Lectura 3 - La Integración Latinoamericana

Módulo 3 Unidad 3 Lectura 3

Derecho de Integración Regional Profesora María Cecilia Caro Leopoldo

UNIDAD 3: LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA. EL MERCOSUR En esta lectura, que refiere a la Unidad 3 del Programa, nos enfocaremos en el estudio de los sistemas regionales de integración latinoamericanos. Para ello, se identificarán en primer lugar las características de los procesos de integración más importantes a nivel regional (ALALC y ALADI fundamentalmente), a la vez que se analizarán los distintos modelos de integración subregional conformados por los demás países del área: el Mercado Común Centroamericano, la Comunidad Andina de Naciones y la Alternativa Bolivariana de las Américas. También se presentarán los lineamientos principales de la denominada “Unión Sudamericana de Naciones” (Unasur), que -constituida por todos los Estados sudamericanos ya ha comenzado a dar sus primeros pasos significativos en la faz política. Los contenidos restantes de la Unidad se refirieren al estudio del proceso de integración del Mercosur, comenzando con un breve repaso de sus antecedentes históricos y normativos, seguido de un análisis de los diferentes tratados mediante los cuales se han ido profundizando la conformación e institucionalización del bloque, es decir, el Tratado de Asunción, y los Protocolos de Brasilia, Ouro Preto y Olivos. Finalmente, se realizará una descripción del sistema institucional Mercosureño, destacando las atribuciones, estructura y conformación de sus órganos principales: el Consejo y el Grupo Mercado Común, la Comisión de Comercio, el Parlamento del Mercosur, el Foro Consultivo Económico y Social y la Secretaría Administrativa. Esta descripción también incluirá el análisis del sistema de controversias del bloque, distinguiendo sus etapas, estructura orgánica y características generales.

3.1. La integración regional latinoamericana. 3.1.1. El surgimiento y consolidación del proceso de integración regional latinoamericano. Como vimos en la Unidad 1, la integración económica es un proceso complejo que tiene como finalidad concreta la eliminación de la discriminación entre los países a través de la unificación del total de los distintos actores económicos en un mercado común. Para que se logre esto, es necesario transitar diversas etapas que se inician con el establecimiento de una zona de libre comercio, pasando por una comunidad aduanera y

Derecho de la Integración Regional – María Cecilia Caro Leopoldo| 2

UNIDAD 3: LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA. EL MERCOSUR En esta lectura, que refiere a la Unidad 3 del Programa, nos enfocaremos en el estudio de los sistemas regionales de integración latinoamericanos. Para ello, se identificarán en primer lugar las características de los procesos de integración más importantes a nivel regional (ALALC y ALADI fundamentalmente), a la vez que se analizarán los distintos modelos de integración subregional conformados por los demás países del área: el Mercado Común Centroamericano, la Comunidad Andina de Naciones y la Alternativa Bolivariana de las Américas. También se presentarán los lineamientos principales de la denominada “Unión Sudamericana de Naciones” (Unasur), que -constituida por todos los Estados sudamericanos ya ha comenzado a dar sus primeros pasos significativos en la faz política. Los contenidos restantes de la Unidad se refirieren al estudio del proceso de integración del Mercosur, comenzando con un breve repaso de sus antecedentes históricos y normativos, seguido de un análisis de los diferentes tratados mediante los cuales se han ido profundizando la conformación e institucionalización del bloque, es decir, el Tratado de Asunción, y los Protocolos de Brasilia, Ouro Preto y Olivos. Finalmente, se realizará una descripción del sistema institucional Mercosureño, destacando las atribuciones, estructura y conformación de sus órganos principales: el Consejo y el Grupo Mercado Común, la Comisión de Comercio, el Parlamento del Mercosur, el Foro Consultivo Económico y Social y la Secretaría Administrativa. Esta descripción también incluirá el análisis del sistema de controversias del bloque, distinguiendo sus etapas, estructura orgánica y características generales.

3.1. La integración regional latinoamericana. 3.1.1. El surgimiento y consolidación del proceso de integración regional latinoamericano. Como vimos en la Unidad 1, la integración económica es un proceso complejo que tiene como finalidad concreta la eliminación de la discriminación entre los países a través de la unificación del total de los distintos actores económicos en un mercado común. Para que se logre esto, es necesario transitar diversas etapas que se inician con el establecimiento de una zona de libre comercio, pasando por una comunidad aduanera y


luego el mercado común. La etapa última y superior del proceso es la integración total o unión en todos los ámbitos de relación de los actores. Es un proceso dinámico, exigente, con grandes particularidades, necesidad de compromiso político y administrativo que supone que todos los países participantes están dispuestos a ceder parte de su soberanía, establecer instituciones supranacionales de gobierno comunitario y hacerse cada vez más interdependientes para lograr la profundización de los acuerdos realizados y beneficiarse mutuamente. En América Latina además, se considera a la integración como una herramienta para el desarrollo de los países, lo cual supone un alto componente político en el tema. Ahora bien, ¿por qué los países latinoamericanos decidieron que la alternativa de la integración era un camino adecuado para lograr su desarrollo? Entre sus antecedentes más remotos se suele citar la idea de Simón Bolívar de llegar a una unión de las naciones latinoamericanas una vez alcanzada la independencia de España, lo cual pretendió iniciar con el Congreso de Panamá en 1826. El Libertador pensaba en una unión federal donde todos los países colaboraran entre sí, especialmente en lo referido a la política y a la seguridad de los nuevos Estados frente a las posibles amenazas de las potencias europeas. Su concepción tenía por lo tanto, una alta carga ideológica, pues se ponía en discusión el tema de la soberanía, ya que los Estados deberían decidirse por el modelo de una federación de Estados o por mantener cada uno de ellos su propia independencia, opción ésta por la cual decidieron la mayoría de ellos (Black, 2010). En el sentido estrictamente económico, no es sino hasta bien avanzado el siglo XX que las naciones latinoamericanas comienzan a pensar en la alternativa de la integración como una posibilidad de mejorar el desarrollo de las regiones y de los países. Al evidenciarse el fracaso del modelo de sustitución de importaciones de los años cincuenta, se hizo sentir la necesidad de ampliar los mercados interiores de los países. Era preciso que las industrias instaladas en ellos a raíz del proceso anterior, aumentaran su grado de eficiencia y competitividad para lograr su viabilidad a largo plazo; por esta razón, la alternativa de la integración suponía la vía de solución del problema y el mejoramiento de las economías de los países al incrementarse las oportunidades del mercado, y en consecuencia, se abrirían nuevas oportunidades al comercio y a la creación de empleos sustentables en el tiempo. Un hito importante en el proceso la Conferencia Económica de Buenos Aires de 1957, en la cual los Estados latinoamericanos manifestaron su acuerdo en la conveniencia de establecer de manera gradual y progresiva un mercado común latinoamericano. Más adelante, la CEPAL (Conferencia Económica para América Latina) presentaría unos principios y recomendaciones básicas sobre los cuales los países deberían organizarse para el establecimiento de los modelos integracionistas, los cuales servirían como guía en la redacción de los tratados y acuerdos que dieron origen al Mercado Común Centroamericano y al Grupo Andino después. Bajo la guía de la CEPAL y con el ejemplo del proceso europeo de integración de la Comunidad Económica Europea, se da inicio a los procesos de integración latinoamericanos. Hay que destacar, sin embargo, que es muy distinta la forma de integración de los países en desarrollo que la de los países desarrollados, pues los primeros encuentran mayores


dificultades en la adopción de los acuerdos y presentan serias fallas de gobernabilidad, alto grado de dependencia en la producción de materias primas y vulnerabilidades externas bastante pronunciadas (Black, 2010). Veremos a continuación, de manera resumida, la historia y desarrollo de los procesos de integración más importantes en América Latina. Se observa que todos ellos presentan muchas similitudes en su evolución, especialmente en las primeras etapas cuando se dio inicio a la eliminación de las barreras comerciales (arancelarias y no arancelarias) generándose un auge sin precedentes en las relaciones comerciales entre los países, para posteriormente entrar en una etapa de declive en los años ochenta, motivado principalmente por: la crisis del petróleo de los años setenta; la presencia de regímenes dictatoriales en casi todos los países que impidieron transformaciones estructurales económicas y políticas; las crisis de la deuda; y la negativa de incrementar el poder de decisión y ejecución de las instituciones supranacionales. Para mediados de los años noventa, la situación cambia y se evidencia un nuevo auge de los procesos de integración como alternativas para el desarrollo, lo cual –como se verá- sustenta el nacimiento de Mercosur.

3.1.2. La Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). La idea de una institución de integración económica en América Latina tuvo su primer paso concreto en la constitución de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). La formación de la ALALC fue producto de la labor previa de los gobiernos de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, y de los estudios efectuados para tales fines por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Influyeron en su conformación dos factores históricos significativos: 1) la creación de la Comunidad Económica Europea mediante el Tratado de Roma de 1957, que preocupó a los países latinoamericanos ante la posibilidad de un eventual cierre de los mercados europeos a los productos de la región, en especial los agrícola agropecuarios; y 2) la necesidad de resolver el problema de la renegociación de los acuerdos preferenciales que existían entre los Estados sudamericanos, lo que estaba en colisión con la cláusula de la nación más favorecida, esencia del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), vigente desde 1948 (Arnaud, 1999). A ello se sumaron el sentimiento de unidad latinoamericana nacido de la independencia en el siglo XIX, el agotamiento del modelo de desarrollo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), y la necesidad de superar las dificultades crecientes del comercio latinoamericano (Black, 2011). Como consecuencia de estos factores, en setiembre de 1959 se reunión en Montevideo una conferencia intergubernamental, convocada a los fines de “establecer una zona de libre comercio entre los países de América Latina”. Esta reunión puso fin a sus tareas a comienzos de 1960, y el 18 de febrero de ese mismo año se firmó en Montevideo el tratado que establece la ALALC, y que entró en vigor el 10 de Junio de 1961. El Tratado de Montevideo fue inicialmente suscripto por Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay. Posteriormente se incorporaron


Colombia, Venezuela, Ecuador y Bolivia. De este modo, quedó configurado el proceso de integración más amplio de América Latina por el número de países que lo integraban y el tamaño de las economías de algunos de ellos. La ALALC representaba el 95% del total de la extensión de América Latina y contaba con casi el 90% de su población. El objetivo de ALALC fue establecer una zona de libre Comercio a través de negociaciones de rebaja de aranceles en un período fijado originalmente en doce años y ampliado después a dieciocho, que debía culminar con la liberación de lo esencial del intercambio. Se convino también la supresión de restricciones cuantitativas y la existencia de acuerdos de complementación industrial, los que permitían a dos o más países dentro del tratado otorgarse concesiones recíprocas para facilitar el establecimiento de industrias (Freeland, 1996). El Tratado de Montevideo tuvo en cuenta las grandes desigualdades en cuanto al desarrollo que presentaban los estados signatarios (tamaños de las economías, estructura productiva, capacidad técnica, infraestructura física y de comunicaciones, nivel de educación) estableciendo la categoría de “países con menor grado de desarrollo relativo” (PMDER), a los cuales se les aplicaría un trato diferencial en cuanto a las condiciones para realizar el programa de liberalización comercial; medidas especiales no discriminatorias destinadas a proteger las industrias y asistencia financiera y técnica especial. Los objetivos propuestos se lograron muy limitadamente. En los primeros años, hubo un aumento del intercambio entre los países miembros, pero después de liberarse de gravámenes los productos que no originaban resistencia, las negociaciones se fueron tornando cada vez menos fructíferas en cuanto a acercarse a la liberación de gravámenes para lo esencial del intercambio comercial. Al poco tiempo, comenzaron a irrespetarse los plazos y el crecimiento del comercio intrarregional, que había aumentado en la década de los sesenta, inició un rápido declive en los años siguientes (Black, 2011). La supresión de restricciones cuantitativas tampoco logró avanzar y los acuerdos de complementación industrial fueron de poca relevancia si se les considera desde el punto de vista de contribuir al desarrollo de las economías. Como reacción, en 1969 se suscribió el Protocolo de Caracas, que incluía diversas medidas para estimular las negociaciones. Los resultados tampoco fueron positivos. En 1969 se firmó el tratado que dio lugar a la formación del Pacto Andino (hoy Comunidad de Naciones) por el cual cinco países integrantes de ALALC trataron de encontrar otra vía de Integración más efectiva. En 1980, la XIX Conferencia Extraordinaria de Ministros, realizada en Acapulco, reconoció la imposibilidad de cumplir las metas de ALALC, acordándose su reemplazo por un nuevo acuerdo que dio lugar a la ALADI.

3.1.3. La Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Ante la evidente debilidad institucional de la ALALC y el fracaso de las negociaciones comerciales, se decidió la revisión del Tratado de


Montevideo, y en 1980 se sustituyó la ALALC por la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). La firma del Tratado se realizó conforme a las condiciones de la cláusula de habilitación del GATT, lo que fue una ventaja sobre el tratado de creación de la ALAC, ya que por entonces no existía tal cláusula de habilitación. En razón de esta clausula, los países en desarrollo de la ALADI pueden otorgarse recíprocamente tratamientos preferenciales, sin estar obligados a extenderlos automáticamente a las demás partes contratantes del GATT, lo que otorga una mayor flexibilidad operativa (Arnaud, 1999). El objetivo de la nueva asociación a largo plazo, era el establecimiento de un mercado común latinoamericano a través de la promoción del comercio recíproco, la complementación económica y el desarrollo de acciones de cooperación tendientes a la ampliación de los mercados. Se preveía la promoción del comercio mediante acuerdos comerciales de alcance parcial o regional, la vinculación con países o áreas de integración económica de otras partes del mundo, y el establecimiento de regímenes de asociación que propiciaran la convergencia con otros países y áreas de integración de Latinoamérica (Arts. 4 a 7). Estas acciones quedaban enmarcadas en los principios del pluralismo, la convergencia, la flexibilidad, los tratamientos diferenciales y la multiplicidad. Uno de los objetivos que se perseguía con el cambio de orientación de la organización, era convertirla en una institución más abierta, en la medida en que, además de posibilitar la adhesión al Tratado que la instituye, prevé la participación de países no miembros en acciones parciales con los países miembros, así como la participación de la Asociación como institución en los movimientos de cooperación horizontal entre países en vías de desarrollo. Además de los PMDER, se estableció un trato diferencial para países de desarrollo intermedio, y se preveía la cooperación económica entre los Estados. En definitiva, la nueva etapa a la que ingresó el proceso de integración con la ALADI se caracterizó por asimilar en un esquema pragmático la heterogeneidad de la región y canalizar institucionalmente la vocación integracionista de sus países miembros, dentro de un marco flexible que, sin compromisos cuantitativos preestablecidos, contenía todos los elementos para que el esquema pueda evolucionar hacia etapas superiores de integración económica y alcanzar, en último término, el objetivo del mercado común latinoamericano (Black, 2011). En cuanto a la organización institucional de la Asociación, la ALADI comprende órganos políticos y órganos técnicos (Arts. 28 a 43). Los órganos políticos son: 1) El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, que tiene a su cargo la conducción política; 2) La Conferencia de Evaluación y Convergencia, formada por plenipotenciarios de los Estados miembros, que formula recomendaciones al Consejo; y 3) El Comité de Representantes, órgano permanente que promueve acuerdos, convoca al Consejo y a la Conferencia, representa internacionalmente a la ALADI, etc. El órgano técnico es la Secretaría General, que formula propuestas a los órganos políticos y realiza diversas gestiones (Arnaud, 1999). Pese a los esfuerzos realizados, tampoco la ALADI tuvo el éxito que se esperaba de ella. Los compromisos adquiridos por los países andinos, la creación de Mercosur, las negociaciones en la OMC y la propuesta del ALCA (Asociación de Libre Comercio de las Américas), fueron distrayendo los esfuerzos de los países miembros.


