MON GRAFIA: LA DESCENT ALIZACION EN EL PERU GRUPO DE I VESTIGACION
MANTILLA R JAS, PATRICIA. SALAZARCASILLO, GUSTAVO. TAPULLIMARE TEGUI, VIVIANA DOC NTE:
DR. VICUÑA HONO ES, MARINO GIOVANI C RSO
DERECHO MUNIIPAL Y REGIONAL TRUJIL O – 2015
INDICE Pág.
Presentación…………………………………………………………………………
3
Introducción…………………………………………………………………………
5
CAPÍTULO I 1. La Situación Precedente A La Descentralización …………………………..
6
2. Orígenes Del Centralismo …………………………………………………..
7
3. El Centralismo Contemporáneo…………………………………………….
8
4. Descentralización: Características Definitorias ……………………………..
10
5. Los Ejes De La Descentralización ………………………………………….
12
5.1. Descentralización Administrativa……………………………………...
12
5.2.Descentralización Económica…………………………………………..
14
5.3.Descentralización Política………………………………………………
14
5.4.Descentralización Fiscal………………………………………………...
15
6. Como Se Hizo Posible La Descentralización ……………………………….
17
7. Los obstáculos que bloquean el avance descentralizador…………………..
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8. Agenda pendiente de los procesos de Descentralización y Regionalización. 9. Conclusiones…………………………………………………………..... ….
21 26
CAPITULO II
1.
Desarrollo normativo del Proceso de Descentralización ……………………..
28
1.1. La Constitución Política de 1979 ………………………………………
28
1.2. El Arq. Fernando Belaun de Terry (1980-1985): Los albores del proceso descentralista…………………………………………………..
29
1.3.
El Primer Periodo de Alan García (1985-1990) ……………………..
30
1.4.
El gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000) ………………………..
31
1.5. EL Gobierno de Transición: Valentín Paniagua………………………..
34
1.6. El Gobierno de Alejandro Toledo……………………………………... a. Ley de Bases de la Descentralización …………………………………..
35 37
b. Ley Orgánica de Gobiernos Regionales………………………………...
38
c. Ley de Incentivos para la Creación de Regiones………………………..
38
1.7. Alan García: Segundo Período …………………………………………
38
1.8. Conclusiones…………………………………………………… ……..
41 1
CAPITULO III Desarrollo del Proceso de Descentralización - Ley Nº 27783 …………………….
42
1.
Situación actual del proceso …………………………………………………..
42
a. Antecedentes…………………………………………………………. …
42
2.
Ámbitos de Descentralización claves para la etapa que inició en julio del 2011……………………………………………………………………………...
45
3.
Evaluación del Proceso de Descentralización …………………………………...
47
a. Introducción…………………………………………………… …………
47
b. Competencias asignadas y proceso de Transferencia……………………..
47
c. Recursos y Descentralización Fiscal ………………………………………
48
d. Estrategia para la Regionalización …………………………………………
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4.
Legalidad Constitucional y Descentralización …………………………………
50
a) Unidad………………………………………………… ……………..
50
b) Competencia…………………………………………… …………….
50
c) Cooperación y lealtad constitucional …………………. …………….
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d) Subsidiaridad, selectividad y eficacia ……………….. ……………… e) Taxatividad y cláusula de residualidad ……………. ………………..
51 52
f) Efecto útil y poderes implícitos …………………………. ………….
52
g) Control y Tutela……………………………………….. ……………
52
h) Progresividad en la asignación de competencias y transferencia de recursos……………………………………………. ………………..
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5. Conclusiones…………………………………………… ………………………
53
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS………………………………………………...
54
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PRESENTACION El presente trabajo monográfico de investigación, es un tema apasionante, puesto que nuestra realidad político – social por la que se desarrolla nuestro país, es un marco referencial y de transición de un estado centralizado hacia un estado con delegación y transferencia de facultades, atribuciones y competencias, aspiración de las diversas regiones que integran el Estado Peruano. Para la elaboración del trabajo de investigación, se ha consultado a través de la bibliografía que nos ofrece el google, visitando diversas páginas con información sobre la descentralización en nuestro país, información que se ha vertido de forma cuidadosa en los tres capítulos en que se distribuye la monografía, con la finalidad de que ésta pueda satisfacer las aspiraciones como estudiante y como miembro de nuestra sociedad peruana, teniéndose en cuenta que aún el proceso de descentralización no ha concluido, pues existe asuntos pendientes de transferencia. Además se hace entrega este trabajo, teniendo en consideración que uno de los objetivos del Curso de Derecho Municipal y Regional, es el conocimiento del comportamiento estructural de los gobiernos locales y regionales en base a las normas que los rigen, es preciso conocer también el proceso de la Descentralización como un argumento político y jurídico en el comportamiento de la sociedad peruana, como parte integral del estado.
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INTRODUCCION El centralismo ha sido desde muchos siglos atrás, un terrible lastre que atenta contra de la unidad nacional, ha sido una fuente de resentimientos y de egoísmos regionales a manera de reacción contra la injusta postración, la misma que cultiva el encono entre los propios peruanos y nos hace distantes e indiferentes, acentuando aún más la división de pueblos y de gentes. La descentralización crece al impulso de la exigencia económica, azuzada por el comercio internacional y los TLC. Lima (el centro de los centros en el Perú) voltea la mirada a las provincias, sólo para requerir de ellas su aporte en recursos naturales y en productividad para cubrir las demandas de sus nuevos socios. Esa debe ser la razón por la que a los ojos de los pobladores del interior, el proceso descentralizador no cubre las expectativas. La manera como se quiere descentralizar, es la razón del fracaso de los intentos del estado por romper el centralismo. Ninguna ley, ningún funcionario, ningún gobierno podrá lograr la integración real del Perú y sus provincias, sin hacer partir la descentralización desde la base social, empezando desde luego, por atender con equidad las demandas más urgentes de salud, educación e infraestructura. Ante la ausencia del estado, la insatisfacción, el reclamo social, la indignación se convierten en turbas violentas, en masas fácilmente influenciadas por los aprovechadores que merodean cualquier protesta social para ponerse al frente con expectativas electorales y de poder.
Por eso, la regionalización, síntesis de la disyuntiva centralismo – descentralismo, es el reto que debe afrontar el estado con verdadera dedicación. A lo largo de este estudio hemos recorrido la historia del Perú descubriendo que, la descentralización fue un problema de siempre y que los gobiernos en distintas
4
épocas avanzaron en ese sentido para que a continuación, el siguiente presidente desmontara todo lo avanzado. Solo después del gobierno transitorio de Valentín Paniagua, se ha consolidado un proceso constante en el marco de una política nacional que cada presidente está obligado a proseguir, y ha empezado la construcción de un marco normativo que permite sentar las bases de un proceso de largo aliento. Aun así, las dificultades no son pocas. Cuando las regiones se hayan integrado de manera real y efectiva, recién podremos hablar de una nación unitaria y consolidada, por ahora, el desafío es un reto para gobernantes y gobernados. Mientras tanto, los primeros deben escuchar mucho más a los segundos, pues la descentralización es todavía un proceso inconcluso.
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CAPITULO I 1. LA SITUACION PRECEDENTE A LA DESCENTRALIZACIÓN La descentralización como antitesis de la Centralización, ha sido a lo largo de nuestra historia un clamor de siempre, el pensador José Carlos Mariátegui en uno de sus “Siete Ensayos de interpretación de la realidad peruana ”, precisamente el Sexto ensayo denominado “Regionalismo y Centralismo ”, elaboró un análisis que en aquel entonces no pudo ser más preciso. Advirtió el peligro de acceder a la demanda descentralista planteada por los gamonales y terratenientes de inicios del siglo XX que solo buscaban autonomía en sus dominios provinciales y “progreso” entendido como infraestructura que esté al servicio de sus extensas
propiedades. En ese pedido de descentralización era obvio que los pueblos no participaban, no era posible hacerlo pues, en la estructura socio política del Perú del siglo pasado, una costra política muy adherida a los grupos de poder servían de mayordomos de sus deseos y actuaban en consecuencia con su encargos que, como era previsible, solo podían favorecer a unos pocos. Desde la publicación de los
“Siete Ensayos de interpretación de la Realidad
Peruana”, transcurrieron setenta años de centralismo, sin casi ningún paréntesis digno de nota. De alguna manera la modernidad de Lima llegó al interior, pero sin desembocar en ese conjunto homogéneamente capitalista que anhelara Mariátegui”1. Todas las trabas que precediero n al esfuerzo descentralist a posterior provienen de la mentalidad egoísta de los pocos sectores beneficiados con un sistema que los privilegia inequitativamente con recursos económicos, infraestructura, medios de desarrollo y finalmente poder local, en desmedro de las grandes mayorías excluidas. 1
CONTRERAS, CARLOS “Centralismo y Descentralización en la Historia del Perú”. Revista del Instituto de Estudios Peruanos. Serie II N° 04, Lima, Pág. 03.
6
Fue la crisis institucional de los años ochenta la que deslegitimó el sistema democrático, poniendo con ello en tela de juicio la eficacia del propio tipo de gobierno, por ello el desfase entre el crecimiento de las demandas de la población y la incapacidad del Estado para satisfacerlas derivó en el cuestionamiento de las instituciones
políticas,
económicas
y sociales,
y
ocasionó una crisis de gobernabilidad. Debido a la etapa de violencia política e índices de hiperinflación que vivió el país, ésta adquirió la naturaleza de crisis de gobernabilidad democrática. 2
1.1 ORIGENES DEL CENTRALISMO En estricto recuento de la Historia del Perú debemos mencionar que durante el dominio colonialista del Reino de España, nuestro país fue el gran Virreynato del Perú, cuya capital Lima, era sede y centro del poder con radio de influencia a toda Sudamérica. Nada podía suceder en los Virreynatos de la Plata o de Nueva Granada, ni en la Audiencia de Charcas, tampoco en las Capitanías Generales de Chile o de Venezuela, que no fuera indicado desde Lima, la Ciudad de los Reyes. La sede del poder en esa época era Lima. Independizado el Perú de España, conservó ese esquema centralista sin mayores cuestionamientos; las masas indígenas arrinco nadas tras la cordillera de los andes y las etnias selváticas confinadas aún más allá no significaban ningún peso político para cambiar este estado desventajoso de cosas.
