Las administraciones públicas y los ciudadanos

Tema 8

 Las administraciones públicas y los ciudadanos CÉSAR COLINO

SUMARIO:

1. Introducción: la administración y el ciudadano. 1.1. La administración pública democrática y los ciudadanos: relaciones y papeles. 1.2. La creciente implicación de los ciudadanos en la acción administrativa y los servicios públicos. 1.3. Los objetivos de los nuevos instrumentos y políticas administrativas para acercar al ciudadano. 1.4. La percepción ciudadana de la administración y su relevancia.  2. Participación ciudadana: modos, retos y obstáculos de la inclusión y la proximidad. 2.1. Definiciones y alcance de la participación ciudadana en la administración pública actual. 2.2. Formas, métodos e instrumentos de la participación. 2.3. Cómo evaluamos los instrumentos adecuados de participación. 2.4. Dificultades prácticas de la participación ciudadana. 3. La orientación al ciudadano en la actividad administrativa en España: del ciudadano como cliente a la promoción de la participación. 3.1. La mejora de la atención al ciudadano como usuario y cliente y las políticas de promoción de la participación ciudadana. 3.2. El nivel local. 3.3. Las administraciones autonómicas y la orientación al ciudadano. 3.4. La Administración general del Estado. 4. Las percepciones y las actitudes ciudadanas hacia las administraciones públicas y su actividad en España . 4.1 El conocimiento y las actitudes de los ciudadanos sobre las administraciones, su funcionamiento y sus papeles. 4.2. La percepción real de los servicios públicos por los ciudadanos. 4.3. La percepción sobre el papel y la confianza o satisfacción en los diferentes niveles de la administración.  5. Conclusiones: retos de la rendición de cuentas y la participación. Referencias y bibliografía adicional.

1. INTRODUCCIÓN: LA ADMINISTRACIÓN Y EL CIUDADANO En la teoría y en e n la práctica de las administraciones públicas la relación con la ciudadanía supone cada vez más un asunto central. Especialmente en los últimos años la reflexión y las tendencias de reforma o modernización administrativa han perseguido el propósito de involucrar a los ciudadanos de manera más intensa en los procesos de adopción de decisiones. Así, la participación ciudadana en los diferentes niveles y ámbitos de las administraciones públicas con fórmulas revisadas y mecanismos novedosos se ve en el presente tanto como un intento de mejorar la eficacia y la receptividad de las administraciones como de renovar el funcionamiento de la democracia representativa. 1.1. La administración pública democrática y los ciudadanos: relaciones  y papeles

 A la hora de pensar en las relaciones de la administración pública con el ciudadano, en el estudio de la participación ciudadana en el gobierno y la admi-

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nistración, Bogumil (1999) ha señalado tres papeles principales del ciudadano que son relevantes:  Soberano o elector político: Tradicionalmente, Tradicionalmente, las instituciones han tratado básicamente al ciudadano como votante. Desde esta perspectiva, en las democracias representativas los mecanismos electorales han sido el canal tradicional de relación entre los ciudadanos y el sistema político. Las elecciones se conciben como instrumentos prospectivos a través de los cuales los partidos políticos obtienen información de los ciudadanos acerca de sus preferencias de política pública. Son, además, mecanismos retrospectivos por medio de los cuales los ciudadanos tienen la oportunidad de premiar, o castigar, a los partidos o líderes políticos que [no] han trabajado de acuerdo con sus preferencias. El papel del ciudadano como elector se suele limitar a los procesos de formulación o decisión de las políticas, aunque también hay mecanismos institucionales en la democracia representativa que le permiten cierta participación en las fases de control e implantación de las decisiones.  Receptor de servicio servicioss público públicoss (cliente, consumid c onsumidor or,, usuario): usu ario): en muchos países se ha desterrado definitivamente el término de administrado, como es lógico por sus connotaciones de sujeto pasivo, y se ha realizado un esfuerzo por la revitalización de los derechos de ciudadanía. Así, por ejemplo, todos los programas de modernización de los países de la OCDE1 hacen mención de esta idea y tratan, mediante este tipo de estrategias, de restaurar la confianza que parece haberse perdido hacia el Estado y las instituciones públicas. Se refieren a la necesidad de  escuchar la voz del ciudadano, acercar la administración al ciudadano , avanzar hacia una administración más receptiva , facultar (“ empower”  empower”)) a los ciudadanos y a los propios empleados públicos, democratizar la gestión pública , o satisfacer las necesidades de los ciudadanos. La llamada  Nueva Gestión G estión  Pública , además de los valores tradicionales del enfoque económico y empresarial, la eficacia y la eficiencia, tiene en la llamada “orientación al cliente” una de sus señas de identidad. En esta concepción se atribuye a los ciudadanos el papel de clientes, consumidores y/o usuarios. El papel del ciudadano como cliente o receptor de servicios se refiere sobre todo al proceso de implantación de las políticas. En muchos países, sin embargo, la realización concreta de una administración cercana u orientada al ciudadano todavía deja mucho que desear. Fruto de esta perspectiva, han proliferado los estudios sobre satisfacción con los servicios en la práctica de las organizaciones de todos los niveles de gobierno. Con estas encuestas se trata de medir, no el rendimiento macro, referido a los resultados de las políticas respecto al grupo o en la sociedad, sino el beneficio micro, •

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Puede verse información y abundante abundante documentación al respecto en: http://www http://www.oecd.org/  .oecd.org/  puma/ 

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nistración, Bogumil (1999) ha señalado tres papeles principales del ciudadano que son relevantes:  Soberano o elector político: Tradicionalmente, Tradicionalmente, las instituciones han tratado básicamente al ciudadano como votante. Desde esta perspectiva, en las democracias representativas los mecanismos electorales han sido el canal tradicional de relación entre los ciudadanos y el sistema político. Las elecciones se conciben como instrumentos prospectivos a través de los cuales los partidos políticos obtienen información de los ciudadanos acerca de sus preferencias de política pública. Son, además, mecanismos retrospectivos por medio de los cuales los ciudadanos tienen la oportunidad de premiar, o castigar, a los partidos o líderes políticos que [no] han trabajado de acuerdo con sus preferencias. El papel del ciudadano como elector se suele limitar a los procesos de formulación o decisión de las políticas, aunque también hay mecanismos institucionales en la democracia representativa que le permiten cierta participación en las fases de control e implantación de las decisiones.  Receptor de servicio servicioss público públicoss (cliente, consumid c onsumidor or,, usuario): usu ario): en muchos países se ha desterrado definitivamente el término de administrado, como es lógico por sus connotaciones de sujeto pasivo, y se ha realizado un esfuerzo por la revitalización de los derechos de ciudadanía. Así, por ejemplo, todos los programas de modernización de los países de la OCDE1 hacen mención de esta idea y tratan, mediante este tipo de estrategias, de restaurar la confianza que parece haberse perdido hacia el Estado y las instituciones públicas. Se refieren a la necesidad de  escuchar la voz del ciudadano, acercar la administración al ciudadano , avanzar hacia una administración más receptiva , facultar (“ empower”  empower”)) a los ciudadanos y a los propios empleados públicos, democratizar la gestión pública , o satisfacer las necesidades de los ciudadanos. La llamada  Nueva Gestión G estión  Pública , además de los valores tradicionales del enfoque económico y empresarial, la eficacia y la eficiencia, tiene en la llamada “orientación al cliente” una de sus señas de identidad. En esta concepción se atribuye a los ciudadanos el papel de clientes, consumidores y/o usuarios. El papel del ciudadano como cliente o receptor de servicios se refiere sobre todo al proceso de implantación de las políticas. En muchos países, sin embargo, la realización concreta de una administración cercana u orientada al ciudadano todavía deja mucho que desear. Fruto de esta perspectiva, han proliferado los estudios sobre satisfacción con los servicios en la práctica de las organizaciones de todos los niveles de gobierno. Con estas encuestas se trata de medir, no el rendimiento macro, referido a los resultados de las políticas respecto al grupo o en la sociedad, sino el beneficio micro, •

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Puede verse información y abundante abundante documentación al respecto en: http://www http://www.oecd.org/  .oecd.org/  puma/ 

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es decir, la calidad percibida de los servicios públicos por parte de los usuarios. Se emplean además otras técnicas, adaptadas generalmente, aunque no siempre, desde el sector privado a las peculiaridades del sector público. Coproductor, cogestor y codecisor de los servicios y políticas públicas: en general, en los últimos años han surgido muchas críticas hacia la atribución de un papel de simple cliente para los ciudadanos. Entre los elogios dedicados a las propuestas de la Nueva Gestión Pública, el principal es la ubicación del ciudadano en un lugar central del debate. Las críticas señalan la inexistencia de una verdadera preocupación por la democratización de la administración. Preocupados por la productividad y la eficacia, el papel del ciudadano se habría reducido al de mero usuario de los servicios tal y como sucede en su relación con las empresas del sector privado, es decir, con una capacidad de intervención real en las decisiones y políticas de la administración muy limitada, basada solo en una relación más o menos personalizada. En el mejor de los casos, cuando cuando la posibilidad de intervención es mayor, la administración correría el riesgo de perder de vista su misión, su trabajo por el interés general, para orientarse a la satisfacción de los usuarios de servicios o políticas públicas muy concretas y la voz de la “gente corriente” o de la “mayoría silenciosa” podría desplazarse a un segundo plano.

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CÉSAR COLINO Tabla 1. Consecuencias de la implicación ciudadana en sus diferentes papeles Más tarea para los ciudadanos

El ciudadano como soberano o elector Elección nacional, regional o local Participación en consulta y referéndum Colaboración en partidos y grupos de Denición de Ob- interés  jetivos y Planica- Comparecencias y hora de preguntas ción Consejos, asesoramiento Planicación cooperativa, Iniciativas de barrio Co-planicación mediante asambleas de ciudadanos, talleres de futuro, círculos de trabajo, jurados ciudadanos, foros de barrio (de usuarios, de tráco) • • •

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Más dedicación para la administración El ciudadano como soberano o elector Procedimientos de planicación estratégica con audiencias, asambleas ciudadanas, mesas de trabajo Procedimientos de consulta en la formulación de las grandes líneas de los gastos y los presupuestos municipales •

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El ciudadano como coproductor y coges- El ciudadano como cliente y consumidor  tor   Autogestión (Piscinas, centros culturales, Encuestas de satisfacción a ciudadanos y polideportivos, centros de ocio, casas de consumidores de ciertos servicios mayores) Oferta de servicios orientada a los clientes  Autoorganización y autoayuda de las (p. ej. Ocina del ciudadano, gestión activa asociaciones e iniciativas ciudadanas de quejas, Ocinas de ordenación urbana, (grupos de ayuda en el ámbito de la salud, Ocinas sociales, teléfonos de contacto) toxicomanías, minusválidos, desempleados; Mercadotecnia pública Iniciativas de mejora de edicios, parques, limpieza urbana, seguridad, cultura, obras de reforma colegios o guarderías de instalaciones, zonas verdes Promoción de la implicación cívica individual (Bolsas de intercambio de servicios personales, centros de voluntariado, medidas de ahorro energético y reciclaje, responsabilización de medidas de limpieza de calles y zonas verdes) •

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Implantación

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Fuente:

Bogumil (1999).

