Módulo 3 Unidad 6, 7 y 8 Lectura 3
Materia: Procesos de Integración Regional Profesor: Francisco Viale Linares
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INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA BREVE HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA1 Al igual que lo estudiado en relación a los antecedentes integracionistas de Europa, América Latina cuenta con una larga tradición de pensadores, políticos e iniciativas que evidencian la vocación histórica que muestra el subcontinente en relación a su integración regional. regional. En palabras de Gustavo Magariños: “La idea-fuerza de una unión entre los países latinoamericanos está enraizada profundamente en la historia. El desmembramiento de la América Hispana en numerosas repúblicas fue un proceso a contramano de las aspiraciones y sentimientos de los próceres y pensadores de la época independentista, que se consideraban oriundos del Nuevo Mundo como un todo y algo así como ciudadanos, por derecho natural, de una comunidad sociopolítica en cierto modo amorfa pero que identificaban nítidamente” nítidamente”2. A continuación se enumeran algunos ejemplos significativos que ponen en evidencia estos primeros antecedentes antecedentes pro-integración latinoamericana: - Mariano Moreno: en su Plan de Operaciones de 1810 hizo referencia a un Estado Americano. - Juan Martínez de Rosas (Chile): promovió la celebración de un Congreso Americano. - Juan de Egaña (Chile): propuso a la Junta Revolucionaria de Chile, como plan de gobierno, la conformación de un Congreso Provisional a los fines de establecer un orden y un régimen exterior para las provincias americanas, hasta que se reunieran las Cortes Generales. - San Martín: para él, América era su patria grande (“Mi país es toda América”). - O’Higgins: aspiraba a una cruzada por la libertad de toda América. - Pueyrredón: sostenía que debía haber una sola patria para todos los americanos. - El Congreso de Tucumán (1818): proclamó la independencia de la Provincias Unidas de América (no sólo del sur).
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Simón Bolívar: “todo lo he hecho con la mira de que este continente será un país, independiente y único. Una sola debe ser la patria de los americanos”, “una sola nación con un solo gobierno que confederase a los diferentes Estados”. Bernardo de Monteagudo y Joaquín Mosquera: la frustrada iniciativa de constitución de una Asamblea General de los Estados Americanos, plasmada en el Tratado Adicional de Alianza entre Perú, Colombia y todos los pueblos hispanoamericanos, redactado por ellos en 1821. Bernardo de Monteagudo: otra interesante iniciativa integracionista de él, aunque también fracasada, se encuentra en su Ensayo sobre la necesidad de una federación general entre los Estados hispanoamericanos y en su Plan de Organización para la independencia independencia y la paz (1824). Otras iniciativas del Siglo XIX que resulta interesante destacar son: La Doctrina Monroe (Estados Unidos): la tradición o interamericanista de Estados Unidos cuyo referente histórico-ideológico se impulsa fuertemente con Monroe y la Doctrina que lleva su apellido. El Congreso Anfictiónico de Panamá (1826). o Las iniciativas mexicanas tendientes a estrechar vínculos o comerciales y de amistad con el resto de los países americanos, llevadas a cabo durante la década de 1830. La iniciativa uruguaya tendiente a fortalecer las relaciones de o amistad y comercio con Bolivia y Venezuela (1846). La trunca iniciativa de 1848, tendiente a la conformación de o una Confederación o Liga entre Colombia, Ecuador, Bolivia, Perú y Chile. La fracasada implementación del Tratado Continental o firmado en 1856 entre Perú, Chile y Ecuador. Ecuador . Las negociaciones de 1864 entre Argentina, Venezuela, o Ecuador, Bolivia y Perú, tendientes a la suscripción de una Convención de Unión y Alianza Defensiva y de un Tratado de Paz, los cuales no llegaron a buen puerto. Panamericanismo: el término “panamericanismo”, comenzó o a utilizarse por la prensa de los Estados Unidos en 1889, en ocasión de celebrarse la Primera Conferencia Panamericana de Washington. Dicho término hace referencia a la unión americana en torno a un determinado tema. En tal sentido, posteriormente se creó la Organización Panamericana de Salud, la Organización de Estados Americanos, entre otras. Por su parte, en el Siglo XX se presentaron las siguientes iniciativas: La propuesta de unión política latinoamericana, presentada o por el APRA (Alianza Popular Revolucionaria Americana) de Perú en 1926. Los proyectos de Ligas y Asociaciones Americanas surgidos o en el marco de la Conferencia Interamericana sobre Consolidación de la Paz de 1936.
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La propuesta de creación de una Unión Aduanera del Sur, desarrollada por Alejandro Bunge en su libro Una Nueva Argentina (1938). La aprobación de la constitución de una Unión Aduanera o entre los cinco países participantes de la Conferencia de los Países del Plata de 1942, aunque no pasó más allá del proyecto. La CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el o Caribe) y sus propuestas de Integración Económica (no ahondamos sobre ello ya que se estudiarán en el próximo apartado, pero si sugerimos indagar sobre Raúl Previsch, la CEPAL y su teoría heterodoxa del desarrollo: la teoría de la dependencia). Alianza para el Progreso: iniciativa de Kennedy por medio de o la cual se ayudó económica y financieramente a Latinoamérica entre los años 1961 y 1970. ALALC (Asociación Latinoamericana de Libre Comercio): o Nace en 1960 como una organización regional de integración económica que, posteriormente, sería reemplazada por ALADI. ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración): o constituida en 1980 y regulada por el Tratado de Montevideo, actualmente es el mayor grupo latinoamericano de integración contando con doce miembros: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Cuba, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. El Consenso de Washington (fines de la década de 1980): o propuestas neoliberales que proponían la apertura comercial, la reducción del tamaño del Estado, reducción del gasto público, privatizaciones, tercerizaciones, publicitaciones, etc. El ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas): iniciativa o frustrada de los Estados Unidos para crear un área de libre comercio que comprenda a todo el continente americano, la cual se basaba en una ampliación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (cuyos países signatarios son México, Estados Unidos y Canadá). Recientemente, la creación de UNASUR (Unión de Naciones o Suramericanas, cuyos miembros son Argentina, Bolivia, Chile, Perú, Ecuador, Surinam, Venezuela y Guyana, faltando la ratificación de Brasil y Paraguay), cuyo tratado constitutivo se firmó el 23 de mayo del año 2008. Hecha esta contextualización en breves menciones, se procederá a estudiar algunas de las principales teorías de la integración en América Latina. o
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BREVES REFERENCIAS TEÓRICAS DE LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA A lo largo del primer módulo revisamos los principales conceptos y teorías generales de la integración. Ahora, tras la breve contextualización y reseña de la integración latinoamericana en general, resulta conveniente analizar las teorías de la integración que ayudan a comprender, explicar y en alguna medida predecir la integración en el subcontinente latinoamericano. Muchas de estas teorías no fueron desarrolladas pensando sólo en la realidad latinoamericana, sino también en los países del Tercer Mundo en general (los comúnmente denominados países subdesarrollados o en vías de desarrollo, que obviamente no se limitan a la región que ahora nos ocupa). A continuación se presentan brevemente las principales posiciones teóricas que nos permiten un abordaje teórico-conceptual de los distintos procesos de integración latinoamericanos (recordemos que en este módulo estudiaremos el MERCOSUR y, luego, en el módulo IV estudiaremos otras experiencias de integración americanas 3).
Teoría del Desarrollo (Rostow) La teoría del desarrollo de Rostow planteaba distintas etapas evolutivas y desarrolla una categorización exhaustiva de cada una de ellas, las cuales son muy bien explicadas en el siguiente fragmento cuya autoría es de Ledis Mesino Rivero: “Las etapas desarrolladas por Rostow, son las siguientes: 1) Sociedad Tradicional: La economía en este período se caracteriza por una actividad de subsistencia, donde la totalidad de la producción está destinada al consumo de los productores, más que para el comercio. Este comercio en pequeña escala se desarrolla en base a sistemas de intercambio de mercancías y bienes, a modo de trueques, en una sociedad donde la agricultura es la industria más importante. (…) 2) Condiciones previas al impulso inicial: Período de transición, durante el cual la sociedad tradicional adquiere aptitudes para aprovechar intensa y extensamente los 3
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1) T����� ��� D���������; 2)T����� �� �� M������������; 3) T����� ��� D������� E����������; 4) D������������ C��������; 5) T����� �� �� D����������; � 6) R����������� A������ �� �� CEPAL.