Como señala Black, aunque la Asociación mantiene vivos los ideales de la integración, pasó a ser más que nada “la gran notaría de la integración económica latinoamericana ya que según las normas de la Asociación, todo acuerdo de naturaleza económica o comercial suscrito entre algunas de las Partes o de éstas con países fuera de la región, deben ser registrados en la ALADI para asegurar su validez” (2010, p. 118). Desde hace ya varios años, el objetivo principal de la ALADI –que con el ingreso de Panamá en abril de 2009 ya cuenta con 13 miembros y está en proceso la solicitud de incorporación de Nicaragua–, es la creación del Espacio de Libre Comercio (ELC), cuyas características generales fueron definidas desde el año 2004 en la XIII Reunión del Consejo de Ministros de la Asociación. En dicha ocasión, el Consejo aprobó el documento “Bases de un programa para la conformación progresiva de un espacio de libre comercio en la ALADI”. Los componentes de ese futuro Espacio de Libre Comercio son: acceso a mercados, normas y disciplinas comunes, apoyo a los PMDER y materias complementarias. No fue sino hasta la siguiente Reunión Ministerial,

realizada en abril de 2009, cuando fueron adoptadas varias Resoluciones relacionadas con algunos de esos temas, para varios de los cuales se encomendó un cercano inicio de los procesos de negociación.

También en el año 2009, el Consejo de Ministros emitió otra resolución, titulada “Insumos para la Conferencia de Evaluación y Convergencia”, en la cual le encomienda a la Conferencia “que presente a consideración del Consejo de Ministros una propuesta de programa con vistas a avanzar en una integración para el desarrollo que trascienda lo comercial”, señalando a continuación los elementos que deberá contener dicho programa, los cuales reflejan los principales contenidos que a la fecha están siendo considerados para el ELC. “1) La profundización y facilitación del comercio regional; 2) La cooperación y complementación económica; 3) El desarrollo de mecanismos que permitan una mayor participación de las MIPYMES y los pequeños productores en los beneficios de la integración; 4) Acciones orientadas al fortalecimiento de las políticas nacionales de desarrollo, entre otras aquellas referidas a la diversificación del aparato productivo y de la oferta exportable, la incorporación de mayor valor agregado y la inclusión de nuevos actores; 5) Los tratamientos diferenciales y la intensificación de la cooperación en favor de los PMDER; y 6) Mecanismos efectivos y ágiles de evaluación permanente de los avances en el proceso de integración y del cumplimiento de los compromisos, a fin de asegurar la participación y beneficios equitativos de los países miembros, en un marco de desarrollo sostenible”.

3.1.4. La Unión Suramericana de Naciones (UNASUR). En la reunión de Presidentes en Cuzco (Perú), del 8 de diciembre de 2004, los mandatarios suramericanos suscribieron una Declaración que dio nacimiento a la Comunidad Suramericana de Naciones, hoy rebautizada como Unión de Naciones Suramericanas y que estaría construida sobre la base de los acuerdos existentes entre los países de la CAN, el Mercosur, sumando a Chile, Surinam y Guyana. De esta forma, se constituye una zona


ampliada de integración que cuenta con 360 millones de habitantes y un PIB combinado de 974 mil millones de dólares. Desde el punto de vista administrativo la sede de Unasur se ubica en Quito y en el futuro el Parlamento Sudamericano va a estar ubicado en Cochabamba. Son órganos de UNASUR, el Consejo de Jefas o Jefes de Estados y de gobierno; el Consejo de Ministros y Ministras de Relaciones Exteriores; el Consejo de Delegadas o Delegados y la Secretaría General (Bermúdez, 2010). En el 2008 se aprobaron dos importantes decisiones mediante las cuales se crearon los Consejos Suramericanos de Defensa y Salud y, posteriormente, en 2009, se tomaron otras para consolidar y profundizar el proceso de integración suramericana al constituirse otros cuatro Consejos Suramericanos: 1) Lucha contra el Narcotráfico; 2) Infraestructura y Planeamiento; 3) Desarrollo Social; y 4) Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología e Innovación de la UNASUR, los cuales contribuirán a un avance sustantivo en materia de integración y cooperación (Rivera, 2010). Por lo que respecta al carácter y objetivos de la UNASUR, se la define (Presidentes de América del Sur, 2008) “como una organización dotada de personalidad jurídica internacional”, asignándole un objetivo general y objetivos específicos: Como objetivo general se define el de “construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados.” Los objetivos específicos, están referidos a: a) el diálogo político; b) el desarrollo social y humano; c) la erradicación del analfabetismo y el acceso universal a una educación de calidad; d) la integración energética; e) el desarrollo de una infraestructura para la interconexión de la región; f) la integración financiera; g) la protección de la biodiversidad, los recursos hídricos y los ecosistemas; h) el desarrollo de mecanismos para la superación de las asimetrías; i) la consolidación de una identidad sudamericana; j) el acceso universal a la seguridad social y a los servicios de salud; k) la cooperación en materia de migración; l) la cooperación económica y comercial; m) la integración industrial y productiva; n) la aplicación de políticas y proyectos tecnológicos comunes o complementarios; o) la promoción de la diversidad cultural y de la memoria, conocimientos y saberes de los pueblos de la región; p) la participación ciudadana; q) la coordinación entre organismos especializados de los Estados Miembros para la lucha contra el terrorismo, la corrupción, las drogas, la trata de personas y otras amenazas; r) la promoción de la cooperación entre las autoridades judiciales; s) el intercambio de información y de experiencias en defensa; t) la cooperación para fortalecer la seguridad ciudadana; y u) la cooperación sectorial. Como señala Black (2010), es un proyecto político y un programa descentralizado de desarrollo de gran envergadura, en el cual convergen todos los esfuerzos realizados en el ámbito de la ALADI para constituir el Espacio de Libre Comercio de América Latina, así como los acuerdos de libre comercio suscritos entre los países de la CAN y el Mercosur. En ellos se definen los ámbitos principales de la cooperación: la integración


comercial (de bienes y de servicios) y la libre circulación de personas y capitales; la infraestructura y el desarrollo; la cooperación en los sectores financiero, social y político; y, los asuntos jurídicos e institucionales. Una de las primeras medidas que adoptaron los presidentes fue la de crear un grupo de trabajo para definir un Consejo Sudamericano de Defensa. La propuesta tiene por objetivo crear un mecanismo de integración que permita discutir las realidades y necesidades de defensa de los países, reducir los conflictos y desconfianza y sentar las bases para la futura formulación de una política común en esta área. Como resultado de esta propuesta, en 2009 se aprueba en Santiago de Chile el estatuto que crea el Consejo de Defensa Latinoamericano y el Plan de Acción 2009-2010 a los fines de desarrollar cuatro ejes: 1) Políticas de defensa; 2) Cooperación militar, acciones humanitarias y operaciones paz; 3) Industria y tecnología de defensa; y 4) Formación y capacitación. En mayo de 2010 se celebró en Los Cardales, Argentina, una reunión extraordinaria del Consejo de jefes y jefas de Estado de UNASUR. Interesa destacar algunas consideraciones que muestran el perfil que se va bosquejando para la institución, que es ambicioso en su contenido, su alcance y en la demanda participativa que los propios países se han formulado (Bermúdez, 2010): •

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Se solicita al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores que elabore recomendaciones sobre el fortalecimiento de la arquitectura institucional de la UNASUR, identificando maneras de incrementar la eficacia de los Consejos existentes, promoviendo la gradual convergencia con los mecanismos subregionales de integración e identificando temas prioritarios para la integración suramericana. Se adhiere al principio de solución pacífica de controversias. Se reconocen avances logrados en el desarrollo de medidas de fomento de la confianza y de la seguridad con miras al fortalecimiento de Suramérica como Zona de Paz, y se propone la elaboración de un Protocolo de Paz, Seguridad y Cooperación. En materia social , se constata la aprobación el Plan de Acción Bianual 2009-2011, por del Consejo Suramericano de Desarrollo Social, y se promueve la ratificación del Convenio Iberoamericano de Seguridad Social. Se reconocen además otros avances en materia de educación y salud. Se dispone la elaboración inmediata de un Plan de Acción sobre el Problema Mundial de Drogas, luego de la aprobación del Estatuto respectivo por parte del Consejo.

Se destacan las labores del Grupo de Trabajo sobre Integración Financiera, que constituirá la base temática para el futuro Consejo Suramericano de Economía y Finanzas, y se discute la posible creación de un Mecanismo de Solución de Controversias en materia de Inversiones. La designación reciente de un Secretario General adquiere relevancia por la enorme sobrecarga que se ha auto impuesto UNASUR. Parece de toda evidencia que como primer paso, todos estos esfuerzos deben pasar a formar parte de un Programa de Trabajo que integre racionalmente todas estas iniciativas con metas, procedimientos y presupuesto claramente dimensionado. La visión externa es que se necesita el diseño de un gran aporte técnico, logístico y presupuestario de la Secretaría como elemento •


impulsor de diversas iniciativas, para impulsar una adecuada participación de los países. Otro aspecto vital es consolidar el apoyo político de los países. Faltan algunos países para que el Tratado entre en vigencia, tema que suele demorar más de la cuenta, sobretodo en este caso donde existen visiones políticas muy sesgadas que pueden dificultar la consolidación institucional requerida (Bermúdez, 2010).

3.1.5. Modelos latinoamericana El Mercado (MCC)

Común

de

integración

Centroamericano

La creación de las primeras instituciones supranacionales en América Central se remonta al año 1951, cuando se establecieron el Comité Centroamericano de Cooperación Económica y la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), impulsada por los Ministros de Relaciones Exteriores de la subregión. Ante el escaso resultado de estos intentos, en 1960 El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua suscriben el Tratado de Managua o “Tratado General de Integración Económica”. Costa Rica se adhirió el 23 de julio de 1962. La concepción del mismo se dirige hacia el libre comercio, la unión aduanera, el arancel externo común y un sistema de compensación de pagos. El libre comercio que se otorgan los países centroamericanos se

concibe en los términos más amplios, es decir, todos los productos originarios de sus respectivos territorios quedan exentos del pago de derechos de importación y exportación y las mercancías originarias gozan de tratamiento nacional en los restantes países carentes de cualquier tipo de restricción cuantitativa (Black, 2010). Otras normativas contenidas en el Tratado se refieren a tránsito y transporte; empresas de construcción; régimen de integración industrial y armonización de incentivos para el desarrollo industrial; la creación de un Banco Centroamericano de Integración Económica; el establecimiento de un Código Aduanero Uniforme Centroamericano (NAUCA), así como de un Régimen de Aranceles Uniforme. Asimismo, el Tratado contempla el establecimiento de los órganos institucionales necesarios para el funcionamiento de los compromisos: El Consejo Económico Centroamericano; el Consejo Ejecutivo y la Secretaría Permanente. Al igual que los otros mecanismos de integración de América Latina, el MCCA ha tenido un desarrollo desigual a lo largo de su existencia, sujeto a influjos tanto internos como externos. Durante los años sesenta y setenta se produjo un incremento impresionante del comercio intrarregional. La industrialización centroamericana también se vio afectada positivamente, y entre 1962 y 1970 el PIB centroamericano creció a un ritmo del 6,5% anual acumulado (Black, 2010). En cuanto al régimen de industrias centroamericanas de integración, que era una de las bases de la política del desarrollo industrial equilibrado de la


subregión, no se logró su ejecución debido sobre todo a las dificultades para declarar el carácter de “industria centroamericana de integración” y porque surgieron desavenencias entre los Estados cuando comenzaron a definirse las asignaciones y localizaciones de las nuevas industrias. En cambio, sí fueron exitosos en la adopción del Arancel Externo Común (para 1962, alrededor del 92% de los rubros de la NAUCA tenían aranceles uniformes) y en la creación de la Cámara de Compensación, instituida por el Acuerdo de los cinco Bancos Centrales (durante la década inicial, el 84% de las transacciones comerciales fueron realizadas mediante compensación multilateral). En 1961, comenzó el funcionamiento del Banco Centroamericano de Integración Económica, realizando gran actividad financiera de toda índole. Esta tendencia positiva de la integración centroamericana comenzó a declinar a mediados de los años setenta, debido entre otras razones al estallido de la guerra entre El Salvador y Honduras, que provocó la salida del Tratado de este último país, lo cual produjo graves consecuencias para el comercio intrarregional. Algunas de las instituciones dejaron de funcionar, se cerró el tramo hondureño de la carretera panamericana para el paso de personas y mercancías procedentes de El Salvador y viceversa. A ello se sumó, además, el problema de la falta de una autoridad supranacional, la no ampliación de los alcances del proceso integrador y la distribución sin equidad de los beneficios y costos de la integración. En los años ochenta la crisis de la deuda se sintió con todo su peso en la subregión, lo que obligó a reducir las importaciones y aumentar las exportaciones para pagar los compromisos de la deuda. La volatilidad política de la región y los conflictos surgidos en Nicaragua, El Salvador y Guatemala nuevamente incidieron negativamente en el proceso económico centroamericano y causando grandes retrocesos en el comercio intrarregional y una gradual disociación de las relaciones comerciales entre los países. Sin embargo, a partir de 1987, una vez superadas las confrontaciones bélicas y encaminados los países en la senda de la democracia y la estabilidad política, los Estados de América Central convinieron, a partir de los Tratados de Esquípulas, buscar a través de acuerdos políticos la concertación en los diversos aspectos de la integración en todos sus ámbitos. Ello generó una dinámica de consultas entre los países que dinamizó el proceso económico, sumada a la cooperación de la Unión Europea, a través de la creación del Sistema Centroamericano de Pagos, dirigido a recuperar el comercio intrarregional. En 1990, los Presidentes centroamericanos reunidos en Antigua (Guatemala), decidieron aprobar un plan conjunto de recuperación económica e integración denominado Plan de Acción Económica de Centroamérica (PAECA). Desde entonces, los países centroamericanos han profundizado el libre intercambio intrarregional mediante la finalización de las negociaciones del Tratado sobre Inversión y Comercio de Servicios entre los países de Centroamérica (marzo 2002), el cual añadió el comercio de servicios a la normativa que regula el libre comercio en Centroamérica. En Octubre de 2001, el Consejo de Ministros de la Integración Económica de Centroamérica acordó hacer públicas las medidas contrarias al libre comercio intrarregional. Por otra parte, el perfeccionamiento de la zona de libre comercio ha facilitado el comercio intrarregional, el cual ha mantenido un crecimiento sostenido.