Estos tres papeles del ciudadano se ejercen de forma diferente según las diferentes fases de la actividad administrativa o de gobierno. Asimismo ejercer cada uno de ellos implica una división de tareas y una dedicación mayor o menor por parte del ciudadano en cada fase del proceso de formulación de las políticas públicas o de su ejecución e implantación. La Tabla 1 muestra una tipología de estas actividades en las diversas etapas y con más o menos intervención del ciudadano en sus diferentes papeles. Estas tres funciones del ciudadano en la democracia tienen exigencias y fines diferentes que la participación pública puede potenciar. Si el papel de coproductor está en gran medida orientado a aumentar la eficiencia y la solidaridad con

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otros ciudadanos, el papel de elector está más indicado para revitalizar la democracia. Lo ideal es tratar de conseguir una optimización de estos tres papeles, que a veces pueden tener fines contradictorios para conseguir un equilibrio de fines y principios o formas democráticas. 1.2. La creciente implicación de los ciudadanos en la acción administrativa y los servicios públicos

Uno de los cambios fundamentales en la administración pública de los últimos años ha sido la creciente vinculación del Estado y la sociedad en la pro visión de los servicios públicos. Los gobiernos han dejado de ser actores autónomos a la hora de ejecutar sus políticas y cada vez dependen más del sector privado o del tercer sector para cumplir sus fines. Como señala Peters (2004), aunque esta creciente vinculación puede mejorar la eficacia y la legitimidad de la acción administrativa o gubernamental, también plantea algunos problemas de rendición de cuentas y de control democrático. En un contexto de crítica que trataba de superar el insuficiente papel que desempeñan los ciudadanos como simples electores o como clientes, se ha planteado últimamente la presencia de nuevos ciudadanos, más exigentes con las instituciones, con valores distintos y nuevas preferencias sobre la acción pública. Se estaría produciendo una crisis en la aceptación de algunos valores tradicionales como la jerarquía o la autoridad que son tan característicos de las organizaciones clásicas como los partidos políticos, la Iglesia o las administraciones. Estos valores estarían siendo sustituidos por nuevas demandas de participación y cooperación por parte de una ciudadanía más educada y más consciente de que las decisiones públicas afectan a sus vidas. Incluso las formas de interés por los asuntos públicos habrían variado.  Asimismo, los partidos políticos, los gobernantes y las instituciones han reaccionado ante esos nuevos valores y han comenzado a consolidar mecanismos institucionales y legislativos para promover la participación ciudadana con el propósito de aumentar la legitimidad y la eficacia de los gobiernos (Colino y Del Pino 2008). Esto se ha reflejado incluso a nivel supranacional como, por ejemplo, en la regulación europea sobre participación, que ha inspirado ya en nuestro país algunas reglamentaciones autonómicas y nacionales. Así, de entre los principios establecidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, los más destacados en materia de participación ciudadana son los de la libertad de expresión y de información en el artículo 11, la libertad de reunión y de asociación en el artículo 12, la protección de los consumidores y los derechos relacionados con la «ciudadanía» (entre los que destacan el derecho a una buena administración en el artículo 41 y el derecho de acceso a los documentos). También el Libro Blanco para la Gobernanza Europea, aprobado por la Comisión el 25 de julio de 2001 contenía una serie de recomendaciones tendentes a profundizar en la democracia y aumentar la legitimidad de las instituciones, mejorando los procedimientos y prácticas que afectan a la manera en que ac-

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túan las administraciones públicas, así como las recomendaciones contenidas en las Comunicaciones de la Comisión Europea en relación con una nueva cultura de consulta y diálogo (de 5 de junio y 11 de diciembre de 2002). También en la práctica cotidiana es frecuente ver un aumento de la implicación de los ciudadanos en las políticas públicas que más afectan a sus vidas. En algunos casos se atribuye un papel de co-gestor o administrador a los ciudadanos, que se ejemplifica en ciertos municipios en Alemania, Reino Unido o España donde los usuarios de los servicios o las asociaciones cívicas cogestionan los servicios, haciéndose cargo de piscinas, museos, centros culturales o cívicos, de mujeres, jóvenes, etc. En otros casos co-deciden la asignación de parte de los presupuestos de sus barrios para tareas concretas. Como ha señalado un estudio realizado en cinco países de la UE en 2008 (Löffler, Parrado, Bovairdy Van Ryzin 2008) cada vez se está observando una mayor implicación de los ciudadanos en la provisión de los servicios en parte derivada de los avances en las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs) pero también con una creciente compartición de los ciudadanos de las tareas de provisión con los profesionales (coproducción). Mediante la coproducción de los servicios, por ejemplo en el medioambiente local, la salud pública o la prevención de delitos, se persigue también mejorar su calidad aportando la experiencia de los usuarios, ofreciendo servicios más diferenciados, aumentando las posibilidades de elección y haciendo los servicios más receptivos al usuario. 1.3. Los objetivos de los nuevos instrumentos y políticas administrativas  para acercar al ciudadano

En cuanto a los fines de los instrumentos de proximidad u “orientación” al ciudadano, también se han discutido mucho en el debate académico y administrativo. En general, se han señalado cuatro propósitos básicos que los gobiernos y las administraciones públicas desean conseguir con estas medidas: Informar: mejorar la información de los ciudadanos y aumentar su comprensión de las políticas y las prioridades. Estas medidas aumentan la legitimidad y son la primera condición para generar hábitos participativos.  Aprender: escuchar y aprender de los ciudadanos para mejorar el contenido de las políticas públicas que se benefician de la opinión de los ciudadanos. Intercambiar: definir los problemas y debatir las soluciones con los ciudadanos. Estas medidas aumentan la eficacia de las decisiones y la rendición de cuentas. Codecidir: se trata de incluir a los ciudadanos en la adopción de decisiones  vinculantes para la comunidad en su calidad de afectados o de ciudadanos. Sin embargo, además de estas cuatro categorías podemos encontrar motivaciones e intereses muy distintos que pueden llevar a adoptar métodos de participación ciudadana. Así, otros posibles usos, intereses u objetivos perseguidos por los instrumentos de acercamiento al ciudadano son: •

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El desarrollo de la creatividad y la competencia cívica. La movilización de la implicación cívica o voluntaria. El perfeccionamiento de la gestión administrativa y la vida política a tra vés de una mayor información. La activación de las posibilidades escasas de influencia, de implicación o los intereses de un barrio concreto o un grupo definido de la población. El logro de una inclusión lo más representativa posible de la ciudadanía. La conciliación de intereses divergentes en un proyecto o decisión concreta. El cumplimiento de requisitos preceptivos de legislaciones sectoriales. La consideración de la visión particular de un grupo concreto de afectados. El establecimiento y mantenimiento de estructuras permanentes de implicación cívica. La formación de los ciudadanos para la democracia. El perfeccionamiento de planes y proyectos. La gestión de situaciones de conflicto producidas anteriormente. La necesidad de combatir la desafección política.

1.4. La percepción ciudadana de la administración y su relevancia

La relevancia de observar las actitudes de los ciudadanos hacia la administración pública se hace evidente si se considera el intenso debate actual sobre cuál debe ser el papel del Estado y las administraciones públicas en las sociedades contemporáneas y sobre la necesidad de relegitimar las instituciones gubernamentales. Entre los científicos de la política y la administración y entre los responsables públicos hay más o menos acuerdo en que un tipo de administración con las características del modelo burocrático tradicional no era suficiente para satisfacer las necesidades actuales de eficacia y calidad de la sociedad contemporánea. Sin embargo, siguen existiendo varias posiciones sobre cuál debe ser nuevo el papel de la administración, sus cometidos e incluso su tamaño. Para unos, por ejemplo, la administración debe tener un carácter residual y dejar hacer al mercado, al que se presupone más eficaz y más capaz de garantizar la calidad. Para otros la administración debe buscar la calidad y la eficiencia pero debe concederse prioridad a otros valores como la equidad o la participación, que el mercado no es capaz de garantizar y que se consideran propios de un Estado social y democrático. Se han planteado dos grupos de hipótesis en los estudios acerca de la actitud de los ciudadanos ante el papel de la administración como prestadora de servicios. Un primer grupo entendía el hecho de que los ciudadanos estuvieran a favor de la provisión pública de servicios desde una perspectiva negativa: ciudadanos alienados o ciudadanos que no tenían otra opción más que consumir servicios públicos al no poder permitirse acudir al sector privado. En desacuerdo con este diagnóstico, otros sostienen que aunque este cuestionamiento haya llegado a producirse, los ciudadanos siguen prefiriendo y confiando en sus gobiernos como proveedores de servicios.

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Este capítulo pretende presentar con algún detalle algunas de las tendencias en las discusiones apuntadas en esta introducción además de presentar algunos datos empíricos sobre las relaciones entre las administraciones públicas y los ciudadanos. En el siguiente apartado se abordan algunos de los modos, retos y obstáculos de la participación ciudadana en los últimos años. En el apartado tercero se presentan algunas de las iniciativas emprendidas por las administraciones españolas para conseguir una orientación al ciudadano mediante la mejora de la calidad y la atención y también mediante la promoción de la participación ciudadana. En el apartado cuarto se revisan las cosas desde el punto de vista de los propios ciudadanos, presentando datos demoscópicos sobre sus percepciones y actitudes las administraciones públicas y su actividad en España.

2. PARTICIPACIÓN CIUDADANA: MODOS, RETOS Y OBSTÁCULOS DE LA INCLUSIÓN Y LA PROXIMIDAD En los documentos políticos o académicos sobre el tema, la etiqueta de participación ciudadana se suele adjudicar a diferentes actividades que representan fenómenos diversos e implican diferentes grados de implicación real de la ciudadanía en el gobierno. El panorama de las formas de participación es muy plural y confuso. El concepto de participación ciudadana suele utilizarse para definir fenómenos distintos que involucran en grados diferentes a los ciudadanos. 2.1. Definiciones y alcance de la participación ciudadana en la administración pública actual

Una forma de analizar el grado de participación es respondiendo a la pregunta de cuánto poder están los decisores dispuestos a compartir con los ciudadanos. En función de la respuesta pueden distinguirse cuatro grados de participación:  La obtención, emisión y difusión de información: la provisión de información a los ciudadanos constituye el primer grado en la escala de la participación. Cuando se habla de información debe considerarse que ésta puede circular en dos sentidos: ascendente, desde los ciudadanos hacia la autoridad y descendente, desde los responsables públicos hacia los ciudadanos. Puede consistir en la recogida de quejas, en la explicación de las políticas, en la evaluación de la satisfacción con los servicios, etc. Por ejemplo, la legislación de numerosos países obliga a las organizaciones públicas a gestionar las quejas y las reclamaciones. Dado que la legislación inserta en los diarios oficiales se convierte en un instrumento invisible para los ciudadanos, se considera que una gestión activa de las quejas y las reclamaciones es un verdadero instrumento de participación encuadrado en el apartado de información. La información emitida por las autoridades es también muy importante para que los ciudadanos puedan implicarse y tengan la capacidad de enjuiciar. Las Cartas de Servicios difundidas en •

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toda Europa tienen también una misión informativa y, en principio, de establecer compromisos de las autoridades con ciertos estándares de los servicios.  La obtención de la opinión a través de la consulta: La consulta puede considerarse como un segundo paso en la escala ascendente de la participación ciudadana. Puede ser legalmente preceptiva (como en algunos procedimientos administrativos donde existe la información vecinal o pública) o  voluntaria, cuando las autoridades locales deciden mejorar sus decisiones teniendo en cuenta la opinión de determinados grupos o individuos afectados o del público en general. Mediante la consulta se trata de recoger una opinión, que será tenida en cuenta o no, pero que debe contribuir a esclarecer la decisión. La consulta o evaluación de las reacciones y demandas de los ciudadanos puede hacerse, por ejemplo, mediante: encuestas de opinión, encuestas de satisfacción, estudios de impacto ecológico, sanitario, social o socioeconómico, reuniones públicas, consultas populares, conferencias de consenso, consulta directas a través de los nuevos medios que ofrecen las tecnologías de la información (Internet). La calidad de los datos obtenidos en la consulta depende en gran medida de la calidad de la información con la que el ciudadano cuente para emitir su juicio u opinión sobre el tema acerca del que ha sido consultado.  La concertación, que asegura la instrucción de un procedimiento entre la autoridad y la población, consideradas como expertos interesados: La con-

certación implica la intervención permanente en estructuras sectoriales o territoriales de individuos o representantes de asociaciones en los procedimientos administrativos o en la formulación de las políticas públicas locales. La concertación constituye un tercer grado de participación. Implica la intervención de los ciudadanos o sus representantes a lo largo de la elaboración de una decisión en las estructuras establecidas, temporales o permanentes, sectoriales o territoriales. Se trata a los ciudadanos como expertos para las cuestiones que les afectan, se les proporcionan medios y se realizan actividades de comunicación y formación que pueden mejorar su intervención, se les informa anticipadamente de las reglas y de la utilización que será hecha de los resultados de esta intervención. •