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resultados de la ciencia y la tecnología modernas, y para neutralizar los rendimientos decrecientes, en esta etapa se constituye el Estado nacional centralizado y eficaz, se adoptan instituciones modernas y se difunden las ideas y la voluntad de progreso. Igualmente, se requieren cambios radicales en el aumento de infraestructuras, incremento de la productividad y expansión del comercio. 3) El impulso inicial o despegue: Entendida como el ‘crecimiento rápido de un grupo limitado de sectores donde se aplican las modernas técnicas industriales, estos sectores son los denominados sectores guía (…)’. Y se caracteriza porque la tasa efectiva de ahorro e inversión puede aumentar del 5% al 10% del ingreso nacional, se superan los antiguos obstáculos y resistencias al crecimiento sostenido, éste se convierte en condición normal de la vida económica, el desarrollo tecnológico se difunde y la industrialización se generaliza, la economía explota recursos naturales e incorpora procedimientos de producción avanzados. 4) La marcha hacia la madurez: Rostow la define ‘como el período en que una sociedad ha aplicado eficazmente todas las posibilidades de la tecnología moderna al conjunto de sus recursos’. Caracterizado por un largo intervalo de progreso sostenido, aunque fluctuante en el corto plazo, con tasa de inversión variable, entre el 10% y el 20% del ingreso nacional y dominio cada vez mayor de la tecnología, la economía nacional se proyecta al exterior, en función de sus propios intereses, el marco institucional de la sociedad favorece el crecimiento e impulsa el progreso en todos sus aspectos. Esta etapa también se distingue por el cambio en la estructura de la fuerza de trabajo (desplazamiento del sector agrícola al industrial), el aumento de la renta, entre otros. 5) La era del alto consumo masivo: Los sectores principales se mueven hacia los bienes y servicios de consumo, en razón de un alto y creciente ingreso superior y la diversificación avanzada del aparato productivo, surge el Estado benefactor y se hacen primordiales los objetivos de bienestar y seguridad sociales. Igualmente, se incrementan las industrias productoras de bienes de consumo. El sector servicios se convierte crecientemente en el área dominante de la economía. De acuerdo con Rostow, ‘el desarrollo requiere una inversión sustancial de capital’. Cabe destacar, que el proceso histórico de crecimiento no se detiene en la quinta etapa, la sociedad consumista se transforma en post-industrial y nuevas satisfacciones se hacen imperativas más allá del consumo de los bienes materiales, que es la aspiración a una mejor calidad de vida de todos los habitantes que integran esa sociedad”4. 4
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Teoría de la Modernización (Hoselitz, Parson, Durkheim) La Teoría de la Modernización es parte de la Teoría del Desarrollo que vimos con anterioridad. Esta es una teoría que surgió en la posguerra, más específicamente en la década de 1950, desarrollada mayormente por economistas neoliberales de Europa y Estados Unidos. Esta teoría neoliberal se basaba en premisas optimistas con relación al modelo capitalista: justificaban la importante disparidad de industrialización y desarrollo, planteando que existían distintas etapas del capitalismo, y que según se vaya avanzando sobre ellas se logrará un mayor desarrollo.
Teoría del Dualismo Estructural (Singer, Lewis) La Teoría del Dualismo Estructural también se elabora en el marco de una revisión neoliberal de la Teoría del Desarrollo, y surge paralelamente a la Teoría de la Modernización que acabamos de ver. Ésta plantea que hay una dualidad en términos de desarrollo en el tercer mundo ya que coexisten sectores modernos con sectores atrasados, y que estos últimos debían modernizarse o bien desaparecer por obsoletos o ineficientes.
Desarrollismo Cepaliano (Prebisch, Mayobre, Herrera, Sanz de Santamaría) Por otro lado, en Latinoamérica surge una corriente teórica que se denominó Desarrollismo Cepaliano. Ésta nació como alternativa a la Teoría del Desarrollo o a su variante, la Teoría de la Modernización, y ganó muchos adeptos en toda América Latina (su apogeo fue desde la segunda mitad de la década de 1940, la década de 1950 y el primer quinquenio de la década de 1960). Esta corriente teórica fue desarrollada por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) de la Organización de Naciones Unidas (ONU), con sustento teórico en economistas clásicos como Adam Smith y David Ricardo (estudiados en el Módulo I), combinándolos además con los aportes de John Maynard Keynes. El Desarrollismo Cepaliano “denunciará que la ‘teoría de las ventajas competitivas’ no funcionaba correctamente. Al contrario, se da un deterioro constante de los términos del intercambio que afectan severamente a los países subdesarrollados. El ‘desarrollismo cepalino’ recomendará la industrialización como solución; en esta primera fase vía la sustitución de importaciones, y
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luego de su económica”5.
fracaso,
recomendará
la
integración
Es importante aclarar que no es lo mismo la sustitución de importaciones ya buscada con antelación, que la propuesta concreta que hacía la CEPAL en general y Prebisch en particular. En palabras de este último, “Existe consenso sobre que la expresión sustitución de importaciones hace referencia a la producción interna de un bien que antes se importaba. Este concepto posee pues una connotación de sustitución física de un bien por otro, aunque el sustituto no sea perfecto, o aún en el caso límite en que se comience a producir un bien que por cualquier razón no se venga importando, en previsión de la necesidad futura de evitar importarlo. (…) Como es obvio, la sustitución de importaciones puede tener lugar en la producción manufacturera o en otros tipos de bienes. Dicho concepto ha de diferenciarse del de industrialización por sustitución de importaciones, también denominada abreviadamente industrialización sustitutiva, que designa un tipo de desarrollo en el cual el sector dinámico fundamental es la industria, y en que ésta se expande con vistas al mercado interno”6. Al igual que las teorías a las que intentaba superar, el Desarrollismo Cepalino concebía al desarrollo como algo que debía alcanzarse gradualmente, superando diferentes etapas; a la vez que postula la posibilidad de un desarrollo capitalista autónomo.
Teoría de la Dependencia (Cardoso, Faletto y Dos Santos) Esta Teoría fue desarrollada por un grupo de intelectuales y políticos que criticaron a todas las teorías del tercer mundo que venimos viendo (del desarrollo, de la modernización, del dualismo estructural y del desarrollo cepaliano). Ésta comienza a elaborarse a fines del primer quinquenio de la década de 1960, como resultado de una profunda reflexión en torno a las recomendaciones que hizo CEPAL a los países latinoamericanos y que no dio los resultados esperados en términos de desarrollo e industrialización sino, por el contrario, había generado endeudamiento crónico, fuga de capitales, traspaso de sectores industriales a inversores europeos, norteamericanos y japoneses, y generación de monopolios u oligopolios internacionales. Esta Teoría de la Dependencia sostiene que:
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RODRIGUE�, O������. �L� ������ ��� ������������� �� �� CEPAL�, S���� V�������� E��������, ������ �������, M�����, 1993, �. 69.
