Lectura 1 - La Integración Regional

Módulo 1 Unidad 1 Lectura 1

Derecho de Integración Regional Profesora María Cecilia Caro Leopoldo

UNIDAD 1: LA INTEGRACIÓN REGIONAL. En la presente unidad, se analizarán los antecedentes históricos e institucionales más relevantes del fenómeno de la integración regional supranacional, a los fines de brindarle al alumno un panorama general y comparado de sus características a lo largo del tiempo. Además, se identificarán los elementos fundamentales de cada uno de los modelos de integración conocidos, es decir, la zona de libre comercio, la unión aduanera, el mercado común, la unión económica y monetaria y la unión política, haciendo especial referencia a los procesos de integración del Mercosur y la Unión Europea y los pasos dados con relación a cada uno de estos modelos.

1.1. Los procesos de integración regional: origen, evolución, caracteres generales. C o n c e p t o s b á s i co co s s o b r e i n t e g r a c i ó n

El estudio del derecho de la Integración reclama un examen previo de algunos conceptos básicos sobre la integración regional. La palabra integración viene del latín integratio – onis; significa constituir las partes un todo, unirse a un grupo para formar parte de él. La integración económ ica ica por su parte, es definida por Bela Balassa como “un

proceso o estado de cosas por el cual diferentes naciones deciden formar un grupo regional” (Citado por Arnaud, 1999, p. 21). Se diferencia de la

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cooperación en cuanto que esta última supone acciones destinadas a

disminuir la discriminación, como es el caso de los acuerdos internacionales sobre políticas comerciales, a diferencia de los procesos de integración económica que comprenden medidas para suprimir algunas formas de discriminación, como la eliminación de las barreras al comercio. Para contextualizar conceptualmente los procesos de integración, es importante destacar que respecto a los modos de promover el comercio internacional, existen varias concepciones (Arnaud, 1999): •

El bilateralismo, en donde los países negocian entre sí tratados bilaterales por medio de los cuales otorgan y reciben concesiones que no extienden a terceros países;

•

El multilateralismo, basado en normas e instituciones internacionales que promueven un comercio fluido entre los Estados, apoyado en ciertas reglas de juego como las del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio), hoy OMC (Organización Mundial del Comercio); y

•

El regionalismo, dentro del cual se encuadra el fenómeno de la integración regional y la constitución de bloques económicos.

El regionalismo , concepción dentro de la cual se encuadra la integración económica, busca eliminar la discriminación comercial entre los Estados partes de un bloque, por medio de acuerdos preferenciales, que son a su vez de carácter discriminatorio respecto a los terceros países. Ello conlleva el riesgo de la fragmentación económica y política en bloques antagónicos, la cual puede ser evitada mediante la adopción de un regionalismo abierto, para evitar crear incentivos que aumenten la interacción económica entre los miembros del sistema a expensas del resto del mundo (Arnaud, 1999). El regionalismo se vincula con dos conceptos importantes: 1) la creación de comercio, que ocurre cuando en razón de pertenecer a una zona de libre

comercio o a una unión aduanera, un país pasa de una fuente exterior de abastecimiento de precios más elevados, a una más barata; y 2) la desviación de com ercio ercio, que se produce cuando como resultado del arancel

externo común de una unión aduanera, los países se ven forzados a comprar dentro de la misma lo que antes importaban más barato del resto del mundo.


En un proceso de integración regional, el desvío de comercio será mayor cuanto menor sea la participación del socio de las importaciones externas, menor su eficiencia productiva y mayor el margen de preferencia concedido (Arnaud, 1999). Siempre implica un costo de bienestar para el país de menor desarrollo relativo del bloque, en cuanto que éste debe reemplazar importaciones más eficientes provenientes de extrazona, por otras originarias del socio al que se le otorga la preferencia. En conclusión, en un proceso de integración, siempre son los países de menor desarrollo los que sufren una mayor desviación del comercio, comparados con los Estados de mayor desarrollo económico.

¿Cuáles son son las ra zones para co constituir nstituir o sum arse a u n prr oce p oceso so d e in t eg egrr a ció ciónn ? Sin lugar a dudas, la integración a la que nos referimos es un fenómeno que se da en el escenario del sistema internacional; sus actores son los mismos que protagonizan el múltiple juego de interacciones en el que consiste dicho sistema, es decir, las comunidades políticas estatales y los grupos sociales y políticos situados en el ámbito jurisdiccional de los Estados (Zelada Castedo, 1989). En sentido estricto, la integración sería una de las formas de interacción de dichos actores, basado en el impulso originado en el desarrollo inherente de éstos y orientado históricamente hacia la formación progresiva de una verdadera sociedad internacional. El fenómeno de la integración entre los actores del sistema internacional, se encuentra íntimamente relacionado con los fenómenos de la interacción y la interdependencia. La base o supuesto del proceso de integración es la interacción entre los actores participantes, y la interdependencia es la más típica de sus manifestaciones. Sin embargo, a pesar de que tanto interacción como interdependencia resultan necesarias, no son tampoco suficientes (Zelada Castedo, 1989). En efecto, para poder apreciar un proceso de estas características, es necesario indagar en busca de aquellos factores que provean a las interacciones y a la interdependencia de un sentido y una finalidad extrínsecos. Se trata de buscar en definitiva, el propósito convergente de los actores involucrados de conseguir por ese medio, determinados objetivos, previamente valorados, que en el plano económico podrían consistir en el mayor bienestar, y en el plano político, en la mayor seguridad.