En conclusión, se podría decir que las autoridades centroamericanas han realizado grandes y sostenidos esfuerzos para tratar de consolidar el Mercado Común Centroamericano y en el perfeccionamiento de la zona de libre comercio entre sus partes, logrando imponer, con la excepción de Honduras, los parámetros de convergencia del arancel externo común. El proceso está todavía incompleto pues faltan algunos aspectos como la armonización de los códigos aduaneros utilizados por los países centroamericanos. No se puede dejar de reconocer el trabajo realizado para acceder a mercados de mayor tamaño, como son el norteamericano ampliado, tal como lo atestiguan los tratados firmados con México y Canadá.

La Comunidad Andina de Naciones (CAN) El Acuerdo de Cartagena que da nacimiento al Grupo Andino fue firmado el 26 de mayo de 1969 entre Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Venezuela ingresó en 1973 y Chile se retiró en 1976. Su surgimiento obedeció inicialmente a un sentimiento de frustración ante los escasos logros de la ALALC y a su vez, debido a la certidumbre de que la integración avanzaría más rápidamente entre países cercanos geográficamente, con unas características económicas comunes y tratando de poner en funcionamiento un proceso de desgravación más expedito (Black, 2010). El Acuerdo de Cartagena tiene como propósitos promover el desarrollo equilibrado y armónico de los países miembros y acelerar su crecimiento mediante la integración económica, con la finalidad de mejorar las condiciones de vida de los habitantes de la subregión. Estos objetivos se alcanzarían a través de la armonización de políticas económicas y sociales y la aproximación de las legislaciones nacionales en las materias pertinentes; la liberación comercial; la programación conjunta del proceso de industrialización subregional; el establecimiento de un Arancel Externo Común; el desarrollo del sector agropecuario; la atracción de inversión extranjera directa; la integración física y tratamientos preferenciales a Bolivia y Ecuador. El Programa de Liberación Comercial tenía por objeto eliminar los gravámenes y las restricciones de cualquier orden que inciden sobre la importación de productos originarios de cualquier país miembro. Este programa debía ser automático e irrevocable, comprendería la totalidad de los productos y debería de estar completo para el 31 de diciembre de 1983. Por otra parte, el Arancel Externo Común (AEC) debía de establecerse para la misma fecha. Con el AEC se buscaba lograr una protección adecuada para la producción subregional y estimular la eficiencia de la misma. La Comisión del Acuerdo, a propuesta de la Junta podía modificar los niveles arancelarios comunes en la medida y en la oportunidad que se considerara conveniente para adecuarlos a las necesidades de la subregión. Se concedieron facilidades especiales a Bolivia y Ecuador. En el marco del Acuerdo de Cartagena se fue conformando un sistema de instituciones comunitarias con verdaderas atribuciones y poder para influir en el proceso de integración que se esperaba abarcase todos los demás ámbitos de la vida de los Estados y no solamente lo económico y comercial. Para ello, se creó la Comisión, integrada por representantes de los gobiernos y la Junta, que era el órgano técnico-ejecutivo con facultades de iniciativa.


El Acuerdo se complementó con otras instituciones que a la larga pasaron a conformar el Sistema Andino de Integración (SAI). Ellas son: la Corporación Andina de Fomento; el Fondo Andino de Reservas; los Convenios en el área social Andrés Bello (educación); Hipólito Unanue (salud) y Simón Rodríguez (laboral); el Parlamento Andino y el Tribunal Andino de Justicia. El Grupo Andino presentó avances muy importantes en los primeros diez años desde su creación. Aparte de completarse el SAI con la constitución de las instituciones mencionadas, la Junta aprobó el Programa de Liberación Comercial; la Nomenclatura Arancelaria Común; y el régimen común para el tratamiento de los capitales extranjeros, entre otros. El crecimiento del comercio intra-andino durante los primeros años de existencia del Grupo fue enorme. Entre 1960 y 1970 aumentó un 153,5%. En otras áreas, el progreso no fue tan notorio, especialmente en lo referente a la armonización de políticas económicas y coordinación de planes de desarrollo, debido a que los mismos debieron enfrentar muy diversos enfoques nacionales, ocasionados por resistencias a lo interno de los países ante la intención de modificar sus políticas nacionales. Especialmente problemática fue la adopción de la Decisión 24 referente al Régimen Común de Tratamiento de Capital Extranjero. Las empresas transnacionales se opusieron a su puesta en práctica, y fueron tan graves las tensiones al interior del Grupo, que Chile tomó la decisión de retirarse del mismo en 1976. Luego de este hecho, el citado Régimen fue modificado y flexibilizado de tal manera que hoy prácticamente no existe (Black, 2010). Hacia fines de los años setenta comienza un largo período de declinación que se inició con la salida de Chile del Grupo, cuyo impacto político y psicológico fue contundente. Asimismo, la falta de voluntad política de los Estados miembros para cumplir con las normativas andinas y los cambios de política económica realizados por algunos de ellos -discordantes con los acuerdos del Grupo- y, finalmente, las diferencias ideológicas de los gobiernos de los Estados miembros, ocasionaron enfrentamientos políticos y territoriales entre ellos. Todo esto llevó al Grupo Andino a la inercia, con demoras e incumplimientos y aunque el comercio intrarregional siguió creciendo, la tendencia era hacia la estabilización. Ante esta situación tan crítica, los gobiernos andinos decidieron redefinir el camino del proceso de integración del Grupo Andino a través de la adopción de una nueva estrategia económica basada en políticas liberales, acompañadas de cambios estructurales diseñados para lograr crecimiento económico sin inflación basado en el libre comercio y disminuyendo la presencia del Estado en las economías, todo ello acompañado por una mayor apertura hacia el resto del mundo. Estas decisiones fueron recogidas en el “Diseño estratégico para la Orientación del Grupo Andino”, aprobado por los Presidentes andinos en 1989. La Unión Aduanera Andina, aunque de manera imperfecta, está funcionando desde 1995, año en que entró en vigencia el Arancel Externo Común adoptado por Colombia, Ecuador y Venezuela, y que contemplaba cuatro niveles básicos de 5, 10, 15 y 20%, respectivamente. En 1996, en la VIII Reunión del Consejo Presidencial, se dio inicio al proceso de reforma institucional con el fin de dotar la Comunidad con mecanismos idóneos para que ésta pudiera enfrentarse a los desafíos que planteaba una economía internacional en proceso de globalización. Ello requería no sólo consolidar el mercado interno de la agrupación y abarcar nuevas áreas de integración, sino también lograr un mayor y mejor


relacionamiento externo. A partir de este momento se cambió el nombre del Grupo a Comunidad Andina. A partir de 1997, la Junta pasó a ser la Secretaría General y se estableció el Consejo Presidencial Andino que junto con el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisión constituyen las instancias decisorias más altas del Sistema Andino de Integración. En su reunión Cumbre de junio del 2000, los Presidentes reafirmaron también su compromiso de establecer el mercado común antes de 2005, creando las condiciones para que, a la libre circulación de bienes, se añadiera la libre movilidad de servicios, de capitales y de personas. Hacia ese objetivo se ha trabajado aunque todavía no se ha logrado su consolidación, sin embargo se han adoptado decisiones que han ido estructurando el marco jurídico para ello. En consonancia con su adhesión al modelo del regionalismo abierto y en ejecución de la Política Exterior Común, los países han proseguido con sus negociaciones con terceros países con el objeto de mejorar su acceso a mercados externos. Así, en diciembre de 2003, se firmó en Montevideo el Convenio Marco para el establecimiento de un Área de Libre Comercio entre la Comunidad Andina y Mercosur; de esta manera, Venezuela, Ecuador, Colombia y Perú pasaron a ser Estados asociados del Mercosur. A su vez, los países del Mercosur tienen la misma condición con respecto a la CAN. La Comunidad Andina ha logrado, hasta el momento, sobreponerse a la difícil coyuntura económica y política que afecta a sus países miembros, gracias, en parte, al elevado grado de institucionalización alcanzado por la agrupación. Los esfuerzos realizados y los compromisos asumidos han llevado nuevamente a que el comercio entre los cinco países miembros alcance niveles muy altos. El duro golpe recibido por la CAN con el retiro inconsulto de Venezuela a causa de las negociaciones de tratados de libre comercio entre Perú y Colombia con los Estados Unidos, pareció poner en peligro el futuro de la Comunidad. Sin embargo, los Presidentes de los otros cuatro países miembros, reiteraron durante su encuentro en Quito en 2006, su convicción de que la integración es la vía necesaria y adecuada para contribuir al desarrollo armónico y equilibrado de la subregión y que continuarían trabajando en la consolidación del mercado común y de todos los demás aspectos de la integración andina, dejando la puerta abierta a Venezuela para que revise su decisión y pueda regresar a su ámbito natural de relación. Las negociaciones de tratados de libre comercio entre Colombia y Estados Unidos y de Perú también con Estados Unidos (2007), han logrado que la brecha entre los miembros se haya profundizado pues los ha colocado manifiestamente en contra de Ecuador y Bolivia, aliados ideológicos de Venezuela y miembros del ALBA (Black, 2010).


La Alternativa Bolivariana de las Américas (ALBA) Desde su creación en el año 2004, el ALBA 1 ha tenido un notorio proceso de desarrollo y consolidación, lo que se expresa tanto en la incorporación de otros siete países a los dos originarios (Bolivia en 2006, Nicaragua en 2007, Dominica y Honduras en 2008 y Ecuador, San Vicente y las Granadinas y Antigua y Barbuda en 2009), como en la puesta en marcha en su seno de distintas iniciativas y en la diversificación y consolidación de su estructura institucional. Fue el 14 de noviembre de 2004, cuando los gobiernos de Cuba y Venezuela suscribieron el Acuerdo para la aplicación de la Alternativa Bolivariana para las Américas y una Declaración Conjunta, documentos fundacionales en los que se ha apoyado la construcción del ALBA. En el Acuerdo, anunciaron que “han decidido dar pasos concretos hacia el proceso de integración” y definieron los principios en que se basaría la cooperación entre ambos países, así como un conjunto de acciones inmediatas encaminadas a profundizar la integración. A los pocos meses de su creación, empezaron a definirse un número importante de iniciativas entre Venezuela y Cuba, muchas de las cuales fueron presentadas como parte del Plan Estratégico para la aplicación del ALBA acordado en abril de 2005, en la “Primera reunión Cuba-Venezuela para la aplicación de la Alternativa Bolivariana Para Las Américas”, aprobando ambos gobiernos en esa reunión un total de 49 documentos, en los cuales se acordaron temas vinculados a los servicios de salud, la formación en medicina y servicios educativos que Cuba prestaría a Venezuela, la apertura de filiales de PDVSA y del Banco Industrial de Venezuela en Cuba, y la identificación inicial de 11 proyectos para el establecimiento de empresas mixtas. El siguiente momento relevante en el desenvolvimiento del ALBA se dio con el ingreso de Bolivia, en abril de 2006, ya que ello implicó no sólo la definición de un conjunto de acciones de ese país respecto de Cuba y Venezuela y a la inversa, sino también la incorporación de los principios presentes en la propuesta boliviana de Tratados de Comercio de los Pueblos (TCP), definidos como “instrumentos de intercambio solidario y complementario entre los países destinados a beneficiar a los pueblos en contraposición a los Tratados de Libre Comercio que persiguen incrementar el poder y el dominio de las transnacionales” (Jefes de Estado y de Gobierno del ALBA-TCP, 2006). En lo que respecta a las iniciativas, en dicha Cumbre se firmó el Tratado energético del ALBA –y, en el marco de ese Tratado, el Acuerdo Energético del ALBA entre Venezuela y Nicaragua y el Acuerdo Energético del ALBA entre Venezuela y Bolivia– y se acordó el Proyecto Gran Nacional, consistente en más de cuarenta proyectos en las áreas de educación, cultura, comercio justo, financiera, alimentación, salud, telecomunicaciones, transporte, turismo, minería, industrial y energética, que incluyó además la decisión de ir creando un conjunto de empresas Con posterioridad a su creación, el nombre original del esquema ha tenido dos modificaciones: la primera en abril de 2006 al incorporarse Bolivia, en que a dicho nombre se agregó “Tratado de Comercio de los Pueblos” (TCP); y, la segunda en junio de 2009 en el marco de la VI Cumbre del ALBA - TCP, en que el término “Alternativa” fue reemplazado por el de “Alianza” (Black, 2010). 1


denominadas Gran Nacionales, con capital de los cuatro países en ese entonces miembros del ALBA. Paralelamente, otro ámbito en el cual también se han dado importantes avances en el ALBA-TCP es el referido a la construcción de una arquitectura monetario-financiera entre los países de la Alianza. Al respecto, durante el periodo reciente dichos avances se han presentados en dos áreas: el Banco del ALBA (el cual ya entró en funcionamiento en su sede de Caracas) y el Sistema Unitario de Compensación Regional de Pagos (SUCRE). Respecto a este último, en la V Cumbre Extraordinaria del ALBA realizada en abril de 2009, se firmó el Acuerdo Marco del Sistema Único de Compensación Regional de Pagos (SUCRE) y en la VII Cumbre del ALBATCP, realizada en Cochabamba, Bolivia, el 17 de octubre de 2009, se firmó el Tratado Constitutivo por parte de Bolivia, Cuba, Ecuador, Honduras, Nicaragua y Venezuela, acordándose además en dicha Cumbre el cambio de nombre de “Sistema Único” a “Sistema Unitario”. El Tratado Constitutivo define al SUCRE “como mecanismo de cooperación, integración y complementación económica y financiera, destinado a la promoción del desarrollo integral de la región latinoamericana y caribeña” (Art. 1), e identifica al Consejo Monetario Regional (CMR) del SUCRE como el máximo organismo de decisión del Sistema, conformado por: el "sucre"; la Cámara Central de Compensación de Pagos; y el Fondo de Reservas y Convergencia Comercial (Art. 2).

