompaadas con modificaciones al cdigo de onificacin, permitiendo una mayor densidad de edificacin en la ona ubicada dentro del permetro. Una estrategia para aumentar la densidad de edificacin es completar y volver a desarrollar (o “rellenar”) áreas urbanas a un nivel mayor ue el eistente, adoptando cdigos de onificacin denominados de “intensidad mnima”. No conocemos el efecto subsiguiente de dichas polticas sobre los precios de las viviendas y sabemos aún menos sobre su efecto sobre los presupuestos de los hogares y sus ecedentes de ingresos. Por ejemplo, los mayores precios de las viviendas podran simplemente estar reflejando la capitaliacin de patrones de desarrollo más eficientes, ue reducen los gastos en otras partes del presupuesto familiar. Es posible, sin embargo, ue los propietarios actuales y futuros se beneficien en forma directa de estos tipos de ahorros capitaliados. Por ejemplo, las hipotecas geográficamente eficientes, un instrumento de prstamo ue se está ensayando en algunos mercados, permiten a los prestamistas ofrecer hipotecas a hogares basado en una mayor relacin hipoteca-ingresos. El argumento para alterar la elegibilidad de ingresos para hipotecas es ue, en comparacin con los hogares suburbanos, los integrantes de los hogares más cntricos pueden caminar y tomar transporte público en ve de tener ue pagar un automvil, incluyendo tanto el costo del capital como los gastos operativos. Por lo tanto, el ecedente de ingresos aumenta a medida ue los gastos ue no son de vivienda disminuyen. Se está eperimentando actualmente con hipotecas geográficamente eficientes en los barrios del norte de Chicago y en la ona central de Seattle. Si las tasas de incumplimiento de estos prstamos son similares a las de las hipotecas tradicionales, podramos observar una mayor tasa de adopcin de este instrumento en submercados apropiados. Los propietarios más cntricos tambin pueden ahorrar más como resultado de las polticas de contencin gracias a impuestos más bajos, ya ue el costo de capital es menor, o mayores ingresos suplementarios cuando la mayor densidad permite acoplar departamentos adicionales a las casas eistentes. IMPLICACIONES PARA EL COMPORTAMIENTO DEL PROPIETARIO DEL SUELO Tambin es probable ue la imposicin de polticas de contencin urbana y los cambios de densidad provouen un cambio en las epectativas de los propietarios del suelo. Por lo tanto, una consideracin adicional para los investigadores, sealada por los participantes del simposio, es el rol de la contencin sobre la naturalea del comportamiento de los propietarios con respecto a la aduisicin y desarrollo del suelo. 122
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Polticas de suelo urbano
En un ambiente de oferta relativamente inagotable de suelo, la especulacin puede ser raonablemente eficiente mientras la competencia por vender suelo mantenga bajos los precios. El resultado final puede ser ue los precios de las viviendas no varen sustancialmente. No obstante, cuando la oferta se restringe, aun cuando el reglamento urbano aumenta la densidad, la cantidad de participantes en el mercado de suelo puede caer y se pueden formar oligopolios. Más aún, un supuesto sobre las polticas de contencin urbana es ue se podrá acceder a una cantidad suficiente y oportuna de suelo sin desarrollar dentro del permetro de crecimiento como para sustentar una mayor densidad habitacional. Este aspecto no se ha investigado, sin embargo. Los dueos del suelo, sabiendo ue tienen una posicin oligoplica en el mercado de suelo, ¿demorarán la venta para conseguir un precio mayor? Hasta ahora, en nuestros estudios sobre los mercados de suelo urbano, hemos asumido ue la oferta de suelo es relativamente inagotable (es decir, elástica). Las polticas de contencin urbana pueden cambiar esta premisa, haciendo ue el suelo sea un activo escaso y provocando un problema de predictibilidad dual. Por un lado, los desarrolladores inmobiliarios tienen mayor certidumbre sobre cmo y dnde desarrollar el suelo; por otro lado, los propietarios del suelo saben ue la oferta de suelo estará acotada y por lo tanto pueden estar tentados a convertirse en especuladores. Los gobiernos locales, ¿recompensarán a auellos ue estn dispuestos a desarrollar parcelas vacantes o subutiliadas con mayores densidades para neutraliar el efecto de auellos ue demoran la venta? Sin duda, un impuesto sobre el suelo vacante puede limitar este tipo de comportamiento. ¿Pueden realiarse otros cambios en el rgimen tributario para alentar el desarrollo inmobiliario dentro del PCU? Por todas estas raones, tenemos mucho ue aprender sobre el efecto de la contencin urbana sobre el comportamiento del propietario del suelo y su posible efecto especulativo. OBSERVACIONES DE RESUMEN Los participantes del simposio invirtieron más tiempo en temas econmicos relacionados con la contencin urbana ue en preocupaciones medioambientales. No obstante, se presentaron ciertos datos ue sugieren ue la contencin urbana puede generar beneficios ecolgicos significativos. La tabla 3.1.2 presenta comparaciones adicionales entre Portland y Atlanta entre mediados de las dcadas de 1980 y 1990. Si bien la cantidad de millas de viaje en vehculos aument en ambos lugares, el cambio en Portland fue mnimo (2 por ciento) mientras ue en Atlanta fue significativo (17 por ciento). Al mismo tiempo, el tiempo de viaje promedio en Portland cay, la calidad de aire mejor y el consumo de energa per cápita se redujo. Todos estos indicadores sugieren ue Portland es distinto ue Atlanta en aspectos significativos. Más aún, se supone ue el comportamiento tpico de los individuos en cada una de estas áreas metropolitanas es distinto. Se debera tratar de averiguar hasta u grado estas diferencias de comportamiento se deben a las polticas de contencin urbana y si hay otras polticas ue tambin pueden llegar a tener un efecto importante sobre la dinámica econmica y medioambiental de las V i v i e n d a a c c e s i b l e, r e g u l a c i n u r b a n a y m e r c a d o s i n m o b i l i a r i o s
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TABlA 3.1.2 compaaió d gíms d guaió: Potad y Atata cambios t mdiados d as déadas d 1980 y 1990 Potad [cotió ubaa]
Atata [Si ambios d guaió]
cimito d a pobaió
+26%
+32%
cimito d mpo
+43%
+37%
Igsos
+72%
+60%
Igsos d gobio
+34%
+56%
Impustos sob a popidad
-29%
+22%
Mias d viaj vhíuos
+2%
+17%
Vhíuos o u soo oupat
-13%
+15%
-9%
+1%
-86%
+5%
-8%
+11%
+19%
-11%
Mdida
Timpo d viaj caidad d ai días d ozoo cosumo d gía BTU p ápita caidad d baio
ut: Adaptado d Athu c. nso. 1999. Urban Containment = Central City Vitality and Quality o Lie. Atíuo pstado Bridging the Divide, Dpatamto d Vivida y Dsaoo Ubao d os estados Uidos, Washigto, Dc (13 y 14 d diimb).
regiones metropolitanas. Por ejemplo, el problema del acceso a viviendas econmicas sigue siendo una preocupacin seria en la mayora de las ciudades, tengan o no permetros de contencin urbana. La contencin urbana crea un rgimen completamente nuevo para la planificacin urbana y la toma de decisiones inmobiliarias y crea desafos para la investigacin debido a la dificultad en desarrollar metodologas ue puedan eplicar estas interacciones complejas y presentar los resultados de una manera ue contribuyan tanto a los intereses públicos como privados. El Instituto Lincoln, la Fundacin Fannie Mae y el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de los Estados Unidos forman parte de un creciente número de entidades de investigacin interesadas en asumir estos desafos. nOTAS 1 e témio smart growth s utiizado sob todo notaméia. e euopa, os témios compact city (iudad ompata) y urban intensifcation (itsifaió ubaa) s ha utiizado paa is a optos paidos.
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Polticas de suelo urbano
3.2 Vivir en el centro: Un análisis más profundo eugi lad Bih | Juio 2002
e u iom tituado A Rise in Downtown Living ( Aumento de las viviendas en el casco urbano), Istituto Bookigs y a udaió ai Ma (1998) dstaao u movimito mgt uso d suo 24 iudads d os ee.UU. la pubiaió d os datos ospodits a so stadouids d año 2000 vifó pogso obsvado dihas iudads, o ua s pasmó oto iom, Downtown Rebound (Regeneración del centro urbano) (Sohm y lag 2001). Auqu stas pubiaios atao a ua posib tdia, iguamt pstaba itas imitaios qu ispiao studio d sguimito aizado po eugi Bih, A Rise in Downtown Living: A Deeper Look (Aumento de las viviendas en el casco urbano: Un análisis más proundo), faiado po Istituto lio, a Uivsidad d Psivaia y a udaió ai Ma. Iiiado vao d año 1999, st studio iuy aáisis d datos sas, ustas, tvistas psoas y tabajo d ampo as iudads qu uo pat d a musta. Bih s basa ua musta más gad y pstativa d 45 iudads, qu psta 37 po ito d as 100 iudads o mayo pobaió d país, sioadas bas a ua distibuió gioa quiibada. D éstas, a musta psta 100 po ito d as 10 iudads más impotats y 65 po ito d as 50 iudads más impotats. la musta ompd 19 po ito d as 243 iudads qu ti ua pobaió d 100.000 habitats o más. Bih dfió to ubao d ada iudad bas a distitos sas o f d aboa ua ía d ia paa aiza mapo. Admás, vató iomaió sob uv atos aioados o a pobaió y a vivida paa apiaos a os tos ubaos y sus iudads sptivas y a as Áas estadístias Mtopoitaas (MSA, po sus sigas igés) u apso d 30 años. e 1999 y 2001 Bih apió dos ustas po oo diigidas a uioaios muiipas y íds agados d mjoamito mpsaia, o f d idtifa as uios qu umpía ada uo o qu spta a a pomoió d vividas os tos ubaos. Atuamt, Bih aiza visitas d ampo a as 45 iudads ompdidas studio paa vifa os datos sas y os sutados d as ustas. e pst atíuo, Bih sum os sit sutados avs d su ivstigaió, qu tambié s pstao at a oia d Istituto lio aizada mazo d 2002 y s uio u iom paa a vista APA Journal (Bih 2002).
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A
unue la mayora de las personas cree comprender lo ue es un centro urbano, no eiste un único significado socioeconmico o definicin geográfica para este trmino. Aunue los centros urbanos de EE.UU. comparten varias caractersticas en común (un distrito central de negocios, el acceso a importantes redes de transporte, gran densidad de edificios y terrenos costosos), tambin presentan grandes diferencias en cuanto a su antigüedad, dimensin, funciones, contenido y carácter. Además, los centros se encuentran en un estado de cambio continuo a medida ue se van alterando sus lmites y contenido. Al realiar un seguimiento de los lmites de los centros urbanos a lo largo del tiempo, observamos ue, en casi todas las ciudades incluidas en la muestra, los centros de hoy en da son significativamente diferentes en tamao (según las mediciones de los distritos censales ue se incluyen en esta investigacin) a lo ue eran hace 20 aos. Los centros ue están incorporando residencias tambin atraen servicios adicionales a la comunidad, tales como supermercados o complejos de cine, ue antes solan encontrarse en los barrios. Los mapas de diferentes centros ue aparecen en la presente investigacin ilustran las variaciones en tamao. POBLACIONES RESIDENCIALES EN CIFRAS Los ndices de crecimiento en la poblacin residencial de los centros urbanos varan en forma significativa entre ciudades. Aunue los ndices de crecimiento en los centros son impresionantes, los conteos numricos para las MSA siguen eclipsando los conteos de los centros urbanos. Si medimos el crecimiento según puntos de referencia básicos (niveles de poblacin en 1970 para los centros definidos e ndices de crecimiento comparativos para ciudades y MSA) observaremos cuán frágil resulta este crecimiento. Por ejemplo, slo el 38 por ciento de las ciudades de la muestra tuvo más residentes en el centro en el ao 2000 ue en 1970. Slo un tercio tuvo un ndice de crecimiento de la poblacin en el centro entre 1970 y 2000 mayor ue el ndice de crecimiento de sus ciudades respectivas. Durante el mismo perodo, el 42 por ciento de la muestra present un ndice de crecimiento negativo en el centro, aun cuando sus ciudades respectivas presentaron números positivos. Finalmente, slo siete ciudades (Chicago, Cleveland, Los Ángeles, NuevaYork, Norfolk, San Francisco y Seattle) tuvieron ndices de crecimiento en el centro ue ecedieron los de sus MSA respectivas durante todo el perodo de 30 aos (ver tabla 3.2.1). Si observamos los datos dcada por dcada, el panorama es diferente. No es de sorprender ue la poblacin residente de los centros se redujo significativamente en la dcada del setenta, cuando el 89 por ciento de la muestra present prdidas de poblacin ue iban desde el 2,4 por ciento (Des Moines) hasta el 60 por ciento (Orlando). En contraste, durante la dcada de los noventa, más de tres cuartos (78 por ciento) de la muestra presentaron aumentos. Sin embargo, slo cuatro ciudades (Los Ángeles, NuevaYork, San Diego y Seattle) presentaron aumentos en las tres dcadas. Al comparar los datos de las ciudades y de las MSA, se observan matices similares. Los centros urbanos varan tambin en cuanto a la cantidad y nivel de su desarrollo residencial. Por ejemplo, en el ao 2000, el 24 por ciento de las ciudades de la muestra tena 20.000 residentes
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Polticas de suelo urbano
TABlA 3.2.1 Pobaios ídis d imito os tos d iudads d ee.UU. sioadas. 1990-2000. ciudad
Pobaió 1990
Pobaió 2000
Ídi d imito 1990-2000 (po ito)
Bosto
77.253
80.903
4,72
chaott
6.370
6.327
-0,68
chiago
56.048
72.843
29,97
ciiati
3.838
3.189
-16,91
Dv
2.794
4.230
51,40
los Ágs
34.655
36.630
5,70
Miápois
36.334
30.299
-16,61
iadfa
74.686
78.349
4,90
Phoix
6.517
5.925
-9,08
St. louis
9.109
7.511
-17,54
26.597
27.667
4,02
Washigto, Dc ut: Bih (2002)
o más en los centros urbanos, mientras ue el 20 por ciento tena menos de 5.000, con una gran diversidad entre ambas categoras. Los residentes del centro de Denver suman un poco más de 4.200 personas, pero la mayora de los observadores perciben el rcord de la ciudad en atraer residentes como un ito ecepcional. En cambio, Cincinnati, con cerca de 3.200 residentes en su centro, lucha por mantener una masa crtica. En el etremo opuesto de la escala, los 73.000 residentes del centro de Chicago y los 78.000 residentes del centro de Filadelfia se encuentran integrados en sus metrpolis respectivas. Las diferencias en la proporcin de habitantes de una ciudad ue viven en el centro tambin son muy marcadas. Por ejemplo, Boston y Filadelfia poseen casi la misma poblacin en sus centros, pero la poblacin de Boston representa el 14 por ciento del total, mientras ue la de Filadelfia representa slo el 5 por ciento (ver figuras 3.2.1 y 3.2.2). Finalmente, elaborar un simple listado de la cantidad de poblacin ue tienen los centros ue comprenden la muestra puede generar resultados confusos. El crecimiento de la poblacin en los centros se dio en diferentes ndices, y algunas ciudades eperimentaron el fenmeno del crecimiento durante más tiempo ue otras. Esto puede eplicar el hecho de ue algunas ciudades tuvieran más ito ue otras. Además, debido a los diferentes tamaos geográficos de los distintos centros, cualuier evaluacin ue se realice deberá incluir tanto la medicin de la densidad como el análisis demográfico para poder medir el impacto potencial (econmico, poltico y social) de los nuevos residentes.
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ENFOqUES PARA LA GENERACIóN DE VIVIENDAS EN LOS CENTROS URBANOS En la última dcada, los formuladores de Superficie del centro: 1.136 hectáreas en 2000 polticas e inversionistas se han basado en seis 0,6 0 0,6 enfoues diferentes con el fin de generar nueCentro en 2000 vas viviendas en el centro urbano y, por lo Centro en 1970 general, combinan varios enfoues entre s: – Fomentar la reutiliacin y adaptacin de edificios de oficinas, almacenes de depsito, fábricas y tiendas. – Edificar sobre terrenos “reutiliados”, tales como sitios a orillas de ros o lagos o onas industriales abandonadas ue han sido recuperadas. – Redesarrollar viviendas públicas a travs del programa HOPE VI. FIGURA 3.2.2 Centro de Filadelfia – 1970 y 2000 – Dar prioridad a proyectos con fines residenciales de alta densidad y uso mito. – Enfocarse en mercados especficos, como por ejemplo viviendas para ancianos o para estudiantes. – Utiliar la preservacin histrica para for jar una identidad especial. Con el fin de lograr estos objetivos, los municipios se han volcado al financiamiento creativo, el apalancamiento de fondos públiSuperficie del centro: 1.106 hectáreas en 2000 cos, los crditos fiscales, el financiamiento del 0,6 0 0,6 dficit en forma mancomunada y otras herraCentro en 2000 Centro en 1970 mientas ue han tenido a su disposicin. Filadelfia, Boston y el bajo Manhattan son ejemplos de la tendencia de reconversin de oficinas, mientras ue Atlanta, Mineápolis, Cincinnati y Cleveland han empleado el enfoue de la reutiliacin y adaptacin de almacenes subutiliados. Charlotte representa una combinacin del programa HOPE VI, nuevas construcciones y preservacin histrica. El enfoue de los “terrenos recuperados” se ve en Milwaukee, con el redesarrollo llevado a cabo a orillas del ro (incluso la recuperacin de onas industriales abandonadas); en Cincinnati, con el desvo de la autopista y el desarrollo a orillas del ro; en Des Moines, con la construccin de un nuevo barrio en el FIGURA 3.2.1
Centro de Boston – 1970 y 2000
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centro y en Nueva York, especficamente en Battery Park City. La ciudad de Chicago domina con las construcciones nuevas destinadas al uso mito, y Columbus (Georgia), Leington y Chattanooga han propulsado la onificacin en distritos histricos como forma de proteger los barrios residenciales más antiguos del centro urbano. UN éxITO FUERTEMENTE ENRAIzADO El aumento de las viviendas en el centro de las ciudades hoy en da es el resultado de más de cinco dcadas de atencin sostenida hacia la revitaliacin de los mismos.Y este aumento se debe a ue las ciudades han mejorado sus entornos en forma continua a travs de la planificacin de sus centros, agregando nuevos elementos con el fin de reinventar sus antiguos distritos comerciales. De esta manera, los municipios han transformado sus centros en lugares nuevos y modernos, lo ue los hace competitivos y atractivos a la hora de ofrecer viviendas. Aunue algunas polticas municipales especficas (tales como tratamientos fiscales favorables, modificaciones en la onificacin e inversiones en infraestructura) sin lugar a dudas han incentivado el mercado de viviendas en el centro desde la dcada del cincuenta, y las inversiones públicas en proyectos a gran escala han ayudado a crear un clima propicio para este tipo de inversin privada. Según la evidencia preliminar, eiste una estrecha relacin entre las decisiones ue toman los inversionistas y la presencia de nuevos servicios y comodidades en el centro histrico. Por ejemplo, los desarrolladores de bienes races en Los Ángeles, Denver, Baltimore, Detroit y Memphis concuerdan en ue la presencia de estadios o campos de deportes es un factor importante a la hora de tomar decisiones de localiacin de sus proyectos. CARACTERíSTICAS DEMOGRÁFICAS DE LOS RESIDENTES DE LOS CENTROS URBANOS Los residentes de los centros urbanos tienen más ingresos, mayores niveles de educacin y representan un mayor porcentaje de la raa blanca ue los residentes de la ciudad en general, aunue son más diversos ue auellos ue viven en la MSA. Las personas solteras, los matrimonios cuyos hijos ya no viven en su hogar, los homoseuales y los matrimonios sin hijos o familias peueas se encuentran representados en mayor medida en los centros histricos ue en la MSA. Las familias con hijos están presentes, pero no representan una porcin dominante de los residentes. Otros submercados ue se encuentran en los centros son los estudiantes y los ancianos. En algunas ciudades en las ue el mercado de la vivienda es muy limitado, tales como Boston, Nueva York, Chicago y San Francisco, los grupos de ingresos bajos a medios están teniendo dificultades para encontrar espacios para obtener viviendas accesibles en los cascos urbanos. En otras ciudades como Charlotte, ue tienen un eceso de terrenos en el centro (la mayora de los cuales se utilia para playas de estacionamiento), el problema no es el espacio, sino los costos. Dentro de estos contetos, surgen dudas acerca de cuántos recursos deben invertirse en unidades de aluiler alto en el centro urbano.
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MEDIDAS TOMADAS PARA EL DESARROLLO DESDE EL SECTOR PRIVADO La promocin de viviendas en el centro surgi como una estrategia clave de grupos privados, en particular de los distritos de mejora comercial (BID, por sus siglas en ingls), ue trabajan en forma conjunta con el gobierno municipal, especialmente con los departamentos de planificacin urbana y/o desarrollo econmico locales. En el 59 por ciento de la muestra, los BID u otras organiaciones con patrocinio privado han llevado a cabo campaas en pro de la creacin de viviendas en los centros. En su calidad de organiaciones miembros, los temas a tratar dependen de sus necesidades internas, por lo ue la cantidad de medidas a tomar y la naturalea de las mismas varan mucho. APORTES PARA EL CRECIMIENTO DE TODA LA CIUDAD El crecimiento del centro urbano ha contribuido a los cambios numricos en las poblaciones de muchas ciudades en toda su etensin. Aunue el porcentaje de aporte al crecimiento municipal general es, con frecuencia, peueo, en el 53 por ciento de las ciudades de la muestra, el aporte numrico del centro urbano representa una porcin significativa del total y en otro 22 por ciento de las ciudades de la muestra, la porcin del centro urbano ha compensado las prdidas en otras partes de la ciudad. Es decir, sin el crecimiento de la poblacin en el centro histrico, el 60 por ciento de la muestra se encontrara en peores condiciones. Por ejemplo, en Boston, los residentes del centro representaban el 25 por ciento del aumento en la cantidad de personas ue vivan en la ciudad, mientras ue en Pittsburgh, la cantidad adicional de residentes en el centro redujo la prdida de poblacin de la ciudad en slo un punto porcentual. CONCLUSIONES Al analiar estos siete resultados, observamos algunos temas destacados. Los centros urbanos son lugares de continuo cambio. Sus funciones, lmites y carácter intrnseco han estado evolucionando durante el perodo de posguerra. Son como complicados rompecabeas en los ue los jugadores (los lderes urbanos) van colocando las pieas lentamente. Al igual ue una persona ue arma un rompecabeas y ue primero coloca las pieas de los bordes y luego va completando las pieas del centro, los lderes de las ciudades han brindado pautas para mejorar la infraestructura (calles o mejoras en las mismas, escuelas, proyectos de redesarrollo a orillas de los ros, mejoras de los espacios abiertos) y ahora van agregando otras iniciativas. Aumentar el número de viviendas en el centro urbano es una de stas últimas. En muchos lugares esta piea ha encajado perfectamente, en especial en los últimos 10 aos. En algunos pocos casos, los nuevos residentes del centro han hecho un aporte significativo al crecimiento numrico de la poblacin de sus respectivas ciudades. De la misma manera, muchos centros urbanos en realidad no se han mantenido a la par de sus MSA y la mayora de las ciudades todava debe recuperar la poblacin ue tenan en la dcada del setenta. Sin embargo, el hecho de ue ciertos edificios previamente vacantes o abandonados ahora estn ocu-
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pados (y pagando impuestos municipales) y de ue haya más gente (y con una mayor diversidad) en las calles da y noche, tanto en los das de semana como en los fines de semana, son factores positivos para la vida en el centro urbano. El conocimiento de este fenmeno reuiere no slo insertarlo dentro del conteto del desarrollo metropolitano contemporáneo sino tambin incluirlo en una evaluacin de los programas de redesarrollo urbano del pasado. La vivienda en el centro urbano no es una solucin mágica a los problemas urbanos, sino uno de los elementos ue debe formar parte de las medidas continuas de planificacin urbana e inversiones destinadas a una parte de la ciudad. Las asociaciones público-privadas han resultado esenciales a la hora de lograr cambios en la creacin de viviendas en el centro urbano. La eistencia de una interaccin productiva entre grupos de inters especficos (en particular el creciente número de lderes locales dedicados a la me jora empresarial) y las unidades de planificacin urbana y desarrollo econmico ha dado como resultado varios enfoues audaces, plenos de imaginacin, creatividad y seriedad, con el fin de crear oportunidades de vivienda. Los temas ue surgen de esta investigacin generan otras preguntas relacionadas con ciudades especficas, tales como la evaluacin de los costos y beneficios a la hora de atraer diferentes tipos de residentes al centro urbano y el análisis de las raones por las cuales algunos lugares han tenido más ito ue otros respecto de aumentar sus poblaciones. Esta informacin resultara útil, por ejemplo, para los formuladores de polticas en auellas ciudades ue presentan un centro urbano menos desarrollado y ue deben decidir, en primer lugar, si el enfoue de aumentar la oferta de viviendas en el centro urbano es adecuado para su ciudad y, en segundo lugar, si se reuieren incentivos de apoyo o actividades complementarias. Otras de las cuestiones ue surgen de esta investigacin tienen ue ver con la manera de difundir el progreso a los barrios vecinos sin causar un desplaamiento o una gentrificacin indeseada y la manera de resolver las inevitables controversias polticas ue surgirán con la llegada de los nuevos residentes. En general, aumentar la oferta de viviendas el centro urbano es un tema tan complejo e intrincado como cualuier otra cuestin urbana. Aunue ha sido objeto de gran cantidad de informes por parte de la prensa popular, este tema merece mayor evaluacin acadmica y euilibrada. El presente estudio plantea importantes cuestiones de planificacin y desarrollo urbano ue todava reuieren atencin, como por ejemplo: informacin sobre la masa crtica de residentes necesaria para lograr aumentar la oferta de viviendas de los centros urbanos; la relacin entre la oferta de unidades habitacionales en el centro urbano y el empleo; y la cantidad de familias ue se necesitan para sostener las funciones de los servicios a la comunidad. Todas estas cuestiones, a su ve, plantean el tema del euilibrio entre la densidad adecuada para los nuevos proyectos y la cantidad adecuada para la reutiliacin y adaptacin, y otras funciones ue cumple el centro urbano, tales como oficinas, estacionamientos, tiendas minoristas y centros de esparcimiento. Nadie sabe con certea cuál sera la composicin adecuada para lograr un centro urbano euilibrado.
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nOTAS 1 HOPe VI s u pa d Dpatamto d Vivida y Dsaoo Ubao (HUD) d ee.UU. qu busa vitaiza os pos poytos d vivida púbia, ovitiédoos dsaoos d igsos mixtos. reerencIAS – Bih, eugi lad. 2002. Havig a log Viw o Dowtow livig. Journal o the American Planning Association 68 (1):5-21. – cto d Poítias Ubaas y Mtopoitaas d Istituto Bookigs y udaió ai Ma. 1998. A Rise in Downtown Living. Washigto, Dc. – Sohm, r.r. y lag, r.e. 2001. Downtown Rebound (nota sa 03 d a udaió ai Ma, mayo). Washigto, Dc. udaió ai Ma y cto d Poítias Ubaas y Mtopoitaas d Istituto Bookigs.
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3.3 Fideicomisos de suelo comunitarios (CLT): El aluiler del suelo para fomentar viviendas econmicas rosaid Gsti y Ysim Sugu-eyimaz | Abi 2005
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ara muchas de las familias ue eperimentan bajos salarios o falta de empleo, la compra y financiacin de una vivienda resulta cada ve más difcil. Los altos costos del suelo constituyen un obstáculo para el desarrollo y la aduisicin de viviendas econmicas para las familias de bajos ingresos en algunos mercados habitacionales. Una manera de resolver este último problema es aduirir una vivienda sin incluir el valor de compra del suelo mismo. Un instrumento denominado fideicomiso de suelo comunitario (Community Land Trusts o CLT, por sus siglas en ingls) es uno de los mecanismos ue permite comprar la vivienda sin incluir el costo del suelo. En el presente artculo presentamos los resultados sobre una mesa redonda a la ue asistieron alrededor de 25 investigadores, analistas de polticas públicas, proveedores de asistencia tcnica, financistas y empleados de los CLT con el fin de discutir las eperiencias de los CLT y las necesidades de investigacin relacionadas con este instrumento de produccin de vivienda social en Estados Unidos. La mesa redonda se llev a cabo en diciembre de 2004 y fue patrocinada por el Instituto Lincoln con el Institute for Community Economics (ICE, por sus siglas en ingls), con sede en Springfield, Massachusetts. ¿qUé SON Y CóMO FUNCIONAN LOS CLT? En los Estados Unidos, el modelo de los CLT ha evolucionado en los últimos 40 aos (ICE 1991). En la actualidad, eisten aproimadamente 160 CLT en todas las regiones del pas y en 38 de los 50 estados y el Distrito de Columbia (ver recuadro 3.3.1). Los CLT son organiaciones comunitarias sin fines de lucro, cuya misin consiste en brindar viviendas econmicas a perpetuidad, conservando la propiedad del terreno y aluilándolo a las personas ue habitan las viviendas construidas en dichos terrenos. Además de su condicin de organiaciones sin fines de lucro, según las define el cdigo tributario de EE.UU. y de los derechos y obligaciones formales ue poseen según lo establecido en el contrato de aluiler del terreno, los CLT se rigen por una junta V i v i e n d a a c c e s i b l e, r e g u l a c i n u r b a n a y m e r c a d o s i n m o b i l i a r i o s
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directiva formada por representantes de la comunidad. En el modelo clásico la junta directiva está compuesta por personas ue viven en las viviendas aduiridas (propietarios), personas ue viven en el área definida por la organiacin misma (miembros de la comunidad) as como por representantes del gobierno municipal, de las agencias de financiamiento y del sector sin fines de lucro (inters público) (ver Burlington Associates 2003). Tambin en el modelo clásico, el CLT y el propietario de la vivienda firman un contrato de aluiler del terreno a largo plao –ue, por lo general, es de 99 aos– en el ue se establecen los derechos y obligaciones de ambas partes. Algunos de los derechos del propietario residencial son: el derecho a la privacidad, el derecho al uso eclusivo al uso de la propiedad y el derecho a heredar la propiedad y de aluilarla. Por otra parte, el CLT tiene el derecho a comprar la vivienda si el dueo desea venderla y cuando ste último lo decida. El derecho del CLT en calidad de propietario del suelo es de tener la opcin de compra de las mejoras y de mantener un inters mucho despus de haberse efectuado la compra inicial de la casa y la firma del contrato de aluiler. Por ejemplo, si las construcciones se deterioran, el CLT puede obligar al propietario de la vivienda a realiar las reparaciones necesarias, y si los propietarios se encuentran en riesgo de incumplimiento, el CLT puede (y, en efecto, lo hace) tomar medidas para impedir dicho incumplimiento. El contrato de aluiler del suelo a largo plao incluye además una cláusula de reventa cuyo objetivo es euilibrar los intereses de los propietarios actuales y los objetivos a largo plao del CLT. La intencin de la accesibilidad econmica a perpetuidad se contrapone al deseo de la mayora de los propietarios de viviendas en los EE.UU. de obtener ganancias inmobiliarias. De esta manera, el objetivo de la cláusula de reventa es euilibrar el inters de los propietarios de beneficiarse mediante el uso de la vivienda a modo de inversin inmobiliaria y el inters del CLT de brindar viviendas econmicas para futuros propietarios residenciales. TEMARIO DE INVESTIGACIóN El modelo del CLT constituye un mecanismo atractivo para mantener y epandir la oferta de viviendas econmicas. Aunue lo ue escuchamos acerca de los CLT nos animan e inspiran, efectivamente no se ha llevado a cabo mucha investigacin acerca de su efectividad. Y, a pesar de sus muchos atributos atractivos, los CLT no son muy conocidos ni su utiliacin se encuentra muy difundida en los EE.UU. Además de un intercambio de eperiencias, durante la mesa redonda, los participantes identificaron un grupo de seis preguntas, ue podran formar parte de un temario de investigacin sobre los CLT para generar conocimiento y tomar medidas informadas en el futuro. ¿Los CLT brindan viviendas económicas a largo plazo?
La separacin de la propiedad del suelo y la propiedad de la construccin de la vivienda constituye el mecanismo por el cual se logra la accesibilidad de grupos de menores recursos econmicos a largo plao. Una parte importante del valor de las viviendas proviene de su funcionalidad, de los 134
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materiales utiliados y del nivel de mantenimiento, los cuales son resultado del aporte del constructor y del propietario. Por otra parte, una gran parte del valor del suelo proviene de su ubicacin en relacin a su ubicacin, los servicios públicos como el transporte y las escuelas públicas. Tambin se debe a la epansin de las onas urbanas en las áreas metropolitanas. Por otra parte, el valor del suelo está afectado por elementos negativos como, por ejemplo, la proimidad a rellenos sanitarios o a prisiones. Normalmente, en los mercados de bienes races, el ritmo al ue aumentan los valores del suelo ecede el ritmo al ue aumentan los valores de la construccin misma. De esta manera, si se ecluye el suelo del precio de la vivienda, con el tiempo se asegura la accesibilidad econmica. Sin embargo, es necesaria mayor investigacin sobre el tema con el fin de recUADrO 3.3.1 idiomiso d Suo comuitaio d Sawmi e clT d Sawmi (SclT, po sus sigas igés) s uta a d to d Abuququ, nuvo Méxio, adyat a aso históio, qu s ha ovtido ua d as piipas ataios tuístias. la gtifaió ha dado omo sutado u aumto os pios d as vividas baio d Sawmi y os tos idustias vaats ha aumtado su vao d US$1,05 po pi uadado (US$11,3 po m2) 1996 a pio atua d US$4,10 po pi uadado (US$44,13 po m 2). Ua asa qu s vdía a US$26.500 1981, ostaba US$125.000 año 2000 y US$175.000 2004. Dsd 2000 hasta 2004, os aumtos as ua vivida uiamiia (suo y asa) baio uo d 31 po ito. udado 1996, SclT vouioó a pati d ogaizaios omuitaias ya xistts qu había stado tabajado duat vaios años o f d potg aát d divsidad étia d a omuidad d Sawmi y tata os pobmas ambitas y d otamiaió ausados po ua ábia d mada agomada qu s otaba s uga. e objtivo piipa d SclT ha sido ga ua xistia pmat d vividas oómias baio. e soidad o a iudad d Abuququ, qu adquiió x to idustia d 27 as (apoximadamt 11 htáas), SclT dsaoó pas paa ostui 196 uidads d vivida d dits tipos (ots paa vivida y mpo, asas uiamiias, asas si, dúpx, apatamtos y odomiios paa aiaos), así omo tambié ua paza, u paqu, u to omuitaio, spaio omia y spaio abito otados t sí po sdos. las 26 asas qu s ostuyo duat a pima as d dsaoo ya s vdio, y a ostuió d ua sguda as d vividas omzaá poto. SclT ha idado ua iiiativa d oopaió o f d aboa u pa d dsaoo mtopoitao paa áa iudat d 510 as (apoximadamt 206 ha) d Sawmi y Ws Pak. est pa popo xpadi modo d SclT haia otos baios o f d gaatiza a ago pazo ua xistia pmat d vividas oómias y ua omuidad uyos mimbos tga dits tipos d igsos.
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evaluar la efectividad del CLT como herramienta para brindar la accesibilidad a la vivienda a largo plao y comparar los CLT con otros programas de viviendas econmicas. ¿Los CLT contribuyen al incremento en el valor de la vivienda?
Entre otros beneficios, las viviendas ue se obtienen a travs de los CLT evidentemente brindan a los residentes un techo, la seguridad de la posesin del inmueble, el acceso al crdito y a los servicios públicos. Sin embargo, las ganancias en la venta inmobiliaria se encuentran limitadas por la cláusula de reventa del contrato, el cual vara entre los diferentes CLT. Los precios de venta tambin pueden variar debido a los ciclos inmobiliarios ue ocurren en las ciudades y regiones especficas. As, una segunda cuestin tiene ue ver con el grado al ue la limitacin de ganancias inmobiliarias impide la generacin de activos individuales. Es posible ue la seguridad de posesin y la previsibilidad en los costos de la vivienda en un CLT inducan a los propietarios a buscar otras estrategias no inmobiliarias para la acumulacin de activos. ¿Cuán efectivos son los fondos públicos y de organizaciones sin nes de lucro cuando se utilizan para producir viviendas en CLT?
En la mayora de los casos, las viviendas producidas dentro de un esuema de CLT reuieren subsidios para la compra del suelo y/o la construccin de casas mismas. Estos subsidios provienen de fuentes gubernamentales o fundaciones sin fines de lucro. Una de las premisas del modelo de los CLT consiste en ue dichos subsidios sean reciclados en perpetuidad para recuperar el valor de los subsidios y para beneficiar a los futuros compradores de casas. Sin embargo, los subsidios públicos no son necesarios cuando una vivienda bajo el modelo del CLT se vende según la cláusula de reventa. No obstante, en la actualidad se desconoce el grado de efectividad de los subsidios cuando se utilian para desarrollar viviendas de CLT. Tambin se desconoce la manera en ue funcionan los mecanismos de recuperacin de los subsidios. ¿Brindan los CLT acceso a los servicios urbanos y a oportunidades a los propietarios de las viviendas?
La calidad de la vivienda en los EE.UU. se encuentra estrechamente relacionada con la ubicacin residencial. ésta tambin tiene influencia sobre otros factores además de la calidad de la vivienda: afecta la eistencia y calidad de oportunidades de empleo y de los servicios públicos urbanos, tales como el transporte, la atencin mdica, las bibliotecas y las escuelas públicas, los cuales tienen efectos tanto directos como indirectos en la calidad y en las oportunidades de vida. Los investigadores ue buscan soluciones a la vivienda econmica por medio de polticas públicas se encuentran particularmente interesados en comprobar si los CLT influyen en mejorar el acceso a los servicios públicos urbanos y, en caso positivo, de u manera. Los economistas utilian el trmino “discordancia espacial” para referirse al deseuilibrio entre la ubicacin de oportunidades de empleo en los suburbios y la ubicacin de personas desempleadas ue buscan trabajo en los centros de las ciudades. Los participantes de la mesa redonda se interesaron en analiar hasta 136
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u punto los CLT facilitan la solucin de estas discordancias, debido a la ubicacin especfica de los CLT dentro de una regin, sus vnculos con otras organiaciones del barrio y de la regin, o los programas de empleo y capacitacin disponibles para ayudar a los residentes ue hacen uso de los CLT. ¿Contribuyen los CLT al desarrollo de la comunidad?
Los CLT son entidades sui generis dentro del sector de organiaciones comunitarias de los EE. UU., ya ue están enfocados a la cuestin habitacional e incluyen relaciones econmicas, cuestiones organiativas y de prestacin de servicios directos. En algunos casos, los CLT se relacionan con otras organiaciones ue funcionan en la misma comunidad o prestan servicios al mismo electorado. Una gran parte de la literatura acerca del desarrollo y la revitaliacin de los barrios se centra en la importancia ue tiene el “capital social” para el individuo y para su comunidad. ¿Contribuyen los CLT al desarrollo de capital social? ¿Cmo? ¿Por u? Algunos CLT funcionan en varias comunidades a la ve, por lo ue se concentran más en lo regional. Esta diferencia entre los CLT nos lleva a considerar cuestiones de definicin de escala y comunidad. ¿Por qué algunos CLT tuvieron éxito y otros fracasaron?
Los CLT varan significativamente en el pas. El CLT de mayor tamao es el Burlington Community Land Trust, de Vermont, el cual cuenta con 370 viviendas y condominios unifamiliares y 270 apartamentos de aluiler. Otros CLT tienen una peuea cantidad de unidades en aluiler. Algunos CLT han logrado crecer en forma significativa, mientras ue otros no lo han hecho. Y, en algunos casos, han abandonado por completo sus actividades. Eisten varias raones ue posiblemente epliuen dicha variacin en el ito: los recursos disponibles y la capacidad del personal, las diferencias en su misin, los arreglos financieros, la capacidad de recibir donaciones de terrenos y la solide o debilidad del mercado urbano de terrenos y viviendas. ACTIVIDADES FUTURAS EN CUANTO A LOS CLT El Instituto Lincoln se ha interesado en los CLT, ya ue stos nos ayudan a comprender mejor el papel significativo ue representa el suelo en el desarrollo habitacional social y econmico y los mecanismos mediante los cuales se logra este objetivo. Los participantes de la mesa redonda esperan ue las investigaciones ue se puedan llevar a cabo en cuanto a las interrogantes planteadas logren el objetivo de mayor conocimiento sobre los CLT. En primer lugar, las investigaciones tendran el objetivo de dar a conocer mejor los CLT entre los profesionales de desarrollo urbano, polticas habitacionales, la planificacin de asentamientos, la organiacin comunitaria, y la sustentabilidad y euidad regional. En segundo lugar, las investigaciones contribuiran a mejorar el conocimiento sobre los puntos fuertes y dbiles de los CLT y los contetos en los cuales pueden utiliarse con mayor ito. Los resultados de estas investigaciones los ayudarán a comprender mejor el trabajo ue realian los propietarios, el personal y las V i v i e n d a a c c e s i b l e, r e g u l a c i n u r b a n a y m e r c a d o s i n m o b i l i a r i o s
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juntas directivas de los CLT a nivel municipal dentro de un conteto nacional. Para los financistas de CLT las investigaciones brindarán una base emprica para tomar decisiones en cuanto al futuro financiamiento de los mismos. Se propone ue este trabajo de investigacin sea llevado a cabo por el Instituto Lincoln, el Instituto de Economa Comunitaria as como representantes de las organiaciones ue asistieron a la mesa redonda y otras personas interesadas en este tema. Un ejemplo es la investigacin iniciada por el Instituto Nacional de la Vivienda de EE.UU. acerca de la propiedad de viviendas con patrimonio compartido. Se espera ue la documentacin, la investigacin y el análisis de los CLT y de las eperiencias individuales de los mismos brinden una un mejor conocimiento sobre el rol ue cumple el suelo en la accesibilidad econmica de la vivienda. reerencIAS – Buigto Assoiats i commuity Dvopmt, llc. 2003. Key eatures o the ‘classic’ community land trust. Buigto, VT: Buigto Assoiats. – Istitut o commuity eoomis (Ice) 1991. The community land trust legal manual. Spigfd, MA: Ice. recUrSOS – – – –
Buigto commuity lad Tust http://www.bclt.net ai Ma copoatio (i a a paa clT): http://www.anniemae.com/housingcommdev Istitut o commuity eoomis (Ice) http://www.iceclt.org org Poiy lik (v Equitable Development Toolkit y a a os asos d studio d clT): http://www.policylink.org/EDTK/CLT/action.html
– natioa Housig Istitut (nHI) http://www.nhi.org
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3.4 Vivienda inclusiva, incentivos y recuperacin del valor del suelo nio caavita y Aa Maah | eo 2009
L
os programas de vivienda inclusiva consisten en regulaciones del uso del suelo ue reuieren a los desarrolladores habitacionales privados ue reserven un peueo porcentaje de sus unidades, por lo general entre 10 y 20%, para destinarlas a familias ue no pueden aduirir su vivienda en el mercado abierto. De manera alternativa, estos desarrolladores inmobiliarios en ve de proveer las unidades de vivienda de bajo costo tambin pueden optar por pagar una contribucin especial o donar terrenos para ese propsito. Los programas de vivienda inclusiva surgieron en los aos 1970 y han crecido hasta llegar a ser un importante canal de provisin de unidades de vivienda social en gran parte de los Estados Unidos, as como una importante estrategia para proveer vivienda social en otros pases del mundo. Desde los primeros das de vivienda inclusiva, estos programas se ha generado un amplio debate sobre lo ue a veces se llama la controversia de la “incidencia” – es decir sobre cmo los costos de proveer vivienda social por debajo de los de mercado efectivamente son distribuidos y sobre cuál de las partes intervinientes en la transaccin de mercado realmente los soporta. En particular, son puntos de controversia el ue los costos de la vivienda inclusiva sean asumidos por los desarrolladores inmobiliarios y/o a los compradores de las viviendas vendidas a precios de mercado y diversas preocupaciones legales asociadas a la cuestin de los takings1, o epropiaciones. Como consecuencia, muchas municipalidades ue han aprobado ordenanas inclusivas las han combinado con incentivos o compensaciones por los mayores costos generados por la obligacin impuesta al desarrollador, medidas pensadas para ue la obligacin de incluir vivienda social tenga un costo neutro. Muchos de esos incentivos, sin embargo, han desplaado estos mayores costos hacia el público en general, de manera directa o indirecta. Nosotros sugerimos ue un enfoue mejor es relacionar la vivienda inclusiva al proceso continuo de reonificacin –ya sea el mismo iniciativa del desarrollador o del gobierno– para as
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© n i o c a l a v i t a
e ompjo d dpatamtos la costa Paoma casbad, caioia, ti 180 dpatamtos dispoibs paa amiias qu gaa 50 ó 60 po ito o mos d igso mdio d áa.
poder tratar a programas de vivienda inclusiva, de manera eplcita, como un vehculo para recuperar al menos alguna parte del incremento del valor del suelo surgido de la accin pública para destinarla al beneficio público. LA EVOLUCIóN DE LOS PROGRAMAS DE VIVIENDA INCLUSIVA Varios factores contribuyeron al desarrollo de los programas de vivienda inclusiva a principios de los aos 1970. Entre ellos destacan: i) los esfueros dirigidos tanto a fomentar comunidades más integradas social y racialmente, como para combatir las prácticas ecluyentes; ii) el surgimiento del movimiento ambientalista ue promovi programas para el control del crecimiento urbano; iii) el uso de eacciones2 para hacer ue el desarrollo pague por los costos ue genera el crecimiento; y iv) los pronunciados incrementos en los costos de la vivienda, particularmente en áreas claves como California y Washington, D.C. Durante los aos 1980, la vivienda inclusiva se convirti en una importante herramienta para compensar los severos recortes a los fondos federales para vivienda social aplicados durante la administracin Reagan, incentivando ue los estados y gobiernos locales asumieran un rol más activo en las cuestiones de vivienda social. Los estados de California, Nueva Jersey y Massachusetts lideraron a nivel nacional el desarrollo de estos programas, impulsados por leyes estatales aprobadas durante este periodo ue reueran 140
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ue los gobiernos locales produjeran una parte de la vivienda social o uitaran los obstáculos ue prevenan ue otros produjeran su “cuota justa”. Además de estos estados, la regin de Washington, D.C. desarroll varios de los programas más significativos para promover la produccin de este tipo de vivienda, destacando notablemente los condados de Montgomery y Prince George’s en Maryland y los condados de Fairfa y Loudoun en Virginia. Originalmente, los programas buscaron proveer vivienda social y crear comunidades socioeconmicas mitas en las áreas suburbanas, pero actualmente además han sido implementados en los centros histricos, como ha ocurrido en Denver, Baltimore, Chicago y New York, particularmente en áreas donde se están dando procesos de redesarrollo, renovacin y densificacin – y a menudo gentrificacin. Algunas ciudades tambin están reuiriendo a los desarrolladores inmobiliarios ue conviertan las viviendas para aluiler en condominios y ue destinen una parte de las unidades, originariamente para aluiler, para compradores de vivienda con ingresos moderados y bajos, etendiendo as el alcance de los programas tambin a los edificios eistentes. No obstante, la implementacin de estos programas se torna más problemática en áreas para redesarrollo o renovacin urbana, porue dicho desarrollo es a menudo más costoso y difcil ue en los suburbios, demandando una fleibilidad particular en el diseo y administracin de las ordenanas ue regulan la vivienda inclusiva. Si bien no se ha realiado un relevamiento de los programas de vivienda inclusiva, se estima ue hay entre 300 y 500 programas en eistencia con una produccin total de entre 80.000 y 120.000 unidades habitacionales (Porter 2004; Brunick 2007; Mallach 2009). Sin ser la panacea para resolver los problemas de acceso a la vivienda en Estados Unidos, estos programas pueden representar un significativo componente local en el marco de una estrategia mayor, en la cual los gobiernos federal y estatal tambin jueguen roles significativos. Más aun, está práctica ya no es eclusiva de los Estados Unidos. En aos recientes el concepto de vivienda inclusiva se ha difundido no slo a Canadá y varios pases europeos, como Inglaterra, Irlanda, Francia, Italia y Espaa, sino tambin a lugares como India, Sudáfrica, Nueva zelanda y Australia. La difusin global de estos programas está reflejando un cambio más amplio en las polticas públicas locales según el cual los gobiernos buscan de manera creciente ue los desarrolladores soporten parte de los mayores costos sociales ue genera el desarrollo. Pero ¿uin paga realmente estos costos? LA CONTROVERSIA SOBRE LA INCIDENCIA Dado ue se asume ue las unidades de vivienda social se venderán o aluilarán a precios inferiores a los del mercado, hay poca duda sobre los mayores costos asociados al cumplimiento de un reuerimiento municipal sobre vivienda social. Mientras los desarrolladores inmobiliarios sostienen a menudo ue los costos son soportados por los compradores o arrendatarios de las viviendas a precios de mercado, los economistas sealan ue el desarrollador y/o el vendedor de la tierra deberan, en la mayora de las circunstancias, absorber parte de todos estos costos. En V i v i e n d a a c c e s i b l e, r e g u l a c i n u r b a n a y m e r c a d o s i n m o b i l i a r i o s
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la literatura parece haber acuerdo de ue “en el largo plao ... la mayora de los costos serán traspasados de vuelta a los propietarios del suelo” (Mallach 1984:88). Un argumento fuerte en este sentido es ue el desarrollador racional, al estar ya cobrando el máimo precio de venta ue el mercado puede pagar por la vivienda, no podrá cargarle los costos adicionales a travs de mayores precios. Bajo esta circunstancia, la imposicin de nuevas eacciones ue incrementen el costo del desarrollo, o el precio de la tierra o las ganancias del desarrollador tendrán ue disminuir. Al verse enfrentados a reducir sus márgenes de ganancia, es probable ue los desarrolladores inmobiliarios busuen de manera alternativa una reduccin en los costos de la tierra. Estos resultados son vistos como injustos o poco raonables por los crticos de este tipo de programas, en tanto ue para sus proponentes no es ni injusto ni poco raonable ue el propietario del suelo soporte una gran parte del costo de los programas inclusivos. ¿Es la reduccin de los costos del suelo un resultado deseable de los programas de vivienda inclusiva? Puesto de manera diferente, ¿la imposicin de los programas de vivienda inclusiva realmente reduce el valor intrnseco del suelo? o en cambio, ¿estos programas representan la recaptura de un incremento en el valor del suelo surgido de la accin del gobierno? Es ampliamente reconocido ue los incrementos en los valores del suelo por lo general no son un resultado del esfuero del propietario, sino un resultado de las inversiones públicas y de las decisiones del gobierno, y por lo tanto son en gran parte “inmerecidos” por los propietarios del suelo. Este argumento está aceptado en varios pases europeos donde además se han adoptado regulaciones ue intentan recuperar o eliminar los incrementos de las ganancias promovidos por el desarrollo del suelo. Nuestra investigacin, apoyada por el Instituto Lincoln, encontr ue en varios pases los programas de vivienda inclusiva son vistos eplcitamente como un mecanismo para recuperar los incrementos inmerecidos del valor del suelo. En los Estados Unidos, donde el “derecho a desarrollar” es un concepto más central al concepto de los derechos de propiedad con respecto a lo ue ocurre en la mayora de los pases europeos, la recuperacin del valor del suelo no está tan ampliamente reconocida como una parte de la práctica de la planificacin y del desarrollo del suelo. Por lo tanto, la imposicin de la obligacin de incluir vivienda social en los desarrollos inmobiliarios está frecuentemente legitimada por una compensacin al desarrollador, bajo la forma de incentivos o compensaciones por los costos adicionales en ue incurre desarrollador al tener ue proveer vivienda inclusiva. Hagman (1982) sostiene ue incentivos tales como los bonos de densidad u otras compensaciones de costos no tienen efecto en el precio de las unidades de vivienda vendidas a precios de mercado, pero s aseguran ue los incrementos inmerecidos en el valor del suelo sigan beneficiando a los propietarios del suelo. Aun uienes hacen promocin de la vivienda social tambin están a favor de la compensacin de los costos, como una manera de obtener el apoyo de los desarrolladores, o al menos disuadir su oposicin a la aprobacin de las ordenanas inclusivas. Sin embargo, los incentivos y las compensaciones de costos otorgadas a los desarrolladores no son gratuitos, dado ue pueden generar potenciales altos costos públicos. 142
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INCENTIVOS Y COMPENSACIONES DE COSTOS Algunos sostienen ue en los Estados Unidos, sin la contraparte de los incentivos y las compensaciones de costos, “los programas de vivienda inclusiva se vuelven una restriccin o una eaccin al nuevo desarrollo” (Coyle 1991, 27–28). Por ejemplo, el Departamento de Vivienda y Desarrollo de la Comunidad de California (HCD por su sigla en ingls) ha aconsejado durante aos ue la “adopcin de ordenanas o polticas para vivienda inclusiva por parte de los gobiernos locales desplaan el peso del subsidio de la vivienda inclusiva desde el gobierno hacia los constructores privados” (Coyle 1994, 2). La posicin actual del HCD es ue los programas de vivienda inclusiva crean un obstáculo potencial al desarrollo residencial privado y por lo tanto los gobiernos locales deben demostrar ue la adopcin o implementacin de este tipo de programas tiene un impacto neutro o incluso positivo sobre el desarrollo. De manera similar, una decisin de la Corte de Nueva Jersey de 2007 estableci ue las municipalidades ue buscan aprobar ordenanas sobre vivienda inclusiva deben proveer a los desarrolladores “beneficios compensatorios” para mitigar el costo de la obligacin de proveer vivienda social ( In the Matter of the Adoption of N.J.A.C . 5:94 and 5:95, 390 N.J. Super . 1 ( App. Div, 2007), certif. denied 192 N.J. 72 (2007). En este clima, es comprensible ue los gobiernos locales incorporen compensaciones de costos o incentivos en sus programas de vivienda inclusiva, aun en ausencia de un una doctrina legal clara ue reuiera los beneficios compensatorios. Estos programas suelen incluir como compensaciones i) incrementos en la densidad o “bonos de densidad”, ii) la eencin o postergacin del pago de las tasas de impacto3, iii) trámites de obtencin de permisos de edificacin más acelerados, iv) menores reuerimientos de estacionamientos, v) fleibiliacin de los estándares de diseo tales como ancho de las calles o veredas u v) otras concesiones regulatorias destinadas a reducir los costos de los desarrolladores inmobiliarios. Adicionalmente, se suelen proveer incentivos financieros a travs de fondos públicos federales tales como subsidios “Community Development Block Grants” y fondos para vivienda, o subsidios estatales y locales, incluyendo prstamos a tasas de inters menores a las del mercado, eenciones impositivas sobre las hipotecas y sobre el precio del suelo. Mi riv Hous s u odomiio d mdiaa atua y d 92 uidads habitaioas, oaizado u áa étia d dsaoo Stamod, cotiut, o 12% d as uidads svadas paa sidts d igsos bajos/mdiaos.