Arnaud (1999) señala que la integración integ ración económica es un medio y no un fin, en cuanto que posibilita alcanzar un mayor grado de desarrollo económico sustentable, al permitir el logro de mayores mercados, incremento del comercio, aumento del empleo, mejor calidad de vida, progreso social y mayor poder de negociación. Es condición para la realización de un proceso de integración el que los Estados partes estén convencidos no sólo de que pertenecer al mismo resulta conforme a su interés nacional, sino que es también del interés y beneficio común de todos los integrantes int egrantes del esquema; a ello se llega como producto de un juicio sobre la base de ponderar las condiciones de cada país, las similitudes y asimetrías entre los eventuales socios, las compensaciones a las que hubiere lugar, las alternativas posibles y la posibilidad de aislamiento internacional en caso de no incorporarse o elegir otra opción. Ca r a c t e r e s g e n e r a l e s

La integración es el resultado, al mismo tiempo, del impulso expansivo inherente a los actores participantes –comunidades políticas, estructuras económicas y grupos sociales y políticos- y de una acción o grupo de acciones deliberadas, que le confieren al proceso una orientación racional y un desarrollo controlable y controlado. Ello nos permitiría distinguir analíticamente una integración real, que es la provocada por fuerzas y factores históricos objetivos, y la polít p olít ica d e int in t egra eg ra ción , que sería la integración como un conjunto de actos deliberados orientados hacia el logro de la primera como un medio para alanzar valores extrínsecos (Zelada Castedo, 1989). Esta distinción supone excluir del concepto de integración a todo proceso fundado en la fuerza, limitándonos por tanto a la consideración de aquellos procesos que por el contrario, se basan en el consentimiento de los actores participantes. Por lo tanto, la integración se diferencia del establecimiento de los imperios por la fuerza, en cuanto que en aquélla, o bien media un acto deliberado y voluntario de los interesados, o bien es el resultado de consecuencias imprevistas de sus decisiones, pero nunca puede estar basada en la fuerza (Haas, citado por Arnaud, 1999). Como consecuencia, los procesos genuinos de integración –al ser siempre consensuados- se encuentran basados es un sistema de normas de derecho, y poseen algún grado de legitimidad.


La integración así concebida es un proceso que puede darse tanto a nivel del sistema internacional global, como en el ámbito geográficamente restringido de los subsistemas regionales. De allí que pueda distinguirse entre una integración internacional y una integración regional. La primera –que constituye un aspecto de la dinámica de la sociedad internacionalalude a la superación de entidades políticas menores, mediante su fusión en entidades de mayor extensión superficial, y puede abarcar desde la simple conclusión de tratados de paz y alianza hasta la formación de confederaciones, federaciones y otras uniones de Estados (Medina, citado por Zelada Castedo, 1989). La integración regional por su parte, que es la que aquí nos interesa, se refiere a un proceso que tiene lugar entre dos o más Estados, en una escala geográficamente limitada, y en un plano inferior al de la integración global. Ambos modos de integración constituyen un instrumento de la política internacional, y por ello, adoptan alguno de los objetivos básicos de ésta (como el mantenimiento de la paz y la seguridad dentro del sistema). Para alcanzar tales objetivos, recurren a aquellos elementos del comportamiento y de las interacciones entre los Estados que encierran un potencial fundamentalmente cooperativo. En otras palabras, en la dicotomía de las relaciones internacionales vistas como interacciones de conflicto vs. interacciones de cooperación, la integración se ubica dentro de este segundo grupo de formas de relacionamiento entre los Estados. Su función primordial, desde el punto de vista de los fines de la política internacional, será la identificación racional de materias y procedimientos de relación entre los Estados de naturaleza preferentemente cooperativa, y en la elaboración, sobre dicha base, de un interés compartido destinado a dar fundamento a un conjunto de acciones destinadas a eliminar las interacciones de conflicto, o al menos, a atenuar sus efectos. Desde el punto de vista de la materia por su parte, es posible distinguir una integración política política de una integración económica y social. Se aclara que

en la práctica, ambas dimensiones están estrechamente relacionadas y su diferenciación suele ser sólo a los fines analíticos. En este sentido, la integración política es la que se refiere a las interacciones y a la interdependencia entre las comunidades políticas independientes denominadas Estados, mientras que la económica y social alude a las


estructuras económicas y los grupos sociales y políticos pertenecientes a jurisdicciones estatales diferentes. Normalmente las diversas políticas de integración suelen poner el acento en uno u otro objetivo material. Es la integración económica (aunque también haremos referencia a la integración política, como etapa superior de evolución de aquélla) la que nos interesa a los fines de esta exposición. Se entiende comprendida dentro de las formas de las relaciones económicas contemporáneas entre los Estados, juntamente con el libre comercio y la cooperación económica. Tamames la define como “un proceso mediante el cual dos o más mercados nacionales previamente separados y de dimensiones unitarias poco adecuadas, se unen para formar un solo mercado, de una dimensión más idónea” (citado por Zelada Castedo, 1989, p.16). Bela Balassa por su parte, define a la integración económica como un pro p roces cesoo y una situación de las actividades económicas (citado por Arnaud,

1999). Considerada como proceso, se encuentra acompañada de medidas dirigidas a abolir la discriminación entre unidades económicas pertenecientes a diferentes economías nacionales; vista como una situación de negocios, se caracteriza por su parte por la ausencia de varias formas de discriminación entre economías nacionales. En función de estas distinciones, es importante señalar que los estudios sobre la integración económica abarcan tanto la determinación de los efectos reales de los acuerdos o programas pertinentes en las estructuras o actividades económicas nacionales, como la identificación de instrumentos de las políticas de integración destinados a lograr de manera efectiva, los beneficios derivados de la eliminación de los obstáculos a las transacciones t ransacciones entre dichas estructuras. Se presume que la mayor interdependencia entre éstas favorece el mejoramiento de su aptitud para satisfacer más eficientemente las necesidades individuales y colectivas. De igual manera, la mayor competencia y la mejor utilización de las economías de escala, resultantes del establecimiento de mercados comunes entre los países que se integran, estimularán una mejor asignación de los recursos productivos, y promoverán por este medio, un mayor bienestar. En resumen, son caracteres de la integración económica los siguientes: •

Se trata de un proceso y una situación.


•

Se refiere a las relaciones económicas entre los Estados y a las transacciones a través de las fronteras estatales, entre otros agentes económicos.

•

Consiste en la eliminación de restricciones y discriminaciones a las transacciones económicas.

