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Lo contencioso-administrativo: control jurídico de las actuaciones y omisiones administrativas José María Pacori Cari*
El ordenamiento jurídico administrativo administrativo se forma a través de relaciones jurídicas entre empresas, trabajadores y entidades públicas. Las entidades públicas, manifestaciones visibles del Estado, se interrelacionan con trabajadores y empresarios. Cualquier abuso o desvío de poder por par te de las entidades estatales requiere de un control jurídico por parte de otros poderes del Estado. El Poder Judicial, a través de los jueces, es el llamado para ejercer este control a través de lo contencioso administrativo. Este órgano del Estado es el encargado de administrar justicia en nombre del pueblo y controla las actuaciones u omisiones de las entidades estatales a través de un proceso y jurisdicción especial denominado “contencioso-administrativo”. DENOMINACIÓN DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Lo contencioso administrativo es conocido como recurso, acción, procedimiento, proceso o jurisdicción. En el inicio, el contencioso administrativo era solo una revisión por parte del Poder Judicial de la resolución administrativa que emitía una entidad estatal, por eso se indicaba que el contencioso administrativo era un recurso, una impugnación de las resoluciones administrativas. Posteriormente, se nota que no solo las resoluciones administrativas debían ser revisadas, sino que también otras actuaciones administrativas. La resolución administrativa pasa por un proceso de abstracción y pasa a ser denominada acto administrativo, lo mismo que se empieza a hablar de Administraciones Públicas en vez de entidades estatales. Del recurso contencioso-administrativo se habla de acción, en tanto derecho de los ciudadanos de recurrir al Poder Judicial en busca de tutela, lo contencioso-administrativo no es un recurso, es una acción que corresponde a los ciudadanos. Pero la acción, como derecho, se torna en un concepto limitado para comprender el contencioso administrativo, es solo el inicio, se necesita regular lo que sigue al ejercicio del derecho de acción, es importante ver el procedimiento, las etapas etapas y formalidades que se sigue para la obtención de una decisión del Poder Judicial, esto nos lleva al procedimiento contencioso administrativo ministrati vo como una continuación del procedimi procedimiento ento administrativo. La observancia de formalidades nos hace perder de vista la finalidad finalidad del contencioso contencioso-admini -administrativo strativo que es la solución de un conflicto de intereses entre los administrados y la Administraci Administración ón o Administraci Administraciones ones Pú-
Sin embargo, las entidades del Estado también requieren que se garantice este principio, v. g., el primer considerando del Decreto Ley 6623/1944 por el “que reglamenta las demandas contra el Estado” de Paraguay indica: M O C . S S E R P D R O W . A I V I N U O V I T A R T S I N I M D A O S O I C N E T N O C O H C E R E D : O T O F
blicas en búsqueda de la paz social, esto genera que se hable del proceso contencioso administrativo. administrativo. Por último, se nota que no solo se busca la nulidad de actos administrativos, sino que se pide que los órganos del Poder Judicial reconozcan y declaren derechos; se nota la necesidad de una plena jurisdicción a cargo de los órganos con jurisdicción; se nota que al ser la jurisdicción la facultad que confiere la ley de administrar justicia a nombre de la nación, se constituye en una necesidad de administrar justicia en contra y a favor de la Administración Pública, dando lugar a la denominada jurisdicción contencioso-administrativa. La jurisdicción contencioso administrativa es la justicia que imparten los órganos jurisdiccionales a través del control jurídico de las actuaciones y omisiones de las administraciones públicas en defensa de los derechos fundamentales de los administrados. PRINCIPIOS DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Lo contencioso administrativo debe de observar los siguientes tres principios: Principio de igualdad
Por el cual en el proceso contencioso administrativo debe garantizarse la igualdad entre los administrados y las Administraciones Públicas. Frente a los recursos humanos y materiales con los que cuenta una entidad del Estado, el juez debe garantizar a los administrados la igualdad procesal.