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“la dependencia o subdesarrollo no se trata de etapas hacia el desarrollo capitalista, sino es una forma particular de desarrollo capitalista. (…) La teoría de la dependencia sugiere que esa burguesía nacional [la industrial] está subordinada e integrada a la burguesía internacional y como clase dirigente es incapaz de superar el atraso. Desde la perspectiva de la teoría de la dependencia, las rutas que sacarán a América Latina del atolladero del subdesarrollo son múltiples: para algunos la revolución socialista pero otros proponen la posibilidad de reformas dentro del mismo sistema capitalista. Ello demuestra la diversidad contradictoria entre los teóricos dependentistas. Por ello esta teoría ha suscitado discusiones muy controversiales” 7. Dentro de esta amplia gama de posiciones al interior de dicha escuela de pensamiento, puede destacarse como punto en común a todas ellas la fu erte influencia que tuvo sobre ellas el materialismo histórico. Sin embargo, como adelantamos, no todas emplean eso del mismo modo (por ejemplo, muchos de ellos disienten con la experiencia de la URSS al considerar que era un tipo diferente de imperialismo del tercer mundo ya que sostenía a sectores privilegiados; y otros critican a los partidos comunistas latinoamericanos ya que apostaban a la modernización de los sectores atrasados para lograr el desarrollo y mejora de las condiciones de los trabajadores con antelación a la revolución socialista). Dentro de esta heterogeneidad de posiciones y corrientes al interior de la Teoría Desarrollista, pueden definirse a grandes rasgos dos escuelas principales (obviamente, cada una de ellas englobando diversas ramificaciones internas): 1) la Escuela Reformista de Izquierda; y 2) la Escuela Radical de Izquierda. A continuación, procederemos a definirlas brevemente. La Escuela Reformista de Izquierda encaja con aquello a lo que antes nos referimos como desarrollismo cepaliano (de hecho, muchos sostienen que los debates en torno a la dependencia surgieron en el seno de los keynesianos de corte nacional reformista, de la mano del mismo Raúl Prebisch). Estos análisis son de tipo estructuralistas y muy proclives a la promoción de los proyectos integracionistas en América Latina. Por su parte, la Escuela Radical de Izquierda engloba a todas las posiciones más críticas y extremistas, entre las que podemos nombrar a los ‘renovadores del marxismo’ (como Magdoff, Baran o Sweezy), a los del ‘modelo de dependencia lineal (que conjuga al estructuralismo con el leninismo para aplicarlo a América Latina), entre otros. De todos esos otros, debemos hacer énfasis en la que resulta más representativa de la Teoría Dependentista en general, que es el caso de los de mayor unidad metodológica como Dos Santos (principalmente), entre otros. Con origen en el Chile de fines de la década de 1960 y comienzos de la siguiente, su 7
F RAMBES�BU�EDA, A����. �T������ ����� �� ����������� �������� ���������� � �� ����������� �� ��� ������ �����������������, �� R������ P������� � C������, ������ 2, ��������� 1993, M�����, �. 293.
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principal aporte consistió en lograr ciertas abstracciones sobre los procesos sociales que vivía Latinoamérica a los fines de echar luz sobre la dependencia; y en sistematizar todo ello en un cuadro que recibió numerosas críticas. Pese a esas críticas (que en general valían para todos los dependentistas), basadas en consideraciones tales como que se exageraban las relaciones de dependencia, que subestimaba los factores internos relacionados con el desarrollo, que no ahondaba en la producción económica, que sobredimensionaba las diferencias de clase y sus luchas, y que carece de rigor metodológico, también tuvo grandes aportes que vale la pena rescatar. Entre los principales méritos de la Teoría de la Dependencia, pueden enumerarse los siguientes8: - Dar cuenta de: los abusos de la burguesía latinoamericana; o los contactos de ésta con las de países desarrollados; o los monopolios y oligopolios existentes; o los cambios que se venían sucediendo en la región fruto del o capitalismo. lo ingenuas que resultaban las ilusiones en torno a las o posibilidades: del Reformismo nacionalista. del Capitalismo Autónomo. la falta de atención a los estudios de clases sociales en los o trabajos de la CEPAL; la necesidad de promoción del pensamiento marxista en o Latinoamérica, tarea que llevó a cabo (muchas veces sin mayor rigor metodológico, pero echando luz sobre la periferia y no sobre los centros industriales más desarrollados); la necesidad de intentar dar solidez metodológica al o marxismo en las disciplinas sociales latinoamericanas, aunque no supieron dar una respuesta que superara esta debilidad satisfactoriamente.
Uno de los postulados más trascendentes y compartidos por gran parte de esta Teoría de la Dependencia (específicamente, por la Escuela Radical de Izquierda) es su negativa a considerar que sea imposible cierto grado de desarrollo y mejoras en un marco de capitalismo dependiente como el existente en América Latina. Tal es el caso de Enzo Falleto o Fernando Henrique Cardoso, quienes sostenían que podían lograrse cambios sustanciales en términos de desarrollo (tanto social como económico) sin modificar sustancialmente las condiciones estructurales que imperaban en esa parte del mundo. 8
V���� FRAMBES�BU�EDA, A����. �T������ ����� �� ����������� �������� ���������� � �� ����������� �� ��� ������ �����������������, �� R������ P������� � C������, ������ 2, ��������� 1993, M�����, �. 295.
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Finalmente, esta teoría, a diferencia de la desarrollista cepaliana (optimista con la integración latinoamericana), “no ve muchas posibilidades al tipo actual de integración latinoamericana por la propia debilidad, según ellos, de la burguesía nacional y también, debido a la enorme influencia que tienen intereses monopólicos extranjeros en la región”9.
Regionalismo Abierto (CEPAL) Respecto del Regionalismo Abierto, Germán Adolfo de la Reza nos dice lo siguiente: “Este tipo de regionalismo surge en los años 90, asociado a la estrategia latinoamericana de inserción a la economía mundial y como eje articulador de la respuesta frente a la globalización económica. Entre las fuerzas globalizadoras relevantes para el regionalismo abierto, figuran la creciente movilidad de capitales productivos y especulativos, la segmentación de los sistemas productivos en la forma de subcontratación de operaciones y la preponderancia del comercio intraindustrial. Las modalidades de respuesta, a su vez, consisten en la atracción de la Inversión Extranjera Directa (IED), la creación de los acuerdos de libre comercio para el perfeccionamiento de la economía de mercado y la reconversión productiva latinoamericana liderada por las multinacionales. En su conjunto, los componentes de la respuesta señalan un giro importante en el enfoque de la integración. (…) El terreno de experimentación del regionalismo abierto se localiza en los esquemas subregionales reformados, el Mercado Común Centroamericano (MCCA), la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR); en los acuerdos bilaterales de tercera generación; en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), y el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA)”10. Al respecto, en un texto oficial de la CEPAL se expone lo siguiente: “Lo que cabría perseguir (…) en el marco de lo que aquí se ha denominado ‘regionalismo abierto’ es (…) un proceso de creciente interdependencia económica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración como por otras políticas en un contexto de apertura y 9
F RAMBES�BU�EDA, A����. �T������ ����� �� ����������� �������� ���������� � �� ����������� �� ��� ������ �����������������, �� R������ P������� � C������, ������ 2, ��������� 1993, M�����, �. 296. 10
DE LA RE�A, G����� A�����. �E� ������������ ������� �� �� ���������� �����������, D��������� E��������, ��. 297 � 298. D��������� ��: ����://���.�����������������.���.��/���/3714.���
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desreglamentación, con el objeto de aumentar la competitividad de los países de la región y de constituir, en lo posible, un cimiento para una economía internacional más abierta y transparente. Con todo, de no producirse ese escenario óptimo, el regionalismo abierto de todas maneras cumpliría una función importante, en este caso un mecanismo de defensa de los efectos de eventuales presiones proteccionistas en mercados extrarregionales”11.
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EL MERCADO COMÚN DEL SUR: MERCOSUR “La creación de una nueva forma de relación Argentina-Brasil/MERCOSUR constituye la decisión estratégica de mayor importancia económica y política adoptada en el Cono Sur de América Latina desde las políticas «desarrollistas» de fines de los años cincuenta-inicio de los sesenta”. Roberto Lavagna12.
Introducción MERCOSUR es la sigla de Mercado Común del Sur, el cual estudiaremos con bastante detenimiento en este apartado. A lo largo de estas páginas se presentarán sus antecedentes y marco histórico-contextual, sus instituciones, sus principales logros y retos; y posteriormente se tomarán algunos aspectos para comparar y contrastar esta experiencia de integración latinoamericana con la de la Unión Europea que, como vimos, es el proceso más avanzado y exitoso existente en el mundo en materia de integración regional.
