Poder e interdependen interdependencia cia – Keohane y Nye
Federico Verly
PODER E INTERDEPENDENCIA KEOHANE Y NYE
LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLÍTICA MUNDIAL Vivimos en una era de interdependencia. interdependencia. La naturaleza de la política mundial está cambiando. Los modernistas ven estos cambios pero pecan de pensar que vamos hacia un mundo donde los estados ya no son importantes. Los tradicionalistas muestran los defectos de los modernistas pero no logran interpretar la nueva realidad. El objetivo del libro es armonizar las posturas, proponer un modelo y ver cómo se aplica. Hay que ver cuáles son las características dominantes de la política mundial. La interdependencia afecta la política mundial y el comportamiento de los estados, pero las acciones gubernamentales también influyen sobre los modelos m odelos de interdependencia. Al crear o aceptar procedimientos, normas o instituciones, los gobiernos regulan y controlan las relaciones trasnacionales e interestatales. Estos son los regímenes internacionales. LA NUEVA RETÓRICA DE LA INTERDEPENDENCIA Durante la guerra fría se usó mucho el slogan de la seguridad nacional. Ahora se está usando el de la interdependencia. Muchos lo presentan como algo natural, un hecho al que la política se tiene que ajustar. Dicen que los conflictos de intereses son algo anticuado, sobre todo porque la raza humana está amenazada por el medio ambiente y el peligro militar. No desaparecen los conflictos por la interdependencia. Adquieren nuevas formas y puede incrementarse. LA INTERDEPENDENCIA COMO CONCEPTO ANALÍTICO En el lenguaje común, dependencia es un estado en el que se es determinado o muy afectado por fuerzas externas. Interdependencia significaría dependencia mutua. En política mundial, la interdependencia se refiere a situaciones caracterizadas por efectos recíprocos entre países o entre actores. Estos efectos resultan de intercambios internacionales, que han crecido mucho a partir de la Segunda Guerra. Los efectos del intercambio dependen de las limitaciones o los costos que impliquen. Existen costos recíprocos en los intercambios, aunque estos no sean simétricos. Si no hay costos significativos, simplemente hay interconexión. Los efectos del costo deben ser impuestos directa o intencionalmente por otro actor. Pero algunos efectos de costo no provienen directamente de otros actores. No se limita el término interdependencia interdependencia a situaciones de beneficio mutuo. Las relaciones interdependientes siempre carrean costos, ya que la dependencia reduce la autonomía. Pero es 1
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imposible saber a simple vista si los beneficios son mayores que los costos. Nada asegura que haya beneficios mutuos. Para analizar los costos y beneficios se pueden adoptar dos posturas: Beneficios absolutos y beneficios relativos. Pero la diferencia entre la política tradicional y la interdependencia interdependencia no es la diferencia entre suma cero y suma no cero. No se debe definir la interdependencia interdependencia como dependencia mutua equilibrada, sino que hay asimetrías. Esto permite la influencia y el manejo de algunos estados sobre otros. PODER E INTERDEPENDENCIA INTERDEPENDENCIA Las fuentes de poder se han vuelto más complejas. El poder puede pensarse como la habilidad para conseguir que otros hagan algo que de otro modo no harían, o concebirse como el control de los resultados. La categorización no es sencilla. En el caso de la interdependencia, se piensa el poder como el control sobre los recursos o como el potencial para afectar los resultados. Hay que distinguir entre: -
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Sensibilidad: Sensibilidad: Implica grados de respuesta dentro de una estructura política a un cambio externo. Se crea mediante las interacciones. Puede ser social, política o económica. Son los efectos de los cambios desde afuera. Es políticamente importante Vulnerabilidad: Disponibilidad Disponibilidad relativa y el costo de las alternativas que los actores deben encarar para suplir algún cambio que los perjudique. Es cómo responde el estado, depende de sus capacidades. Cómo son los costos una vez que ya se adoptó una política. Esta es más importante para ver el poder. Incluye Incluye una dimensión estratégica estratégica
Los recursos militares predominan, pero traen muchos cosos. Por eso serán los últimos en ser elegidos. Esto se puede aplicar tanto a estados como a otros actores. CAMBIO DE RÉGIMEN INTERNACIONAL Las relaciones de interdependencia ocurren dentro de redes de reglas, normas y procedimientos que regulan los comportamientos y controlan los efectos. Estos son los regímenes internacionales. Las instituciones no son tan poderosas ni tan autónomas, pero inciden mucho. Los regímenes varían no solo en su amplitud, sino también en el grado de adhesión de actores. Cuando no hay normas ni nada, hay falta de régimen. La estructura remite a las capacidades de unidades similares. En el sistema internacional, remite a los estados. La estructura es algo distinto al proceso. Los regímenes internacionales se ubican entre la estructura y la negociación. La estructura afecta la naturaleza del régimen.
