Lectura 4 - Derecho de la Integración Regional

Módulo 4 Unidad 4 Lectura 4

Derecho de Integración Regional Profesora María Cecilia Caro Leopoldo

UNIDAD 4: EL DERECHO DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL. En la presente lectura, que corresponde a la última Unidad del Programa, nos enfocaremos en el estudio de la rama del Derecho que regula la vida de los bloques regionales supranacionales y que hemos denominado “Derecho de la Integración Regional”. En primer lugar, analizaremos las características novedosas que este Derecho presenta en relación a las tradicionales especialidades jurídicas, derivadas del hecho de que la situación que debe reglar también ofrece perfiles sin precedentes. Tales características son la primacía, el efecto directo y la aplicabilidad directa, que impactan a su vez en las relaciones que este derecho mantiene con los ordenamientos jurídicos nacionales. En segundo lugar, se distinguirán las características e importancia de las diferentes fuentes normativas del Derecho de la Integración Regional, es decir, el Derecho Primario, el Derecho Secundario, el derecho complementario y otras fuentes normativas subordinadas, tales como la costumbre, los principios generales del derecho, la doctrina y la jurisprudencia. Finalmente, se identificarán respecto a cada tipo de fuente normativa, los instrumentos normativos principales que comprenden en los dos esquemas de integración más importantes para nuestra asignatura: la Unión Europea y el Mercosur, destacando sus similitudes y divergencias, en función de los diferentes grados de institucionalidad institucionalidad alcanzados.

4.1. Características generales del Derecho de la Integración Regional. El Derecho de la Integración Regional no es un derecho extranjero ni exterior; es un derecho propio de los Estados miembros del bloque regional, tanto como su Derecho Nacional, con la característica distintiva de coronar la jerarquía normativa en todos ellos (Ekmedjian, 1996).

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UNIDAD 4: EL DERECHO DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL. En la presente lectura, que corresponde a la última Unidad del Programa, nos enfocaremos en el estudio de la rama del Derecho que regula la vida de los bloques regionales supranacionales y que hemos denominado “Derecho de la Integración Regional”. En primer lugar, analizaremos las características novedosas que este Derecho presenta en relación a las tradicionales especialidades jurídicas, derivadas del hecho de que la situación que debe reglar también ofrece perfiles sin precedentes. Tales características son la primacía, el efecto directo y la aplicabilidad directa, que impactan a su vez en las relaciones que este derecho mantiene con los ordenamientos jurídicos nacionales. En segundo lugar, se distinguirán las características e importancia de las diferentes fuentes normativas del Derecho de la Integración Regional, es decir, el Derecho Primario, el Derecho Secundario, el derecho complementario y otras fuentes normativas subordinadas, tales como la costumbre, los principios generales del derecho, la doctrina y la jurisprudencia. Finalmente, se identificarán respecto a cada tipo de fuente normativa, los instrumentos normativos principales que comprenden en los dos esquemas de integración más importantes para nuestra asignatura: la Unión Europea y el Mercosur, destacando sus similitudes y divergencias, en función de los diferentes grados de institucionalidad institucionalidad alcanzados.

4.1. Características generales del Derecho de la Integración Regional. El Derecho de la Integración Regional no es un derecho extranjero ni exterior; es un derecho propio de los Estados miembros del bloque regional, tanto como su Derecho Nacional, con la característica distintiva de coronar la jerarquía normativa en todos ellos (Ekmedjian, 1996).


El ordenamiento jurídico de la Integración Regional se configura como un plexo de normas cuyos sujetos activos y pasivos son los Estados miembros y sus ciudadanos. Dotado de órganos propios, tiene poderes soberanos en materias en ciertas materias específicas, y –en la misma medida- los Estados miembros han perdido la soberanía en tales ámbitos reservados a la comunidad o bloque en cuestión. Sin embargo, como señala Ekmedjian (1996), entre ellos los países conservan competencias residuales, las que deben ejercer conforme a la política legislativa comunitaria. Para entender estas relaciones de derecho, resulta imprescindible abandonar el concepto tradicional de soberanía indivisible, sustituyéndolo por otro nuevo, el de la soberanía divisible, esto es, para cada materia, el cual se ajusta más al concepto de los bloques de integración. En efecto, el presupuesto principal del Derecho de la Integración Regional está dado por la creación de nuevas entidades, de composición intergubernamental, pero de tipo supranacional, que son distintas de los Estados nacionales y también se diferencian de los clásicos organismos internacionales. Señala Ekmekdjian (1996) que uno de los rasgos que caracteriza especialmente especialmente a las entidades supranacionales gestadas por medio de este nuevo derecho de integración -a diferencia de lo que sucede con los organismos internacionales típicos-, es que los órganos de las mismas tienen poderes directos y coercitivos, no sólo sobre los Estados miembros, sino y fundamentalmente sobre los habitantes de éstos. Ello implica que hay una suerte de transferencia (parcial) de ciertos atributos emanados de la soberanía de los Estados miembros hacia la entidad supranacional que los agrupa. El grado de integración más perfecto que se ha logrado hasta el día de la fecha se encuentra, sin duda, en el ámbito de la Unión Europea , la cual se ha consolidado como una organización autónoma que ejerce los poderes que los Estados miembros le han cedido expresamente desde el momento de su integración. En el ámbito de las competencias así atribuidas, la Unión Europea ejerce poderes normativos propios, que no requieren necesariamente intervención de los Estados miembros para producir sus naturales efectos y que, en todo caso, gozan de primacía sobre las normas nacionales a las cuales desplazan. El Tribunal Europeo de Luxemburgo manifestó en oportunidad de resolver el célebre caso "M. Flaminio Costa c/ ENEL", del 15 de julio de 1964, que la Comunidad Económica Europea estaba dotada de instituciones y de personalidad propias, como de la consecuente capacidad jurídica y representación internacional: “al constituirse una Comunidad de duración ilimitada dotada de instituciones propias, de personalidad, de capacidad jurídica, de capacidad de representación internacional, y más particularmente de poderes reales nacidos de una limitación de competencias o de una transferencia de atribuciones de los Estados a la Comunidad, éstos han limitado, aunque en ámbitos restringidos, sus derechos


soberanos y han creado así un cuerpo de derecho aplicable a sus súbditos y a ellos mismos". Esta doctrina fue completada por el Tribunal Europeo en el fallo "Cilfit", del 6 de octubre de 1982, cuando dijo manifestó "ese cuerpo de derecho, surgido de una fuente autónoma, constituye una fuente de derecho en sentido propio, dotado de sus propias fuentes, capaz de generar sus propios principios y sus propias categorías conceptuales, no siempre coincidentes con el Derecho Nacional". Estas normas, en suma, tienen como objetivo inmediato la integración económica mediante la formación de un mercado común sin barreras aduaneras internas, pero van avanzando hacia una integración política, fundamentalmente por la dependencia recíproca y por la actividad de los poderes supranacionales, que van creando un derecho distinto y superior a los derechos nacionales. Ocurre que todo proceso de integración trae como consecuencia la creación de órganos y autoridades comunes a los Estados parte, cuya misión será la de dictar normas de convivencia tendientes a la consecución de los objetivos perseguidos con la unión. Para que la integración sea viable, es necesario que las normas dictadas por los órganos comunitarios, llamadas Derecho de la Integración Regional, tengan recepción inmediata en el derecho interno de cada uno de los Estados Miembros. La efectiva vigencia de estas normas exigirá que ellas tengan carácter “supralegal” es decir, cuenten con jerarquía superior a las leyes internas dictadas por cada uno de los Estados. En función de lo dicho, resulta evidente que el Derecho de la Integración Regional presenta varias características propias que lo distinguen de otras ramas del derecho. A continuación, se analizarán las más importantes, distinguiendo por su parte las especificidades que tales características presentan en el caso del Mercosur, en virtud de su menor grado de desarrollo.

4.1.1. La primacía. Las normas comunitarias tienen jerarquía superior a las normas del derecho interno de los Estados miembros.

Esta primacía es incondicional y absoluta, ya que si los Estados miembros -mediante medidas unilaterales posteriores- pudieran poner en tela de juicio una norma comunitaria, se pondría en peligro la existencia misma del bloque regional, menoscabando la confianza mutua (Ekmedjian, 1996). El carácter que analizamos se fundamenta en la cesión de soberanía que los Estados miembros realizan en favor de las instituciones regionales. Tal cesión sólo es posible dotando de superioridad jerárquica a la norma comunitaria en materias de su competencia.

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En la Unión Europea

El principio de primacía del ordenamiento de la Unión fue instaurado por el Tribunal de Justicia de la UE tras la sentencia de 15 de julio de 1964 en la que se enfrentaba Flaminio Costa contra E.N.E.L. Con dicha sentencia, el Tribunal de Justicia consideró que “la primacía del Derecho comunitario limita el margen de maniobra a los Estados Miembros impidiendo que prevalezca un derecho opuesto al de las instituciones europeas”. El Tribunal de Justicia declaraba también en esta sentencia, que “los Estados Miembros no podían alegar la norma de reciprocidad, por lo que existía así, la imposibilidad de que hicieran prevalecer, contra un ordenamiento jurídico por ellos aceptado sobre una base de reciprocidad, una medida unilateral”. Es importante destacar que la supremacía del Derecho de la Unión se da inclusive sobre las normas nacionales de jerarquía constitucional; ello ha creado innumerables problemas de hermenéutica jurídica, lo que demuestra que este derecho es un nuevo género de orden jurídico que ha tenido y aún tiene numerosos conflictos que resolver a medida que avanza en su consolidación (Ekmedjián). La primacía del ordenamiento de la Unión es de aplicación obligatoria por parte del poder judicial. La característica no se garantiza a través de un mandato al ejecutivo o al legislativo, sino que tal y como señaló el Tribunal de Justicia de la UE, es el juez competente en una materia determinada quien está obligado a "aplicar íntegramente el Derecho comunitario y proteger los derechos que éste confiere a los particulares, dejando sin aplicación toda disposición eventualmente contraria de la ley nacional anterior o posterior a la regla comunitaria" (TJCE, Sentencia de 9 de marzo de 1978, asunto "Simmenthal"). Ello supone que los Estados miembros tienen la responsabilidad de eliminar de sus ordenamientos jurídicos las normas que contradigan o de cualquier modo obstaculicen (traben, retrasen, etc.) la plena vigencia del Derecho de la Unión Europea (Freeland, 1996). En el Mercosur

Señala Ekmedjian (1996) que el principio de primacía no está incorporado al derecho comunitario del Mercosur. Por el contrario, Freeland (1996), sostiene que existe una primacía “parcial”, en el caso de nuestro país, en cuanto que la Constitución Nacional reconoce expresamente en su Art. 75 inc. 24 la supremacía de las normas comunitarias sobre las leyes nacionales (aunque no respecto a la Constitución misma). Abordaremos esta cuestión con mayor detalle al analizar las características propias de cada fuente normativa del Mercosur.


