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APUNTES DE CLASE 2007
LA POLITICA FISCAL
La política Fiscal, Fiscal, es una herramienta de la política económica destinada a obtener los recursos para la mantención del Estado y para cumplir con el desarrollo de las obras públicas y sociales sociales que le correspond corresponden, en, en su misión de redistribuir redistribuir los ingresos ingresos entre los habitantes. habitantes. Al mismo tiempo el presupuesto de la nación le permite conocer cuales serán sus ingresos y sus gastos para un período determinado.
La intervención del Estado en la Economía. Las funciones que al Estado corresponden en la economía varían no sólo de un sistema económico a otro, sino que al interior de un sistema de mercado varían a través del tiempo. Podemos distinguir tres períodos: a) Capitalismo liberal; b) Economías Mixtas, y c) Reacción Antiintervencionalista. Antiintervencionalista. a)
Período de del ca capitalismo li liberal
En el pensam pensamien iento to de Adam Smith Smith,, base base doctri doctrinar naria ia de los siste sistemas mas libera liberales les o de merc mercad ado, o, la riqu riquez eza a de las las naci nacion ones es prov provie iene ne de econ econom omía ías s libe libera rale les, s, indiv individ idua uali list stas as y competiti competitivas, vas, regidas regidas por las leyes del mercado. mercado. El Estado Estado tiene un rol limitado, limitado, no claramente claramente definido por Smith, y que a menudo se asocia con la idea de laissez faire, o sea de abstención del Estado en la actividad económica. Esta visión se mantuvo hasta los años treinta treinta del siglo pasado. b)
Período economías mixtas.
Este enfoque cambia en la la década de los años treinta. La crisis de 1929 origina estragos estragos en las economías. economías. Los gobiernos gobiernos de diversos países países (como Suecia, Suecia, Alemania Alemania y los Estados Unidos) adoptan políticas para hacer frente al flagelo del desempleo. Las funcione funciones s que el Estado Estado había había atendi atendido do hasta hasta entonc entonces es (las (las que se llaman llaman de soberanía) originaban gastos que atendían a través de ingresos tributarios. También los gobiernos fiscal, o sea de épocas antiguas acudían a empréstitos. Todo esto conformaba la llamada política fiscal, la política del gasto del Estado. EL cambio en las funciones del Estado que se origina desde los años 30, se relaciona con el enfoqu enfoque e Keynes Keynesian iano o sobre sobre el funcio funcionam namien iento to de la macroe macroecon conomí omía. a. Record Recordamo amos s que la preocupación de Keynes estaba centrada en el equilibrio de la economía, gravemente afectada en esa época por el aumento de la desocupación. Los economistas economistas clásicos habían sostenido sostenido que la economía economía se equilibra equilibraba ba en pleno empleo empleo.. Si había había falta falta de demand demanda a de bienes bienes y desocu desocupac pación ión,, lo que ocurrí ocurría a en las crisis crisis económicas, los precios y los salarios bajarían (flexibles a la baja). A niveles de precios más bajos los compradore compradores s acudirían acudirían de nuevo al mercado. Con salarios salarios más bajos se crearían crearían nuevos empleos (aumentaría la demanda del trabajo), lo que evitaría la desocupación.
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Keynes sostuvo que la economía podía equilibrarse con desempleo, creando situaciones socialmente explosivas explosivas que hacían temer por el futuro del capitalismo. capitalismo.
Keynes plantea la necesidad de que el Estado suplan la función insatisfecha de demanda y que, principalmente con programas de obras públicas, movilice el gasto de la economía a través del mecanismo del multiplicador de la inversión. Para cumplir estas nuevas funciones ya no serán suficientes los impuestos (política fiscal) y será necesario necesario utilizar las facultades facultades que el gobierno tiene tiene en materia materia monetaria. monetaria. La política política monetaria pasa a estar estrechamente asociada con estas nuevas funciones. La relación entre política fiscal y política monetaria, se manifestó en los países de menor desarrollo y especialmente en América Latina. Esto llevó a una participación cada vez mayor del Estado en la economía a través de: - Producción de bienes y servicios (Estado empresario a cargo de empresas creadas por él mismo u obtenidas a través de expropiaciones o nacionalizaciones.) - Redistrib Redistribución ución del ingreso ingreso (Estado benefactor benefactor que busca en la distribución distribución del ingreso ingreso una equidad que el sistema de mercado por sí mismo no provee). - Promoción del crecimiento económico (fomento de la producción). - Acciones Acciones para corregir el funcionamiento funcionamiento del mercado, especialmente especialmente a través de la política de precios. Los economistas de los países desarrollados pusieron mucho más énfasis en evitar las consecuenci consecuencias as de los ciclos de la economía, o sea, tratar tratar de lograr crecimien crecimiento to estable, estable, sin inflación y con el más bajo nivel de desocupación. La aplicación e interpretación del pensamiento Keynesiano en la América Latina derivaron en resultados resultados negativos negativos e imprevist imprevistos os cuya expresión menos afortunada afortunada fueron las políticas políticas populistas.
c)
Revisión de la las fu funciones de del Estado (Reacción antiintervencionista)
Hacia la década de los 70 van adquiriendo influencia distintas formas del pensamiento neoliberal, especialmente especialmente en su enfoque monetarista monetarista (Escuela de Chicago), Chicago), este pensamiento es contra contrario rio al crecim crecimien iento to de la activi actividad dad del Estado, Estado, no sólo sólo por una cuesti cuestión ón de eficie eficienci ncia a económica, sino porque ve en el Estado omnipotente dos aspectos que hasta ahora ha bían pasado inadvertidos: -
El primero, es el grado en que el crecimiento de las facultades del Estado estrecha el campo de acción y, en definitiva, restringe cada vez más la libertad de los ciudadanos. El segundo, segundo, pone en tela de juicio el concepto concepto corriente corriente de que “el Estado vela por el bien común”.
-
El pensamiento neoliberal (monetarista) enfrentado al pensamiento Keynesiano, da lugar a rectificaciones sustanciales en las políticas económicas a partir de los 70. Estos cambios se traducen en:
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privatización de empresas públicas; disminución del gasto público, incluyendo rebajas de impuestos, y revisión revisión de las políticas políticas sociales que se habían habían desarroll desarrollado ado bajo el principio principio del Estado Benefactor o Estado Beneficencia.
El debate sobre la intervención del Estado en la economía Si a la Intervención Los Keynesianos Los keynesianos son los seguidores de las teorías elaboradas por J. M. Keynes. Rechazan el supuesto de que la economía tiende tiende librem librement ente e al pleno pleno empleo empleo de los los recursos productivos. Recomi Recomiend endan an la interv intervenc ención ión del Estado Estado median mediante te las políti políticas cas moneta monetaria ria y fiscal fiscal,, especialmente esta última con el objeto de estabilizar la economía.
No a la intervención Los monetaristas Tiene ienen n su orig origen en en la trad tradic ició ión n de la Universidad de Chicago y, en particular en la obra de Milton Friedman. Confían en el libre juego de las fuerzas del mercado como instrumento para situar a la economía próxima al pleno empleo. La intervención del Estado se debe reducir a lo mínim mínimo o posibl posible: e: en esenci esencia a a contro controlar lar estr estric icta tame ment nte e la cant cantid idad ad de dine dinero ro en circulación.
Instrumentos de la política fiscal
Examinaremos los dos instrumentos de la política fiscal que son:
Ingresos Gastos.
Estos Estos instrumen instrumentos tos comprenden: comprenden: el gasto gasto público, público, los impuestos impuestos,, las transferen transferencias, cias, el presupuest presupuesto o y los programas programas financieros. financieros. Todos estos instrument instrumentos os conforman conforman la actividad financiera del Estado. Ingresos públicos
Los ingresos públicos, o sea, las fuentes de financiamiento más importantes para el Estado son: -
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-
Impuestos: Impuestos: Prestaciones de carácter obligatorio y legal que el Estado percibe en dinero dinero y que los contribuyentes contribuyentes satisfacen satisfacen sin percibir una retribuci retribución ón directa. directa. Indirecta Indirectamente mente se verán beneficiados beneficiados con la seguridad seguridad pública, la justicia justicia,, un sistema legislativo, etc. Empréstitos: Son ingresos que el Estado percibe con cargo de devolución en un cierto plazo y con ciertos ciertos intereses. Los empréstitos pueden obtenerse obtenerse dentro del país o en el extranjero. Las empresas del Estado: Pueden proporcionar al Estado ingresos, pero también demandan gastos, cuando sus ejercicios financieros arrojan pérdidas y cuando sus operaciones hacen necesario aumentos de capital.
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Los ingresos del Estado se clasifican: Extracontractuales: - Impuestos, - Contribuciones - Multas - Intereses penales, - Indemnización, - Confiscación - Comisos, - Herencias - Reajustes. - Emisión. Contractuales: Son los ingresos cuyo origen está en un acuerdo de voluntades voluntades entre el Estado y el erogante. Por ejemplo las donaciones que se hacen al Estado para la ejecución de obras públicas. También lo son los empréstitos, que exigen una autorización autorización legal. Derivados del dominio: Son principalmente las utilidades o dividendos percibidos por el Estado provenientes de sus empresas.
Los ingresos más importantes son sin lugar a dudas los impuestos, impuestos, erogaciones en dinero efectivo exigidas por el Estado, en virtud de la ley, sin contraprestación a favor del que las paga. Las contribuci contribuciones ones Son Son tamb tambié ién n erog erogac acio ione nes s obli obliga gato tori rias as,, pero pero supo supone ne que que el contribuyen contribuyente te está obteniendo obteniendo una prestación prestación (contribuci (contribución ón para el pago de la pavimentación pavimentación de una calle o camino, que grava las propiedades a acceden a dicha vía). La multa multa,, es una una sanc sanció ión n de cará caráct cter er pecu pecuni niar ario io con con la que que se cast castig igan an cier cierta tas s infracciones.
Intereses penales Es la sanción que se origina origina por el atraso en el pago de una obligación pecuniaria con el Fisco. Las indemnizaciones Son ingresos eventuales que el Estado percibe como reparación por un daño experimentado experimentado en el patrimonio patrimonio fiscal. fiscal. Su pago debe ser ordenado por sentencia sentencia judicial. La confiscación Es la transferencia gratuita al Estado de la propiedad de un bien. Por ejemplo artículo 19 Nº7 de la Constitución. La expropiación Es también la transferencia al Estado de la propiedad de un bien, pero suje sujeta ta a inde indemn mniz izac ació ión. n. La gara garant ntía ía de la prop propie ieda dad d es un dere derech cho o fund fundam amen enta tall que que la Constitución asegura. El comiso Es la adquisición por el Estado sin indemnización del instrumento de un delito, como el arma empleada por un delincuente, especies adulteradas, contrabando, etc. Herencia Es la adquisición por el Estado de los bienes que forman la herencia vacante, que es aquella que carece de heredero legal. Reajustes Es la rest restit ituc ució ión n a su valo valorr orig origin inal al del del mont monto o de un ingr ingres eso o que que ha
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experimentado deterioro por pérdida del valor adquisitivo del dinero.