 La co-decisión, como forma más intensa de participación, la adopción de una decisión en lugar de la autoridad o conjuntamente con ella: es la parti-

cipación en su sentido más estricto e intenso, e implica compartir el poder con los responsables locales, autonómicos o estatales, la co-decisión entre los ciudadanos y sus representantes. Supone un alto grado de compromiso, una especie de ligazón contractual entre unos y otros, que no obstante, en la práctica es todavía infrecuente. Esta participación puede organizarse mediante fórmulas distintas. La iniciativa local, el contexto económico y cultural, la especificidades de cada territorio, la implicación real de aquellos que van a participar (los electos, la administración, los técnicos, los financiadores, los expertos y los propios ciudadanos) son elementos

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determinantes. Entre estos mecanismos de participación cabe citar los referendos decisorios, la creación de comisiones de usuarios de los servicios públicos, la cogestión y la gestión directa, el presupuesto participativo, la creación de estructuras financieras a través de fondos iniciados por los habitantes que permiten financiar de forma simple y rápida proyectos individuales o colectivos. Cuanto más alto se sube en esta escala de participación, menos ejemplos de participación encontramos en la práctica. Las estrategias de promoción de la participación suelen empezar favoreciendo la información, luego la consulta, posteriormente la concertación y, finalmente, la adopción de decisiones o autogestión. 2.2. Formas, métodos e instrumentos de la participación

La gran variedad de las innovaciones recientes en las formas de participación en Europa en el último decenio hace difícil su clasificación y, por tanto, una  valoración sistemática de su utilidad o efectividad. Hay varios modos de clasificar los métodos o las fórmulas de participación ciudadana (ver Parés 2009). Así, dependiendo del interés de los diversos autores, los encontramos clasificados según la fase de la actuación pública en que se producen, según la intensidad o el grado de implicación de los ciudadanos que suponen, según el carácter decisorio o no en el proceso adopción de políticas o del grado de delegación de poder (de decisión o de gestión) que se hace a los ciudadanos o según el nivel jurisdiccional al que afecta (de barrio, municipal, comarcal, provincial, autonómico), entre otros. Aquí vamos a presentarlos en función de tres criterios básicos:

Según la naturaleza individual o no de los participantes •

 De base personal Entre ellos

cabe destacar algunas propuestas para reforzar el componente deliberativo: Los Jurados de Ciudadanos ( Citizens juries en Gran Bretaña), denominadas Células de Planificación ( Planungszelle) en Alemania o Núcleos de Intervención Participativa en España, se basan en el principio del funcionamiento del jurado popular en el ámbito de la justicia. Un número pequeño de ciudadanos (entre 12 y 25 personas según los países) se reúne para explorar una política específica durante varios días. Después de presentada la información, los jurados examinan las propuestas, deliberan entre ellos y hacen públicas sus conclusiones a modo de recomendaciones. Las Encuestas Deliberativas ( Deliberative Opinion Polls). Las encuestas deliberativas tratan de profundizar más en los temas objeto de interés que las encuestas tradicionales. Este instrumento intenta animar la deliberación de los ciudadanos al mismo tiempo que se quiere cumplir con los principios de igualdad política. En este instrumento se o

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extrae al azar una muestra nacional del electorado. A esta muestra se le somete durante varios días a un proceso de discusión sobre determinados problemas. Durante el proceso, los participantes discuten los temas en grupos pequeños y debaten con políticos, funcionarios y expertos. La encuesta a los participantes al principio y al final del proceso de deliberación permite conocer en qué medida se han modificado las opiniones de los participantes durante el proceso. Las Conferencias de Consenso (Consensus Conferencing) consisten en un foro donde la gente discute asuntos sociales y políticos relevantes con expertos y se intenta llegar a un consenso sobre los temas tratados. Los temas seleccionados son normalmente complejos y se vinculan al ámbito de la tecnología. Los expertos responden a las preguntas de los participantes que tratan de llegar a un acuerdo sobre el tema y después plasman los resultados de los debates en un informe. Este informe suele ser ampliamente difundido en los medios de comunicación. Los participantes que son seleccionados a través de la prensa local o regional, se preparan durante algunas semanas (unos dos encuentros en fin de semana). Posteriormente se reúnen con los expertos a quienes preguntan sobre los temas debatidos. Las Comisiones Permanentes de Ciudadanos ( Standing Citizens Panels) están formados por ciudadanos con intereses comunes (jóvenes, mayores, habitantes de un área determinada,…) que están permanentemente en contacto con la administración pública, participando en los debates propuestos. Estos paneles son útiles para tomar el pulso de la opinión pública sobre algunos problemas que les afectan. Se reúnen periódicamente y se renueva en cada reunión un diez por ciento de sus miembros. Los Grupos de Mediación ( Mediation Groups): pretenden reconciliar posturas en principio opuestas analizando los intereses lesionados y pueden ser o no asesorados por un experto en negociación.  De base asociativa y de base mixta: La participación local de base asociativa se basa en fórmulas de participación más formalizadas que incluyen canales para la comunicación con las instituciones locales.  Los instrumentos participativos mixtos están compuestos tanto por representantes de las asociaciones como por ciudadanos individuales interesados en un tema determinado. Entre ellos cabe reseñar, por ejemplo, los que giran alrededor de los procesos de Planificación Estratégica como un instrumento más ambicioso y complejo que los planes de urbanismo, o

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Según la forma legal y procedimental y su grado de orientación al diálogo Lowndes, Pratchett y Stoker (2001: 207) distinguen entre cuatro grupos de instrumentos de participación.

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 Procedimientos tradicionales: son los mecanismos previstos en

las normas procedimentales administrativas tradicionales de información pública o  vecinal o consulta obligatoria a representantes de asociaciones. Estos métodos son normalmente poco activos, pues el ayuntamiento, por ejemplo, debe exponer un plan de ordenación urbana para que se hagan las alegaciones que se estimen oportunas. El ciudadano se incorpora a la adopción de decisiones cuando todo está decidido e introduce normalmente las alegaciones que se refieren a inconvenientes que afectan o lesionan sus intereses individuales. Esta forma de participación es más bien reactiva, pues se acude al ciudadano cuando ya se ha adoptado la decisión, sin que éste se sienta verdaderamente partícipe de la misma.  Procedimientos basados en el ciudadano como cliente: en estas fórmulas de participación el ciudadano es considerado un consumidor o cliente en la prestación del servicio público. Son los métodos vinculados al enfoque de la gestión de la calidad como las encuestas de satisfacción. Por ejemplo, en la elaboración de las Cartas de Servicio se debería recurrir en teoría a los consumidores (en este caso los ciudadanos) para conocer la mejor forma de prestarles el servicio. Con este método se pretende mejorar la administración de un servicio concreto, sin pretender la mejora de toda la comunidad.  Procedimientos de democracia directa o innovaciones en los métodos de consulta: la finalidad de estos métodos no es tanto implicar a los ciudada-

nos sobre un sector de actuación pública como pedirles opinión acerca de un asunto específico. En los ejemplos de democracia directa existe cierta preocupación por incorporar a los grupos infrarrepresentados de la sociedad. En otros casos se complementa la democracia representativa con elementos de democracia directa, como es el caso de los presupuestos participativos.  Innovaciones deliberativas: a través de tales instrumentos se promueve el diálogo, la discusión y reflexión ciudadana sobre temas que les afectan por medio de un proceso deliberativo como los jurados ciudadanos, los talleres de futuros. Los dos primeros procedimientos tradicionales y basados en el consumidor ponen de manifiesto una visión de la participación centrada en la administración, quedando el margen de maniobra del ciudadano relativamente disminuido de modo que no desempeña sus funciones en igualdad de condiciones con las autoridades. En estos casos, la opinión del ciudadano puede contar, pero se incorpora más bien al final del proceso de adopción de decisiones, para refinar o depurar algunas de las decisiones ya adoptadas. Estos métodos por tanto no están orientados principalmente al dialogo o la deliberación consultiva. Los dos últimos procedimientos, consultivos y deliberativos, buscan un enfoque más pro-activo de la participación y están orientados al diálogo y la deliberación, la consulta, el intercambio de información, la resolución de conflictos de intereses entre grupos enfrentados, o promover la creatividad de nuevas ideas •

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o soluciones. En ellos, las decisiones no suelen estar preconcebidas y se incorpora a los ciudadanos en una etapa más bien inicial del proceso de adopción de decisiones. Podrían señalarse otros métodos destinados más bien a incluir a grupos normalmente sin voz. A este criterio podría añadirse el del grado de estabilidad y formalización de los mecanismos de participación. Conforme a este criterio puede diferenciarse entre aquellos caracterizados por una alta formalización legal, normalmente estables y con participantes colectivos o individuales, como los consejos territoriales o sectoriales; y los instrumentos menos formalizados legalmente y que se utilizan para decisiones o proyectos concretos, abiertos a la participación de todos los ciudadanos. En combinación con el criterio de temporalidad o permanencia dan lugar a la siguiente tipología. Tabla 2. Instrumentos de participación según su duración y su orientación Orientación al diálogo SI 

Participación puntual Foros de ciudadanos Foros de clientes Jurados ciudadanos Procedimientos de mediación

NO 

Participación permanente Consejos territoriales Consejos de clientes Participación institucionalizada de asociaciones Participación en comisiones técnicas de representantes de intereses municipales organizados

 Asamblea de ciudadanos Encuestas de ciudadanos Encuestas periódicas de clientes Encuestas de clientes Gestión activa de quejas Grupos de discusión o entrevistas cualitativas

Fuente:

Bogumil y Holtkamp (1999).

Generales (territoriales) y sectoriales •

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En el ámbito territorial, el criterio de agrupación de algunos órganos de participación está determinado por la pertenencia del colectivo a un espacio concreto, normalmente coincidente con un distrito de la ciudad. Organizados por territorios, recogen las (principales) entidades afectadas y, tal como indica su nombre, las convierten en un espacio de consulta. Entre los conse jos de base territorial se pueden dar dos fórmulas: la consultiva que establece una descentralización política, de manera que en cada distrito existe un órgano de gobierno formado por políticos y un espacio consultivo paralelo formado por las entidades del territorio; o la fórmula concertada que crea en cada territorio un espacio mixto, con menor poder real, pero donde conviven en un mismo órgano los representantes políticos y las entidades (Font y Blanco 2006). En el ámbito sectorial se reúnen ciudadanos con intereses en un asunto concreto como el medio ambiente, la juventud etc. Prácticamente en todos

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los países se han utilizado estos instrumentos aunque su presencia sea desigual y su composición y funcionamiento interno varían enormemente de un lugar a otro. 2.3. Cómo evaluamos los instrumentos adecuados de participación

En todo caso, deberá empezarse por establecer los objetivos que quieren lograrse, también es preciso evaluar, tanto o más que si se han cumplido los objetivos, el mismo proceso de participación.