“Que se ha observado en la práctica que se pro- mueven contra el Estado demandas hábilmente pre- paradas, sin antes haber hecho el interesad interesado o gestión alguna administrativa, para demostrar la realidad de sus derechos o la justicia de su reclamo, gene- ralmente con el deliberado propósito de colocarse en una situación de ventaja en el litigio con respecto al fisco, gracias a las circunstancias de que el re- presentante del Estado, en la mayor parte de los ca- sos, se halla en inferioridad de condiciones, tanto para conocer con antelación los hechos alegados, como para acumular datos y pruebas con que repe- ler la acción incoada” . Principio de favorecimiento
Por este principio el juez debe favorecer la procedencia de la demanda aun cuando tenga dudas sobre el agotamiento de la vía administrativa. El inciso 3, del artículo 2 del TÚO de la Ley 27584 de Perú establece que “el Juez no podrá rechazar liminarmente la de- manda en aquellos casos en los que por falta de preci- sión del marco legal exista incertidumbre respecto del agotamiento de la vía previa. Asimismo, en caso de que el Juez tenga cualquier otra duda razonable so- bre la procedencia o no de la demanda, deberá preferir darle trámite a la misma ”. Principio de preferencia de los derechos fundamentales
Por este principio el juez no se limita al control jurídico de las actuaciones y omisiones de las entidades del Estado, sino que debe velar por el respeto a los derechos fundamentales de los administrados, debe buscar soluciones de consenso entre el interés público y los derechos fundamentales. Estos principios son observados por los órganos jurisdiccionales con la finalidad de garantizar un contencioso administrativo justo para ambas partes. ACTUACIONES U OMISIONES IMPUGNABLES
El contencioso administrativo se formula en contra de las siguientes actuaciones u omisiones de la administración pública: 1. Las declaraciones administrativas, en las cuales encontramos los actos administrativos, los actos de administración y los contratos administrativos; estas
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actuaciones son declaraciones de voluntad que emiten las entidades estatales. 2. Las actuaciones materiales no sustentadas en actos administrativos y de haber sido sustentadas en actos administrativos son ilegales por afectar derechos fundamentales de los administrados. Estas actuaciones materiales también son denominadas vías de hecho y son los actos de ejecución de actos administrativos, v. g., el descerraje en un proceso de ejecución coactiva. 3. El silencio administrativo, omisión de la administración pública en la resolución de los pedidos de los administrados, puede ser negativo o positivo, será negativo cuando se presume que desestima el pedido y positivo sí se estima el pedido. 4. La inercia de la administración pública, que se produce cuando la Administración Pública no cumple, no ejecuta una norma jurídica o un acto administrativo firme. Todas estas actuaciones y omisiones de las administraciones públicas son impugnadas a través del contencioso administrativo. PRETENSIONES CONT ENCIOSO ADMINISTRATIVAS
público de ingreso a la carrera administrativa. Dentro de este supuesto podemos incluir las demandas sobre la oposición entre el interés público y privado (Cfr. art. 2 y 3 de la Ley 620, Bolivia) 2.2. La pretensión de declaración de contraria a derecho de las actuaciones materiales no sustentadas en actos administrativos o que, por desvío de poder, afectan los derechos e intereses de los administrados. Esta pretensión implica la adopción de las medidas necesarias para la protección del administrado afectado. 2.3. La pretensión para que se ordene a la administración la realización de una actuación administrativa a la que se encuentra obligada por manda to de la ley o de un acto administrativo firme. Esto es, que se pide al juez que obligue a la Administración Pública el cumplimiento de una norma jurídica o de un acto administrativo firme. 2.4. La pretensión de indemnización por daños y perjuicios. Esta pretensión se deriva de la responsabilidad patrimonial del Estado. Si se ocasiona daños a los administrados con la actividad u omisión administrativa es justo que se indemnice dichos daños. Hemos indicado los principios, las actuaciones u omisiones y las pretensiones de lo contencioso administrativo, ahora es importante ver las condiciones de la acción necesarias para acceder al órgano jurisdiccional en busca de tutela jurídica:
dos por el Estado, una entidad pública de menor jerarquía y un administrado o administrados. El artículo 776 del Código de Procedimiento Civil de Bolivia (vigente mientras no se expida la ley de jurisdicción especializada) indica que “representarán al Poder Ejecutivo, como demandante o demandado, el Ministro de Estado cuyo despacho hubiere intervenido en el contrato, negociación o concesión, y el Fiscal General de la República.” Si la demanda cumple con las condiciones de la acción en observancia de los principios del contencioso administrativo, se debe pasar a revisar los presupuestos procesales: PRESUPUESTOS PROCESALES DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ADMINISTRATIVO
1. La competencia del órgano jurisdiccional. La jurisdicción es la facultad que se otorga a los jueces de administrar justicia, la competencia es la facultad de un juez que tiene jurisdicción para resolver casos específicos. La competencia puede ser por razón de la materia, por la cual se otorgaría competencia en lo contencioso administrativo en oposición a lo civil, penal, laboral o comercial; por razón de territorio, dependiendo del lugar donde se ubica la administración pública a demandarse y el domicilio del administrado; administrado; por razón de grado, sustentado en el principio de pluralidad de instancias; por razón de la función, en la cual la ley indica la función que debe cumplir un órgano judicial contencioso administrativo; administrativo; por razón de la cuantía, se puede establecer montos de petitorio que pueden ser conocidos por órganos jurisdiccionales jurisdiccionales específicos. 2. La capacidad procesal. Esta es la capacidad para ser parte en lo contencioso administrativo, este presupuesto también está referido a la representación. En lo contencioso administrativo tiene relevancia la representación represent ación de las entidades del Estado a través de abogados del Estado especializados en lo contencioso administrativo, que en algunos casos reciben el nombre de procuradores del Estado. El Estado cuenta con un sistema de defensa jurídica que cautela los intereses del Estado para la protección del interés público. 3. La demanda en forma. Comprende el cumplimiento de garantías mínimas que debe de observar la demanda, como una debida acumulación de pretensiones, una congruencia entre los hechos que se exponen y lo pedido.
Las pretensiones contencioso administrativas contienen la impugnación a las actuaciones y omisiones de la administración pública. Las pretensiones que se pueden plantear en lo contencioso administrativo son: CONDICIONES DE LA ACCIÓN CONTENCIOSO 1. La pretensión de nulidad. Es la pretensión típica ADMINISTRATIVA ADMINISTRATIVA del proceso contencioso administrativo, consiste en el 1. El interés para obrar, es el estado de necesidad pedido de nulidad (total o parcial) de un acto adminis- existente para recurrir a los órganos jurisdiccionales; trativo o de cualquier otra declaración administrativa solo si existe interés para obrar, la demanda contenbajo el pedido “Solicito, señor juez, declare la nulidad ciosa administrativa será procedente, por lo que este de la Resolución Administrativa por contravenir la ley interés estaría relacionado con lo siguiente: o la Constitución”. 1.1. Agotamiento de la vía administrativa. La falta Esta pretensión de nulidad se extiende al pedido del agotamiento de la vía administrativa es una falta de ineficacia del acto administrativo, por el cual se pide interés para obrar. A la solicitud del administrado y de al juez declare que un acto administrativo es inefila respuesta negativa por parte de la administración caz, esto es, que carece de efectos jurídicos. pública, el administrado debe interponer los recursos Dentro de esta pretensión podemos incluir la de administrativos necesarios para revertir la respuesta “conocer y resolver causas contenciosas que resulta- negativa en la misma vía administrativa y evitar la conren de los contratos, negociaciones