Funciones del Sistema Tributario
1) Función Fi F iscal: El sistem sistema a tribut tributari ario o tiene tiene que ser capaz capaz de provee proveerr al Estado Estado los recursos que le permitan financiar el gasto público.
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Función Ec Económica y fi financiera: Se expresa:
a) En la protección a la industria nacional por medio de la imposición de tributos a la importación de determinados productos. b) Fomento a las exportaciones, mediante la liberalización de impuestos a los productos de exportación como asimismo, a la importación de insumos necesarios para la producción. c) Atracción de capitales extranjeros: Mediante el ofrecimiento de franquicias especiales a la internación de capitales extranjeros. d) Utilizaci Utilización ón de los tributos tributos como instrumen instrumentos tos de política política económica, económica, mediante mediante su influencia en los factores de producción, inversión, ahorro y consumo. 3)
Función Social: El sistema tributario le permite al Estado extraer recursos financieros de las economías poderosas, para efectos de que a través de un adecuado sistema de redistribución se focalice el gasto en los sectores marginados. (sin embargo en la práctica los que pagan más impuestos son la clase media y no precisamente los que tienen más)
Clasificación de los Impuestos Existen varias clasificaciones de los impuestos: Ordinaria Ordinarias s y extraordi extraordinaria narias s: Los impuest impuestos os ordina ordinario rios s tiene tienen n caráct carácter er perman permanent ente. e. Los extraordinarios se establecen para hacer frente a necesidades extraordinarias y son por un plazo determinado. Internos y Externos. Los impuestos internos son aquellos que se originan en actividades que se realizan realizan dentro del país. Los externos externos son los que tienen su origen en la importación importación de bienes bienes desde el extranjero. Fiscales y Municipales. Los impuestos internos pueden ser fiscales o municipales, teniendo en cuenta el ente que percibe el ingreso. Directos Directos e Indirecto Indirectos. s. Los impues impuestos tos direct directos os se determ determina inan n con relaci relación ón a cada cada person persona a aplicándose normas de carácter general. general. La carga económica recae directamente directamente en la persona a quien se ha querido gravar, gravar, y no no en otra. otra. No opera la traslación. traslación. Gravan los los ingresos (impuesto sobre la renta) o la tenencia de bienes (como la contribución contribución a los bienes raíces). Están vinculados a la capacidad de pago de las personas. Los impuestos impuestos indirectos indirectos afecta afectan n a ciert ciertos os actos actos jurídi jurídicos cos con indep independ endenc encia ia de la capacidad de pago del contribuyente (el impuesto al valor agregado se origina en el acto de la compraventa de bienes.) Los impuestos directos tienden a satisfacer la aspiración a la justicia en cuanto el que
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puede más paga más. A través del impuesto impuesto directo se hace discriminación discriminación entre las personas, lo que no implica discriminación arbitraria, sino conforme a normas generales que afectarán a todos aquellos que se encuentran en la situación que la ley toma como base para definir el gravamen. El impu impues esto to indi indire rect cto, o, por por su part parte, e, no toma toma en cons consid ider erac ació ión n la capa capaci cida dad d del del contribuyente. La ventaja práctica de los impuestos indirectos es que con tasas relativamente bajas permiten recaudar grandes sumas. Esto ha llevado a que sean los de mayor incidencia Reales Reales y Personales Personales.. La materia imponible en el caso de los impuestos reales es un hecho objetivo: el avalúo fiscal del predio en la contribución de bienes raíces; el monto de la compraventa en el caso del IVA. Los impuestos personales toman en cuenta la situación de las personas como en el impuesto global complementario o el impuesto a las herencias.1 Impuestos fijos, proporcionales y progresivos. progresivos. El impuesto fijo es un tributo que recae por igual sobre todos los contribuyentes, es un monto fijo de dinero. Por ej. El impuesto que grava a los cheques. El impuesto proporcional corresponde a un porcentaje fijo, cualquiera sea la base imponible, que se aplica sobre el hecho gravado: el ingreso, el avalúo al predio, etc. Caso típico: el IVA con su tasa del 19% de la base imponible. El impuesto progresivo es aquel en que la tasa aumenta a medida que aumenta la base imponible imponible.. Los casos más caracterís característicos ticos son el impuesto global complement complementario ario y el impuesto impuesto único al trabajo. En general la tendencia es que los impuestos indirectos sean proporcionales y los directos sean progresivos. Los impuestos directos, personales y progresivos reflejan el objeto de justicia en materia tributaria.
Efectos económicos de los impuestos 1)
Efectos sobre la producción
Los impuestos constituyen una importante herramienta de política fiscal para el Gobierno en relación relación a la producción. producción. Mediante Mediante el alza o disminuci disminución ón de las tasas impositiv impositivas, as, es posible mantener la economía cerca de su nivel potencial de producción, impidiendo que ésta disminuya o aumente más allá de los niveles deseables. Así, el Gobierno puede aumentar los impuestos impuestos para enfrentar una etapa expansiva de la la economía, economía, provocando provocando una disminución disminución del consumo y producción producción o, por el contrario contrario,, puede enfrentar una etapa recesiva disminuyendo las tasas impositivas, con el consiguiente aumento del consumo y de la producción.
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Estí Estímu mulo lo o dese desest stím ímul ulo o a acti activi vida dade des s o regi region ones es
En la tarea de estimular o desestimular el desarrollo de ciertas actividades y zonas del país, el Gobierno encuentra en los impuestos un instrumento de gran eficacia, que le permite atraer 1
Tener en cuenta lo dicho sobre impuestos directos e indirectos.
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importantes cantidades de inversión privada a sectores sectores de la economía que que lo requieren. De este modo, modo, median mediante te el establ estableci ecimie miento nto de franqu franquici icias as tribut tributari arias as especi especiale ales s y ventaj ventajosa osas, s, los particulares estarán dispuestos a aportar sus recursos a aquellas áreas que el Estado quiera beneficiar.
El otorga otorgami mient ento o de exenci exencione ones s tribut tributari arias as de caráct carácter er region regional al o para para determ determina inadas das producciones se hace hace para inducir inducir la localización localización de empresas en las regiones regiones favorecidas o la producción de los rubros amparados tributariamente.
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Redistribución de del in ingreso
Los impuestos, finalmente, cumplen un importante rol en materia de redistribución del ingreso, ingreso, en el campo del gasto social. social. Sin embargo, embargo, no cualquier impuesto impuesto resulta resulta eficaz en el logro de este objetivo, sino sólo aquellos que no guardan la misma estructura con la distribución de la renta. En este sentido, sentido, lo más importante importante son los impuestos impuestos directos, directos, los personales personales y los progresivos. En este este punto, punto, se da entre entre los economis economistas tas una discusió discusión n bizant bizantina ina,, pero pero de gran gran relevancia práctica. Ocurre que el objetivo objetivo de la redistribución se puede puede alcanzar sin necesidad de recurrir a un aumento de los impuestos, produciéndose como simple consecuencia del aumento del producto. En efecto, a medida medida que aumenta el producto, producto, aumenta el ingreso ingreso nacional, aumentan los salarios y aumenta la renta de las personas. Si por el contrario, se aumenta los impuestos, el crecimiento del producto se ve afectado, lo que significa que la torta a repartir sea menor, aun cuando esté repartida más equitativamente. Efectos inmediatos y de largo plazo. Los impuestos tienen efectos económicos inmediatos y efectos de largo plazo. Los efectos efectos inmediatos son los que se produc producen en a nivel nivel microe microecon conómi ómico, co, son los siguientes: a) Efecto-ingreso Los impuestos directos disminuyen la renta del contribuyente y aumentan la restricción de su presupuesto. A mayor renta renta menor efecto de la restricción. El impuesto directo también puede afectar la parte del ingreso destinada a ahorro. b) Efecto-sustitución. Los impuestos impuestos indirectos indirectos afectan afectan al consumo en cuanto aumentan aumentan el precio del bien. El aumento de precio provoca sustituciones en el consumo a lo menos en forma temporal. La demanda de bienes de primera necesidad tiende a ser inelástica ( o sea no es muy afectada por la variación del precio) y en consecuencia es menos afectada por los impuestos indirectos que la demanda de bienes prescindibles. Lo anterior lleva a la conclusión de que al aplicarse impuestos indirectos deberán gravarse todos todos los bienes bienes,, inclus incluso o los de primera primera necesida necesidad. d. Una Una tasa tasa baja baja permit permitirá irá una mayor reca recaud udac ació ión n que que una una tasa tasa más más elev elevad ada a que, que, al grav gravar ar bien bienes es pres presci cind ndib ible les, s, orig origin inar ará á
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desplazamientos de la demanda, la que se verá disminuida. Un enfoque social lleva a gravar con tasas altas los bienes considerados suntuarios, lo que no sólo tiene un efecto efecto como el señalado sino sino también estimula la evasión. evasión. c) Efecto-incentivo. Efecto-incentivo. El contribuyente que ve disminuir su ingreso a causa de un impuesto sobre la renta, según algunos autores, aumenta sus horas de trabajo para mantener su ingreso. d) Efecto-bienestar . Es la modificación global en el bienestar del contribuyente por la disminución de renta y cambio de sus hábitos de consumo. Los efectos a largo plazo o a nivel macroeconómico se producen en el consumo y ahorro y en la asignación de los recursos (a nivel empresas). empresas). Son los siguientes:
a) Efectos sobre consumo y ahorro. El efecto sobre el consumo son los cambios que la tributación origina en el consumo en el seno de la familia. b) Efecto en la empresa. El efecto sobre los productos y los recursos se aprecia en las empresas que deberían modificar su demanda de recursos y su oferta de bienes como consecuencia de las condiciones que se crean en el mercado a causa de la introducción de nuevos impuestos.
El gasto público
El gasto público es la aplicación por el Estado de recursos económicos destinados a cumplir con los fines que éste debe atender. Estos fines son variados y aumentan de acuerdo a las funciones que se asignan al Estado según el pensamiento dominante en las distintas distintas épocas. Hubo un cambio sustancial a partir de la década de los 40 con el auge del pensamiento de Keynes.
Gasto público y gasto fiscal Cuando se habla de gasto del Estado Estado generalmente se habla del gasto fiscal. Esta es una visión restringida. El gasto fiscal, como gasto público, corresponde al gasto del gobierno central, que es el que figura en la Ley de Presupuestos y gasto del resto del sector público corresponde al gasto de las municipalidades, empresas públicas e instituciones financieras del Estado. Clasificación del gasto público Esta clasificación tiene importancia en cuanto a que las normas sobre el presupuesto fiscal tienen una base constitucional y constituyen la parte más visible del gasto público, aunque la importancia del gasto extrapresupuestario es grande. El gasto público tiene tiene una clasificación financiera financiera atendiendo a si su realización origina origina o no ingresos. Según ello se divide en: - Gasto no rentable, y - Gasto rentable.
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El gasto no rentable se divide en: - Gasto de operación o explotación: ♦ Gasto de personal ♦ Gastos de adquisición de bienes y servicios. - Gastos de transferencia: Subvenciones ♦
Servicios de la deuda pública.
