MEDIOS DE CONTROL EN EL CP CPA ACA
CATALOGACIÓN EN LA PUBLICACIÓN UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
Hoyos Lemus, Félix Francisco, 1951 Medios de control en el el ����� ����� / Félix Hoyos Hoyos Lemus. -- Primera edición -©Universidad Nacional Nacional de Colombia (Sede Bogotá). Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales.
Instituto Instituto Unidad de Investigaciones Investigaciones Jurídico-Sociales Gerardo Molina (������), 2016. 276 páginas. Serie Libros de texto ; 4. Incluye referencias bibliográficas ISBN (rústico) 978-958-775-650-0 ISBN (e-book) 978-958-775-651-7 ISBN (impresión bajo demanda) 978-958-775-652-4 1. Colombia. Consejo de Estado -- Jurisprudencia 2. Colombia. Corte Constitucional -- Jurisprudencia 3. Procedimiento administrativo administrativo -- Legislación L egislación -- Colombia 4. Recurso Rec urso contencioso administrativo administrativo 5. Derecho administrativo 6. Nulidad (Derecho administrativo) -- Aspectos constitucionales 7. Acción y defensa (Derecho administrativo) administrativo) 8. Revisión judicial de actos administrativos I. Título II. Serie CDD-21
342.861066 / 2016
Preparación Preparación editorial Unijus, Instituto Instituto Unidad de Investigaciones Jurídico-Sociales Gerardo Molina
Edgar Alberto Novoa Torres, director Juan Sebastián Solano Ramírez, María Fernanda Rueda Forero, Forero, coordinación editorial Natalia Colmenares Rincón, Manuel Rodrigo Aguilar Pirachicán, coordinación académica Ana Marlen Garzón Urrego, coordinadora administrativa Melissa Ruano Chacón, diseñadora gráfica Diseño original de la Serie Libros de Texto Texto
Natalie Galindo Malaver Corrección de estilo
Boris Iván Portilla Solarte Prohibida Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier me dio sin la autorización del titular de los derechos patrimoniales. Impreso Impreso en Bogotá, Colombia.
MEDIOS DE CONTROL EN EL CP CPA ACA
Félix Hoyos Lemus
Bogotá D. C. Febrero de 2016
A María María Helena, Helena, la inspiración inspiración de mis días. A los jueces jueces de todos los los rangos rangos por el gran aporte a la vigencia del contrato social.
TABLA DE CONTENIDO CONTE NIDO
Introducción ............................... ................................................ ................................. ................................. ................................. ............................. .............17 17 CAPÍTULO I: SIMPLE NULIDAD
21
............... .............. ............... ............... .............. ............... ........... ... 21 1. Diferentes nombres pero una misma idea ........ 2. Referencia al derecho francés .............................. .................................. ............... 21 ............... ............... .............22 ......22 3. La acción de nulidad en el contexto de la Ley 130/1913 .......