Por si fuera poco, durante las primeras décadas de vida independiente sobrevino un grave caos político por el control del Estado. Las elites de norte y del sur se enfrentaron en guerras civiles por el afán de conquista r el “botín de la independencia” que estaba representado por numerosas haciendas, residencias urbanas y minas de metales preciosos expropiadas a la corona española o a los 2
SAGASTEGUI FRANCISCO, PATRON PEPI, LINCH NICOLAS Y HERNANDEZ MAX, “Democracia y buen gobierno. Hacia la Gobernabilidad en el Perú, Agenda, Lima 1996. Pág. 137. 7
súbditos de la península, quienes fueron expulsado o emigraron por propia iniciativa durante el proceso de lucha emancipatoria3. Más adelante, surgida la bonanza del guano, se vivió un período de aparente prosperidad al punto que sus ingresos significaban dos tercios del PBI de aquellos años (1850-1880) y trajo como consecuencia que se abolieran ominosos tributos que databan de la época virreynal. Acaso como una cruel paradoja, esta primera bonanza económica reforzó el centralismo: Lima ya no necesitaba ni siquiera de los tributos que antes provenían de las provincias y la indiferencia se acentuó más aún. Después de ello se le atribuye a Andrés Avelino Cáceres el primer intento de descentralización 4, después de la estrepitosa derrota en la guerra del Pacífico, el Mariscal comprendió con mucha visión que, muchos sectores de la nación peruana no había defendido a la patria con igual ardor por una simple razón: gran parte de ella estaba arrumada en el patio trasero de Lima y nunca había sido considerada como región, provincia, o municipio, por ello, los pueblos ignorados por el gobierno central, no abrazaron con plenitud la causa patriota actuando en muchos casos de manera displicente. Posteriormente, el civilismo de fines del siglo XIX, estimó que el Estado no estaba preparado para llevar a cabo ningún proceso de descentralización y regresó a la misma historia de siempre pues ante la llegada de inversiones extranjeras en la naciente industria minera, era preciso contar con un poder central que garantizara la operación de transnacionales en el Perú que no tuvieran la amenaza de un gobierno regional. A continuación, con la constitución de 1933 se crearon consejos departamentales que se quedaron para siempre entintadas en el texto de la Carta Magna sin llegar a plasmarse nunca en un organismo que funcionara en la práctica, más aún hacia mediados de siglo, la creación de diversos ministerios 3 4
CONTRERAS, CARLOS. OP. CIT. Pág. 07. CONTRERAS, CARLOS. OP. CIT. Pág. 13. 8
(salud, hacienda, educación, vivienda) todos de corte vertical y burocrático que nacía en Lima y dependía de ella hicieron más sólida la decisión de centralizar el poder.
1.2.EL CENTRALISMO CONTEMPORANEO Así llegamos a las décadas contemporáneas, en muchísimos aspectos, el Perú está casi íntegramente concentrado en Lima. O, mejor, muchísimos de los intereses de los peruanos están casi totalmente reunidos en la capital y sin embargo Lima y Callao sólo comprende el 0.3 % del territorio nacional. Esta concentración demográfica creciente e incesante se debía y se debe a que un grueso sector de la población campesina de los lugares más remotos y olvidados de nuestro país se ven obligados a migrar a la capital o capitales de provincia, en busca de las oportunidades que total y absolutamente les venía negando el Estado en su lugar de srcen. Sin embargo, la ciudad genera nuevas frustraciones, de las expectativas – contexto de vida nuevo y moderno, castellanización, y mayores posibilidades de esparcimiento, es un “monstruo” incapaz de resolver la demanda más acuciante de los migrantes: trabajo digno y bien remunerado, por lo que a falta de otra alternativa, los provincianos no tienen otra alternativa que informalizar total y absolutamente la ciudad, contribuyendo a su desarrollo pero paradójicamente también al caos , que cad a vez se hace más insostenible; entonces al no crecer proporcionalmente la oferta de servicios, los limeños o lugareños de las grandes capitales de provincia, básicamente de los sectores medios, han visto resentida seriamente la calidad de los servicios que venían recibiendo respecto de la seguridad en la vivienda y en las calles. El fenómeno, no obstante, genera simultáneamente otra gravísima manifestación: el resto del territorio del país, en lugar de verse cada vez más poblado, físicamente más y mejor ocupado, y racionalmente mejor ordenado. Solo la Costa alberga a los centros de poder del país, aprovechando desde luego, la estratégica posición 9
frente al mar, vía a través del cual se desarrolla el comercio principalmente con el resto del mundo. Lo que nos lleva finalmente a un stress urbano que asfixia a la capital y comienza a suceder con algunas ciudades de la costa que alcanzan un desarrollo económico mayor al resto del país. De ahí que sea necesario tener claro, en la antinomia propuesta: centralismodescentralización, los términos conceptuales de su significado como veremos a continuación.
1.3.DESCENTRALIZACION: CARACTERISTICAS DEFINITORIAS. La clave de subsistencia y de desarrollo del Estado Unitario peruano como un verdadero Estado Constitucional moderno y eficaz pasa, necesariamente, por la descentralización del país. De lo contrario, segui remos el camino ya conocid o, que traduce un fresco de desigualdades e injusticias, de pobreza y pauperización, en un paisaje que muestra la generosidad de la naturaleza al brindarnos una realidad rica en recursos naturales y otros elementos. Para lograrlo es necesario un cambio de ment alidad.
Como dice Bre wer-
5
Carías , “que se entienda que en el Estado no sólo debe existir un solo gobierno nacional, sino que el gobierno del Estado está conformado además de por el gobierno nacional, por el gobierno de los territorios intermedios y por los gobiernos locales. Si esto no se entiende, lo que habrá será una caricatura de descentralización y el riesgo inminente de la pérdida de la democracia por ausencia de mecanismos de participación política, que sólo fórmulas descentralizadas pueden procurar.”
5
BREWER-CARIAS, ALLAN R. “Reflexiones sobre la descentralización política y el Estado”. Universidad Externado de Colombia, Santa Fé de Bogotá, 1996 Pág. 72. 10
Se mantiene el error conceptual: denominar gobierno unitario, representativo y descentralizado al Estado Unitario Descentralizado 6. Existen un sinnúmero de definiciones sobre descentralización, siendo las más empleadas, las siguientes:
a) Transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos, especialmente financieros, materiales y tecnológicos de los que son titulares las entidades de la función ejecutiva hacia los gobiernos subnacionales7.
b) Reducción y transferencia de poderes de un centro hacia sus partes integrantes, práctica de transferir competencias, funciones y recursos desde el nivel central del Estado hacia las organizaciones de ésta y de la sociedad a niveles territoriales menores, supuestamente más adecuados para una mayor y más democrática participación de la población en la determinación política, económica y físico-ambiental de su destino colectivo.8
c) Es la herman a gemela de la democracia 9. Predominio en un estado de la adscripción de la realización de sus fines directos e indirectos a las competencias de personas jurídicas distintas del gobierno central (Administración indirecta), favoreciendo la participación de la colectividad en el poder público como modo de reestructuración de competencias realizada a favor de las Entidades más próximas a los ciudadanos.
d) En sentido genérico: se entiende por descentralización todo proceso que traslada asuntos de la capital del país hacia la provincia, cualquiera que sea su índole, en sentido técnico-jurídico significa la radiación de competencias de carácter administrativo en manos de autoridades regionales o locales. El máximo grado de descentralización se confunde con el federalismo . 6
BLUME FORTINI, ERNESTO. “La Descentralización en la Constitución del Perú (Avances, retrocesos y reforma Constitucional)” Pág. 14. 7 VASQUEZ BARQUERO, ANTONIO. “Desarrollo económico local y descentralización: aproximación a un marco conceptual” CEPAL/GTZ. Madrid. 2000. 8 LIJPHART, AREND. “Modelos de Democracia”. Editorial Ariel, Barcelona 2000, Pág. 178. 9 AMPUERO, ADA. “La Descentralización de los Servicios de Educación y Salud en el Perú: Una mirada panorámica”. ESAN-USAID, Lima 1999, Pág. 84.
11
Se la define también como un proceso de redistribución espacial y social del acceso a las oportunidades de desarrollo, reconociendo y valorando la diversidad geográfica, ecológica y étnico-cultural.10 El que recibe la competencia actúa como órgano de un ente distinto de aquel al que se resta la competencia. Asimismo, se enfatiza que dentro del ente descentralizado puede existir un cierto grado de centralización interna o puede existir desconcentración. Algunas características básicas que describen a la descentralización son: autogobierno, auto-administración, recursos propios y control (tanto del pueblo como de los que ejerzan el poder)
2.
LOS EJES DE LA DESCENTRALIZACIÓN. Al hablar de descentralización no se puede evitar mencionar por lo menos cuatro ejes de aplicación, sin los cuales no es posible avanzar en un proceso de desarrollo regional. Tanto el aspecto administrativo que otorga funciones y responsabilidad a las autoridades regionales, como el aspecto político que empodera y legitima a los representantes regionales en su actuación al frente de su ámbito de poder, son ejes temáticos que desarrollaremos a continuación conjuntamente con el aspecto económico y fiscal que en buena cuenta alimenta y proporciona los recursos financieros que hacen posible todos los planes y proyectos que las regiones se plantean o se proponen con miras a lograr el desarrollo de sus respectivas regiones.
2.2. Descentralización Administrativa Implica el traspaso de competencias y funciones que por mandato constitucional debe realizarse progresivamente conforme a un conjunto de
10
“Descentralización en el Perú: Propuestas para una reforma descentralista 2001 – 2021”. Elaborado por la Secretaría Técnica para el proceso de Descentralización, 2002, Pág. 19. 12
criterios definidos legalmente tomando en cuenta la capacidad de gestión efectiva del GGRR o GGLL que recepciona dichas competencias.11 El hecho de que se trasfieran facultades administrativas y financieras a una determinada organización de gobierno regional o local no quiere decir que todo lo que se haga en esa comunidad sea decidido localmente. En última instancia, el órgano de gobierno regional o local responderá de alguna u otra forma ante el gobierno central. En este tipo de descentralización las autoridades encargadas de la administración local pueden ser elegidas por los pobladores o designadas por el gobierno central. Partiendo del enfoque de la provisión de bienes públicos, se puede decir que este tipo de descentralización no incluye decisiones sobre la provisión, como lo afirma Ivan Finot, “en el caso de una descentralización operativa (administrativa) también existen decisiones, pero no sobre provisión –en su sentido estricto- sino sobre operación de la provisión”. 12 La descentralización administrativa ha sido definida como la transferencia de responsabilidad para el planeamiento, manejo y la colocación de recursos del Gobierno Central a determinadas agencias, unidades subordinadas o diferentes niveles de gobierno, autoridades semiautónomas, autoridades públicas, corporaciones, autoridades funcionales u organizaciones no gubernamentales. Asimismo, desde esta perspectiva se han considerado a la desconcentración, a la devolución
y
a
la
delegación
como
mecanismos
de
la
descentralización administrativa, enfatizándose que en todos ellos debe primar la responsabilidad funcionarial (accountability) ante la población y las entidades fiscalizadoras por los actos que desarrollen en el ejercicio de sus funciones, debido a que esta responsabilidad maneja la discreción como 11
DANOS ORDOÑEZ, JORGE. “La Reforma Administrativa en el Perú”. En : Derecho y Sociedad, Lima, Editorial Derecho y Sociedad, N° 21, 2003, Pág. 259. 12 FINOT, IVAN. “Descentralización en América Latina: Teoría y Práctica”. Santiago de Chile: Instituto Latinoamericano y del Caribe de planificación económica y social – ILPES, 2001. 13
esencia de la descentralización administrativa, que envuelve la delegación de esa autoridad.