Los gastos rentables son: - Inversiones en empresas públicas y semipúblicas, y - Préstamos directos del Estado. Los gastos gastos se realiz realizan an a través través de servic servicios ios públicos públicos y se organi organizan zan a parti partirr de los ministeri ministerios os o del gobierno gobierno regional. regional. También ambién pueden prestarse prestarse a través través de entes autónomos autónomos o descentralizados como el Servicio Nacional de Salud o la Superintendencia de Seguridad Social. absoluta o parcial parcial . Es parcial La no rentabilidad (gratuidad) puede ser absoluta parcial cuando cuando el Estado Estado recupera sólo una parte del gasto, como cuando se hacen cobros por atención médica que en ciertos casos sólo tienen como finalidad moderar la demanda.
Los gastos gastos de operación son aquellos que demanda demanda el funcionami funcionamiento ento del servicio. servicio. Pueden ser gastos de personal, sobre el cual existen controles controles especiales; y gastos de adquisición (que incluyen desde la la luz eléctrica eléctrica a los equipos de de computación). Los gastos de transferencia son aquello aquellos s en que el Estad Estado o entreg entrega a los recurs recursos os sin recibir recibir nada en cambio cambio.. Son las subvenciones (como los subsidios de vivienda o forestación) y el servicio de la deuda pública, o sea de la deuda del Estado. Los gastos rentables son gastos destinados destinados a originar ingresos. Es el caso de la inversión en empresas (públicas o semipúblicas) y los préstamos. Efectos económicos del gasto público
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Efectos sobre el ahorro y el consumo
La política del gasto público tiene gran incidencia en la primera y fundamental cuestión que se plantea en en presencia de cualquier ingreso: ingreso: el objeto al que será destinado. Sabemos que todo ingreso debe destinarse destinarse a consumo consumo o ahorro. ahorro. Esto también también se aplica en el caso caso del Estado. Estado. La política de gasto que se aplique derivará recursos hacia el consumo o hacia ahorro que, en este caso, es coetáneo con la inversión. Los gastos de inversión del Estado pueden consistir en: Inversión real, que es la inversión en obras de infraestructura o en la formación del capital de las empresas públicas y servicios descentralizados. Inversión financiera, es aquella en que el Estado suscribe parte del capital de una empresa constituida como sociedad anónima y los préstamos que el Estado puede hacer. Transferencia del capital, es el aporte del capital que el Estado hace a empresas del Estado o instituciones anónimas como la Corporación de Fomento.
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El gobierno participa en el gasto de la economía, tanto a través del gasto del consumo como de gasto de inversión. inversión. Cuando el Gobierno aumenta aumenta de un año a otro su gasto, por sobre el aumento que experimente el producto se produce una tendencia inflacionaria.
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Gasto público de inversión
El gasto público de inversión produce en la economía el efecto del multiplicador de la inversión. Esto significa que cada peso que el Estado Estado invierta conlleva un aumento aumento en el producto mayor a ese ese peso. ¿Cuántas veces mayor? Eso dependerá del multiplicador, multiplicador, por la propensión marginal al consumo, es decir, mientras mayores sean los recursos que se destinan a consumo, mayor será el efecto que el gasto de capital generará en el producto. Lo anteri anterior or nos puede puede conduc conducir ir a la conclu conclusió sión n de que el crecim crecimien iento to económ económico ico es fácilmente alcanzable a través del incremento indiscriminado indiscriminado del gasto público. público. Sin embargo, es necesario tener presentes en este análisis dos elementos de suma importancia, que nos previenen frente a esta hipótesis. -
Para que el gasto signifique un crecimiento del producto, es indispensable que se destine a factores productivos productivos desempleados. desempleados. Es decir, decir, el efecto multiplicador multiplicador del gasto no puede tener lugar en una economía en pleno empleo ni tampoco cuando no se focaliza en recursos ociosos.
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El gasto público se financia casi por completo a través de los impuestos. El aumento de las las tasa tasas s impo imposi siti tiva vas s sign signif ific ica a una una dism dismin inuc ució ión n de la inve invers rsió ión n priv privad ada a y una una desaceleración en el ritmo ritmo de crecimiento de la economía. economía. Por lo tanto, aparece aparece como más acertado alcanzar un aumento del producto a través de incentivos a la inversión privada que por vía del aumento del gasto público, que ya trae aparejado un freno al crecimiento por ser menor su efecto multiplicador. multiplicador.
Estabilizadores económicos La economía es un conjunto de procesos que no sólo presenta movimientos entre sí (como se ha visto en los flujos circulares) sino están integrados en una tendencia general de crecimiento: aumenta la demanda por bienes (crecimiento demográfico y aspiraciones a un mejor nivel de vida) y aumenta la oferta oferta de bienes (bienes (bienes nuevos o bienes bienes antiguos antiguos que se producen producen en mayor cantidad.) La modificación en la oferta y en la demanda de bienes no es paralela sino fluctuante, obedece a ciclos. En ocasiones la la demanda por bienes bienes (ingresos) aumenta aumenta más que la oferta. En ese caso se origina inflación: alza general de los precios. Los econom economist istas as han acuñad acuñado o el concep concepto to de PNB PNB potencial para para referi referirse rse a aquel aquel producto que la economía puede lograr sin incurrir en inflación. A la la inversa, hay situaciones en que la demanda demanda por bienes es insuficiente. insuficiente. Los ingresos de las personas personas no se transforman transforman en demanda: demanda: las tiendas tiendas y fábricas fábricas ven disminui disminuirr sus ventas. Es la fase depresiva de un ciclo económico. El nivel de empleo en la economía es parte de este proceso: cuando aumenta la oferta y la demanda por bienes, el desempleo disminuye; cuando la demanda es insuficiente el crecimiento de la economía disminuye o se detiene, crece la cesantía y disminuye la tendencia al alza de los precios. Las políticas políticas económicas económicas tratan tratan de lograr crecimiento crecimientos s sin inflación inflación (o con la más baja
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posible) y sin desocupación (aunque hay un llamado desempleo natural que es un desempleo normal por debajo del cual también se producen efectos inflacionarios) Los impuestos y el gasto público producen efectos en el sentido de atenuar estos desequilibrios entre la oferta y la demanda agregadas y lograr crecimiento con la menor inflación y el menor desempleo posible. Hay Hay dos dos for formas mas como como actú actúa a la polí políti tica ca fisc fiscal al:: a trav través és de los estabilizadores automáticos, automáticos, o por medio de políticas discrecionales . de políticas discrecionales. Los estabilizadores automáticos son cualquier hecho del sistema económico que automáticamente tienden a reducir la fuerza de las recesiones y/o la fuerza de los ascensos de la demanda, sin que sean necesarios cambios en las políticas económicas. Estos son: a) La progresividad en la carga tributaria tributaria.. El impuesto progresivo es aquel cuya cuya tasa aumenta a medida que aumenta la base imponible. El efecto estabilizador consiste en que a medida que aumenta el ingreso, el Estado percibe una cuota mayor de él. Si las rentas bajan, la carga tributaria es proporcionalmente menor. menor. b) Seguro de desempleo. Es un seguro de carácter obligatorio que existe en países como los Estados Unidos y Chile que permite, bajo ciertas condiciones, que el desempleado reemplace su sueldo por un subsidio de cesantía. Desde un punto de vista económico el seguro de desempleo evita en una cierta medida la disminución de la demanda que originaría la falta de ingresos del desempleado.2
Los estabilizadores automáticos no son capaces de contrarrestar las variaciones del ciclo económico. Los efectos de los estabilizadores son difíciles de establecer en dimensión y en cuanto al tiempo en que surten sus efectos. Las políticas discrecionales, discrecionales , constituyen medidas que los gobiernos pueden impulsar para suplir las insuficiencias de los estabilizadores automáticos. Las políticas discrecionales consisten en: - Ejecución de obras públicas públicas.. Se objeta que la preparación y puesta en ejecución de obras públicas demanda un plazo que es incompatible con la urgencia con que habría que hacer frente a una situación recesiva. Creación de empleos empleos públicos públicos.. En Estados Unidos se aplicó para hacer frente a la recesión de 1975 y dio trabajo a setecientos mil adultos y un millón de adolescentes.3 2
Hay que tener en cuenta que este seguro presenta inconvenientes. inconvenientes. Cuando es de cargo del gobierno aumenta el gasto público que llega a límites de déficit. Cuando es de cargo de empleadores o trabajadores se convierte convierte en un impuesto al trabajo que encarece la contratación contratación y dificulta dificulta la creación de empleos nuevos. Desde este punto de vista sacrificar a los desempleados en favor de quienes ya tienen empleo. Por tal razón en Chile existe un régimen mixto, con aportes del Estado, de los empleadores y de los trabajadores. 3
En situac situacion iones es semeja semejante ntess en Chile, Chile, con el aument aumento o del desemple desempleo o poster posterior ior a la crisis crisis de 1975 1975 se establecieron sistemas de ayuda social llamada PEM y POJH que no tenían el carácter de empleos estables y
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Aument Aumento o de los gastos gastos sociales sociales.. El financ financiam iamien iento to de progra programas mas de ayuda social social conduce al resultado de aumentar los ingresos, sin la dificultad de ponerle término que representa la creación de empleos.
Modificaci Modificación ón de los impuestos impuestos que gravan gravan las renta rentas. s. En princi principio pio el aumento aumento de impuestos permite disminuir el gasto cuando hay presiones inflacionarias; y la baja de impuestos libera rentas en poder de los contribuyentes si hay una situación recesiva. Lo expuesto acerca de los estabilizadores automáticos y las políticas discrecionales deben examinarse dentro de la óptica de que se trata de políticas de políticas de carácter Keynesiano. Para Para los moneta monetaris ristas tas la polí políti tica ca fisc fiscal al no es capa capaz z de cont contra rarr rres esta tarr los los cicl ciclos os económicos. Además la aplicación aplicación práctica del pensamiento pensamiento Keynesiano llevó a incrementos de gasto público que resultaron incompatibles con el crecimiento de la economía. Los monetaristas creen en la eficacia del control de la cantidad de dinero (política monetaria) para hacer frente a los desequilibrios económicos. En la década de los 80 adquir adquirier ieron on nuevo nuevo auge auge las las ideas ideas del gasto fiscal fiscal reduci reducido, do, eliminación del déficit déficit fiscal y control de la la inflación. El crecimiento crecimiento económico pasó a buscarse a través de incentivar a las empresas reduciendo tanto los impuestos que las afectaban como las regulaciones de que eran objeto.4 Déficit y superávit como instrumentos de políticas fiscal Empecemos por precisar que precisar que déficit fiscal es el exceso de gastos sobre los ingresos. Superávit es el resultado inverso. El déficit desde un punto de vista económico puede ser estructural ser estructural o cíclico. Déficit estructural es el que proviene de que los ingresos fueron (conscientemente o por error) aprobado por sobre los gasto. Déficit cíclico es una consecuencia de la etapa depresiva del ciclo económico: disminuye la actividad económica, baja el rendimiento tributario y el Estado debe incurrir en gastos extraordinarios para hacer frente al desempleo. El défi défici citt estr estruc uctu tura rall exig exige e un fina financ ncia iami mien ento to.. 5 empréstitos o de emisión.
