Modul 3 KONSEP PENENTUAN PRIORITAS
“Priority is a function of context” “The key is not to prioritize what's on your schedule, but to schedule your priorities” -Stephen R. Covey-
Konsep Dasar Penentuan Prioritas (Priority Setting) Ilmu ekonomi merupakan ilmu yang digunakan untuk memilih. Hal ini berdasarkan asumsi bahwa terdapat keterbatasan sumber daya. Oleh karena itu, ilmu ini sangat diperlukan untuk individu maupun organisasi dalam menentukan tujuan. Dengan menggunakan ilmu ekonomi, individu atau organisasi dapat menentukan prioritas dari beberapa tujuan yang dimiliki. Setiap organisasi umumnya memiliki pernyataan yang jelas mengenai prioritas program yang diacu secara resmi dan diperbarui setiap jangka waktu tertentu. Prioritas tersebut menjadi dasar pengambilan keputusan yang juga dipengaruhi oleh ketersediaan sumber daya. Akan tetapi, dalam kenyataannya banyak organisasi yang baru menyadari bahwa mereka tidak memiliki prioritas yang jelas hingga organisasi tersebut mengalami masalah dan krisis. Penentuan prioritas merupakan proses mengidentifikasi aktivitas yang paling penting dalam sebuah organisasi. Penentuan prioritas (priority setting) dikembangkan sebagai dasar pembuatan keputusan. Penentuan prioritas perlu dikembangkan dengan memahami sumbersumber daya yang bermanfaat untuk mencapai hasil (outcomes) dan pengaruh (impact) yang diharapkan. Ketersediaan sumber daya dapat menjadi faktor utama dalam penentuan prioritas. Prioritas disusun berdasarkan tingkat kebutuhan dan disesuaikan dengan visi, misi, dan tujuan yang ingin dicapai. Pada umumnya, penyusunan prioritas akan memperhatikan masalah-masalah dasar yang dihadapi maupun faktor-faktor yang menghambat tercapainya suatu tujuan. Oleh karena itu, pemahaman terhadap akar permasalahan yang dihadapi menjadi modal utama bagi pengambil keputusan, khususnya yang terkait dengan masalah fundamental. Selain itu, penyusunan prioritas suatu program perlu dibuat dengan bekal pemahaman mengenai sumber daya yang dapat digunakan untuk mencapai hasil dan dampak yang diinginkan. Sumber daya dapat diperoleh dari daerah, pelosok negara, nasional, atau bahkan internasional. Ketersediaan atau keterbatasan sumber daya dapat menjadi faktor utama dalam memilih prioritas program yang akan dikembangkan. Tanpa pemahaman mengenai potensi dan kondisi sumber daya yang dimiliki, prioritas tidak akan dilakukan dengan tepat. Efektifitas penentuan prioritas terkait erat dengan proses pengambilan keputusan. Dalam hal ini, pengambilan keputusan harus mempertimbangkan tujuan organisasi, baik jangka pendek maupun jangka panjang.
36
Manfaat Priority Setting Penentuan prioritas dipandang penting karena beberapa alasan sebagai berikut. -
Agar tetap fokus pada hal-hal yang berada pada prioritas utama atau menuntun perencanaan dan proses update program.
-
Untuk mengawasi agar penggunaan sumber daya langka dapat lebih efektif.
-
Untuk membangun komunikasi mengenai proyek/aktivitas antarstakeholder.
-
Untuk menghubungkan antara kebijakan dan tujuan ekonomi sosial pemerintah.
Penyusunan Prioritas Prioritas berfungsi untuk memudahkan pengambilan keputusan merupakan suatu proses yang kompleks. Seseorang tidak dapat menggunakan satu pendekatan yang sesuai untuk semua kebutuhan. Oleh karena itu, pihak yang bertanggung jawab dan terlibat dalam penetapan prioritas perlu mengetahui beberapa pendekatan utama dan kendala-kendala yang mungkin muncul dalam penetapan prioritas, sekaligus bagaimana cara untuk mengatasi kendala tersebut. Pendekatan yang tepat sangat dipengaruhi oleh beberapa faktor berikut (Duttweiler, 2004). 1. Seberapa eksplisit identifikasi prioritas dalam mempersiapkan rencana kerja (work plan)? 2. Sampai seberapa jauh prioritas yang telah disusun merepresentasikan prioritas organisasi secara menyeluruh? Prioritas organisasi mencakup prioritas proyek dan program? Seringkali penyusunan prioritas hanya memperhatikan program internal dan mengabaikan prirotas antarprogram. 3. Seberapa jauh setiap pihak mampu memahami dan menghargai proses yang telah dilakukan untuk menetapkan prioritas? 4. Bagaimana kajian dan pembaruan (up date) prioritas? 5. Sampai seberapa jauh penerapan pendekatan rasional dalam penyusunan prioritas? 6. Apakah terdapat fokus pada kebutuhan masyarakat yang utama sebagai penentu kunci dalam penyusunan prioritas? Dalam menentukan prioritas, terdapat beberapa pertanyaan petunjuk (guidance question) yang dapat digunakan, yaitu: 1. Apa prioritas utama berdasarkan pemikiran dan kebutuhan yang diidentifikasi selama analisis situasi? 2. Apa yang kita ketahui mengenai prioritas-prioritas tersebut?
3. Apakah sumber daya tersedia dan dapat diakses untuk menjalankan prioritas tersebut? 4. Apakah ada orang, kelompok, atau organisasi lain yang lebih mampu melaksanakan prirotas tersebut?