4.1.2. El efecto directo1. Las normas del Derecho de Integración Regional tienen capacidad para generar derechos y obligaciones para los ciudadanos de los Estados miembros.

Este principio incrementa la eficacia del derecho Comunitario y la protección de los derechos de los particulares, ya que permite que éstos puedan oponer una norma comunitaria al margen de que existan o no textos internos, lo que rara vez ocurre en el caso del Derecho Internacional. Es necesario distinguir dos tipos de efectos directos: De este modo, tenemos el llamado "efecto directo vertical", que es aquel que surge por la posibilidad del particular de invocar, frente a los órganos jurisdiccionales de su Estado, los efectos inmediatos que se desprenden de una obligación impuesta a los Estados miembros por una norma comunitaria. Éste se distingue del " efecto directo horizontal", que consiste en la posibilidad de que el particular pueda invocar frente a otros particulares las normas del derecho comunitario. Como se verá más adelante, este segundo tipo de efecto cuenta con muchísimas más limitaciones. En la Unión Europea

Los particulares tienen derecho a invocar ante los tribunales ordinarios las disposiciones del Derecho de la Unión, e igualmente, éstas les conceden de manera directa derechos y obligaciones. Ello supone la facultad de los particulares para exigir ante sus jueces nacionales el reconocimiento de los derechos que les confieran los tratados, reglamentos, directivas o decisiones comunitarias y la correlativa obligación de los jueces nacionales de aplicarlos, cualquiera que sea la legislación del país al cual pertenezca (Ekmedjian, 1996). El efecto directo no ha sido reconocido expresamente en los tratados fundacionales de la UE, sino que se trata de un principio jurisprudencial sentado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea a partir de la sentencia “Van Gend en Loos, de 5 de febrero de 1963”. No existe un criterio nítido para determinar si una norma del Derecho de la Unión posee o no efecto directo. El Tribunal de Justicia de la UE dice al respecto que se habrá de "considerar no sólo la forma del acto en cuestión, sino también su contenido, así como su función dentro del sistema del Tratado", y de ser posible, que "se preste por su naturaleza a producir efectos directos en las relaciones jurídicas entre los Estados miembros y sus justiciables (TJCE, Sentencia de 3 de abril de 1968, Molkerei Zentrale, Rec. 1968). 1

Ekmedjian alude a esta característica del Derecho de Integración Regional como “aplicabilidad directa”, mientras que denomina “aplicabilidad inmediata o automática” a lo que nosotros describiremos como “aplicabilidad directa”.


Por otro lado, el mismo Tribunal sentenció que el criterio determinante para que una norma tenga efecto directo se fundamentará en que ésta sea obligatoria, y no discrecional, para el Estado miembro o la institución comunitaria en cuestión. En el Mercosur

Ekmedjian (1996) señala que si bien esta característica no está explícita en el derecho comunitario del Mercosur, de alguna manera los habitantes de los Estados miembros pueden ser parte –con muchas limitaciones- en los procedimientos de aplicación de las normas comunitarias. Esto es así tanto con relación a la generación del Derecho de la Integración Regional (por ejemplo, mediante la participación de los sectores privados en los subgrupos de trabajo y comisiones ad hoc del GMC, donde se gestan gran parte de las decisiones del CMC y las resoluciones del GMC), como respecto a su aplicación jurisdiccional (recordemos que los particulares pueden intervenir o iniciar una reclamación conforme al Sistema de Solución de Controversias instituido por el PO, cuando sus intereses se vean afectados como consecuencia de decisiones adoptadas por los Estados Partes, contrarias a normativa emanada de los órganos Mercosur, y por medio de la respectiva sección nacional GMC). Abordaremos esta cuestión con mayor detalle al analizar las características propias de cada fuente normativa del Mercosur. Freeland (1996) por su parte, le reconoce a las normas comunitarias del Mercosur efecto directo sin mayores ambages, en cuanto que sostiene que tanto el Derecho Primario como el secundario crean derechos y obligaciones tanto para los Estados miembros como para sus ciudadanos, que los poderes internos del Estado tienen la obligación de garantizar. Abordaremos esta cuestión con mayor detalle al analizar las características propias de cada fuente normativa del Mercosur.

4.1.3. La aplicabilidad directa. Las normas del Derecho de la Integración Regional se incorporan automáticamente al orden jurídico interno de cada uno de los Estados miembros, sin necesidad de ninguna norma de derecho interno que las adopte.

De acuerdo con Ekmedjian (1996), la aplicabilidad directa implica la adopción de la Teoría Monista en la relación derecho externoderecho interno, desechando el dualismo. Conforme a ello, las normas primarias y las derivadas del Derecho de la Integración Regional deben ser aplicadas por los poderes de los Estados miembros, no pudiendo invocar razones de derecho constitucional para abstenerse de hacerlo.


En la Unión Europea

El Derecho de la Unión Europea se integra en los ordenamientos jurídicos de los países miembros, de manera que no necesitan de fórmula especial alguna para que sea insertado y pase a formar parte de los distintos ordenamientos jurídicos internos. Ello implica que no se puede tratar de evitar la normativa comunitaria basándose en un eventual incumplimiento del procedimiento de recepción del Estado en cuestión. En el caso de las decisiones y directivas, que sencillamente marcan unos objetivos de obligado cumplimiento dejando su ejecución en manos de cada Estado miembro, no es que se produzca una recepción propiamente dicha, sino que sencillamente la forma de ejecutar los objetivos es determinada en función del libre arbitrio de cada Estado. En el Mercosur

Ekmedjian (1996) sostiene que si bien en el Mercosur las normas comunitarias no tienen todavía esta característica de forma plena, en nuestro país, a partir del fallo de la CSJN dictado en la causa “Ekmedjian c/ Sofovich” (1992), reafirmado por el dictado en la causa “Fibraca c/ Comisión Técnica Mixta de Salto Grande” (1993), se puede afirmar que se ha adoptado la Teoría Monista en la relación derecho externo-derecho interno. Esta teoría, que luego fue receptada por la reforma constitucional de 1994, implicaría un primer paso hacia la aplicabilidad directa. Freeland (1996) por su parte, sostiene que el derecho del Mercosur (primario y secundario) goza de aplicabilidad directa, y que las normas secundarias o derivadas, sólo requieren ser incorporadas cuando exigen un desarrollo posterior, es decir, cuando no son claras y precisas o están sujetas a condiciones. Abordaremos esta cuestión con mayor detalle al analizar las características propias de cada fuente normativa del Mercosur.


4.2. Las relaciones entre el Derecho de la Integración Regional y los ordenamientos jurídicos nacionales. El Derecho de la Integración Regional presenta una relación muy particular con el derecho interno de los Estados, que a su vez, presenta características muy diversas en los casos de la Unión Europea y el Mercosur. En la Unión Europea

De acuerdo con Ekmedjian (1996), las relaciones entre ambos órdenes jurídicos se rigen por las características ya descriptas, esto es, por la primacía del Derecho de la Unión sobre el derecho interno, su efecto directo en la generación de derechos y obligaciones para los ciudadanos de los Estados miembros, y su aplicabilidad directa en el orden jurídico de dichos Estados. Estas características, que se presentan en su plenitud en el derecho originario de la Unión, tienen algunas particularidades en el caso del Derecho Derivado, las que serán analizadas en detalle en el apartado 4.3.2. Cabe agregar que entre ambos derechos existen complejas formas de cooperación que respetan el reparto de competencias entre ambos ordenamientos. Esta cooperación puede asumir tres formas (Ekmedjian, 1996): •

Actividad de reenvío: Se manifiesta cuando el Derecho de la

Unión reenvía al derecho interno de cada Estado la ejecución de una norma concreta. Por ejemplo, cuando se remite a los ordenamientos jurídicos nacionales para determinar el concepto de nacionalidad. En general, la actividad de reenvío –propia del Derecho Internacional Privado- debe ser aplicada en forma supletoria, ya que lo normal es que la materia comunitaria sea legislada por los órganos de la Unión.

•

Actividad de integración: En ciertos casos, el Derecho de la

Unión completa sus propias instituciones incorporando conceptos o institutos jurídicos propios de los derechos nacionales. Así, el Art. 299 del TFUE prevé que la ejecución forzosa de las decisiones del Consejo o de la Comisión, se regirá por las normas de procedimiento civil vigentes en el Estado en cuyo territorio se lleva a cabo. Se trata de un


procedimiento que es también propio del Derecho Internacional Privado, cuya aplicación, igual que en el caso anterior debe ser considerada supletoria. •

Actividad de recurso: Consiste en la remisión del Derecho de

la Unión al conjunto de las legislaciones de los Estados miembros, para la aplicación de cláusulas generales. Por ejemplo, el Art. 340 del TFUE establece que la responsabilidad extracontractual de la Unión se rige por los principios generales comunes a los derechos internos de los Estados miembros.

En el Mercosur

Como se señaló supra, las relaciones entre el derecho comunitario y el de los Estados miembros, se rige por las características propias del primer ordenamiento, que en el caso del Mercosur, distaban mucho de parecerse a las similares del Derecho de la Unión (Ekmedjian, 1996). A ello cabe agregar que entre ambos derechos (comunitario y nacional), debieran existir distintas formas de cooperación, que respeten el reparto de competencias entre ambos ordenamientos. En el caso de la Unión Europea, vimos que dichas formas eran las actividades de reenvío, integración y recurso. En el derecho comunitario del Mercosur, si bien en principio existen estas formas de cooperación, es posible vislumbrar algunas actividades de reenvío, de integración y de recurso al derecho interno de los países miembros, con relación a ciertos procedimientos instituidos por el Derecho Derivado. Aclaramos sin embargo que se trata de actividades muy incipientes, ya que el derecho de nuestro bloque aún no ha podido despegarse lo suficiente del derecho internacional público.