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Los cambios de régimen son muy importantes. importantes. Ej.: GATT a un Nuevo Orden Económico Económico Internacional. REALISMO E INTERDEPENDENCIA INTERDEPENDENCIA COMPLEJA Los supuestos realistas presentan un tipo ideal de mundo. En este capítulo se construye otro tipo ideal, que es el modelo de interdependencia interdependencia compleja. Para los realistas, el sistema internacional es de lucha por el poder, con predominio de la violencia organizada. Hay tres supuestos en la visión realista: -
Los estados son unidades coherentes y dominan la política mundial La fuerza es un instrumento utilizable y eficaz en la política La jerarquía de la agenda es encabezada por las cuestiones militares
Cada uno de estos puede refutarse. Un mundo donde hay más actores que los estados, donde no haya una jerarquía de cuestiones y en el que la fuerza sea un instrumento ineficaz. Estas serán las características de la interdependencia interdependencia compleja. CARACTERÍSTICAS DE LA INTERDEPENDENCIA INTERDEPENDENCIA COMPLEJA Tiene tres características principales: -
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Canales múltiples: Hay nexos formales e informales. No solo se conectan los estados, sino que, además de las relaciones interestatales hay relaciones transgubernamentales (Los estados no son unidades coherentes), y relaciones transnacionales (el estado no es la única unidad). Se pueden conectar burócratas, empresas, bancos, sindicatos, elites, etc. La agenda (Cuestiones relevantes para la política exterior) consiste en múltiples temas y no hay una jerarquía en esos temas. La diferencia entre temas internos y externos es borrosa. Diferentes problemas generan diferentes coaliciones. Esto complica la formulación de la política exterior La fuerza militar no es empleada cuando predomina la interdependencia. Ha disminuido disminuido el temor a un ataque. La fuerza no es lo mejor para conseguir resultados, es muy costoso. Pero hay salvedades para usar la fuerza: Un cambio drástico puede hacer que la fuerza vuelva a ser importante; un país que protege a otro militarmente m ilitarmente puede tener influencia sobre ese país. Las democracias no suelen apoyar ir a la guerra
LOS PROCESOS POLÍTICOS DE LA INTERDEPENDENCIA INTERDEPENDENCIA COMPLEJA Hay diferentes procesos políticos, que traducen los recursos de poder en control de resultados. Hay una variedad de metas para los estados, que no siempre están relacionadas entre sí. Estrategias de vinculación: Cuando se quiere juntar algún tema de la agenda con otro para aprovechar. Juntas un tema con alguno en el que seas fuerte para sumar puntitos. Ya lo militar no sirve para imponerse en otros aspectos. La distribución de poder dentro de cada cuestión es importante. 3
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Establecimiento de la agenda: Es más difícil ahora que hay muchos temas. Algunos grupos querrán subir un tema en la agenda. Incluso puede darse que grupos internos de un país vuelquen un tema a la agenda. Relaciones transnacionales y transgubernamentales: Es muy probable que la negociación sea afectada por estas relaciones. Los estados no actúan en interés propio, sino que cada grupo actuará en su interés. Hay una ambigüedad del término interés nacional, ya que debe ser definido siempre ante problemas diferentes, en ocasiones diferentes y por unidades diferentes. Papel de los organismos internacionales: Hay un significativo papel de estos. P rimero ayudan a determinar las prioridades gubernamentales. Segundo que permite que se generen coaliciones en distintos temas, ya que permite que unidades se relacionen. Tercero ayudan a estados débiles a ser representados y desarrollar estrategias de vinculación. EXPLICANDO EL CAMBIO DE RÉGIMEN INTERNACIONAL INTERNACIONAL Los regímenes internacionales proporcionan el entramado político dentro del que ocurren los procesos económicos internacionales. internacionales. Ver el desarrollo y la desintegración de estos es importante. REALISMO