5. Siapa yang sudah atau sedang terlibat dalam pekerjaan berkaitan dengan prioritas tersebut?
6. Siapa partner yang potensial?
37
Proses Penyusunan Prioritas yang Efektif Karakter organisasi (struktur, budaya, dan sejarah) sangat berpengaruh terhadap penyusunan prioritas. Selain itu, proses dokumentasi prioritas program dan kondisi pada saat penyusunan prioritas juga akan mempengaruhi penyusunan prioritas yang efektif. Adapun beberapa ciri proses penyusunan prioritas yang efektif adalah: 1. Mulai dari program yang dibutuhkan, bukan dari berapa jumlah dana yang dimiliki. Jadi pertanyaan yang harus dijawab adalah “apa yang perlu kita lakukan” bukan “kegiatan apa yang dapat kita biayai” 2. Mengkomunikasikan perlunya penetapan prioritas dan berfokus pada masa depan organisasi 3. Klarifikasi peranan (role) dan aturan (rule) 4. Mulai dari apa yang telah ada dan sumber daya yang telah dimiliki 5. Mendorong kreatifitas 6. Mencari tahu apa yang sedang terjadi dan berkembang di masyarakat 7. Melibatkan sumber daya manusia dari luar/eksternal 8. Mengidentifikasi persetujuan (agreement) dan ketidaksetujuan (disagreement) mengenai prioritas yang ditetapkan 9. Identifikasi program-program yang berkaitan dengan organisasi lain 10. Penggunaan kriteria yang kredibel dalam penentuan prioritas akhir 11. Memastikan bahwa organisasi secara formal mengadopsi penyataan prioritas yang telah diputuskan 12. Diperlukan kompetensi sumber daya manusia (namun jangan sampai kompetensi tersebut yang mengarahkan prioritas) 13. Adanya alokasi waktu yang cukup antara penyusunan prioritas dan penetapan prioritas tersebut sehingga memungkinkan penyusunan skenario alternatif. Berikut ini adalah beberapa metode praktis yang dapat membantu dalam penyusunan prioritas yang diadaptasi dari Duttweiler (2004). Matriks Keputusan (Decision Matrix) Tujuan:
Untuk membandingkan beberapa cara alternatif berdasarkan seperangkat standar atau kriteria. Metode ini dapat digunakan untuk melakukan pemilihan di antara beberapa alternatif yang mungkin memenuhi atau tidak memenuhi standar atau kriteria dasar.
Proses:
Buatlah tabel dengan jumlah baris sebanyak jumlah alternatif program ditambah 1 dan jumlah kolom sebanyak jumlah kriteria penilaian ditambah 1. Selanjutnya jabarkan semua alternatif secara vertikal pada kolom paling kiri mulai dari baris kedua dan kriteria penilaian secara horizontal pada baris pertama. Kemudian beri penilaian terhadap setiap alternatif prioritas berdasarkan kriteria yang telah ditetapkan. Kriteria tersebut sebaiknya diberi nilai, misalnya: 5: memenuhi kriteria dengan sangat baik 4: memenuhi kriteria dengan baik 3: memenuhi kriteria 2: kurang memenuhi kriteria 38
1: tidak memenuhi kriteria Pemilihan selanjutnya dilakukan berdasarkan nilai skor masing-masing alternatif prioritas. Sangat mungkin terjadi bahwa setiap kriteria tidak sama penting dengan kriteria lainnya. Hal ini dapat disesuaikan dengan pemberian bobot untuk setiap kriteria yang digunakan.
Contoh penggunaan matriks keputusan Badan Pendidikan dan Pelatihan (Diklat) Provinsi X merencanakan program pelatihan untuk para widyaiswara. Terdapat beberapa topik yang diusulkan, antara lain pelatihan tentang manajemen keuangan, pelatihan tentang administrasi perkantoran, pelatihan komputer program MS. Office, dan pelatihan tentang analisis data perekonomian. Pelatihan tersebut tidak dapat dilakukan secara bersamaan. Selain karena keterbatasan dana, Badan Diklat juga tidak memiliki sumber daya manusia yang memadai untuk pelaksanaan keseluruhan pelatihan tersebut. Oleh karena itu, Badan Diklat harus memilih topik-topik yang perlu dirioritaskan. Pengambil keputusan di Badan Diklat dapet membuat matriks sebagai berikut. Daftar kegiatan yang akan dilakukan ditulis pada kolom pertama. Selanjutnya, pengambil kebijakan perlu memilih kriteria yang akan digunakan sebagai dasar pengambilan keputusan. Kriteria yang sering digunakan untuk menentukan prioritas, antara lain efektifitas kegiatan, jumlah pihak yang terlibat, biaya yang dikeluarkan, dan ketersediaan sumber daya. Tabel 1 Contoh Penggunaan Matriks Keputusan Kriteria/Bidang Program Pelatihan Manajemen Keuangan Pelatihan Administrasi Perkantoran Pelatihan Komputer MS Office Pelatihan Analisis Data Perekonomian.
Ketersediaan Sumber Daya
Jumlah Pihak yang Terlibat
Biaya yang Dikeluarkan
Total
4
3
2
9
5
5
2
12
5
4
5
14
3
4
3
10
Pada contoh kasus ini, pengambil keputusan dapat menilai tingkat kepentingan masing-masing pilihan berdasarkan kriteria yang telah ditetapkan sebelumnya. Pada kolom total, keseluruhan nilai yang diperoleh dijumlahkan secara horisontal. Pilihan aktifitas yang memiliki nilai tertinggi merupakan pilihan yang perlu dipertimbangkan untuk diprioritaskan. Kasus dalam matriks di atas menunjukkan bahwa pelatihan yang perlu diprioritaskan adalah pelatihan komputer MS. Office. Setelah pelatihan tersebut dapat dilaksanakan, Badan Diklat dapat mengadakan pelatihan administrasi perkantoran.