4.3. El Derecho de la Unión Europea. El término “fuente del Derecho” tiene un doble significado: en su acepción original describe el motivo del nacimiento del Derecho, es decir, las razones de su creación. En este sentido, la fuente del Derecho de la Unión sería la voluntad de mantener la paz y crear una Europa mejor a través de la integración económica, motivos ambos a los que la UE debe su existencia. En cambio, en el vocabulario jurídico se entiende por “fuente del Derecho” el origen y fundamento del mismo.


En este último sentido, podemos afirmar que el ordenamiento jurídico de la Unión Europea comprende dos categorías básicas de normas: •

El derecho originario o primario, formado por los tratados constitutivos y aquellos otros que los han modificado o completado; y

El Derecho Derivado o secundario, constituido por los actos normativos emanados de las instituciones regionales. Los autores suman a las mencionadas, dos categorías básicas más (Freeland, 1996): •

•

•

El derecho complementario, conformado por el derecho internacional general y los acuerdos celebrados por los Estados miembros entre sí y con terceros, y por el bloque regional con terceros; y Una

cuarta

categoría formada por otras normas complementarias, que incluye los principios generales del derecho, la costumbre, la jurisprudencia de los tribunales comunitarios y finalmente, la doctrina de los autores.

4.3.1. El Derecho Primario. El Derecho Primario u originario de la Unión Europea comprende: •

Los Tratados constitutivos de la Unión Europea, incluidos sus anexos, apéndices y protocolos, así como sus complementos y modificaciones posteriores (sobre todo los tratados de Maastricht, Ámsterdam Niza y Lisboa), que fueron analizados en la Unidad 2; y

Los diversos tratados de adhesión de cada uno de los Estados que se han ido incorporando a la Unión Europea, puesto que alteran los Tratados fundacionales o constitutivos, al menos en lo que se refiere a la constitución de las instituciones de la Unión. Ambos tipos de Tratados reflejan los principios jurídicos fundamentales relativos a los objetivos, la organización y el funcionamiento de la UE, así como parte de su legislación económica (Borchardt, 2010). Son las fuentes de mayor rango, y aquellas que posibilitan la aparición del Derecho Derivado, que está sometido al originario. El Derecho Derivado no sólo cederá en caso de contradicción con el originario, sino que además debe estar fundamentado y originado en los diferentes Tratados que lo componen. Materialmente, el contenido de estos tratados presenta cierta similitud con las constituciones internas: enunciado programático, establecimiento de poderes y órganos y reparto de competencias, por lo que algunos autores suelen referirse a ellos como las constituciones de la Unión (Freeland, 1996). •


Como las constituciones, gozan de supremacía sobre el resto del ordenamiento de la Unión, y están dotados de una especial rigidez. Lo primero se pone de manifiesto en el control de legalidad ejercido por el TJ; la cuestión de la rigidez alude por su parte a la necesidad de un procedimiento especial para la reforma de tales tratados. En otras palabras, estos Tratados establecen el marco constitucional de la UE que deben llenar de contenido, en interés de la Unión, las instituciones dotadas de competencias legislativas y administrativas. Dado que se trata de un Derecho creado directamente por los Estados miembros, estos principios se denominan en el lenguaje jurídico “Derecho Primario de la Unión”. Como vimos en el apartado 4.2, este derecho originario tiene primacía sobre cualquier norma interna, y las disposiciones que lo componen son siempre directamente aplicables, por lo que no requieren para desplegar sus efectos, de actos de incorporación de los Estados miembros. Finalmente, pueden ser invocados directamente por los particulares frente a los poderes públicos o frente a otros particulares siempre que contengan un mandato claro e incondicional, es decir, que gozan de efecto directo.

4.3.2. El Derecho Secundario. El Derecho creado por las instituciones de la Unión en el ejercicio de sus competencias conferidas por los Tratados, se denomina Derecho Derivado de la Unión, y es la segunda gran fuente del Derecho de la UE. La mayor parte de la doctrina distingue entre actos típicos y atípicos (Freeland, 1996). Los actos típicos son aquellos actos de las instituciones cuyo alcance está definido por los mismos tratados, como los reglamentos, las directivas, las decisiones, las recomendaciones y los dictámenes (Art. 288 del TFUE). Freeland identifica como características comunes a estos actos: •

•

Pueden ser vinculantes u obligatorios (como los reglamentos, directivas y decisiones) o no vinculantes (como las recomendaciones y dictámenes). Pueden emanar del PE y del Consejo en forma conjunta (procedimiento de codecisión), del Consejo, o de la Comisión, cada uno dentro del marco de sus competencias.

Los Tratados dejan en algunos casos una total libertad a las instituciones en la elección del instrumento normativo para regular un área determinada, mientras que en otros casos señalan cuál ha de ser el instrumento a utilizarse, la institución competente y el procedimiento a seguir para el dictado de la norma. Los actos atípicos por su parte, son aquellos no enumerados en el Art. 289 del TFUE. Algunos de ellos tienen un carácter puramente •


interno (como los relativos a la organización y funcionamiento de los órganos comunitarios y los actos funcionales preparatorios), mientras que otros despliegan efectos jurídicos fuera del ámbito institucional de la Unión (como algunos actos sui generis, dentro de los que se incluyen las declaraciones, los informes, las resoluciones y los programas de acción). El siguiente cuadro resume la categorización expuesta sobre los actos jurídicos que componen el Derecho Derivado: Reglamento Directiva

Actos Típico s

Decisión Recomendaciones Dictámenes

DERECHO DERIVADO Actos internos

Reglamentos internos

Actos Atípico s

Actos preparatorios

funcionales

Actos sui generis

Declaraciones, informes, resoluciones y programas de acción común.

Resulta importante destacar a su vez otra clasificación propuesta por Bouchardt (2010), que distingue –dentro del Derecho Derivadoentre actos legislativos, actos delegados, actos de ejecución y otros actos jurídicos. •

•

Los actos legislativos son actos jurídicos adoptados por procedimientos legislativos ordinarios o especiales (Art. 289 del TFUE). Los actos delegados son actos no legislativos de aplicación general y obligatoria, para complementar o modificar ciertos elementos no esenciales de un acto legislativo. Son dictados por la Comisión, debiendo existir un acto legislativo expreso por el cual se delegue poder a la Comisión para este propósito. Los objetivos, contenido, alcance y duración de la delegación de poder, se definen explícitamente en el acto legislativo en cuestión. Esta


delegación de poder puede ser revocada por el Consejo o el Parlamento Europeo en cualquier momento. Un acto delegado puede entrar en vigor sólo si no ha habido objeción alguna por parte del Parlamento Europeo o del Consejo en el plazo fijado por el acto legislativo (artículo 290 del TFUE). •

Los actos de ejecución son una excepción al principio según el cual todas las medidas necesarias para implementar actos jurídicos obligatorios de la UE corresponden a los Estados miembros, de conformidad con sus disposiciones nacionales. Cuando son necesarias condiciones uniformes para la ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la UE, ello se hace por medio de los correspondientes actos de ejecución, que generalmente son adoptados por la Comisión, y, en algunos casos excepcionales, por el Consejo. Sin embargo, el Parlamento Europeo y el Consejo establecen previamente las normas y principios generales relativos a los mecanismos de control por los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por parte de la Comisión (artículo 291 del TFUE).

Por último, hay un conjunto de otros actos jurídicos que las instituciones de la Unión pueden utilizar para dictar medidas y declaraciones no vinculantes o que regulan el funcionamiento interno de la UE o de sus instituciones, como los acuerdos o arreglos entre las instituciones, o las reglas internas de procedimiento. El siguiente cuadro resume las distintas categorías de actos mencionadas en la clasificación de Bouchardt (2010) y que se desarrollarán en el próximo título: •

Reglamentos Actos legislativos

Directivas Decisiones

DERECHO DERIVADO

Actos delegados Actos no legislativos

Actos de ejecución Otros actos

Recomendaciones y Dictámenes Resoluciones, Declaraciones Programas de Acción

y


Los actos jurídicos pueden adoptar diversas formas. Las más importantes son aquellas incluidas en el Art. 288 del TFUE. En su calidad de actos jurídicos vinculantes, contienen tanto normas jurídicas y directrices generales y abstractas, como medidas concretas e individuales. Asimismo contemplan la adopción de declaraciones no vinculantes de las instituciones de la Unión. Esta relación no es exhaustiva, pues el Derecho de la Unión derivado comprende otros actos jurídicos que no pueden catalogarse en la misma. Entre ellos figuran resoluciones, declaraciones, programas de acción y papeles verdes y blancos (Green and White Papers). La diferencia entre los diversos actos jurídicos del Derecho Derivado con respecto al procedimiento de su adopción, sus efectos jurídicos y los grupos a los que van dirigidos es considerable. ¿Cuáles son los destinarios y los efectos de los distintos actos jurídicos de las instituciones de la Unión?

En el momento de la fundación de la UE hubo que “inventar” el sistema de actos jurídicos de la Unión. Para ello se planteó, en particular, la cuestión de la naturaleza que debían tener los actos jurídicos de la Unión y sus efectos. Por una parte había que considerar que las instituciones debían estar en condiciones de conciliar de forma eficaz, es decir, sin depender de la buena voluntad de los Estados miembros, las distintas y desiguales condiciones económicas, sociales e incluso ambientales de los Estados miembros y, de esta forma, crear las mejores condiciones posibles para todos los ciudadanos de la Unión. Por otra parte, no se debía interferir con los ordenamientos jurídicos nacionales más de lo necesario. Por ello, la totalidad del sistema normativo y de acción jurídica de la UE obedece al principio de que en aquellos casos en que es necesaria una normativa común, incluso detallada, para todos los Estados miembros, el acto de la Unión debe sustituir a la normativa nacional, pero que en aquellos casos en que no existe dicha necesidad, deben tenerse debidamente en cuenta los ordenamientos vigentes de los Estados miembros. Sobre esta base se desarrollaron los instrumentos que permiten a las instituciones de la Unión incidir en diversa medida en los ordenamientos jurídicos nacionales (Borchardt, 2010): •

•

La forma extrema es aquella en que la reglamentación nacional es sustituida por la normativa de la Unión. A continuación están las disposiciones de la Unión con las que las instituciones de la UE inciden tan sólo indirectamente en los ordenamientos de los Estados miembros. Queda después la posibilidad de adoptar medidas dirigidas a un destinatario determinado o identificable para resolver un caso individual concreto.