Criterios de evaluación  Algunas fórmulas de participación son más respetuosas con unos criterios que con otros. El Jurado y la Encuesta Deliberativa, por ejemplo, garantizan mejor la representatividad que el Consejo Consultivo; este último es deficitario también en su capacidad educativa, pero es mejor que el referéndum o las encuestas en cuanto al grado de información que proporciona. En la Tabla 3 se exponen algunos criterios de éxito en relación con las fórmulas participativas expuestas anteriormente. Hay varios criterios que, en función de los objetivos perseguidos por los ciudadanos y las autoridades, permiten decidir qué instrumentos participativos son los más adecuados, así, diferentes autores señalan por ejemplo: Grado de información que se obtiene (por ejemplo sobre las necesidades de los ciudadanos) y los planificadores y decisores pueden aprender los unos de los otros (destacan el Consejo consultivo o el Jurado). Mejores resultados de política pública. Impacto en políticas (destacan el Referéndum y el Presupuesto participativo). Mayor aceptación de la planificación y las decisiones tomadas. Representatividad, debe llevar a una participación de grupos que sean socialmente lo más representativos posible (destacan el Jurado y las Encuestas deliberativa, el Referéndum y los Presupuestos participativos). Coste o dificultad organizativa (destacan el Consejo consultivo y el Foro ambiental). Capacidad educativa (destacan los Presupuestos participativos y los Planes estratégicos). •

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Tabla 3. Criterios de éxito de las experiencias participativas CRITERIO Representatividad Grado de información Capacidad Educativa extensión Coste o dicultad organizativa Impacto en políticas Fuente:

ACONSEJABLE Jurado Encuesta deliberativa Consejo consultivo Jurado Presupuesto participativo Planes estratégicos Referéndum Presupuesto participativo Consejo consultivo Foro ambiental Referéndum Presupuesto participativo

DEFICITARIO Consejo consultivo Internet (hoy) Referéndum Encuestas Consejo consultivo Referéndum Jurado Consejo consultivo Encuesta deliberativa Presupuesto participativo Encuesta deliberativa Internet

Font y Blanco, 2002.

En todo caso, puede argumentarse que cada instrumento cuenta con puntos fuertes que será necesario potenciar y debilidades que deberán ser neutralizadas y que en todo caso es posible elegir entre un creciente abanico de posibilidades de participación. Puede ser útil observar las diferencias entre los métodos más orientados al diálogo de carácter ocasional y los métodos de participación permanente en cuanto a sus puntos fuertes y débiles como se hace a continuación. Tabla 4. Dicultades relacionadas con la participación en las políticas y los servicios públicos en el ámbito local Participación Orientada al diálogo Participación Permanente Mayor capacidad de análisis Posibilidades estables de participación sin Procesos de aprendizaje mutuo que dependa de la voluntad de los decisores Los ciudadanos pueden expresar su opinión de cada momento de forma diferenciada dando menor poder de Posibilita el acompañamiento intensivo y denición de los problemas a la administracrítico por parte de los ciudadanos de la ción implantación de los resultados Buenas posibilidades de motivación ciuda A menudo es mejor que esté vinculada a los dana para el papel de co-decisor  decisores Sólo pocos ciudadanos pueden participar al Problemas en la motivación ciudadana para mismo tiempo una colaboración duradera Las altas expectativas de los ciudadanos En parte costes relativamente altos en la posibilidades de implantación de los Se mantienen independientemente de la resultados de la participación necesidad y de las posibilidades reales de implantar sus resultado •

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Puntos fuertes

Debilidades

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Fuente:

Bogumil, 1999.

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2.4. Dificultades prácticas de la participación ciudadana

Existen problemas estructurales que dificultan el ejercicio de los instrumentos y la promoción de la participación ciudadana.

Derivados de la incorporación de los ciudadanos afectados •

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Un problema estructural típico es el del propio deseo real de participación entre los ciudadanos, que no sería necesariamente mayor en estos métodos que en los de la democracia representativa. Se advierte que en muchos casos, la movilización de los ciudadanos sólo se desencadena por interés directo, lo que suele hacer que ésta se produzca tardíamente en el proceso de decisión, cuando las posibilidades de influencia son ya más limitadas y la información que puede obtenerse es menor. El problema para involucrar a los ciudadanos sin un interés directo sería que la implicación ciudadana “no se puede decretar”. Parece claro que a falta de una política seria de discriminación positiva y animación de ciertos grupos, todos los métodos adolecerán de la llamada selectividad social o movilización selectiva, que produce la exclusión sistemática de mayorías o minorías y la inevitable monopolización del espacio y del interés público por sólo una parte de los ciudadanos que se encuentra suficientemente organizada, bien por su pertenencia a asociaciones con los recursos para hacerlo. Si se les pregunta a los ciudadanos, en un estudio se aludía como causas principales del abandono de la actividad participativa en primer lugar al hecho de que el coste en tiempo es muy grande (37%), y en el 26% se señalaban también factores que llevan a pensar en una cierta decepción o desmotivación.

Derivados de la implantación de los propios métodos •

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Posibles problemas organizativos: por ejemplo, se sabe que las iniciativas de participación ciudadana retrasan la adopción de decisiones, incrementan sus costes y no garantizan que el resultado sea el más adecuado. La lentificación del proceso de adopción de decisiones y el incremento de su coste es un lamento común entre los responsables públicos que esgrimen que la eficacia y la eficiencia también son demandas dirigidas a las instituciones públicas y que, en ocasiones, los asuntos son lo suficientemente complejos para que sean los expertos quienes resuelvan qué es mejor para la comunidad. La obligada concentración en algún asunto de los responsables que trabajan con los ciudadanos origina inconvenientes de pérdida de la perspectiva global sumada a un exceso de discrecionalidad. Para evitar esta disfuncionalidad es necesario multiplicar los esfuerzos en coordinación.

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Conscientes de que para ser efectiva la participación necesita organizarse bien, muchas autoridades locales o regionales han diseñado reglamentos de participación o la han incorporado a las normas de procedimiento administrativo. Estas medidas provocan, sin embargo, efectos no deseados, como la burocratización de las iniciativas participativas hasta tal extremo que se anula la espontaneidad y la capacidad de réplica.

3. LA ORIENTACIÓN AL CIUDADANO EN LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN ESPAÑA: DEL CIUDADANO COMO CLIENTE A LA PROMOCIÓN DE LA PARTICIPACIÓN El marco jurídico-constitucional español contiene numerosas apelaciones a principios y formas de participación de los ciudadanos, empezando por la Constitución y los Estatutos de Autonomía. Por ejemplo, el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 (arts. 4.2, 21.8, 24.4, 28, 29, 43, 45.6 y 7, 52 y 122). También algunas leyes administrativas generales, como la Ley de Régimen Jurídico de las  Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC: arts. 3.5 y 84 a 86) y la Ley de Bases del Régimen Local (arts. 69 a 72 y concordantes) contienen previsiones y reglas para una participación de los ciudadanos.  3.1. La mejora de la atención al ciudadano como usuario y cliente y las  políticas de promoción de la participación ciudadana

La administración pública española ha seguido el camino de otras emprendido con el movimiento hacia el enfoque del ciudadano como cliente que comenzó en el Reino Unido en 1991, cuando el gobierno central introdujo las llamadas Cartas de Servicio (Citizen Charters). Tales documentos incluían parámetros o estándares que tenían como objetivo garantizar la satisfacción de los ciudadanos en los distintos servicios sanitarios, las escuelas, la policía y los servicios locales. Del ciudadano como cliente se pasó al ciudadano como informador privilegiado y como co-decisor, por lo que se fueron introduciendo paulatinamente medidas de promoción de la participación en los distintos niveles de la administración española. Veámoslas en más detalle.

Instrumentos de mejora de la atención al ciudadano En primer lugar, las administraciones públicas han emprendido en los últimos años iniciativas destinadas a conseguir una adecuada atención a los ciudadanos, y una mayor calidad de los servicios potenciando la relación con los ciudadanos como la amabilidad de los funcionarios, la comprensibilidad del lenguaje administrativo, la sencillez de los impresos o la rapidez en los trámites, los programas de reducción de listas de espera, la identificación de los funcionarios, la simplificación de los formularios administrativos, el avance hacia la

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 ventanilla única o la puesta en práctica de las denominadas Cartas de Servicio, siguiendo el modelo de un buen número de administraciones públicas europeas —Italia, Bélgica, Francia, Inglaterra, entre otras— que tratan de establecer un compromiso por la eficacia con los ciudadanos (Salvador 2002). Estas medidas sirven a la vez para facilitar el contacto entre ciudadanos y administración y para mejorar la imagen de ésta y por tanto su legitimidad. Las políticas de “orientación” al ciudadano implican un cambio en la concepción subyacente del ciudadano-destinatario de la actividad prestacional de la administración, situándole en el centro de la propia definición de los servicios públicos y atribuyéndole un papel más activo en la definición de éstos.

Medidas e instrumentos existentes de promoción de la participación La promoción de la participación como política pública se ha llevado a cabo mediante diferentes instrumentos de tipo legislativo, organizativo, financiero y mediático. En ella pueden estar implicados diferentes niveles de gobierno dependiendo de la estructura territorial de cada país. Se ha distinguido en primer lugar entre aquellos instrumentos de promoción participativa que van destinados a los ciudadanos individualmente y aquellos que van encaminados a reforzar y promover el asociacionismo. Un primer instrumento básico de la promoción participativa usado sobre todo a nivel local es la creación de una unidad administrativa u oficina integrada que esté dedicada a gestionar en conjunto los intereses de los ciudadanos comprometidos y apoyarles mediante la institucionalización de la promoción participativa y por la potenciación de una cultura de la participación. Para ello se han empleado diferentes herramientas: Instrumentos reguladores para asociaciones como adopción de convenios. Establecimiento de una infraestructura de participación ciudadana como creación de agencias de voluntariado en cooperación con los propios ciudadanos y ONGs que pueden tener las siguientes tareas: mediación y asesoramiento de los voluntarios, promoción de grupos de autoayuda, promoción de círculos de intercambio. Organización administrativa del trabajo en el ayuntamiento: instauración del Comisionado para la participación ciudadana directamente dependiente de la alcaldía; comisión entre representantes de todas las áreas funcionales concernidas y el comisionado para la participación; creación de encargados de participación ciudadana de todas las áreas funcionales y consideración de la participación como tarea transversal en los barrios y distritos. En cuanto a las asociaciones, la promoción participativa no suele ser una tarea transversal (a menudo sólo en las deportivas) por eso no se suele cambiar la estructura interna de la administración (excepto por la presupuestación y la contabilidad de las subvenciones y subsidios en cada una de las áreas funcionales). • •

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Instrumentos simbólicos para promover la implicación de los individuos: dignificación y reconocimiento público de los ciudadanos comprometidos; publicidad favorable a la implicación cívica, información sobre las posibilidades de implicación para determinados grupos (por ejemplo, guía para mayores sobre participación); formación de todos los participantes; reconocimiento público del asociacionismo y su importancia social; apoyo de la labor asociativa mediante publicidad (por ejemplo, guía de asociaciones); asesoramiento a las asociaciones; formación para los individuos. Incentivos monetarios para individuos como exención de gastos y seguros de accidentes si se gestionan tareas comunitarias o servicios (jardines, parques de juego), subvenciones para asociaciones, posibilidad de cobro por uso de los servicios. Potenciación de los sectores ajenos a la participación: labor animadora y activadora en los barrios; incorporación de organizaciones representativas de esos grupos como ONGs asistenciales o sociales.  A continuación veremos algunos de las medidas utilizadas por los tres niveles de las administraciones públicas españolas dedicados a mejorar la atención al ciudadano y a promover su participación. Los siguientes apartados comienzan por describir el caso de los municipios españoles, donde estas medidas están más avanzadas y han sido más usadas a continuación observa las administraciones autonómicas y la Administración General del Estado. •

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 3.2. El nivel local

En los últimos años del siglo pasado, las iniciativas locales giraron en torno a la disminución en la producción de servicios públicos y comenzó la obsesión gestora dirigida al logro de la eficacia y la calidad de los servicios. Font y Gomà identifican un tercer periodo que denominan de repolitización e innovación democrática, a partir de 1995, tendencia que en algunos municipios europeos se había iniciado unos años antes. En esta fase, los entes locales tratan de superar una visión demasiado centrada en la gestión de la participación a través de mecanismos del sector privado. Los últimos años han visto como la mayoría de los municipios españoles han abierto sus oficinas de atención e información al ciudadano y han reforzado su política de comunicación. Por ejemplo, en el marco de la planificación estratégica, algunos municipios han puesto en marcha procesos de democratización utilizando diversas iniciativas. Es España destaca, al contrario que en otros países, el escaso uso que se hace de las consultas populares directas, prefiriéndose en general los mecanismos de representación de intereses de tipo asociativo o corporativo.

