Myrian Veras Baptista
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PLANEJAMENTO SOCIAL intencionalidade e instrumentação j 2- edição
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PLANEJAMENTO SOCIAL ^ intencionalidade c instrumentação
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Myrian Veras Baptista
PLANEJAMENTO SOCIAL intencionalidade e instrumentação
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VERAS EDITORA - CPIHTS São Paulo - I .isboa 2 0 0 7
Myrian Veras Baptista
P L A N E J A M E N T O SOCIAL intencionalidade e instrumentação
TM
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VERAS EDITORA - CPIHTS São Paulo - Lisboa 2 0 0 7
Sumário
Apresentação
V PARTE I
A racionalidade do p l a n e j a m e n t o
13
O planejamento como processo político
17
Equaciona m e n t o Decisão
21
Operacionalização
TM
Ação
23
24
PA RTF. II O planejamento c o m o processo tccnico-político
27
C o n s t r u ç ã o / r e c o n s t r u ç ã o do objeto: sobre o que planejar
31
PDF Editor Estudo de situação
39
L e v a n t a m e n t o dc hipóteses preliminares
45
Construção de referenciais teórico-práticos
45
Coleta dc dados,
50
O r g a n i z a ç ã o e análise
64
kientilicaçSo de prioridades dc intervenção
73
D e f i n i ç ã o de objetivos e e s t a b e l e c i m e n t o s dc m e t a s
79
Análise dc alternativas de intervenção
87
Planificação
97
\ Implementação Implantação e execução Controle Avaliação Re com a da do p roces so Bibliografia
Anexo I Anexo I I Anexo III Anexo I V -
ANEXOS Matriz dc relação entre variáveis Roteiro dc análise de plano Roteiro de projeto Roteiro dc análise de projeto
Anexo V - Proposta de conteúdo dc análise setorial
203 [05 JQ0 113 12 j 123
131 133 137 147 153
Apresentação
O interesse pela publicação deste livro, q u e trata d o s procedi m e n t o s para o p l a n e j a m e n t o , suas o p ç õ e s , suas técnicas e instru m e n t o s , r e s u l t o u d a crescente i m p o r t â n c i a a t r i b u í d a a o a t o d c planejar c o m o prática dc t r a b a l h o e da insistência dc professores c profissionais para q u e e u r e t o m a s s e u m a n t i g o livro q u e publiquei na década dc 7 0 l . Nesse s e n t i d o , esta publicação é, TM dc f a t o , u m a r e t o m a d a da sistematização d o s p r o c e d i m e n t o s para planejar realizada p o r m i m n a q u e l a ocasião, i n c o r p o r a n d o discussões mais atuais. Essa sistematização a b o r d a a natureza complexa do processo dc p l a n e j a m e n t o
PDF Editor
c a descrição d o s p r o c e d i m e n t o s utilizada u s u a l m e n t e n o s trabalhos de p l a n e j a m e n t o na área social.
A primeira parte estabelece o referencial q u e norteia a aborda-
g e m d o p l a n e j a m e n t o inicialmente c o m o processo lógico, oferec e n d o a l g u m a s i n f o r m a ç õ e s consideradas relevantes. E m seguida, trata d o p l a n e j a m e n t o e n q u a n t o processo político, q u e necessaria-
1 Baplisui, Myrian Veras. Platujanicnto: introdução À inctsdihjia do planejamento social. Smí P a u l o : M o r a e s , 1 9 7 7 .
1 0
m e n t e tem de equacionar as questões ligadas às relações de p o d e r q u e impregnam t o d o processo de tomada de decisões. A segunda parle é dedicada à descrição e à análise dos proced i m e n t o s do planejamento, a partir das aproximações sucessivas necessárias ao seu processamento. São aí analisados: a reconstrução dinâmica do o b j e t o , o e s t u d o / d i a g n ó s t i c o , a tomada de decisões referentes a prioridades, objetivos e alternativas de ação, a elaboração de planos, programas e projetos e, finalmente, a execução propriamente dita, ou seja, a implementação, a implantação, o controle, a avaliação e a retomada do processo. Um maior a p r o f u n d a m e n t o d o s temas abordados poderá ser conseguido através da consulta à bibliografia encontrada em t o d o o trabalho.
PARTE I
TM
PDF Editor
A racionalidade do planejamento So>nos rodos planejadores c talvez seja mais importante raciocinar como uni planejador que produzir planos acabados. ). Fricdmann
O t e r m o " p l a n e j a m e n t o " , na perspectiva l ó g i c o - r a c i o n a l , refere-se a o p r o c e s s o p e r m a n e n t e e m e t ó d i c o d e a b o r d a g e m racional e científica de q u e s t õ e s q u e se colocam no m u n d o social. E n q u a n t o p r o c e s s o p e r m a n e n t e , s u pTM õ e ação c o n t í n u a s o b r e u m c o n j u n t o d i n â m i c o d e situações e m u m d e t e r m i n a d o m o m e n t o h i s t ó r i c o . C o m o processo m e l ó d i c o de a b o r d a g e m racional e científica, s u p õ e uma s e q ü ê n c i a d c atos decisórios, o r d e n a d o s
PDF Editor
em m o m e n t o s d e f i n i d o s e b a s e a d o s em c o n h e c i m e n t o s teóricos, científicos e técnicos.
Nessa perspectiva, o p l a n e j a m e n t o refere-se, ao m e s m o t e m p o , à seleção das atividades necessárias para a t e n d e r q u e s t õ e s d e t e r m i n a d a s e à o t i m i z a ç ã o de seu i n t e r - r e l a c i o n a m e n t o , levando cm c o n t a os c o n d i c i o n a n t e s i m p o s t o s a cada caso (recursos, p r a z o s c o u t r o s ) ; diz respeito, t a m b é m , à decisão sobre os caminhos a s e r e m p e r c o r r i d o s pela ação e às providências necessárias à sua a d o ç ã o , ao a c o m p a n h a m e n t o da e x e c u ç ã o , ao c o n t r o l e , à avaliação e à r e d e f i n i ç ã o da ação.
14
Mnfras
YMICAS
BAPTISTA
A d i m e n s ã o dc r a c i o n a l i d a d e do p l a n e j a m e n t o está fincada cm uma logicidadc q u e norteia n a t u r a l m e n t e as ações das pessoas, levando-as a planejar, m e s m o sem se a p e r c e b e r e m dc q u e o estão fazendo. Decorre do uso da inteligência n u m processo dc racionalização dialética da ação. Assim,, Carlos M a t u s (npud H u e r t a , 1 9 9 6 : 1 4 ) n o s diz q u e "o p l a n e j a m e n t o n ã o é mais q u e a t e n t a t i v a de viabilizar a i n t e n ç ã o q u e o h o m e m t e m dc g o v e r n a r a si p r ó p r i o c ao f u t u r o : de i m p o r às circunstâncias a força da razão h u m a n a " . N e s t e e n f o q u e , o p l a n e j a m e n t o é a f e r r a m e n t a para pensar c agir d e n t r o de u m a sistemática analítica p r ó p r i a , e s t u d a n d o as situações, p r e v e n d o seus limites e suas possibilidades, p r o p o n d o se objetivos, d e f i n i n d o - s e estratégias. Já no início dos t e m p o s , o h o m e m refletia s o b r e as q u e s t õ e s q u e o desafiavam, estudava as d i f e r e n t e s alternativas para solucioná-las e o r g a n i z a v a sua ação de m a n e i r a lógica. E n q u a n t o assim fazia, estava e f e t i v a n d o u m a prática dc planejam e n t o . Da observação dessa prática, de sua análise e sistemati z a ç ã o racional, d o d o m í n i o d c a l g u n s princípios q u e r e g e m o s processos naturais, e da incorporação dos c o n h e c i m e n t o s desenvolvidos cm d i f e r e n t e s áreas do p e n s a m e n t o , r e s u l t o u o acervo de c o n h e c i m e n t o s e de práticas de p l a n e j a m e n t o , tal c o m o e n c o n t r a m o s hoje. Essa sistematização foi algo q u e surgiu do interesse e do e m p e n h o d o s d e t e n t o r e s d o p o d e r d c decisões c m larga escala, os quais t i n h a m em vista sc i n s t r u m e n t a l i z a r e m para o n o r t e a i n e n t o das ações nas situações c o m q u e trabalhavam. Desafiados pela c o m p l e x i d a d e cada vez maior d o s p r o b l e m a s q u e t i n h a m q u e e n f r e n t a r , f o r a m p e r c e b e n d o q u e m u d a n ç a s efetivas n ã o e r a m c o n s e g u i d a s a p a r t i r de m e r a s r e p a r a ç õ e s e a r r a n j o s institucionais, 1-oi f i c a n d o cada vez mais clara a necessidade de se c o n h e c e r cm p r o f u n d i d a d e a problemática e a intcncionali-
I'
.LÍO-I A M E N T O
SOCFAI.
15
V d a d e d o s q u e a a b o r d a m , de d e f i n i r c o m clareza os o b j e t i v o s , ile explicitar m i n u c i o s a m e n t e os m e c a n i s m o s q u e possibilitariam .1 m u d a n ç a . É com esse sentido q u e , c o m o assinala T r a g t e n b e r g ( 1 9 6 7 ) , • > p l a n e j a m e n t o e n q u a n t o i n s t r u m e n t o de decisão aparece ligado .i m o d e r n i d a d e : à r e v o l u ç ã o e c o n ô m i c o - s o c i a l , às m u d a n ç a s ideológicas c d c e s t r u t u r a d c p o d e r . N o e n t a n t o , c o m o bem .'.ponta E m e r s o n Elias M e r h y (npud Gallo, 1 9 9 5 : 1 1 7 ) , a amplit u d e de seus espaços de aplicação vai exigir u m a c o m p r e e n s ã o precisa da relação e n t r e a c o n s t i t u i ç ã o desse c a m p o de saber l e c n o l ó g i c o , q u e é o p l a n e j a m e n t o , e a n a t u r e z a do e s p a ç o l o m a d o c o m o o b j e t o de intervenção, de f o r m a a permitir aprccniier as " p o s s i b i l i d a d e s de o p e r a r i n s t r u m e n t a l m e n t e s o b r e a r e a l i d a d e das práticas sociais n a p r o d u ç ã o d e d e t e r m i n a d o s resultados (... )". E n q u a n t o processo racional, o p l a n e j a m e n t o se o r g a n i z a p o r o p e r a ç õ e s complexas e interligadas, q u e , c o n f o r m e Ferreira : 1 9 6 5 ) , s ã o as seguintes: TM a) de reflexão — q u e d i z r e s p e i t o ao c o n h e c i m e n t o de d a d o s , à análise e e s t u d o de alternativas, à s u p e r a ç ã o e reconstrução de conceitos e técnicas de diversas disciplinas relacionadas c o m a explicação e q u a n t i f i c a ç ã o d o s fatos sociais, e o u t r o s ; b) de decisão - q u e se refere à escolha de alternativas, à d e t e r m i n a ç ã o de m e i o s , à d e f i n i ç ã o de prazos, etc.; c) de ação - relacionada à e x e c u ç ã o das decisões. K o f o c o central do planejamento. Orienta-se por m o m e n t o s que a a n t e c e d e m e c subsidiada pelas escolhas efetivadas na o p e r a ç ã o .interior, q u a n t o aos necessários processos de o r g a n i z a ç ã o ; d) dc retomada da reflexão operação de crítica dos processos
PDF Editor
e dos efeitos da ação planejada, com vistas ao e m b a s a m e n t o do p l a n e j a m e n t o de ações posteriores.
16
M U I A N -
VKRAJS
BAPTISTA
V
Estas operações se inter-relacionam em uni processa dinâmico e c o n t í n u o , que p o d e ser assim representado: DECISÃO AÇÃO
R E F L E X Ã O
O planejamento como processo político
RETOMADA DA REFLEXÃO
A análise desse processo leva-nos a identificar, nessa dimensão de racionalidade, a dimensão político-decisória q u e dá suporte cticopolítico à sua ação técnico-administrativa.
Existe a necessidade de estra tégias porque existem confrontos e existem maneiras diferentes de enfrentá-los. F. Jvwier Uribe Rivera
A d i m e n s ã o política do planejamento decorre do fato de q u e ele é um processo c o n t í n u o de tomadas de decisões, inscritas nas relações de poder, o q u e caracteriza ou envolve u m a função política.
TM
No e n t a n t o , tradicionalmente, ao sc tratar de planejamento, a ênfase era d a d a aos seus aspectos técnico-opcrativos, desco-
PDF Editor
n h e c e n d o , no seu processamento, as tensões c pressões embutidas nas relações dos diferentes sujeitos políticos em presença. H o j e , tem-se a clareza de q u e , para q u e o planejado se efetive na direção
desejada, é f u n d a m e n t a l q u e , além do c o n t e ú d o tradicional de leitura da realidade para o planejamento da ação, sejam aliados à apreensão das condições objetivas o c o n h e c i m e n t o c a captura das
condições subjetivas do ambiente em que ela ocorre: o jogo de vontades políticas dos diferentes grupos envolvidos, a correlação de forças, a articulação desses grupos» as alianças ou as incompatibili-
18
MVRÍAÜ
VXKAS
BAPTISTA
dadcs existentes e n t r e os diversos s e g m e n t o s 2 . Esse c o n h e c i m e n t o irá possibilitar, alem da visualização de propostas c o m índices mais altos de viabilidade, a p e r c e p ç ã o e o m a n e j o das dificuldades c das potencialidades para estabelecimento de parcerias, de acordos, de c o m p r o m i s s o s , de responsabilidades compartilhadas. Esta a p r e e n s ã o levou a assumir a i m p o r t â n c i a do caráter p o l í t i c o do p l a n e j a m e n t o e a necessidade de o p e r á - l o de u m a perspectiva estratégica*, que trabalhe sobre esse c o n t e x t o de relações
I'L A . V K I A M E X T O
V cepção) e o e l e m e n t o político (ou de decisão) no processo de p l a n e j a m e n t o . Via de r e g r a , é f u n ç ã o específica do t é c n i c o o c q u a c i o n a m e n t o c a opcracionalização das o p ç õ e s assumidas p e l o c e n t r o d e c i s ó r i o , e m b o r a caiba a ele t a m b é m a s s u m i r d e c i s õ e s e i m p l e m e n t a r ações. A r e p r e s e n t a ç ã o dessas a t i v i d a d e s e de sua s e q ü ê n c i a é e s q u e m a t i z a d a a seguir:
a p r e e n d e n d o sua complexidade, enfatizando os g a n h o s do processo.
DECISÃO
D e s t a f o r m a , o d o m í n i o e a orientação do fluxo dos a c o n t e c i m e n t o s se p a u t a m p o r um n o v o s e n t i d o de c o m p e t ê n c i a : além da c o m p e t ê n c i a t c ó r i c o - p r á t i c a e t c c n i c o - o p c r a t i v a , há q u e ser desenvolvida u m a competência ético-política 4 .
19
SUCIAI.
01'BRACIOXALl ZAÇÀO
l.QUACI O N A M E N T O
AÇAO
L o z a n o e M a r t i n ( 1 9 6 8 ) a f i r m a m n ã o ser fácil e s t a b e l e c e r a i n t e r relação necessária e n t r e o e l e m e n t o t é c n i c o ( o u de c o n -
•' Caleiros ( 1 9 9 7 : 4 3 - 6 5 ) vem f o r m u l a n d o um paradigma q u e d e n o m i n a " m c t o d u l o g i a cia articulaçâo M oii da "correlação de forças*, q u e trabalha as forcas q u e c o n d i c i o n a m incursos c saberes q u e d e f i n e m problemas* ou m e l h o r , são forças e saberes q u e articulam p r o b l e m a s e recursos, sà o saberes e p o d e r e s , c o n h e c i m e n t o s c estratégias q u e precisam ser levados em c o n t a . ? A estratégia, na perspectiva aqui adotada, ultrapassa o s e n t i d o q u e llie é o r i g i n a l m e n t e a t r i b u í d o , de t b r m a de i m p l e m e n t a r ã o de u m a política ( M o t t a , 1 9 9 1 )> ou de arte na utilização a d e q u a d a de recursos - físicos,. financeiros e h u m a n o s - t e n d o em vista evitar p r o b l e m a s e potencializar possibilidades. Mia se ideniilica c o m o definição de um c o n j u n t o de m e i o s e de torças, b u s c a n d o realizar i n t e n c i o n a l i d a d e s mais globais, q u e r e s p o n d a m a interesses e objetivos sociais, e c o n ô m i c o s e poliiicos de d e t e r m i n a d a s torças sociais ( S o u z a , 19S*é:l7). Para t a n t o , desenvolve c a m i n h o s mais criativos para u m a ação assentada em propostas xcais e factíveis, q u e p r o c u r a m lirar o m á x i m o das c o n d i ç õ e s postas e m uma d e t e r m i n a d a c o n j u n t u r a . 4 A d i m e n s ã o ética do p l a n e j a m e n t o d e c o r r e do fato do m e s m o favorecer o d e s e n v o l v i m e n t o de uma tecnologia q u e , se, p o r um lado, possibilita soluções cientificas para os p r o b l e m a s de unta sociedade em p e r m a n e n t e m u d a n ç a , p o r o u t r o lado, viabiliza a centralização do p o d e r e o a u m e n t o de sua ctkScia c o n t r o l a d o r a . Envolve, a i n d a, o p ç õ e s s o b r e alternativas de intervenção propositada em situações presentes, visando à m u d a n ç a d a situação futura d e d e t e r m i n a d o s g r u p o s sociais, o s q u a i s n e m s e m p r e t ê m acesso a essas decisões ou nelas influenciam.
K Qt< AC: I O NA M F. N T O
C o r r e s p o n d e ao c o n j u n t o de informações significativas, para í t o m a d a de decisões, encaminhadas pelos técnicos de p l a n e j a m e n t o TM aos c e n t r o s decisórios. L o z a n o e M a r t i n ( 1 9 6 8 ) , referindo-se ao exercício dessa atividade, c o m e n t a m q u e a f u n ç ã o essencial do p l a n e j a m e n t o , c o m o
PDF Editor
instrumento técnico, é aumentar a capacidade e melhorar a qualidade d o processo d e a d o ç ã o d e decisões, o f e r e c e n d o d a d o s básicos da situação c necessidades, e l e m e n t o s de juízo para apreciar as situações e d a d o s para aferição das tendências e projeções futuras. No e n t a n t o , deve-se ter presente q u e esta função n ã o é exercida
pelo planejador de maneira distanciada de suas opções no c o n t e x t o das relações sociais, u m a vez q u e , diante de um m e s m o problema e de u m a m e s m a d e m a n d a , as pessoas têm diferentes formas de e n c a m i n h a m e n t o de apreensão do real. Isso está relacionado à visão dc m u n d o de cada pessoa e à fonte o n d e busca seus f u n d a m e n t o s no
20
MYRIJWC
VKR.VS
B A P T I S T A
21
r I A NE JAMKNTO SOCIAL
v c o n t e x t o das grandes correntes teórico-mctodológicas. Decorrem
DKCISÀO
dessas fontes distintas orientações teórico-práticas, q u e incidem, principalmente, em seus procedimentos e na delimitação do sen o b j e t o de c o n h e c i m e n t o c de ação. Se sua perspectiva da realidade se faz a partir dc um â n g u l o c o n s e r v a d o r , o p l a n e j a d o r vai percebê-la e n q u a n t o f a t o social objetivo, t o m a n d o o d a d o c o m o o limite da reflexão. Essa angulaçào c o n c e d e a u t o n o m i a ao fato social, accirando, c o m o e l e m e n t o ú l t i m o do h o r i z o n t e analítico, a positividade da forma pela qual as relações sociais sc p õ e m ; ou seja, aceitando o real q u e se coloca imedia-
C o r r e s p o n d e às diferentes escolhas necessárias no decorrer do proccsso. O nível dc envolvimento do planejador nessa atividade é variável, de a c o r d o c o m o seu p o s i c i o n a m e n t o ante as questões q u e trabalha, suas opções ideo-políticas e as particularidades de cada caso. O privilegiamento da d i m e n s ã o político-dccisória é base das novas reflexões q u e sc fazem s o b r e o p l a n e j a m e n t o . Essas reflexões
t a m e n t e aos sentidos c o m o d a d o de falo, nào discutindo a realidade
evidenciam, de partida, a necessidade do técnico ter presente, ao
posta por essa objetividade, f a z e n d o c o m q u e a apreensão do real
realizar seu trabalho, as idéias e o sistema de valores subjacentes às
se resuma nas q u e s t õ e s colocadas no cotidiano, nas relações de
decisões norteadoras do planejamento c, ao m e s m o t e m p o , procurar
consciência e de coerção cultural, nào interessando o processo q u e
c o m p r e e n d e r a realidade trabalhada em seu c o n t e x t o de tensões e
está em sua gênese. Nessa perspectiva n à o é levado em consideração
pressões de interesses diversos, c o m o base de sustentação da decisão.
q u e a estrutura das classes sociais naquele m o m e n t o histórico é
Evidenciam, ainda, a necessidade dc u m a análise crítica do significa-
d e t e r m i n a d a pelas relações cconômico-sociais q u e são estabelecidas
do e das decorrências das novas propostas para aqueles q u e estejam
no j o g o de forças cm presença na sociedade*. Por outro lado, sc sua perspectiva da realidade objetiva alterações, procura inscrever e reconstruir as situações emergentes em um circuito maior no qual busca as determinações que conformam a estrutura
sob seu raio de inlluência.
TM
As resultantes dessas análises d e t e r m i n a m a importância da participação de s e g m e n t o s da p o p u l a ç ã o , c o m o sujeito político, no
PDF Editor conjuntural da questão analisada. Para isso, assume um posicionamento
político q u e lhe permite r o m p e r c o m os paradigmas explicativos
tradicionais e lhe possibilita tematizar as relações mais proiiindas da
sociedade, no interior das quais os processos se desenrolam. Trata-se de entender o ser social em sua gencricidade (na qual o político está
presente) -o que se faz na relação particularidade/universalidade.
processo decisório. Para t a n t o , o planejador passa a preocupar-se c o m a vinculação de seu trabalho ao proccsso dc organização e de mobilização da p o p u l a ç ã o ligada à problemática tratada, situandoa ao m e s m o t e m p o 11a universalidade do real. E importante enfatizar que, enquanto no planejamento
tradicional perdia-se a referência concreta ao sujeito - a população entrava c o m o "usuária", " d e m a n d a n t e " , "clientela", mas n u n c a c o m o ser histórico
fc u m a característico do m o d o de relação da s o c i e d a d e b u r g u e s a q u e <» real n à o se dc i m e d i a t a m e n t e à consciência, q u e se t e n h a a p e n a s .1 p e r c e p ç ã o i m e d i a t a da a p a r ê n c i a d o real, a e v i d e n c i a d c u m a e s s ó n e i a q u e está v e l a d a . s
no p l a n e j a m e n t o agora p r o p o s t o a p o p u l a ç ã o
é personagem central do processo. Para Matus (apitdTesta
in Rivera,
1 9 8 9 : 7 9 ) , o p l a n e j a m e n t o n ã o é p r i v i l e g i o da f o r ç a s o c i a l
22
T Y R A F T T NV H K A S
BAPTISTA
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PI \Nr.;AMI:.N'ro SOCIAI.
V
d o m i n a n t e , representa u m a tentativa de acumulação das forças políticas q u e constituem a sociedade 6 . P o r t a n t o , estas forças de pressão — os g r u p o s organizados e os m o v i m e n t o s populares - são elementos importantes no jogo do p o d e r , p o r propiciarem condições t a n t o d e conquista q u a n t o d c a p r o f u n d a m e n t o de espaços nas políticas sociais, o q u e t o r n a evidente a importância e a o p o r t u n i d a d e da açào do profissional de planejamento j u n t o a esses grupos 7 . Kssa ação constrói-se, freqüentem e n t e , p r o b l e m a t i z a n d o as questões q u e se colocam c o m o desafio em seu dia-a-dia e criando condições para a crítica da política existente para seu cnfrentamcnio. Constrói-se também através dc apoio 11 " Testa ( I 9 S 9 ) euiisklcr.i q u e esta visão do p l a n e j a m e n t o tira-lhe o caráter de ú n i c o i n s t r u m e n t o d a c o n s o l i d a ç ã o d o sistema para r e c u p e r á - l o c o m o f e r r a m e n t a eficaz n a t r a n s f o r m a d o : na m e d i d a em q u e q u a l q u e r d o s diferentes atores sociais JHKIC rcali/.ar o p l a n e j a m e n t o , este se c o n v e r t e em um processo dialético e n t r e o p l a n o do g o v e r n o e os p l a n o s tias torças de pressão da sociedade. 7 " I s t o n ã o significa q u e n ã o se tenha presente q u e .t f o r m a ç ã o e o f u n c i o n a m e n t o de alguns desses g r u p o s resultem, basicamente» de interesses individuais e c o r p o r a t i v o s . N ã o significa t a m b é m q u e se acredite q u e o c o n j u n t o aleatório dos interesses individuais e corpora ti v<» desses g r u p o s acabaria r e s u l t a n d o no equilíbrio racional no s e n t i d o do interesse p ú b l i c o superior, à m o d a da "mão invisível* e s t u d a d a p o r A d a m Smith na e c o n o m i a . Significa q u e se considera a participação, q u e d e v e ser t o m a d a à s e m e l h a n ç a de o u t r o s mecanismos da d e m o c r a c i a , c o n t o valor estratégico p e r m a n e n t e , q u e v.ii possibilitar a a p r o p r i a ç ã o social da politica'". (Baptista, 1 9 8 7 : 1 0 5 - 1 0 6 ) x Neste a p o i o há q u e se cuidar c o m o risco t i o ' b a s i s m o ' , c o m a "idéia de q u e nada é l e g í t i m o sem d e l e g a ç ã o expressa das 'bases', o q u e gera, p o r vezes, alguns e q u í v o c o s c o m graves conseqüências: - considerar a sabedoria p o p u l a r c o m o n a t a . C o m o se a consciência imediata da realidade e de suas soluçòcs a tornasse capaz dc i m p u l s i o n a r e e n c a m i n h a r suas lutas; • considerar t a m b é m q u e os problemas p o d e m encontrar soluções c o m a sua transferencia para as v b a s c s \ q u e , p o r sen*irem aos interessados d i r e t o s , s a b e r ã o e n c o n t r a r as respostas mais adequadas. K-ssa ótica parte t i o s u p o s t o de u m a h a r m o n i a de interesses desses g r u p o s , de q u e existe um b e m q u e é c o m u m a t o d o s (os confliros, os a n t a g o n i s m o s e s t ã o em nível das classes), n ã o l e v a n d o em c o u t a q u e a busca da satisfação de interesses privados suscita, f r e q u e n t e m e n t e , confiitos de interesses^ m e s m o internos aos grupos, q u e p o d e m chegar a violentos antagonismos. A iransfcrencia da a u t o r i d a d e pública ou institucional para as 'bases' p o d e , nesse s e n t i d o , t o r n a r insolúveis esses t i p o s de c o n f l i t o s . P o d e . a i n d a, favorecer a c r i a ç ã o ou o f o r t a l e c i m e n t o de g r u p o s h e r m é t i c o s , fechados ao diálogo e à aliança, c o m dificuldade d e a r t i c u l a ç ã o c o m o c o n j u n t o d a s o c i e d a d e , d i f i c u l t a n d o o a p r o v e i t a m e n t o tias o p o r t u n i d a d e s políticas". (Baptista, 1 9 8 7 : 1 0 6 )
na formulação coletiva de estratégias de mudança c controle popular • obre a autoridade, t e n d o c o m o referencia u m a perspectiva norteada pelo processo histórico, as correlações de forças e as táticas possíveis 9 , a c u r t o e m é d i o prazo. Esse é um m o v i m e n t o no s e n t i d o da socialização da política i da incorporação p e r m a n e n t e de novos sujeitos, c o m a criação de ises para multiplicação d o s mecanismos de participação direta no 'processo decisório, na qual indivíduos e g r u p o s g a n h a m a u t o n o m i a e representatividade, desligados da tutela do Estado. A ampliação desses sujeitos coletivos de base e sua unificação nas lutas mais gerais (respeitada sua a u t o n o m i a e diversidade) 1 0 p o d e m vir a ser v igoroso i n s t r u m e n t o de pressão e dc controle sobre as instituições, i t n e r r e n d o a tendência clássica à burocratização e ao conservado ris mo das decisões.