V i v i e n d a a c c e s i b l e, r e g u l a c i n u r b a n a y m e r c a d o s i n m o b i l i a r i o s
© nio caavita
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Una investigacin realiada sobre los programas de vivienda inclusiva desarrollados en California encontr ue los subsidios financieros locales son muy comunes entre la mayora de las jurisdicciones productivas (NPH/CCRH 2007). El subsidio financiero más frecuentemente utiliado es el financiamiento por incremento impositivo (Tax Increment Financing o TIF por su sigla en ingls), el cual, en California, es casi sinnimo de redesarrollo o renovacin urbana. Bajo la ley estatal, 20% de todos los ingresos generados mediante TIF debe dedicarse a la provisin de vivienda social. Despus de los fondos TIF, los incentivos más usados son los bonos de densidad y diversas concesiones relacionadas con el otorgamiento de los permisos de construccin, tales como el aplaamiento, reduccin o eencin de las tasas de impacto, as como de los costos de obtencin de los permisos de edificacin. Algunas jurisdicciones además ofrecen tramitaciones más rápidas y fleibilidad en los estándares de diseo, tales como los reuerimientos de altura y volumen de los edificios, al igual ue menores eigencias en cuanto a lugares de estacionamiento y espacios libres. En su estudio sobre los programas de vivienda inclusiva a escala nacional, Porter (2004:9) encontr un patrn similar donde “el ofrecimiento compensatorio más común son los bonos de densidad ... aunue su valor especfico en cada localiacin es difcil de calcular”. Los estudios muestran ue a veces es posible reducir la brecha de la aseuibilidad –es decir la diferencia entre los costos de proveer vivienda y lo ue las familias de menores recursos pueden pagar– a travs de medidas de los gobiernos locales orientadas a reducir los costos de produccin las viviendas. Sin embargo, los desarrolladores a veces sostienen ue estos beneficios no compensan adecuadamente, por s mismos, los reuerimientos para contemplar la vivienda inclusiva. Incluso, la asistencia financiera adicional no garantia la aceptacin de la vivienda inclusiva por parte de la industria del desarrollo urbano. Hasta el enfoue de compensacin de costos suele frustrarse en las áreas con más rápido crecimiento de las jurisdicciones más grandes, particularmente durante periodos de recesin, como fue el caso de la ciudad de San Diego a principios de los aos 1990 (Calavita & Grimes, 1994). No obstante, estos incentivos a menudo generan costos públicos. Los incentivos terminan siendo pagados de manera directa por los contribuyentes en general o a travs de los gastos etraordinarios ue deben realiar el gobierno nacional, estatal o local, o por el redireccionamiento de fondos ue podran haber ido al presupuesto general de la ciudad. El efecto de la dispensa de tasas, de las reducciones y aplaamientos es casi as de directo. El desarrollo inmobiliario crea siempre nuevas demandas de infraestructuras, euipamientos y servicios públicos, cuyos costos son tpicamente absorbidos por las tasas de impacto inmobiliario o compensacin cuya naturalea y volumen son calculadas de manera proporcional al impacto estimado del nuevo desarrollo. Cuando un proyecto no cubre los costos totales para satisfacer a la nueva demanda, el municipio debe completar lo ue falta o bien permitir ue los niveles del servicio o la infraestructura decaigan. En cualuiera de los dos casos, el público termina soportando el costo. Por su parte, la aprobacin epedita de los permisos genera o bien el reuerimiento de más personal para tramitar el plan, a costo del público, o bien demoras en el resto de proyectos ue no se benefician de esta 144
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forma de aprobacin. La disminucin del reuerimiento de los estacionamientos podra justificarse bajo el supuesto ue indica ue las unidades de vivienda social reuieren de menos lugares para vehculos. Este supuesto no se da en todos los casos y por tanto suele ser una causa de legtima preocupacin entre los grupos de vecinos. Los bonos de densidad, ue son usados tanto para incentivar el diseo de instalaciones públicas como para el desarrollo de vivienda inclusiva, tambin pueden ser los incentivos más atractivos para los desarrolladores inmobiliarios pero tambin suelen ser los más problemáticos para el público en general. Cuando los bonos de densidad se superponen a los reuerimientos generales de la planificacin, generan tres preocupaciones principales: 1. Socavan las regulaciones eistentes, deshaciendo la efectividad de las regulaciones de la planificacin y la onificacin al no ser aprobados por los procesos apropiados ue normalmente acompaan los cambios en la onificacin. Un miembro del concejo municipal de la ciudad de Los Angeles se opuso al programa de vivienda inclusiva sosteniendo: “Esta propuesta automáticamente aumenta la densidad en una comunidad en 15%, lo cual en efecto desecha los esfueros de la ciudad por planear su comunidad” (Smith 2004, 2) 2. Pueden ocasionar ue disminuya el nivel de los servicios brindados por las instalaciones e infraestructuras públicas eistentes en el área. Para asegurar ue no se deterioren los niveles de los servicios brindados a consecuencia de la densidad adicional surgida de los cambios en los usos del suelo y la onificacin, hacen falta análisis de la capacidad de las instalaciones públicas, identificacin de las mejoras necesarias y programacin de las inversiones – o por parte de la ciudad o del desarrollador inmobiliario. Sin estos análisis, la calidad de vida y los servicios públicos de las onas afectadas se puede deteriorar a causa del uso ecesivo de los bonos de densidad. Sin embargo, estos impactos raramente se toman en cuenta. 3. Frustran la participacin de los ciudadanos en el proceso de planificacin urbana al ser dispuestos por fuera de este proceso. Una ve aprobados, la ejecucin de los bonos de densidad se da paulatinamente y sus impactos se comienan a sentir de manera gradual. Entonces, es necesario realiar una diferenciacin crtica entre los incrementos en la densidad surgidos del proceso de planificacin urbana, ue ha tomado en cuenta las consecuencias de un uso más intensivo del suelo y la utiliacin de los bonos de densidad de una manera superpuesta a la onificacin eistente, porue se pueden generar impactos significativos, no anticipados, sobre los vecindarios en ue stos se aplican. Los costos ue imponen sobre el público en general los bonos de densidad, junto con otros incentivos, son a veces olvidados por auellos ue proponen la compensacin de costos y el uso de incentivos para afrontar la provisin de la vivienda inclusiva. RECUPERACIóN DEL VALOR DEL SUELO A TRAVéS DE LA REzONIFICACIóN La dependencia de los gobiernos municipales en las compensaciones de costos y en los incentivos implcitamente asume un punto de vista estático sobre la planificacin urbana – es decir ue los reuerimientos de vivienda inclusiva se aplicarán dentro del marco eistente de la planificacin V i v i e n d a a c c e s i b l e, r e g u l a c i n u r b a n a y m e r c a d o s i n m o b i l i a r i o s
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y onificacin como parte de la subdivisin o del proceso de aprobacin del plan en cuestin. Dentro de este marco, los desarrolladores inmobiliarios racionales tratarán de comprar tierra a precios ue reflejen dichos reuerimientos. Sin embargo, la eistencia de compensaciones en los costos reducirá su motivacin para negociar con el propietario del suelo por un precio menor. El propietario, de todos modos, tampoco estará motivado a vender su tierra a un precio inferior al ue obtendra si no eistieran los reuerimientos de incluir vivienda inclusiva. Al final, el propietario obtendrá su precio y el desarrollador su ganancia, mientras ue la ciudad y los vecinos absorberán el costo. Todo esto refleja la renuencia del sector público estadounidense a confrontar los efectos de cualuier accin sobre los valores del suelo. Sin embargo, hay una alternativa mejor. La planificacin urbana es un proceso dinámico. Los planes y las ordenanas municipales son modificados constantemente para reflejar tanto los cambios en las condiciones eternas como en la ganancia potencial ue pueden generar las propiedades al verse beneficiadas por un aumento en la densidad o por usos más rentables. Los cambios constantes en la onificacin son una realidad del proceso de planificacin urbana en cualuier área ue tenga una fuerte fuer te demanda de desarrollo. Cuando las intensidades del uso del suelo cambian y los valores del suelo aumentan como consecuencia de la accin pública, los programas de vivienda inclusiva pueden convertirse convertirse en una parte integral de la planificacin de los usos del suelo y del proceso de desarrollo local, en ve de ser ecepciones superpuestas a la planificacin pre-eistente. Entonces, los programas de vivienda inclusiva pueden convertirse en un instrumento instr umento para recuperar el incremento en el valor del suelo asociado con la accin del gobierno, es decir de los cambios en la onificacin o en los usos del suelo permitidos. El estado de Washington Washington dio un paso en esta direccin en el ao 2006 al aprobar la ley HB 2984. ésta autoria los programas de vivienda inclusiva especficamente donde estn ligados al proceso de reonificacin con aumentos de densidad. Tal como lo describe un comentario, “Si el municipio decide aumentar los parámetros de la onificacin de un vecindario, puede reuerir ue cualuier edificio en ese área incluya un cierto número nú mero de unidades de vivienda social ... La justificacin de este reuerimiento es ue el propietario ya ha sido beneficiado por un incremento en el valor del suelo a partir de la mejor onificacin y dicho dic ho incremento en el valor del suelo es el euivalente al de un incentivo surgido de un programa voluntario” (The Housing Partnership 2007, 5). Las reglas propuestas por el “Consejo de Nueva Jersey sobre Vivienda Social” van en una direccin similar al incluir a los estándares para la vivienda inclusiva en el marco de la ley estatal sobre vivienda euitativa. Las reglas establecen “densidades mnimas presuntivas” y el “máimo presuntivo” para vivienda inclusiva, el ue va desde las 22 unidades por acre (0,405 hectáreas) con 20% reservado para vivienda social hasta las 4 unidades por acre con 25% reservado para vivienda social en áreas de menor densidad según lo establecido en el Plan de Desarrollo y Redesarrollo Estatal (New Jersey Council on Affordable Housing 2008, 47–48). Si bien estas reglas no relacionan de manera eplcita los reuerimientos de vivienda inclusiva a una reonificacin en s,
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la reonificacin puede ser necesaria en varios casos para poder pod er alcanar las densidades presuntivas reueridas por las reglas propuestas. La legislacin reciente de Nueva Jersey avan avan un paso más al disponer ue todos los desarrollos residenciales contengan un porcentaje de vivienda social para las familias con ingresos medios y bajos cuando hayan surgido “de un cambio en la onificacin realiado a una propiedad no onificada previamente para alojar usos residenciales, cuando el cambio en la onificacin precede a la aplicacin ... por no más de 24 meses”, (Public Law 46 of 2008, ue enmienda N.J. Statutes Ann. 52:27D–307). El concejo municipal está facultado para disponer el porcentaje adecuado de vivienda social basándose en la “viabilidad econmica considerando la densidad del desarrollo propuesto”. Mientras ue en el estatuto de Washington el concepto es discutiblemente implcito, en la legislacin de Nueva Jersey Jersey parece consagrar por primera ve en la legislacin de la planificacin urbana estadounidense el principio de “ganancia de planificacin” ( planning planning gain ), como se denomina en el Reino Unido, o el de recuperacin del incremento del valor del suelo surgido de una reonificacin para destinarlo a financiar la vivienda social3. No estamos proponiendo a los municipios ue eliminen sus sistemas eistentes para la provisin de vivienda social, sino ue adopten un enfoue en dos niveles. El primero impondra reuerimientos modestos de vivienda inclusiva dentro del marco legal de la onificacin eistente, incorporando incentivos ue pueden ofrecerse sin un costo ecesivo para el público. El segundo estara asociado a los aumentos importantes de densidad en la onificacin tanto en parcelas especficas como en áreas más grandes, el cual estara basado en el principio de la recuperacin de plusvalas, imponiendo mayores mayores reuerimientos de incorporacin vivienda inclusiva, es decir más de 10 20% ue es lo usual actualmente. Para este último nivel del enfoue, sera apropiado un periodo de transicin para permitir ue los mercados de suelo se ajusten al nuevo marco regulatorio. regulatorio. En conclusin, ha llegado el momento de a reconsiderar las premisas subyacentes a los programas de vivienda inclusiva de los Estados Unidos. Si los programas de vivienda inclusiva son contemplados como parte integrante in tegrante de las prácticas de la reonificacin, creemos creemos ue es posible articular mejor los programas de vivienda inclusiva a las buenas prácticas de la planificacin para as comenar a recuperar alguna parte del incremento de los valores del suelo, surgidos del ejercicio de los poderes regulatorios públicos sobre el uso del suelo, para destinarla al bien público. nOTAS 1 e témio taking diva d a Quita emida d a costituió d os estados Uidos qu stab “... nor shall private property be taken or public use without just compensation”. D maa muy géia, a juispudia stadouids distigu dos tipos d takings o xpopiaios, pimo, os takings possoios, qu s f a uaqui tipo d ofsaió u oupaió ísia d a popidad, y sgudo, os takings guatoios, os uas as guaios imita o odiioa as posibiidads d uso d ua popidad y, y, po tato, su dimito oómio.
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2 las exactions o xaios so os quimitos d os gobios a os dsaoados d pov iastutuas iastut uas o sviios omo odiió paa a obtió d pmiso d difaió. las mismas pud s spi spi o dio. estas útimas so ooidas ooidas estados Uidos omo omo impact ees o tasas d impato. 3 las tasas d impato (impact ees) so obigaios qu os gobios impo a os dsaoados d faia a mos ua pat d os ostos d as ivsios púbias d apita saias paa aoja uvo dsaoo o as istaaios iastutuas saias. estas tasas so ua odiió paa obt a apobaió d u uvo dsaoo imobiiaio así omo paa a obtió d os subsuts pmisos d difaió. reerencIAS – Buik, nihoas. 2007. Compensatory benefts to developers or provision o aordable housing. Inclusionary housing: Lessons rom the national experience. Tto, nJ: nw Jsy coui o Aodab Housig. Housig. – caavita, nio y Kth Gims. Gims. 1994. Iusioay housig i a osvativ ity: equity paig paig statgis ad poitia aitis. Pstd at th 36th Aua Mtig o th Assoiatio o cogiat Shoos o Paig. Phoix, AZ. novimb. – coy, Timothy Timothy. 1991. Iusioay zoig: Is it hpig o hutig housig? Land Use Forum 1(1): 27–28. – ———. 1994. Barriers to aordable housing. Saamto, cA: Dpatmt o Housig ad commuity Dvopmt. – Hagma, Doad. 1982. Takig Takig a o o’s ow though iusioay iusioay zoig: Bootstappig owad modat-iom housig by oa govmt. Urban Law and Policy 5: 169–187. – Th Housig Patship Patship.. 2007. The ins and outs: A policy guide to inclusionary and bonus housing programs in Washington, DC. Agosto: 5. – Maah, Aa. 1984. Iusioay housig pogams: Poiis Poiis ad patis. nw Buswik, nJ: ct o Uba Poiy rsah, rutgs Uivsity. – ———. 2009. A Decent Home. chiago, Il: Pas Pss. amendments to substantive rules or – nw Jsy coui coui o Aodab Housig. Housig. 2008. Proposed amendments period beginning. 2 d juio. Tto, nJ. – no-Pof no-Poftt Housig Assoiatio o noth caioia ad caioia coaitio o rua Housig (nPH/ccrH). 2007. Aordable by choice: Trends Trends in Caliornia inclusionary housing programs. programs. Sa aiso, cA. – Pot Pot,, Dougas. 2004. Inclusionary zoning or aordable housing. Washigto, Dc: Uba lad Istitut. – Smith, Gig. Gig. 2004. Iusioay zoig: It’s just bad paig. paig. Council District 12 Monthly Column. city o los Ags.
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3.5 Vivienda, suelo y crisis cr isis econmica Ka e. cas | eo 2010
A
l finaliar el ao 2009, los Estados Unidos enfrentaban una crisis econmica de inmensas proporciones, con miles de millones de dlares de prdidas en el valor de sus activos, más de 16 millones de personas desempleadas y cuatro trimestres consecutivos de cada rápida en el PIB. Estos eventos fueron el resultado directo e indirecto de una volatilidad etrema en el valor de las propiedades residenciales, ue se haban utiliado como aval para el enorme inventario de prstamos hipotecarios en el pas. p as. Entre 2000 y 2005, el valor de las viviendas y del suelo residencial en el pas aument de alrededor de 14 billones a 24 billones de dlares. Alrededor de la mitad de este incremento se debi a edificaciones nuevas, y la otra mitad al aumento en el valor del suelo, sobre todo en las costas este y oeste (Case 2007). Pero a fines de 2006, los precios comenaron a disminuir, y a mediados del 2009 haban cado aproimadamente un 30 por ciento. CóMO MEDIR LA APRECIACIóN Y DEPRECIACIóN DE LAS VIVIENDAS Los ndices de precios S&P/Case-Shiller de ventas repetidas de viviendas fueron elaborados hace 25 aos para medir los cambios en el valor de mercado de las viviendas eistentes. Estos ndices se basan en los valores observados de las propiedades ue cambiaron de manos más de una ve, y fueron propuestos como alternativa a las medidas preponderantes de apreciacin o depreciacin de los precios de viviendas, ue se basaban en la mediana del precio de las l as viviendas vendidas en una ciudad o regin. La mediana de los precios subirá o bajará con el tiempo junto con los cambios ue se producan en el tipo tip o de propiedades ue se vendan, como como tambin con los cambios del precio o valor de las viviendas. Esto puede hacer ue la mediana de los precios se modifiue aunue no se haya producido ninguna apreciacin o depreciacin, particularmente cuando la base de ventas incluye propiedades nuevas, ue tienen un valor más alto.
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Con la metodologa de ventas repetidas, se se reúnen todos los datos disponibles sobre las ventas de viviendas y despus se analia si la misma vivienda ha sido vendida en los últimos 20 aos, aproimadamente. Cada par de ventas proporciona informacin sobre su apreciacin o depreciacin. Despus se eliminan las ventas en ue la propiedad se ha modificado sustancialmente, o en ue el proceso de venta no fue transparente, como las compras efectuadas por una institucin financiera, o ventas donde tanto el comprador como el vendedor tienen el mismo apellido. Finalmente, se reduce el peso asignado a las ventas apareadas ue están muy separadas en el tiempo, en parte porue hay una mayor probabilidad de ue se hayan realiado modificaciones fsica fs icass en las propiedades.Tambin se elimiFIGURA 3.5.1a El índice de precios de la vivienda nacional nan las ventas apareadas con menos de S&P/Case-Shiller, 1987-2008 seis meses de separacin, porue pueden representar actividades puramente espe200 180 culativas. Slo se publican los resultados 160 corroborados por rigurosas pruebas de 140 confiana estadstica. ) 0 0 1 0 0 0 2 ( e c i
d n Í
120 100 80 60 40 20 0
7 9 1 3 5 7 9 1 3 5 7 8 8 9 9 9 9 9 0 0 0 0 9 9 9 9 9 9 9 0 0 0 0 1 1 1 1 1 1 1 2 2 2 2
Años (trimestre 1)
FIGURA 3.5.1b
El índice de precios de la vivienda OFHEO, 1975-2008
450 400 ) 0 0 1 0 8 9 1 ( e c i d n Í
350 300 250 200 150 100 50 0
5 7 9 1 3 5 7 9 1 3 5 7 9 1 3 5 7 7 7 7 8 8 8 8 8 9 9 9 9 9 0 0 0 0 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 0 0 0 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 2 2
Años (trimestre 1)
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Polticas de suelo urbano
PRECIOS DE LAS VIVIENDAS: VIVIENDAS: 1990–2010 Entre 1975 y 2006, ninguna medida de los precios de las viviendas disminuy a nivel nacional. Los ndices S&P/Case-Shiller y OFHEO (Office of Federal Housing Enterprise Oversight, u Oficina de Supervisin de las Empresas Fed Federales erales deVivienVivienda) de precios de viviendas a nivel nacional mostraron ambos un ascenso continuo, ue se aceler alrededor del ao 2000, con un pico entre 2006 y 2007 (ver figuras 3.5.1a y 3.5.1b). No obstante, Case y Shiller (2003) encontraron ue en 43 estados la relacin entre los precios de las viviendas e ingresos permaneci baja y constante entre 1985 y 2002, si bien los precios de las viviendas crecieron, sugiriendo ue el aumento de valores se debi a cambios en los ingresos per cápita. La figura 3.5.2 muestra la relacin entre los precios de las viviendas y los
ingresos per cápita para 17 de las áreas metropolitanas más volátiles, entre los primeros trimestres de 1987 y 2009. Despus del ao 2000, esta relacin comen a aumentar en virtualmente todas estas áreas metropolitanas, con con una aceleracin pronunciada despus de 2002. Los datos sugieren la eistencia de cuatro submercados distintivos. El pr primero imero comprende Las Vegas, Vegas, Miami y Phoeni, con una relacin relacin virtualment virtualmentee constante entre precios e ing ingresos resos hasta 2000, seguido de d e un rápido aumento en 2003 y 2004. venta de vivienda / ingreso ingreso per per El submercado de California fue aún FIGURA 3.5.2 Razón precio de venta cápita en áreas metropolitanas seleccionadas, más eplosivo. La relacin se duplic en primer trimestre 1987 – primer trimestre 2009 San Diego, de menos de 8 a más de 16, 16 AZ-Phoenix con San Francisco y Los Angeles Angeles muy cerCA-Los Ángeles CA-San Diego 14 ca de estas cifras. Nueva York y Boston, CA-San Francisco CO-Denver 12 en el tercer grupo, eperimentaron una DC-Washington FL-Miami 10 aceleracin de esta relacin, pero no fue GA-Atlanta IL-Chicago 8 tan pronunciada como en los primeros MA-Boston MN-Mineápolis 6 dos subgrupos. En ciudades como ChicaNC-Charlotte NV-Las Vegas go, Charlotte, Portland y Mineápolis, los 4 NY-Nueva York OR-Portland aumentos fueron mucho más bajos. 2 WA-Seattle FL-Tampa La figura 3.5.3 muestra la volatilidad 0 MI-Detroit OH-Cleveland 7 9 1 3 5 7 9 1 3 5 7 9 en los precios de las viviendas en las mis 8 - r 8 - r 9 - r 9 - r 9 - r 9 - r 9 - r 0 - r 0 - r 0 - r 0 - r 0 TX-Dallas r a a a a a a a a a a a a M M M M M M M M M M M M mas 17 áreas metropolitanas, tomando Años como referencia la venta de viviendas en Fuentes: Índice S&P/Case-Shiller; Oficina del Censo; BEA; Moody’s el más bajo de tres segmentos de precios. Economy.com La cantidad de estas ventas se triplic en Miami, Los Angeles, Washington, D.C., FIGURA 3.5.3 Precios de las venta de viviendas en San Diego y Las Vegas. En septiembre de el tercer segmento más bajo de precios 2005, los precios en Boston comenaron a en 17 áreas metropolitanas bajar, y esta tendencia se fue propagando a $350 Miami a todas las áreas metropolitanas del pas. d ) Los Ángeles n San Diego e 0 300 i La tabla 3.5.1 muestra el ndice S&P/ 0 v Washington i 1 v Tampa a =250 Case-Shiller hasta septiembre de 2009, l San Francisco 1 e Nueva York d e cuando los precios comenaron a estabili r Las Vegas s t 200 o s Phoenix i e c arse y despus a crecer. Las dos lneas m Boston e i r r Seattle p t 150 : inferiores muestran los ndices compues e 0 Portland d 0 Mineápolis s 0 tos de dos submuestras de las 20 áreas e 2 100 Chicago c ( i Denver d metropolitanas disponibles. Ambos han Í n Atlanta 50 Cleveland 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 cado casi 30 por ciento desde el verano 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 de 2006. Años o s e r g n i /
o i c e r p n ó z a R
V i v i e n d a a c c e s i b l e, e, r e g u l a c i n u r b a n a y m e r c a d o s i n m o b i l i a r i o s
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¿CóMO OCURRIó? La escalada nacional en los precios de la vivienda tiene sus races en los eventos sin precedentes ue se produjeron en los mercados financieros de los Estados Unidos en el ao 2000. El rápido deterioro de las industrias de alta tecnologa, el colapso de la bolsa en 2000 y 2001, el bajo nivel de inversiones tecnolgicas debido a Y2K y, finalmente, por supuesto, los eventos de 9/11, provocaron una distensin de la poltica monetaria, a medida ue la Reserva Federal redujo en forma constante las tasas de inters para tratar de estimular la economa y prevenir una recesin. En TABlA 3.5.1 Ídi S&P/cas-Shi hasta hasta sptimb d 2009 Pubiado Pubia do 24 d ovimb, 2009
% ∆ dsd máximo
% ∆ útimo año
Ago 2006
-55,4%
-28,5%
-0,3%
-0,9%
4,8%
Phoix
J u 2 0 0 6
-52,0%
-21,8%
1,6%
0,8%
9,3%
Miami
Di 2006
-46,7%
-16,2%
1,1%
0,5%
49,7%
Dtoit
Di 2005
-42,6%
-19,2%
1,9%
1,8%
-27,1%
Tampa
Ju 2006
-40,1%
-16,7%
0,4%
-0,6%
42,6%
los Ágs
Sp 2006
-38,7%
-9,0%
1,6%
0,8%
67,9%
Sa aiso
May 2006
-38,6%
-7,8%
2,8%
1,3%
34,2%
Sa Digo
nov 2005
-38,2%
-5,7%
1,6%
0 , 9%
54,8%
Washigto
May 2006
-28,1%
-5,0%
1,8%
0,5%
80,5%
Miápois
S p 2006
-27,0%
-11,0%
3,1%
1,8%
25,0%
Ju 2007
-22,5%
-13,8%
0,1%
-0,4%
48,9%
chiago
Sp 2006
-21,6%
-10,6%
1,7%
1,2%
32,1%
Potad
Ju 2007
-19,7%
-11,8%
0,3%
-0,5%
49,7%
nuva Yok
J u 2 0 0 6
-19,2%
-9,1%
0,6%
-0,3%
74,4%
Atata
Ju 2007
-18,5%
-9,3%
1,1%
-0,0%
11,3%
Bosto
Sp 2005
-14,7%
-3,3%
0,9%
-0,2%
55,6%
cvad
Ju 2006
-14,4%
-3,7%
-0,5%
-1,6%
5,8%
chaott
Ago 2007
-11,8%
-8,1%
-0,4%
-0,7%
19,8%
Dv
Ago 2006
-7,7%
-1,2%
1,0%
-0,5%
29,4%
Daas
Ju 2007
-4,7%
-1,2%
0,2%
-0,7%
20,6%
compusto-10
Ju 2006
-29,9%
-8,5%
1,3%
0,4%
58,6%
compusto-20
Ju 2006
-29,1%
-9,4%
1,2%
0,3%
46,5%
Áa mtopoitaa las Vgas
Satt
152
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Polticas de suelo urbano
% ∆ juio a % ∆ agosto agosto a sptimb
% ∆ 2000 hasta sptimb 2009
Pio máximo
enero de 2001, la Reserva Federal cort la tasa de fondos federales (la tasa de inters ue los bancos se cobran entre s por el uso de fondos federales) del 6,5 por ciento al 6 por ciento, y al final de 2002 lo haba vuelto a reducir 11 veces, hasta un nivel de 1,75 por ciento. Cuando se inici este proceso de epansin del crdito, la tasa fija para prstamos hipotecarios convencionales convencionales a 30 aos era del 7,17 por ciento, un poco menos ue la tasa promedio del 8,3 por ciento de los primeros pr imeros nueve meses meses de 2000. Cuando la tasa de fondos federales cay al 1,75 por ciento en el cuarto trimestre de 2002, la tasa de inters fijo para prstamos hipotecarios convencionales era del 6,39 por ciento. La tasa de fondos federales continu cayendo hasta alcanar el 1 por ciento en julio de d e 2003, y permaneci all por más de un ao. Para Para ese entonces, un prstamo hipotecario fijo convencional a 30 aos tena una tasa de inters del 4,6 por ciento. Esta epansin del crdito fue resultado de una inyecc i nyeccin in masiva de liuide. La pronunciada cada en las tasas de inters redujo el retorno de muchas inversiones, aplicando presin sobre los rendimientos financieros en todo el mundo. La poltica de epansin monetaria implementada durante este breve perodo redujo el costo de comprar una casa en casi un tercio. Si su propsito fue estimular el mercado hipotecario y de viviendas, esta poltica claramente tuvo ito, ya ue las tasas de inters más bajas redujeron los costos de una hipoteca. La produccin de viviendas y las ventas de viviendas eistentes eplotaron. En octubre de 2001, se comenaron a construir viviendas a una tasa anualiada de 1,52 millones. Al finaliar 2003, la construccin de viviendas haba aumentado un tercio, a bastante más de 2 millones. A principios de 2001, se vendieron 5,2 millones de viviendas eistentes por ao, y esta cantidad subi a 6,5 millones en el tercer trimestre de 2003. En 2005, la cifra alcan los 7 millones y permaneci en alrededor de 6 millones hasta 2007. Es indudable ue el mercado de viviendas mantuvo la economa fuera de la recesin en los aos turbulentos de comienos de la dcada. La figura 3.5.4 muestra la eplosin en la venta de casas y en el volumen de hipotecas al final de 2002 y comienos de d e 2003. La reduccin en las tasas de d e inters estimul la demanda de refinanciacin de viviendas, y entre los últimos trimestres de 2002 y 2003 se otorgaron 5,5 billones de dlares en hipotecas y se liuidaron hipotecas por valor de 3,7 billones. En un plao de cinco trimestres, el valor total de hipotecas nuevas fue euivalente al inventario inventario total de saldos hipotecarios de 2001. El setenta y cinco por ciento de las hipotecas nuevas se otorgaron para refinanciar viviendas en ve de comprar viviendas nuevas. Al agrupar una gran cantidad de hipotecas en valores bursátiles, Wall Street poda ofrecer un vehculo de inversin ue combinaba la garanta gubernamental implcita de la Asociacin Asociacin Federal de Hipotecas Nacionales (Fannie Mae) y la Corporacin Federal de Prstamos Hipotecarios para Vivienda (Freddie (Freddi e Mac) con tasas de d e incumplimiento incum plimiento histricam histricamente ente muy muy bajas. bajas. Como consecuencia, consecuenci a, gran parte de la liuide ue propulsaba la epansin econmica se canaliaba directamente hacia hacia prstamos hipotecarios.
V i v i e n d a a c c e s i b l e, e, r e g u l a c i n u r b a n a y m e r c a d o s i n m o b i l i a r i o s
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En junio de 2003, las tasas de inters comenaron a crecer, aumentando del 4,6 por ciento al 5,97 por ciento en agosto. En ) s1,000 7 e t el tercer trimestre de 2003 se produjo el e 900 l l i 6 b 800 volumen más alto de refinanciaciones, con $ S 5 700 U ( prstamos hipotecarios en el valor de 942 s 600 o 4 d mil millones de dlares. El auge de la refi a 500 n i 3 g 400 nanciacin se acab con el aumento de las i r o 300 2 s tasas de inters, y cay un 56 por ciento en o 200 m 1 a 100 el cuarto trimestre. t s é r 0 0 Durante esta epansin del crdito, la P 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 industria hipotecaria reditu grandes ga Años Organizaciones Organizaciones Tasa de fondos nancias, uedándose con alrededor del de refinanciación de compra federales objetiva 2,5 por ciento del total de 4 billones de Fuentes: Greenspan y Kennedy; Consejo de Gobernadores del Sistema dlares en prstamos hipotecarios otorgade la Reserva Federal; S&P/Case-Shiller dos solamente en 2003, o sea más de 100 mil millones de dlares. Greenspan y Kennedy (2008) estimaron ue los aranceles cobrados por refinanciacin de viviendas y prstamos hipotecarios secundarios en 2004 200 4 alcanaron 200 mil millones de dlares. d lares. Con tasas de incumplimiento y de ejecucin hipotecaria bajas, y altos precios de las viviendas, los prestamistas competan vigorosamente para poder brindar sus servicios ser vicios a los compradores de casas. Las hipotecas para la compra de casas se duplicaron, de 239 mil millones de dlares de 2004 2 004 a 478 mil millones de dlares en 2005. Muchos de estos prstamos estaban dirigidos a barrios de bajos ingresos y prestatarios de alto riesgo. Entre 2002 y 2006, el mercado otorg 14,4 billones de dlares en prstamos hipotecarios, liuid deudas hipotecarias por 10,3 billones de dlares y aument el inventario de deudas hipotecarias de 6,2 billones a 10,3 billones de dlares. Naturalmente, una epansin del crdito de esta magnitud tuvo un impacto significativo sobre el mercado de vivienda. Como se indic anteriormente, entre 2000 y 2006, los precios en el nivel más bajo del mercado fueron los ue más aumentaron: un 241 por ciento en Miami, 249 por ciento en Los Angeles y 200 por ciento en Washington, DC, Las Vegas y San Diego. Los ndices compuestos S&P/Case-Shiller más ue se duplicaron, y el ndice nacional aument casi un 90 por ciento. Hacia fines de 2005 200 5 y comienos de 2006, el mercado de viviendas comen a decaer. decaer. Las tasas de inters aumentaron, y la tasa de inters para prstamos hipotecarios a 30 aos subi al 6,6 por ciento en la segunda mitad de 2006. El eceso de construccin especulativa desaceler los mercados de Florida, Ariona y Nevada. Nevada. Las casas en California y el Noreste del pas se haban hecho muy caras con relacin a los ingresos, y la base manufacturera del Medio Oeste cay en una recesin. Cuando las epectativas se hicieron más sombras en 2006, 16 de las 20 áreas metropolitanas
FIGURA 3.5.4
Total de préstamos originados, Estados Unidos, 2000-2008 (por trimestre)
T a s a
d e
f o n d o s f e d e r a l e s
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cubiertas por los ndices S&P/Case-Shiller mostraron una disminucin en los precios, y ya en 2007 todas se encontraban en disminucin. Esto nunca haba ocurrido con anterioridad. Despus comen a aumentar el inventario de casas ofrecidas a la venta. En el pasado, cuando los mercados suban demasiado rápido, los precios cambiaban lentamente y el ajuste era ordenado. Al caer los precios de la vivienda en todo el pas, y como en la mayor parte de las nuevas deudas hipotecarias la relacin entre el saldo del prstamo y el valor de la casa era alta, las moras hipotecarias comenaron a acelerarse. Durante este perodo, las normas para adjudicacin de hipotecas cambiaron tambin. Los modelos estadsticos de incumplimiento y ejecuciones hipotecarias parecan “predecir” la probabilidad de incumplimiento en funcin de las caractersticas del prestatario y del prstamo. Estos modelos eran usados por todos los participantes del mercado, a veces sin su conocimiento. Las herramientas de suscripcin más difundidas eran Loan Prospector y Desktop Underwriter , desarrolladas por Fannie Mae y Freddy Mac respectivamente. Su bajo costo y fácil uso las convirti en una norma de la industria. A medida ue estos modelos se difundan en el mercado, los prestamistas y aseguradores hipotecarios ue no se regan por sus resultados atraan pocos negocios nuevos. Las agencias calificadoras tambin cayeron presas de los mismos mtodos estadsticos, ue pronosticaban una probabilidad muy baja de ue las tasas de incumplimiento fueran a subir rápidamente. El objetivo eplcito del nuevo modelo de adjudicacin era transformar un proceso heterogneo de asignacin de riesgo en un sistema más eficiente y eacto de determinacin de precios. Pero este objetivo demostr ser no slo difcil, sino en última instancia imposible de lograr. Los analistas ue ueran predecir la probabilidad de incumplimiento slo podan mirar hacia el pasado: ¿cuál fue la tasa de incumplimiento de hipotecas con las mismas caractersticas en el pasado? Pero la eperiencia pasada se basaba en un perodo de 30 aos en el ue los precios subieron y la garanta era en la mayora de los casos suficiente para cubrir el saldo. Por lo tanto, fuera de algunas cadas regionales, no haba ninguna eperiencia ue pudiera generar datos eactos sobre el impacto de una cada de precios de la vivienda sobre la tasa de mora, incumplimiento y ejecucin hipotecaria. El boom histrico de 2000–2005, junto con un cambio en las normas de adjudicacin y operaciones en el mercado de crdito, hicieron del perodo 2000–2008 uno de los episodios econmicos importantes del último siglo. Su legado ha sido una inundacin de hipotecas insolventes, con millones de viviendas en proceso de ejecucin hipotecaria. EL GOBIERNO HA JUGADO UN PAPEL IMPORTANTE Hubo un factor adicional ue claramente jug un papel en todo esto: el esfuero intenso del gobierno federal por promover la propiedad de la vivienda tanto para ricos como pobres. En 1977, el Congreso promulg la Ley de Reinversin Comunitaria (Community Reinvestment Act, o CRA) y la Ley de Divulgacin de Hipotecas para la Vivienda ( Home Mortgage Disclosure Act, o HMDA), diseadas para aumentar los prstamos bancarios a hogares de bajos ingresos y minoras. Aun hoy, V i v i e n d a a c c e s i b l e, r e g u l a c i n u r b a n a y m e r c a d o s i n m o b i l i a r i o s
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los bancos son sometidos a un eamen de CRA todos los aos para determinar si están cumpliendo con la cuota de crditos para toda su área, ue en casi todos los casos comprende barrios de bajos ingresos donde en aos anteriores se hubieran rechaado (“segregado”) las solicitudes de prstamo o de seguro. Estos programas son resultado de la creencia de ue el pas tiene un inters en promover la propiedad de la vivienda como parte del “sueo americano”, ue muchos piensan generara un comportamiento meritorio. Es más probable ue un propietario de vivienda sea un mejor ciudadano, más involucrado en los asuntos locales. Tambin se considera ue la propiedad de la vivienda es una manera de construir riuea para los hogares de bajos ingresos, como parte de una red de seguridad social (Case y Marynchenko 2002). La propiedad de la vivienda se alent de variadas maneras. El subsidio federal a la propiedad de la vivienda desde el punto de vista tributario (la deduccin del inters hipotecario, la eclusin de las ganancias de capital, la deduccin del impuesto sobre la propiedad y la falta de tributacin de la renta imputada en viviendas ocupadas por sus dueos) suma alrededor de 140 mil millones de dlares todos los aos. Las Empresas Patrocinadas por el Gobierno (Government Sponsored Enter prises, o GSE), como Fannie Mae, Freddie Mac, la Asociacin Gubernamental Nacional de Hipotecas (Ginny Mae) y la Administracin Federal de Vivienda (FHA) fueron establecidas para canaliar el capital hacia hipotecas de viviendas. Esta presin poco sutil del Congreso fue claramente aceptada por Fannie Mae y Freddie Mac como el precio a pagar para mantener la garanta implcita de su deuda, ue tenan gracias al hecho de ser subsidiarias de facto del gobierno. No se puede delinear con precisin la responsabilidad de las GSE y del sector privado en la generacin de la burbuja inmobiliaria. Hay varios factores ue jugaron un papel en el colapso final del mercado de viviendas: la batalla competitiva por participar en el mercado librada por los bancos de inversin de Wall Street, los mercados de valores privados y algunas firmas especialiadas con un nivel de encaje etremadamente bajo; las altas calificaciones de crdito brindadas por las agencias calificadoras; y el hecho de ue las tasas de incumplimiento y ejecucin eran bajas. De hecho, para poder derrumbar a los mercados hio falta una aliana entre la legislacin pública, las reglamentaciones gubernamentales, la euberancia de los mercados privados y un aumento etremo de la liuide. Y DE AqUí, ¿ADóNDE VAMOS? A finales de 2009, los mercados de vivienda parecan estar tocando fondo y los precios parecan estabiliarse, pero muchos pronsticos anticipaban una disminucin hasta bien entrado el ao 2010. Si llegara a ocurrir esto, muchas hipotecas otorgadas en 2008 y 2009 no tendran el aval suficiente y podran dar prdidas. Un perodo prolongado de cada de precios impedira un aumento significativo en la construccin de viviendas. A pesar de ue las tasas de inters son histricamente bajas, la tasa de construccin de viviendas ha sido mnima por más de un ao, y ha cado por debajo de los niveles ue 156
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Polticas de suelo urbano
© i S t o k p h o t o . o m
la sió hizo diíi qu os popitaios pudia vd sus asas.
se haban visto en recesiones previas. Las últimas cuatro recesiones comenaron con grandes crisis en la construccin de viviendas. Al finaliar 2008, la cantidad de viviendas ue se comenaron a construir baj de un pico de 2,27 millones en 2006 a alrededor de 500.000, donde ha permanecido por más de un ao, bien por debajo del pico tpico de 1 milln de viviendas por ao. Esto representa una disminucin de aproimadamente 600 mil millones de dlares en demanda agregada. Hay dos procesos de restauracin del mercado ue se encuentran en marcha en la actualidad en el mercado de vivienda, y ue operan en tándem, frecuentemente barrio por barrio, en las áreas metropolitanas. El primero es la búsueda tradicional de un nuevo euilibrio. Los inventarios siguen siendo altos, a medida ue los vendedores, reacios al riesgo, tratan de evitar reducciones bruscas de precios. Los vendedores ue no tienen acceso al capital luido pueden ser los más renuentes a vender, porue no pueden solventar los altos costos de transaccin. Los propietarios no uieren vender a prdida, y pueden postergar las ventas a la espera de ue el mercado creca. Este tipo de proceso de restauracin del mercado es lento y en general resulta en un perodo prolongado y costoso de ajuste en la cantidad de propiedades vendidas, con relativamente poco cambio en los precios de venta. Segundo, los bancos, administradores de prstamos y otros participantes en el mercado se están uedando con propiedades como consecuencia de los incumplimientos de pago y las ejecuciones hipotecarias. Estas casas se venden generalmente en subasta, frecuentemente a precios muy V i v i e n d a a c c e s i b l e, r e g u l a c i n u r b a n a y m e r c a d o s i n m o b i l i a r i o s
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bajos. En cada declive regional pasado, estos dos procesos trabajaron al unsono para restaurar el mercado. El resultado final será el producto de una batalla entre estos dos procesos. Al final de 2009, las viviendas se estaban vendiendo a una tasa de alrededor de 6 millones por ao, de las cuales 5,5 millones era eistentes y 500.000 eran nuevas, y entre 1 y 1,5 millones eran vendidas en subastas hipotecarias. La mala noticia es ue por ahora hay más propiedades ingresando en el proceso de ejecucin ue saliendo de l, sugiriendo ue el porcentaje de ventas concretadas por subasta probablemente crecerá. Pero hay una serie de factores ue sugieren ue el piso actual puede llegar a sostenerse, y eventualmente ascender. Primero, los precios han cado sustancialmente. En Boston han estado cayendo por un tiempo, y en California han cado más del 50 por ciento. Eventualmente, cuando los precios sean suficientemente bajos, la gente volverá a comprar. Más aún, las tasas de inters permanecen a un nivel histricamente bajo, con la hipoteca convencional a 30 aos a una tasa de inters fijo menor al 5 por ciento. En resumen, todos los indicadores del mercado de vivienda están mejorando. Las ventas de viviendas pendientes, las ventas de viviendas eistentes, las ventas de viviendas nuevas y la iniciacin de viviendas subieron durante 2009; y los precios dejaron de caer. El ndice de precios de OFHEO y los ndices S&P/Case-Shiller para 18 de las 20 ciudades analiadas han estado creciendo por varios meses consecutivos. El inventario de casas nuevas descendi a 251.000 (7,4 meses de inventario) en septiembre, despus de haber cado consecutivamente por los 13 meses anteriores. California representa alrededor del 25 por ciento del valor del suelo en los Estados Unidos, y los eventos ue ocurran all tienen implicaciones significativas para el resto del pas. La buena noticia es ue en los últimos tres meses, los ndices de San Francisco, San Diego y Los Angeles se han apreciado al ritmo más alto de todo el pas. La Asociacin Inmobiliaria de California ha reportado aumentos sustanciales en el volumen de ventas, salvo en el valle central. Es importante recordar ue slo hace falta una cantidad relativamente peuea de compradores para mover el mercado. Nuestras medidas de los valores de las casas se basan en ventas observadas, pero slo entre 5 y 7 por ciento del inventario total de casas cambia de manos todos los aos. Aun con una tasa de desempleo cercana al 10 por ciento, los propie-tarios siguen siendo muy optimistas, y ahora puede haber una cantidad suficiente de stos para cambiar la direccin del mercado. Pero no estamos de ninguna manera fuera de peligro todava. El desempleo sigue siendo muy alto y todava se están perdiendo puestos de empleo. Además, el proceso de ejecucin hipotecaria se mueve muy lentamente, y las ejecuciones se están propagando del mercado de alto riesgo a hipotecas más seguras con calificacin A-, Alt A y A. Si la perspectiva de empleo no se aclara, y el mercado no acelera el proceso de resolucin de las ejecuciones hipoteca-rias, el mercado de vivienda puede enfrentar un prolongado perodo de estancamiento y los precios pueden volver a caer.
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3.6 Lo ue la crisis de la vivienda significa para los gobiernos estatales y municipales Kim rub y Sa li | Otub 2010
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n medio de la mayor contraccin eperimentada por el mercado de la vivienda de los EE.UU. desde la Gran Depresin, en mayo de 2010 se celebr una conferencia, donde el Instituto Lincoln y el Centro de Polticas Tributarias Urban-Brookings analiaron las consecuencias de esta crisis para los gobiernos estatales y municipales. Uno de los principales tpicos tratados fue la vulnerabilidad de la sabidura convencional.A modo de ejemplo, algunos participantes se preguntaron si la facilidad para obtener crditos fue efectivamente lo ue caus la burbuja en el mercado de la vivienda y, por lo tanto, la causa de la consiguiente prdida de ingresos tributarios a nivel estatal y municipal. Los artculos ue se presentaron en la conferencia representan un testimonio de las complejidades ue deben enfrentar los investigadores a la hora de determinar las causas y las lecciones ue deben aprenderse de esta crisis. – Si bien, de hecho, la facilidad para obtener crditos motiv a los compradores de viviendas, sus efectos no resultaron lo suficientemente fuertes como para ser la causa total de la eplosin del mercado de la vivienda. – La contraccin del mercado de la vivienda fue en gran parte previsible, aunue slo mediante la observacin de los datos a nivel estatal, en lugar de considerar el ámbito nacional. – Aunue los presupuestos de los estados se vieron seriamente afectados por las consecuencias de la recesin, observándose niveles más bajos de recaudacin en el impuesto a las ganancias y el impuesto sobre las ventas, la causa de esta reduccin se debi más a la recesin econmica en su sentido amplio ue al colapso de los mercados de la vivienda. – Los gobiernos municipales parecen haber evitado en gran medida las serias reducciones presupuestarias ue afectaron a tantos estados. Aunue los precios de las viviendas disminuyeron, los impuestos inmobiliarios se han mantenido bastante estables, con lo ue se han podido sustentar los presupuestos municipales, aunue otras fuentes de recaudacin se han visto reducidas. Sin embargo, estos resultados demuestran un amplio rango de variacin geográfica. 160
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EL AUGE Y LA CONTRACCIóN DEL MERCADO DE LA VIVIENDA De acuerdo con Byron Lut, Raven Molloy y Hui Shan, los precios de las viviendas a nivel nacional aumentaron un 64 por ciento entre 2002 y 2006, antes de caer casi un 30 por ciento en los siguientes cuatro aos. Entre 2006 y 2009, las ventas de viviendas eistentes cayeron un 36 por ciento y la construccin de nuevas viviendas se redujo un 75 por ciento. ¿Se vea venir esta situacin? ¿Era previsible una contraccin del mercado de la vivienda? La respuesta, según Yolanda K. Kodrycki y Robert K. Triest, es afirmativa, aunue slo si se observan los datos a nivel de los estados. Según la sabidura convencional, aunue los precios de las viviendas cayeran en ciertos mercados especficos, los precios de las mismas a nivel nacional no disminuiran. Este haba sido el patrn histrico, aunue algunos mercados, tales como los de las áreas metropolitanas de Boston y Los Ángeles, eperimentaron reducciones durante la dcada de 1990 despus de fuertes aumentos en los precios de las viviendas. Otras áreas, tales como Detroit, haban estado eperimentando una gradual decadencia o estancamiento, aun cuando el pas en general eperiment una tendencia continua de aumento en los precios de las viviendas. Gran parte de los modelos y análisis realiados sobre la crisis de la vivienda se basan en datos a nivel nacional, lo ue ha brindado pruebas insuficientes a la hora de medir el pico del auge de la vivienda. Debido a ue los ciclos econmicos resultan más evidentes a nivel de los estados y as pueden actuar como seales de advertencia de ue se avecinan problemas en el mercado de la vivienda a nivel nacional, un análisis colectivo de los datos de los estados puede mejorar los pronsticos nacionales. Sin embargo, ni siuiera la capacidad de reconocer un auge en el sector de la vivienda nos brinda una receta segura para prevenir una crisis. Episodios anteriores de reducciones en los precios de las viviendas a nivel de los estados demuestran, según Kodrycki, ue el auge no necesariamente termina en una contraccin, sino ue las contracciones se encuentran estrechamente relacionadas con los ciclos econmicos. En la mayora de los casos, los precios de las viviendas no cayeron hasta mucho despus de ue la recesin comenara dentro de una regin, un patrn bastante diferente a la crisis actual. La causa del auge en el mercado de la vivienda sigue siendo una pregunta crtica y sin respuesta. Muchos economistas sostienen ue el responsable fue el crdito fácil, aunue Edward L. Glaeser se opone a dicho punto de vista en un artculo escrito en conjunto con Joshua Gottlieb y Joseph Gyourko. Una amplia disponibilidad del crdito y tasas de inters bajas efectivamente fomentan la compra de viviendas por parte de muchas más personas, lo ue aumenta la demanda e incrementa los precios de las viviendas. Según Glaeser, “este pensamiento va de la mano con un punto de vista antiguo, según el cual las tasas de inters son muy poderosas a la hora de determinar los precios de las viviendas. En s, esta perspectiva tiene algo de verdad, pero creo ue ued en el pasado. En realidad, los cambios en el mercado crediticio no pueden eplicar lo ue hemos atravesado”. Entre los aos 1996 y 2006, los precios reales de las viviendas aumentaron un 42 por ciento, V i v i e n d a a c c e s i b l e, r e g u l a c i n u r b a n a y m e r c a d o s i n m o b i l i a r i o s
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según el ndice de precios de la Agencia Federal para la Financiacin de Viviendas. Glaeser y sus colegas descubrieron ue las bajas tasas de inters probablemente puedan eplicar slo una uinta parte de dicho aumento. Otros factores, tales como una oferta elástica de vivienda y compradores de viviendas con restricciones crediticias, pueden llegar a silenciar los efectos ue las tasas de inters tienen sobre los precios. Los compradores ue están pensando en mudarse en el futuro o refinanciar su crdito pueden considerar dichos factores a la hora de decidir cuánto pagarán por una vivienda. Si la relacin entre las tasas de inters y los precios de las viviendas es menor ue la esperada, este dato puede servir para las futuras polticas y estimaciones federales sobre la vivienda en cuanto a sus efectos en el mercado de la vivienda. EL IMPACTO SOBRE LA RECAUDACIóN TRIBUTARIA EN LOS ESTADOS La recaudacin tributaria de los estados cay en picada durante la recesin, alcanando rcords de dficit presupuestario, justamente cuando la demanda de servicios públicos se haca cada ve mayor. La recaudacin tributaria de los estados, ajustada por inflacin, cay cerca del 15 por ciento durante la contracción económica − la mayor caída en más de 50 años.
Donald Boyd indic ue muchos de los primeros estados ue vieron declinar su recaudacin tributaria tambin haban sido afectados seriamente desde los comienos de la contraccin en el mercado habitacional. El estado de Ariona eperiment un pico en las recaudaciones en el ao 2005 y, para 2009, su recaudacin tributaria per cápita real cay un 23,5 por ciento. A la ve, los precios de las viviendas en Ariona se redujeron un 19,7 por ciento desde 2006 hasta 2008. Los estados ue lograron evitar la peor parte de la crisis de la vivienda no eperimentaron prdidas en cuanto a la recaudacin hasta ue la recesin lleg a su apogeo. En el estado de Teas se observ un aumento del 7,4 por ciento en los precios de las viviendas desde 2006 hasta 2008. La recaudacin tributaria en este estado no lleg a su pico hasta finales del ao 2008, aunue aproimadamente un ao más tarde, Teas eperiment una cada del 17,5 por ciento en su recaudacin. Steven Craig y Edward Hoang eaminaron de u manera los gastos e impuestos de los gobiernos estatales fluctúan con los cambios ue se producen en la actividad econmica subyacente. Descubrieron ue, en general, las respuestas de los estados al principio tienden a retrasarse en comparacin con los cambios ue se producen en el producto bruto del estado, aunue, a largo plao, los estados suelen ajustarse por demás a los impactos econmicos. Boyd descubri ue, en respuesta a sus deseuilibrios presupuestarios, los estados recortaron sus gastos en 2009 y 2010, principalmente a travs de licencias y despidos, as como tambin mediante la prrroga del pago de ciertas obligaciones. Los estados tambin cortaron los subsidios a los gobiernos municipales, según lo observado por Howard Chernick y Andrew Reschovsky, uienes analiaron si las crisis presupuestarias de los estados tienen como resultado una mayor competencia entre los estados y sus ciudades principales en materia tributaria. Lo ue observaron
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fue ue, a la larga, las ciudades con ingresos diversificados estarán más resistentes en la contraccin tributaria, aunue en el corto plao los ingresos de fuentes propias se han reducido en mayor medida en las ciudades con una base fiscal diversificada (debido, en parte, a la fuera del impuesto inmobiliario). Otro hallago es ue la ayuda estatal resulta muy estimulante, pero los aumentos en las tasas del impuesto estatal sobre las ventas dificultarán a las ciudades la posibilidad de aumentar sus propios impuestos sobre las ventas. Los autores concluyen ue la recesin econmica actual obligará a las grandes ciudades a reducir los servicios públicos de manera significativa. Rachana Bhatt, Jonathan Rork y Mary Beth Walker analiaron cmo le fue a la educacin terciaria y universitaria durante la recesin. Aunue se realiaron recortes muy publicitados en los fondos destinados a la educacin terciaria y universitaria provenientes de la recaudacin total, el nivel general de gastos para la educacin terciaria y universitaria ha aumentado entre los aos 1996 y 2008. Los autores descubrieron ue, en todo el ciclo empresarial, los estados tienden a sustituir la ayuda econmica asignada especialmente a la educacin terciaria y universitaria (ya sean subsidios federales, ingresos derivados de la lotera u otras cuentas especiales) por la ayuda econmica proveniente de fondos generales. El gasto de estmulo federal, establecido en la Ley Estadounidense de Recuperacin y Reinversin (ARRA, por sus siglas en ingls), ayud a levantar los presupuestos de los estados y mitigar los recortes en la ayuda econmica ue los estados brindaban a los gobiernos municipales, aunue dichos fondos vencerán en el ao 2011. Boyd anali las recesiones anteriores y descubri ue esta ve la disminucin de la recaudacin de los estados fue mucho más grave. Sin embargo, según Boyd, hay buenas noticias: la disminucin de los ingresos tributarios de los estados está mostrando signos de lenta recomposicin y la recaudacin municipal todava no ha disminuido en conjunto. En palabras de Boyd, “es posible ue nos estemos estabiliando, pero va a transcurrir mucho tiempo antes de ue los estados tengan la capacidad de financiar los tipos de programas de gastos ue solan tener... lo ue significa ue todava uedan por delante muchsimos problemas presupuestarios”. De hecho, la estabiliacin de la recaudacin de los estados en promedio se debi, en gran parte, a los aumentos de los impuestos en slo dos estados: Nueva York y California. Boyd pronostica ue falta algún tiempo antes de ue los ingresos de otros estados vuelvan a los niveles previos a la recesin. Ahora bien, ¿este dao fue provocado por la crisis de la vivienda? Es posible ue la recesin haya sido provocada por una debilidad en los prstamos hipotecarios de alto riesgo, pero se vio sostenida por las instituciones financieras con un elevado nivel de endeudamiento, lo ue convirti una cada en el sector de la vivienda en una contraccin econmica a nivel mundial. Lut, Molloy y Shan intentaron separar los efectos de la contraccin del mercado de la vivienda en la recaudacin tributaria estatal y municipal del impacto mayor sobre la recesin. Identificaron cinco fuentes principales de recaudacin ue se ven afectadas por el mercado de la vivienda: los ingresos por el impuesto inmobiliario, los ingresos por el impuesto a las transferencias, los ingresos por el impuesto a las ganancias personales (en relacin con los empleos en el sector de la construccin y V i v i e n d a a c c e s i b l e, r e g u l a c i n u r b a n a y m e r c a d o s i n m o b i l i a r i o s
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los bienes races), los ingresos por el impuesto sobre las ventas directas (a travs de los materiales de construccin) y los ingresos por el impuesto sobre las ventas indirectas (cuando los propietarios de viviendas ajustan sus gastos generales en respuesta a los cambios en el valor de su propiedad). Los ingresos por el impuesto inmobiliario se mantuvieron altos y, en algunos estados, aumentaron. Las restantes cuatro fuentes de recaudacin disminuyeron, aunue sus efectos fueron menores en la recaudacin tributaria general de los estados y municipios. Lut, Molloy y Shan calcularon ue la disminucin combinada de estas cuatro fuentes de recaudacin redujo los ingresos totales derivados de los impuestos estatales y municipales unos US$15 mil millones desde 2005 hasta 2009, es decir, un 2 por ciento de los ingresos tributarios estatales y municipales en el ao 2005. Descubrieron ue, en suma, las disminuciones relacionadas con el sector habitacional son responsables de solamente una fraccin de la disminucin total. El desempleo generaliado y la reduccin de los ingresos de las familias resultan mucho más significativos en cuanto a la disminucin de los ingresos por el impuesto a las ganancias y el impuesto sobre las ventas. De esta manera, aunue el mercado habitacional y la economa se encuentran estrechamente relacionados, la cada severa en los ingresos tributarios de los estados puede atribuirse en gran parte a la contraccin econmica en general y no a la crisis habitacional en particular. LOS GOBIERNOS MUNICIPALES Y LOS IMPUESTOS INMOBILIARIOS A medida ue caan los ingresos en los estados, la recaudacin de los gobiernos municipales en conjunto segua creciendo, ya ue los ingresos por el impuesto inmobiliario, ue se mantuvieron fuertes durante la recesin, fueron los ue mantuvieron los presupuestos municipales. Por lo general, los estados dependen de los impuestos a las ganancias y sobre las ventas, los cuales poseen un mayor nivel de volatilidad ue los impuestos inmobiliarios ue sirven para financiar en gran parte a los gobiernos municipales. Desde 2007 hasta 2009, la recaudacin por los impuestos a las ganancias individuales y empresariales disminuy rápidamente y los ingresos por el impuesto sobre las ventas cayeron, aunue los impuestos inmobiliarios se incrementaron (ver figura 3.6.1). En la mayora de los estados, la disminucin de los precios de las viviendas no se ve inmediatamente reflejada en las tasaciones de las propiedades, produciendo as un atraso ue convierte a los impuestos inmobiliarios en una fuente de recaudacin bastante resistente. Además, los responsables de elaborar las polticas tienden a compensar estas reducciones mediante el aumento de las tasas tributarias (ver figura 3.6.2). James Alm y David L. Sjouist, en su estudio acerca de las tendencias nacionales en cuanto a la recaudacin de impuestos inmobiliarios, respaldan estos hallagos. Aunue las eperiencias fueron diferentes en las distintas ciudades, los autores observaron ue el hecho de ue los gobiernos municipales dependieran de los impuestos inmobiliarios ha resultado ser una ventaja ue les permiti evitar algunos de los peores efectos de la recesin. EFECTOS DIFERIDOS EN CIERTOS ESTADOS SELECCIONADOS Aunue el tema central de la conferencia gir en torno a las tendencias nacionales, un tpico 164
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recurrente fueron las eperiencias tan dis- FIGURA 3.6.1 Tendencias en los ingresos estatales y locales ajustados por inflación pares ue se observaron en diferentes estados y regiones. Bruce Wallin y Jeff zabel 15% analiaron los efectos de una reduccin 10% previa en los precios de las viviendas en 5% Massachusetts, ue se produjo luego del 0% establecimiento de una limitacin tributaria. La llamada Propuesta 2½, promul-5% gada en el ao 1980, es una iniciativa del -10% electorado mediante la cual se limita la -15% aplicacin del impuesto inmobiliario (al -20% 2,5% por ciento de los valores tasados), -25% as como tambin se restringe el creciT=trimestre miento de la recaudacin al 2,5 por ciento por ao. Eisten ecepciones a los nuevos Impuesto a las ganancias Impuesto sobre la propiedad individuales inmobiliaria incrementos, por lo ue la Propuesta 2½ Impuesto general a las ventas Impuesto a las ganancias permite al electorado municipal aprobar corporativas Fuente: Boyd (2010) anulaciones con el fin de aumentar el porcentaje de crecimiento.Wallin y zabel observaron ue los ingresos por el impuesto FIGURA 3.6.2 Valorización de precios de la vivienda inmobiliario en general crecieron un 4,58 e impuestos a la propiedad inmobiliaria (predial) por ciento entre el ejercicio fiscal 1981 y 20,0 2005 el ejercicio fiscal 2009, debido en gran 15,0 l Precio de la vivienda medida a estas ecepciones. En el ao a u 10,0 t n 1991 se propusieron un máimo de 547 e 2009 c r 5,0 o anulaciones, aunue en 1999 fueron slo p o 0,0 i 51. Sin embargo, las ciudades de menores 1995 b Impuesto predial 1991 m -5,0 a ingresos fueron las ue menos aprobaron C -10,0 los aumentos impositivos y se dedicaron -15,0 más a recortar los gastos, lo ue dio como 9 9 1 9 3 9 5 9 7 9 9 0 1 0 3 0 5 0 7 0 9 8 9 9 1 9 1 9 1 9 1 9 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 resultado, al transcurrir el tiempo, una 1 1 Año calendario diferencia de crecimiento entre las ciuFuente: Lutz, Molloy, y Shan (2010). dades ricas y pobres. Nota: 2002: El valor del impuesto predial para el trimestre 2 es una El estado de Michigan, ue ya enfrenestimación. taba la prdida de empleos en las fábricas, nos ofrece otro notable caso de estudio. Las tasas de pobrea y desempleo en Michigan son más altas ue el promedio nacional. En la ciudad de Detroit, los precios de las viviendas cayeron en picada: una vivienda promedio costaba 2007Q4
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US$97.850 en el ao 2003, pero para el ao 2009, el precio promedio cay estrepitosamente a US$11.533. Mark Skidmore y Eric Scorsone observaron ue, durante la recesin, Michigan recort los gastos de los programas de recreacin y demor los proyectos importantes y de mantenimiento de infraestructura. Según Skidmore, dicha estrategia puede resultar efectiva a corto plao, pero probablemente provoue mayores costos en el futuro. Skidmore sugiere ue la ciudad de Las Vegas o algunas ciudades de Ariona, ue ya eperimentaron serias reducciones en los precios de las viviendas, probablemente corran la misma suerte. Los gobiernos municipales en los estados de Florida y Georgia se han mantenido bastante estables hasta el momento. Florida eperiment un sorprendente aumento en los precios de las viviendas desde el ao 1994 hasta el ao 2006, antes de ue la contraccin del mercado de la vivienda causara una cada de precios en todo el estado. William M. Doerner y Keith Ihlanfeldt observaron ue la recaudacin municipal en Florida se increment durante el auge del sector de la vivienda, aunue no solamente a causa del aumento de los valores de las propiedades, y dicha recaudacin se ha mantenido bastante slida con posterioridad a la cada de los precios de las viviendas. Alm y Sjouist informaron ue la recaudacin por el impuesto inmobiliario en el estado de Georgia aument levemente entre 2008 y 2009, mientras ue los valores de las propiedades disminuyeron. En muchos casos, los gobiernos municipales mantuvieron la recaudacin aumentando la tasa del impuesto. LO qUE LA CRISIS HABITACIONAL SIGNIFICA PARA LA NIñEz La crisis habitacional implic un enorme costo para las personas, las comunidades y los gobiernos. Los residentes han debido sufrir los efectos de las ejecuciones hipotecarias, as como tambin grandes prdidas en los valores de sus propiedades (ver recuadro 3.6.1). La eistencia de viviendas deshabitadas ue van deteriorándose ha debilitado a las comunidades. Los nios ue se han visto atrapados en la crisis habitacional enfrentan situaciones de incertidumbre en cuanto al lugar donde viven, lo ue a menudo da como resultado ue deban ser transferidos de una escuela a otra. Aunue los investigadores saben ue estos cambios pueden perjudicar a los nios, todava no logran comprender en su totalidad de u manera esta crisis está afectando tanto a los alumnos como a las escuelas. En la actualidad, David Figlio, Ashlyn Aiko Nelson y Stephen Ross se encuentran analiando de u manera las ejecuciones hipotecarias afectan negativamente el rendimiento escolar de los nios. Según el análisis preliminar de estos autores, las escuelas ue se encuentran en barrios con altos ndices de ejecuciones hipotecarias posiblemente eperimenten una disminucin en la matrcula o en los recursos de la comunidad, lo ue tambin afecta indirectamente a los alumnos cuyas familias no han perdido sus hogares. Los efectos de la crisis habitacional sobre los nios, las escuelas y las comunidades tambin constituyen un tema de estudio para Jennifer Comey y sus colegas. Durante la primera etapa de su investigacin, realiada sobre las ciudades de NuevaYork y Baltimore y el Distrito de Columbia, 166
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recUADrO 3.6.1 estadístias sob as juios hipotaias
se identificaron áreas con altos ndices de ejecuciones hipotecarias. Observaron ue las ejecuciones hipotecarias habitacionales multifamiliares y de viviendas e todo país, 1 d ada 33 popitaios stá tado ua juió hipotaia. en aluiler pueden dar como resultado el desplaamiento de los inuilinos, con los consiguientes pere 2004, ats d a isis, ídi aioa d juios hipotaios a d 1,1%. juicios para las familias derivados de los trastornos en el mercado inmobiliario. La segunda fase de esta e 2009, 2,21% d todos os hogas investigacin consistirá en hacer un seguimiento de os estados Uidos tía ua juió hipotaia. los alumnos ue se transfieren a otras escuelas despus de la ejecucin hipotecaria, mediante la los ídis d juios hipotaiss aazao ias d dos dígitos aguos mados: comparacin de su antiguo barrio y escuela con el las Vgas, nvada (12,04%), ot Mys, onuevo barrio y la nueva escuela. ida (11,87%) y Md, caioia (10,10%). Comey y sus colegas tambin analiarán el rendimiento escolar de estos alumnos, en base a facut: igio, nso y ross (2010). tores tales como la asistencia, calificaciones en los eámenes e ndices de desercin escolar. Los autores hacen hincapi en la importancia de coordinar los servicios de vivienda y de educacin. Los consejeros en el área de la vivienda deben saber de u manera se ven afectados los alumnos por las ejecuciones hipotecarias, as como tambin comprender los reglamentos escolares municipales pertinentes. Un conocimiento más profundo de estos temas puede ayudar a las escuelas a aliviar la carga para los alumnos desplaados de su hogar o sin hogar. UNA MIRADA AL ExTERIOR… Y HACIA EL FUTURO Las respuestas de los gobiernos a la crisis mundial de la vivienda tambin varan en diferentes lugares del mundo y los Estados Unidos pueden aprender lecciones valiosas de algunos pases. Por ejemplo, Christian Hilber anali si los subsidios del gobierno central pueden ayudar a mantener los precios de las viviendas y descubri ue la mayora de estos subsidios parecan traducirse en mayores valores de las propiedades. Joyce Yanyun Man inform ue los gobiernos municipales en China se dedicaron a invertir en bienes races e infraestructura con el fin de estimular el crecimiento econmico. En lugar de hacer uso de los impuestos inmobiliarios, se volcaron a cobrar cuotas por el aluiler de terrenos y a tomar prstamos para financiar el desarrollo urbano. El ndice de crecimiento del PIB de China está aumentando, aunue los gobiernos municipales se encuentran endeudados en gran manera. Si tomamos en cuenta lo mencionado hasta el momento acerca de la estabilidad de los impuestos inmobiliarios en los EE.UU., China posiblemente debe considerar la aplicacin de una poltica similar en lugar de depender del cobro de cuotas únicas de aluiler para generar ingresos adicionales. Aunue los gobiernos municipales no han sufrido al mismo nivel ue los estados, en algún momento los valores tasados alcanarán las reducciones de precios de las viviendas. De hecho, según V i v i e n d a a c c e s i b l e, r e g u l a c i n u r b a n a y m e r c a d o s i n m o b i l i a r i o s
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los resultados de encuestas llevadas a cabo por la Liga Nacional de Ciudades en forma reciente, los municipios están comenando a eperimentar un debilitamiento en sus ingresos. John E. Anderson advirti ue los gobiernos municipales se encuentran en una posicin precaria: la base del impuesto inmobiliario se ha reducido y los fondos provenientes de la ARRA se agotarán, lo ue podra provocar un golpe desfasado para la recaudacin. Si, a ra del efecto de estas fueras, los gobiernos municipales aumentan las tasas impositivas, esto podra provocar ue los propietarios de viviendas demanden lmites al impuesto inmobiliario y generen otras iniciativas con el fin de reducir las tasas del impuesto inmobiliario. Anderson anali los posibles ajustes ue podran realiar los gobiernos municipales a medida ue reducen su nivel de dependencia del impuesto inmobiliario para favorecer otros impuestos alternativos. Según Hui Shan, “tanto los datos histricos como los casos de estudio sugieren ue no es muy probable ue la recaudacin del impuesto inmobiliario eperimente una seria cada en los primos aos”. El retraso entre la contraccin del mercado de la vivienda y una cada en los impuestos inmobiliarios puede darle un tiempo a la economa nacional para recuperarse, compensando as la prdida de fondos de estmulo y de ingresos por el impuesto inmobiliario mediante una recaudacin mayor de los impuestos a las ganancias y sobre las ventas. El pronstico no está muy claro, pero los gobiernos estatales y municipales deberan prepararse para lo ue los participantes de la conferencia consideran una recuperacin econmica lenta por delante. Los artículos completos de la conferencia se encuentran disponibles sin costo en el sitio web del Instituto Lincoln: www.lincolninst.edu/education/education-coursedetail.asp?id=720.
recOnOcIMIenTOS Agadmos a ritadhi chakavati, d Uba Istitut, a Tay Godo, d a Uivsidad d Mayad, y a Smida Mutau y Joa Yougma, d Istituto lio, po su oaboaió paa sibi pst sum. Asimismo agadmos a os autos y dmás asistts a a oia po patiipa ta utío dbat. Asumimos usta sposabiidad po uaqui o qu pudia xisti pst doumto. AUTOreS Y ArTÍcUlOS PreSenTADOS en lA cOnerencIA – Am, Jams, Uivsidad d Tua; y David Sjoquist, autad d estudios sob Poítias Adw Youg d a Uivsidad estata d Gogia: Rethinking Local Government Reliance on the Property Tax . – Adso, Joh e., Uivsidad d nbaska–lio: Shocks to the Tax Base and Implications or Local Public Finance. – Bhatt, rahaa, Uivsidad estata d Gogia; Joatha rok, Uivsidad rd; y May Bth Wak, Uivsidad estata d Gogia: Earmarking and the Business Cycle: The Case o Higher Education Spending. – Boyd, Doad J., Istituto d Gobio nso A. rok d a Uivsidad estata d nuva Yok Abay: Recession, Recovery and State and Local Finances.