3.2. El Mercosur: 3.2.1. Antecedentes normativos.

históricos

y

Más que las etapas previas del regionalismo latinoamericano impulsado por la CEPAL desde los años cincuenta y concretadas en experiencias como la de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) de 1960 o de su conversión en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) en 1980, de manera más precisa y rigurosa, el Mercosur encuentra sus antecedentes más destacados en el Acta de Foz de Iguazú, de noviembre del año 1985, firmada por los entonces presidentes José Sarney y Raúl Alfonsín. Dicha acta fue el corolario de un conjunto de acciones y negociaciones en las que se buscó prefigurar un proceso de integración con alcances más vastos al que luego se concretó en el Tratado de Asunción de marzo de 1991 (Galeano, 2011). En efecto, durante ese segundo lustro de los ochenta, en el marco de una coyuntura signada por fenómenos como los problemas crecientes del endeudamiento externo, el auge del proteccionismo, el deterioro de los términos de intercambio a nivel internacional y las implicaciones positivas de la estabilidad político-institucional de ambos países en la etapa posdictatorial, los Presidentes de Argentina y Brasil expresaron una voluntad política inequívoca en el sentido de acelerar el proceso de integración bilateral. Con ese objetivo estratégico se creó a finales de 1985 una Comisión Mixta de Alto Nivel presidida por los Ministros de Relaciones Exteriores, al tiempo que se firmaron documentos de gran relevancia


simbólica como la Declaración Conjunta sobre Política Nuclear. Se buscaba dejar definitivamente atrás las hipótesis de conflicto y la pugna de liderazgos a nivel continental entre ambos países. En 1986 Brasil y Argentina dieron un paso más con la firma del Acta para la Integración Argentino-Brasileña, que estableció el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE), en procura de una convergencia comercial gradual y flexible entre ambos países frente a terceros mercados. Este Programa sería el ámbito bajo el cual en los años siguientes se suscribirían entre ambos países numerosos acuerdos, protocolos y documentos sobre muy diversos temas de la agenda integracionista bilateral (Freeland, 1996). El gran éxito del PICE, que rápidamente se orientó en una perspectiva de integración más abarcativa que lo meramente comercial, promovió que los otros países de la región comenzaran también a desplegar su proactividad integracionista y bilateral. Para algunos países como Uruguay, quedar afuera del acuerdo argentino-brasileño significaba la caída de sus acuerdos comerciales preferenciales, lo que alcanzaba perfiles de enorme desafío. De allí que preferentemente Uruguay –al que se sumaría luego de la caída de la dictadura de Stroessner el Paraguay de la transición– buscó acoplarse con decisión a estos movimientos de sus gigantescos vecinos, de modo de no quedar marginado del proyecto de integración regional iniciado (Galeano, 2011). Ese proceso integracionista previo al Tratado de Asunción de 1991, languideció rápidamente con el cambio de época regional e internacional que ya comenzó a prefigurarse hacia fines de la década de los ochenta, con la avanzada del programa neoconservador y ultraliberal. El cambio de rumbo coincidió también con el relevo de gobiernos en Argentina y Brasil, en acompañamiento directo con la nueva ola ideológica a nivel internacional: en 1989 Carlos Saúl Menem asumía como Presidente argentino, mientras al año siguiente hacía lo propio en Brasil Fernando Collor de Mello. El modelo de Mercosur, casi exclusivamente orientado a lo comercial, con una institucionalidad fuertemente intergubernamentalista y de baja intensidad, comenzó a gestarse muy claramente a partir de mediados de 1990. En julio de ese año, precisamente, en la llamada Acta de Buenos Aires firmada por Collor de Mello y por Menem, un modelo integracionista muy diferente comenzaba a ser proyectado y programado. Este documento firmado el 6 de julio de 1990 por los nuevos presidentes de Argentina y Brasil, proponía el establecimiento de “un Mercado Común entre (ambos países), el que deberá encontrarse definitivamente conformado el 31 de diciembre de 1994”. En esa dirección, se dejaba expresa constancia en la declaración que se pondría “especial énfasis en la coordinación de políticas macroeconómicas y en las rebajas arancelarias generalizadas, lineales y automáticas, como metodologías primordiales para la conformación del mercado común”. En el Anexo I, dedicado a la “Metodología Para La Conformación Del Mercado Común”, se enfatizaba que la “columna vertebral” de todo el proceso estaría dada por “rebajas arancelarias generalizadas, lineales y automáticas para llegar al 31 de diciembre de 1994 al arancel 0 (cero) y eliminación de barreras paraarancelarias sobre la totalidad del Universo Arancelario”. Se acordaba de todos modos que en aquellos “sectores considerados especialmente sensibles o altamente dinámicos y provistos de tecnologías de punta” se podrían establecer “acuerdos especiales que (tuvieran) en cuenta sus


características particulares”. Por su parte, en el Anexo II se creaba un Grupo de Trabajo Binacional para la conformación del Mercado Común, al que en adelante se llamaría Grupo Mercado Común (GMC). Esta iniciativa suponía en primer lugar una inflexión histórica en las relaciones argentino-brasileñas, poniendo fin al paradigma del conflicto y de la puja de liderazgos entre los grandes países de América del Sur. Suponía también un viraje ideológico muy claro respecto a las iniciativas del lustro anterior protagonizadas por Alfonsín y Sarney, asociándose con una visión netamente liberal y comercialista, alejada de cualquier resonancia desarrollista o productivista. Al mismo tiempo, su concreción venía a desafiar con mucha fuerza a los otros países del Cono Sur. Fue en ese contexto que el gobierno uruguayo lideró un movimiento de inmediata incorporación al nuevo bloque. El entonces Presidente uruguayo Luis Alberto Lacalle advertía las fuertes consecuencias negativas que arrojaría un acuerdo bilateral entre Argentina y Brasil, que sin duda aislaría a Uruguay y a los demás países de la región. En su incorporación, Uruguay buscó ser acompañado por Paraguay y Chile, a los efectos de equilibrar mejor las asimetrías inocultables del bloque a crearse. Sin embargo, el objetivo de la incorporación de Chile en las condiciones previstas en materia arancelaria, resultaba imposible, por la diversidad total de los grados de apertura alcanzados por su comercio, en especial en comparación con Brasil. Paraguay sí se incorporó y finalmente se llegó a la firma solemne del Tratado de Asunción el 26 de marzo de 1991.

3.2.2. El Tratado de Asunción (T.A.). El “Tratado para la constitución de un Mercado Común entre la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay”, también llamado Tratado de Asunción (T.A.), fue firmado en la ciudad de Asunción el 26 de marzo de 1991 por los Presidentes y cancilleres de los cuatro países, entrando en vigencia en noviembre del mismo año. Más tarde se unieron Chile y Bolivia en calidad de miembros asociados. Más recientemente, en el año 2003 y luego de largos años de negociaciones Perú, Colombia, Ecuador y Venezuela entraron dentro de esta misma categoría, lo cual significa que estos países participan en los acuerdos del Mercosur pero sin poder de decisión. Luego de su intempestivo retiro de la CAN, Venezuela negoció su incorporación como miembro pleno del Mercosur sin haber logrado todavía este objetivo, ante la reiterada negativa del Congreso de Paraguay de ratificar el tratado correspondiente, lo cual ha colocado a Venezuela en la difícil situación de estar fuera de Mercosur y de la CAN, con la consecuente pérdida de oportunidades comerciales. Como ya se ha visto, entre los instrumentos que prevé la ALADI para la concreción de sus objetivos se encuentran los acuerdos de alcance parcial. En este sentido, el Tratado de Asunción cumple con todos los requisitos para ser un acuerdo de este tipo: está abierto a la adhesión de los demás países miembros de la ALADI (artículo 20), contiene las cláusulas de convergencia (artículo 8), el artículo 6 cumple lo previsto en cuanto a los tratamientos diferenciales para los Estados parte, su duración es indefinida (artículo 19) y, por último, contiene normas en materia de origen, cláusulas de salvaguardia (artículo 3), denuncia (artículo 21) y coordinación y armonización de políticas (artículo 1).


En cuanto al tipo de acuerdo de alcance parcial, el Tratado de Asunción es un acuerdo de complementación económica (ACE Nº 18, según terminología de la ALADI). Por su parte, los cuatro países signatarios del Tratado son parte del GATT – OMC, por lo que sus normas son obligatorias para los mismos. La extinción del GATT como foro negociador a fines de 1995, y su reemplazo por la OMC, no altera la adecuación del Tratado de Asunción a las disposiciones del libre comercio, ahora reguladas por la OMC. Características generales

El Tratado de Asunción es un tratado de debida forma o solemne, de carácter subregional, limitadamente abierto, multilateral, provisorio y programático (Freeland, 1996). Es subregional, en cuanto que el Mercosur se enmarca dentro de un acuerdo regional mayor, la ALADI, y tiende a crear un mercado común entre cuatro de sus once firmantes. Es limitadamente abierto, porque permite la adhesión de nuevos socios, siempre que éstos sean miembros de la ALADI. Cualquier miembro de esta organización puede, según el artículo 20, solicitar la adhesión, pero las solicitudes podrán ser examinadas por los Estados Partes sólo después de cinco años de vigencia de este Tratado. Sólo podrán revisarse en un plazo inferior las solicitudes presentadas por países miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración que no formen parte de esquemas de integración subregional o de una asociación extra-regional. En todos los casos, la aprobación de las solicitudes será objeto de decisión unánime de los Estados Partes. Como se vio, sólo Venezuela ha solicitado su incorporación como miembro pleno. Es plurilateral, porque ha sido celebrado por varios sujetos de derecho internacional. Es provisorio porque establece un programa a cumplir en un tiempo determinado: desde su entrada en vigencia hasta el 31 de diciembre de 1994, señalándose al mercado común como objetivo a lograr al final de dicho período. Sin embargo, el Protocolo de Ouro Preto (POP), parte integrante del Tratado de Asunción, mantiene sus objetivos, y ya no tiene límites temporales (“tendrá duración indefinida” – POP, Art. 48). Es programático en cuanto fija un programa y pone a cargo de las instituciones su desarrollo posterior, todo ello basado en los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio que orientan la construcción del sistema (Preámbulo del T.A.) Según su contenido, el Tratado de Asunción es, al igual que el Tratado de Roma de 1957, un verdadero tratado de integración económica, política y jurídica. Desde el punto de vista de las normas que el mismo genera, el Tratado de Asunción es un tratado constitutivo u originario. En efecto, como se verá en la próxima unidad, será a partir de las decisiones, resoluciones y directivas de los órganos por él creados que se irá desarrollando el posterior derecho derivado. Las obligaciones contenidas y los derechos reconocidos por el Tratado de Asunción son jurídicamente obligatorios para los Estados parte desde el momento en que el mismo entra en vigencia.


Rigen por tanto los clásicos principios de buena fe, de res inter alios acta (los tratados producen efectos sólo para las partes), de pacta sunt servandæ rebus sic stantibus (los pactos deben ser cumplidos, en tanto no cambien de manera sustancial las condiciones que le dieron origen). Estos principios se encuentran plasmados en lo dispuesto por el artículo 2: “El Mercado Común estará fundado en la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los Estados parte...”; y en su artículo 8 señala: “Los Estados parte se comprometen a preservar los compromisos asumidos...”. Con relación a su estructura, consta de un cuerpo principal y de cinco anexos. El cuerpo principal tiene un preámbulo y seis capítulos: I. Propósitos, principios e instrumentos; II. Estructura orgánica; III. Vigencia; IV. Adhesión; V. Denuncia y VI. Disposiciones Generales. En cuanto a los cinco anexos, los mismos han sido sustituidos por normas posteriores, por lo que han perdido gran parte de su trascendencia. Objetivos y medios

De acuerdo con el artículo 1, “los Estados Partes deciden constituir un Mercado Común, que deber estar conformado al 31 de diciembre de 1994”. Dicho objetivo implica, de acuerdo al texto de la misma norma: •

•

•

•

La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente. El establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados. La coordinación de posiciones en foros económicos comerciales regionales e internacionales. La coordinación de posiciones macroeconómicas y sectoriales a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencias entre los Estados parte.

