I
ÍNDICE Agradecimientos ................................................................................................................ 9 Introducción .................................................................................................................... 11 1.
Política y elección social ..................................................................... 13 1.1. La teoría de la elección social .............................................................. 15 El estudio de las instituciones políticas .......................................... 16 La utilidad social .............................................................................. 18 Un modelo de elección social ........................................................... 19 1.2. Plan del libro ....................................................................................... 25
2.
Quiénes pueden votar .......................................................................... 27 2 .1. Electorados simples ............................................................................. 29 2.2. Electorados complejos ......................................................................... 42 Argumentos sobre el sufragio ........................................................... 43 Estrategias sobre los derechos de voto ............................................. 55
3.
Cómo se cuentan los votos .................................................................. 81 El eficiente votante mediano ............................................................ 83 3 .1. Reglas de un solo ganador ................................................................... 86 Unanimidad ..................................................................................... 86 Mayoría absoluta .............................................................................. 99 Mayoría relativa ............................................................................. 115 3.2. Reglas de múltiples ganadores ........................................................... 133 Representación proporcional .......................................................... 133 Coaliciones multipartidistas ........................................................... 140
4.
Qué se vota ........................................................................................ 159 Gobierno unificado y gobierno dividido ..........................................161 4.1. Gobierno unificado ............................................................................ 164 Límites al Gobierno unificado ......................................................... 169 4.2. Gobierno dividido ............................................................................... 179 Voto dividido .................................................................................. 180 Elecciones concurrentes y no-concurrentes ................................... 184 Gobierno dividido horizontalmente: parlamentarismo y presidencialismo ................................................................................ 188 Gobierno dividido verticalmente: federalismo ................................. 205 División de poderes horizontal y vertical ........................................ 221
5.
La elección de instituciones socialmente eficientes ..........................227 La elección de instituciones políticas pluralistas ............................ 230
Bibliografía ................................................................................................................... 243
AGRADECIMIENTOS Este libro fue escrito en su mayor parte durante mis estancias en Georgetown University, New York University y el Institut d'Etudes Politiques de Paris durante los años 1995-1999. Estoy particularmente agradecido a las personas que hicieron posible estas estancias en las tres instituciones, Eusebió Mujal-León, Steven Brams y Jean Léca, respectivamente. Algunos borradores preliminares fueron presentados a los estudiantes graduados de las instituciones mencionadas, así como a la Conferencia Graduada de Universidades Suizas celebrada en Cully, Suiza, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y el Centro de Investigación para el Desarrollo (CIDAC), en México, la Universidad Sanmartín en Buenos Aires y la Universidad Siglo 21 en Córdoba (Argentina), la Universidad de Costa Rica, la Universidad Rafael Landívar en Guatemala, y la Universidad de Panamá. Entre aquellos que proporcionaron datos inéditos, crearon ocasiones de intercambios o hicieron comentarios útiles, quiero mencionar a Antonio Agosta, Manuel Alcántara, Alberto Alesina, Gerard Alexander, Klaus Armingeon, John Bailey, Michel Balinski, Samuel Barnes, Michelle Beyeler, Caries Boix, Ana-Sofía Cardenal, Marcelo Cavarozzi, Grace-Ivana Deheza, Alberto Díaz-Cayeros, Patrick Dunleavy, Lers Feld, Peter Fishburn, Bernard Grofman, José-Luis de Haro, Erick Hess, Evelyn Huber, Robert Lieber, Arend Lijphart, Juan J. Linz, lain McLean, Beatriz Magaloni, Helen Margetts, Nicholas Miller, Gianfranco Pasquino, Stanley Payase, RubénDarío Rodríguez-Patino, Donald Saari, Ignacio Sánchez-Cuenca, Giulia de Sanctis, Manfred Schmidt, Matthew Shugart, Ligia Tavera, Arturo Valenzuela y Stephen Wayne. Gracias a Georgetown University, pude contar con dos ayudantes de investigación, Francesca Vassallo y Eric Lagenbacher, y con los servicios editoriales de Sarah Carnpreli. Fue un placer beneficiarse de los comentarios y las sugerencias del editor y tres evaluadores anónimos para Oxford University Press. Hubo ayuda financiera de la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología del Gobierno de España (CICYT, PR95-249) y de la Comisión Interdepartamental de Investigación y Tecnología de la Generalidad de Cataluña (CIRIT, 1995BEAI400127).
INTRODUCCIÓN Cuanto más complejas son las instituciones políticas, más estables y socialmente eficientes son los resultados. Este libro desarrolla un extensivo análisis de esta relación. La discusión es teórica, histórica y comparativa. Muchos de los conceptos, las preguntas y las hipótesis se basan en la teoría de la elección social. Las aplicaciones empíricas abarcan más de 40 países democráticos y algunas organizaciones internacionales desde la Baja Edad media hasta el presente. Las instituciones políticas son concebidas en esta obra como las reglas formales del juego, especialmente con respecto a los siguientes temas: quiénes pueden votar, cómo se cuentan los votos y qué se vota. Complejidad significa que existen múltiples ganadores, como en los electorados plurales creados por derechos de voto amplios, en sistemas multipartidistas basados en la representación proporcional, y en esquemas de división de poderes entre el legislativo y el ejecutivo o entre el gobierno central y las unidades no centrales. La eficiencia de los resultados es evaluada por su utilidad social, es decir, por la agregación de la utilidad que los individuos obtienen con la satisfacción de sus preferencias. Este libro subraya las ventajas de los Gabinetes y los Presidentes apoyados por el votante mediano, el gobierno dividido y el federalismo. Difiere de ciertos argumentos desarrollados en otras tradiciones pluralistas en que enfatiza el papel de las diferentes reglas institucionales y los procedimientos de decisión en la producción de diferentes grados de satisfacción política, más que el de las predisposiciones creadas por las estructuras sociales, económicas o culturales. El pluralismo político no es elogiado como un bien en sí mismo ni sólo como un medio para limitar el poder, como en ciertas elaboraciones orientadas a preservar la libertad individual por encima de todo. Las instituciones democráticas pluralistas son juzgadas como mejores que las fórmulas alternativas por su superior capacidad de producir resultados socialmente satisfactorios.