C ) PE R A C I O N A I
IZA(,: AC)
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A opcracionaHzação relaciona-se ao detalhamento das atividades necessárias à efetivação das decisões tomadas, cabendo aos técnicos sua consubstanciação cm planos, programas e projetos, e, na ocasião oportuna, em sistematização das medidas para sua implementação.
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r l á q u e s e t e r p r e s e n t e q u e esta participação p o d e assumir diferentes formas, n ã o apenas a positiva: o " n ã o " é u m a participação. Q u a n d o a p o p u l a ç ã o assume a direção ile um m o v i m e n t o político, a negação é t a m b é m u m a maneira de pressão para s u p e r a r u m a situação. v ' 0 p o n t o d e p a r t i d a desta c o n s t r u ç ã o é o i m e d i a t o (as q u e s t õ e s m e r a m e n t e «.omunitárias e corporativas) para atingir o m e d i a t o , as q u e s t õ e s politicas mais gerais. •> Para indicar esse salio, Gramscs c u n h a o c o n c e i t o d e catarse - processo pelo qual u m a cLssc supera seus interesses e c o n ô m i c o - c o r p o r a t i v o s e se eleva a u m a d i m e n s ã o universal, s u p e r a n d o dialettcameutc sua mera particularidade individual ou grupai e Mtuando-se a o nível d o s u j e i t o consciente d a história." (Baptista, 1 9 8 7 : 1 0 7 )
M Y K r A iL V K R A S li AI' TI S I' A
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AÇÃO A instancia da ação rcfcre-se às providencias q u e transformarão em realidade o q u e foi p l a n e j a d o . Ao operá-la, cabe ao técnico o a c o m p a n h a m e n t o da i m p l a n t a ç ã o , o c o n t r o l e c a avaliação q u e r e a l i m e n t a r ã o o ciclo de p l a n e j a m e n t o , de a c o r d o c o m as perspectivas da política definida.
PARTE 11
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V
O planejamento como processo tccnico-político Visto que o Jtiii da ação humana, distintamente dos produtos finais da fabricação,, nunca pode ser prevista de maneira confiávelos meios utilizados para alcançar os objetivos políticos são muitofreqüentemente de maior relevância para n mundo futuro do que os objetivos pretendidos. Hannah Arcndt
O planejamento se realiza a partir de um processo de aproximaçõesj que tem c o m o centro de interesse a situação delimitada
TM consubstanciam c o m o o b j e t o de intervenção. Essas aproximações
o m é t o d o e ocorrem em todos os tipos c níveis de planejamento. Ainda q u e submetidas ao movimento mais amplo da sociedade, o seu c o n t e ú d o específico irá d e p e n d e r da estrutura e das circuns-
PDF Editor tâncias particulares de cada situação.
O desencadeamento desse processo particular de planeja-
mento se faz a partir do reconhecimento da necessidade de uma
ação sistemática perante questões ligadas a pressões ou estímulos
d e t e r m i n a d o s p o r situações q u e , c m u m m o m e n t o histórico, c o l o c a m d e s a f i o s p o r respostas mais c o m p l e x a s q u e aquelas construídas no imediato da prática. Hssas questões estào, via de regra, aliadas a circunstancias do a q u i / a g o r a que surgem principalmente cm função de:
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RI AN
V KIT A S
BAPTISTA
• necessidade de utilizar recursos escassos para a t e n d e r grandes problemas; • necessidade de aplicar recursos excedentes ou de utilizar e q u i p a m e n t o ocioso; • disponibilidade dc recursos de agências de financiamento; • transferência do poder decisório para novas lideranças; • necessidade de f u n d a m e n t a r novos programas.
I' I \N KJAM EXVO SOC:]AT.
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m e n t e , em diferentes aproximações, u m a vez q u e elas interagem de maneira dinâmica. Este estudo procura fazer u m a análise simplificada do processo i >m vistas a u m a apresentação didática, d a n d o forma organizada a um material c o m p l e x o . O q u a d r o 1, apresentado a seguir, mostra u m a síntese dessa dinâmica.
Ainda que o planejamento, c o m o um processo c o n t í n u o e dinâmico, possa ser resultado desses estímulos, a tendência natural c levar à elaboração dc planos, programas ou projetos ocasionais, de
Q u a d r o I : s í n t e s e d.x d i n â m i c a d o p r o c e s s o d c p l a n e j a m e n t o rowL-ssci Racional
prazo limitado, se não forem acompanhados pela adoção consciente da ação planejada c o m o política permanente de intervenção. Portanto,
Reliexao
a decisão de planejar, c o m o observa I-afcr (1970), c uma decisão política que pressupõe alocação de recursos para sua realização. Assumida a decisão de planejar, o m o v i m e n t o de reflexãodecisão-ação-reflexào que o caracteriza vai realizando concomitantem e n t e as seguintes aproximações: • c o n s t r u ç ã o / r e c o n s t r u ç ã o do o b j e t o ;
Decisão
Ação
• e s t u d o dc situação; • definição de objetivos para a ação; • formulação e escolha de alternativas;
Retorno da rsMlcvào
Fases M e t o d o l ó g i c a s
Documentação decorrente
(Rc)co'.ttrus'to d o o b j e t o
Proposta preliminar
Kstudo dc simaçio Kstabclccimento dc prioridades
Diagnósticos
Propostas alternativas
Ivsmdos de viabilidade Anteprojetos
Kscolha dc p r i o r i d a d e Kscoilia dc alternativas D e f i n i ç ã o dc objetivos e metas
Planos Programas Projetos
I iiiplcmçiitação Implantação Uxceução Controle
Roteiros Rotinas N o ri n a s / M a mi a: s Relatórios
Avaliação Retomada do processo
TM
Relatórios avaliativos N o v o s planos, p r o g r a m a s e projetos
PDF Editor • m o n t a g e m de planos, programas e / o u projetos; • implementação;
• implantação; • controle da execução;
• avaliação do processo e da ação executada;
• retomada do processo em um novo patamar.
E m b o r a essas aproximações se apresentem neste trabalho em
sua sequencia lógica, contínua e dinâmica, na prática, esse processo n e m sempre se mostra nitidamente o r d e n a d o . Muitas vezes, m e t o -
d o l o g i c a m e n t e , o planejador desenvolve atividades, simultanca-
Construção/reconstrução do objeto: sobre o que planejar A miúdo, a simples colocação dc um problema é muito mais essencial que a sua solução, tjtte pode ser apenas uma questão de habilidade matemática ou experimental. Fazer novas perguntas, suscitar novas possibilidades, ver velhos problemas sob um novo ângulo são coisas que exigem ituajf in a cão criadora e possibilitam verdadeiros a d ian ta m e ti tos tia ciência. Albert Einstein
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C) o b j e t o do planejamento da intervenção profissional c o segmento da realidade que lhe é posto c o m o desafio, é o aspecto
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MY4UAN
VKRAS
BAPTISTA
Nesse processo de c o n s t r u ç ã o , t e n d o por objetivo a explicitação e a superação dinâmica do objeto, o planejador vai a p r e e n d e n d o suas diferentes dimensões e detectando espaços de i n t e r v e n ç ã o q u e irão p e r m i t i r u m a ação mais efetiva sobre a problemática c, a partir de sua problematização, sobre as questões q u e o d e t e r m i n a m . São referências para esse movimento: a área dc interesse (de d e m a n d a ) , suas determinações c a dinâmica dc sua conjuntura; o âmbito da reconstrução, seus limites e possibilidades; a visão de m u n d o c os estereótipos das pessoas que ocupam posições no sistema de relações sociais ligados à área de interesse; c o c o n h e c i m e n t o acumulado e cm processo sobre a questão. Na prática, a (rc)construção do objeto da ação profissional é u m p r o c e s s o q u e envolve o p e r a c i o n a l i z a ç a o das d e m a n d a s institucionais, das pressões dos usuários c das decisões profissionais. U m a vez que intervenção c o planejamento da ação do profissional sc realizam primordialmente nas instituições, c a demanda institucional o p o n t o de partida e o p o n t o de referencia para essa construção e para o planejamento da intervenção. Isso não implica a redução da decisão c da açào aos limites institucionais, mas o reconhecimento dc q u e essa d e m a n d a p o d e potencializar a abertura dc novos espaços para enfrentamento concreto da questão a ser trabalhada.
RI \ X I - J A M E X T O
SOC:AI.
Essa polaridade, de certa f o r m a , coloca m u i t a s vezes o profissional p e r a n t e o q u e parece ser um f a l s o d i l e m a : a t e n d e r .1 d e m a n d a tal c o m o cia sc coloca, o q u e , para ele, significaria voíocar-se d o l a d o d o e m p r e g a d o r ; o u desenvolver trabalhos : n s i n t o n i a c o m os reclamos da p o p u l a ç ã o d e m a n d a t a r i a d o s erviços, de costas para a instituição, o q u e caracterizaria seu p o s i c i o n a m e n t o do l a d o da p o p u l a ç ã o u s u á r i a . Este é um falso dilema na medida cm q u e a p o n t a para a negação pura e simples da c o n t r a d i ç ã o i n e r e n t e à prática profissional, d i c o t o m i z a n d o .i. C o m essa posição, o profissional estará simplificando o enfreni a m e n t o de algo q u e é c o m p l e x o . Na dinâmica c o n t r a d i t ó r i a da .u ca social em q u e opera - q u e t e m , p o r um l a d o , as exigências d a o r d e m institucional e , p o r o u t r o , o s r e q u e r i m e n t o s daqueles qne s o f r e m as conseqüências das relações sociais hegemônicas o dilema n ã o está em o p t a r p o r qual d o s lados a t e n d e r , se se decide p o r um ou o u t r o , mas em ter a capacidade de a t e n d e r as d e m a n d a s q u e lhe são colocadas, s u p e r a n d o as c o n t r a d i ç õ e s . N ã o se trata de a c e i t a r ou n e g a r m e c a nTM i c a m e n t e as d e m a n d a s
institucionais n e m d c a s s u m i r o u " f o r m a r t r i n c h e i r a " j u n t o c o m a p o p u l a ç ã o . Q u a l q u e r dessas respostas optativas p o d e r ã o levar a u m a ação distanciada do real. Trata-sc de r c - c s t r u t u r a r
PDF Editor Ao iniciar seu trabalho, o profissional, freqüentemente, se vê d i a n t e de u m a polaridade: o seu e m p r e g a d o r , q u e o solicita c o m u m a d e m a n d a específica, originada nas políticas e estratégias institucionais, no s e n t i d o dc uma açào sobre u m a situação definida c o m o p r o b l e m á t i c a ; e as p e s s o a s , para as quais a q u e s t ã o c u m a parte de sua vida e que vêm buscar o recurso disponibilizado para enfrentá-la, as quais, na sua maioria, não têm acesso ao recurso n e m à decisão s o b r e as medidas para e n f r e n t a m e n t o da q u e s t ã o e sobre os critérios de i n c l u s ã o / e x c l u s ã o para u s u f r u t o d a q u e l e recurso.
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essa d e m a n d a , m e d i a n d o interesses diversos, n u m a d e t e r m i n a d a
direção ético-politica, o q u e significa r e - c o n s t r u i r o o b j e t o da intervenção.
A a c u i d a d e tio p r o f i s s i o n a l d a p r á t i c a , q u e t e m q u e
e n f r e n t a r essa situação, vai lhe mostrar q u e nem sempre o o b j e t o é r i g i d a m e n t e i m p o s t o nem os meios são inteiramente limitados e, p r i n c i p a l m e n t e , q u e os fins p o d e m ser recolocados. I m p õ e se, p o r t a n t o , q u e reelabore a d e m a n d a , o o b j e t o , de m o d o a desenvolver um trabalho q u e venha a valorizar princípios q u e
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MVRHVK
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BAPTISTA
I" I \ N I . ; A U K N T O
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S O E TA I
procurem superar a exclusão social, a discriminação c o não aten -
V li u ma, instrumentadores c orientadores de suas percepções e da
d i m e n t o aos direitos sociais 11 .
elaboração de suas respostas.
Essa reelaboração se faz cm um movimento que tem c o m o
Deve ter presente também que esse planejamento se realiza
p o n t o dc partida e p o n t o de referencia a demanda do empregador,
.m uma realidade complexa 1 2 , em um d e t e r m i n a d o m o m e n t o
que passa a ser operada cm uma interação intersubjetiva com as
histórico, cm uma organização específica, na qual as práticas, o
demandas dos diferentes agentes - usuários dos serviços, técnicos,
.m anjo dos acontecimentos são produtos do imaginário instituintc
dirigentes, etc. Nessa interação, novos elementos vão se configu-
que, atém da capacidade de representação, tem também a capacidade
rando, em diferentes momentos, p o n d o em relevo novas dimensões
dc invenção e mudança. Deste m o d o , a rc-elaboração da demanda
do objeto, tendo por base um conhecimento cada vez mais amplo
lera c o m o referências preliminares as características dessa organi-
e aprofundado da questão.
zação e a conjuntura histórica na qual a demanda ocorreu. A com-
A posição do planejador ante essas demandas deve ser de
preensão ingênua do significado dessas questões p o d e levar à
d e s o c i i l t a m e n t o / d e s m i t i f i c a ç ã o / d c c o d i f i c a ç ã o , de m o d o a
defasagem entre a intencionalidade do agente e o conteúdo objetivo
apreender, implícita nelas, suas dimensões mais concretas. Se
dc sua ação, o que vai
p r e t e n d e elaborar essas d e m a n d a s , r e c o n s t r u i n d o o o b j e t o de
Mia intervenção.
, 1 car prejuízo nos resultados efetivos de
sua ação, precisa compreendê-las, e n t e n d e n d o t a m b é m as múlti-
O processo reconstrutivo do objeto se assenta, portanto, sobre
plas formas c o m o elas são percebidas e vivenciadas (representa-
percepção de que as questões tratadas na prática se colocam em
ções) pelos seus agentes, desmitiiicando as ideologias q u e lhe
níveis d i f e r e n t e s de apreensão e de intervenção - do campo das
serviram dc gênese. Deste m o d o , o respaldo de novas propostas
microinterações ao das relações sociaisTM mais amplas - e que a
é a s s e n t a d o no c o n h e c i m e n t o d o s s u j e i t o s e n v o l v i d o s na
ação dc seu âmbito interventivo não significa o abandono ou
d e m a n d a e de ssuas circunstâncias. Para isso, o profissional precisa, de partida, se preparar para a
desqualificação da questão colocada pela instituição, mas a sua superação.
PDF Editor interlocução com esses sujeitos, conhecer suas representações, seus
A d e m a n d a institucional imediata, via dc regra, se refere
sistemas e valores, suas noções e práticas, os quais são, de certa
nível mais baixo das necessidades c do planejamento da ação
M)brc as mesmas. As respostas restritas a essa demanda dificilmente
11 " l i importante assinalar que se, jn>r um lado, a instituição lem o m o n o p ó l i o do o b j e t o e dos recursos institucionais, se é cia que define o significado objetivo do papel do profissional e a expectativa que exiue com r e l a t o a ele [e, ainda, se c o usuário dos serviçose recursos irwiiiiitionjis que legitimaesse serviço e a aplicação desses recursos}, por o u t r o lado, é o m o d o particular, subjetivo, como o profissional elabora o sua situação na instituição [e constrói suas relações com o usuái io|, estabelecendo a o r d e m de relevâncias para enfrenta m e n t o das situações, que vai dar o sentido ao seu trabalho." (Baptista, 1995:113)
l\*sa complexidade ê ainda maior se tivermos cm conta, conforme aponta Matus (r/i I lerias, 1 9 9 5 ) , que cada silnação condiciona o ator a a ação e que a ação e a situação - informam uma totalidade complexa com o ator, sendo a situação distinta para cada .ilor. A fornia c o m o estes se relacionam permite entender a maneira pela qual cada ator deliiK e delimita a situação, ou seja, como lé e explica a realidade cm função dc .soa intencionalidade. A ação de cada ator deve levar em conta não apenas a situação em . .IU-?.!, mas outras situações simultâneas, e as diferentes açòcs dos diferentes atores. 1
M V RI <»\V V E RA S B A f VIS i'A
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I'! \Nl:rAMENTO SOCI.M V
configurarão ação efetiva, u m a vez que não produzirão grandes
1 .uior das suas percepções c da sua elaboração de respostas. Esta
modificações e t e n d e r ã o à m a n u t e n ç ã o da situação nos níveis
intervenção (que é u m a intervenção técnico-social) tem um sentido
m e s m o s cm q u e cia sc apresenta. Só sc p o d e falar em ação
'.i- resposta que um sujeito coletivo (uma categoria profissional)
profissional efetiva q u a n d o diferenças substanciais são alcançadas,
engendra diante dos desafios, das situações que lhe são postas no
n ã o apenas no nível dos indivíduos com os quais se trabalha
1 xercício dc suas funções, definidas historicamente na divisão social
diretamente, mas t a m b é m nos outros níveis das relações sociais e
do trabalho.
de sua expressão em face do segmento relacionado à situação tomada
No espaço que sc situa no nível da rede institucional e da
c o m o problemática. Deve-se ter presente, no entanto, que este
rede de a p o i o i n f o r m a l , dos grupos c dos segmentos da sociedade
nível dc demanda corresponde a necessidades que precisam ser
envolvidos com a questão central de preocupação, a ação pode
a t e n d i d a s e que devem ser tomadas c o m o referencias para a
.idquirir uma agilidade tal que permita ao profissional ter diferentes
abordagem dos demais níveis.
interlocutores, seja nos grupos populares, seja nos meios acadêmicos,
O espaço ao alcance da ação profissional no cotidiano da instituição configura um nível privilegiado cm que o profissional pode e deve exercer influencia e produ/ir mudanças. Nesse espaço,
•eja no âmbito político-govcrnaivieiual e / o u das instituições que estão implementando programas na área de interesse. No nível das relações e s t r u t u r a i s da sociedade, evidente
movimentam-se os demais agentes institucionais, os usuários, suas
mente, nem sempre o assistente social pode ultrapassar os limites
famílias e colaterais, etc. O uso desse espaço tem limites - pessoais,
loUxados pelo âmbito de sua intervenção, mas pode dcsocultá-
conjunturais, institucionais {função, responsabilidade, âmbito) -
los. Nas palavras do Dr. José Pinheiro Cortez, em palestra proferida
determinando as mudanças/transformações que o profissional tem
cm o u t u b r o de 1990, "conviver com a realidade TM não significa ser
condições de realizar". C) trabalho nesse nível exige o conhecimento
x • mivente c o m ela". Entre outras coisas, um p o n t o a ser refletido é
da visão dc inundo c dos estereótipos das pessoas que ocupam
que a mudança social, efetivamente revolucionária, a i n d a q u e se
posição no sistema dc relações sociais ligado à área de interesse. No
situe no â m b i t o politico, realiza-se n ã o apenas em termos da
caso d o s "habitantes das estruturas", tem-se que enfrentar seu
mudança das estruturas sociais constituídas - onde sc exercem as
pensamento real, conhecer suas representações sociais, seu sistema
relações de força, os conflitos de filiação e de interesses
de valores, suas noções e ações relativas a objetos e práticas, na
também não dispensa um investimento no sentido das práticas
medida em que estas representações lém caráter tanto estabilizador
cotidianas, d o s m i c r o a c o n t e c i m c n t o s , capazes dc questionar o
do q u a d r o da vida dos indivíduos, quanto instrumentado!* e orien-
conhecimento constituído, interrogando-o sistematicamente pela
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como
prática c pela teoria.
1' O iij<> exclui a necessidade de .^<>cs ifogdiatrtt, de estabelecimento
Em síntese, a reconstrução do objeto profissional efetua um
tríplice movimento: de crítica, de construção de algo " n o v o " c de nova s í n t e s e no p l a n o do c o n h e c i m e n t o c da ação em um
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BAT TIS TA
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m o v i m e n t o q u e vai do particular para o universal e retorna ao particular c m o u t r o patamar, d e s e n h a n d o u m m o v i m e n t o q u e traduz a relação a ç ã o / c o n h e c i m e n t o . Ao re elaborar o seu o b j e t o , o p l a n e j a d o r constrói um c o n h e c i m e n t o : o próprio processo de desocultamento das relações q u e determinam a estrutura das situações é um exercício dc re-
Estudo dc situação
elaboração dinâmica dos conhecimentos acumulados e cm processo acerca do objeto. E fundamental nessa construção a apreensão que o profissional fez do real imediato sobre o qual trabalha. O próximo item, que trata do estudo dc situação, vai se deter nos procedimentos para esta apreensão.
O e s t u d o de situação consiste na caracterização (descrição interpretativa), na compreensão e na explicação dc u m a determinada s i t u a ç ã o t o m a d a c o m o p r o b l e m a para o p l a n e j a m e n t o e na determinação da natureza c da m a g n i t u d e de suas limitações c possibilidades. C o m o m o m e n t o do processo de planejamento, é caracterizado pela investigação e pela reflexão, com fins operativos sentido programático: "sua finalidade éTM definir lima situação com vistas à intervenção, não simplesmente dar respostas dc caráter leórico" (Junqueira, 1971). No cotidiano da vida profissional, que se dá cm u m a realidade dinâmica, o e s t u d o dc situação configura um c o n j u n t o de informações, constantemente alimentadas e processadas, as quais s;- constituem cm subsídios permanentes 1 ' 1 não apenas para decisões referentes às situações enfrentadas, mas t a m b é m para ampliar a capacidade argumentativa da equipe cm sua interlocução com as diferentes instancias dc poder abrangidas por sua ação.
PDF Editor
Subsídios esles t j n c lhe p e r m i t e m loc.ilizar, c u i n p r e c n d e r , explicar e prever vendcnci.is li- lima siui.iyão c o m o um t o d o c de c.itfa um de seus aspectos; c a c u m u l a i e l e m e n t o s dc juízo q t i c p e r m i t a m esboçar hipóteses alternativas viáveis dc intervenção. 11
•10
Myrt?.M VERAS BAPTISTA
Parte-sc, p o r t a n t o , d e u m e s b o ç o , d c u m a i m a g e m ainda bastante caótica do objeto1-"1 que vai sendo progressivamente substituída p o r apreensões, ao m e s m o t e m p o , cada vez mais precisas c cada vez mais complexas. O processo dc reflexão sobre a realidade, deste m o d o , vai incorporando novos elementos, alcançando novas descobertas. É
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I'l ANIiJAMKNTO- SÓCIA I.
V Desse m o d o , o planejamento q u e pret ende promover condições q u e c o n d u z a m a mudanças significativas, não apenas na singularidade do seu o b j e t o , mas na particularidade da situação da qual é parte c na universalidade das relações sociais, deve necessariamente procurar superar os limites do e n f o q u e situacional a d o t a n d o u m a visão n ã o
c o m o sc a realidade fosse sc t o r n a n d o mais rica, mais complexa, mais viva: r e t e n d o muito do q u e havia no c o m e ç o e recriando no decorrer do percurso. Nessa perspectiva, o e s t u d o dc situação se faz p o r aproximações sucessivas ao objeto: a progressão c feita cm patamares, a b r i n d o , a cada passo, novos horizontes.
r e d u c i o n i s t a ( Testa, 1989), no sentido dc e n t e n d e r que a situação
Hssas aproximações t ê m c o m o referencia a i n t e n c i o n a l i d a d e c o n s t i t u i n t e cm relaçào à ação q u e deverá subsidiar. Kssa intencionalidade, que é o verdadeiro m o t o r da c o n s t r u ç ã o do o b j e t o , i n t r o d u z u m viés p a r t i c u l a r , c o n c r e t i z a d o nas c a t e g o r i a s o r g a n i z a d o r a s da informação q u e se vai processar (Testa, 1 9 9 8 ) , q u e faz
articulação c o m propostas que visem a mudanças na sociedade.
c o m q u e a l g u n s a s p e c t o s sejam d e s t a c a d o s c m t e r m o s d c s u a importância para a análise do real e para a c o n s t r u ç ã o de u m a proposta programática d e t e r m i n a d a . Q u a n d o a intencionalidade 6 a m u d a n ç a , é i m p o r t a n t e ter presente q u e , para q u e ela ocorra, c necessário conhecer c o m o sc e n g e n d r a m e c o m o sc estruturam as diferentes instâncias de p o d e r p o r q u e é aí q u e se encontra seu eixo. Portanto, a análise procurará perceber c o m o se conforma o poder na situação estudada, quais as mudanças necessárias, quais as possíveis e quais as estratégias adequadas para consegui-las. Ao tratar da questão do p o d e r , ' l e s t a ( 1 9 8 9 ) lembra que o p o d e r s o b r e um determinado setor não c necessariamente uni p o d e r q u e sc encontra no setor, o que exige o planejamento de u m a ação na qual m u d a r a s relações de poder d e n t r o do setor t e m t a m b é m a intenção de m u d a r essas relações f o r a do setor.
específica, o b j e t o de planejamento, não p o d e ser tratada de maneira •.solada de seu c o n t e x t o social e q u e as propostas q u e digam respeito a estruturas parciais só p o d e m adquirir condições de abrir caminhos para m u d a n ç a s mais amplas d e s d e q u e c o n t e m p l e m implicação e N e s s e s e n t i d o , p a i i t a n d o - s c p o r M a t t e l a r t ( 1 9 6 8 ) c sua e q u i p e , mas a m p l i a n d o o â m b i t o de exigência, p o d e m ser c o n s i d e r a d o s c o m o objetivos d o e s t u d o d e situação: •> a c o n f i g u r a ç ã o do marco de situações ou dc a n t e c e d e n t e s , a c o m p a n h a d a d c análise c o m p r e e n s i v a e e x p l i c a t i v a d c s u a s determinações; • a identificação sistemática e c o n t í n u a de áreas críticas e de
TM
necessidades, a q u e se p o d e acrescentar, ainda, de o p o r t u n i d a d e s c de ameaças; • a d e t e r m i n a ç ã o de e l e m e n t o s q u e p e r m i t a m justificar a ação
PDF Editor sobre o objeto;
• o e s t a b e l e c i m e n t o de prioridades;
• a análise dos i n s t r u m e n t o s c técnicas q u e p o d e m ser ope-
rados na ação;
• a indicação de alternativas de intervenção.
A r m a n d M a t t e l a r t e e q u i p e acrescem ainda, c o m o c o n d i ç ã o
de objetividade e qualidade do e s t u d o de situação, q u e sua realização se o p e r e p o r e q u i p e s multidisciplinares, u m a vez q u e geralmente
Esta i m a g e m c estas apreensões csiào i m p r e g n a d a s da vis.ii) de m u n d o do g r u p o profissional q u e e f e t u a .1 prática c de sua intencionalidade., a q u a l , m u i t a s vezes, se m o s t r a coiitradii órLi c até m e s m o a n t a g ó n i c a .
os p r o b l e m a s dc q u e trata n ã o são exclusivos de u m a única área disciplinar.