39
Perbandingan Berpasangan (Paired Comparison) Tujuan:
Untuk menentukan alternatif prioritas terbaik dan daftar alternatif secara berurutan menurut tingkat kepentingan. Metode ini dapat digunakan untuk memilih di antara berbagai alternatif yang telah memenuhi standar dan kriteria dasar.
Proses:
Buatlah tabel dengan jumlah baris sebanyak jumlah alternatif program ditambah 1 dan kolom sebanyak jumlah alternatif program ditambah 2 seperti pada Tabel 1. Buat daftar alternatif tersebut secara vertikal maupun horizontal. Selanjutnya lakukan perbandingan secara berpasangan (setiap Program pada sisi vertikal dibandingkan dengan masing-masing program pada sisi horizontal) dengan memberi nilai. Sebagai contoh, kita dapat menentukan penilaian sebagai berikut. 5: Program pada sisi vertikal mutlak lebih penting dibandingkan program pada sisi horizontal 4: Program pada sisi vertikal sangat lebih penting dibandingkan program pada sisi horizontal 3: Program pada sisi vertikal lebih penting dibandingkan program pada sisi horizontal 2: Program pada sisi vertikal sedikit lebih penting dibandingkan program pada sisi horizontal 1: Program pada sisi vertikal sama penting dibandingkan program pada sisi horizontal Tabel 2 Perbandingan Berpasangan Program Program 1 Program 2 Program 3 Program 4 Program 5
Program 1 xx xx xx xx xx
Program 2 xx xx xx xx xx
Program 3 xx xx xx xx xx
Program 4 xx xx xx xx xx
Program 5 xx xx xx xx xx
Total
Selanjutnya, jumlahkan skor setiap program secara mendatar pada kolom Total. Alternatif program dengan skor tertinggi akan menjadi prioritas terbaik atau tertinggi, sedangkan program dengan skor yang rendah menjadi prioritas terakhir atau terendah. Model seperti ini menjadi dasar pengembangan berbagai metode penentuan prioritas. Salah satu contohnya adalah Analytic Hierarchy Process yang akan dibahas secara mendalam dalam Modul 5.
40
Garis Strategi (Strategy Grids) Tujuan:
Untuk melakukan pembedaaan di antara berbagai alternatif program yang memiliki tingkat kepentingan dan urjensi yang berbeda. Terdapat beberapa format garis strategi. Format paling awal adalah strategy grid McConkey yang kemudian dikembangkan oleh Ohio Cooperative Extention Service menjadi “Getting Ahead by Letting Go.”
Proses:
Pertama-tama kita membuat kuadran strategi dengan sumbu dampak dan kebutuhan. Aktivitas, proyek, dan program selanjutnya diletakkan ke dalam kuadran yang sesuai. Adapun kriteria masing-masing kuadran dapat dilihat pada Gambar 2.
Dampak Rendah
Dampak Tinggi
Gambar 2 Getting Ahead by Letting Go Sacred Cows Tingkat kebutuhan rendah, dampak tinggi - Program/kegiatan yang diharapkan - Susah untuk dieliminasi - Redesain akan meningkatkan kualitas
Stars Tingkat kebutuhan tinggi, dampak tinggi - Program dibuthkan dan diinginkan - Memberikan dampak yang penting
Dogs Tingkat kebutuhan rendah, dampak rendah - Waktu yang digunakan dan dampaknya masih dipertanyakan - Potensial untuk dieliminasi
Horizons Tingkat kebutuhan tinggi, dampak rendah
Tingkat Kebutuhan Rendah
- Pemeliharaan dan peningkatan
- Dibutuhkan - Potensial untuk menjadi "Star" - Persiapkan atau lupakan Tingkat Kebutuhan Tinggi
Time Management Matrix Stephen Covey me ngembangkan garis strategi menjadi “Put First Things First” dalam bukunya yang berjudul “The Seven Habits of Highly Succesful People.” Covey membangun sebuah matriks (Time Management Matrix) yang serupa dengan matriks di atas, Matriks tersebut mengandung informasi mengenai karakteristik-karakteristik aktivitas dan mengklasifikasikannya menjadi urjen dan tidak urjen, penting dan tidak penting sehingga pemetaan setiap kuadran adalah sebagai berikut1. Kuadran I:
Kuadran ini disebut sebagai Quadrant of Necessity. Perlu fokus untuk aktivitas pada kuadran ini, karena sifatnya urjen (time-sensitive) dan penting. Beberapa contoh kegiatan pada kuadran ini adalah: - pressing problem (crisis) urjen - projek yang akan mendekati deadline.