El compromiso de los Estados parte de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes. Como vimos en la Unidad 1, en la actualidad el Mercosur no constituye un Mercado Común, sino una Unión Aduanera imperfecta, habiéndose fijado en la Cumbre Presidencial de Foz de Iguazú de Diciembre de 2010 un cronograma para alcanzar la meta de una Unión Aduanera perfecta en el 2019. Las herramientas que el Tratado de Asunción prevé para la constitución del Mercado Común se encuentran detalladas en el artículo 5 y consisten en: a) Un programa de liberalización comercial, que consistirá en rebajas arancelarias progresivas, lineales y automáticas, acompañada de la eliminación de restricciones no arancelarias, así como de otras restricciones al comercio para llegar al 31 de diciembre de 1994 con arancel cero. b) La coordinación de políticas macroeconómicas, que se realizará gradualmente y en forma convergente con los programas de desgravación arancelaria y de la eliminación de restricciones no arancelarias. c) Un arancel externo común que incentive la competitividad externa de los Estados parte. •


d) La adopción de acuerdos sectoriales, con el fin de optimizar la utilización y movilidad de los factores de producción y de alcanzar escalas operativas eficientes. Como señala Freeland (1996), mucho de ello se ha alcanzado en el período de transición fijado: se ha conseguido con rigor y puntualidad el calendario de rebajas arancelarias convenido en el Anexo I, y se cuenta además con un arancel externo común. Sin embargo, no todo el comercio intrazona se encuentra liberado, ni todos los países miembros aplican los mismos aranceles, habiendo excepciones puntuales que establecen diferencias con países de extrazona. Otras obligaciones asumidas por los Estados miembros en el Tratado

Los arts. 2 a 4 y 6 a 8 establecen diversas obligaciones para los Estados miembros del Mercosur, a saber (Ekmedjian, 1996): Reciprocidad de derechos y obligaciones entre los Estados partes (art. 2): Las obligaciones y derechos entre los socios no son necesariamente iguales, que justamente dos de sus socios –Uruguay y Paraguay- tienen una serie de ventajas por su diferente nivel de desarrollo. Sin embargo, aquéllos deben ser equivalentes. El principio de reciprocidad se complementa con los de gradualidad, flexibilidad y equilibrio, enumerados en el preámbulo. Diferencias de ritmo: El programa de liberación comercial prevé excepciones para el período de transición. Las diferenciales puntuales de ritmo se traducen en un estatus distinto entre los socios, tanto por las excepciones al programa de liberación como por el ritmo de la reducción de tales excepciones, que es uno para Argentina y Brasil, y otro para los restantes socios (Arts. 6 y 7 del Anexo I). Finalizado el período de transición, el estatus de los cuatro países debe ser el mismo. Relaciones con Estados ajenos al Mercosur (Art. 4): El principio general en la materia es que deben asegurar (mandato imperativo) condiciones equitativas de comercio, para los restantes socios del Mercosur. Para ello, los Estados miembros deben aplicar sus legislaciones nacionales para evitar subsidios, dumping, o cualquier otra práctica desleal. Además, los Estados miembros coordinarán sus respectivas políticas nacionales con el objeto de elaborar normas sobre competencia comercial. Igualdad fiscal entre los socios (Art 7): Procede respecto de los productos originarios de cualquiera de los Estados partes, que tendrán el mismo tratamiento fiscal en el territorio de todos los demás socios. Coordinación en materia de tratados (Art. 8): La obligación fundamental que se impone a los socios, tanto en sus negociaciones mutuas como con terceros, es no afectar los objetivos del Mercosur y los intereses de sus socios. Cláusula de la Nación más favorecida (Art. 8, inc. d): Se aplica de manera automática a todos los Estados partes, respecto de cualquier franquicia, ventaja, favor, etc. que uno de los socios conceda a un producto originario de o destinado a terceros países no miembros de la ALADI. Régimen de origen: El anexo II del T.A. establece las condiciones y requisitos para que los productos que transiten a través de la zona económica formada por el territorio de los Estados miembros, puedan considerarse originarios de ellos y así ampararse en el tratamiento de tales. El incumplimiento de este anexo traerá aparejada la aplicación de sanciones, que deberán ser instrumentadas por los Estados partes (Art. 12 del Anexo II).


Estructura institucional

El formato institucional presente en el Tratado de Asunción de 1991 ofrecía tres rasgos definitorios de las aspiraciones y voluntades de los Estados Partes: 1) un neto sesgo intergubernamental de los órganos decisorios del bloque; 2) la definición tácita de que los acuerdos integracionistas tendrían el alcance de “actos legales incompletos”, sin el desarrollo de una normativa Mercosur que pudiera ostentar la condición de algo cercano a un Derecho Comunitario (con la consiguiente inseguridad jurídica, agravada por las asimetrías constitucionales y jurisdiccionales de los países socios) y con la anticipación de una más que problemática internalización de normas integracionistas dentro de los derechos y leyes de los Estados partes; y 3) la ausencia de un órgano jurisdiccional autónomo y propio del bloque, lo que habría de traducirse en la configuración de mecanismos de solución de controversias extremadamente flexibles y morosos, orientados a la negociación gradual entre los gobiernos (Galeano, 2011). Específicamente, el Tratado de Asunción prevé la conformación de dos órganos principales: el Consejo del Mercado Común (CMC) y el Grupo Mercado Común (GMC). Tales órganos tendrán a su cargo la administración y ejecución del Tratado y de los acuerdos específicos y decisiones que se adopten durante el período de transición. El Tratado dispone asimismo la creación de una Secretaría Administrativa del GMC y una Comisión Parlamentaria Conjunta. •

Consejo del Mercado Común – CMC : El CMC es, acorde lo establece el

artículo 10 del Tratado, el órgano de mayor jerarquía institucional del Mercado Común. Entre sus principales tareas se encuentra la orientación política del Mercado Común y la adopción de las decisiones necesarias para garantizar el cumplimiento de los objetivos y plazos establecidos para la constitución del mismo. El CMC está integrado por los ministros de Relaciones Exteriores y de Economía de los Estados parte. Cada seis meses, y por orden alfabético, el CMC elegirá de su seno una Presidencia. •

•

Grupo Mercado Común – GMC : En su artículo 13 el Tratado de Asunción dispone la creación del llamado “Grupo Mercado Común”. El mismo es un órgano ejecutivo y con facultad de iniciativa del Mercosur. Con la coordinación de los ministros de Relaciones Exteriores, el GMC se ocupa fundamentalmente de velar por el cumplimiento del Tratado, asegurar el cumplimiento de las decisiones adoptadas por el Consejo, y, proponer medidas concretas tendientes a la aplicación del programa de liberalización comercial, coordinación de políticas macroeconómicas y negociación de acuerdos frente a terceros. El GMC está integrado por cuatro miembros titulares y cuatro alternos que representan a los ministerios de Relaciones Exteriores, a los ministerios de Economía y a los Bancos Centrales de los respectivos Estados parte. El GMC, como ejecutor principal del esquema planteado por el Tratado de Asunción, puede a su vez constituir diversos subgrupos de trabajo. Los subgrupos de trabajo iniciales están previstos en el Anexo V del Tratado. Secretaría Administrativa del GMC : El GMC cuenta con una Secretaría

Administrativa con sede en la ciudad de Montevideo, cuya principal función consiste en el archivo de documentación y llevar a cabo las comunicaciones de actividades del Mercosur.

•

Comisión Parlamentaria Conjunta: Finalmente, el Tratado de Asunción

prevé en su artículo 24 la creación de una Comisión Parlamentaria


Conjunta. La misma tiene asignada la función general de facilitar el avance hacia la constitución del Mercado Común. El Tratado no prevé la forma en que la misma estará integrada. Esta estructura orgánica antes descripta es la que el Tratado de Asunción estableció para la etapa de transición, que según el mismo concluía el 31 de diciembre de 1994, debiendo los Estados parte darse antes de esa fecha una organización institucional definitiva. El siguiente cuadro resume el esquema institucional delineado por el Tratado de Asunción:

Fuente: Galeano (2011)

3.2.3. El Protocolo de Brasilia (P.B.). En cumplimiento de lo dispuesto por el Tratado de Asunción, en la III Reunión del Grupo Mercado Común (GMC) celebrada entre los días 21 y 23 de octubre de 1991 en Asunción del Paraguay, se creó un grupo ad-hoc con la finalidad de preparar un proyecto de Sistema de Solución de Controversias para el período de transición, debiendo concluir el trabajo antes de la reunión que el GMC llevaría a cabo en diciembre del mismo año. Entre el 4 y 6 de noviembre de 1991, Montevideo fue la sede de la reunión del Grupo ad-hoc integrado por representantes de los cuatro países. La delegación argentina presentó un documento que se utilizó como base para las negociaciones en las que se analizaron las controversias entre los estados, con decisiones vinculantes para las partes involucradas y la conveniencia de incorporar una vía rápida para los reclamos de particulares. La propuesta elaborada por el Grupo creado al efecto, se presentó en la IV Reunión del GMC celebrada en Brasilia, entre los días 13 y 17 de diciembre de 1991, siendo aprobada con pequeñas modificaciones por la resolución 1/91 y elevada al CMC, para su consideración. Este cuerpo aprobó el “Protocolo de Brasilia para la Solución de Controversias” el 17 de diciembre de 1991, el cual fue suscripto por los cuatro Estados Partes y entró en vigencia el 24 de abril de 1993. Los mecanismos instituidos en el Protocolo de Brasilia fueron concebidos para ser utilizados durante un periodo de transición. Sin embargo, el Protocolo de Ouro Preto del 1° de diciembre de 1994 prorrogó su vigencia,


que de hecho se extendió hasta enero de 2004, fecha de la entrada en vigencia del Protocolo de Olivos. De manera sucinta (en cuanto que el sistema de solución de controversias será analizado en el último apartado de esta unidad), el mecanismo adoptado por el protocolo comienza con una primera etapa que se lleva a cabo a través de negociaciones durante un breve periodo. Si las mismas fracasan, el Grupo Mercado Común formulará recomendaciones, asesorado por expertos, si se estimare necesario. Asimismo se puede optar por iniciar el procedimiento ante la Comisión de Comercio, elección que no elimina la posibilidad de reclamo posterior ante el Grupo Mercado Común. Las recomendaciones que realicen estos órganos no son obligatorias. Si la controversia aún no hubiera encontrado solución, se inicia la instancia arbitral, a través de la conformación de un tribunal ad hoc, compuesto por tres árbitros. El laudo es vinculante para las partes y no podrá ser apelado (ante la inexistencia de un Órgano de Apelación) salvo la solicitud de su aclaración (art. 21 Protocolo de Brasilia). Cabe destacar que los particulares, ya sean personas físicas o jurídicas, no pueden acceder a la instancia arbitral. Sus reclamos contra medidas legales o administrativas restrictivas, discriminatorias o de competencia desleal violatorias de normas del Mercosur, sólo pueden ser canalizadas a través de la Sección Nacional del Grupo Mercado Común del Estado parte donde el particular tenga su residencia habitual o la sede de sus negocios. Ésta podrá negociar con la Sección Nacional del Estado parte al que se le atribuye la violación o podrá elevar la reclamación ante el Grupo Mercado Común. En suma, la legitimación activa y pasiva en el sistema de resolución de controversias adoptado por el Protocolo de Brasilia, es siempre de los Estados, característica que persistirá en el Protocolo de Olivos que lo sustituye. Sólo se admite la iniciativa de los particulares. El sistema de solución de controversias descripto es pasible de numerosas críticas, entre ellas (Feldstein de Cárdenas, 2006): •

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La proliferación de mecanismos de negociación y conciliación, en desmedro de instancias jurisdiccionales. El alto porcentaje de consultas y reclamaciones pendientes de resolución o resueltas de modo insatisfactorio. La extrema flexibilidad en los plazos. Las partes de una controversia pueden prolongar de común acuerdo casi indefinidamente la etapa de negociación. Ello significa un fuerte grado de incertidumbre para el sector privado. El carácter ad hoc de los tribunales arbitrales, que genera imprevisibilidad debido a las divergentes interpretaciones y aplicación de las normas del Mercosur. La inexistencia de un órgano de apelación, que impide la formación de un cuerpo de interpretación común. La validez limitada de las decisiones de los tribunales arbitrales ad hoc, circunscriptas al caso y a las partes en conflicto. En efecto, estas decisiones no son consideradas fuentes legales del Mercosur. La exclusión de los particulares como sujetos legitimados para la defensa de sus intereses y derechos reconocidos en el marco del bloque.


Gran parte de estas críticas subsisten respecto al sistema de solución de controversias creado por el Protocolo de Olivos, como se verá en el apartado 3.2.7.

3.2.4. El Protocolo de Ouro Preto (P.O.P.). En cumplimiento de lo previsto por el Tratado de Asunción, el 17 de diciembre de 1994, se aprobó en la ciudad de Ouro Preto, Brasil, el protocolo adicional sobre la estructura institucional del Mercosur, denominado Protocolo de Ouro Preto. Entre los avances institucionales que consagra, terminó de consolidar la creación de un nuevo órgano decisorio como la Comisión de Comercio del Mercosur (CCM), igualmente dependiente de los Poderes Ejecutivos; se efectivizó la creación formal de órganos consultivos con atribuciones menguadas como la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC) y el Foro Consultivo Económico y Social (FCES); se profundizó en torno a la personalidad jurídica internacional del bloque; se reglamentó el mecanismo de internalización y vigencia de la normativa del Mercosur; se consolidó y reglamentó el funcionamiento de instancias auxiliares dependientes del CMC como los nuevos Subgrupos de Trabajo (SGT), los Comités Técnicos, las Reuniones Especializadas y las Reuniones de Ministros; se mejoraron los mecanismos de solución de controversias; entre otras innovaciones menores (Galeano, 2011). A partir de este Protocolo, la estructura institucional del Mercosur contará con los siguientes órganos: •

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El Consejo del Mercado Común (CMC), órgano superior del Mercosur al cual incumbe la conducción política del proceso de integración y la toma de decisiones. El Grupo Mercado Común (GMC), órgano ejecutivo que se pronuncia mediante resoluciones. La Comisión de Comercio del Mercosur (CCM), órgano encargado de asistir al Grupo Mercado Común en materia de política comercial, que se expide mediante directivas o propuestas. La Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC), órgano representativo de los Parlamentos de los Estados Partes en el ámbito del Mercosur, que procurará acelerar los procedimientos internos correspondientes en los Estados Partes para la pronta entrada en vigor de las normas emanadas de los órganos del Mercosur. El Foro Consultivo Económico-Social (FCES), órgano de representación de los sectores económicos y sociales.