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M | R F W
V K R A S
K AP VISTA
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I*! ANI T.VMF.NTO SOí.lAl. V
E m b o r a accirando a afirmação de q u e "o c o n h e c i m e n t o e a compreensão de u m a realidade, ( . . . ) ganha cm precisão na medida cm q u e o n ú m e r o das variáveis dc análise se amplia" (Baptista, 1 9 7 1 ) , a consideração dc q u e o e s t u d o dc situação na área social p o d e assumir abrangência quase ilimitada (o q u e viria a onerar o c u s t o da pesquisa e ampliar os prazos dc sua realização) leva o planejador a delimitar os aspectos a serem analisados, considerando prioritariamente aqueles tidos c o m o básicos para a c o m p r e e n s ã o da problemática c para a sua ação 1 6 . D e n t r e esses aspectos prioritários, n à o deve ser descuidado o c o n h e c i m e n t o das relações de poder e das diferenciações ideológicas 1 7 , e m b u t i d a s no processo q u e c o n f o r m a a questão focada. Essa delimitação dos aspectos a serem analisados c, ainda, a estratégia adotada para realizá-la irão depender de diferentes fatores, d e n t r e os quais: a ) a competência d o órgão executor e / o u planejador e / o u financiador d o planejamento; b) o volume c a qualidade dos recursos disponibilizados, os prazos previstos, etc. c) a matriz teórica q u e norteará a análise 1 ".
D e s t a m a n e i r a , c o n s i d e r a n d o o p l a n e j a m e n t o um p r o c e s s o q u e se realiza em u m a realidade em m o v i m e n t o , o e s t u d o dc situação deverá ser c o n s i d e r a d o s o b a perspectiva dc um c o n j u n t o dinâmico dc informações, constantemente alimentado durante D p r o c e s s o . Esse c o n j u n t o de i n f o r m a ç õ e s deverá se c o n s t i t u i r em i n s u m o s p e r m a n e n t e s para o p l a n e j a m e n t o da ação: para localizar, c o m p r e e n d e r , c o n t r o l a r e prever t e n d ê n c i a s da situação c o m o u m t o d o e d c cada u m d c seus aspectos; para f o r n e c e r e l e m e n t o s d e j u í z o q u e permitam, esboçar hipóteses alternativas viáveis dc i n t e r v e n ç ã o . A percepção do e s t u d o dc situação c o m o um processo em m o v i m e n t o permite c o n c e b e r suas diferentes aproximações, nas quais o p l a n e j a d o r t e m o p o r t u n i d a d e de c o n f r o n t a r , c o m os diferentes d a d o s da realidade q u e c o m p õ e m os novos patamares dc apreensão, suas idéias, seus valores e os c o n h e c i m e n t o s q u e vai adquirindo, assumindo c o n s e q ü e n t e m e n t e , e m cada m o m e n t o d o proccsso, novas posições em relação ao seu objeto. Desse m o d o , o e s t u d o de situação consiste na reflexão, na TM c o m p r e e n s ã o , na explicação e na expressão de juízos ante os d a d o s dc realidade apreendidos, cm relação ao seu c o n j u n t o e a determinados aspectos especiais.
"A g r a n d e
cculativj. O processo precisa c o n t i n u a r , o fim do p l a n e j a m e n t o e intervir, c do c o n h e c i m e n t o tia roo lutado à intervenção há m u i t o q u e f a z e i . " {LAMPARU!.1.1, s / d . ) 1 7 lvin relação a essa q u e s t ã o , M a t u s , em entrevista c o n c e d i d a a Franco I luertas ( 1 9 9 6 ) , c u n h a o c o n c e i t o de cálculo interativo, c o m o Sentido dc p e r c e b e r diferenças c atribuir c o r r e t a m e n t e a cada participante do processo as diferentes explicações, v e r i f i c a n d o sua consistência. C o n s i d e r a q u e sc se ignora a explicação do o u t r o , ou se sc lhe .".tiibui a i1o*sa, n ã o se c o n s e g u e ser um b o m estrategista: ns decisões do o u t r o vão se pautar na sua i n t e r p r e t a ç ã o da situação c o lance mais eficaz q u e sc possa fazer vai d e p e n d e r n ã o a p e n a s ilo q u e n ó s façamos, mas do q u e o o u t r o fizer ' * M i c h e l L ò w y ( 1 9 8 5 ) n o s e n s i n a q u e o b s e r v a r a r e a l i d a d e s i g n i f i c a ver " e m perspectiva", perceber algumas coisas e n ã o o u t r a s , o q u e deriva dc um p o n t o dc o b s e r v a ç ã o l o c a l i z a d o no c o n t e x t o h i s t ó r i c o c social e a partir de um estilo de p e n s a m e n t o : visão ideológica ou utópica.
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O e s t u d o dc situação sc configura t e n d o por base as seguintes
aproximações:
• levantamento de hipóteses preliminares; • construção de referenciais teórico-prátieos; • coleta dc dados;
• organização e análise: d c s c r i ç ã o / i n t e r p r e t a ç ã o / c o m p r c e n -
são/cxplicação dos dados obtidos; • identificação de prioridades de intervenção; • definição dc objetivos e estabelecimentos de metas; • análise de alternativas dc intervenção.
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VERAS
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determinada realidade, são a d o t a d o s deliberadamente certos p r e s s u p o s t o s ( a i n d a q u e m u i t a s v e z e s dc m a n e i r a " v r ' ' c i t a ) o irz cz O rt -J '~rrí CL. r? S o > . n
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Q u a n d o se decide uma intervenção planejada em uma
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f o r m u l a ç ã o dessas hipóteses basicas, q u e n o r t e i a m a coleta de i n f o r m a ç õ e s e o seu p r o c e s s a m e n t o .
relacionado à situação a b o r d a d a , ainda q u e ao senso c o m u m a
73 O
v o l v i m e n t o . O e s t u d o de situação, p o r t a n t o , tem início na
q ü e n t e m e n t e , levantadas a partir de um referencial já existente,
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r i c o - p r á t i c o s para o e s t u d o de s i t u a ç ã o no p r o c e s s o dc pia n e j a m e n t o são de n a t u r e z a s diversas — é t i c o s , m o r a i s , filo-
sóficos, teóricos, científicos, técnicos
tendo como ponto
de p a r t i d a a a n á l i s e e a e x p l i c i t a ç ã o d o s v a l o r e s e p a d r õ e s
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V E R A S
HAPTISTA
I'L A N F . J A M E J C T O
47
SOC1AI.
\ n o r m a t i v o s 1 9 a s s u m i d o s pela e q u i p e planejadora, pela instit u i ç ã o c pela 'açào envolvida no processo. Para q u e haja u m a ação efetiva s o b r e u m a situação, é preciso c o n h e c e - l a c o m o u m a totalidade q u e t e m d i f e r e n t e s d i m e n s õ e s e se relaciona com totalidades maiores. Uma mesma q u e s t ã o apresenta dimensões políticas, filosóficas, sociológicas, ecológicas, demográficas, institucionais, ctc. Isso significa que o seu conhecimento exige uma abordagem dc ordem rransdisciplinar 20 o q u e d e m a n d a r á diferentes tipos dc c o n h e c i m e n t o s e de pesquisas, que nào sc limitam ao específico da ação profissional. Portanto, para a configuração do objeto é essencial que seja realizado um rastreamento do saber acumulado, e em processo, s o b r e o m e s m o através de l e v a n t a m e n t o dos c o n h e c i m e n t o s teóricos, das generalizações e das leis científicas desenvolvidos em relação aos diferentes fenômenos sociais, culturais, psicológicos, ;* ''.'cos, econômicos, etc., q u e o influenciam ou motivam. Através desses estudos p o d e m - s e detectar ponderações e x t r e m a m e n t e relevantes do p o n t o de vista prático para o planejamento e, ainda, identificar princípios e conceitos referentes no objeto e categorizar necessidades e aspirações com ele relacionadas. C a b e l e m b r a r , n o e n t a n t o , q u e a a p r o p r i a ç ã o desses conhecimentos nào pode ser mecânica, uma vez que os mesmos
gestados p o r diferentes matrizes teóricas, proporciona um saber eclético, norteado muitas vezes por intencionalidades conflitantes. Nesse sentido, o desafio posto para a apropriação desse complexo de saberes será o d e , a partir de uma crítica teórica, reconstruí-lo, superando seus limites e estabelecendo u m a nova coerência que tenha por eixo a matriz teórica assumida pela equipe planejadora. Isso significa que, m e s m o que não esteja explicitada, '.iá sempre uma teoria orientando o recorte que o profissional faz da realidade e o m o d o c o m o este delineia sua açào. É essa teoria •:uc lhe possibilita formular seu esquema de análise trazendo lhe referencias, supostos, concepções amplas, fornecendo lhe a chave explicativa q u e lhe vai permitir apreender a realidade e instrumentalizar o seu diálogo com cia. Se esta teoria for de cariz transformador, via de regra, há que se estabelecer uma relação dialética - de negação e superação - entre a teoria social c o conhecimento científico que se quer apropriar, tendo em vista superar a parcialidade c, por vezes, a nhistoricidade desses conhecimentos. E uma retomada do saber construído naquilo que
TMde sociedade, ou da açào, ele significa de ampliação do conhecimento dando-lhe uma dimensão de totalidade e uma dimensão histórica. Desse m o d o , fica evidente que a perspectiva da mudança que
irá nortear o planejamento exigirá um tipo dc conhecimento q u e , q u e b r a n d o a visão manipuladora, instrumental e imediata da
PDF Editor t e m a abrangência e o limite da teoria social q u e os g e r o u : o estabelecimento de uni quadro que agrupa conhecimentos diversos,
|,J Nesse proccsso sào considerados c o m o padrões c valores normativos aqueles q u e estejam associados a fundamentos lilosólicos e éticos; e n q u a n t o .s.io considerados padròcs e valores instrumentais aqueles de o r d e m pragmática q u e condicionam ou s u g e r e m as m o d a l i d a d e s da t»s'ão. ; ' O c o n h e c i m e n t o iransdisciplinar é aquele q u e lan^a m ã o de c o n h e c i m e n t o s das diferentes disciplinas c. não s e n d o propriedade de n e n h u m a delas, as supera criando u m c o n h e c i m e n t o n o v o , t e n d o c o m o referência u m a t e o r i a social q u e ilumina (tnodiliçando) os conhecimentos construídos a partir dc outras perspectivas, d a n d o lhes uma nova dimensão.
objetividade q u e se pòe necessariamente nas relações sociais, dê conta, simultaneamente, do real sensível e das contradições nele inerentes. Nesse sentido, as categorias centrais que norteiam essa apreensão são as da totalidade e da historicidade e, naturalmente, da c o n t r a d i ç ã o , p o r q u e esses c o n h e c i m e n t o s s e n d o parciais têm u m a c o n t r a d i ç ã o intrínseca ao permitirem a apreensão dc parte do real e, ao m e s m o t e m p o , ocultarem as relações essenciais que o determinam.
4 8
M Í H I A K VJ-RAS BAPTISTA
1
Os conhecimentos que compõem o referencial do planejamento devem sc apoiar em base empírica, dc forma a permitir a dedução dos elementos significativos para a análise do contexto social em foco e a detecção de pressupostos que levem à apreensão do f e n ô m e n o e das experiências correlacionadas com a hipótese principal, de forma a compreender e reelaborar a demanda c subsidiar opções relacionadas à ação. Há que se ter presente a proposta dc Boaventura Souza S a n t o s ( 1 9 8 9 : 2 6 - 3 1 ) , q u a n d o trata d a d e s d o g m a t i z a ç ã o d a ciência, de q u e devemos c o m p r e e n d e r a ciência c o m o prática social de c o n h e c i m e n t o , c o m o tarefa q u e vai se c u m p r i n d o em diálogo c o m o m u n d o c q u e é afinal f u n d a d o nas vicissitudes, nas opressões e nas lutas q u e o c o m p õ e m . Boaventura aponta c o m o princípio para essa apreensão a idéia de q u e o objetivo geral da ciência está fora dela: é democratizar e a p r o f u n d a r a sabedoria prática, o hábito de decidir bem. Esses estudos deverão ser organizados com a simplicidade e a clareza suficientes para a sua verificação q u a n d o confrontados c o m dados concretos dos fenómenos sociais. Para tanto, há que sc fazer u m a operacionali/.ação dos conceitos trabalhados, q u e fornecerá as bases para a construção de um sistema de indicadores para aferição dos fenômenos ligados à situação. A operacionalização dos conceitos procura estabelecer uma
1M AS RI A M E N T O SOCIAI.
colocados, não existindo, portanto, sem um q u a d r o de referencia. Q u a n t o maior a distância entre os conceitos e os fatos empíricos, maior a importância de que sua formulação seja acompanhada de uma cxplicitaçàocm termos operacionais. Portanto, operacionalizar conceitos significa compatibilizá-los a um marco de referencia, tendo em vista sua posterior utilização prática. Para o planejamento, a importância da operacionalização dos conceitos está no fato de propiciar: • um marco de referencia para a ação; • a coleta c o registro de dados empíricos; • maior precisão à descrição e à interpretação de dados; • maior facilidade dc comunicação entre especialistas, entre .» equipe planejadora c a população, c entre estas e a instituição, p o s s i b i l i t a n d o a i n t e r p r e t a ç ã o d o s c o n c e i t o s expressos sem ambigüidades. Para a operacionalização d o s conceitos q u e configurarão o o b j e t o do planejamento, parte-se de uma observação ampliada da q u e s t ã o em f o c o e do e s t u d o da literatura a ela relacionada. TM Esta observação e este e s t u d o permitirão detectar os diferentes e l e m e n t o s que identificam a q u e s t ã o , o m o d o c o m o cies se e s t r u t u r a m c sua dinâmica. A c o n s t r u ç ã o de um sistema de indicadores sc faz pela
PDF Editor relação e n t r e os c o m p o n e n t e s da situação n ã o d i r e t a m e n t e observáveis com elementos passíveis de observação direta. Consiste na identificação de um conjunto de elementos q u e representam esses componentes e de indicadores que permitam sua observação empírica, a coleta e o registro dc dados, buscando sua utilização no
planejamento. Por serem construções do pensamento realizadas c o m base cm conhecimentos adquiridos sobre a q u e s t ã o , os conceitos adquirem significados dentro do esquema em que são
decomposição desses elementos identificados c o m o relevantes para o conceito em aspectos observáveis empiricamente, quantificáveis e escalonáveis q u a n t o à sua força relativa no contexto da questão. A pesquisa empírica desses indicadores permite a mensuração dc dados concretos de realidade, isto é, o alcance dos índices d o s indicadores. F r e q ü e n t e m e n t e , esses índices são medidas relativas que configuram a incidência dc uma determinada ocorrência ante um universo d a d o . Nesse s e n t i d o , o índice informa em que proporção aquele indicador incide na realidade observada.
5 0
MVJU.AN
1
VERAS
BAPTISTA
C) c o n j u n t o dos índices é q u e irá fornecer a d i m e n s ã o quantitativa do fato pesquisado. No e n t a n t o , para a análise desses d a d o s h á q u e c o n f r o n t á - l o s c o m p a r â m e t r o s : padrões indicativos das possibilidades de variação de proporcionalidade incrísccas a cada a s p e c t o e s t u d a d o c de seus significados. Hsses p a r â m e t r o s sào o b t i d o s através da acumulação e da universalização dc informações s o b r e o c o m p o r t a m e n t o dos indicadores cm diferences espaços geográficos e c o n j u n t u r a s históricas.
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1'; A X K I A M K N T O S O C I . M
V
As f o n t e s de i n f o r m a ç õ e s são diversas: observação d i r e t a , d o c u m e n t o s oficiais, artigos de jornal e de revista, d e p o i m e n t o s , r e u n i õ e s c o m u s u á r i o s , r e u n i õ e s c o m t é c n i c o s e especialistas, pesquisas dc c a m p o , pesquisas dc d a d o s secundários, etc. A coleta de d a d o s , cm geral, inicia-se p o r u m a a p r o x i m a ç ã o preliminar exploratória q u e busca levantar informações q u e irão c o m p o r um primeiro q u a d r o de situação geral. O planejador deverá, p r i m e i r a m e n t e , inventariaras informações disponíveis e p r o g r a m a r
Na medida em q u e os parâmetros derivam da natureza
investigações e pesquisas dos aspectos q u e parecerem o b s c u r o s ou
específica de cada aspecto analisado c dc suas possibilidades concretas
q u e necessitem d e m a i o r a p r o f u n d a m e n t o para e m b a s a r e m a s
p e r a n t e as particularidades da situação, eles devem ser a d e q u a d o s à c o n j u n t u r a da realidade estudada.
primeiras t o m a d a s de decisão.
lísses parâmetros irão determinar:
lússc e s t u d o preliminar apóia-sc basicamente em material já existente (estatísticas, e s t u d o s , planos, relatórios, mapas), no exame
• o m í n i m o e s t i m a d o , abaixo do qual a situação configura u m " e s t a d o d e crise";
crítico desses d a d o s secundários, na observ ação assistcmática direta,
• a media de c o m p o r t a m e n t o do indicador: os índices situa-
c o n t a t o s c o m a p o p u l a ç ã o interessada ou envolvida, na área ou no
d o s e n t r e o m í n i m o e a média vão c o n f i g u r a r um " e s t a d o de necessidade";
setor em foco. Hssas informações t o m a m p o r referencia o c o n t e x t o
• o m á x i m o alcançável cm f u n ç ã o d o s recursos: p r o p o r cionalidade considerada satisfatória na c o n j u n t u r a .
c o n f i n a d a a um c a m p o restrito.
em entrevistas c o m a u t o r i d a d e s , técnicos c líderes locais e em
a m p l o , ainda q u e a intervenção prevista na maioria das vezes esteja
TM
A análise dos dados obtidos nessa aproximação deverá permitir a c o n s t a t a ç ã o de fatos e de tendências da q u e s t ã o e de suas cir-
PDF Editor
cunstâncias, b e m c o m o identificar áreas que d e m a n d e m pesquisas
C O L E T A DK DADOS
mais a p r o f u n d a d a s , que permitam detectar a natureza e a m a g n i t u d e
das q u e s t õ e s mais relevantes.
M a n t e n d o c o m o foco central a situação o b j e t o do plane-
j a m e n t o e c o m o apoio as hipóteses levantadas em relação à situação
e as referencias teórico-práticas construídas, deverão ser c o l e t a d o s d a d o s em q u a n t i d a d e e cm qualidade compatíveis c o m o nível de
a p r o f u n d a m e n t o esperado do e s t u d o c c o m a estratégia prevista
para a execução da ação.
N o e n t a n t o , d a m e s m a m a n e i r a q u e n ã o c possível u m
c o n h e c i m e n t o c o m p l e t o de todas as variáveis q u e interferem em u m a situação, no p l a n e j a m e n t o voltado para a área social n ã o c e c o n o m i c a m e n t e viável, n e m tecnicamente desejável, a realização prévia de e s t u d o s exaustivos de t o d o s os aspectos relevantes da
q u e s t ã o a b o r d a d a . A coleta dc d a d o s para a ação planejada deverá se processar cie maneira acumulativa, d u r a n t e t o d o o proccsso,
52
MVÇIX*"VERAS
BAPTISTA
R I A S E J A M K N TO
SOCTAI.
53
constituindo um c o n j u n t o dinâmico dc informações. Desta f o r m a ,
" d é f i c i t s " p o r g r u p o s sociais; d e t e r m i n a r a i m p o r t â n c i a d o s
a preocupação com a coleta dc d a d o s não se esgota em um deter-
diferentes fatores nesses "déficits" - econômicos, sociais, culturais,
m i n a d o m o m e n t o d o p l a n e j a m e n t o , mas é p e r m a n e n t e m e n t e realimentada p o r observações, informações procedentes de novos
demográficos ( t a m a n h o da família, migrações, etc.); determinar as
estudos e pesquisas c / o u avaliações da ação desencadeada.
em relação ao problema, fluxos, etc.; e realizar " u m a verificação dc
Seja qual for o m o m e n t o da coleta, os dados buscados deverão preferencialmente referir-se aos seguintes aspectos: • d a d o s de situação;
valores, atitudes, c o m p o r t a m e n t o s c aspirações da população c o m
• dados da instituição demandatária da ação; • d a d o s das políticas públicas, da legislação e do e q u i p a m e n t o jurídico c da rede de apoio existente; • d a d o s dc prática (interna c externa).
Dados de situação O objetivo do e s t u d o dos d a d o s de situação <3 o b t e r u m a c o m p r e e n s ã o mais a p r o f u n d a d a da q u e s t ã o o b j e t o da a ç ã o c estabelecer a natureza geral da problemática. Para t a n t o , procura traçar sua história c detectar suas determinações. Os d a d o s de s i t u a ç ã o a serem levantados r e f e r e m - s e à realidade, identificada c o m o a questão o b j e t o do planejamento:
necessidades futuras - estimativas de volume da população previsível
relação àquela situação" (Junqueira, 1 9 7 1 ) . As informações obtidas através dessas a b o r d a g e n s são dc c a r á t e r i m e d i a t o o u m e d i a t o . São i m e d i a t a s a s i n f o r m a ç õ e s específicas, q u e sc referem à problemática particular cm f o c o e mediatas as informações relacionadas às estruturas mais amplas, nas quais a situação em e s t u d o sc insere 21 . Nesse processo, o q u e sc procura é a p r e e n d e r a situação cm sua totalidade, relacionando dialeticamcntc o imediato ao mediato. Para tanto, as informações devem sofrer u m a crítica que permita o c o n h e c i m e n t o da realidade concreta da situação, q u e , s e g u n d o Florestan Fernandes (1967:XX), " d e p e n d e , de m o d o direto ou indireto, da precisão c o m que as instâncias empíricas forem o b t i d a s , e x p u r g a d a s , verificadas c coligidas no processo de observação". TM A q u e s t ã o imediata deve ser problematizada, decodificada, de forma a explicitar suas determinações conjunturais c estruturais: para q u e haja u m a ação efetiva s o b r e u m a situação, é preciso conhecê-la c o m o u m a totalidade que tem diferentes dimensões e sc relaciona c o m totalidades maiores. Essas determinações nem sempre são claras: é necessário um esforço para situar os acontecim e n t o s e extrair os sentidos possíveis dessas relações, c o n f i g u r a n d o
PDF Editor sua c o n f o r m a ç ã o , os fatores de o r d e m social, econômica c cultural
q u e a c o m p õ e m , seus problemas e suas possibilidades. O e s t u d o
deve c o n t e r , assim, elementos que permitam tipificar as situações, identificar os desvios, localizar sinais de transtorno ou crise c situar
os e l e m e n t o s mais relevantes para c o m p r e e n d e r sua e s t r u t u r a dinâmica e suas determinações históricas. Procura t a m b é m apreender a dimensão subjetiva da questão:
c o m o ela é percebida pelas pessoas que a vivenciam, pela sociedade c pelos profissionais que trabalham com ela. Busca localizar os
g r u p o s sociais mais a f e t a d o s através d o e s t a b e l e c i m e n t o d o s
com maior precisão o â m b i t o da intervenção. Sc sc ticar no nível da q u e s t ã o tal c o m o é posta no imediato
dc sua apreensão, corre-se o risco de não entendê-la em sua essência. P o r e x e m p l o : r e n d a p e r capita, concciiiíAção ÍJU dispersão g e o g r á l i c a , m o v i m e n t o s m i g r a t ó r i o s , l i p o p r e d o m i n a n t e d e atividade e c o n ô m i c a , d e m a n d a / o f c r i a d e t r a l u l h u .
::
54
M j r k í . ^ i í V KR AS B A P T I S T A
I'L A X K J A M H X L O
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SOI:!AI.
V
Por aproximações sucessivas o profissional apreende o real e suas
setores. Alguns autores têm elaborado, em suas áreas específicas,
determinações e o reconstrói. A empina, ao m e s m o t e m p o q u e revela presenças, ou ausências, e aponta problemas, e s c o n d e a
manuais, guias, roteiros e esquemas 2 *, q u e p o d e m orientar os técnicos em sua tarefa de coleta de dados.
questão central q u e está no fato dc que essa realidade é historicamente determinada. Muitas vezes, essa reconstrução leva a trabalhar c o m categorias q u e n ã o estavam no horizonte da investigação ao se desencadear o e s t u d o da problemática: sai-se do particular para o universal, para q u e se possa ter uma leitura mais concreta do particular. Esses e s t u d o s o f e r e c e m e l e m e n t o s para a localização e correlação dos fatores conjunturais relevantes da situação na qual se imbrica a questão o b j e t o do planejamento c, ainda,, para apreensão de suas determinações histórico-estritturais. Essas aproximações irão permitir qualificar e quantificai' a questão em estudo e formular juízos sobre a mesma. T ã o i m p o r t a n t e q u a n t o apreender o sentido do acontecimento é perceber o c o n j u n t o de forças "favoráveis" ou "desfavoráveis" que sobre ele incidem e sua dinâmica 2 2 , as contradições, os m o v i m e n t o s , q u e o g e r a r a m ; relacionar a c o n j u n t u r a c o m os elementos mais permanentes, mais estruturais da realidade, levando cm conta suas dimensões locais, regionais, nacionais e internacionais.
Dados da instituição demandatária
da ação
T e n d o e m vista q u e a q u e s t ã o q u e s e c o l o c a p a r a p l a n e j a m e n t o o c o r r e em uma realidade complexa, em um determinado momento histórico, em uma organização específica, o e s t u d o de s i t u a ç ã o terá n e c e s s a r i a m e n t e c o m o p r e o c u p a ç ã o as características da organização na qual a d e m a n d a ocorre. Isso significa q u e a c o m p r e e n s ã o c a r e - c o n s m i ç ã o da situação o b j e t o do p l a n e j a m e n t o t ê m p o r referência o c o n h e c i m e n t o da instituição demandatária da ação, suas finalidades (sua missão), seus valores, sua área de ação ( r e g i ã o , m u n i c í p i o , e t c . ) , seu setor (social, e c o n ô m i c o , etc.), seu nível de c o m p e t ê n c i a ( m u n i c i p a l , r e g i o n a l , e t c . ) , s u a fTM unção (real, manifesta e p o t e n c i a l ) , seus objetivos, diretrizes, estratégias c expectativas, sua e s t r u t u r a o r g a n i z a c i o n a l e administrativa ( o r g a n o g r a m a , e s t a t u t o s , r e g u l a m e n t o s , descrição d e c a r g o s , política geral, política salarial). São, t a m b é m , referência para essa re c o n s t r u ç ã o as r e s t r i ç õ e s i m p o s t a s pelos r e c u r s o s h u m a n o s e f i n a n c e i r o s
PDF Editor Naturalmente, dada a variedade de situações que o planejam e n t o e n f r e n t a , o c o n t e ú d o desses l e v a n t a m e n t o s é bastante variável. A experiência vem d e m o n s t r a n d o que nesse processo é
mais produtivo que a concentração da atenção se faça por questões em lugar de por setores, uma vez q u e as questões reais cruzam
A relação as suas propostas? C o m o elas sc opciacio:i.ilizam? 11
D e n t r e os e s t u d o s , p o d e m o s citar. U N I C H F - F u n d o d a s Nações Unidas para a Infância: Gisia metodológico para ii análise dc situação de crianças cm circunstâncias especialmente dijiceis. Bogotá, 1 9 9 0 (Série M e t o d o l ó g i c a n° ó) e Lineamentos para aplicação da jjnifl wctodoló/jica para a análise He situação de srtnttças em circunstâncias c.