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– chik, Howad A., Hut cog y Uivsidad d a ciudad d nuva Yok; y Adw rshovsky, Uivsidad d Wisosi–Madiso: The Impact o State Government Fiscal Crises on Vertical Fiscal Competition Between States and Local Governments. – comy, Ji, Istituto Uba; Viki B, autad d Dho y cto uma d a Uivsidad d nuva Yok; Igid Goud e, cto uma y Wag d a Uivsidad d nuva Yok; Matthw Kahua, Istituto Jaob a d a Uivsidad d Batimo; Amy e Shwatz, cto Wag Istituto d eduaió y Poítia Soia (IeSP) d a autad d cutua, eduaió y Dsaoo Humao Stihadt d a Uivsidad d nuva Yok; y laa Sti, cto Wag Istituto d eduaió y Poítia Soia (IeSP) d a autad d cutua, eduaió y Dsaoo Humao Stihadt d a Uivsidad d nuva Yok: The Foreclosure Crisis in Three Cities: Children, Schools and Neighborhoods. – caig, Stv G., Uivsidad d Housto; y edwad Hoag, Uivsidad d Mmphis: State Government Response to Income Fluctuations: Consumption, Insurance and Capital Expenses. – Do, Wiiam M., y Kith r. Ihadt, Uivsidad estata d oida: House Prices and Local Government Revenues. – igio, David, Uivsidad d noost; Ashy Akio nso, Uivsidad d Idiaa; y Stph l. ross, Uivsidad d cotiut: Do Children Lose More than a Home? The Eects o Foreclosure on Children’s Education Outcomes. – Gas, edwad l., y Joshua Gottib, Uivsidad d Havad; y Josph Gyouko, autad Whato d a Uivsidad d Psivaia: Can Easy Credit Explain the Housing Bubble? – Hib, chistia A.l., y Tmu lyytikai, autad d eoomía d lods y cto d Ivstigaió sob eoomía espaia (Serc); y Wout Vmu, Agia Hoadsa d Aáisis d Poítias eoómias cPB, Uivsidad VU y Serc: Capitalization o Central Government Grants into Local House Prices: Panel Data Evidence rom England . – Kodzyki, Yoada, y robt K. Tist, Bao d a rsva da d Boston: Forecasting House Prices at the State and National Level: Was the Housing Bust Predictable?
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3.7 La vivienda: Futuro imperfecto Ggoy K. Igam | Abi 2011
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esde el ao 2000 hasta finales de 2005, el valor del suelo residencial y las viviendas en los EE.UU. aument de US$14 a US$24 mil millones. Hasta aproimadamente el ao 2002, los aumentos en los precios de las viviendas haban seguido el patrn normal desde mediados de la dcada de 1980, perodo durante el cual los precios de las viviendas se incrementaban a la par con los ingresos de las familias. Sin embargo, a partir de 2002, los precios de las viviendas comenaron a incrementarse mucho más rápidamente ue los ingresos en la mayora de las áreas metropolitanas. Tres fueron las causas principales de esta aceleracin en los precios de las viviendas. En primer lugar, la tasa de inters para las hipotecas a 30 aos a tasa fija disminuy de un 7 por ciento en 2001 a un 4,6 por ciento en 2003, lo ue provoc una tendencia al ala en los precios de las viviendas. En segundo lugar, a partir de los primeros aos del presente siglo, los originadores de hipotecas comenaron a fleibiliar las condiciones de prstamo y a ofrecer instrumentos hipotecarios de alto riesgo (“sub prime”), tales como hipotecas sin adecuada documentacin y otros instrumentos hipotecarios de alto riesgo. Por último, la poltica nacional tendiente a aumentar la tenencia de viviendas respald esta última tendencia, ya ue una mayor disponibilidad de hipotecas pareca aumentar la capacidad para comprar viviendas. Estos cambios generaron un rápido crecimiento en las hipotecas con una alta relacin entre el prstamo y el valor de la propiedad, as como tambin la aprobacin de prestatarios con reservas financieras modestas. Este riesgo cada ve mayor en las hipotecas se vio mitigado por la creencia −basada en los índices nacionales de precios de viviendas de hacía unas décadas− de que “los pre cios de las viviendas no podran declinar”. Desde luego, en varias áreas metropolitanas los precios de las viviendas fueron reducindose desde 1989 hasta mediados de la dcada de 1990, aunue el ndice nacional de precios slo eperiment una nivelacin durante dicho perodo.
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A nivel nacional, los precios de las viviendas se redujeron en el ao 2006 y cayeron un 30 por ciento hasta el da de hoy, mientras ue la construccin de nuevas viviendas se redujo precipitadamente de 2,27 millones en 2006 a 500.000 en la actualidad, un nivel ue se encuentra por debajo del punto mnimo tpico de 1 milln de construcciones de viviendas nuevas ue se observaron en las últimas recesiones. La reduccin en el nivel de construcciones de viviendas nuevas redund en la eliminacin de millones de puestos de trabajo en la construccin y contribuy significativamente al rápido aumento de la tasa de desempleo. La crisis financiera concomitante redujo el empleo en forma más amplia como parte de una grave recesin. El incumplimiento en el pago de las hipotecas y las ejecuciones hipotecarias se dispararon a ra de la fuerte reduccin en los precios de las viviendas, ue dejaron a muchos propietarios “bajo agua”, con una hipoteca cuyo valor era mayor ue el valor de su vivienda. A esto se le sum la prdida de ingresos ue eperimentaron muchas familias debido al desempleo y un ajuste en las condiciones para otorgar prstamos, lo ue hio imposible ue muchas familias pudieran refinanciar sus hipotecas. De 2006 a 2009, unos 6 millones de viviendas se vieron sometidas a ejecucin hipotecaria, y en el ao 2010 se han presentado otros 2,9 millones de dichas ejecuciones. Es probable ue los ndices de ejecucin hipotecaria hayan alcanado un punto máimo y las presentaciones por ejecucin hipotecaria en diciembre de 2010 fueron 25 por ciento más bajas ue las de diciembre de 2009. Sin embargo, los ndices de ejecucin hipotecaria permanecen mucho más altos ue los niveles histricos: en el ao 2005, los bancos iniciaron ejecuciones hipotecarias sobre aproimadamente 100.000 viviendas. La falta de recuperacin en el ámbito de la vivienda y de otros tipos de construccin ha contribuido, a su ve, a una lenta disminucin en los niveles de desempleo. Es posible ue ahora los precios de las viviendas se estn estabiliando: los precios de las viviendas a nivel nacional aumentaron durante el segundo trimestre del ao 2010, aunue se redujeron un poco en el tercer y cuarto trimestres. A ra de esta situacin, muchos analistas pronosticaron una posible segunda ronda de reduccin en los precios. De todas formas, esta lenta disminucin ue probablemente se dará en los niveles de desempleo continuará restringiendo el crecimiento en los ingresos y la demanda para ser propietario de una vivienda. queda claro ue el sector de la vivienda no ayudará a la economa a salir de la recesin. Lo ue se necesita hoy en da es una reforma normativa con el fin de evitar ue se vuelva a producir una burbuja inmobiliaria, con la consecuente contraccin del mercado inmobiliario y el desmoronamiento financiero. Aunue se han tomado algunas medidas modestas en este sentido, todava ueda mucho por hacer. Además, la anunciada reforma de las agencias hipotecarias Fannie Mae y Freddie Mac ha provocado una mayor incertidumbre en cuanto al rumbo ue tomará el financiamiento hipotecario en el futuro. El hecho de ue las familias se han dado cuenta de ue el aumento en los precios de las viviendas no es inevitable probablemente desacelere la intencin de familias jvenes de ser propietarias y aliente a los matrimonios mayores ue eperimentan el “nido vaco” a invertir en
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activos ue resulten menos riesgosos ue la inversin en viviendas. El consiguiente crecimiento de la demanda de aluileres se dará particularmente en onas más densas de las áreas metropolitanas y dará un mpetu para lograr buenos niveles de crecimiento. Una slida demanda de viviendas slo podrá observarse dentro de algunos aos, impulsada por un crecimiento a largo plao en los ingresos, la poblacin y la formacin de hogares.
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4 Deechs de ppiedad y cnseacin
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Deechs de ppiedad y cnseacin Introduión | Vítor Ramírz-Navarro
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s ch atculs de esta seccin pesentan un denminad cmn: tds tatan se expeiencias ecientes en tn a ls instuments y mecanisms de gestin del suel en Estads Unids de Nteamica y en alguns pases de Amica Latina, tales cm el alcance y cntenid del deech de ppiedad fente a las capacidades de ls indiidus, la sciedad, ls giens, las leyes y ls tiunales paa equilia ls inteeses, muchas eces cntapuests, en tn a su us y apechamient. Ls atculs fecen un ecuent de ls elements más imptantes a deate se la plemática elacinada cn dicha gestin del suel: la accin ganizada de ppietais; las espuestas legislatias y judiciales paa la eslucin de cnflicts; las figuas y mecanisms judics de peacin y de financiamient utilizads; las pácticas más scidas paa asegua supeficies e inclusie ecuss, cm el agua la ida sileste, paa ls ppsits de cnseacin. Ls instuments que eisan ls autes cnfiguan un ampli espect temátic elacinad cn el suel y la ppiedad: la exppiacin; la cnstitucin de seidumes; la integacin de pacelas; ls fideicmiss; el efend efendum ciudadan, as cm ls mecanisms de financiamient paa la cnseacin de espacis aiets. Tienen que e cn la accin plica y el ejecici de sus ptestades de gien; pe tamin y fundamentalmente, cn la accin piada, cn el ejecici de la luntad cm fuente de cntats y seidumes; e inclusie cn accines ciudadanas cn cntenids electales. Ests texts dan testimni de que la cnseacin cuenta hy da cn una accin cada ez más amplia de ls indiidus en su pmcin y cntl. Igualmente eelan la eisin ctica que se está dand se la cnfiguacin, alcances y lmites de ls deechs de ppiedad. Se cuestina tamin el papel y espnsailidades de ls agentes plics e institucines que inteienen en la egulacin y gestin del suel (leyes, tiunales, fiscalidad, financiamient, ente ts temas), sin que el análisis y la ctica est exenta de ppuestas y cmpmiss pesnales de sus autes.
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EL DEbATE SobrE LA ProPIEDAD Haey M. Jacs descie el mimient en p de ls deechs de ppiedad en ls Estads Unids, que inici hace más de 20 añs y que usca cmati las leyes, plticas y pgamas plics se el us del suel, elacinadas cn la pteccin de especies, el cecimient uan inteligente y la pteccin de tieas de culti y ts espacis. refiee que la calicin en que dei el mimient “sstiene que dichs intents p administa y estingi la ppiedad piada an en cnta del espitu estadunidense, sn ineficientes y, en ltima instancia, ineficaces”. El aut da cuenta de las estategias legales, plticas y judiciales de ls defenses de ls deechs de ppiedad. Ente las accines judiciales efiee ls esultads y efects amialentes del fall de la Cte Supema en la causa Kelo vs. City ofNew London, de 2005. Dich cas ad la cuestin se si el gien tiene n deech de exppia teens piads cuand tendán cm finalidad cea mayes ptunidades de desall ecnmic a la ciudad. Descie las cuestines fundamentales implicadas: ¿Cuánd es aznale y legtim que el gien exppie inmueles segn las facultades tgadas en la cláusula de exppiacin? y ¿Existen lmites a las nmas guenamentales aznales, más allá de las cuales el ppietai de un inmuele tiene el deech de ecii algn tip de cmpensacin? Paa su espuesta, el aut ns fece una pespectia histica de la legislacin cnstitucinal nteameicana y una eisin intenacinal se el cnflict scial y ls deechs de ppiedad. Temina egalándns la apeciale leccin de ls Estads Unids: “ls indiidus n pueden tene deechs de ppiedad ilimitads” “…deid a que la cuestin de la ppiedad esulta tan imptante tant paa la tea pltica cm paa la ecnmica (y, en el cas de ls Estads Unids, paa nuesta histia fundacinal y nuests mits cultuales) (es) que luchams p este tema tal cm l hacems”. EL PoDEr DEL ESTADo Ls atculs de Antni Azuela y de Amnn Lehai y Ami N. Licht se enfcan en el tema de la exppiacin. El atcul de Azuela analiza las difeentes cndicines p las que está camiand la fma y ls alcances de la exppiacin en difeentes pates del mund. recnce en la exppiacin un de ls instuments pincipales de las plticas de suel, que en la actualidad tiene una gan esistencia scial. “Las campañas p ls deechs de iienda, ls mimients en p de la defensa de ls deechs de ppiedad y el actiism legislati y judicial sn alguns de ls factes que están mdificand las cndicines en las cuales ls giens ejecen su facultad de exppiacin.” El aut paece efenda la histia que ns haa cntad Haey Jacs, al afima que “la liteatua paece indica que, sal algunas excepcines, la tendencia de ls camis legales en las ds ltimas dcadas ha sid la de educi la facultad de exppiacin. As, se han ftalecid ls deechs de ls ppietais, tant paticulaes cm clectis, en elacin cn el estad”. 176
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Ls plemas apaecen tant paa defini el us plic, cm paa la deteminacin de la cmpensacin justa fente a ls deechs de ppiedad; cuestines que llegan a la definicin misma del se pltic de ls estads. Amnn Lehai y Ami N. Licht tamin adan el tema de la exppiacin. Al igual que ls autes pecedentes, aluden al cas Kelo vs. City of New London, as cm sus efects amialentes, pe su enfque, sin deja de fece antecedentes y diagnstics, usca fines páctics: ppne un mdel paa la aglmeacin de suels y la inteencin de la ppiedad mediante cpacines de desall. recnciend que “el cnsentimient unánime n es un equisit aznale paa ests pyects de gan escala”, dan cuenta del dilema dictma incmda: “cuand se phe el us de la exppiacin paa ciets tips de desalls piads cn fines de luc, es psile que n se puedan cnceta pyects cn eneficis piads y plics”. P t lad, cuand se pemite el us de la exppiacin paa esle plemas “anticmunes”, el gien y las teceas pates que paticipan en el pyect se enefician del aument del al del suel agupad, ya que la cmpensacin de ls ppietais iginales se asa en el al just de mecad antes de la ealizacin del pyect”. Despus de fece un eisin a las institucines existentes, ppnen cm slucin a la cpacin de desall paa fines especfics, detalland sus mecanisms de peacin, que pemitan amniza el cicul de la exppiacin cn el cuadad del mecad. EL PoDEr DE LA voLUNTAD Ls atculs de Geald Kngld, Jan Yungman y Mak C. Ackelsn, as cm el de H. Spence banzhaf, Wallace E. oates y James Sanchiic dan cuenta de ls pgesis esfuezs piads paa destina suel a la cnseacin. Más allá de ls instuments plics, hy en da hay un ceciente nme de áeas que encuentan estatus de pteccin cnta el apechamient uan gacias a la luntad de sus ppietais, a la accin de ganizacines n guenamentales y al quehace ciudadan. Geald Kngld se efiee a que en ls ltims 25 añs, en Estads Unids, se ha pducid un aument significati en las seidumes de cnseacin p pate de ganizacines piadas sin fines de luc. Destaca sus eneficis: utilizan las fuezas de mecad, sin cecin guenamental, paa lga sus jetis; sn efectias en cuant al cst; y, epesentan la lie eleccin de ls ppietais. Ppne que las leyes elatias a las seidumes deen ftalecese, sin deja de adeti sus plemas: csts y sacificis fiscales, ausencia de paticipacin plica en su pces de ceacin, y igidez paa su administacin y cami. El atcul eala ls lgs deiads de estas seidumes y sugiee algunas efmas. Pesenta la elucin de su tatamient legislati, afimand que en ls en ls ltims 30 añs, tds ls estads han apad leyes que pemiten las seidumes de cnseacin piadas, sumand más de 3,64 millnes de hectáeas en psesin de las ganizacines cnseacinistas. Deechs de ppiedad y cnseacin
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JanYungman esza la situacin de ls deechs de ppiedad sin psesin en Estads Unids y sus tendencias hacia el futu. Analiza las mdalidades de este usual tip de deechs, pesentand ls aguments a fa y en cnta de las plticas elacinadas cn las “seidumes”, que sn su fma más cmn de manifestacin. Su expsicin pemite cmpende el ang flexiilidad en que puede ejecitase el deech de ppiedad se la dispsicin del suel. En tmins páctics, la luntad del ppietai puede cnstituise cm una fuente de ligacines pemanentes que gaitan se el apechamient del suel, inclusie más allá de las dispsicines legales, cn efects judics y ecnmics sutiles y cmplejs que el aut expne en su text. Mak C. Ackelsn elata una seie de expeiencias se ls fideicmiss de suel paa la cnseacin. Maca una difeencia ente el taaj que desalla Iwa Natual Heitage Fundatin y ts fideicmiss en la mateia, ecalcand que hay que genea cnexin ente el suel, la gente y la cmunidad. H. Spence banzhaf,Wallace E. oates y James Sanchiic fecen una seie de dats estadstics se el us exits de efendum paa cnsea suels cn una amplia gama de jetis de al eclgic, esttic e histic y de espacis aiets. Matthew McKinney inda un panama de las plticas paa incula el us del suel cn el aastecimient de agua, feciend algunas sugeencias paa la inestigacin, la educacin y el desall de plticas psteies. Pese a que sn temas insepaales, en el teen de las decisines su isin aticulada es un fenmen eciente. Desde lueg el us de ams ecuss tansita p ls deechs de ppiedad, ls mecads y la pltica. El aut ns pesenta diess enfques que se han expeimentad en la asignacin de ess ecuss escass y esle ls cnflicts, finalizand su text cn una ppuesta paa la squeda de una tica del agua y del suel. Ls ch atculs tatads, n sl sn una initacin a cnce y pfundiza ls temas actuales y plmics se la gestin de ls ecuss cmunes, sin tda una pcacin a la eflexin, a la ctica y la paticipacin, paa cnstui las ciudades justas y eficientes que necesitams. En ese sentid, eci y cele la ppuesta de Matthew McKinney, de cnstui junts una tica del agua y del suel.
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4.1 El cnflict scial se ls deechs de ppiedad Harvy M. Jaob | Abril 2007
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l hech de que existe un cnflict scial en tn a ls deechs de ppiedad es eidente paa cualquiea que apenas haya pestad alg de atencin a ls medis de cmunicacin nacinales. En la tapa del nme del mes de agst de 2006 de la eista Parade (un suplement dminical que acmpaña a muchs peidics de tiada lcal de ls Estads Unids) apaeca una familia de 5 pesnas y, a su lad, un titula que deca: “¿El gien se lleaá su casa?”. La nta, escita ceca de un añ despus del fall de la Cte Supema de EE.UU. en la causa Kelo vs. City of New London, captuaa tamin las dimensines que haa tmad este cnflict en la sciedad. Esta n fue la pimea ez que ls medis de cmunicacin nacinales se dedican a infma aceca de la cntesia se ls deechs de ppiedad. En 2005, apenas se di a cnce el fall de la Cte Supema en el cas Kelo, muchs peidics cuien la histia, cm p ejempl el New York Times, que titul un atcul en pimea plana de la siguiente manea: “Fall desencadena un tia y aflja se ls deechs de ppiedad”. Ya en el añ 1995, la eista Time ealiz en su pimea pagina una nta aceca de ls deechs de ppiedad: “N me pasen p encima: un análisis de la ceciente eelin del este desde dent”. EL MovIMIENTo DE LoS DErECHoS DE ProPIEDAD Y SU ESTrATEGIA PoLíTICA En ls Estads Unids, este cnflict está estechamente ligad al sugimient de l que denminams “el mimient de ls deechs de ppiedad”, que data del añ 1988 (bick y Cawley 1996). L que existe hy en da es una calicin nacinal cuys jetis sn las leyes, plticas y pgamas, tant nacinales y estatales cm municipales, que esan se el us del suel y el medi amiente, tales cm las elacinadas cn la pteccin de especies en pelig de extincin, el cecimient uan inteligente y la pteccin de tieas de culti y znas pantansas (Jacs
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1995). Esta calicin sstiene que dichs intents p administa y estingi la ppiedad piada an en cnta del espitu estadunidense, sn ineficientes y, en ltima instancia, ineficaces. Ls defenses de ls deechs de ppiedad en un pincipi haan decidid cmina una estategia legal cn una estategia de plticas y legislatia (Jacs 1999). En ests pimes tiemps, la estategia apuntaa al niel nacinal, cn la intencin de analiza l que pda lgase a tas de la legislacin emanada de la ficina pesidencial y del Cnges (Flsm 1993). Sin emag, esta estategia ápidamente cami su dieccin y se enfc a niel estatal, dnde encnt un ámit apt. A pati de 1991, cada un de ls estads se encag de analiza leyes estatales que apyaan la psicin del mimient de ls deechs de ppiedad y, paa el añ 1996, 26 estads haan apad sus leyes espectias (Emesn y Wise 1997; Jacs 1999). Ests estads se encuentan a ams lads del Mississippi, sn estads tant “js” (epulicans) cm “azules” (demcatas), y se extienden desde Maine hasta Washingtn, y desde Dakta del Nte y del Su hasta Texas. Al pincipi, la calicin de ls deechs de ppiedad taaj p pduci ds tips de leyes estatales. Las leyes de cmpensacin, adptadas en seis estads, estalecen el pcentaje exact de cmpensacin al que tiene deech un ppietai. Las leyes de ealuacin del impact de exppiacin (TIA, p sus siglas en ingls) equieen que una unidad del gien estatal elae un 180
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infme se el impact pale que puede tene una ley, pltica pgama ppuest se ls deechs de ppiedad piada; las TIA han sid adptadas en 17 estads. Ests ds enfques legislatis epesentan la pimea la de leyes estatales y de hech incluyen la maya de este tip de ley. En gan medida, estas leyes fuen apadas ente 1991 y 1995. Sin emag, paa spesa y fustacin del mimient de deechs de ppiedad, estas leyes paecien tene muy pc impact (Jacs 1999). A mediads de la dcada de 1990 ls actiistas del mimient de ls deechs de ppiedad adptan un tece enfque en cuant a las leyes estatales y elaan leyes paa la eslucin de cnflicts del estil “sentmns y halems del asunt en fma aznale”. Ds estads (Maine y Flida) adptan este enfque. Sin emag, a fines de la dcada de 1990, alguns actiistas del mimient de ls deechs de ppiedad cmenzan a cuestina esta estategia. Sus ldees haan actuad eficientemente al apa leyes estatales y a niel del cndad y al atae una imptante cantidad de atencin de pate de ls medis de cmunicacin hacia su causa, pe n haan lgad camia la fma fundamental en que el gien actuaa fente a la ppiedad piada. En las eleccines del añ 2000, ls defenses del mimient de ls deechs de ppiedad ien una ptunidad paa le a tma medidas a niel nacinal a tas de la pesidencia y el cnges. Sin emag, ais factes (pincipalmente, el impact sistmic que tu el incidente del 11 de septieme de 2001 se las piidades administatias y la ealineacin del cnges) ligan al mimient a egesa a su estategia estatal (Jacs 2003). En nieme de 2000 y 2004, ls actiistas de ls deechs de ppiedad patcinan una iniciatia de tacin de una ley de cmpensacin en oegn, que apuntaa diectamente a limita la influencia y el impact del enfque que, duante 30 añs y cn gan ecncimient a niel nacinal, haa adptad el estad paa gestina ls temas de planificacin y gestin de la expansin uana (ozawa 2004). La iniciatia de tacin de nieme de 2004, denminada Medida 37, se ap cn el 61 p cient de ls ts y liga a ls giens estatales y municipales a tma alguna de estas medidas: elimina ls equisits de la ley de planificacin de hace 30 añs paa las ppiedades cuys dueñs ean ppietais de las mismas antes de la adpcin de dicha ley y cntinan sindl hasta este mment; u fece una cmpensacin a dichs ppietais p hae cumplid cn la ley. Deechs de ppiedad y cnseacin
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La adpcin p maya de la Medida 37 en oegn di un nue mpetu al mimient de ls deechs de ppiedad, que tman medidas paa pde apa leyes de este estil en Clad, Flida, Calina del Su, Washingtn, Wiscnsin y Wyming. Sin emag, las psiilidades de duplica la Medida 37 sn limitadas, deid a que muy pcs estads pseen un pgama de planificacin del us del suel aplicale a td el estad cm el de oegn, y a que este enfque es much más iale en aquells estads que pemiten las iniciatias ciudadanas. N stante, el mimient de ls deechs de ppiedad tm nue impuls a az del fall apaentemente desfaale de la Supema Cte de EE.UU. en el cas Kelo en 2005. En dich cas, que se decidi p un magen de un t (5-4), se plante la cuestin de si el gien tena el deech de exppia teens piads cuand dichs teens se utilizaan paa cea mayes ptunidades de desall ecnmic y se aumentaa la tiutacin inmiliaia. Apaentemente, al emiti dich fall, la Cte di un glpe al mimient de ls deechs de ppiedad, aunque las medidas tmadas psteimente a niel estatal ns dejan pensand. El cas Kelo estaleci l que se pemita segn la ley fedeal, pe n estipulaa cm deean actua ls estads. El fall dej en cla que ls estads pdan estingi el ang de actiidad guenamental pemitida dent de ls lmites de las cnstitucines y leyes estatales, y est es pecisamente l que ha cuid. Ls actiistas de ls deechs de ppiedad están utilizand el fall del cas Kelo paa inicia cnesacines plicas aceca de ls deechs de ppiedad, cn la intencin de que ls ciudadans puedan deati se ds cuestines: 1) ¿Cuánd es aznale y legtim que el gien exppie inmueles segn las facultades tgadas en la cláusula de exppiacin? y 2) ¿Existen lmites a las nmas guenamentales aznales, más allá de las cuales el ppietai de un inmuele tiene el deech de ecii algn tip de cmpensacin? El mimient ha tenid xit al llea este deate al plan plic, pmcinándl en ls medis de cmunicacin más imptantes, cm la eista Parade, y han lgad ais ts a fa de su psicin en 34 estads (e figua 4.1.1). El cas Kelo (pincipalmente, y, en segunda instancia, la Medida 37) pemiti a ls actiistas de ls deechs de ppiedad da una isiilidad nacinal a la cuestin y estalecela cm una lucha ente el gien y ls desallades, p un lad, y ls ppietais, p el t. Ce que estas ds medidas, en cnjunt, han genead un tece tip de enfque paa las medidas de niel estatal en este sigl. PErSPECTIvA HISTórICA La justificacin del mimient de ls deechs de ppiedad tiene sus aces más pfundas en el ped fundacinal de ls Estads Unids. Ls deechs de ppiedad fuen un tema de gan pecupacin paa ls fundades, quienes cnsidean que la pteccin de la ppiedad ea una de las funcines pincipales del gien en fmacin (Ely 1992). En el deate aceca de la atificacin de la ppuesta de cnstitucin de EE.UU., James Madisn escii en el ensay Nº 54 182
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FIGURA 4.1.1
Estado de la legislación sobre expropiación (2006)
Prohibición sobre desarrollo privado y reforma sustantiva de áreas decadentes (17) Aumento de protecciones contra la expropiación (17)
No hubo sesión en 2006 (3)
No logró aprobar reforma (13)
Fuente: Castle Coalition, www.CastleCoalition.org. Actualizado: 13 de noviembre de 2006.
de Federalist Papers l siguiente: “(…) el gien se estalece n sl paa la pteccin de las pesnas sin tamin paa la pteccin de la ppiedad”. Muchs ts estuien de acued, tales cm Alexande Hamiltn y Jhn Adams. Este ltim expes que “(…) la ppiedad dee aseguase , de l cntai, la lietad n puede existi. En el mism mment en que la sciedad admita la idea de que la ppiedad n es alg tan sagad cm las leyes de Dis y que n existe fueza de la ley justicia plica paa ptegela, entnces cmienzan la anaqua y la tiana”. N stante, fue Thmas Jeffesn quien leg al estadunidense mden la imagen más duadea de su pespectia: el pequeñ agicult ppietai. Segn Jeffesn, deid a que el pequeñ agicult ppietai ea dueñ de su ppia ganja y pda pduci su ppi aliment y cmustile paa s mism y su familia, n tena ligacines paa cn nadie y, litealmente, tena Deechs de ppiedad y cnseacin
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la lietad de ejece sus punts de ista pltics cm demcata. Paa Jeffesn, el simple hech de se ppietai ceaa las cndicines necesaias paa que existiea la demcacia. El escptic más pminente en cuant a esta cuestin fue benjamin Fanklin. En el deate en tn a la cnstitucin estatal de Pensilania, expes l siguiente: “La ppiedad piada es una ciatua de la sciedad y se encuenta sujeta al llamad de la sciedad cuand as l equiean sus necesidades, aun hasta el ltim penique”. Fanklin paeca cnsidea cm alg legtim el deech plic de cea, ecea, exppia y egula la ppiedad de manea que se cumpliean ls fines plics. As, la cuestin de la ppiedad piada se tn un plema cnfus paa ls fundades. ¿Cm se eslien ests punts de ista tan dispaes? Mediante la amigüedad. En 1776, la Declaacin de la Independencia pmeta a cada estadunidense (es deci, lie, lanc y hme) “la ida, la lietad y la squeda de la felicidad”, n “la ida, la lietad y la ppiedad” (que es l que Jeffesn deseaa que expesaa la Declaacin). Uns 11 añs más tade, cuand se adpt la Cnstitucin de ls EE.UU., sta n deca nada tampc aceca de la ppiedad piada asada en el suel. N fue sin hasta 1791, cuand se adpt la Declaacin de Deechs, que la fase aceca de la “exppiacin” apaeci cm cláusula final de la Quinta Enmienda de la Cnstitucin: “(…) y tampc se exppiaá la ppiedad piada a ls fines del us plic sin que medie una justa cmpensacin”. Duante el ped clnial y el sigl pstei, ls desacueds en tn al luga que cupaa la ppiedad piada en la demcacia y el significad exact de la cláusula se exppiacin fuen, en su maya, de tinte teic. Hu muy pcas eglamentacines en cuant al suel, segn las entendems hy en da. Cuand el gien deteminaa que dea exppia inmueles, el us cn fin plic p l geneal quedaa cla (tieas paa una escuela, un camin u t seici plic) y el ppietai ecia una cmpensacin. Duante gan pate de ls sigls XvIII y XIX hu muy pcs cnflicts sciales en tn a ls deechs de ppiedad piada. El nue pas tena tieas en aundancia. L que dminaa el deate plic ea la dispsicin de las tieas plicas, n la administacin de las tieas piadas. El sigl XX mac el cmienz de un nue ped en el us del suel en ls Estads Unids, cuand las plticas plicas ya n se enfcaan tant en la cuestin de las tieas plicas sin en temas más pecupantes, tales cm la inmigacin, la industializacin y la uanizacin. El cens de EE.UU. de 1920 egist ficialmente el cami de una nacin ual hacia una nacin uana. Y fue en espuesta a ests camis que nacien la planificacin mdena y una nuea elacin ente el estad y el indiidu a tas de ls deechs de ppiedad piada. A medida que las ciudades y ls estads cmenzan a apa nmas se salud y seguidad plicas en cndicines espaciales y ecnmicas camiantes, sugi la pecupacin aceca de cuáles sean ls lmites adecuads a las nmas guenamentales. Se slicit entnces a la Supema Cte de ls EE.UU. que intepetaa el significad de la cláusula de exppiacin a la luz de cndicines muy difeentes a las que einaan cuand dicha 184
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cláusula fue escita. Al pincipi, la espuesta de la Cte ante la pegunta de si existan lmites a las nmas guenamentales se ppiedad piada fue un simple y tajante “n”. En 1915, la Cte afim el deech del gien de egula sin la ligacin de fece cmpensacines de ningn tip (Hadacheck vs. Sebastian 239 US 394 [1915]). N stante, mens de 10 añs despus, la Cte paeci camia su pinin cmpletamente. En el cas Pennsylvania Coal vs. Mahon (260 U.S. 393 [1922]), la Cte emiti su fams dictamen, mediante el cual defina el cncept de expropiación normativa paa el sigl XX. En este dictamen, que esn a tas de ls añs, la Cte expes: “La egla geneal (…) es que, aunque la ppiedad puede egulase hasta ciet punt, si dicha egulacin se excede, seá ecncida cm una exppiacin” (página 415, nuest nfasis). Una egulacin puede se equialente a una exppiacin segn la Quinta Enmienda. De se as, dee existi una cmpensacin. Pe la Cte n explic exactamente dnde se taza la lnea diisia ente una egulacin “que se excede” y una egulacin que n l hace. El sigl XXI cmenz cn ds cass ntales. En el añ 2002, la Cte atific la alidez de una matia de casi tes añs se un desall. En una decisin que faeci al gien, la Cte expes que la planificacin y egulacin municipal sn funcines guenamentales nmales y peistas, y que la Cte n hallaa azn alguna paa intefei en la actiidad haitual de planificacin (Tahoe-Sierra Preservation Council vs. Tahoe Regional Planning Agency (535 U.S. 302 [2002]); Kayden 2002). Psteimente, en juni de 2005, la Cte emiti su fall en el esnad cas Kelo vs. City of New London (125 S. Ct. 2655 [2005]). El mensaje diigid al mimient de ls deechs de ppiedad paeci muy cla: aun cuand la Cte, en 1922, indic que exista una lnea que diida cuánd la actiidad guenamental se estaa “excediend”, en ealidad muy pc de l que llea a ca el gien se cnsidea cm un act que cuza dicha lnea. EL CoNTEXTo MUNDIAL ACTUAL Ls estadunidenses piensan que están especialmente sensiilizads en cuant a ls plemas elacinads cn ls deechs de ppiedad y pueden llega a cmpenetase en fma paticula cn ests temas. Aun as, ls deechs de ppiedad y el cnflict scial en tn a dichs deechs es tamin un de ls plemas más candentes en la pltica plica intenacinal. La cada del cmunism en gan pate de la esfea de influencia de la ex Unin Sitica hace más de 16 añs encendi una eaccin en cadena en la que decenas de nacines se apesuan a adpta ls sistemas pltics y ecnmics ccidentales. Pe ¿cm se da cmienz a un gien demcátic y a un sistema ecnmic de mecad? Tant la tea pltica cm la ecnmica indican que ams sistemas equieen el fundament de gaantiza ls deechs de ppiedad piada. La dcada de 1990 fue un ped en el que se pmi en fma actia la ppiedad piada p pate de ganizacines intenacinales de asistencia al desall, tant ilateales cm multilateales, tales cm la Agencia paa el Desall Intenacinal de ls EE.UU., las Nacines Deechs de ppiedad y cnseacin
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Unidas y el banc Mundial. Cm esultad, pases tan dismiles ente s cm Alania, Sudáfica y China uscan actiamente ecii este tip de asistencia. El cas de China esulta paticulamente inteesante. Duante ls ltims 10 añs, China ha estad luchand aceca de la manea de efma su cnstitucin cn el jeti de ecnce la existencia de la ppiedad piada, aun cuand hacel epesenta una ilacin a la tea fundamental maxista-leninista. N stante, ls ldees guenamentales chins se han dad cuenta de que n pueden atae inesines intenacinales sin ealiza una efma al sistema de ppiedad. Las inesines n llegaán si n existe una gaanta de que el gien n cnfiscaá aitaiamente ls teens e inmueles. Esta cuestin tamin está dand que hala en el mund desallad. Duante gan pate del sigl XX, ls planificades estadunidenses seaan las demcacias sciales de Eupa ccidental cm mdels a segui a la ha de planifica ciudades, cntla la expansin uana descntlada, administa paisajes y ptege ls ecuss amientales ctics. Ls eupes, cn su tadicin de giens fuetes y deechs de ppiedad indiidual diles (en cmpaacin cn ls de ls Estads Unids) paecan tene la slucin. Sin emag, en la actualidad, ls eupes sean a ls Estads Unids en usca de un mdel de ecnma fuete y demcacia slida. Aunque ls pases eupes pseen esta ltima, n tienen la pimea.Y si el cnsej de cea ecnmas de mecad fuetes y demcacias slidas es l suficientemente uen paa Áfica, Asia, Amica Latina y Eupa Cental y oiental, ¿p qu n puede sel tamin paa Eupa occidental (Jacs 2006)? UN FUTUro INCIErTo Ls Estads Unids fecen una leccin en esta áea: ls indiidus n pueden tene deechs de ppiedad ilimitads. La inencin de la znificacin en la dcada de 1920 y la geneacin de las leyes mediamientales en las dcadas de 1960 y 1970 se encuentan aaigadas en la metáfa que ppulaiz Gaett Hadin, “La tagedia de ls cmunes”. Hadin intentaa demsta que exista una falta de amna ente la lgica que ls indiidus uscaan al tma sus ppias decisines se tieas y ecuss y la lgica que hasta ells misms ecncean cm sensata desde un punt de ista scial. As, p ejempl, es lgic paa m endele a un desallad las tieas de culti que pse en ls lmites uans al peci de mecad más alt que pueda ecii; sin emag, si tds ls ppietais de tieas de culti se cmptaan de esta manea, pedeams cm clecti tdas las tieas de culti. En ls Estads Unids hems desallad una elacin muy cmplicada ente ls deechs del indiidu y ls deechs de la sciedad se la ppiedad… una elacin que enegciams cntinuamente. Es pecisamente deid a que la cuestin de la ppiedad esulta tan imptante tant paa la tea pltica cm paa la ecnmica (y, en el cas de ls Estads Unids, paa nuesta histia fundacinal y nuests mits cultuales) que luchams p este tema tal cm l hacems.Y ce
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que lucha p est es, en ealidad, alg uen. ¿P qu? Pque es en la lucha aceca de la ncin especfica de ppiedad (qu significa, qu papel cumple, cuáles sn las pegatias de ls ecins, las cmunidades y las geneacines futuas) que nsts, cm estadunidenses, pdems cmpende quines sms y qu ceems aceca de nsts misms y de nuesta sciedad. ReeReNcIAs Brik, Philip D. y R. MGrggor cawly, ditor. 1996. A wol in the garden: The land rights movement and the new environmental debate. Lanham, MD: Rowman y Littlfld. ely, Jam. W. Jr. 1992. The guardian o every other right: A constitutional history o property rights. Nuva York: Oxord Univrity Pr. emron, Kirk y charl R. Wi. 1997. statutory approah to rgulatory taking: stat proprty right lgilation iu and impliation or publi adminitration. Public Administration Review 57(5): 411–422. olom, Robin e. 1993. exutiv ordr 12,630: A pridnt’ manipulation o th ith Amndmnt’ jut ompnation lau to ahiv ontrol ovr xutiv agny rgulatory diion making. Boston College Environmental Aairs Law Review 20(4): 639–697. Jaob, Harvy M. 1995. Th anti-nvironmntal, ‘wi u’ movmnt in Amria. Land Use Law & Zoning Digest 47(2): 3–8. ———. 1999. State property rights laws: The impacts o those laws on my land cambridg, MA: Linoln Intitut or Land Poliy. ———. 2003. Th politi o proprty right at th national lvl: signal and trnd. Journal o the American Planning Association 69(2): 181–189. ———. 2006. Th “taking” o europ: Globalizing th Amrian idal o privat proprty? Doumnto d trabajo. cambridg, MA: Linoln Intitut o Land Poliy. Kaydn, Jrold. s. 2002. Taho-sirra Prrvation counil v. Taho Rgional Planning Agny: About mor than moratoria. Land Use Law & Zoning Digest 54(10): 3–5. Ozawa, conni, d. 2004. The Portland edge: Challenges and successes in growing communities . Wahington, Dc: Iland Pr.
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4.2 La exppiacin del suel aleded del mund: Tendencias intenacinales en el us de la exppiacin cn fines plics Antonio Azula | Julio 2007
L
a exppiacin (compulsory purchase, expropriation, eminent domain, sl “taking”) es la institucin legal que le pemite a un gien adquii un ien en cnta de la luntad de su ppietai cn un fin plic deteminad. Esta heamienta se ha utilizad duante much tiemp cm un de ls instuments pincipales de las plticas de suel, aunque en la actualidad es jet de numesas cticas, ya que se enfenta a una gan esistencia scial en muchas pates del mund. Las campañas p ls deechs de iienda, ls mimients en p de la defensa de ls deechs de ppiedad y el actiism legislati y judicial sn alguns de ls factes que están mdificand las cndicines en las cuales ls giens ejecen su facultad de exppiacin. En alguns cass, estas sn uenas nticias. El sugimient del gimen demcátic en ais pases ha educid las exppiacines aitaias y existen nueas fmas de pteccin legal que ayudan a ls ppietais y agicultes que han sid pejudicads p pyects de infaestuctua. Pe al mism tiemp, el hech de satisface las difeentes necesidades plicas se ha uelt un tema muy cmplej, pecisamente deid a que la facultad de exppiacin se ha deilitada. En áeas metplitanas tales cm Sã Paul, basil, ls falls judiciales han ligad a ls giens municipales a paga cmpensacines exitantes, l que ha tad apaejadas enmes cnsecuencias ecnmicas. En la Ciudad de Mxic, ls cnflicts se ls cass de exppiacin llean al pas al de de una cisis cnstitucinal deid a un actiism judicial extem y ene. Al igual que la institucin de la ppiedad piada en geneal, la exppiacin paa fines plics genea un deate idelgic en el que muchs seades se pnuncian a fa en cnta cm cuestin de pincipi, aunque esulta difcil nega el hech de que hay una justificacin paa
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que esta facultad exista cuand la necesidad plica se cnsidee más imptante que ls inteeses de ls ppietais del teen. En este atcul analizaems las difeentes cndicines que, en distintas pates del mund, están camiand la fma y ls alcances de la exppiacin (Azuela, Heea y Saaeda 2009). Tmaems cm punt de efeencia la hiptesis de que ls sistemas legales en td el mund están cnegiend hacia ls pincipis y nmas estalecids en la ley de exppiacin de ls Estads Unids de Amica (Jacs 2006; Wdman,Wanitzek y Sippel 2004). UN MALESTAr CrECIENTE Hace n much tiemp, segn ls enfques dminantes en el deech uanstic, la planificacin y las ciencias sciales en geneal, la exppiacin de tieas ea un cmpnente cucial en cualquie estategia de desall. Sin emag, desde pincipis de la dcada de 1980 se tn eidente que la exppiacin impna un alt cst scial, cm en el cas de las epesas en ls pases en as de desall. En la ltima dcada del sigl XX, el nme de pesnas desplazadas deid a ls pyects de infaestuctua lleg a ente 90 y 100 millnes (Cenea y McDwell 2000). El cncept de exppiacin n dee cnfundise cn el de easentamient, ya que ste puede cui sin que exista una exppiacin, y iceesa, aunque esulta imptante tene en cuenta amas situacines paa pde ecnce ds fmas extemas de cst scial. P un lad, existe un alt impact scial y humanitai en las exppiacines en las que se tman las tieas sin ninguna cmpensacin ( una cmpensacin muy aja) y la gente es ligada a aandna el luga en el que haita. P t lad, ls pcedimients de exppiacin pueden genea alts csts paa la sciedad en geneal en cas de que, deid a falls judiciales, ls giens se ean ligads a paga sumas exitantes a ls ppietais, tal cm cui ecientemente en Mxic y basil. Ls camis cultuales tamin han tenid su influencia en este asunt. Las epesas, las autpistas y ls puets han pedid el encant que una ez tuien cm smls de pges. A medida que ls aguments amientalistas y sciales en geneal can imptancia en la pinin plica, tma eleancia una esistencia genealizada a dichs pyects de infaestuctua a gan escala. Un ejempl de est es el fallid plan paa cnstui un nue aepuet en la Ciudad de Mxic. Despus de una intensa psicin p pate de las cmunidades cuyas tieas el gien quea exppia y la pstei milizacin de dcenas de ganizacines sciales de distintas pates del pas, el gien fedeal decidi aandna el pyect en el añ 2002. En ls Estads Unids, tant ls actiistas pltics cm ls judiciales han intentad seiamente limita de alguna manea las facultades de exppiacin. El mimient de ls deechs de ppiedad gza de un ceciente apy en ais estads y ha lanzad iniciatias a tal efect (Jacs 2007). Al mism tiemp, cietas causas eleadas a la Supema Cte de ls EE.UU. han esucitad el deate se si es cect exppia teens a una pesna paa dásels a ta, aun cuand esta ltima tenga la intencin de pme pyects de desall mediante ls cuales la cmunidad tenda eneficis. N stante, un cas clee tal cm Kelo vs. City of New London n indica una tendencia geneal. ¿Pdems sae qu es l que está cuiend en la páctica? Deechs de ppiedad y cnseacin
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FIGURA 4.2.1
Superficie expropiada según el tipo de expropiación, 1968 – 2004 (hectáreas)
25.000 Infraestructura urbana Regularización 20.000
15.000
10.000
5.000
0 8 6 9 1
0 7 9 1
2 7 9 1
4 7 9 1
6 7 9 1
8 7 9 1
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0 0 0 2
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Fuente: Saavedra (2006).
CAMbIoS EN LAS PoLíTICAS: HECHoS Y TENDENCIAS En la medida en que la exppiacin se utilice cm un instument de pltica de suel, la ealuacin de su us equiee dats cuantitatis. Deems sae cuán genealizad está su us, cn qu fines y cm se mdifica su utilizacin a medida que tanscue el tiemp. Sin emag, hay una gae falta de fuentes ficiales que ns inden este tip de infmacin sistemática y dats peciss. Las pincipales fuentes de infmacin sn ls pdees judiciales de cada gien, que indan infmacin de gan al cualitati paa pde cmpende la manea en que se tatan ls cnflicts se exppiacines, aunque n dcumentan la cantidad de cass que no llegan a cnetise en un cnflict legal. En un pyect patcinad p el Institut Lincln, se ela una ase de dats, que lle ais meses de pepaacin, cn ls decets de exppiacin emitids p el gien fedeal de Mxic ente 1968 y 2004, la cual n incluye infmacin aceca de ls mnts de cmpensacin que se pagan (Saaeda 2006). La figua 4.2.1 muesta una eidente educcin en el us de las exppiacines paa fines de desall e infaestuctua uana duante dich ped. Ests dats n indican si dicha educcin se dee a las plticas de ajuste estuctual que disminuyen ls fnds destinads a infaestuctua a ts factes, tales cm la esistencia scial un cami de piidades dent del gien. Este es sl un punt de patida que ns pemite, al mens, plantea la cuestin. El tema pincipal es que n existe infmacin sistemática aceca de las dimensines que ha tmad la exppiacin dent del cntext de las plticas 190
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uanas. De esta manea, la ncin de que el us de la exppiacin se está educiend paece se una hiptesis sensata, aunque las aznes de dicha educcin n pueden dcumentase cn facilidad. De hech, segn ls pcs indicis que encntams en la liteatua se el tema, las tendencias paecen se astante hetegneas. Sugeims diidi a ls pases en tes gups segn la utilizacin que hacen de la exppiacin. En el pime gup encntams a ls estads slids que tienen un pincipi de deech espectiamente dil y hacen un us extensi de la facultad de exppiacin dent del cntext de alts ndices de cecimient ecnmic. El cas más eidente aqu es China, junt cn ts pases asiátics, tales cm Cea, Singapu y Taiwán. La eciente apacin de cietas nmas se deechs de ppiedad, junt cn una ceciente esistencia scial, pdan camia esta tendencia en China, aunque est queda p ese (China Law blg 2007). El segund gup cnsiste en aquells pases cn estads ( ecnmas) deilitads, en dnde se ha educid el us de la exppiacin. Además de ls pgamas de ajuste estuctual que educen la inesin plica y de la esistencia scial que pne lmites pltics a ls pyects, el pde judicial está jugand un papel cada ez más pepndeante en muchas pates del mund, aunque est n siempe significa que se ptejan ls inteeses indiiduales legtims. En este gup basil meece una mencin especial, ya que muchs cass de exppiacin paa pyects de desall uan han encntad una exitsa psicin en ls tiunales y ls jueces están tgand gandes sumas en cncept de cmpensacin que, junt cn las altas tasas de intes y multas legales, hacen que ls giens municipales acumulen gandes cantidades de deudas judiciales ( precatórios). Slamente en el estad de Sã Paul, se emitien 104 denes de inteencin cnta 60 municipalidades y, en un de ls cass de exppiacin, el mnt del precatório fue el equialente a cinc añs más del pesupuest municipal ttal (Maicat 2000). El tece gup está fmad p pases altamente industializads en ls que ls mimients de pinin plica jetan el us de la exppiacin, aunque n eitan que ls giens usen esta heamienta en fma egula cm pate de sus plticas uanas. Alguns deates ecientes aceca del fall se el cas Kelo pdan da la impesin de que existe una cisis en cuant a la exppiacin en ls Estads Unids. N stante, segn una encuesta del añ 2003 ealizada se las 239 ciudades más gandes del pas, la exppiacin paece segui ia y pesente, además de hae pasad las pueas de equidad, efectiidad y eficiencia. Segn este estudi, el niel de xit en el us de la exppiacin puede sease en el hech de que “(…) sl en el 3 p cient de ls cass ls litigis genean una dema cnsideale en el desall de ais pyects” (Cyphe y Fgey 2003, 264). En esumen, existen suficientes indicis cm paa cnclui que n hay una educcin uniesal (y mens an unifme) en el us de la exppiacin. Aunque n tenems suficientes dats cuantitatis aceca del us eal de la exppiacin, las tendencias en la ientacin de las plticas tampc sn claas. Cm ya hems mencinad, ls giens n estalecen jetis explcits ni elaan ejecicis de ealuacin aceca del us de la exppiacin. En cami, las ganizacines Deechs de ppiedad y cnseacin
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multilateales han estad adptand psicines much más claas en este sentid. En paticula, el banc Mundial ha dcumentad el impact scial que tienen las exppiacines se las placines desplazadas a causa de ls pyects de infaestuctua y desall uan y ha adptad ientacines en cuant a las plticas efeidas a esta temática, aunque n hay señales de que las csas hayan mejad de manea significatia (Cenea y McDwell 2000). A pesa de la falta de infmacin que ns sea til paa llea a ca un análisis y ealuacin integal de las plticas, pdems identifica claamente ds extems. En pime luga, el actiism de ls deechs humans se ha cnetid en un imptante mac de efeencia paa lucha cnta las exppiacines en las que se pia a pesnas ulneales de una necesidad ásica. En segund luga, ls inteeses ligads al sect inmiliai han lgad limita la capacidad de ls giens paa satisface las necesidades plicas mediante ls pcedimients de exppiacin. La Ciudad de Mxic es un cla ejempl de est, ya que el gien lcal, ente 2000 y 2006, lleg a descata pyects que equean la exppiacin de tieas p mied a que ls litigis ls hiciean iniales. CAMbIoS LEGALES: ProbLEMAS Y CoNTEXToS Al sea ls desalls legales, tenems una imagen un tant más claa de las tendencias geneales. La liteatua paece indica que, sal algunas excepcines, la tendencia de ls camis legales en las ds ltimas dcadas ha sid la de educi la facultad de exppiacin. As, se han ftalecid ls deechs de ls ppietais, tant paticulaes cm clectis, en elacin cn el estad. En paticula, ls citeis en cuant a la cmpensacin tienden a estailizase a ales de mecad y las autidades están sujetas a pcedimients más iguss. N stante, esta situacin está muy lejs tdaa de se un pces hmgne. De hech, al cnsidea más detenidamente la fma en que está camiand el deech de exppiacin en distintas pates del mund, seams que ls plemas especfics dependen del cntext institucinal dent del cual se deate la cuestin de la exppiacin. A ests fines, hacems una distincin ente cuat cntexts difeentes: pcedimients legislatis tadicinales en estads nacinales y tes tips de cass a niel intenacinal (e tala 4.2.1). TABLA 4.2.1 contxto y problma ara d la xpropiaión
contxto intituional
Problma ontituional
el tado naional
china, etado Unido
Agnia d darrollo (Bano Mundial, ondo Montario Intrnaional) el itma d la ONU; organizaion no gubrnamntal (ONG) Aurdo d libr omrio
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Darrollo onómio
La vivinda omo un drho humano
Protión d invror xtranjro
India Ária, Aia India, sudária Améria dl Nort
Dent del cntext de ls estads nacinales (inclus ls mecanisms legales legislatis y judiciales), ls plemas se deaten desde un punt de ista cnstitucinal. De más está deci que alguns plemas tienen más esnancia en alguns pases que en ts. La definicin de “us plic”, que es la justificacin sustantia paa la exppiacin de tieas, se ha cnetid en el aspect pincipal elacinad cn el deech de exppiacin en ls Estads Unids, paticulamente desde el cas Kelo. La maya de ls demás pases ecncen que el pde legislati y el pde ejecuti pseen amplias facultades discecinales paa decidi cuánd existe un intes plic que aala una exppiacin. La deteminacin de una cmpensacin justa puede llega a se un plema paticulamente difcil en ls pases en as de desall, dnde, lejs de se un plema meamente “tcnic”, epesenta el cent del asunt. El ejempl más caactestic de est es el cas del Paaje San Juan en la Ciudad de Mxic, dnde el escándal genead p la cmpensacin exitante tgada p un tiunal fedeal de cicuit lig a la Cte Supema a cancela dich tgamient. Ests difeentes enfques desafan la hiptesis de que existe una cnegencia mundial en el ámit del deech de exppiacin. Sin emag, dent de ls cntexts nacinales, la exppiacin es una cuestin cnstitucinal en su sentid más pfund. Camia las nmas de la exppiacin intepetalas de difeente manea significa mdifica el cntenid de ls deechs de ppiedad; es deci, el equilii ente la facultad del estad y ls ppietais piads, que es un de ls temas más significatis en las (tans)fmacines de ls estads nacinales. En el t extem, existe un tip de cntext intenacinal en el que se deate y se negcia la cuestin de la exppiacin. Ls acueds de lie cmeci y ts instuments intenacinales gian en tn a la cuestin de la exppiacin: un fantasma que ha acechad las elacines intenacinales duante dcadas. N stante, el plema aqu n es el cntenid de ls deechs sin ls pcedimients paa ptegels. Ests instuments, p l geneal, eitean las fmulas cnstituci-
© e s t b a n A z u l a
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e xtrmadamant diíil xpropiar ulo para fn públio n Méxio, aí omo n muho paí. como rultado, muha v la all qudan diontínua, dbido a la litigaión ontra la xpropiaión.