Kuadran II:
1
Kuadran ini disebut sebagai Quadrant Quality and Personal Leadership. Kuadran ini untuk aktivitas yang penting, namun karena tidak terlalu urjen maka tidak menempati prioritas utama. Untuk fokus pada aktivitas di kuadran
http://www.orgcoach.net/newsletter/june2002.html 41
ini, maka Pemerintah Daerah harus proaktif. Beberapa contoh kegiatan pada kuadran ini adalah: - persiapan/perencanaan - pencegahan - latihan - relationship-building - rekreasi. Semakin banyak waktu yang dialokasikan di Kuadran II, maka kualitas yang diperoleh akan semakin meningkat. Jangan sampai meninggalkan kegiatan di Kuadran ini karena kegiatan tersebut dapat saja tiba-tiba menjadi kegiatan yang penting dan urjen (Kuadran I). Kuadran III:
Kegiatan yang berada pada kuadran ini adalah kegiatan yang tidak penting namun urjen. Kuadran ini sering disebut sebagai Quadran of Deception karena dapat menyebabkan orang menganggap kegiatan tersebut penting (karena sifatnya urjen), padahal sebenarnya tidak penting. Pengecualian dapat dilakukan apabila kegiatan tersebut penting bagi orang yang juga penting bagi Anda. Anda juga dapat menganggap kegiatan tersebut penting karena kegiatan tersebut terkait dengan hubungan baik. Beberapa contoh kegiatan pada kuadran ini adalah: - interupsi telepon yang tidak penting - surat dan laporan yang tidak penting - rapat yang tidak penting.
Kuadran IV:
Kuadran ini mencakup kegiatan yang tidak penting dan tidak urjen dan biasa disebut escape activities. Hal tersebut sering terjadi ketika level tekanan pekerjaan cukup berat dan kemudian beberapa orang mencoba ‘melarikan diri’ dari situasi tersebut dan melakukan kegiatan-kegiatan yang sebenarnya tidak akan memecahkan masalah. Tidak perlu membuang waktu untuk kegiatan tersebut.
Tidak Penting
Penting
Gambar 3 Time Management Matrix Quadran I
Quadran II
Manage
Fokus
Quadran III
Quadran IV
Avoid
Avoid
Urjen
Tidak Urjen
Sumber: diadaptasi dari http://www.orgcoach.net/newsletter/june2002.html.
42
Model yang berbasis matriks seperti itu menjadi dasar pengembangan berbagai metode penentuan prioritas. Contohnya adalah Tipologi Klassen dan Analisis ShiftShare, yang masing-masing dibahas di Modul 4 dan Modul 8.
Multi-voting Tujuan:
pengambil keputusan dapat menjaring hal-hal atau tujuan organisasi yang perlu diorioritaskan.
Proses:
Pengambil keputusan dapat mengumpulkan beberapa orang yang diasumsikan mampu mewakili aspirasi dari seluruh pihak. Orang-orang tersebut diminta untuk menuliskan sebanyak mungkin daftar pilihan prioritas program. Hasil pilihan tersebut disaring /diseleksi menjadi berjumlah setengah dari jumlah semula. Pilihan yang tersaring kembali ditawarkan kepada pihak yang hadir untuk dipilih kembali. Proses ini dapat diulangi sampai mendapatkan pilihan dengan jumlah tertentu. Proses ini dapat dipadukan dengan variasi lain. Dalam memberikan pilihan, hendaknya pengambil keputusan memberikan kesempatan bagi yang hadir untuk mengemukakan alasan terkait pilihannya tersebut. Dalam melakukan proses ini, pengambil keputusan harus dapat menjamin bahwa pihak yang hadir harus dapat mewakili aspirasi organisasi. Untuk organisasi pemerintah, keputusan yang diambil juga perlu mempertimbangkan kepentingan masyarakat luas. Selain itu, prioritas yang ditetapkan oleh organisasi pemerintahan tidak dapat bertentangan dengan prioritas program yang ditetapkan oleh organisasi pemerintah yang lebih tinggi secara struktural.
Kendala dalam Penyusunan Prioritas Terdapat beberapa alasan mengapa organisasi pada umumnya mengalami kesulitan dalam menetapkan prioritas. Menurut Drucker (1973), hal ini utamanya banyak terjadi dalam organisasi yang bergerak di sektor publik, karena melibatkan kepentingan banyak pihak. Bryson (1988) menyebutkan empat masalah utama yang menjadi hambatan dalam mencapai perencanaan stratejik yang efektif. Keempatnya memiliki kaitan erat dengan penentuan prioritas program. Keempat masalah itu adalah: 1. Human Problem; kesulitan untuk memusatkan perhatian personil kunci (key people) terhadap masalah, keputusan, konflik, dan kebijakan utama. Tantangan yang dihadapi untuk mengatasi masalah ini adalah bagaimana menentukan prioritas organisasi secara imperatif dan meminta setiap individu untuk mengesampingkan kepentingan masingmasing hingga kerangka yang lebih luas selesai disusun. Untuk mengatasi human problem, beberapa hal yang harus dilakukan antara lain: a. Mulailah dengan menciptakan konsensus mengenai apa yang akan dicapai melalui penetapan prioritas. Mengapa kita melakukan hal tersebut dan apa manfaatnya? b. Melibatkan para pengambil keputusan dalam menentukan proses dan kriteria prioritas untuk memastikan rasionalitas dan kejelasan prioritas tersebut. c. Mengidentifikasi kekuatan dari berbagai sudut berbeda. d. Memberikan kesempatan bagi pihak lain untuk mencerna informasi yang diberikan dan memberi masukan sehingga dapat dilakukan penyesuaian terhadap keputusan yang akan diambil.