INTERDEPENDENCIA COMPLEJA
Seguridad militar
Varían según las cuestiones. La política transgubernamental puede establecer metas difíciles de definir. Los actores transnacionales pueden perseguir sus propias metas
La fuerza militar, aunque se pueden p ueden usar otros
Recursos de poder específicos para cada problema. Manipulación de la interdependencia, los organismos internacionales y los actores transnacionales serán los más usados
Establecimiento de la agenda
Los cambios potenciales de equilibrio, las amenazas a la seguridad
Depende de los cambios en la distribución de recursos, de los regímenes internacionales, de la importancia de actores transnacionales; de la vinculación con otras cuestiones y de la politización de cuestiones
Vinculación de cuestiones
Reduce las diferencias en los resultados. Refuerza la jerarquía
Es más difícil porque la fuerza es ineficaz. Erosiona la jerarquía
Meta de actores
Instrumentos de la política estatal
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Rol de los organismos internacionales
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Menores, limitados por el estado
Establecerán agendas, inducirán la formación de coaliciones, ayudan a los débiles
UNA EXPLICACIÓN BASADA EN EL PROCESO ECONÓMICO Tiene tres premisas: -
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Un modelo de cambio de régimen se debe basar en el cambio tecnológico, que aumentó la interdependencia económica. económica. Esto hace que regímenes anteriores queden obsoletos, sean inadecuados El gobierno es responsable frente a las demandas políticas internas que reclaman un mejor nivel de vida. Y esto se obtiene cuando aumenta el producto bruto nacional Como los beneficios económicos del régimen favorecen el desarrollo del PBI, habrá incentivos para cambiarlo cuando este ya no rinda. Se pretende la eficacia
El cambio de régimen es de adaptación los nuevos procesos y volúmenes económicos. económicos. No se va a querer romper un régimen que funcione por los costos. Pero cuando este no va más… Pero por otro lado los gobiernos también piensan en otras cosas. Sacrifican la eficiencia económica por la seguridad, la autonomía y otros valores. Además el ajuste es complicado. Si este modelo funcionase, se esperaría que mejore todo el tiempo, y fueran reemplazados rápidamente. Pero esta explicación no tiene en cuenta los sectores de cada país y los intereses de cada país. También se pone la parte militar como una esfera aparte. EXPLICACIÓN BASADA EN LA ESTRUCTURA DE PODER GLOBAL La estructura está formada por la distribución de capacidades. Y la más importante es la militar. Cuando cambie la estructura, cambiará el régimen, porque el nuevo hegemón querrá beneficiarse. No siempre este cambio se da por guerras. A veces el hegemón se ve erosionado por los procesos económicos que alienta. Sus normas benefician a otros que lo van equiparando. Estos querrán ser más autónomos, por lo que cambian sus políticas. Así declina la influencia del líder. Pero hay limitaciones. Hay que ver qué recursos son considerados como efectivos para el hegemón. Supuestamente la parte militar, que, a través t ravés de la vinculación, permite controlar el resto de las cosas. Pero esto no explica los cambios de régimen, r égimen, a veces lo militar no puede controlar lo económico. La decadencia puede ser una ilusión. La erosión de la hegemonía también se da porque no puede diferenciar áreas de cuestiones. La potencia que establece las normas en un área capaz no puede en otra. Además, no se tienen en cuenta los múltiples canales entre sociedades.