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nales tadicinales de intes plic y cmpensacin justa. La pteccin legal cnta la exppiacin injusta se gaantiza mediante la ceacin de paneles de aitaje y ts mecanisms. Al fin y al ca, ls ineses extanjes en un deteminad pas pueden gza de una may pteccin legal que ls ciudadans de dich pas, n pque la ley les tgue más deechs sustantis, sin deid a la existencia de ciets pcedimients a ls cuales sl ells tienen acces. El tece y el cuat cntext n sn muy clas en cuant a su impact en el deech de exppiacin, aunque sn astante difeentes en l elati a la dctina que sustentan. P un lad, tenems el enfque que pedmina en las agencias de desall, cm p ejempl el banc Mundial, paa las cuales la exppiacin es pate de una dctina que cnsidea que ls deechs de ppiedad sn un peequisit paa el desall ecnmic. Mediante el us de teas neinstitucinales, las nmas de exppiacin se en cm pate de un aegl institucinal cuy jeti pincipal es el de estalece ls incentis cects paa el cecimient de ls mecads; en tas palaas, cnsiste en una dctina utilitaia de deechs de ppiedad ientada hacia el desall ecnmic. Ls pases que siguen esta dctina tienen dificultades paa cnciliala cn ls desalls cuids en t cntext intenacinal, cm el del sistema de las Nacines Unidas, que tiene el apy de una ed de ganizacines n guenamentales (oNG), cuya cuestin pincipal sn ls deechs humans. Cuand el us de la exppiacin se elacina cn el desalj fzs de pesnas paa las cuales la tiea es una necesidad ásica, ya sea paa la agicultua la iienda, se cnsidea una gae ilacin de un deech human. Las implicacines filsficas de este enfque se fundamentan en fuetes ideas males aceca de la dignidad y las necesidades ásicas de ls sees humans. El may apte de este enfque al tema de la exppiacin es hae hech una distincin sustantia ente la exppiacin de ienes que se usan paa satisface necesidades ásicas y la exppiacin de actis que se utilizan paa tene una ganancia. Aunque esulta difcil encnta la fase “deechs humans” en ls pincipales dcuments de las agencias de desall intenacinales, tampc es cmn encnta en el discus de ls deechs humans alguna mencin aceca de la imptancia de las fuezas de mecad. Ests punts de ista cespnden a ds cultuas legales difeentes y, en muchs sentids, puestas … hasta pdams cnsidealas ds fmas difeentes de e el mund. Sin emag, al ignase mutuamente, ests enfques siguen la dieccin puesta a la cnegencia y epesentan la diegencia más ntia en el ámit de la exppiacin hy en da. Cn el fin de ilusta la elacin ente ls cntexts y ls plemas en el deech de la exppiacin, la tala 4.2.1 pesenta alguns ejempls de pases que han entalad deates aceca de la exppiacin. El cas de la India ilusta el hech de que alguns pases pueden e camis en más de un cntext.
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HACIA UNA CoMPrENSIóN DE LA DIvErSIDAD Señala ests cuat cntexts es cm diuja un mapa de uta ásic cn el fin de analiza las distintas fmas en que se pcesan las ideas e iniciatias y, en paticula, plantea la cuestin de si existe una cnegencia a niel mundial en la fma en que se utilizan las facultades de exppiacin. De hech, paece existi una tendencia geneal hacia el deilitamient de la facultad de exppiacin en muchas pates del mund , al mens, una ceciente insatisfaccin en cuant a la fma en que se utiliza. vais factes paecen explica esta tendencia: una ceciente esistencia scial, el actiism judicial, la pinin plica y, se tdas las csas, las cndicines intenacinales camiantes. Sin emag, n queda cla si tds ls pases están yend p la misma dieccin. En paticula, hay señales que muestan que se están pduciend camis en difeentes cntexts que tienen influencia se ls plemas especfics tatads en las iniciatias diigidas a mdifica el deech y las plticas que esan se la exppiacin. Es necesaia una may inestigacin empica paa dcumenta y cmpende ls camis que se están pduciend de la manea en que la exppiacin se utiliza en la páctica. Y esta n es una cuestin puamente acadmica, ya que existen implicacines eleantes en cuant a la educcin en el us de la exppiacin cuand se pnen en páctica mecanisms más eficientes paa satisface las necesidades plicas cuand ls sectes ulneales de la sciedad gzan de mayes pteccines legales. Eidentemente, la misma tendencia tiene un significad difeente cuand es el esultad de una expansin del pde de ls ppietais piads que lgan impne sus inteeses se la sciedad tmada en cnjunt, en paticula cuand ls jueces y ts funcinais plics n pueden explica qu está cuiend. ReeReNcIAs Azula, Antonio, carlo Hrrra y camilo saavdra. Julio–sptimbr, 2009. La xpropiaión y la tranormaion dl tado. Revista Mexicana de Sociología 71, núm. 3. Azula, Antonio. 2007. Taking land around th world: Intrnational trnd in xpropriation or urban and inratrutur projt. Doumnto d trabajo. cambridg, MA: Linoln Intitut o Land Poliy. crna, Mihal y chritophr MDowll, ditor. 2000. Risks and reconstruction. Experience o resettlers and reugees. Wahington, Dc: Th World Bank. china Law Blog. 2007. http://www.chinalawblog.com/chinalawblog/2007/03/chinas_new_prop_1.html cyphr, Mathw L. y rd A. orgy. 2003. eminnt domain: An valuation bad on ritria rlating to quity, tivn, and finy. Urban Aairs Review 39(2). Jaob, Harvy. 2006. The ‘taking’ o Europe: Globalizing the American ideal o private property? Doumnto d trabajo. cambridg, MA: Linoln Intitut o Land Poliy. ———. 2007. Social conict over property rights. Land Lines 19(2): 14–19. Mariato, erminia, ditora. 2000. Urban land and social policies: Acquisition and expropriation in São Paulo. Doumnto d trabajo. cambridg, MA: Linoln Intitut o Land Poliy. saavdra, camilo. 2006. Federal expropriation o urban land in Mexico, 1968–2004 . Doumnto d trabajo. cambridg, MA: Linoln Intitut o Land Poliy. Woodman, Gordon R., Ulrik Wanitzk y Harald sippl, ditor. 2004. Local land law and globalization. A comparative study o peri-urban areas in Benin, Ghana, and Tanzania. Munih: Lit Vrlag.
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4.3 Cm cuada el ccul de la exppiacin de suels: Una nuea apximacin a ls plemas de cnslidacin de suels Amnon Lhavi y Amir N. Liht | enro 2007
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a decisin de la Cte Supema de ls Estads Unids en el cas Kelo v. City of New London desat un intens deate en ls Estads Unids, al cnalida el us de la exppiacin de suels p dmini eminente paa impulsa el desall ecnmic, se td cuand ls suels cnfiscads se tansfieen lueg a mans piadas paa implementa el pyect y editua de sus eneficis. Ls pnentes intepetan esta decisin cm el pnunciamient de muete de la quinta enmienda de la Cnstitucin, que estipula que la exppiacin p dmini eminente dee estingise a ppiedades paa “us plic”, y cm el tgamient de una cata lanca al gien paa fza la tansfeencia de ppiedad piada peteneciente a ciudadans dinais a empendedes inmiliais plticamente pdess. Ls gups que pactican lobby cm Castle Calitin han agumentad que la decisin en el cas Kelo ha aiet las cmpuetas al aus de la exppiacin p dmini eminente, alentand a ls giens a pcede cn cients de pyects paa demle casas, empesas pequeñas y tas ppiedades a fa de empendedes piads de alt niel, dejand a ls ppietais de ls suels cmpensacines mnimas asadas en el al “jeti” del suel antes de ealiza el pyect (beline 2006). Esta esin de eents es, sin emag, sl pacialmente álida, tant teica cm pácticamente. Muchas legislatuas y ctes estatales ya han tmad pass paa mitiga el us excesi del pde de exppiacin. Algunas legislatuas han impuest nueas limitacines al us de la misma, ya sea phiiend su us paa desalls ecnmics piads, edefiniend en fma más esticta el tmin “us plic” y “detei uan”, aumentand de alguna ta manea las esticcines al us de la exppiacin paa este tip de pyects (Salkin 2006). Además, tas ctes estatales, cm en ohi ( Ciudad de Norwood c/Horney ) y oklahma ( Junta de Comisionados del Condado de Muskogee c/ Lowery ), han intepetad ls lmites legales estatales al us de la exppiacin paa el desall ecnmic piad en fma más esticta que la inte-
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petacin efectuada p la Cte Supema de la Cnstitucin fedeal en Kelo. En este sentid, la ealidad pstei a Kelo n paece tene un nic sentid. A niel pltic, la phiicin cmpleta del us de la exppiacin paa aglmea suels de distints ppietais y pemiti pyects de gan escala financieamente edituales es altamente plemática. En el cas Kelo, el plan Ft Tumull, de 90 aces (apximadamente 36,4 ha) de extensin, fue elaad pesuntamente cn el ppsit genuin de eitaliza la ecnma de la ciudad de New Lndn, p entnces atiulada. El plan aglme 115 ppiedades en mans piadas, además de suels de dmini plic. Ests pyects, que fecuentemente inlucan a dcenas cients de ppietais, cada un cn deech exclusi a un fagment del áea designada del pyect, sea impsile de implementa si cada ppietai afectad pudiea eta el plan ehusándse a ende su pacela. El cnsentimient unánime n es un equisit aznale paa ests pyects de gan escala. Este plema se cnce fecuentemente en la liteatua de ppiedad cm un dilema “anticmn”, en el sentid de que cualquie ppietai pda eita la agupacin de suels paa cnceta una eganizacin ecnmicamente más eficiente. En alguns cass, este pde de et es enign, p l mens a ls js de las pa tes inteesadas. Es pale que Susette Kel huiea pefeid quedase en su casa en ez de paticipa en el amicis plan de desall de Ft Tumull, que inclua la cnstuccin de hteles se el ma, muelles, ficinas, espacis paa tiendas y ts uss cmeciales. En ts cass, ls dueñs de suels agclas cn paisajes natuales pueden llega a jeta a nues empendimients p aznes idelgicas mediamientales. A eces, n stante, las jecines pueden se puamente financieas, el esultad de esistencias estatgicas a ende paa maximiza las ganancias. La aglmeacin cntactual en gan escala de suels a eces culta la identidad del cmpad (cm en ls cass ya famss de las cmpas secetas efectuadas p Walt Disney de miles de hectáeas petenecientes a numess ppietais en Flida y viginia). En ts cass, el plema de accin clectia puede ecmpensa injustamente a ls que se esisten estatgicamente a ende, tgándles un inges suplementai sustancial, pca el facas cmplet del plan, impidiend la innacin, el cecimient ecnmic y la cncecin de pefeencias plicas genuinas. Además, la ganizacin de pyects de desall y eitalizacin uana a niel de ase en ls Estads Unids paece esta limitada a las cpacines sin fines de luc de desall cmunitai (Community Development Corporations, CDC) y ls fideicmiss de suels cmunitais (Community Land Trusts , CLT), que se ppnen pincipalmente pee iiendas ecnmicas. El gimen legal actual cea una dictma incmda. Cuand se phe el us de la exppiacin paa ciets tips de desalls piads cn fines de luc, es psile que n se puedan cnceta pyects cn eneficis piads y plics. P t lad, cuand se pemite el us de la exppiacin paa esle plemas “anticmunes”, el gien y las teceas pates que paticipan en el pyect se enefician del aument del al del suel, ya que la cmpensacin de ls ppietais iginales se asa en el al just de mecad antes de la ealizacin del pyect. Deechs de ppiedad y cnseacin
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RecUADRO 4.3.1 el último pilar d ritnia eta otograía ilutra n orma dramátia l ao d un propitario dafant d Wahington, Dc, qu rhuó toda la orta d lo mprnddor privado, rhazando pago d 2 a 3 millon d dólar por u aa partiular d 116 año d antigüdad, valuada n poo mno d Us$200.000 (Layton 2006). et no ra un proyto públio, y no podía uar la xpropiaión para orzarlo a ntrgar u propidad. Autin L. sprigg y u mujr, Glady, han tnido ta aa dd 1980, y ahora la uan omo ofina para la pquña frma d arquittura d la amilia. cuando lo mprnddor omnzaron a omprar propidad n ta zona d Maahutt Avnu, ra dl cntro d convnion y la Union station, n 2003, sprigg ritió. Todo u vino fnalmnt vndiron u aa y pquño difio omrial, pro a sprigg no lo pudo pruadir. s onvirtió n l último obtáulo, amnazando on impdir la agrupaión d ulo a lo largo d una ranja d paio urbano odiiado y qu taba darrollando rápidamnt. Do mprnddor, trabajando n onjunto, fnalmnt didiron ontruir alrddor d la aa. Pinan ontruir un difio d ofina d 12 pio y un difio d ondominio d lujo, qu rodarán la aa d sprigg, lvándo a grand altura. Mintra tanto, la aa ha ido rorzada a ota d lo mprnddor y la vigila diariamnt para qu no dli d u ndbl iminto. el fnal d ta hitoria d ritnia no ono todavía, pro d aurdo al pridnt d una adna d pizzría d Maryland, sprigg pina abrir una uural juto a timpo para brindar rviio a lo ridnt y trabajador d ofina qu mudarán al barrio n 2007 (Layton 2006).
t s o P n o t g n i h s a W e h T / y r a e L ’ O l l i B ©
Cuand se estinge a un ppietai de esta manea, se le está negand el deech a ecii el “suplement sujeti” (es deci, el al nic que ls ppietais asignan fecuentemente a sus ienes, y en paticula a sus casas) y tamin la ptunidad de paticipa en la apeciacin pducida p el futu pyect (Fennell 2004). Este gimen de cmpensacin puede paece pc equitati y distsina las decisines guenamentales al alenta el us del pde de exppiacin aun cuand sea scialmente indeseale innecesai a ls fines páctics. Nuesta inestigacin ppne una slucin nedsa paa “cuada el ccul de la exppiacin” cuand hay pyects gandes y cn fines de luc que necesitan agupa suels de 198
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ppietais piads. El mdel que ppnems cnetia a ls ppietais en accinistas pateads de una cpacin de desall que adquiia la ppiedad unificada del suel y del pyect de desall. rEGíMENES LEGALES ACTUALES EN LoS ESTADoS UNIDoS E INGLATErrA La egulacin se el us del suel y las leyes tiutaias se el suel en igencia en ls Estads Unids hacen que el cas Kelo y el us de la exppiacin p dmini eminente paa el desall piad sean paticulamente dástics, cuand se ls cmpaa cn ts pases. Un empended piad que ecie apacin de las autidades de egulacin paa un pyect de desall, incluyend la mdificacin del cdig de edificacin del suel la cncesin de un pemis de cnstuccin, se eneficia de casi td el incement en el al del suel, y sl tiene que caga cn una pequeña pate de ls csts ttales paa el gien y las pates afectadas de la cmunidad cicundante. El ecuad 4.3.1 muesta el ejempl de un ppietai desafiante, deteminad a esisti desall de su ppiedad. P un lad, en cnsnancia cn las decisines de la Cte Supema de ls Estads Unids en ls cass Nollan c/ California Coastal Comm’n y Dolan c/Ciudad of Tigard , ls giens lcales tienen una capacidad limitada paa exigi cmpensacin a ls empendedes. P t lad, el gimen tiutai de ls Estads Unids n impne un tiut a la plusala del suel cm esultad de las “dnacines” guenamentales. Esta situacin pesenta a ls ppietais cn una altenatia en la que “ganan td” “pieden td”: pueden etene su intes en el suel dent del pyect y eneficiase de las ganancias que se pduzcan, tene que cede inluntaiamente su ppiedad p exppiacin y ecii una cmpensacin asada en el al del suel antes de la ealizacin del pyect. N es de extaña, p l tant, que las aguas plicas y legales a pati del cas Kelo sean tan tmentsas. En este cntext, ls ecientes acntecimients en Inglatea fecen un punt de cmpaacin inteesante. Cm en ls Estads Unids, el gimen legal ingls cncede a ls giens un mandat ampli paa agupa suels piads paa pyects de egeneacin uana y tansfei ls misms a empendedes piads. El cas Alliance Spring Co Ltd. c/ First Secretary of State se efii a un pyect de desall imptante que esult de la necesidad del clu de ftl Asenal de cnta cn un estadi más gande, cnalidand el us de aglmeacin de suels p medi de cmpas cmpulsias (exppiacin) paa este desall maymente en mans piadas. La cte detemin que el Cncej Municipal de Islingtn, la autidad de planificacin lcal, tena autidad paa exppia la ppiedad paa la cnstuccin de un nue estadi, y paa elaa y pme un pyect más gande “cnsidead cm eitalizad cmpensi de un áea de intes plic”. Ests pdees guenamentales han sid ampliads más an p la Ley de Planificacin y Cmpa Cmpulsia de 2004, que pemite el us de cmpas cmpulsias paa pyects de desall eitalizacin que pmueen mejan el “ienesta” ecnmic, scial mediamiental del áea en cuestin. Deechs de ppiedad y cnseacin
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Al mism tiemp, sin emag, en cntaste cn ls Estads Unids (si ien alguns nteameicans escptics dian l cntai), la cna inglesa psee el deech al desall inmiliai de tds ls suels (Cnnellan 2002). En tea, ls ppietais piads n tienen ningn deech al desall inmiliai en su ppiedad a mens que sea explcitamente cncedid p una agencia guenamental. Est tga a ls giens lcales ingleses una flexiilidad sustancial paa decidi la cncesin de pemiss y negcia cn el empended sus ligacines de planificacin. Un análisis influyente de la feta de iienda en Inglatea p la ecnmista Kate bake (2004) cnside el l de las ligacines de planificacin (ya sea exigi al empended que ealice ciets acts, pedile que pague una cieta suma a la autidad de planificacin antes de que sta tme la accin deseada p aqul). El infme de bake sugiee que las ligacines de planificacin cumplen en ealidad ds papeles ecnmics distints: sn un ehcul paa cmpensa a las pates afectadas p las extenalidades negatias causadas p el desall, y tamin un impuest infmal se las mejas del suel. bake ecmend que se sepaaan amas funcines paa educi las ligacines de planificacin, estingindlas al impact eal del empendimient, y agega un impuest nue paa extae algunas de las ganancias suplementaias tenidas p ls ppietais de ls suels. La ecaudacin de este impuest se inetia en la cmunidad lcal paa cmpati ls eneficis del cecimient y maneja su impact. Tamin le pemitia a la cmunidad ppcina la infaestuctua necesaia paa espalda el cecimient de iiendas, peseand de tdas maneas el incenti al desall piad. El gien ha aceptad las ecmendacines de bake, y en dicieme de 2005 pulic un infme cnsulti ppniend las caactesticas de un nue impuest, el suplement de Ganancia de Planificacin (Planning-Gain Supplement, PGS) que “ecupeaa una pcin mdesta del al agegad al suel paa el que se cncedi un pemis de planificacin” (Tes de Su Majestad 2005). Al hace esta ppuesta, Inglatea, que ya tena expeiencia cn impuests se la plusala desde 1947, paece dispuesta a usa la tiutacin cm medi paa cmpati ls eneficis del incement en el al del suel ente el empended y el plic (Cnnellan 2002). Si ien ls ppietais de suels en Inglatea cnfntan la misma amenaza de pede teen (litealmente) a fa de ls empendedes piads, all ls inteeses en cnflict están más equiliads, ya que el empended del pyect tiene que cmpati sus ganancias cn el plic. En ese sentid, el us plic de la cmpa cmpulsia está más desallad en Inglatea de l que está actualmente en ls Estads Unids. Sin emag, aun aj el gimen legal ingls, sin hala del gimen (fedeal) nteameican, ls ppietais del suel n sl están ligads a tansfei su ppiedad paa pyects de desall a gan escala en mans piadas implementads p ts, sin que tamin ecien cmpensacin al al much men del suel pei al pyect. Esta situacin ha cead numesas ppuestas paa camia la dctina legal en ls Estads Unids, ya sea utilizand mecanisms que ya existen en ts pases (cm la heamienta de 200
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eajuste de suels, que se usa en muchs pases eupes y del Lejan oiente), sugeencias teicas de efma, cm el cami de la fmula paa calcula el al just de mecad cm cmpensacin en cietas cicunstancias. Thmas Meill (1986) sugii tga a ls ppietais el 150 p cient del al just de mecad cuand existen cndicines “sspechsas” en el pces de exppiacin, tales cm un al altamente sujeti del suel, la psiilidad de ganancias de aiend p pate del gien teceas pates inteesadas, el tem de que se ien las cmpas a al de mecad. Si ien esta egla geneal paa aumenta la cmpensacin pda tene un efect de disuasin se ls giens, pda esulta en su secmpensacin paa ls ppietais. De cualquie manea, n genea un ncul financie fiale cn ls iesgs y ecmpensas del pyect planead. EL MoDELo ProPUESTo: UNA CorPorACIóN DE DESArroLLo PArA FINES ESPECíFICoS Ls cass de aglmeacin de suels paa pyects de desall ecnmic están plagads de facass, y sus cicunstancias aan cnsidealemente. Alguns dueñs del suel n ecien cmpensacin p el al emcinal excepcinalmente alt que tgan a su suel, mientas que ts ecien un peci que cnsidea n sl el al de mecad sin tamin el dañ causad a su sentid de autnma. Es incelemente difcil, más an, distingui ente la esistencia ptunista de un ppietai y una simple negciacin. Además, si ien alguns pyects de desall pueden se pmids p autidades plicas enelentes, n se puede igna la psiilidad de que ls támites de exppiacin sean iniciads p empendedes piads ptunistas que se en mtiads p las ajas cmpensacines que se anan a ls ppietais, deaj del al de mecad El mdel que ppnems estauaa ls mecanisms de mecad en la medida de l psile en dichs cass. Una slucin de mecad apechaa el pdes sistema de pecis del mecad paa alinea ls inteeses de ppietais, autidades plicas y empendedes inmiliais. ¿Cm se encasta el ccul de exppiacin en el cuadad del mecad? La espuesta es p medi de una cpacin cn fines especfics. El ecnmista rnald Case (1937) se que las fimas sn slucines ideadas p la gente paa supea ls facass del mecad, se td cuand las pates n pueden llega a un acued cntactual pque temen que la ta pate se cmpte en fma ptunista. Las fimas cncentan el capital de paticipacin necesai paa funcina cm una entidad legal sepaada, una cpacin. A cami, ls ineses de capital ecien un intes mil en la cpacin en fma de accines. Estas accines sn cmecializales y, en tea, su peci eflejaa el edade al ecnmic net actual de las ganancias futuas de la cpacin. El deech estadunidense ha desallad dctinas y eglas cmplejas se cpacines que se pueden usa paa mitiga ls plemas que aquejan actualmente el pces de exppiacin. Ppnems que una autidad plica, ejeciend su pde de exppiacin paa un pyect de desall ecnmic, fme una cpacin de desall cn fines especfics Deechs de ppiedad y cnseacin
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(Special Purpose Development Corporation, SPDC) paa el pyect. Esta cpacin se puede estalece cm una susidiaia de la cpacin de desall nmal de una municipalidad, a la cual sta delegaa su pde de exppiacin. P ejempl, la ciudad de New Lndn deleg su pde de exppiacin a la cpacin de desall de New Lndn (New London Development Corporation, NLDC), la cual a su ez negci un aiend de suels p 99 añs a US$1 cn el empended inmiliai Ccan Jennisn de bstn. baj nuesta ppuesta, NLDC haa estalecid una SPDC susidiaia paa el pyect de desall municipal de Ft Tumull. A cntinuacin, la municipalidad, su epesentante designad, ejecea el pde de dmini eminente de la ciudad paa exppia la ppiedad piada y despus cncede ciets deechs se el suel (cm p ejempl un aiend p 99 añs a US$1) a la SPDC. Ests deechs sean el nic acti mateial de la SPDC. Ls ppietais cuys suels fuen exppiads tendan la pcin de ecii una de ds fmas de cmpensacin: (1) cmpensacin justa de acued a la ley actual, que se asa en el al just de mecad antes de la ealizacin del pyect; (2) accines de la SPDC, en ppcin a la cntiucin de suels efectuada p el ppietai. Desde el punt de ista financie, est sea equialente a fece a ls ppietais de suels una pcin eal paa cmpa accines de la SPDC a un mnt equialente a la cmpensacin justa legal, cncedindles al mism tiemp cmpensacin justa paa cui el cst de cmpa. La SPDC emegea de esta etapa cn numess accinistas. En esta situacin hipttica, Susette Kel, junt cn diez ppietais más de la pacela 4A del pyect de Ft Tumull, huiean eciid el 2,67 p cient de las accines emitidas p la SPDC, p su cntiucin de 2,4 aces (casi 1 ha) al pyect de 90 aces (más de 36 ha). A cntinuacin, la SPDC pda negcia ls deechs se el suel cn el empended piad que inici el pyect, suasta dichs deechs. En muchs cass, el nic cmpad sea el mism empended. Si se pdujea una guea de fetas en la licitacin ente ls diess empendedes piads, ell eneficiaa a la SPDC y a sus accinistas. La SPDC distiuia entnces las ganancias netas de la enta cm diidends paa ls accinistas. En su etapa final, la SPDC se dislea una ez finalizad su mandat. El mdel ppuest sepaa entnces ls ds cmpnentes del dmini eminente: la cmpensacin justa; y la exppiacin, que sigue siend una tansaccin inluntaia sin paticipacin del mecad. La justificacin de la exppiacin paa pyects de desall ecnmic se asa fundamentalmente en la pailidad de facas en ls mecanisms de mecad deid a ls plemas de accin clectia y ls cmptamients ptunistas. Nuesta ppuesta n se ppne diimi la cntesia del us del pde de exppiacin en este cntext, si ien la Cte Supema, en el cas Kelo, ap este tip de us cm cuestin cnstitucinal. Nuest mdel sugiee una mdificacin significatia al cmpnente de cmpensacin justa. baj la ley actual, dicha cmpensacin, independientemente del tmin “al just de mecad”,
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sl tiene una dil elacin cn las cndicines del mecad. Nuesta ppuesta incula esta cmpensacin más de ceca cn el al de mecad. Las accines de la SPDC en mans de ls ppietais de suels que decidan aceptalas, seán tansfeiles, e idealmente se pdan cmpa y ende en la lsa. Si la cantidad de accinistas es suficientemente gande, la SPDC pda tene que cumpli cn ls equisits de diulgacin impuests p las leyes usátiles fedeales estatales. La entaja de este equisit es que el peci de las accines de la SPDC eflejaa la mej aluacin del teen cmplet del pyect, a la luz del desall planead y de la infmacin plica dispnile. Ls ppietais, aha accinistas, pdan ende sus accines diectamente espea hasta que se distiuyan ls diidends. Se pueden idea numesas pemutacines a la secuencia que se ha descit. P ejempl, la municipalidad puede paticipa en la SPDC de tas fmas, se td si se incluyen suels plics en el pyect. Un esquema de cmpensacin altenati pda se que ls ppietais ecian accines de acued a ts factes, cm el al de su ppiedad. Tamin se pda pemiti a ls ppietais que se ptejan cnta una cada en el peci de las accines paa eita una pdida financiea en la enta de de su esidencia. o la licitacin de ls deechs del suel pda tma la fma de una feta p las accines de la SPDC. Es nuesta intencin pfundiza ests temas en taajs futus. P aha, asta deci que el mecanism ppuest ceaá ls incentis cects paa que ls empendedes piads y las autidades plicas ejezan su pde de exppiacin en pyects que ealmente aumentan el ienesta geneal. cAsOs JUDIcIALes Y ReeReNcIAs Alliance Spring Co Ltd v. First Secretary o State, [2005] eWHc 18 (admin). Bd. o County Comm’rs o Muskogee County v. Lowery, 136 P.3d 639 (Okla. 2006). City o Norwood v. Horney, 853 N.e.2d 1115 (Ohio 2006). Dolan v. City o Tigard, 512 U.s. 374 (1994). Kelo v. City o New London, 545 U.s. 469 (2005). Nollan v. Caliornia Coastal Comm’n, 483 U.s. 825 (1987).
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4.4 Seidumes piadas de cnseacin: Lgs tenids y desafs pendientes Grald Korngold | Otubr 2009
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n ls ltims 25 añs, se ha pducid un aument significati en la adquisicin de seidumes de cnseacin p pate de ganizacines sin fines de luc. Las seidumes de cnseacin piadas –es deci, aquellas que pseen las ganizacines sin fines de luc, en luga de las entidades guenamentales– han sugid de esta manea cm una imptante heamienta en cecimient paa la peseacin de paisajes natuales y pintescs en ls Estads Unids. Las seidumes de cnseacin cnllean muchs eneficis, ya que las ganizacines sin fines de luc utilizan las fuezas de mecad, en luga de la cecin guenamental, paa lga sus jetis amientales. Las adquisicines de seidumes de cnseacin p pate de las ganizacines sin fines de luc tamin indan eficiencia, sn efectias en cuant al cst, y epesentan la lie eleccin de ls ppietais de tieas. En las ltimas dcadas, esta heamienta legal ha pducid mayes, y hasta pda decise, más efectias medidas de cnseacin, p l que las leyes que pemiten y egulan las seidumes de cnseacin deean cntinua ptegiend y alidand dichs inteeses. N stante, las seidumes de cnseacin piadas tamin genean alguns mtis de pecupacin en cuant a las plticas plicas en elacin cn difeentes temas, tales cm ls susidis fiscales, la ausencia de un pces plic en la ceacin de dichas seidumes, la administacin a lag plaz y la flexiilidad paa adapta las tieas cnseadas a las necesidades que an sugiend en la cmunidad. En este atcul examinaems ls lgs y eneficis tenids ecientemente deiads de las seidumes de cnseacin, a la ez que sugeims algunas efmas que pdan hace de estas seidumes un ehcul much más slid paa la cnseacin de suel en el intes plic. DEFINICIóN DEL CoNCEPTo DE SErvIDUMbrE DE CoNSErvACIóN Una seidume de cnseacin es una esticcin impuesta se un teen que impide al ppietai de dich teen altea ls atiuts natuales, eclgics, aiets paisajstics de la
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ppiedad. (En alguns estads municipis, esta heamienta se denmina “esticcin de cnseacin” “deech de cnseacin”). Las seidumes de cnseacin que ptegen paisajes pintescs y istas natuales, que epesentan el tip más cmn de seidume, n necesaiamente indan al plic el acces a la ppiedad, sin que el plic ecie ls eneficis a tas del sstenimient del háitat de ida sileste el acces isual desde fuea de la ppiedad. P l geneal, las seidumes de cnseacin se estalecen a pepetuidad, l que efleja el de- Part dl arroyo qu dmboa n l Lago suzann n la se de ls dnantes de pesea propidad d la idiomio d sulo Windham. las tieas paa siempe. El Cdig de recaudacin Intena de EE.UU. fmenta esta páctica estaleciend deduccines en el impuest a las ganancias paa las dnacines, sl si la seidume de cnseacin se estalece en fma pepetua. El aspect de la pepetuidad cnstituye tant el punt fuete cm un psile punt dil de las seidumes de cnseacin. La duacin ilimitada gaantiza que las caactesticas natuales de la ppiedad se peseaán paa las futuas geneacines. Las nmas guenamentales n pueden gaantiza la pepetuidad, ya que pueden se mdificadas p ls funcinais municipales pltics que se en pesinads p difeentes factes a l lag del tiemp. P t lad, la pepetuidad puede pesenta un plema, ya que cngela la utilizacin de las tieas. La imptancia amiental de un teen puede disminui desapaece deid a ls camis psteies que se pduzcan en la eclga y el clima. Además, la cmunidad lcal puede tene una gan necesidad de utiliza una pacela sujeta a una seidume de cnseacin paa cnstui iiendas ecnmicas, un hspital, una escuela , inclus, paa desall ecnmic. La esticcin pepetua de una seidume de cnseacin puede impedi que se pduzcan camis en el teen que esultan necesais paa supli las necesidades sciales, amientales y ecnmicas de las futuas geneacines. William H. Whyte (1959) ppulaiz, si n inent, el tmin “cnseatin easement” (seidume de cnseacin) al aga p su utilizacin, a pesa de ls difeentes impediments legales que enfentan. L que esulta más imptante an es que, segn el sistema de juispudencia del deech anglsajn (“common law” ), sl se pemitan esticcines ente pacelas ecinas y Deechs de ppiedad y cnseacin
© K l i n d h a m L a n d T r u s t
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TABLA 4.4.1 suprfi n htára d la rvidumbr d onrvaión bajo fdiomio inmobiliario n una mutra d tado, 2005. etado
suprfi total n htára d suprfi total n htára rvidumbr d onrvaión d ulo dntro dl tado
Porntaj d ulo tatal bajo rvidumbr d onrvaión
Main
603.904
9.164.672
6,58
Vrmont
161.818
2.490.014
6,49
Maryland
77.428
3.213.400
2,40
Nuva Hamphir
54.161
2.421.640
2,23
Virginia
147.846
11.078.415
1,33
colorado
343.912
26.960.222
1,27
Maahutt
24.916
2.733.732
0,91
Nuva York
77.333
14.129.939
0,54
Arizona
14.425
29.525.346
0,04
2.428
14.574.400
0,01
Iowa
unt: Land Trut Allian (2005, diagrama 5); Ofina dl cno d lo ee.UU. (2006, tabla e-1, utilizando un ator d 258 htára por milla uadrada para onvrtir la ira d uprfi).
n se pemita a las ganizacines psee una esticcin se un teen si n ean ppietaias de una ppiedad cecana (es deci, la phiicin de seidumes pesnales). Cn el fin de pemiti a las ganizacines sin fines de luc psee seidumes de cnseacin pesnales, ea necesaia una alidacin legal. As, en ls ltims 30 añs, tds ls estads han apad leyes que pemiten las seidumes de cnseacin piadas. LA EXPErIENCIA ESTADoUNIDENSE E INTErNACIoNAL Existen pcs dats aceca de la cantidad de seidumes de cnseacin y sus espectias supeficies en hectáeas, ya que en EE.UU. n existe una ligacin uniesal de infma ests dats. Sin emag, ls dats fagmentais que pueden tenese muestan cifas significatias y un temend pcentaje de cecimient. En el añ 2005, la ganizacin cnseacinista estadunidense Land Tust Alliance infm que ls fideicmiss de tieas municipales y estatales psean seidumes se más de 2,5 millnes de hectáeas, l que epesenta un aument del 148 p cient en cmpaacin cn la cifa de 1,01 millnes del añ 2000 (e tala 4.4.1). El siti we de The Natue Cnseancy indica que actualmente psee 1,29 millnes de hectáeas en calidad de seidumes de cnseacin. Estas ds cifas suman más de 3,64 millnes de hectáeas, sin cnta las difeentes seidumes de cnseacin que pseen tas ganizacines sin fines de luc. Esta supeficie en hectáeas es, en lneas geneales, equialente a la supeficie cminada de ls estads de rhde Island, Delawae, Cnnecticut y Hawái. Las seidumes de cnseacin ya n sn un fenmen exclusiamente estadunidense, ya que muchs ts pases han cmenzad a utiliza esta heamienta. La maya de ests pases se 206
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ige p el sistema de juispudencia del deech anglsajn, l que les pemiti expandi p estatut la ley se seidumes y esticcines, cn el fin de facilita la existencia de las seidumes de cnseacin al pemiti la ppiedad en seidumes pesnales, de fma simila a l que cue en ls Estads Unids. Ls pases que se igen p el cmmn law y que hy en da pemiten hasta ciet punt el estalecimient de seidumes de cnseacin sn: Canadá (aias pincias, tales cm ontai, Clumia bitánica, Nuea bunswick y Aleta), Austalia (ais estads, tales cm Nuea Gales del Su, victia, Queensland y Austalia occidental), Nuea Zelandia, Ghana, Kenia, Uganda y Tanzania. La utilizacin de las seidumes de cnseacin p pate de aquells pases que se igen p el deech ciil es más difcil de lga, ya que aun el cncept de “ppiedad de seidumes pesnales” es ajen y se encuenta especficamente phiid en ls cdigs igentes. Aun as, en Mxic y Csta rica se han apad algunas leyes del tip de seidume de cnseacin cn cietas mdificacines lcales, y en Chile existe una ppuesta paa cea este tip de legislacin. UN FALLo JUDICIAL rECIENTE La sentencia dictada en un cas llead ante la Cte Supema de Justicia de Maine en maz de 2009 Windham Land Tust s. Jeffds (967 A.2d 690), ns demuesta de qu manea la alidacin judicial de las seidumes de cnseacin ien pda da cm esultad un aument en el us de dicha heamienta. En el cas mencinad, ls anteies ppietais de una pacela de 40 hectáeas dnan una seidume de cnseacin de 34 hectáeas al Windham Land Tust (Fideicmis de Suel Windham, de aha en adelante, el Fideicmis). N se estaleci esticcin alguna se las 6 hectáeas estantes, en ls cuales haa una ganja cn instalacines y una esidencia. La seidume de cnseacin estaleca que su jeti ea pesea la ppiedad y limitaa el us de ls ppietais a “fines eceatis esidenciales”. Ls demandads, ppietais actuales de las 40 hectáeas, acdan cumpli cn la seidume cuand cmpan la ppiedad. Psteimente, intentan atae al teen estingid initads que pagaan p ealiza pases en caeta, pases en tines tiads p caalls, tekking, pases cn aquetas de niee y esqu ndic en ls camins de expltacin festal, as cm tamin actiidades de pesca y patinaje se hiel en el lag. Ls demandads alegan que dicha actiidad cmecial ea necesaia paa genea ingess paa mantene ls camins y el lag. Despus de infuctuss intents p lga que ls demandads mediaan en el cnflict, el Fideicmis inici un juici en su cnta, alegand que el us de la ppiedad paa fines cmeciales p pate de ls demandads ilaa la seidume de cnseacin. El pcuad geneal del estad, inestid cn las facultades estatutaias, intein en el juici paa lga el cumplimient de la seidume. La Cte Supema de Justicia dei detemina si la esticcin en cuant a ls “fines eceatis esidenciales” inclua ls uss ppuests p ls demandads. La Cte pda hae intepetad el text en fma faale paa el Fideicmis paa ls Deechs de ppiedad y cnseacin
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demandads. Finalmente se decidi p aala al Fideicmis, estaleciend que ls “fines eceatis esidenciales” se efean a las actiidades eceatias asciadas cn ls esidentes que ian en el teen de las 6 hectáeas sin esticcin, y que n incluan ls uss lucatis que ealizaan las pesnas ajenas al pedi. De esta manea, la Cte decidi echaza el punt de ista de ls demandads, segn el cual el tmin “esidenciales” simplemente se efea a ls uss que genealmente ean secundais a ls uss esidenciales y n elacinads cn dicha pacela de 6 hectáeas. La Cte tamin echaz las pueas pesentadas p ls demandads, segn las cuales la escitua en casines se efea a “uss eceatis” sin inclui el tmin “esidenciales”. Y esa es la taea de juzga, cuand ls tiunales deen decidi ente punts de ista puests. N stante, l que pdems destaca en este cas es que, al aala la psicin del Fideicmis, la Cte n sigui las tadicinales máximas cnstuctias paa llega a un esultad que faeciea la pteccin de la seidume. Segn la juispudencia de laga data, a la ha de intepeta esticcines se tieas, las dudas deean eslese a fa de pemiti un us más lie de la tiea en luga de estalece mayes limitacines de us al ppietai. La Cte pda hae tmad este cncept paa alega que la amigüedad en la seidume de cnseacin pemita ls uss cmeciales ppuests. Sin emag, la Cte decidi ptege la seidume de cnseacin al máxim. Además, decidi asase en el “significad lis y llan” de la escitua paa llega a su decisin, descatand las pueas que ts tiunales huiean pdid utiliza – es deci, la definicin del tmin “esidenciales” tal cm se utilizaa en geneal en la ley y tas pueas en tn a la peacin. La imptancia de la sentencia en el cas del Windham Land Tust adica en el slid apy tgad a las seidumes de cnseacin y la intencin, al mens p pate de esta Cte, de exigi el cumplimient de dichs inteeses al máxim. En la medida que esta causa sea una pecusa en sentencias futuas, esulta un hit significati en cuant al ecncimient y la alidacin de las seidumes de cnseacin. bENEFICIoS Y CoSToS La etapa de la adquisición
Muchs de ls eneficis de las seidumes de cnseacin sn eidentes en la etapa de adquisicin. Las seidumes fmentan el ceciente al que tiene la peseacin de las tieas en ls Estads Unids, dnde actualmente las ppiedades deian su al de sus caactesticas natuales e histicas y ya n slamente de su ptencial paa el desall. Además, las seidumes de cnseacin piadas cnsisten en pgamas n guenamentales, p l que ls csts diects de adquisicin n sn asumids p ls giens municipales, estatales fedeales que expeimentan escasez de fnds. La cmpa de seidumes de cnseacin pemite ealiza planes eficientes en cuant a la cnseacin del suel, ya que las ganizacines pueden lga jetis de peseacin sin la necesidad de adquii un deech de ppiedad. N es de spende que el cecimient en las 208
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TABLA 4.4.2 Tipo d donaion individual n pi, 2003 Tipo d donaión
Monto promdio por donaión, n Us$
srvidumbr
619.727
Inmubl
201.112
Otra invrion
158.903
ondo mutuo d invrión
43.889
Aion
34.279
Obra d art y piza d olión
6.282
Ropa
878
Artíulo dl hogar
808
Monto promdio, toda la donaion (inluo la qu no mutran)
2.585
Nota: No mutran todo lo tipo d donaion n pi. unt: Wilon y strudlr (2006, fgura A).
adquisicines de seidumes se haya acelead si l cmpaams cn las adquisicines diectas de deechs de ppiedad de suels de cnseacin. Finalmente, las seidumes sn tansaccines cnsensuadas y eitan las amagas atallas causantes de diisines deiadas de ciets mtds de cnseacin cactis, tales cm la egulacin guenamental. N stante, han sugid ais mtis de pecupacin en cuant a la ceacin de seidumes de cnseacin. Existe una cantidad significatia de susidis fiscales fedeales, ya que el atcul 170(h) del Cdig de recaudacin Intena de EE.UU. tga una deduccin en el impuest a las ganancias a ls dnantes de seidumes de cnseacin a pepetuidad. En el ejecici fiscal 2003, las deduccines elacinadas cn las seidumes de cnseacin y seidumes histicas suman un ttal de US$1,49 mil millnes. Además, el mnt pmedi de una dnacin paa seidume de cnseacin lleg a tes eces el mnt pmedi del segund tip de dnacin en el anking, l que sustenta la idea de que las seidumes de cnseacin indan eneficis fiscales pincipalmente a las pesnas cn ingess más alts (e tala 4.4.2). Adicinalmente, ls ingess deiads de ls impuests se la ppiedad, tant municipales cm estatales, se en educids deid al estalecimient de una seidume se una ppiedad, l que liga al municipi a cta ls seicis a aumenta la caga impsitia paa ts ciudadans cn el fin de mantene ls nieles de ecaudacin. Tamin deems peguntans si tdas las seidumes de cnseacin pmueen ls jetis de cnseacin y si tdas estas seidumes sn cnsistentes en cuant a un pces plic de us de suel. Las ganizacines sin fines de luc pueden acepta una dnacin de cualquie seidume de cnseacin que, p l geneal, la ealiza un cntiuyente que desea tene una deduccin, inclus cuand la seidume n fmente un jeti eal de peseacin. Las ganizacines nacinales han sugeid cietas “pácticas ecmendadas” paa la adquisicin, y Deechs de ppiedad y cnseacin
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aunque dichas pácticas sn tiles igualmente n sn ligatias. Además, las ganizacines sin fines de luc n necesaiamente adquieen seidumes de cnseacin en cumplimient de un plan plic de us de tieas, p l que las seidumes de cnseacin tal ez n fmen pate de un pgama de peseacin cdinad en tda la cmunidad. P ta pate, las ganizacines sin fines de luc n se encuentan sujetas al pces pltic y demcátic y tal ez n espndan a la ciudadana municipal. Esta situacin pda llea a cnflicts, especialmente ente las ganizacines sin fines de luc distantes que pseen seidumes de cnseacin y la cmunidad del municipi dnde se encuentan las seidumes. Ya en su mment, William H. Whyte (1959, 37) adeta aceca de ls “silenciss cnflicts de clase y ecnmics” inheentes a las seidumes de cnseacin. En ista de ls eneficis deiads de las seidumes de cnseacin, pdan ealizase alguns ajustes en la etapa de la adquisicin cn el fin de cneti estas seidumes en ehculs an más slids de cnseacin paa el intes plic. • ReformarelsubsidioestablecidoenelCódigodeRecaudaciónInternadeEE.UU.conelfin
de pemiti una deduccin paa seidumes de espaci aiet de háitat, slamente en el cas de que exista una cetificacin peia del gien municipal, estatal fedeal que estalezca que dicha seidume inda un enefici significati de cnseacin plica. Est ayudaa a gaantiza que ls fnds plics que se utilizan a tas de las deduccines se usen slamente en ps de jetis amientales imptantes e integales. Ls dnantes tendan un incenti paa inlucase en el pces plic de us de suels, indand la entaja de la planificacin, cdinacin e influencia. Esta ecmendacin haa que las dnacines paa seidumes de espaci aiet y háitat fuean cheentes cn ls equisits estalecids paa la deduccin se seidumes histicas, que equieen una apacin guenamental del siti paa tene la deduccin (Cdig de recaudacin Intena de EE.UU. § 170(h)(4)(A)(i)). A pesa de que ls csts de la tansaccin pueden aumenta, ciets estads, tales cm Massachusetts, que ya equieen una apacin guenamental paa estalece esticcines de cnseacin piadas, igualmente se las han aeglad paa cea una gan cantidad de este tip de inteeses. • Laspartestodavíapodríandonarlibrementeservidumbresdeconservaciónquenoreúnen
ls equisits segn las pautas eisadas, aunque el plic ya n suencinaa estas dnacines. Ls ppietais pdan segui haciend l que desean cn su ppiedad. • Debido a laescasez de datossobreservidumbres deconservación, los estados deberían
equei a ls cndads llea un egist de dichas seidumes, independientemente de ls ts egists de suels. La etapa operativa
La administacin efectia de una seidume de cnseacin equiee inspeccines y supeisin peidicas de la ppiedad gaada, cnesacines cn ls ppietais aceca de ilacines 210
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existentes psiles en cuant a la seidume y medidas paa exigi el cumplimient de la misma. Una administacin sensata esulta esencial paa gaantiza el al cntinu de la seidume paa el plic y paa supeisa el susidi fiscal. Existen ciets eneficis aplicales a la ppiedad sin fines de luc duante la etapa peatia. La ganizacin sin fines de luc, n el gien, spta el cst de la administacin; una ganizacin sin fines de luc cmpmetida y cn ecuss adecuads puede lga un taaj excelente en este sentid. Las ganizacines sin fines de luc se encuentan mens atadas a las pesines de ls gups de intes pltic y pueden ecauda (, al pincipi, slicita a ls dnantes) ls fnds necesais paa las taeas de mnite. N stante, existen ciets punts de pecupacin. Las ganizacines sin fines de luc cn fnds inadecuads y diigencias diles p l geneal caecen del capital fiscal y ganizacinal paa pde supeisa las seidumes eficazmente. Aunque muchas ganizacines ealizan ien su taea, existen tamin denuncias de que cietas ganizacines sin fines de luc n mnitean, ni exigen el cumplimient de las pautas elacinadas cn las seidumes que pseen... y algunas ni siquiea saen de su existencia. En este sentid, pueden tmase difeentes medidas paa aumenta la efectiidad peatia de las seidumes de cnseacin piadas. • Unamayorcantidaddeprogramaseducativosycompilacionesdeprácticasrecomendadas,
tales cm las que fece la Land Tust Alliance, puede inda una gua a aquellas ganizacines sin fines de luc que deseen meja su administacin. Sin emag, queda p ese si las ganizacines cn un dil funcinamient se pecupaán p apecha ests eneficis. • Losfiscalesgeneralesdecadaestadopuedenaumentarsuactividadiniciandojuiciospara
exigi el cumplimient de las seidumes de cnseacin cuand las ganizacines sin fines de luc que pseen dichas seidumes n l hacen. El fiscal geneal está facultad paa exigi este cumplimient en ista de la autidad que psee paa epesenta el intes plic en mateia de fideicmiss, dnacines y ganizacines de caidad. El plema aqu es ls ecuss limitads, en paticula en un mment en el que ls fiscales geneales del estad están despidiend empleads. Una psiilidad sea slicita el pag de una tasa que se anaa p nica ez cuand se inscie la seidume de cnseacin y que se dedicaa exclusiamente a las taeas de exigencia de cumplimient lleadas a ca p el fiscal geneal. La cuestión de la perpetuidad
Las seidumes de cnseacin cnsisten en deechs de ppiedad fijs y a pepetuidad que tgan un imptante niel de pteccin a cietas áeas del medi amiente amenazadas. Sin emag, cn el tanscus del tiemp, ineitalemente sugián aances y desafs en las cicunstancias ecnmicas y sciales, la tecnlga, el entamad pltic y el medi amiente. En ista de ests camis inexales, la falta de flexiilidad de las seidumes a pepetuidad puede Deechs de ppiedad y cnseacin
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genea un plema paa las futuas geneacines. N es pale que est cua a menud. Se espeaa que la gan maya de las seidumes de cnseacin se cumpliea segn l estalecid. Pe, en muy aas casines, un nue desall pda equei la mdificacin aun la cancelacin de una seidume de cnseacin a ls fines del intes plic. Pda aumentase la flexiilidad paa el cas de estas excepcines de difeentes maneas: • Aunque las juntas directivasde las organizacionessinfines delucrotienen lafacultadde
mdifica las seidumes de cnseacin, ls sndics diectes p l geneal aigan dudas a la ha de mdifica las seidumes, p tem a esta incumpliend su dee fiduciai. Deean aclaase las leyes se ganizacines sin fines de luc paa estalece que el dee del cuidad, la lealtad y la ediencia a la misin geneal n se está iland en el cas de que se llegue a una cieta tansigencia en elacin cn una seidume especfica. • Losjuecespodríansermásagresivosalahoradeaplicarlasdoctrinaslegalestradicionales
que tgaan la flexiilidad necesaia en aquellas aas situacines en que el intes plic equiee camis. • Finalmente,elgobiernopodríaemplearladoctrinadelaexpropiaciónparafinespúblicos
paa “exppia” las seidumes de cnseacin que impiden el desall del intes plic. La ganizacin sin fines de luc que psee la seidume pda utiliza la cmpensacin que ecia p la exppiacin paa pesea tas tieas. La sentencia dictada en un cas del añ 2008 lg esultads mixts en cuant a la cuestin de la flexiilidad. En el cas Bjork con Draper , el Tiunal de Apelacines de Illinis tat el cas de una seidume de cnseacin que haa sid tgada a la Asciacin de Espacis Aiets de Lake Fest (Lake Fest open Lands Assciatin (886 N.E.2d 563)). La intencin de la seidume tgada a la Asciacin p pate de un ppietai antei ea que la ppiedad pemaneciea a pepetuidad cm un paisaje y espaci aiet, phiiend el estalecimient la cnstuccin de estuctuas de cualquie tip. Ls ppietais psteies (ls Dape) deseaan agega una entada cicula de ladills en el lte y eemplaza algunas plantas. La Asciacin, despus de cnesacines cn ls Dape, ap este cami y ealiz una mdificacin a la seidume de cnseacin. La Asciacin cnsinti pque ls Dape acdan pee tieas de sustitucin segn la seidume de cnseacin paa el áea de la entada cicula, paa as segui cumpliend cn el jeti de cnseacin. Segn la ley de seidumes de cnseacin de Illinis, td ppietai de un inmuele hasta una distancia de 500 pies de la ppiedad gaada cn la esticcin puede inicia un juici paa exigi el cumplimient de dicha esticcin (Ill. Stat., ch. 765, sec. 120.4). Ls bjk, ppietais de un lte ecin, inician un juici paa pnese a la alidez de la mdificacin. La decisin cecta huiea sid que el Tiunal aalaa las mdificacines, ya que stas efle jaan el acued de las edadeas pates en esta causa: la ganizacin sin fines de luc que psea la seidume y el ppietai cuya tiea se encntaa gaada. resulta necesai inda una cieta flexiilidad en las seidumes de cnseacin paa hace luga a ls pedids legtims de un ppietai, se td cuand ls jetis de cnseacin n se en cmpmetids. Y el 212
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cas bjk paeca se un de ells. Si n existe la psiilidad de llega a ciets acueds de mdificacin, ls ppietais tendán sus dudas a la ha de acepta seidumes de cnseacin, p l que ls esfuezs geneales de peseacin se eán fustads. N stante, el tiunal que dict sentencia en el cas bjk tu azn en fma pacial. El Tiunal sstu cectamente que exista una facultad paa mdifica la seidume, a pesa de que dicha seidume se haa tgad “a pepetuidad”. Sin emag, el Tiunal se equic al sstene que, deid a que el text iginal de la seidume phia td tip de estuctuas, una mdificacin n pda altea dicha pisin iginal y pemiti la entada cicula. Est n tiene sentid: ¿desde cuand las pates n pueden mdifica “tds y cada un” de ls tmins de un acued? La edadea culpale aqu es el estatut de Illinis, que tga a ls ecins el deech de exigi el cumplimient de la seidume. Este estatut palemente se ap p una uena azn: gaantiza que exista alguien que exija el cumplimient de una seidume de cnseacin si la ganizacin sin fines de luc n l hace. Sin emag, tal cm l ilusta el ejempl del cas bjk, el deech del ecin a exigi el cumplimient de la seidume se pne a la tansigencia y flexiilidad necesaias paa adaptase a las cicunstancias camiantes, a la ez que suma una gan cantidad de apechades entmetids a la ecuacin. CoNCLUSIóN Las seidumes de cnseacin piadas se han cnetid en un fact pincipal en cuant a las medidas de peseacin. Se genean muchs eneficis cuand estas efectias heamientas n guenamentales se utilizan paa salaguada el medi amiente. Las seidumes de cnseacin han pemitid la utilizacin de la iniciatia, ls ecuss y el cmpmis piads paa gaantiza que ls espacis aiets y el háitat de ida sileste se peseen paa las futuas geneacines. Estas seidumes han genead un impact psiti en el paisaje de hy y del futu. Cn algunas mdificacines en cuant a su fma y us, las seidumes de cnseacin pueden cnetise en un ehcul an más pdes paa gaantiza la peseacin natual, a la ez que fmentan el intes plic. ReeReNcIAs Land Trut Allian. 2005. National land trut nu rport. www.lta.org/census U.s. cnu Burau. 2006. stat and mtropolitan data book. Tabl e-1, stat ranking–ara and population. www.census.gov/compendia/smadb Whyt, William H., Jr. 1959. Securing open space or urban America: Conservation easements. Technical Bulletin. Wahington, Dc: Urban Land Intitut. Wilon, Jantt y Mihal strudlr. 2006. Individual nonah haritabl ontribution, 2003. Internal Revenue Service, SOI Bulletin (númro d primavra). www.irs.gov/pub/irs-soi/03inccart.pd
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4.5 Seidumes, cnenis y exencines segn el sistema de equidad: Limitacines tadicinales y tendencias hacia el futu Joan Youngman | sptimbr 2001 Nota del editor: en t artíulo rum una onrnia qu Dan Grald Korngold, d la aultad
d Drho d la Univridad ca Wtrn Rrv, dio rintmnt n l Intituto Linoln. en diha onrnia, Korngold bozó la ituaión atual dl drho qu rig lo drho d propidad in poión y habló obr la tndnia haia l uturo.