Pued Puede e ser ser a trav través és de impuestos,
a) Si se aplican más impuestos directos afectarán la capacidad de ahorro (ya que los impuestos directos se aplicarán a los contribuyentes de ingresos más altos que son los que pueden ahorrar). Si se aplica a los impuestos indirectos aumentará el precio de los bienes y disminuirá la capacidad de demanda de la población. b) Si el Estado contrata empréstitos (por ejemplo, emite bonos) de acuerdo con el principio del multiplicador, multiplicador, la demanda demanda agregada aumentará aumentará más que el gasto. Sin embargo, el aumento de demanda afectará el mercado financiero y aumentarán los intereses. c) Si el Estado tiene la posibilidad de emitir dinero para financiar su gasto, producirá inflación y obtendrá el ingreso necesario por la vía de emisiones inorgánicas, es decir, es gasto es financiado con préstamos del Banco Central, produciéndose un desequilibrio entre el flujo real (de bienes y que contribuyeron a atenuar las consecuencias de la cesantía Políticas de oferta. 5 Hay algunos autores que señalan que el sistema de cambio fijo también puede obtenerse este resultado a través de la disminución disminución de las reservas, pero en definitiva es una cuestión cuestión de emisión. 4
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servicios) y el flujo monetario (dinero).
El déficit cíclico, cíclico , o sea el que es producto del ciclo económico, permite aumentar la demanda y no expulsa ninguna inversión inversión ya que hay disminución disminución de las inversiones. inversiones. Sin embargo, ningún economista ha recomendado que los déficit cíclicos sean solucionados a base de la emisión monetaria. monetaria. Las posibilidad posibilidades es de nuevos impuestos impuestos o de crédito crédito para solventar solventar el déficit déficit son por cierto limitadas. En la práctica el problema más grave ha consistido en que esta diferencia entre déficit estructur estructural al y déficit déficit cíclico cíclico no ha sido tenida tenida en considerac consideración. ión. Las consecuenci consecuencias as han sido inflacionarias. El superávit plantea superávit plantea un problema diferente que debe observarse en dos etapas. La primera es el momento momento en que el Fisco percibe percibe los ingresos. ingresos. Según Según la estructura estructura tributaria los ingresos del Estado estarán reduciendo la capacidad de demanda de las personas o su capacidad de ahorro. Si se trata de impuestos indirectos indirectos afectarán a la capacidad capacidad de demanda y si se trata de impuestos directos a la capacidad de ahorro. Si se disminuye la carga tributaria se vería favorecido el sector de la demanda o el sector de la inversión privada. privada. Según de los impuestos de que se trate. La segunda etapa es la utilización utilización del superávit por el Estado. Estado. El superávit es ahorro. El Estado puede destinarlo a inversión, caso en el cual contribuirá al crecimiento de la economía; o puede puede destin destinarl arlo o a consum consumo o 6 contri contribuy buyend endo o al bienes bienestar tar actual actual de quiene quienes s percib perciban an los respectivos ingresos. El equilibrio anual del presupuesto fue considerado por los economistas Keynesianos como una “trampa” “trampa” de la política política fiscal. Cuando Cuando la economía economía está en recesión, recesión, los ingresos ingresos tributarios tributarios disminuyen. La alternativa para lograr equilibrio equilibrio fiscal es, en esa circunstancia, circunstancia, disminuir el gasto gasto o aument aumentar ar los impues impuestos tos.. Estas Estas medidas medidas empeor empeoran an la recesión recesión,, según según la experien experiencia cia del Pres Presid iden ente te Hoov Hoover er en los los Esta Estado dos s Unid Unidos os fren frente te a la crisis crisis del año año 29. 29. Surg Surgió ió de ahí ahí el pensamiento de Keynes de que lo que había que lograr era el equilibrio de la economía (pleno empleo y estabilidad del precio) y no el equilibrio equilibrio del presupuesto propiamente propiamente tal. Prevaleció la idea de equilibrar el presupuesto dentro del ciclo económico y no dentro de un año calendario, que corresponde a un resabio de la economía agraria En América Latina la doctrina del “déficit spending”, que acepta los déficit fiscales como elemento útil en los casos de crisis económica, ha sido causa de graves inflaciones. Hay que tener conciencia de este hecho y admitir que la supremacía del gasto debe aceptarse limitadamente. Por eso es una cuestión de tino político y no de reglas económicas.
Ingreso y gasto del Estado en Chile
Principios de la tributación El régimen tributario tiene efecto sobre el patrimonio de los contribuyentes y también lo tiene tiene sobre la economía. De ahí que la aplicació aplicación n de impuestos impuestos haya generado generado un conjunto de principios de antigua elaboración. Los principios básicos que rigen el régimen tributario son: 6
salarios, beneficios sociales, etc.
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a) Legalidad. Legalidad. No hay impuesto impuesto sin ley que lo establezca establezca7. Los impuestos son de derecho estricto, no se presumen, no se aplican por analogía. Este principio se traduce en la máxima de que no puede haber tributo sin ley previa y expresa que lo establezca (nullum tributum sine lege).
La iniciativa en materia tributaria corresponde al Presidente de la República y las leyes respectivas deben tener a la Cámara de Diputados como cámara de origen.8 b) Igualdad. La aplicación de un impuesto debe ser igual para todos los que se encuentran en idéntica situación9. Por tanto, la igualdad en materia tributaria se expresa no en que todos paguen nominalme nominalmente nte lo mismo, mismo, sino que frente frente a situacion situaciones es idénticas idénticas el legislado legisladorr imponga imponga un mismo mismo tratamiento, para lo cual es condición que el legislador atienda a las particulares situaciones de los agentes económicos en la sociedad c) No discri discrimin minaci ación ón arbitr arbitrari aria a o princi principio pio de genera generalid lidad. ad. Es la prohib prohibici ición ón de hacer hacer diferencias arbitrarias arbitrarias que es consecuencia del principio de igualdad. Este principio nos dice que verificados los supuestos exigidos por la ley para que una persona se constituya como sujeto pasivo pasivo de la obliga obligació ción n tribut tributari aria, a, queda queda coloca colocado do en dicha dicha calida calidad, d, sin poder poder librar librarse se del cumplimie cumplimiento nto de dicha obligación obligación a menos que el legislado legisladorr hubiese establecido establecido un beneficio beneficio tributario que importe quedar liberado o eximido de su cumplimiento. (exenciones). d) Equida Equidad d o princi principio pio de protecc protección ión de la propieda propiedad. d. Los impues impuestos tos no pueden pueden ser 10 manifiesta manifiestament mente e injustos injustos o desproporc desproporcionad ionados os . Los Los impue impuest stos os podrí podrían an tene tenerr carác carácte ter r exprop expropiat iatori orios, os, caso caso en el cual cual sería serían n incons inconstit tituci uciona onales les,, lo que daría daría lugar lugar al recurs recurso o de inaplicabilidad por inconstitucionalidad1112. e) Ingreso Ingreso a fondos fondos generale generales. s. En principio el rendimiento de todos los impuestos debe ir al fondo común común representado representado por los ingresos ingresos generales generales de la nación con cargo a los cuales se 13 financia el presupuesto . Esta norma vino a restringir restringir la práctica común de asignar el rendimiento de los impuestos a objetivos determinados, producto generalmente del acuerdo de intereses entre grupos grupos locales pero que, en definitiva, definitiva, impedían impedían la asignación asignación de los recursos recursos a necesidades necesidades definidas prioritariamente. Sin embargo, la Constitución acepta la asignación a fines específicos ligados a la defensa nacional o que recaigan sobre actividades de clara identificación local o regional. f) Igualdad Igualdad de las partes partes o principio principio de protección protección jurisdicci jurisdiccional. onal. El sujeto sujeto activo activo del impuesto, el Estado, tiene manifiestamente mayor poder que cualquier contribuyente. La ley dispone, sin embargo, que en este caso se establezca un principio de igualdad, que supone que los conflictos relativos a los impuestos sean resueltos por tribunales independientes. La especialización de los asuntos tributarios ha llevado a diversas soluciones que van desde la resolución por organismos de carácter administrativo que actúan sujetos a ciertas normas de imparcialidad; solución por los tribunales de justicia; y un régimen mixto, con una primera instan instancia cia especi especiali alizad zada a de caráct carácter er admini administr strati ativo vo y una segund segunda a instan instancia cia a cargo cargo de los tribunales ordinarios. Este es el principio que consagra nuestra legislación. legislación. 7
Artículo 62 Nº14 y 62 inciso 4º y Nº1 Const. Art, 62 inc.2º de la Const. 9 Art. 19 Nº20 inc. 1º Const. 10 Art. 19 Nº20 inc. 2º Const. 11 Art. 82 de la Const. 12 Art. 80 de la Cont. 13 Art, 19 Nº20 Cont. 8
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Gasto fiscal-El presupuesto fiscal Ya se ha dicho que el gasto fiscal es sólo parte del gasto público. El gasto fiscal se registra en el Presupuesto Fiscal y corresponde a lo que también se denomina denomina Gobierno Gobierno Central, Central, que incluye incluye instituc instituciones iones centraliza centralizadas, das, entidades entidades autónomas autónomas e instituciones descentralizadas. descentralizadas. No incluye las Municipalidades Municipalidades ni las empresas estatales.14
Regulación jurídica del gasto fiscal El gast gasto o fisc fiscal al se cont contie iene ne en el pres presup upue uest sto o fisc fiscal al que que está está suje sujeto to a norm normas as constitucionales y a normas que tienen tienen su origen en la ley. ley. El presupuesto es un programa programa para las actividades actividades del Estado Estado en un año, con un cálculo cálculo de los ingresos ingresos que permitirán permitirán atender atender los gastos que ese programa irrogue. Normas constitucionales 1) Legalidad. El presupuesto fiscal consiste en una ley cuya iniciativa y tramitación están regulados por la Constitución.15 2) Tramitación. República.16
El presupu presupuest esto o fiscal fiscal es de inicia iniciativ tiva a exclus exclusiva iva del Presid President ente e de la
El mensaje respectivo respectivo tiene como origen origen la Cámara de Diputados. Diputados.17 El proyecto debe ser enviado al Congreso a lo menos con tres meses de anterioridad a la fecha en que debe empezar a regir.18 El ejercicio presupuestario corresponde al año calendario (norma de origen legal). Vencido el año presupuestario, los ingresos pendientes pasan a ser entradas del nuevo presup presupues uesto to y los gastos no ejecut ejecutado ados s deben deben efectu efectuars arse e con cargo cargo a los ítems del nuevo nuevo presupuesto. (Principio de gestión). El Congreso debe despachar el proyecto de presupuesto en el plazo de 60 días desde su presentación.19 Si el Congreso Congreso no aprueba el presupuest presupuesto o dentro del plazo de 60 días indicado, indicado, rige automáticamente el proyecto del Presidente de la República. 3) Equilibrio d e in ingresos y gastos. equilibrio entre ingresos y egresos.20
La Constitución tiende a que el presupuesto tenga
Para estos efectos, habida cuenta de la experiencia histórica, las facultades del Congreso 14
financieras y no financieras. Art. 60 y 64 Const. 16 Art. 62 inc.3º 17 Art. 62 inc.2º 18 Art. 64 19 Art. 64 20 Art. 64 inc.2º y siguientes. 15
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son limitadas: En cuanto a los ingresos, el Congreso no puede aumentar ni disminuir su estimación. Esta es una facultad que corresponde al Presidente de la República. 4) En cua cuanto al cu cumplimiento del del pre presupuesto, la Constitución de 1925 exigía que el President Presidente e de la República República rindiera rindiera anualmente anualmente una cuenta. cuenta. En la práctica práctica se entendió entendió que se cumplía con este trámite en el mensaje con que se da comienzo al período ordinario de Sesiones del Congreso de cada año. La Constitución de 1980 no mantiene este trámite, sin embargo, en la misma oportunidad el Presidente de la República sigue dando cuenta a la ciudadanía de su gestión. El cumpli cumplimie miento nto del presu presupue puesto sto es contro controlad lado, o, en primer primer términ término o por la Contra Contralor loría ía Gene Genera rall de la Repú Repúbl blic ica a y tamb tambié ién n por por la Cáma Cámara ra de Dipu Diputa tado dos s a trav través és de su facu facult ltad ad fiscalizadora, pudiéndose llegar a acusaciones constitucionales.