43
e. Secara hati-hati mempekerjakan staf yang akan mengumpulkan dan menginterpretasikan informasi. Sediakan pelatihan apabila diperlukan. f. Memastikan bahwa setiap pihak yang terlibat dapat menjalankan peran mereka secara berkesinambungan. 2. Process Problem; kesulitan dalam mengelola informasi dan ide dalam proses penentuan prioritas. Untuk mengatasi human problem, beberapa hal yang harus dilakukan antara lain: a. Penentuan prioritas harus sangat spesifik untuk mengurangi multiinterpretasi b. Adanya kewajiban dan tanggung jawab untuk mengekspresikan dan memberikan sejumlah alternatif yang masuk akal c. Informasi kunci harus disediakan sebelum penentuan keputusan d. Hati-hati agar tidak membuang terlalu banyak waktu dalam melakukan analisis maupun terlalu terburu-buru mengejar tenggat waktu e. Secara aktif menciptakan suasana yang membantu orang untuk memiliki pandangan luas dan memiliki paradigma masing-masing karena informasi eksternal mungkin sangat berguna. 3. Structural Problem; kesulitan dalam mengelola sebagian atau keseluruhan hubungan yang ada dalam organisasi. Tantangan yang harus dihadapi dalam mengatasi masalah ini adalah bagaimana untuk menentukan prioritas sesuai dengan prioritas organisasi atau asosiasi secara lebih luas. Hal ini merepresentasikan interpretasi konsisten terhadap visi dan misi. Dengan demikian, suatu organisasi dapat melakukan penentuan prioritas dengan sangat baik dalam lingkup program maupun antarprogram. Untuk mengatasi human problem, beberapa hal yang harus dilakukan antara lain: a. b. c. d.
Menetapkan dan mengklarifikasi peranan setiap pihak sejak awal proses Tetap fokus pada prioritas saat ini dan bukan prioritas masa lalu Komunikasi terbuka inter- dan antarstaf dan pemimpin Mengidentifikasi dan mengkomunikasikan manfaat yang dapat diperoleh apabila suatu sistem dapat berjalan dengan baik e. Mendorong terjalinnya hubungan yang harmonis selama proses perencanaan.
4. Institutional Problem; kesulitan dalam menerjemahkan prioritas ke dalam aksi atau aktivitas yang riil. a. Adanya komitmen dalam mengimplementasikan hal yang telah disepakati maupun penyesuaian atau perubahan yang dilakukan b. Perlu adanya proses pencocokan (fitting) antara pengetahuan dan keahlian dengan tugas yang diberikan ke setiap individu c. Implementasi program disesuaikan dengan kekuatan yang dimiliki d. Rencana implementasi didefinisikan secara jelas e. Prioritas dilengkapi dengan deskripsi posisi, alokasi waktu, rencana implementasi, dan penghargaan terhadap presetasi kerja.
Prioritas Pembangunan dan Anggaran Nasional Prioritas pembangunan tahunan disusun dengan beberapa pertimbangan sebagai berikut. 1. Memiliki dampak yang signifikan terhadap pencapaian sasaran-sasaran pembangunan sesuai dengan tema pembangunan, terutama sasaran-sasaran yang terukur sehingga langsung dapat dirasakan manfaatnya oleh masyarakat; 44
2. Penting dan mendesak untuk segera dilaksanakan; 3. Merupakan tugas pemerintah sebagai pelaku utama (sedapat mungkin dalam rentang kendali pemerintah untuk mewujudkannya); dan 4. Realistis untuk dilaksanakan. Adapun prioritas pembangunan nasional untuk tahun 2007 menurut PP Nomor 19 Tahun 2006 tentang Rencana Kerja Pemerintah Tahun 2007 adalah sebagai berikut. 1. Penanggulangan kemiskinan Sasaran prioritas penanggulangan kemiskinan antara lain dapat dicapai pemerintah daerah melalui program dan kegiatan pengembangan akses masyarakat miskin atas pendidikan, kesehatan dan infrastruktur dasar, perlindungan sosial, penanganan masalah kekurangan gizi dan kerawanan pangan, perluasan kesempatan berusaha. 2. Peningkatan kesempatan kerja, investasi dan ekspor Sasaran prioritas peningkatan kesempatan kerja, investasi dan ekspor antara lain dapat dicapai Pemerintah Daerah melalui program dan kegiatan penciptaan pasar tenaga kerja yang lebih luas, perbaikan iklim investasi dan berusaha, peningkatan ekspor non migas, perluasan negara tujuan dan produk ekspor, peningkatan intensitas pariwisata, peningkatan produktivitas dan akses UKM kepada sumber daya produktif. 3. Revitalisasi pertanian dalam arti luas dan pembangunan perdesaan Sasaran prioritas revitalisasi pertanian dalam arti luas dan pembangunan perdesaan antara lain dapat dicapai pemerintah daerah melalui program dan kegiatan peningkatan produksi dan produktifitas pangan dalam rangka meningkatkan ketersediaan pangan, perbaikan sistem distribusi dan akses pangan, peningkatan konsumsi, diversifikasi dan keamanan pangan, peningkatan sistem pendukung produksi pangan dan pertanian, pengelolaan waduk, sungai, rawa dan pengendalian banjir, konservasi sungai, waduk dan sumber-sumber air pengendalian banjir, pengamanan pantai, peningkatan rehabilitasi hutan dan lahan, peningkatan kualitas pertumbuhan produksi pertanian, perikanan dan kehutanan untuk peningkatan pendapatan dengan tetap memperhatikan daya dukung lingkungan, pengembangan diserfikasi ekonomi dan infrastruktur perdesaan dan pengembangan sumber daya alam sebagai sumber energi berkelanjutan yang terbarukan. 