3.1. Nulidad ................................ ................................................ ................................. ................................. ................................. ........................ ....... 22 3.2. Revisión ............................... ............................................... ................................. ................................. ................................. ........................ ....... 23 4. La acción de nulidad en la Ley 167/1941 ................................. .......................... 23 ........... .... 24 5. La acción de simple nulidad en el Decreto-Ley 2304/89 (art. 14) ....... 6. La doctrina de los “motivos y finalidades” expuesta expuesta por el Consejo de Estado ................................ .................................. .................................. .... 24
6.1. Contenido de la doctrina de los “motivos “motivos y finalidades” ....................... ....................... 24 6.2. Exposición y ulteriores debates sobre la doctrina de los “motivos y finalidades” finalidades” .......................... ...................................... ......................... .......................... ......................... ......................... .......................... ........................25 ...........25 6.3. El debate académico sobre la doctrina de los “motivos y finalidades” finalidades” . 29 6.4. La Corte Constit C onstitucional ucional nos da la razón y declara inexequible la “doctrina “doctrina de los motivos y finalidades” ................................. ................................................ ...............31 31 6.5. La doctrina de los motivos y finalidades ha muerto: viva la doctrina doct rina de los motivos y finalidades ............................... ............................................... ................................. ........................ ....... 35 7. La acción de simple nulidad hoy ................................ .................................. ......... 43
7.1. Personería ................................. .................................................. ................................. ................................. ................................. .................... 43 7.2. Terceros ............................... ............................................... ................................. ................................. ................................. ........................ ....... 44 7.3. Naturaleza de los actos demandados ........................................................44 7.4. Los poderes del juez ............................................... ............................................................... ................................. ..................... .... 46 7.5. La naturaleza de la sentencia ................................ ................................................ ................................. ..................... .... 46 omnes ...................................................48 7.6. Los efectos de cosa juzgada erga omnes
7.7. Nulidad del del acto general y su impacto impacto sobre el acto particular particular ............ 49 7.8. Nulidad del del acto general y decaimiento decaimiento de su decreto decreto reglamentario reglamentario . 51 7.9. Causales de anulación anulación ................................ ................................................ ................................. ................................ ............... 51 7.10. Oportunidad de la acción acción de nulidad en sus distintas variantes variantes ........ 52 7.11. Medidas cautelares cautelares ................................. ................................................. ................................. ................................. .................... 53 7.12. Exclusión Exclusión de las formas anormales anormales de terminación terminación del proceso ........ 54 7.13. El retiro de la demanda ................................. .................................................. ................................. .......................... .......... 56 7.14. Procedimiento ................................ ................................................ ................................. ................................. .......................... .......... 56 7.15. Competencia ................................ ................................................ ................................. ................................. ............................. ............. 56 CAPÍTULO II: NULIDAD POR INCONSTITUCIONALI DAD
59
1. Planteamiento del tema ................................ ................................. ........................... 59 2. Origen constitucional de esta acción ................................ ................................ 60 3. Dos visiones de la anterior norma y conflicto de competencias entre jurisdicciones .....................................................................................................61
3.1. Visión de la Corte Constit C onstitucional ucional ........................................... ........................................................... .................... 61 3.2. Visión Visión del Consejo de Estado ................................. .................................................. ................................. .................... 61 3.3. El conflicto de competencia competencia se desata ................................. .................................................. ..................... .... 61 4. La nueva posición del Consejo de Estado .............................. .......................... 63 .............. ........... .... 65 5. Reacción de la Corte Constitucional frente al fallo del CSJ ....... 6. Síntesis del pensamiento de la Corte Constitucional frente al reparto de competencias .............................. .................................. ..................... 68 7. La acción de nulidad por inconstitucionalidad en el CPACA ............ ................. ..... 69
7.1. Fuente Fuente formal ................................. ................................................. ................................. ................................. ............................. ............. 69 7.2. Personería ................................. .................................................. ................................. ................................. ................................. .................... 70 7.3. Decretos impugnables ................................ ................................................ ................................. ................................ ............... 70 7.4. La acción de nulidad nulidad por inconstitucionalidad inconstitucionalidad se extiende .................. .................. 72 7.5. Integración normativa ................................ ................................................ ................................. ................................ ............... 73 7.6. Procedimiento ............................... ............................................... ................................. ................................. ............................. ............. 74 7.7. ¿Cosa juzgada constitucional? constitucional? Nuevo choque de trenes ........................ 75 7.8. Nuestra posición ................................ ................................................. ................................. ................................. ........................ ....... 77 7.9. Efectos de la sentencia sentencia en el tiempo tiempo ................................. .................................................. ........................ ....... 77 7.10. Oportunidad para demandar demandar ............................... ................................................ ................................. .................... 78 CAPÍTULO III: CONTROL INMEDIAT INMEDIATO O DE LEGALIDAD