Normas legales 21 1) Unidad del pr presupuesto.22 El total de los ingresos y gastos del Fisco está contenido en un solo presupuesto que, como hemos dicho, dicho, no contiene contiene todo el gasto gasto del Estado. Estado. Para situaciones situaciones excepcionales pueden elaborarse presupuestos extraordinarios y especiales que se incorporan al presupuesto general. 2) Universalidad de los ingresos.23 Todas las entradas del Fisco integran un fondo común para la atención del cualquier gasto. Este Este prin princi cipi pio o perm permit ite e aten atende derr los los gast gastos os segú según n las las prio priori rida dade des s que que cada cada año año se establecen establecen.. Se opone al principio principio de afectación afectación de impuestos impuestos a fines específi específicos cos que creaba verdaderas verdaderas “parcelas” “parcelas” en el presupuest presupuesto o fiscal, fiscal, que obedecían más a convenienc conveniencias ias políticas políticas circunstanciales que a las conveniencias nacionales. 3)
Especialidad de los gastos.24
Exige que los gastos sean especificados en el presupuesto a través de partidas y de ítems. Impli Implica ca una cierta cierta rigide rigidez z en el presup presupues uesto, to, pero se ha llegad llegado o a ella ella como como un medio medio de ordenación a través del cual es posible cumplir con con la legalidad del gasto. De esta manera hay una especificación bastante detallada de gastos 4)
Prelación del gasto.
Frente a la insuficiencia del ingreso se plantea la duda de que el gasto debería tener prelac prelación ión,, por correspo corresponde nderr a una necesidad necesidad que debe debe ser atendida atendida.. Nuestr Nuestra a legisl legislaci ación, ón, persiguiendo el orden financiero, consagra el principio opuesto. 5) Gastos de em emergencia. El principio de legalidad del gasto que exige que los gastos estén incluidos en un presupuesto aprobado legalmente tiene la excepción de los gastos de emergencia, destinados a atender calamidades públicas y otras circunstancias que señala el Nº22 del Art. 32 de la Constitución Política.
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D.L. 1263 de 1975, Orgánico de la Administración Financiera del Estado. Art. 21 DL 1263. 23 D.L. 1263 Art.4º. 24 D.L. 1263 Art.4,26. 22
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Estos gastos que evidentemente no están incluidos en el presupuesto requieren de un decreto supremo con la firma del Presidente de la República y de todos los Ministros de Estado y no pueden exceder del 2% de los gastos autorizados por la ley de presupuesto. Hay que tener en claro que el llamado “2% constitucional” no es una reserva disponible de recursos, sino una autorización legal para cuya ejecución material será necesario retirar recursos que se destinaban a otros fines. Financiamiento del gasto. gasto. Es un principio fundamental 6) fundamental que la ley ley (sea una ley general general o especial o la ley de presupuestos) no pueda considerar ningún gasto sin que se señalen las fuentes de financiamiento.25 Incluso el cálculo de rendimiento de los impuestos es de aprobación del Presidente de la República, quien puede disminuir gastos aprobados legalmente si considera que la fuente de financiamiento es insuficiente. De este modo, los gastos deben tener un financiamiento simultáneo con el ingreso, dentro del ejercicio anual. 7)
Control de la legalidad del gasto
Para hacer efectivo el principio de legalidad del gasto del Fisco, del sector fiscal autónomo y descentralizado que están incluidos en el presupuesto, presupuesto, están sujetos al control de la Contraloría Contraloría General de la República 8) Presupuesto por programas. La base del presupuesto presupuesto actual son divisiones que que se han generado políticamente en una larga tradición. tradición. Esta división no resulta resulta funcional cuando se trata de problemas problemas que deben abordarse abordarse a través través de varios varios ministerios ministerios y reparticione reparticiones. s. Por ejemplo, ejemplo, superar la contaminación en la ciudad de Santiago. El presupuesto por programa tiene por metodología definir objetivos en función de los cuales se asigna el gasto, más que a instituciones que son canales para la asignación de los recursos. Responsabilidad en el gasto público La evolución histórica del país ha dado lugar a una notoria tendencia a concentrar en el Presidente de la República la responsabilidad por la marcha financiera del Estado y por aspectos claves de la economía del país susceptibles de ser objeto de medidas legales. Las atribuciones del Presidente de la República en lo relativo al presupuesto fiscal se vieron incrementadas por diversas leyes. En el texto de la Constitución de 1980 estas tendencias tendencias se manifestaron con claridad no sólo en lo que se refiere a la responsabilidad del Presidente de la República República en lo relativo relativo al presupuesto presupuesto fiscal. El Art. Art. 32 Nº22 establece establece que es una atribución atribución especial del Presidente de la República cuidar de la recaudación de las rentas públicas y decretar su inversión con arreglo a la ley, facultándolo para efectuar pagos no autorizados por ley para atender necesidades impostergables derivadas de calamidades públicas, agresión exterior, exterior, etc. Asimismo, deberá tenerse en cuenta que el Art. 62 de la Constitución otorga iniciativa exclusiva al Presidente de la República en los proyectos de ley que tengan relación con la altera alteració ción n de la divisi división ón políti política ca admini administr strati ativa va del país país o con la admini administr straci ación ón financ financier iera a o presupuestaria del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuestos. Igualmente el Presidente de la República tiene iniciativa exclusiva para: 25
Art.,64 de la Constitución.
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- Imponer, Imponer, suprimir, suprimir, reducir o condonar tributos; tributos; - Crear nuevos servicios servicios públicos o empleos rentados, fiscales, semifiscales, autónomos autónomos de las empresas del Estado o municipales; - Contratar empréstitos empréstitos o celebrar cualquier otra clase de operaciones que puedan comprometer comprometer el crédito o la responsabilidad financiera del Estado, de las entidades semifiscales, autónomas o de las municipalidades; - Fijar Fijar, modificar modificar,, conceder conceder o aumentar aumentar remuneracione remuneraciones, s, jubilaci jubilaciones, ones, pensiones, pensiones, montepíos, montepíos, rentas y cualquiera otra clase de emolumentos, préstamos o beneficios al personal en servicio o en retiro retiro y a los benefici beneficiari arios os de montep montepíos íos,, en su caso, caso, de la admini administr straci ación ón públic pública a y demás demás organi organismo smos s y entida entidades des anteri anteriorm orment ente e señala señalados dos,, como como asimis asimismo mo fijar fijar las remune remunerac racion iones es mínimas de los trabajadores del sector privado, aumentar obligatoriamente sus remuneraciones y demás beneficios económicos o alterar las bases que sirvan para determinarlos; - Establecer las modalidades modalidades y procedimientos de la negociación negociación colectiva y determinar los casos en que no se podrá negociar; - Establecer o modificar modificar las normas sobre seguridad social o que incidan en ellas, tanto del sector sector público como del sector privado. El principio de concentrar la responsabilidad de la marcha financiera del Estado y de aspectos importantes de la política económica del país en el Presidente de la República encuentra una excepción en lo que se refiere a la política monetaria. En este aspecto aspecto la constitución constitución de 1980 marcó un cambio sustancial respecto de la experiencia que había existido hasta entonces en el país y representó también un cambio importante frente a la política monetaria que aún se sigue en la generalidad de los países del mundo. Al establecerse la autonomía autonomía del Banco Central se creó una separa separació ción n entre entre funcio funciones nes que se habían habían mezcla mezclado do con perjui perjuicio cio para para la estabi estabilid lidad ad económica del país
ADMINISTRACION FINANCIERA DEL ESTADO 26
El sistema de administración financiera del Estado comprende el conjunto de procesos administrativos que permiten la obtención de recursos y su aplicación a la concreción de los logros de los objetivos del Estado. La administración financiera incluye, fundamentalmente, los procesos presupuestarios, de contabilidad y de administración de fondos. fondos.27 El presupuesto, la contabilidad y la administración de fondos deben regirse por normas comunes que aseguren la coordinación y la unidad de la gestión financiera del Estado. Asimismo, el sistema de administración financiera deber estar orientado por las directrices del sistema de planificación del Sector Público y constituye la expresión financiera de los planes y programas del Estado.28 Todos los ingresos que perciba el Estado deben reflejarse reflejarse en un presupuesto presupuesto que se denomi denomina na del Sector Sector Públic Público, o, sin perjui perjuicio cio de manten mantener er su caráct carácter er region regional, al, sector sectorial ial o institucional. Además, todos los gastos del Estado deben estar contemplados en el presupuesto del Sector Público. No obstante, los ingresos que recaude el Estado por vía tributaria, sólo pueden ser 26
D.L. 1.263 de 1975. Art. 1º 28 art. 3 27
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asigna asignados dos presup presupues uestar tariam iament ente e de acuerd acuerdo o a las priori prioridad dades es determ determina inadas das en el mismo mismo presupuesto.29 El sistema presupuestario esta constituido por un programa financiero de mediano plazo y por presupuestos anuales debidamente coordinados entre sí. Tanto en el programa financiero como como en el presupue presupuesto sto se deben deben establ establece ecerr las priorid prioridade ades s y asigna asignarr recurs recursos os globales globales a sectores, sin perjuicio de la planificación interna y de los presupuestos que corresponda elaborar a los servicios integrantes. integrantes.30 Se entiende por administración de fondos, fondos , el proceso consistente en la obtención y manejo de los recursos financieros del Sector Público y de su posterior distribución y control, de acuerdo a las necesidades de las obligaciones públicas, determinadas en el presupuesto. Este sistema opera sobre la base de recaudaciones y de asignaciones globales de recursos, las que se efectúan a través de la Cuenta Unica Fiscal, Fiscal, abierta en el Banco del Estado de Chile, formada formada por: -
La cuenta principal y, las subsidiarias.