•

Afecta la asignación de recursos para la producción, la localización de las actividades productivas y la división del trabajo entre las unidades que se integran.

O r i ge g e n y e vo vo l u c ió ió n d e l o s p r o c e s o s d e i n t e g r a c ió ió n r e g i o n a l

La historia del progreso económico de los pueblos se identifica, a grandes rasgos, con la historia de su integración. Se manifiesta en el paso de unidades económicas reducidas y cerradas —la familia, la aldea, el Estadociudad— hacia unidades económicas cada vez más extensas —la Nación, el orbe civilizado y, en último término, el mercado y la economía mundial—. Las grandes etapas de crecimiento económico han coincidido con poderosas ondas de integración. Así sucedió con la integración interna de las economías de los modernos Estados nacionales, con el largo proceso de liberalización y ampliación del comercio mundial que se extiende desde la revolución industrial inglesa hasta la Primera Guerra Mundial, y con el decidido y renovador movimiento integracionista que tiene lugar después de la última guerra mundial. Por el contrario, las etapas de relativa regresión y aun de violenta y agresiva hostilidad ideológica y nacional han coincidido con períodos de desintegración y aislamiento económico de los pueblos. Eso ocurrió, por ejemplo, con el período que se sitúa entre las dos guerras mundiales y, en particular, con el que inicia la gran depresión. Señala Ekmedjian (1996) que la integración de distintos pueblos es un fenómeno que históricamente se ha producido de dos maneras: por medio de la fuerza, como la mayoría de los imperios más importantes (el de los faraones, el asirio, el chino, el persa, el romano, el azteca, el soviético, etc.) o de modo voluntario, con la conciencia de su pertenencia a un tronco común (como la civilización griega, el pueblo judío y el pueblo árabe). Los procesos de integración regional se encuadran dentro de este segundo tipo de procesos, esto es, en la integración voluntaria de pueblos distintos, que es para el autor que comentamos, un fenómeno relativamente reciente y con efectos de mayor alcance.


Fue sobre todo a partir de la Segunda Guerra Mundial que la integración regional cobró una especial relevancia, tanto en Europa como en América, al concientizarse los Estados de la imposibilidad de satisfacer individualmente determinados requerimientos. En una y otra región sin embargo, las motivaciones fueron distintas. En el caso de Europa, tres realidades mostraron la necesidad de esta nueva orientación hacia la integración: En primer lugar, la conciencia de los europeos de su propia debilidad. La Segunda Guerra Mundial había puesto fin definitivo a la tradicional hegemonía europea en el mundo. Las dos nuevas superpotencias, los Estados Unidos y la Unión Soviética, tenían un poder económico, político y militar muy superior al del heterogéneo conjunto de estados europeos. En segundo lugar, la convicción de que había que evitar por todos los medios la vuelta a un enfrentamiento entre los estados europeos. Las dos guerras mundiales se habían iniciado como "guerras civiles" europeas, y nuestro continente había sido el principal campo de batalla en ambas. Se trataba, esencialmente, de buscar un acomodo entre Francia y Alemania, que contara con el visto bueno de EE.UU. La unidad era el camino para garantizar la paz. En tercer lugar, el deseo extendido entre muchos europeos de crear un continente más libre, justo y próspero en el que las relaciones internacionales se desarrollaran en un marco de concordia. En el caso de Latinoamérica, las causas de la integración respondían más bien a una profunda modificación de mentalidad operada en las décadas previas, merced a una traumática y frustrante experiencia que imbuyó los ánimos del convencimiento de la necesidad de un cambio (Uriondo, 1996). Puede afirmarse en este sentido, que la integración alcanza real protagonismo en Latinoamérica en la segunda mitad del siglo XX, a tenor con las nuevas exigencias y necesidades de la vida económica, social y política del mundo y la región, así como de la aparición y desarrollo de un sistema de instituciones supranacionales en cuyo centro se encuentra la Organización de Naciones Unidas (ONU). En ese contexto, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) se convirtió no sólo en el principal centro generador de teorías sobre el desarrollo de la región, sino


además en plataforma para la implementación de políticas económicas encaminadas al mismo fin. A partir de entonces, el mundo se va estructurando sobre la base de grandes bloques económicos, más o menos institucionalizados jurídicamente, pero con un gran poder económico, financiero, tecnológico, y por consiguiente, político (Ekmedjian, 1996). Es en este nuevo escenario donde se crean y afianzan las Comunidades Europeas –actualmente Unión Europea- a las que luego se le sumarán el NAFTA (North American Free Trade Agreement), el MERCOSUR (Mercado Común del Sur), la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ANSEA) y la Comunidad Andina (CAN), entre otros procesos. Se trata de uno de los fenómenos más dinámicos de la vida contemporánea; es la erosión de la vieja idea de soberanía de los Estados modernos, aunque paralelamente a esta noción, se tiene en claro que no significan la desaparición de los Estados. Eso sí, como señala Uriondo (1996), los mismos se asocian a fin de ampliar las dimensiones de sus mercados para acelerar el desarrollo económico. En efecto, la conformación de bloques regionales o subregionales que generen un marco para la libre circulación de bienes, servicios, personas y capitales dentro de ellos, se ha convertido en la única vía apta para competir en el comercio internacional y participar en las negociaciones en un pie de igualdad.