Por último, existen los actos jurídicos que no contienen ninguna disposición de obligado cumplimiento por parte de los Estados miembros o los ciudadanos de la Unión. En el siguiente cuadro, se distinguen los diferentes instrumentos jurídicos de la Unión Europea con relación a las personas a las que están dirigidos y sus efectos prácticos en los Estados miembros: •

Instrum ento

Destinatario s

Efectos

Reglamentos

Todos los Estados miembros; Directamente aplicables personas físicas o jurídicas vinculantes en su totalidad

Directivas

Todos o algunos miembros

y

Estados Vinculantes respecto a los objetivos pretendidos. Directamente aplicables sólo en ciertas circunstancias

Decisiones

Sin especificar Todos o algunos Estados miembros; personas físicas o jurídicas determinadas

Directamente aplicables vinculantes en su totalidad

Recomendaciones

Todos o algunos Estados No vinculantes miembros, otras instituciones de la Unión Europea, individuos

Otros instrumentos

Todos o algunos Estados No vinculantes miembros, otras instituciones de la Unión Europea Sin especificar Fuente: Bouchardt, 2010

A continuación, haremos una breve descripción de las características generales y específicas de cada uno de los actos jurídicos mencionados. 1. L o s r e g la m e n t o s

Los actos jurídicos con los que las instituciones de la Unión pueden intervenir con mayor intensidad en los ordenamientos jurídicos nacionales son los reglamentos, que tienen una fuerza superior a todas las leyes internas, a las que se imponen de pleno derecho (incluyendo las de orden constitucional). Los definen dos propiedades muy poco comunes en el Derecho internacional (Bouchardt, 2010): •

Su carácter comunitario, que consiste en la particularidad de imponer el mismo Derecho en toda la Unión sin tener en cuenta las fronteras, y de ser válido de manera uniforme e íntegra en


y

todos los Estados miembros. Esto significa que los Estados no pueden aplicar las disposiciones de un reglamento de forma parcial o decidir cuáles aplican para, de esta forma, excluir las normas a las que un Estado miembro se ha opuesto en el procedimiento de decisión o que son contrarias a ciertos intereses nacionales. Los Estados miembros tampoco pueden sustraerse a la obligatoriedad de las disposiciones reglamentarias amparándose en normas y usos del Derecho Nacional. Su aplicabilidad directa , es decir, que los reglamentos no necesitan una normativa especial de aplicación de carácter nacional del Estado para conferir o imponer a los ciudadanos de la Unión derechos y obligaciones iguales a los que les atribuye e impone el Derecho Nacional. Entran en vigor con su sola publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, en la fecha en que ellos mismos determinan o en su defecto, a los 20 días de su publicación. Los Estados miembros, sus instituciones, tribunales y autoridades, así como todas las personas incluidas en el ámbito personal de aplicación del reglamento, están directamente obligados por el Derecho de la Unión y deben respetarlo como si se tratara del Derecho Nacional. Estos caracteres suponen otros dos, mencionados por Freeland (1996): •

•

Los reglamentos tienen alcance general (en cuanto no se aplican a destinatarios determinados sino a categorías determinadas de forma abstracta y global);

Los reglamentos son obligatorios en todos sus elementos, por lo que no cabe a su respecto la adopción de reservas que impliquen una inaplicación total o parcial de sus normas. Las similitudes entre estos actos jurídicos y las leyes nacionales saltan a la vista. En la medida en que se adopten en régimen de codecisión con el Parlamento Europeo (según el llamado procedimiento de codecisión), pueden denominarse “actos legislativos o leyes”. Los reglamentos adoptados únicamente por el Consejo o la Comisión Europea carecen de este factor de corresponsabilidad parlamentaria, de modo que —al menos desde una óptica formal— no presentan todas las características de una ley. •

2. Las d irectivas

La directiva es, junto al reglamento, el instrumento más importante de actuación de la Unión. Intenta combinar la necesaria unidad del Derecho de la Unión con el mantenimiento de la variedad de las peculiaridades nacionales. Así pues, el objetivo principal de la directiva no es —como en el caso del reglamento— la unificación del Derecho, sino la aproximación o armonización de las legislaciones. Con dicha aproximación se pretende eliminar las contradicciones entre las disposiciones legislativas y administrativas de los Estados miembros o suprimir paso a paso las diferencias, con el fin de que en todos los Estados


miembros se impongan en lo posible los mismos requisitos. La directiva se revela así como uno de los instrumentos fundamentales en la consecución del mercado interior. La directiva sólo es obligatoria para los Estados miembros respecto del objetivo que propone, dejando a su elección la forma y los medios para alcanzar los objetivos establecidos a escala de la Unión en el marco del ordenamiento jurídico nacional. Esta integración de los Estados miembros refleja la intención de atenuar la necesidad de intervención en la estructura legal y administrativa nacional. Así, los Estados miembros pueden tener en cuenta las peculiaridades nacionales a la hora de realizar los objetivos del Derecho de la Unión. A este efecto, las disposiciones de una directiva no sustituyen automáticamente a las del Derecho Nacional, sino que los Estados miembros están obligados a adecuar su legislación a la normativa de la Unión. Esto requiere, por regla general, un procedimiento normativo dividido en dos fases (Borchardt, 2010): En la primera fase, se establece el objetivo de la directiva para sus respectivos destinatarios, es decir, varios o todos los Estados miembros, que debe ser materializado dentro de un plazo concreto. Las instituciones de la Unión pueden predeterminar dicho objetivo a través de normas detalladas, de forma que a los Estados miembros apenas les quede margen para configurar un contenido material propio. Esta posibilidad se utiliza sobre todo en el ámbito de las normas técnicas y de la protección del medio ambiente. En la segunda fase, de carácter nacional, se procede a transponer o incorporar el objetivo prescrito por el Derecho de la Unión dentro del Derecho de los Estados miembros. Aun cuando éstos tienen libertad para elegir la forma y los medios de incorporación, se evaluará si las disposiciones correspondientes han sido adoptadas conforme al Derecho de la Unión, con arreglo a los criterios del propio ordenamiento de la Unión. El principio aplicado es que la incorporación deberá crear una situación jurídica que permita reconocer de forma suficientemente clara y precisa los derechos y obligaciones que emanan de las disposiciones de la directiva, y así los ciudadanos de la Unión podrán hacerlos valer u oponerse a ellos ante los tribunales nacionales. Para ello siempre es necesario que se adopten actos jurídicos obligatorios de carácter nacional o que se anulen o modifiquen disposiciones legales y administrativas vigentes. Un simple acto administrativo no es suficiente, ya que éste, por su propia naturaleza, puede ser modificado a discreción de la administración y recibir asimismo una publicidad insuficiente. Las directivas no crean derechos y obligaciones inmediatos para los ciudadanos de la Unión; se dirigen expresamente tan sólo a los Estados miembros. Los ciudadanos de la Unión adquieren derechos y obligaciones sólo a través de los actos de ejecución de la directiva adoptados por las autoridades competentes de los Estados miembros.


Ello significa que el ciudadano de la Unión resultará perjudicado si la realización del objetivo previsto en la directiva fuese favorable para él y no se hubieran producido los actos nacionales de ejecución o bien la incorporación fuese deficiente. A fin de excluir en lo posible estos inconvenientes, el TJ ha reiterado en su jurisprudencia que, en determinadas circunstancias, los ciudadanos de la Unión pueden invocar directamente las disposiciones de la directiva, reclamar los derechos previstos en ella y, en su caso, acudir a los tribunales nacionales. Según el TJ, las condiciones para que se produzca este efecto directo son: •

•

•

Que las disposiciones de la directiva determinen los derechos de los ciudadanos de la Unión o de las empresas de forma suficientemente clara y precisa; Que el ejercicio del Derecho no esté vinculado a ninguna condición u obligación; Que el legislador nacional no tenga ningún margen de apreciación a la hora de fijar el contenido del Derecho;

Que haya expirado el plazo para la incorporación de la directiva. Esta jurisprudencia del TJ sobre el efecto directo de las directivas se basa sencillamente en la idea de que un Estado miembro actúa de forma contradictoria e ilegal si aplica su legislación sin adaptarla debidamente a las disposiciones de la directiva. Este ejercicio abusivo del Derecho por parte de un Estado miembro se contrarresta con el reconocimiento del efecto directo de la disposición de una directiva en la medida que con ello se evita que dicho Estado miembro obtenga alguna ventaja de su incumplimiento del Derecho de la Unión. En este sentido, el efecto directo de las directivas adquiere carácter sancionador. A la luz de esta clasificación resulta lógico que hasta ahora el TJ solamente haya reconocido el efecto directo de las directivas en la relación del individuo con el Estado miembro, y únicamente en la medida en que dicho efecto favorezca a los ciudadanos de la Unión y no vaya en detrimento de ellos, es decir, en los casos en que el Derecho de la Unión prevé una normativa más favorable para los ciudadanos que el Derecho Nacional no adaptado (el denominado “efecto directo vertical”). En cambio, el TJ ha rechazado el efecto directo de las directivas y recomendaciones CECA en la relación entre particulares (denominado “efecto directo horizontal”). El carácter sancionador del efecto directo lleva al TJ a establecer que dicho efecto no puede producirse entre los particulares, ya que no se les puede responsabilizar de las omisiones de los Estados miembros. Los ciudadanos están mejor defendidos por los principios de la seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, ya que tienen derecho a confiar en que los efectos de una directiva sólo pueden aplicárseles conforme a los actos de transposición o incorporación nacionales. •