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MVRFA*; V E R A S
BAPTISTA
I'L..\NEJAMEXTO
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JOOIAI.
1 d i s p o n í v e i s , os c o n h e c i m e n t o s c i e n t í f i c o s e t e c n o l ó g i c o s existentes oti cm d e s e n v o l v i m e n t o na área dc interesse c as p o s s i b i l i d a d e s d e m a i o r o u m e n o r acesso à s i n f o r m a ç õ e s pertinentes.
Dados das políticas públicas, da legislação, do equipamento jurídico c da rede dc apoio existente Um requisito essencial para o p l a n e j a m e n t o , t o m a d o s o b
Nesse e s t u d o , parte-se do princípio de q u e a d e m a n d a institucional é originada nas suas políticas 24 , estratégias, diretrizes 25
a perspectiva da totalidade, se assenta no princípio da inter-
e prioridades. A d e m a n d a posta acontece p o r q u e existe uma
e os d i f e r e n t e s c a m p o s de i n t e r v e n ç ã o . N e s s e s e n t i d o , o
problemática que desafia a ação institucional e tal problemática está inscrita no âmbito das questões amplas do quadro conjuntural,
eníYentamento e a s u p e r a ç ã o de uma d e t e r m i n a d a situação
e determinada (tal como a instituição) pelo m o d o de ser das relações h i st ó ri cas d a so ci e d ad e.
específicas à área de intervenção, da legislação pertinente, do
Por o u t r o lado, tem-se claro que as normas institucionais são construídas e operadas pelos sujeitos, portanto, nem sempre assimiladas e assumidas da mesma f o r m a - elas p o d e m ser
pelo c o n h e c i m e n t o d o s p r o j e t o s e m a n d a m e n t o e d e sua
aprofundadas ou subvertidas: relações independentes das formais
Na coleta de dados, levam-se em conta as instituições e
p o d e m ser estabelecidas, trabalhos alternativos podem emergir
programas responsáveis pelos serviços relacionados à q u e s t ã o
d e n t r o da instituição e, por sua competência, constituir grupos de referencia que a ultrapassem.
estudada, os recursos desses p r o g r a m a s (sua organização, q u a n -
Nesse sentido, é fundamental analisar a dinâmica interna e a estrutura das relações da instituição na qual se opera o projeto. A
entre u m a c outra (eficiência, produtividade), seus p o n t o s fortes
análise da equipe seus valores, suas características - irá permitir identificar situações que podem tanto potencializar, q u a n t o limitar o alcance de seus resultados.
i elação entre as diversas áreas de definição e operação de políticas
passam pela identificação das políticas públicas, das políticas e q u i p a m e n t o jurídico e do e q u i p a m e n t o social. Passam t a m b é m capacidade de atendimento cm relação à população demandatária dos serviços.
tidade, c u s t o ) , suas atividades (quantidade, TM eficácia) e a relação
e p o n t o s fracos. K t a m b é m importante a descrição do fluxo (e das n o r m a s q u e o regem) e dos usuários nas instituições em
PDF Editor As propostas dc políticas ti.is instituições "... isão ião apenas procedimentos descritivos do modo de funcionamento .1.) organização, elas MO também o fundamento dc tuna produção xleolôgica: nJo podemos dissociar os proíedimeníos,,*» dispositivos c o discirno desses dispositis-os, da maneira como funciona, como são vividos pelos imluiduos. Os dispositivos operacionais c a ideologia. estão indissoluvelmente lig.idos: eles tem como ivr.çio imcrioiizar cei ias condmas e, ao mesmo tempo» os princípios que os legitima". Max Pages rr •»/. O puder dm orjjohisnfíit-.c n duutiitaçâo daí >»)tíih:nci>nn!s Wm* ns individuas. Sík> Paulo: Atlas, 1987. p. US, •''Diretrizes: princípios nomvnivos que asseguram a unidade da açüo ante os aspectos dfreisiticados do trabalho.
cada tipo específico de ação. T a m b é m , para esse enfrentamento e essa superação, há que .sc ter p r e s e n t e as relações existentes entre as instituições ou complexos institucionais, governamentais e rtão-governamentais, que atuam lia área e que estejam situados no contexto no qual a ação planejada incidirá 26 . O c o n h e c i m e n t o dessas relações irá permitir apreender o sistema dc complementaridade dos serviços
Kntrc as i n s t i t u i ç õ e s existem múltiplas l o r m a s de r e l a c i o n a m e n t o : troca de informações, recursos, dinheiro, pessoal, população atendida, etc.
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MJPXNW VKRAS
BAPTISTA
1'L.AXKJAMKXTO
SUCIAI.
nos diferentes campos, suas formas de organização c a existência ou a possibilidade dc implementação dc um sistema dc "atend i m e n t o cm rede".
Criança e do Adolescente, de Assistência Social, etc.) 2 9 . Esse
Hm termos gerais, poder-se-ia dizer que o "atendimento em rede" sc constitui pela articulação dc um conjunto amplo c dinâmico
dc integração crítica às políticas, às metas, às estratégias e aos
de organizações diversas, em torno de interesses comuns, que
atendimento do país.
acendimento cm rede, via dc regra, tem presente o caráter nacional v integral da questão sobre a qual incide, o que significa uma busca p r o g r a m a s estabelecidos nos diferentes níveis d o sistema d c
realizam ações complementares cm um processo unitário e coerente
A apreensão das políticas publicas, da legislação, do equipa-
de decisões, estratégias c esforços. Essas ações cm parceria, realizadas
mento jurídico e da rede de atendimento existentes apóia-se em
p o r " u n i d a d e s o p e r a c i o n a i s i n d e p e n d e n t e s 'credenciadas* c
uma avaliação de sua efetividade, de sua consistência e legitimidade
i n t e r d e p e n d e n t e s com relação aos processos operacionais q u e
cm relação às condições gerais e demandas da sociedade. Procura
c o m p a r t i l h a m " (Gonçalves, 1991:4), traduzem sc "cm vínculos
verificar sua compatibilidade t a n t o com o c o n t e x t o histórico,
horizontais, de interdependência c complementaridade" (Carvalho c Guará, 1995:10), interconcciando agentes, serviços» produtos c
cultural e político no qual têm dc operar, q u a n t o com a missão
os diversos tipos de organizações 27 . Essa perspectiva ultrapassa a noção, presente no senso c o m u m e na burocracia do Estado, "de cadeia dc serviços similares, s u b o r d i n a d o s , em geral, a u m a
níveis de vida da população.
organização que exerce a gestão de forma centralizada c hierárquica" (Carvalho e Guará, op.cit.\\i))n.
m e n t o deve ter presente q u e as deliberações c as ações que interfe-
As estratégias e os esforços da ação em rede - concebidos e projetados em coerência com os ditames legais constituídos assentam se cm instâncias estabelecidas pela legislação pertinente (ECA, LOAS) para controle e flexibilização dos processos, t e n d o
ético- r : "' ca da sociedade de assegurar a elevação progressiva dos Dessa forma, a m o n t a g e m dc um instrumental de coleta de dados relacionados às f ;
,r ' : cas,
à legislação c ao sistema dc atendi-
TM P o d e m o s citar c o m o exemplo o d o c u m e n t o preparado pelos especialistas reunidos pelo F ó r u m Nacional Permanente dc Organizações Não-C«ovcrnamentais de Defesa da Criança e do Adolescente (Volpi, 1997:43-44}, que recomenda q u e a articulação cm r e d e d o s serviços c programas destinados a infância c ã j u v e n t u d e deve caracterizar-
PDF Editor na liderança os diferentes Conselhos Paritários (de Direitos da
; ; F.dward IÍ..V. e Tapia, S.G., citados p o r Cury ( 1 9 9 8 : 7 9 ) , acentuam a característica dc horizontalidade dc redes q u a n d o as conceituam: "A.s redes s3o uma f o r m a de organização o n d e s i o rompidas as hierarquias c se p r o m o v e m relações horizontais. Sua atividade e existência d e p e n d e m da iniciativa de cada uma de suas partes ou nódulos c n ã o de uma instância central c única". ; x "Hntendida desta fornia, uir.a rede nada mais e do q u e o resultado de um processo de desconcentração de meio» dc ação de uma organização por m e i o dc u n i d a d e s operacionais (...) i:. pressuposto que haja uniformidade de procedimentos operacionais ao l o n g o da rede f o r m a d a pela desconcentração operacional." (Gonçalves, 1 9 9 1 : 4 )
se pela:
a. atuação privilegiada do C o n s e l h o de Direitos, enquanto espaço de elaboração e deliberação sobre a politica de direitos; b. existência de u m a coordenação no â m b i t o governamental q u e articule ações, otimize recursos, priorize a área de intervenção e evire o paralelismo c a superposição de açòcs; c. existência de um núcleo de p l a n e j a m e n t o , m o n i t o r a m e n t o e avaliação q u e concentre informações de interesse c o m u m , análises e projeções q u e subsidiem a definição e o r e o r d e n a m e n t o p e r m a n e n t e das atribuições d e c,uta programa m e m b r o d a r e d e j d. unificação d o s p r o c e d i m e n t o s e explicitação d o s critérios de acesso aos serviços, a s s e g u r a n d o o t r a t a m e n t o indiscriminaiório c transparente aos usuários; f. socialização de e q u i p a m e n t o s e tecnologia para uso c o m u m e ampliação do i m p a c t o dos serviços; g. integração ojxrracional dos órgãos do Judiciário, Ministério Público, Dcfcnsoria e Segurança Pública.
60
M V I Í M N VIUÍAS
BAPTISTA
PI .WIÍLAMIÍNTU
61
MK:I.\I.
l
rcm cm uma determinada questão situam-se em campos c níveis tào diversos quanto diversos são os elementos que compõem sua
Amigos de Bairro). Essas redes produzem serviços assistenciais de
estrutura, nào se restringindo a um campo específico nem à atenção setorialmente limitada*0. Pelo contrário, projetam-se sobre cada
desenvolvem mutirões para moradia, manutenção de equipamentos,
um dos fatores que configuram a estrutura do problema, abarcando,
cooperativas; e implementam serviços de desenvolvimento de
equacionando, não apenas suas expressões mais evidentes, mas também seus fatores geradores.
cidadania, melhoria ambiental e da qualidade dc vida.
Na perspectiva de formular um referencial analítico para o que se poderia considerar uma rede de redes, Carvalho e Guará
2 5 ) e s t r u t u r a m - s e a partir do espaço público em f u n ç ã o de
(op. r/t.:13-28) localizam os diferentes espaços e âmbitos nos quais elas se configuram:
específicos e especializados, consagrados pelas políticas , ' 1 1 "cas
As redes sociais espontâneas (Carvalho e Guará, op. cit:. 15) sào tecidas no espaço local, a partir de conexões informais u dc vínculos mais ou menos fortes" (l ; a!eiros, afi.cit,), tendo por base as relações primárias, interpessoais e espontâneas. Incluem a família"0, os amigos*2, vizinhança, o trabalho, a rua, o quarteirão, a comunidade, a Igreja. Sua açào se faz através de relações de reciprocidade, circulação de informações e prestação de serviços imediatos. As redes de serviços sociocomunitários (Carvalho e Guará, op. Ê / 7 . : 1 5 - 1 6 ) tem c o m o protagonistas históricos os agentes filantrópicos e as organizações comunitárias (a Igreja, a Sociedade
caráter mutualista (serviços ambulatoriais, creches, abrigos); limpeza urbana; organizam clubes de mães, festas comunitárias,
As redes setoriais públicas (Carvalho e Guará, op. cit.: 1 ão redes que, por serem de caráter privado, seguem as leis do mercado, oferecendo seus serviços mediante pagamento. Embora acessíveis a unia parcela rest rita da população, estas redes costumam estender-se, via convénio, aos trabalhadores do mercado formal As redes sociais movimcntalistas**{Carvalho e Guará, op. cit:. 16-18) conformam-se como movimento social de denúncia e
TM condições de vida de vigilância e luta reivindicatória por melhores e pela afirmação de direitos. Constituem-se a partir da articulação de grupos sociais de naturezas e funções diversas, ligados através de relações interpessoais. Estas redes oxigenam todas as demais,
PDF Editor Ks.sc a t e n d i m e n t o oui rede inclui t a m b é m os programas desenvolvidos na área dc educação, saúde» trabalho, esportes, lazer, ccc. São c o m p o n e n t e s necessários para a ari icutação desses programas as açòes decoiTcnic.s das políticas sociais básicas - educação, snfuk\ assistência social - e dos programas especializados campos clássicos dc atividades na .'u ca, constituídos por uma agregação simultânea dc ações próprias do p o d e r executivo C do p o d e r judiciário. ! 1 l-iii seu e s t u d o sobre familia e rede social, Both ( 1 9 7 6 ) assinala q u e os parentes oferecem talvez o mais importante sentido de identidade e dc pertencer a algo juntos. Fornece t a m b é m ajuda e serviços m ú t u o s , por vezes criando um substancial m o n t a n t e dc ajuda financeira. !i ISoih ( 1 9 7 6 ) cita estudos que afirmam q u e a feição essencial da amizade e que ela é voluntária e está baseada em interesses compartilhados e no consenso em c o m p a r a ç ã o c o m o parentesco, no qual os negócios e a obrigação são os catalisadores.
assumindo o papel de instituintes dc novas demandas de justiça. O levantamento e a análise desse sistema de redes deverão permitir o estabelecimento da capacidade real e potencial do sistema para e n f r e n t a m e n t o da q u e s t ã o focalizada; deverão t a m b é m possibilitar a quantificação e a qualificação dos recursos disponibilizados e a identificação das deficiências do sistema em termos de ! S C a r v a l h o e G u a r á (op (it.:)6i i n f o r m a m q u e esle c o n c e i t o foi c o n s t r u í d o e desenvolvido por Ana Maria Do imo, em " M o v i m e n t o s sociais e conselhos populares, iles.ilios da institucionalidadc democrática". (Caxambu, 1990, miineo;
62
MYRS^I
VXRAS
BAI*TI$TA
pessoal técnico ou leigo, dc recursos orçamentários, dc legislação dc referência, de organização institucional, ctc. Esse estudo deverá ser complementado com a identificação e c o m a qualificação d o s recursos (humanos, financeiros, institucionais c logísticos), colocados à disposição do atendimento da questão através do planejamento em curso, c a localização de quais recursos p o d e m / p r e c i s a m ser mobilizados para c o m p l e m e n t a r / garantir a operação da ação que será proposta. Os dados brutos, recolhidos a partir das informações obtidas, precisam ser trabalhados, organizados e sistematizados, a fim de oferecerem maiores subsídios para a análise. Essa organização sc realiza através de técnicas dc agrupamento de variáveis, de tabulação, de representações gráficas (tais como quadros, mapas, etc.) e outras 34 .
Dados dc prática (interna c externa) Por ocasião do levantamento de dados, o técnico deverá inventariar os recursos humanos, econômicos, institucionais, ctc., disponíveis ou cm potencial, existentes na própria entidade ou fora «.leia; ao mesmo tempo, deverá estudar a ação reguladora e normativa do governo c sua eficiência, a concentração e a dispersão do equipamento existente {por área geográfica, por grupos dc população, por categorias socioeconómicas diferenciadas, etc.), sua Capacidade c sua suficiência, etc.; deverá, ainda, levar em conta as restrições à utilização de pessoal ou equipamentos dc determinado tipo.
I L\NKJAMENTO
V
propostas que vêem sendo operadas, buscando localizar não apenas os fatores de eficiência c eficácia daquelas ações, mas também aqueles que. p o d e m ser considerados prejudiciais ao alcance dos objetivos propostos. As questões que norteiam essa aproximação p o d e m ser assim expressas: quais as barreiras q u e impedem a resolução da questão? Quais os avanços já conseguidos para superá-las? Quais as potencialidades para avançar cada vez mais? Na análise da prática interna, a atenção se concentra no próprio sistema da instituição executora do planejamento, na sua capacidade dc atendimento, na correspondência entre seus níveis de decisão e suas atribuições, em sua divisão operativa, erc. O estudo procura realizar uma análise crítica da experiência desenvolvida, das modalidades, das estratégias de procedimento c d o s benefícios decorrentes, cm seus aspectos quantitativos e qualitativos, e em seus fundamentos tcórico-práticos. A prática externa é estudada através do levantamento e da análise dos procedimentos, das habilidades, da tecnologia, do instrumental, etc., desenvolvidos cm diferentes instituições, no TM atendimento de questões do tipo focalizado pelo planejamento ou de problemas afins. Esses dados podem ser obtidos por consulta a fontes bibliográficas ou documentais, ou por observação direta e
PDF Editor A análise de dados da intervenção que vem sendo realizada, tanto na instituição quanto tora dela, para enfrentamento da situação em estudo c de situações afins, objetiva detectar o enfoque dos trabalhos q u e estão sendo efetuados» perante o problema e as
•l4 Hssas cécnieas, b e m t o m o aquelas dc coleta dc dados, p o d e m ser escudadas cm p r o f u n d i d a d e na bibliografia referente à pesquisa social.
63
SOCIAI.
pesquisa de campo. Essas instituições não se localizam necessariamente na mesma área geográfica do planejamento nem atendem a mesma população; p o d e n d o até m e s m o estar localizadas cm outros países ou cm regiões cujas condições socioeconómicas e culturais sejam muito diferentes. Assim, o uso dos conhecimentos obtidos através desse levantamento deverá, naturalmente, sofrer adequações para sua aplicação na realidade objeto do planejamento e, em situações particulares, passar por um período dc experimentação controlada antes de ter seu uso generalizado.
04
MJRRTIWC V U U A S
BAPTISTA
65
I'! ANISrAHUNTO SÓCIA! l
ORGANIZAÇÃO E ANÁLISE
exposta, por exemplo; verifica o problema dc forma monitorável, a lini dc q u e se possa acompanhar sua evolução; verifica a possível
A recolha do material, ainda q u e b e m feita, n ã o exime o p l a n e j a d o r de ter q u e realizar u m a análise exaustiva d o s fatos, o r g a n i z á - l o s c reorganizá-los, descreve-los, fazer interpretações, d c s t r i n c h a r os discursos, os d a d o s , os processos, os acontecim e n t o s históricos.
eficácia dc seu e n f r e n t a m e n t o . A aproximação descritiva evidencia os componentes relevantes da situação sob duas perspectivas: a) a partir da constatação das correlações existentes entre os múltiplos aspectos dc u m a serie de fatos (corte transversal da
Essa o r g a n i z a ç ã o e análise sc realizam em um m o v i m e n t o no qual o p l a n e j a d o r visa a novas formas dc a p r o x i m a ç ã o do
realidade); b) a partir do levantamento histórico da situação, q u e procura,
o b j e t o , c o n s t r u i n d o diferentes m o m e n t o s de síntese - n ã o c o m o
no t e m p o , as origens c o desenvolvimento dc determinados fenó-
espaço de c e r t e z a s , mas de novas i n d a g a ç õ e s , c o m o busca dc
menos (corte longitudinal da realidade).
novas respostas.
Essa a p r o x i m a ç ã o p o d e ser feita através da simples exposi-
Nesse processo, a reflexão vai caminhando, articulada com
ção d o s d a d o s e de suas correlações o u , ainda, do uso de técnicas
elementos q u e e m e r g e m do real, sem deixar nada de fora - o aqui,
estatísticas dc análise. É nessa a p r o x i m a ç ã o q u e sc faz uso do
o agora, o antes, o daqui a p o u c o
t r a t a m e n t o m a t e m á t i c o d o s d a d o s para medir e correlacionar as
, em um movimento q u e articula
a descrição, a interpretação, a compreensão e a explicação dos dados
i n f o r m a ç õ e s . O d i m e n s i o n a m e n t o das variáveis é feito a partir
de realidade.
da análise qualitativa o b t i d a pela observação, p o r t o m a d a s de d e p o i m e n t o s c da n u m e r a ç ã o e descrição d o s aspectos e x t e r n o s
TM p o r i n s t r u m e n t o s via q u e s t ã o q u e p o d e m , ou não, ser constatados
Descrição
dc medida. A descrição é a exposição circunstanciada da base factual
Na descrição dc d a d o s dc realidade, as i n f o r m a ç õ e s são
relacionada ao problema imediato. Ao faze-la, obtém-se elementos
operadas t e n d o por base os índices dos indicadores determinados
para a busca da precisão do seu significado e o torna verificável pela
pelos referenciais t o m a d o s c o m o apoio para o planejamento.
PDF Editor e n u m e r a ç ã o rigorosa dos fatos que o evidenciam - mostra q u e ele
C o n s i d e r a n d o q u e na área social não existem situações
existe, quais os seus contornos e as suas especificidades. Para tanto,
estáticas, o f a t o de o e s t u d o sc realizar em um d e t e r m i n a d o
o p r o b l e m a o b j e t o do planejamento tem de ser definido e deli-
m o m e n t o histórico, ã luz de elementos informativos do presente e
mitado, superando suas possíveis ambigüidades.
ilo passado, n ã o exclui a necessidade de pesquisa da evolução da
Para Matus
Huertas, 1996), essa descrição do problema
situação. Essa pesquisa visa discernir seu c o m p o r t a m e n t o f u t u r o , o
reúne em um único significado (para o planejador q u e o analisa) as
lluxo e a seqüência das mudanças, e as possibilidades de intervenção
diferentes interpretações possíveis para o objeto; determina o que
nas tendências verificadas. Esse e s t u d o projetivo dc dados c feito a
deve ser explicado (problematiza) - quais as causas da situação
partir do pressuposto de q u e a constância na dinâmica das variáveis
66
MVRJAN
VI-.U. A S B A P T I S T A
1* I S N K J A M F C . V I O
67
SOCIAI.
V
estudadas permite estabelecer a provável dinâmica dessas mesmas variáveis no f u t u r o a ser planejado. Através da projeção de dados c examinada a maneira como a situação evolui historicamente c quais os fatores dinâmicos que influenciaram essa evolução; quais as taxas dc crescimento obtidas e os esforços realizados para consegui-las o u , conforme o caso, para sustá-las. Procura-se identificar as tendências futuras prováveis, as possibilidades de variação ou dc persistência de determinados fatores, as possibilidades de desenvolvimento da situação, suas potencialidades c o grau de intervenção necessário para desencadeá-las. A projeção sc faz a partir do conhecimento dc uma série histórica dc relação e n t r e variáveis ( p o r e x e m p l o : t e m p o X população; instrução X t e m p o X renda), para tanto, p o d e m ser utilizadas técnicas q u e permitam identificar tendências e elaborar diagnósticos projetivos, considerando a continuidade da situação c o r i t m o dc evolução da realidade até então detectada. S e g u n d o P e r r o u x ( 1 9 6 7 : 2 4 ) , "as p r o j e ç õ e s dc variáveis especificadas c o n s i s t e m em e x t r a p o l a r u m a série, a partir da i n t e r p o l a ç ã o significativa, o que quer dizer, prolongar (corrigindo), durante um período futuro, uma taxa de crescimento de uma variável observada durante um período transcorrido". A primeira aproximação dos dados pode ser gráfica, a partir da localização de pontos em um gráfico de coordenadas: essa localização irá evidenciar uma dispersão maior ou menor de pontos, que é chamada "nuvem de pontos", cuja tendência sc expressa no traçado de uma linha q u e indica, de maneira aproximada, as perspectivas de continuidade daquela relação. Para calcular a taxa espontânea de crescimento da relação entre variáveis através do ajuste da "nuvem de pontos", Dossel (1973:99) recomenda a utilização do processo dos mínimos quadrados, que permite o ajuste da equação da reta ou da parábola, representativas tia relação cm estudo.
É o conhecimento rigoroso da empiria q u e vai estabelecer a qualidade da "matéria prima" sobre a qual o planejador vai sc debruçar para fazer suas análises e estudos projetivos, identificar tendências e pontos críticos.
Interpretação A segunda aproximação, que pode ser chamada dc interpretação, refcrc-se à busca dos significados das situações encontradas. A c o n s t r u ç ã o desses significados apóia-sc nos c o n h e c i m e n t o s acumulados, c em desenvolvimento, pelas ciências e no saber prático relacionados à questão e também nos valores c modelos 35 normativos q u e orientam o julgamento de q u a n d o uma situação pode ser considerada satisfatória ou não, ante alguns parâmetros, c qual seu grau de necessidade ou dc crise. Hncontramoscm Carlos Matus {npud Huertas, 1996:32) um alerta s o b r e a a s s i m e t r i a d o s c a m i n h o s d a i n t e r p r e t a ç ã o , determinados não apenas pelas diferentes TMleituras verdadeiras dos d i f e r e n t e s p r o b l e m a s , mas t a m b é m , e p r i n c i p a l m e n t e , pelas diferentes leituras verdadeiras dos mesmos problemas. Conhecer os m o d o s c o m o os faros são interpretados pelos outros e a relação dessa interpretação com o jogo social é o desafio. Seu cnfrcntamciuo é essencial para que sc possa, por um lado, apreender o m o d o de ser e de agir dos diversos atores que sc movimentam na realidade com a qual se trabalha c, por outro, se preparar para lidar com eles
PDF Editor
c com suas diferenças. Kssa preparação deve levar à identificação de crenças e valores, n ã o apenas d o s pesquisadores e analistas, mas t a m b é m dos demais M o d e l o c o n s i d e r a d o c o m o o equivalente e s q u e m á t i c o d c u m f e n ô m e n o c o m p l e x o : t e m um nível de generalidade q u e p e r m i t e MIA aplicação a situações distintas, q u a n d o sc tr.ua dc áreas semelhantes.
68
MYKU.N VivRÃs BAPTISTA
PLANKIAMKNVO
69
SUCIAI.
i
s e g m e n t o s envolvidos no processo, seus c o n h e c i m e n t o s c seus
Co mp i rensã o/Expli cação dos dados dc rea li d a dc
m é t o d o s dc interpretação. Deve levar t a m b é m ao c o n h e c i m e n t o d o s aspectos q u e estejam proporcionando desgaste e / o u tensão a esses sujeitos e das condições de seu enfrentamento. O q u e vai determinar a qualidade de u m a análise interpretativa
E m b o r a a r e c o n s t r u ç ã o do o b j e t o se faça a p a r t i r do c o n h e c i m e n t o inicial até a g o r a a p r e s e n t a d o - de descrição e interpretação
> se o e n f r e n t a m e n t o da problemática se limitar a
crítica do material o b t i d o na coleta de dados é a explicitação da
esses níveis, corre-se o risco de não abarcá-lo em sua essência. E
p e r s p e c t i v a t e ó r i c a a s s u m i d a c o c o n h e c i m e n t o d a s teorias
preciso ir além da apreensão imediata dos dados e desvelar a estrut ura
intermédias que permitam o a p r o f u n d a m e n t o de aspectos
imanente do o b j e t o em estudo, seus significados, suas tendências e
fundamentais do problema e sua interpretação
situá-la na c o n j u n t u r a sócio-histórica q u e a gestou.