4. Peningkatan aksesibilitas dan kualitas pendidikan dan kesehatan Sasaran prioritas peningkatan aksesibilitas dan kualitas pendidikan dan kesehatan antara lain dapat dicapai pemerintah daerah melalui program dan kegiatan percepatan pemerataan, peningkatan aksesibilitas dan kualitas pendidikan dasar sembilan tahun; peningkatan aksesibilitas, pemerataan, dan relevansi pendidikan menengah dan tinggi yang berkualitas; peningkatan ketersediaan dan kualitas guru; penurunan buta aksara; peningkatan aksesibilitas, pemerataan, keterjangkauan dan kualitas pelayanan kesehatan terutama bagi masyarakat miskin; pencegahan dan pemberantasan penyakit terutama penyakit menular dan wabah termasuk penanganan terpadu flu burung; penanganan masalah gizi kurang dan gizi buruk pada ibu hamil, bayi dan anak balita; dan peningkatan ketersediaan obat generik esensial, pengawasan obat, makanan dan keamanan pangan. 5. Penegakan hukum dan HAM, pemberantasan korupsi, dan reformasi birokrasi Sasaran prioritas penegakan hukum dan HAM, pemberantasan korupsi, dan reformasi birokrasi antara lain dapat dicapai pemerintah daerah melalui program dan kegiatan mendukung optimalisasi rencana aksi nasional di bidang pemberantasan korupsi, pencegahan terjadinya kasus korupsi dan pelanggaran hak asasi manusia serta meningkatkan sistem pengendalian internal bidang pengelolaan keuangan daerah, 45
penataan kelembagaan pemerintah daerah, peningkatan profesionalisme sumber daya aparatur daerah, peningkatan pelayanan melalui penataan sistem koneksi Nomor lnduk kependudukan yang terintegrasi antara instansi yang terkait dengan perpajakan, kepegawaian, catatan sipil dan pelayanan kependudukan lainnya, peningkatan akuntabilitas institusi politik dan publik. 6. Penguatan kemampuan pertahanan, pemantapan keamanan dan ketertiban serta penyelesaian konflik Sasaran prioritas Penguatan kemampuan pertahanan, pemantapan keamanan dan ketertiban serta penyelesaian konflik dapat dicapai pemerintah daerah antara lain melalui program dan kegiatan peningkatan dan pemberantasan narkoba, penanggulangan dan pencegahan tindakan terorisme, penyelesaian dan pencegahan konflik serta penanggulangan dan pencegahan gangguan terhadap ketentraman dan ketertiban masyarakat. 7. Mitigasi dan penanggulangan bencana Sasaran prioritas mitigasi dan penanggulangan bencana antara lain dapat dicapai pemerintah daerah melalui program dan kegiatan rehabilitasi penyelesaian kegiatan rehabilitasi dan rekonstruksi pasca bencana khususnya di bidang perumahan, pemukiman, pendidikan, kesehatan dan perluasan lapangan kerja bagi korban bencana, penguatan kelembagaan pencegahan dan penanggulangan bencana, pencegahan dan pengurangan resiko bencana, dan peningkatan kesiapsiagaan masyarakat dalam menghadapi bencana. 8. Percepatan pembangunan infrastruktur Sasaran prioritas percepatan pembangunan infrastruktur antara lain dapat dicapai pemerintah daerah melalui program dan kegiatan peningkatan pelayanan infrastruktur sumber daya air, transportasi, ketenagalistrikan, perumahan pada kawasan kumuh dan pemukiman, pengembangan sistem pelayanan persampahan, peningkatan peran infrastruktur dalam mendukung daya saing sektor peningkatan investasi swasta dalam bidang infrastruktur serta telekomunikasi. 9. Pembangunan daerah perbatasan dan wilayah terisolir Sasaran prioritas pembangunan daerah perbatasan dan wilayah terisolir antara lain dapat dicapai pemerintah daerah melalui program dan kegiatan penegasan dan penataan batas wilayah administrasi daerah dan batas negara di darat dan laut termasuk di sekitar pulau-pulau kecil terluar, penataan ruang dan pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan hidup wilayah perbatasan dan pulau-pulau kecil terluar, pengembangan sarana dan prasarana ekonomi di daerah terisolir, peningkatan sarana dan prasarana pelayanan sosial dasar di daerah terisolir. Sehubungan dengan hal tersebut, prioritas pembangunan nasional tahun 2007 dapat dicapai dengan melakukan sinkronisasi program dan kegiatan pemerintah dengan kebijakan Pemerintah daerah yang diformulasikan dalam rancangan Kebijakan Umum APBD; Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara yang dibahas dan disepakati bersama antara pemerintah daerah dengan DPRD sebagai landasan penyusunan Rancangan Peraturan Daerah tentang APBD. Dalam kerangka kinerja pemerintah, penentuan prioritas yang baik menentukan keberhasilan pembangunan. Hal ini mengingat adanya keterbatasan sumber pembiayaan pemerintah. Selain itu, disamping perlu dilakukan prioritas kegiatan/program, pemerintah juga perlu menetapkan prioritas dalam proses penganggaran. Prioritas anggaran yang dilakukan oleh pemerintah pada intinya digunakan untuk memenuhi kebutuhan dasar masyarakat. Dalam menentukan prioritas, dibutuhkan keterlibatan masyarakat sehingga anggaran yang dialokasikan benar-benar ditujukan untuk 46
kesejahteraan masyarakat dalam kehidupan sehari-hari (pendidikan, kesehatan, dan kebutuhan dasar lainnya). Adanya prioritas anggaran seharusnya dapat mengurangi korupsi, mengendalikan utang, dan memenuhi tuntutan hak asasi manusia (fasilitas bagi kalangan cacat, kesehatan perempuan, dan pelayanan anak). Terdapat beberapa faktor yang perlu dipertimbangkan oleh pemerintah dalam membuat prioritas anggaran. Faktor tersebut meliputi (Shultz, 2004): a. Menyederhanakan dan mensosialisasikan informasi anggaran; b. Mengidentifikasi dan menetapkan prioritas; c.