Sin embargo, en un caso reciente, el Tribunal de Justicia ha morigerado su rechazo al efecto directo de la directiva en materia de Derecho Privado. Esta morigeración se limita a situaciones en las que una de las partes contratantes invoca un Derecho Derivado de la Directiva contra un derecho de la otra parte que surge de la legislación nacional. Esto abre el camino hacia una aplicación horizontal de las disposiciones de aplicación directa de las directivas en situaciones referidas por ejemplo, al cumplimiento de objetivos establecidos por la legislación nacional (cuando una empresa pretende obligar a un competidor a cumplir con una ley nacional que viola lo previsto en la directiva) o el cumplimiento de obligaciones impuestas por la legislación nacional que contradicen la aplicación de la directiva (como la negativa a cumplir un contrato invocando prohibiciones nacionales que infrinjan lo prescripto por la Directiva). Las mismas condiciones se aplican para el reconocimiento de este efecto respecto a los casos en los que la directiva prevé una obligación clara y precisa para los Estados miembros. Cuando éste es el caso, todas las instituciones, (el poder legislativo, la administración y los tribunales de los Estados miembros) están obligadas por la Directiva y automáticamente deben cumplir con ella y aplicarla como Derecho de la Unión con la primacía que ello implica. En términos concretos, también los Estados tienen la obligación de interpretar el Derecho Nacional de conformidad con las directivas o darle a la disposición de la Directiva en cuestión una prioridad de aplicación sobre la legislación nacional en conflicto. Además, las directivas tienen ciertos efectos limitantes en los Estados miembros, incluso antes de que finalice el período de incorporación. Teniendo en cuenta el carácter obligatorio de la directiva y su deber de facilitar la realización de las tareas de la Unión (artículo 4 del TUE), los Estados miembros deberán abstenerse, antes de que finalice el plazo de incorporación, de todas aquellas medidas que pudieran poner en peligro la consecución de los objetivos de la Directiva. El TJ, en las sentencias en los asuntos "Francovich" y "Bonifaci" de 1991, reconoció la obligación de los Estados miembros de indemnizar los perjuicios causados por la falta de incorporación o por una incorporación irregular. En estos asuntos se trataba de la responsabilidad del Estado italiano por la incorporación fuera de plazo de la Directiva 80/987/CEE del Consejo, de 20 de octubre de 1980, sobre la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario. Esta Directiva garantiza los derechos de los trabajadores al cobro de su salario durante un período anterior a la fecha en que se produce la insolvencia de la empresa o el despido por esta misma causa. A este fin debían constituirse fondos de garantía no disponibles para los demás acreedores de la empresa y cuyos recursos debían proceder de las empresas o de la administración pública. En este caso, el TJ se encontraba ante el problema de que si bien dicha Directiva tenía por objeto conceder a los trabajadores un derecho subjetivo al cobro de su salario con cargo a este fondo de garantía, la aplicabilidad directa de dicho derecho, es decir, su


reclamación ante los tribunales nacionales, no podía reivindicarse, ya que, al no haberse efectuado la transposición de esta Directiva, no se habían creado estos fondos de garantía y, por consiguiente, no era posible determinar el deudor de las indemnizaciones devengadas a raíz de la quiebra. En su sentencia, el TJ decidió que el Estado italiano era responsable de la indemnización de los daños y perjuicios causados a los trabajadores afectados al haber privado a éstos del derecho que dicha Directiva les concedía por no haber incorporado esta última. A pesar de no estar contemplada expresamente en el Derecho de la Unión, la obligación de indemnización es, en opinión del TJ, parte inseparable del ordenamiento jurídico de la Unión, ya que su plena eficacia se vería afectada y quedaría mermada la protección de los derechos fundamentados en dicho ordenamiento, si los ciudadanos de la Unión no tuviesen la posibilidad de obtener una indemnización en caso de que sus derechos se viesen conculcados por una actuación contraria al Derecho de la Unión por parte de los Estados miembros. De manera resumida, podemos señalar como características principales de las directivas las siguientes (Freeland, 1996): •

•

•

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•

Imponen una obligación de resultado, dejando librada a los Estados la elección de la forma y los medios para su cumplimiento. A diferencia de los reglamentos, requieren la intervención normativa de los Estados miembros para transformarse en derecho interno. Ello significa que carecen de aplicabilidad directa, aunque como vimos, pueden desplegar efectos directos en ciertas circunstancias. Deben ser notificadas a sus destinatarios, que pueden ser uno, varios o todos los Estados miembros. La misma directiva prevé un plazo para su desarrollo interno, a los fines de que desplieguen todos sus efectos. Son el instrumento preferido por las instituciones para la armonización de las legislaciones de los países miembros. Establecen por lo general la obligación para los Estados miembros de informar a la Comisión acerca de las medidas nacionales relativas a su desarrollo y ejecución, lo que le permite a este órgano controlar su aplicación.

3. Las decision es

La tercera categoría de actos jurídicos en el sistema normativo de la UE son las decisiones. En algunos casos, las instituciones de la Unión son directamente responsables de la implementación de los Tratados y reglamentos. Para lograr dicha implementación de un modo eficaz, necesitan de la capacidad de adoptar medidas que sean vinculantes para determinados ciudadanos, empresas o Estados miembros. Esto equivale a lo que ocurre en los ordenamientos jurídicos nacionales,


en los que las autoridades aplican la legislación en casos particulares por medio de la adopción de actos administrativos. En el ordenamiento de la Unión, esta función corresponde a la decisión individual, la cual constituye el acto jurídico típico mediante el cual las instituciones de la Unión regulan, con carácter obligatorio, los casos particulares. Por medio de una decisión, las instituciones de la Unión pueden exigir a un Estado miembro, a una empresa o a un ciudadano de la Unión que realice o se abstenga de realizar una acción, otorgarle derechos o imponerle obligaciones. Destinada a un Estado, puede tratarse por ejemplo, de una autorización de la Comisión para adoptar medidas de salvaguardia. Dirigida contra una empresa, declara por ejemplo, la nulidad absoluta de acuerdo entre empresas, contrario a las normas de competencia de la Unión, y le impone una multa (Freeland, 1996). Las características esenciales de una decisión pueden describirse de la siguiente forma (Bouchardt, 2010): •

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La decisión tiene validez individual, con lo que se distingue del reglamento. Los destinatarios de una decisión deben designarse individualmente y sólo están obligados de forma particular. Para ello basta que el grupo de personas afectadas pueda determinarse en el momento en que se dicte la decisión y no pueda ampliarse en el futuro. Lo que hay que tener en cuenta es, sobre todo, el contenido de la decisión, que debe permitir influir de forma individual y directa en la situación de los afectados. En este sentido, una decisión puede afectar igualmente a terceros, siempre que lo sean por determinadas características personales o circunstancias especiales que los distingan del resto de las personas y, por consiguiente, puedan ser individualizados de forma similar al propio destinatario. La decisión es vinculante en su totalidad, distinguiéndose así de las directivas, que únicamente son vinculantes en lo que se refiere al objetivo perseguido. La decisión obliga directamente a sus destinatarios . Una decisión dirigida a un Estado miembro puede en realidad producir el mismo efecto directo respecto a los ciudadanos que una directiva.

4 . R e c o m e n d a c io n e s y D ic t á m e n e s

Por último, una categoría de actos jurídicos expresamente prevista en los Tratados de la Unión, es la compuesta por las recomendaciones y los dictámenes. Esta categoría permite a las instituciones de la Unión expresarse de forma no vinculante ante los Estados miembros y, en algunos casos, también ante los ciudadanos o las empresas de la Unión, sin imponer con ello obligaciones legales a sus destinatarios. En las recomendaciones se sugiere a los destinatarios un comportamiento determinado, sin obligarlos jurídicamente a adoptarlo. Así, en los casos en que la adopción o modificación de una


disposición legal o administrativa de un Estado miembro distorsiona las condiciones de competencia del mercado común, la Comisión puede recomendar al Estado miembro en cuestión las medidas adecuadas para evitar dicha distorsión (segunda frase del apartado 1 del artículo 117 del TFUE). En cambio, las instituciones de la Unión (la Comisión y el Consejo) emiten dictámenes cuando se trata de evaluar una situación actual o determinados procesos en la Unión o los Estados miembros. En ocasiones, los dictámenes sirven asimismo para preparar actos jurídicos vinculantes posteriores o son requisito de un proceso ante el TJ (artículos 258 y 259 del TFUE). La importancia fundamental de las recomendaciones y dictámenes reside sobre todo en el ámbito político y moral. Al prever estos actos jurídicos, los autores de los Tratados esperaban que los afectados seguirían el consejo recibido en virtud de la autoridad de las instituciones de la Unión y su amplia visión y conocimiento supranacionales, o bien que reaccionarían adecuadamente frente a su evaluación de una determinada situación. No obstante, las recomendaciones y dictámenes pueden adquirir indirectamente efectos jurídicos, cuando crean las condiciones para actos jurídicos vinculantes posteriores o si la propia institución que las adopta asume algún compromiso, con lo cual se establece, en determinadas circunstancias, un elemento de confianza legítima (Bouchardt, 2010). 5 . R e s o l u c io n e s , d e c la r a c i o n e s , y l o s p r o g r a m a s d e a c c ió n

Aparte de las actuaciones jurídicas contempladas en los Tratados de la Unión, las instituciones de la Unión cuentan con otras muchas formas de acción para dar cuerpo y contenido al ordenamiento jurídico de la Unión. En la práctica de la Unión revisten importancia en particular las resoluciones, las declaraciones y los programas de acción. Resoluciones

Los autores de las resoluciones son el Consejo Europeo, el Consejo y el PE. En las resoluciones se expresan las opiniones e intenciones comunes relativas al desarrollo general de la integración, así como sobre misiones concretas dentro y fuera de la Unión. Las resoluciones de ámbito interno, por ejemplo, refieren a cuestiones básicas relativas a la unión política, la política regional, la política energética y la unión económica y monetaria, en particular la creación del sistema monetario europeo. Estas resoluciones revisten ante todo una importancia política como orientaciones para los futuros trabajos del Consejo. Como expresiones de la voluntad política común, facilitan de forma decisiva el consenso en el seno del Consejo. Asimismo, garantizan un mínimo de concordancia entre el plano de decisión de la Unión y el nacional. Esta función debe ser objeto de una evaluación jurídica, es decir, el instrumento de la resolución debe ser flexible y no estar demasiado cargado de instrucciones y ataduras jurídicas.