Instrumentos procedimentales y oficinas de información local Parece haber acuerdo en que la mayoría de los mecanismos “tradicionales” de información pública en los procedimientos administrativos están plenamen-

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te consolidados en España y funciona relativamente bien en materias de gran transcendencia, como es el caso de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística (Rodríguez 2005).

El gobierno municipal electrónico También se ha intensificado el uso por los ayuntamientos de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, buscando nuevas fórmulas interactivas de información ciudadana y participación inmediata, incluidas las consultas informales y los sondeos. Sin embargo, según un estudio, en 2005 sólo el 53,8% de las ciudades ofrecían todos los servicios considerados básicos electrónicamente aunque el 81,3% ofrecían ya algún tipo de información urbana (publicación de impresos, buzón, callejero y transportes) y el 83,5% ofrecía algún tipo de interacción con los ciudadanos. Sólo el 16,5 de las ciudades ofrecían ser vicios de participación ciudadana a través de internet (Esteves 2005). La situación ha ido mejorando. En 2009 era ya muy frecuente que los ayuntamientos tengan páginas webs de atención ciudadana o se realicen trámites por la red. Todos los ayuntamientos españoles con más de 50.000 habitantes tienen una ventanilla abierta en Internet. Según otro estudio realizado varios años seguidos por un periódico nacional sobre portales municipales, en 2007 de todos los ayuntamientos de más de 50.000 habitantes más las capitales de provincia, que comprenden al 53% de la población española, de las 138 “webs” analizadas, 44 superan el obligatorio test de accesibilidad que analiza 16 factores (ingresos, trámites, certificado digital, pagos, seguimiento, carpeta ciudadana, participación ciudadana, callejero, transportes, actas de plenos, buscador, mapa web, buzón, teléfono, blogs, móvil, RSS). La “carpeta ciudadana”, donde el vecino conoce los datos que el Ayuntamiento tiene de él y le facilita los trámites, es un servicio básico, que ya incorporan 53 portales municipales, frente a las 22 de la edición anterior de este mismo estudio.  Algunos ayuntamientos pequeños también tienen buenos servicios en Internet. Por ejemplo, Castelldefels (Barcelona), Molina de Segura (Murcia), Rubí (Barcelona) y Alcalá de Guadaira (Sevilla). Las ciudades con mejores resultados en este estudio son Barcelona, Zaragoza, Gijón, Vigo, Sabadell, Castellón, Vitoria, Lérida, Valencia, y Madrid.

Reglamentos de participación y la ley de modernización de 2003 La Comisión Ejecutiva de la Federación Española de Provincias y Municipios (FEMP) elaboró un Reglamento-tipo de participación ciudadana. En diciembre de 2006 la Comisión Ejecutiva de la FEMP aprobó la Agenda local de la Participación (ALAPAR). La Agenda contiene 45 líneas de actuación. Diecinueve de ellas están relacionadas con la organización municipal para dotar de más eficacia a las políticas de participación; seis están vinculadas al fortalecimiento de las asociaciones, la red asociativa del municipio y su capacidad de intervención

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social; las siguientes siete se dirigen a capacitar a la ciudadanía para el ejercicio del derecho a la participación y/o su implicación en asociaciones ciudadanas; también se recogen cuatro líneas tendentes a reforzar el papel estructurador de la comunidad a través de los equipamientos y servicios de proximidad; otras cuatro líneas de actuación se centran en el ámbito de la evaluación para la me jora de la calidad democrática; y finalmente las cuatro últimas se dirigen a la coordinación con los gobiernos autonómicos y el gobierno central para el fomento del derecho a la participación y el desarrollo de procesos participativos. La agenda también recoge las tareas a desarrollar para su implantación. La Ley 57/2003 trató de establecer una serie de estándares mínimos en materia de participación ciudadana, en algunos casos para todos los municipios, y en otros para lo que la Ley denomina “municipios de gran población”. El régimen establecido para estos últimos se aplica automáticamente a todos los municipios de más de 250.000 habitantes (en total 15 municipios) y a las capitales de provincia de más de 175.000 habitantes (otros 9 municipios). Esta ley contempla  varias medidas, entre otras: La mejora y modernización de los mecanismos de información ciudadana: la aplicación de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación para facilitar la información y comunicación con los vecinos, la presentación de documentos y la realización de trámites administrativos, y la realización de encuestas y, en su caso, de consultas populares. Las iniciativas populares: ante el escaso uso de los gobiernos locales para consultar a sus vecinos, la ley plantea una posibilidad de dejar la iniciati va exclusivamente en manos de los ciudadanos. La participación en la planificación estratégica y en las políticas de desarrollo local: la ley 57/2003 establece en esta materia la necesidad de un órgano participativo en los municipios de gran población, denominado “consejo social de la ciudad”, integrado por representantes de las organizaciones económicas, sociales, profesionales y de vecinos más representativas. Sus funciones son la emisión de estudios y propuestas en materia de: desarrollo económico local, planificación estratégica de la ciudad, grandes proyectos urbanos. La participación en la mejora de la administración municipal: en los municipios de gran población, además, la Ley 57/2003 establece un mecanismo específico para que los ciudadanos puedan participar en la mejora de la gestión municipal. Se trata de la Comisión de Sugerencias y Reclamaciones que no sólo actúa como un “Defensor del Pueblo” reactivo de naturaleza colegiada, sino que también, por la vía de las sugerencias, desempeña un papel activo en la mejora de la gestión municipal, a iniciativa de los propios ciudadanos. •

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Mecanismos y procesos participativos concretos y su uso real Siguiendo el estudio de Font y Blanco (2006) los métodos de participación más utilizados en el nivel local son:

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 Los Consejos consultivos son el mecanismo de participación por excelencia

de nuestros ayuntamientos. Todos los ayuntamientos españoles de más de 100.000 habitantes tienen algún consejo consultivo sectorial y cerca del 40% lo tienen con base territorial. Todas las grandes ciudades han optado por el modelo consultivo, mientras que algunas de las que no llegan a 200.000 habitantes han optado por el concertado. Consejos consultivos innovadores: que reproducen en buena medida el ob jetivo y el formato de los anteriores, pero que incorporan nuevos sectores entre sus miembros o democratizan claramente su acceso. Incorporan a ciudadanos a título individual, no como expertos, sino como representantes de la ciudadanía, seleccionados por elección o azar. En la ciudad de Barcelona, por ejemplo existe el Consejo de 100 Jóvenes. Es un órgano de representación de jóvenes no asociados, que convive con otro consejo (Consejo de la Juventud de Barcelona), que es el órgano de representación de los jóvenes asociados. Talleres de prospectiva reúnen a uno o a diversos grupos de personas para hablar de qué escenarios de futuro ven sobre un tema determinado, cuáles de estos escenarios creen que sería más deseable y qué actuaciones habría que realizar para aproximarse. Se han utilizado, por ejemplo, como culminación de un trabajo más largo y prolongado en el Plan comunitario de Trinitat Nova o en la elaboración del Plan de inversiones municipales de Sabadell.  Audiencias y foros: consisten en la presentación de unos resultados o unas propuestas por parte de unos ponentes y el debate y las propuestas de enmiendas a éstas por parte del público. Se han celebrado, por ejemplo, en el marco de las agendas 21 locales. En las audiencias los que hacen las propuestas son generalmente los miembros del equipo de gobierno municipal, mientras que en los foros son a menudo otros actores. Se suelen realizar muchas audiencias municipales para adoptar decisiones políticas importantes como la aprobación de los presupuestos.  Jurados ciudadanos: se han usado en el País Vasco a principios de los años noventa y las primeras experiencias en Cataluña se hicieron en la prima vera de 1997, en Sant Quirze del Vallès y en Rubí. Desde entonces, se han llevado a cabo más de una docena de experiencias en Cataluña, la mayor parte sobre temas urbanísticos, aunque también se han usado en temas de acogida de los inmigrantes.

 3.3. Las administraciones autonómicas y la orientación al ciudadano

Los instrumentos de atención al ciudadano como usuario y cliente de ser vicios públicos autonómicos Salvador (2002) ha clasificado las medidas autonómicas de “orientación” al ciudadano según dos características básicas, el canal a través del cual se pro-

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duce la comunicación y el alcance y el contenido de la comunicación. De este modo la Tabla 5 clasifica los instrumentos desarrollados por la mayoría de las CCAA. Tabla 5. Instrumentos de orientación al ciudadano según su ámbito temático y el canal utilizado

Canal Documento impreso Presencial

Telefónico

Internet Fuente:

Alcance Temática concreta Catálogos de servicios

Departamental Guías de servicios departamentales Ocinas de información por Ocina de información deámbitos temáticos (mujer, partamental. vivienda, etc.) Teléfonos de información de Teléfonos de información de ámbito temático o por cam- ámbito departamental. pañas concretas Portal temático Portal del Departamento

General de la CCAA Guía de servicios de la Comunidad. Ocina de información general de la Comunidad Autónoma. Teléfonos de información general de la Comunidad  Autónoma Portal de la Comunidad

Salvador 2002.

Por un lado, todas las administraciones autonómicas han desarrollado su propio portal en Internet, donde sitúan una ventanilla única virtual para resol ver trámites diversos. Esto ha permitido aproximar la administración al ciudadano y mejorar la información ofrecida, al tiempo que favorecía la introducción de las nuevas tecnologías en el funcionamiento de las organizaciones públicas autonómicas. Por ejemplo, la Generalitat de Cataluña creó a principios de 2010 un nuevo portal, llamado Oficina Virtual de Trámites de la Generalitat de Cataluña (OVT), que permitía realizar más de mil trámites administrativos 2, de los que 160 se podía ejecutar totalmente desde este portal de Internet, lo que supone un incremento del 30 por ciento de las gestiones disponibles en línea. Estos portales se dirigen tanto a los ciudadanos como a las empresas y facilitan información sobre asuntos tan diversos como becas educativas, subvenciones, ayudas, solicitudes de cédula de habitabilidad, comunicación de accidentes de trabajo con baja médica o aviso previo de obras. Asimismo, estos portales como, por ejemplo, el portal de ventanilla única de la AGE3 enlazan con los trámites municipales y estatales.  Aparte de los portales, las CCAA también han empleado el establecimiento de oficinas de información general, y también oficinas de información de ámbito departamental (por ejemplo en Turismo, Agricultura, Industria, Vivienda,  Asuntos Sociales, Deporte y Juventud). También se han creado Teléfonos de Información al ciudadano. Asimismo la mayoría de las CCAA han establecido Oficinas de Gestión Unificada o Ventanillas únicas que varían entre las CCAA  

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http://www20.gencat.cat/portal/site/OVT?newLang=es_ES Ver http://www.060.es/ 

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y que pueden depender de diferentes consejerías. Por último, se ha desarrollado la e-administración o administración electrónica en muchas CCAA (ver Cerrillo 2006, Mesa 2007; Criado, 2008, y el capítulo 5 en esta obra) .