Essa relação da teoria com as evidências c muito difícil de ser
Nesse sentido, para tuna análise rigorosa dos dados na ótica de
feita. A questão sc coloca na forma de perceber as evidências do
seu significado no contexto das relações de sociedade, toma-sc c o m o
real (aqueles dados, fatos, acontecimentos) e , . ' 'ematizá-las^.
perspectiva investigativa o estruturalismo genético, derivado da teoria
Nesta aproximação, o planejador analisa os dados obtidos a
marxiana, na vertente goldmaniana ; g , que conjuga a dimensão analítica
partir de um q u a d r o de referência, m o n t a d o ã luz dos
das determinações externas, sócio históricas (explicação)» c o m a
conhecimentos teóricos e tia prática. Kssc quadro permite constituir
dimensão analítica da estrutura interna significativa (compreensão).
indicadores e parâmetros, que consubstanciam " u m a tipologia que
Para alcançar esta compreensão e esta explicação, o planejador
possa situar o f e n ô m e n o estudado de acordo com um m o d e l o
parte da preliminar de q u e o c o n h e c i m e n t o dessas e s t r u t u r a s
explicativo teórico-prático, construído com base nos fenômenos
significativas não se coloca imediatamente à consciência: sua apreensão
típicos" (Fuleiros, 1971:22). Essa tipologia fornece ao planejador
c resultado de uma reflexão crítica obstinada sobre as relações que
as condições necessárias para identificar a tipicidade dos elementos
constituem o objeto e as suas circunstancias. A medida que o significado
observáveis daquela situação específica, a sua aproximação ou o
do t o d o for se evidenciando, irão se delineando os traços da estrutura
TM
PDF Editor seu a f a s t a m e n t o d o s p a d r õ e s d e f i n i d o s c o m o desejáveis e a identificação do seu "estado de necessidade" ou "de crise" 3 ".
" O s m é t o d o s tcóiicos dc interpretação nào são incompatíveis, n e m m u t u a m e n t e exclusivos (...) são, ao contrário, mutuamente interdependentes c complementares." ! Fernandes, 1967: XXI) P r o b l e m a t i z a r , ou seja, estabelecer um "diálogo com as evidencias* 1 , exige uma postura teórica e apreensão do real: sem empiri.i, .vem análise de d o c u m e n t o s , sem observação da realidade, não se consegue problematizai . K através tia problematização, inspirada na u n i d a d e teórico-prática, tpic as evidencias g a n h a m c o n t e ú d o e se transformam e m c o n c r e t o p e n s a d o . F.xprcssão utilizada pôr R. B. Dosset 1.1973:11113,..
" Kssa escolha não é arbitrária, ela parte do \ u p o s i o dc tpie esta sistematização tio me t u d o dialético, originariamente realizada por l.iio.cn Goldmann para e m b a s a m e n t o de seus estudos sobre a sociologia da cultura, c o m p õ e uma metodologia geral para o e s t u d o das relações tios h o m e n s na sociedade, c o n f i g u r a n d o assim u m a vertente mclodológica fecunda para a apreensão do objeto do planejamento q u a n d o este se refere a questões postas n.i\ relações de sociedade. A proposta metodológica de Lucien G o l d m a n n foi estudada, principalmente* a partir de seus livros: • 1x Dtsii ÇaeJjf. Paris: Gallimard, 1959; • i'i-uf utse s-míuIoíjíc dii ivj»hm. Fáris: Gallimard. 1964; • Dia li ti ca e cihitiat humanas, Trad. João Arsénio Nunes. Lisboa: Presença, 1972; • (.'Mudai H u m a n a s € Viforofia. Trad. l.upe Cot riu G a r a n d e c José Aiiluir (iianotti. São Paulo: DIIT.L, 19X0, 8. ed.; • D:a!i:iia c cithura. Trad. Luiz F e r n a n d o Cardoso. Rio d e Janeiro: Paz e Terra, 1979. 1. e d .
70
Mvuu.v
VKRAS
BAUTISTA
1*1.AN'JIJAMKNTO
SUCIAI.
71
parcial da situação em loco; c a elucidação da gênese da situação e da
V E importante considerar que a realidade parcial, objeto do
maior parte dos problemas que a constitui só ocorrerá quando esta
planejamento, é conformada por elementos que interagem.e que o
ior inserida na estrutura maior. É nesse sentido que se assume como
estudo dc aspectos isolados pode apresentar uma realidade distorcida
categoria central de análise a totalidade concreta™, o que implica ter
se não houver preocupação concomitante com suas inter relações c
sempre presente a formação econômico-soe ia! da realidade escudada,
com suas vinculações com a realidade mais ampla 11 . Os dados sobre o
que é o lugar social onde os atores produzem os fotos e são, por sua
objeto irão se concretizando, se revelando significativos, à medida
vez, produzidos e reproduzidos como atores.
que forem sendo integrados cm conjuntos mais abrangentes. Sua
Dessa perspectiva, entende-se que não é possível apreender a
especificidade irá se estabelecendo tanto pelo ripo de articulação dc
estrutura e a dinâmica essencial da questão em estudo sem compreender
seus elementos componentes, quanto pelas relações que eles mantém
a articulação entre as suas partes e sem perceber o seu lugar em estruturas
com as estruturas que os englobam. Para tanto, há que se realizar vim
mais amplas, ou seja, sem levar em conca os acontecimentos históricos
e s t u d o da conexão existente entre os principais elementos q u e
externos, porque esta é a trama que constitui a base sobre a qual se
compõem a situação, tendo claro que não serão encontradas relações
tecem essas trajetórias. Essa história externa tem dc aparecer, para,
simples, uma vez que o proccsso dc inter-rclaçào é contraditório: um
inclusive, permitir a avaliação dos acontecimentos internos. Nesse
mesmo elemento pode ser considerado desencadeante (causa) de
sentido, a operação de apreensão da realidade se faz num permanente
determinadas situações e, ao mesmo tempo, desencadeado (efeito),
m o v i m e n t o que vai das categorias explicativas relacionadas às
exercendo influencia de diferentes graus sobre a situação, em uma
determinações provenientes da totalidade social, às categorias
relação complexa: na determinação das relações entre esses elementos
compreensivas que buscam apreender c interpretar a parcialidade da
o planejador depara-se, via de regra, com uma multiplicidade de
questão foco do planejamento.
TMde influência sobre a relações, cada qual exercendo diferentes graus
Isso indica que uma análise mais profunda deve ter um caráter
situação focalizada. O estudo dessa relação pode ser realizado com a
compreensivo dos elementos que constroem o objeto c sua trajetória,
utilização de métodos matemáticos, se seus indicadores estiverem
no que diz respeito às relações internas que vão se constituindo, e um
associados a valores numéricos' 13 .
PDF Editor caráter explicativo, em relação às estruturas que as constituíram.
A situação objeto do planejamento é, então, tomada c o m o uma
realidade parcial, imbricada em um contexto maior dc estruturas
dinâmicas, de níveis diferentes, tendo cada uma delas uma significação
particular, e delas recebendo, em escalas diversas de importância, as determinações que constituem a sua própria génese.
H'; O q u e inclui a liistoricid.uk c ;i contradítoriedade: o Halo c as p » r t c s / o singular, o particular c o universal/;) teoria e a p r á t i c a / o cotidiano e a história.
Deve sc ressaltar que -essas variáveis, no c a m p o social, precisam ser vistas em sua situação d c resultantes d c questões q u e t ê m o r i g e m c m problemáticas mais amplas, externas ao sistema cm e s t u d o c às possibilidades dc intervenção do planejador; A análise matemática Tem por finalidade definir de foi nu q.iamilicãvel os tipos de reS.-.ção o. is tentes entre as variáveis, que p o d e m ser identificados na seguinte v a r i n o : - relação dc c.uisa/efeito (determinismo), quando a ocorrência de x >r condição suficiente para a •.'.-escuda d c - relação p r o d u t o r / p r o d u t o , sc .v for c o n d i d o necessária, mas não suficiente, p.ir.i .i ocorrência de v; relação dc correlação, q u a n d o .v e v variam simultaneamente, isto é, cn.manto variável .v se modifica, a variável y também soíro modificações, na mesma intensidade, e m b o r a essas ocorrências não estejam vinculadas entre si., cm termos de necessidade ou dc .suficiência. A abordagem deste assunto teve p o r base o capítulo "C.avisa3'-iê:to, P r o d u t o r - P r o d u t o e Correlação". (AekotV, 1 #67:88-93)
72
M
R TU A S~
V I: K A > B ,A r r R s TA
V
Assim, n ã o será suficiente e s t u d a r a estrutura interna do o b j e t o . K necessário conhece-lo genericamente, em seu processo de formação e direcionamento, a p r e e n d e n d o as condições q u e vão se c o n f o r m a n d o e as relações q u e vão sc transformando. Os novos c o n h e c i m e n t o s q u e daí possam emergir deverão ser relacionados às contradições internas das situações e às conjunturas nas quais elas se desenvolvem. Nesse processo, a reflexão vai c a m i n h a n d o , articulada com
Identificação dc prioridades dc intervenção
e l e m e n t o s q u e se colocam 110 real, p r o c u r a n d o não deixar nada dc fora: o agora, o antes, o q u e está e m e r g i n d o , o que virá depois. C a d a situação tem seu passado e seu futuro, e a dialética p r e s e n t e / p a s s a d o / f u t u r o da análise é resultado da indagação sobre a empiria q u e vem se constituindo no próprio processo de sua construção: o passado n à o é apenas passado, mas, principalmente, a gênese do
Os problemas dc falta dc recursos, dc destou tinntda d cs, dc inflação, dc manipulação dc informações, afetam qualquer jj estão, mas o que está em jogo, o pressuposto das decisões, ê o poder, e para garantir uma cena direção nos orqanismos c preciso jogar nessa aventura. Rilciros, Memorial, p. 26
presente; e o f u t u r o é mais que uma projeção, é o curso possível de u m a utopia. N à o são todos os passados q u e interessam, há passados q u e são determinantes, constitutivos, q u e estão presentes na força do o b j e t o estudado. Para estes, o estudo sc coloca na busca da gênese d o s elementos postos no presente e da utopia que os informa. Nesse sentido, é importante ter claro o m o m e n t o conjuntural q u e está sendo vi venci ado, o papel jogado pelo Kstado cm relação
O p l a n e j a d o r q u e p r e t e n d e criar c o n d i ç õ e s para u m a
TM intervenção q u e c o n d u z a a m u d a n ç a s significativas - não apenas na singularidade do seu o b j e t o , mas na particularidade da situação e na universalidade das relações sociais - deve necessariamente procurar superar os limites do e n f o q u e situacional para identificar
PDF Editor à q u e s t ã o estudada e suas posições expressas pelas políticas sociais por ele definidas 4 3 .
prioridades de intervenção, a d o t a n d o uma visão que não reduza a ação à imediaticidadc. As diferentes aproximações para a análise da situação, já apontadas, irão c o n f i g u r a n d o os diversos espaços do problema q u e precisam dc intervenção. Se, p o r um lado, a descrição e a interpretação d o s d a d o s permitem apreender as prioridades relacionadas
Por exemplo, F.stado Mínimo s e n d o owuiindo pelo governo leva ao r e o r d e n a m e n t o das iiisiimiyões, a cria»,'.10 dc mecanismos tle parcerias com outras insiAueias da sociedade ;a filantropia empresarial, p o r exemplo}, de descentralização, dc criação de sistemas (tipo Sistema Unificado de Saúde -, de municipalizarão, etc.
ao o b j e t o , p o r o u t r o lado, a dialética e x p l i c a ç ã o / c o m p r e e n s ã o possibilita identificar os pontos da problemática sobre os quais se deve e se p o d e atuar para que a ação seja não apenas eficaz cm
74
MYXÍAK- VHRAS BAPTISTA
IM.ANKJAMJINTO
75
SUCIAI.
relação à problemática imediata, mas t a m b é m efetiva em relação à
Influem na determinação de relevância:
q u e s t ã o mais ampla na qual a problemática está inserida.
• o grau de crise r e p r e s e n t a d o pela variável;
C o m o , g e r a l m e n t e , na área social, há desproporção entre os
• o seu impacto sobre as outras variáveis;
recursos disponíveis e o c o n j u n t o dc prioridades a serem atendidas,
• a vantagem estratégica de sua manipulação;
evidencia-se ao planejador o desafio q u e c hierarquizar essas priorida-
• o grau de interesse geral (a d e m a n d a social);
des, identificando aquelas " q u e permitam a transformação do estado
• os p a d r õ e s c valores q u e norteiam o p l a n e j a m e n t o .
dc necessidade cm planos, c o m seus objetivos, t e n d o em vista as
A análise dc relevância de d e t e r m i n a d o s aspectos da realidade
limitações da situação econòmieo-íinanceira" (Dossct, 1 9 7 3 : 9 9 ) .
social p o d e ser realizada a partir da m o n t a g e m da matriz de relação
Para q u e a identificação das prioridades de intervenção sc
entre variáveis'1'1, na qual as linhas horizontais representariam a sua
faça de m a n e i r a racional c objetiva, p o d e m ser utilizados dois
d i m e n s ã o causal, e as colunas, sua importância c o m o efeito. A maior
critérios básicos: de relevância e de viabilidade.
dificuldade nessa representação gráfica é a p o n d e r a ç ã o de d a d o s , por natureza subjetivos, da realidade trabalhada.
Critérios de relevância Critérios dc viabilidade A problemática social é de tal maneira complexa, q u e muitos e l e m e n t o s p o d e r ã o c o m p o r o rol de fatores relevantes cm uma
O p l a n e j a d o r tem diferentes graus dc influencia s o b r e as
d e t e r m i n a d a situação. Na aplicação do critério dc relevância, o
questões consideradas prioritárias para o e n f r e n t a m e n t o da
p l a n e j a d o r deverá, na m e d i d a do possível, t o r n a r objetivos os
problemática o b j e t o do planejamento. I lá prioridades sobre as quais
conceitos subjetivos, uma
vez q u e as i n f o r m a ç õ e s são
o planejador apresenta controle c o m p l e t o e outras q u e estão fora
f r e q ü e n t e m e n t e incompletas ou defeituosas c, p o r sua natureza,
de sua governabilidade - q u e pertencem a o u t r o s espaços c o m os
dificilmente objeiiváveis ( c m t e r m o s de expressão n u m é r i c a da
quais interage.
TM
PDF Editor ocorrência). Isto, para possibilitar q u e a análise estabeleça elementos
Hm t e r m o s de viabilidade, a primeira consideração sc volta
ponderáveis da relevância de um aspecto sobre o u t r o em u m a dada
para aquelas prioridades q u e se e n c o n t r a m no espaço ao alcance
situação social.
da a ç à o profissional no c o t i d i a n o da instituição. Esse e s p a ç o
O critério de relevância é aplicado t e n d o cm perspectiva
configura um c o n t e x t o privilegiado para o p l a n e j a m e n t o , no qual
perceber o q u ã o significativo será o impacto da ação - realizada
o profissional p o d e e deve assumir decisões em um d e t e r m i n a d o
sobre um d e t e r m i n a d o aspecto da questão - sobre a problemática
nível c p r o d u z i r m u d a n ç a s , t a n t o no seu dia-a dia q u a n t o nos
em seu c o n j u n t o . Procura detectar a importância estratégica de
processos e políticas institucionais. Nesse espaço, movimentam-se
cada variável em relação ao problema, localizando causas deter-
us usuários, suas famílias e colaterais, os demais agentes institucio
m i n a n t e s , interação m ú t u a de fatores, suas conseqüências e os
processos emergentes.
" Ver anexo 1.
76
M V M A X " V LI R A S I? A :• T I S T A
77
I 1 1.ANL-.JA.VIK.V! C» s o e : AL.
nais, ctc. O uso desse espaço tem limites, pessoais, conjunturais, institucionais, determinando as mudanças que o profissional tem condições de realizar.
apenas no âmbito da mudança das estruturas sociais constituídas -
Para o estudo da viabilidade das prioridades, inscritas no
no sentido das práticas cotidianas (mudanças de mentalidade), dos
espaço ao alcance da açào profissional, há que sc ter claro c como referência os seguintes aspectos:
microacontecimentos, capazes dc questionar o c o n h e c i m e n t o
• o âmbito institucional, suas funções c responsabilidades; • as possibilidades concretas dc intervenção em termos financeiros, dc pessoal, de conhecimentos acumulados, de técnicas e de prazos; • a coerência com a política definida em outros níveis; • a compatibilidade com a situação social, econômica e política vigente;
onde se exercem as relações de força, os conflitos de filiação e dc interesses
c o m o também não pode dispensar um investimento
constituído, interrogando-o sistematicamente e rcconstruindo-o. Í-; evidente que nem sempre o técnico pode ultrapassar os limites colocados à sua intervenção nesse nível, mas pode desocultá-los 4 \ Estas abordagens exigem o conhecimento da visão dc m u n d o e dos estereótipos das pessoas que ocupam posição no sistema de relações sociais ligados à arca de interesse: tem-se que enfrentar seu pensamento real, conhecer suas representações, seu sistema de valores, suas noções e práticas, considerando que essas repre
• a oportunidade política para agir sobre a causa identificada;
sentações instrumentalizam e orientam suas percepções e o con-
• o índice dc possibilidade dc aceitação, p o r parte da população usuária.
t e ú d o de suas respostas. Para o estudo da viabilidade de intervenção sobre uma prioridade, há que ser feita uma análise indutiva/dedutiva do
No espaço que se situa no nível da rede institucional e da rede dc apoio informal, dos grupos e dos segmentos da sociedade envolvidos com a questão central de preocupação, a ação pode
comportamento das variáveis que compõem a situação em decor-
TM
rência das alterações que se pretende induzir: até que p o n t o a
adquirir uma agilidade tal que lhe permita ter diferentes interlo-
situação é sensível a mudanças? Sob que fatores externos e / o u
cutores, seja nos grupos populares, seja nos meios acadêmicos, seja no âmbito político - governamental e / o u das instituições que estão
internos? Quais as direções que poderá tomar? Analisar, c o m o pondera Bucklcy (1971), "não somente as causas que atuam sobre
implementando programas na área de interesse. A viabilidade do
os fenômenos e as possíveis integrações mútuas dos fatores» mas
planejamento de uma açào nesre nível vai depender tanto do grau
também as possíveis conseqüências e, principalmente, os processos totais emergentes c o m o função das possíveis realimentações positivas
PDF Editor de legitimidade adquirido pela instituição - e pelo profissional que
a representa - para as articulações necessárias, quanto da oportunidade política dessa articulação.
ou negativas, medidas pelas decisões seletivas (escolhas) dos indivíduos direta ou indiretamente envolvidos".
No nível das relações dc sociedade, a ação sobre as prioridades se la/, pela utilização dos meios dc comunicação de massa. Nesse nível deve ser refletido q u e a mudança social e f e t i v a m e n t e transformadora, ainda que se situe no âmbito político, ocorre não
Dr. lese Pinheiro Coiccz, cm jijtlesir.i }iroièrid.i cm u u i u b r o dc 1990, dó sentido ;i css.i citirmnção: "conviver c o m um.i dieta realidade não significa ser conivente com e h " .
MKJRI.VX V R R A S
I Í A'.'TL S T A
V
Os fatores acima assinalados permitirão definir c delimitar o objeto do planejamento sob a perspectiva de viabilidade institucional, política, administrativa e técnica. Além dessa perspectiva, o objeto deve ser escolhido t e n d o em vista o critério de importância da problemática no â m b i t o de responsabilidade da instituição planejadora, d e interesse o u necessidade d o usuário e / o u d o interesse da equipe planejadora.
Definição de objetivos e estabelecimentos de metas
Os objetivos expressam a intencionalidade da açào planejada, direcionada para algo ainda não alcançado. A definição de objetivos antecipa os resultados esperados, fornecendo o eixo analítico para a escolha de alternativas. Ao propor objetivos, o planejador nega a realidade posta - o problema objeto do planejamento - e afirma a possibilidade de alcance de outra, desejável e possível, dadas .is condições objetivas da situação analisada, em u m a dialética de adequação entre ideal/real, intenção/resultado. TM Essa dinâmica exige q u e se t e n h a clareza nos p r o p ó s i t o s e q u e se estabeleça um
questionamento permanente da intencionalidade da ação, no sentido de mantê-la nao só viável, mas relevante, legítima e com probabilidade
PDF Editor
de êxito ante os fatores sociais do espaço em que opera. lísse tipo de ação vem em oposição àquela em que as decisões
são t o m a d a s ao sabor das necessidades emergentes, q u a n d o as atividades são informadas e decididas em razão do desenvolvimento natural de u m a situação, sem u m a consciência clara de sua
importância no espaço mais amplo, no qual se insere' 16 . ; N a t u r a l m e n t e , em d c c o r r é n c i a das características d i n â m i c a s do p r o c e s s o , os o b j e t i v o s s ã o passíveis d c solVer r e l o r m u l a ç ò c s a o d e c o r r e r d » p l a n e j a m e n t o e d e m a e x e c u ç ã o , à m e d i d a q u e s u r j a m n o v o s e l e m e n t o s d e realidade e d e a c o r d o . om as c a r a c t e r í s t i c a s assumidas pela ação.
80
MVRTA+<
VSRA* UACTISTA
1*3. AN líIAMI:NT11 MICI M V
Tcsra (aptid Rivera, 1989) analisa que a definição de objetivos no p l a n e j a m e n t o p o d e ser i n f o r m a d o p o r diversos propósitos:
a e x t e n s ã o do q u e será realizado e os p a d r õ e s q u e p e r m i t i r ã o sua avaliação 4 7 .
Assinala q u e
No contexto das tomadas de decisão durante o processo do
esses propósitos se referem a âmbitos distintos de realidade e as
p l a n e j a m e n t o , no m o m e n t o de definição dos objetivos demarca-se
crescimento/produção,
mudança
ou legitimação.
categorias q u e os norteiam não são m e t o d o l o g i c a m e n t e equivalentes, o que dá o r i g e m , cm cada um deles, a um viés particular de a b o r d a g e m , com complexidades diferentes: O propósito de crescimento origina o planejamento administrativo:
o estado de coisas q u e se pretende atingir com a ação planejada, nesse sentido, a sua delimitação e clareza são f u n d a m e n t a i s para o p r o j e t o . Essa definição se faz
luz do c o n h e c i m e n t o a c u m u l a d o
nas a p r o x i m a ç õ e s a n t e r i o r e s , r e l a c i o n a d a s à s i t u a ç ã o e suas tendências, seus valores, implicações e possibilidades.
dimensiona os recursos, quantifica os objetivos e relaciona
São e q u a c i o n a d o s t a m b é m os interesses expressos ou
uns c o m os o u t r o s , mediante procedimentos q u e se aproxi-
implícitos do p o d e r decisório, as f u n ç õ e s , competências e c a m p o s
m a m de u m a forma de avaliação. Por relacionar variáveis
de t r a b a l h o da o r g a n i z a ç ã o , sua estratégia de ação, a legislação
"objetivas", as categorias básicas com que trabalha são aquelas
q u e i n f o r m a suas ações, as políticas definidas em níveis local,
que se referem aos aspectos imediatos da questão enfrentada.
r e g i o n a l e / o u nacional. Ainda nesse â m b i t o , os o b j e t i v o s c as
origina o p l a n e j a m e n t o e s t r a t é g i c o e
m e t a s d e v e m ser estabelecidos em coerência c o m as políticas" 1 *,
seu â m b i t o de realidade s ã o as forças sociais em presença:
diretrizes 1 "'' e o b j e t i v o s d o s d e m a i s níveis decisórios aos q u a i s a
implica a i n t e r p r e t a ç ã o social da q u e s t ã o (o q u e significa
açào p l a n e j a d a se subordina*".
O propósito
de mudança
m u d a n ç a d e p a r a d i g m a ) , p r o c u r a e n t e n d e r o s processos
Esta p r o b l e m á t i c a t o r n a - s e p a r t i c u l a r m e n t e i m p o r t a n t e
sociais e a q u e s t ã o tratada c o m o inserida nesse p r o c e s s o .
q u a n d o as decisões para a ação d e p e n d e m de diferentes níveis e
S u a catcgoria-chavc é o p o d e r e suas decorrências. O propósito dc legitimação origina o planejamento ideológico e seu
TM
q u a n d o entre estes inexiste coerência de opiniões. De acordo com Bucklcy {1971), " e m qualquer sociedade existem normas, valores,
PDF Editor â m b i t o de realidade são as forças sociais em r e l a ç ã o à totalidade social. Nessa modalidade de planejamento o q u e sc p r e t e n d e c legitimar a proposta, o q u e significa c o m -
preender o ideário da sociedade em relação à questão tratada
e construir suas propostas a partir desse c o n h e c i m e n t o .
Xo processo do p l a n e j a m e n t o , a açào é c o n c e b i d a c exe-
c u t a d a em f u n ç ã o de inrencionalidades expressas. Á explicitação
d o s o b j e t i v o s deverá indicar p r e c i s a m e n t e o q u e o p l a n e j a m e n t o
p r e t e n d e alcançar, e v i d e n c i a n d o os tipos de d a d o s q u e indicarão
alternativas conflitantes e u m a vasta área de ambigüidades e COmporHaycs { 1 9 7 2 : 4 - I S ) t r a t a das d i m e n s õ e s tios indicadores d e alcance d o s o b j e t i v o s c o m o sciulo: - d o s resultados esperados» i n c l u i n d o d u r a ç ã o e e x t e n s ã o ; de cicitos colaterais; - de área de atividade c .'uca de influencia; - de p e r í o d o de t e m p o ; - de c u s t o para o b t e n ç ã o d e r e s u l t a d o s . '* Politica, considerada c o m o um padrão de decisões, q u e tem p o r base princípios de ação para situações recorrentes: proporciona orientação uniforme na tomada de decisões, estabelecendo os seus limitei. Diretrizes, compreendidas c o m o um Conjunto orgânico dc princípios normativos, sjue regulam e orientam a ação e o d e s e m p e n h o dc funções. " O valor u n i t á r i o d o c o n j u n t o exige q u e qualquer objetivo estabelecido c o m o pri
S2
IM VRI A** V KRÃS
BAR*T I S T A
rI.ANKJAMUXYO
83
SOCIAI.