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a ida ctidiana ns pesenta numess ejempls de cntats mediante ls cuales se diiden ls deechs de psesin se una ppiedad: un cntat de alquile tpic tga al inquilin un ped de psesin dmicili a cami del pag del alquile; un acued de cppiedad pemite cmpati diidi la psesin se una ppiedad; etc. Sin emag, ls deechs de ppiedad sin psesin tamin sn imptantes, ya que indan un mecanism de egulacin se el us de tieas piadas. Alguns ejempls sn: ls deechs de ls ppietais de cndminis se las áeas cmunes en sus edificis; el cntat ente el dueñ de una tienda y el espnsale del cent cmecial dnde dicha tienda se encuenta; y cnenis de las uanizacines enejadas paa estingi el acces a ls misms. En ningun de ests cntats se tansfiee la psesin de la ppiedad, pe tds afectan la ida diaia y ls acueds de negcis. La adpcin genealizada de esticcines plicas en cuant a la znificacin duante el sigl pasad n ha limitad de manea alguna la funcin que cumplen ls cntats se el us de las tieas piadas, y hasta pda decise que la ha mejad al pesenta las limitacines se ls deechs de us de un ppietai cm un aspect familia y aceptad en cuant a la ppiedad de inmueles. De más está deci que un acued se el us de una ppiedad pda tma la fma de un simple cntat, ya sea ente ecins, ente el ppietai de una tienda y el espnsale de un cent cmecial, ente ls esidentes de un cndmini y la asciacin de ppietais espectia. N stante, dich cntat n necesaiamente suele segui igente despus de una enta, una heencia u ta fma de tansfeencia de la ppiedad en cuestin. As, una geneacin más
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tade, un tiunal ien pda negase a exigi el cumplimient de un cntat dnde ni la pesna que está iland sus dispsicines ni la pesna que eclama el cumplimient de las mismas ean las pates del cntat iginal. P esta azn, la duacin a lag plaz equiee que las esticcines se el us de tieas piadas tmen la fma de una tansfeencia del deech eal, en luga de un cntat. EL NUEvo rEPLANTEo DE LA ProPIEDAD Pate de la cmplejidad de ls deechs de ppiedad sin psesin suge de las numesas y, cn fecuencia, amiguas distincines que tienen sts en el sistema del common law . Ls deechs de ppiedad sin psesin se diiden en cuat categas: • Laservidumbre(easement) es un deech de ppiedad sin psesin se las tieas de un tece. • Elusufructo( proft) pemite al que l psee ingesa a una tiea de la cual n es ppietai y etia ecuss de la misma, cm p ejempl, extae can eclecta madea. • Elconvenio(covenant), tant el cneni eal cm la seidume segn el sistema de equidad (equity ), cnsiste en una pmesa ealizada ente ls ppietais de tieas adyacentes, que sl difieen en las medidas que pueden tmase en cas de incumplimient de la pmesa. • La servidumbre según elsistema de equity (equitable servitude) puede especficamente se jet de una exigencia de cumplimient denand que se tme una medida y que se cumpla la pmesa; el incumplimient de un cneni eal sl da cm esultad dañs y pejuicis mnetais. resulta eidente, aun en ase a esta descipcin tan ee, que un deech eal en paticula puede cespnde a más de una catega. P ejempl, un cntat ente ecins en el que acueden n cnstui edificis cmeciales en sus espectias ppiedades puede clasificase cm una seidume, una seidume segn el sistema de equity un cneni eal, y cada una de estas fmas cnlleaa cnsecuencias legales difeentes. Tadicinalmente, ls tiunales slan se más faales a las seidumes y esultaa pc pale que se inclinaan p ls cnenis eales las seidumes segn el sistema de equity . Cn el pas del tiemp, se desallan ds categas distintas del deech de ppiedad cn el fin de tata cuestines similaes en ests cntexts tan difeentes. En el añ 2000, el Ameican Law Institute, una ganizacin cnfmada p agads, juistas y acadmics pecupads cn la efma legal, di un imptante pas en sus intents p simplifica y acinaliza la ley se deechs de ppiedad sin psesin. En su Tece replante de la Ley de Ppiedad, se adpt un enfque unificad y una nuea catega, denminada “seidumes”, que cmpenda tdas las clasificacines anteies. Ls eplantes n tienen un efect legal inculante pe, cn fecuencia, tienen influencia tant se ls legislades que deen cnsidea las mdificacines en las leyes cm se ls tiunales que deen intepetalas. ArGUMENToS A FAvor Y EN CoNTrA DE LAS PoLíTICAS Ls falls judiciales se deechs de ppiedad sin psesin p l geneal tienen influencia Deechs de ppiedad y cnseacin
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se tas cuestines mayes elacinadas cn la pltica plica a la ha de detemina si cespnde exigi el cumplimient de ests cntats. Existen cuat cnsideacines pincipales que sugen de las plticas y que, p l geneal, apyan la exigencia de cumplimient de ests cntats: la ligacin mal que acmpaña a la pmesa, ls inteeses elacinads cn la eficiencia ecnmica, el espet p la lietad de eleccin, y el dese de pme un niel de ceteza en ls cntats de negcis. Obligación moral : Este cncept efleja un sentid de justicia al exigi el cumplimient de una pmesa y se aplica tant a las pates iginales del cntat cm a sus suceses ppietais. En el cas de las esticcines que afectan a ls futus cmpades (es deci, esticcines que “ienen cn el teen”), cuand dichas esticcines se inscien en un egist plic dnde se encuentan dispniles paa la inspeccin, si n se exige el cumplimient del cntat, se pducián ganancias impeistas injustificadas paa las pates que n cumplan dich cntat. Ls ppietais iginales que celean el cntat l hicien en fma luntaia y espeand algn tip de enefici. Psteimente, ls cmpades seguamente llegan a algn tip de aegl a la luz de ests cntats. El cmpad de una ppiedad cn esticcines p l geneal pagaá mens p dicha ppiedad que si se le huiea pemitid hace un us más lucati de la misma. As, el nue ppietai eciia un enefici injust si, despus de hae pagad un aj peci de cmpa, cn psteiidad fuea liead de la ligacin de cumpli cn las esticcines iginales. Efciencia y libertad de elección: Ls cntats sin psesin pmueen la eficiencia, ya que extienden en gan manea el ang de ls psiles deechs de ppiedad que pueden tansfeise. Tmems, p ejempl, el cas de un ppietai que desea aseguase de que, en el futu, n exista una cnstuccin en un teen adyacente, que le genee pejuicis. Deid a que n existe un deech sin psesin, el nic ecus que tenda dich ppietai sea cmpa el teen adyacente, aun cuand n deseaa tene la ppiedad del mism y el hech de se ppietai de dich teen impidiea cualquie t tip de us discecinal p pate de un tece. La capacidad de adquii sl una pate de la ttalidad de ls deechs que cnstituyen la ppiedad pemite una flexiilidad que puede eneficia a tdas las pates inlucadas. De esta manea, las mateias de eficiencia se encuentan estechamente elacinadas cn las que faecen la lietad de eleccin. El al que nuesta sciedad le da a la autnma indiidual llea a una supsicin que faece ls aegls piads luntais se la ppiedad inmiliaia. Y est esulta de especial imptancia cuand está en jueg nuest ppi hga, tal cm cue en tants cntats se el us de un teen. Certeza: La exigencia de cumplimient de cntats piads tamin fmenta el sentid de ceteza y estailidad que esultan necesaias paa la planificacin y la inesin a lag plaz. P el cntai, una denanza de znificacin puede aia en difeentes mments en paticula mdificase en espuesta a pesines plticas. Est es un incenti imptante paa que, en ls cntats piads, se estalezcan esticcines de us se la ppiedad, inclus cuand dichas limitacines ya fmen pate del cdig de znificacin municipal. 216
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N stante, estas aznes se encuentan equiliadas p tas cnsideacines plticas que pueden i en cnta de la exigencia de cumplimient de una seidume. Tal ez la más significatia de estas cnsideacines sea la descnfianza sugida hace sigls en el sistema del common law en cuant a las esticcines se el us, desall y enta futua de un inmuele. recnciend que n tenems un pde especial paa pedeci ls asunts sciales y ecnmics de las pximas geneacines, ls tiunales, tadicinalmente, han limitad ls alcances en que un cntat actual puede liga a ls futus ppietais. De hech, el tmin “ mortmain”, que se aplica a la psesin de una ppiedad sin la facultad de endela, se efiee litealmente a la “man mueta” de esticcines anteies. Desde esta pespectia, las cnsideacines estalecidas en las plticas que faecen la eficiencia, la flexiilidad y la eleccin pesnal pueden actua tant en cnta cm a fa de la exigencia del cumplimient de esticcines en cass especfics. En alguns cass, esta mateia tiene que e cn las esticcines se la enajenacin de la ppiedad cn dispsicines que hacen que el inmuele sea más difcil de ende. Sin emag, la flexiilidad ppugnada p la intduccin de un mecad paa nues deechs eales paciales p l geneal n tiene en cuenta esta jecin. Una pesna que desea cmpa una ppiedad sin la caga de una seidume de laga data p l geneal puede hacel mediante una peacin que cnsta de ds pates: cmpa la ppiedad gaada a un peci más aj segn l estipula actualmente el mecad y, a la ez, paga al pseed del deech de seidume el mnt necesai paa liea la ppiedad. As, el cmpad de una ppiedad que se encuenta limitada, mediante un cntat piad, al us esidencial pda cnstui un cent cmecial en ese luga (supniend que estuiea pemitid segn las denanzas municipales de znificacin) si pudiea negcia cn el ecin la cancelacin del cntat que phe dicha cnstuccin. Este tip de lieacin de un “defect de la ppiedad” es muy cmn, cm cue en el cas de un nue ppietai que negcia cn el inquilin actual el pag de un mnt p cncept de inteupcin anticipada del cntat de alquile. NUEvoS MoDELoS PArA LoS FALLoS JUDICIALES En ista de ls esfuezs ealizads en el eplante cn el fin de liea alg de la “man mueta” de la clasificacin segn el sistema de common law , y dada la gan plifeacin de esticcines cmeciales, se cndminis, se ppietais y de cnseacin que sugien en ls ltims añs, ¿cuáles sn ls nues citeis que deean aplica ls tiunales a la ha de detemina si deen exigi el cumplimient de un cntat en paticula? Un de ls citeis que se deate cn más fecuencia tiene que e cn l siguiente: ¿deean cnsidease sspechsas algunas categas de esticcines pque tal ez estn infingiend algn deech especial, tal cm el deech a la lietad de expesin indiidual? ¿Una asciacin de ppietais pda phii a sus miems clca andeas y afiches pltics en sus ppiedades? En una cntesia cuida en la ida eal, el cnsej de administacin de una cpeatia uicada en la zna del lad este de Manhattan se enfent cn el ppietai de un inmuele que Deechs de ppiedad y cnseacin
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se negaa a deja de patcina autisms en la piscina del apatament (el ppietai sstena que muchs de ls que se autizaan en estas ceemnias ean jugades de ftl ameican uniesitais y que ean muy gandes paa cae en una tina de añ). Ntese que estas cntesias n inlucan la pimea enmienda de la cnstitucin de EE.UU., que sl phe las esticcines guenamentales a la lietad de expesin y eligin, y n ls cntats piads luntais. Las esticcines tamin tienen que e cada ez más cn temáticas aquitectnicas y estticas, ya que cminan ls mtis de pecupacin espect de las cmdidades y seicis cmunes a tds, cn ls plemas elacinads cn limita la expesin pesnal y la lietad indiidual. En ests cass, en luga de pemiti que la mateia detemine el esultad, un enfque altenati cnsistia en exigi slamente el cumplimient de aquells cnenis que igen el cmptamient exten, y n aquells cuya intencin es limita la cndicin las actiidades pesnales dent de una esidencia piada. As, est pemitia que existan esticcines se la clcacin de andeas y afiches en el extei, pe n se phiia, p ejempl, que las paejas n casadas pudiean cnii que una iglesia ealizaa eunines en un hga (e inclus que lleaa a ca autisms en la tina de añ). De más está deci que est pemitia que existan esticcines se ls efects extens de dichs cnenis, tales cm l elacinad cn ls desechs, el tánsit, el estacinamient y el niel de uid. De manea simila, p l geneal tamin se pemitian las limitacines aquitectnicas elacinadas cn el paisaje y ls elements extens de las cnstuccines, ya que ests aspects tienen un imptante efect “en cadena” se ls demás esidentes. El nue replante de la Ley de Ppiedad n intenta fmula este enfque mediante una nma fmal. N stante, s ecmienda que ls tiunales tmen en cuenta las cnsideacines geneales emanadas de las plticas plicas a la ha de detemina si deen exigi el cumplimient de una seidume en paticula; además, hace hincapi en la necesidad de tata especialmente ls temas elacinads cn la autnma pesnal. EL CASo ESPECIAL DE LAS SErvIDUMbrES DE CoNSErvACIóN En la actualidad, la seidume de cnseacin es un de ls tips de seidumes más imptantes y cuy us cece cada da más. Mediante esta clase de seidume se le tansfiee a una ganizacin cnseacinista unidad guenamental el deech de exigi el cumplimient de una limitacin se el desall de ppiedades piadas, l que ilusta el gan ptencial que tienen ls deechs sin psesin. Cn fecuencia, las familias que se encuentan más cmpmetidas cn la peseacin de sus tieas y tienen un fuete sentid de su al en calidad de espaci aiet sn las mens inteesadas en ende la ppiedad a una ganizacin de caidad al gien. La seidume de cnseacin tga una pteccin cnta el desall, a la ez que la tiea pemanece en el ámit de la ppiedad piada. La ganizacin que stenta la seidume n tiene las espnsailidades inheentes a un ppietai y, además, una pate del al de la ppiedad pemanece en ls egists tiutais. El gast net, aun teniend en cuenta que la seidume dee cmpase, es men al cst de la pacela cmpleta. resulta sencill entende p qu las 218
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seidumes de cnseacin se han cnetid en heamientas extemadamente ppulaes paa la peseacin de teens. Al mism tiemp, alguns temas sugids de las plticas plicas que an en cnta de la exigencia de cumplimient de ts tips de seidumes pueden tamin aplicase a este cas. En paticula, el malesta aceca de las esticcines a lag plaz se el us de tieas tma una may magnitud, en este cas, deid a que la ley fedeal del impuest a las ganancias pemite una deduccin p la dnacin de una seidume sl si sta es a pepetuidad. La pepetuidad significa much tiemp, y el us appiad de la tiea puede mdificase significatiamente en el futu. Las seidumes de cnseacin tamin pueden tgase “en fma geneal”, l que significa que tamin pueden aplicase a ganizacines que n sean ppietaias de inmueles adyacentes. La limitacin iginal de ls cnenis paa ls ppietais ecins eflej la pecupacin de que ls teces que se encntaan distantes pdan n esta inteesads n tene infmacin aceca de ls plemas municipales, y pdan n tene un intes paticula en pme una utilizacin eficaz del suel y un desall ecnmic eficiente. Tamin pda esulta difcil uicals en el cas de se necesaia la lieacin de un cneni seidume. Finalmente, existen aspects antidemcátics cnflictis en un sistema que pemite a las pates piadas impne esticcines pepetuas en el us del suel sin una adecuada supeisin plica. Estas pecupacines n sn mti suficiente cm paa ecmenda camis geneales en la ley de seidumes de cnseacin, tales cm esticcines segn el tip de ppiedad de un inmuele una limitacin unifme se la duacin de ls misms. Ests equisits sean una espuesta demasiad gida, en paticula cuand se necesita más tiemp paa cmpende cuán fundamentads estaan dichs ecels. La may ftaleza de nuesta heencia asada en el sistema del common law adica en las decisines indiiduales fundamentadas en la expeiencia en luga de en amplias legislacines asadas en el aznamient astact. Este enfque pemite a ls tiunales inteeni en fma selectia en aquells cass excepcinales en ls que el intes plic tal ez n apye la exigencia de cumplimient de una seidume especfica. Y esta ya es una espuesta cmn, p ejempl, en el ámit del deech de ls pejuicis, en dnde un fall en paticula puede limitase slamente a dañs y pejuicis mnetais. Ls pcuades geneales estatales pdan tamin ejece en may medida una funcin de supeisin y, as, epesenta el intes plic de manea más actia a medida que la utilizacin de las seidumes de cnseacin se extiende cada ez más. CoNCLUSIóN Ls deechs de ppiedad sin psesin se encuentan tan extendids cm las seidumes de pas y sn tan cmunes cm ls cnenis estalecids en un acued de una asciacin de ppietais. La gan utilidad de este tip de seidumes tga una gan imptancia a las medidas que se tmen paa mdeniza y acinaliza su aplicacin. Al mism tiemp, y deid a que su influencia se hace senti en muchs aspects de la ida ctidiana, el análisis judicial de sus efects legales inda un cntext dent del cual pueden cnsidease ls punts fundamentales de las plticas plicas. Deechs de ppiedad y cnseacin
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4.6 Cnseacin de suels y las cmunidades Mark c. Aklon | Julio 2009
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scuchams much aceca de cmunidades en ests das, y cm indiidus es pale que petenezcams iams en cmunidades que puedan tene ales cmunes. En las cmunidades dnde ls ales e inteeses de las pesnas n sn necesaiamente cmpatids, sin emag, las inteaccines y la tma de decisines pueden se más cmplicadas. Al taaja en la ed de fideicmiss de suels, muchs de nsts ns hems acstumad a cnsidea sl las cmunidades natuales, excluyend a ls sees humans que ns dean. Paa se más efectis, sin emag, tenems que tene en cuenta la gama cmpleta de cmunidades, cn tdas sus cmplejidades humanas y eclgicas. LA CrEACIóN DE LA CoMUNIDAD DE FIDEICoMISoS DE SUELoS En 1980, el agad de bstn Kingsuy bwn asumi cm fellow en el Lincln Institute f Land Plicy. viaj p tds ls Estads Unids paa expla el papel que cumplen las ganizacines sin fines de luc en la pteccin del suel, el agua, la ida sileste y las áeas de ecuss agclas, histics y de paisaje en sus cmunidades lcales. bwne encnt cients de ganizacines, cncidas cm fideicmiss de suels, diseminadas p casi tds ls estads, pe la maya de ellas tena pca ninguna cnexin cn las demás. Más adelante, bwne y el Institut Lincln cncan a ls ldees de muchs fideicmiss de suels paa expla maneas de fma una ed paa ftalece su efectiidad. De esas eunines sugi el Intecami de Fideicmiss de Suels (Land Tust Exchange), que se cnce aha cm la Alianza de Fideicmiss de Suels (Land Tust Alliance), y es hy el ptaz de la cmunidad nacinal de cnseacin de suels. Hay más de 1.700 fideicmiss de suels en tds ls estads, que espnden a necesidades de cnseacin a niel lcal eginal, segn l definen las cmunidades a las que petenecen. En su ttalidad, estas ganizacines han ptegid apximadamente 990.000 km2.
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EL víNCULo ENTrE LoS FIDEICoMISoS DE SUELoS Y LAS CoMUNIDADES LoCALES En mi cag de la Fundacin del Patimni Natual de Iwa (Iwa Natual Heitage Fundatin, INHF), he dedicad mi ida a ptege ls ecuss natuales. He taajad cn clegas y scis paa cnsea y estaua lugaes especiales, fundamentalmente p su al eclgic, de paisaje y de us plic. El taaj de la Fundacin es espaldad pincipalmente p ls esidentes uans, pe la may pate de nuest taaj se desalla en áeas uales. ots fideicmiss de suels taajan en ais uans en pces de uanizacin, áeas de ida sileste, sitis tustics paisajes cn agicultua diesa. Alguns fideicmiss de suels taajan sl en una cmunidad, cndad, cuenca hdica estad, mientas que ts l hacen a niel nacinal intenacinal. Alguns taajan paa ptege jadines y paques cmunitais, áeas natuales de alta calidad, ecsistemas cmplets, as edes y sendes, la calidad del agua, el háitat sileste sitis histics. La definicin, cmpensin y paticipacin de las cmunidades humanas en muchs de ests entns diess puede se difcil pe tamin pechsa. Una de las difeencias pincipales ente lNHF y la maya de ls ts fideicmiss de suels es nuest taaj en sendes, que puede se cntesial y difcil de maneja. Ls sendes exigen tenacidad, un financiamient cmplej y luntad pltica, pe cnectan a la gente y sus cmunidades ente ellas y cn la natualeza.Tamin ayudan a cnstui edes de usuais ente ls pmtes lcales, luntais y ldees cics que taajan en cnjunt paa adquii, desalla, maneja, meja e intega el us de ls sendes en la tama de la cmunidad. El taaj en sendes de INHF me ha ayudad a apecia esta genesa cnexin ente el suel, la gente y la cmunidad. A eces, la actiidad de cnseacin se intepeta cm ptege el suel de la gente, p medi de leyes y sistemas legales. Pe si n ayudams a cnstui elacines ente la gente y el suel, nuests esfuezs seán esistids y pueden quizás llega a pedese. Cm l señal el cnseacinista nacid en Iwa Ald Lepld (1949, iii), “Maltatams el suel pque l ems cm un ecus que ns petenece. Cuand cnsideems el suel cm una cmunidad a la cual petenecems, pdems cmenza a usal cn am y espet”. La manea en que inteactuams cn el suel y el agua pedice en gan medida nuest futu y las elacines ente nsts misms. Ls fideicmiss de suels ya espetan nuestas cmunidades natuales, pe tenems que espeta tamin a nuestas cmunidades humanas. Apeciams la tama de cnexines que es la natualeza, pe muchas eces la intepetams cm alg astact, en ez de pate de nuesta tama scial y cmunitaia. UN ESTUDIo DE CoMUNIDAD A pincipis de 2008 ayud a expla ests temas en una encuesta de fideicmiss de suels ealizada en claacin cn la Alianza de Fideicmiss de Suels y el Cent paa Cmunidades Integales (Cente f Whle Cmmunities). El ppsit de la encuesta y de las enteistas fue Deechs de ppiedad y cnseacin
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cmpende mej cm ls fideicmiss de suels pecien y se cnectan cn las cmunidades a las que indan seicis. Ls dats del infme pinien de 361 encuestads en 39 estads, que epesentan casi un cuat de tds ls fideicmiss del pas. Ls encuestads cmpendien la necesidad de hace paticipa a las cmunidades en su taaj, inclus si en la actualidad n l estaan haciend. La encuesta y las enteistas mstan que fecuentemente, pe n siempe, haa una falta de cnexin ente el luga dnde pea el fideicmis de suels y ls eneficiais pincipales de su taaj. Ls esultads ns ayudan a cmpende dnde se encuenta el mimient hy en da, y qu tayectias está expland paa pde se más inclusi. P ejempl, muchs fideicmiss de suels están tatand de camia su enfque, pasand de ptege especies y paisajes, a cmpmetese cn sus cmunidades humanas más amplias. Ls cass de estudi ns ayudan a cmpende cm ls fideicmiss han llegad a sus jetis y a las estategias actuales de cmpmis cmunitai, y cm están ampliand su misin y sus alianzas paa ealiza su taaj de manea más efectia. Las eflexines e histias de aquells que enteistams ppcinan alisa infmacin aceca del pensamient de ls ldees de ls fideicmiss de suels. Ls fideicmiss de suels están taajand casi uniesalmente en znas de patnes demgáfics, de us y de ppiedad del suel camiantes. Muchs de ests camis están cuiend ápidamente, ya que ls ppietais uales están enejeciend y ausentándse cada ez más. Hasta el 50 p cient de ests suels pda camia de mans duante ls pxims 20 añs. Ls csts cada ez mayes del suel les hace cada ez más difcil a ls ppietais cmpeti cn las áeas uanas en cnstante expansin, la agicultua industial y las ppiedades acacinales. Ya n ns pdems da el luj de supne que ls ales que ns mtian a ls actiistas de la cmunidad de fideicmiss de suels (cm la diesidad de las especies y ls espacis aiets) sn ls misms que mtian a las cmunidades humanas a las que pestams seicis, incluyend ente ellas a ls scis pasads y pesentes de cnseacin del suel, y a ls ppietais. Tenems que escucha cuáles sn sus necesidades y ales, y descui dnde se entaman cn la misin del fideicmis de suels. Al cnectase cn las diesas cmunidades de las que fma pate, un fideicmis de suels puede aumenta su cmpensin del taaj scial y amiental más ampli que dee ealiza, y espnde mej a las necesidades lcales. Al cmpati ecuss cn sus ecins e intecamia estategias de administacin, se eneficiaá n sl la gestin del suel sin tamin las elacines pfundas cn el mism, que sn cuciales paa llea adelante una misin de cnseacin de lag plaz. El cmpmis cn la cmunidad tamin puede ayuda a amplia el espald del plic al taaj del fideicmis de suels. La encuesta tamin pegunt se el acces del plic a suels ptegids, cm un indicad de la cnexin del fideicmis de suels cn su cmunidad. Cm muchs fideicmiss usan
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seidumes de cnseacin (acueds legales de cnseacin luntais y pepetus), el suel ptegid pemanece en mans piadas, y el acces al plic queda fecuentemente a discecin del dueñ. Ls suels ppiedad diecta de ls fideicmiss de suels, adquiids en sciedad cn entidades plicas, genealmente están aiets a un ciet niel de acces plic. Si se pemite el us tadicinal del suel (cm la caza, pesca, caminatas y la gestin appiada de sques y agicultua), se efzaá la sensiilidad y las cnexines cn la cmunidad lcal. Est puede ayuda a demsta y efza la gestin appiada de ls ecuss especiales, y al mism tiemp cnecta a ls esidentes lcales en fma más pfunda cn el suel. MIrANDo HACIA ADELANTE Muchs fideicmiss de suels están adptand una isin de lag plaz se su taaj, en el cntext de las necesidades cmunitaias, claand cn ais gups paa identifica mds en que la cnseacin puede eneficia ts jetis, cm de iiendas ecnmicas, salud plica, fuentes lcales de aliments, desall ecnmic y ayuda paa esidentes necesitads. Ests esfuezs pueden equei una eientacin de ls fideicmiss de suels ppiamente dichs, un nue enfque se sus alianzas, y la luntad de atae a nues gups paa sustenta un temai más ampli en la cmunidad. Ls fideicmiss de suels han ecncid desde hace tiemp la imptancia de las cmunidades. Aha las definicines se están ampliand, y ls ldees de ls fideicmiss están apendiend a cmpende a estas cmunidades y sus diesas necesidades. Si ecdams que nuest intes en el suel es en ealidad un intes en la gente, pdems desalla cmunidades más fuetes y tene may espald paa la cnseacin a lag plaz. Si integams ls fideicmiss de suels y nuestas misines cn las cmunidades a las que pestams seicis, eneficiaems n sl la cnseacin de ecuss natuales, sin tamin a cmunidades en td el pas. ReeReNcIAs cntr or Whol communiti. 2008. Building a new movement: Land conservation and community. sptmbr. www.wholommuniti.org Lopold, Aldo. 1949. A Sand County Almanac. Nw York: Oxord Univrity Pr.
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4.7 Cnseacin p medi del t: El us de efeends lcales paa la peseacin de espacis aiets H. spnr Banzha, Walla e. Oat y Jam sanhirio | Abril 2008
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l mimient de cnseacin ha hech us tant de empesas piadas cm de pgamas plics paa pesea suels de al eclgic, esttic e histic. Un esfuez paticulamente exits ha sid el us de efeends paa la cnseacin de espacis aiets. De 1998 a 2006, uns 1.550 efeends en ls escutinis de estads, cndads y municipis en tds ls EE.UU., y su tasa de xit fue muy alta: casi el 80 p cient de estas medidas fuen apadas, muchas de ellas p un ampli magen. Ests efeends aacan una amplia gama de jetis de cnseacin: la peseacin de suels agclas; la pteccin de humedales, padeas y sques eclgicamente sensiles y la ceacin de nues espacis eceatis, paa nma sl alguns. vaias de estas medidas han sid iniciadas p ganizacines de ase y tas p funcinais plics. La expeiencia de ls EE.UU. espect a ls efeends paa la cnseacin, especficamente su iefutale eficacia, plantea algunas peguntas inteesantes. ¿Qu ns dice esta expeiencia aceca de las pefeencias del electad estadunidense espect a la cnseacin de espacis aiets? En paticula, ¿pdems infei algunas genealizacines se ests efeends lcales aceca de l que quieen las pesnas en l que se efiee a la peseacin de ls espacis aiets? Un segund gup de asunts se elacina cn la fma y la eficacia de ls instuments de efeend en s misms. ¿Hay algn tip de efeend que tenga mejes esultads que t? P ejempl, ¿tienen las ppuestas que dependen del financiamient mediante ns lcales más pailidades de se apadas que las que sn financiadas mediante incements de ls impuests inmiliaia lcales (u tas fmas de tiutacin lcal)? ¿Qu leccines deen apende ls que agan p la cnseacin en sus esfuezs paa pme la peseacin de ls espacis aiets? Nuest estudi eciente, espaldad p el Institut Lincln, ha utilizad ls cnjunts de dats de Landvte espect a tds ls efeends cncids se ls espacis aiets en ls
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Plticas de suel uan
EE.UU. de 1998 a 2006 (banzhaf, oates y Sanchiic 2007). Landvte está integad p el Fideicmis paa ls Suels Plics (Tust f Pulic Land); la Alianza de Fideicmiss de Suels (Land Tust Alliance) cla en este esfuez hasta 2001. Ests dats indican el nme de ts de sí y de no emitids en cada efeend y, en la maya de ls cass, ppcinan infmacin desciptia aceca del efeend mism: el mecanism utilizad paa financia la medida ppuesta, el ppsit de la ppuesta de peseacin y, a menud, el niel del financiamient. Ls dats eelan una histia inteesante. La figua 4.7.1 muesta el nme de efeends apads espect a ls espacis aiets en cmpaacin cn ls que fuen lleads ante el electad de cada estad. Se puede sea que la apacin de efeends es un fenmen nacinal, aunque sn un pc más fecuentes en el áea neste. La figua 4.7.2 muesta ls alts nieles de apy que han eciid estas medidas. Cada aa de este histgama epesenta la faccin de tdas las eleccines en las cuales el t de sí figu en el ang indicad del 5 p cient. Ls dats ásics de Landvte han sid suplementads cn cietas tas aiales (p ejempl, ls atiuts cmunitais segn el cens de ls EE.UU., dats espect al us de ls suels y dats agclas p cndad, infmacin aceca de la pesencia de especies en as de extincin y un cnjunt de aiales plticas clae) paa estudia las caactesticas de las cmunidades que ptegen ( n ptegen) ls espacis aiets y las fmas de las medidas de efeends que ecien el may espald. FIGURA 4.7.1
Referendos sobre espacios abiertos en Estados Unidos, 1998–2006
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0
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4/4
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1/1 7/7
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1/2
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0 16/18
TN
MS
AK
87/106
27/41
11/11 AR
MA
144/227 RI 40/40 CT 42/47 NJ 312/381
65/72
27/43
1/1
0/1
UT
NY MI
IA
NE
NV
CA
2/2 NH 13/19
SD
1/2
2/4
VT
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8/8
FL
48/59
Clave: # aprobados /# votados
Deechs de ppiedad y cnseacin
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FIGURA 4.7.2
Referendos sobre espacios abiertos muestran altos niveles de apoyo
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Porcentaje que votaron para aprobar referendo
UN ASUNTo bÁSICo DE LA INFErENCIA ESTADíSTICA Antes de ada nuests esultads cn may detalle, es pecis analiza un asunt paticulamente cmplicad de la infeencia estadstica: ls teemas ásics (y pdess) del análisis estadstic mediante ls cuales pdems ealiza infeencias aceca de placines cmpletas a ase de muestas de seacines, p l geneal, dependen del caácte aleati de la muesta. De n se as, pda hae sesgs sistemátics en la suplacin estudiada, l cual pda tene cm esultad infeencias eneas en l que se efiee a las caactesticas de una placin más amplia. Si l que inteesa es ealiza infeencias aacatias aceca de las pefeencias de la placin estadunidense en l que se efiee a la peseacin de espacis aiets, idealmente se necesitaa una muesta aleatia de ls indiidus las cmunidades. N stante, las cmunidades en las cuales se han llead a ca efeends se ls espacis aiets n cnstituyen una muesta aleatia de ls cndads ls municipis de ls EE.UU. De 226
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hech, las ganizacines amientales han seleccinad, p l geneal cn much cuidad, las juisdiccines en las cuales hay eidencia de que dichas medidas tienen una alta pailidad de xit. El Fnd de Cnseacin y el Fideicmis paa ls Suels Plics, inclus, han pulicad manuales que explican cm diseña medidas de efeends y el mej luga paa pesentalas (Hppe y Ck 2004; McQueen y McMahn 2003). Cietamente, nuesta muesta de las cmunidades en las que, en efect, se han llead a ca efeends n es aleatia, de manea que n pdems intepeta sus caactesticas y sus esultads cm epesentatis de las actitudes las pefeencias del pas en su cnjunt. Ls ecnmistas le han pestad mucha atencin a este plema del sesg en la seleccin y han desallad un cnjunt de tcnicas estadsticas paa analizal. Ests enfques suelen inluca la estimacin estadstica de una ecuacin de pimea etapa (llamada la “ecuacin de seleccin”), la cual explica las inclinacines las caactesticas que llean a las pesnas (, en nuest cas, a las cmunidades) a cmptase de la manea pescita (a nuests efects, a llea a ca efeends). Utilizand ls esultads de esta ecuacin, se puede pcede a la ecuacin de esultad de segunda etapa, la cual explica el pcentaje de ts de sí de nuesta muesta de efeends lcales de una manea que cntla la autseleccin de las cmunidades en las cuales, en efect, se llean a ca efeends. ALGUNoS rESULTADoS DE LAS ECUACIoNES DE SELECCIóN Y DE rESULTADo La ecuacin de pimea etapa, la cual pemite cntla la autseleccin en la ecuacin de esultad, tamin ppcina alguns dats inteesantes aceca de las caactesticas de las cmunidades que han decidid llea a ca efeends espect a ls espacis aiets. P ejempl, las cmunidades cn nieles más alts de educacin y nieles más ajs de espald al Pesidente bush en la eleccin del añ 2000 tenan más pailidades de llea a ca efeends paa la cnseacin. En l que se efiee a las inquietudes eclgicas, se encuenta que las cmunidades cn un nme elatiamente alt de especies en as de extincin y cn más supeficies de agua pesentan una pailidad más alta de llea a ca efeends espect a ls espacis aiets. Además, las cmunidades en las que un pcentaje más alt de su placin ie en áeas uanizadas tienen una tendencia may a llea a ca efeends paa la cnseacin. Este dat puede efleja el dese de pesea l que queda de ls espacis aiets más limitads: el al incementad de una mateia pima escasa. De may intes sn las slucines de nuestas ecuacines esultantes de segunda etapa, las cuales indican qu detemina la cantidad de ts p el sí en nuesta muesta de efeends (despus de cntla el plema de seleccin). Aqu, se puede sea que las cmunidades que deciden llea a ca efeends espect a ls espacis aiets en añs especfics sn pecisamente las que tienen una may pailidad de ta a fa en ese mment. Este esultad fece ds intepetacines (que n se excluyen mutuamente). En pime luga, Deechs de ppiedad y cnseacin
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puede efleja la astucia de ls ldees cmunitais paa espnde a las pefeencias lcales. En segund luga, pda se el esultad de la eficacia de ls fideicmiss de suels eginales nacinales en la seleccin de juisdiccines; esta intepetacin es cheente cn t estudi cuy esultad fue que las cmunidades cn más fideicmiss de suels sn más ppensas a espalda la cnseacin en las unas (Sundeg 2006). respect a las caactesticas de las cmunidades, se encuenta que las placines más educadas y cn mens niñs sn más ppensas a ta a fa de ls efeends espect a ls espacis aiets. Las ciudades cn más densidad placinal tamin tienden a espalda estas medidas, l cual (cm en las ecuacines de seleccin) puede señala cieta pecupacin p la peseacin de la cantidad elatiamente mdesta de espacis aiets estantes. Un asunt paticulamente inteesante (y cmplej) es el l de la titulaidad de un hga en el espald de las medidas espect a ls espacis aiets. Ls estudis se las tendencias tiutaias lcales indican que las cmunidades cn una faccin elatiamente gande de inquilins tienden a ineti más en pgamas plics lcales (oates 2005). Ls seades han sugeid que el “efect del inquilin” puede se el esultad de la pecepcin que tienen ls inquilins de que ells n tienen que paga p ests seicis. De acued cn la tiutacin inmiliaia lcal, la espnsailidad fmal del pag de impuests ecae en el aendad; el inquilin nunca e una factua de impuests. P l tant, puede existi ciet “espejism del inquilin” dent del cual
© A l x D i k m a n n / c o r t s í a d T h T r u s t f o r P u b l i c L a n d
Tanto n 2000 omo n 2004, lo votant n l condado Gallatin, Montana, aprobaron, on una amplia mayoría, un bono d paio abirto para ontribuir a onrvar má d 100 kilómtro uadrado d ára agríola y hábitat d auna ilvtr n todo l paí.
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ls inquilins sencillamente n sn cnscientes de la medida en que la tiutacin inmiliaia lcal afecta sus alquilees. Si es ciet que ls inquilins piensan que ecien seicis plics lcales gatuitamente, es psile que tengan una inclinacin a faece la peseacin de ls espacis aiets lcales. (Ls inquilins tamin tienden a espalda tas fmas de gasts plics lcales). Ls ppietais de hgaes pueden tene sus ppias aznes paa apya ls pgamas paa la cnseacin de ls suels. La peseacin n sl ppcina una amplia gama de eneficis, sin que la esticcin asciada a ls suels dispniles paa desall puede limita la feta de iienda en cieta áea y, p cnsiguiente, aumenta el al de las iiendas existentes. Pdams, p l tant, espea que sugiea un “efect del ppietai de hga” de md que las cmunidades cn una tasa más alta de titulaidad de hgaes tengan una pailidad may de espalda en las unas ls efeends espect a ls espacis aiets. Claamente, ls ppietais de hgaes deen entende que el al de esta ganancia excede al aument en sus impuests (ya sea en la fma de un aument de la tiutacin inmiliaia actual de futuas espnsailidades tiutaias de acued cn el financiamient mediante ns). En nuestas ecuacines, se ha incluid una aiale que indica el pcentaje de ppietais de hgaes en la juisdiccin. Cm se ha ist, el efect de esta aiale n es cla El sign de esta aiale pda se psiti (si el efect del ppietai de hga dmina el efect del inquilin) negati (si el efect del inquilin es dminante). A difeencia de ts estudis se ls gasts plics lcales en ls cuales el sign estimad de la aiale suele se negati, en geneal, nuestas ecuacines esultantes indican que la aiale del ppietai de hga tiene un sign psiti. En el cas de ls efeends espect a ls espacis aiets, el efect del ppietai de hga, p l tant, paece dmina el efect del inquilin. En nuesta muesta de ls cndads, p ejempl, se e que un aument del 10 p cient en la cantidad de ppietais de hga en un cndad se ascia a un aument del 3 p cient en ls ts de sí en el efeend. En nuest estudi de ls municipis, se e un aument más mdest de un 1 p cient en el espald. Las cmunidades cn una faccin más gande de ppietais de hga paecen tene una inclinacin may a faece ls efeends espect a la cnseacin. EL FINANCIAMIENTo DE LoS rEFErENDoS rESPECTo A LoS ESPACIoS AbIErToS Un de ls pincipales esultads espect a la pltica que suge de este estudi es que las ppuestas de efeends que cnllean el financiamient mediante ns ecien un apy cnsidealemente may de ls tantes que ls efeends que dependen de la tiutacin inmiliaia lcal. Ls esidentes lcales paecen pefei claamente la deuda p financiamient y n p tiutacin. La seleccin ente la financiacin mediante ns mediante tiutacin es un asunt de gan intes paa ls estudiss de las finanzas plicas. En el sigl XIX, el fams ecnmista itánic, Daid ricad, señal que existe una equialencia fmal ente el financiamient de una medida Deechs de ppiedad y cnseacin
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mediante la tiutacin actual mediante la emisin de una deuda. En un cas, ls indiidus ( un gup de indiidus dent de una cmunidad) pagan p un pyect en el mment mediante la autimpsicin tiutaia en el ped actual; en el t, pspnen el pag hasta una fecha futua, en efect, emitiend pagas. N stante, en un mecad ceditici que funcine pefectamente, el al actual de ls pags futus paa salda la deuda de ls pagas ( ls ns), que se descuentan a la tasa de intes del mecad, seá igual que el al de ls pags de impuests actuales. P l tant, mientas ls indiidus tengan acces gatuit a ls mecads cediticis, en ealidad, deean se indifeentes a las altenatias de financiamient mediante tiutacin deuda. Esta ppsicin se ha cnsagad cm el teema de la equialencia icadiana, la cual pstula que la cminacin del financiamient mediante tiutacin y deuda en el pesupuest plic es, en esencia, ieleante. Si el gien decide disminui ls impuests emitiend ns y aumentand las futuas espnsailidades tiutaias, ls indiidus sencillamente espndeán incementand sus ahs actuales paa lga mantene su pefil de cnsum planead más adelante. En tal escenai, el dficit financie n tiene efect algun en el gast ttal ni en la ecnma. Este esultad está limitad p una seie de cndicines imptantes, pe es una ppsicin ien fuete y cntetida. La misma ha dad pas a un cnjunt sustancial de pueas empicas cn esultads astante aiales. El agument a fa de la equialencia icadiana es much más cnincente en el cntext de las finanzas plicas lcales que en un cntext nacinal pque la fuente de la equialencia es el funcinamient nmal de ls mecads de suels lcales. Una amplia gama de liteatua empica ha demstad que tdas las caactesticas lcales, incluidas: la calidad de las escuelas lcales, el acces a emples, las entajas amientales y ls nieles de tiutacin lcal, se capitalizan en ls ales de las ppiedades lcales. Las pesnas están dispuestas a paga más paa ii en cmunidades cn seicis de mej calidad e impuests más ajs (Fischel 2001). P l tant, si una cmunidad pta p el financiamient mediante deuda (en luga de la tiutacin actual), se autimpne un niel equialente de futuas espnsailidades tiutaias que tendeá a capitalizase en ls ales de la ppiedad lcal. Ls esidentes, en efect, pueden pta p financia ls gasts plics mediante la tiutacin actual mediante una educcin equialente en el al de mecad de sus hgaes. En un mdel simple de las finanzas lcales, es diecta la demstacin de esta equialencia, de que las pesnas acinales deen se indifeentes al financiamient mediante tiutacin deuda en el ámit lcal. Utilizand nuest cnjunt de dats exclusis, se pud ealiza una puea diecta de la equialencia icadiana y se encnt una claa pefeencia del financiamient mediante deuda en luga de tiutacin en nuestas ecuacines esultantes de segunda etapa. En tn a ls ales de la media de nuests dats, un efeend municipal que haga us del financiamient p medi de ns tiene más pailidades de adicina de 8 a 9 punts pcentuales de ts p el sí en las unas en cmpaacin cn una ppuesta que dependa de la tiutacin inmiliaia lcal.
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Un efeend en un cndad tiene más pailidades de incementa 3 punts pcentuales. ots estudis de ests efeends han tenid el mism esultad (Nelsn et al. 2006). Ktchen y Pwes (2006) alegan que ests esultads cnstituyen un cla echaz de la equialencia icadiana. Al ealiza un análisis más detenid, se entiende que esta cnclusin n es necesaiamente cieta p una inteesante e imptante azn. Paa que se cumpla la equialencia icadiana, ls indiidus tienen que pde tma a pstam de acued cn ls misms tmins que ls giens. Claamente, se n es el cas en el cntext de las finanzas estatales y lcales en ls EE.UU. Ls ingess de ls inteeses de ls ns estatales y municipales están exents de la tiutacin de acued cn ls impuests fedeales, l cual ls hace ien atactis paa ls psiles cmpades. Cm esultad, ls giens estatales y lcales, p l geneal, pueden tma a pstam cn tasas de intes significatiamente más ajas (ais punts pcentuales) que las que se fecen a ts pestatais, incluids ls pestatais indiiduales y el Gien Fedeal. En estas cndicines, es lgic que ls tmades de pstams indiiduales taten de apecha las entajas cn las que cuentan ls giens estatales y lcales. Ls tmades de pstams acinales intentaan ediigi sus cateas de deudas hacia emisines de ls giens estatales y lcales; esta estategia, en efect, les pemitia sustitui su ppia deuda indiidual p emisines de deuda plica a pecis menes. P l tant, el esultad de que ls esidentes lcales pefieen el financiamient mediante ns en luga de la tiutacin inmiliaia actual n epesenta un echaz de la equialencia icadiana. Se espeaa tene este esultad en cualquie ámit en el cual el sect plic pueda tma a pstam de acued cn tmins más faales (es deci, a tasas de intes más ajas) que el sect piad. En esumen, aunque la pefeencia que se sea p el financiamient mediante ns n se puede acepta, tal cual, cm un echaz de la equialencia icadiana, dicha pefeencia, n stante, tiene implicacines significatias en l que se efiee al diseñ de ls efeends lcales paa la peseacin de ls espacis aiets. Dichs efeends tienen más psiilidades de se apads si su financiamient depende de emisines de ns lcales que si depende de la tiutacin inmiliaia actual. LoS rEFErENDoS LoCALES Y EL MovIMIENTo DE CoNSErvACIóN La extensin del us y el xit de ls efeends lcales paa la peseacin de ls espacis aiets ppcinan ciet espald prima facie a la eficacia del mimient de cnseacin al utiliza este instument paa lga sus jetis. Nuests mdels estimads indican, p ejempl, que en las cmunidades en las cuales se han llead a ca ests efeends, se pedice que eciián un niel de espald elatiamente más alt, de 5 a 7 punts pcentuales en pmedi, que las cmunidades en las cuales n se han llead a ca efeends paa la cnseacin. Estas cmunidades, además, tienden a esta lcalizadas en áeas que tienen más especies en as de
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extincin y más supeficies de agua que ptege. Tds ests esultads sn cheentes cn la isin de que el mimient de cnseacin ha identificad satisfactiamente las cmunidades en las cuales ls efeends tienen una pailidad elatiamente más alta de se apads, aunque muchs efeends lcales sn apads sin espald extei. Sin emag, este aciet n significa que n se pueda meja. Analicems el siguiente ejecici cnceptual. De ls 240 efeends ealizads en cndads de 1998 a 2006, señalams el teci supei (80), el cual, segn nuesta muesta, tena la may pailidad de ealiza un efeend espect a ls espacis aiets. Pdams e este gup cm el cnjunt de cmunidades cn más pailidades de se seleccinadas paa la ealizacin de un efeend de acued cn las pácticas actuales del mimient de cnseacin. P l tant, utilizand nuesta ecuacin esultante, señalams las 80 cmunidades cn más pailidades de apa dichas medidas. Es de supne que este cnjunt de cmunidades sea la piidad pincipal si nuest mdel se utilizaa cm una heamienta de planificacin. Ls ds cnjunts n cinciden cmpletamente. Encntams que el cnjunt seleccinad de acued cn las “pácticas de seleccin actuales” ecie un t pmedi p el sí del 62 p cient, cn 64 juisdiccines que ecien más del 50 p cient. P t lad, las 80 cmunidades que nuest mdel pedice que tendán ls esultads más exitss ecien un t pmedi p el sí del 68 p cient, cn 79 juisdiccines, de las 80, que ecien más del 50 p cient. Este mdel, p l tant, identifica aias juisdiccines en las que se pedice que ls efeends tendan un alt espald, pe en ls cuales dichas medidas, en ealidad, n se pesentan. Nuesta inestigacin n sl ppcina una descipcin til de ls patnes histics y la expeiencia espect a ls efeends paa la cnseacin; tamin puede ayuda a infma y a guia ls fideicmiss de suels y tas ganizacines dedicadas a la cnseacin en sus esfuezs paa ayuda a las cmunidades a pesea ls espacis aiets en ls EE.UU. ReeReNcIAs Banzha, H. spnr, Walla e. Oat, and Jam sanhirio. 2007. Th onrvation movmnt: su through th ltion and dign o loal rrnda. Doumnto d trabajo. cambridg, MA: Linoln Intitut o Land Poliy. ihl, William A. 2001. The homevoter hypothesis. cambridg, MA: Harvard Univrity Pr. Kothn, Mathw J., and shawn M. Powr. 2006. explaining th apparan and u o votr rrnda or opn pa onrvation. Journal o Environmental Economics and Management 52:373–390. Hoppr, Kim, and ernt cook. 2004. Conservation fnance handbook: How communities are paying or parks and land conservation. san ranio: Th Trut or Publi Land. MQun, Mik, and ed MMahon. 2003. Land conservation fnancing. Wahington, Dc: Iland Pr. Nlon, eri, Mihinori Uwau, and stphn Polaky. 2006. Voting on opn pa: An analyi o th diion to hold a rrndum and o rrndum rult. Mimo. Minnapoli: Univrity o Minnota. Oat, Walla e. 2005. Proprty taxation and loal publi pnding: Th rntr t. Journal o Urban Economics 57:419–431. sundbrg Jry. 2006. Voting or publi unding o opn pa. Doumnto d trabajo. cambridg, MA: Linoln Intitut o Land Poliy.
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Polít lítica icass de suelo urbano Pspcvas acoals acoals paa Amca Laa Editores MArtiM O. SMOLkA y LAurA MuLLAhy
Políticas de suelo urbano Pspcvas acoals acoals paa Amca Laa Editores MArtiM O. SMOLkA y LAurA MuLLAhy
© 2013 Lincoln Institute o Land Policy Derechos reservados
Políticas de suelo urbano: Perspec Políticas Perspectivas tivas internacionales para América Latina [editado por] Martim O. Smolka y Laura Mullahy Artículos traducidos extraidos extraidos de la revista Land Lines. Incluye reerencias bibliográcas. ISBN: 978-1-55844-264-1
IMPRESO EN ESTADOS UNIDOS
Editores: Martim O. Smolka y Laura Mullahy Gestión del proyecto: Laura Mullahy y Ann LeRoyer Traducción: Language Schools International Diseño y producción: David Gerratt y Amanda Wait/NonprotDesign.com Wait/NonprotDesign.com CD-ROM: Kirkwood Digital Fotograías Tapa: © iStockphoto Contratapa: © Nico Calavita
| Polcas slo ao
Coos
v
| Polcas slo ao
Aacmos iocc: Martim O. Smolka y Laura Mullahy
PLAnif iCACión y deSArrOLLO urbAnO PLAnifiCACión iocc: María ClaraVejarano 1.1 ¿Psoas o la?: ramao l q vss l l saollo ao
1 2 7
Randall Crane y Michael Manville
1.2 Placaos coomsas a la polca mcaos slo
16
Paul Cheshire, Rosalind Greenstein y Stephen C. Sheppard
1.3 La polca cama los mapo mapocos cos aos
22
Alan Altshuler y David David Luberoff
1.4 Placac paa l camo clmáco
31
Patrick Condon
1.5 Apo a psa aca como a
40
Matthew McKinney y Kevin Essington
1.6 Cmo aaja más allá los lms: u maco paa la colaoac oal
49
Matthew McKinney, John Parr y Ethan Seltzer
1.7 Cmo cooa l ccmo oal, la vva l aspo
56
David Soule
Polcas slo ao
|
v
uSO de SueLO y redeSArrO redeSArrOLLO LLO urbAnO iocc: Ariel Espino 2.1 Popa vaca aaoaa: Solcos paa aqsc saollo
63 64 69
Lavea Brachman
2.2 Cmo pomov pomov l saollo más qavo zoas sals aaoaas
79
Nancey Green Leigh
2.3 dsaos la lzac popas aas vacas, aaoaas coamaas
85
Margaret Dewar y Kris Wernstedt
2.4 el ol la vsa l saollo ao: d clav clav a sc acla
95
David C. Perry, Perry, WimWiewel y Carrie Car rie Menendez
2.5 dsps la pas aa scoolaa: La mpols masa
104
Rutherford H. Platt
ViViendA ACCeSibLe, reguLACión urbAnA y MerCAdOS inMObiLiAriOS iocc: Alberto Harth Deneke 3.1 ecos la coc aa so los pcos las vvas l compoamo los popaos l slo
113 114 119
Arthur C. Nelson
3.2 Vv l co: u aálss más poo
125
Eugenie L. Birch
3.3 fcomsos slo comaos: el alql slos paa oma vvas comcas
133
Rosalind Greenstein y Yesim Sungu-Eryilmaz
3.4 Vva clsva, cvos cpac l valo l slo
139
Nico Calavita y Alan Mallach
3.5 Vva, slo css comca
149
Karl E. Case
3.6 Lo q la css la vva sca paa los oos saals mcpals
160
Kim Rueben y Serena Lei
3.7 La vva: fo mpco Gregory K. Ingram
v
| Polcas slo ao
170
dereChOS de PrOPiedAd y COnSer COnSerV VACión iocc: Víctor Ramírez-Na Ramírez-Navarro varro 4.1 el colco socal so los cos popa
173 174 179
Harvey M. Jacobs Jacobs
4.2 La popac l slo alo l mo: tcas acoals l so la popac co s púlcos
188
Antonio Azuela
4.3 Cmo caa l cclo la popac slos: ua va apomac a los polmas cosolac slos
196
Amnon Lehavi Lehavi y Amir N. N. Licht
4.4 Svms pvaas cosvac: Loos oos saos ps
204
Gerald Korngold
4.5 S Svms, vms, covos cos sú l ssma qa: Lmacos acoals cas aca l o
214
JoanYoungman Joan Youngman
4.6 Cosvac slos las comas
220
Mark C. Ackelson
4.7 Cosvac po mo l voo: el so l os locals paa la psvac spacos aos
224
H. Spencer Banzhaf, Wallace E. Oates y James Sanchirico
4.8 Vclos l ccmo l so l slo co l aascmo aa
233
Matthew McKinney
POLítiCA tribut tributAriA AriA inMObiLiAriA iocc: Héctor Serravalle 5.1 Coos l saollo comco la ac l slo
241 242 247
Jeffrey Chapman Chapman y Rex L. Facer II
5.2 facamo po cmo mposvo: ua ama paa l saollo comco mcpal
253
Richard Dye y David Merriman
5.3 el mpso so la popa l pamoo molao las aas cas sals
262
Barry Bluestone y Chase M. Billingham
5.4 Lo q los s polcos a sa acca los mpsos so la popa
272
Ronald C. Fisher
Polcas slo ao
|
v
5.5 Lo q los s polcos sa so la ac l slo
285
David Brunori
5.6 roma l mpso so la popa l ccmo l: Cocao alos los pos
291
Richard W. England
téCniCAS tributAriAS y de VALuACión iocc: Carlos Orrego Acuña 6.1 tac molaa asaa l valo mcao
297 298 302
Jane H. Malme
6.2 Valac masva paa la ac molaa coomas asc
306
Jane H. Malme
6.3 esalzac los mpsos a la popa mcaos molaos voláls
308
Joan Youngman y Jane H. Malme
6.4 Moos acoals vos oqs so la valac l slo
315
Jerome C. German, Dennis Robinson y JoanYoungman
6.5 dvlac compla: Mjoas spaas la amsac oma l mpso so la popa molaa
320
Gary C. Cornia
6.6. Los mpsos so la popa molaa eopa: tmpos camo
325
Peter K. Brown y Moira Hepworth
6.7 Lms a los os asos aplcaos po los mcpos
333
Leah Brooks y Justin Phillips
6.8 rcosao la c l mpso a la popa scal
343
H. Woods Bowman
teMAS reCienteS en POLítiCAS de SueLO iocc: Ann LeRoyer 7.1 La volc la oa los cos popa
351 352 355
Gregory K. Ingram
7.2 eploao l o la cosvac as pasajs
357
James N. Levitt
7.3 rcpac plsvalas – Pácca pspcvas
366
Gregory K. Ingram
7.4 Accso al slo a pmsos cac: Osáclos al saollo comco pass asc John E. Anderson
v
| Polcas slo ao
369
7.5 roma l mpso so la popa Ca: Poso saos
379
JoyceYanyun Man
7.6 La volc las amas placac compazaas
385
Gregory K. Ingram
7.7 Caasos 3d aplcaos a la c polcas slo
387
Diego Alfonso Erba
7.8 hamas placac scaos paa comas ssals
397
Jim Holway
7.9 ua vs mal so la asca s acamo
408
Gregory K. Ingram
7.10 Cas asca: u camo cl po la
411
Gregory K. Ingram y Anthony Flint
7.11 el ajs slo paa l saollo ao la coscc sps a caáso
418
Yu-Hung Hong e Isabel Brain
7.12 Cmo soa l so la cm: eoqs colaoavos paa l camo clmáco
431
Elizabeth Fierman, Patrick Field y Stephen Aldrich
So los aos So Lcol is o La Polc
440 450
Polcas slo ao
|
Aacmos Qmos psa so poo aacmo a las psoas q a coo a sa plcac, vsas omas. A go k. iam, ps l Lcol is o La Polc, po s apoo al aajo l Poama paa Amca Laa l Ca al a las plcacos s spcco, po los múlpls aclos s volm scos po l. A Vca Scm-Ca, l Poama paa Amca Laa l Ca, po s coaza s poco po acla los múlpls aspcos opavos q co posl sa plcac. A los aos los 53 aclos, po la osa popocoa maal a ala cala aoa aco al spañol. esamos sos q l ps compo amplaá la s ss aajos as más allá las oas oácas lscas. A los aos las occos los ss caplos mácos, va coocmo spcal po la spola colaoa co sa plcac s capaca sza las as más sals caa cojo aclos. A los cao colas q vsao las accos co cocc slo moloa –Caala Mola, Calos baslo, nso gaza Calos Oo– po s lca ( pacca) co sas aas po s coc a la composc máca los caplos 1 a 6. y a Aa faco, q zo la cocc los aclos más cs, apaos l caplo 7. A dav ga, sñao l ps compo la vsa Land Lines s ac más 20 años. dav co s vocac asaal, aajo mcloso, a ac avsmo al aoa l so poco sa vaa oma ajo. emos so coocmo a Amaa Wa po s lao la covs los ácos. falm, oma spcal sa a a sa cola A Lro, oa Land Lines cm jlaa coa plcacos l iso Lcol, po aposa s poco, acompañáolo a caa paso, so oo po s cvo compomso co plca spañol la pocc l iso Lcol Amca Laa. Somos m aacos po oo q lla os a sñao l camo. Polcas slo ao
|
iocc Martim O. Smolka y Laura Mullahy
| Polcas slo ao
e
l Lcol is o La Polc a ao poa s ac mpo a ac los aclos Land Lines lacoaos co Amca Laa paa sa aca ala spaa. no osa, años cs mos apo q los lcos la am sá m saos mas polca slo ao saas ocas oos pass l mo. Como complmo a la complac pva l iso Lcol los aclos Land Lines lacoaos co mas Amca Laa (Smola Mlla, 2007), los aclos sa complac s asa sos alzaos a Amca Laa po slccoaos – a avs coslas cas co sa colas asocaos la – po s pocal paa spa mjoas locals ovacos l aálss, sño, mplmac valac las polcas slo. ¿Po q sa sa colcc sa paa los s Amca Laa, ca ala s a sa q la psaa po los aos eopa, los esaos uos, Ca oos las? La spsa s ol. Pmo, smplm, poq mcos los saos lmas s a las polcas slo so smlas: los cos la lac l so l slo so la oa vvas; la jscac cos scals paa cos pos pacla; las sos los cos popa val las csas socals; los aváms po os vacas; la ac vvas comcas l amao socal; la valzac aos l co aaoaos o aaos; la mac cosos o al ccmo ao scoolao; la posla sña mplma a aa “v”, paa mcoa slo alos. e so la, s p ap mco l co q los alls spccos sas alas smla l psamo so maas alavas cooa o ac volcoa polmas amlas. Po jmplo, coss l vo oq so l ma amla las vsas como aclas l saollo ao [aclo 2.4]. e vz coma al so los aclos psaos aq, sa occ s coca l ma q sp s plcac: la asca acoal as lacoaas co la polca slo ao. Co so qmos c l so coo ao cocpos, Polcas slo ao
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polcas, poamas, acos scoals amas placac saollaas oo lao (McLa McMlla, 2009). La asca as p oc vaas omas: emulación o copa ca, cao la a oal pmac amalm aca; adaptación, cao la a s ajsa a vo coo; inspiración, cao a a q s o oo lao sv smlo paa a va polca o saa. 1 no ozamos so las cocos q ac posl la s acoal as o s cva, coamos co omac sc paa vala los slaos cas ascas. e vz, sas oas ocoas slo a po a pspcva apopaa l pocal paa la asca acoal as. esamos saos la lvaca q las as –so oo aqllas pocas l coo las cavas l iso Lcol– paa las acvas los s coaos púlcos locals Amca Laa, a sa l campo la cocpalzac l sño las scos q salc las polcas aas, los pocsos q llva a la omlac polcas, las mas omaas paa s aplcac (como l saollo mplmac amas smos) o la valac s cva. Po jmplo, los lcos s p ca al ap so l mpaco los vos paámos os po la cs la Co Spma los ee.uu. Kelo c/ New London, CT , 2005, q a l so la popac paa as slos ño pvao a oo paa pm l saollo comco local [aclos 4.1 4.3]. La cs Kelo sos q los cos als l ccmo comco paa a coma pm q cos plas azac s cos como “so púlco” pmsl (v am l aclo 4.2). es caso s coapo sa a la coovsal l cocs asca (concessão urbanística) 2009 São Palo, basl, po la cal la amsac púlca as a la acva pvaa, oas poavas, l co a popa popas pvaas paa acla la azac áas pas q s cosa s púlco. Amos casos plaa la pa asa lla l s púlco. e l campo mplmac, los aclos q cosa cmo po q la pacpac púlca s cca paa omla las polcas q aca la c áas cosvac [aclo 7.2], la azac áas sals aaoaas [aclos 2.2 2.3] asa la popac [aclo 4.2] am so poalm ps a Amca Laa. Los lcos am p ap las los so l pcpo “o casa año” la omlac polcas, spcalm las mplcacos sa ac la caca la placac [aclo 1.3]. tam valo pocal las smacos coomcas aas po sos alzaos los ee.uu. so los cos vo m ao l slo paa coola l mo coscc [aclo 5.6]. esos slaos so pocalm lvas paa aa a m l aacvo os compaals Amca Laa, o los cos coasas cooa ss saos smlas.