La consolidación administrativa y normativa de la orientación al ciudadano y de la promoción de la participación La orientación al ciudadano y la promoción de la participación ciudadana se han consolidado con el surgimiento de órganos administrativos, usualmente con nivel de Dirección General (DG), en varias CCAA dedicados a promover la calidad de los servicios, las relaciones y comunicación con los ciudadanos, y la trasparencia y acceso a la información administrativa y la participación ciudadana.  Así, por ejemplo, respecto a esta última, en la anterior legislatura autonómica se ha observado la creación de una DG de participación ciudadana en el Departamento de Interior, relaciones institucionales y participación en Cataluña, una DG de Participación Ciudadana en la Comunidad Valenciana, una DG de Participación Ciudadana en el Departamento de Presidencia de Aragón y una DG de Relaciones Institucionales y Participación Ciudadana en la Viceconsejería de Relaciones con el parlamento y participación ciudadana en Canarias. En algunos casos, estos órganos han estado asociados con iniciativas legislativas innovadoras que han introducido el tema de los ciudadanos en la reforma de los estatutos de autonomía o en nuevas leyes autonómicas sobre transparencia y sobre participación. Así, por ejemplo, el nuevo estatuto de Cataluña se refiere al principio de transparencia y a la obligación de hacer pública toda la información necesaria para que los ciudadanos puedan evaluar la gestión de la administración (art. 71). El nuevo estatuto de Andalucía obliga a establecer la evaluación de las políticas públicas (art. 136). También es habitual en los nuevos estatutos la referencia a las cartas de servicios, o de derechos y deberes de los usuarios, e incluso en los capítulos referidos a los derechos estatutarios se alude a los derechos al acceso a los servicios públicos, la fijación de estándares prestacionales, etc. Asimismo, se incluye en ellos la proclamación del derecho a una “buena administración” con origen comunitario (art. 30 Estatuto de Cataluña, art. 31 Estatuto de Andalucía).  Varios decretos autonómicos en diferentes CCAA regulan la administración electrónica, como el decreto 228/2006 de Aragón que regula la administración y los procedimientos electrónicos o el decreto 94/2006 que regula la utilización de la firma electrónica en las relaciones de los ciudadanos con la administración.  Asimismo, cabe mencionar La ley gallega 4/2006 de Transparencia y Buenas Prácticas de la Administración Pública Gallega, que regula entre otras cosas el derecho a la información de los administrados, las cartas de servicios, la publicidad de la programación administrativa; la aplicación de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos; la participación abierta de los ciudadanos en la elaboración de disposiciones de carácter general, de las que se deba dar informa-

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ción en las páginas web de las administraciones y cuyas sugerencias deban ser objeto de un informe final. En Andalucía, el título IV de la Ley 9/2007, de la Administración de la Junta de Andalucía, consagra los «Derechos de la ciudadanía ante la actuación administrativa », entre los que figuran el derecho a la información, que se conecta con los principios de publicidad y transparencia que han de presidir la actuación de la Administración de la Comunidad Autónoma, y el derecho de petición y el de acceso a los archivos y registros, que se regulan en desarrollo de las previsiones establecidas en la normativa básica vigente. También como fruto del desarrollo estatutario hay otras iniciativas no sólo de simplificación administrativa sino de transparencia administrativa y participación ciudadana. Se puede citar la pionera en España Ley 11/2008 de Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana. En su título II regula el derecho a la información para la participación ciudadana y para la definición de políticas públicas. Además, entre otros instrumentos de participación ciudadana esta ley recoge la audiencia ciudadana, los foros de consulta, los paneles ciudadanos y los jurados ciudadanos. El título III contempla las medidas de fomento de la participación ciudadana. Destacan las fórmulas de apoyo mutuo entre entidades ciudadanas que faciliten el intercambio de datos, servicios de apoyo y asesoramiento, y otras actividades que sirvan para que la actuación de las entidades ciudadanas sea efectiva. Se pretende fomentar, además, la formación para la participación ciudadana dentro de las Administraciones Públicas. Por último, el parlamento de Canarias aprobó en junio de 2010 una Ley de Fomento a la Participación Ciudadana con el objetivo de promover la participación en los asuntos públicos, individual o colectiva, de los canarios y de aquellas personas que, con independencia de su nacionalidad, residan en la Comunidad  Autónoma, así como el fortalecimiento del tejido asociativo, la implicación ciudadana en la formulación y evaluación de las políticas públicas y el impulso de hábitos participativos entre la ciudadanía.  3.4. La Administración general del Estado

En la Administración General del Estado se han puesto en marcha de forma constante, numerosas y relevantes iniciativas con el propósito de contribuir a la mejora de los servicios públicos que los ciudadanos reciben, desde finales de la década de 1980. Estas medidas han incluido desde programas de formación que han ayudado a la socialización de los empleados públicos en una nueva cultura administrativa orientada al servicio a la ciudadanía, hasta varios cambios normativos que han tenido como consecuencia el fortalecimiento del papel del ciudadano en su relación con la administración pública. Uno de los hitos más importantes de los últimos años fue la aprobación del Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado que recoge los siguientes programas: análisis de la demanda y evaluación de la satisfacción de los usuarios de los ser-

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 vicios; cartas de servicios; quejas y sugerencias; evaluación de la calidad de las organizaciones; reconocimiento; y, finalmente, el Observatorio de Calidad de los Servicios (ver Tabla 6). Muchos de estos programas han sido imitados por otras administraciones españolas. En la mayoría de ellos, el ciudadano se sitúa en el centro de atención de la administración (Prats et al. 2008). Tabla 6. Los programas del marco general para la mejora de la calidad de la Administración General del Estado Programa de análisis de la demanda y de evaluación de la satisfacción de los usuarios de los servicios Su nalidad es conocer la opinión de los usuarios y mejorar la calidad de los servicios. Prevé la utilización de estudios (encuestas, grupos de discusión) para conocer las expectativas de los ciudadanos y su percepción con respecto a los servicios de cuya prestación la organización sea responsable, utilizando para ello técnicas de investigación cualitativas y cuantitativas. En la actualidad se realizan en la mayoría de los ministerios alrededor de cuatrocientos de estos estudios. Programa de cartas de servicios Constituyen un instrumento a través del cual las organizaciones informan a los ciudadanos y usuarios sobre los servicios que tienen encomendados, sobre los derechos que les asisten en relación con aquellos y sobre los compromisos de calidad en su prestación. Las cartas de servicios pueden ser relativas al conjunto de los servicios que gestionan o referirse exclusivamente a un servicio concreto prestado por el organismo público. Las cartas de servicios pueden referirse a servicios de tipo convencional o a servicios electrónicos. La norma prevé también la existencia de cartas interadministrativas pero en la actualidad no existe ninguna. A principios de 2010, la Administración General del Estado contaba con más de trescientas cartas, algo menos de un 10 por ciento de ellas se reeren ya a servicios electrónicos. Programa de quejas y sugerencias Las organizaciones públicas deben determinar la unidad responsable de la gestión de las quejas y sugerencias con objeto de recoger y tramitar tanto las manifestaciones de insatisfacción de los usuarios con los servicios como las iniciativas para mejorar su calidad. Dicha unidad deberá, asimismo, ofrecer a los ciudadanos respuesta a sus quejas o sugerencias, informarles de las actuaciones realizadas y, en su caso, de las medidas adoptadas. En el caso de la  Administración General del Estado existen más de 6.000 puntos de presentación de quejas. Programa de evaluación de la calidad de la gestión  A partir de modelos de gestión de calidad reconocidos internacionalmente las organizaciones pueden autoevaluar su gestión. Por ejemplo, el llamado marco común de evaluación o CAF por sus siglas en inglés, es utilizado en muchas de las administraciones públicas de los países de la Unión Europea. En la evaluación se analizan cómo la gestión que se realiza en la organización contribuye a conseguir servicios públicos de calidad. Se identican los puntos fuertes y las debilidades para determinar los oportunos planes de mejora. Las organizaciones pueden solicitar que sus evaluaciones obtengan reconocimiento y sean examinadas por otras organizaciones expertas en ello. Participación en programas de reconocimiento Los premios están destinados a galardonar a las organizaciones públicas que se hayan distinguido en distintos ámbitos. Especícamente uno de estos premios, el denominado de ciudadanía, tiene por objeto reconocer a las organizaciones que han realizado mejoras con impacto directo en la ciudadanía. Observatorio de la calidad de los servicios públicos Precisamente el Observatorio tiene la misión de evaluar anualmente la implantación y los resultados de los programas anteriores en la AGE. Además, entre otras misiones, el Observatorio tiene el mandato de realizar un análisis periódico de la percepción ciudadana sobre los servicios. Fuente: Elaboración propia tomando como referencia el Real Decreto 951/2005, de 29 de

julio y las publicaciones

del Observatorio de Calidad de los Servicios de AEVAL (enero 2010).

Junto a la estrategia centrada en la calidad de los programas mencionados, la estrategia de modernización en la Administración General del Estado en los

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últimos años se ha orientado a los ciudadanos a partir de otras dos políticas relacionadas con la administración electrónica y la simplificación administrativa. En cuanto a la administración electrónica, la ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos configura un marco jurídico que facilita la extensión y utilización de las nuevas tecnologías de la información y comunicación. Entre otros avances debe destacarse la creación del DNI electrónico. Por primera vez una ley convierte en universal el derecho de los ciudadanos a relacionarse con todas las Administraciones españolas de forma electrónica. En teoría desde el 1 de enero de 2010 todos los trámites públicos deberían ser accesibles electrónicamente según el compromiso del gobierno. Según éste, en ese momento, ya estaba preparada “al 85%” para que sus trámites sean telemáticos, pero sólo 14 millones de españoles poseían el DNI electrónico (DNIe), imprescindible para el proceso, y muchos menos tenían tar jeteros en su casa para que un ordenador pueda leer el nuevo documento de identidad. Con esta medida se puede solicitar la prestación de desempleo, una beca del Estado o el certificado de empadronamiento, realizar cualquier trámite tributario “utilizando métodos exclusivamente electrónicos”, según la Ley 11/2007. Se calcula que en 2010 otros dos millones más de ciudadanos pasaron a contar con un certificado de identidad electrónica (un pequeño software) con el que se puede acceder también a los servicios telemáticos4. En relación con esto y según encuestas de 2008, el porcentaje de ciudadanos que afirmaba haber utilizado la red para sus gestiones con la administración había crecido hasta un 27 por ciento. En esa fecha, por ejemplo, las Oficinas de Hacienda acumularon casi el 50 por ciento de los contactos, seguidas, ya a gran distancia de la Seguridad Social. El objetivo del contacto es muy variado. En 2008, un 30 de los ciudadanos buscaba información y un 20 de ellos descargó formularios. El porcentaje de ciudadanos con un comportamiento más activo, como es el de la realización de trámites en línea, se ha visto incrementado de forma llamativa en los últimos años. Si en 2006 poco más de un 22 por ciento realizaba gestiones por este medio, un 29 por ciento lo hacía en 2007 y alcanzó el 37 por ciento en 2008. La mayoría de ellos estaba satisfecha con la experiencia. (Véase Gráfico 1).

4

Con un ordenador conectado a la Red, un lector de tarjetas y un DNI (o un certificado electrónico) se podrá solventar cualquiera de los 200 procesos administrativos considerados prioritarios (los que concentran el 98% de tramitaciones).

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CÉSAR COLINO Gráco 1. La evolución de la valoración ciudadana con sus experiencias con la administración en función del tipo de canal utilizado (2006-2008). Porcentajes de muy o bastante satisfechos. 90

80

70

60

50

40

30

20

10

0 Presencial

Telefónica 2 00 6

2 007

Internet 20 08

Fuente: AEVAL

a partir de los Estudios 2655 de 2006, 2706 de 2007 y 2762 de 2008 CIS & AEVAL. Pregunta: ¿Quedó Ud. muy satisfecho, bastante satisfecho, poco o nada satisfecho con esta experiencia?

Estos datos hay que relativizarlos teniendo en cuenta que según la encuesta sobre equipamiento y uso de tecnologías de información y comunicación en los hogares del Instituto Nacional de Estadística, el porcentaje de hogares que todavía en 2008 no contaban en España con conexión a Internet, era alrededor de la mitad de los mismos. Además, debe tenerse en consideración que existen perfiles ciudadanos menos susceptibles de poder ser usuarios de Internet. En este sentido, sería útil un estudio más detallado de los dos asuntos anteriores. La simplificación que implica aligerar los trámites y las cargas administrativas a ciudadanos y a empresas es otra de las políticas bien recibida por la ciudadanía. En línea con las iniciativas europeas sobre mejora regulatoria y tras un proceso de consulta con los agentes sociales, el Gobierno elaboró un “Plan de acción para la reducción de cargas administrativas” para identificar y eliminar las cargas administrativas redundantes, desfasadas o innecesarias para las empresas tanto en el momento de creación como su vida posterior. Además de los programas de simplificación administrativa otras actuaciones encaminadas a mejorar las relaciones Administración-ciudadano son los proyectos de “ventilla única” que hoy están reconducidos a la red 060. Según Prats (2008) otras medidas que han intentado democratizar la Administración General del Estado (AGE) han sido, aparte de las de transparencia y apertura: Para aumentar la rendición de cuentas y la responsabilidad, las cartas de servicio, los mecanismos de autoevaluación de la calidad y de evaluación comparativa o benchmarking  y los códigos de conducta. •

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Para la participación ciudadana: las audiencias públicas sobre proyectos normativos o planes estratégicos en la AGE, encuestas y foros deliberati vos, la gestión participativa de programas o la participación de los afectados en la evaluación de las políticas que les afectan. Por ejemplo, el proceso de participación desarrollado para la elaboración del Plan de Juventud de la AGE (2005-2008).