La Secretaría Administrativa del Mercosur (SAM), órgano de apoyo operativo que será responsable de la prestación de servicios a los demás órganos del Mercosur y tendrá sede permanente en la ciudad de Montevideo. El siguiente cuadro resume el esquema institucional delineado por el Protocolo de Ouro Preto, cuyas características particulares serán analizadas al describir el sistema institucional del Mercosur. •


Fuente: Galeano (2011)

3.2.5. El Protocolo de Olivos (P.O.). Por múltiples razones, luego del colapso político y financiero de la Argentina durante los años 2001 y 2002, con su fortísimo impacto en toda la región, la voluntad política e institucionalista no sólo se consolidó sino que comenzó a producir impactos y resultados importantes a nivel de los gobiernos. El 18 de febrero del 2002, reunidos en la Quinta Presidencial de Olivos y teniendo como anfitrión al entonces novel Presidente argentino, Eduardo Duhalde, los Presidentes y Ministros de Relaciones Exteriores de los cuatro países del Mercosur firmaban el largamente esperado Protocolo para la Solución de Controversias en el Mercosur. Este paso fundamental en la consolidación institucional del bloque, demanda largamente postergada en particular por los recelos y vetos del Brasil en la materia, implicaba sin duda un avance sustantivo y revelaba que la situación de críticas dificultades económicas y sociales por las que atravesaba la región podía configurar un escenario propicio para darle mayor peso y agilidad al proceso integracionista (Galeano, 2011). Este instrumento –que es parte integrante del Tratado de Asunción (art. 52)- entró en vigencia el día 2 de enero del año 2004, y derogó a partir de su entrada en vigencia el Protocolo de Brasilia. Entre las innovaciones más importantes introducidas por este instrumento, se destaca la creación del Tribunal Permanente de Revisión (TPR) con el objeto de "garantizar la correcta interpretación, aplicación y cumplimiento de los instrumentos fundamentales del proceso de integración y del conjunto normativo del Mercosur de forma consistente y sistemática". El Tribunal Permanente de Revisión tiene su sede en la ciudad de Asunción, Paraguay. La constitución del TPR marca un importante avance en el sistema de solución de controversias previsto en el Protocolo de Brasilia, sistema que carecía de una instancia de revisión de sus laudos, como la que hoy conforma el TPR. Otro aspecto innovador del Protocolo de Olivos es el relativo al mecanismo de opiniones consultivas, instituido con la finalidad de contribuir a la interpretación y aplicación correcta y uniforme de las normas del Mercosur, aun cuando carezcan de efecto vinculante y


obligatorio. Podrán solicitar opiniones consultivas al TPR todos los Estados Partes del Mercosur actuando conjuntamente, los órganos con capacidad decisoria del Mercosur, los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Partes y el Parlamento del Mercosur. El 15 de diciembre de 2003, en Montevideo, el Consejo del Mercado Común por Decisión 37/03 aprobó como Anexo el Reglamento del Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias en el Mercosur, que contiene una reglamentación detallada, en especial de los procedimientos establecidos en el Protocolo. Se destaca que el art. 2° de dicha decisión del CMC señala que la misma no necesita ser incorporada a los ordenamientos jurídicos nacionales de los Estados Partes por reglamentar aspectos de funcionamiento o de la organización del Mercosur. El sistema de solución de controversias previsto por el Protocolo, que es el que rige en la actualidad, será descripto en el apartado 3.2.7.

3.2.6. El Mercosur

sistema

institucional

del

A partir del Protocolo de Ouro Preto, firmado el 17 de diciembre de 1994 y vigente desde el 1 de enero de 1995, el Mercosur tiene una estructura institucional básica compuesta por los órganos que se detallan en el presente apartado. Sin embargo, resulta importante señalar que con posterioridad a dicho Protocolo, se han producido innovaciones institucionales de importancia. El siguiente cuadro, resume la evolución de la estructura institucional del Mercosur posterior al Protocolo de Ouro Preto, indicando las modificaciones a los órganos existentes, como así también, los nuevos órganos que fueron creados a los fines de mejorar la eficiencia del proceso integrador:


Fuente (Galeano, 2011)

Creemos fundamental destacar que en la actualidad, el perfeccionamiento institucional del Mercosur y el refuerzo de su dimensión jurídicainstitucional ocupan un papel de relevancia en la agenda del bloque, en el camino hacia la conformación del mercado común. En esta nueva etapa de avances institucionales, el Consejo del Mercado Común definió los siguientes lineamientos para la reforma institucional del bloque (Decisión CMC Nº 56/07) 2: 2 Información extraída de la página oficial del Mercosur:

http://www. Mercosur.int


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Reestructuración de los órganos decisorios del Mercosur y de sus foros subordinados, lo que incluye sus competencias. Perfeccionamiento del sistema de solución de controversias del Mercosur y fortalecimiento de sus órganos institucionales. Perfeccionamiento del sistema de incorporación, vigencia y aplicación de la normativa del Mercosur. Establecimiento de un presupuesto Mercosur que contemple los requerimientos presupuestarios de la Secretaría del Mercosur y la Secretaría del Tribunal Permanente de Revisión.

Mediante la Resolución GMC Nº 06/10 el Grupo Mercado Común aprobó la creación de la "Reunión de Alto Nivel para el Análisis Institucional del Mercosur" (RANAIM), con el fin de analizar los aspectos institucionales centrales del Mercosur y formular propuestas tendientes a la profundización del proceso de integración y al fortalecimiento de sus instituciones. El siguiente cuadro presenta el esquema institucional actual del Mercosur, cuyos órganos principales serán analizados en esta sección. •


Fuente: Sitio Oficial del Mercosur: http://www.mercosur.int


El Consejo Mercado Común (CMC): estructura, integración y atribuciones. El CMC fue creado por el Tratado de Asunción (artículos 9 a 11), pero adoptó su actual estructura y funciones por el Protocolo de Ouro Preto (artículos 1 a 8). Es el órgano superior del Mercosur y le corresponde “la conducción política del mismo y la toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos y plazos establecidos para la constitución definitiva del Mercado Común” (Art. 3 P.O.P.). Al Consejo le corresponde por consiguiente, definir las líneas generales del proceso de integración en un sentido amplio, así como articular el esfuerzo político necesario para el desarrollo del mismo. Está integrado por los ministros de relaciones exteriores y de economía de los estados parte (Art. 4 P.O.P.) y se reúne las veces que considera oportuno, por lo menos una vez por semestre con la presencia de los presidentes de los estados parte. Su presidencia, semestral, se ejerce por rotación de los estados, por orden alfabético (Art. 5 P.O.P.). Sus reuniones son coordinadas por los ministros de relaciones exteriores y a ellas pueden ser invitados otros ministros o autoridades de nivel ministerial (Art. 7). El Consejo del Mercado Común, mediante la DEC. Nº 11/03, IV CMC EXT – Montevideo, 6/X/03, ante la necesidad de avanzar en el fortalecimiento de la estructura institucional del Mercosur, decidió crear, con carácter permanente, la Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur (CRPM) como órgano del Consejo del Mercado Común (art. 1), estando dicha Comisión integrada por los Representantes Permanentes de cada Estado Parte para el Mercosur y por un Presidente. Como Presidente actúa una personalidad política destacada, de nacionalidad de uno de los Estados Partes, designada por el Consejo del Mercado Común a propuesta de los Presidentes de los Estados Partes (art. 2). El CMC toma sus decisiones por consenso y con la presencia de todos los estados Parte y se pronuncia mediante decisiones, obligatorias para estos últimos (Art. 9 P.O.P.). En el Protocolo de Ouro Preto (Art. 8) se detallan sus funciones y atribuciones, las más importantes de las cuales son las siguientes: •

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Velar por el cumplimiento del tratado de asunción, de sus protocolos y de los acuerdos firmados en su marco. Formular políticas y promover las acciones necesarias para la conformación del mercado común. Ejercer la titularidad de la personalidad jurídica del Mercosur. Negociar y firmar acuerdos, en nombre del Mercosur, con terceros países, grupos de países y organismos internacionales, funciones que pueden ser delegadas por mandato expreso al grupo mercado común. Pronunciarse sobre las propuestas que le sean elevadas por el grupo mercado común. Crear reuniones de ministros y pronunciarse sobre los acuerdos que le sean remitidos por las mismas.


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Crear los órganos que estime pertinentes, así como modificarlos o suprimirlos; y adoptar decisiones en materia financiera y presupuestaria.

El Grupo Mercado Común (GMC): estructura, integración y atribuciones. Al Grupo Mercado Común le compete, al igual que al Consejo Del Mercado Común, la administración y ejecución del Tratado de Asunción y de los acuerdos específicos y decisiones que se adopten en el marco jurídico que en el mismo se establece (art. 9 del T.A.). El Grupo Mercado Común, por su parte, aunque dotado de competencia normativa, es calificado como el órgano ejecutivo del Mercosur (arts. 13 del Tratado de Asunción y 10 del P.O.P.). Jerárquicamente se encuentra con carácter inmediato por debajo del CMC. El Grupo Mercado Común (GMC) está integrado por cuatro miembros titulares no ministeriales de cada país. Tres de esos cuatro miembros deben representar obligatoriamente a los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Economía, y a los Bancos Centrales de los países miembros (art. 11 P.O.P.). Los miembros titulares y alternos de cada Estado Parte “constituirán, para todos los efectos, la respectiva Sección Nacional del Grupo Mercado Común” (art. 2, aptdo. 3 del Reglamento Interno del GMC). La coordinación del GMC la realizan los Ministerios de Relaciones Exteriores. El GMC puede invitar a otros funcionarios de rango no ministerial a participar de las reuniones. El GMC tiene un presidente, que debe rotar entre los estados cada seis meses. Entre las funciones y atribuciones del GMC se destacan (Art. 14 P.O.P.): •

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Velar por el cumplimiento del Tratado de Asunción, de sus protocolos y de los acuerdos firmados en su marco. Proponer proyectos de decisión al CMC. Tomar las providencias necesarias para el cumplimiento de las decisiones adoptadas por el Consejo. Proponer medidas concretas tendientes a la aplicación del programa de liberación comercial, a la coordinación de políticas macroeconómicas y a la negociación de acuerdos frente a terceros. Fijar programas de trabajo que aseguren el avance hacia la constitución del mercado común. Crear, modificar o suprimir órganos tales como subgrupos de trabajo y reuniones especializadas, para el cumplimiento de sus objetivos. Manifestarse sobre las propuestas o recomendaciones que le fueren sometidas por los demás órganos del Mercosur en el ámbito de sus competencias. Negociar, con la participación de representantes de todos los estados Parte, por delegación expresa del CMC y dentro de los límites establecidos en mandatos específicos concedidos con esa finalidad, acuerdos en nombre del Mercosur con terceros países, grupos de países


y organismos internacionales. El GMC, cuando disponga de mandato para tal fin, procederá a la firma de los mencionados acuerdos. Además, cuando sea autorizado por el CMC, podrá delegar los referidos poderes a la Comisión de Comercio del Mercosur. •

Adoptar resoluciones en materia financiera y presupuestaria, basado en las orientaciones emanadas del Consejo.

Organizar las reuniones del CMC y preparar los informes que éste le solicite. Finalmente, es importante destacar que el GMC se pronuncia por consenso, mediante resoluciones, obligatorias para los estados Parte (Art. 37). Precisamente, de entre las competencias que acabamos de recoger es sobresalen las “atribuciones legislativas” para dictar resoluciones, así como la facultad de iniciativa de proponer al Consejo Mercado Común la aprobación de Decisiones sobre materias de su competencia, ejerciendo en estos supuestos “una suerte de iniciativa en relación al proceso legislativo, cuando culmina con una Decisión instada por el GMC”. El Grupo Mercado Común, preservado el papel del Consejo Mercado Común como “motor de la integración”, puede ser calificado, con todo, como el órgano más dinámico y de mayor transcendencia práctica en el momento actual del Mercosur (Martínez Puñal, 2005). •

La Comisión de Comercio del Mercosur (CCM): estructura, integración y atribuciones. La Comisión de Comercio del Mercosur (CCM) es el órgano comercialaduanero del Mercosur, encargado de seguir el proceso de constitución de la unión aduanera y de asistir al Grupo Mercado Común, pero con facultades decisorias propias. Está integrada por cuatro miembros titulares de rango no ministerial de cada país. La coordinación de sus reuniones está a cargo de los Ministerios de Relaciones Exteriores (ART. 17 P.O.P.). Debe reunirse por lo menos una vez al mes, y siempre que lo solicite el GMC o por cualquiera de los Estados Partes. El GMC puede invitar a otros funcionarios de rango no ministerial a participar de las reuniones. El Protocolo de Ouro Preto establece para la Comisión de Comercio del Mercosur (CCM) las siguientes funciones (Art. 19): •

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Velar por la aplicación de los instrumentos comunes de política comercial intra-Mercosur y con terceros países, organismos internacionales y acuerdos de comercio. Considerar y pronunciarse sobre las solicitudes presentadas por los estados Parte con respecto a la aplicación y al cumplimiento del arancel externo común y de los demás instrumentos de política comercial común. Efectuar el seguimiento de la aplicación de los instrumentos de política comercial común en los estados Parte.


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Analizar la evolución de los instrumentos de política comercial común para el funcionamiento de la unión aduanera y formular propuestas a éste respecto al GMC. Tomar las decisiones vinculadas a la administración y a la aplicación del arancel externo común y de los instrumentos de política comercial común acordados por los estados Parte. Informar al GMC sobre la evolución y la aplicación de los instrumentos de política comercial común, sobre la tramitación de las solicitudes recibidas y sobre las decisiones adoptadas respecto de las mismas. Proponer al GMC nuevas normas o modificaciones a las normas existentes en materia comercial y aduanera del Mercosur. Proponer la revisión de las alícuotas arancelarias de ítems específicos del arancel externo común, incluso para contemplar casos referentes a nuevas actividades productivas en el ámbito del Mercosur. Establecer los comités técnicos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, así como dirigir y supervisar las actividades de los mismos. Desempeñar las tareas vinculadas a la política comercial común que le solicite el GMC.

La CCM se pronuncia por consenso, a través de directivas o propuestas. Las primeras son obligatorias para los estados Parte (Art. 20 P.O.P.).