Contexto y antecedentes El contexto en el que surgió el MERCOSUR, por más que existían antecedentes previos tendientes a la integración regional, se caracteriza por el regreso de la democracia en Argentina y Brasil, sus mentores y socios fundadores. El MERCOSUR fue “creado en los ’80, cuando la democracia renació en la Argentina y el Brasil, y perfeccionado luego en el Tratado de Asunción de los ‘90”13. Como se sostuvo, hay numerosos antecedentes en dirección a una mayor cooperación e integración entre Brasil y Argentina, pero además existían organizaciones y think tanks latinoamericanos que promovieron estas tendencias influyendo sobre intelectuales y policy makers. Como ya algo vimos, es el caso de la CEPAL y el BID: 12
L AVAGNA, R������. �L�� �������� ��� MERCOSUR�, �� C���������, D����� � F������, J��� M����, �E� ������� �� ���������� ���� �������, E�������� R�� MERCOSUR � S���� V�������� E������� � B���� I������������� �� D���������, M�����, 2001, �. 163. 13
P�RE� LLANA, C�����. �E� ������� �� �� ��������. L� �������� ������������� ������� �� ��������� ����, 1989�1997�, B����� A����, E�������� S����������� � U���������� �� S�� A�����, 1998, �. 286.
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“la CEPAL, bajo Raúl Prebisch y, el BID, bajo Felipe Herrera, (…) preconizar [on] la integración económica de toda América Latina. Diversos esfuerzos se han hecho en esa dirección, como la ALALC, y la ALADI, pero con resultados modestos, además de intentos de integración subregional o temática, más exitosos, como, principalmente, el MERCOSUR”14. Entre los antecedentes más cercanos del MERCOSUR podemos mencionar las siguientes iniciativas de Brasil y Argentina: •
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el PICE (Programa de Integración y Cooperación Económica), firmado en el año 1985; el “acuerdo inicial de Argentina y Brasil en 1986 (…) en el marco de dos democracias emergentes, democracias frágiles, en plena crisis de la deuda externa ‘gatillada’ desde México en 1982 y del agotamiento de dos modelos de crecimiento: el de apertura unilateral y desindustrialización (1972-1982), seguido de (…) un nuevo ‘cierre’ de la economía en Argentina (1983-84) [y] de una economía pretendidamente autosuficiente en Brasil (años setenta y ochenta)”15; posteriormente, en 1988, el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo; y en 1990 el Acta de Buenos Aires, la cual marcó un hito dado que acortó los plazos estipulados para el establecimiento de una zona de libre comercio entre estos dos países firmantes, y posteriormente a su firma se dio inicio a la relación de ambos con Uruguay y Paraguay: éstos últimos firmaron con los dos primeros Acuerdos de Alcance Parcial.
Con base en estos primeros acuerdos, y motivados por el éxito sustancial que venía poniendo en evidencia la innovadora relación bilateral entre Brasil y Argentina, es que en 1991 se firma el Tratado de Asunción, donde Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay crean el MERCOSUR. Por más que existió esta fuerte influencia regional pro-integración, una gran ventaja con la que contó el MERCOSUR fue el desinterés evidenciado por Estados Unidos en este proceso durante su fase inicial. Este país estaba concentrado en otras regiones y en conflictos particulares, lo cual permitió a los países del MERCOSUR avanzar en su proceso integracionista sin tener mayormente presiones internacionales. Ello fue posible en el proceso de colapso del comunismo, el fin de la Guerra Fría y la desintegración de la URSS, con lo que Estados Unidos se vuelve el país dominante en la escena internacional (comúnmente denominado país hegemónico, en un contexto unipolar o, mejor dicho, unimultipolar). 14
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L AVAGNA, R������. �L�� �������� ��� MERCOSUR�, �� C���������, D����� � F������, J��� M����, �E� ������� �� ���������� ���� �������, E�������� R�� MERCOSUR � S���� V�������� E������� � B���� I������������� �� D���������, M�����, 2001, �. 163.
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INSTITUCIONES DEL MERCOSUR La estructura institucional definida en el “Tratado para la Constitución del Mercado Común del Sur” (suscripto el 26 de marzo de 1991 en Asunción) fue concebida como provisoria y, a raíz de ello, fue modificada por el Protocolo de Brasilia (en el que se estableció el sistema de solución de controversias y la posibilidad de recurrir a un tribunal arbitral a los fines de resolver los conflictos surgidos de eventuales diferencias en la interpretación de los Tratados y de sus normas derivadas). Con la entrada en vigor del Protocolo de Ouro Preto, la estructura institucional del MERCOSUR quedó definida del siguiente modo (se presenta la denominación y abreviatura por iniciales de cada una): -
Consejo del Mercado Común (C.M.C.): o
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De acuerdo al artículo 2 del Protocolo de Ouro Preto, éste es uno de los tres órganos con capacidad decisoria, junto con el Grupo Mercado Común y la Comisión de Comercio del MERCOSUR. Está compuesto por los Ministros de Relaciones Exteriores y los Ministros de Economía o equivalentes, de cada uno de los países miembro (en el caso de la República Argentina, actualmente representan al país el Ministro de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, y el Ministro de Economía y Finanzas Públicas). Su Presidencia es ejercida semestralmente, de forma rotativa entre los Estados miembros. Éste es el órgano político del MERCOSUR, y entre las funciones que se le atribuyen en el artículo 8 del Protocolo de Ouro Preto pueden destacarse las siguientes: Ejercer la titularidad de la personería jurídica correspondiente al MERCOSUR. Pronunciarse sobre las propuestas que le presente el Grupo Mercado Común. La formulación de políticas y la promoción de acciones tendientes a la conformación de un mercado común entre los países signatarios. La designación del Director de la Secretaría Administrativa del MERCOSUR. Adoptar decisiones de carácter obligatorio para los Estados miembros. Éste Consejo se rige por su Reglamento Interno, del cual cabe destacarse que: Habrá dos reuniones para sesionar, incorporándose a la segunda los Presidentes de los distintos Estados miembros. Indica que el Consejo del Mercado Común es el:
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“órgano superior del MERCOSUR al cual le incumbe la conducción política del proceso de integración y la toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos establecidos por el Tratado de Asunción y para la constitución final del mercado común”16. -
Grupo Mercado Común (G.M.C.): o
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Como ya se adelantó, este Grupo es, junto con el Consejo del Mercado Común y la Comisión de Comercio del MERCOSUR, una de los tres órganos facultados para tomar decisiones dentro de esta estructura institucional. Este Grupo es quien responde como órgano ejecutivo del MERCOSUR. Entre sus facultades, cabe mencionar las siguientes: Proponer proyectos de decisiones y elevarlos al Consejo del Mercado Común. Adoptar las resoluciones en base a las orientaciones que determine el Consejo del Mercado Común (las cuales serán obligatorias para todos los Estados miembros). Conformar o disolver reuniones especializadas o subgrupos de trabajo. Elegir al Director de la Secretaría General del MERCOSUR.
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Comisión de Comercio del MERCOSUR (C.C.M.): o
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Como vimos, junto con los otros dos ya estudiados, es uno de los tres órganos del MERCOSUR con capacidad decisoria. Esta Comisión se compone de cuatro miembros titulares y cuatro alternos por cada Estado miembro. La misma tiene encomendada las tareas de asistencia al Grupo Mercado Común. Entre sus otras funciones, encontramos las siguientes: Decidir en todo lo relativo a la administración y aplicación del Arancel Externo Común. Efectuar el seguimiento de la aplicación de los instrumentos de política comercial común. Informar y Proponer al Grupo Mercado Común normativa nueva (o modificaciones a la existente) en el ámbito comercial o aduanero. Conformar los comités técnicos y supervisar el trabajo que llevan a cabo.
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R��������� ��� C������ ��� M������ C����, �������� ��� �� D��. 2/98.
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Pronunciarse por medio de Directivas o Propuestas: Las Directivas son obligatorias para los o Estados miembros del MERCOSUR. Las Propuestas tienen el carácter de o recomendaciones, por lo que no resultan vinculantes para los Estados miembros. Considerar las Reclamaciones que se eleven a dicho orden, tal como lo estipula el mecanismo de solución de controversias definido en el Protocolo de Brasilia.
Comisión Parlamentaria Conjunta (C.P.C.): o
Esta Comisión Parlamentaria, de acuerdo a lo establecido en los artículos 25 y 26 del Protocolo de Ouro Preto, tiene una serie de funciones que se enuncian del siguiente modo: Artículo 25: “procurará acelerar los procedimientos internos correspondientes en los Estados Partes para la pronta entrada en vigor de las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR previstos en el art. 2 de este Protocolo. De la misma manera, coadyuvará en la armonización de legislaciones, tal como lo requiera el avance del proceso de integración, Cuando fuere necesario, el Consejo solicitará a la Comisión Parlamentaria Conjunta el examen de temas prioritarios”. Artículo 26: Dicho artículo permite que la Comisión Parlamentaria Común pueda remitir recomendaciones al Consejo del Mercado Común por medio del Grupo Mercado Común.