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ESTRUCTURA DE LAS CUESTIONES Cada área tiene un estado con más poder, que es el que marca las normas. Es difícil establecer vinculaciones, y la parte militar no puede con todo. Dentro de cada área, el Estado lleva adelante sus intereses propios, y dominarán a los débiles. Se puede predecir el comportamiento. Cuando las normas son cuestionadas por otros, que se volvieron poderosos, se reestructurará el régimen. Ahora los beneficiados son otros. Este modelo solo es útil cuando el costo de vincular lo militar sea muy grande. Si se logra vincular, y el militar puede imponerse en otros aspectos, no sirve. Tampoco tiene en cuenta los actores políticos internos y trasnacionales. Las explicaciones estructurales sencillas dicen que los cambios en capacidades llevan a cambios de régimen. Las más sofisticadas dicen que los regímenes crean procesos de negociación, que llevan a resultados. Cuando esto es incongruente con la distribución de poder, se producirá un cambio de régimen. UN MODELO BASADO EN LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL INTERNACIONAL Los gobiernos no solo se vinculan formalmente, sino a muchos niveles y con muchos lazos. L a organización internacional muestra estos vínculos (A todos niveles), normas e instituciones. Estos son factores importantes para explicar el cambio de régimen. Una vez que hay un régimen establecido, es muy difícil llegar a cambiarlo. No es que sean incongruentes con la distribución de poder, sino que se interponen a ella. El que los quiera cambiar, tendrá que afrontar los gastos. Los regímenes se establecen de acuerdo a las capacidades. Pero después influyen en las habilidades de los actores para usar esas capacidades. Los regímenes pueden ser cambiados por decisiones que están afectadas por la organización internacional. Pero este modelo también tiene sus propias limitaciones. Necesita más información, no predice como cambiarán los regímenes. Puede que el costo de cambiar un régimen no sea tan alto. Solo se debe aplicar bajo condiciones de interdependencia compleja, compleja, pero incluso ahí sus predicciones pueden no darse. COMBINANDO LAS EXPLICACIONES Te podés tentar y querer combinar los modelos. No lo hagas, no caigas en la tentación. Mejor busca agregarles complejidad a los modelos. ENFRENTANDO LA INTERDEPENDENCIA INTERDEPENDENCIA En la actualidad hay que señalar dos problemas políticos principales: El liderazgo internacional y la organización. La preocupación por el mantenimiento y el desarrollo de los regímenes 6
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internacionales nos lleva a pensar en el liderazgo. Y el examen del liderazgo nos lleva a prestar atención a la organización internacional. MODELOS EXPLICATIVOS Y CONDICIONES DE LA POLÍTICA MUNDIAL La interdependencia fue definida en término t érmino de costos recíprocos. r ecíprocos. La vulnerabilidad asimétrica puede ser usada como factor de poder. Después se presentaron cuatro modelos de análisis, aunque estos deberán ser complementados con análisis de la política interna. EL PODER EN LA L A INTERDEPENDENCIA COMPLEJA Hay que tener cuidado con tratar al poder acá. Ya no es que lo militar es lo único importante. Ver el poder y analizarlo se volvió más complejo. No es tan sencillo ver las asimetrías y qué tan profundas son. Hay que prestar mucha atención al proceso de negociación, que es cuando los estados vinculan las cuestiones y tratan de trasladar el poder de una cuestión a otra. Hay que ver también cómo la interdependencia afecta esto. TENDENCIAS HACIA LA INTERDEPENDENCIA INTERDEPENDENCIA COMPLEJA Debemos esperar que el mundo vaya hacia aún más interdependencia, por lo que el modelo puede volverse mejor con el paso del tiempo. En la medida en que la interdependencia interdependencia no abarque todas las cuestiones, el papel militar seguirá siendo importante. EL LIDERAZGO EN EL MARCO DE LA INTERDEPENDENCIA COMPLEJA En el lenguaje común, liderazgo se puede entender como: Dirigir o mandar; ser el primero; inducir. Esto se traduce en tres tipos de liderazgo a nivel internacional: •
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Hegemonía: Un estado es lo suficientemente poderoso como para mantener las normas esenciales que gobiernan las relaciones interestatales Unilateralismo Multilateralismo: Los estados líderes deben renunciar a su beneficio en corto plazo por que obtendrán más en el largo. Pero P ero además deben dar incentivos a los estados débiles
Cualquier liderazgo necesita legitimidad. LIDERAZGO MÚLTIPLE Y COORDINACIÓN POLÍTICA No sólo se precisa liderazgo compartido. Para que algunas cuestiones lleguen al tope se va a necesitar también que algún estado tome el mando. Liderazgo múltiple más que liderazgo colectivo. Los líderes de cada cuestión deberán ser aquellos que tuviesen grandes intereses en un régimen y una situación interna que les permita asumir el liderazgo. CONSTRUYENDO LA LEGITIMIDAD DE LOS REGÍMENES INTERNACIONALES
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La política de coordinación es lo que se viene. Los líderes deberán entender que tienen razones para conservar la buena voluntad de los otros y una atmósfera constructiva para resolver los problemas. Deben evitar buscar victorias a corto plazo. Debemos pensar las organizaciones menos como instituciones y más como redes.
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