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ssl al mpo, so oo paa amsaos púlcos amaos po maas maas. es po qa lsao po los camos la aa placac la ca ro Jao paa cmpl co las cocos acoaas como oazao la Copa Mal 2014 las Olmpaas 2016. e al, los placaos aos o asmla vas as o páccas oma spoáa. d co, la capaca paa slccoa as aco a s lvaca pac a smo oma popocoal a la polac caals s omac. Po oa pa, la aaca as cm a a cc csa aa po pa coslos, capacaos oos paa ca as lvas paa solv polmas locals.4 e coscca, las as q so apam “ovas” o s sma a ápam como s spa. Paa oma aajo, los coaos púlcos socaaos omac a mo so lacos ácls as q oc pomsas osas ajo l po buenas prácticas. Más aú, las accos Amca Laa a as, pcas páccas “oáas” a o slao co, l mjo los casos. e mo l spco, co smo acamco coaos púlcos s covco q los poamas mplmaos l mo más saollao ca coaa ss pass. esa ac a ao la úsqa, so oo sclas placac ccas socals, moo psamo “laoamcao” paa coasa las oas mooloas saollaas eopa Amca l Norte − impuestas presuntamente en la región por medio del control de juntas editoriales y otros
mcasmos omaca clal. e co, la oc q las as l no so lvas paa la ala aa Amca Laa llv cm a la cac la r Laoamcaa ivsaos la toa uaa. 5 Po oo lao sá aqllos q a posa oc, o qzás coloal, c q a mos q a a s a oao o acpao l ajo (alm l mo saollao), o s p cosa como sa. tpcam asocaa co a ca a solcos cocácas, sa ac s masa la pca coslos pos ccos ajos paa popo /o cosaa polcas q cm sooca maas socals polcas “sals” o “covs/apopaas” las ass. u jmplo caso acalzao s la mplmac l cocpo cas molo rom como la solc máca paa spa la cooca paálss socopolca hoas. Sú la c fll rom (2012, 1), “ (Una) ciudad modelo es un nuevo tipo de zona especial, que hace de incubadora de reforma. .. las reglas formales de una ciudad modelo, y las normas alentadas por dichas reglas, pueden diferir marcadamente de aquellas que prevalecen en otros lugares del país.... El liderazgo de RED6 tendrá el poder para aliarse con gobiernos extranjeros en áreas críticas como vigilancia, tribunales, aduanas y anticorrupción”. es oq s a alava a la coaac pvaa las acvas opavas a ca (o áa aocoa) paa solv polmas psss laa aa, paa va
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las sacos mpsas po maco lal, scal lao q o s popco al saollo. Los coaos púlcos Amca Laa q sa vs sá mco más spsos a vaja al ajo paa osva cavas osas pma mao q a amlazas co polcas páccas o la o clso o ss popos pass. Smlam, cm s sa po poamas capacac solam s ca co oaos acoals. trAnSferenCiA inAPrOPiAdA de ideAS Alas as o aavsa las oas co cva, o o a s cala so más o al coo. e pacla, p s polmas cao o a omac sc so la polca las ccsacas scoals pvalcs l la o s o la a. Coss, po jmplo, las cocos q llvao a la pomlac la Popsa 13 Caloa la Popsa 2½ Massacss, q so los cmos aals l mpso so la popa q a mcpala p a (v los aclos 6.3 6.5). e Massacss, las campañas locals paa ac a cpc a la Popsa 2½ ama la asa mpsos, a sa oma mpoal o pma, so asa coms. e Amca Laa, como lao los mcos años ala lac, las jsccos am soal lma los mpsos so la popa po mo las asas aas, s po azos complam sas: la compca cca /o la ala cs polca paa acalza los mapas valo l slo, ao as msas sosos salas la cca aa. daa s soa, movos clas scals amalm opsas sos os pass, la asca calq pácca polca aa sa mpsal. e al, las as slo so cao s cosa s coo. ua comps compla los compos scals a a (qzás o vs asls) p po plo s lvaca. La s claac so la posla pomov svms cosvac7 a los esaos uos lsa s po: e vz pomov la aopc a ‘svm cosvac’ al slo oamcao oos las, oos pass pomoos oamcaos ( loals) mcasmos cosvac a compoms a pocso paa ca l cojo amas cosvac apopao paa pas mao. es pocso a las la ja lal cosvacosa popa los ee.uu. la psposc a las scas lals, valos opcos polcas noamca. La svm cosvac los ee.uu. s úl, s mao, como molo paa ama mcos los mas polcas lals q s al aopa sccos pvaas, ppas o possoas cosvac so l slo oos.8
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Oo jmplo lsavo s l o alzao 2008 paa salc so mjoamo comcal (business improvement district, o bid) l ao la Ava Cl l co ro Jao, la s copoava vaas mampsas aslñas. Paa pomov sa a, la Asocac empsaa ro Jao oaz vaas os co psas la coma ocos as posoals, as como am co coaos púlcos alo ao. La oc mplca a q l bid psaa o la polca aa basl. u coslo po pomov l poco, cao los pcs tms Sqa halm la Ca nva yo, aco cap la cala vsal la saa, cao s mplmac osa pass como Caaá, Asala, nva Zlaa l ro uo.9 el o l bid Joaso, Áca l S, cao como jmplo más ccao a ro, am s calc l jmplo flala, o a cas smls sa ca ro, l so q amas po pomca al ja s capals acoals, po cosvaa a ac aa m ca. e úlma saca, la popsa cazaa o a q la Cosc baslña l Co tao nacoal slo pm po cao olaoo, la coc mjoas, q s asa la plsvala l slo, cosa q l bid o csaam caa. Las popsas paa oma la cosc a la a smos como l bid o vo o. Oas polcas aas ca asca s acaa so las as caas alos think tanks as mllaals. esos pos as, co cca cosaas volcoaas al pcpo, acasa úlma saca poq so masao als /o o so acaas paa las cocos q s ca los s a cao mplmalas. es s l caso mcas comacos polcas coa va, como la “pocva aa”, la “cac mcaos aspas”, los “sos svcos” oas, q s coaá, l mjo los casos, como as moa s momo. LA CueStión de LA efeCtiVidAd La soa placac asca Amca Laa oc vaos casos asca as, co slaos mos. Al ama l maco lal placac asca acal, s claam al s las smllas plaaas po las Oazas flpas los ssmas jcals las coloas spañolas posas vo cosccas posvas o avas. Smlam, o qa clao asa q po las as la Ca Ja ez howa, q vo aa lca l ssma placac áco s los as la pma Aca Placac Cas 1909 asa la polca las nvas Cas la posa a comzos l slo xx acao los ssmas placac asca cas como Caacas, Vzla São Palo, basl, o s mplmao sos msmos cocpos (Almaoz, 2004). Más cm, la plca bos As oas cas cavas oaas balmo, Mala, a comzos la caa 1970, paa pomov la azac zoas v
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poaas pmas oava o s a valao po complo. S los cos asamo sos pocos so vs, o s cosso so oas mcas, como l mpaco so la as aval la ca la compva comca o los cosos opoa lac a sos alavos las áas poaas (gaa 2012). iclso los ssmas poplas amplam smaos áso ápo po aoús (brt), spaos po l molo Ca,10 sá so csoaos aoa po alos, como l alcal booá, Coloma, Pal bom, q a ccao l ssma brt booá o al acaso s molo opavo s , más mpoa aú, po polmas sosla aca. Sú ho (2006), a psa q a pa la asca acoal as a lcao l campo la placac asca l so l slo, s a sco m poco acca la cva l pocso o a maco co spol paa vala s mo.Spaas Low (2011, 7) a amao q “... compaac co la aaca laa placac las vsacos compaavas acoals, a slo a pqña caa vsacos alzaas so la asca polcas, cas a so la asca páccas placac”. el co q la asca as s alo ca o a s q amos comza po ca las cocos q pcam avoc l pocso. La laa cooc s coos posls paa m l aacvo la asca acoal as (hamlo, 2007). el pmo s poc cao los saos o lmas so amalm los msmos, pm o oca, lo cal ac lco q s emulen as. Alos jmplos als coos so la smac ccas valac masva po compaoa paa ca mapas valo co s scals [aclos 6.2 6.4], l aálss coso-co a cs mol a sca, o la placac l mpaco l camo clmáco [aclo 7.12]. es c, los pocmos ccos o s so los pos as q s psa mjo a mlac ca. e l mo opso s ca las cocos úcas scas, polcas, clals oo po q compom la posla as a a pas a oo. Po jmplo, sa o compla a ama ()azac como l acamo po cmo ao (tax increment fnancing, o tif), amplam lzao cas Amca l no [aclo 5.2] oo como l Amca Laa l q la caac l mpso so la popa s a aja. e oma smla, la mlac la pca zocac clsva11 Massacss sa mpsal la maoa los pass Amca Laa, o la sala socal s mco mao la maa vva s socal aaca más os cos l mcao, compaac co mos l 20 po co los esaos uos. e macao coas, la saa basl paa ca asamos paa la polac ajos sos aos alos sos s asa las Zoas espcals is Socal (ZeiS), 12 smo q sa a aac los esaos uos, poq lalza los paos las so l slo. Polcas slo ao
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u c mo oq, la adaptación, p s oso cao alas as aas am oc lccos valosas q s p aplca vo coo. uo sos casos s la spac paa la polca asca aslña po pa la ZAC ( Zone de Aménagement Concerté ) acsa.13 e oma smla, s a co q los acss a lo l co csos pvvas los acos slos salcos po la L 9 1989 Coloma, mas q la lslac spañola p a spao los plas pacals oos mcasmos paa mplma la s oamo oal a la L 388 dsaollo uasco Coloma. Los sqmas ajs slo popaos po sas as s oa, a s vz, las páccas placac almaas l slo xix. Oo jmplo s l o aapa l ajs slo a los szos coscc Cl sps l moo mamoo 2010. es poco co ssca a vl local, o ocacos co las aoas mcpals alm a c los mos l msmo [aclo 7.11].tam s a cosao la aapac los comsos slos comaos alas favelas ro Jao como alava a la lazac slos púlcos po mo lacos colcvas. el aálss mpco vcos púlcas am pc a sa caoa aapac as. P s a s, po jmplo, paa a aoa aa a ca Amca Laa q sá complao camo los mpsos so l slo, cooc los cos camos smlas so cacos vas osvaos las cas los esaos uos q a accso a mjos aos csos vsac. Oos slaos lvas de investigación pueden cuantificar el impacto de las regulaciones sobre el uso del suelo − por
jmplo, los lms aos so l pco la vva [aclo 3.1] o so la azac [aclo 3.2], clso sacos q las cocos sococomcas o so als. e al, la asca as q llva a a mplmac osa polcas sá lacoaa co amas q s aapao spccam paa solv polmas q o aoscaos po las aoas locals. e l mjo los casos, la ama q s “mpoa” copoa local. u jmplo s la occ lcos, aapaos los cos sq opos, los asamos omals las csas Mll, Coloma, Caacas, Vzla la favela Moo o Almão ro Jao. LA iMPOrtAnCiA deL PrOCeSO Más allá la cala a a, l o o acaso s asca p a ma l pocso asca popam co: s s complsva o volaa, omal o omal, laa o ccsacal. Las ascas complsvas olaoas oc pcam cao cas pas, como acos o as acoals, mpo cocos paa s spalo. Po jmplo, l baco iamcao dsaollo (bid) l baco Mal p cm ss psamos paa asm as. e pacla, los psamos paa la vv-
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COnSiderACiOneS finALeS La laa s placac asca apas cosa l ma la asca acoal as. d oas maas, l pocso s alm acpao po mcas azos, como po jmplo la pcava caaa q las aoas los placaos púlcos a sa al a so los avacs mpoas s sa acc. Oa jscac s l valo la posc a pcas q msa l mpaco cm posvo omp cos aús placac. Po s ma psa mcas pas s spsa. ¿Q lvaca acam las as oos las paa solv polmas locals? ¿La posc a sas as a mjoao oma cva la cala l a local? ¿Q cosccas la asca as paa las páccas púlcas acals l sa los caaos acaos? ¿Q mas s a sa paa vala l mpaco las páccas asas mos cca, qa ssala l so l slo? esos mas, q so as al aajo l iso Lcol oas oazacos as acoals, aálss más asvo. espamos q los aclos psaos s volm sp l saollo spsas más claas. Apcamos los comaos los lcos s pocso coscc. RECONOCIMIENTOS Los autores agradecen las contribuciones a este artículo por parte de David Vetter, Eduardo Rojas, Fernanda Furtado, Helena Menna Barreto, Joan Youngman, Juan Felipe Pinilla, Paul Bromberg, Stella Zuccolini y Gustavo Riorío.
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ENDNOTES 1 Esta taxonomía propuesta se basa en Rose (1993), tal como lo citan James y Lodge (2003). Otra orma de transerencia, si bien diícil de identicar pero que vale la pena mencionar para completar el panorama, es la combinación, donde los componentes de múltiples ideas convergen en una sola idea nueva. 2 De todas maneras, una encuesta realizada por el Instituto Lincoln en junio de 2011 conrmó el reconocimiento de la infuencia de la legislación española y rancesa en la Ley 388 de Colombia y el Estatuto de las Ciudades de Brasil. Si bien en este último tuvo una mayor infuencia relativa la legislación rancesa que la española, en el caso de Colombia se da a la inversa (Smolka, 2012). 3 Se está realizando un intento, sin embargo, de extender la experiencia uruguaya con cooperativas de suelo a otros países de la región (González y Nahoum, 2012). 4 El proyecto Beyond Smart Cities ( Más allá de las ciudades inteligentes), por Tim Campbell, intenta hacer un mapa de cómo las ciudades buscan y ltran inormación relevante por medio de la interacción directa con pares de otras ciudades. Para obtener más inormación, ver http://smartercities.tumblr.com/ post/10853607300/forthcoming-earthscan-may-1-2012-by-tim. 5 Red Latinoamericana de Investigadores sobre Teoría Urbana, http://www.relateur.org. Para una discusión sobre la literatura de la importancia de las distintas culturas de planicación en la transerencia de ideas, ver Steinhauer (2011). 6 La Región Especial de Desarrollo (RED) es una nueva entidad legal a ser denida por el Congreso de
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Honduras como una autoridad independiente en gran medida del gobierno central hondureño. 7 Una servidumbre de conservación consiste típicamente en otorgar derechos perpetuos a un deicomiso de suelos o entidad gubernamental, por los cuales un propietario promete usar su propiedad sólo de ciertas maneras permitidas por la servidumbre. El propietario retiene el título y puede transerir su propiedad como cualquier otra, sujeto a las restricciones de la servidumbre. Hay tres incentivos tributarios ederales que alientan la donación de una servidumbre de conservación: una deducción del impuesto sobre las ganancias proporcional al valor de tasación de la servidumbre; exclusión del valor de la servidumbre de la propiedad a los nes del impuesto sobre la herencia; y una exclusión adicional del impuesto sobre la herencia de hasta un 40 por ciento del valor del suelo aectado por la servidumbre (Pidot 2005, 3). 8 Korngold (2011, 589). Ver también el artículo 4.4. 9 Para una descripción de cómo y por qué los BID han sido transeridos a estos países, ver Hoyt (2006). 10 Esta idea ha sido diseminada a ciudades como Santiago (Chile); DF y Guadalajara (México); Bogotá, Pereira, Cali, Barranquilla y Bucaramanga (Colombia); Quito y Guayaquil (Ecuador); Guatemala; y numerosas ciudades de Brasil. También se hizo un intento en la Ciudad de Nueva York (Rodríguez y Vergel 2013). 11 Las Leyes Generales de Massachusetts (M.G.L.) Capítulo 40B, Secciones 20–23, junto con sus reglamentaciones correspondientes, emitidas y administradas por el Departamento de Vivienda y Desarrollo Comunitario de Massachusetts, exime a los emprendedores de viviendas de interés social del cumplimiento con ciertos aspectos de los códigos de zonicación municipales y otros requisitos. 12 Las ZEIS son áreas urbanas asignadas especícamente para viviendas de interés social en el plan de ordenamiento territorial y los códigos de zonicación de una ciudad. Las normas del uso del suelo en estas áreas se relajan para permitir el acceso de habitantes de menores ingresos y disuadir a los emprendedores interesados en mercados de alto nivel. El uso de las ZEIS como herramienta de planicación se originó en Recie en la década de 1980 y, después de extenderse a otras ciudades, ue adoptado por el Estatuto de la Ciudad ( Estatuto da Cidade) de Brasil de 2001. 13 Algunos observadores, como la urbanista Helena Menna Barreto de São Paulo, Brasil, disputan esta similitud, argumentando que la ZAC rancesa es una herramienta de planicación para la gestión de suelos mayormente vacantes, mientras que las operaciones urbanas en Brasil son esencialmente una herramienta de generación de ingresos que no tiene componentes de planicación urbanística. 14 Los autores agradecen a Eduardo Rojas (consultor privado y ex Especialista Senior en Vivienda y Desarrollo Urbano del Banco Interamericano de Desarrollo) por proporcionarnos esta inormación.
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Planificacin y desarrollo urbano Inrducción | Mrí Clr Vejrn
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actividad en América Latina, la escasa regulacin y eigencia a propietarios del suelo y urbaniadores en relacin con la provisin de las infraestructuras urbanas y equipamientos de uso colectivo. Este comportamiento está estrechamente asociado a otro denominador comn en América Latina, consistente en la aceptacin de la libre operacin de la oferta y demanda en el mercado del suelo. Tal aceptacin no se epresa de manera directa, pero se deja suceder con todas las consecuencias negativas que le son consustanciales. La interrelacin entre la planificacin fsica y objetivos socioeconmicos de las polticas pblicas urbanas en las ciudades estadounidenses la desarrollan Randall Crane y Michael Manville (2008). En este artculo se discuten las ventajas y desventajas de las estrategias “basadas en la gente” y de aquellas “centradas en los lugares”, para lograr mejores condiciones en materia de desarrollo econmico comunitario: mejoramiento de las condiciones de acceso a la vivienda, superacin del desempleo crnico, reduccin del empobrecimiento de las comunidades. Aunque los autores consideran que la disyuntiva entre “personas” y “lugares” es incompleta y engaosa, el teto del artculo tiende a favorecer las estrategias “basadas en las personas”, consistentes en la transferencia directa de dinero a los pobres. Las polticas y proyectos basados en el “lugar” son considerados como la opcin disponible o segunda mejor opcin, cuando los habitantes pobres no tienen posibilidad de moverse a lugares mejor servidos y equipados y en los lugares en los que habitan, la pobrea está altamente concentrada en el territorio y es particularmente pronunciada. Estas ltimas caractersticas, a las que hay que agregar el alto porcentaje del territorio urbano que presenta condiciones de pobrea, son las predominantes en las ciudades latinoamericanas. Una discusin sobre polticas del mercado del suelo –tema que es determinante para el logro de objetivos en materia de vivienda, servicios e infraestructuras pblicas, sostenibilidad y medio ambiente, y planificacin urbana en términos amplios–, es desarrollada por Paul Cheshire, Rosalind Greenstein y Stephen Sheppard (2003). Se presenta un debate entre economistas y planificadores sobre temas que son recurrentes en la discusin alrededor de polticas sobre el mercado del suelo: – eficiencia del mercado en la asignacin de suelo para infraestructuras y servicios urbanos – mercado del suelo y alcance de objetivos sociales más abarcadores – regulacin del mercado del suelo y compensacin de deficiencias producidas por este mercado – logro de mejores resultados sociales deseados, ¿con o sin regulacin del mercado del suelo? – regulacin del mercado del suelo en una economa de mercado y efectos no intencionados de esta regulacin – incentivar o desincentivar el mercado del suelo, ¿mejor que depender ampliamente de la regulacin? El debate terico sobre estos temas implica, entre otras discusiones, una de carácter técnico y operativo que el citado artculo resalta y que también se encuentra en las discusiones sobre planificacin para el cambio climático (Patrick Condon 2008): la incidencia de la informacin, disponible y deseable, para el diseo de polticas del mercado del suelo, seguimiento y evaluacin de resultados. Se argumenta sobre las ventajas y desventajas del uso de conceptos, datos y formas de 4
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medicin unidimensionales y sencillas o multifuncionales y complejas, alternativas que segn el artculo son defendidas por economistas y planificadores respectivamente. Esta diferenciacin de la opinin entre una y otra área de conocimiento, que no es caracterstica de Estados Unidos sino generaliable a muchos otros escenarios geográficos, recuerda un reto para los estudios, análisis y desarrollo de polticas urbano regionales: escaso interés en el diálogo, as como desconfiana y poco respeto que se profesan las diferentes disciplinas concernidas con estos temas. La planificacin “sin daos” tiene como objetivo minimiar los efectos secundarios perjudiciales, as como mitigar de manera enérgica los impactos dainos que no pueden ser evitados de manera completa por efecto de la ejecucin de megaproyectos urbanos. Esta modalidad de planificacin se desarrolla en ciudades de Estados Unidos desde finales de los aos sesenta y principios de los setenta, como reaccin por parte de activistas vecinales y del emergente movimiento ambientalista, contra la eliminacin de asentamientos informales y la destruccin de barrios desarrollados, ocurrida como consecuencia de la construccin de autopistas durante los aos cincuenta y principios de los sesenta. El análisis de medio siglo de proyectos de obras pblicas urbanas realiado por Altshuler y Luberoff (2003) encuentra como condiciones irrenunciables para estos proyectos, en el marco de la planificacin “sin daos”, las siguientes: i) la participacin de los municipios y estados, con al menos la mitad del costo de los proyectos, ii) la aplicacin de una fuerte normativa sobre el medio ambiente, condicin que es compartida y desarrollada de manera más precisa y enfática en el artculo de Patrick Condon (2008) a propsito del cambio climático, y iii) la aprobacin del proyecto por parte de los votantes con el fin de alcanar un mejor balance entre los beneficios econmicos de los grupos empresariales y los intereses más generales de la comunidad residente y contribuyente. Sin embargo, la planificacin “sin daos” ha implicado un aumento en el costo de los megaproyectos, ran por la cual y con el objeto de reducirlos, no han faltado las opiniones que proponen la fleibiliacin de las eigencias medioambientales y la reduccin de la capacidad de adelantar juicios contra los proyectos por parte de sus crticos. La polémica contina. Los procesos socioeconmicos que promueven y activan la escala regional de la planificacin y el ordenamiento territorial parecen ser muy dinámicos y están presentes en toda la geografa del mundo contemporáneo. Son más frecuentes las indicaciones y análisis bien intencionados pero de carácter general sobre cmo asumir el reto de la planificacin territorial y el desarrollo regional, que los casos concretos que evidencian procesos slidos y estables liderados por instituciones con las mismas caractersticas. Matthew McKinney y Kevin Essington (2006) proponen algunos principios directivos para la colaboracin regional: – enfocarse en un objetivo convincente – moviliar e involucrar a las personas correctas – definir los lmites regionales segn los intereses de las personas – identificar y categoriar los intereses en forma conjunta Planificacin y desarrollo urbano
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– debatir y tomar decisiones en forma cooperativa – tomar medidas estratégicas – ser fleibles y adaptarse con el fin de sostener la colaboracin regional Estos principios e indicaciones requieren ser asumidos, en palabras de Matthew McKinney, John Parr y Ethan Selter (2004), por personas con liderago regional y aptitudes para cruar fronteras, sectores, disciplinas y culturas, saber salvar las diferencias y tener capacidad para tejer redes de relaciones, mostrar tolerancia a la incertidumbre y el cambio, entablar relaciones respetuosas de la diversidad de las ideas y puntos de vista. No es asunto fácil, como lo epresa Howard Maier en el artculo de David Soule (2004) a propsito de Cleveland: “… como somos una regin que abarca 175 comunidades, tenemos 175 polticas sobre el uso del suelo que se basan en 175 cdigos y mapas de onificacin. Los planes de cada comunidad pueden ser racionales, pero juntas están proyectando un futuro de crecimiento descontrolado …” El origen y las condiciones de la urbaniacin, as como el desarrollo actual de las ciudades y las regiones en los pases de América Latina, son esencialmente diferentes de aquellos propios de las ciudades y regiones estadounidenses. Sin embargo, los lectores de los artculos que hacen parte de la presente seccin del libro, encontrarán importante informacin, discusiones, referencias y puntos de análisis y de debate, aspectos siempre tiles para el reconocimiento de la propia realidad. Notas 1 sánchez de Mdrig, Iné. 2001. Las aportaciones urbanísticas en la práctica norteamericana, reerencia a los casos británico y rancés. Cudern de Inveigción Urbníic. Cmiión de Inveigción del Deprmen de Urbníic y ordención del terriri de l Ecuel técnic superir de arquiecur de Mdrid. 2 Ibid, pág. 53–54
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1.1 ¿Personas o lugar? Reeaminando el quién versus el dnde del desarrollo urbano Rndll Crne y Michel Mnville | Juli 2008
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no de los debates más prolongados en el área de desarrollo econmico comunitario es el surgido entre dos enfoques orientados a combatir la pobrea, brindar acceso a la vivienda, y abordar el desempleo crnico y el empobrecimiento de ciertas comunidades; uno de ellos “basado en el lugar” y otro “basado en la gente”. Este debate se pregunta: ¿Se debera proporcionar ayuda a los lugares necesitados o se debera proporcionar ayuda a la gente necesitada? Esta no es una pregunta fácil de responder. La pobrea y el desempleo frecuentemente están concentrados geográficamente, ya sea en las grandes áreas deterioradas de una ciudad como Detroit o Buffalo, o en unas cuantas mananas de pequeos barrios pobres de onas metropolitanas econmicamente más prsperas. Estos lugares, afectados por los bajos ingresos, una gran demanda de servicios sociales, numerosas viviendas deterioradas y altas tasas de desempleo, por lo general también tienen infraestructura y servicios pblicos inadecuados, escuelas de bajo desempeo y pocos puestos de trabajo que se adecuen a las destreas de sus residentes. El paso más directo para ayudar a los residentes parecera ser rescatar estos lugares, y este es, efectivamente, el enfoque adoptado por la mayora de los programas de desarrollo econmico. Considérese en este sentido la popularidad de las onas de emprendimiento, los proyectos de revitaliacin urbana y los distritos financiados con incrementos tributarios futuros, los que proporcionan inversiones, subsidios para capacitacin laboral y eenciones tributarias a residentes y a empleadores localiados en ciertos barrios. Además, los programas de educacin, seguridad, salud y de onificacin inclusiva a menudo limitan su elegibilidad a familias que viven en ciertos lugares. Con la esperana de alentar el crecimiento del empleo y la revitaliacin, muchas veces se financian con dinero pblico estadios deportivos, centros de convenciones o grandes distritos comerciales en barrios (o ciudades) que se encuentran en dificultades. Cuando los dirigentes electos y los funcionarios de las agencias de
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L Iniciiv del Brri Dudley sree (Dudley Street Neighborhood Initiative) en Bn,
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revitaliacin urbana hablan de reconstruir Nueva Orleans, resucitar Detroit o revitaliar el centro de Buffalo, tienen en mente este tipo de estrategias enfocadas en el lugar. Sin embargo, a pesar de la preponderancia y atractivo de estos programas basados en el lugar, muchos investigadores los consideran contraproducentes y un despilfarro de recursos. Argumentan que estas estrategias son, en el mejor de los casos, demasiado burdas e indirectas, y en el peor de los casos pueden ser vistas como un soborno mal concebido para forar a los pobres a seguir viviendo en lugares pobres. En contraste, estos académicos creen que la llamada ayuda basada en la gente, la cual no se limita a ciertos lugares sino que se basa en otras circunstancias personales, derrocha menos dinero y tiene mayor probabilidad de alcanar a la poblacin necesitada, permitiendo que los residentes de las áreas marginales se muden, si as lo prefieren, a otros lugares con mejores oportunidades, sin perder su elegibilidad para el programa. En ve de eigirle a la gente que se quede en áreas marginales para recibir la ayuda, estos crticos se preguntan ¿por qué no simplemente ayudarlos en forma directa? REPLANTEANDO EL DEBATE Esa versin del debate gente vs. lugar es a la ve incompleta como engaosa (ver Crane y Manville, 2008). En particular, desdea la naturalea dual del desarrollo econmico comunitario. Uno de los desafos del desarrollo, referido principalmente a las fallas del mercado laboral y el de la vivienda, es fundamentalmente redistributivo por naturalea; otro desafo, menos articulado en la literatura, se refiere a la provisin de bienes comunes comunitarios. 8
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Problema 1 = Propiedad individual
En un conjunto de problemas del desarrollo comunitario, los individuos carecen de recursos privados adecuados, tales como comida, destreas laborales, puestos de empleo, transporte barato, viviendas econmicas o ingresos adecuados. El remedio más directo en estos casos es brindar los recursos mediante transferencias de dinero. Teniendo en cuenta los problemas de incentivo, tanto del lado de la oferta como de la demanda, el diseo de estas transferencias es claramente esencial. Pero otra pregunta clave se refiere a si el diseo de la transferencia debera tener un componente geográfico: ¿Deberamos simplemente darle dinero o vales para vivienda a la gente pobre, o deberamos, por ejemplo, localiar nuevos equipamientos e infraestructuras en sus barrios o tratar de inducir más desarrollo en los lugares donde vive la gente pobre? Entre los académicos, y especialmente entre los economistas, la respuesta usual es evitar las estrategias basadas en el lugar. Si bien los condicionantes geográficos pueden jugar un papel en la ubicacin e identificacin de la concentracin de la pobrea o del desempleo, frecuentemente agregan más costos que beneficios, sobre todo si el objetivo de la poltica se propone aumentar los ingresos de los más necesitados. Quiás de manera más obvia, puede ocurrir que los beneficios de las inversiones especficas para un área geográfica recaigan principalmente sobre los propietarios inmobiliarios. Si los propietarios no son los beneficiarios la poltica –y en general no lo son– ya que éstos frecuentemente no son los pobres, entonces los programas basados en el lugar son un instrumento ineacto de redistribucin. Además, las estrategias basadas en el lugar definen a los beneficiarios espacialmente, y a menudo de manera arbitraria, desalentando a la gente a mudarse fuera de la ona problemática, aun cuando pueda llegar a convenirle. Adecuadamente diseados y ejecutados, los programas basados en la gente, tales como los que otorgan vales para vivienda o eenciones tributarias, simplemente son una mejor inversin. Problema 2 = Externalidades espaciales + Bienes comunitarios
El problema principal de las personas de bajos ingresos puede ser la falta de recursos, pero éste no es su nico problema.También faltan en general recursos en sus barrios, lo que se evidencia en el deterioro de las infraestructuras, las escuelas de bajo desempeo y la falta de proteccin policial suficiente. Por lo tanto, una segunda categora amplia de desafos al desarrollo comunitario, caracteriada por fallas espaciales en el mercado, donde lugares especficos eperimentan una subinversin y suministro inadecuado de bienes pblicos, incluyendo seguridad, educacin, tránsito, identidad comunitaria, redes polticas y las eternalidades espaciales de los mercados de vivienda y de trabajo, los que están geográficamente vinculados. Dichas fallas son bastante comunes y raramente se pueden tratar slo con transferencias de dinero. De hecho, estas fallas son difciles de tratar en general, ya que representan los dilemas clásicos de los bienes pblicos, donde la medicin de la demanda, la determinacin de la oferta y el financiamiento son etremadamente problemáticos. Planificacin y desarrollo urbano
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Evaluando el problema en su conjunto
Entonces, otra manera de analiar este debate es como una evaluacin de dos desafos distintos pero no totalmente separados. Uno es la reduccin de la pobrea individual, lo que se logra mejor con transferencias directas a los individuos. El otro es la provisin, coordinacin y el financiamiento de los bienes comunes basados en la comunidad, tales como la educacin local y la seguridad pblica. En cierto sentido, las transferencias directas a los individuos pueden ayudar a resolver el problema de los bienes pblicos si los individuos que reciben las transferencias simplemente se mudan a lugares con mejores servicios pblicos. Pero no todos los individuos querrán o podrán hacerlo. Cuando estos dos problemas se confunden, la poltica puede perder foco. El resto de este artculo recopila la crtica a la ayuda para el desarrollo basada en los condicionantes de lugar, y luego debate los problemas de los bienes pblicos basados en el lugar en el desarrollo comunitario. EL CASO CONTRA LUGAR Winnick (1966) puede haber sido el primer académico en contrastar analticamente los fines y los medios de las polticas basadas en el lugar con aquellas basadas en la gente. Recha las polticas basadas en el lugar por varias raones que han sido repasadas y ampliadas recientemente por Edward Glaeser, en ensayos con ttulos provocativos y ampliamente ledos tales como ¿“Debera reconstruir Nueva Orleans el gobierno, o simplemente darles cheques a los residentes”? (2005) y ¿“Podrá Buffalo volver a ser lo que fue alguna ve”? (2007). (Sus breves respuestas: cheques, y probablemente no.) Esta crtica a la ayuda basada en el lugar tiene tres elementos principales: identificacin del destinatario, cobertura e incentivos de movilidad. La identicación del destinatario se refiere al éito (o fracaso) de localiar y ayudar genuinamente a los beneficiarios que se pretende ayudar. Si bien las estrategias orientadas al lugar invierten recursos en lugares necesitados, no hay garanta de que los recursos lleguen realmente a la gente que los necesita. Los nuevos empleos creados en las onas pobres con frecuencia suelen ir a los residentes que no son pobres, o a inmigrantes atrados por dichos empleos. Cuando se transfieren dlares de los impuestos de las onas ricas a las más pobres, invariablemente alguna gente más pobre de las áreas más ricas ayuda a alguna gente más rica de las áreas más pobres. Esto no satisface ni al crtico que busca equidad ni a aquél que busca eficiencia. La cobertura es una relacin métrica, que se refiere al porcentaje de beneficiarios alcanado. ¿Qué proporcin de los pobres o desempleados recibe ayuda gracias a una intervencin? Si se brinda asistencia a un barrio con pobrea concentrada, ¿a quién se deja de lado? Una poltica basada en el lugar que dedica ayuda para vivienda a un barrio pobre puede ignorar a muchos individuos de otros barrios, tanto pobres como no pobres, que tampoco tienen recursos para acceder a una vivienda. Un programa más equitativo condicionara el programa a un cierto nivel de ingresos, costos de vivienda o una relacin entre estos dos parámetros, en ve de slo a la localiacin. Movilidad: La tercera crtica se refiere a que las condiciones basadas en el lugar envan seales incorrectas, sobre todo en lo que respecta a dnde vivir y trabajar. Como cuestin general, se sabe 10
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Viviendas de ingresos mixtos
Los programas de viviendas de ingresos mitos, como por ejemplo la onificacin inclusiva, ¿ofrecen ventajas que los programas basados en la gente no ofrecen? Ellickson (2008) concluye que el Crédito Tributario para Viviendas para Poblacin de Bajos Ingresos (LIHTC, por sus siglas en inglés), el cual ha financiado 1,6 millones de unidades desde mediados de la década de 1990, es un programa superior a los programas tradicionales de vivienda pblica, pero encuentra que los vales para vivienda son aun mejores que los proyectos basados en requerimientos de onificacin inclusiva, esencialmente por todas las raones observadas anteriormente. Si el objetivo es mejorar el acceso a la vivienda para la poblacin de bajos ingresos, un programa basado en la gente que ofreca vales para alquilar una vivienda desperdicia menos recursos y alcana mejor a la poblacin destinataria, interfiriendo menos con la movilidad individual. EL CASO A FAVOR DEL LUGAR Los argumentos habituales que se han esgrimido en contra de los programas basados en el lugar han enfadado a muchos observadores, sobre todo porque parecen insensibles y derrotistas, implicando que algunas ciudades o barrios inevitablemente declinarán. Nuestra objecin a esta perspectiva es que la crtica simplifica en eceso e innecesariamente los objetivos, mecanismos e interrelaciones del desarrollo econmico comunitario. Esto es particularmente cierto en el caso de los bienes pblicos locales, pero eisten algunos aspectos potenciales en los que una estrategia basada en el lugar también puede ser til para resolver problemas de redistribucin. Pobreza
Si el objetivo de la poltica es simplemente aumentar los recursos individuales, entonces la crtica estándar acierta al sealar que los condicionantes del lugar son slo la segunda mejor alternativa. No obstante, puede haber casos en que la segunda mejor alternativa es la mejor que tenemos a nuestra disposicin. El primer tema a considerar es la identificacin del destinatario. Como la pobrea con frecuencia se encuentra concentrada geográficamente y no muy bien documentada, las condiciones del lugar a veces pueden reducir los costos de identificar a los beneficiarios. La ubicacin geográfica puede ayudar a los funcionarios a identificar a los destinatarios de estrategias de reduccin de pobrea, especialmente donde las concentraciones son particularmente pronunciadas (por ejemplo, en el centro urbano) o cuando los datos son particularmente incompletos (por ejemplo, en áreas con un flujo sustancial y continuado de inmigrantes, muchos de los cuales son indocumentados). Por supuesto, la pregunta emprica crucial es si los beneficios de una mejor identificacin de los destinatarios compensan los costos impuestos por los efectos distorsionantes, y su respuesta vara dependiendo de cada caso. Los programas basados en el lugar también pueden ofrecer ventajas en la financiacin de los proyectos, en especial cuando se puede recuperar y redistribuir el aumento en el valor del suelo 12
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producido por los mismos, como en el caso de algunos Acuerdos de Beneficio Comunitario (CBA, por sus siglas en inglés). Los CBA son contratos secundarios entre los emprendedores inmobiliarios y los grupos de la comunidad que incluyen acuerdos para aumentar los salarios, reservar un cupo de viviendas econmicas o llegar a algn otro acuerdo laboral, sobre vivienda o sobre los servicios sociales. Quiás el CBA más conocido es el asociado al desarrollo del Staples Center en Los Angeles, pero se han negociado otros CBA con términos diversos y varios grados de éito legal y econmico. Estos programas, ¿son superiores a las transferencias directas de dinero? En circunstancias ideales, probablemente no. Pero en climas polticos en que los niveles de redistribucin federal son bajos o volátiles y cuando no se tiene acceso a otras transferencias, estos acuerdos pueden ser tanto autofinanciables como factibles. Bienes públicos
El papel más importante de las estrategias basadas en el lugar es en el suministro de bienes pblicos. Se ha realiado una gran cantidad de investigaciones sobre la idea de que la ubicacin geográfica puede tener una influencia independiente sobre el bienestar material (Fainstein y Markusen 1992–1993). Los residentes de áreas con pobrea concentrada frecuentemente no slo sufren de recursos individuales limitados; sino que también envan a sus hijos a escuelas inadecuadas, y es más probable que sean vctimas del crimen o que cometan crmenes. Las redes sociales tienen caractersticas espaciales, y un lugar puede proporcionar (o dejar de proporcionar) buenos modelos y presin interna para que los nios tengan éito en la escuela y no se dediquen a actividades delictivas. Otras redes locales pueden ayudar a la gente a encontrar trabajo, cuidar a los nios y lidiar con los desafos de la vida cotidiana (Bolton 1992). Es poco probable que las transferencias de dinero por s solas mejoren estas condiciones. La produccin de bienes pblicos implica cooperacin, coordinacin y con frecuencia un cierto nivel de prosperidad inmobiliaria. Cuando falta uno o todos de estos elementos, los servicios pblicos necesarios son escasos y los problemas de los lugares pobres se intensifican. Las escuelas de bajo rendimiento son una afrenta a la igualdad de oportunidades, y el crimen puede rápidamente convertir un área marginal en un área peligrosa para vivir.Tradicionalmente los investigadores sociales han argumentado que el crimen urbano es el resultado directo de la pobrea urbana, pero la evidencia más reciente sugiere que quiás sea lo contrario: los lugares inseguros se vuelven pobres. Las ciudades o barrios afectados por una alta tasa de delitos no son atractivos para visitantes ni inversores, y las calles y plaas inseguras disuaden las interacciones espontáneas que sustentan la vida social y econmica de una comunidad (Wilson 1987; Cook 2008). Una reduccin en la tasa de delitos, sobre todo de delitos violentos, puede alterar drásticamente la suerte de un barrio. En la mayor parte de los Estados Unidos, tanto la educacin como la proteccin policial se brindan a nivel geográfico, por medio de mecanismos de financiamiento basados en el lugar. Hay poca ran para creer que éste no sera el caso en las áreas de bajos ingresos. Planificacin y desarrollo urbano
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Al tratar de resolver el problema del suministro de bienes pblicos desplaando a la gente necesitada hacia barrios que no son pobres se olvida que el suministro de bienes pblicos en barrios que no son pobres está basado frecuentemente en la eclusin de los hogares de bajos ingresos. Las comunidades pudientes usan el poder de los cdigos de onificacin, el que está basado en el lugar, para impedir que la gente de bajos ingresos se mude a sus comunidades, donde la homogeneidad de clase resultante de este mecanismo de eclusin es lo que facilita la voluntad de pagar por los servicios pblicos en esas comunidades (Fischel 2001). Por esta ran, los programas diseados para facilitar la movilidad de hogares de bajos ingresos, como los vales de vivienda denominados de Seccin 8, raramente transfieren a gente de barrios de alta pobrea a barrios de altos ingresos, en parte porque los barrios de altos ingresos tienen pocas viviendas de alquiler econmicas. As, los beneficiarios de Seccin 8 tienden a mudarse de barrios de alta pobrea a áreas de pobrea moderada, y en estas áreas el suministro de bienes pblicos sigue siendo una preocupacin (Galster 2005). Si suponemos que es poco probable que la pobrea se desconcentre considerablemente en un futuro cercano, podemos también divisar un rol para las inversiones basadas en el lugar. Si la gente vive en un área marginal y no puede dejarla (porque los cdigos de onificacin de las áreas más pudientes impiden su migracin) o deciden no dejarla (porque tienen redes sociales y apegos en sus barrios actuales), por más generoso que sea un programa de transferencia de dinero no eimirá al gobierno de brindar niveles básicos de educacin y seguridad pblica. Fideicomisos de suelos comunitarios
Este tipo de problema por lo tanto justifica el uso apropiado de una amplia gama de inversiones, programas y estrategias de planificacin basadas en el lugar. Un ejemplo es el fideicomiso de suelos comunitarios (CLT, por sus siglas en inglés), una organiacin sin fines de lucro basada en el lugar la que se forma para asumir el ttulo de propiedad del suelo y preservar su disponibilidad a largo plao para viviendas econmicas y otros usos comunitarios (Davis y Jacobus 2008). Por lo general, los residentes continan siendo propietarios individuales de sus viviendas, pero el suelo es propiedad separada del CLT. El suelo en general se arrienda, y los precios de reventa se controlan para permitir un cierto retorno a la inversin, aunque sin generar plusvalas, de tal manera que las viviendas sigan siendo accesibles para futuros miembros de la comunidad. En los Estados Unidos hay más de 200 CLT. En el coran del opulento condado de Orange, California, la ciudad de Irvine cre un programa ambicioso después de haber perdido cientos de unidades de vivienda econmica y millones de dlares de subsidios pblicos a manos de la especulacin inmobiliaria. El fideicomiso de suelos de Irvine, prevé que 10.000 unidades de vivienda, aproimadamente 10 por ciento del inventario total de la ciudad, serán preservadas para el largo plao (Abromowit y Greenstein 2008).
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La gente y sus lugares
El debate sobre el desarrollo basado en el lugar abarca dos problemas diferentes, que a veces se confunden. Uno tiene que ver con la identificacin de los beneficiarios de la ayuda laboral, vivienda y/o servicios sociales. En este caso, en principio los condicionantes del lugar en principio son la segunda mejor alternativa con respecto a los instrumentos más directos como son los basados en la gente, aunque pueden hacer una contribucin en instancias especficas, al identificar los problemas y sus beneficiarios. Pero el segundo problema se refiere a los numerosos hogares de bajos ingresos concentrados en áreas caracteriadas por bajos niveles de prosperidad inmobiliaria y gran cantidad de inquilinos, incluso en un mundo con generosas transferencias de dinero. En muchas de estas circunstancias, es probable que haya escase de bienes pblicos locales vitales, y es apropiado que los dirigentes canalicen dinero a estos lugares para financiar escuelas, polica e infraestructura. Aun cuando nuestro objetivo final sea la desconcentracin completa de la pobrea (un objetivo hacia el cual los Estados Unidos han hecho un progreso real en los ltimos veinte aos), debemos reconocer que mientras tanto mucha pobrea contina confinada espacialmente. Y mientras esto an sea as, habrá lugar para estrategias de desarrollo econmico basadas en el lugar. REFERENCIas – abrmwiz, D. y R. Greenein. 2008. a reclure-ree pin. The Boston Globe, 23 de ener. – Bln, R. 1992. “Plce prperiy” v. “peple prperiy” reviied: an ld iue wih new ngle, Urban Studies 29, 185-203. – Ck, P. 2008. aeing urbn crime nd i cnrl: an verview. NBER Wrking Pper 13781. Cmbridge, Ma: Ninl Bureu Ecnmic Reerch. – Crne, R. y M. Mnville. 2008. Peple r plce? Reviiing he wh veru he where in cmmuniy ecnmic develpmen. Dcumen de rbj. Cmbridge, Ma: Lincln Iniue Lnd Plicy . – Dvi. J. y R. Jcbu. 2008. The city-CLT partnership: Municipal support or community land trusts . Cmbridge, Ma: Lincln Iniue Lnd Plicy. – Ellickn, R. 2008. the medicriy gvernmen ubidie mixed-incme huing prjec. Pper prepred r he Cnerence n Lnd Plicie nd Prpery Righ, Lincln Iniue Lnd Plicy, June. – Finein, s. y a. Mrkuen. 1992–1993. the urbn plicy chllenge: Inegring cr cil nd ecnmic develpmen plicy. North Carolina Law Review . – Fichel, W. 2001. The homevoter hypothesis: How home values inuence local government taxation, school fnance, and land-use policies. Cmbridge, Ma: Hrvrd Univeriy Pre. – Gler, G. 2005. Cnequence rm he rediribuin urbn pvery during he 1990: a cuinry le. Economic Development Quarterly 19(2): 119–125. – Gleer, E. 2005. shuld he gvernmen rebuild New orlen, r ju give reiden check? The Economists’ Voice 2. – ______. 2007. Cn Bul ever cme bck? City Journal, oˆn. – Wiln, W. 1987. The truly disadvantaged: The inner city, the underclass, and public policy. Chicg: Univeriy Chicg Pre. – Winnick, L. 1966. Plce prperiy v. peple prperiy: Welre cniderin in he gegrphic rediribuin ecnmic civiy. Real Estate Research Program, UCLA, Essays in Urban Land Economics in Honor o the Sixty-Fith Birthday o Leo Grebler , 273–283.
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1.2 Planificadores y economistas debaten la poltica de mercados de suelo Pul Chehire, Rlind Greenein y sephen C. shepprd | Ener 2003
E
l mercado de suelo asigna suelo y acceso a las infraestructuras y los servicios urbanos y lo hace con una eficiencia impresionante. No obstante, los economistas y los planificadores continan debatiendo la medida en la que el mercado no logra alcanar objetivos sociales más abarcadores, la medida en la que la regulacin puede compensar dicha deficiencia e, incluso, si la regulacin logra resultados en el mercado de suelo aun mejores a los socialmente deseados sin regulacin alguna. Para analiar este debate y los asuntos subyacentes, más de 30 economistas y planificadores se reunieron en el Instituto Lincoln en julio de 2002 (ver recuadro 1.2.1) para propiciar un análisis nuevo y relevante de las polticas de mercado de suelo y su regulacin, y para fomentar una comunicacin más fructfera entre las disciplinas. En el centro del debate fundamental se encontraba la pregunta básica de la regulacin dentro de una economa de mercado y las consecuencias no intencionadas que pueden surgir. Los debates tocaron muchos temas que incluyeron: la gentrificacin, el uso de recursos pblicos para el consumo privado, asuntos distributivos, la forma urbana y su regulacin. Si las perspectivas acerca de la regulacin del mercado fueron diferentes entre las dos disciplinas, también lo fueron las opiniones acerca de las fortaleas y las limitaciones de las herramientas analticas con las que los académicos de distintas disciplinas abordan problemas tan difciles. Los retos incluyen las preguntas básicas de cmo definir el problema, cmo medir las condiciones actuales a la lu de datos limitados y cmo interpretar los resultados. A lo largo de la conferencia, las diferencias en las perspectivas, los supuestos, las herramientas y las referencias entre los planificadores y los economistas estuvieron presentes, particularmente con respecto al rol de la poltica en la planificacin y la implementacin de polticas.
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de pequeos a moderados (8 hectáreas o menos, especficamente) y dilatara el tiempo del desarrollo si se requiriera la preservacin de espacios abiertos más grandes” (Irwin y Bockstael 26). Los resultados de la simulacin ofrecen una interpretacin muy matiada que requiere un análisis detenido. En ciertas condiciones la poltica de conglomeracin puede ser contraproducente, mientras que, en otras condiciones especficas, dicha poltica puede brindar el resultado deseado. Los conglomerados hipotéticos de Maryland pueden ser ecos de una situacin real que Jean Cavailhès y sus colegas observaron en la ona rural de Francia, donde algunos habitantes de la ona urbana se mudaron a regiones campesinas y crearon un área de usos mitos que no es completamente urbana ni completamente rural. Los antiguos habitantes de la ona urbana parecen valorar la cercana a un entorno rural funcional a cambio de viajes más largos y (sorprendentemente) lotes residenciales más pequeos. La hiptesis de los autores es que estos habitantes periurbanos se benefician de distintas maneras de vivir entre los campesinos. En otro ejemplo de las consecuencias no intencionadas de la regulacin, Donald Shoup anali el estacionamiento a la orilla de la calle. Muchos municipios de los EE.UU. eigen que los desarrolladores proporcionen un espacio de estacionamiento mnimo por pie cuadrado de nuevo espacio comercial o, en ciertas comunidades, residencial. Segn Shoup, el requisito de estacionarse fuera de la calle, junto con la subvaloracin sistemática del estacionamiento a la orilla de la calle, tiene un efecto doble: impone un impuesto sustancial a los desarrollos afectados (equivalente a un 88 por ciento de los costos de edificacin), aumenta el consumo de suelo y significa que los ingresos pblicos pierden anualmente una cantidad igual a la mediana de la tributacin inmobiliaria. En estos casos de consecuencias no intencionadas provenientes de la intervencin poltica o reguladora en el mercado, los autores abogaron por un diseo más cuidadoso tanto de las polticas como de las regulaciones para que los gobiernos estatales y locales pudieran lograr los objetivos de sus polticas raonablemente. A pesar de que el debate de la conferencia tendi a colocar la regulacin en contra del mercado, tal ve, hubo una tendencia –si no un consenso absoluto– a favor de incentivar o desincentivar el mercado para lograr los objetivos de las polticas, en lugar de depender nicamente, o incluso ampliamente, de la regulacin. Los comentarios de Roger Bolton acerca del artculo de Shoup recogieron este punto de vista convincentemente. Bolton dijo que el artculo de Shoup era valioso porque insiste en que prestemos atencin a todo un conjunto de “fenmenos importantes y relacionados: la fijacin del precio ineficiente de un bien impor tante, el estacionamiento a la orilla de la calle; la regulacin ineficiente de otro bien, el estacionamiento privado fuera de la calle y las oportunidades perdidas de obtener ingresos para el gobierno local”. DESAFíOS RESPECTO A LOS DATOS Y LAS MEDICIONES A lo largo de la conferencia, se habl etensamente de la gestin del crecimiento y de la forma urbana. El artculo presentado por Henry Overman y escrito con tres colegas (Burchfield et al.) proporcion una buena base para la conversacin. Los autores intentaron medir la etensin de la epansin urbana descontrolada en toda el área continental de EE.UU. Utiliando datos de 18
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teledeteccin, realiaron cálculos e hicieron mapas de desarrollo urbano y del cambio en la cobertura del desarrollo urbano entre 1976 y 1992. Los autores definieron la epansin urbana descontrolada (urban sprawl ) como: la etensin del área urbana, el desarrollo discontinuo, o el desarrollo a baja densidad más allá de la periferia urbana. Los autores llegaron a la conclusin de que slo el 1,9 por ciento del área continental de los EE.UU. estaba cubierto con usos urbanos y que slo el 0,58 por ciento haba sido incorporado para el desarrollo urbano durante el perodo de 16 aos cubierto por el estudio. Además, durante dicho perodo, las densidades urbanas tendan más al aumento. Este estudio encontr que el desarrollo era una caracterstica del “entorno urbano cercano”, independientemente de que se definiera como el entorno cercano a desarrollos eistentes, autopistas o costas, y, por lo tanto, se percibi como un invasor del lugar donde las personas vivan o viajaban. Los autores utiliaron esta ltima observacin para reconciliar la aparente contradiccin entre su resultado de que menos del 2 por ciento del área continental de los EE.UU. ha sido desarrollada y el hecho de que contener y gestionar la epansin es un objetivo central de las agendas polticas de muchos estados y regiones en todos los EE.UU.Aunque en total los nuevos desarrollos hayan consumido una cantidad relativamente pequea de suelo durante el perodo de estudio, muchas personas creen y eperimentan dicho desarrollo en su vida diaria y lo perciben como una seal de cambio significativo, por lo general, el tipo de cambio que no les agrada. El debate de la conferencia abord algunas de las preguntas surgidas de los datos de este artculo. El presentador de este artculo, John Landis, seal algunos de los retos que ha enfrentado al trabajar con estos datos y otros similares para medir los patrones de crecimiento en California. Las estimaciones de Burchfield et al. son etremadamente bajas, tal ve, por raones técnicas de acuerdo con Landis. Una de las raones es la dificultad de interpretar imágenes satelitales y los diferentes resultados que se pueden obtener cuando se utilian diferentes umbrales para contar la densidad, por ejemplo. Es decir, un área se puede clasificar como más o menos densa dependiendo del umbral que establecan los analistas. La verificacin terrenal es necesaria para eliminar parte de la arbitrariedad en el análisis, pero ésta es una empresa sumamente costosa. Los analistas de polticas siempre enfrentan las mismas limitaciones respecto a los datos. A veces, el problema es la falta de datos, mientras que, otras veces, el problema es que la fiabilidad de los datos es cuestionable. No obstante, suele ocurrir que los investigadores dedican poco tiempo y prestan poca atencin a determinar cuán seria es esta deficiencia con respecto al problema de la poltica en cuestin. Cuando los datos disponibles son una serie temporal bien larga con intervalos frecuentes que depende de un método de recopilacin de datos bien estructurado y bien entendido y, cuando, además, han habido pocas transformaciones desde el momento de la recopilacin hasta el momento de su uso, la mayora de los investigadores y analistas de polticas se sienten etremadamente cmodos al interpolar uno o dos o hasta un conjunto de datos faltantes. Los que se dedican a la econometra y dependen de datos recopilados en intervalos regulares de encuestas gubernamentales suelen encontrarse con esta situacin y tienen mucha práctica en rellenar “los Planificacin y desarrollo urbano
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huecos de los datos”. En el mundo de los datos limitados, esa situacin se podra considerar el mejor de los escenarios. En el otro etremo, podramos encontrar datos que se recopilan utiliando métodos relativamente nuevos y que requieren de una transformacin considerable desde el momento de la recopilacin hasta el momento de su uso. En estas circunstancias, es probable que disminuya la fiabilidad de los datos. Dado que vivimos en un mundo imperfecto, la respuesta, tal ve, no sea insistir en utiliar nicamente los “mejores datos”. Sin embargo, los investigadores y los analistas de polticas s tienen la obligacin de ejercer precaucin al interpretar los resultados que se basan en datos cuestionables y de comunicarle dicha deficiencia a su audiencia. Otro aspecto del problema de los datos limitados es la conversin del concepto a una medida, lo que eplica por qué los participantes de la conferencia pasaron tanto tiempo debatiendo: “¿Qué es la epansin urbana descontrolada?”. Para los investigadores, dicha pregunta se convierte en: “¿Cmo podemos definir la epansin de manera que la podamos medir?”. Burchfield et al. definen la epansin urbana descontrolada como el desarrollo urbano a saltos, o discontinuo. Landis argumenta a favor de “una definicin más multifacética de la epansin urbana, que incorpore, además, cuestiones relativas a la densidad, el uso mito del suelo y la homogeneidad de la forma construida”. Las definiciones no son triviales en el análisis de polticas. Si no podemos definir el problema ni el resultado y no podemos medirlo, ¿cmo podemos saber si éste mejora o empeora y si nuestras polticas tienen algn efecto? Por otro lado, una definicin bien precisa de un concepto RECUaDRo 1.2.1 diferente pero, tal ve, relacionado puede arícul de l cnerenci causar una interferencia innecesaria. Es po- a cninución, e preenn l rícul de l prsible que la nueva poltica pblica mejore el icipne de l cnerenci cid en ee rícul. puntaje de la medida, pero que tenga un efec- td l rícul y l cmenri de l preendre de l cnerenci e hn publicd en l págin to pequeo o nulo sobre el problema. Debido web del Iniu Lincln ( www.lincolninst.edu), de l a una variedad de raones (tal ve, debido, cul e pueden decrgr in c. en parte, a las costumbres y las culturas denBurchfeld, Mrcy, Henry overmn, Dieg Pug y tro de las distintas disciplinas), los econoMhew a. turner. “sprwl?” mistas de la conferencia tendieron a favore- Cvilhè, Jen, Dminique Peeer, Evngel sékeri y Jcque-Frnçi thie. “the Periurbn Ciy.” cer los conceptos sencillos que cuentan con Feick, Richrd E. y anni tver. “Cuny Gverndatos que los respaldan. Por otro lado, los men Iniuin nd Lcl Lnd Ue Regulin.” Ihlneld, Keih R. y timhy shughney. “an planificadores tendieron a favorecer los conEmpiricl Inveigin he Eec Impc ceptos confusos. A fin de cuentas, ambas Fee n Huing nd Lnd Mrke.” posturas tienen debilidades. La definicin Irwin, Elen G. y Bckel, Nncy E. “Urbn sprwl spil Ecnmic Prce.” unidimensional y, por lo tanto, la medida shup, Dnld. “Curb Prking: the Idel surce unidimensional pueden proporcionar mu Public Revenue.” chas de las propiedades deseables que hacen 20
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posible el análisis estadstico. Los conceptos multidimensionales son más difciles de convertir en medidas. ¿Cuál es mejor para la formulacin de polticas? LA NATURALEzA POLíTICA DE LAS POLíTICAS DE SUELO Muchos autores, entre los que se destac Chris Riley (presentador de artculos escritos por Edwin Mills y Alan Evans), insistieron en la planificacin como una actividad poltica para realar la importancia que los economistas reconocan dicho rol y las limitaciones que éste impone con respecto al cambio significativo (particularmente, si se toma en cuenta la capacidad que tienen los mercados de suelo de capitaliar en su valor como activos los servicios e infraestructuras generados por las polticas de planificacin). Richard Feiock agreg que también hay evidencia de que las formas de las polticas de planificacin que las comunidades escogen (es decir, la rigurosidad de dichas polticas y el grado en el que las mismas dependen de la regulacin, a diferencia de los instrumentos de mercado) se pueden eplicar en gran medida a la lu de la estructura poltica y la composicin socioeconmica y étnica de dichas comunidades. Los participantes tuvieron una reaccin diferente respecto a la naturalea poltica de las polticas de suelo y la planificacin. Para algunos, esta relacin fue problemática: entendieron que se obstaculiaba el funcionamiento del mercado. Otros entendieron que permita el funcionamiento del proceso poltico en una democracia: el pueblo se haba epresado y la poltica reflejaba la voluntad eplcita del cuerpo poltico. REFLExIONES EN TORNO AL DEBATE Las diferencias entre los economistas y los planificadores continuarán y las diferencias entre los profesionales de diferentes pases y hasta de diferentes partes de un mismo pas (particularmente los Estados Unidos) pueden tanto estimular como entorpecer los debates futuros acerca del estudio de las polticas del mercado de suelo y su implementacin. Es posible, incluso, que la palabra debate entorpeca nuestros esfueros. En los debates, los participantes rara ve cambian de parecer. Llegan al debate con su punto de vista firmemente establecido y no ganan nada con admitir que su opositor les ha enseado algo o que, por consecuencia, han cambiado de parecer. Sin embargo, uno de los propsitos de una conferencia profesional, en efecto, es que las personas inteligentes analicen sus propias hiptesis y permitan que los puntos de vista de otros los informen y los influencien. En el futuro, tal ve, una conversacin refleiva llegue a sustituir el debate.