y concesiones del gestión procesal del Poder Judicial. Gobierno central y demás instituciones públicas o pri1.2. Caducidad. Las legislaciones establecen un vadas que cumplan roles de administración pública a plazo para interponer la demanda contenciosa adminivel nacional” (Cfr. art. 2 y 3 de la Ley 620, Ley de 29 nistrativa, este plazo puede ser en días o en meses, y de diciembre de 2014, Bolivia). tiene por objeto limitar el derecho de acción a fin de Como se puede observar, es posible impugnar a cautelar la seguridad jurídica. El artículo 780 del Cótravés de lo contencioso administrativo declaraciones digo de Procedimiento Civil establece que “la demanda administrativas como contratos, negociaciones y con- deberá interponerse dentro del plazo fatal de noventa SANEAMIENTO DEL PROCESO cesiones del Estado. días a contar de la fecha en que se notificare la resoluresolu- Cumplido con las condiciones de la acción y los presuEsta pretensión de nulidad también es denomina- ción denegatoria de las reclamaciones hechas ante el puestos procesales se proceda a la admisión de la deda de anulación, objetivo o por exces o de poder y “tu- Poder Ejecutivo.” manda, con lo cual se notifica al demandado o tela el cumplimiento de la norma jurídica objetiva, 1.3. Conclusión del proceso por conciliación o demandados para que ejerzan su derecho de contrade carácter administrativo, y puede proponerse por transacción. Cuando en la vía administrativa se logre dicción a través de la contestación de la demanda. La quien tenga interés directo para deducir la acción, un acuerdo por conciliación o transacción, no se podrá acción y contradicción ante la competencia del juez gesolicitando al Tribunal la nulidad del acto impugnado recurrir luego a un proceso judicial. nera el proceso contencioso administrativo, que es un por adolecer de un vicio legal.” (Cfr. art. 3 de la Ley 2. La legitimidad para obrar. Ésta puede ser activa triángulo equilátero que garantiza el debido proceso. 35, Ecuador) o pasiva, consiste en la afirmación que realiza el adFormada la relación jurídica procesal es necesa2. La pretensión de plena jurisdicción, “ampara un ministrado de ser titular de derechos e intereses legí- rio sanearla por lo que el juez tiene la oportunidad de derecho subjetivo del recurrente, presuntamente nega- timos. La legitimidad para obrar activa puede ser verificar la existencia de condiciones de la a cción y do, desconocido o no reconocido total o parcialmente ejercida tanto por el administrado como por el Estado. presupuestos procesales a través del saneamiento del por el acto administrativo de que se trata” (Cfr. art. 3 de En este último caso nos referimos al denominado pro- proceso, saneado el proceso se pasa a la etapa de acla Ley 35, Ecuador). En esta pretensión podemos en- ceso contencioso administrativo de lesividad en el cual tuación de medios probatorios. contrar otras pretensiones claramente distinguibles: el Estado demanda la nulidad de los actos administra2.1. La pretensión de reconocimiento o restableci- tivos que ha emitido. ACTUACIÓN PROBATORIA PROBATORIA miento de derechos e intereses legítimos de los admiLa legitimidad para obrar pasiva, generalmente, La actuación de los medios de prueba resulta interenistrados, esta pretensión implica no solo la corresponderá a la entidad del Estado y puede exten- sante en lo contencioso administrativo: protección por parte del Juez de los derechos de los derse a las entidades privadas que prestan un ser vicio 1. Generalmente, lo contencioso administrativo se administrados, sino también de sus intereses legíti- público o realizan una función pública, en el caso del inicia por cuestiones de puro derecho, esto es, que se mos que, sin ser derechos subjetivos, requieren pro- proceso de lesividad será el administra administrado do quien tendrá discute la aplicación o interpretación de normas jurítección; v. g. el ser declarado apto para un concurso la legitimidad pasiva. También pueden ser demandadicas o administrativas, por lo que la prueba se limita