La cuenta principal se principal se destina al ingreso de las recaudaciones y al egreso de los giros globales. En las cuentas subsidiarias se depositan los egresos correspondientes a los respectivos servicios.. servicios..31 Del sistema presupuestario El sistema presupuestario esta constituido por un programa financiero a tres o más años plazo y un presupuesto para el ejercicio del año, el que debe ser aprobado por ley.32 El programa financiero es un instrumento de planificación y gestión financiera de mediano plazo del Sector Público. Comprende: -
previsiones de ingresos y gastos, de créditos internos y externos, de inversiones públicas, de adquisiciones y, de necesidades de personal. personal.33
El presupuesto del Sector Público consiste en una estimación financiera de los ingresos y gastos de este sector para un año dado, compatibilizando los recursos disponibles con el logro de metas y objetivos previamente establecidos.34 El ejercicio presupuestario debe coincidir con el año calendario. Las cuentas del ejercicio presupuestario deben quedar cerradas al 31 de diciembre diciembre de cada año. El saldo saldo final de caja al al cierre cierre de cada cada ejerci ejercicio cio y los ingres ingresos os se percib perciban an con poster posterior iorida idad d deben deben incor incorpor porars arse e al presupuesto siguiente. A partir del 1° de enero de cada año no puede efectuarse pago alguno sino con cargo al presupuesto vigente.35
29
art. 4 art. 5 31 art. 6 32 art. 9 33 Art. 10 34 art. 11 35 art. 12 30
20
El presupuesto deberá quedar totalmente tramitado a más tardar el 1° de diciembre del año anterior a su vigencia. La Dirección Dirección de Presupuest Presupuesto os es el organi organism smo o técnic técnico o encarg encargado ado de propon proponer er la asignación asignación de los recursos financieros financieros del Estado. Estado. Le compete, compete, además, sólo a dicha dicha Dirección Dirección,, orientar orientar y regular regular el proceso proceso de formulaci formulación ón presupuest presupuestaria. aria. Asimism Asimismo, o, le incumbe incumbe regular regular y supervisar la ejecución del gasto público, sin perjuicio de las atribuciones que le corresponden a la Contraloría General de la República.36 Del régimen de recaudación, pago y reintegro
La función recaudadora de todos los ingresos del Sector Público es efectuada por el Servic Servicio io de Tesorer esorerías ías,, salvo salvo aquell aquellos os que consti constituy tuyen en entrad entradas as propia propias s de los servic servicios ios.. Corres Correspon ponde, de, asimis asimismo, mo, a dicho dicho servic servicio io provee proveerr los fondos fondos para para efectu efectuar ar los pagos pagos de las obliga obligaci cione ones s del sector sector públic público, o, de acuerd acuerdo o a las autori autorizac zacion iones es conten contenida idas s en la Ley de Presupuestos.37 El Servicio de Tesorerías, Tesorerías, mediante el sistema de cuenta única tributaria, registra todos los movimientos que por cargos o descargos afecten a los contribuyentes y demás deudores del Sector Público por concepto de pagos, abonos, devoluciones, cobranzas compulsivas, eliminación y prescripción de sus deudas.38 Todos los ingresos del Sector Público, salvo aquellos expresamente exceptuados por ley, deben depositarse en el Banco del Estado en una cuenta corriente denominada Cuenta Unica Fiscal . Para tales fines la citada cuenta corriente se subdivide en: -
cuen cuenta ta prin princi cipa pal, l, mant manten enid ida a por por la Tesor esorerí ería a Gene Genera rall de la República, y
-
cuenta cuentas s subsid subsidiar iarias ias,, destin destinada adas s a los disti distinto ntos s Servic Servicios ios.. Los titulare titulares s de las cuentas cuentas subsidiarias subsidiarias solo pueden girar hasta el monto de los respectivos depósitos sin que puedan sobregirarse.39
El Servicio de Tesorerías tiene a su cargo la cobranza judicial o administrativa con sus respectivos reajustes, intereses y sanciones de los impuestos, patentes, multas y créditos del Sector Público, salvo aquellos que constituyen ingresos propios de los respectivos Servicios.40
Del crédito público Se enti entien ende de por por créd crédit ito o públ públic ico o la capa capaci cida dad d que que tien tiene e el Esta Estado do para para cont contra raer er obligaciones internas o externas a través de operaciones tendientes a la obtención de recursos.
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art. 15 art. 30 38 art. 31 39 art. 32 40 art. 35 37
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La deuda pública esta constituida por aquellos compromisos monetarios adquiridos por el Estado derivados de obligaciones de pago a futuro o de empréstitos públicos internos o externos. El empréstito público es un contrato especial de derecho público en virtud del cual el Estado obtiene recursos sujetos a reembolso de acuerdo con las condiciones que se establezcan.41 La deuda pública puede ser directa o indirecta: La deuda pública directa está está consti constitui tuida da por la del Fisco Fisco y por la de los demás demás organismos del Sector Público comprometidos directamente a su pago. La indirecta indirecta es aque aquell lla a que que cuen cuenta ta con con la gara garant ntía ía o aval aval del Esta Estado do o de algú algún n organismo del sector público autorizado legalmente para otorgarlo y en la que el deudor principal es una persona natural o jurídica del sector privado. La garantía o aval del Estado o de algún organismo del sector público otorgado a una entidad del sector público, constituye siempre sólo deuda pública directa. Garantía Garantía del Estado Estado es la operación en virtud de la cual el Tesorero General de la República, en representación del Estado y previamente autorizado por decreto supremo cauciona la obligación contraída por un organismo del Sector Público o por un tercero.42 Operaciones de deuda externa e interna Son operaciones de deuda externa aquellas en que se convienen obligaciones con otro Estado u organismo internacional o con cualquiera persona natural o jurídica sin residencia ni domicilio en Chile y cuyo cumplimiento pueda ser exigible fuera del territorio de la República.43 Es deuda interna aquella que contrae el Estado con personas naturales o jurídicas de derecho público o privado residentes o domiciliadas en Chile la cual es exigible dentro del territorio nacional.44 Para constituir la deuda pública es necesaria la autorización legal previa la que puede ser de carácter permanente o transitorio. Son transitorias aquellas limitadas en cuanto a la suma máxima permitida o por un plazo fijo para su utilización.45 El Contralor General de la República debe refrendar todos los documentos de deuda pública que se emitan. Ningún documento de deuda pública es válido sin la refrendación del Contralor General de la República o de otro funcionario o institución que, a propuesta de él, designe el Ejecutivo. La Contraloría General de la República le corresponde llevar la contabilización de toda la deuda pública. 46 El servicio de la deuda pública consiste en la amortización del capital, el pago de los intereses, comisiones y otros cargos que eventualmente puedan haberse convenido.47
41
art. 39 art. 40 43 art. 41 44 art. 42 45 art. 43 46 art. 46 47 art. 48 42
22
El régimen de deuda deuda pública puede modificarse modificarse mediante la conversión, la consolidación y la renegociación. La conversión consiste en el cambio de uno o más títulos de la deuda pública por otro u otros nuevos representativos del mismo capital adeudado, modificándose los plazos y demás condiciones financieras de su servicio. La consolidación consiste en la transformación de una o más partes de la deuda pública interna a mediano o corto plazo en deuda a largo plazo, modificando las condiciones financieras de su servicio. La renegociación de la deuda externa consiste en convenir la modificación de los plazos y los intereses originalmente pactados con cada país o institución acreedora. acreedora.48 Al Ministro de Hacienda corresponde la fiscalización de la adecuada utilización utilización del crédito público de que hagan uso los beneficiarios del mismo y tiene además, la facultad de redistribuir redistribuir o reasignar los créditos, siempre que así lo permita la autorización legal o el contrato celebrado. Del Sistema de Control Financiero El sistema de control financiero comprende todas las acciones orientadas a cautelar y fiscal fiscaliza izarr la correc correcta ta admini administr straci ación ón de los recurs recursos os del Estado Estado.. Le corres correspon ponde de verifi verificar car fundamentalmente el cumplimiento de los fines, el acatamiento de las disposiciones legales y reglamentarias y la obtención de las metas programadas por los servicios que integran el Sector Público. Público.49 Corresponde a la Contraloría General de la República, República , en cuanto al control financiero del Estado, fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que dicen relación con la administración de los recursos del Estado y efectuar auditorías para verificar la recaudación, percepción e inversión de sus ingresos y de las entradas propias de los servicios públicos. La verificación y evaluación del cumplimiento de los fines y de la obtención de las metas programadas para los servicios públicos son funciones que competen a la Administración del Estado y cuyo ejercicio corresponde al Ejecutivo.50 Le corresponde asimismo, el examen y juzgamiento de las cuentas de los organismos del Sector Público, de acuerdo con las normas contenidas en su Ley Orgánica.51 De tal manera, toda cuenta es examinada, finiquitada o reparada, en un plazo que no exceda de un año, contado desde la fecha de su recepción por la Contraloría General. Vencido este plazo, cesará la responsabilidad del cuentadante y la que pueda afectar a terceros, sin perjuicio de las medidas disciplinarias que corresponda aplicar a los funcionarios culpables del retardo, y de las responsabilidades civil y criminal que continuarán sometidas a las normas legales comunes.52
Del sistema de Contabilidad Gubernamental
48
art. 49 art. 51 50 art.52 51 art. 54 52 ART. 58 49
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El sistema sistema de contabilid contabilidad ad gubernamen gubernamental tal es el conjun conjunto to de normas normas,, princi principio pios s y procedimientos técnicos, dispuestos para recopilar, medir, elaborar, controlar e informar todos los ingresos, gastos, costos y otras operaciones del Estado.53 La Contraloría General de la República es el organismo encargado de llevar la contabilidad de la Nación y establecer los principios y normas contables básicas y los procedimientos por los que se regirá el sistema de contabilidad gubernamental. gubernamental.54
OBJETIVOS DE LA POLITICA FISCAL
Los principales objetivos de la política fiscal son: 1) 2) 3) 4)
1)
Regulación. Producción de ciertos ciertos bienes o servicios. Redistribución del ingreso. ingreso. Equilibrio en la economía.
Primer objetivo de la Política Fiscal Regulación
Son medidas orientadas a minimizar o eliminar las distorsiones derivadas del monopolio, de las externalidades, los problemas de seguridad en el trabajo, problemas medioambientales, salud, salud, etc. Todo ello se logra a través través de leyes disposici disposiciones ones administrat administrativas ivas que afectan afectan la actividad económica. A) La econom economía ía de mercad mercado o funcio funciona na eficie eficiente ntemen mente te a través través del mecani mecanismo smo de la competencia perfecta. perfecta. Cuando la competencia es imperfecta se producen distorsiones, distorsiones, siendo las principales las de carácter monopólico. monopólico. El monopolista que está está en situación de ejercer su poder monopólico, produce ineficiencia social en cuanto a que el monopolista elige el precio de máximo beneficio para él, pero el mercado habría demandado una cantidad mayor a un precio más bajo. La autoridad puede actuar en dos formas: a) Intentando impedir la existencia del monopolio monopolio u obligándolo a fraccionarse, fraccionarse, para lo cual existe la legislación antimonopolios. b) Un segundo segundo camino camino es el de la “regulac “regulación ión económi económica” ca”,, que se refier refiere e a la dictación de normas legales o reglamentarias que regulan la operación de los monopolios. Esta Estas s medi medida das, s, de much mucho o más más desa desarr rrol ollo lo en los los Esta Estado dos s Unid Unidos os,, en los los país países es latinoamericanos, se orienta a: i) Fijar impuestos a los monopolistas para disminuir sus beneficios excesivos. Esta medida no conduce al nivel óptimo de producción. ii) Controles de precios, modelo ampliamente extendido en América Latina en el período de predom predomini inio o de las economía economías s mixta mixtas s (1940(1940-70) 70) y que se hacia hacia necesa necesario rio por la políti política ca de sustitució sustitución n de importaci importaciones, ones, que impedía impedía la competenci competencia a externa, externa, protegien protegiendo do al productor productor nacional con una barrera arancelaria y para-arancelaria elevadas.