Mempengaruhi kebijakan-kebijakan pendapatan;
d. Mengidentifkasi tren dan memberikan proyeksi-proyeksi; e. Mempelajari praktik terbaik; dan f.
Mempertimbangkan pendapatan dan pengeluaran.
Penentuan anggaran tentunya terpengaruh oleh faktor politik. Dengan adanya komitmen politik yang efektif dan efisien dapat mendukung penggunaan anggaran yang juga efektif dan efisien. Penggunaan anggaran yang tepat dan sesuai kepentingan masyarakat dapat diketahui dengan adanya standar-standar dan indikator kinerja untuk menilai efektivitas pelayanan, pembukuan keuangan yang memungkinkan diketahuinya satuan biaya, dan adanya survai-survai kepuasan konsumen. Penganggaran dan pengawasan anggaran yang rasional dan transparan dapat meningkatkan kinerja pelayanan kepada masyarakat. Dengan demikian pemerintah perlu mengetahui dan diberi informasi mengenai biaya dan jenis pelayanan yang diberikan oleh lembaga-lembaga yang bergerak di bidang jasa pelayanan umum. Untuk memastikan bahwa anggaran digunakan secara tepat dan efisien perlu digunakan teknik manajemen modern yang berada sampai pada tingkat keluruhan/desa. Anggaran yang dipersiapkan disertai dengan aturan mengenai tujuan layanan jasa, kuantitas, kualitas, dan ketepatan waktu yang harus dipenuhi. Pengalokasian anggaran selayaknya didukung dengan adanya kebijakan yang bertujuan untuk mencapai kesejahteraan masyarakat, khususnya masyarakat miskin. Adapun yang termasuk dalam prasyarat kebijakan yang berpihak pada masyarakat miskin atau pro-poor policy adalah(Stiglizt): 1. Paket kebijakan makro ekonomi yang berpihak pada masyarakat miskin (pro-poor growth) 2. Penerapan sistem kepemerintahan yang baik (good governance) dalam bidang politik dan ekonomi 3. Iklim investasi yang kondusif (keamanan, kemudahan, kepastian hukum) 4. Pengelolaan aset negara dan sumberdaya alam untuk kemakmuran rakyat 5. Pembangunan sumberdaya manusia 6. Peningkatan perlindungan sosial (jaminan hidup, pendidikan dan kesehatan) 7. Pembangunan perdesaan 8. Penguatan kapital sosial
Beberapa Contoh Prioritas Pembangunan di Berbagai Negara Salah satu contoh kebijakan prioritas anggaran yang pro-poor adalah seperti yang diterapkan di Kosta Rika. Pemerintah Kosta Rika memberikan prioritas anggaran yang besar untuk
47
bidang pendidikan, sehingga mampu menerapkan sistem pendidikan gratis hingga tingkat Sekolah Menegah Umum (SMU). Sementara itu, Inggris memberikan subsidi untuk petani dalam rangka penyediaan pangan dengan harga yang relatif murah. Kalau kita mempelajari perkembangan negara-negara maju yang pada masa kini telah menikmati kemakmurannya meskipun tidak memiliki sumber daya alam, mereka memulai pembangunannya melalui pendidikan meskipun pada saat itu keadaannya melarat. Beberapa contoh negara tersebut adalah Jepang, Korea Selatan, Thailand, Malaysia, dan Vietnam. Mereka menganggarkan proporsi anggaran pendidikan dalam jumlah yang signifikan sehingga pendidikan dapat berlangsung dengan baik. Saat ini anggaran pendidikan di Indonesia baru sebesar 1,3 persen dari GNP, jumlah yang sangat kecil apabila dibandingkan dengan negara lain seperti Malaysia 5,2 persen, Thailand 4,1 persen, dan Vietnam 2,7 persen.2 Secara khusus, Kementerian Pendidikan di Malaysia memperoleh anggaran yang besar dari total pengeluaran pemerintah. Bahkan, tahun 2003, departemen ini menerima 27 persen dari total pengeluaran pemerintah.3
Prioritas Pembangunan Sektor Pelayanan Publik Sementara itu, struktur anggaran di Indonesia di Indonesia, baik pusat maupun daerah, masih memberikan prioritas yang besar untuk belanja rutin seperti belanja pegawai dan kegiatan operasional kantor. Di sisi lain, anggaran pembangunan sangat terbatas. Bidangbidang yang memiliki multiplier effect jangka panjang seperti bidang kesehatan dan pendidikan pun belum memperoleh prioritas yang signifikan. Kondisi perekonomian, geografis, politik dan sosial budaya suatu daerah berpengaruh terhadap prioritas pembangunan dan juga pembiayaan prioritas tersebut. Prioritas tersebut juga sangat dipengaruhi oleh visi dan misi daerah masing-masing. Transfer sumber pembiayaan dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah dimaksudkan untuk meningkatkan efektivitas dan efisiensi pelayanan publik. Adapun tiga pelayanan publik utama yang dimaksud adalah di bidang pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur. 1. Pendidikan Pendidikan mutlak diperlukan dan menjadi perhatian/prioritas pembangunan sebagai upaya pembinaan, pengembangan dan peningkatan sumberdaya manusia (SDM). Hal ini terutama karena peranan bidang pendidikan dalam rangka membangun daerah, baik secara langsung maupun tidak langsung dan menjadi prasyarat bagi keberhasilan pembangunan daerah. Pemerintah sudah cukup serius menangani permasalahan pendidikan di Tanah Air. Hal ini antara lain ditandai semakin tingginya anggaran pendidikan dalam APBN. Anggaran pendidikan pada APBN 2005 sudah mencapai Rp82 triliun. Sementara pada APBN 2006 naik drastis menjadi Rp125,029 triliun atau 19,3 persen dari total APBN.4 Sejumlah daerah tingkat kabupaten/kota telah bergerak lebih maju dengan menempatkan pendidikan sebagai prioritas utama dalam program pemerintahan. Sejumlah daerah bahkan telah memulai program wajib belajar 12 tahun, menjamin semua anak usia sekolah mendapat kesempatan bersekolah, mengalokasikan dananya untuk menambah kesejahteraan dan pendidikan guru, sampai menyediakan perpustakaan untuk sekolah dan masyarakat umum.