V
t a m e n t o s coletivos não institucionalizados". Kssa constatação torna
q u e definam a dimensão de seus resultados (em termos de volume
evidente a necessidade dc definições claras e legítimas de objetivos, q u e o r d e n e m de fato u m a açào conjunta 5 1 .
e extensão) cm um t e m p o d e t e r m i n a d o . O c o n j u n t o d o s .objetivos específicos deve se constituir em um t o d o coerente e viável: n ã o
Os objetivos p o d e m ser subdivididos cm jjcrais> específicos e operacionais. E n q u a n t o os objetivos gerais e específicos se referem aos fins a serem alcançados, os objetivos operacionais relacionamse aos meios dc que se lança m ã o para alcançá-los 52 . T a n t o uns
devem ser considerados fins em si mesmos , mas partes de u m a
c o m o o u t r o s deverão ser explicitados cm termos que permitam sua concretização em metas quantificáveis e / o u verificáveis.
objetivos gerais c específicos serão alcançados. Traduzem se p o r
Os objetivos jjemis
expressam os valores principais c a
i n t e n c i o n a l i d a d e da o r g a n i z a ç ã o . I n d i c a m a n a t u r e z a do conj u n t o d o s resultados p r e t e n d i d o s pelo p l a n e j a m e n t o q u e está sendo desenvolvido5'. Os objetivos específicos expressam u m a d e c o m p o s i ç ã o do objetivo geral, q u e a p o n t a resultados a serem alcançados em áreas determinadas. Representam a previsão das características desejáveis de resultados da açào sobre aspectos d e t e r m i n a d o s da situação o b j e t o do planejamento. Devem ser explicitados cm metas concretas
t o t a l i d a d e - o que significa que o alcance de apenas alguns objetivos específicos n ã o garante o alcance dos objetivos gerais. Os objetivos operacionais determinam as ações pelas quais os metas relativas à eficiência e à economia da ação: metas técnicas, administrativas e / o u d e equipamentos. S e g u n d o Lamparclli (s.d.:15), " p o r mais simples que sejam os objetivos do planejamento c os objetivos gerais definidos, eles deverão ser trabalhados para se c o m p o r em metas parciais e em etapas de e n c a m i n h a m e n t o " . Nessa perspectiva, os objetivos devem ser organizados de forma hierarquizada, de acordo c o m o grau de prioridade de cada problema, c o m a estratégia da organização, com suas responsabilidades e limitações, e as metas, realistas e factíveis, estabelecidas em o r d e m seqüencial, por etapas, em q u e estejam TM
c o n t i d o s os e l e m e n t o s t e m p o , espaço e volume da coisa a ser 1 Kssa última c o l o c a ç ã o ressalta o u t r o p r o b l e m a c o m u m e u t e e n c o n t r a d o na d e f i n i ç ã o de objetivos: sua legitimidade. A l g u m a s vezes a intencionalidade explicitada p o r q u e m d e t ê m o p o d e r decisório n ã o c o r r e s p o n d e ãs intenções rc.iis da o r g a n i z a ç ã o e sim p r e t e n d e m apresentar nina i m a g e m agr.ui.ivel da m e s m a . O p l a n e j a d o r necessita c o n h e c e r a intenção real (ainda q u e implícita) para n ã o correr o risco dc dirigir seus trabalhos p o r c a m i n h o s inviáveis. U m a m a n e i r a prática d e t e s t a r a legitimidade d c u m a i n t e n ç ã o é saber quais o u t r as p r o p o s t a s a organização estaria disposta a sacrificar para atingi-la. r - U m a t e n d ê n c i a q u e sc cem em p l a n e j a m e n t o é a da c q t t a l i z a ç ã o d o s o b j e t i v o s f i n s aos o b j e t i v o s m e i o s e o r i s c o de m a x i m i z a r os e s f o r ç o s de a l c a n ç a r os m e i o s em detrimento dos fins. r ~ Se sc está em u m a instituição é i m p o r t a n t e ressaltar qual o seu objetivo geral (se é q u e existe explicitado i. As instituições governamentais são criadas para r e s p o n d e r a d e t e r m i n a d o s desafios. ,i d e t e r m i n a d o s problemas q u e a sociedade está se c o l o c a n d o . Ivntão, p o d e - s e tomar o o b j e t i v o institucional c o m o o b j e t i v o geral do p l a n e j a m e n t o este, via de regra, n ã o se afasta m u i t o do q u e sc p r e t e n d e , o a f a s t a m e n t o vai se dar m u i t o mais nas cspccirkaçòcs, nas o p e r a u o u a l i z a ç õ e s .
alcançada. Ainda, os objetivos e as metas t e m valor quantitativo, mas p o d e m e devem, t a m b é m , exprimir valores qualitativos, no
PDF Editor
s e n t i d o d a o b t e n ç ã o d e m e l h o r q u a l i d a d e n a verificação d o s resultados da ação planejada.
Além da qualificação q u a n t o à sua natureza, os objetivos e as
metas p o d e m ser classificados s e g u n d o o t e m p o presumido para o
seu alcance:
Objetivos de forijjo prazo: q u a n d o o seu alcance é definido em termos relativamente distantes ( n o planejamento governamental, o l o n g o p r a z o é o que ultrapassa um período de governo). Os
objetivos de longo prazo são, em geral, os alvos finais do
8 4
M V Ç I A"S- V K K A S B A I ' T I S T A
fl.AKIH AMliNTO SUCIAI. V
empreendimento. Devem possibilitar uma compreensão clara
m e n t o decorrente, menor dependência ao poder formal e menor
dos futuros impactos das decisões atuais c uma maior consciência da mudança esperada, a fim dc permitir a ordenação
possibilidade de "manipulação" (Rivera, 1989:37). Há, portanto, em determinados casos, a necessidade de um
dos esforços no sentido de consegui-la.
preparo paralelo dc opinião pública para análise de formulações
Objetivos de curto prazo: p o d e m ser traduzidos em metas que
iniciais de objetivos, as quais deverão ser apresentadas de forma tão
sejam alcançadas no exercício de uma administração. T ê m ,
acessível quanto possível, incluindo comentários justificadores, que procurem motivar a população visada para participar de sua definição e, posteriormente, assumi-los com interesse e entusiasmo. Para
c o m o vantagem, as recompensas resultantes dc u m a ação de efeitos mediatos. Objetivos imediatos: referem-se a alvos estabelecidos para curtís-
tanto, deve ser apresentado algo atingível, com prazos determinados,
simo prazo. Geralmente visam estabelecer alvos padrões
com resultados intermediários que permitam o controle e a avaliação
para atividades do c o t i d i a n o , de m o d o a permitir q u e objetivos de maior alcance sejam atingidos. Para q u e isso
do desempenho da ação em seu decorrer. Ainda, durante o processo de planejamento, deve haver um
aconteça, há que se buscar coerência e integração interna
esforço de informação contínua a todos que dele participem, seja
entre os objetivos de diferentes prazos.
como técnicos, seja como integrantes da população que recebe a influência das decisões, do a n d a m e n t o da ação em função dos
Devem ser considerados, ainda, na definição de objetivos,
ser demasiadamente superficial e/011 não refletir seu interesse real;
ob je t i vos cs tabclcc i d os. Michacl Jucius e Schlender ( 1 9 6 8 ) indicam cinco princípios aplicáveis na definição dos objetivos para TMgarantir sua efetividade:
de impaciência quanto às respostas da programação e de pressões
Aceitabilidade-, um objetivo deve ser aceitável para as pessoas, cujas
alguns problemas e dificuldades que possam vir a ocorrer: o risco do centro decisório dar-lhe apenas apoio verbal ou de sua definição
no sentido de perseguir resultados mais imediatos; falhas de revisão
ações se acham envolvidas na sua execução;
011 de atualização dos objetivos em função das mudanças, flutuações
Exequibilidade:
um objetivo tem de ser exeqüível dentro de um
e tendências socioeconómicas, no decorrer da ação.
t e m p o razoável; Motivação-, deve ter qualidades que motivem a população a desejálo e a esforçar-se para alcançá-lo; Simplicidade: deve ser simples e claramente estabelecido; Comunicação: deve ser comunicado a todos que se acham ligados
PDF Editor Por ocasião da formulação dos objetivos, cm uma perspectiva
de planejamento aberto, deverá haver uma instância de "partici-
pação" dos responsáveis pela execução c dos usuários no processo de formulação das decisões. Kssa participação poderá ocorrer de
diferentes maneiras - c o m o consulta direta 011 por sondagem de
opiniões - c possuir diferentes níveis de influência. A idéia é que,
q u a n t o mais aceitável for o objetivo e quanto mais participada for a tomada dc decisão, maior a probabilidade de êxito do planeja-
à sua consecução.
V
Análise de alternativas de intervenção
Na c o n s t r u ç ã o dc propostas para o e n f r e n t a m e n t o das questões tomadas como prioritárias, visando ao alcance dos objetivos definidos, diferentes caminhos podem ser percorridos c sua escolha e o resultado dc um processo seletivo que busca alcançar uma combinação ótima dc recursos, que aumente a eficiência e a eficácia da açào, ao menor custo social e econômico. Nessa escolha, são priorizados p r o b l e m a s e f o r m a s dc
TM
enfrentamento definidos como importantes nos estudos realizados, em d e t r i m e n t o de o u t r o s p r o b l e m a s c de o u t r a s formas de cnfientámcnto considerados secundários nesses estudos. Por isso,
PDF Editor
esse m o m e n t o pode ser conflitivo e a ideia é enfrentar esse conflito tornando consciente e intencional a escolha.
A formulação e a escolha dc alternativas são realizadas a partir
dc um processo complexo que leva cm conta a dinâmica histórica
em que o o b j e t o está imbricado, equacionando os recursos, as facilidades e as dificuldades, a expectativa da populaçào-alvo, os
hábitos culturais das pessoas, as características psicológicas, sociais e políticas dos grupos. Nesse processo, cabe ao planejador analisar cada uma das propostas, ponderando suas respectivas vantagens e desvantagens.
M^RÍA+Í
VKXAS
15 A F T J S T A
111. A N K J A M K X T O S O C l AI.
89
\
hstc c um momento em que se procuram caminhos criativos que permitam tirar o máximo das condições estabelecidas, potencia* lixando os recursos disponíveis, sejam eles físicos, financeiros ou humanos. Supõe a utilização simultânea de elementos técnicos c políticos e o equacionamcnto da ação nas diferentes instâncias que c o m p õ e m o objeto: política, tcenico-administrativa e técnicoope racional. Na análise de alternativas dc intervenção deve-se, ainda, considerar que a situação específica, objeto de planejamento, não pode ser tratada dc maneira isolada dc seu contexto social c que as propostas que digam respeito aos elementos que compõem suas estruturas parciais só adquirem condição para abrir caminhos para mudanças mais amplas na medida em que tenham implicação e articulação com propostas que objetivem transformações nas relações dc sociedade. Isso exige, para além da capacidade dc julgamento objetivo, a capacidade dc j u l g a m e n t o subjetivo, de enfrenta m e n t o de incertezas c riscos, dc criação de alternativas que não sc limitem ao conhecido e experimentado: c preciso ter presente que "planejar é mudar \ muito embora a existência dc conseqüências intagíveis e a natureza complexa das mais tangíveis tornem esse processo mais
O p e n s a m e n t o em g r u p o é uma boa maneira para levantar um maior e mais variado n ú m e r o dc hipóteses de alternativas de intervenção, através do exercício da tempestade dc idéias, dc discussão dc aspectos, de recorrência a pessoas afins com o p r o b l e m a t r a t a d o . Q u a n t o mais h e t e r o g ê n e o f o r o g r u p o participante no l e v a n t a m e n t o de alternativas preliminares q u a n t o ao tipo de profissionais e / o u q u a n t o ao g r u p o social a que pertencem -, maior a probabilidade dc abordagens diferenciadas em vista de resultados c o m u n s . Uma vez levantado um número razoável de alternativas, cias deverão ser classificadas e tríadas para, afinal, c o m p o r e m um c o n j u n t o dc propostas concretas, que deverão ser examinadas aprofundadamente para instrumentalizar a tomada dc decisões quanto à escolha dc alguns caminhos em detrimento dc outros. U m a primeira classificação das alternativas pode sc referir a sua natureza, nesse sentido, tem-se: Alternativas dc consolidação', que propõem ações de fortalecimento TM redução de medidas de programas existentes, o que envolve inovadoras. Os principais indicadores deste tipo dc alternativas são as propostas dc integração dc programas c dc grupos dc trabalhos c as idéias dc redução de flutuação das decisões c
PDF Editor tentativas ao problema focalizado. .Sua concepção depende do uso
das ações, de modernização da tecnologia, etc.; Alternativas dc inovação: que propõem ampliação ou renovação da ação através da adoção dc novos caminhos, da participação de novos grupos, etc. Hm geral, são propostas responsáveis por avanços no tempo, que produzem impactos não apenas no objeto dado, mas ultrapassam o momento e a imcdiáticidadc
da imaginação. Isso faz com que este seja o momento mais autentico
das tarefas atribuídas ao grupo de trabalho c / o u «\ organização.
do processo dc planejamento como exercício criador c não apenas
As análises realizadas por Matus (fl/wd Huertas, 1996) ao traçar do planejamento estratégico situacional apontam a existência dc
difícil. Ifxige também que essa negação do "já feito" seja uma negação dialética: que não se volte apenas para o que sc tem de
mudar, mas que esteja alerta para o que tem dc ser mantido.
Para essa escolha, é importante levantar c tornar explícito o
maior n ú m e r o de vias dc ações alternativas, como respostas-
c o m o sistematizador de ideias já reconhecidas.
90
M R R } T \ X" V K U A S B A L»T I S T A
P t , AN 1= I A M H N T I I SLK". I AL.
9 1
V
alternativas que atuam sobre os fluxos, outras sobre as acumulações ocorridas na prática e outras sobre as regras do jogo social. Alanis pondera que, se as questões prioritárias sc concentram nos fluxos que estào sob o controle do planejador, ou sobre as acumulações (ou seja, sobre a capacidade necessária para o cquacionamento da questão), o enfrentamento dos problemas torna-se mais fácil. Os problemas muito difíceis se dão q u a n d o a concentração das questões prioritárias está localizada preferencialmente nas regras do jogo social"'. Q u a n d o a relação do problema cm foco for muito direta e estreita com as regras sociais, o planejador tem necessariamente que formular alternativas voltadas para a reforma ou revolução dessas regras. Matus (o/J.aV.:8()) analisa que, tomando como ponto de partida a situação inicial e c o m o referência a situação a que se deseja chegar (intencionalidade da ação/objetivos), vamos encontrar diversas situações intermediárias: u m a rede dc trajetórias possíveis que produzem fatos (políticos, econômicos, sociais) em uma situação. Alguns desses fatos acumulam-se como condicionantes da capacidade de produção dos fatos seguintes. Essas acumulações articulam-se desenvolvendo u m a capacidade de produzir novos fatos, acumular força ou poder, ampliar a produção econômica, de valores, etc. Nesse sentido, a análise deve se debruçar s o b r e redes de trajetórias, agrupando as alternativas passíveis de serem combinadas em u m a única proposta de trabalho, que contenha ramas variedades de intervenção quantas sejam necessárias para estabelecer mudanças nos diferentes níveis cm que se situaram as prioridades localizadas.
valor relativo dc cada alternativa, t e n d o por base os resultados esperados por sua aplicação. O estudo das alternativas realiza-se basicamente a partir dc q u a t r o critérios correlacionados dc análise: a) das conseqüências sociais da ação; b) da economia da ação; c) das operações; d) do r e n d i m e n t o político. a) Análise das conseqüências sociais da ação O estudo de alternativas resulta na ampliação da previsibilidade: normalmente, toda açào provoca seqüências causais ilimitadas c o h o m e m pode apenas prever e controlar as suas conseqüências mais imediatas 511 . Nesse sentido, o exame sistemático dos efeitos de ocorrências prepara a equipe planejadora para o e n f r e n t a m e n t o do que p o d e ser previsto e para a aceitação do imprevisível e das conseqüências improváveis dc parte das decisões. Mannhcim (1962) chama de raio de previsão a extensão da TM cadeia causal de uma atividade que pode ser prevista mais ou menos precisamente numa determinada situação c de raio de açào a extensão das seqüências causais provocadas diretamente pela atividade do profissional c que permanecem relativamente sob sen controle. Q u a n t o maior o grau de controle técnico e institucional dc uma determinada prática, maior o seu raio tanto de ação q u a n t o de previsão. Nesse processo, considera-se, e n t ã o , q u e q u a l q u e r ação gera i m p a c t o s t a n t o positivos q u a n t o negativos: n e n h u m a alternativa de resposta às questões a p o n t a d a s c o m o prioridades deixa de ter seu c u s t o / p r e j u í z o na sua relação c o m o u t r o s p r o b l e m a s o u c o m o u t r o s sujeitos.
PDF Editor Um c o n j u n t o de condições de aceitação deve ser elaborado
para análise de cada proposta alternativa e as decisões deverão ser tomadas com previsão dos resultados possíveis, determinando o
' • C o m o e x e m p l o , p o d e m - s c cito? a s regias d a d c M ^ u a l d a d c , q u e b e n e f i c i a m u n s e m d e t r i m e n t o dc o u t r o s : q u e m 0 b e n e f i c i a d o ;is d e f e n d e . p o r isso é dillcil r e f o r m a r ou r e v o l u c i o n a r o j o g o p o l í t i c o , e c o n ô m i c o ou social.
A r c n d t : o s r e s u l t a d o s d . u a<;òcs d o s h o m e n s e s t ã o para além d o c o n t r o l e d o s m o r e s 1.1994, p. 14).
92
M
V R| AN- X RA S A l li
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f r 1STA
1'I ANK I AAlKNTO SOCIAI.
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Assim, um critério central para a triagem de propostas deve ser a abrangência previsível cm relação às situações que se pretende modificar com o desencadeamento da intervenção. A esse critério, deve ser acoplada a previsão das restrições c dos impactos que se farão sentir a partir da operação da alternativa adotada, do grau de risco das conseqüências das decisões sobre as demais, da oportunidade da açào c de sua importância estratégica. Esta análise das possibilidades dc alteração do equilíbrio provocada pela intervenção nos diferentes aspectos da situação permite detectar os riscos da açào e o que se pode prever para reduzi-los, de m o d o a diminuirás possibilidades de falha ou dc insucesso. A análise das conseqüências da ação se faz através do estudo do valor relativo de cada conjunto de alternativas, em face das conseqüências previstas, não apenas em termos de determinados objetivos específicos ou operacionais, mas, principalmente, em rehçào aos objetivos gerais e à própria razão dc ser de sua execução. Procura definir qual o conjunto que oferece maior segurança quanto ao alcance dos resultados previstos e oportunidade de mudança global da situação visada, no sentido desejado pelo planejamento, c o m o menor risco. b) Análise da economia da ação
i ação/manutenção do projeto e quais as possibilidades de obtenção dos recursos humanos - financeiros, técnicos e materiais necessários. A análise da economia da açào requer, ainda, que o planejador disponha de informações, indicadores e medidas que lhe permitam identificar sob que condições um conjunto dc alternativas pode ser considerado mais eficaz, ao menor custo, que outro e, também, detectar em que grau a proposta que está sendo estudada possibilitará o alcance do máximo benefício ao menor custo cconõmicosocial, em relação às demais alternativas possíveis. A cconomicidade vi;', proposta deve ser avaliada, também, pela sua capacidade dc estimular outras atividades que favorecerão o alcance d o s objetivos, sem custo adicional dc operação. Considera que a exequibilidade da proposta depende do acesso a recursos técnicos e materiais para sua execução. Depende rambém da possibilidade de mobilização de pessoal, na quantidade e de qualidade exigidas para a realização do proposto e da possibilidade dc obtenções dc recursos institucionais de apoio, necessários a sua efetivação (leis, convênios, etc.). TM Para t a n t o , deve ser leito um levantamento minucioso e d e t a l h a d o de t o d o s os recursos que permitirão a execução da alternativa. Para cada atividade prevista, devem ser explicitados os serviços, <>s recursos humanos, administrativos, materiais e financeiros necessários.
PDF Editor Esta análise se assenta no real e no factível - no sentido de garantir uma adequada direção futura -, ou seja, compatibiliza recursos, valores c oportunidades do contexto externo com os recursos e potenciais internos, no planejamento da açào.
Refere-se principalmente à viabilidade financeira das alternativas: compara os custos das inversões com os resultados previstos em curto, médio e longo prazos, tendo em vista detectar se os recursos financeiros serão suficientes para cobrir os custos de implan-
c) Análise das operações
lista análise deverá demonstrar o grau dc relação, direta ou indireta, entre as atividades e os i n s t r u m e n t o s p r o p o s t o s na alternativa e a viabilização dos objetivos. Deverá demonstrar, t a m b é m , a coerência (ou não) que existe entre a dimensão do problema e a dimensão do projeto.
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É o estudo da viabilidade técnica das alternativas propostas. Rcferc-sc à eficiência interna e externa da açào. Verifica a existência
das, uma vez que considera que os resultados variarão de acordo
de conhecimentos acumulados, dc técnicas c de instrumental a d e q u a d o s ao tipo de açào p r e t e n d i d a ; estuda as rotinas, a
conseqüências políticas da ação, para a organização decisória, para
flexibilidade da alternativa, seu potencial de complementaridade
seus resultados. Considera, como alerta Pagés e outros (1987:98), que as propostas alternativas não sc referem apenas a procedimentos de natureza técnica relativos ao modo de enfrentamento da questão
com outros programas, sua força inovadora c, ainda, a viabilidade dc m o n t a g e m de um sistema dc controle c avaliação. Nessa perspectiva, além do desempenho lógico da ação planejada avalia a atualidade da proposta técnica.
cólti as circunstâncias em que ocorreram as ações, o estudo das a equipe executora e, finalmente, para a população que sofrerá os
o b j e t o d o p l a n e j a m e n t o , mas são t a m b é m p r o d u t o d e u m a
operacionais que corresponde à complexidade e às dimensões da
intencionalidade político-ideológica, não podendo ser dissociadas da maneira c o m o incidem nas relações dc sociedade c como são
problemática e aos objetivos definidos para o seu enfrentamento.
vividas pelos indivíduos: interiorizando condutas e, ao mesmo
Para t a n t o , verifica a existência da indispensável coerência e
tempo, os princípios que as legitima. Ser politicamente aceitável e sensível às aspirações da população significa que a proposta deve apresentar uma probabilidade acima da média de ser aprovada pelos centros decisórios c
Analisa o conjunto dc conhecimentos, instrumentos e meios
compatibilidade entre os meios e os instrumentos e seus respectivos campos de aplicação, detectando as limitações c as possibilidades operacionais nos diferentes níveis. Parte da perspectiva da complementaridade das ações inter c intra-institiicional e da necessidade de mecanismos de superação das divergências. Nesse sentido, a proposta deve oferecer condições
pela população que será alcançada pelos efeitos da ação planejada.
para, no m o m e n t o de sua execução, ser adaptada em função de
cientes das flutuações políticas, das pressões exercidas por diferentes grupos para conseguir determinados tipos dc soluções; do estado
variáveis não previstas ou das negociações realizadas. Ao mesmo
Para tanto, os técnicos deverão ter levado cm conta a diversidade
TM de interesses dos diferentes grupos da população; deverão estar
tempo, deverá possibilitar a troca permanente de informações com
de espírito da população em relação ao problema focado e aos
os demais programas e um funcionamento que seja, tanto quanto possível, integrado e integrante.
problemas afins. Sem esses cuidados e sem o cquacionamento das dificuldades decorrentes, poderá haver o risco de obstruções e, até
PDF Editor d) Análise do rendimento político
li o e s t u d o da viabilidade política da alternativa: da possibilidade de sanção de quem vai tomar a decisão, de aceitação de q u e m vai executá-la c de q u e m vai ser beneficiado pelo planejamento. Esta análise inclui, ainda, a oportunidade das medi-
mesmo, de engavetamento do trabalho. Portanto, há que se analisar a legalidade c legitimidade política das alternativas pensadas e perceber nelas os aspectos que têm potencialidade para aglutinar alianças e parcerias e os que provocam conflitos, rupturas e / o u confrontos.
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Planificação
A planificação, no processo dc planejamento, c realizada no m o m e n t o em que, após a tomada dc um conjunto dc decisões, definidas em facc de uma realidade determinada, inicia-se o trabalho de sistematização das atividades e dos procedimentos necessários para o alcance dos resultados previstos. Essas decisões sào explicitadas, sistematizadas, i n t e r p r e t a d a s e detalhadas em d o c u m e n t o s q u e representam graus decrescentes de níveis de decisão: planos, programas c projetos.
TM
Hste m o m e n t o do processo inclui também um trabalho de negociação das propostas nele contidas. Via de regra, é preparado
PDF Editor
um d o c u m e n t o preliminar, que sofre análise, objeções, cortes, acréscimos e, finalmente, recebe a sanção dos centros decisórios
quando, entào, é transformado em documento funil. Para o b o m andamento dessas negociações e a obtenção de
um maior grau dc sanção ãs propostas feitas, a equipe planejadora precisará, muitas vezes, desenvolver um trabalho paralelo de envolvimento dos responsáveis pelas decisões durante o processo, Envolvi mento esse que os motivo a uma participação, ainda que indireta, na criação e montagem dos detalhes da proposta, através de consultas, relatórios, reuniões, etc.
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Os documentos decorrentes dessa elaboração sc caracterizam como plano, programa ou projeto, não apenas em razão do nível decisório a que se relacionam, mas também dc seu âmbito, grau dc agregação dc variáveis c detalhamento. Em geral, quando o documento se refere a propostas relacionadas à estrutura organizacional por inteiro, consubstancia um plano; quando se* dedica a um setor, a uma área ou a uma região, caracteriza-se como um programa; c, quando sc detém no detalhamento de alternativas singulares de intervenção, é propriamente um projeto. O que significa que, quanto maior o âmbito e menor o detalhe referido, mais o documento se caracteriza como um plano; quanto menor o âmbito e maior o grau de detalhamento, mais ele terá características de projeto. Friedman n (1960) assinala que tanto o plano como o projjrama ou o projeto têm tres dimensões essenciais para sua organização segundo a ordem necessária para sua efetivação, com previsão dc correspondências, interdependências c subordinação (fluxograma):
Plano O plano delineia as decisões de caráter geral do sistema, suas grandes linhas políticas, suas estratégias, suas diretrizes c precisa responsabilidades. Deve ser formulado dc forma clara e simples, a iim dc nortear os demais níveis da proposta. É tomado c o m o um marco de referência para estudos setoriais c / o u regionais, com vistas à elaboração dc programas e projetos específicos, dentro de uma perspectiva de coerência interna da organização c externa cm relação ao contexto no qual ela se insere. No plano são sistematizados e compatibilizados objetivos c metas, procurando otimizar o uso dos recursos da organização planejadora 56 . T o m a n d o como p o n t o de partida Lozano ( 1 9 6 8 ) , são apontados em seguida os componentes estruturais de um plano: • a síntese dos fatos e necessidades que o motivam e da importância da problemática para a instituição c para os grupos sociais que se beneficiarão do planejamento, fundamentando nela a formulação dos objetivos amplos da organização planejadora; • a formulação explícita da politicaTM dc prioridades e as razões
Tempo: isto c, cobre um período de tempo limitado. K montado
para a escolha, destacando aspectos de viabilidade institucional,
no momento presente, tendo em vista uma realização futura, o que vem exigir a elaboração do quadro da situação futura pretendida e dos prazos para o seu alcance. Nesta dimensão,
política, administrativa e técnica; • o quadro ordenado, por itens, das mudanças a operar, quanto à expansão de diferentes níveis e modalidades dc açào da organização, à estrutura e no conteúdo dos setores e dos níveis de rendimento previstos; • o quadro cronológico das metas ou resultados a atingir ao
PDF Editor .is atividades devem ser organizadas em cronogramas, segundo as datas previstas para sua realização, determinando prazos para cada etapa da ação;
Espaço: a ação planejadora se realiza cm áreas delimitadas espacialmente; Volume, o planejamento visa a resultados concretos mensuráveis em termos de volume, e sua realização deve contar, também, com recursos físicos c materiais concretos.
termino do período ou das etapas previstas; • os tipos e a magnitude dos recursos humanos, físicos e instrumentais indispensáveis, acompanhados, sempre que possível, de cronograma dos momentos de disponibilidade; '• Nu anexo II encontra sc um exemplo tlc roteiro dc análise dc plano.
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• o volume e a composição das inversões e gastos para rodo o período e para cada iase; • a e s p e c i f i c a ç ã o das f o n t e s c / o u m o d a l i d a d e s de financiamento; • a previsão de mudanças legais, institucionais c administrativas indispensáveis para sua viabilidade; • a atribuição das responsabilidades de execução, de controle e de avaliação dos resultados. Na medida em que o âmbito do plano abrange as execuções nos níveis de programa e projeto, o controle c a avaliação da execução estão condicionados a um sistema dc organização que permita o acompanhamento dos diferentes níveis da ação.
Programa C) programa "c o documento* que detalha, por setor, a política, diretrizes, metas e medidas instrumentais. H ,1 setorização do plano", (Bernardes Pinto, 1969:10). K, basicamente» um desdobramento do plano: os objetivos setoriais do plano irão constituir os objetivos gerais do programa. Permite projeções mais detalhadas a base de coeficientes c dc informações mais específicas com relação aos diferentes níveis, modalidades e especificações de alcance setorial ou regional.