53 54
ART. 63 ART. 65
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iii) La propiedad pública de los monopolios naturales55.(teléfonos, agua, gas, electricidad, etc.) Esta política dio lugar al Estado empresario, con grandes déficit de operación que el Estado debió absorber absorber y que dieron dieron lugar a fuertes inflacione inflaciones. s. Originó Originó la reacción reacción hacia los procesos de privatización aún en marcha. B) Externalidades. Son las consecuencias de las actividades de los agentes económicos que afectan a terceros y que no son tomadas en consideración por quien las origina. Se trata de acciones en el interior de las empresas que recaen sobre el exterior. Las externalidades pueden ser positivas positivas o negativas. negativas . Son positivas, positivas, cuando el efecto fuera de la empresa es beneficioso para los terceros (aumen (aumento to de valor valor de terren terrenos os cercan cercanos os a una urbani urbanizac zación ión o a la instal instalaci ación ón de centro centros s comerciales; la inapropiación por el inventor de las ventajas de un invento, como el caso de los transistores, etc.). Son negati negativas vas las extern externali alidad dades es cuan cuando do los los efec efecto tos s sobr sobre e los los terc tercer eros os son son perjudiciales. Los más característicos característicos son las formas formas de contaminación ya sea acústica, visual, del aire, de las aguas, que han pasado a ser preocupación importante hace apenas unos veinte años, así como la destrucción de los recursos naturales no renovables. C) Segu Seguri rida dad d en el trab trabaj ajo. o. Las Las indu indust stri rias as mode modern rnas as crea crean n con con sus sus prop propia ias s caracterí característica sticas s condiciones condiciones de peligrosi peligrosidad dad para quienes trabajan trabajan en ellas. ellas. Ya se trate de las minas o de las industrias, tanto por circunstancias naturales como por la complejidad de los proc proces esos os,, se crea crean n ries riesgo gos s que que fuer fueron on el esti estigm gma a de la vida vida econ económ ómic ica a a comi comienz enzos os del del capitalismo industrial en el siglo XVIII. La seguridad en el trabajo es una política que hoy tiene una amplia aplicación y que reduce estos riesgos riesgos y que debe ser tenida en cuenta cuenta como un elemento elemento importante importante no sólo social sino que también en la vida económica de las empresas.
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Segundo Objetivo de la Poítica Fiscal: Producción de ciertos bienes y servicios
Desde Desde un punto punto de vista vista económ económico ico los bienes bienes pueden pueden clasi clasific ficars arse e en públicos.
privados privados y
Bienes privados son aquellos en los cuales cuales es posible aplicar el el principio de “exclusión”: su utilización está amparada por una propiedad que excluye a terceros del uso del mismo bien. Bienes públicos son aquellos que pueden ser consumidos simultáneamente por todos los miembros de la comunidad o toda la comunidad se beneficia simultáneamente de ellos Bienes de mercado y bienes colectivos. colectivos . Son biene bienes s de mercado mercado aquel aquellos los que que se obtienen a través del mercado (demanda y oferta). Son bienes colectivos aquellos de los cuales se dispone por la asignación que hace el Estado. Las características de los bienes públicos hacen necesaria la intervención del Estado para proveer de ellos a la población. Hay dos modalidades: modalidades: la producción de los bienes por el Estado o el financiamiento 55
empresas de teléfono, agua, gas, electricidad, FFCC, etc.
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por el Estado de la producción de ellos que se encomienda a empresas privadas. La ejecución de caminos, puentes y otras obras de infraestructura es característicamente una actividad que los particulares ejecutan por encargo y con financiamiento del Estado, que usa para ello de recursos públicos. En la época época actual actual va adquir adquirien iendo do import importanc ancia ia la modali modalidad dad de ejecu ejecució ción n de obras obras públicas por las particulares sobre la base de que estos adquieren el derecho a cobrar por el uso de las respectivas obras públicas durante un cierto plazo, Las circunstancias que se originaron con la crisis de 1929 y el desarrollo de las llamadas econom economías ías mixtas mixtas hicier hicieron on surgir surgir la idea idea del Estado Estado Empresario Empresario,, que afront afronta a activi actividad dades es económicas para crear fuentes de trabajo o para fomentar el crecimiento económico. Estado Empresario El Estado Empresario es el Estado que produce bienes y servicios a los cuales es ap licable el principio principio de exclusión exclusión.. En consecuencia consecuencia,, los bienes bienes producidos producidos no son bienes públicos públicos sino bienes privados. El Estado realiza esta función a través de empresas creadas por el propio Estado o de empresas creadas por particulares y que posteriormente han pasado al Estado en un proceso de expropiación, generalmente denominado “nacionalización”.
Pro y contra de las empresas del Estado Las principales razones en favor de las empresas del Estado son: -
Proveer de de bi bienes y servicios pú públicos. Regular actividades monopólicas en defensa del consumidor (teléfonos, energía eléctrica, gas, etc.) -
Ejer Ejerce cerr la sobe sobera raní nía a naci nacion onal al en en cier cierta tas s área áreas s (zon (zonas as ext extre rema mas s del del ter terri rito tori rio o naci nacion onal al))
- Desarrollar áreas con potencialidad económica económica (siderurgia, petróleo, petróleo, pesca) Las principales razones en contra de las empresas estatales son: El Est Estad ado o debe debe cump cumpli lirr funci funcion ones es norm normat ativ ivas as y de regu regula laci ción ón incl incluy uyen endo do,, por eje ejemp mplo lo,, control de los monopolios, monopolios, que nadie puede realizar sino sino el Estado mismo. Cuando el Estado se transforma en empresario deja de cumplir, cumplir, en el hecho, su función reguladora. La provis provisión ión de bienes bienes y serv servici icios os públic públicos os siempr siempre e pued puede e hace hacerse rse subsid subsidian iando do a la la demanda (consumidores pobres) en vez de subsidiar a la oferta (empresa estatal), a fin de que se respete la libertad de elegir. -
La empresa estatal deriva en monopolio.
Las Las empr empres esas as est estatal atales es obt obtiene ienen n ven ventaj tajas que que no logr logra an las las empr mpresas esas priv priva adas das y que que impiden la competencia.
La empr empres esa, a, por por def defin inic ició ión, n, es obra obra de un empr empres esar ario io que que se se car carac acte teri riza za por por la la ini inici ciat ativ iva ay el espíritu innovador y también por el riesgo que asume, que constituye un regulador natural
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El riesgo de la empresa privada recae sobre el sector privado: capitalista o acreedor. En la empresa estatal el riesgo se reparte en toda la sociedad, lo que permite que las pérdidas se prolonguen por largo tiempo. - La actividad del Estado Estado se rige por el principio principio de derecho público de que la autoridad autoridad sólo puede realizar aquello para lo cual está facultada por la ley, lo que constituye una garantía básica para el ciudadano. La actividad empresarial privada se rige por el principio de derecho privado de que puede hacer todo aquello que no esté prohibido por la ley. Para poder operar las empresas estatales tienen que sustraerse el régimen de derecho público y regirse por el derecho privado, lo que explica la creación de empresas fiscales por leyes especiales o como sociedades anónimas. Con esto se sustrae del régimen de control propio del Estado pasando a ser más difícil vigilar su gestión. - El manejo de empresas por el Estado con las dificultades dificultades de control y socialización socialización de pérdidas señaladas, tiene el riesgo de la corrupción. El manejo de empresas es un medio útil para conseguir el poder político y para mantenerlo. Dada esta situación, los recursos de las empresas estatales tienden a derivar hacia objetivos políticos y no económicos. Varias arias de las razone razones s dada dadas s ante anterio riorme rmente nte lleva llevan n a la afirma afirmació ción n gene general ral de que las empresas del Estado son manejadas con menor eficiencia eficiencia que las empresas privadas. Sobre esto hay antecedentes, pero subsisten opiniones contradictorias. contradictorias. “El tema de la rentabilidad y eficiencia eficiencia de las empresas públicas no puede puede ser objeto de generalizaciones simplificadas. simplificadas. Mucho depende de los sectores, de los países y de los períodos, lo cual demuestra que su carácter estatal no es intrínsecamente determinante de su resultado”. En los distin distintos tos países países con econom economías ías de mercad mercado o consol consolida idadas das,, la interv intervenc enció ión n del Estado Estado en la producci producción ón de bienes bienes y la existenc existencia ia de empresas empresas estatal estatales es admit admiten en grados grados diferentes. En general podría decirse que el Estado interviene en grados mínimos, medios y máximo. Intervención mínima es aquella en que el Estado se limita a arbitrar los conflictos entre particulares y la actividad económica está a cargo de empresas que siguen la orientación que les dan sus propios empresarios. Intervención media. El Estado cumple su función de arbitraje en los conflictos pero, además, orienta y estimula a las empresas en cuestiones fundamentales como los mercados externos. Intervención máxima. máxima. A las funciones funciones anterior anteriores es el Estado agrega la prioridad prioridad de un número significativo de empresas, desplazando en muchos casos al sector privado. 3) Tercer objetivo objetivo de la Política Política fiscal. fiscal. Redistribució Redistribución n del Ingreso: Ingreso: pobreza
Lucha contra la
Otro de los objetivos fundamentales de la política fiscal es la redistribución del ingreso, que actualmente asume el carácter más específico de lucha contra la pobreza. La distribución del ingreso en la economía de mercado es inherentemente inherentemente desigual. Esta distribución desigual se busca corregir a través de la intervención del Estado en el mecanismo de dist distri ribu buci ción ón del del ingr ingres eso, o, bajo bajo el nomb nombre re de redi redist stri ribu buci ción ón.. Este Este meca mecani nism smo o está está fundamentalmente orientado a obtener recursos de los sectores de más altos ingresos (lo que se hace vía impuestos directos) y derivarlos hacia los sectores de más bajos ingresos (vía políticas sociales de educación, salud, vivienda, etc.)
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El examen de la distribución del ingreso se hace a través de dos enfoques: * Distribución funcional o factorial; * Distribución personal. La distribución funcional examina la distribución entre los factores productivos, a partir de las cuentas nacionales. nacionales. Básicamente: trabajo trabajo y los demás recursos. recursos. La distribución personal examina el porcentaje del ingreso nacional que perciben las familias de los distintos niveles socioeconómicos.