1.2. Los modelos integración regional:

de

Tomando en cuenta que la integración es un proceso, el cual pasa por diversas etapas en forma paulatina y progresiva, es posible establecer una clasificación según el grado de integración, donde cada una de las etapas o grados tiene ciertos rasgos esenciales que la distinguen tanto de la etapa inmediatamente anterior como de la posterior. Existe un consenso más o menos amplio en la literatura que trata esta temática respecto de cuáles son los modelos de integración más


importantes 1. A los efectos de esta exposición, se tomará como base la clasificación de Freeland (1996), quien establece cuatro modelos de integración, a los que agregaremos una etapa preliminar -llamada área de preferencias arancelarias-y una final, o modelo de unión política, que como veremos, sería el nivel ni vel de integración más avanzado, ava nzado, al que se encaminaría la Unión Europea. Ár ea d e pre p refe fere renn cias cia s a ra n cela rias ri as o zon z on a p refe re ferr encia en cia l

Es la forma de asociación económica de menor alcance. En ella, los miembros de la misma acuerdan concederse los unos a los otros un tratamiento tarifario diferencial, más favorable que el otorgado a terceros países; es decir, se conceden diversos grados de rebajas arancelarias en el comercio recíproco (Arnaud, 1999). Ello no significa que deban dejar sin efecto todas las tarifas y derechos aduaneros al comercio entre sí; lo que importa es que las mutuas tarifas sean más reducidas que aquéllas que imponen a las importaciones de terceros países, diferencia que se denomina “margen de preferencia”. Las áreas de preferencias pueden ser clasificadas en tres sub-categorías (Basaldúa, 1999): Ár eas ea s d e p refe re fere renn cias cia s ar a n cela ria ri a s p rop ro p iam ia m en te d icha ich a s, donde las

concesiones refieren exclusivamente a los derechos aduaneros que gravan la exportación e importación de mercaderías; Ár eas ea s d e p refe re fere renn cia s ad u a n eras er as , donde no sólo se reducen las

restricciones arancelarias, sino que puede contemplarse también la rebaja o eliminación de otros tributos aduaneros, que se aplican con ocasión de la exportación o la importación, pudiendo contemplar tanto restricciones directas como indirectas, y Ár eas ea s d e p refer re fer encia en ciass econ eco n óm icas ica s, que abarcan aspectos que no son de

naturaleza aduanera, pero que hacen a un tratamiento discriminatorio de la mercadería extranjera una vez que ésta ha sido importada. Las áreas de preferencia configuran un modelo de integración mínima; de allí que la mayoría de los autores no las incluyan en sus tipologías. Podrían ser consideradas como una fase que se encuentra al principio de un proceso de integración entre economías de mercado, con medios de acción que 1 Aclaramos que otros autores hablan de niveles o etapas en el proceso de integración (ver por ejemplo Ekmedjian, 1996).


combinan elementos propios de la integración con otros que se mantienen en el terreno de la mera cooperación multinacional. En la etapa más superficial de un proceso de integración que corresponde al área de preferencias arancelarias, no sería necesaria la creación de organismos comunes, ya que sería posible dar cumplimiento a las pautas acordadas

con

simples

oficinas

nacionales,

que

adecuaran

coordinadamente las preferencias aduaneras en los estados partes. Ejemplo clásico de lo expuesto es la Comunidad Británica de Naciones, institucionalizada en el año 1931 por el Estatuto de Westminster. Se trata de una libre asociación de Estados miembros independientes y sus dependencias, que está integrado por más cincuenta y tres Estados que, con la excepción de Mozambique, comparten lazos históricos con el Reino Unido.

1.2.1. La Zona de Libre Comercio (ZLC). De acuerdo con Freeland (1996), en la zona de libre comercio los Estados partes se limitan a acordar la eliminación de los obstáculos arancelarios y no arancelarios que limitan la libre circulación de mercancías entre ellos. Es decir, se trata de un proceso económico-comercial regional en el que se eliminan los derechos aduaneros y demás obstáculos que gravan los intercambios comerciales entre los Estados que integran la zona, pero en el cual cada miembro conserva su propia política comercial y arancel aduanero, generalmente distintos, respecto de las importaciones y relaciones comerciales con los países extrazona (Arnaud, 1999). Ekmedjian (1996) distingue los objetivos perseguidos en el plano interno de aquellos relativos al plano externo. Respecto al primer aspecto, lo que se pretende es la supresión de los derechos de aduana y demás restricciones físicas y aduaneras impuestas a los intercambios comerciales, así como las exacciones de efecto equivalente, las restricciones cuantitativas y las medidas similares, respecto a los productos originarios de cada uno de los países miembros de la zona. En el ámbito externo, la protección no reviste un carácter uniforme, y por ello es que la mayoría de los autores consideran que no implica un proceso de integración (Uriondo, 1996).


Por consiguiente, en este modelo, los Estados partes acuerdan suprimir las tarifas arancelarias y otras barreras o restricciones cuantitativas al comercio recíproco de bienes, pero conservan cada uno de ellos autonomía e independencia respecto de su comercio con terceros Estados. Para llegar a una Zona de Libre Comercio se fijan plazos, condiciones y mecanismos de desgravación arancelaria, y se suelen otorgar concesiones para los países de menor desarrollo económico relativo de la zona. La mira está puesta en las "medidas de fronteras" entre las partes, con el propósito de incrementar los flujos de intercambio recíproco. El artículo XXIV del GATT autoriza las zonas de libre comercio, y las define como “un grupo de dos o más territorios aduaneros entre los cuales se eliminen los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas… con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de los territorios constitutivos de dicha zona de libre comercio”. En las zonas de libre comercio surge el problema del control de las importaciones de extra-zona, por lo que los Estados partes deben implementar instrumentos que tiendan a establecer el origen de los productos, y de esa forma diferenciar entre los bienes que se generan en la zona y los que provienen de otras latitudes. Es decir, los productos que se deben beneficiar con el acuerdo son sólo los originarios de los Estados partes; de allí la necesidad de evitar el ingreso de productos ajenos a la zona de libre comercio por medio de normas y certificados de origen, cuya regulación y control deben ser muy precisos y severos. En estas zonas de libre comercio es donde se efectúa la menor cesión de la soberanía estatal a órganos supranacionales, ya que cada Estado conserva plenamente su autoridad y competencias internas. Es por ello que en las zonas de libre comercio, normalmente se crean órganos comunes de carácter intergubernamental, con funciones coordinadoras de las medidas que deban ir adoptando los Estados partes, para de esta forma lograr el objetivo propuesto. En este periodo, cada Estado sigue conservando todo el poder de decisión sin delegación de facultades, aunque existe el compromiso para reducir de forma progresiva las barreras arancelarias hasta llegar a la total desgravación.