• a formulação de objetivos gerais e específicos em seu nível e a explicitação dc sua coerência com as
r
.''^cas, diretrizes e
objetivos da organização e dc sua relação com os demais programas dc mesmo nível; • a estratégia e a dinâmica de trabalho a serem adotadas para a realização do programa; • as atividades e os projetos que comporão o programa, suas interligações, incluindo a apresentação sumária de seus objetivos e de suas ações; • os recursos humanos, fisicos e materiais a serem mobilizados para sua realização; • a explicitação das medidas administrativas necessárias para sua implantação e manutenção.
Projeto O projeto c o documento que sistematiza e estabelece o traçado prévio da operação de um conjunto TMde ações. H a unidade elementar do processo sistemático de racionalização de decisões. Constitui-se da proposição de produção de algum bem ou serviço, c o m emprego de técnicas determinadas, com o objetivo de obter
PDF Editor O programa estabelece o quadro de referencia do projeto, no entanto, u é algo mais que um p u n h a d o de projetos, pois pressupõe, também, vinculação entre os projetos componentes" (ILPHS, 195:23). Sào elementos básicos do programa:
resultados definidos em um determinado período de tempo e de acordo c o m um determinado limite de recursos. C o m o planificação da ação, o projeto pressupõe a indicação
dos meios necessários à sua realização e â adequação desses meios aos resultados perseguidos. H o instrumental nrais próximo da
• a síntese de informações sobre a situação a ser modificada com a programação;
execução, devendo detalhar as atividades a serem desenvolvidas,
• a formulação explícita das funções efetivamente consignadas aos órgãos e / o u serviços ligados ao programa, com responsabilidades em sua execução;
estruturar receitas e custos.
estabelecer prazos, especificar recursos humanos e materiais e Podem ser elaboradas diferentes modalidades dc projetos,
de acordo com o aspecto da ação sobre o qual incide a planificação:
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MYRIAX
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seja o campo dc atividade (educacional, econômico, etc.), seja a espcciíicidadc LV> processo utilizado (administrativo, dc capacitação, de pesquisa, etc.), seja pelo tipo dc p r o d u t o esperado (de creche, de curso, de artesanato, etc.). A elaboração de projetos, em geral, acompanha um roteiro p r e d e t e r m i n a d o , o qual, f r e q ü e n t e m e n t e , c definido dc acordo c o m as necessidades c exigências próprias do ó r g ã o dc execução e / o u financiador F 7 .
Implementação
São qualidades esperáveis em um projeto: • simplicidade e clareza na redação; • disposição gráfica adequada; • clareza e precisão nas ilustrações; • objetividade e exatidão nas informações, na terminologia e nas especificações técnicas; • suficiência e precisão: c o m o guia para a ação, o projeto requer descrição adequada de cada operação; • abrangência, ou seja, o projeto deve se referir dc forma exaustiva a todos os aspectos da estrutura da questão a que se destina; • ser compatível e coerente em suas relações entre as partes e em suas relações com os outros níveis da programação; • ter relação visível entre as operações previstas e o alcance dos resultados desejados, expressos nos objetivos; • apresentar limitação temporal e espacial.
Implementar significa tomar providências concretas para a realização dc algo planejado. A rase de implementação pode ser considerada c o m o a busca, formalização e incorporação dc recursos h u m a n o s , físicos, financeiros e institucionais que viabilizem o projeto, bem como a instrumentalização juridico-administrativa do planejamento. M o t t a (1991) argumenta que projetos bem definidos precisam ser t a m b é m adequados em TM termos de implementação administrativa e técnica para fazer frente às mudanças organizacionais exigidas pelo planejamento e ao desafio de oferecer respostas ã dinâmica das mudanças conjunturais. Nesta fase, o planejador sc preocupa em preparar a instituição, a equipe e a população interessada para a realização da intervenção planejada. D e p e n d e n d o da situação e do tipo dc planejamento cm curso, poderá ser uma (ase que requer longo t e m p o e perseverança
PDF Editor No anexo III cncoiura-sc um exemplo de roteiro dc projeto e, no anexo IV, um exemplo dc roteiro de análise dc projeto.
p o r parte do técnico. As áreas dc atuação na implementação do planejado são, basicamente, a politica, a administrativa e a de provimento de reclusos (financeiros, humanos e materiais}. A implementação dos recursos financeiros sc refere às dotações orçamentárias c extra-orçamentárias destinadas à execução do
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planejado. Devo ter como referência o período cm que o recurso e necessário» os quantitativos orçamentários por unidades de tempo cm que foi dividida a execução do trabalho e as fontes de recursos - órgãos ou entidades da administ ração direta ou indireta do Estado» ou q u a l q u e r o u t r a o r g a n i z a ç ã o que participe com recursos financeiros para a execução do trabalho. E considerada c o m o implementação de recursos humanos a viabilização dc alocação para o projeto de pessoas qualificadas profissional e / o u administrativamente que se incumbirão da execução do planejado, dentro dos limites de açào dc cada uma, segundo suas respectivas responsabilidades. São rarefas da fase de implementação: • a especificação de normas e padrões de intervenção; • a obtenção de decisões políticas favoráveis ao pleno curso ilo planejado, incluindo o convencimento de um grande número de pequenos centros de decisão existentes nos níveis e espaços em q u e se movimenta a açào; • a preparação da opinião pública e conquista da adesão dc outros órgãos à ação prevista; • a o b t e n ç ã o de r e c u r s o s o r ç a m e n t á r i o s específicos, destinados às operações básicas do planejado: celebração dc convênios ou contratos, liberação de verbas orçamentárias, obtenção
Implantação c execução
liste é o m o m e n t o do processo no qual a idéia antecipada 110 pensamento e explicitada na planificação transforma-se em ação efetiva: a implantação é a operação, nos espaços e nos prazos determinados, das ações previstas no planejamento. E nesta fase que sc dá a instalação e o início de funcionamento do empreendimento. 1-^ssa ação introduz novos serviços c novas maneiras de agir: quando o planejado é inovador, a simples reação de adaptação se
TM
torna insuficiente para garantir a sobrevivência de grande parte das propostas. Via de regra, nas propostas que pretendem mudanças substanciais na ação, é a modificação de padrões organizacionais estabelecidos que vai possibilitar um rcarranjo estratégico nas áreas
PDF Editor de empréstimos, etc., de forma a assegurar administrativamente o financiamento do planejado no momento adequado;
• a obtenção de leis, relõrmas fiscais ou monetárias, instruções de serviço ou decretos, revisão de legislação e outros instrumentos necessários à execução do planejado; • a efetivação de experiências prévias, testes, etc.
• o estabelecimento da estrutura técnico-administrativá que viabilize a realização do planejado.
funcionais com a valorização da descentralização, da desburocratização, da não-segmentação c da horizontali/ação das decisões. A abordagem unidiscipliitar configura-se como insuficiente, exigindo transdisciplinaridade na açào na busca de recompor a totalidade da questão focada. Nesse sentido, é enfatizado o trabalho em equipe, no qual todas as tarefas semelhantes e interdependentes possam ser realizadas por todos e / o u por cada um. Em muitos casos, a implantação ocorre em instituições onde já estão cm funcionamento serviços cujos padrões não correspondem
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ao desejável, sob o p o n t o de vista da nova proposta. Deve haver,
participação consciente do usuário e, ainda, das pessoas
e n t ã o , a preocupação de não interromper bruscamente essas
indiretamente ligadas ao trabalho ou interessadas n o m e s m o .
atividades: as novas medidas devem ser incorporadas gradualmente,
E outros projetos que sejam necessários para cada caso em
aperfeiçoando e renovando o que já existe. K c o m u m , nesses casos, que o pessoal de base resista às modificações. Essa resistência pode ser diminuída por um trabalho inicial de interpretação e de troca
particular, tendo cm vista prever oportunidades e problemas q u e possam surgir na fase de execução e antecipar suas respostas. A organização técnico-administrativa da açào planejada
de opiniões, que venha resultar na compreensão e assimilação das
pressupõe uma montagem que pode abranger diferentes níveis e
novas propostas e das novas medidas.
setores, a partir da linha mestra da política de ação que deve servir
A implantação e, posteriormente, a execução irão depender,
de base a todos os níveis de decisão. Essa hierarquia das decisões,
para melhor qualidade de desempenho, dc uma planificação que
segundo Minnich e Nelson (1971), deve preencher os seguintes
traduza propostas concretas e, ainda, da formulação de projetos de
requisitos:
apoio ao plano básico, quais sejam: Projeto de montagem
administrativa
a) estrutura organizacional, com delegação de funções, c de capacitação
do setor
operacional: destinado a sistematizar a organização da unidade executora do planejamento, estabelecer os procedimentos administrativos, determinar as tarefas e responsabilidades, prever trabalhos auxiliares e de sustentação, etc. Esse projeto deve determinar o ritmo preliminar de funcionamento do
autoridade e responsabilidades, acuradamente definida e claramente exposta; b) normas dc conduta adequadas, que possam ser postas em prática sem dificuldades; c) sistema de informações rápido e eficiente, que lorncça a corrente informativa necessária à tomadaTM de decisões;
empreendimento, que permita realizar os ajustamentos, as
d) sistema de avaliação e controle que permita a adequação
correções c as revisões, até que a ação planejada possa ser
de medidas de ação, de acordo com os desvios importantes na ação
realizada em sua capacidade total;
e nos resultados planejados.
PDF Editor de pessoal: de acordo com as
Após a implantação, gradualmente a execução vai se estabe-
finalidades do trabalho e com a tecnologia por ele exigidas,
l e c e n d o , suas rotinas de trabalho vão se c o n c r e t i z a n d o e os
sào feitas a previsão das modalidades de recrutamento, seleção
resultados da ação planejada se evidenciando.
Projeto dc seleção e treinamento
e capacitação tio pessoal. Ainda que sc trate de pessoal técnico especializado, o elemento engajado deve ser suplementado
com o interpretação da organização, de seus objetivos c com a informação de suas regras e regulamentos;
Projeto de obtenção da participação do usuário-, previsão de canais dc comunicação q u e ofereçam condições alternativas de
Nesta fase, todos os trabalhos e seus efeitos deverão ser
a c o m p a n h a d o s pelos técnicos, buscando-se seu controle, sua
avaliação e, principalmente, sua revisão, através de mecanismos específicos.
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Controle
Um planejamento, o controle é i n s t r u m e n t o de apoio e racionalização da execução, no sentido de assegurar a observância no p r o g r a m a d o , prevenindo desvios. O controle p o d e ser definido c o m o a fase em que se processam o a c o m p a n h a m e n t o siste mático, a mensuração e o registro das atividades executadas» dos recursos utilizados, do t e m p o dispendido cm cada fase, dos resultados alcançados. Nesse a c o m p a n h a m e n t o , a ação programada é mensurada em lermos de seu TM processo, de seus meios e dc seu p r o d u t o . Objetiva, portanto: • a verificação da correspondência do realizado com o
PDF Editor
planejado, em termos dc meios e dc produto; • a identificação e a correção de desvios e bloqueios na
execução, em relação ao estabelecido no planejamento; • o fornecimento de subsídios para avaliação e revisão da ação.
Para assegurar um controle efetivo na execução do planejado,
devem ser estabelecidas (sempre que possível, por ocasião da montagem dos planos, programas ou projetos) definições operacionais dos objetivos e das metas propostas, com explicitação das unidades de medida c dos critérios que nortearão a observação e a
Al Y^klAír VI- RAS BAin íSTA
mensuração. Há também q u e sc ter a preocupação dc montar um sistema dc informações que permita identificar os bloqueios e os desvios à opcracionalização do projeto. Dc uma maneira geral, é controlada a correspondência entre o programado e o realizado cm termos dc desempenho técnico (métodos e técnicas utilizados, instrumental, rentabilidade da ação)
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Pí.ANI A v- Í: STII SOCIA J:
• manuais de operação; • gráficos do desenvolvimento da ação; • relatórios; • cronogramas; • fluxogramas; • orçamento-programa.
c dc desempenho administrativo {prazos, rotinas, fluxos,, aplicação de recursos, uso de equipamentos, produtos, ctc.). Para tanto, são elaborados relatórios, boletins estatísticos, gráficos, registros e o u t r o s , os quais tem c o m o referencial os fluxos, cronogramas, orçamentos, ctc., constantes do d o c u m e n t o que detalha a execução. A ação do controle é efetivada em um processo contínuo e dinâmico de a c o m p a n h a m e n t o da execução da ação programada e, t a m b é m , em m o m e n t o s definidos de verificação (mensal, semanal, anual, ao final dc determinada etapa, ctc.), os quais variam de acordo com a natureza do controlado e com o objetivo específico daquele controle. A dinâmica do controle pode ser assim sintetizada:
TM
• estabelecimento das unidades de medida c d.is especificações; • estabelecimento de padrões (critérios que norteiam a análise qualitativa do executado);
PDF Editor • acompanhamento da ação e coleta de informações sobre a
execução;
• comparação entre o executado c o programado; • correção da execução e / o u revisão do projeto.
Para captar informações, há que se definir quais interessam e
quais instrumentos serão utilizados para alcançá-las, que poderão ser:
• o plano que dá base ao controle (o que, q u a n d o , onde,
q u a n t o , como);
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Avaliação
A avaliação está p r e s e n t e d i a l e t i c n m c n t e em t o d o o processo do planejamento: q u a n d o sc inicia a ação planejada» inicia-se c o n c o m i t a n t e m e n t e sua avaliação, i n d e p e n d e n t e m e n t e de sua formalização cm d o c u m e n t o s . N ã o é, p o r t a n t o , o seu m o m e n t o final, mas aquele em q u e o processo ascende a o u t r o patamar, reconstruindo dinamicamente seu o b j e t o , objetivos e procedimentos. TM Essa avaliação, via de regra, tem por base um ponto de vista peculiar, que determina o modo de perceber c dc explicar as coisas e o m u n d o da pessoa que avalia. E este ponto de vista que fornece o referencial c os critérios sobre os quais sc apóiam esses juízos. Isso significa que avaliar é tomar partido em relação à realidade analisada. Portanto, cm seu processo, é fundamental ter explicitada a atitude, a posição crítica que irá nortear a percepção da situação. Pode ser o m o m e n t o de maior c o n t e ú d o dialético do p l a n e j a m e n t o , na medida em que nega para superar. Para t a n t o , será necessário abandonar o e n f o q u e fragmentário e pensar a proposta a partir de premissas metodológicas da dialética que p o n h a m ênfase na totalidade, no caráter histórico dos processos sociais e no objetivo transformador e não meramente moderniza d o r desta proposta.
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M V B IAÍ*-VI= RÃS
BAPTISTA
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. s o u AI.
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Elementos fundamentais de dialética são facilmente reconhecíveis no m o m e n t o da avaliação, no processo de planejamento: A dimensão da futuro: na avaliação, será feita, a partir do presente, uma análise crítica do passado, tendo-se a perspectiva de uma intencionalidade social que não está explícita na prática imediata e tem dc ser apreendida através da busca de sua significação essencial; A dimensão
da historicidade:
não p o d e ser esquecido que as
determinações da sociedade maior se impõem na conjuntura e na açào que se realiza no trabalho localizado. Nesta dimensão nào se trata apenas dc recuperar o processo histórico, mas também de saber interpretá-lo e reconstruí-lo na particularidade da intervenção; A dimensão da contradição: a avaliação é uma negação do planejado e do realizado para sua superação. Quando se está avaliando, está se colocando cm questão a proposta, sua realização e seus resultados, liste "colocar em questão" não é simplesmente uma negação, mas também um caminho de superação da açào, apropriando-se dos aspectos que foram se mostrando frutíferos para o alcance das intencionalidadcs que a nortearam
C o n s i d e r a n d o q u e a avaliação, no processo do planejam e n t o , corresponde ao m o m e n t o em que as decisões, os p r o c e d i m e n t o s de implementação e de implantação, o desemp e n h o e os resultados da açào são colocados cm quest ão e examinados a partir de critérios d e t e r m i n a d o s , visando à formulação de juízos, para que esta sc efetive, é importante que se t e n h a condições de c o n f r o n t a r informações obtidas antes c depois das operações do projeto. ü exercício da avaliação busca assegurar uma permanente adequação do planejado c do executado à intencionalidade do planejamento, considerando a dinâmica das variações e desafios permanentes postos na situação enfrentada. E na medida cm que permite detectar desvios, erros, bloqueios, os quais se interpõem a uma resposta significativa, que a avaliação desvela caminhos que sc abrem para a superação não apenas da ação, mas também do seu planejamento. Desta maneira, subsidia as decisões relacionadas com o prossegui m e n t o , retração, expansão e / o u reformulação do empreendimento.
TM
Xo planejamento de questões da área social, os problemas para a m o n t a g e m de sistemas de avaliação e n c o n t r a m - s e , principalmente:
PDF Editor e modificando aqueles que se mostraram inadequados, ou
q u e foram s e n d o s u p e r a d o s n o d e c o r r e r d o processo: nenhuma solução permanece indefinidamente boa, surgem
situações novas, alteram-sc condições, desdobram-sc novas alternativas;
A dimensão do enfrentamento da reifica frio: a ação planejada, objeto
do planejamento, ocorre no cotidiano, diante das questões imediatas, e o que vai determinar o desempenho é o controle
que o planejador e o executor do planejado Venham sobre as variáveis da objetividade posta pela sociedade.
• na precariedade dos processos científicos e metodológicos
de mensuraçào de dados sociais, principalmente os de natureza qualitativa;
• na ausência de um referencial de estudos que permita
determinar os efeitos de medidas macrossociais, em todas as dimensões do sistema;
• na dificuldade para estabelecer a natureza estatística de
relação entre indicadores, principalmente q u a n d o o processo envolve muitas espécies de mudanças, algumas a curto, outras a médio ou a longo prazo, as quais estão naturalmente relacionadas;
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• na preocupação por resultados imediatos, enquanto na área social, muitas vezes, são mais significativos os resultados de longo prazo e menos tangíveis. No processo da avaliação, deve-se ter cm vista t a m b é m q u e as mudanças nas situações trabalhadas sofrem a açào não apenas da indução decorrente da utilização dos instrumentos mobilizados para realizá-las, mas também das forças internas às organizações e das determinações relacionadas às conjunturas históricas nas quais o processo que está sendo avaliado sc insere.
• o confronto com os parâmetros e metas c a análise dos desvios. Análise da eficiência, eficácia e efetividade interna da intervenção, e externa, em relação à conjuntura da situação; • as s u g e s t õ e s para r c a l i m e n t a ç ã o do p r o c e s s o de planejamento. Os critérios mais usuais em avaliação são os relacionados com a eficiência, a eficácia e a efetividade da açào. Uma ação programada tem compromissos nesses três níveis dc abordagens: uma intervenção que sc propõe realizar mudanças efetivas no contexto geral tem
Deste m o d o , a análise dos efeitos, das mudanças induzidas, deve
que desenvolver formas de ação competentes, eficientes, eficazes c
ter em conca essas determinações, que p o d e m ler sobre essa realidade um efeito essencial 5 *.
efetivas, ante as diferentes dimensões da problemática cm foco.
As adversidades e benefícios não previstos, provocados por
A valiação ria eficiência
essas d e t e r m i n a ç õ e s , p o d e m enviesar o c u r s o do processo, modificando seus resultados, tanto em termos da eficiência da ação, quanto de sua eficácia para o alcance dos objetivos e da efetividade da resposta idealizada. Um d o c u m e n t o específico de avaliação deve conter os seguintes itens: • a descrição do projeto, com a especificação dos resultados previstos, dos procedimentos para alcançá-los e dos mecanismos dc registro;
A avaliação da eficiência incide diretamente sobre a ação desenvolvida. Tem por objetivo reestruturar a açào para obter, ao menor custo e ao menor esforço, melhores resultados. Deve ser necessariamente crítica, estabelecendo juízos dc valor sobre o
TM
desempenho e os resultados que o mesmo propicia. Um primeiro passo ê a decisão de que dados poderão ser úteis para a análise dos resultados da ação, que funcionem direta
PDF Editor
ou indiretamente como indicadores, que confirmem ou
• a explicitação dos parâmetros predeterminados e das metas definidas em termos de espaço, volume e tempo;
contradigam os resultados obtidos pelo controle. Sào critérios de eficiência aqueles relacionados com o
• a descrição dos dados dc antes, durante e depois da intervenção;
rendimento técnico c administrativo da ação: a otimização dos
v Um mecanismo que permite m.iior qmli
recursos disponibilizados, os padrões de qualidade dos resultados, a capacidade dc atender à demanda, etc. Além das análises de dados quantitativos, avalia-se a qualidade dos serviços e verifica-se o efeito dinâmico dc cada açào sobre o conjunto dc ações do projeto: isso obriga a desenvolver técnicas analíticas que permitam avançar até a apreensão das ações intra-insticucionais c inter institucionais.
118
MYFTT-*»: V K R A S
BATJISTA
I'|. \S
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SOC1AJ,
V
Esta avaliação crítica da execução da ação planejada é tão mais importante q u a n t o maior for o n ú m e r o dc participantes na intervenção: as interpretações sobre o processo e os resultados das ações p o d e m ser bastante diferentes e constituírem-se cm vicses na execução. A correção desses desvios pode ser feita r e t o m a n d o o planejado e o ocorrido, analisando suas cocrcncias, t o m a n d o c o m o base as evidencias percebidas, compatibilizando as atividades q u e sc realizam separadamente, mas que tem objetivos comuns: a revisão das ações realizadas se f u n d e com a preparação de novas ações, novas políticas, novos planos.
Avaliação da eficácia A eficácia é analisada a partir do estudo da adequação da açào para o alcance dos objetivos c das metas previstos no planejamento c do grau em que os mesmos foram alcançados. Incide sobre a proposta e, basicamente, sobre os objetivos (gerais c específicos) por ela expressos, estabelecendo cm que medida os objetivos propostos foram alcançados e quais as razões dos êxitos e dos fracassos. Nesta análise são estudados não apenas os efeitos diretos, resultantes da intervenção, mas também seus efeitos indiretos, sejam eles relacionados .1 intencionalidade da ação, sejam eles efeitos perversos, isto é, eleitos q u e , imediata ou m e d i a t a m e n t e , são contraditórios cm relação ao intento da ação. Nesse s e n t i d o , em uma avaliação, a c o m p r e e n s ã o desses aspectos deve estar sempre presente, para que não se analise a intervenção cm si, esquecendo suas determinações: c importante ressaltar que não é só a intervenção programada nem o cotidiano previsto c conhecido que irão determinar o desenvolvimento e os resultados da açào, existem eventos não previstos que influenciam substancialmente os resultados de uma ação programada. Kssas determinações p o d e r ã o estar em diferentes níveis: p o d e r ã o ser
internas à ação, estar relacionadas à organização o n d e a ação opera o u , ainda, sociedade. Nesta modalidade dc avaliação, mais i m p o r t a n t e do q u e contar com melhores técnicas de medida é o aperfeiçoamento dos procedimentos para análise dos efeitos da açào sobre o processo no qual intervêm, ou seja, a conexão entre açào e produto. Desta forma, a avaliação dc eficácia em geral vai exigir u m a pesquisa própria (principalmente quando as mudanças no sentido do objetivo almejado não sc (azem sentir imediatamente, mas de forma mediata ou de longo prazo), ou o estabelecimento de um instrumental de controle q u e , alem de acompanhar o d e s e m p e n h o e o r e n d i m e n t o do trabalho propriamente dito, incida sobre as mudanças ocorridas na realidade sobra a qual se está trabalhando. K importante opcracionalizar os aspectos fundamentais da proposição, de forma a permitir seu acompanhamento e a avaliação de seu alcance. Ksse instrumental pode, até mesmo, ter ligações com u m a pesquisa experimental que permita o controle dos resultados da ação em termos das mudanças alcançadas, que possibilite atribuir esses
TM
resultados àquela ação, com um índice maior de certeza. Um exemplo de uso da pesquisa experimental para avaliação de eficácia de propostas é a localização de espaços de características h o m o g ê n e a s , deixando um deles sem a ação ínterventiva, de forma a servir de referencial de c o n t r o l e , d e m o n s t r a t i v o da possível
PDF Editor
evolução "natural" daquela realidade. A referência de controle, nesse caso, permite apreender com maior segurança as mudanças na realidade q u e independem da nossa ação ínterventiva.
Avaliação
da efetividade
A avaliação da efetividade diz respeito, mais propriamente,
ao e s t u d o do impacto do planejado sobre a situação, ã adequação
120
M v KtVN-V K K AS 11 A r r i s TA V
dos objetivos definidos para o atendimento da problemática objeto da intervenção, ou melhor, ao estudo dos eleitos da ação sobre a questão objeto do planejamento. Nesta perspectiva, o p o n t o de vista da avaliação é o da totalidade e a questão é vista como uma totalidade parcial integrada cm totalidades mais amplas. Nesta abordagem, a experiência, a alternativa proposta, os objetivos e a sua amplitude são objetos de uma negação dialética.
Retomada do processo
A avaliação da efetividade questiona a proposta, os objetivos e a açào desenvolvida, não em termos de sua capacidade de execução, mas em termos de sua capacidade de dar respostas adequadas ao desafio posto pela realidade por inteiro (cobertura), no limite do âmbito da intervenção da ação planejada.
A retomada do processo é caracterizada pelo momento em
Nela se dá o confronto da proposta com o contexto total da realidade objeto da intervenção: uma ação pode ter sido eficiente e
que são delineadas novas políticas, novas estratégias para a ação c,
eficaz e, ao m e s m o t e m p o , não ser efetiva em t e r m o s do enfrentamento da questão colocada à organização planejadora: pode
patamar. Esta retomada é feita com base nas evidências percebidas
estar privilegiando, por exemplo, 1,0% da população demandatária
e c5a avaliação dos resultados obtidos, aliados à compreensão e
daquele tipo de ação (e excluindo 99%), o que significa uma resposta não efetiva perante o desafio posto em seus termos mais amplos.
reformulação da capacidade real da organização para responder às
Na realidade complexa na qual se efetivam as propostas dc planejamento, muitas vezes, para detectar a efetividade da interven-
No decorrer da execução, surge freqüentemente o desafio
portanto, reiniciado o processo do planejamento já em um novo i partir do acompanhamento do progresso tia intervenção, da análise
demandas e para processar os apoios que TM recebe.
de rever os planos e as práticas, com vistas a atualizá-los com as
PDF Editor ção sobre determinada questão, tem-se o problema da superposição
circunstâncias que emergem no seu decorrer e com as idéias que
de cobertura por diferentes organizações a certos grupos da população, o que pode dificultar o acompanhamento eletivo desses
são construídas no campo particular da açào em um processo
dados, caso não haja interlocução anterior e estabelecimento de parcerias que permitam avaliações torali/.antes.