79
1. Antecedentes preconstitucionales ................................ .................................. ... 79 2. Decretos de estados de excepción bajo la Constitución de 1991 ... ....... ...... .. 80
2.1. Decreto legislativo legislativo de primera generación generación ................................. .............................................. ............. 80
2.2. Decreto legislativo de segunda generación ....................................... .............................................. ....... 80 2.3. Decreto meramente meramente administrativo de la tercera generación generación ...............81 ............... 81 3. Base legal primigenia del control inmediato de legalidad .......................81 4. Evaluación a la Sentencia C-179/94 .............................. ................................. .... 82 ......... .. 83 5. Procedimiento especial para el control inmediato de legalidad ....... 6. Resumen .................................. .................................. .................................. ..................... 84 CAPÍTULO IV: ACCIÓN DE NULIDAD Y REST RESTABLECIMIENTO ABLECIMIENTO DEL DERECHO
87
1. Evolución terminológica .............................. ................................. ........................... 87 2. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho hoy ........ ............... .............. ....... 88
2.1. Personería ................................. .................................................. ................................. ................................. ................................. .................... 88 2.2. Coadyuvan C oadyuvantes, tes, impugnadores, litisconsortes facultativos e intervinientes ad excludendum ...............................................................89 2.3. Naturaleza de los actos demandados ................................ ................................................. ........................ ....... 91 2.4. Las pretensiones pretensiones ................................. .................................................. ................................. ................................. ........................ ....... 92 2.5. Los poderes del juez ............................................... ............................................................... ................................. ..................... .... 94 2.6. La naturaleza de la sentencia ................................ ................................................ ................................. ..................... .... 95 2.7. Los efectos de cosa juzgada erga omnes. Efecto restablecedor inter partes. partes. Mecanismo de extensión de la jurisprudencia. Aplicación Aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia ........................95 2.8. Efectos de la l a sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho en el tiempo ................................ ................................................. ................................. ................................. ................................ ...............99 99 2.9. Cumplimiento Cumplimiento de la sentencia sentencia e incidente incidente de impacto fiscal fiscal ................ ................ 99 2.10. Causales de anulación ................................ ................................................. ................................. ........................... ...........101 101 2.11. Término Término de caducidad frente a actos expresos y fictos o presuntos . 101 2.12. Medidas cautelares ................................. ................................................. ................................. .................................104 ................104 2.13. Formas anormales anormales de terminación del proceso ................................ .................................... 110 2.14. Procedimiento ................................ ................................................ ................................. ................................. ........................ ........114 114 3. Problemas jurídicos y solución jurisprudencial ....... .............. ............... ............... .............. .......... ... 114
3.1. Límites a la causal de retiro por cumplimient c umplimiento o de los requisitos para pensión ............................... ................................................ ................................. ................................. .............................. .............114 114 3.2. Edad de retiro forzoso y faltante de requisitos para pensión de vejez 117 3.3. Funcionarios que cumplen los requisitos para pensión, se encuentran en carrera y pertenecen per tenecen al régimen de transición, a los cuales se les suprimen los cargos por reestructuración o liquidación de entidades ................................. ................................................. ................................. ...................... .....118 118 3.4. Prescripción trienal en caso del llamado “contra “contrato to realidad” .............119 ............. 119 3.5. Traslado Traslado de regímenes pensionales ................................ ................................................ ........................ ........120 120
3.6. Las sentencias SU SU 556/14 y 230/15 de la Corte Constitucional Constitucional .......... 122 CAPÍTULO V: LA AC ACCIÓN CIÓN DE REPARA REPARACIÓN CIÓN DIRECTA
125
1. Antecedentes ............................... .................................. .................................. ............. 125 2. La responsabilidad en el marco jurídico de la Constitución de 1991 ................................ .................................. .............................. 126 3. Desarrollo legal actual .................................. ................................. ......................... 129 4. Las pretensiones en las demandas de reparación directa .....................131 5. Fórmulas .................................. .................................. .................................. ................... 133