Medidas que adopta el Estado El Estado influye en la redistribución del ingreso a través de numerosas políticas: - Política de remuneraciones. remuneraciones. Incluye especialmente especialmente reajustes obligatorios obligatorios para hacer hacer frente a las consecuencias de la inflación; salario mínimo que es el establecido del mínimo ingreso que debe percibir un trabajador. trabajador. - Política de trabajo. Son las condiciones que fija la ley para la regulación de las condiciones de trabajo, tanto desde un punto de vista previsional como en cuanto a la organización de los trabajadores en sindicatos y a las modalidades de la negociación colectiva. - Políti Política ca de de prec precios ios.. La esta estabi bili lida dad d de los los prec precio ios, s, o el valo valorr de la mone moneda da,, es una una responsabi responsabilidad lidad del Estado, el que, con frecuencia frecuencia,, lleva lleva a la práctica práctica políticas políticas que generan inestabilidad. - Programas de bienestar social. Estado benefactor El desarrollo de políticas sociales orientadas hacia los sectores menos favorecidos por la distribución natural del ingreso en una economía de mercado, ha dado lugar a lo que se denominó Estado Benefactor o Estado Beneficencia. Esta es una tendencia que no obedece a razones puramente económicas sino políticas en su sentido tanto de lograr el poder en la sociedad como de orientar a los miembros de ella hacía ciertos valores o formas de vida.
Desde mediados mediados del siglo XIX se inicia inicia el Estado Estado de Bienestar Bienestar.. Ya sea con propósitos propósitos predom predomina inante ntemen mente te políti políticos cos como habría habría ocurrido ocurrido en Franc Francia ia “en “en 1848 1848 cuando cuando los que controlaban los restos del poder aristocrático se dieron cuenta de la necesidad de realizar realizar grandes adaptacion adaptaciones es instituci institucionale onales” s” y “los Estados liberales liberales democráticos democráticos se convirtie convirtieron ron en actores actores sociales importantes, sin contar con sistemas administrativos, recursos y objetivos claros”. También contribuyó el espíritu renovador de Bismarck quien, unos 40 años después del Manifiesto Comunista, de innegable resonancia ideológica, promulgaba legislaciones sobre seguro de enfermedad y de accidentes del trabajo (1883-1884) o por influencia de la Rerum Novarum que conmovió a los espíritus católicos intranquilos ya por la situación social. El propósito de ayuda al débil y al desvalido que mueve a los impulsores del Estado de bienestar va evolucionando con el tiempo para transformarse en un propósito de nivelación social .
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“Es una herramienta de igualación de ingresos y riqueza. Es este espíritu redistributivo que impulsa el crecimiento del Estado de bienestar y que crea enormes instituciones sociales que no son capaces de satisfacer las expectativas y que crean grandes problemas de administración.
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Cuarto objetivo de la Política Fiscal: Equilibrio en la economía Una economía presenta varias formas de desequilibrio: - Fase depresiva del ciclo económico. - Inflación, - Déficit sector externo, - Desempleo.
La política económica tiene como uno de sus objetivos lograr el mínimo de alteraciones económicas económicas ante desajustes desajustes,, sean de origen origen externo o interno. interno. Esto se traduce en evitar las consecuencias negativas de los ciclos económicos. Cicl Ciclos os econ económ ómic icos os son son fluc fluctu tuac acio ione nes s de la acti activi vida dad d econ económ ómic ica a glob global al caracterizadas por la expansión o la contracción simultánea de la producción en la mayoría de los sectores. Se le define también como las variaciones del PIB real por encima o por debajo de las tendencias normales. Represent Representan an fluctuacione fluctuaciones s de gran amplitud amplitud en la economía. economía. Presentan Presentan una etapa de expansión que llega a un punto máximo denominado cima o auge, (punto (punto máximo máximo del ciclo) ciclo) para seguir una etapa de recesión (fase descendente del ciclo) que llega a un fondo llamado depresión (punto mínimo del ciclo), para dar inicio a una etapa de recuperación (fase ascendente del ciclo). Los ciclos afectan el empleo, el gasto de bienes durables, la inversión, la producción de bienes, la demanda de materias primas, el rendimiento rendimiento de los impuestos, la balanza de pagos. En este proceso las causas terminan confundiéndose con los efectos. Quienes están en favor de la existencia de los ciclos reconocen en ellos cuatro fases: - Expansión o recuperación (con crecimiento de la producción y de la demanda); - Crisis, auge o cima (situación de quiebre de la tendencia);
- Recesión Período Período en el que el PIB disminuye disminuye durante durante 6 meses meses consecutivo consecutivos so más. - Depresión. Período Período en que la desaceleración desaceleración pasa a estagnación estagnación o caída del PGB, con baja del producto y del empleo.
Siendo todos los ciclos diferentes hay acuerdo en que se presentan rasgos comunes : En la etapa expansiva: aumentan la producción, la inversión, la ocupación, los ingresos, los precios y las tasas de intereses. En la etapa recesiva: disminuyen la producción y la inversión, aumenta el desempleo,
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disminuyen los ingresos, los precios, las tasas de interés y el rendimiento de los impuestos. El más importante de los factores es la inversión, inversión, que eleva el PNB en una cantidad mayor mayor que la cantidad cantidad inverti invertida. da. Este Este es el efecto efecto del “multip “multipli licad cador or de la inversió inversión” n” y del “acelerador de la inversión” que ha sido explicado. En la etapa depresiva del ciclo económico aumenta el desempleo y ese es uno de los factores que más duramente afectan a la sociedad Durante la etapa recesiva del ciclo, la inversión disminuye con un efecto que se amplifica en la economía según el principio del acelerador. Políticas ante los ciclos económicos económicos Hay que distinguir entre las políticas que patrocinan los economistas clásicos, incluyendo sus continuadores en la época actual y las políticas que corresponden al pensamiento Keynesiano. Los economistas clásicos partían del principio de que el mercado tiende al pleno empleo y que en situaciones de desequilibrio se recupera automáticamente. En una situación de crisis el desempleo origina bajas de los salarios y crea ocupaciones con salarios más bajos. Asimismo, en situación de crisis crisis hay desempleo de los capitales: bajan los intereses y se podrán financiar nuevas inversiones con retornos más bajos. El problema es que hay bienes inelásticos cuya demanda se mantiene y los salarios tampoco disminuyen, en parte por las rigidización que deriva de las leyes sociales. El equilibrio para los clásicos se restablece en el largo plazo, pero no hay una medida para este plazo que efectivamente puede prolongarse largo tiempo hasta que precios y salarios se ajusten. Estos economistas planteaban una actitud prescindente frente a las crisis económicas. Ante la crisis de los años 30 admitían la existencia de “perturbaciones” que habrían sido causadas en el sistema financiero, disminuyendo la cantidad de dinero en poder del público en 30% entre 1929 y 1933, lo que habría originado la disminución disminución de la demanda. Algunos admiten que se tomaran medidas para mantener estable la oferta de dinero. También se propuso estimular a las empresas y trabajadores a disminuir los salarios y los precios.
Pensamiento Keynesiano Cont Contra ra el pens pensam amie ient nto o clás clásic ico, o, Keyn Keynes es cons consid ider erab aba a que que la econ econom omía ía no tend tendrí ría a naturalmente al equilibrio con pleno empleo, sino que podía producirse el equilibrio con desempleo, lo que origin originaba aba unas unas depres depresion iones es muy persis persisten tentes tes (como (como lo que se vivía vivía mientr mientras as Keynes Keynes escribía escribía su obra). Además Además sostenía sostenía Keynes que si se llegaba llegaba al nivel de pleno empleo sería altamente inestable. El origen del desempleo era una demanda agregada insuficiente: insuficiente: poco gasto en bienes y servicios. La solución: el aumento de la demanda agregada a través del aumento en el gasto del Estado. Estado. Contra Contra “el largo plazo” de los economist economistas as clásicos, clásicos, Keynes dijo: “a largo plazo todos estaremos muertos”, lo que era consistente con su idea de que el Estado tiene capacidad y responsabilidad para controlar la demanda agregada. Es la insuficiencia de la demanda demanda,, el componente principal que crea los problemas de la
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inestabilidad es la demanda demanda por bienes de inversión. inversión. De ahí que en los períodos períodos de depresión el Estado pueda aumentar sus gastos de inversión, lo que contribuye a que la economía vuelva a la etapa de recuperación. Entre los representantes de la tradición clásica y de la Keynesiana hay actualmente áreas de acuerdo y desacuerdo. Areas de acuerdo 1.- La principal causa de la gran depresión depresión de los años 30 fue un agudo descenso de la demanda agregada. 2.- Las fluctuaciones de la demanda agregada han sido sido la causa principal de las fluctuaciones fluctuaciones en el nivel de la producción real en las décadas siguientes. 3.- La estabilizaci estabilización ón de la demanda demanda agregada debería debería ser un objeto importante importante en la política política económica. Areas de desacuerdo 1.- Importanci Importancia a de la política política fiscal fiscal o monetaria. monetaria. Los representan representantes tes de las tradiciones tradiciones clásicas clásicas destacan la política política monetaria y los Keynesianos Keynesianos la fiscal. Muchos economistas modernos modernos creen que una y otra son importantes. La política monetaria se preocupa de los cambios en la cantidad de dinero. La política fiscal cree en la eficacia del gasto público y, por consiguiente, de los impuestos. 2.- No hay duda que la estabilidad estabilidad de la demanda agregada es deseable. Los economistas de tradición Keynesiana creen en la inestabilidad inherente a la economía de mercado y creen que el Estado debe asumir un rol activo para disminuir las fluctuaciones de la economía. Los economistas de la tradición clásica creen que la economía de mercado es bastante estable por sí misma; lo que la hace inestable es el cambio inadecuado en el stock de dinero. Como la economía crece, se necesita permanentemente más más dinero. Los economistas de la escuela clásica creen que el rol del Estado es vigilar que el dinero aumente en forma moderada y constante. (3 ó 4% anual). Los econom economist istas as modern modernos os de la tradi tradició ción n clásic clásica a son llamad llamados os moneta monetaris ristas tas por la importancia que atribuyen atribuyen al dinero. Si hay una regla estable estable de aumento del dinero no piensan que por ello la economía crecerá crecerá en forma estable. estable. Pero son escépticos escépticos sobre la capacidad capacidad del Estado para lograr un resultado mejor y piensan que la acción del Estado más bien causará desequilibrios mayores. 3.- Los monetarist monetaristas as no sólo desconfían desconfían de la eficiencia eficiencia del Estado Estado para dar estabilidad estabilidad a la economía en mejor forma que lo que lo haría el mercado sino, en general, piensan que el Estado debe tener un rol mínimo, concentrarse en funciones en que no puede ser reemplazado y dejar las demás actividades a los particulares. particulares. Es una visión del Estado con un papel subsidiario. subsidiario.56 Los Keynesianos no sólo son partidarios de un rol activo del Estado en el control de la demanda agregada, sino que aceptan la intervención del Estado para enfrentar otros problemas de la economía o de la vida social en general. 56
Milton y Rose Friedman. Libertad para Elegir.
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4.- Los economistas de la tradición tradición clásica asocian el equilibrio equilibrio con el pleno empleo y piensan piensan que el desempleo es un problema problema pasajero. Los Keynesianos creen que la economía economía puede quedar en equilibri equilibrio o con desempleo desempleo por un período período prolongado. prolongado. Este punto punto no es de los que hoy originan originan mayor controversia.