2.3. Descentralización Económica.
También entendida por algunos como privatización. Consiste en transferir el proceso de asignación de diferentes factores e insumos de producción, de instancias político- administrativas hacia mecanismos de mercado. Bajo este punto de vista, se puede considerar a la privatización como una forma de descentralización, siempre que se relacione con mecanismos de un mercado competitivo. Tomando el enfoque sobre la provisión de bienes públicos, se puede decir que la descentralización económica se relaciona más que con la provisión de bienes públicos, con la producción de éstos. La descentralización económica debe propender a la integración horizontal entre las regiones (a fin de lograr economías de integración bajo una sola administración estatal), y la integración vertical entre las regiones y Lima, y de sus entornos rurales con sus ciudades-eje (complementando la producción rural y la producción y el consumo urbanos). El aspecto fiscal se refiere a definir temas como: qué nivel de gobierno determina la base y la tasa de cada impuesto, qué nivel de gobierno se hace responsable de la prestación de un servicio específico -por ejemplo, agua, salud, educación- y cómo equilibrar los desbalances horizontales -por ejemplo, diferencias de desarrollo, de ingreso, de educación y de pobreza- entre regiones.13
2.4. Descentralización Política. Se presenta como requisito para llevar a cabo una descentralización política, el hecho de que las autoridades a las cuales se hará la
13
LARIOS JOSE, ALVARADO BETTY Y CONTERNO ELENA. Documento Técnico N° 7, PRODES
“Pro-Descentralización” USAID, Lima, Enero 2004, Pág. 575.
14
transferencia de facultades sean elegidas por los pobladores de la región o localidad, y no simplemente designadas por el gobierno central. Las competencias transferidas en una descentralización política, esencialmente normativas, serán ejercidas de forma autónoma por los gobiernos subnacionales, respondiendo en última instancia a los pobladores que los eligieron y no al gobierno central. Desde el enfoque económico de la provisión de bienes públicos, afirma Fino t: “...sólo habrá descentralización política cuando se decide (por parte de los gobiernos locales) qué, cuánto y con qué recursos proveer...” La dimensión política del proceso (descentralización) responde a la necesidad de vincular a los ciudadanos a las decisiones públicas colectivas y dar a éstas legitimidad y capacidad de ser cumplidas y que ha cobrado importancia principalmente como una reforma democrática, dirigida a ampliar la "matriz de oportunidades de participación”.
2.5. Descentralización Fiscal. Proceso por el cual se asigna recursos a los Gobiernos Sub-nacionales, a fin de asegurar el cumplimiento de los servicios y funciones de su competencia. Implica reglas de eficiencia en la recaudación tributaria, el uso eficiente de los recursos públicos, y reglas de responsabilidad fiscal para que contribuyan con la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad de las finanzas públicas. Los recursos fiscales de los gobiernos subnacionales en el Perú son de dos tipos: a. Los recaudados directamente por dichos obiernos y, b. Aquellos recaudados por el gobierno nacional y que luego son transferidos hacia los gobiernos subnacionales.
15
Estos últimos a su vez se subdividen en dos categorías: 1) los provenientes de los impuestos destinados a favor de dichos gobiernos, que pueden o no ser compartidos con el gobierno nacional y, 2) los que provienen de los impuestos generales de la nación. Entre los principales recursos fiscales que actualmente se destinan a los gobiernos subnacionales, destacan el impuesto a la renta de empresas dedicadas a la explotación de riquezas naturales y el Impuesto de Promoción Municipal (IPM). Por otro lado, entre los ingresos generales del tesoro público que el gobierno nacional transfiere a los gobiernos subnacionales, se encuentran aquellos que forman parte de los programas sociales administrados por los gobiernos locales, tipo vaso de leche por ejemplo, o aquellos que se utilizan para pagar gastos corrientes y remuneraciones de maestros y servidores públicos de los centros de salud en las regiones. Por lo tanto, los gobiernos regionales en el Perú carecen de fuentes de ingresos tributarios propios directamente recaudados. El grueso de los recursos de estos gobiernos proviene de transferencias efectuadas por el gobierno nacional, las mismas que pueden subdividirse en dos tipos de fuentes: aquellas provenientes de impuestos destinados
y aquellas
provenientes de los recursos generales u ordinarios del tesoro público. A pesar de los diversos recursos y mecanismos de transferencia presupuestaria que tienen los gobiernos regionales, éstos continúan demandando mayores presupuestos. Sin embargo, las normas vigentes ya no contemplan más recursos que los que actualmente existen, salvo para el caso de fusiones entre dos o más regiones. En este eventual caso, la Ley de Descentralización Fiscal contempla que tales regiones integradas percibirán tres tipos de recursos nuevos. Por un lado, recibirán el 50% de los ingresos provenientes de 3 impuestos efectivamente recaudados en la respectiva 16
región: el IGV (sin el Impuesto de Promoción Municipal), el ISC y el impuesto a la renta de personas naturales. Por otro lado el otorgamiento de mayores recursos presupuestarios a los gobiernos regionales debe ir aparejado con una clara asignación de responsabilidades y funciones a los mismos, así como con una demostrada eficiencia de ejecución presupuestaria por parte de ellos. Lo que ocurre actualmente en varios casos es que los gobiernos están recibiendo fuertes ingresos adicionales, sin mayores responsabilidades ni competencias y sin tener la capacidad para ejecutar mayores gastos especialmente de inversión. En este sentido, sería interesante recoger lo que ya está estipulado para los gobiernos regionales en la ley de Descentralización Fiscal, y aplicarlo también a los gobiernos locales. En dicha norma, para el futuro, se establecen incentivos para aquellas regiones que muestren mejoras en el esfuerzo fiscal, en función a metas de recaudación pre- establecidas. Aún no se ha determinado el procedimiento para establecer dichas metas y tampoco se ha establecido el tipo de incentivos a otorgar. Un ejemplo palpable es la competencia transferida para el tratamiento regional de las políticas y planes relacionados con la explotación racional de los recursos y el manejo del ambiente; la cual se mantiene aún insuficientemente operativizada por esas carencias.
3.
COMO SE HIZO POSIBLE LA DESCENTRALIZACION
El inicio de la descentralización democrática fue posible por la confluencia de 3 factores principales: En primer lugar, por la demanda de la fuerzas descentralistas y experiencias exitosas de gestión locales basadas en procesos de gestión participativa y concertada que desde hace más de 2 décadas se venían desarrollando en diversos
17
lugares del país. Experiencias que han sido una de las fuentes importantes para el diseño del nuevo marco normativo de la descentralización. Pero el proceso de descentralización fue también fruto de grandes consensos nacionales. El marco normativo básico para darle curso , no hubiera salido adelante si no fuera por el gran consenso nacional alcanzado entre todas las fuerzas y partidos políticos en el Congreso de la República. La reforma de los 12 artículos de la Constitución referidos al capítulo de la descentralización, la Ley de Bases, la Ley de Elecciones Regionales y Municipales, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, todas ellas fueron aprobadas casi por unanimidad. No cabe duda que no hubiera sido posible sancionarlas de otra manera, pues en la sociedad peruana y sobre todo, en el Congreso de la República, no hay hegemonía de alguna fuerza política en particular . 14 Un tercer factor decisivo para el inicio del proceso descentralista fue la voluntad política del gobierno del Presidente Toledo para llevarla adelante. El impulso al proceso de descentralización es quizá uno de los mayores méritos y logros del gobierno actual. En nuestro país, dada la precariedad de la representación política así como la debilidad de la representación social, es necesario tomar
plena conciencia
de
que
la
consolidación
del
proceso
de
descentralización sólo será posible si logramos la concurrencia de estos tres factores que hicieron posible iniciarla. A ello habría que agregar ahora el indispensable protagonismo de los nuevos Gobiernos Regionales y Locales.
El diseño de los planes de desarrollo concertados y participativos de los Gobiernos Regionales y Locales son esfuerzos que sobre la base de visiones de futuro compartidas regionales-departamentales y locales, buscan producir procesos de articulación interinstitucional en función de estrategias y
14
THAIS DIAZ, IVAN. “El Proceso de Descentralización en el Perú” CEDEP Lima, 2005, Pág. 12.
18
priorizaciones de programas y proyectos para lograr el desarrollo integral de sus circunscripciones. En función de dichos planes de desarrollo se busca articular los programas sociales y la acción de todos los actores del desarrollo como los empresarios privados micro y medianos, las empresas estatales, las organizaciones privadas de desarrollo y la acción de los sectores del Gobierno Nacional.
4.
L OS
OBSTACULOS
QUE
BLOQUEAN
EL
AVANCE
DESCENTRALIZADOR. Entre los problemas y limitaciones 15
más serias que enfrentan la
descentralización podemos mencionar:
Estructura normativa confusa y desintegrada con parches y remiendos que no responden a un diseño integral y concordado.
Estructura operativa compleja basada en tres sistemas diferentes; la nueva normativa de la descentralización, la estructura de los antiguos Comités Transitorios de Administración Regional (CTAR) y los sectores transferidos del gobierno central: las Direcciones Regionales Sectoriales (DIRES).
La autonomía limitada de los GR debido a la cercana supervisión del MEF, prevista por ley,
en la programación, formulación, aprobación, ejecuc ión,
evaluación y control de los presupuestos regionales.
Base territorial inadecuada basada en los antiguos departamentos y no en espacios más amplios (macro-regiones) que permitan mayor escala e integración económica.
15
MOLINA, RAUL. “Sistematización de experiencias de Reforma Institucional en Gobiernos Regionales”. Informe de Consultoría USAID-PRODES, Lima, Mayo 2010, Pág. 19
Capacidades
profesionales y técnicas limitadas derivadas en parte de las
barreras para ofrecer sueldos y salarios competitivos en relación a los montos de inversión disponibles.
Ausencia de mecanismos e incentivos para la cooperación técnica horizontal entre GR, que permitan identificar, adaptar y elevar la escala de exper iencias innovadoras y exitosas en temas de gestión pública, inclusión social, emprendimientos productivos y manejo ambiental entre otras.
Preferencia política y normativa (SNIP) por las obras de infraestructura (fierro y cemento) en desmedro de la inversión en capital humano y programas sociales.