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Foro Consultivo Económico-Social (F.C.E.S.):
“El Foro Consultivo Económico-Social del MERCOSUR
(FCES), es el órgano de representación de los sectores económicos y sociales de los Estados partes del MERCOSUR, e integra su estructura institucional, de acuerdo a lo establecido por el Protocolo de Ouro Preto. A través del FCES la sociedad civil de los cuatro países que componen al MERCOSUR (210.485.000 habitantes) puede expresarse sobre diversas materias que reflejen la preocupación y aspiraciones de los sectores que lo integran: representaciones de los empresarios, trabajadores y trabajadoras y sectores diversos. Su sesión constitutiva se llevó a cabo en Buenos Aires el 31 de mayo de 1996, oportunidad en la que se aprobó su
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reglamento interno, homologado pocos días después, el 21 de junio de dicho año, por medio de la Resolución N° 68/96 del Grupo Mercado Común (GMC)”17. -
Secretaría del MERCOSUR (S.A.M.):
“Con la firma del Tratado de Asunción en el año 1991 se estableció la creación de la Secretaría Administrativa cuyas principales funciones consistían en la guarda de documentos y apoyo al Grupo Mercado Común. Su sede permanente se encuentra ubicada en la ciudad de Montevideo, Uruguay. En 1994 el Protocolo de Ouro Preto incluyó a la Secretaría Administrativa en la Estructura Institucional del bloque, como órgano de apoyo operativo, responsable de la prestación de servicios a los demás órganos del MERCOSUR. En respuesta a la evolución del proceso de integración a partir de 2002 los Estados Partes decidieron transformar a la Secretaría Administrativa del MERCOSUR en una secretaría técnica, utilizando la denominación ‘Secretaría del MERCOSUR’”18. Los principales cometidos del FCES son19: o
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Pronunciarse dentro del ámbito de su competencia (ya sea sobre cuestiones internas del MERCOSUR o sobre sus relaciones con terceros) emitiendo recomendaciones, por iniciativa propia o en base a consultas que realicen el GMC y demás órganos del MERCOSUR. Promover el progreso económico y social del MERCOSUR por medio de la cooperación, orientando sus acciones a la creación de un mercado común y su cohesión económica y social. Analizar y evaluar periódicamente el impacto social y económico de las políticas de integración regional y sus etapas de su implementación, sea a nivel sectorial, nacional, regional o internacional. Proponer normas y políticas económicas y sociales en materia de integración. Llevar a cabo investigaciones, y eventos en materia económica y social que resulten relevantes para el MERCOSUR.
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P����� ������� ��� F��� C��������� E���������S����� ��� MERCOSUR � S������ N������� A��������: ����://���.����MERCOSUR.���.��/ 18
P����� ������������� ��� MERCOSUR: ����://���.MERCOSUR.���/���������.���?���������=2281&����=1&�������=����������&� ������=2 19
L���� ��������� �� ���� �� R��������� I������ ��� F��� C��������� E���������S�����. P��� ��� �����������, �����: ����://���.����MERCOSUR.���.��/?�������=0&������=1
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Entablar relaciones con instituciones ya sean nacionales o internacionales, tanto públicas como privadas y efectuarles las consultas necesarias para la consecución de los objetivos planteados. Promover una creciente participación social en el desarrollo de esta experiencia integracionista, promoviendo su real integración en el MERCOSUR y difundiendo su dimensión económica y social. Tratar toda otra cuestión relacionada con este proceso de integración.
Algunas diferencias históricas, motivacionales institucionales entre el MERCOSUR y la Unión Europea
e
A los fines de integrar los contenidos de la materia y dar continuidad a lo ya estudiado en los dos módulos anteriores, desarrollaremos una pequeña comparación entre los dos procesos de integración más importantes que se estudian a lo largo de la materia: •
La Unión Europea.
•
El MERCOSUR.
En primer lugar, la Unión Europea tuvo desde un comienzo aspiraciones políticas más que comerciales, aunque ambas se complementaron y, con el paso del tiempo, se acercaron en importancia. En cambio, en el MERCOSUR las motivaciones claramente son de tipo comercial aunque sin descuidar aspectos políticos. En palabras de Maesso Corral y González Blanco: “No cabe duda de que cada proceso de integración económica viene impulsado por diferentes razones. Así, el factor determinante en la creación de la UE fue la unidad política de Europa con el fin de alcanzar la paz en el continente, mientras que, en el caso de los países latinoamericanos y otros países en vías de desarrollo, la integración económica se considera como una forma de conseguir un mayor crecimiento económico”20. A su vez, y siguiendo esta línea, Armagnague afirma que una importante: “diferencia está constituida por las finalidades: la UE fue originariamente un mercado común de carácter económico, pero siempre se tuvo en cuenta la integración política en los Estados miembros”21. 20
MAESSO CORRAL, M���� � GON��LE� BLANCO, R�����. �L� U���� E������ � MERCOSUR ���� �������� �� ������������?�, U���������� �� E����������. �. 2. 21
ARMAGNAGUE, J��� F�������. �E������� ����� �� MERCOSUR�, E�������� J�������� C���, 2007. �. 121.
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Segundamente, desde sus orígenes la noción de supranacionalidad fruto de la delegación de soberanía a instituciones comunitarias caracterizó a quienes hoy componen la UE, siendo este uno de las principales desafíos del MERCOSUR. Aquí se señalan algunos ejemplos tanto prósperos como fracasados que reflejan el temprano compromiso de Europa con la conformación de instituciones supranacionales: “En la CECA (Comunidad Europea del Carbón y del Acero) se estableció que las políticas planificadoras y de coordinación quedaban en manos de un órgano situado por encima de los Estados: la Alta Autoridad”22. “El ataque de Corea del Norte a Corea del Sur difundió el temor de que una acción similar se desencadenara desde el Este de Europa contra Alemania. A esta última había que rearmarla (…). La solución provino de los fundadores de la CECA: crear una Comunidad Económica de Defensa (CED), es decir, un sistema de cooperación política y militar que permitiera el rearme de Alemania, pero bajo el control de una institución supranacional” 23. Sin embargo, en esta y otras materias hubo avances y retrocesos: “El revés sufrido por la Comunidad Europea de Defensa (…) se tradujo igualmente en un giro radical en el funcionamiento institucional de los programas comunitarios. Si la CECA delegó sus funciones básicas en un órgano supranacional como la Alta Autoridad, la Comunidad Económica Europea transfirió el poder al Consejo de Ministros, lo que se tradujo en la revancha del confederalismo sobre el federalismo, de la negociación intergubernamental sobre el supranacionalismo” 24. Tercero, los países miembros del MERCOSUR parecen entender a la integración regional como un juego de suma cero, en que si unos ganan indefectiblemente otros pierden en igual proporción. En cambio, los miembros de la UE entendieron desde un comienzo, incluso desde la composición de las instituciones que le precedieron, que optando por la integración podrían ganar todos (bajo la lógica de un juego de suma no-cero o suma variable). Por su parte, los orígenes de ambos procesos de integración son muy diferentes. Argentina y Brasil tienen una larga historia de enfrentamientos y disputas territoriales y diplomáticas que desembocaron, incluso, en enfrentamientos en zonas fronterizas. Sin embargo, tras el regreso de la democracia en ambos países, el MERCOSUR en sus orígenes tomó en consideración la experiencia europea en busca de la paz y la estabilidad continental (que, también, buscaba evitar una tercera Guerra Mundial): 22
FA�IO VENGOA, H���. �L� �������� ������������� �� �� ����������� �������, C�������� B��������� U������������, S���� ��� H����� E�������, 1998. �. 24. 23
FA�IO VENGOA, H���. �L� �������� ������������� �� �� ����������� �������, C�������� B��������� U������������, S���� ��� H����� E�������, 1998. �. 26. 24
FA�IO VENGOA, H���. �L� �������� ������������� �� �� ����������� �������", C�������� B��������� U������������, S���� ��� H����� E�������, 1998. �. 26.