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Creí del pryec areri Cenrl y túnel de Bn
la renovacin urbana) y autopistas. Los proponentes de la aviacin urbana no tuvieron tanto éito pero, con el auge del tráfico aéreo, lograron obtener recursos para construir nuevos aeropuertos y epandir los eistentes, principalmente a través de los ingresos provenientes de las tasas por aterriaje y los alquileres de las terminales. A fines de la década del cincuenta y durante la década del sesenta, todas estas acciones produ jeron en conjunto una ola de inversiones pblicas sin precedentes. Aunque con frecuencia estos proyectos tenan éito en s mismos, por otro lado solan ser disruptivos, particularmente en lo referido a la eliminacin de grandes cantidades de viviendas de bajos ingresos y parques urbanos. Los impulsores de estos proyectos sostenan que el pblico deba aceptar estos impactos para lograr un bien mayor. Robert Moses, el famoso maestro constructor de Nueva York, no se cansaba de citar un proverbio francés: “No se puede hacer una tortilla sin romper huevos” (Caro 1974). Sin embargo, a finales de la década del sesenta y principios de los setenta, los activistas vecinales se aliaron con los que formaban parte del emergente movimiento ambientalista para luchar contra el amplio despliegue de programas de megaproyectos que haban visto la lu en los aos cincuenta. Y tuvieron éito, no slo al bloquear una gran cantidad de proyectos de autopistas, planes de renovacin y proyectos de aeropuertos, sino también al garantiar la adopcin de numerosas leyes, regulaciones y doctrina judicial, lo que fortaleci la posicin de los crticos en las controversias acerca del desarrollo urbano. Durante un tiempo, pareci a muchos observadores que la era de inversiones en megaproyectos haba terminado. Planificacin y desarrollo urbano
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PLANIFICACIóN “SIN DAñOS” Las fueras comprometidas con los megaproyectos, sin embargo, han demostrado ser muy resistentes y tener una gran capacidad de adaptacin. Aunque el carácter de estas inversiones ha cambiado drásticamente desde la década del setenta, el volumen de dichas inversiones se ha mantenido en un nivel alto. No obstante, los defensores de los megaproyectos han debido trabajar con nuevas limitaciones: han tenido que aprender el arte de preparar una tortilla sin dejar el residuo de los huevos rotos. Este arte, ejercido en el campo de la utilización de los suelos urbanos, se denomina “planificación sin daños”. Sus componentes esenciales son la selección , ubicacin y diseo de proyectos con el fin de minimiar los efectos secundarios perju-
diciales, as como también la mitigacin enérgica de todo impacto daino que no pueda ser evitado por completo. Obviamente, los gobiernos dejaron de eliminar los asentamientos informales y de construir autopistas en los barrios desarrollados y, a partir de la década del setenta, slo se construy un nuevo aeropuerto principal de pasajeros en Denver. Ha surgido una inversin pblica en instalaciones tales como sistemas de trenes ligeros, ferias minoristas, estadios y campos de deportes y centros de convenciones. Además, dentro del sector del transporte, la prioridad de las inversiones está puesta hoy en da en la reconstruccin de autopistas eistentes, las construcciones nuevas en los lmites suburbanos y las terminales de aeropuertos, en lugar de la mejora de las pistas de aterriaje. La gran ventaja de dichos proyectos es que son relativamente fáciles de ubicar, ya sea a cierta distancia de los desarrollos eistentes como en antiguos distritos comerciales en los que eisten pocos defensores de la preservacin del lugar. Aquellas ciudades y los estados que han avanado en cuanto a los grandes proyectos de autopistas y aeropuertos han tomado medidas etraordinarias para minimiar los impactos sociales y ambientales. El nuevo aeropuerto de Denver, por ejemplo, se encuentra ubicado en un predio de 85 kilmetros cuadrados que, anteriormente, era una ona rural, a una distancia de 40 kilmetros al este del centro de la ciudad (ver figura 1.3.1). Su ubicacin y escala se determinaron principalmente en torno a dos aspectos: la preparacin del terreno sin alterar las onas residenciales eistentes y el funcionamiento futuro del aeropuerto sin impactos sonoros significativos en los lmites del aeropuerto. El proyecto Arteria Central y Tnel de Boston (conocido como el “ Big Dig” o “el gran poo”), con un costo de 14,6 mil millones de dlares, es muy diferente en cuanto se encuentra en el centro mismo de la ciudad; sin embargo, es virtualmente idéntico en lo que respecta a la planificacin sin daos. Este proyecto es casi totalmente subterráneo y pasa cerca de áreas construidas (ya que reemplaa a una antigua autopista elevada), se encuentra integrado al emplaamiento urbano sin haber eliminado ninguna vivienda, y hará un aporte significativo a los parques urbanos de la ciudad. TóPICOS EN COMúN Además de la planificacin sin daos, en nuestro análisis de megaproyectos construidos en las ltimas dos décadas identificamos los siguientes tpicos que resaltaban en particular. 24
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Apoyo empresarial Aunque resulta insuficiente en sí mismo, un fuerte apoyo empresarial ha sido condición indispensable para el desarrollo de los megaproyectos. Dentro de la comunidad empresarial, el liderazgo proviene casi invariablemente de empresas con profundas raíces locales, particularmente en lo que respecta a la propiedad, desarrollo y financiamiento de bienes raíces. A modo de ejemplo, los mayores propulsores del nuevo aeropuerto de Denver fueron aquellos que poseían propiedades con un potencial de desarrollo comercial cerca del lugar donde se construiría el nuevo aeropuerto, empresas del centro de la ciudad preocupadas por el hecho de que el aeropuerto existente en la ciudad era muy pequeño para el desarrollo continuo de la región, y los bancos e instituciones de servicios financieros que habían otorgado préstamos a muchos de los propietarios y desarrolladores de bienes inmuebles en la ciudad. De manera similar, el grupo de apoyo más activo y efectivo para el “gran pozo” de Boston ha sido el Comité Empresario de la Arteria, una coalición de propietarios de los principales edificios adyacentes a la pasarela de la arteria y algunos empleadores importantes con raíces históricas en el centro de Boston. FIGURA 1.3.1
Ubicación del nuevo aeropuerto internacional de Denver, Colorado
76
470
25
COMMERCE CITY
270
Arsenal de las Montañas Rocosas (actualmente cerrado)
Aeropuerto Internacional Stapleton (actualmente cerrado)
de Denver
470
Bulevar Peña
70
DENVER Centro
Aeropuerto Internacional de Denver
AURORA
40
Avenida Colfax
225
Mapa: Robert B. Levers
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Empresarios públicos
Además de los distritos electorales que están bien moviliadas, los funcionarios del gobierno con gran habilidad y energa han sido indispensables para el éito de las ltimas propuestas de megaproyectos. De hecho, muchas veces han sido estos mismos funcionarios los que dieron origen a las ideas de los proyectos y propulsaron la formacin de coaliciones de apoyo. Aun cuando otros iniciaran los proyectos, por lo general eran estos funcionarios los que tomaron la iniciativa para elaborar estrategias, tácticas y planes, presionar para conseguir asistencia estatal y federal, obtener las autoriaciones legales y normativas necesarias, y tratar con los crticos del proyecto. Aunque los grupos empresariales iniciaron algunos de los proyectos, frecuentemente parecen haber “invertido” en propuestas originadas por los empresarios pblicos. Obviamente, los electores empresarios de ninguna manera eran un blanco fácil. De la misma manera que ocurre con los empresarios capitalistas en el sector privado, estos empresarios consideraban una gran cantidad de ideas que les traan los empresarios pblicos (y otros) pero slo invertan en aquellos pocos proyectos que parecan particularmente buenos para sus empresas, que se llevaran a cabo completamente o en gran parte con fondos pblicos y que tuvieran una probabilidad raonable de obtener la gran cantidad de autoriaciones requeridas. As, el “gran poo” de Boston fue concebido por Fred Salvucci, un ingeniero en transportes que haba tomado parte activa en la batalla contra los proyectos de autopistas y aeropuertos en la década del sesenta y luego fue secretario de transporte del gobernador Michael Dukakis durante 12 aos. Durante el primer gobierno de Dukakis (1975-1979), los principales distritos electorales para un nuevo tnel portuario (negocio) y para reducir la arteria principal (grupos de vecinos y ambientalistas) estaban en completo desacuerdo. Sin embargo, en el perodo de 1979 a 1983, en el que no estuvo en ejercicio, Salvucci lleg a la conclusin de que la estrategia más factible en términos polticos era lograr una unin de ambos proyectos, a la ve que se reubicaba el tnel lejos de un barrio que haba sido amenaado en el pasado. De hecho, esta estrategia resolvi el conflicto local y prepar el camino para una campaa eitosa de asistencia federal de grandes proporciones, liderada nuevamente por Salvucci con un importante apoyo empresarial. El alcalde de Denver, Federico Pea, resolvi el mismo tipo de controversia sobre la posibilidad de epandir el ya eistente aeropuerto Stapleton de Denver o construir un nuevo aeropuerto en un gran predio en las afueras de la ciudad. Al llegar a la conclusin de que los obstáculos, tanto polticos como ambientales, de epandir el aeropuerto Stapleton eran insuperables pero que, por otro lado, la construccin y funcionamiento de un nuevo aeropuerto en la ciudad continuaba siendo un objetivo apremiante, negoci con éito con el lindante condado de Adams para anear una gran cantidad de tierra. Con el fin de lograr este objetivo, acept las condiciones que protegan a los residentes del condado de niveles sonoros significativos y garantiaban que el condado de Adams obtuviera la mayor parte de los beneficios impositivos que surgieran del desarrollo econmico alrededor del nuevo aeropuerto. Con los acuerdos municipales en mano, Pea, al igual que Salvucci, lider luego una eitosa campaa para obtener asistencia federal especial. 26
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Mitigación
Aunque la planificacin sin daos evita una gran cantidad de alteraciones ambientales y barriales, resulta imposible construir un megaproyecto sin efectos secundarios negativos. El compromiso de la planificacin sin daos es reducir dichos impactos tanto como sea posible y compensarlo con beneficios cuando no pueda lograrse dicha mitigacin. No obstante, el lmite entre mitigar el dao y brindar beneficios netos a los grupos de protesta es, por lo general, borroso, por lo que la norma sobre mitigacin brinda además un apalancamiento para los activistas habilidosos cuyas demandas, a veces, son totalmente divergentes de los megaproyectos cuyos presupuestos desean interceptar. Los defensores de los megaproyectos, a su ve, refleionaron sobre el destino de proyectos tales como el Westway en la ciudad de Nueva York, que no tuvo éito debido a lo que al principio pareci un obstáculo legal menor. Le tenan pánico a los juicios, por lo que estuvieron muchas veces dispuestos a realiar concesiones muy costosas a cambio de que los crticos acordaran no iniciar juicios. Durante el perodo de obtencin de permisos para el “gran poo” de Boston, por ejemplo, la Fundacin para el Derecho Conservacionista (CLF por sus siglas en inglés) de esa ciudad, un grupo cuya estrategia caracterstica era la litigacin para fines ambientales, amena con iniciar un juicio a menos que el estado se comprometiera a acompaar el proyecto de la autopista con una serie de inversiones de miles de millones de dlares en trenes ligeros, principalmente para la epansin. La lgica detrás de la CLF era que los proyectos de tránsito evitaran que el nuevo camino se llenara de tráfico, lo que, a su ve, generara una mayor contaminacin del aire. Sin embargo, los modelos que se realiaron del proyecto (as como también los datos provenientes de otras regiones) mostraron que en realidad el “gran poo” no producira efectos significativos en cuanto a la contaminacin del aire, y la inversin en etensiones del tren ligero sera una forma particularmente inefica para compensar los efectos de la contaminacin, si los hubiera. No obstante, tanto los gobiernos estatales demcratas como republicanos cedieron a las demandas de la CLF porque no deseaban correr el riesgo de entrar en litigios que, como mnimo, amenaaban con retrasar el proyecto y podran haber puesto en peligro la amplitud del consenso local en apoyo a la realiacin del “gran poo”. Federalismo ascendente
Un simple observador de la poltica de los Estados Unidos podra pensar que el gobierno federal distribuye subvenciones con el fin de lograr los objetivos nacionales. Sin embargo, la realidad es que la relacin subvencionador-subvencionado es, por lo general, mucho más complicada. Las jurisdicciones que reciben subvenciones por lo general participan activamente de las coaliciones que llevan a cabo los nuevos programas y les brindan un apoyo crucial en cada temporada presupuestaria. Los programas de asistencia para inversiones en megaproyectos que hemos analiado se distinguan más por su apertura a las iniciativas locales que a la drástica definicin de un propsito nacional. Además, si las jurisdicciones subvencionadas ejercan en forma colectiva una gran Planificacin y desarrollo urbano
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primeros cálculos de costos, por lo general, resultan algo más que una estimativa dentro de rangos muy amplios. Financiamiento de proyectos sin impacto municipal
El sello de todo megaproyecto eitoso en cuanto a su financiacin es el hecho de que los proyectos deben parecer nada o casi nada costosos a los ojos de la gran mayora de votantes locales. La manera más sencilla de lograr este resultado es recibir financiacin de niveles más altos de gobierno. Cuando este tipo de asistencia no se encuentra disponible o es insuficiente, el desafo es entonces poder identificar otras fuentes de ingresos que no repercuten en la sensibilidad de los votantes locales, lo que significa, principalmente, evitar los impuestos inmobiliarios y a las ganancias a nivel municipal y distribuir la carga más allá de los residentes de la ciudad que alberga el proyecto. Este desafo se torn cada ve más notable con posterioridad a la década del setenta, cuando creci el sentimiento antitributario, finali la asistencia federal para renovaciones y surgi un gasto capital para desarrollar construcciones tales como estadios, campos de deportes y centros de convenciones, para los cuales la asistencia federal se encontraba disponible en muy raras ocasiones. Además, en el creciente campo del tránsito masivo, las tasas de fondos federales de contrapartida han presentado una tendencia de reduccin desde la década del ochenta. Las estrategias de recaudacin adoptadas con el fin de enfrentar estos desafos han sido diversas e ingeniosas. Las nuevas terminales y pistas de los aeropuertos principales se han financiado en su mayora a través de un aumento en las tarifas por aterriaje, pagos de alquileres y (a partir de principios de los noventa) aumentos en los pasajes aéreos autoriados por el gobierno federal pero impuestos en forma municipal. Los estadios, campos de deportes y centros de convenciones por lo general se financian a través de impuestos que se aplican mayormente a los no residentes, tales como impuestos sobre tarifas de hotel, alquiler de automviles y cuentas de restaurantes. Aunque no han podido evitarse los impuestos de base amplia, el método preferido ha sido realiar aumentos crecientes en los impuestos a las ventas, que, por lo general, requieren la aprobacin de los votantes. Con frecuencia, los votantes no han estado de acuerdo con esta medida pero, cuando se adoptan, los aumentos en el impuesto a las ventas dan como resultado una gran cantidad de ingresos… y, cuando no se adoptan, los defensores de los proyectos continan volviendo una y otra ve con planes revisados. A modo de ejemplo, en Los Ángeles y Seattle, los defensores del tren ligero respondieron a su derrota en el referéndum reduciendo sus planes originales y derivando parte de los ingresos proyectados a las mejoras del servicio de autobuses y carreteras municipales. CON LA MIRADA EN EL FUTURO Hace casi dos décadas, cuando se cancel el ambicioso proyecto Westway de la ciudad de Nueva York, aunque sus defensores fueron pioneros en lo que respecta a la planificacin sin daos y el paradigma del diseo, el entonces senador Daniel Patrick Moynihan se pregunt si se haba vuelto Planificacin y desarrollo urbano
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tan difcil construir proyectos pblicos que “el Central Park de Nueva York hoy no podra construirse de ninguna manera” (Finder 1985). Sin embargo, segn la historia reciente, podemos ver que el impulso de los megaproyectos se mantiene fuerte. La pregunta, entonces, ya no es si el sistema poltico de los EE.UU. todava es capa de generar megaproyectos sino si los proyectos que avanan valen la pena a la lu de los costos que significan para los contribuyentes. En general, los economistas son escépticos acerca de la efectividad en cuanto al costo de los megaproyectos más importantes, desde el “gran poo” hasta los sistemas de trenes ligeros, los estadios para deportes y los centros de convenciones que se construyeron en los ltimos 25 aos. Los defensores de los proyectos sealan, a su ve, que los economistas no tienen en cuenta los beneficios intangibles derivados de los proyectos, tales como el impulso del orgullo comunitario y el fortalecimiento de las prácticas de crecimiento inteligente en los nuevos desarrollos. Las coaliciones nacionales que apoyan las mejoras de autopistas y aeropuertos, y que los economistas tienden a calificar de manera más favorable que a otros tipos de proyectos, han sostenido categricamente que las normas ambientales actuales y las oportunidades que tienen los crticos para iniciar juicios son demasiado costosas y que deberan fleibiliarse. No eiste una solucin fácil para estos problemas, ya que involucran un intercambio de valores significativos y profundamente aceptados. Sin embargo, nuestro análisis de medio siglo de proyectos de obras pblicas en áreas urbanas nos ha dejado tres impresiones claras. En primer lugar, los estados y los municipios deberan soportar la mitad o más del costo de los proyectos que llevan a cabo, ya que la entrega de grandes cantidades de dinero destinadas a los proyectos por parte de los niveles de gobierno más altos tiende a saturar el debate municipal serio. En segundo lugar, una fuerte normativa sobre el medio ambiente ayuda a garantiar que las coaliciones locales en pro del crecimiento no dejen a su paso el medio ambiente destruido o barrios devastados. Finalmente, aunque el referéndum, en general, representa un instrumento imperfecto a la hora de generar polticas, los hechos parecen sugerir que el requisito de aprobacin de los votantes para desarrollar proyectos municipales a gran escala tiene un efecto positivo en la negociacin llevada a cabo entre los grupos empresarios que desean beneficiarse econmicamente de las inversiones propuestas y los intereses más generales de los contribuyentes y residentes del lugar. REFERENCIas – Cr, Rber a. 1974. The power broker: Robert Moses and the a ll o New York. Nuev Yrk: alred a. Knp. – Finder, aln. 1985. Wewy: a rd h w pved wih mixed inenin, ling cnfdence nd ppruniie. New York Times, 22 de epiembre, ección 4,6. – Lng, Judih Grn. 2002. Full cun: the rel c public unding r mjr legue pr ciliie nd why me ciie py mre ply. Dierción de dcrd, Univeridd de Hrvrd. – tylr, Brin. 1995. Public percepin, fcl reliie, nd reewy plnning: the Clirni ce. Journal o the American Planning Association 61 (1): 43-56.
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1.4 Planificacin para el cambio climático Prick Cndn | Ener 2008
E
l debate acerca de la realidad del calentamiento global, y del rol que han desempeado los seres humanos en acelerar el cambio climático, en gran medida, ya se ha concluido. Cuatro grupos de trabajo del Panel Intergubernamental del Cambio Climático (2007), auspiciado por las Naciones Unidas, han llegado a un consenso que sera gratificante si no fuera tan alarmante. S, afirman ellos, el mundo se está calentando. S, los seres humanos son los principales causantes de dicho cambio. S, las consecuencias pueden ser graves. El Informe Stern sobre la economía del cambio climático (2007) también fue publicado el ao pasado por el Departamento del Tesoro del Gobierno Británico, con el nico fin de analiar las implicaciones financieras del calentamiento global. El informe advirti que los costos de rectificacin del problema eran costeables a corto plao, pero que, si no se haca algo pronto, la calamidad mundial que se avecina hara que la depresin de los aos treinta pareciera un perodo de grandes lujos. EL NExO DEL TRANSPORTE Y EL USO DEL SUELO La quema de combustibles fsiles, principalmente para calentar o enfriar edificaciones y para mover nuestros vehculos, es el agravante principal del cambio climático atmosférico, ya que contribuye a incrementar las concentraciones de diido de carbono (CO2) un 35 por ciento más que los niveles más altos de la historia. Los Estados Unidos es el productor individual más grande de CO2 atmosférico, con una produccin per cápita superada nicamente por Canadá. Aproimadamente una cuarta parte del CO2 producido en los Estados Unidos se atribuye directamente a los gases emitidos por los tubos de escape de automviles y camiones en nuestras carreteras, y el porcentaje total de este componente está en aumento. Esta cantidad no incluye el CO2 de emisiones asociadas al refinamiento de la gasolina, la manufactura de automviles y la construccin de carreteras para todos esos automviles y camiones. Por ejemplo, la industria del hormign produce,
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por s sola, el 5 por ciento de la produccin total de CO 2 del mundo, y una gran parte de ese hormign se utilia en la infraestructura de carreteras. Claramente una reduccin en todas las fuentes productoras de CO 2 requerirá una relacin entre el transporte y el uso del suelo, as como dentro de la industria y la infraestructura que los sustentan, que sea más eficiente respecto a las emisiones de carbono. La mayora de las propuestas recientes para mitigar esta crisis se ha concentrado en nuevas tecnologas para ahorrar energa entre las que se distinguen un aumento drástico del promedio de millas por galn (MPG) de automviles y camiones, y un cambio gradual a combustibles bajos en carbono, como el etanol. Desafortunadamente, mientras no haya una estrategia para reducir el promedio de millas que conducen los estadounidenses, todos los aumentos en la eficiencia de los combustibles y el uso de combustibles bajos en carbono slo retrasarán, no revertirán, el aumento de las emisiones de CO2 per cápita ni el aparentemente implacable aumento del promedio de millas que conducen los estadounidenses cada ao (conocido como “millas recorridas por vehculo”, o MRV per cápita) (Ewing et al. 2007). Los funcionarios de planificacin que han analiado este alarmante y sostenido aumento del promedio de las MRV per cápita han implicado a las costumbres respecto al uso del suelo y a la planificacin del transporte que se adoptaron en un perodo en el cual los estadounidenses cambiaron gradualmente la práctica de caminar y utiliar sistemas de transporte pblico por una dependencia casi eclusiva de los automviles. Más de la mitad del entorno urbano de los Estados Unidos, hoy en da, se ha desarrollado siguiendo un patrn que se ajusta a los automviles, pero que hace casi imposible usar los sistemas de transporte pblico o caminar. Estos entornos no slo aumentan la cantidad de energa requerida para la transportacin (Bernstein, Makarewic, McCarty 2005), sino que también se vinculan a una valoriacin de un 30 por ciento en el costo promedio de la calefaccin y el aire acondicionado de las edificaciones comparadas con otras de usos similares en áreas urbanas de más densidad poblacional (Rong y Ewing 2007). Dada esta tendencia, los investigadores y los funcionarios de planificacin se preguntan: “¿Qué podemos hacer para detener y revertir nuestra perjudicial marcha hacia una dependencia cada ve mayor de los automviles? ¿Cmo pueden las áreas urbanas, fuentes de la mayor parte de la produccin de gases de invernadero (GI) en los Estados Unidos, reducir el CO2 lo suficiente como para, al menos, llevar los GI a los niveles de 1990 en el ao 2012, que es la meta establecida en el acuerdo de Kyoto?”. La aportacin posible vara dependiendo de la fuente: una reduccin de aproimadamente un 10 por ciento a un 70 por ciento del promedio de GI per cápita, lo cual es un nivel ya alcanado por los residentes del atestado Manhattan, que utilian sistemas de transporte pblico (ver figuras 1.4.1 y 1.4.2). El estudio más reciente y abarcativo acerca de este tema llega a la conclusin de que el diseo urbano puede reducir las MRV per cápita hasta en un 40 por ciento. Si el 60 por ciento de los desarrollos nuevos fuera compacto en lugar de seguir la epansin urbana convencional, la reduccin conjunta total de la produccin nacional de CO2 sobre la tendencia estara cerca del 10 por ciento 32
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(Ewing et al. 2007). Este cambio de la tendencia, junto con estrictas normas respecto al consumo de combustible, sera suficiente para reducir la produccin total de los GI atribuibles a automviles y camiones a niveles más bajos que los de 1990. Tal ve más importante an: este cambio establecera una infraestructura urbana que dependera mucho menos de los automviles y, por consiguiente, sera más capa de adaptarse a las futuras interrupciones del suministro de energa. CARACTERíSTICAS DE UN BUEN MODELO El Instituto Lincoln ha estado colaborando con lderes de polticas y planificadores de alto rango de toda América del Norte para identificar soluciones de este problema. Como parte de este esfuero, el Instituto ha sealado la necesidad de contar con herramientas para traar modelos de las emisiones de GI y elaborar cuadros de la influencia de la forma urbana en el cambio climático. Mientras muchos se dedican a traar modelos de las emisiones de GI, bien poco de este trabajo se concentra en cmo las polticas de uso del suelo y de transporte se pueden utiliar para reducir la produccin de GI. Además, los investigadores tienen opiniones muy diferentes respecto a las premisas utiliadas para proyectar las consecuencias de los GI atribuibles a la forma urbana. Segn los directores de planificacin de muchas de las principales ciudades de América del Norte, hay una necesidad crtica de contar con modelos que se basen en evidencia que puedan demostrar los efectos de los distintos patrones urbanos en la produccin de GI. Se necesitan modelos para respaldar las decisiones de planificacin que son foradas, cada ve más, por leyes y polticas que eigen reducciones del CO 2. Planificadores municipales y regionales, entre los que se distinguen los de California, tienen que cumplir con nuevas obligaciones respecto a los objetivos de reduccin de los GI como parte de sus responsabilidades regulares y tienen que ser capaces de cuantificar los costos o los beneficios de los GI de cualquier decisin respecto al uso del suelo, ya sea a escala de un sitio o un distrito, o respecto al transporte. Ante la falta de modelos robustos basados en la evidencia y que se puedan aplicar con facilidad, ya sea a escala de un sitio o un distrito, estos funcionarios se encuentran en una posicin difcil, si no imposible. Lo que se necesita son herramientas que puedan eplicar estas relaciones en términos simples, que generen resultados cuantitativos crebles cuando se sugieren propuestas alternativas y que sean instrumentos tiles para rastrear el progreso general hacia las metas de reduccin de los GI a mediano y largo plao. ExPERIENCIAS EN LA MEGAREGIóN DE CASCADIA Como primer paso, el Instituto Lincoln colabora con lderes de las tres áreas metropolitanas principales de Cascadia: Portland, Oregn; Seattle, Washington, y Vancouver, Columbia Británica. Cada una de estas ciudades está más adelantada en el camino de la reduccin de los GI que la mayora de las demás regiones del continente, lo cual las hace ideales a efectos de este estudio. Además, estas tres regiones urbanas comparten un enfoque similar respecto a la poltica, en el que se toman decisiones respecto al uso del suelo y el transporte dentro de un conteto de rigurosas leyes de 34
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gestin del crecimiento. Los funcionarios de las ciudades centrales de estas regiones han sido particularmente diligentes en enfrentar los problemas relacionados con la forma urbana y las consecuencias negativas de los GI. Portland
El Institute for Local Self Reliance ha sealado a Portland como la nica de las ciudades firmantes del Acuerdo de Proteccin Climática de la Conferencia de Alcaldes de los EE.UU. de 2005 con probabilidades de alcanar la meta de reduccin de los GI (Bailey 2007). De las otras 355 ciudades que formaban parte del programa en aquel momento (ahora son más de 700), pocas, si alguna, parecan capaces de alcanar sus metas y, en la mayora de los casos, la produccin de GI haba aumentado, en algunos casos, drásticamente. Los autores atribuyeron el éito de Portland a su frontera de crecimiento urbano: un instrumento de poltica establecido en 1974 no para reducir los GI, sino para proteger los suelos agrcolas y reducir la epansin urbana descontrolada. Los beneficios de esta iniciativa temprana se reflejan hoy da en aumentos de la densidad poblacional promedio, reducciones del nmero y la duracin de los viajes en automviles y aumentos en el uso de los sistemas de transporte pblico. La ciudad de Portland pronto dará inicio a un plan de visin sustentable para acomodar su poblacin, la cual se ha doblado de un milln a dos millones, a la ve que reduce su huella de carbono total. Las herramientas para traar modelos que puedan analiar rápidamente los costos y los beneficios de diseos urbanos y escenarios de planificacin alternativos serán sumamente importantes en este esfuero. Cur dierene ecenri uur e precin de mner drmáic en e erie de viulizcine que muern cmbi que erín l cnecuenci de diver ccine de plíic. L viulizcine e relcinn cn l cienci y prprcinn un mner pr que l ciuddn y mdre de deciine eniendn mejr l que eá en jueg en el debe bre ge de invernder. Preprd pr sephen shepprd, direcr, Cllbrive r advnced Lndcpe Plnning, Univeridd de Briih Clumbi.
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Seattle
El Plan de Accin sobre el Cambio Climático de septiembre de 2006 de Seattle se compromete a reducir en más de 600 millones de toneladas la produccin de GI dentro de los lmites de la ciudad para 2012; esto representa una cantidad que llevara a la ciudad a niveles no vistos desde la década de1980. Un reciente Informe de avance del Plan de Acción Respecto al Cambio Climático (Ciudad de Seattle 2007) revela que la ciudad se encamina a alcanar esta meta. La mayora de las reducciones proyectadas se realia en el sector del transporte; dichas reducciones esperan lograr un cambio revolucionario de los automviles hacia los sistemas de transporte pblico, las bicicletas y la actividad de caminar. Un componente clave de esta estrategia es el desarrollo continuo de barrios ecolgicos, en los cuales una mayor densidad poblacional y el acceso peatonal a los servicios y los sistemas de transporte pblico hacen que estos drásticos cambios de modalidad sean prácticos y factibles. Para recalcar: es necesario contar con herramientas para traar modelos que garanticen a los ciudadanos y a quienes toman las decisiones que se alcanarán las metas relacionadas con los GI, a la ve que se describen certeramente las consecuencias del diseo urbano de estos cambios en los barrios eistentes. Vancouver
La Ciudad de Vancouver crece más rápidamente que cualquier otra ciudad grande de Canadá. Las tasas de crecimiento, que se encuentran entre el 1 por ciento y el 2 por ciento anualmente, han registrado un aumento de 80.000 habitantes en menos de 10 aos. La mitad de esta nueva poblacin se ha acomodado, casi en su totalidad, en edificaciones altas en slo una milla cuadrada (casi 2,6 km2) de la pennsula central. Las polticas de planificacin aseguraron que los aumentos de la poblacin del área central fueran de la mano de nuevos espacios abiertos y servicios culturales, todos financiados por las recaudaciones del desarrollo. Más del 75 por ciento de estos nuevos residentes trabajan en lugares a los que pueden llegar caminando desde sus hogares, lo cual elimina la necesidad de nueva infraestructura de puentes y autopistas que hubiera sido imprescindible si estas mismas personas hubieran optado por vivir en los suburbios. Animado por dicho éito, el alcalde Sam Sullivan ha impulsado la Iniciativa de la EcoDensidad: un proyecto que podra doblar la poblacin de la ciudad a la ve que aumenta las comodidades y los servicios culturales (Ciudad de Vancouver 2007). Mientras más densidad poblacional haya en la ciudad, mayor será el área preservada de la ona rural y menor será la huella de carbono per cápita de sus residentes o, por lo menos, ése es el argumento a favor del proyecto de la EcoDensidad. Ante la falta de modelos crebles, el personal y los funcionarios electos no cuentan con suficiente prueba para sustentar sus argumentos cuando los ciudadanos, con todo derecho, les preguntan cuáles son los costos y los beneficios que pueden esperar de dicha iniciativa. FINES COMUNES Y MARCOS ALTERNATIVOS A causa de estas iniciativas de polticas relacionadas y de la necesidad compartida de contar con modelos, el Instituto Lincoln convoc una reunin, que se llev a cabo a principios de octubre de 36
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“proyectan” a través un conjunto de hiptesis u otro para producir un resultado futuro alternativo. Por ejemplo, los investigadores crean un modelo de los resultados de un cambio del 60 por ciento del mercado de vivienda a un patrn urbano más compacto y calculan las consecuencias de dicho cambio respecto a los GI (Ewing et al.2007). Capacidad intrínseca
Un segundo marco podra identificarse como el de “capacidad intrnseca”: un marco en el cual se analia la estructura real de la ciudad, con frecuencia, en el conteto de un ejercicio de diseo. Por ejemplo, un ejercicio visualiador de diseo podra estudiar la realidad fsica de la ciudad eistente y proponer que se redisee para aumentar la eficiencia respecto a los GI. Estos cambios podran incluir mejoras en el acceso a los sistemas de tránsito vehicular, densificacin, y un aumento en el uso mito del suelo. Para ilustrar: Cleveland y otras “ciudades en reduccin” con muchas millas cuadradas de barrios infrautiliados, con un impacto bajo en carbono y con tranvas tienen una gran capacidad inherente de reducir la produccin de GI per cápita si los distritos infrautiliados se poblaran nuevamente. Este marco suele revelar mejoras más drásticas, ya que depende menos de las lneas tendenciales y más de la capacidad real del uso del suelo y de la infraestructura eistentes de la regin para llegar a sus conclusiones. La ciudad como máquina para la reducción del carbono
Éste es un marco más robusto y, por consiguiente, más complejo en el cual la ciudad es vista como un organismo capa de adaptarse ampliamente para lograr la reduccin de los GI. Por ejemplo, además de los cambios respecto a la densidad y el transporte a los que se hio referencia en el modelo de capacidad intrnseca, los creadores de modelos también analian el potencial de la infraestructura a escala de distrito en lo que se refiere a compartir la carga energética, el calentamiento y el enfriamiento. En el conteto de los cambios a la infraestructura urbana, también se podran tomar en consideracin cambios más agresivos respecto al desempeo de las edificaciones. Cabra la posibilidad de reconceptualiar completamente la infraestructura de las calles para proporcionar una gran cantidad de servicios ecolgicos y de transporte sin precedentes. Algunos ejemplos podran incluir calles verdes para el drenaje de aguas pluviales, sistemas de calentamiento y enfriamiento de fuentes geolgicas y la mitigacin de las islas de calor urbano. Las calles podran redisearse para bicicletas y peatones solamente mientras que los techos podran convertirse en “techos verdes” para producir alimentos para la comunidad y generar empleos. Obviamente, este marco eige volver a concebir la ciudad de la forma más drástica, pero podra ser el nico marco con la capacidad suficiente para proyectar la reduccin del 80 por ciento de la produccin total de CO2 que la mayora de los epertos entiende que será necesaria para el ao 2050.
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CONCLUSIóN Dentro de los primos 10 aos, las ciudades de América del Norte tendrán que responder a lo que Al Gore ha llamado una “emergencia planetaria”. Por el momento, eisten pocas de las herramientas necesarias para comprender y manejar la relacin entre la forma urbana y la produccin de GI. Sin las herramientas necesarias para comprender, predecir y promulgar polticas, las ciudades y sus funcionarios fracasarán. Muchas partes tienen que participar de manera coordinada para eludir este destino. Sin dicha coordinacin, los esfueros se duplicarán y se perderán. Peor an, distintas regiones y entidades podran realiar trabajos con tantas hiptesis y métodos diferentes que los resultados podran contribuir más an a la confusin que eiste hoy da. El Instituto Lincoln tiene la intencin de desempear un rol estratégico en convocar a los epertos y alinear las iniciativas que, de lo contrario, seran esfueros independientes. REFERENCIas Y RECURsos DEL INtERNEt – Biley, Jhn. 2007. Len rm he pineer: tckling glbl wrming he lcl level. Minnepli, MN: Iniue r Lcl sel Relince. http://www.ilsr.org/pubs/pubsrecent.html – Bernein, sc, Crrie Mkrewicz y Kevin McCry. 2005. Driven to spend: Pumping dollars out o our households and communities. Whingn, DC: surce trnprin Plicy Prnerhip. www.transact.org
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1.5 Aprendiendo a pensar y actuar como una regin Mhew McKinney y Kevin Eingn | Ener 2006
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a ona fronteria de Pawcatuck es un claro ejemplo de lo que hoy en da se está convirtiendo rápidamente en uno de los mayores rompecabeas en cuanto a las polticas sobre uso del suelo, es decir, cmo planificar a través de las fronteras (ver recuadro 1.5.1). En vista de innumerables casos eistentes en todo el pas (y en todo el mundo), surgen dos cuestiones fundamentales (Foster 2001; Porter y Wallis 2002; y McKinney y otros 2002). En primer lugar, el territorio de muchos de los problemas sobre uso del suelo trasciende el alcance legal y geográfico de las jurisdicciones e instituciones eistentes (ya sean pblicas, privadas o de otro tipo). En la ona fronteria, la dimensin espacial de los problemas generados por una poblacin creciente y una mayor demanda de servicios municipales pasa por varias jurisdicciones. Esta falta de coincidencia entre la geografa del problema y la geografa de las instituciones eistentes nos lleva a una segunda cuestin: las personas afectadas por dichos problemas poseen intereses independientes, lo que significa que ninguna de ellas tiene el poder o la facultad suficiente como para tratar adecuadamente estos problemas por s mismas, aunque el interés propio por lo general impide la cooperacin. Estas observaciones no son novedosas. La historia del regionalismo en los Estados Unidos data de al menos mediados del siglo xIx, con los escritos de John Wesley Powell (McKinney y otros 2004). A medida que ingresamos al siglo xxI, parecen eistir dos respuestas básicas a este rompecabeas en la planificacin. La primera consiste en crear nuevas instituciones regionales o realinear las instituciones eistentes para que se correspondan con el territorio del problema; la segunda es comenar a generar foros regionales especficos más informales. Algunos de los ejemplos más notables de instituciones sobre el uso del suelo a nivel regional son la Autoridad Regional de Planificacin del Lago Tahoe (1969), la Agencia del Parque Adirondack (1971), la Comisin de Pinares de Nueva Jersey (1979) y la Comisin de Cape Cod (1990). El mpetu para establecer este tipo de entidad requiere una gran cantidad de compromiso poltico
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RECUaDRo 1.5.1 L zn rneriz de Pwcuck L zn rneriz de Pwcuck, que e encuenr en l límie ele de Cnnecicu y Rhde Ilnd, e pre de un región que en grn medid n h id derrlld denr de l meglópli que v de Bn Whingn, DC. E zn e un de l áre rele má grnde e inc del ur de Nuev Inglerr, dnde hbi un grn cnidd de un, dede h ve cnr. L nble diveridd de e zn rneriz cmprende bque cducili, bque de pine, pnn, lg y rí, í cm mbién numer cmunidde rurle pequeñ cuy hbine hn vivid y rbjd llí pr vri igl. Cerc del 40 pr cien de l zn rneriz e encuenr pregid pr el Bque El de Pchug y el Áre de Geión de arcdi. El crácer nurl de l región, relivmene in lercine, prprcin un l clidd de vid u reidene. sin embrg, ee epci bier ubicd en el cenr mim de l meglópli nree e un zn muy recuend pr uri debid u prunidde de recreción y u rccine uríic de primer nivel. Ubicd enre Prvidence y Hrrd, l zn rneriz eá experimennd un demnd creciene de viviend, crreer y cenr cmercile. a dierenci de much r áre rurle, l prunidde de emple e inverión n buen, l que hce de e zn un lugr ecnómicmene rciv n pr l mili cm pr l L zn rneriz de Pwcuck e el áre cn rm de PcMn que e empre. exiende mb ld de l rner enre l ed de Cnnecicu Enre 1960 y 2000, l pblción de y Rhde Ilnd. l ciudde denr de l zn rneriz Ruddck, the Nure Cnervncy; imgen de nd Stable Nighttime Lights de Noaa/NGDC creció má del 95 pr cien. El ráni Kevin (adminirción améric oceánic Ncinl / Cenr Ncinl de D Gegráfc). e inenifc cd dí má en l crreer y upi, y l recur cuíer limid de l zn e eán uiliznd en demí, l que gener un impc n en l clidd cm en l cnidd de gu en l cuenc lcle. E cividd que v en umen eá erinnd l inrerucur exiene, pr l que requiere que l reidene del lugr pguen pr cnruir nuev crreer, ecuel y r ervici eencile. td e endenci menzn l vlre cile, hióric y mbienle de lrg d del lugr. Deciine en cun l rim y l prne que deben mr l re uur bre cnervción y derrll del uel en l zn rneriz n md pr l repnble repeciv en d ed y diez ciudde. tl cm curre en grn pre de Nuev Inglerr, cd ciudd pee l uridd bre el u del uel que u vez e rige medine mble municiple y dnde l deciine md pr vri cmiine y jun lcle. Hióricmene, cd un de e juridiccine h rd l prblem del u del uel en rm independiene, unque l nurlez de l endenci exiene y l deí que vn urgiend requieren un enque dierene.
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Un vi ére del áre pregid de l zn rneriz de Pwcuck.
inicial o, a veces, la presin legal derivada de algunos casos judiciales de influencia. Una ve establecidas, las organiaciones regionales suelen requerir un gran esfuero para sostenerse, lo que eplica en gran medida la poca cantidad de propuestas para crear este tipo de institucin en las ltimas décadas (Jensen 1965; Derthick 1974; Robbins y otros 1983; y Calthorpe y Fulton 2001). En lugar de crear nuevas instituciones, distintos lderes de más de 450 regiones de todo el pas se han dedicado a realinear las instituciones eistentes con el fin de conformar consejos regionales, que generalmente no poseen la autoridad para tomar e imponer decisiones de por s pero cuyo objetivo es promover la cooperacin regional y el intercambio de servicios. En Nueva Inglaterra, estas organiaciones han evolucionado de tal manera que llenan el vaco dejado por los débiles gobiernos de los condados y, por lo general, sus lmites coinciden con los lmites de los condados, lo que puede o no corresponder con el territorio del problema. La segunda respuesta, mucho más comn en estos das, es reunir a las personas “correctas” que posean la mejor informacin disponible en foros especficos y personaliados. Este enfoque, que podra denominarse “forma de gobierno por redes regionales”, es más bien jerárquicamente ascendente en lugar de descendente y depende en gran medida de la capacidad de sus participantes de construir y sostener redes informales para poder concretar los objetivos. En algunos casos, estos foros especficos establecen la base para crear instituciones regionales más formales en el futuro. OBSTÁCULOS A LAS REDES REGIONALES Obviamente, construir y sostener redes regionales es más fácil de decir que de hacer. En base a nuestra investigacin y eperiencia, eisten cuatro obstáculos principales para la planificacin a 42
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C o r e s í t h e N u r e C o n s e r v n c y
través de las fronteras. En primer lugar, el mismo hecho de pensar y actuar como una regin genera preguntas en cuanto a los participantes y a los alcances del problema: ¿Quién debera tomar la iniciativa para organiar y convocar reuniones regionales, y a quién más debera involucrarse en estas actividades? ¿Cuáles seran los temas a tratar? ¿Cmo debera definirse la regin? ¿Cmo pueden las diferentes partes (pblicas, privadas y sin fines de lucro) compartir las responsabilidades y costos relacionados con el logro de los objetivos identificados? Aun en aquellos lugares donde eisten consejos de planificacin regional, las normas que rigen u orientan estas actividades no quedan del todo claras. En segundo lugar, el valor de trabajar juntos no siempre resulta obvio o aceptado. Tal como ocurre con otras formas de negociacin entre varias partes, resulta difcil moviliar e involucrar a la gente a menos que y hasta que crean que tendrán más probabilidades de lograr sus objetivos a través de la colaboracin regional en lugar de actuar en forma independiente. Los funcionarios pblicos pueden ser reacios a involucrarse por miedo a que este tipo de actividad socave su autoridad y, por otro lado, los lderes empresarios y desarrolladores inmobiliarios pueden ver este tipo de colaboracin como algo en lo que no vale la pena gastar el tiempo. A los residentes de las ciudades, por lo general, les aterra la idea de la planificacin regional, creyendo que alguien que no vive en su ciudad vendrá a tomar decisiones acerca de sus tierras. Otras partes interesadas tal ve slo tengan otras prioridades o una mejor alternativa para satisfacer sus intereses. En tercer lugar, muchas personas desconocen el proceso de colaboracin regional, por lo que dicha incertidumbre los hace sentir incmodos y reacios. Además, es posible que la gente careca de las habilidades necesarias para organiar y representar a su electorado, tratar temas cientficamente complejos y negociar con efectividad en un entorno de mltiples partes involucradas. Otros pueden sentirse intranquilos con la naturalea orgánica de los foros regionales especficos y con la forma en que estos foros deberan participar en los procesos formales de toma de decisiones. Aun cuando los participantes pudieran sortear los obstáculos mencionados, su efectividad en la colaboracin regional por lo general se vera limitada por un cuarto factor: la falta de recursos. En una evaluacin de cerca de 75 iniciativas regionales establecidas en la regin occidental del pas, casi todos los participantes indicaron que el obstáculo principal para lograr una colaboracin más efectiva eran los “recursos limitados” (McKinney 2002). Entre los recursos citados, encontramos el tiempo, el dinero, la informacin y el conocimiento. Las personas que intentaron iniciar y apoyar proyectos regionales de uso del suelo en tres casos recientes (en el valle de San Luis en la regin centro-sur de Colorado, en el valle Flathead en el noroeste de Montana y en la cuenca superior del ro Delaware) indicaron haber pasado dificultades debido a la falta de recursos econmicos y gente capacitada. En resumen, el desafo de abordar los problemas sobre el uso del suelo a nivel de mltiples jurisdicciones no es principalmente cientfico o técnico, ni tampoco se trata simplemente de gestionar el uso del suelo de manera más efectiva y eficiente. Básicamente, el uso del suelo a nivel regional es un desafo sociopoltico. La cuestin de si podemos integrar las necesidades, intereses Planificacin y desarrollo urbano
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y visiones de mltiples jurisdicciones, sectores y partes interesadas. Se trata además de la forma en que la sociedad logra abordar el tema de los intereses compartidos e intereses en conflicto que, en este caso, se refieren al uso del suelo. UN MARCO EMERGENTE En los ltimos aos, el Instituto Lincoln ha tomado la iniciativa en cuanto al estudio y la evaluacin de la colaboracin regional en lo que respecta a problemas sobre el uso del suelo a través de polticas e informes de investigacin, programas educativos y talleres sobre el uso del suelo a nivel regional. Teniendo en cuenta toda esta investigacin, surgen al menos tres lecciones generales. En primer lugar, las iniciativas regionales varan grandemente en cuanto a quién lidera el proyecto, as como también en lo que respecta a la escala, el propsito, los problemas, las actividades y la estructura del proyecto, incluso el financiamiento y los plaos. Aunque algunas iniciativas se suman a las instituciones gubernamentales eistentes, otras tienen una naturalea más especfica y llenan los vacos que eisten en los diferentes niveles del gobierno. Ya sean formales o especficas, las iniciativas regionales ofrecen oportunidades pblicas que, de otra manera, no eistiran, con el fin de abordar los problemas acerca del uso del suelo cuando se encuentran involucradas varias jurisdicciones. En segundo lugar, la colaboracin regional comprende tanto un elemento de procedimiento (cmo planificar a través de las fronteras) como un elemento sustantivo (polticas, programas, actividades y otras medidas necesarias para abordar un problema de uso del suelo a nivel regional en particular). El trabajo llevado a cabo por el Instituto Lincoln sobre los aspectos de procedimiento de la colaboracin regional sirve de complemento y aporte a su programa de solucin de conflictos sobre uso del suelo, aunque presenta dos diferencias fundamentales: la colaboracin regional trata principalmente con mltiples jurisdicciones, lo que nos lleva a la cuestin de convocar a diferentes partes interesadas; y, por otro lado, tiene que ver más con el diseo de nuevos sistemas de gobierno (tanto formales como informales) en lugar de la resolucin de conflictos en s mismos. En tercer lugar, no eiste un modelo de planificacin a través de las fronteras, sino slo un conjunto de principios directivos para la colaboracin regional: – Enfocarse en un objetivo convincente – Moviliar e involucrar a las personas “correctas” – Definir los lmites regionales segn los intereses de las personas – Identificar y categoriar los problemas en forma conjunta – Debatir y tomar decisiones en forma cooperativa – Tomar medidas estratégicas – Ser fleibles y adaptarse con el fin de sostener la colaboracin regional Esta “teora del cambio” postula que la implementacin de un conjunto de principios como éste da como resultado soluciones más efectivas, con mayor informacin y con un apoyo más amplio a la hora de tratar los problemas de uso del suelo a nivel de mltiples jurisdicciones (véase www.umtpri.org). 44
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criticaran tanto la definicin de la regin como el alcance del proyecto. En el valle de San Luis, en Colorado, los ciudadanos y grupos de interés intentaron crear un proceso de planificacin regional sobre uso del suelo, pero los funcionarios municipales electos aplaaron demasiado el tema y tildaron a los participantes de “agitadores”. Esta eperiencia nos muestra lo que puede ocurrir cuando los ciudadanos se adelantan a los responsables de la toma de decisiones, es decir, cuando la voluntad civil va más rápido que la voluntad poltica e institucional. Mirando el lado más positivo, ciertos lderes provenientes del sector pblico, privado y sin fines de lucro, as como también académicos, medios de comunicacin y otros, han tomado la iniciativa conjunta para crear “Billings on the Move”, un espacio de debate acerca de lo que se necesita para promover y sostener la vitalidad econmica de la regin de Billings, Montana, y sus alrededores. Una de las raones principales del éito de dicho proyecto descansa en el hecho de que todas las partes clave interesadas participaron del proyecto desde sus comienos, y que identificaron los problemas y elaboraron soluciones en forma conjunta. ¿Es posible movilizar e involucrar a las personas “por adelantado”, de manera preventiva y con iniciativa, en lugar de hacerlo “por reacción” una vez que surge una crisis, amenaza o conicto en torno al uso del suelo a nivel regional?
En el valle de San Luis, ciudadanos y lderes provenientes de todo el espectro social se reunieron hace unos aos con el fin de aunar esfueros para luchar contra una propuesta de eportar aguas subterráneas fuera del valle. Mediante este esfuero, demostraron tener suficiente voluntad cvica y capacidad poltica para organiarse en forma regional en respuesta a una amenaa eterna real. Sin embargo, estas mismas personas hoy están teniendo dificultades para organiarse con el fin de abordar problemas de uso del suelo que no representan una crisis inmediata. No obstante, algunos observadores creen que si no actan con rapide, a la larga el valle se convertirá en otro destino turstico costoso, similar a Aspen, Sun Valley o Jackson Hole. En respuesta a estas inquietudes, estamos trabajando junto con la Fundacin Orton con el fin de determinar si la utiliacin de la tecnologa (en particular, el software de visualiacin y creacin de escenarios conocido como Community Vi) podra brindar el apalancamiento necesario para moviliar e involucrar a las personas, ayudarlas a ver qué es lo que está en juego y evaluar de qué manera la colaboracin regional resulta til para abordar los problemas de interés comn. El desafo, entonces, no slo es enfocarse en un problema tangible sino también aumentar la capacidad social y poltica de la regin con el fin de pensar y actuar con mayor iniciativa. ¿Cómo puede medirse el éxito de la colaboración regional?
La cuestin acerca de cuáles son los criterios o mediciones que deberan utiliarse para evaluar las medidas que se toman con el fin de planificar a través de las fronteras nos lleva nuevamente a la diferencia que eiste entre el aspecto de procedimiento y el aspecto sustantivo en cuanto a la colaboracin regional. Si aceptamos la eistencia de dicha diferencia, todo marco para evaluar 46
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el éito debera entonces incluir mediciones que se apliquen tanto a los procesos como a los resultados. Un estudio reciente evalu el éito de 50 iniciativas de colaboracin comunitaria en la ona occidental de las Montaas Rocosas, las cuales por naturalea eran regionales, ya que comprendan dos o más jurisdicciones (McKinney y Field 2005). Se utiliaron 27 indicadores para medir la satisfaccin de los participantes en cuanto al resultado sustantivo de la iniciativa, sus efectos en las relaciones de trabajo y la calidad del proceso en s mismo. Este marco de evaluacin también permiti a los participantes refleionar acerca del valor de la colaboracin comunitaria comparado con otras alternativas. Los que respondieron a la encuesta por lo general estaban satisfechos con el uso de la colaboracin comunitaria para abordar problemas relacionados con tierras y recursos federales. El 70 por ciento de los encuestados indic que los 27 indicadores haban brindado un aporte significativo a su nivel de satisfaccin tanto con el proceso como con los resultados. El 86 por ciento de los participantes indic que recomendara el método de proceso comunitario o regional para abordar un problema similar en el futuro. Los participantes tendieron a calificar los conceptos de “relaciones de trabajo” y “calidad del proceso” como más importantes que el concepto de “resultados”, lo que sugiere que las personas, al menos, están tan interesadas en tener oportunidades para involucrarse cvicamente y debatir de forma significativa como en lograr un resultado preconcebido. Estos resultados demuestran el valor que tiene la colaboracin comunitaria o regional, en particular si se compara con otros foros dedicados a la elaboracin de polticas sobre el uso del suelo y a la resolucin de conflictos sobre el uso del suelo. Resulta necesaria una investigacin más profunda para afirmar o pulir estos resultados, as como también para aclarar el impacto que una colaboracin regional puede ejercer sobre diferentes objetivos sociales, econmicos y ambientales. CONCLUSIóN La planificacin a través de las fronteras, también denominada “colaboracin regional”, va surgiendo de a poco como un componente esencial de las polticas y la planificacin del suelo en el siglo xxI. Por ejemplo, la Conferencia sobre Conservacin Cooperativa de la Casa Blanca de 2005 (la cuarta conferencia de la Casa Blanca que se dedic a la conservacin) incluy varias sesiones que versaban sobre la colaboracin entre fronteras con el fin de promover el gobierno compartido.Ya sea que los problemas que se traten en dichos foros se enfoquen en el rápido crecimiento y sus consecuencias o en la necesidad de retener y epandir la base econmica local, dichos problemas por lo general se abordan mejor mediante la planificacin a través de las fronteras creadas por las jurisdicciones gubernamentales, los sectores econmicos y las diferentes disciplinas académicas. De hecho, en muchos casos, esta es la nica manera de resolver estos problemas en forma efectiva.
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1.6 Cmo trabajar más allá de los lmites: Un marco para la colaboracin regional Mhew McKinney, Jhn Prr y Ehn selzer | Juli 2004
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l pensamiento y la accin regionales se han planteado en este pas por más de 100 aos. Después de realiar un estudio del Oeste [de los Estados Unidos] en 1890, John Wesley Powell public un ensayo titulado Institutions for the Arid Lands, en el cual plante que las instituciones más adecuadas para gobernar los recursos del área oeste eran las mancomunidades definidas por las cuencas hidrográficas. Powell raonaba: “hay un conjunto de intereses y valores interdependientes y unificados, todos reunidos en [una] cuenca hidrográfica, y todos segregados del resto del mundo por lmites geográficos bien definidos. Los habitantes de tal distrito tienen intereses comunes, derechos comunes y deberes comunes y tienen necesariamente que trabajar juntos para lograr fines comunes” (Powell 1890, 114). La recomendacin de Powell respecto a la organiacin alrededor de cuencas hidrográficas fue ignorada, en gran medida, durante los aos de formacin, asentamiento y desarrollo del Oeste (Stegner 1953). No obstante, su visin respecto a las democracias basadas en las cuencas hidrográficas es parte de una historia más amplia respecto a cmo los ciudadanos y las comunidades estadounidenses han intentado gobernar los asuntos pblicos organiados en regiones. Unos 30 aos después del ensayo de Powell, en 1923, Lewis Mumford, Benton MacKaye y otros crearon la Asociacin de Planificacin Regional de América (Regional Planning Association of America), para concentrarse, en mayor medida, en las ciudades y las regiones municipales y, en menor medida, en las áreas rurales y selváticas. Aunque la historia del regionalismo se caracteria por una combinacin de éitos y fracasos, en toda América del Norte hay un renovado interés por analiar los problemas del uso del suelo, de los recursos naturales y del medio ambiente considerando a las regiones (véanse Derthick 1974; Selter 2000; Foster 2001). En la actualidad, las iniciativas regionales emergen como respuesta al aumento del uso del suelo y a asuntos relacionados que trascienden los lmites polticos y jurisdiccionales y por lo general involucrando a empresas y organiaciones sin fines de lucro. Estos asuntos, con frecuencia, Planificacin y desarrollo urbano
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se formulan más como una crisis o una amenaa y, en menos de los casos como una oportunidad: la epansin urbana descontrolada que trasciende los lmites de ciudades, de los condados y hasta de los estados; el suministro de agua para comunidades en crecimiento; la proteccin de la calidad del agua; el hábitat de la vida silvestre; la administracin de corredores de tráfico; el desarrollo econmico y la tributacin. Las soluciones eficaces requieren que las personas trabajen más allá de los lmites (jurisdicciones, sectores y hasta disciplinas) a una escala regional que corresponda al reto o a la oportunidad, como ocurre en la regin de Highlands, de Nueva York y Nueva Jersey. Sin embargo, las instituciones eistentes, rara ve tienen la legitimidad y la credibilidad para reunir la gran variedad de partes interesadas en o que se ven afectadas por los problemas regionales. Como respuesta, en algunos casos, los gestores de polticas ordenan alguna forma de colaboracin regional como la manera más lgica de analiar los problemas que trascienden los lmites. A las Organiaciones Metropolitanas de Planificacin, por ejemplo, se les eige que desarrollen planes de transporte regional para lograr el acceso a fondos federales. Algunos esfueros basados en el paisaje, como la Comisin del Parque Adirondack y el Área Panorámica Nacional del Columbia River Gorge (ver figura 1.6.1), también se ubican en esta categora. En estos tipos de casos, los gestores de polticas ordenan la colaboracin regional cuando es obvio que responder dentro de los lmites jurisdiccionales es una medida inefica o una amenaa para la integridad de los recursos claves fundamentales para la identidad y las posibilidades de la comunidad. FIGURA 1.6.1
Área Panorámica Nacional del Columbia River Gorge Mt. St. Helens
WA
Mt. Adams Glenwood
Trout Lake
Washington
OR
Carson Stevenson North Bonneville Skamania Troutdale
PORTLAND
Goldendale
BZ Corners White Salmon Bingen
Maryhill
Lyle Cascade Locks
Multnomah Falls
Oregon
Hood River Odell
Biggs
The Dalles
Dee
Mt. Hood
Parkdale
Dufur
Zig Zag
Columbia River Gorge Region
Klickitat
Mt. Hood
Government Camp
Tygh Valley
Maupin
Fuente: Área Panorámica Nacional del Columbia River Gorge, Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, Servicio Forestal (http://www.fs.fed.us/r6/columbia/forest/maps/).