De allí que su principal ventaja es que no restringe en absoluto la capacidad de cada Estado Parte para desarrollar su propia política de comercio exterior con terceros Estados, al mismo tiempo que se cumplen los objetivos de lograr un mercado ampliado, mayor poder de negociación conjunto y un mayor peso específico en el mundo. Como señala Arnaud (1999), la zona de libre comercio constituye en definitiva “una unión de países soberanos en donde las decisiones para su inserción en el mundo las adopta cada Estado conforme a su interés nacional, sus necesidades de desarrollo, su modo de vida, entidad cultural y tradiciones nacionales” (1999, p. 33). Es importante destacar que en la constitución de las nuevas zonas de comercio cada vez se incluyen temas nuevos tales como las restricciones a las inversiones extranjeras; la propiedad intelectual; las regulaciones que restringen el comercio de servicios (transporte, seguros y actividades financieras); la competencia desleal, como el caso de los subsidios; los procesos de solución de controversias; normas laborales; y la preservación del medio ambiente (Arnaud, 1999). N ortt h Am erica er ica n Ejemplo actual de Zona de Libre Comercio es el NAFTA ( Nor Free Trade Association ), celebrado entre Estados Unidos, Canadá y

México.

1.2.2. La Unión Aduanera (UA). La unión aduanera implica un proceso en el que los estados participantes, además de liberar las corrientes comerciales por medio de la desgravación arancelaria como en el caso de la ZLC, adoptan frente a terceros países un arancel aduanero externo común. Este arancel es un monto (fijo o variable por producto) para el intercambio de bienes (importación y exportación) entre los miembros de la unión y terceros Estados (Freeland, 1996). La adopción de un arancel externo común se realiza normalmente en forma gradual. Se admiten las listas de excepciones, siempre temporarias, y normalmente se conviene que sean diferentes entre los países miembros, atendiendo al distinto grado de desarrollo económico relativo que estos países tienen (a menor desarrollo relativo se permiten más excepciones, y así sucesivamente).


Los derechos de importación obtenidos por el arancel externo común, a su vez, deben ser distribuidos d istribuidos entre los Estados Est ados miembros, para p ara lo cual deben definir el mecanismo adecuado para ello. Por otra parte, al existir un arancel externo común, se eliminan las normas de origen, por lo que una mercadería de procedencia extranjera, ingresada legalmente por cualquier repartición aduanera, previo pago del impuesto común que se haya fijado, tiene libre circulación por el espacio geográfico de los países socios de la unión aduanera (Arnaud, 1999). Ello supone, por lo tanto, que en la unión aduanera no sólo circulan libremente los bienes originarios, sino también las llamadas mercancías en libre práctica o libre tránsito, que Freeland (1996) define como aquellas que han sido importadas para consumo por la frontera común en cualquiera de los Estados miembros, y que se desplazan luego por los demás, como si fueran productos originarios. De manera sintética, podemos afirmar que una unión aduanera perfecta debe reunir las siguientes condiciones (Arnaud, 1999): 1) la completa eliminación de aranceles entre sus Estados miembros; 2) el establecimiento de un arancel uniforme sobre las importaciones del exterior de la unión; y 3) la distribución de los ingresos aduaneros entre sus miembros conforme a una fórmula acordada. Las Uniones Aduaneras han sido convalidadas por el artículo XXIV del GATT, que las define como “la substitución de dos o más territorios aduaneros por un solo territorio aduanero, de manera: 1) que los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas… sean eliminados con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales entre los territorios constitutivos de la unión o, al menos, en lo que concierne a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de dichos territorios; y 2) que (…) cada uno de los miembros de la unión aplique al comercio con los territorios que no estén comprendidos en ella derechos de aduana y demás reglamentaciones del comercio que, en substancia, sean idénticos…” En el mismo artículo del GATT se expresa que las uniones aduaneras deben tener por objeto "facilitar el comercio entre los territorios constitutivos, sin obstaculizar por ello el de otras partes contratantes con estos territorios", exigiéndose que “los derechos de aduana que se apliquen en el momento en


que se establezca dicha unión… no sean en conjunto, con respecto al comercio con las partes contratantes que no formen parte de tal unión o acuerdo, de una incidencia general más elevada, ni las demás reglamentaciones comerciales resulten más rigurosas que los derechos y reglamentaciones comerciales vigentes en los territorios constitutivos de la unión antes del establecimiento de ésta o de la celebración del acuerdo provisional, según sea el caso”. Los sistemas económicos internos de los países integrantes de la Unión deben ser compatibles entre sí, y negocian en grupo, como un bloque inescindible. Como señala Freeland (1996), la fijación de un arancel aduanero externo común implica la necesidad de un posicionamiento del grupo respecto del mundo, es decir, de una política común en las relaciones con los terceros países. De allí que pueda afirmarse que “toda unión aduanera implica en buena medida la unificación de la política comercial” (Ekmedjian, 1996, p. 27). En cuanto a las ventajas de una unión aduanera respecto a una zona de libre comercio, se suelen señalar los menores costos de administración debido a la eliminación de los controles internos sobre el origen de los bienes. Arnaud (1999) señala que tal ventaja sin embargo, sería compensada con los costos de convenir e implementar un sistema aduanero común y el establecimiento del mecanismo de distribución de los ingresos aduaneros en una unión aduanera. Resulta evidente que la cesión de soberanía de los Estados Parte a la unión aduanera es más importante que en la zona de libre comercio. Para Basaldúa (1999), en una unión aduanera deben crearse órganos especializados, que incluyan aquellos competentes para la formación progresiva del derecho comunitario, resultando igualmente indispensable establecer un tribunal de justicia permanente. Ejemplo vigente de unión aduanera -aunque imperfecta- es hoy el MERCOSUR, suscripto por el Brasil, la Argentina, Paraguay y Uruguay por el Tratado de Asunción del Paraguay del 26 de Marzo de 1991, a los que posteriormente se agregó Venezuela. Freeland (1996) también cita como ejemplo de unión aduanera al Benelux en su forma original, integrado por Bélgica, Holanda y Luxemburgo.