5.1. Valor Valor presente de una suma fija ................................ ................................................. .............................. ............. 133 5.2. Indemnización debida o causada ................................. ................................................. ........................... ........... 134 5.3. Indemnización futura ................................. ................................................. ................................. .............................. ............. 134 6. Legitimación por activa ................................ ................................. ......................... 135 7. Legitimación por pasiva ............................... ................................. ......................... 135 8. Oportunidad para demandar ................................ .................................. ............. 136 9. Problemas que involucran distintos regímenes de responsabilidad y la solución jurisprudencial ....... ............... ............... .............. ............... ........ 138
9.1. Responsabilidad del Estado por la función constituyen constituyente te ................... ................... 138 9.2. Responsabilidad Responsabilidad del Estado por por el servicio médico-hospitalario ....... 143 9.3. Responsabilidad por privación injusta injusta de la libertad ........................... ........................... 144 9.4. Responsabilidad Responsabilidad del Estado por por atentados atentados terroristas ......................... ......................... 148 9.5. Unificación Unificación jurisprudencial en materia de daño moral, derechos constitucionalment constitucionalmentee amparados y medidas de reparación no pecuniarias ............................... ............................................... ................................. ................................. ........................... ........... 149 CAPÍTULO VI: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
155
............... ............... .............. ............... ............... ............ ..... 155 1. Parte sustantiva de la contratación estatal ....... 2. Parte procesal de la contratación estatal .............................. ........................ 155 3. Las pretension pretensiones es .............................. ................................. .................................. ........ 156
3.1. Declaración de existencia del contrato contrato ........................................... ................................................... ........ 156 3.2. Declaración de nulidad del contrato contrato ................................ ................................................. ...................... ..... 157 3.3. Revisión del contrato ............................... ............................................... ................................. ................................. ................ 158 3.4. Declaración de incumplimiento incumplimiento del contrato contrato ...................................... .......................................... 159 3.5. Declaración de nulidad de los actos administrativos contractuales ...160 3.6. Condena a la parte demandada al pago de indemnización de perjuicios ................................ ................................................. ................................. ................................. .............................. ............. 161 3.7. Liquidación judicial del contrato ................................. ................................................. ........................... ........... 161
3.8. La pretensión pretensión genérica ................................. .................................................. ................................. ........................... ........... 161 4. Oportunidad para demandar ................................ .................................. ............. 162 5. Actualización de cuantías en los distintos eventos para el año 2015 ................................ ................................. .................................. ........ 163 6. Jurisprudencia relevante ................................. .................................. ................... 166
6.1. Capacidad de los consorcios y uniones temporales para comparecer judicialmente judicialmente ................................. ................................................. ................................. ................................. ........................... ........... 166 6.2. Cambio de jurisprudencia sobre la renuncia tácita a la cláusula compromisoria compromisoria y al compromiso compromiso dentro de un proceso judicial ........ 167 6.3. Subsanabilidad Subsanabilidad de requisitos que no afecten el puntaje ....................... 169 CAPÍTULO VII: ACCIÓN DE REPETICI ÓN
171
1. Base constitucional ....................................................................................................171 2. Desarrollos legales .....................................................................................................171 3. Legitimación por pasiva ............................... ................................. ......................... 172 ............... .............. .............. ............... ............... ........... .... 175 4. Llamamiento en garantía como alternativa ........ 5. Dolo y culpa grave ................................ .................................. .................................. .. 176 6. Fuentes de la obligación de repetir. Sentencia condenatoria al Estado y la aceptación de una obligación pecuniaria en una ........ ... 177 conciliación o en otro medio de solución pacífica de conflictos ..... 7. Pago como condición básica ............................. .................................. ................... 178 8. Oportunidad para demandar ................................ .................................. ............. 178 9. Competencia ................................ .................................. .................................. ............. 179 10. Legitimación ............................. .................................. .................................. ............. 180 11. Mecanismos alternativos de solución pacífica ................................. ....... 180 12. Medidas cautelares ..................................................................................................181 13. Procedimien Procedimiento to ............................................................................................................181 14. Resumen ........................................................................................................................181 CAPÍTULO VIII: PÉRDIDA DE INVESTIDURA
183