Aumento de la conflictividad basada en localismos y disputas sobre recursos naturales (agua) y asignación de canon y regalías, así como la poca o nula disposición de las autoridades regionales y locales para prevenir y mediar en estos conflictos.
Quizás el factor común detrás de muchos de estos problemas es la debilidad institucional de los GR que se debe a múltiples factores; legislación y normatividad profusa y confusa; la complejidad y novedad del proceso de descentralización, la falta de recursos humanos en calidad y cantidad suficiente, y la “crisis del crecimiento ” ya señalada. Pese a todo ello, la descentralización es un proceso irreversible ,
16
responde no solo a una decisión
política sino también a la necesidad y al reclamo ciudadano de acercar la gestión pública a la población local y atender mejor a la diversidad de oportunidades y problemas que tiene una población tan heterogénea como la peruana. Este reto implica promover una mayor responsabilidad de electores y organizaciones regionales y locales, públicas, privadas y de la sociedad civil, para 16
ARAMBURU, CARLOS. “Procesos de Regionalización y Descentralización del Estado” PNUD Informe de Evaluación Final 2006 – 2010, Lima, Octubre 2010, Pág. 10. 20
construir y participar en una visión compartida para el desarrollo regional y nacional. Quizás tomando como base estas visiones compartidas puedan ir superándose los conflictos en los que predomina una miope visión cortoplac ista y localista, para lograr una integración basada en la diversidad que el país reclama.
5.
AGENDA PENDIENTE DE LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN. El tema de la descentralización aparece en los primeros lugares de la agenda gubernamental. En ese marco, se han adoptado decisiones y políticas públicas que configuran avances importantes pero aún insuficientes para contrarrestar el perfil centralista tanto de la plataforma productiva como del aparato políticoadministrativo. Mientras este desfase ocurra, se alejarán las posibilidades satisfacer objetivos de desarrollo equitativos y sostenibles para el país en su conjunto. Bajo este argumento, se trata de develar los orígenes o causas estructurales del centralismo y del inadecuado ordenamiento del territorio; lo cual implica cuestionar los patrones que rigen la economía y la estructura del Estado. Estas son, a nuestro entender las cuestiones pendientes para alcanzar la efectiva descentralización en el Perú: a. Se aprecian vacíos en los contenidos programáticos de las organ izaciones con una visión descentralista, sean estas oficiales o privadas (Organismo s No Gubernamentales, Colegios Profesionales, Gremios Empresariales y Laborales, Universidades; Frentes de Desarrollo Locales), estas debieran empujar a los contendores electorales (en la época justa) para explicitar sus propuestas descentralistas con la mayor consistencia posible. Esta posibilidad será más eficiente si se parte de balances rigurosos entre los logros y las insuficiencias detectados. Quizá sea el Acuerdo Nacional el escenario más adecuado para auspiciar estos intentos, considerando que la octava Política de Estado del Acuerdo Nacional aboga precisamente en favor
21
b. La reforma o modernización del Estado en general y del Poder Ejec utivo en particular debieran considerar la inserción en la arquitectura gubernamental de estructuras orgánicas y mecanismos de gestión que garanticen la mejor atención a las demandas ciudadanas. Al respecto, tendrían que precisarse con mayor rigor las funciones exclusivas y compartidas de cada nivel de Gobierno (Nacional, Regional, Provincial, Distrital), teniendo en cuenta que la denominación “Regional” es una ficción transitoria de espacios cuya cobertura alude finalmente a conglomerados departamentales o provinciales aunados por expectativas y potencialidades comunes. c. En
ese
espectro,
debe
activarse
el
Consejo
de
Coordinación
Intergubernamental (CCI), resolviendo previamente algunos aspectos que pueden trabar su desempeño, como son la confusa representación de los Gobiernos Municipales y la calidad vinculante (obligatoria o no) de sus acuerdos. Esta cuestión es fundamental porque el CCI se ha concebido precisamente como un mecanismo idóneo para articular y consensuar estrategias de gestión y políticas de desarrollo compartidas entre las tres instancias territoriales de Gobierno. d. Ha habido un avance en las transferencia s de funciones o atribu ciones desde el Gobierno
Nacional
(Ministerios
Organismos
Públicos
Descentralizados, Programas Especiales) hacia los Gobiernos Regionales y Municipales. Sin embargo, estás no se han acompañado de modo paralelo o, mejor aún, de manera previa, con los recu rsos humanos, logísticos y financieros suficientes. El resultado de esta discrepancia se patentiza en la inadecuación del ritmo y de la calidad del gasto. Dos respuestas pueden atenderse frente a este fenómeno perverso: 1) El reforzamiento sustantivo de los programas de capacitación aplicados a los
cuadros profesionales
Regionales,
de
Municipalidades
y
Gobiernos
en materia de proyectos, presupuestos, planeamiento
estratégico y gestión gerencial, 22
2) Estabilidad laboral e incentivos para quienes muestren rendimientos visibles en el desenvolvimiento de sus funciones. e. Debiera resolv erse la incongruencia entre el funcionamiento paralelo de las Direcciones Sectoriales Regionales, que siguen enlazadas con la autoridad Ministerial, y el desempeño de las Gerencias de los Gobiernos Regionales. Mientras este paralelismo no se resuelva a favor de un solo comando (las Gerencias respectivas de los Gobiernos Regionales), los programas, políticas y proyectos seguirán amenazados por su incompetencia y se mantendrán mecanismos burocráticos ineficientes y onerosos. f. Es también pertinente resolver la permanencia de los Gobernadores o Tenientes Gobernadores, considerando que, en términos orgánicos, se superponen o conflictúan con el mandato de los Alcaldes y autoridades regionales; complicando la gobernabilidadad en ambos espacios territoriales. g. Deberían ser mucho más categó ricas y explícitas las estrategias dedica das a reordenar económicamente el territorio. Siguen siendo frágiles y extremadamente h. Parciales y desconectadas entre sí, en todos los estratos del Gobierno, las políticas dedicadas a armar corredores o circuitos económicos sustentad os en redes viales y energéticas, en sistemas urbanos jerarquizados y en la gestión integrada de cuencas. Esta debilidad atenta contra la construcción de espacios amplios donde se generen economías de escala para atender con mayor eficiencia el desenvolvimiento de cadenas productivas competitivas y los servicios a cargo de las diferentes instancias territoriales del Gobierno. Dentro de esta temática territorial, han sido débilmente tratados los agudos conflictos sociales, culturales y ambientales provocados por un manejo irracional, abusivo y depredatorio de los recursos naturales, especialmente de aquellos no renovables. El desbosque masivo, la contaminación de las tierras y aguas por los relaves mineros constituyen un riesgo grave que ni la práctica regulatoria del 23
Estado ni la normatividad han sido capaces de revertir. A este respecto, es cada vez más claro que tendrá que ser el Estado envuelto por objetivos de desarrollo sostenible y de respeto a los derechos de las mayorías, donde también se incluyen a las Comunidades Nativas y Campesinas, el que tendrá que arbitrar equitativamente los límites de las actividades extractivas cuando comienzan a amenazar la pulcritud del ambiente, la supervivencia de grupos poblacionales y el mantenimiento de las Reservas Naturales tanto como las Áreas de Amortiguamiento y los cursos de agua. Es esencial reforzar los alcances del Plan Nacional de Regionalización, en el sentido de que allí no se delimitarán Regiones formales, como entidades de gobierno con sus respectivas autonomías políticas y administrativas. La opción planteada por la Secretaría de Descentralización propone más bien escenarios territoriales alternativos viables, definidos esencialmente por su predisposición para articular vocaciones económicas, geográfic as, culturales e institucionales; así como proyectos de interés común. Se asume que la maduración real de estas vocaciones viabilizará progresivamente la configuración de Regiones formales (macroregiones); evitando así las frustraciones de los ejercicios regionalizad ores anteriores; particularmente del ocurrido en el Referendum de octubre del 2005. La existencia, en paralelo, de Juntas de Coordinación Interregionales, Regiones Piloto, Mancomunidades Regionales, Mancomunidades Municipales y Gobiernos Regionales – Departamentales, ha enriquecido el caudal de iniciativas de articulación e integración de territorios. Sin embargo, son notorias las dificultades y conflictos que surgen cuando se trata de definir el tratamiento funcional y presupuestario de programas o proyectos en esa diversidad de formaciones institucionales, algunas de las cuales carecen incluso de soportes legales. Pareciera ser pertinente, entonces, la determinación de procedimientos y normas reguladoras para la designación de unidades ejecutoras y programadoras en cada tipo de iniciativa; en base a Acuerdos de Ejecución, bajo el patrocinio de la Secretaría de Descentralización y del Ministerio de Economía y Finanzas.
24
Han sido significativos los impulsos orientados a concretar mecanismos de participación popular y de vigilancia o transparencia ciudadana en lo referente a los procesos de formulación, ejecución y monitoreo de los Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos Participativos en las instancias Municipales y Regionales – Departamentales. No obstante, es reconocible de manera directa o a través de los Informes de la Defensoría del Pueblo y de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, que, en la práctica, estos mecanismos son, en un alto porcentaje de los casos, insatisfactorios. Esta de situación se debe a que los Talleres, las convocatorias y la normatividad son insuficientes o sesgados y a que persevera una conducta de parte de la población que no es favorable a involucrarse en debates colectivos aún si estos tocan temas que la afecta directamente. La reforma del aparato fiscal y de las regulaciones mediante las cuales se consignan recursos públicos para las instancias regionales – departamentales y locales o municipales sigue teniendo un trato relativamente marginal, pese a que se trata de un asunto crucial para los procesos de descentralización. En efecto, y a pesar de la configuración de un Grupo o Mesa multi institucional para avanzar en la reforma fiscal con una óptica descentralista, se mantienen latentes una
serie
de ambigüedades, inercias y deformaciones que tendrán que
corregirse. Entre ellas: a. la relativamente baja “carga tributaria ” (alrededor del 13 – 15% del PIB) para solventar el gasto público en las magnitudes que permitan responder a las demandas críticas,
b. la distribución inequitativa o no priorizada de los montos recaudados, entre los sectores e instancias territoriales de gobierno, c. los criterios con los cuales se calculan los fondos derivados a los canon, sobre canon y regalías; así como los Fideicomisos establecidos por algunas empresas mineras y los Fondos de Solidaridad que también algunas empresas Mineras han establecido de modo voluntario, y que por lo tanto son muy 25
volátiles, en reemplazo de un impuesto a las sobreganancias empresariales, tal como fue srcinalmente concebido, d. prácticas evasivas o elusivas para el pago de impuestos, e. recarga en los impuestos indirectos (IGV) en vez de afianzar la captación impositiva en la forma de impuestos directos.
6.