1.2.3. El Mercado Común (MC). En este modelo, también denominado mercado interior o mercado único, se suman a la libre circulación de mercancías y servicios la libre circulación de los factores de producción, aportados por los residentes en el territorio de cualquiera de los países miembros (Ekmedjian, 1996). El mercado común implica por lo tanto, la eventual gradual creación de un solo mercado dentro de un área determinada, en la cual dejan de operar todas las barreras aduaneras y comerciales al libre desplazamiento de los tales factores: trabajadores, capital, bienes y servicios, y a los productos resultantes de dicha cooperación. Precisamente, son los pilares del mercado común las llamadas libertades fundamentales del mismo: la libre circulación de mercancías, de personas y de capitales, y la libre prestación de servicios. Todo ello supone que los gobiernos de los distintos Estados -conforme a su interés nacional- acuerdan el establecimiento de esta situación renunciando a parte de su soberanía a las instituciones específicamente responsables de su ejercicio y/o mediante una armonización mutua de las políticas domésticas (Arnaud, 1999). De manera sintética, podemos decir que en el mercado común: 1) no hay aduanas internas ni barreras tarifarias entre los Estados partes; 2) se lleva a cabo una política comercial común; 3) se permite el libre desplazamiento de los factores de la producción; y 4) se adopta un arancel aduanero exterior unificado frente al exterior. Para el desarrollo de este modelo se requiere el cumplimiento de tres condiciones fundamentales (Freeland, 1996): •

La armonización de las legislaciones de los Estados miembros en las áreas pertinentes, para evitar que las normas internas obstaculicen la plena realización de las libertades, asegurando así las condiciones de libre concurrencia en el ámbito del mercado interior común. En este sentido, las normas no sólo deben perseguir la supresión de las barreras que impiden el libre ejercicio de las cuatro libertades mencionadas (barreras aduaneras, físicas, técnicas, comerciales, restricciones monetarias, etc.), sino también de aquéllas que son consecuencias de prácticas restrictivas de reparto o explotación de los mercados imputables a las empresas (reglas de competencia).


•

La coordinación de las políticas macroeconómicas.

•

El desarrollo de reglas comunes aplicables de manera uniforme no sólo a los Estados miembros, sino también a las personas físicas y jurídicas que en ellos habitan, y que de ese modo, son fuente de derechos y obligaciones para unos y otros.

De allí que, a diferencia de los modelos de integración previamente descriptos, el mercado común requiera la creación de una estructura institucional distinta, con poderes autónomos o delegados por los Estados miembros, con capacidad para imponer normas de manera uniforme y simultánea y personalidad jurídica propia (Freeland, 1996). Por eso Arnaud (1999) sostiene que la realización del mercado común lleva implícita la idea de supranacionalidad, ya que a través del proceso económico, con el tiempo se arriba a una unidad nacional, que afecta la entidad cultural de los Estados. El modelo del mercado común está contemplado en el mismo artículo XXIV del GATT, y se basa en que no existan aduanas, barreras arancelarias o para-arancelarias entre los Estados miembros, lo que, al menos en teoría, ocasiona mayor eficiencia en la asignación de todos los recursos volcados a la producción. Podemos señalar como ventajas de la existencia de un mercado común (Arnaud, 1999): •

El menor desperdicio de los recursos, en razón de una mayor aplicación del concepto de la división del trabajo y una utilización más económica de los recursos.

•

El alto costo de la producción doméstica puede evitarse por la certeza de la obtención de suministros dentro del mercado común.

•

Debido al rápido crecimiento económico, las industrias eficientes tendrían éxito, y ello traería como consecuencia una mayor reubicación de los recursos a emplear.

•

Con la combinación de los recursos surgirán ventajas competitivas de la eficiencia de la dirección y de las personas y no meramente de ventajas naturales.


•

El mercado común permitirá el empleo de técnicas de producción masiva sólo posibles en otras circunstancias bajo condiciones monopólicas.

•

Se debilitarán las prácticas restrictivas internas frente a la competencia externa y la ausencia de protección.

Como ejemplo de Mercado Común se señala la Unión Europea – denominada Comunidad Económica Europea-, en el período que va desde 1957 a 1992. Además, es importante señalar que el Mercosur, de acuerdo a la finalidad establecida en el Tratado de Asunción de 1991, aspira a constituirse en un mercado común, una vez que cumpla con las condiciones exigidas para ello. También se menciona al mercado común como objetivo final de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), creada por el Tratado de Asunción de 1980.

1.2.4. La Unión Económica y Monetaria (UEM). Es la etapa de integración económica más compleja y perfecta: en ella, a todas las condiciones anteriores, se le suma la existencia de una moneda única para todos los Estados miembros, que son además regidos por una política económica común (Freeland, 1996). Por lo tanto, son requisitos de existencia de una Unión Económica y Monetaria: 1) la supresión de todas las barreras internas, aduaneras y otras; 2) la fijación de un arancel externo común; 3) la libre circulación de mercaderías, personal, servicios y capitales; y 4) la coordinación de las políticas económicas entre los Estados miembros, que delegan a organismos supranacionales el dictado de normas comunes sobre tales políticas y la resolución de los conflictos (Uriondo, 1996). La unión económica supone por lo tanto la armonización de las políticas económicas nacionales, entre ellas, las políticas monetaria, financiera, fiscal, industrial, agrícola, etc. con la finalidad de eliminar las discriminaciones que derivadas de las disparidades entre las políticas nacionales de cada uno de los Estados que la componen.