1. Base constitucional ............................. .................................. .................................. .. 183 2. Desarrollos legales .............................. .................................. .................................. .. 185 3. El CPACA .............................. .................................. .................................. ........................ 185 4. Personería ............................... .................................. .................................. ................... 185 5. Competencia ................................ .................................. .................................. ............. 185 6. Requisitos de la demanda cuando sea interpuesta por un ciudadano .................................. .................................. .................................. .. 186 7. Prohibición de terceros ................................. ................................. ......................... 186
8. Procedimiento .................................. ................................. .................................. ........ 187 9. Consecuencias .................................. ................................. .................................. ........ 188 10. Jurisprudencia relevante .............................. .................................. ................... 189
10.1. Sobre la indebida indebida destinación de de dineros públicos ............................ ............................ 189 10.2. Sobre la violación del régimen de incompatibilidades ..................... ......................... 190 CAPÍTULO IX: ACCIONES POPULARES
195
1. Base constitucional ............................. .................................. .................................. .. 195 2. Objetivos .................................. .................................. .................................. ................... 196 3. Derechos e interese intereses s colectivos ................................ .................................. ....... 196 4. Principios ................................ .................................. .................................. ................... 198 5. Fuentes formales aplicables ................................. .................................. ............. 198 6. Trámite preferencial ................................ .................................. .............................. 198 7. Legitimación por pasiva y jurisdicción .................................. ........................ 198 8. Legitimación por activa ................................ ................................. ......................... 199 9. El agotamiento de los recursos administrativos es opcional .............200 10. Oportunidad para demandar .............................................................................200 11. Requisitos de la demanda ............................... .................................. ................... 201 12. Requisito previo a la demanda ..........................................................................202 13. Procedimien Procedimiento to ...........................................................................................................203
13.1. Admisión de la demanda ................................. ................................................. ................................. ...................... ..... 203 13.2. Inadmisión o rechazo ................................. .................................................. ................................. ........................... ........... 203 13.3. Notificaciones Notificaciones ................................. ................................................. ................................. ................................. ........................ ........ 203 13.4. Término Término para fallar fall ar que no se cumple .......................................... .................................................. ........ 204 13.5. Medidas cautelares cautelares ................................. ................................................. ................................. ................................. ................ 204 13.6. Contestación Contestación de la demanda ................................ ................................................. ................................. ................ 205 13.7. Coadyuvancia C oadyuvancia ................................. ................................................. ................................. ................................. ........................ ........ 205 13.8. Pacto de cumplimiento cumplimiento ................................. .................................................. ................................. ........................ ........ 205 13.9. Período probatorio probatorio ................................. ................................................. ................................. ................................. ................ 207 13.10. Alegatos de conclusión conclusión y sentencia sentencia ................................. .................................................. ..................... 208 13.11. Mecanismo de eventual e ventual revisión ................................... .................................................... ...................... ..... 208 14. Derogación de incentivos ....................................................................................209 15. Jurisprudencia relevante ............................... .................................. ................... 210
15.1. Sobre la moralidad administrativa administrativa como derecho colectivo ............. 210 15.2. Sobre el patrimonio público como derecho colectivo ........................ ........................ 212 CAPÍTULO X: REPARACIÓN DE LOS PERJUICI OS CAUSADOS A UN GRUPO
215
1. Base constitucional ............................. .................................. .................................. .. 215 2. Base legal ................................. .................................. .................................. ................... 215 3. Legitimación por activa ................................ ................................. ......................... 216 4. Legitimación por pasiva ............................... ................................. ......................... 217 .............. ............... ........ 217 5. Actividades susceptibles de originar la acción de grupo ....... 6. Jurisdicción ................................. .................................. .................................. ............. 218 7. Competencia ................................ .................................. .................................. ............. 218 8. Oportunidad para demandar ................................ .................................. ............. 219 9. Requisitos de la demanda ................................. .................................. ................... 219 10. Admisión, notificación y traslado ...................................................................220 11. Adición de actores al proceso ............................................................................220 12. Conciliación ................................................................................................................220 13. Período probatorio ..................................................................................................220 14. Alegatos de conclusión y sentencia ................................. .............................. 221 15. Recurso de apelación .............................................................................................222 16. Jurisprudencia relevante ...................................................................................222 CAPÍTULO XI: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO
225
1. Base constitucional ...................................................................................................225 2. Bases legales .................................................................................................................225 3. Desarrollo en el CPACA ............................................................................................225 4. Legitimación por activa .........................................................................................226 5. Objetivos de la acción ...............................................................................................226
5.1. Ley ................................ ................................................ ................................. ................................. ................................. .............................. ............. 226 5.2. Actos administrativos administrativos ................................. ................................................. ................................. .............................. ............. 227 6. Improcedencia de la acción de cumplimiento
............................................228
6.1. La acción de cumplimiento no procede para hacer cumplir la Constitución ................................. ................................................. ................................. ................................. ........................ ........ 228 6.2. La acción de cumplimiento no procede cuando hay otros medio judiciales ........................................ ........................................................ ................................. ................................. ........................... ........... 229 6.3. La acción de cumplimiento no procede cuando tenga como objetivo la protección de derechos fundamentales ............................... ............................... 229 6.4. La acción de cumplimiento no procede para hacer cumplir normas que establezcan gastos ................................ ................................................ ................................. .............................. ............. 229 7. Jurisdicción ................................. .................................. .................................. ............. 231 8. Competencia funcional ................................. ................................. ......................... 231 9. Competencia territorial ............................... ................................. ......................... 231 10. Oportunidad para demandar .............................. .................................. ............. 231
11. Requisitos de la demanda ....................................................................................232 12. Prelación ......................................................................................................................233 13. Admisión 13. Admisión de la demanda demanda y oposición a la la pretensión por vía exceptiva ......................................................................................................233 14. Prevención y rechazo .............................................................................................234 15. Terminacion anticipada .......................................................................................234 16. Prejudicialidad .........................................................................................................235 17. Sentencia ......................................................................................................................235 18. Improcedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia .....................................................................................................236 CAPÍTULO XII: CART CARTAS AS DE NA NATURALEZA TURALEZA
239
1. Definición .......................................................................................................................239 2. Causales de nulidad ..................................................................................................239 3. Consagrac Consagración ión procesal ............................................................................................240 4. Legitimación por activa .........................................................................................240 5. Legitimación por pasiva ............................... ................................. ......................... 241 6. Jurisdicción ................................. .................................. .................................. ............. 241 7. Competencia ................................ .................................. .................................. ............. 241 8. Oportunidad para demandar ................................ .................................. ............. 241 9. Procedimiento .................................. ................................. .................................. ........ 241 10. Suspensión provisional .............................. ................................. ......................... 241 11. Sentencia ......................................................................................................................242 CAPÍTULO XIII: NULIDAD ELECTORAL
243
1. Bases constitucionale constitucionales s ............................................................................................243 2. Precisión terminológica .........................................................................................243 3. Base legal ........................................................................................................................244 4. Legitimación por activa .........................................................................................244 5. Intervención de terceros ........................................................................................244 6. Legitimación por pasiva .........................................................................................245 7. Causales de anulación electoral .........................................................................245 8. Oportunidad para demandar ...............................................................................246 9. Jurisdicción ..................................................................................................................248 10. Competencia ..............................................................................................................248