4. LAS PERCEPCIONES Y LAS ACTITUDES CIUDADANAS HACIA LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y SU ACTIVIDAD EN ESPAÑA 5 4.1. El conocimiento y las actitudes de los ciudadanos sobre las administraciones, su funcionamiento y sus papeles

Estereotipos sobre la administración pública, confianza y satisfacción  Algunos estudios han aportado pruebas de que cuando al ciudadano se le interpela por la administración pública en general, tiende a responder mediante estereotipos o falsas generalizaciones, resaltando rasgos negativos de las organizaciones públicas la mayor parte de las veces. La administración pública, al igual que otras realidades complejas y más o menos desconocidas, es objeto frecuente de clichés que tienen como finalidad tratar de reducir su complejidad y de este modo poder referirse a ellas utilizando un código común. El fenómeno de los estereotipos negativos para referirse a la administración pública no es peculiar del caso español. Se trata de algo extendido en muchos de los países más desarrollados. En Bélgica, Alemania, Francia o Estados Unidos, los ciudadanos creen que sus administraciones, sus burocracias o sus funcionarios son las que peor funcionan o los más ineficaces. En concreto, según Del Pino (2004), existen al menos tres tipos de estereotipos en relación con la administración pública que es necesario conocer para poder analizar adecuadamente los datos de opinión sobre la misma. Uno de ellos es el de la caja negra. Se refiere a la creencia extendida de que la administración está formada por un abstracto e ininteligible conjunto de organizaciones preocupadas más por los procedimientos que por el fin al que sirven. En distintos países, es habitual que la administración central acapare las críticas más duras relacionadas con la lentitud o el papeleo, mientras que los ciudadanos suelen considerar que la administración local es la más cercana, la que mejor les trata, la más rápida o la que mejor información les proporciona. Así es también en el caso español cuando se pide a los ciudadanos que, por comparación entre las tres administraciones, digan que cuál de ellas tiene esos rasgos.

5

Agradecemos especialmente la colaboración de Eloísa del Pino en la elaboración de este apartado.

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Un segundo estereotipo es el conocido como la presunción de ineficacia, según la cual se supone que la administración y quienes trabajan en ella son ineficaces o al menos más ineficaces que la empresa privada y sus trabajadores. En España, igual que en otros países, el sector privado es considerado sistemáticamente más eficaz. Paradójicamente, sin embargo, numerosos estudios han puesto de manifiesto que los ciudadanos prefieren la prestación pública de los servicios. Posiblemente ello se debe a que, aun creyendo que el sector privado es más eficaz, piensan también que es el sector público el que más se preocupa por la equidad. En tercer lugar, el estereotipo de la burocracia sin rostro se refiere a que es frecuente considerar que los empleados públicos y la propia administración carecen de sensibilidad con los ciudadanos y sus problemas. Si se interroga a los ciudadanos de forma abstracta sobre la administración o los funcionarios es más probable que respondan con respuestas estereotipadas, que en su gran mayoría son negativas. Sin embargo, a medida que un individuo puede reconocer su experiencia cotidiana con el servicio por el que se le interroga, las respuestas de una buena parte de la población se ajustarán más a la realidad, mostrando a un ciudadano más o menos satisfecho en función de cómo haya ido su experiencia. Esta cuestión es de especial relevancia también a la hora de tratar de valorar el efecto de las medidas adoptadas por los responsables públicos con el objeto de mejorar los servicios públicos. En el primer caso, cuando se realizan preguntas generales sobre la administración pública, las respuestas estereotipadas apenas registrarán cambios que reflejen el esfuerzo modernizador, produciendo, en consecuencia, cierto desánimo entre quienes las ponen en marcha. Sin, embargo, en el segundo caso, en que el ciudadano puede reconocer el servicio por el que se pregunta, es mucho más probable que las mejoras y los avances realizados por la administración pública sean más identificables. En el otro extremo debe recordarse que los estereotipos no tienen por qué ser siempre falsos. A pesar de que en las últimas décadas se han hecho esfuerzos importantes para avanzar en una administración al servicio de la ciudadanía es posible encontrar problemas como los que se destacan en el discurso estereotipado de la administración. De hecho, los propios empleados públicos españoles reconocen aspectos negativos del funcionamiento de la administración y casi un 80 por ciento considera que existe una cultura resistente al cambio, que “la complejidad de la Administración” y “los hábitos y usos adquiridos a lo largo de muchos años que son tan difíciles de desarraigar” pueden dificultar mucho o bastante la mejora de la administración (CIS 2006).

Tipos de ciudadanos según sus actitudes hacia la administración pública y sus consecuencias. El caso de España  Algunos autores han llegado a describir el perfil de los llamados ciudadanos burófobos para referirse al grupo de ciudadanos que sistemáticamente atribuyen rasgos negativos a la administración, incluso aunque las experiencias que

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hayan tenido con ella no hayan sido siempre malas (Del Pino 2004). El burófobo, el ciudadano hostil percibe la administración como un ente complejo, cerrado y un modelo de relación con ella jerárquico y burocrático. Este ciudadano evita in volucrarse en las decisiones públicas y opta por salir—buscar otros proveedores para los servicios que necesita— si puede permitírselo y mantiene una actitud de crítica destructiva mientras permanece como cliente de la administración. Frente a ellos se ha descrito también al ciudadano burófilo, el que tiene una imagen positiva de la administración, aunque pueda estar ocasionalmente insatisfecho. El burófilo se anima a participar, a la crítica constructiva y se muestra predispuesto a ello en las situaciones en que sea necesario, utilizando la voz. Finalmente, el llamado burotolerante, tiene menos ideas predeterminadas sobre la administración y es más permeable a las experiencias cotidianas que pueda tener con la misma. Estos ciudadanos son capaces de advertirrasgos positivos, incluso están satisfechos con los servicios que presta la administración pública y encuentran ventajas en su relación con estas instituciones. Sin embargo, perciben la complejidad de la administración, lo que les retrae en cuanto a las posibilidades de participación. Por ello, si se sintiesen insatisfechos prolongadamente con la administración es probable que optasen por “salir” a buscar sus prestaciones en otro lugar o, en caso de no poder hacerlo, correrían el peligro de convertirse en burófobos.  A primera vista, la imagen negativa de la administración entre los ciudadanos y el carácter apático y poco participativo de algunos de ellos podría conducirnos a pensar que el español tipo posee un perfil burófobo. Sin embargo, cuando se hace un examen más profundo de las actitudes ciudadanas hacia la administración aparece un discurso más complejo y una imagen más rica. En el caso español el porcentaje de ciudadanos con “una imagen negativa o muy negativa de la administración” se sitúa alrededor del 30 por ciento. De entre ellos, cerca de otro 30 por ciento no parece haber tenido experiencias recientes negativas con la administración. A este último grupo podría calificársele de burófobo. Sin embargo, un 90 por ciento de los preguntados dice no haberse sentido discriminado nunca, confían en la mayor parte de las colectividades que forman la función pública y se muestran partidarios de la gestión pública directa mejor que la privada (Calzada y Del Pino 2009). Además, la mayoría están satisfechos con los grandes sectores de política pública (por ejemplo, sanidad) y su satisfacción se incrementa cuando se les pregunta por servicios públicos específicos (como los hospitales o los centros de salud). 4.2. La percepción de los servicios públicos por los ciudadanos

Instrumentos de medición de la satisfacción ciudadana. Encuestas y otros mecanismos para conocer las actitudes ciudadanas. La administración española, en la misma línea de lo que han hecho la mayoría de las administraciones de los países desarrollados, ha puesto en marcha distintas iniciativas para tratar de mejorar la satisfacción de los ciudadanos con

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los servicios públicos. En estas experiencias se asume que para que un ciudadano pueda estar satisfecho con el servicio este tiene que igualar o superar las expectativas que ese ciudadano tenía sobre tal servicio antes de recibirlo. Cada vez más, las organizaciones públicas se esfuerzan por entender la perspectiva del usuario del servicio, sus expectativas, así como la visión de todos los actores relacionados con el servicio, internos y externos a la organización.  Además, de la calidad del servicio en sí mismo y en el momento de prestarlo, la percepción de los usuarios directos o indirectos de los servicios públicos puede estar condicionada por otras cuestiones como la imagen de la organización que preste el servicio o incluso algunos pueden valorar, por ejemplo, su sostenibilidad, la responsabilidad social. Para conocer cuáles son las expectativas de los ciudadanos pueden utilizarse una variedad de técnicas de investigación como los  grupos de discusión con quienes hacen uso del servicio, el análisis de las quejas y las sugerencias de las que disponga ya la organización, la información proveniente de los empleados en los puntos de acceso al servicio o el análisis de diagnósticos en servicios similares, etc.  Asimismo, en los últimos años los métodos y técnicas de investigación para recopilar y estudiar los datos procedentes de los ciudadanos sobre sus experiencias y satisfacción con los servicios públicos han avanzado de manera notable. En general, los gobiernos utilizan una amplia variedad de técnicas, pero muy probablemente es la encuesta la más utilizada. La Tabla 7 resume los diversos métodos de encuestas en términos de coste típico, tasas de respuesta, ventajas y desventajas. Tabla 7. Comparación de métodos de encuesta Método Correo

Teléfono

Ejemplo

Coste típico por Tasa típica respuesta respuesta Citizens First  (CA), 10-20€ 10-30% National Citizen Survey   (EEUU)

Eurobarómetro Flash (EU), Am. Customer Sat. Index (EEUU)

20-50€

20-50%

de Ventajas La correspondencia que acompaña la encuesta le conere legitimidad (carta ocial, logo gubernamental, etc.); geo-codicación Recogida de datos rápida; entrevistas multilingües

Desventajas Más lento de aplicar, no se puede cambiar aleatoriamente de temas; problema con la no-respuesta; requiere alfabetización Los cambios rápidos en los usos telefónicos y en la cobertura (teléfonos móviles, teléfonos a través de Internet, etc.); rechazo ala mercadotecnia por teléfono

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LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y LOS CIUDADANOS En persona

Eurobarómetro 50-100€ Estándar (EU), Encuestas Observatorio de Calidad de los Servicios (ES)

40-70%

Sitio Web

Varias entidades .05-.20€ locales y organizaciones públicas

Desconocido

Panel con acceso a Internet

Unas pocas .20-1.0€ entidades locales en el Reino Unido, Civic Panel (EEUU)

Fuente:

Bueno cuando los cuestionarios son largos y complejos; el entrevistador es un observador  Fácil y no cara

Lenta y cara

Depende de que los visitantes de la página web decidan realizarla, la muestra se auto-selecciona, es muy poco cientíca 30-70% (del panel) Disponibilidad Es difícil reclutar y de un grupo de mantener un grupo encuestados equilibrado de enpara obtener una cuestados; fatiga realimentación y abandono de frecuente; permite los encuestados; el seguimiento aún no demasiado individual a largo cientíca del tiempo

Van Ryzin, Del Pino (2010).