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“Quienes lo concibieron – luego, debido a la propia dinámica, ese espíritu se mantuvo – razonaron en términos históricos advirtiendo que era necesario dejar atrás décadas de recelos y de competencias estériles planteando la cooperación por sobre el conflicto. Sin duda estuvo muy presente el análisis comparado que nos recuerda que así como el pasado y el futuro europeo no se entienden sin analizar las conductas de Francia y Alemania, en América del Sur algo muy similar ocurre entre el Brasil y la Argentina. Los presidentes Alfonsín y Sarney leyeron bien las tendencias mundiales, a pesar de que en ese entonces todavía residualmente el mundo se estructuraba en torno a las polaridades definidas en función de un sistema bipolar, logrando inscribir la nueva dinámica en el mismo código que hoy inspira al creciente regionalismo que se expresa fuertemente en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA) (…) y Europa en el Asia”25. Armegnague profundiza sobre las diferencias contextuales originarias del MERCOSUR y la Unión Europea (UE), exponiéndolo con gran claridad al decirnos que: “La UE fue constituida originariamente para impedir una nueva guerra mundial, habida cuenta de la eterna rivalidad germano-francesa. Se estableció la CECA pues el acero y el carbón eran los grandes problemas entre dichos países y se instaló una Alta Autoridad para dirimir sus diferencias. En cambio, el MERCOSUR partió de países como Argentina y Brasil que si bien tenían rivalidades eran menores en comparación con las europeas. Por otra parte, ambos países iniciaban sus transiciones democráticas y el clima era otro: reasegurar la democracia que permanentemente era amenazada por golpes de Estado”26. Sin embargo, en medio de estas diferencias sí podemos hacer una salvedad entre países latinoamericanos y resaltar una similitud con países como España: la rápida adopción de políticas integracionistas tras gobiernos dictatoriales. En la Argentina (sólo por dar un ejemplo de los tantos que existen a nivel latinoamericano), la dictadura militar que tuvo lugar entre 1976 y 1983 dejó heridas difíciles de cicatrizar. Las 30.000 desapariciones, la persecución y la tortura, la censura, la para-diplomacia, el aislamiento, la censura, la crisis, el miedo y la excesiva concentración de facto del poder político ha 25
P�RE� LLANA, C�����. �E� ������� �� �� ��������. L� �������� ������������� ������� �� ��������� ����, 1989�1997�, B����� A����, E�������� S����������� � U���������� �� S�� A�����, 1998, �. 286. 26
ARMAGNAGUE, J��� F�������. �E������� ����� �� MERCOSUR�, E�������� J�������� C���, 2007. �. 121.
M������: P������� �� I���������� R������� � P�������: F�������� V���� L������ � 21
dejado sus huellas hasta hoy. Sin embargo, durante el primer gobierno tras el retorno de la Democracia se instalaron las bases de lo que luego se conoció como MERCOSUR, que sistematizó el bagaje de cooperación y coordinación previa y profundizó hacia el futuro. En el caso de Europa, puede mencionarse como ejemplo en esta misma línea a España, cuya imposibilidad de incorporarse a las instituciones comunitarias venía ligada a la inexistencia de gobiernos democráticos en el país y los grandes déficits en materia de Derechos Humanos. Cuando avanzó sobre estos ámbitos, comenzó su apertura hacia sus pares en materia de política exterior y su acercamiento hacia las instituciones comunitarias. Así, en 1985 se suscribe la adhesión de España (junto a Portugal) que se hace efectiva al año siguiente naciendo la Europa de los doce. De ese modo, España tomó el decidido camino de la conciliación interna y externa, el compromiso con la democracia y los Derechos Humanos, la cesión de soberanía a las instituciones supranacionales, la adopción de las normativas y fallos comunitarios, la armonización y profundización de la cooperación y las relaciones diplomáticas y comerciales. Además, es pertinente marcar algunas de las principales diferencias existentes entre las instituciones de la Unión Europea y las del MERCOSUR. Una primera observación al respecto que, de hecho, resulta sumamente importante, es que los tres principales órganos del MERCOSUR (el Consejo del Mercado Común, el Grupo Mercado Común y la Comisión de Comercio) están compuestos por funcionarios de los Estados miembros y éstos representan los intereses de sus Estados, no los del MERCOSUR en su conjunto (como si ocurre en la experiencia europea, en que hay instancias de representación de la Unión Europea, de representación del pueblo y de representación de los Estados). En tal sentido, el proceder del MERCOSUR se corresponde con el de un esquema intergubernamental, en que los funcionarios reciben lineamientos de los países a los que representan y defienden estrictamente sus intereses nacionales. A su vez, en relación a estas tres instituciones del MERCOSUR (que, recordemos, son las únicas que cuentan con capacidad decisoria), Ricardo Mario Sánchez nos indica que: “en virtud de lo dispuesto por el art. 16 del Tratado de Asunción y por el art. 37 del Protocolo de Ouro Preto sus decisiones serán tomadas por consenso y con la presencia de todos los Estados parte. (…) con el mismo carácter intergubernamental, el P.O.P. [por Protocolo de Ouro Preto] admite la posibilidad de la creación de órganos auxiliares como lo son los Sub-Grupos de Trabajo, Reuniones Ad-Hoc y Reuniones Especializadas en la esfera del G.M.C., los que emitirán conclusiones con los acuerdos alcanzados en los temas de incumbencia, formulándolas en términos de recomendaciones si las mismas surgen por consenso de todas las representaciones de los Estados Miembros en caso de no arribarse a consensos, los Subgrupos de Trabajo, Reuniones Especializadas y Reuniones Ad-Hoc deben someter al
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G.M.C. las diversas posiciones que se hubieren presentado por las representaciones”27. En la misma dirección, los Comités Técnicos de la Comisión de Comercio del MERCOSUR, creados por medio del inciso IX del artículo 19 del Protocolo de Ouro Peto, tienen encomendada la asistencia técnica y redacción de informes, recomendaciones y dictámenes por consenso, y en caso de no arribarse a un consenso entre todas las representaciones nacionales, se notifican las distintas posiciones y fundamentaciones a la Comisión de Comercio del MERCOSUR para su eventual consideración (pero, en definitiva, es esperable que se mantenga el criterio ya que allí también las decisiones se toman por consenso de todas las representaciones). Algo similar ocurre con la Comisión Parlamentaria conjunta, que tiene a su cargo labores más bien de coordinación, y que puede elevar recomendaciones al Consejo del Mercado Común sólo por medio del Grupo Mercado Común. En definitiva, lo que se observa es que a la hora de diseñar los instrumentos constitutivos del MERCOSUR y sus instituciones, se les ha atribuido funciones muy limitadas a dichas instituciones, funciones que pueden “ser identificadas como de tipo consultivo, deliberativo y de formulación de propuestas [y que] carecen de competencias legislativas, de consulta o de control”28, en clara contraposición con el caso de la Unión Europea. Adicionalmente, es relevante destacar que por la naturaleza Ad-Hoc del Tribunal Arbitral previsto para la solución de controversias en el Protocolo de Brasilia y ratificado por el Protocolo de Ouro Preto, se asemeja a un Tribunal Arbitral de Derecho Internacional Público, por lo que no deja jurisprudencia comunitaria (a diferencia de la Unión Europea, que cuenta con órganos permanentes y una vasta jurisprudencia). En definitiva, volviendo al caso que aquí nos ocupa (el MERCOSUR) y antes de esbozar algunos aprendizajes o aspectos a rescatar de la Unión Europea para una mejora del MERCOSUR, presentaremos un listado, a modo de resumen, de algunas de las características más significativas del esquema institucional del MERCOSUR (desarrollado por Ricardo Mario Sánchez): - “Entidad intergubernamental con personería jurídica. - Ausencia de instancias supranacionales en la toma de decisiones. - Inexistencia de órganos técnicos con facultad de iniciativa. - Falta de control de legalidad propio del MERCOSUR. -
Carencia de control parlamentario a nivel de toma de decisiones. Como consecuencia de la falta de supranacionalidad, ausencia de efectos directos de la normativa emanada de los órganos.