10.1. Consejo de Estado conoce en única instancia instancia ............................... .................................... ..... 248 10.2. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia ................................. ................................................. ................................. .............................. ............. 248
10.3. Competencia de los juzgados administrativos administrativos en primera instancia 249 11. Procedimiento de la nulidad electoral ..........................................................249
11.1. Reparto y admisión ................................ ................................................ ................................. ................................. ................ 250 11.2. Subsanación ................................. ................................................. ................................. ................................. ........................... ........... 250 11.3. Reforma de la demanda ................................ ................................................. ................................. ........................ ........ 250 11.4. Contestación Contestación de la demanda ................................ ................................................. ................................. ................ 250 11.5. Audiencia inicial ................................. .................................................. ................................. ................................. ..................... 250 11.6. Audiencia de pruebas ................................. .................................................. ................................. ........................... ........... 251 11.7. Audiencia Audiencia de alegaciones y juzgamiento juzgamiento ................................ ............................................. ............. 251 11.8. Presupuestos de la sentencia anulatoria ............................................. ................................................. 251 12. Medidas cautelares .................................................................................................252 13. La acción no es desistible .....................................................................................252 CAPÍTULO XIV: CONTROL POR VÍA DE EXCEPCIÓN
253
1. Ubicación temática ....................................................................................................253 2. Génesis de la excepción de ilegalidad ..............................................................254 3. Evolución de la figura ...............................................................................................254 4. La sentencia C-037/00 .............................................................................................254 5. Adopción de la excepción de ilegalidad en el CPACA ................................257
.................................................. ................................. ................................. .............................. ............. 259 Lista de referencias referencias ................................. Bibliografía mínima ............................... ................................................ ................................. ................................. .............................. ............. 267 Compruebe sus conocimientos conocimientos ................................ ................................................. ................................. ........................... ........... 271 Respuestas ............................... ................................................ ................................. ................................. ................................. ........................ ........ 275
INTRODUCCIÓN
El título ��� del ����� trata de los diferentes medios de control a la actividad estatal, ejercidos en sede contenciosa. contenciosa. Y decimos estatal, porque abarca el control de la actividad oficial de cualquier servidor público, en el más amplio sentido del término, e inclusive de particulares habilitados expresamente por la ley para ejercer funciones públicas; por ejemplo, las cámaras de comercio. La actividad estatal es muy variada y puede manifestarse a través de actos administrativos, hechos administrativos, operaciones administrativas, vías de hecho y omisiones, entre otras. Los poderes de la jurisdicción contenciosa no se agotan en la observación de la actividad administrativa, comprenden también el control de leyes y decretos con fuerza de ley le y, no como función f unción natural —la que corresponde a la Corte Constitucional—, sino cuando haya que inaplicar este tipo de normas (excepción de inconstitucionalidad, art. 4 de C.P.) en aras de decretar una nulidad o restablecer un derecho. El �����, según su cláusula de vigencia, entró en vigor el 2 de julio de 2012, e introdujo profundas reformas en la l a normatividad administrativa y contenciosa administrativa. Se supera el término “acción” y se sustituye por “pretensión” o simplemente “medio de control”, control”, pero busca el ��� ����� �� que este e ste no sea se a un cambio meramente formal, sino que tenga consecuencias, especialmente respecto al medio de control adecuado para cada caso, buscando la prevalencia del derecho sustancial. Empero, creemos que el mismo objetivo se hubiera logrado dejando intangible el término tér mino tradicional tradi cional de “acción” “acción”, por simple fidelidad fide lidad a la jerarquía jer arquía normativa; si este es el término usado por la Constitución para referirse a las distintas posibilidades que tienen las personas de controlar la actividad estatal, ¿por qué la ley habría de cambiarlo? Así por ejemplo, el art. 40, num. 6 de la C.P., nos dice acciones públicas en defensa de la que todas las personas pueden “interponer acciones Constitución y la ley” (cursivas mías). Por su parte, el art. 237 num. 2 de la C.P., nos dice que es atribución del Consejo de Estado “conocer de las acciones de nuliacciones de
MEDIOS DE CONTROL EN EL CPACA
dad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional” (cursivas mías). Para poner un tercer ejemplo, dice el art. 237 num. 7 de la C.P. que es función del acción de Consejo de Estado “conocer de la acción de nulidad electoral con sujeción a las reglas de competencia establecidas en la ley” (cursivas mías). Como si lo anterior fuera poco, hay acciones contenciosas que son auténticamente indemnizatorias, que no implican en absoluto ningún control a la actividad administrativa, sino que buscan una reparación del daño ocasionado, como la acción de reparación directa o las acciones de grupo. En todo caso, nadie perderá un proceso por el solo hecho de que diga “acción acción”” en vez de “medio de control” c ontrol”, ni lo ganará porque diga “medio de control” en vez de “acción”. A lo largo de este trabajo podrá observarse que son varios los actores susceptibles de verse enfrentados en desarrollo de los distintos medios de control. Estas son las posibilidades: 1.