Declaraciones

En cuanto a las declaraciones, hay que distinguir entre dos formas: en la medida en que estén relacionadas con el desarrollo ulterior de la Unión, como la Declaración sobre la UE, la democracia o los derechos fundamentales, su importancia equivale en lo esencial a la de las resoluciones. Se recurre a ellas en particular cuando se pretende llegar a un público amplio o a un grupo determinado de destinatarios. Asimismo se adoptan declaraciones en relación con la toma de decisiones del Consejo. En este caso, se trata de declaraciones en las que los miembros del Consejo expresan conjunta o individualmente su opinión sobre la interpretación de las decisiones adoptadas por el Consejo. Estas declaraciones interpretativas son práctica común en el Consejo y representan un medio indispensable para llegar al consenso en el seno de éste. Su importancia jurídica debe evaluarse con arreglo a los principios generales de interpretación. Según éstos, la interpretación de una disposición viene determinada, entre otros factores, por la voluntad de su autor. Sin embargo, esto sólo es válido en la medida en que las declaraciones interpretativas hayan sido objeto de la publicidad necesaria, ya que el Derecho Derivado de la Unión que concede derechos directos a los individuos no puede ser limitado por pactos accesorios no publicados. Progra mas de acción

Estos programas son elaborados por el Consejo o la Comisión por propia iniciativa o a propuesta del Consejo Europeo y sirven para concretar los programas legislativos y objetivos generales contemplados en los Tratados de la Unión. En la medida en que dichos programas estén previstos expresamente en los Tratados, su contenido es obligatorio para las instituciones de la Unión. Por el contrario, otros programas se entienden en la práctica únicamente como orientaciones que carecen de efectos jurídicos vinculantes. No obstante, expresan la intención de las instituciones de la Unión de actuar de acuerdo con su contenido.

4.3.3. El derecho complementario. Como mencionamos supra, el derecho complementario está conformado por el derecho internacional general y los acuerdos celebrados por los Estados miembros entre sí y con terceros, y por el bloque regional con terceros. No nos detendremos a considerar en este apartado las normas del Derecho Internacional, en cuanto que son objeto de estudio de otra asignatura, limitándonos a señalar que la Unión Europea, como cualquier organización internacional, se encuentra sometida al derecho internacional general, que le será aplicado en materias tales como el derecho de los tratados, la función pública internacional, los


privilegios e inmunidades, etc. en la medida en que no posea una regulación propia. Consideramos importante por su parte explayarnos en las características de los tratados internacionales entre: I. La Unión Europea y otros Estados no miembros (terceros países); y II. Los Estados miembros. I.

TRATADOS ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y TERCEROS PAÍSES Los tratados internacionales de la UE son una tercera fuente del Derecho, vinculada al papel de la UE en el plano internacional. Como centro de poder a escala mundial, Europa no puede limitarse a gestionar sus asuntos internos, sino que debe ante todo ocuparse de sus relaciones económicas, sociales y políticas con otros países del mundo. A tal fin, la UE celebra acuerdos internacionales con los “países no pertenecientes a la Unión” (denominados terceros países) y otras organizaciones internacionales, que van desde los tratados de cooperación de amplio alcance en los ámbitos comercial, industrial, social o técnico, hasta los acuerdos comerciales en torno a determinados productos. Tres formas de relación contractual de la UE con terceros países merecen una atención especial (Borchardt, 2010): Los acu erdos d e asociación

La asociación trasciende en gran medida las cuestiones de política puramente comercial y tiende a una estrecha cooperación económica con un amplio apoyo financiero de la UE a la otra parte contratante (artículo 217 del TFUE). Existen tres formas de acuerdos de asociación: 1. Acuerdos para el mantenimiento de vínculos especiales de alg unos Estados miembros de la UE con terceros pa íses.

La creación del instrumento de asociación tiene su origen en las estrechas relaciones económicas que los países y territorios de ultramar mantenían con algunos Estados fundadores de la UE, en virtud de los antiguos regímenes coloniales. Puesto que la introducción de un arancel exterior común en la UE habría alterado notablemente los intercambios comerciales con estos territorios, había que crear regímenes especiales. El fin de la asociación es, por lo tanto, el de favorecer el desarrollo económico y social de los países y territorios y establecer estrechas relaciones económicas entre ellos y la Unión en su conjunto (artículo 198 del TFUE). Como resultado, hay toda una serie de acuerdos preferenciales que permiten importar bienes de estos países y territorios con aranceles reducidos o nulos. La asistencia técnica y


financiera de la UE se canaliza a través del Fondo de Desarrollo Europeo. Sin lugar a dudas, el acuerdo más importante es el Acuerdo de Asociación entre la UE y 70 Estados de África, el Caribe y el Pacífico ("los ACP"). Este acuerdo se convirtió recientemente en un conjunto de acuerdos de asociación económica, a los fines de permitir paulatinamente un libre acceso al mercado interior europeo para estos países. 2. Acuerdos para la preparación de una posible adhesión y para la constitución de una unión adua nera.

La asociación también sirve para preparar una posible adhesión de un país a la UE. Es, por así decirlo, una fase previa de la adhesión, en la que se intenta una aproximación de las condiciones económicas del país candidato a las de la UE. 3. El Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE).

El Acuerdo sobre el EEE abre al resto de los Estados de la Asociación Europea de Libre Comercio (Noruega, Islandia y Liechtenstein) las puertas del mercado interior de la UE y representa, en virtud del compromiso de adoptar casi dos tercios del Derecho de la Unión, un fundamento seguro para una posible adhesión posterior de estos países a la UE. Dentro del EEE, y sobre la base del Derecho Primario y derivado de la Unión vigente (el acervo comunitario), debe realizarse la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales, establecerse un régimen uniforme en materia de competencia y ayudas estatales, así como intensificarse la cooperación en el ámbito de las políticas horizontales y paralelas (por ejemplo, protección del medio ambiente, investigación y desarrollo, y educación). Los acuer dos d e cooperación

Los acuerdos de cooperación no van tan lejos como los de asociación, ya que tienen como único objetivo una intensa cooperación económica. Dichos acuerdos vinculan a la UE con los Estados del Magreb (Marruecos, Argelia y Túnez), los Estados del Mashrek (Egipto, Jordania, Líbano y Siria) y con Israel, entre otros. L o s a c u e r d o s c o m e r c i a l es

Por último, existen numerosos acuerdos comerciales celebrados con diversos terceros países, grupos de éstos o en el marco de organizaciones comerciales internacionales en el sector aduanero y de política comercial. Los acuerdos comerciales más importantes a escala internacional son el Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio (OMC), y los acuerdos multilaterales celebrados en su marco, de los cuales mencionaremos los más significativos: el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, 1994), los Códigos antidumping y sobre subvenciones, el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios


(GATS), los Convenios sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (ADPIC o TRIPS) y el Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias. La última fuente del Derecho de la UE la constituyen los convenios entre los Estados miembros. Se trata, por una parte, de convenios concluidos para regular cuestiones que están estrechamente relacionadas con las actividades de la UE, pero para las cuales no se ha dotado de competencia a las instituciones de la Unión. Por otra parte, existen auténticos convenios internacionales entre los Estados miembros con los cuales se pretende, en particular, superar la limitación territorial de las normativas nacionales y crear un Derecho uniforme a escala de la Unión (artículo 293 del Tratado UE). Ello reviste especial importancia en el ámbito del Derecho internacional privado. A título de ejemplo cabe mencionar: el Convenio sobre la competencia judicial y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil de 1968 (que ha sido reemplazada por una regulación del Consejo del año 2001, y por ende, forma parte del Derecho Derivado de la Unión), el Convenio sobre el reconocimiento mutuo de las sociedades y personas jurídicas (1968), el Convenio relativo a la supresión de la doble imposición en caso de corrección de los beneficios de empresas asociadas (1990) y el Convenio sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales (1980). II. LOS CONVENIOS ENTRE LOS ESTADOS MIEMBROS En esta categoría se incluyen, por una parte, los convenios concluidos para regular cuestiones que están estrechamente relacionadas con las actividades de la UE, pero para las cuales no se ha dotado de competencia a las instituciones de la Unión. Por otra parte, existen auténticos convenios internacionales entre los Estados miembros con los cuales se pretende, en particular, superar la limitación territorial de las normativas nacionales y crear un Derecho uniforme a escala de la Unión (artículo 293 del Tratado UE). Ello reviste especial importancia en el ámbito del Derecho Internacional Privado. A título de ejemplo cabe mencionar: el Convenio sobre la competencia judicial y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil de 1968 (que ha sido reemplazada por una regulación del Consejo del año 2001, y por ende, forma parte del Derecho Derivado de la Unión), el Convenio sobre el reconocimiento mutuo de las sociedades y personas jurídicas (1968), el Convenio relativo a la supresión de la doble imposición en caso de corrección de los beneficios de empresas asociadas (1990) y el Convenio sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales (1980).


4.3.4. Otras fuentes normativas. Finalmente, existen otras fuentes clásicas del Derecho, que también resultan utilizadas en el Derecho de la Unión. Nos estamos refiriendo específicamente a los principios generales del Derecho, la costumbre, la jurisprudencia y la doctrina de los autores. Los pr incipios gen erales del Derecho

Se trata de normas no escritas que expresan las concepciones elementales del Derecho y la justicia a las que obedece todo ordenamiento jurídico. El Derecho Escrito de la Unión, que esencialmente sólo regula situaciones económicas y sociales, no puede cumplir más que parcialmente este cometido, por lo cual los principios generales del Derecho representan una de las fuentes más importantes del Derecho de la Unión. Con ellas se puede colmar las lagunas existentes o desarrollar el Derecho vigente mediante su interpretación acorde con el principio de equidad. Los principios generales del Derecho se materializan a través de la aplicación de las normas, en particular mediante la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJ) en el marco de la misión que se le ha encomendado, consistente en “garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación del Tratado”. Los puntos de referencia para determinar los principios fundamentales son sobre todo los principios comunes a los ordenamientos de los Estados miembros. Éstos proporcionan la base a partir de la cual se desarrollan las normas necesarias para resolver un problema a escala de la Unión. Entre estos principios generales del Derecho se encuentran, además de los principios básicos de autonomía, aplicabilidad directa y primacía del Derecho de la Unión, la garantía de los derechos fundamentales, el principio de proporcionalidad, el principio de protección de la confidencialidad, el principio de audiencia judicial o el principio de responsabilidad de los Estados miembros por las violaciones del Derecho de la Unión. E l D e r e c h o Co n s u e t u d i n a r i o

El Derecho Consuetudinario también forma parte del Derecho no escrito de la Unión. Se trata del Derecho Derivado de la práctica y de la convicción jurídica, que completa o modifica al Derecho Primario o derivado. Su posible existencia está reconocida, pero su desarrollo efectivo choca en el plano de la legislación de la Unión con límites estrictos. Un primer límite se deriva de la existencia de un procedimiento especial para modificar los Tratados (artículo 54 del TUE). Con esta disposición no se excluye del todo el desarrollo del Derecho Consuetudinario, pero sí se fijan requisitos más estrictos que deben cumplirse cuando se trate de demostrar una práctica reiterada y la correspondiente convicción de actuar dentro de la legalidad.