CONCLUSIONES a. Regionalización es una forma de organización del Estado destinada a acercar el Poder a todos los confines territoriales que lo conforman, logrando con ello la integración de los Pueblos y su participación en la vida política y económica del País. b. El Perú a lo largo de su historia ha tenido episodios de descentralización que al poco tiempo fueron dejados de lado por falta de continuidad y visión futura. c. Toda descentralización en el Perú debe pasar por una reforma del Estado, ya que si no es eficiente y capaz de organizarse para atender los requerimientos de las regiones, no podrá esperar éxito, Esa reforma pasa por redefinir los roles y responsabilidades del Gobierno Central y las regiones a fin de evitar confrontaciones y disputas de poder. d. La descentralización es el eje de la regionalización, pues le permite acceder a una descentralización administrativa, política, económica y fiscal, los cuales son herramientas de progreso para las regiones. e. Sin embargo se puede advertir que las mayores dificultas en el avance del proceso están dadas por la subsistencia de funciones superpuestas entre los ministerios y las autoridades regionales, así como un estrecho margen de autonomía que el MEF concede para la elaboración de los presupuestos regionales. 26
f. Del mismo modo es evide nte que hace falta una capacitaci ón y adiestramiento de profesionales y técnicos en las Regiones para un mejor uso del presupuesto asignado, siendo frecuente que muchos recursos económicos se quedan sin poder ser empleados durante el ejercicio del presupuesto por falta de capacidad a la hora de plantear los proyectos de desarrollo que tanto requieren las regiones.
27
CAPITULO II DESARROLLO NORMATIVO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACION 1. La Constitución Política de 1979. La constitución de 1979 proponía que las regiones se constituyesen sobre la base de áreas geo-económicas contiguas aprobadas por ley, a iniciativa del ejecutivo y del pedido de las corporaciones departamentales de desarrollo. Esta propuesta fue catalogada por los analistas como «verticalista»17, por su forma de implementación. Para la norma constitucional, las regiones son básicamente entes de ficción jurídica que surgen y se mantienen en el tiempo, a partir de las creaciones artificiales de la ley. Dicha ley debía ser elaborada por los expertos del ejecutivo con la gran deficiencia de no recoger la opinión de los pobladores y de sus representantes regionales. Desde su planteamiento y discusión, la propuesta fue tipificada como una clara imposición de uno de los órganos del Estado (poder ejecutivo) en desmedro de los objetivos perseguidos. Para una gran parte de la oposición, existía el convencimiento que las regiones debían ser entes
geográficos, so ciológicos e históricos con
caracteres afines; es decir, que las regiones debían surgir como circunscripciones administrativas impulsadas por la voluntad espontánea y 18persistente de los pueblos y no por imposición del Estado.
17
Verticalismo en el sentido de ausencia de participación de las personas o pueblos a quienes iba dirigida el beneficio de la norma. 18 CHIRINOS SOTO, ENRIQUE. “La nueva Constitución al alcance de todos”, Editorial Andina, Lima, 1980. Pág. 318. 28
Aunque no se trató de una propuesta srcinal, pues la tendencia era ya un clamor político que supieron recoger las mayorías políticas de la Constituyente de aquel entonces. La Constitución de 1979 introdujo, a nivel de normativa constitucional, cambios importantes e inéditos, dando paso a lo que Pedro Planas denomina el consenso por la regionalización que abarcó desde 1979 hasta 1989. Al respecto afirma que “La Asamblea Constituyente de 1979 tenía que poner término a este sistemático centralismo, garantizando un nítido proceso de descentralización mediante un conjunto de plazos y cronogramas insertos en la Constitución, que inclusive instaban al gobierno constitucional a efectuar una inmediata convocatoria a elecciones municipales.” 19
2. El Arq. Fern ando Belaunde Terry (198 0-1985): Los albo res del proce so descentralista. Durante el gobierno de Fernando Belaúnde Terry, en 1984 se aprobó el Plan Nacional de Regionalización, que fijó sus objetivos y metas en la descentralización administrativa. Tal vez uno de los importantes avances por desarrollar los departamentos se dio durante el segundo período de gobierno del arquitecto Belaunde (1980-1985), con el restablecimiento de
las
Corporaciones Departamentales de Desarrollo – CORDES creadas durante el gobierno de Oscar R. Benavides (1963-1968), y que fueron desactivas por la dictadura militar de Velasco Alvarado.
19
PLANAS SILVA, PEDRO. “La Descentralización en el Per ú Republicano (1821 – 1998)”. Auspiciado por la Municipalidad Metropolitana de Lima. Stampa Fráfica SA. Lima, 1998. Pág. 559. 29
En el periodo de gobierno de Acción Popular se logró convertir a las CORDES en organismo desconcentrados de desarrollo, con autonomía económica y de decisión en los departamentos, lográndose importantes obras de alcance nacional, departamental y local como de infraestructura vial, habitacional, educativa, social, económica y productiva que hasta la fecha perduran. A nivel de las localidades más deprimidas del país, se dio impulso de manera destacable al programa de Cooperación Popular – COOPOP, creadas durante este gobierno, con participación activa de la población local, dotando a los sectores más pobres de la infraestructura básica y elemental. a.
El Primer Periodo de Alan García (1985-1990) Durante el primer gobierno del presidente Alan García Pérez se promulga el 16 marzo de 1987 la Ley de Bases de la Regionalización Ley 2465020. El marco legal de entonces puso como límite la existencia de 12 regiones, lo que generó un problema en la integración de los departamentos y provincias contiguas en ellas., la creación de las regiones fue apurada por razones de cálculo político. Muchas provincias y departamentos hicieron sentir su desacuerdo con la conformación, por haber sido incluidos en una región junto con otros con quienes jamás habían tenido contacto alguno. Tal fue el caso de la región de La Libertad-San Martín donde el departamento de San Martín, a través de marchas y movilizaciones bastante violentas, logró que se respete su autonomía departamental y también que sea separado definitivamente de la región en que había sido colocada. El 13 julio de 1989: Mediante la Resolución Suprema 132-89-PCM se convoca a consulta popular en varias localidades del país, para que la población se pronuncie sobre demarcación regional. El 19 julio de 1989 se
20
LEY DE BASES DE REGIONALIZACION N° 24650, que fue publicado el 11 de febrero de 1988. 30
aprueba el reglamento de la Ley 2507721, sobre la primera elección de los representantes a asambleas regionales. El 12 noviembre del mismo año: Cinco de las once regiones creadas por ley eligieron a sus autoridades (Grau, Amazonas, Ucayali, Arequipa y Moquegua-Tacna-Puno). El 8 abril de 1990: Se elige -coincidiendo con los comicios generales- a las autoridades de las regiones Nororiental del Marañon; San Martín-La Libertad; Gran Chavín; Andrés Avelino Cáceres; Los Libertadores-Wari; Inka. Siguiendo el orden cronológico y en plena vigencia de la Constitución del 79, mediante un referéndum realizado el 24 de febrero de 1991 (durante el gobierno de Fujimori), la población del ex Departamento de San Martín decidió separarse de la Región Víctor Raúl Haya de la Torre 22 (San Martín –La Libertad), derogándose por consiguiente la ley de creación.
b.
El gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000) El autogolpe dado por Fujimori en 1992 no solo significó la disolución de los gobiernos regionales sino también la liquidación de un sistema de planificación del desarrollo. Este, a partir del Instituto o Nacional de Planificación (INP), engarzaba los diversos sectores y las instancias de los ámbitos nacional, regional y local. Este sistema buscaba concordar y dar coherencia a las políticas de desarrollo en sus diferentes ámbitos. Las funciones del INP fueron asumidas en parte por el Ministerio de Economía y Finanzas y por el Ministerio de la Presidencia; posteriormente las asumió la Presidencia del Consejo de Ministros. Desde entonces primó en
21
A TRAVES DEL DS N° 060-89-PCM La Región Víctor Raul Haya de la Torre, es la región que se creo durante la primera iniciativa de regionalización en el año 1988, durante el gobierno del presidente Alan García Pérez y fue integrada por los Departamentos de San Martin y La Libertad. 31 22
el país una visión centralista de desarrollo sectorial, en desmedro de una visión de desarrollo integral 23. El Ministerio de Economía y Finanzas privilegió el aspecto presupuestal, optando por una política de asignación de recursos en función de las “urgencias” de la coyuntura y de la disponibilidad presupuestal, sin obedecer a un plan nacional y regional que planteara el desarrollo en el mediano y largo plazo. El proceso de descentralización en cierne fue socavado en sus débiles cimientos por el autócrata ex presidente Alberto Fujimori ya que durante el Gobierno central de ese entonces se anuló anula las 11 regiones creadas en el Gobierno Aprista reemplazándolas por los Consejos Transitorios de administración Regional (CTAR) asumiendo las mismas funciones de los Gobiernos eliminados hasta que se elijan a nuevas autoridades. Con la creación del Ministerio de la Presidencia (MIPRE) en el año 1992, los CTARES tomaron más poder debido a que este mini sterio se convierte en el ente coordinador con las regiones proporcionándoles más recursos. Según la constitución aprobada en 1993, las autoridades de los CTARES debían ser elegidas en el año 1995. Esto no se dio por razones autoritarias y centralistas admitiendo más bien la creación de 12 CTARES más de las 12 ya existentes. Vale decir que todos los departamentos del Perú debían ser convertidos en regiones administradas por el Poder Central. El presidente Regional era elegido por el Presidente de la República y esta autoridad acordaba con un Consejo de Coordinación conformada por los alcaldes provinciales. De este modo, se eliminaba al Gobierno Regional como el segundo nivel del Gobierno dando cabida a un Estado centralista instalado en la macrocefálica Lima. 23
UGARTE UBILLA, sostiene que “Esta Constitución confiere a los gobiernos su nacionales autonomía política en los asuntos de su competencia, además de la autonomía económica y administrativa establecida en la anterior (CP-1979). Esta es una diferencia notable porque limita la interferencia directa del gobierno nacional”. “Proceso de Descentralización en el Perú” – Revista Dialogo Político, Pág. 97. 32
Con el autogolpe del 92 desaparecieron las instancias de coordinación del desarrollo en el ámbito regional. Aunque algunos Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR) mantuvieron la responsabilidad de la ejecución de algunos proyectos sueltos realizados con fondos de la 24
cooperación internacional, no articularon una visión de conjunto . Si bien algunos CTAR llegaron a elaborar planes departamentales de desarrollo, estos se quedaron en el papel. 25 Por otra parte, no hubo los recursos requeridos para desarrollarlos, ya que estos estaban en manos del gobierno central. Todo lo anterior ofreció un cuadro muy semejante a la bíblica Torre de Babel. Al visitar las provincias hallamos una serie de proyectos que, pese a proclamar su voluntad de desarrollar las regiones más pobres del Perú, se expresan en lenguajes distintos y muestran una gran descoordinación entre sí. Tal cosa dificulta que se articulen en un esquema de desarrollo regional sostenible. Así, en una misma provincia pueden coincidir programas desarrollados por diver sas entidades públicas sin que exista entre ellos la coordinación necesaria (FONCODES, PROMUDEH, PRONAA, INRENA, INADE, etc. Al respecto, García Belaúnde nos dice: “La Constitución de 1993 … también consagró las regiones, pero lo hizo en el papel, sin autoridades, sin competencias, sin órganos de dirección y sin recursos.