Como son objeto de la integración todas las actividades económicas en el ámbito espacial de la unión económica –entre ellas la política financiera-, la concertación de una política monetaria común lleva a la creación de un banco central común y finalmente a la adopción de una moneda común, con lo que se perfecciona una unión monetaria. Ekmedjian define a la unión monetaria como una de las etapas más avanzadas dentro de la unión económica, que implica “la utilización de la misma unidad monetaria en todos los Estados miembros del bloque, desprendiéndose éstos de sus atribuciones de emitir su propia moneda, que es una de las clásicas funciones derivadas de la soberanía” (1996, p. 29). Tanto para Ekmedjian (1996) como para Freeland (1996), la UEM representa la etapa previa a la integración política, ya que implica la adopción de políticas comunitarias en sectores cada vez más amplios de la actividad estatal. Existe un alto consenso entre los especialistas respecto a que en esta etapa se deben crear no sólo organismos intergubernamentales, sino también supranacionales, debido a que el proceso requiere de la unificación de las políticas de todos los estados miembros, a lo cual, sólo es posible llegar mediante la creación de entidades que tengan a su cargo el proceso de uniformidad

mencionado.

Es

decir,

resulta

necesario

consolidar

instituciones y órganos comunitarios, cuyas decisiones sean obligatorias para los países miembros y sus poblaciones, siendo de vital importancia que estos órganos sean de carácter autónomo e independiente, ya que tendrán la misión de coordinar y armonizar las políticas unificadas e impedir el predominio de un Estado sobre otros. Ejemplo de unión económica y monetaria es hoy la Unión Europea. Si bien se abordará este tema en la Unidad 2, es importante señalar que la unión económica y monetaria en el marco de la Unión Europea se alcanzó a partir de un proceso que comprendió tres fases, que marcaron una evolución mesurada aunque progresiva, como se exhibe en el gráfico siguiente:


F u e n t e : B a n c o Ce Ce n t r a l Eu Eu r o p e o . h t t p : / / w w w . e c b . i n t

Prim Prim era fase de la UEM: el Com Com ité de Goberna Goberna dores

La primera fase de la UEM comenzó el 1 de julio de 1990, fecha en que quedaron suprimidas las restricciones a la circulación de capitales entre los Estados miembros. En esta fase, el Comité de Gobernadores de los Bancos Centrales de los Estados miembros de la Comunidad Económica Europea recibió la atribución de nuevas competencias, entre ellas mantener consultas sobre las políticas monetarias de los Estados miembros e impulsar la coordinación en dicho ámbito, a fin de conseguir la estabilidad de precios. Resultaba además necesario revisar el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (el Tratado de Roma) a fin de establecer la infraestructura institucional necesaria para las fases subsiguientes. Con este objetivo, se convocó una Conferencia Intergubernamental sobre la UEM,


que

tuvo

lugar

en

1991,

simultáneamente

a

la

Conferencia

Intergubernamental sobre la unión política. Las negociaciones concluyeron con la adopción, en diciembre de 1991, del Tratado de la Unión Europea, que fue firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, y entró en vigor el 1 de noviembre de 1993. Este Tratado modifica el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, -que pasó a denominarse Tratado constitutivo de la Comunidad Europea-, y le añade, además de otros anexos, el Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo y el Protocolo sobre los Estatutos del Instituto Monetario Europeo. Segund a fa se de la UEM: la constitución constitución del IME y del BCE BCE

La creación del Instituto Monetario Europeo (IME), el 1 de enero de 1994, señaló el comienzo de la segunda fase de la UEM y supuso la disolución del Comité de Gobernadores. Las dos funciones principales del IME eran: 1) fortalecer la cooperación entre los bancos centrales y la coordinación de las políticas monetarias; y 2) realizar los trabajos preparatorios necesarios para la constitución del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), para la dirección de la política monetaria única y para la creación de una moneda única en la tercera fase. En diciembre de 1995, el Consejo Europeo acordó que la unidad monetaria europea, que habría de introducirse al inicio de la tercera fase, se denominaría «euro», y confirmó que dicha fase comenzaría el 1 de enero de 1999. Además, se anunció el orden cronológico de una serie de acontecimientos que marcarían el avance del proceso de transición al euro. Estas actividades seguían, en su gran mayoría, diversas propuestas detalladas elaboradas por el IME. En una primera instancia, se estableció que once Estados miembros cumplían las condiciones necesarias para la participación en la tercera fase de la UEM y la adopción de la moneda única que habría de iniciarse el 1 de enero de 1999. Dichos Estados eran Bélgica, Alemania, España, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Austria, Portugal y Finlandia. El 25 de mayo de 1998, los gobiernos de los once Estados miembros participantes nombraron al presidente, al vicepresidente y a los otros cuatro miembros del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo (BCE). La toma de posesión efectiva de estos cargos tuvo lugar el 1 de junio de 1998 y señaló


la constitución del BCE y el fin de las funciones del IME. El BCE y los bancos centrales nacionales de los Estados miembros participantes constituyen el Eurosistema, sobre el que recae el cometido de establecer y formular la política monetaria única en la tercera fase de la UEM. Tercera Tercera fase de la UEM: la fijación fijación irrevocable de los tipos de cam bio

El 1 de enero de 1999 dio comienzo la tercera y última fase de la UEM con la fijación irrevocable de los tipos de cambio de las monedas de los once Estados miembros participantes desde el principio en la Unión Monetaria y el inicio de la ejecución de la política monetaria única bajo la responsabilidad del BCE. Tras la incorporación de Grecia el 1 de enero de 2001, de Eslovenia el 1 de enero de 2007, de Chipre y Malta un año después, de Eslovaquia el 1 de enero de 2009 y de Estonia el 1 de enero de 2011, diecisiete Estados miembros participan en la tercera fase de la UEM. Los bancos centrales de dichos países forman parte del Eurosistema desde el día de su incorporación a la zona del euro.