27
S�NCHE� , R������ M����. �I���������������� �� ��� P������� �� I����������. L���������� ����������� � ������������� ������� �� �� MERCOSUR�, L������� E������ P�������, L� P���� � B����� A����, 2005, ��. 110 � 111. 28
GENE�RO, R������. �E� P��������� �� �� I����������: �� ������� �� ��� ����� ������������ �����������", M����, 1999.
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Sistema de solución de controversias: negociación arbitral.” 29
Aspectos a rescatar de la Unión Europea para par a mejorar el MERCOSUR En América Latina se ha logrado un importante avance en materia de consolidación democrática y pacificación de la región, no siendo el Cono Sur la excepción. Sin embargo, un gran desafío para la región es el abandonar la viciosa orientación a meras políticas de gobierno y reemplazarlas por verdaderas políticas de Estado (es decir, que perduren en el tiempo, más allá de un mandato). Ello es importante para el desarrollo de nuestros países, tanto a nivel interno como en términos de proyección internacional. En tal sentido, es esencial contar con una política exterior estable pero no rígida, realista, estratégicamente concebida, seria, solidaria y comprometida con el resto de los Estados y organizaciones regionales e internacionales. Para ello, el hecho de que países cuenten con un cuerpo diplomático y consular profesionalizado es algo de gran relevancia. Sin embargo, quedan pendientes aspectos tales como el gradual abandono de la Diplomacia Telefónica (resultante del contacto directo del Presidente con sus pares en otros países), el avanzar sobre la delegación de soberanía en instituciones comunitarias supranacionales, el estrechar vínculos con los países vecinos del subcontinente, potenciar los intercambios con otros bloques regionales y aunar esfuerzos a nivel latinoamericano para lograr un mayor peso político y económico en el tablero mundial. Sin duda que ello es muy difícil dado que nuestros países se caracterizan por contar con Democracias Delegativas donde, a grandes rasgos y pecando de excesivamente simplista, los ciudadanos se limitan a la elección de un presidente y éste, una vez que asume, cuenta con numerosas potestades que van en contra del modelo republicano de división de poderes, y de principios democráticos como lo son la transparencia y la rendición de cuentas por parte de los gobernantes. A simple vista parece algo muy difícil, casi imposible, y ello invita a la inacción, a la resignación y a la decadencia. Sin embargo, muchas son las experiencias que nos demuestran que los cambios en la historia son posibles, y un ejemplo de ello en materia de integración regional y desarrollo puede serlo España. Como sabemos, España padeció de una oscura etapa de dictadura franquista, caracterizada por la arbitrariedad, la corrupción, la sistemática violación de los derechos humanos, el relativo aislamiento regional y mundial, y crudas épocas de crisis y hambrunas. Sin embargo, al retomar la senda de la democracia y gracias a la solidaridad y el compromiso de Europa con este devastado país, pudo España retomar el crecimiento económico, mejorar considerablemente la calidad de vida de sus habitantes, fortalecer la democracia y sus instituciones, etc. Ello fue posible gracias al compromiso español con el cambio que estaba emprendiendo y gracias a los países vecinos que, lejos de darle la espalda, buscaron involucrarla en sus 29
S�NCHE� , R������ M����. �I���������������� �� ��� P������� �� I����������. L���������� ����������� � ������������� ������� �� �� MERCOSUR�, L������� E������ P�������, L� P���� � B����� A����, 2005, �. 108.
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instituciones y asistirla con fondos estructurales que le permitieran equipararse con ellos en materia de infraestructura y desarrollo económico. Hay una serie de puntos sobre los que el MERCOSUR y otros procesos de integración regional tienen mucho que aprender respecto de la experiencia integracionista europea. El gran aspecto a destacar es la delegación de competencias y cesión de soberanía experimentados en la Unión Europea de un modo sin precedentes ni comparación a nivel mundial. El salto cualitativo que implica avanzar en la conformación de instituciones que estén por encima de los Estados permite una mayor estabilidad y predictibilidad, una más rápida y eficiente solución de controversias, el objetivo diseño de políticas de alcance regional y su sostenibilidad en el tiempo. Finalmente, otro aprendizaje central para los miembros del MERCOSUR va ligado a la relevancia estratégica de tomar conciencia de dos ítems íntimamente relacionadas: Reconocer que la integración regional puede ser un juego de suma variable, donde todos los Estados miembros pueden sacar provecho indistintamente que sea en diferente proporción. La solidaridad debe imperar en toda iniciativa integracionista, comprendiendo que para el desarrollo comunitario debe obtenerse previamente una relativa igualdad entre los socios del bloque. En tal sentido, los fondos estructurales a los que se hizo referencia con antelación y en general la Política Social Común, son en gran medida la causa del éxito que está teniendo la Unión Europea. La Política Social Común (en la que se enmarcan estos fondos estructurales) está pensada para reducir las disparidades sociales entre las regiones y los ciudadanos de los países miembros. Los objetivos prioritarios que esta tiene definidos consisten en ayudar al crecimiento de las regiones menos desarrolladas, impulsar la reconversión productiva allí donde se requiera y apoyar la adaptación de las políticas y de los sistemas educativos, de formación y de empleo de los distintos países, específicamente entre los nuevos socios. Particularmente, los Fondos Estructurales se destinan a reducir las diferencias de desarrollo y fomentar la cohesión económica y social al interior de la Europa comunitaria. En aras de alcanzar dicho objetivo, brinda ayudas económicas por medio de diversos organismos, buscando asegurarse una buena programación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de dichas ayudas. En la Unión Europea existen cuatro tipos de Fondos Estructurales: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y el Instrumento Financiero de Orientación Pesquera (IFOP). Obviamente las realidades socioeconómicas de Europa y de América Latina distan de ser equiparables, y también las áreas más relevantes a las que destinar eventuales fondos posiblemente no serían las mismas, pero más que el monto destinado o las áreas a las que se oriente, lo interesante es ver cómo autoridades supranacionales abandonaron en ciertos ámbitos la lógica imperante del interés nacional reemplazándolo por políticas redistributivas de carácter temporal indistintamente del aportante y el M������: P������� �� I���������� R������� � P�������: F�������� V���� L������ � 25
beneficiario. Éste ha resultado un modelo exitoso que, de modo más modesto pero no por ello menos ambicioso ni posible, resulta deseable para América Latina y, específicamente, para el MERCOSUR. En definitiva, ello pone en evidencia la conveniencia e, incluso, necesidad de impulsar medidas comunitarias basadas en la solidaridad y la conciencia de que el proceso implica necesariamente un compromiso de sana competencia y de cooperación, en la que todos pueden salir beneficiados. La mejor forma, si no la única, de llevar a cabo esto es estableciendo organismos supranacionales y procurando su imparcialidad e independencia en el ejercicio de las labores sobre las que se le otorgue competencia.