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Cuando los gestores de polticas actan con FIGURA 1.6.2 Objetivos de la colaboración regional lentitud, o no actan, las partes interesadas pueden frustrarse y, a la larga, darse cuenta de que, si algo ha de pasar, los ciudadanos tienen Comunidad habitable que tomar la iniciativa, con o sin la participaPreservar y crear lugares cin gubernamental. De tal forma las iniciatipara vivir y trabajar vas regionales surgen tanto desde los niveles más bajos como desde los niveles más altos. Cuando los habitantes de un mismo lugar desarrollan una consciencia compartida de que tomar accin conjuntamente es la mejor mane Ambiente ra de atender una crisis, una amenaa o una saludable Economía dinámica Mantener y Preparar a las oportunidad regional, o simplemente para restaurar la personas y los lograr economas de escala, vemos que las iniciainfraestructura lugares para natural el éxito tivas regionales surgen de una manera más orgánica, originándose de un sentido de destino compartido. A la lu del creciente interés por actuar regionalmente, este artculo ofrece un marco para ayudar a organiar nuestras ideas acerca del regionalismo y comenar a identificar y promover las mejores prácticas para la colaboracin regional. Ningn modelo o enfoque resolverá, por s solo, todos los problemas regionales. No obstante, al estudiar los esfueros regionales en todo el pas, es posible identificar un conjunto comn de objetivos y principios para iniciar, disear y sostener los esfueros regionales. Poco antes de morir, John W. Gardner, quien por mucho tiempo promovi los enfoques regionales para resolver los problemas pblicos, dijo que no puede haber “más regionalismo como un fin en s mismo. Ahora necesitamos un regionalismo pragmático con un propsito” (Parr et al. 2002, 3). Aunque los objetivos especficos de las iniciativas regionales varan, el propsito general de la mayora de las iniciativas regionales es integrar tres objetivos (ver figura 1.6.2). LIDERAzGO REGIONAL Para lograr estos objetivos, las iniciativas regionales requieren cierto tipo de liderago. Contrario a ejercer la autoridad tomando accin unilateralmente (un modelo de liderago de comando y control), las personas que inician esfueros regionales cruan jurisdicciones, sectores, disciplinas y culturas para forjar alianas que incluyan diversos intereses y puntos de vista. Estos “administradores regionales” invitan a las personas a apropiarse de la visin y los valores compartidos y trabajan duro para salvar diferencias y tejer redes de relaciones.
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particular, hará falta contar con un grupo de personas dife- RECUaDRo 1.6.1 rente del que hara falta si el objetivo fuera llegar a un con- objeiv de l iniciiv reginle senso respecto a una perspectiva regional o resolver una Adquisición de conocimiento disputa entre mltiples personas con distintos puntos de y entendimiento vista. En el segundo tipo de situaciones, los foros regionales Relizr inveigción deben ser tan inclusivos como sea posible y buscar personas adquirir inrmción que estén interesadas en o que se vean afectadas por el pro- Desarrollo comunitario blema, es decir: las personas necesarias para implementar Inrmr e inruir ciuddn y dirigene Prmver el enendimien muu cualquier potencial recomendacin potencial (entiéndase, Cnrmr l vlre públic las que tienen autoridad) y las personas que podran minar Eimulr el diálg Fmenr un enid cmún de perenenci el proceso o el resultado si no se les incluyera. 3. Denir la región conforme a los intereses de las personas. Las Distribución de recursos regiones tienen diferentes tamaos y formas. Algunas se definen por un sentido de pertenencia, mientras que otras Resolución de problemas específcos Prprcinr inum y cnej se orientan hacia una funcin o un fin clave, como una cuen- Prmver un ineré reuld priculr ca hidrográfica, un corredor de transporte o un ecosistema. Relver dipu La manera en que las personas definen una regin surge Gobernanza naturalmente de sus intereses y preocupaciones. Esta varia- tmr y hcer cumplir deciine cin de escala sugiere que el regionalismo es, a la ve, un tema unificador y un concepto adaptivo. Como quiera que se defina, una regin tiene que calar en el coran y la mente de las personas y despertar sus intereses comunes. Los lmites geográficos eactos de una regin suelen ser menos importantes que el proceso de establecer claramente el área medular de interés. Los lmites pueden ser blandos y fleibles y pueden adaptarse a necesidades e intereses cambiantes. 4. Fomentar el aprendizaje mutuo. Los esfueros regionales suelen comenar ofreciendo oportunidades de aprender acerca de la regin y de cmo pensar y trabajar más allá de los lmites. Desarrollar un entendimiento comn fomenta un sentido de identidad regional y, con frecuencia, la voluntad de actuar. Los foros regionales deben facilitar que los participantes elaboren la mejor informacin disponible, de forma conjunta, y que confen en la misma independientemente de la fuente para, as, crear un sentido de apropiacin sobre la historia de la regin. Los esfueros regionales deben tomar en consideracin una variedad de escenarios y opciones para forjar el futuro de la regin, y todos los participantes deben tener la misma oportunidad de aportar sus opiniones e informacin. 5. Forjar decisiones colaborativas. Dado que la mayora de las iniciativas regionales no cuentan con autoridad en s mismas, tienen que crear coaliciones y fraguar decisiones colaborativas para fomentar el cambio social y conformar la poltica pblica. La colaboracin es un proceso de aprendiaje social en el cual las personas comparten conocimiento, ideas y eperiencias mediante la interaccin cooperativa y directa. La premisa de la colaboracin es que, si las Planificacin y desarrollo urbano
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personas adecuadas se unen de manera constructiva y con buena informacin, producirán soluciones eficaces y sostenibles para los retos y las oportunidades que tienen frente a s. La colaboracin genuina se da cuando las personas se escuchan unas a otras, analian las justificaciones o los intereses subyacentes a los puntos de vista opuestos y buscan soluciones que integren a tantos intereses como sea posible. La toma de decisiones colaborativa puede tener como resultado un consenso o un acuerdo unánime, o tal ve no, pero permite que los participantes creen coaliciones eficaces para alcanar los objetivos. 6. Tomar acción estratégica. Los objetivos de una colaboracin regional deben determinar lo que hace la gente. La eperiencia sugiere que el éito temprano ayuda a dar impulso y confiana. Es importante desarrollar la capacidad de (1) comunicar el mensaje, hacerlo pertinente y convincente y utiliar mltiples estrategias para informar, instruir y moviliar a las personas (por ejemplo, medios, eventos pblicos, publicaciones, páginas web); (2) vincular el esfuero a sistemas de toma de decisiones ya establecidos procurando acceso al poder, más que el poder en si mismo, y (3) monitorear, evaluar y adaptar las decisiones diseando indicadores del desempeo y aclarando quién hará qué, cuándo y cmo. Ser estratégico y decidir qué hacer requiere entender cmo la accin regional complementa los esfueros locales, estatales y hasta nacionales. Los resultados deseados respecto a una regin suelen depender de muchas decisiones aparentemente desconectadas. Las estrategias regionales tienen que reconocer estas contingencias de manera anticipada y crear oportunidades de tender laos, coordinar acciones y obtener logros que, de otra manera, no se alcanaran. 7. Sostener la acción regional e institucionalizar los esfuerzos regionales. Suponiendo que eiste la necesidad de sostener una colaboracin regional, el reto clave es mantener involucradas a las partes interesadas y reclutar a más dirigentes.Ya que la regin no es la comunidad de nadie, fomentar un sentido de identidad regional, responder a las necesidades y los intereses de los colaboradores y alcanar y compartir logros son aspectos de suma importancia para sostener cualquier esfuero regional. Para ser eficaces, las iniciativas regionales deben ser tanto idealistas como oportunistas. La atencin de las personas tenderá a regresar naturalmente a las instituciones más establecidas, por lo general locales, si la misin del esfuero regional no se repasa, revisa, renueva y adapta de manera constante y consistente, analiando nueva informacin y nuevas oportunidades. Los administradores regionales deben, además, eplorar el valor de integrar los esfueros regionales a instituciones eistentes o de disear nuevas instituciones. Los colaboradores tienen que identificar y desarrollar las capacidades para sostener las iniciativas regionales: personas, recursos (por ejemplo, dinero e informacin) y estructura organiativa. Dados el origen y la diversidad de las iniciativas regionales, no es sorprendente que hayan surgido distintos modelos organiativos para atender ciertos retos en particular.
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HERRAMIENTAS PARA LA COLABORACIóN REGIONAL Para fomentar las iniciativas regionales eficaces y respaldar a los administradores regionales, el Instituto Lincoln ofrece el curso Colaboracin Regional, para el desarrollo de destreas, por lo general de dos das en la primavera. El Instituto también convoca a Clnicas de Colaboracin Regional en regiones seleccionadas, donde trabaja con diversos grupos de personas para analiar los retos y las oportunidades regionales que las mismas enfrentan. Recientemente, se completaron las clnicas de Highlands, NuevaYork y Nueva Jersey, y de la Delaware River Basin; ambas regiones eperimentan gran crecimiento y desarrollo. La Aliana para la Administracin Regional (Alliance for Regional Stewardship) se encuentra en el proceso de crear RegionLink, una red de consulta por Internet para los profesionales regionales. Nuestro enfoque respecto a la colaboracin regional es eperimental. Nos interesa colaborar con y aprender de personas involucradas en diferentes ámbitos regionales y en distintos problemas. Por favor comunquese con nosotros para contarnos su historia y sugerir cmo podemos mejorar el enfoque presentado aqu para poder reflejar más fielmente la práctica de la administracin regional. REFERENCIas Derhick, Mrh. 1974. Between nation and state: Regional organizations o the United States. Whingn, DC: the Brking Iniuin. Fer, Khryn a. 2001. Regionalism on purpose. Cmbridge, Ma: Lincln Iniue Lnd Plicy. McKinney, Mhew, e l. 2002. Reginlim in he We: an invenry nd emen. Public land and resources law review, 101–191. Miul: the Univeriy Mnn schl Lw. Prr, Jhn, e l. 2002. The practice o stewardship: Developing leadership or regional action. Denver, Co: allince r Reginl sewrdhip, Mrz. Pwell, Jhn Weley. 1890. Iniuin r he rid lnd. The Century Magazine (My–Juni): 111–116. selzer, Ehn. 2000. Reginl plnning in americ: Upding erlier viin. Land Lines (Nviembre): 4–6. segner, Wllce. 1953. Beyond the hundredth meridian. Lincln: Univeriy Nebrk Pre.
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1.7 Cmo confrontar el crecimiento regional, la vivienda y el transporte Dvid sule | abril 2004
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ratando de resolver los problemas relacionados con la congestin del tránsito y el acceso (econmico) a la vivienda, los directores ejecutivos de los 25 mayores consejos regionales metropolitanos del sector pblico se reunieron en Los Ángeles en septiembre de 2003 en su segundo foro regional. Esta conferencia de tres das fue auspiciada por el Instituto Lincoln, la fundacin Fannie Mae y la Asociacin Nacional de Consejos Regionales (NARC). CASOS DE ESTUDIO En la sesin de apertura se presentaron tres casos de estudio que ilustran los diferentes enfoques en cuanto al crecimiento y el desarrollo: Atlanta, Chicago y Los Ángeles. En la regin de Atlanta viven 3,6 millones de personas en 10 condados. Charles Krautler, de la Comisin Regional de Atlanta (ARC), eplic que la comisin fue creada en 1947 y que, en 1952, presentaron su primer plan regional. “En este plan se propona un estricto patrn de desarrollo en el que los lmites del crecimiento urbano se establecan cerca de donde la I-285 abraa nuestra regin”, inform. “Esta propuesta fue rechaada de plano. En su lugar, adoptamos un plan que propona el crecimiento en crculos concéntricos. No dejamos la epansin urbana descontrolada sin planificar; la planificamos y la obtuvimos”. Sin embargo, segn Krautler, “ahora tenemos dos sociedades. Muchas personas se mudaron al norte de la regin y, con ellos, se llevaron su fortuna. Los animamos a compensar los viajes largos por casas más grandes. Pero la pobrea contina concentrándose en Atlanta y en el condado de Fulton”. Para el ao 2030 no se pronostica reduccin alguna, ya que se espera que la poblacin creca a 5,4 millones de personas y que el empleo aumente a 3,1 millones de puestos de trabajo. Esto significa más congestin, y Atlanta, además, se enfrenta a otros obstáculos. Esta regin es el área metropolitana más grande con la menor cantidad de provisin de agua y no eisten posibilidades de epandir significativamente esta provisin. “Si continuamos haciendo lo mismo, entonces lo que
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tenemos hoy es lo mejor que podemos lograr”, opin Krautler. “Estamos intentando animar a la gente a volver a la ciudad. Después de perder poblacin en los ltimos 30 aos, la ciudad creci unas 16.000 personas desde el censo del ao 2000. En un esfuero por dar marcha atrás el reloj del crecimiento sin control, la ARC design 44 centros de actividades barriales como parte de su plan de desarrollo regional, que involucra el transporte y el uso del suelo. Cada uno de estos centros recibe recursos en planificacin y, más importante an en infraestructura con el fin de concentrar la urbaniacin”. El área metropolitana de Chicago es el “ncleo del Medio Oeste”, en palabras de Ron Thomas, de la Comisin de Planificacin del Noreste de Illinois (NIPC). Con una poblacin de más de 8 millones de residentes esparcidos en 6 condados y 272 municipios incorporados, Chicago ha edificado su fortalea en las orillas del lago Michigan. La regin de la NIPC abarca casi 4,5 millones de puestos de trabajo y 62 empresas consideradas dentro del ranking Fortune 1000. Esta regin, de 6.400 kilmetros cuadrados, se epande hasta Wisconsin al norte y hasta Indiana al este. Aun as, Thomas se lamenta: “Nuestro ‘lmite’ de crecimiento urbano se encuentra más allá de nuestra regin.Y esto significa que la gente que intenta controlar este crecimiento no participa en nuestra comisin”. El entramado urbano de Chicago, basado en el plan Burnham (el primer plan regional del pas, creado en 1909), se sostiene mediante una serie de 200 centros barriales, una etensa red ferroviaria y un sistema de autopistas en epansin. Segn Thomas, la buena noticia es que “el 90 por ciento de la poblacin de la regin se encuentra dentro de 1 kilmetro y medio de una lnea de tránsito”. También eisten tres ciudades satélites, Elgin, Joliet y Aurora, que crean una regin policéntrica alrededor de los lmites occidentales de Chicago. El resultado neto es que esta regin todava tiene la capacidad de absorber el crecimiento proyectado de más de 2 millones de personas nuevas en los primos 30 aos. Como toda regin metropolitana, Chicago está eperimentando inmigracin proveniente de todo el mundo, especialmente de familias hispanas. Los nuevos inmigrantes ingresan a una regin con patrones de segregacin socioeconmica de larga data, en particular en los condados del sur. Thomas eplic que eisten focos de diversidad en algunas comunidades suburbanas, pero la onificacin ecluyente mantiene las barreras bien altas.Aunque la NIPC logr reunir a los alcaldes del área metropolitana para debatir las cuestiones crticas, “sufrimos una carencia de universidades de gran porte, la mayora de las cuales se encuentra en el centro o a unos 160 kilmetros del centro”, eplic Thomas. “Nuestros lderes polticos están organiados, as como también está nuestra comunidad empresaria. Sin embargo, caminamos en sendas paralelas y hablamos en estéreo”. Con el fin de solucionar este sentido de desconein, la NIPC cre un proceso de liderago civil a gran escala para poder llevar a cabo una planificacin basada en la comunidad. “Hemos creado una herramienta denominada ‘pintemos el barrio’, que permite realiar reuniones interactivas en los ayuntamientos y municipalidades”, eplic. “Tenemos un futuro para planificar, el cual debe fundarse donde la gente vive, trabaja y cra a sus familias”. Planificacin y desarrollo urbano
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nuevos inmigrantes, las ciudades y barrios que ya se encuentran atestados por los lmites impuestos por la Propuesta 13 están comenando a cerrarle la puerta a la produccin de nuevas viviendas. “La vivienda es el uso menos deseable del suelo en la ona sur de California”, indic Pisano. “Estamos viendo la fiscaliacin del uso del suelo. Nuestros lderes me dicen que no quieren que se construyan más viviendas, y que esto es una poltica fiscal sensata. Sin embargo, con este enfoque, en realidad slo se ejerce más presin sobre los lugares que ya tienen viviendas. El efecto neto es que Los Ángeles está tres veces más atestada de gente que el resto de la regin, y ocho veces más que la ciudad de NuevaYork”. Con el fin de abordar estos problemas de amplio espectro, la SCAG se encuentra abocada a los patrones de desarrollo regional a nivel macro. “No podemos solucionar la congestin del tránsito construyendo más edificaciones”, dijo Pisano. “Pero estamos debatiendo dos opciones. La primera se enfoca en el desarrollo de los terrenos de relleno. La segunda opcin propone la creacin del quinto crculo de desarrollo en el altiplano desértico. La utiliacin eficiente del suelo generará tres veces más beneficios que la epansin de las autopistas”. Si se lleva a cabo una estrategia creativa para construir carriles para camiones, pagados por los mismos camioneros, “entonces podremos descongestionar un poco el tránsito y abocarnos a la logstica clave del transporte, es decir, mover el transporte de mercaderas fuera del puerto de Los Ángeles hacia el resto del pas. Esta estrategia también se aplica a un detalle clave en la fuera de trabajo, ya que no se requiere un ttulo universitario para conducir un camin. Para financiar esta gran epansin de la infraestructura, estamos analiando cmo crear un crédito fiscal que permita una significativa inversin del sector privado en los proyectos regionales de transporte”. SESIONES DE DEBATE Rubén Barrales, subsecretario adjunto del presidente Bush y director de asuntos intergubernamentales para la Casa Blanca, present un panorama general de las prioridades nacionales que tiene el poder ejecutivo en la actualidad. Durante el debate, Krautler pregunt si sera posible realiar una conferencia en la Casa Blanca como respuesta a los problemas crticos que estaban enfrentando las grandes regiones metropolitanas del pas. Barrales contest que este era un buen tema para debatir pero que requerira una gran cantidad de preparacin antes de llevarse a cabo. Pisano ofreci los recursos del grupo, a través de la NARC, para ayudar con la planificacin de la conferencia. Robert Yaro, de la Asociacin de Planes Regionales (RPA) sugiri un tema interesante. “Hemos eperimentado varias grandes épocas de planificacin en el pas”, eplic. “Cuando Jefferson llev a cabo la compra de Louisiana en 1803, propuls una gran epansin en la masa de terrenos de la nacin y luego debi pensar qué hacer con ella. Cien aos más tarde, Teddy Roosevelt le encarg a Gifford Pinchot la creacin del Servicio de Parques Nacionales. Ahora estamos listos para otra iniciativa de planificacin nacional, pero tenemos muchsimos desafos que requieren una respuesta sofisticada. No podemos construir una economa en base a gente que
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conduce su automvil varias horas para ir a trabajar todos los das. Debemos enfocarnos en cmo crear un territorio que sea tanto agradable como al alcance econmico”. Armando Carbonell, del Instituto Lincoln, pidi al grupo ampliar el debate acerca de las polticas nacionales que se necesitaran para apoyar a las grandes regiones metropolitanas del pas. A continuacin, presentamos algunos comentarios: – Necesitamos que nuestras regiones vuelvan a ser atractivas, por lo que un incentivo pequeo por parte de Washington, DC, podra ser de ayuda para comenar el proceso. – Necesitamos unir esfueros con grupos tales como el Urban Land Institute. – Estamos volando a ciegas… y eso es peligroso. Aunque estemos en el negocio de la planificacin, necesitamos mejor informacin, mejores polticas y diferentes paradigmas para gestionar nuestro gobierno regional, que incluye tanto a los socios de nuestros sectores empresarios y civiles como a nuestros lderes polticos. – Podemos utiliar una estructura como la de las Organiaciones de Planificacin Metropolitana (MPO), que fueron creadas para solucionar el tema del transporte, con el fin de abordar otros problemas crticos, tales como el agua y la vivienda. – La mala noticia es que estamos creciendo. La buena noticia es que estamos creciendo. Estamos atrayendo gente empresaria e inteligente de todas partes del mundo. Dowell Myers, director de la Escuela de Planificacin de la Facultad de Planificacin, Polticas y Desarrollo de la Universidad del Sur de California, moder una sesin en la que se debati cmo transformar medidas regionales para implementarlas en forma local. Como parte del programa, representantes de las tres regiones comentaron sus estrategias. “Seattle creci muchsimo en los ltimos 20 aos, y crecimos en diferentes maneras”, eplic Mary McCumber, del Consejo Regional del Estrecho Puget (PSRC). “Nuestro crecimiento nuevo se dio fuera de las ciudades histricas. Sabamos que debamos hacer algo y tuvimos suerte. Obtuvimos la Ley de Eficiencia del Transporte Intermodal de Superficie (ISTEA), una ley estatal de gestin del crecimiento y un nuevo consejo regional… todo al mismo tiempo”. Haciendo uso de estas herramientas, el PSRC cre el plan Destination 2030, considerado el mejor plan regional del pas por la Asociacin de Planificacin de los Estados Unidos (APA). “Pero ya es suficiente planificacin. Somos una tierra de procesos. Ahora debemos animarnos a actuar”. Martin Tuttle, del Consejo de Gobiernos del Área de Sacramento (SACOG) inform lo siguiente: “Utiliamos los fondos federales destinados al transporte con el fin de crear incentivos en el uso del suelo que se condescienden con los objetivos de planificacin al nivel de la comunidad, y agregamos unos 500 millones de dlares. Le preguntamos a la gente: ‘¿Es Atlanta lo que deseamos que sea?’”. Utiliando la mejor informacin disponible y mediante un sofisticado proceso de opiniones sobre la planificacin, el SACOG llev la planificacin a la gente y luego trajo de vuelta el plan de la gente al consejo. Bob Yaro, de la RPA, record al grupo que la planificacin implica “paciencia, persistencia y perseverancia”. Present a la ciudad de Nueva York como un caso de éito urbano, en el 60
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que unas 8 millones de personas utilian el sistema de tránsito por da. “La Asociacin de Planes Regionales, creada en 1929, supervisa una regin conformada por tres estados… y dichos estados no se agradan mucho entre s. Tienen un ADN diferente”, eplic Yaro. A pesar de estos antecedentes, la RPA cre la primera estrategia para una regin con mltiples centros.A diferencia de los otros consejos regionales, la RPA es una organiacin del sector privado. “El verdadero poder se encuentra en la comunidad civil, siempre que logremos que la gente se organice y se mueva en la direccin correcta”, afirm Yaro. Tom Bell, presidente y gerente general de Cousin Properties, en Atlanta, introdujo una perspectiva del sector privado al involucrarse en el desarrollo de polticas regionales. “Me sorprend al leer en la revista Time que la regin de Atlanta aloja el asentamiento de mayor crecimiento en la historia de la humanidad. Nos estamos tragando unas 40 hectáreas por da. No eiste el terreno en comn. La democracia y la planificacin del suelo son como el agua y el aceite. Pero ustedes [los planificadores] son los que pueden generar un cambio. Los urbaniadores lograremos muchsimo si podemos ver una recompensa. Las visiones no abundan y el status quo no es una opcin”. Al tocar el tema de la distribucin de ingresos en las regiones, Paul Ong, director del Centro de Estudios Lewis de la UCLA, inform que se haban reducido los ndices de pobrea entre la poblacin anciana, al mismo tiempo que haban aumentado los ndices de pobrea en la nie. Lo que resulta más acuciante es que la pobrea es mayor y se encuentra más concentrada en las áreas urbanas. “Estamos viendo una subclase trabajadora, es decir, no se trata de gente que vive de la asistencia pblica sino que tiene empleos”. Rick Porth, de Hartford, y Howard Maier, de Cleveland, respondieron con casos de estudio acerca de la equidad social y de ingresos en sus respectivas regiones. Segn Porth, en Hartford “la disparidad está empeorando. Y lo que resulta más importante: el 20 por ciento de nuestra poblacin activa futura se está educando en nuestras peores escuelas”. Maier destac que “nuestra economa se está transformando. El área de Cleveland sola ser un centro de fabricacin de acero y produccin de automviles, pero ahora tenemos más trabajadores de la salud que empleados en la industria automotri o del acero. Como somos una regin que abarca 175 comunidades, tenemos 175 polticas sobre el uso del suelo que se basan en 175 cdigos y mapas de onificacin. Los planes de cada comunidad pueden ser racionales, pero juntas están proyectando un futuro de crecimiento descontrolado sin la capacidad de coordinar los servicios o establecimientos pblicos”. En las sesiones siguientes, varias regiones que haban llevado a cabo estudios de evaluacin y referencia presentaron el trabajo que están haciendo en la actualidad. La conferencia concluy con presentaciones realiadas por cada uno de los consejos, en las que compartieron un estudio, estrategia o metodologa de mejores prácticas que cada uno implement. El ttulo de la conferencia, “Cmo confrontar el crecimiento regional, la vivienda y el transporte”, subraya la complejidad del entorno metropolitano y la necesidad de obtener una respuesta integral a la dinámica regional. Los consejos regionales tradicionales son nicos en cuanto a su capacidad para unir muchos sistemas regionales con el fin de enfocarse en cuestiones regionales Planificacin y desarrollo urbano
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especficas. La disponibilidad de viviendas (un problema que afecta a las regiones metropolitanas y que parece no tener solucin) slo puede comprenderse en el marco de la poltica fiscal de cada gobierno municipal. Los sistemas de transporte, que por lo general se entienden como una infraestructura diseada para brindar servicios en un patrn de asentamiento regional eistente, deben considerarse un factor determinante significativo en cuanto a las polticas de desarrollo econmico, as como también deben verse como uno de los principales impulsores del cambio en el uso del suelo en las regiones. Las regiones metropolitanas del pas son los motores econmicos de nuestros estados, y del pas en conjunto. Un nuevo y enriquecido diálogo con la Casa Blanca podra estimular el surgimiento de una serie de iniciativas de generacin de polticas. A medida que avancen dichas negociaciones, los consejos regionales serán las organiaciones clave que convocarán a los lderes empresarios y civiles, junto con los funcionarios electos locales, a la mesa de debate regional.
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Uso de suelo redesarrollo urbano Introducción | Ariel Espino
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os cinco artculos de esta seccin abordan la problemtica del redesarrollo de las reas centrales de las ciudades, en especial mediante el aprovechamiento de suelo urbano desocupado, o de vecindarios marginados por la inversin privada. Lavea Brachman eamina el problema de la propiedad vacante o abandonada en las ciudades de EE.UU., lo cual ha aduirido una escala masiva un carcter “sistémico”, es decir, ue no encuentra solucin dentro del modelo actual de desarrollo. Esto implica la necesidad de crear nuevos programas polticas públicas para la gestin del suelo urbano. La autora eamina las formas en ue tpicamente las autoridades locales aduieren o pueden aduirir propiedades vacantes, las formas en ue pueden transferirse a inversores o entidades interesadas en desarrollarlas. Nance Green Leigh eamina los mecanismos ue pueden facilitar la reutiliacin de tierras industriales abandonadas para lograr objetivos de interés social, tales como vivienda de bajo costo o la recuperacin de barrios deteriorados. Le preocupa ue el mercado privado de tierras tienda a interesarse únicamente en lotes con potencial de inversin, ue adems puedan cubrir los costos de descontaminacin o saneamiento. Las autoridades locales se inclinan igualmente a participar únicamente en la gestin de estos mismos sitios promisorios, lo cual tiende a eacerbar las desigualdades socio-espaciales en los procesos de recuperacin urbana. La autora eamina los obstculos operacionales, legales financieros ue enfrentan los municipios los “bancos de tierra” para mercadear parcelas ue no tienen gran valor comercial, pero ue tienen potencial para proectos sociales a través del sector sin fines de lucro. Margaret Dewar Kris Wernstedt eaminan las ventajas obstculos ue tiene los desarrolladores del sector sin fines de lucro para aprovechar tierras urbanas vacantes para el desarrollo de vivienda social otras inversiones de importancia comunitaria. A diferencia de los desarrolladores comerciales, estas ONGs estn tpicamente interesadas en ejecutar proectos de impacto en onas deprimidas, por lo ue los prejuicios usuales contra estos vecindarios o su bajo potencial lucrativo no son un impedimento. Por otra parte, estas organiaciones enfrentan los retos costos ue implican la descontaminacin o saneamiento de lotes abandonados, o los procesos complejos de Uso de suelo redesarrollo urbano
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aduisicin, entre otros. El artculo eamina las eperiencias de dos ciudades, Detroit Cleveland, conclue ue el compromiso apoo poltico en el caso de esta última permiti un maor éito de las iniciativas, un uso ms efectivo de las propiedades vacantes ue se traspasaron a las organiaciones desarrolladoras. David Perr,Wim Wiewel Carrie Menénde eaminan el rol de las universidades como agentes claves en los procesos de redesarrollo e inversin urbana. El artculo analia los casos de dos universidades de Chicago (Universidad de Illinois) Baltimore (Johns Hopkins) como ejemplos de distintas formas de asociarse con el sector público privado para planificar llevar a cabo grandes proectos de ampliacin del campus de renovacin urbana. Uno de los puntos analiados es el grado en ue estos proectos entraron en conflicto o desplaaron poblaciones ue ocupaban los barrios aledaños, as como el tema de los beneficios costos sociales econmicos de las iniciativas. Los autores concluen ue los factores claves de éito fueron la capacidad de forjar alianas entre instituciones entidades de distinta naturalea, la creacin de nuevas entidades administrativas, el liderago poltico la disponibilidad de recursos. Finalmente, en el último artculo, Rutherford Platt acuña el término “la metrpolis humanitaria” para describir un nuevo paradigma de ciudad, ms verde, saludable, eficiente, euitativa amigable. Según el autor, esta ciudad no se construe en base a ambiciosos planes urbanos o grandes inversiones inmobiliarias, sino a través de un sinnúmero de iniciativas locales orientadas a una gran variedad de temas: creacin o recuperacin de parues reas verdes o naturales, huertos urbanos, edificios sostenibles, educacin ambiental, o vivienda social, entre otros. Estas iniciativas son “oportunistas” (aprovechan las posibilidades inmediatas del conteto fsico, poltico social), surgen de “abajo” (de iniciativas ciudadanas locales) buscan la sinergia con otros esfueros proectos ue puedan apoar o complementar sus causas desde otros frentes. Es el paradigma de un urbanismo participativo, de base, preocupado fundamentalmente por la calidad de vida urbana la euidad social. El modelo es evocativo de muchas de las iniciativas ue se describen en los artculos anteriores. La relevancia de estos trabajos para América Latina es indudable, se puede resumir bajo tres grandes encabeados. 1. El gran potencial e ineludible reto de la tierra urbana abandonada. El abandono del centro de las ciudades de EE.UU. tiene causas histricas precisas: el proceso de desindustrialiacin de sus economas; el empobrecimiento concomitante peligrosidad de la onas centrales; la competencia por residentes entre el gran número de municipios ue conforman sus regiones metropolitanas; la habilitacin de grandes etensiones territoriales para el desarrollo inmobiliario mediante la construccin de una epansiva red de autopistas regionales. Las ciudades latinoamericanas no comparten esta historia , sin embargo, sufren del mismo fenmeno de crecimiento urbano centrfugo. El sector privado latinoamericano aprovecha cualuier proecto vial regional para desarrollar la periferia abandonar el centro, a sea porue all encuentra las parcelas de tamaño adecuado para la inversin a gran escala, 66
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porue all puede huir de los percibidos problemas de violencia del centro o porue all puede construir a densidades ms bajas mercadeables a la clases medias altas. El resultado es el mismo: el abandono permanente de hectreas de tierra urbana bien localiada servida. Este despilfarro preocupa en EE.UU. a la lu del gran potencial de estas onas, en especial para servir a ese 30% de hogares ue, debido a sus ingresos o condicin laboral, est normalmente ecluido del mercado privado de la vivienda. En Latinoamérica, la proporcin es la inversa: cerca del 70% de los hogares se pueden ver marginados, por lo ue el abandono de tierras servidas toma un carcter ms preocupante e irracional. Las familias de bajos ingresos se ven obligadas a ocupar ilegalmente terrenos lejanos, peligrosos sin infraestructura, mientras el suelo ocioso servido se acumula en el mismo centro de la ciudad. Ms all de los ahorros ue el uso de esta tierra pueda ofrecer al Estado o a los hogares beneficiados, la recuperacin de las onas centrales también esconde otra promesa: la posibilidad de desarrollar vecindarios social funcionalmente diversos, donde se meclen hogares de distintos ingresos actividades urbanas de diversa naturalea, dentro de un urbanismo ms peatonal abierto. No es eagerado sostener ue la recuperacin de las onas urbanas centrales representa una de nuestras pocas esperanas ue tenemos de crear un urbanismo alternativo al modelo ecluente, segregado privatiado de las autopistas, barrios cerrados cinturones de pobrea ue construimos a diario en la regin. Los proectos descritos en los artculos, as como la visin de la “metrpoli humanitaria”, también apuntan en esta direccin. 2. La necesidad de innovar en la gestión pública del suelo urbano abandonado. Es mu difcil recuperar las onas urbanas centrales sin la participacin activa del Estado, en especial como intermediario entre los propietarios legales de propiedades abandonadas las empresas u organiaciones interesados en desarrollarlas. Los artculos destacan el importante rol de los “bancos de tierra” como entidades ue reúnen reasignan las parcelas ue el sector público aduiere. Bien regulada en funcin de una misin clara, este tipo de institucin puede contribuir significativamente a un redesarrollo urbano de contenido social. Por otra parte, es importante resaltar el principal mecanismo ue el sector público estadounidense utilia para hacerse de propiedades abandonadas: la epropiacin como cobro de deudas fiscales o de multas por incumplimiento de ordenanas municipales. Esto implica la eistencia de sistemas eficientes de cobro de impuestos cumplimientos de normativas, lo cual frecuentemente escasea en los municipios de la regin. 3. La necesidad de fortalecer y diversicar la infraestructura institucional en la región. La reutiliacin de propiedades urbanas abandonadas depende en EE.UU. de organiaciones no gubernamentales sin fines de lucro, tales como las corporaciones de desarrollo comunitario (CDC por sus siglas en inglés). A diferencia de los promotores privados, estas entidades estn dispuestas a invertir tiempo esfuero en la investigacin preliminar de propiedades condiciones locales, tienen frecuentemente una visin integral del desarrollo urbano, mantienen Uso de suelo redesarrollo urbano
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un compromiso a largo plao con los vecindarios trabajan con poblaciones marginadas por los proectos comerciales. Su rol como socio de los sectores públicos privados es clave, a ue son las ue desarrollan las propiedades ue el Estado aduiere, al mismo tiempo ue abren las puertas eventualmente a la inversin privada en los barrios ue recuperan. En la medida en este “tercer sector” sea débil o escaso en el escenario latinoamericano, el proceso de redesarrollo urbano puede verse dificultado. Es decir, aun cuando se lograra solventar la tpica escase de fondos o tierras disponibles para el redesarrollo, podramos encontrarnos con una insuficiencia de gestores o una pobrea en la infraestructura institucional productiva de nuestras ciudades ue impida lograr los objetivos deseados. El impulso a este tipo de organiaciones entidades de desarrollo es, pues, otra tarea importante ue parece desprenderse de estos artculos.
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2.1 Propiedad vacante abandonada: Soluciones para aduisicin redesarrollo Lavea Brachman | Octubre 2005
En junio, el Instituto Lincoln convocó a una mesa redonda de expertos de todo el país para examinar cómo y por qué los problemas de posesión y título de la propiedad exacerban su abandono. El grupo debatió los méritos de una intervención de política pública, identifcó las políticas con el mayor potencial de éxito y bosquejó las posibles complicaciones y problemas que pueden surgir al tratar de solucionar el problema del abandono de propiedades. Este artículo es un inorme sobre dicho debate.
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a prevalencia de propiedades vacantes abandonadas en las ciudades de los Estados Unidos ha alcanado un nivel de crisis, a pesar de los esfueros realiados para estimular su reutiliacin. Una combinacin de tendencias macroeconmicas demogrficas, como la desindustrialiacin, el desplaamiento de la poblacin de comunidades urbanas rurales a los suburbios, la reduccin de la clase media urbana, han precipitado una declinacin de la demanda inmobiliaria, causando el abandono de propiedades en ciertos barrios. Estas tendencias, junto con otros factores, han provocado una serie de “disparadores” del abandono (Mallach 2004), dependiendo de cada tipo de propiedad: un flujo de fondos inadecuado; múltiples derechos de retencin; derechos de retencin ue eceden el valor de mercado; transacciones fraudulentas; préstamos usureros; e incertidumbre en cuanto a las posibles responsabilidades medioambientales, legales financieras. Estos desencadenantes frecuentemente prolongan el abandono o relegan una propiedad al abandono permanente, sobre todo en mercados caracteriados por una desinversin generaliada. Muchos de estos desencadenantes también “siembran dudas” sobre el ttulo de propiedad e interfieren con los esfueros del potencial nuevo dueño para aduirir el ttulo u obtener la posesin del predio para poder realiar mejoras o reiniciar actividades en el mismo. Es difcil obtener datos comparativos sobre propiedades vacantes abandonadas en distintas ciudades, éstos varan mucho debido a distintas definiciones brechas en las fuentes de datos,
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sobre todo en el uso industrial comercial del suelo. Las estimaciones de la cantidad de propiedades abandonadas oscilan entre el 4 6 por ciento en ciudades “en declinacin”, hasta el 10 por ciento o ms en ciudades “con grandes inconvenientes” (Mallach 2002). Las siguientes estadsticas metropolitanas, tomadas del censo del año 2000 de los registros municipales, dan slo una idea de la magnitud del problema. – Cleveland tiene ms de 25.000 propiedades vacantes 11.000 propiedades abandonadas (Campaña Nacional de Propiedades Vacantes 2005). – Baltimore tiene ms de 42.000 unidades de vivienda vacantes, las cuales constituen el 14 por ciento del inventario de viviendas, ms de 17.000 lotes vacantes (Campaña Nacional de Propiedades Vacantes 2005). – Filadelfia tiene ms de 60.000 propiedades vacantes (27.000 estructuras residenciales abandonadas, 2.000 edificios comerciales abandonados 32.000 lotes vacantes), casi el 10 por ciento de las viviendas de la ciudad se pueden describir como abandonadas (Black 2003). – St. Louis tiene una de las tasas de viviendas vacantes ms altas del pas, con ms de 29.000, o casi el 17 por ciento del total de unidades de vivienda (Campaña Nacional de Propiedades Vacantes 2005). El problema del abandono es aún ms profundo uis menos susceptible de ser revertido en algunas ciudades ms peueñas, de menos de 100.000 habitantes, ue han perdido por lo menos el 25 por ciento de su poblacin en las últimas décadas. La situacin de Camden, Nueva Jerse, East St. Louis, Missouri otras ciudades ue han sufrido abandonos a gran escala sugieren la eistencia de un mercado severamente debilitado, con múltiples factores socioeconmicos convergentes. Cuando la cantidad de propiedades abandonadas indica un problema sistémico, puede eistir una limitacin intrnseca en la capacidad para estimular la actividad del mercado. Este problema tiene ramificaciones para la calidad de nuestra vida pública privada, porue el abandono puede causar otros impactos sociales fiscales negativos: valores inmobiliarios deprimidos en las propiedades circundantes (Temple Universit 2001); aumento de la actividad delictiva; problemas de salud seguridad debido a riesgo ambiental; maor desinversin. Todas estas consecuencias del abandono aumentan los costos para la ciudad, a sea para limpiar demoler los emplaamientos, proporcionar servicios legales, brindar proteccin policial de bomberos, o hacer cumplir las lees. A medida ue aumentan las propiedades vacantes abandonadas en la ona urbana, se reduce la disponibilidad el atractivo de espacios vacos en los suburbios para realiar desarrollos inmobiliarios, las presiones del mercado pueden mejorar las perspectivas de revitaliacin, como ocurri en Boston, Chicago Atlanta. No obstante, por varias raones no podemos simplemente esperar a ue este mecanismo se reproduca de manera generaliada. En primer lugar, el mercado no siempre opera en forma perfecta, en parte porue est sujeto a las lees reglamentaciones en vigencia (por ejemplo, lees de ejecucin tributaria reuisitos de ttulos libres de defectos) ue imponen altos costos de transaccin para poder aduirir un 70
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SOLUCIONES: LEyES, PRáCTICAS y HERRAMIENTAS Las municipalidades ue se proponen reducir su inventario de propiedades vacantes abandonadas se pueden inspirar en las estrategias programas utiliados en otras localidades, pero primero deberan evaluar cuidadosamente su propia situacin. Las diferencias entre las lees de los distintos estados pueden obligar a tomar una serie de medidas, como reformar las lees eistentes; mejorar las prcticas e implementacin locales; e introducir nuevas herramientas innovadoras. Algunas de las medidas para facilitar la aduisicin de propiedades vacantes abandonadas para revitaliarlas intentan: – hacer cumplir los cdigos urbanos; – fortalecer las lees ue permiten reducir las públicas; – aprobar una le de sindicatura o alentar a las CDC a las municipalidades a ue usen los poderes de sindicatura eistentes; – reformar las lees de ejecucin tributaria; – usar bancos hipotecarios o vehculos de aduisicin similares; o – ejercer el poder de epropiacin. La solucin seleccionada depender de la etapa de abandono en ue se encuentre la propiedad, el uso actual dado al suelo (por ejemplo, aluiler multifamiliar, vivienda unifamiliar, comercial o industrial), si eiste un dueño claramente identificado, las lees reglamentaciones estatales. Una propiedad ue se encuentra en una etapa relativamente temprana de abandono debido a negligencia general violaciones del cdigo urbano, incluendo condiciones ue afectan adversamente la salud, seguridad o bienestar de los residentes del edificio o de los vecinos, puede ser rehabilitada con inspecciones regulares medidas de cumplimiento. Estos remedios preventivos pueden reducir la desinversin prevenir el abandono permanente, forando a un dueño conocido a renovar la propiedad o transferirla a otra entidad dispuesta a hacerlo. El cumplimiento efectivo del cdigo urbano vara ampliamente, porue es funcin de las prcticas locales, pero es fundamental ue se identifiuen castiguen a las violaciones del cdigo de manera persistente. Las localidades también pueden hacer cumplir las lees estatales para reducir inconvenientes, obligando al dueño a resolver violaciones del cdigo haciendo reparaciones o mejoras, como por ejemplo remocin de escombros, reparaciones estructurales demolicin de edificios. Si un dueño se rehúsa, entonces la municipalidad puede entrar en la propiedad para realiar estas actividades después cobrar los costos al dueño. Si esto no tiene éito, la municipalidad puede imponer gravmenes sobre la propiedad abandonada por el valor de estas actividades, hacerlas cumplir por medio de ejecuciones inmobiliarias, o, en muchos estados, embargando otros activos del dueño. La efectividad de las lees para reducir las molestias públicas varan de un estado a otro, dependiendo de la definicin de “molestia pública”, las penalidades estipuladas por las lees, cmo las autoridades locales ponen en prctica estas medidas (Mallach, 2004). En general se producen desinversiones significativas cuando los dueños no asumen su responsabilidad de administrar la propiedad ésta se deteriora significativamente; cuando dejan de pagar 72
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los impuestos atrasados, las facturas de suministros otros servicios públicos; /o dejan ue la propiedad siga vacante por ms de un perodo determinado, en general de seis a doce meses. Algunos de estos casos complicados eigen remedios innovadores a veces controversiales. Bajo la ordenana de sindicatura de propiedades vacantes de Baltimore, por ejemplo, la ciudad o una CDC designada por la ciudad puede pedir a la corte ue nombre a un sndico para cualuier propiedad vacante ue se encuentre en infraccin del cdigo, si bien en general se usa para viviendas unifamiliares severamente deterioradas. El sndico puede cobrar aluileres (si la propiedad sigue ocupada), efectuar reparaciones e imponer un derecho de retencin de alta prioridad sobre la propiedad por un valor igual a los gastos incurridos; o vender inmediatamente la propiedad a un emprendedor privado o sin fines de lucro, uien se har cargo de su rehabilitacin. Los promotores de este tipo de medida sostienen ue el método de sindicatura es beneficioso porue se concentra en arreglar la propiedad (una medida in rem, o sea contra el objeto) en ve de castigar al dueño (ue sera una medida in personam, o contra la persona) (Kell 2004). En el condado de Cuahoga (donde se encuentra la ciudad de Cleveland), las CDC han usado las lees contra molestias públicas como una forma de sindicatura. En estos casos, la CDC inicia un caso ante una corte especial de vivienda para resolver una molestia pública nombrar a un sndico, la CDC después cobra al dueño los gastos de mejoras incurridos o transfiere la propiedad a un dueño nuevo. Tanto en Baltimore como en Cleveland, el concepto se usa en forma efectiva contra los inversores especulativos ue compran propiedades arruinadas a mu bajo precio no hacen nada salvo pagar los impuestos, esperando ue el trabajo de revitaliacin realiado por otros en la comunidad aumente el valor de sus propiedades. Estos “parsitos” frustran todos los esfueros de demanda judicial poniendo el ttulo a nombre de entidades fantasmas o proporcionando la direccin de la casa vacante como su única residencia (Kell 2004). Las medidas contra molestias públicas o las sindicaturas en última instancia pueden no ser suficientes para garantiar un ttulo seguro para las propiedades, o pueden hacer ue las propiedades sean ms susceptibles a tener problemas con el ttulo. La sindicatura puede crear un gravamen sobre el ttulo difcil de etinguir, enturbindolo brindando una ecusa a los bancos para no otorgar un préstamo sobre la propiedad. El sistema de ttulos actual utiliado por las compañas de seguros de ttulos las instituciones financieras, funciona relativamente bien para controlar registrar transacciones lineales de propiedades sin complicaciones, pero no est preparado para lidiar con inmuebles con múltiples derechos de retencin o gravmenes producto de las transacciones discontinuas ue caracterian a las propiedades vacantes abandonadas. De todas maneras, estas medidas constituen una herramienta subutiliada poderosa, cuando se usan en las correctas circunstancias legales del mercado. La herramienta de aduisicin de propiedades ms comúnmente utiliada por los gobiernos locales es la ejecucin tributaria. Ésta consiste en tomar posesin del ttulo de propiedades cuos dueños no pagaron los impuestos sobre la propiedad u otras obligaciones con entidades guberUso de suelo redesarrollo urbano
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namentales (por ejemplo, una municipalidad, distrito escolar o condado). Terceras partes, como CDC o emprendedores privados, también pueden usar las herramientas de ejecucin tributaria, conforme a las lees estatales, para aduirir propiedades. El proceso de ejecucin tributaria se basa en el principio de ue un derecho de retencin tributario tiene prioridad sobre derechos de retencin privados, como hipotecas, de manera ue cuando el comprador ejecuta un derecho de retencin tributario, todos los derechos de retencin privados se etinguen la propiedad se aduiere “libre de deuda” (Mallach 2004). Los problemas comunes asociados con esta herramienta, por lo dems poderosa, se deben a los plaos prolongados impuestos por las lees estatales para las distintas etapas del proceso de ejecucin (por ejemplo, el plao durante el cual el dueño puede redimir sus derechos a la propiedad); al perodo de tiempo ue el pago de impuestos tiene ue estar en mora antes de ue se pueda vender la propiedad; a si el estado eige primero la venta de los derechos de retencin o la venta total de la propiedad. Las normas constitucionales también imponen reuisitos estrictos de notificacin a todas las partes ue tienen un interés legal sobre la propiedad. Si bien el proceso de volver a escribir las lees estatales para reducir o eliminar estos reuisitos de tiempo es polticamente engorroso, este tipo de reforma es posible. Por ejemplo, la le promulgada el año pasado en Nueva Jerse reduce sustancialmente los perodos de notificacin, la reforma de ejecucin tributaria de Michigan estipula actuaciones judiciales ms rpidas para acelerar la transferencia de las propiedades (Mallach 2004). Una herramienta crecientemente popular es el banco de tierra local, una entidad gubernamental ue aduiere, mantiene administra propiedades vacantes, abandonadas en mora tributaria. Las propiedades se aduieren principalmente por medio de ejecuciones tributarias, después el banco de tierra desarrolla o, ms frecuentemente, mantiene administra las propiedades hasta ue se pueda identificar un nuevo uso o a un nuevo dueño. Los bancos hipotecarios pueden proporcionar un ttulo comercialiable de propiedades anteriormente gravadas con derechos de retencin con ttulos de propiedad complicados.También proporcionan a las localidades una manera de crear supervisar un inventario de propiedades, permitiendo agruparlas para mejorar las oportunidades de desarrollo econmico especfico. Cada banco de tierra municipal est organiado funciona de forma distinta. Algunos funcionan como agencias municipales, mientras ue otros eisten como corporaciones legales independientes (Aleander 2005). El banco de tierra del condado de Genesee, Michigan, ha creado una manera de autofinanciar la revitaliacin de propiedades utiliando los retornos financieros de la venta de una propiedad para solventar los costos de mantener otras propiedades, una estrategia ue en última instancia reduce los costos municipales (Kildee 2004). El ejercicio del poder de epropiacin, conforme a la uinta enmienda constitucional de los Estados Unidos, es otro remedio ue transfiere el ttulo de una propiedad inmueble al gobierno para uso público. El uso de la epropiacin para aduirir propiedades arruinadas cuenta con consenso, si bien las lees estatales difieren en su implementacin. Por cierto, las ciudades usan esta 74
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herramienta con ms precaucin desde la controversial decisin de la Corte Suprema de los Estados Unidos en Susette Kelo et al. c/ la Ciudad de New London, Connecticut, et al . (Kelo), ue aprob la decisin de New London de epropiar propiedades privadas ue no se encontraban en estado de ruina, con fines de desarrollo econmico. Como consecuencia del dictamen en el caso Kelo, las legislaturas estatales del pas comenaron a reevaluar el significado del uso público a limitar las circunstancias bajo las cuales las entidades gubernamentales pueden utiliar este poderoso remedio legal. Sin una mejora general en el mercado, es poco probable ue estos remedios por s solos puedan brindar a las ciudades, barrios, cortes u organiaciones comunitarias sin fines de lucro las herramientas necesarias para resolver el problema de las propiedades vacantes abandonadas. No obstante, las eperiencias debates anecdticos en la mesa redonda del Instituto Lincoln confirman ue estas herramientas se utiliaron con éito en casos individuales; pero no est claro si pueden provocar cambios en un barrio o en una ciudad entera a lo largo de los años. El éito puede depender, en parte, de la fortalea las condiciones del mercado, pero también en las medidas de vigilancia ue se tomen localmente (por ejemplo, para hacer cumplir el cdigo urbano), la voluntad de asumir riesgos usar nuevas herramientas, en la capacidad institucional. EL IMPACTO LOCAL DE LOS REMEDIOS ADOPTADOS Aun cuando una o ms de estas herramientas sea legal, esté disponible sea efectiva para convertir finalmente una propiedad vacante o abandonada para uso productivo, ha tres tipos de obstculos ue pueden impedir ue se implementen proectos valiosos: barreras administrativas locales de procedimiento; consecuencias inesperadas potencialmente negativas; estrategias locales auiliares ue pueden aumentar o reducir su efectividad. Las barreras locales pueden incluir el costo para las ciudades de administrar, manejar e implementar estas actividades de conversin; oposicin, inaccin o apata poltica; falta de conocimiento o capacidad local. Los gastos iniciales para las ciudades o entidades sin fines de lucro de adueñarse de propiedades arruinadas realiar mejoras no son triviales. Adems, algunas herramientas pueden eigir una inversin en capacitacin, innovacin asuncin de riesgos menores por parte de los gobiernos locales. Los estudios la eperiencia estn comenando a revelar ue, por raones similares, algunas localidades no estn aprovechando las herramientas ue las lees locales a estn ofreciendo. Un investigador descubri ue los gobiernos locales en Massachusetts no estaban utiliando mecanismos eistentes para lidiar con propiedades con moras tributarias (Regan 2000). Se ha reportado ue Nueva Jerse est eperimentando un fenmeno similar, en el ue las entidades locales estn subutiliando herramientas disponibles tales como la adopcin de nuevas lees programas de financiacin para propiedades abandonadas (ver recuadro 2.1.1). La posibilidad de consecuencias inesperadas debido a la intervencin en el mercado no se debera usar como argumento para no intervenir, pero es una advertencia de ue cualuier remedio ue se adopte tiene ue adecuarse a las condiciones del mercado, uis deba someterse a Uso de suelo redesarrollo urbano
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Polít lítica icass de suelo urbano Pspcvas acoals acoals paa Amca Laa Editores MArtiM O. SMOLkA y LAurA MuLLAhy
Los criterios posibles para evaluar el éito o fracaso de un remedio pueden ser la frecuencia etensin de su uso; su aplicabilidad a todos los usos de la propiedad (residencial, comercial, industrial); su efectividad en eliminar todos los defectos de ttulo; las consecuencias inesperadas; , de ser posible, el uso final dado a la propiedad su grado de sustentabilidad. Tercero, un estudio de auellos estados ue implementaron reformas legislativas, como Michigan Nueva Jerse, ofrecera un anlisis de cunto han influido dichas reformas en la transferencia reutiliacin de las propiedades. Finalmente, como las entidades locales juegan un papel clave en la implementacin de las herramientas, otro paso crucial para reducir en última instancia la cantidad de propiedades vacantes abandonadas sera mejorar la capacitacin local por medio de la educacin, recalcar su importancia en la revitaliacin de reas urbanas. REFERENCIAS – Alexander, Frank. 2005. Land bank authorities: A guide or the creation and operation o local land banks. New York, NY: Local Initiatives Support Corporation. – Black, Karen. 2003. Reclaiming abandoned Pennsylvania. Philadelphia, PA: Pennsylvania Low Income Housing Coalition Report, marzo. – Greenstein, Rosalind y Yesim Sungu-Eryilmaz. 2005. Community land trusts: Leasing land or aordable housing. Land Lines 17(2): 8–10. – Kelly, Jr., James J. 2004. Rereshing the heart o the city: Vacant building receivership as a tool or neighborhood revitalization and community empowerment. 13-WTR J. Aordable Housing & Community Dev. Law 210. – Kildee, Dan. 2004. The Genesee County land bank initiative. Flint, MI: Genesee County Land Bank. – Mallach, Alan. 2002. Abandoned properties, redevelopment and the uture o America’s shrinking cities. Working paper. Montclair, NJ: National Housing Institute. – ———. 2004. Addressing the problem o urban property abandonment: A guide or policy makers and practitioners. Montclair, NJ: National Housing Institute, abril. – Meyer, Wayne T. 2005. High-impact development or long-term sustainable neighborhood change: Acquiring, rehabilitating, and selling problem properties. Orange, NJ: HANDS, Inc. – National Vacant Properties Campaign. 2005. http://www.vacantproperties.org – Regan, Charleen. 2000. Back on the roll in Massachusetts: A report on strategies to return tax title properties to productive use. Boston: Citizens’ Housi ng and Planning Association (CHAPA). – Temple University Center or Public Policy and Eastern Pennsylvania Organizing Project. 2001. Blight-ree Philadelphia: A public-private strategy to create and enhance neighborhood value. Philadelphia, PA, octubre.
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Polticas de suelo urbano
2.2 Cmo promover el redesarrollo ms euitativo en onas industriales abandonadas Nancey Green Leigh | Septiembre 2000
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ebido a ue muchas onas industriales abandonadas se encuentran en reas con bajos valores inmobiliarios, el costo de recuperacin redesarrollo puede resultar maor ue el valor de reventa previsto. Estos predios, ue au denominamos “onas industriales abandonadas con valor de mercado reducido o nulo” pocas veces se tienen en cuenta en las polticas programas actuales. En lugar de ello, la prctica habitual en cuanto a muchos proectos de redesarrollo de onas industriales abandonadas es seleccionar solamente los predios ms vendibles para su recuperacin redesarrollo, lo ue, en esencia, perpetúa el antiguo proceso de “seleccin”. Cuando los desarrolladores (tanto públicos como privados) evitan las parcelas con el valor ms bajo de mercado, por lo general los barrios con menos ventajas resultan ecluidos de los programas destinados al redesarrollo de onas industriales abandonadas se aumentan las desigualdades eistentes entre los barrios ms acomodados los barrios de bajos recursos.
LA FUNCIóN qUE CUMPLEN LOS BANCOS DE TIERRA En un proecto llevado a cabo recientemente con apoo del Instituto Lincoln, eaminamos los obstculos ue eisten para el redesarrollo de onas industriales abandonadas nos centramos en los abordajes ms promisorios para mejorar las posibilidades de los predios menos vendibles. El objetivo de investigacin especfico fue identificar los procedimientos procesos de transferencia de terrenos mediante los cuales los bancos de tierra otras entidades de desarrollo inmobiliario a nivel local estaran dispuestos a recibir propiedades vacantes en onas industriales abandonadas con deudas fiscales contaminacin ambiental para luego planificar su recuperacin venta. Un banco de tierra municipal es, por lo general, una entidad sin fines de lucro creada por una ciudad o un condado con el fin de tratar los problemas de la desertiacin urbana promover el desarrollo. La motivacin original de nuestro proecto fue encontrar una solucin al problema ue surge cuando los bancos de tierra no estn dispuestos a aceptar algunas propiedades en onas Uso de suelo redesarrollo urbano
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