El Parlamento del Mercosur (PM): estructura, integración y atribuciones 3

La creación del Parlamento del Mercosur es parte de un proceso abierto en 2002, de constitución de organismos y procedimientos que tienen como fin evidente institucionalizar el bloque y darle permanencia y autonomía política. En ocasión de la XXVII Cumbre de Presidentes de Ouro Preto, el 17 de diciembre de 2004 el Consejo del Mercado Común (CMC) encomendó a la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC) la redacción de una propuesta de Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur, con el mandato de entregar la misma antes de la finalización de 2006. La CPC realizó el proyecto con gran antelación a la fecha de vencimiento y el 9 de diciembre de 2005, los presidentes de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, firmaron el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur constituyendo el nuevo organismo. El Parlamento de Mercosur debía comenzar a funcionar antes del 31 de diciembre de 2006, pero finalmente concretó su primera reunión el 7 de mayo de 2007, dejando de existir la Comisión Parlamentaria Conjunta. El Parlamento del Mercosur es el órgano de representación de la pluralidad ideológica y política de los pueblos de los países miembros del Mercosur: Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela. Si bien no tiene

3 La información para la realización de este apartado, ha sido extraída de la página oficial del

Parlamento del Mercosur: www.parlamentodelmercosur.org


facultades decisorias, se trata de un órgano independiente y autónomo, que ha sido concebido para desempeñar un fuerte papel político. Con relación a su composición, en una primera etapa (2007-2010) sus miembros son elegidos por los parlamentos nacionales de entre sus miembros. La composición es paritaria: 18 legisladores (9 diputados y 9 senadores) por cada uno de los Estados Parte, los cuales son nombrados por el Congreso de cada país. Ello significa que para esta primera etapa, el PM cuenta con un total de 72 miembros los cuales tienen voz y voto. En el caso de Venezuela, al no haber sido ratificada aun su incorporación como miembro pleno del bloque, sus legisladores cuentan con voz pero no con voto siendo 9 miembros y no 18 como el resto de los Estados. En una segunda etapa, serán elegidos por voto directo (a partir de 2011) y simultáneo (desde 2015) de los ciudadanos, siguiendo el criterio de representatividad ciudadana. Se tratará de un sistema representativo proporcional atenuado. Ello supone que ninguna delegación por sí sola o asociada a otra podrá tener mayoría automática. Entre 2011 y 2014 Argentina contará con 26 parlamentarios, Brasil con 37, y Paraguay y Uruguay con 18 cada uno. Desde 2015, Argentina tendrá 45 parlamentarios, Brasil 75 y Paraguay y Uruguay 18 cada uno (Quijano, 2010). El Parlamento del Mercosur funciona en Montevideo, con una sola cámara y debe realizar al menos una sesión ordinaria mensual. El CMC y los propios parlamentarios pueden convocarlo a sesiones extraordinarias. El protocolo que lo regula contempla la posibilidad de realizar sesiones virtuales, sin presencia física de los parlamenta rios en un mismo lugar. Para tomar las decisiones existen cuatro tipos distintos de mayorías (art. 15), pensadas para temas de distintas complejidad o que afecten diferentes intereses: •

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Simple: más de la mitad de los parlamentarios presentes Absoluta: más de la mitad del total de parlamentarios Especial: dos tercios del total de parlamentarios que además debe incluir votos de parlamentarios de todos los países

Calificada: en cada bloque de países hay que alcanzar más de la mitad de todos los parlamentarios de ese país. El Parlamento del Mercosur es el primer organismo del bloque en el que se toman decisiones sin necesidad de que sean unánimes. Funciona en plenario y comisiones. Las comisiones –que pueden ser Permanentes, Temporarias o Especiales- refieren a diferentes temáticas, como por ejemplo: Asuntos Jurídicos e Institucionales; Asuntos Económicos, Financieros, Comerciales, Fiscales y Monetarios; Asuntos Internacionales, Interregionales y de Planeamiento Estratégico; Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología y Deporte; Trabajo, Políticas de Empleo, Seguridad Social y Economía Social. Desarrollo Regional Sustentable, Ordenamiento Territorial, Vivienda, Salud, Medio Ambiente y Turismo; Ciudadanía y Derechos Humanos; Asuntos Interiores, Seguridad y Defensa; Infraestructura, Transportes, Recursos Energéticos, Agricultura, Pecuaria y Pesca; Presupuesto y Asuntos Internos. •

Según el artículo 4 del Protocolo Constitutivo, el Parlamento del Mercosur tiene las siguientes competencias: 1. Velar en el ámbito de su competencia por la observancia de las Normas del Mercosur.


2. Velar por la preservación del régimen democrático en los Estados Partes, de conformidad con las Normas del Mercosur, y en particular con el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el Mercosur, la República de Bolivia y la República de Chile. 3. Elaborar y publicar anualmente un informe sobre la situación de los Derechos Humanos en los Estados Partes, teniendo en cuenta los principios y las Normas del Mercosur. 4. Efectuar pedidos de informes u opiniones por escrito a los órganos decisorios y consultivos del Mercosur establecidos en el Protocolo de Ouro Preto sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración. Los pedidos de informes deberán ser respondidos en un plazo máximo de 180 días. 5. Invitar, por intermedio de la Presidencia Pro Tempore del CMC, a representantes de los órganos del Mercosur, para informar y/o evaluar el desarrollo del proceso de integración, intercambiar opiniones y tratar aspectos relacionados con las actividades en curso o asuntos en consideración. 6. Recibir, al finalizar cada semestre a la Presidencia Pro Tempore del Mercosur, para que presente un informe sobre las actividades realizadas durante dicho período. 7. Recibir, al inicio de cada semestre, a la Presidencia Pro Tempore del Mercosur, para que presente el programa de trabajo acordado, con los objetivos y prioridades previstos para el semestre. 8. Realizar reuniones semestrales con el Foro Consultivo Económico-Social a fin de intercambiar informaciones y opiniones sobre el desarrollo del Mercosur. 9. Organizar reuniones públicas, sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración, con entidades de la sociedad civil y los sectores productivos. 10. Recibir, examinar y en su caso canalizar hacia los órganos decisorios, peticiones de cualquier particular de los Estados Partes, sean personas físicas o jurídicas, relacionadas con actos u omisiones de los órganos del Mercosur. 11. Emitir declaraciones, recomendaciones e informes sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración, por iniciativa propia o a solicitud de otros órganos del Mercosur. 12. Con el fin de acelerar los procedimientos internos correspondientes de entrada en vigor de las Normas en los Estados Partes, el Parlamento elaborará dictámenes sobre todos los Proyectos de Normas del Mercosur que requieran aprobación legislativa en uno o varios Estados Partes, en un plazo de noventa días (90) de efectuada la consulta. Dichos proyectos deberán ser enviados al Parlamento por el órgano decisorio del Mercosur, antes de su aprobación. Si el Proyecto de Norma del Mercosur es aprobado por el órgano decisorio, de conformidad con los términos del dictamen del Parlamento, la Norma deberá ser remitida por cada Poder Ejecutivo Nacional al Parlamento del respectivo Estado Parte, dentro del plazo de cuarenta y cinco (45) días, contados a partir de dicha aprobación.


En caso que la Norma aprobada no estuviera en conformidad con el dictamen del Parlamento, o si éste no se hubiere expedido en el plazo mencionado en el primer párrafo del presente numeral, la misma seguirá su trámite ordinario de incorporación. Los Parlamentos Nacionales, según los procedimientos internos correspondientes, deberán adoptar las medidas necesarias para la instrumentación o creación de un procedimiento preferencial para la consideración de las Normas del Mercosur que hayan sido adoptadas de conformidad con los términos del dictamen del Parlamento, mencionado en el párrafo anterior. El plazo máximo de duración del procedimiento previsto en el párrafo precedente, será de hasta ciento ochenta (180) días corridos, contados a partir del ingreso de la Norma al respectivo Parlamento Nacional. Si dentro del plazo de ese procedimiento preferencial el Parlamento del Estado Parte rechaza la Norma, ésta deberá ser reenviada al Poder Ejecutivo para que la presente a la reconsideración del órgano correspondiente del Mercosur. 13. Proponer proyectos de Normas del Mercosur para su consideración por el Consejo del Mercado Común, el que deberá informar semestralmente sobre su tratamiento. 14. Elaborar estudios y anteproyectos de Normas nacionales, orientados a la armonización de las legislaciones nacionales de los Estados Partes, los que serán comunicados a los Parlamentos Nacionales a los efectos de su eventual consideración. 15. Desarrollar acciones y trabajos conjuntos con los Parlamentos Nacionales, con el fin de asegurar el cumplimiento de los objetivos del Mercosur, en particular aquellos relacionados con la actividad legislativa. 16. Mantener relaciones institucionales con los Parlamentos de terceros Estados y otras instituciones legislativas. 17. Celebrar, en el marco de sus atribuciones, con el asesoramiento del órgano competente del Mercosur, convenios de cooperación o de asistencia técnica con organismos públicos y privados, de carácter nacional o internacional. 18. Fomentar el desarrollo de instrumentos de democracia representativa y participativa en el Mercosur. 19. Recibir dentro del primer semestre de cada año un informe sobre la ejecución del presupuesto de la Secretaría del Mercosur del año anterior. 20. Elaborar y aprobar su presupuesto e informar sobre su ejecución al Consejo del Mercado Común dentro del primer semestre del año posterior al ejercicio. 21. Aprobar y modificar su Reglamento Interno. 22. Realizar todas las acciones que correspondan al ejercicio de sus competencias.


El Foro Consultivo Económico y Social (FCES): estructura, integración y atribuciones 4

El Foro Consultivo Económico-Social del Mercosur (FCES), es el órgano de representación de los sectores económicos y sociales de los Estados partes del Mercosur, e integra su estructura institucional, de acuerdo a lo establecido por el Protocolo de Ouro Preto. A través del FCES la sociedad civil de los cuatro países que componen a Mercosur (210.485.000 habitantes) puede expresarse sobre diversas materias que reflejen la preocupación y aspiraciones de los sectores que lo integran: representaciones de los empresarios, trabajadores y trabajadoras y sectores diversos. Su sesión constitutiva se llevó a cabo en Buenos Aires el 31 de mayo de 1996, oportunidad en la que se aprobó su reglamento interno, homologado pocos días después, el 21 de junio de dicho año, por medio de la Resolución N° 68/96 del Grupo Mercado Común (GMC). La estructura institucional del FCES está formada por el Plenario del Foro, el cual puede constituir órganos de asesoramiento. El Plenario del Foro es el órgano superior del FCES, al cual compete la adopción de las decisiones necesarias para asegurar el buen cumplimiento de lo estipulado en el Protocolo de Ouro Preto y en el Reglamento. A su vez, el FCES está compuesto por las respectivas Secciones Nacionales de cada Estado Parte del Mercosur en concordancia con el artículo 28 del Protocolo de Ouro Preto. Éstas pueden definir en forma independiente, y de acuerdo con sus propias peculiaridades internas, los sectores económicos y sociales que las componen, exigiéndose que las Organizaciones que representan a dichos sectores privados sean las más representativas y de ámbito nacional. Cada Sección Nacional tendrá derecho a nueve delegados titulares y sus respectivos alternos en el Plenario del Foro, no estando obligada a designarlos en su totalidad. De acuerdo con su Reglamento (Art. 2), los principales cometidos del FCES son: •

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Pronunciarse dentro del ámbito de su competencia, emitiendo recomendaciones, sea por iniciativa propia o sobre consultas que, acompañando información suficiente, realicen el GMC y demás órganos del Mercosur. Dichas recomendaciones pueden referirse tanto a cuestiones internas del Mercosur, como a la relación de éste con otros países, organismos internacionales y otros procesos de integración. Cooperar activamente para promover el progreso económico y social del Mercosur, orientado a la creación de un mercado común y su cohesión económica y social. Dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto social y económico derivado de las políticas destinadas al proceso de integración y las diversas etapas de su implantación, sea a nivel sectorial, nacional, regional o internacional.

4 La información para la realización de este apartado, ha sido extraída de la página oficial del

Foro Consultivo Económico y Social: http://www.fcesmercosur.com.ar/


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Proponer normas y políticas económicas y sociales en materia de integración. Realizar investigaciones, estudios, seminarios o eventos de naturaleza similar sobre cuestiones económicas y sociales de relevancia para el Mercosur. Establecer relaciones y realizar consultas con instituciones nacionales o internacionales públicas o privadas, cuando sea conveniente o necesario para el cumplimiento de sus objetivos. Contribuir a una mayor participación de las sociedades en el proceso de integración regional, promoviendo la real integración en el Mercosur y difundiendo su dimensión económico-social.

Tratar cualquier otra cuestión que tenga relación con el proceso de integración. El Foro Consultivo Económico-Social, como indica su denominación, tiene naturaleza consultiva, conteniendo una gran carga simbólica, por el hecho de que su creación significa que las fuerzas sociales del Mercosur pueden, en adelante, participar juntas y directamente en el proceso político y administrativo del Mercosur (Martínez Puñal, 2005). •

La Secretaria Administrativa (SA): estructura, integración y atribuciones. La Secretaría Administrativa del Mercosur (SAM) aparece por primera vez en el Tratado de Asunción (TA) bajo la forma de un órgano auxiliar del GMC. En el Protocolo de Ouro Preto su estatus se modifica, en tanto se la define como un órgano de apoyo operativo de todo el sistema, responsable de la prestación de servicios a las demás instituciones del Mercosur. Entre sus actividades reconocidas en el protocolo, se destacan: •

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Servir como archivo oficial de la documentación del Mercosur. Realizar la publicación y la difusión de las normas adoptadas en el marco del Mercosur. En ese contexto, le corresponde:  Realizar, en coordinación con los estados Parte, las traducciones auténticas para los idiomas español y portugués de todas las decisiones adoptadas por los órganos de la estructura institucional del Mercosur.  Editar el boletín oficial del Mercosur. Organizar los aspectos logísticos de las reuniones del CMC, del GMC y de la CCM y, dentro de sus posibilidades, de los demás órganos del Mercosur, cuando las mismas se celebren en su sede permanente. En lo que se refiere a las reuniones realizadas fuera de su sede permanente, la SAM proporcionará apoyo al estado en el que se realice la reunión. Informar regularmente a los estados Parte sobre las medidas implementadas por cada país para incorporar en su ordenamiento jurídico las normas emanadas de los órganos del Mercosur. Desempeñar las tareas que le sean solicitadas por el CMC, el GMC y la CCM.