Consideraciones finales acerca del MERCOSUR Los contextos en los cuales se sucedieron los antecedentes integracionistas y en que surgieron la Unión Europea y el MERCOSUR son muy diferentes tanto en términos temporales como contextuales, y de ello se derivan diferentes intereses por parte de los gobernantes y ciudadanos europeos y sudamericanos. En dichas diferencias podemos encontrar algunas de las explicaciones del fuerte compromiso que tuvieron los países europeos a la hora de cooperar, coordinar y ceder soberanía de una manera sin precedentes. En ese caso, las principales motivaciones eran de índole políticas, mientras que en el caso del MERCOSUR fueron (y son) eminentemente económico-comerciales y, consecuentemente, el marcado intergubernamentalismo no da lugar a iniciativas de tipo supranacional como sería deseable. Igualmente, indistintamente de las motivaciones que llevaron a que cada una de estas experiencias integracionistas tome su dirección, resulta sumamente valioso analizar desde Latinoamérica a quién debe ser no necesariamente un caso de ciega admiración pero sí de inspiración: la Unión Europea. En tal sentido, conociendo y comparando los orígenes, las instituciones, las políticas y el resultado de ambos conjuntos de países, se pueden sacar importantes aprendizajes sobre aquello que es deseable y aquello que no lo es, para perfeccionar la integración en el sentido que hoy le damos en el Cono Sur y profundizar sobre aquello que, por prudencia, desacierto, ignorancia o egoísmo no hemos emprendido (e incluso eludimos debatir sobre ello). Algunos de los grandes aprendizajes que podemos sacar los latinoamericanos de la UE para nuestros procesos de integración regional son, entre otros, los siguientes: La importancia de saber negociar y resignar ciertos beneficios nacionales aislados en pos de los avances comunitarios. Debemos entender al MERCOSUR como un juego de suma variable, del que todos podemos salir beneficiados económicamente e incluso fortalecidos
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políticamente. Al respecto, la solidaridad y la excepcionalidad temporaria resultan muy valiosas para alcanzar los objetivos de cada bloque (indistintamente de si son de índole económica o política). La conformación de organismos supranacionales y la delegación de competencias y recursos (económicos, políticos, de recursos humanos, independencia real, etc.) es muy favorable en términos de estabilidad, predictibilidad, sostenibilidad en el tiempo de políticas de alcance comunitario, definición de un plan estratégico de desarrollo, neutralidad en la definición de áreas prioritarias de ayuda y en la resolución de controversias, etc. La confirmación de la necesidad de mantener, consolidar, promover y profundizar el consenso básico sobre el que se construyeron tanto el MERCOSUR como la UE: el imperio de la ley, el cumplimiento de los derechos humanos y la existencia de democracias en nuestros países. La necesidad de involucrar a la sociedad en las esferas comunitarias, para evitar la brecha que se formó en Europa entre gobernantes y gobernados (se habla de una Europa a dos velocidades: una política, rápida y convencida, y otra social, más prudente y descreída). En ello, las instancias de elección popular de mandatarios en el MERCOSUR es un gran desafío; mientras que la información y educación sobre lo que es, los beneficios que nos trajo y las posibilidades que nos brinda a futuro se torna cada vez más impostergable. La globalización avanza y las interdependencias aumentan y se complejizan. Quienes sepan adaptarse, como es el caso de España, a estas fuerzas profundas que se filtran por todos los ámbitos de la vida social, política y económica podrán emprender la senda del desarrollo sustentable entendido en su sentido más amplio.
Apostar a la integración regional por parte de los países latinoamericanos en general y del MERCOSUR en particular es fundamental, especialmente en un mundo interdependiente y globalizado donde los problemas tradicionales se conjugan con los nuevos, de tipo transnacional y exigen respuestas globales; tal es el caso del narcotráfico, el terrorismo, el cambio climático, las epidemias, las migraciones, el lavado de dinero, la pobreza. Por tal motivo, los estudios de la integración regional (y especialmente los de tipo comparado) resultan de gran valor y relevancia.
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ANEXOS Anexo I: Miembros del MERCOSUR 30
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Estados miembros : o o o o o
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Estados Asociados : o o o o o
•
Brasil. Argentina. Paraguay. Uruguay. Caso especial: Venezuela: a la fecha de hoy, el protocolo de adhesión de Venezuela al MERCOSUR fue firmado en 2006 por todos los Estados miembros pero su entrada en vigencia depende todavía de la ratificación por parte de alguno/s de los Estados miembros. Bolivia. Chile. Colombia. Ecuador. Venezuela (pese a lo anteriormente expuesto, formalmente sigue siendo un Estado asociado).
Estado observador: o
México.
30
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M������: P������� �� I���������� R������� � P�������: F�������� V���� L������ � 28
Anexo II: Estructura Institucional del MERCOSUR 31
31
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M������: P������� �� I���������� R������� � P�������: F�������� V���� L������ � 29
Anexo III: Relación Unión Europea – Argentina / MERCOSUR 32
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Bibliografía Lectura 3 Bibliografía obligatoria del Módulo:
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CEPAL - Consejo Económico para América Latina, “El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe. La integración económica al servicio de la transformación productiva con equidad”, Santiago de Chile, 1994. Decisión del Consejo del Mercado Común No. 23/05: Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR, XXIX Reunión del Consejo del Mercado Común, Montevideo, 8 de diciembre de 2005. Frambes-Buxeda, Aline “Teorías sobre la integración aplicables a la unificación de los países latinoamericanos” en Revista Cultura y Política, Inv. /primavera, 1993, Año N° 2. México. Lavagna, Roberto, Argentina, Brasil, MERCOSUR. Una decisión estratégica, Primera Parte, pp. 21-78, Segunda Parte, capítulo 4, pp. 79-106 y capítulo 6, pp. 143-184. Lavagna, Roberto, Los desafíos del MERCOSUR pp. 163-180 en Chudnovsky, Daniel y Fanelli, José María, El desafío de integrarse para crecer, Ed. red MERCOSUR – Siglo XXI editores – BID, Madrid, 2001. Magariños, Gustavo, Integración económica latinoamericana. Proceso ALALC/ALADI, Montevideo, BID-ALADI, 2005, Introducción, “Vocación histórica de la integración latinoamericana”, pp. 5-28. Disponible en: http://www.aladi.org/nsfaladi/estudios.nsf/Ppublicacion?OpenPag e Obaya, Martín, “Los límites del regionalismo abierto”, en Revista Argentina de Economía y Ciencias Sociales, Volumen XI, verano de 2007.
Otra bibliografía citada en el Módulo: Libros y artículos: •
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Armagnague, Juan Fernando, “Estudios sobre el MERCOSUR”, Ediciones Jurídicas Cuyo, 2007. De la Reza, Germán Adolfo, “El regionalismo abierto en el hemisferio occidental”, Desarrollo Económico. Disponible en: http://www.analisiseconomico.com.mx/pdf/3714.pdf Fazio Vengoa, Hugo, “La política internacional de la integración europea, Colección Biblioteca Universitaria, Siglo del Hombre Editores, 1998.
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Geneyro, Rodolfo, “El Parlamento de la Integración: el desafío de una nueva construcción democrática, Mimeo, 1999. Jaguaribe, Helio, "América Latina y los procesos de integración", Brasil. Disponible en: http://www.sela.org/public_html/AA2K1/ESP/docs/Integra/SPDi6 -01/SPDi6-01.Rev-1-6.htm Maesso Corral, María y González Blanco, Raquel, “La Unión Europea y MERCOSUR ¿una relación de conveniencia?”, Universidad de Extremadura. Mesino Rivero, Ledis, "Las políticas fiscales y su impacto en el bienestar social de la población venezolana. Un análisis desde el paradigma crítico. Período: 1988-2006", Edición electrónica gratuita, 2010. Disponible en: http://www.eumed.net/tesis/2010/lmr/Teoria%20del%20Desarroll o%20por%20Etapas%20de%20Rostow.htm Página oficial del Foro Consultivo Económico-Social del MERCOSUR – Sección Nacional Argentina: http://www.fcesMERCOSUR.com.ar/ Página institucional del MERCOSUR: http://www.MERCOSUR.int/t_generic.jsp?contentid=2281&site=1 &channel=secretaria&seccion=2 Pérez Llana, Carlos, “El regreso de la historia. La política internacional durante la posguerra fría, 1989-1997”, Buenos Aires, Editorial Sudamericana y Universidad de San Andrés, 1998. Reglamento del Consejo del Mercado Común, aprobado por la Dec. 2/98. Reglamento Interno del Foro Consultivo Económico-Social, disponible en: http://www.fcesMERCOSUR.com.ar/?seccion=0&idioma=1 Rodríguez, Octavio, “La teoría del subdesarrollo de la CEPAL”, Siglo Veintiuno Ediciones, octava edición, México, 1993. Sánchez, Ricardo Mario, “Institucionalidad de los Procesos de Integración. Legitimidad democrática y participación federal en el MERCOSUR”, Librería Editora Platense, La Plata – Buenos Aires, 2005.
Mapa, gráficos e imágenes: •
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Anexo I: “Los Mercados Integrados de América Latina”, disponible en http://www.vaumonier.lycee-berthelot.org/spip.php?article266 Anexo II: http://www.MERCOSUR.int/t_generic.jsp?contentid=492&site=1& channel=secretaria&seccion=2 Anexo III: Delegación de la Comisión Europea en la República Argentina, “Unión Europea y la Argentina. Una relación comercial pujante”, Buenos Aires, enero de 2009. Disponible en: http://eeas.europa.eu/delegations/argentina/documents/eu_argen tina/brochure2_es.pdf
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