Otro límite al desarrollo del Derecho Consuetudinario por parte de las instituciones de la Unión se deriva del hecho de que toda acción de una institución debe estar exclusivamente basada en los Tratados y no en el comportamiento efectivo de la institución y en la correspondiente voluntad de vinculación jurídica. De ello se desprende que el Derecho Consuetudinario –en el nivel de los Tratados- nunca puede partir de las instituciones de la Unión, sino en todo caso de los Estados miembros en las estrictas condiciones antes descritas. Las prácticas y las convicciones de actuar dentro de la legalidad por parte de las instituciones de la Unión pueden utilizarse, sin embargo, en el marco de la interpretación de los principios jurídicos creados por dichos órganos, con lo cual, en determinados casos, se modifica el alcance jurídico y real del acto jurídico en cuestión. No obstante, para ello deben respetarse los requisitos y límites establecidos en el Derecho Primario. La jurisprud encia

Finalmente, cabe mencionar como otra fuente complementaria del Derecho de la Unión a la jurisprudencia. La misma surge fundamentalmente a partir de los fallos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Es una fuente formal muy importante, ya que ayuda a cubrir lagunas del Derecho de la Unión. Como señala Freeland (1996), la actividad del TJ ha dado lugar a la creación de una verdadera legislación jurisprudencial, con la afirmación de principios tales como el efecto y la aplicabilidad directa de las normas comunitarias, la doctrina del efecto útil, la primacía del orden comunitario y muchos otros, a partir de una interpretación teleológica o finalista de los preceptos insertos en los Tratados. Es importante destacar que también los tribunales ordinarios van creando jurisprudencia al aplicar el Derecho de la Unión, aunque la interpretación de dicho Derecho es prerrogativa del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Es por ello que está prevista la cuestión prejudicial por parte de los tribunales ordinarios de los Estados miembros. La d octrina

Los trabajos de los estudiosos del Derecho de la Unión en manuales, tratados y revistas, son frecuentemente invocados por las instituciones comunitarias (en especial por la Comisión y el TJ) a la hora de fundamentar sus normas y sus sentencias (Freeland, 1996). La pirámide jurídica de la Unión Europea

Para finalizar la exposición relativa al Derecho de la Unión Europea, presentamos en el siguiente cuadro el esquema de la pirámide normativa correspondiente a dicho bloque regional, tal como surge de los tratados y de la jurisprudencia del TJ:


Convenios entre Estados miembros Principios generales del Derecho y Derecho Consuetudinario Derecho Derivado: Actos no legislativos

Derecho Derivado: Actos legislativos

Acuerdos internacionales celebrados por la UE

Derecho originario o primario (tratados constitutivos, anexos, protocolos adicionales y modificatorios) Elaboración propia a partir de Borchardt, 2010

4.4. El derecho del Mercosur En el Mercosur, las fuentes normativas se encuentran definidas por el art. 41 del Protocolo de Ouro Preto, que específicamente menciona las siguientes: •

El Tratado de Asunción, sus protocolos y los instrumentos adicionales o complementarios

Los acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunción y sus protocolos Las Decisiones del Consejo del Mercado Común, las Resoluciones del Grupo Mercado Común y las Directivas de la Comisión de Comercio del Mercosur, adoptadas desde la entrada en vigor del Tratado de Asunción. Por su parte, el artículo siguiente se ocupa de precisar que “Las normas emanadas de los órganos del Mercosur previstos en el Artículo 2 de este Protocolo tendrán carácter obligatorio y, cuando sea necesario, deberán ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales mediante los procedimientos previstos por la legislación de cada país”. Sostiene Freeland (1996) que la enumeración que se hace en el Art. 41 no es taxativa sino meramente enunciativa. Es decir que ella no impide que a la hora de completar las lagunas que todo ordenamiento jurídico presenta, el intérprete del derecho positivo del Mercosur recurra por ejemplo, a los principios generales del derecho comunitario y del derecho internacional, a la costumbre, a los laudos de los tribunales arbitrales o del TPR, a la doctrina de los autores, etc. •

•


4.4.1. El Derecho Primario. Está conformado por las fuentes citadas en los apartados I y II del art. 41 del Protocolo de Ouro Preto, a saber: •

El Tratado de Asunción, sus protocolos y los instrumentos adicionales o complementarios; y

Los acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunción y sus protocolos. Es decir, se incluyen dentro del Derecho Primario no sólo el Tratado de Asunción, sino además los Protocolos de Brasilia, Ouro Preto y Olivos, estudiados en la Unidad 3. Señala Freeland (1996) que el Tratado de Asunción se encuadra dentro de la categoría de los tratados “marco o constitución”, es decir, que contienen reglas de carácter programático que deben ser desarrolladas por los órganos comunitarios a los que atribuye competencia normativa. Pero también contienen normas que recogen simples obligaciones de hacer o de abstenerse, dirigidas a los Estados miembros, como los Arts. 4 y 7. •

El derecho primario del MERCOSUR, ¿goza de las características de primacía, efecto directo, aplicabilidad directa?

Para Freeland, los tratados que componen el Derecho Primario del Mercosur tienen primacía sobre el resto del ordenamiento jurídico comunitario y presentan la característica de rigidez a la que nos referimos al hablar del Derecho Primario de la Unión Europea. Además, son directamente aplicables, es decir que una vez ratificados por los Estados miembros, conforme a sus respectivos procedimientos internos, no necesitan de otro acto de incorporación para desplegar sus efectos. Respecto a estos efectos, Freeland (1996) señala que como toda norma de Derecho Primario, los tratados despliegan efectos directos, verticales y horizontales, siempre que contengan un mandato claro, preciso e incondicionado de hacer o de no hacer determinada cosa. En el caso de la Argentina (y también en el Paraguay), las normas del Derecho Primario tienen además primacía sobre todo el ordenamiento interno, excepto sobre el constitucional (Art. 75 inc. 24 CN), lo que de acuerdo con Freeland (1996), puede acarrear en el futuro seguras dificultades. Al igual que en el caso europeo, esta primacía supone que cualquier norma de derecho interno que se oponga a una comunitaria debe recibir, por lo menos, la misma sanción que en la Unión, es decir, la no aplicación por el juzgador en beneficio de la regla comunitaria. Además, implica una obligación por parte de los Estados miembros de adecuar sus legislaciones internas a la legislación común (primaria y derivada), derogando o modificando la ley, el decreto o el acto


normativo interior que impida o dificulte su plena eficacia y cumplimiento (Art. 38 POP).

4.4.2. El Derecho Secundario. Al igual que en el caso del Derecho Secundario de la Unión Europea, es posible aquí también distinguir entre actos típicos y atípicos. Acto s típicos

Los actos típicos son los enumerados en el artículo 41 del POP, y comprenden por lo tanto a: •

Las Decisiones del Consejo del Mercado Común

•

Las Resoluciones del Grupo Mercado Común y

Las Directivas de la Comisión de Comercio del Mercosur. Muchos de estos actos jurídicos tienen alcance general y contenido normativo, dentro del territorio del Mercosur, y todos son adoptados en ejercicio de las facultades que los Estados miembros le han conferido a los órganos del Mercosur, cuya nómina y competencias hemos tratado en la Unidad 3. Su regulación se encuentra prevista por el Capítulo III del Protocolo de Ouro Preto, en los Arts. 37 a 39. Como principio, todas las decisiones deben tomarse por consenso y con la presencia de todos los Estados Partes (art. 37). Una vez aprobadas, rige el compromiso asumido por los Estados miembros de “adoptar todas las medidas necesarias para asegurar, •

en sus respectivos territorios, el cumplimiento de las normas emanadas de los órganos del Mercosur” , debiendo informar al

respecto a la Secretaría Administrativa del Mercosur (art. 38). La jerarquización vista en oportunidad de tratar la estructura orgánica del Mercosur es la que le confiere a estas normas su grado de prelación. •

•

De allí se sigue que las normas derivadas de mayor jerarquía son las Decisiones, dictadas por el Consejo del Mercado Común; muchas de ellas reglamentan las fuentes originarias con carácter general, aprueban proyectos de tratados y coordinan la labor técnica de los restantes órganos. Las Resoluciones del Grupo Mercado Común están mayormente destinadas a cumplir y reglamentar Decisiones del Consejo, como asimismo a coordinar la labor de armonización de las distintas áreas a cargo de los sub-grupos de trabajo.

Por último, las Directivas de la Comisión de Comercio tienen por característica revestir carácter eminentemente técnico y posee un rango inferior a las demás normas mencionadas. En todos los casos, el texto de estos actos normativos debe ser publicado en el Boletín Oficial del Mercosur. Igual criterio se adopta •


con cualquier otro acto al cual el Consejo del Mercado Común o el Grupo Mercado Común entiendan necesario atribuirle publicidad oficial. En cuanto a su alcance, la característica de estar dirigidas a la generalidad y no a destinatarios determinados aparece con mayor claridad en el caso de las directivas. Las resoluciones, por las características y competencias del órgano que emanan (GMC) serán generalmente de ejecución y de reglamentación de las decisiones del Consejo. En cuanto a las directivas, se encuentran demasiado debajo de la escala normativa como para que pueda predicarse de ellas esta característica tan propia de las leyes (Freeland, 1996). El Derecho Secundario del MERCOSUR, ¿goza de las car acterísticas de primacía, efecto directo, aplicabilidad directa?