1.2.5. La Unión Política (UP). Se trata del mayor grado de profundidad al que puede aspirar un proceso de integración; se produce cuando la misma avanza mas allá de los mercados, en cuanto que en el transcurso de este proceso, los Estados involucrados tienden no sólo a armonizar, sino a unificar las políticas en todos los campos, incluyendo la política exterior y de seguridad y defensa. Todo ello supone el establecimiento de una autoridad supranacional cuyas decisiones obliguen a los Estados miembros (Arnaud, 1999). Es precisamente este último uno de los elementos más destacados de los autores como característica de la unión política: la aceptación por parte de entes antes soberanos, de una nueva autoridad central, que supone la desaparición de la independencia de las entidades que se integran. Zelada Castedo (1989) señala que se trata de un proceso acumulativo de cambio en la naturaleza de las relaciones existentes entre unidades políticas más o menos soberanas (Estados), durante el cual estas unidades aceptan voluntariamente una especie de autoridad central. Se trata entonces de un


proceso voluntario, en virtud del cual esta nueva autoridad estará dotada no sólo de poder sino también de legitimidad. Se puede resumir que este fenómeno se caracteriza en su esencia por la progresiva erosión de la autonomía de las unidades que se integran debido a la acentuación de la interdependencia; y por afectar las interacciones entre dichas unidades en el sentido de promover el surgimiento progresivo de una entidad política nueva y diferente. Los distintos autores analizados sostienen que no se han presentado a la fecha fenómenos de integración política en sentido estricto. Éstos se han dado en todo caso, estrechamente vinculados a los procesos de integración económica. Se sostiene que esta última tiene motivaciones de índole política y produce efectos también de naturaleza política. De allí que el interés por la integración política se produce a propósito del desarrollo de los esfuerzos de integración económica regional de las últimas décadas. En definitiva, el problema de la unión política es ineludiblemente un problema de soberanía. Lograr una homogeneidad política de la profundidad y unidad que requiere un verdadero mecanismo de integración, supone renunciar a la libertad absoluta, al poder hegemónico para decidir la suerte de un Estado. Requiere el cambio del paradigma estatocéntrico existente desde la Paz de Westfalia. Es por ello que la Unión Europea, como único proyecto contemporáneo más avanzado de unión política, es única y digna de análisis. Todos aquellos que se ocupan de la construcción europea, señalan que ésta no tiene sentido y dinamismo sino con la condición de evolucionar hacia una mayor unidad política de Europa. Pescatore (1973) señala que los motivos profundos que impulsaron a los creadores de la Unión y que siguen inspirando a aquellos que los han reemplazado en el funcionamiento diario de las instituciones comunes, son de orden político. De allí que sea plausible afirmar que la UE es un modelo de integración de medios económicos con finalidades políticas. Esto es, el objetivo último del proceso de construcción europea es la integración política, pero a ella difícilmente se llegará de un modo directo, sino cuando el grado de integración económica, social y jurídica entre los países miembros sea tan intenso que la integración estrictamente política sea inevitable para garantizarlos (Llanquilef, 2011).


No es sorpresa entonces que no existan grandes esfuerzos concretos por la creación de instancias de integración política. Parece evidente que los Estados europeos esperan que la integración política sea una consecuencia inevitable de la integración económica, transformando así el paso desde un modelo de integración económica a la integración política en un escaño indoloro, toda vez que –como señala Llanquilef (2011)- no supondrá en los hechos una situación más gravosa que la que impera en un estado de integración económica completa. Es decir, el perfeccionamiento “formal” de la integración en materia política supondría en teoría la entrega de una soberanía “vacía”. Sin embargo, hasta la fecha, la integración económica no ha conducido como por deslizamiento natural, a la unión política: no ha habido ningún efecto significativo e irresistible de spill over de lo económico hacia lo político, y de hecho, los intentos deliberados por alcanzar tal unión no han alcanzado los resultados esperados. Más allá de las dificultades para su conformación, no cabe duda que la unión política es indispensable para que Europa se convierta en un actor político mundial y pueda contribuir a la resolución de los retos a los que se enfrenta la sociedad internacional del siglo XXI. La adopción de un Tratado de reforma –el Tratado de Lisboa- en lugar de un verdadero Tratado Constitucional, no es lo más plausible a medio-largo plazo como camino hacia la unidad política, cuyo éxito reposa en la adhesión ciudadana al proyecto europeo. Sin embargo, contiene elementos importantes en este camino, como se analizará en la próxima unidad. Conclusión

La clasificación de los distintos modelos que puede revestir la integración económica se basa en dos criterios fundamentales: por una parte, el ámbito material abarcado por los respectivos programas de integración, y por otra, el alcance de los instrumentos utilizados en cuanto al tratamiento preferencial que se otorgan los países participantes en relación con los no participantes. Así por ejemplo, las tres primeras formas de integación económica se diferencian de las restantes debido a que la materia de aquéllas son, únicamente las transacciones comerciales. A su vez, las áreas preferenciales y las zonas de libre comercio se diferencian de las otras formas en razón de los procedimientos par aplicar un tratamiento más


favorable, y por consiguiente, discriminatorio, con relación a terceros países. El siguiente cuadro resume los distintos modelos de integración regional explicados en la presente unidad:


Bibliografía Lectura 1 •

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Freeland López Lecube, A. (1996). Ma M a n u a l d e Der D erech echoo Com Co m u n itar it ar io (1ª Ed.). Buenos Aires: Ábaco.

Bib liog ra fía fí a a m p liat lia t oria or ia •

Arnaud, V. G. (1999). Mercosur, Unión Europea, Nafta y los procesos p rocesos de integración regional (2da Ed.). Buenos Aires: Abeledo Perrot.

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Basaldúa, R. (1999). Mercosur y Derecho de la Integración. Buenos Aires: Abeledo Perrot.

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Llanquilef Durán, P. (2011). Reflexiones sobre la integración política en la Unión Europea: ¿un callejón sin salida? Rev R ev ist a d e Est Es t u dios di os Iu s Nov N ov u m . Recuperado de http://www.iusnovum.com/wordpress/union-

europea/ •

Pescatore, P. (1973). Derecho de la Integración: nuevo fenómeno en las relaciones internacionales. Buenos Aires: BID/INTAL.

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Uriondo de Martinoli, A. (1996). Integración Regional. Córdoba: Advocatus.

•

Zelada Castedo, A. (1989). Derecho de la Integración Regional. Buenos Aires, BID/INTAL.

www.uesiglo21.edu.ar www.uesiglo21.edu.ar


Lectura 1 - La Integración Regional

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