De acuerdo a la Decisión N.° 30/2002 del CMC, la SAM fue transformada en Secretaría Técnica. La Secretaría Técnica es vislumbrada como un “órgano con amplia capacidad operacional, apto para generar un efectivo espacio de reflexión sobre el proceso de integración” (Martínez Puñal, 2005). A raíz de la Resolución del Grupo Mercado Común Nº. 01/03, Estructura y Funcionamiento de la Secretaría del Mercosur, XLIX GMC, Asunción, 04/IV/03, está compuesta por el Director y tres Sectores, a saber: Sector de Asesoría Técnica, Sector de Normativa y Documentación y Sector de Administración y Apoyo. El Director de la Secretaría es responsable del adecuado cumplimiento del conjunto de tareas atribuidas a la Secretaría y de la gestión administrativa, financiera y patrimonial de la misma (Anexo I de la Decisión Nº. 01/03). Tiene la nacionalidad de uno de los estados Partes, elegido por el GMC en forma rotativa, previa consulta a los estados y designado por el CMC. Su mandato tiene una duración de dos años, y está prohibida su reelección.

3.2.7. El sistema de solución de controversias: Caracteres generales. Legitimación. Etapas. Estructura 5

Evolución del sistema de solución de controversias

Con la firma del Tratado de Asunción el 26 de marzo de 1991 se estableció en su Anexo III un sistema provisorio para resolver controversias, caracterizado por negociaciones intergubernamentales directas. Instado el procedimiento, de no lograrse una solución, se previó que los Estados Partes se someterían a consideración del Grupo Mercado Común (GMC), que en un lapso de 60 días formularía recomendaciones para resolver la discrepancia. Para ello el GMC podía contar con el asesoramiento técnico de expertos o grupos de peritos. En caso de no lograrse una solución en esa instancia, se elevaría la controversia al Consejo de Mercado Común (CMC) para que adoptara las recomendaciones pertinentes. Ante el carácter provisorio del sistema, los Estados Partes se comprometieron a adoptar un sistema definitivo antes del 31 de diciembre de 1994. En consecuencia, el 17 de diciembre de 1991 se suscribió el Protocolo de Brasilia (PB), iniciativa también provisoria —aunque prolongada hasta el año 2004— que sirvió para la sustanciación de nueve diferendos entre los Estados Partes sobre cuestiones de diversa índole. Este Protocolo constituyó el inicio formal de un esquema procedimental dominado por Tribunales Arbitrales Ad Hoc (TAH), cuyos Laudos se encuentran en custodia de la Secretaría del Mercosur (SM). Con la firma del Protocolo de Olivos (PO) —18 de febrero de 2002— se cambió la estructura para la solución de controversias y se perfeccionó el sistema vigente. 5 El

siguiente apartado ha sido confeccionado sobre la base de información extraída de la página oficial del Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur: http://www.tpr Mercosur.org


Se creó una instancia permanente, de actuación y reunión ante la convocatoria concreta, el Tribunal Permanente de Revisión (TPR), para garantizar la correcta interpretación, aplicación y cumplimiento de los instrumentos fundamentales del proceso de Integración, que puede entender en primera y única instancia o bien como tribunal de alzada a pedido de un Estado Parte involucrado en una controversia respecto de la aplicación del derecho en un pronunciamiento anterior de un TAH (arts. 19 23 y 17 PO). Finalmente, se sumó también a ese cambio la posibilidad de concurrir al TPR para solicitar Opiniones Consultivas (art. 3 PO) y para supuestos en los que los Estados Partes activen el procedimiento establecido para las Medidas Excepcionales de Urgencia (CMC/DEC Nº23/04). Caracteres generales

El ámbito de aplicación del Sistema de Solución de Controversias se fracciona en dos: conflictos entre Estados Partes y reclamos efectuados por particulares. En el primer supuesto, la competencia del TAH o del TPR recae sobre asuntos que versen sobre la interpretación, aplicación o incumplimiento del Tratado de Asunción (TA), el Protocolo de Ouro Preto (POP), los Acuerdos que se celebran en su marco, así como de las Decisiones del Consejo Mercado Común (CMC), las Resoluciones GMC y las Directivas de la Comisión de Comercio del Mercosur (CCM) (art. 1 PO). Los reclamos de particulares pueden ser con motivo de la sanción o aplicación, por cualquiera de los Estados Partes, de medidas legales o administrativas de efecto restrictivo, discriminatorias o de competencia desleal, en violación del TA, de los acuerdos celebrados en el marco del mismo, de las decisiones del CMC o de las resoluciones del GMC (art. 39 PO). Es importante destacar que el Protocolo de Olivos, contempla una jurisdicción alternativa al Protocolo para algunas de las posibles controversias. Así, las controversias “comprendidas en el ámbito de aplicación del presente Protocolo que puedan también ser sometidas al sistema de solución de controversias de la Organización Mundial del Comercio o de otros esquemas preferenciales de comercio de que sean parte individualmente los Estados Partes del Mercosur, podrán someterse a uno u otro foro, a elección de la parte demandante. Sin perjuicio de ello, las partes en la controversia podrán, de común acuerdo, convenir el foro” (art. 1, aptdo. 2, párr. primero del Protocolo de Olivos). Legitimación

Quienes pueden intervenir en un procedimiento de solución de controversias son únicamente los Estados Partes (arts. 1 PO y 43 POP). Los particulares —personas físicas o jurídicas— pueden intervenir o iniciar una reclamación conforme al Sistema de Solución de Controversias instituido por el PO, únicamente cuando sus intereses se vean afectados como consecuencia de decisiones adoptadas por los Estados Partes, contrarias a normativa emanada de los órganos Mercosur (art. 39 PO) y por medio de la respectiva sección nacional GMC. Resulta evidente en este sentido la desigualdad con que es tratado el particular frente al Estado en el ámbito de la exigencia del debido cumplimiento del Derecho del Mercosur, a la luz del carácter obligatorio de la intervención del Grupo Mercado Común en controversias originadas por particulares (art. 41, aptdo. del Protocolo de Olivos) frente al optativo en las


promovidas por los Estados (art. 6, Procedimiento optativo ante el GMC, del Protocolo) (Martínez Puñal, 2005). Procedimiento general del Sistema de Solución de Controversias: Etapas

El procedimiento previsto por el Protocolo de Olivos (PO) es contradictorio y público. El sistema se divide en dos fases. Una precontenciosa, conformada por las negociaciones directas y la mediación del Grupo Mercado Común (GMC), y otra jurisdiccional, representada por el proceso arbitral o intervención directa del Tribunal Permanente de Revisión (TPR). En la fase precontenciosa, los conflictos procuran resolverse mediante negociaciones directas (arts. 4 y 5 PO). Vencidos los plazos para ello sin que la controversia obtenga solución, cualquiera de los Estados Partes podrá iniciar directamente el procedimiento arbitral previsto, o de común acuerdo entre ambos, someter la controversia a consideración del GMC (art.6 P.O). Instada la apertura de esta nueva etapa, el GMC evaluará la situación denunciada, dará oportunidad a las partes para que expongan sus posiciones, y requerirá el asesoramiento de expertos cuando lo estime necesario. Al término de esta fase el GMC formulará las recomendaciones que estime oportunas a los Estados Partes en la controversia tendientes a la resolución del conflicto (arts. 6, 7 y 8 PO). Concluida esa etapa sin que la controversia haya encontrado solución, comienza la fase jurisdiccional . Cualquiera de los Estados Partes podrá comunicar a la Secretaría del Mercosur (SM) su intención de recurrir al procedimiento arbitral con intervención de un Tribunal Arbitral Ad Hoc (TAH), o podrán también acordar expresamente someterse directamente y en única instancia al TPR (arts. 9 y 23 PO). La jurisdicción de ambos Tribunales es obligatoria ipso facto y sin necesidad de acuerdo especial (art. 26 PO). Comunicada la voluntad de recurrir a la instancia arbitral y conformado el TAH (o el TPR), los Estados Partes en la controversia informarán a éste acerca de las instancias cumplidas con anterioridad y harán una breve exposición de los fundamentos de hecho o de derecho de sus respectivas posiciones. El Tribunal deberá expedirse mediante un laudo obligatorio —e irrecurrible en caso de que emane del TPR— para los Estados Partes involucrados (art.14, 17, 26 P.O). En el caso de que una controversia se haya planteado inicialmente ante un TAH, existe la posibilidad de interponer recurso de revisión contra su Laudo. De esa forma se da intervención al TPR como tribunal de alzada el cual podrá confirmar, modificar, o revocar los fundamentos jurídicos y las decisiones del TAH. Su pronunciamiento será —en última instancia— inapelable prevaleciendo sobre el Laudo del TAH (arts. 17, 22 y 26, inciso 2º PO). En el art. 28 del P.O., apartado 1, se establece que cualquiera de los Estados partes en la controversia podrá presentar un recurso de aclaratoria del laudo del Tribunal Arbitral Ad Hoc (o del Tribunal Permanente de Revisión) y sobre la forma en cómo deberá darse cumplimiento al laudo. El Tribunal respectivo fallará sobre el recurso dentro de los quince días siguientes a la presentación de solicitud de aclaración y podrá otorgar un plazo adicional para el cumplimiento del Laudo (art. 28 del Protocolo de Olivos). En el supuesto de que surjan divergencias sobre el cumplimiento del laudo, por entender el Estado beneficiado por el laudo que las medidas adoptadas


no dan cumplimiento al mismo, éste tendrá un plazo de treinta días a partir de la adopción de aquellas, para someter la situación a la consideración, según corresponda, del Tribunal Ad Hoc o del Tribunal Permanente de Revisión, disponiendo el Tribunal respectivo de un plazo de treinta días desde la fecha de conocimiento de la situación para dirimir al respecto (art. 30, apartados 1 y 2 del P.O.). Para el supuesto de reclamos efectuados por particulares, el PO prevé que su reclamo debe hacerse ante la Sección Nacional del GMC, debiendo aportar elementos que le permitan determinar la verosimilitud de la violación y la existencia o amenaza del perjuicio (art. 40 PO). Presentado el reclamo, la Sección Nacional GMC que lo haya admitido deberá entablar contactos directos con la Sección Nacional del Estado Parte reclamado a fin de buscar una solución inmediata. Si la cuestión es resuelta, se elevan las actuaciones al GMC dándose por finalizada esta etapa (art. 41 PO). Evaluados los hechos y el derecho del caso —de corresponder dar curso al reclamo—, el GMC convocará a un grupo de expertos para que luego de escuchar al particular y al Estado dictamine si procede o no el reclamo (arts. 42 a 44 PO). Luego de ello comienza la etapa jurisdiccional, dándose intervención al TAH o —en su caso— en instancia única al TPR. Estructura

Los TAH se forman a partir de las Listas de Árbitros depositadas por cada Estado Parte en la Secretaría del Mercosur. Cada Tribunal se compone por tres árbitros (art. 10, aptdo. 1 PO), debiendo cada Estado parte en la controversia designar un (1) árbitro titular de la lista mencionada en el plazo de quince días, contados a partir de la fecha en que la Secretaría Administrativa del Mercosur hubiese comunicado a los Estados partes en la controversia la decisión de uno de ellos de recurrir al arbitraje. Simultáneamente designará, de la misma lista, un árbitro suplente para reemplazar al titular en caso de incapacidad o excusa de éste en cualquier etapa del procedimiento arbitral. Conjuntamente, los Estados partes en la controversia designarán de común acuerdo al tercer árbitro, que presidirá el Tribunal Arbitral Ad Hoc. El Tribunal Permanente de Revisión (TPR) por su parte, comprende a los Árbitros —art. 18 Protocolo de Olivos (PO) — y a la Secretaría del Tribunal (ST) —art. 35 CMC/DEC Nº37/03, GMC/RES Nº66/05 y GMC/RES Nº39/10—. El Tribunal está integrado por cinco Árbitros titulares, uno por cada Estado Parte —con un suplente—, y un quinto árbitro designado por unanimidad por los Estados Partes. El Protocolo de Olivos (PO) en su artículo 18 dispone que cada Estado Parte designará 1 (un) árbitro titular y 1 (un) árbitro suplente para integrar el Tribunal Permanente de Revisión (TPR), por un período de dos (2) años, renovables por no más de dos períodos consecutivos. El quinto Árbitro será elegido por unanimidad de los Estados Partes por un período de 3 años, no renovable salvo acuerdo en contrario de los Estados Partes. Éste tendrá nacionalidad de alguno de los Estados Partes del Mercosur. No lográndose unanimidad, la designación se hará por sorteo. Son cinco árbitros de disponibilidad permanente, debido a que una vez que acepten la designación deberán estar disponibles de modo permanente para


actuar cuando se los convoque. Ello significa que no despachan a diario en la Sede del TPR. El artículo 4 de las Reglas de Procedimiento (CMC/DEC Nº 30/05) establece que el mandato de los integrantes del TPR se contará a partir de la respectiva designación por el órgano competente del Mercosur. La presidencia del TPR es ejercida en forma rotativa conforme al orden alfabético de los Estados Partes y el Quinto árbitro, durando cada presidencia un (1) año. En el supuesto de imposibilidad para el ejercicio, la presidencia estará a cargo de quien suceda en el orden de rotación enunciado. El art. 20 establece que cuando la controversia involucre a dos estados partes, el tribunal se integrará con 3 árbitros, 2 serán nacionales de cada estado parte en la controversia y el tercero, que ejercerá la presidencia, será designado por sorteo, entre los árbitros restantes que no sean nacionales de los estados partes en la controversia. Si la controversia involucra a más de dos estados partes, el Tribunal Permanente de Revisión estará integrado por 5 árbitros. Los estados partes, de común acuerdo, podrán definir otros criterios para el funcionamiento del tribunal en este sentido. Con relación a la Secretaría del Tribunal (ST), la misma está compuesta por un Secretario nacional de cualquiera de los Estados Partes, designado por el Consejo de Mercado Común por concurso de méritos, y cuatro áreas bajo su supervisión indispensables para el funcionamiento del TPR: 1) Área de Biblioteca y Archivo de Documentos; 2) Área de Informática y Base de Datos; 3) Área Secretaría y Administración; y 4) Área Jurídica Entre las funciones de la ST, podemos destacar las siguientes (CMC/DEC 37/03 y GMC/RES 66/05): •

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Asistir a los árbitros del TPR, y cuando corresponda a los expertos, en el cumplimiento de sus funciones. Coordinar los trabajos de las áreas que integran la ST. Coordinar la relación de la ST con el TPR y los demás órganos de la estructura Mercosur. Organizar el apoyo logístico a todas las reuniones del TPR.


Lectura 3 - La Integración Latinoamericana

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