Tradicionalmente, la entrevista realizada “en persona”, en el hogar del encuestado se ha considerado el procedimiento más riguroso y científico. Desde los años setenta la encuesta telefónica (en particular, la marcación aleatoria y las entrevistas telefónicas asistidas por ordenador) ha sido perfeccionada pero, aun así, este tipo de encuestas siguen planteando el problema de la infra-representación de la parte de la población que sólo dispone de teléfono móvil y no de móvil y fijo, ya que éste último es el utilizado para la realización de este tipo de encuestas. Las encuestas por correo siguen siendo un método bueno y de confianza pero la tasa de respuesta es pequeña. Internet se ha convertido en un canal prometedor ya que los costes de la recogida de datos representan una parte pequeña del coste de otros métodos de encuesta. Muchos gobiernos locales de Estados Unidos y Europa realizan pequeñas encuestas en sus portales de Internet e invitan a los ciudadanos a opinar sobre diversos servicios. Ejemplos de encuestas de satisfacción son la Common Measurement Tool de Canadá, la National Citizen Survey y el American Customer Satisfaction Index de Estados Unidos, el Eurobarómetro o la reciente encuesta del Observatorio de los Servicios Públicos del Gobierno de España realizada en 2009. En este último caso, la encuesta permite comparar la satisfacción con los servicios públicos en cada una de las diecisiete Comunidades Autónomas. El llamado análisis de los impulsores clave ( key driver analysis) permite saber qué servicios, o cuáles de las dimensiones básicas de un servicio, son las que

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CÉSAR COLINO

realmente tienen más importancia para el ciudadano y, por tanto, determinan su satisfacción general. La encuesta canadiense Citizens First logró identificar empíricamente los cinco impulsores fundamentales que explicaban la satisfacción con los principales servicios públicos: 1) puntualidad en el servicio o respuesta (este era el factor fundamental); 2) conocimiento y competencia del personal; 3) amabilidad del personal que “hace un esfuerzo adicional”; 4) ser tratados con  justicia; y 5) lograr los resultados que se necesitaban. Por ejemplo, en 2009 el informe sobre Percepción Social de los Servicios Públicos del Observatorio de Calidad de los Servicios (AEVAL 2009) demostraba que la satisfacción se incrementaría si la administración actuara sobre ciertos aspectos de los servicios como el tiempo, la sencillez en los trámites, la profesionalidad y el trato. 4.3. La percepción sobre el papel y la confianza o satisfacción en los dife rentes niveles de la administración

En los sistemas de tipo federal como el español es importante conocer cuál es el nivel de gobierno al que los ciudadanos atribuyen la responsabilidad sobre las políticas y, por lo tanto, el nivel de gobierno susceptible de ser premiado/castigado en las urnas por la gestión que realiza.

La atribución de la responsabilidad sobre las políticas Como puede observarse, casi un 80 por ciento de los ciudadanos creía que la gestión de las pensiones seguía siendo competencia del Gobierno Central en 2008, como en realidad es. Sin embargo, en el caso de la sanidad y la educación existe una mayoría de ciudadanos que piensa que la gestión de estas políticas corresponde a las administraciones autonómicas tal y como ocurre ya en todas las Comunidades Autónomas desde principios de la década del 2000. Los ciudadanos no se encuentran del todo equivocados. Es más, si en vez de ser preguntados por políticas son interrogados por servicios específicos (por ejemplo, las escuelas infantiles, los hospitales o los centros de salud) son capaces de atribuir responsabilidades incluso con mayor precisión. Tabla 8. Atribución de responsabilidades sobre qué nivel de gobierno creen los ciudadanos que es el responsable de gestionar varias políticas del bienestar (2008). Unión Europea Sanidad Pensiones Educación Servicios Sociales Protección a las personas dependientes Vivienda

2 1 3 1 1 1

Gobierno Central 37 79 43 37 44 47

CC. Autónomas Ayuntamientos 59 19 52 45 40 42

1 1 3 16 14 10

Elaboración propia a partir del Estudio 2.765 de 2008 del CIS. Pregunta: De las siguientes instituciones, ¿cuál cree Ud. que es la principal responsable de gestionar…? Fuente:

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También es de indudable interés para los responsables públicos conocer las preferencias ciudadanas sobre el nivel de gobierno que desean que se responsabilice de la prestación de determinados servicios. En el caso español se ha demostrado en múltiples ocasiones que la propia dinámica de funcionamiento de las CCAA ha ido consolidando un apoyo creciente al Estado de las Autonomías por parte de los ciudadanos. Sin embargo, distintos estudios han constatado que los ciudadanos tienen diferentes preferencias en función de la Comunidad  Autónoma en la que residan y también en función de la política pública por la que se les pregunte. Tabla 9. Preferencias ciudadanas sobre el nivel de gobierno que debe gestionar varias políticas del bienestar, total nacional (2008)

Sanidad Pensiones Educación Servicios Sociales Protección a las personas dependientes Vivienda

Unión Europea 4 3 4 3 3

Gobierno Central 56 66 57 45 48

CC. Autónomas 37 29 37 38 35

Ayuntamientos 2 2 2 14 14

3

49

36

12

Elaboración propia a partir del Estudio 2.765 del CIS. Pregunta: De las siguientes instituciones, ¿cuál cree Ud. que debe ser la principal responsable de gestionar…? Fuente:

Como puede observarse en la Tabla 9, en 2008, la mayoría de los ciudadanosconsideraba que pensiones, educación y sanidad debían ser competencia del Gobierno central, sin embargo, se prefería alguno de los gobiernos subestatales para la gestión de los servicios sociales, protección a los dependientes y ayudas a la vivienda. Cuando se analizan los datos en función de la Comunidad Autónoma de donde es vecino el encuestado aparecen algunos matices. Por ejemplo, en 2005 un 61 por ciento de los vascos y un 56 por ciento de los catalanes prefería que la gestión de la sanidad se realizara desde el gobierno autonómico frente a un 41 por ciento de los andaluces. Igualmente, los datos son parecidos respecto a la gestión de la educación. En las pensiones, sin embargo, aunque también son mayoría los ciudadanos vascos o catalanes que prefieren que la gestión de las pensiones sea autonómica, el porcentaje no alcanza el 50 por ciento de la población (Arriba, Calzada y Del Pino 2006).

La satisfacción y confianza con los distintos niveles  A finales de 2009, una mayoría de españoles decía sentirse muy o bastante satisfecho con la enseñanza pública, la sanidad pública, los servicios sociales, los transportes públicos, y las obras públicas. Sin embargo, se muestra insatisfecha con la administración de justicia o la gestión de las prestaciones por desempleo. Sin embargo, estos datos varían en función de las Comunidades Autónomas. Por

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ejemplo, más del 75 por ciento de los asturianos afirman estar muy o bastante satisfechos con la educación pública y este porcentaje se eleva a más del 80 en el caso de la sanidad. En el otro extremo, los madrileños son los menos satisfechos con la enseñanza pública ya que sólo un 40 por ciento de ellos afirma estar muy o bastante satisfecho y entre los canarios menos de un 35 por ciento dice estar satisfecho con su sistema sanitario (Estudio 2.913 del CIS). El Observatorio de Calidad de los Servicios de la Agencia Estatal de Evaluación (AEVAL) publicó en 2010 una encuesta comparando la satisfacción ciudadana en las 17 CCAA. El informe6, estudia el grado de satisfacción de los ciudadanos con alrededor de cincuenta políticas y servicios públicos que son responsabilidad de los distintos niveles de gobierno y administración en España y recoge un análisis de la agenda pública, entendiendo por tal el conjunto de asuntos que son objeto de atención por parte de la ciudadanía. Por otra parte, los ciudadanos que perciben que los servicios públicos del bienestar son ineficaces son más proclives a valorar que los recursos públicos destinados a tales servicios son escasos. Tales resultados cuestionan un argumento utilizado frecuentemente tanto por políticos como por profesionales, quienes a menudo sugieren que los ciudadanos que perciben ineficacia en los programas de bienestar preferirían que el Gobierno disminuyera el gasto público y los impuestos para poder adquirir estos servicios en un sector privado, teóricamente más eficaz. Hasta ahora, a pesar del hecho de que el estereotipo de la ineficacia del sector público está extendido entre la población, parece que los españoles habrían encontrado buenas razones para respaldar la provisión pública de bienestar. Entre ellas, todo indica que los ciudadanos españoles valoran la equidad, y creen que el sector público puede garantizar mejor que se logre. Finalmente, algunos autores han sugerido que la evolución institucional y política de las distintas CCAA podría estar influyendo en las preferencias ciudadanas sobre los distintos modelos de gestión los servicios del bienestar. Los datos existentes en el CIS sobre esto pueden ilustrar la situación. Tabla 10. Preferencias sobre los distintos modelos de nanciación y gestión de los Servicios Sociales, las Pensiones, la Educación y la Sanidad según la CA (2005). Porcentajes Pensiones

 Andalucía Cataluña C. Valenciana Galicia

 

6

Educación

Sanidad

Públicos con Otra gestión/ Públicos con Otra gestión/ Públicos con Otra gestión/ impuestos nanciación impuestos nanciación impuestos nanciación 84 18 91 9 93 7 72 28 80 20 85 15 73 27 88 12 89 11 77 23 86 14 92 8

Llamado Agenda Pública y Satisfacción con los Servicios en el Estado Autonómico (2010). Ver http://www.aeval.es/comun/pdf/calidad/agenda_publica_2010.pdf 

291

LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y LOS CIUDADANOS Madrid P. Vasco Resto CCAA Total

69 72 79 76

31 28 21 24

83 71 85 85

17 29 15 15

85 77 88 88

15 23 12 12

Fuente: Arriba,

Calzada y Del Pino 2006 a partir del Estudio 2.594, febrero 2005, CIS. En la pregunta se ofrecía la alternativa de que estos servicios o prestaciones fuesen d e titularidad pública y nanciadas con impuestos u otras tres alternativas que implicaban algún grado de privatización.

El primer dato reseñable es que en todas las CCAA, la mayoría de los ciudadanos aboga por un modelo público y financiado mediante impuestos o cotizaciones para cualquier servicio. Respecto a las pensiones, tres CCAA destacan sobre el resto. Más de un 30 por ciento de los madrileños, y algo más de un 27 por ciento de los vascos y catalanes preferirían otros modelos alternativos al consistente puramente en la gestión pública y la financiación mediante cotizaciones sociales. En cuanto a la educación, el País Vasco es la única CA en que un porcentaje de ciudadanos, alrededor del 30 por ciento, prefiere modelos alternativos al público y financiado mediante los impuestos, seguida a cierta distancia ya por Cataluña y Madrid. Finalmente, con una preferencia similar en sanidad  vuelven a destacar los ciudadanos vascos pero esta vez con un porcentaje que no alcanza el 23 por ciento.

5. CONCLUSIONES: RETOS DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y LA PARTICIPACIÓN Como se ha visto, los ciudadanos demandan cada vez más a las instituciones públicas receptividad respecto a las políticas públicas y los servicios alrededor de los cuales se articula su relación. Tal receptividad tiene una doble dimensión. Se refiere, por un lado, a la expectativa de ser escuchado o, incluso, de intervenir en las decisiones públicas; por otro lado, incluye también una demanda de eficacia, de logro de objetivos. Esto hace que las administraciones hayan emprendido un camino de búsqueda de la legitimación a través de la proximidad al ciudadano y tratar de acabar con los habitualmente percibidos déficit de responsabilidad y transparencia. La administración pública debe combinar así los imperativos de ser democráticamente responsable, valorar a los ciudadanos como tales (soberanos o propietarios) y, al mismo tiempo, preocuparse por la calidad de los servicios y la satisfacción de los ciudadanos como usuarios. Parece que la extensión del discurso a favor de la participación está dando lugar en todos los países a la mejora de los procedimientos tradicionales de relación con los ciudadanos previstos en las distintas legislaciones. La mayoría de estos métodos no habían dejado de utilizarse. Entre ellos pueden citarse algunos de base individual como la iniciativa popular, el derecho de petición, la acción pública, el ejercicio de acciones por los vecinos, la audiencia en los procedimientos de elaboración de las disposiciones adminis-