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8 a lo documental, sin embargo, debe entenderse que el administrado tiene la facultad de ofrecer los medios de prueba que considere necesarios como la declaración de parte, la declaración de testigos, las pericias o las inspecciones judiciales. Es importante tener en cuenta lo indicado en el art. 777 del Código de Procedimiento Civil de Bolivia que indica que “el trámite y resolución de la causa se sujetará a lo previsto para el proceso ordinario de hecho o de puro derecho, según la naturaleza del asunto”; si el contencioso administrativo es de hecho la actuación de medios de prueba será plena, si es de puro derecho es posible que la actuación probatoria se limite a la documental. 2. Lo contencioso administrativo no se limita a la re visión de lo lo actuado actuado en el proce procedimien dimiento to admini administrati strativo, vo, por su plena jurisdicción se puede solicitar la actuación de medios de prueba no actuados en la vía administrati va. Pensar Pensar lo contrario sería considerar considerar que el contencioso administrativo es un mero recurso al Juez. 3. Un dato importante está en la nec esidad de una opinión técnica que emite el representante de la sociedad, como indicamos, la defensa de los intereses del Estado está a cargo del Abogado del Estado, sin embargo, la defensa de los intereses de la sociedad puede estar a cargo de otra entidad del Estado, por lo que sería necesario antes de emitir sentencia pedir la participación de este ente. SENTENCIA
Con la demanda del administrado, la contestación de la entidad estatal, la actuación de medios probatorios
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y la opinión del representante de la sociedad se está listo para emitir sentencia. La emisión de la sentencia se sujeta al principio de integración por el cual el órgano jurisdiccional no puede dejar de administrar justicia en caso de vacío o deficiencia de la ley. Esto significa la necesidad de obtener una sentencia que declare fundada o infundada la demanda, más ya no se podrá declarar improcedente. La sentencia como acto procesal del juez que pone fin al proceso contencioso administrativo es la culminación de todos los actos procesales realizados por las partes del proceso y es la manifestación de la justicia administrativa. Recordemos que la finalidad de lo contencioso administrativo es “el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados” (Cfr. art. 1 del TUO de la Ley 27584, Perú). CONCLUSIÓN
De esta manera, lo contencioso administrativo se con vierte en un mecanismo mecanismo especial de protección de los los derechos subjetivos e intereses legítimos de los administrados en búsqueda de la paz y justicia social. Cuenta con principios procesales propios que garantizan la igualdad de las partes, el favorecimiento del proceso y la tutela de los derechos fundamentales. Requiere el establecimiento de las actuaciones impugnables y pretensiones contencioso administrativas que muestren a los administrados las posibilidades de
protección de sus derechos. La utilización de condiciones de la acción y presupuestos procesales ayuda a la construcción de un proceso contencioso administrativo técnico y sustentado en preceptos doctrinarios que mejoran la administración de justicia en el Estado. REFERENCIAS
Decreto Ley 12760 (1975), Código de Procedimiento Civil, 6 de agosto de 1975, Bolivia: Presidente de la República. Decreto Ley 6623/1944 (1944) que reglamentó las demandas contra el Estado, 31 de diciembre de 1944, Paraguay: Presidente de la República. Decreto Supremo 013-2008-JUS (2008), aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley 27584, ley q ue regula el Proceso Contencioso Administrativo, modificado por el D. Leg. 1067, promulgado el 28 de agosto del 2008, Perú: Presidente Constitucional de la República. Ley 35 (1968), Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, 18 de marzo de 1968, Ecuador: Comisión Legislativa Permanente. Ley 620 (2014), Ley transitoria para la tramitación de los procesos contencioso y contencioso administrativo, promulgada el 29 de diciembre del 2014, Bolivia: Asamblea Legislativa Plurinacional. Perú, 4 de septiembre de 2015 *
Es abogado abogado y profes profesor or de Derecho Derecho Admini Administra strativo tivo de de la Universidad José Carlos Mariátegui de Perú. Artículo enviado para La Gaceta Jurídica.