2
http://www.pikiran-rakyat.com/cetak/2006/052006/02/0901.htm http://www.lpem.org/item.php?id=77&type=2 4 http://www.hukumonline.com/detail.asp?id=14348&cl=Berita 3
48
Beberapa contoh daerah yang telah memiliki komitmen dalam bidang pendidikan adalah Kabupaten Tanah Datar (Sumatera Barat), Kota Yogyakarta dan Kabupaten Bantul (Daerah Istimewa Yogyakarta), dan Kabupaten Jembrana (Bali). Bahkan, Kabupaten Jembrana mengeluarkan alokasi anggaran untuk sekolah sebesar Rp 4,2 miliar untuk membebaskan sekolah negeri dari semua bentuk pungutan.5 2. Kesehatan Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 2005-2025 belum memprioritaskan bidang kesehatan. Aspek kesehatan hanya dimasukkan dalam penjelasan indikator peningkatan sumber daya manusia. Rencana Pembangunan Jangka Panjang Kesehatan (RPJPK) masih berfokus pada peran Departemen Kesehatan dan belum membangkitkan peran pemerintah daerah.6 Pada RPJPN, bidang kesehatan berada di urutan keenam, di bawah sektor pelayanan umum, pendidikan, ekonomi, pertahanan ketertiban dan keamanan. Adapun anggaran kesehatan dalam APBN 2006 mencapai Rp11,45 triliun. Jumlah ini meningkat dari alokasi tahun 2005 yang hanya Rp7,7 triliun. Dilihat dari standar World Health Organization (WHO), dana sektor kesehatan dalam APBN masih jauh di bawah standar karena hanya sekitar 3 persen dari Gross Domestic Bruto (GDP). Standar WHO untuk sebuah negara dengan kondisi layanan kesehatan yang baik minimal adalah 15 persen dari GDP.7 Dibandingkan alokasi untuk bidang pendidikan, belanja sektor kesehatan dalam APBN 2006 relatif kecil, yaitu hanya sekitar 6,7 persen dari total anggaran. 3. Infrastruktur Prasarana dan sarana infrastruktur merupakan salah faktor penyebab utama dari ketertinggalan dan kemiskinan. Oleh karena itu, pembangunan bidang ini memiliki peran besar dalam upaya pengentasan kemiskinan. Sebagai contoh, beberapa daerah dengan tingkat kesulitan medan atau geografis yang relatif tinggi perlu memberikan prioritas untuk pembangunan sarana dan prasarana transportasi untuk membuka keterisolasian daerah. Pembangunan di bidang infrastruktur melingkupi pembangunan infrastruktur transportasi (darat, laut, dan udara), infrastruktur irigasi, infrastruktur air minum dan irigasi, infrastruktur telematika, infrastruktur ketenagalistrikan, dan infrastruktur pengangkutan minyak dan gas bumi.8 Adapun kebutuhan pembiayaan infrastruktur selama periode 2005-2009 diperkirakan mencapai US$145 miliar. Akan tetapi, APBN hanya dapat menanggung beban tersebut sebesar 17 persen, atau US$25 miliar. Kekurangan tersebut diusahakan agar dapat tertutupi oleh donor dan partisipasi pihak swasta melalui program Infrastructure Summit.
5
http://www.sampoernafoundation.org/content/view/313/48/lang,id/ http://www.gizi.net/cgi-bin/berita/fullnews.cgi?newsid1138602993,79366, 7 http://www.tempointeraktif.com/hg/nasional/2005/09/11/brk,20050911-66433,id.html 8 http://www.kkppi.go.id/baru/info.php?mode=baca&catinfo_id=1&info_id=4&lang=id&t=Lingkup%20Infrastruktur 6
49
Referensi Utama Bryson, J.M.,1988, Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations. Sage Publ. Drucker, P.F. 1973. Management: Tasks, Responsibilities, Practices, Harper and Row, Publ. Dutwelier, Michael W., 2004, “Priority Setting Resources: Selected background Information and Techniques,” Cornel Cooperative Extention, Cornel University, Ithaca, New York. http://staff.cce.cornell.edu/administration/program/documents/priority_setting_tools.pdf. http://www.hukumonline.com/detail.asp?id=14348&cl=Berita http://www.lpem.org/item.php?id=77&type=2 http://www.orgcoach.net/newsletter/june2002.html
http://www.pikiran-rakyat.com/cetak/2005/0405/14/0104.htm http://www.pikiran-rakyat.com/cetak/2006/052006/02/0901.htm http://www.sampoernafoundation.org/content/view/313/48/lang,id/ http://www.tempointeraktif.com/hg/nasional/2005/09/11/brk,20050911-66433,id.html
50