Nesse sentido, o balanço da situação da intervenção no
contínuo de desenvolvimento de estratégias.de enfrentamento. contexto é o primeiro passo da análise, em que são levados em
Geralmente, esta modalidade de avaliação sc apoia, além de cm dados extraídos da realidade pela própria organização, cm dados
consideração os riscos, as oportunidades, as vantagens competitivas.
secundários disponíveis, como registros, recenseamentos, pesquisas,
da intervenção - sua situação, sua capacidade, etc.
nos quais se podem obter informações adicionais de grande validade para a análise do antes e do depois da intervenção.
definir seus pontos fortes e pontos fracos: o que vai permitir a
H preciso confrontar as informações da conjuntura com a avaliação para, então,
tomada de decisões sobre o.s desafios a serem enfrentados na
122
MV^IAH- VKH.\S
BAPTISTA
V
retomada do processo e os caminhos para superação dos limites aos objetivos a que a ação sc propõe 5 ". Ingor Ansoff {apud Motta, 1991) aponta que mudanças repentinos, urgentes c desconhecidas podem ocorrer ameaçando o planejado, o que exige u m a flexibilidade na ação que lhe proporcione, além de capacidade para responder rapidamente às crises,
Bibliografia
capacidade para» em seguida, retornar rapidamente ao seu curso e/ ou construir novas alternativas. O estabelecimento de modificações operacionais do dia-adia requer decisões que podem ser bastante complicadas. Mias se apoiam na idéia da revisão como dimensão contínua e sistemática do planejamento, como respostas dinâmicas às situações permanentemente detectadas pelo controle e pela avaliação, que baseiam as decisões diárias e corrigem o curso das ações. Hssa característica lhe p e r m i t e tirar v a n t a g e m das o p o r t u n i d a d e s q u e s u r g e m , potencializar seus pontos fortes e superar suas fraquezas. Nessa reconstrução deverá ser (re)estabclecida a teoria que informa a direção pretendida, bem como novamente equacionadas as alternativas e a questão da demanda em termos de clientela potencial e da possibilidade que a ação tem para respondera ela, reformulando os custos operacionais incluindo pessoal, manutenção da ação - e planejando o fluxo de caixa necessário para a nova perspectiva da ação.
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PDF Editor A retomada do processo é particularmente dinâmica em sistemas de planejamento cuja organização torne possível localizar desv ios na programação e / o u no comportamento tccnico, em face da intencionalidade da açào.
O acionamento da retomada dinâmica do processo é que permite ao planejador garantir a perspectiva dialética de reflexão c de permanente confronto com a realidade, por ocasião de novas tomadas de decisões. 1
No a n e x o V apresentamos u n u piopost.i dc c o n t e ú d o ilc análise setorial.
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TM
PDF Editor
Anexo I M A T R I Z DE RUI.AÇÀO ENTRE VARIÁVEIS
variável ^^^kpciiilciuc \ iriíVcl in
r
sal.Wl»
ni
.
ciiu<3i£um.il
ÜAhiiayào
salário
(>|toriuniIIjuIi*
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1 llOI1(lci'J.l"Íll jj impimanoa lnHHl CAUSi
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TM
npurwnul.uks ilc ü/.cr
PDF Editor pondvrav*0 «!•« importância com» efeito
M o d o dc utilizar a matriz:
T o m a n d o a variável situada na linha horizontal c o m o variável
dc causa, a ponderação dc seus efeitos sobre as demais variáveis situadas na coluna deverá ser representada em uma graduação que
variará dc 0 a 4 (0 = n e n h u m efeito, 1 = p o u c o efeito, 2 = efeito regular, 3 = efeito forte, 4 = efeito fortíssimo).
132
MJRF*Y
VKRAS
BAPTISTA
Preenchido o quadro, a somatória das linhas oferecerá a d i m e n s ã o da variável c o m o causa no c o n t e x t o da situação c a somatória das colunas, sua dimensão c o m o efeito. A pontuação objetiva de cada uma dessas relações pressupõe um estudo anterior dc correlação de variáveis, do qual o n ú m e r o
Anexo II
atribuído seria um resumo das conclusões alcançadas.
ROTHNU> DI- ANÁUSF. DE P I A N O
- Apresentação Apreciação sobre: • a redação; • a disposição gráfica; • a clave/a e precisão das ilustrações.
TM
- Estrutura
PDF Editor
• O d o c u m e n t o inclui todas as partes integrantes do plano? • Há equilíbrio, inter relação orgânica c coerência entre os diversos itens?
- Análise ele conteúdo
Qual a natureza do Plano? De Açào? De Invenções? Dc Diretrizes?
134
M V K I V I - . R A S
BAPTISTA
• Refere-sc a i o d o o sistema ou a parte dele? Há equilíbrio entre as diferentes partes do sistema? Hsta abordagem sc faz
I* I.ANI-: IAM RNTO SOl.IAI.
135
• p r o p i c i o u e l e m e n t o s s u f i c i e n t e s para f u n d a m e n t a r as prioridades e as alternativas escolhidas?
integradamente ou justaposta? • É aplicável no nível decisório do órgão? É viável política, técnica e economicamente? Ou sua viabilidade depende de fatores não controláveis? • Há coerência entre a dimensão do plano e a dimensão da situação a que ele se refere?
Finalidades/Objetivos/Metas: • estão definidos com precisão e clareza? Hstâo operacionalizados ou são operacionalizáveis? As metas estão devidamente quantificadas q u a n t o a espaço, t e m p o c volume? • há coerência intrínseca entre as finalidades da instituição, sua área e nível de competência, os objetivos (gerais, especí-
4 - Análise técnica Identificação do plano: • inclui os elementos indispensáveis para identificá-lo com relação à entidade e à equipe que o elaborou?
ficos e operacionais) e as metas propostas? As metas e os objetivos específicos são compatíveis, complementares ou incompatíveis entre si? • os objetivos e as metas são exeqüíveis, utópicos ou insatisfatórios, em face do problema abordado e d o s recursos e tempos disponibilizados para .i intervenção?
Justificativa: • a justificativa é esclarecedora quanto à necessidade de realização do plano?
Política de ação: TM • a política adotada propicia o alcance dos objetivos e metas
• há suficiente fundamentação para as prioridades e alternativas escolhidas?
do Plano? Possibilita o maior benefício (na solução da problemática), ao menor prazo, ao menor custo econômico
PDF Editor
e social, para utilização dos recursos disponibilizados?
Diagnóstico:
• apresenta os principais elementos que compõem a questão?
• fornece dados que cubram suficientemente a problemática? • a análise se fundamentou em uma teoria? Qual?
Estratégias: • foram explicitadas? Foram suficientemente justificadas? São operacionais (técnica, económica e politicamente)?
• a análise contou com indicadores e parâmetros preestabelecidos? Quais?
• foram montadas dc m o d o a emprestar maior força, dinami-
• os diferentes elementos que c o m p õ e m a questão foram
• proporcionam meios para maior aceitação do Plano pelos
suficientemente analisados e correlacionados? Nessa análise, foram utilizados indicadores significativos?
grupos nela envolvidos e facilitam a sanção dos órgãos que
cidade e rentabilidade à ação?
deverão decidir por sua aplicação?
MYRIXÍÍ
VKRAS
BAPTISTA
V
5 - Análise do cquacionamento dos recursos Financeiros: • foram explicitadas as políticas de aplicação dc recursos financeiros por região e por área de atividade? • foram indicados os prazos, as fontes c os mecanismos para a
Anexo III
utilização desses recursos? • ha coerência na distribuição das verbas c o m o diagnóstico
R O T E I R O DE PROJETO
realizado, c o m os objetivos, as metas e a política adotada? • o Plano c coerente com o volume dos recursos? Humanos: • foi explicitada u m a política de recursos h u m a n o s para a viabilização do Plano?
1 - Identificação • Inclui os elementos essenciais para identificar o projeto c situa
• há u m a adequada distribuição dos recursos h u m a n o s , quanti-
lo cm relação à entidade sancionadora e à equipe responsável.
tativa e qualitativamente necessários para pperacionalizá-lo?
• N o m e (e sigla) da entidade executora do p r o j e t o e do programa a q u e este se vincula.
Institucionais: • foram previstos os instrumentos legais, dc diferentes níveis e categorias, indispensáveis à operação do Plano?
• N o m e do projeto: deve dar a idéia precisa da natureza do
TM
problema enfocado, deve ser coerente com o seu c o n t e ú d o e apontar para os objetivos pretendidos. • N o m e do lécníco (ou d o s m e m b r o s da e q u i p e técnica)
PDF Editor
responsável pela elaboração c pela execução do projeto: espe cificando qualificação e f u n ç ã o no projeto.
• Data de elaboração do projeto.
2 - Sumário da proposta
• R e s u m o claro e eficiente do projeto. Deve conter as informações-chave para uma apreciação preliminar da proposta
p o r aqueles q u e irão decidir sobre a sua realização.
k
138
M VH: AN" VliHA-S l i A P T I J T A
139
I ' I . A NKJ A M E N T O SÓCIA».
V
3 - Considerações gerais
5 - Objetivos e metas
• N a t u r e z a da instituição: finalidade, responsabilidade e
• Definição dos objetivos gerais, específicos e operacionais do
recursos da entidade executora. Histórico da entidade,
projeto e as metas pretendidas. Ksscs objetivos e essas metas
composição da diretoria; suporte legal e administrativo;
deverão ser definidos com precisão c clareza, e sempre que
parcerias; trabalhos já realizados; resultados já conseguidos;
possível de forma opcracionalizávcl. Devem ser exeqüíveis e
principais fontes de recursos.
satisfatórios, em face do problema abordado e das condições oferecidas para a intervenção.
• Relação do projeto com os planos e programas da instituição.
• As metas de eficiência e de eficácia devem ser identificadas
Relação com os planos setoriais e regionais dos diferentes
em termos dc qualidade e dc quantidade. Explicitação obje
níveis de governo.
liva da área de abrangência (espaço geográfico), do setor de intervenção, do volume dc resultados esperados (quantidade do efeito) e dos períodos (parcelas de tempo) previstos para
4 - Justificativa (elementos)
d i terent Cs resu ltados. • A justificativa'deve ser esclarecedora quanto à necessidade
• Na explicitação dos objetivos e metas deve haver preocupação
da realização do projeto. Deve iniciar explicitando os
cm preservar sua coerência interna (compatibilidade e com-
antecedentes do projeto, os critérios adotados para a escolha
plementaridade entre eles) e sua coerência com a questão
TMda instituição e com os focada pelo projeto, c o m a política
de prioridades e para a seleção de alternativas.
seus efeitos (sociais, econômicos e / o u institucionais) sobre
• Análise do contexto: descrever a região c as características da
a situação.
população local, suas possibilidades e seus limites. As inicia-
PDF Editor tivas já desenvolvidas na região.
• Natureza do problema: apresentação dos principais aspec-
tos da questão, definição do(s) público(s)-alvo; definição
ó
D e t a l h a m e n t o d o p r o j e t o ( o q u e vai s e r f e i t o , c o m o
será realizado)
do problema de maneira clara, dando ênfase a aspectos quan-
titativos e qualitativos, a implicações imediatas, mediatas e a
6.1 - Descrição da alternativa de intervenção escolhida: modelo
l o n g o prazo e às medidas que já foram tomadas e / o u
adotado, dimensionamento, localização
sugeridas em relação aos mesmos e seus resultados.
• Evidenciar a viabilidade da proposta enfatizando as parcerias existentes e as parcerias possíveis.
6.2
Descrição do processo: o que será feito e como • Serviços previstos e capacidade de atendimento;
140
.MYXHVN- V K X A S
BA.-ÍI,ST A
141
P1. A XÍL1 A M H MT O SOCIA1.
V
• Procedimentos, seqüência lógica das ações, interdependência, duração das atividades, dinâmica e conexões (cronogramas 6 0 e flux o gramas 61 }; • Explicitação do método, das técnicas, dos instrumentos, do m o m e n t o , do local e da responsabilidade de cada
• Dependência técnica, funcional e jurídica (organograma); • Sistema de capacitação do pessoal envolvido no projeto; • Sistemas dc funcionamento (rotinas); • Sistemas de relacionamento com as demais instituições.
açào; • Especificações (informações necessárias para a realização da ação de acordo com o planejado): a) do pessoal;
6.3 - Requisitos Técnicos Disponibilidade dc e l e m e n t o s indispensáveis para a realização do projeto, em termos de recursos humanos,
b) da metodologia: conteúdo c método; c) das técnicas;
materiais e administrativo (institucionais).
d ) d o equipamento.
Hti manos:
• Tipos dc organização e de administração;
Listagem do pessoal necessário, especificando funções,
• Sistemas de c o o r d e n a ç ã o ( q u e m vai fazer o q u e ,
nível de escolarização, nível salarial. As necessidades de
q u a n d o , onde?);
pessoal devem ser resumidas em orçamento o r d e n a d o
• M é t o d o de supervisão e de avaliação;
conforme as exigências técnico administrativas do projeto,
• Responsabilidades (diretas e indiretas);
indicando qualificação, quantificação, salário, tempo de trabalho.
TM
• M o d o dc recrutamento e dc seleção (ficha profissio'" C r o n o g r a m a c o r e p r e s e n t a r ã o grãlica do I c m p o csf.ni.ulu para ;iexecução das uri:£15 pl.Micj.id.-s. lV>dcm-se m o n t a r c r o n o g r a m a s q u e a b r a n j a m u n i a s as a t i v i d a d e s c c r o n o g r a m a s e s p c e f l i c o s , para u m g r u p o o r g â n i c o d c a t i v i d a d e s . D e s c r i ç ã o d o cronograma: iiiiia c o l u n a à e s q u e r d a , o n d e ê c o l o c a d o o n o m e genérico da> atividades; um e s p a ç o s u p e r i o r o n d e são indicadas as referencias temporais para a distribuição das atividades; - uni espaço centra! d e s t i n a d o às barras q u e irão indicar o início c o final das atividades. Nesse m e s m o q u a d r o p o d e ser registrado o l e m p o gasto para as atividades previstas. P.uv. m e l h o r diferenciação entre o e s t i m a d o e o realizado, c c o n v e n i e n t e colocar barras de cores diferentes, ideniilicadas na legenda do c r o n o g r a m a . r i u x o g r a m a é a represe maçã o gráfica do m o v i m e n t o d o s dilerenles e l e m e n t o s q u e c o m p õ e m a ação planejada: pode-se figurar o l l u x o d o s papeis nos diferentes setores, o lliixo tias pessoas nas diferentes atividades. No l l u x o g r a n u o espaço superior indica os d i l u entes m o m e n t o s do fluxo e .1 coluna à esquerda mdica os s u j e i t o s ou os o b j e t o s q u e sc m o v i m e n t a m p o r esses espaços. A parte central do gráfico c reservada para a indicaçüo de c o m o se faz esse m o v i m e n t o
grállca, com base nos requisitos para o cargo); • qualificação profissional c funcional dentro do projeto;
PDF Editor
• indicação de número, tempo c vinculação (funcionário, contratado por t e m p o parcial, etc.);
• definição de prazos, esclarecimento de número de horas de trabalho c do custo para o projeto;
• programa de capacitação (cursos, estágios, etc.).
Materiais:
• material de consumo;
• material permanente;
142
M V F I.ÍÍT- V E R A S
BA r VISTA
Pl.AMr.r.\MI : .NTM -SDlMAl.
• descrição de instalações c equipamentos necessários à execução de cada tarefa; • definição e especificação dos padrões de instalação e equipamentos;
No orçamento, necessariamente, devem constar os custos
• definição de prazos para utilização das instalações e equipamentos (tamanho, características, distribuição no espaço, plantas, lay-out, previsão de ampliação).
orçamentos parciais: de investimentos, de manutenção
Administrativos: • enumeração dos atos normativos necessários para a execução das tarefas, destacando sua espécie (lei, portaria, instrução de serviço) c os elementos essenciais que esses atos devem conter; • explicitação dos órgãos ou entidades envolvidos na elaboração e / o u sanção das normas administrativas; • elaboração de normas para atendimento, rotinas de funcionamento; • organização do sistema de documentação: prever com antcccdêneia os documentos necessários dc organização, as formas de documentação, de arquivo, de fluxo, visando a um sistema padronizado que garanta a comunicação e que simplifique o processo de arquivamento e consulta.
e as despesas de implementação, implantação e manutenção, os quais devem ser detalhados para que seja estimado cada item, podendo ser resumidos e organizados como (pessoal, material) facilitando a análise das despesas do projeto: • indicar cada atividade por elemento de despesa (material de c o n s u m o , material permanente, p a g a m e n t o de pessoal, serviços de terceiros); • indicar insumos (correntes e de capital); • indicar o parcelamento de entrada e de utilização dos recursos (fluxo de caixa). As necessidades dc pessoal devem ser resumidas cm um orçamento ordenado, conforme as exigências técnicas e administrativas do projeto, indicando a qualificação, a quantificação, o salário, o tempo de trabalho. Deve per mitir a visualização tio preço TM unitário. O orçamento de pessoal deve levar em conta o pagamento a ser feito em virtude das leis sociais: salário família, lerias, 13° salário, PIS, 1-CJTS, etc. Às vezes, a estimativa total desses custos
PDF Editor 6.4
143
Orçamento
A previsão dos recursos monetários que serão necessários para a efetivação do projeto constitui o orçamento. No orçamento são previstas todas as despesas (gastos) e receitas (entradas dc dinheiro) que deverão ocorrer nos diferentes momentos do projeto, sendo, também, determinados o volume e a estrutura de inversões e gastos, e as fontes de financiamento interno e externo.
é apresentada através da aplicação de um percentual sobre o m o n t a n t e total dos salários previstos. Se houver necessidade de trabalhos em horas extras (noturnas ou feriados), deve ser especificada a despesa adicional
decorrente.
C) cálculo das despesas ou custos de manutenção é realizado a partir da atribuição de preços aos vários recursos necessários, devidamente quantificados, de acordo com estudo de mercado.
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VI-UAS
BAPTISTA
I' I. A .N K J A MI • N T O
145
SO CIAI.
l
7
6.5 - Fontes dc Recursos (dc investimento e de operação) • Indicação cia(s) entidade(s) financiadora(s) do projeto c dc sua parcela dc responsabilidade; • Indicação do tipo dc dotação: capital próprio (orçamentário); crédito (fonte creditícia, condições, tipo de credito, formas de pagamento, juros, etc.); convênio,
criação de uma organização para dar-lhe suporte), discriminando o caráter das medidas e stia periodicidade (se temporárias
subvenção; dotação a f u n d o perdido; mensalidades; doações; etc.; • Indicação do parcelamento das despesas c da utilização dos recursos (fluxo dc caixa).
• Técnicas: treinamento de pessoal; estudos e pesquisas especiais; distribuição de responsabilidades c dos esforços da ação projetada entre os diferentes responsáveis pelo processo;
Sistema dc controle e dc avaliação Descrição do sistema de controle e dc avaliação a ser adotado, contendo indicação da equipe responsável, das metodologias, dos indicadores, dos prazos, dos tipos de d o c u m e n t o s dc suporte.
8 - Medidas dc implementação
ou permanentes). Tipos dc medidas de implementação:
• Administrativas: preparação e encaminhamento dc propostas de reorganização operacional e / o u funcional, de criação dc cargos, de criação de órgãos, de forma a poder contar com estruturas administrativas e com normas legais que viabilizem a execução do projeto; • Legais: legislação especial para a execução do projeto - anexar m o d e l o c o m redação do d o c uTM m e n t o legal necessário minutas de convênios, portarias, ordens internas, instruções de serviço, ante-projeto de lei/decreto.
PDF Editor Implementar significa tomar providências concretas para a realização dc algo planejado. Kste item sc refere ao preparo c encaminhamento de previsão das medidas de implementação necessárias para a realização do projeto, especificando a natureza da medida, o padrão, o prazo dc vigência e outras informações necessárias. Neste item devem ser sumariadas as medidas administrativas necessárias ao funcionamento do planejado (a necessidade, por exemplo, de um suporte legal para a açào leis, instruções, decretos de u m a legislação especial para a
V
Anexo IV Ron:[lio
DE ANÁLISE DE PROJETO
1 - Análise da representação Apre d ação sobre: • a redação; • a disposição gráfica; • a clareza e a precisão das ilustrações, das referências, etc.
2 - Análise do conteúdo
TM
2.1 - Kstrutura
PDF Editor
• O d o c u m e n t o inclui todas as partes integrantes do projeto?
• Há equilíbrio, inter-relação orgânica e coerência entre seus diferentes itens?
2.2 - Kscolha de prioridade c dc alternativa • Trata-se de problema significativo? Por quê? • É oportuna sua abordagem no m o m e n t o proposto? • A alternativa traz uma contribuição relevante para o tratamento do problema abordado? Justifique.
MS
Mjf.kt/RC VliRAS U Arns TA
149
FI.ajstüjav.ÍIVT;I SUCIA:. V
• É uma alternativa criadora, inovadora? É c o m u m , tradi-
• Há coerência intrínseca entre as finalidades da institui-
cional: Quais as vantagens e as desvantagens que essa
ção e os objetivos (gerais, específicos e operacionais) e
característica traz à alternativa?
as medidas propostas pelo projeto?
• E viável (económica, técnica e politicamente)? Não
• Os objetivos e as metas são exeqüíveis, utópicos, ambi
viável? De viabilidade condicionada a outras medidas
ciosos, tímidos e / o u satisfatórios e realistas, em face
e / o u fatores? Quais? Essas medidas e / o u fatores são
do problema abordado e das condições oferecidas para
controláveis?
a intervenção?
• Há coerência entre a dimensão do problema e a dimensão do projeto? • O projeto cria condições estimuladoras para novas atividades (efeitos multiplicadores colaterais)? Quais? Justifique. • Que outros efeitos colaterais ou secundários poderiam
• Os objetivos e as metas são compatíveis, incompatíveis ou complementares entre si? • As metas estão devidamente quantificadas em termos de volume, t e m p o e espaço? • Foram analisados, e propostos c o m o metas, os possíveis efeitos secundários do projeto?
advir? Podem ser previstos efeitos que venham a reforçar o interesse pelo projeto o u , então, desaconselhá-lo? Quais?
3.3 - Justificativa • A justificativa é esclarecedora quanto á necessidade de realização do projeto? • Apresenta os principais aspectos TMda questão? Fornece dados
3 - Análise técnica 3.1 - Identificação do projeto
que cobrem suficientemente a situação e / o u o problema?
• A análise do problema teve por base um modelo teórico? Qual?
PDF Editor • Inclui os elementos essenciais para identificá-lo e situálo em relação à entidade sancionadora e à equipe res-
ponsável?
• Seu título é coerente com o seu conteúdo?
3.2 - Finalidades, objetivos e metas
• As finalidades» os objetivos e as metas estão definidos com precisão e clareza? Estão operacionalizados ou são oper acion al i z ave i s ?
• As diversas variáveis da situação foram devidamente analisadas e correlacionadas? Foram utilizados indica d o re s s i gn i Ika ti vos ?
• Foram detectadas demandas e / o u necessidades sufi cientes para justificar o projeto?
• Foi encontrada técnica adequada, economicamente viável, para atender o problema?
• Foi evidenciada a capacidade financeira ou de endividamento da instituição para a realização do projeto?
• Q u e outros aspectos deveriam ser abordados?
150
M Y UI ,C\ VI-: RA S I? A ? VI S TA
3.4 - Detalhamento do projeto Operações: • O detalhamento deixou bem claro o conjunto dc ações, sua seqüência e sua interdependência, para a execução do projeto? • Há relação causa! visível cntic as operações previstas e o alcance dos resultados desejados, expressos nos objetivos? • Há faciicidade nessas operações? Há lógica em sua seqüência? • O método, as técnicas, os instrumentos, o m o m e n t o ,
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P; ANPIAMI-.NTO .<(> Cl Al.
Recursos humanos: • Há correspondência entre o número, diversificação profissional e disponibilidade de t e m p o do pessoal com as exigências para o alcance dos objetivos do projeto (excessivo, satisfatório, insuficiente)? • O projeto é exeqüível no que se refere a recursos humanos? Recursos materiais: • As instalações e equipamentos previstos correspondem às necessidades do projeto? São suficientes, excessivos, insuficientes? Ksses recursos sào viáveis?
o local e a responsabilidade dc cada açào ficaram suficiente mente claros? • As diferentes especificações ( q u a n t o ao pessoal, à tecnologia, aos recursos materiais, etc.) sào as mais recomendáveis, ante os recursos disponíveis c os objetivos? • Os gráficos (cronogramas, fluxogramas, organogramas, diagramas, planilhas, etc.) estão corretos? Sào coerentes
Medidas de implementação: • Foram previstos os instrumentos legais, administrativos e técnicos indispensáveis à execução do projeto? • Foram equacionados os tramites para a sua obtenção?
TM
com os procedimentos descritos?
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• Há correspondência entre os recursos financeiros pre-
vistos pelo projeto c a dimensão do problema (o projeto é oneroso, razoável, insuficiente)?
• H o u v e indicação de fonte de recursos? K de parcelamento dc aplicação?
• A explicitação dos recursos financeiros oferece possibilidade de cálculo de custo unitário de serviços?
• Há viabilidade na proposta financeira?
V
Anexo V PROPOSTA nu CONTUÚDO DE ANÁLISE SETORIAL
1 - C a r a c t e r i z a ç ã o do s e t o r a) definição do objeto do setor b) fundamentação teórica c) inter-rei ação com os demais setores
2
Identificação de necessidadesTM e aspirações a) caracterização da clientela do setor (evolução e projeção de dados)
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b) indicadores de necessidades do setor
c) necessidades e aspirações mais sentidas do setor d) q u a n t i f i c a ç ã o das necessidades e aspirações s e g u n d o a categoria da clientela (local de residência, atividade económica, etc.)
3 - Avaliação cia eficiência das atividades do setor a) avaliação da política seguida pelo setor: • caracterização da política do setor
134
tyv&rvx
Vr.XAS li A:* J ISTA
P I. A S" li J A M E N T O
S O C : AL-
V
• avaliarão das políiicas c diretrizes, ante os resultados previstos • avaliação da coerência enire a política geral do setor c os
c) avaliação do atendimento • caracterização do atendimento existente (padrões) • avaliação do atendimento proposto pela programação
objetivos intermediários, os p r o g r a m a s c as metas
• avaliação do atendimento das aspirações e necessidades
específicas
do setor: • evolução recente • projeção (considerando os planos» programas e projetos
• avaliação da coerência entre a política geral do setor e os objetivos intermediários, os p r o g r a m a s e as metas específicas " avaliação da instrumentalização da política adotada • dimensionamento e adequação dos recursos financeiros (aspectos qualitativos e quantitativos da sistemática de mobilização c de aplicação)
existentes) • identificação dc áreas de atuação indefinidas c / o u confusas • identificação da importância qualitativa c quantitativa da açào sobre a condição-problema • análise custo-bcncfício
• metodologia empregada (adequação da solução técnica c da instrumentação em])regada - aspecto tecnológico; adequação da programação executiva proposta e adorada) • instrumentos institucionais legais b) quadro geral dos recursos atuais do setor • responsabilidade funcional (açàoexecutiva mediante prestação dc sei viços e açào reguladora a partir de mecanismos dc controle e estímulos)
4 - Análise da eficácia do setor a) grau dc alcance dos objetivos e metas p r o p o s t o s pela programação geral (aspectos de sucessos e fracassos)
TM
b) grau dc alcance dos objetivos e metas de atuação dos órgãos do setor c) adequação do campo e da escala na definição de objetivos c
PDF Editor • identificação dos órgãos: competência legal» finalidades, atividades, objetivos, metas, programas e projetos (nos
níveis federal, estadual c municipal); recursos disponíveis
e sua utilização (equipamento, pessoal e recursos finan-
ceiros); capacidade e real utilização; perspectivas (modifi-
cações na legislação, nos programas e projetos especiais e nos respectivos graus de implantação)
• quadro da distribuição das responsabilidades e dos encargos assumidos
metas d) adequação das estratégias para atingir os objetivos dc curto, médio e longo prazos e) relação entre objetivos finais e intermediários» entre objetivos e metas f) i d e n t i f i c a ç ã o de f o c o s de distorção (fatores político institucionais de base): no aparelho administrativo, na metodologia das soluções adotadas» na alocação de recursos financeiros c humanos, etc. g) identificação dos espaços de possibilidades dc avanços
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