Mientras que Ekmedjian (1996) sostiene que el Derecho Derivado del Mercosur carece de estas características, Freeland (1996) por el contrario se las reconoce, aunque con algunas limitaciones, que analizaremos a continuación: Respecto a la primacía , a partir de la sanción del Art. 75 inc. 24 de la Constitución Nacional, no pueden caber dudas de que en la Argentina, las normas derivadas de los órganos del Mercosur prevalecen sobre las leyes internas: “las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes”. Es decir, en el ámbito nacional, el Derecho Derivado goza de primacía sobre el derecho interno, con excepción de las normas constitucionales (Freeland, 1996). Respecto al efecto directo, Freeland (1996) sostiene que los actos jurídicos que componen el Derecho Derivado crean derechos y obligaciones tanto para los Estados miembros como para los ciudadanos, y que los poderes internos del Estado tienen la obligación de garantizar o hacer cumplir. Ello es así siempre que las normas sean claras, precisas e incondicionadas o cuando el Estado parte obligado no desarrolle, en tiempo oportuno, la norma que confiere derechos u obligaciones en su derecho interno. Es decir que para este autor, las normas típicas dotadas de las características apuntadas, tienen efectos directos. Respecto a la aplicabilidad directa , la cuestión presenta algunas complejidades. En efecto, para la entrada en vigencia de las normas derivadas se ha previsto el régimen que la doctrina ha calificado como de “aplicación o vigencia simultánea”, que sería una alternativa a la aplicabilidad directa propia del Derecho de la Unión (Freeland, 1996). Esto implica la adopción de un sistema de recepción normativa de tipo complejo, previsto en el artículo 40 del POP. Una vez aprobada la norma por los órganos del Mercosur, ella debe ser incorporada por los Estados Miembros e informar a la Secretaría Administrativa del Mercosur.


Cuando los cuatro Estados Miembros concluyeron con dicho trámite, la Secretaría Administrativa expide una comunicación oficial a cada estado miembro. Las normas entrarán en vigor simultáneamente en los Estados Partes 30 días después de la fecha de esta comunicación (art. 40 inc. iii). Ahora bien, el requisito de la incorporación expresa de las normas derivadas no rige en todos los casos. Ello es lo que resulta del art. 42 del Protocolo de Ouro Preto, que luego de sostener que este tipo de normas derivadas “tendrán carácter obligatorio”, agrega que “cuando sea necesario” deberán ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales mediante los procedimientos previstos por la legislación de cada país. Ello nos permite sostener que, dentro de las fuentes jurídicas derivadas del Mercosur, hay dos categorías: a) Normas de “vigencia simultánea”, que requieren de un procedimiento complejo para su entrada en vigencia, con recepción expresa en el derecho interno de cada uno de los Estados miembros y posterior intervención de la Secretaría Administrativa del Mercosur (y que por consiguiente, no gozan de efecto directo); y b) Normas de “aplicabilidad directa”, que no requieren de este procedimiento de tipo complejo y, por lo tanto, tendrán carácter obligatorio para los Estados miembros a partir de su aprobación en el seno del órgano del Mercosur, de acuerdo con lo dispuesto por la primera parte del art. 42 del POP. Esta distinción se ha visto confirmada con la reglamentación del art. 42 del Protocolo de Ouro Preto que ha hecho el Consejo Mercado Común, mediante Decisión N° 23/00. El art. 5° de la Decisión reglamentaria, reconoce la existencia de una categoría de normas derivadas de aplicabilidad directa, las cuales “entrarán en vigencia a partir de su aprobación”. En sus dos incisos, el artículo se refiere a las dos sub-categorías de este tipo de normas: a) aquellas cuyo contenido trata asuntos relacionados al funcionamiento interno del Mercosur, a las que podemos denominar “de organización”; y b) aquellas otras cuyo contenido ya estuviera contemplado en la legislación nacional de un estado parte, que podemos llamar “de reconocimiento”. Cuando se trata de normas “de organización”, la decisión exige que dicho carácter sea explícito en el texto del documento, dejándose constancia de su efecto directo, esto es, que la norma no necesita ser incorporada en un posterior procedimiento de recepción y rige, como hemos visto, desde su aprobación. Para las normas “de reconocimiento”, rige un trámite simplificado. El Estado sólo debe informar a la Secretaría Administrativa del Mercosur la existencia de la norma nacional que incluye el contenido de la norma del Mercosur en cuestión. En ambos casos, la norma derivada puede establecer condiciones especiales en torno a la fecha o plazos para su incorporación, prevaleciendo en tal supuesto, la regulación particular.


Actos atípicos

Son aquellos que no se encuentran enumerados en el Art. 41 el POP. Como en el caso de la Unión Europea, algunos tienen un carácter meramente interno, mientras que otros despliegan efectos jurídicos fuera del ámbito comunitario: •

Actos internos: Esta categoría incluye a) los relativos a la

organización y al funcionamiento de las instituciones y órganos (reglamentos internos); y b) los proyectos normativos preparatorios, tales como las propuestas de decisiones del GMC al CMC, las propuestas de la Comisión de Comercio al GMC (Art. 20 POP), las recomendaciones del FCES al GMC (Art. 29 POP), entre otros.

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Actos sui generis: comprenden los programas de trabajo o de

acción que el CMC y el GMC pueden elaborar (Arts. 8 y 14 del POP) y los informes y rendiciones de cuentas, como los de la Secretaría Administrativa del GMC (Art. 32 VIII, POP). El siguiente cuadro sintetiza la clasificación presentada: Decisiones (CMC)

Actos Típicos

Resoluciones (GMC) Directivas (C. Comercio)

DERECHO DERIVADO

Actos sui generis

Actos Atípicos Actos internos

Reglamentos internos Proyectos normativos preparatorios

4.4.3. El Derecho Complementario. El Derecho internacional general El Mercosur, por ser una organización internacional, está sometido al igual que la Unión Europea a las reglas del Derecho Internacional General que le serán aplicadas en la medida en que no posea una


reglamentación particular (por ejemplo, en materia de tratados, de privilegios e inmunidades, etc.). Los acuerdos concluidos por los Estados miembro s entre sí Esta categoría incluye a los acuerdos anteriores a la vigencia del TA o que, posteriores a su entrada en vigor, vinculan a algunos miembros del bloque entre sí y con terceros Estados. Tales acuerdos no tienen naturaleza comunitaria ni son actos de las instituciones regionales, pero en el Mercosur tienen una gran importancia. Por ejemplo, los Tratados de Montevideo de 1960 y 1980, constitutivos de la ALALC y la ALADI (este último aún vigente). Estos tratados, en caso de ser anteriores al TA, deben adaptarse a él, eliminando las incompatibilidades que se observen, y si son posteriores, deben evitar contradecirlo, al igual que al resto de las normas del Derecho Primario y Derivado. Los acuerdos celebrados por el Mercosur con otros esquemas de integración, países, grupos de países u organizaciones internacionales. Estos acuerdos, posibles a partir del reconocimiento de personalidad jurídica de derecho internacional al Mercosur por parte del POP (Art. 34), están subordinados a las normas de derecho originario, pero prevalecen sobre las normas de Derecho Derivado (Freeland, 1996). Dentro de los acuerdos que celebra el Mercosur con terceros países, es importante destacar los denominados Acuerdos de Complementación Económica, firmados entre el bloque regional y cada país que decida adquirir el rango de “Estado asociado”. En ellos se establece un cronograma para la creación de una zona de libre comercio y la gradual reducción de las tarifas arancelarias entre el Mercosur y los países firmantes. •

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Chile formalizó su asociación al Mercosur el 25 de junio de 1996 con la suscripción del Acuerdo de Complementación Económica Mercosur–Chile. Bolivia lo hizo el 17 de diciembre de 1996, mediante la firma del Acuerdo de Complementación Económica Mercosur–Bolivia. A fines de 2006 vehiculizó su pedido de admisión como miembro pleno. Perú, en tanto, formalizó su asociación en 2003 con la suscripción del Acuerdo de Complementación Económica Mercosur–Perú. Colombia, Ecuador y Venezuela formalizaron su asociación en 2004, mediante el Acuerdo de Complementación Económica Mercosur–Colombia, Ecuador y Venezuela.


Venezuela se integró como Estado Miembro el 4 de julio de 2006, habiendo sido previamente Estado Asociado en el período 2004– 2006. Además de estos acuerdos, el Mercosur ha firmado tratados de libre comercio con la Comunidad Andina, Israel y Egipto, y Acuerdos preferenciales de Comercio con la India y la Unión Aduanera de África Austral (SACU), para mencionar los más importantes. Además, lleva a cabo tratativas para realizar acuerdos comerciales con la Unión Europea, con Corea del Sur, con el Consejo de Cooperación del Golfo (Arabia Saudita, Bahrein, Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Qatar y Omán), con Jordania, con Turquía, con Siria y con los Territorios Palestinos. •

4.4.4. Otras fuentes normativas. Los pr incipios generales del Derecho Son aquellos ampliamente admitidos y reconocidos en las jurisdicciones internas, como los de proporcionalidad, el de enriquecimiento sin causa, el de buena fe, el de legalidad y el de seguridad jurídica, entre otros. La jurisprudencia Incluye los laudos del Tribunal Permanente de Revisión creado por el PO, y el de los tribunales arbitrales ad hoc creados a partir del Protocolo de Brasilia, así como también la jurisprudencia de los tribunales internos. La doctrina Comprende los trabajos de los especialistas en Derecho de la Integración Regional, nacionales y extranjeros, que son tenidos en cuenta a la hora de decidir un laudo arbitral, o de que el Consejo fije el alcance de alguna norma, o cuando se invoquen normas comunitarias ante las jurisdicciones domésticas. La pirámide jurídica del Mercosur

Para finalizar la exposición relativa al derecho del Mercosur, presentamos en el siguiente cuadro el esquema de la pirámide normativa correspondiente a dicho bloque regional:


Otras fuentes Actos atípicos (D. secundario) Directivas (Comisión de Comercio) Resoluciones del GMC Decisiones del CMC Acuerdos entre el Mercosur y terceros Estados o entre los Estados miembros Derecho originario o primario (tratado constitutivo, protocolos, anexos y modificaciones) Elaboración propia a partir de Freeland (1996)


Lectura 4 - Derecho de la Integración Regional

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