Estuvieron
pintadas en la pared, pues no sirvieron para nada y jamás se instalaron. Más bien, a través del Ministerio de la Presidencia, se inició un lento pero eficaz proceso de centralización del país, a tal
extremo que a los pocos
meses todo dependía del poder Ejecutivo. Se llegó de esta manera a un hipercentralismo, en dimensiones que jamás antes existieron. Fue, pues, un retroceso notable”. 24
MARCOS JAIME, “El Proceso de Regionalización en el Perú”. Revista Nueva Sociedad N° 142, Marzo – Abril 1996. Pág. 126. 25 SANCHEZ HERNANI. ENRIQUE. “Planificación descentralizada del desarrollo”. Docmento de Trabajo N° 05, Editorial Propuesta Ciudadana, Setiembre 2003, Pág. 17. 33
c.
EL GOBIERNO DE TRANSICIÓN: VALENTÍN PANIAGUA. Con el derrumbe del régimen de la autocracia se inició la transición a la democracia. El Congreso nominó Presidente al Dr. Valentín Paniagua el que convocó y realizó elecciones libres, en las que salió elegido el Presidente Alejandro Toledo, y se eligió un Congreso unicameral de composición en distrito múltiple departamental, para un período de cinco años, todo ello vigente todavía en la Constitución de 1993. Durante el Gobierno de Transición de Valentín Paniagua se logró un cambio positivo:
se
elaboración
inició un de
proceso
de
planes concertados de
desarrollo que deberían servir de base para la elaboración de los presupuestos participativos. Este proceso fue coordinado por los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR) y las mesas departamentales de lucha contra la pobreza, y significó un importante
avance,
pues
consiguió
lo
siguiente: Generó una discusión pública y participativa sobre las estrategias y prioridades del desarrollo.
Logró identificar, a través de diversos talleres distritales, provinciales y departamentales, un cuadro de necesidades. También se recogió la percepción de la población sobre los principales problemas que enfrenta implicó un ejercicio de asignación de los recursos con criterio de equidad.
34
Cabe reconocer que el sistema de planificación de los años noventa mostraba ciertas señas de obsolescencia y burocratismo, mostrando rasgos fuertemente estatistas. Frente a ello, sin embargo, lo adecuado hubiera sido actualizar la metodología de planificación en lugar de liquidarla.
Sin embargo, y no obstante la finalidad transitoria del gobierno del Dr. Paniagua. Se pudo notar una decidida vocación por sentar las bases legales que reencaminaran el avance del proceso regionalizador. d.
El Gobierno de Alejandro Toledo Con fecha 6 de marzo de 2002, se sancionó la Ley 27680
26
que modificó
el título sobre la descentralización de la Constitución vigente de 1993, modificándolo sustancialmente, e introduciendo, esta vez, un modelo regional más de finido (esta modificación, por ser poco conocida, se inserta como anexo).
En síntesis, esta modificación constitucional ha
afinado el modelo municipal, restaurando algunas de las facultades que la dictadura de Fujimori había cercenado, y precisando las regiones, que antes existían sólo en el papel. El nuevo contexto plantea una situación diferente en cuanto a la formulación de los planes de desarrollo concertados, por los siguientes motivos:
Se cuenta con nuevas autoridades regionales democráticamente elegidas, con una legitimidad que no tenían los CTAR. Las regiones asumen, de acuerdo con la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley Nº 27867), la misión de promover el desarrollo regional.
En
reemplazo de las mesas de lucha contra la pobreza se crearon
los Consejos de Coordinación Regional, con participación de los alcaldes provinciales y distritales y de las organizaciones de la sociedad civil. 26
Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV, sobre descentralización. 35
Es indudable que los anteriores planes departamentales concertados son un insumo importante para la elaboración de los nuevos. Ellos contienen la información básica de los departamentos y las propuestas generales para el desarrollo regional. Pero también muestran ciertos límites y requieren ser readecuados a la luz del nuevo escenario regional. Allí se proponen grandes objetivos y metas, sin especificar cómo lograrlas y sin definir prioridades que permitan puntualizar cuáles son los primeros pasos a seguir. Encontramos en ellos una yuxtaposición de grandes lineamientos, con una sumatoria de pequeños proyectos. Se evidencia, por tanto, la falta de propuestas intermedias que articulen ambas dimensiones. Revisando, por ejemplo, las propuestas de políticas sociales, encontramos en gran parte de los planes de desarrollo la apuesta por un panorama ideal, proyectándose una educación óptima en todos los niveles (básica, primaria, secundaria, técnica y superior), que abarca tanto los aspectos de infraestructura como los de estructura curricular. En un contexto de recursos restringidos, no se espe cifica cuál es el orde n de prioridades ni tampoco los pasos concretos para lograr estos objetivos. Algo similar sucede en el tema de la salud y en los demás ámbitos. De igual modo, en los planes concertados previos encontramos solo raramente un diagnóstico específico sobre los problemas que se enfrentan en la gestión del desarrollo como: la capacidad de gerenciar el desarrollo por parte del gobierno regional y los gobiernos locales, el porcentaje de recursos se destina a la inversión, el nivel de formación de los funcionarios y empleados, el grado de eficiencia en la prestación de servicios etc. En noviembre del 2001 se inicia la discusión de la Reforma Constitucional del Capítulo XIV referida al proceso de Descentralización. El 22 de julio del 2002 se concerta con los partidos políticos y representantes de 36
la sociedad un ambicioso conjunto de políticas nacionales de largo plazo denominado “Acuerdo Nacional”, donde la descentralización ocupa un lugar preeminente. En marzo del 2002 se convoca a elecciones para elegir a los Presidentes Regionales junto con los alcaldes.
El 20 julio del 2002 se aprueba la Ley de Bases de la Descentralización Nº 27783. En setiembre del 2002 se conforma el Consejo Nacional de Descentralización (CND).En noviembre del 2002 se eligen Presidentes Regionales junto con los alcaldes para el periodo 2003-2006.
a. Ley de Bases de la Descentralización . En julio del año 2002 se promulgó la Ley de Bases de la Descentralización (El Peruano 2002, Ley 27783) que, además de finalidad, principios y objetivos políticos, económicos, administrativos, sociales y ambientales define aspectos como territorio,
gobierno,
autonomías,
jurisdicción,
normatividad
y
procedimientos. Asimismo, establece competencias de los gobiernos regionales y locales como también las reglas, mecanismos y procedimientos para la conducción y ejecución del proceso de descentralización y crea el Consejo Nacio nal de Descentralización con la responsabilidad y los recursos para impulsar la descentralización y se encarga de diseñar instrumentos complementarios para la creación de los gobierno s regionales en el siguiente proceso elector al, previsto para noviembre de ese año.
b. Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
37
Se promulga el día anterior a la elección de los veinticinco presidentes regionales y de los alcaldes provinciales y distritales. La Ley 27867 (El Peruano, 2002), con base en la antes citada, establece principios rectores de la gestión regional, sus competencias generales y específicas, la organización, recursos,
atribuciones, procedimientos,
regímenes
y
funciones. Además regula el proceso de transferencia de los activ os y pasivos de los Consejos Transitorios de Administraciones Regionales (CTAR), que durante diez años fueron entidades regionales subordinadas al poder político nacional.
c. Ley de Incentivos para la Creación de Regiones Esta Ley (El Peruano, 2002, Ley 28274) tuvo por objeto promover la integración territorial, política y administrativa de los actuales departamentos para crear competitividad regional. Los incentivos consideraban aspectos financieros y tributarios, fundamentalmente. Las iniciativas podían ser promovidas por los presidentes regionales, los partidos políticos o los vecinos. Se dejó al margen de la promoción y de las juntas de coordinación a los alcaldes. Las iniciativas debían ser expresadas en un expediente técnico que evaluara el CND para convocar a un referéndum y constituirse como tal. El resultado de la consulta fue adverso y subsisten los actuales departamentos, que son sedes de gobiernos regionales, pero no se crearon regiones como ámbitos jurisdiccionales.
e.
Alan García: Segundo Período El gobierno de Alan García se inauguró con un discurso de compromiso explícito con la reforma descentralista. En su primer Mensaje a la Nación anunció que gobernaría conjuntamente con las autoridades regionales y locales. En octubre de 2006, en la presentación de las 20 medidas para 38
relanzarla, buscó proy ectar una imagen comprometida con el proceso. Al igual que en muchos otros aspectos de la gestión del gobierno, los hechos han estado muy distantes de las palabras y ninguna política se ha orientado a resolver los problemas que han limitado la descentralización.
El anuncio de transferir el ciento por ciento de las funciones de la manera más rápida posible se ha reducido a un procedimiento burocrático que no modifica la estructura del poder. Se han creado programas paralelos en los ministerios que duplican las funciones supuestamente transferidas; se carece del cálculo de costos de las funciones compartidas y exclusivas de los gobiernos regionales que sustente técnicamente la transferencia de los recursos; y también falta una visión integradora de la transferencia que permita a los gobiernos regionales formular políticas y estrategias regionales de desarrollo. El incremento de los recursos para los gobiernos regionales y locales proviene del canon, las regalías y el FONCOMÚN, que son políticas aprobadas antes de 2006 y que hoy, en un escenario de crisis, se verán seriamente afectadas. Ejemplos concretos de esta situación son los siguientes: el estancamiento de la descentralización de los recursos públicos en los mismos niveles porcentuales que al inicio del gobierno; el férreo control de la burocracia del MEF sobre la formulación y gestión del presupuesto nacional, lo que afecta la autonomía de los gobiernos regionales y locales; la negativa del MEF para trabajar seriamente una propuesta de descentralización fiscal, que incumple así acuerdos tomados con el presidente Alan García. Éstos son indicadores claros de que en este aspecto persiste el centralismo de una tecnocracia que se impone por encima de las autoridades elegidas e incluso de las leyes. Con la crisis económica, estas circunstancias se han hecho más evidentes, ya que la estrategia del gobierno pasa por incrementar aún más el control de los recursos. 27
27
BOLIVAR OCAMPO, ALBERTO. “La Importancia de la Geopolitica y Geoestrategia en los planes de desarrollo
39
El discurso a favor de la regionalización terminó en el incumplimiento del compromiso presidencial de apoyar a las Juntas de Coordinación Interregional (JCI) y del anuncio de las denominadas regiones piloto, las cuales hasta el día de hoy carecen de sustento normativo y del apoyo necesario para dotarse de contenido y capacidad operativa, a pesar de la buena disposición de varios presidentes regionales. La resistencia del gobierno a conformar el Consejo de Coordinación Intergubernamental, definido en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, es una clara muestra de que se carece, en las altas esferas del poder, de la voluntad efectiva para generar marcos institucionales vinculantes sobre la conducción del proceso de descentralización. Son positivas las reuniones que promueve la Presidencia del Consejo de Ministros y la Secretaría de Descentralización con la ANGR, AMPE y REMURPE, así como la apertura al diálogo de algunos ministerios como Salud, Agricultura y el MIMDES. Pero es evidente que no estamos ante una política del Presidente y del partido de gobierno. Las campañas sistemáticas del APRA y de una buena parte de la clase política contra los mecanismos de participación y concertación ciudadana buscan contraponer la democracia representativa a la participativa en regiones y localidades. El objetivo es generar condiciones favorables para suprimir los mecanismos de concertación de la gestión pública con los principales actores sociales y políticos. El argumento es que son una traba para la eficiencia en la gestión de los recursos. No cabe duda de la necesidad de hacer cambios en estos mecanismos, pero no hay sustento alguno para señalar que afectan la capacidad de gestión de los gobiernos regionales y locales. Los desempeños muy buenos de algunas autoridades que promueven la concertación demuestran categóricamente que se trata de un argumento falaz que busca bloquear toda posibilidad de que la sociedad organizada tenga un rol activo en la gestión pública.