Que los particulares accionen contra el Estado. Es lo normal. Por ejemplo, en caso de destitución de un empleado público, la caducidad de un contrato estatal o una sanción pecuniaria pe cuniaria que se impone a un contribuyente. contribuyente.
2.
Que el Estado accione contra un particular. Le sigue en frecuencia. Por ejemplo, en la acción de repetición contra funcionarios públicos por cuyo dolo o culpa grave el Estado haya sido condenado, o porque el Estado hubiere conciliado o en la acción de reparación directa por el perjuicio que un particular le cause.
3.
Que el Estado accione contra el Estado. No es frecuente, pero también se da. Por ejemplo, en materia de contratos interadministrativos, la entidad contratante puede verse perjudicada por la actividad de la entidad contratista o viceversa. Aquí se puede generar una contro controversia versia entre dos entidades públicas.
4.
Raro es que la jurisdicción contenciosa se ocupe de acciones de un particular contra otro particular. Ocurre que las l as cámaras de comercio —entes particulares— tienen la misión de clasificar y calificar a los potenciales ofertantes de licitaciones públicas en el registro de proponentes. Esta decisión puede ser impugnada por cualquier particular que no esté conforme, en aras de aniquilar las aspiraciones de los eventuales competidores. Si la resolución que falla la impugnación (recurso de reposición) es contraria al inscrito, este puede interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. En caso contrario contrario,, el impugnante podrá instaurar la acción de simple nulidad.
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INTRODUCCIÓN
Observamos que en la inmensa mayoría de los casos, la jurisdicción contenciosa requiere para actuar de una demanda formal; es decir, no actúa oficiosamente. Sin embargo, esta jurisdicción, al estilo de lo que hace la Corte Constitucional con los decretos legislativos, está habilitada para ejercer un control automático de legalidad sobre los actos meramente administrativos que desarrollen los estados de excepción. Aquí los ciudadanos no demandan sino que pueden intervenir a favor o en contra del acto administrativo. La intervención tiene lugar en el proceso iniciado oficiosamente con la remisión del acto, por la autoridad que lo expidió, al tribunal que corresponda o al Consejo de Estado, según sea se a del orden territorial o nacional, respectivamente. respectivamente. En un caso específico, la intervención del particular reviste la modalidad de recurso —y no de demanda—, como cuando la administración es renuente a entregar un documento público que considera amparado por reserva legal; tal es el denominado recurso de insistencia que busca un pronunciamiento judicial positivo frente a la petición pet ición del documento público (�����, (�����, art. 151, num. 7). La jurisdicción contenciosa está habilitada por el ����� y la sentencia C-037/00 para decretar la llamada “excepción de ilegalidad”, de vieja data en el ordenamiento ordenamien to jurídico colombiano, colombiano, cuando quiera que en el curso c urso de un proceso sea indispensable inaplicar un acto administrativo opuesto de manera manifiesta a la Constitución y la ley. Es de resaltar que el proceso ejecutivo, de estirpe civilista, desborda los objetivos del presente trabajo. Diremos, sin embargo, que la jurisdicción contenciosa es competente para conocer de procesos ejecutivos en casos muy limitados, como los siguientes: 1) Sentencias de condena contra el Estado, expedidas por la jurisdicción contenciosa. 2) Acuerdos conciliatorios aprobados por el juez contencioso y demás decisiones emanadas de los mecanismos de solución s olución pacífica de conflictos. 3) Obligaciones con mérito ejecutivo emanadas de la acti vidad contractual, incluidos los l os laudos arbitrales. 4) 4 ) Cualquier acto administraadm inistrativo de donde fluya una obligación clara, expresa y exigible en favor o en contra de la administración.
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