40
El gobierno del APRA apuesta a seguir concentrando las decisiones políticas y la asignación de los recursos. El resultado de esta estrategia, que cuenta con el apoyo de un amplio sector de la clase política y de los grupos de poder económico, es el estancamiento del proceso.
f.
CONCLUSIONES: •
A partir del gobierno de Valentín Paniagua, se puede observar una sostenida voluntad de llevar a cabo el proceso de regionalización en el Perú, sobre todo después de la firma del Acuerdo Nacional, lo que ha permitido incluir como política de Estado la descentralización del país en beneficio de las regiones.
•
La Constitución del 79, planteaba una integración territorial en base a criterios geoeconómicos dirigida por el propio Estado, en base a criterios sociológicos e históricos, que, sin embargo, al no contar con la participación real de los propios habitantes de las regiones, no llegó a implementarse.
•
Durante el primer Gobierno de Alan García, se quiso imponer la conformación de macro-regiones sin tener en cuenta la opinión de los pobladores, así por ejemplo fracasó el intento de unir a la Libertad con Amazonas, poco tiempo después de su conformación vía Decreto Supremo. Eso demuestra que en materia de regionalización hay que ser sumamente democráticos.
•
En el gobierno de Fujim ori, se pudo observ ar un retroceso en el avance de las descentralización, al punto de dejar en manos de las CTAR (Comité Transitorio de Administración Regional) a las regiones, confirmado de esta manera su proyecto centralista y autoritario.
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CAPITULO III DESARROLLO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN LEY Nº 27783.
1. SITUACIÓN ACTUAL DEL PROCESO a. ANTECEDENTES Los principales momentos por los que pasa la descentralización son:
2002: Luego de aprobarse la Ley de Bases (Ley Nº 27783), se aprobó la Ley de Demarcación y Organización Territorial y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
2003: Se aprobó la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley Marco del Presup uesto Participativo, y se inició la transferencia de responsabilidades del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales.
2004: Se caracterizó por la aprobación de la Ley y Reglamento del Sistema de Acreditación, la Ley y Reglamento de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones y la Ley de Descentralización Fiscal. Adicionalmente, se continuó con el proceso de transferencia de responsabilidades y se universalizó la formulación del presupuesto participativo.
2005: Lo más relevante fue el referéndum para la conformación de regiones, en que el 69% de los electores votó por el “NO”, ninguna región se conformó y sólo en el departamento de Arequipa se obtuvo una votación mayor al 50% más uno.
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2006: Fue un año marcado por las elecciones generales a inicios de año y las elecciones regionales y locales en el mes de noviembre, que tuvo avances muy limitados en el proceso de descentralización. Lo más destacable fue e l “Shock de Descentralización ” que consistió en el anuncio por el nuevo gobierno de 20 medidas descentralistas en el me s de octubre, de las cuales la mayor parte se refirieron a acelerar la transferencia de funciones y activos del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales. El Congreso, por su parte, aprobó la eliminación de las prefecturas y subprefecturas, y estableció que corresponde a los Presidentes Regionales designar y cesar a los directores regionales y que las direcciones regionales dependen de los gobiernos regionales.
2007: El Poder Ejecutivo se centró en la implementación de las 20 medidas descentralistas y en optimizar el funcionamiento de los sistemas administrativos –en especial el Sistema Nacional de Inversión Pública y el de Adquisiciones y Contrataciones-. Por su parte, el Congreso aprobó, a inicios de año, normas para promover la fusión de municipios distritales y su asociación en mancomunidades, y para establecer la separación de poderes entre el Ejecutivo del Gobierno Regional y su Consejo, y posteriormente la nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
2008: En
este
año
hubieron
avances
relevantes
en
algunas
dimensiones del proceso de descentralización, tales como: la culminación de la transferencia formal de funciones a los gobiernos regionales, la institucionalización del in structivo de presupuesto participativo multianual, la creación e instalación del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico – CEPLAN y la instal ación del Consejo de Coordinación Intergubernamental – CCI.
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2009. En este año se constituyó legalmente la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales – ANGR, adoptando la forma de asociación civil sin fines de lucro y agrupando actualmente a 24 gobiernos regionales. Se transfirió el 95% de las funciones sectoriales a los gobiernos regionales. Este año que estuvo marcado por la crisis financiera internacional, la misma que tuvo impacto negativo en nuestro país, lo que srcinó que el Poder Ejecutivo diseñara e implementara el Plan de Estímulo Económico cuyo principal objetivo fue mantener el crecimiento económico y tasas estables de empleo; incremen tando la asignación de recursos fiscales a los gobiernos descentralizados para la mejora de sus proyectos de inversión en infraestructura, así como para dar continuidad a las obras no ejecutadas en el año 2008. Esta medida fue duramente criticada por la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE) y la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). En el último trimestre del año 2009 se avanzó en la aprobación del Reglamento
del
funcionamiento
del
Consejo
de
Coordinación
Intergubernamental; sin embargo quedó en el tintero la aprobación del Reglamento de la Ley de Mancomunidad Municipal.
2010: Hubo la tercera elección de autoridades regionales y autoridades locales; las Comisiones Intergubernamentales inician la definición de elementos del rol rector que deben cumplir los sectores en la gestión descentralizada; se inició la transferencia administrativa del Programa de Complementación Alimentaria –PCA a municipios distritales y del proceso de transferencia de las Sociedades de Beneficencia Pública a las municipalidades provinciales, y se elabora la Matriz de delimitación de competencias
y
distribución
de
funciones
del
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
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2011: Ya se han transferido el 90.3% de las funciones sectoriales a los gobiernos regionales y la Municipalidad de Lima Metropolitana; la Ley Anual del Presupuesto Público para el año fiscal 2011 ha detenido el Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa hasta que sea auditada por una entidad independiente; se elaboró la Matriz de delimitación de competencias y distribución de funciones del MTC y el MINDES; once (11) ministerios con competencias compartidas han conformado comisiones intergubernamentales, sólo falta constituir la del Ministerio de Cultura. Estas comisiones vienen trabajando sus lineamientos de gestión descentralizada, destacándose las correspondientes a MTPE, MINDES y SALUD; y siete (7) LOF de ministerios con competencias compartidas fueron aprobadas, y tres (3) LOF de los minist erios con competencias exclusivas.
2.
ÁMBITOS DE DESCENTRALIZACIÓN CLAVES PARA LA ETAPA QUE INICIÓ EN JULIO DEL 2011. La descentralización del poder y, por consiguiente de la gestión estatal es considerada como una política de reforma del Estado que se orienta a alcanzar fines específicos ligados al desarrollo y bienestar de las personas, así como a la eficiencia en la gestión del territorio. La descentralización se implementa a través de un proceso de mediano y largo plazo, dentro del cual se va transfiriendo responsabilidades, recursos y mayores niveles de autonomía a los gobiernos descentralizados que administran, prestan servicios y gobiernan a una determinada circunscripción territorial. La descentralización en el Perú viene atravesando tres (3) etapas: la primera etapa (2002 – 2006) se caracterizó por la aprobación del marco legal inicial, la elección e instalación de los gobiernos regionales, el arranque de la reforma con el avance de la transferencia de competencias y funciones a los gobiernos regionales en el marco de un sistema de acreditación; así como, el frustrado proceso de 45
integración de regiones. Los result ados del referé ndum del 2005 marca ron el cierre de esta primera etapa, debido a que se produjo un estado de agotamiento en los diversos actores del proceso, particularmente en la entidad encargada de su conducción política, el CND.
La segunda etapa (2006 – 2011) se caracterizó por la reorientación de la estrategia descentralista, el reemplazo del CND por la Secretaría de Descentralización en el ámbito de la PCM, la aceleración del proceso de transferencia de funciones, la aparición de nudos críticos del proceso que demandan nuevas reformas, la consolidación relativa de los gobiernos regionales y el surgimientos de nuevos actores en la escena regional y municipal (Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales –ANGR, mancomunidades municipales, Juntas de Coordinación Intergubernamental –JCI, entre otros). Se adoptó el denominado “Shock Descentralizador” en el 2006 y la reorientación del proceso que trajo
consigo la urgencia de revisar la política de descentralización fiscal srcinalmente diseñada. A julio 2011, se abre paso en una tercera etapa del proceso, cuyo inicio coincide con la finalización de la transferencia administrativa de funciones, programas y proyectos a los gobiernos regionales y locales. Para esta etapa, los ámbitos de la descentralización identificados como claves son los siguientes: 1. Reforma institucional para una gestión descentralizada. 2. Conducción del proceso, articulación y coordinación para la gestión descentralizada. 3. Fortalecimiento de capacidades para la gestión descentralizada. 4. Financiamiento para la gestión descentralizada y descentralización fiscal. 5. Regionalización y ordenamiento territorial. 6. Democracia representativa y participación ciudadana. 7. Desarrollo económico descentralizado. 46
8. Igualdad de género en la agenda de la descentralización. 9. Descentralización y gestión de los conflictos sociales. 3.
EVALUACIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
a. INTRODUCCIÓN ¿Quiénes estuvieron a cargo de la Descentralización?; ¿Cuántas funciones han sido transferidas tanto a los gobiernos regionales como locales?; ¿Cuál ha sido la ejecución presupuestal en los tres niveles de gobierno en los último años?; ¿Ha funcionado la estrategia de descentralización?; ¿Cuáles son los principios interpretativos del Tribunal Constitucional en materia de Descentralización?; son los temas que se desarrollarán en este punto en cual evaluaremos el avance del proceso de descentralización.
b. COMPETENCIAS ASIGNADAS Y PROCESO DE TRANSFERENCIA. A través de la reforma constitucional acerca de la descentralización, se efectuó la asignación de competencias tanto para el nivel de gobierno region al como para el de gobierno local, las leyes orgánicas de Bases de la Descentralización, de Gobiernos Regionales y de Municipalidades desarrollaron la asignación de competencias y son extensas en el señalamiento de las funciones que deben ser entregadas por el gobierno nacional. Primero el Consejo Nacional de Descentralización –CND hasta 2006, y luego la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros –PCM, implementaron planes anuales de transferencias de funciones, y junto con ellas fondos, programas, proyectos, empresas, activos y organismos. Según el informe de la PCM 2010 – 2011, el balance del proceso de transferencias de funciones es el siguiente:
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•
Gobiernos Regionales: del total de 4,810 funciones (185 funciones señaladas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales –LOGR, multiplicadas por 26 gobiernos regionales) a transferir, se ha entregado 4,342 funciones (90.3%), estando pendientes 468.
•
Gobiernos Locales: desde 2003 las transferencias se han focalizado en determinados fondos, programas, proyectos y activos, entre los que destaca el Programa de Complementación Alimentaria; y las experiencias piloto en materia de municipalización de la educación (35 municipalidades distritales de 144 programadas) y de transferencia de la gestión de la atención primaria de la salud (40 pilotos distritales de 100 programados).
c. RECURSOS Y DESCENTRALIZACIÓN FISCAL El seguimiento presupuestal permite apreciar los problemas y desafíos en materia de recursos y financiamiento. Un buen indicador del comportamiento presupuestal es la ejecución de la inversión pública por niveles del gobierno, siendo una variable de política y expresión de gestión pública. En el siguiente cuadro se puede apreciar lo siguiente:
•
La inversión pública ha crecido signific ativamente para los tres nivele s de gobierno. Si se considera el total (se denomina
“gobierno gene ral”
a la suma de los tres) casi se ha triplicado.
•
En el periodo, la responsabilidad de ejecución se ha estabilizado en torno a la siguiente proporción aproximada: 1/5 en gobiernos regionales; 2/5 en gobiernos locales y 2/5 en gobierno nacional.
•
El grado de ejecu ción tamb ién es creciente; de menos del 50% en 2007 para los gobiernos subnacionales, para 2010 el grado de ejecución es 48
del orden del 60% para los gobiernos regionales y de 72% para los gobiernos locales. Pese a que esto ofrece una perspectiva ciertamente positiva de capacidad de gestión de recursos públicos en el nivel subnacional; es decir, avances en términos de eficacia; siguen siendo materia de anális is la eficiencia, la calidad y contribución a la equidad territorial de las mencionadas inversiones, cuestión frente a la cual será posible una aproximación más certera en la medida que la lógica de resultados esté crecientemen te presente en la gestión presupuestaria.
d. ESTRATEGIA PARA LA REGIONALIZACIÓN El proceso de regionalización se inició con la elección de gobiernos regionales en los actuales departamentos y en el Callao; siendo el objetivo la creación de regiones sobre la base de “áreas contiguas integrada s” histórica, cultural, administrativa y económicamente, conformando unidades geoeconómicas sostenibles. El mandato constitucional señala que mientras dure el proceso de integración, dos o más gobiernos regionales podrán crear mecanismos de coordinación entre sí, que serían determinados por ley. Casi diez años después de la reforma constitucional es un convencimiento general que la elección inmediata de gobiernos regionales constituyó un pie “forzado”, cuyas consecuencias no se previeron, pues abonó una cierta
independización de los procesos de descentralización y regionalización y que con la recepción de funciones y recursos se consolidara una lógica departamental; por lo cual el funcionamiento de gobiernos regionales
en
los actuales departamentos no necesariamente ha constituido el inicio del proceso de conformación de regiones conforme esperaba la Constitución, sino que, por el contrario, se ha convertido en cierto sentido en un obstáculo. 49
4.
LEGALIDAD CONSTITUCIONAL Y DESCENTRALIZACIÓN El Tribunal Constitucional ha desarrollado en la parte de fundamentos de sus sentencias, principios en apoyo de la interpretación de los textos constitucionales y que están vinculados al proceso de organización del Estado. Estos principios son:
a) Unidad Según el artículo 43º de la Constitución, el Estado peruano es unitario y autónomo, lo que significa que tenemos un Estado en el cual los gobiernos regionales y locales no sólo tienen autonomía administrativa y económica, sino también política. Esta autonomía política se sustenta, por un lado, en la elección de sus órganos de sufragio, y por otro lado, en la capacidad de dictar normas con rango de ley. (STC 00024-2006-AI; 5).
b) Competencia Las competencias están distribuidas entre órganos nacionales, regionales y locales, según lo establece la Constituc ión (artículo 192º para los gobier nos regionales; y artículo 195º para los gobiernos locales), sin embargo, esta enumeración no es cerrada, ya que se delega en la ley la posibilidad de establecer otras competencias inherentes a su función. Dependiendo de la materia de que se trate, competencias y funciones se fijan en otras leyes nacionales. Ordenanzas regionales y municipales no están jerárquicamente subordinadas a las leyes nacionales, para explicar su relación con éstas se debe recurrir al principio de competencia, es decir, si se corresponden con las atribuciones y facultades que les han sido entregadas. Este principio es desarrollado en la STC 0024-2006-AI; 6B.
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c) Cooperación y lealtad constitucional La lealtad constitucional impone a cada sujeto institucional el deber de ejercitar sus propias competencias. (STC 00013-2003-AI; 6B).
Los Gobiernos Regionales tienen el deber de observar el principio de cooperación y lealtad constitucional nacional; no pudiendo, con sus actos normativos, afectar fines estatales o contradecir intereses nacionales. (STC 0024-2007-AI; 29). También deben abstenerse de realizar toda medida que pueda comprometer o poner en peligro el cumplimiento de los fines constitucionalmente asignado a tales instancias de poder estatal y vecinal. (cfr. 20 y 21-2005-PI; 42) Al Gobierno Nacional le asiste el deber de colaborar y cooperar con los Gobiernos Regionales –lealtad constitucional regional. (STC 0024-2007AI; 29). Este principio opera como una garantía institucional, asegurando que el proceso de descentralización no degenere en uno de desintegración en el que los gobiernos regionales puedan confundir el principio de autonomía con los de autarquía o soberanía interna. (cfr. 20 y 21-2205-PI; 44).
d) Subsidiaridad, selectividad y eficacia En sentido vertical, está referido a la relación existente entre un ordenamiento mayor –que puede ser una organización nacional o central- y un ordenamiento menor –que puede ser las organizaciones locales o regionales-, según la cual el primero de ellos solo puede intervenir en los ámbitos que no son de competencia del ordenamiento menor. (STC 00013-2003-AI; 13); (STC 0001-2004-CC; 4).
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Este principio tiene como contrapartida, el principio de selectividad y eficacia, pues para determinar al órgano encargado de asumir una competencia concreta, es necesario realizar una proyección de la capacidad de gestión efectiva, determinada en función de criterios técnicos y objetivos. (STC 0001-2004CC; 4).
e) Taxatividad y cláusula de residualidad Los gobiernos regionales no tienen más competencias que aquellas que la Constitución y las leyes orgánicas le hayan concedido; de modo que aquellas que no le hubiesen sido conferidas, corresponden al Gobierno Nacional. (cfr. 20 y 21-2005-PI; 49 y STC 00024-2006- AI; 6). Si bien es cierto, la cláusula de residualidad no está expresamente reconocida en la Constitución, si es posible que se entienda reconocida tácitamente en ella. (STC 00024-2006-AI; 6).
f) Efecto útil y poderes implícitos Cada vez que una norma confiere competencia a los gobiernos regionales, debe entenderse que ésta contiene normas implícitas de subcompetencia para reglamentar la norma legal, sin las cuales el ejercicio de la competencia conferida a los gobiernos regionales carecería de eficacia práctica o utilidad. (STC 0010-2008-AI; 28).
g) Control y Tutela El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales, en este sentido los gobiernos regionales, así como los locales, se encuentran sometidos a supervisión directa y permanente 52
a instancias de control y tutela por parte de órganos nacionales competentes. (cfr. 20 y 21-2005-PI; 53 y 55).
h)
Progresividad en la asi gnación de com petencias y tra nsferencia de recursos.
La asignación de competencias a los gobiernos regionales, así como la de sus recursos es un proceso abierto que la Constitución ha querido asegurar al establecer solo de manera enunciativa las competencias de los gobiernos regionales, y dejar que esta tarea se complemente y amplíe mediante la incorporación de nuevas competencias por medio de la reserva de ley orgánica prevista en el artículo 192.10 de la Constitución o, incluso, mediante acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales, tratándose de competencias delegadas. (STC 0010-2008-AI; 29). 5. CONCLUSIONES
•
Se debe clarificar competencias y funciones de los tres niv eles de gobierno e instar al consenso en materia del Plan de Transferencias de Mediano Plazo.
•
Para enfrentar los retos de la descentralización, se requiere la part icipación de los actores estratégicos de los tres niveles de gobierno, el diseño de una metodología especial que debe ser liderada por la PCM a través de las Secretarías de Descentralización y Gestión Pública.
•
La estrategia general en materia de descentralización fiscal debe corresponder a un acuerdo consensuado por los tres niveles de gobierno, y ésta tendría que considerar la importancia de que los gobiernos regionales tengan ingresos predecibles y capacidades de recaudación que resguarden su autonomía económica, así como una evaluación de la regla que ata a la conformación de regiones la entrega de facultades de orden tributario a los gobiernos regionales. 53
•
Uno de los asuntos más importantes está vinculado a las inequidades y concentraciones de recursos generados por la asignación del canon y las regalías. En ese sentido el estudio de las posibles correcciones relativas a la asignación, criterios de distribución y la utilización de los recursos resulta muy importante, así como el manejo de políticas y criterios explícitos de asignación de recursos compensatorios dirigidos hacia las circunscripciones.
•
La legislación sobre canon, que asigna su distribución considerando la localización del recurso natural explotado, ha contribuido a que zona cercanas y similares tengan gran disparidad en la disponibilidad presupuestaria y se muestre concentración en pocas circunscripciones de gran volumen de transferencias por este concepto; lo cual no ha funcionado como una ventana de oportunidad para lograr sinergias.
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