CAPITULO
1
POLÍTICA Y ELECCIÓN SOCIAL ¿Cuál es el mejor régimen y cuál el mejor tipo de vida para la mayoría de los ciudadanos y la mayoría de los seres humanos? La comunidad política que se basa en los del medio es la mejor. Los mejores legisladores proceden de los ciudadanos intermedios... Cuanto más mixtas son las instituciones políticas, más duraderas son. ARISTÓTELES
Política (c. 325-324 a.C.)
El objeto de la política es la provisión de bienes públicos por líderes. Por definición, los bienes públicos no pueden ser provistos por actores privados si no están sometidos a restricciones institucionales apropiadas, lo cual implica la construcción de una estructura política. Los líderes políticos también pueden proveer bienes privados, pero esto no los distingue de otros actores sociales. La política siempre comporta intercambios en mutuo beneficio entre líderes y ciudadanos. El intercambio esencial es entre los líderes que proveen bienes públicos y los ciudadanos que dan a los líderes su apoyo o sus votos. Los bienes públicos pueden satisfacer los intereses comunes de ciertos ciudadanos, mientras que el apoyo de los ciudadanos a los líderes se transforma en oportunidades de alcanzar poder, obtener bienes privados, adquirir fama o desarrollar una carrera política profesional. Cabe que exista cierta rivalidad o competencia entre diferentes proveedores de bienes públicos en situaciones de guerra civil o en situaciones transitorias de cambio de régimen. Pero los bienes públicos son fallos del mercado y sólo pueden ser provistos efectivamente por un monopolio, por lo cual se requiere una clara delimitación de campos entre los proveedores. El papel de las instituciones políticas consiste en establecer las áreas de la actividad pública y las reglas para seleccionar a los líderes. (Para una discusión formal, Colomer, 1995b.)
Este esquema básico puede ser válido para todos los tipos de régimen político, tanto democráticos como no-democráticos. Algunos regímenes autoritarios pueden encontrar apoyo social mediante la provisión de algunos bienes públicos, como paz y orden social, orgullo nacional y expansión exterior o ciertos resultados económicos positivos. Sin embargo, cuanto menor es el número de personas que participan en el nombramiento de los líderes y la toma de decisiones, mayor es la probabilidad de que las decisiones políticas satisfagan sólo intereses privados o intereses públicos de pequeños grupos. Los gobernantes no-democráticos o autonombrados tenderán a satisfacer los intereses comunes de ellos mismos y sus seguidores y resistirán las demandas de otros grupos mediante mecanismos restrictivos o represivos. En cambio, cuanto mayor sea el número de individuos que participen en la elección de los líderes y la toma de decisiones, mayores serán las oportunidades de que los grupos grandes desarrollen sus demandas y obtengan satisfacción con los resultados políticos. Idealmente, la democracia puede ser definida como el gobierno de muchos en beneficio de sus intereses comunes. No obstante, los bienes públicos pueden ser objeto de competencia democrática porque todos ellos comportan siempre alguna dimensión redistributiva. Ciertos bienes públicos pueden ser considerados universales, es decir, capaces de satisfacer intereses comunes muy amplios porque benefician a todos los ciudadanos de un modo que éstos difícilmente pueden anticipar. Esta categoría incluye bienes como la defensa, la seguridad, la justicia, las disposiciones constitucionales que requieren presupuestos equilibrados o la protección ambiental. Los bienes públicos universales pueden ser provistos a través de políticas consensuales, incluso en regímenes relativamente restrictivos. Pero incluso estos bienes pueden ser provistos por políticas que produzcan diferentes niveles de satisfacción de los ciudadanos y de utilidad social. Este es el caso, por ejemplo, de la defensa, según si se basa en el reclutamiento obligatorio o en un ejército profesional. Un superávit presupuestario puede producir ciertos beneficios universales, como unos precios estables, pero beneficia de un modo diferentes a los ciudadanos según si se gasta en defensa, en seguridad social o en algún otro sector. El dinero de los contribuyentes puede ser usado para subvencionar un sistema escolar controlado por el estado o las escuelas religiosas, aunque ambas alternativas pueden satisfacer un derecho universal a la escolaridad. Las obras públicas comportan decisiones sobre localizaciones, efectos externos, etc. Diferentes fórmulas institucionales pueden producir diferentes grados de eficiencia social en la provisión de bienes públicos. En otras palabras, decisiones sociales realizadas mediante diferentes procedimientos institucionales pueden satisfacer las demandas de diferentes grupos de ciudadanos y producir diferentes niveles de utilidad social. Concretamente, los regímenes democráticos organizados en esquemas institucionales simples promueven la concentración del poder y la alternancia de
sucesivos ganadores absolutos y perdedores absolutos. Favorecen de este modo la satisfacción política de grupos relativamente pequeños, así como la inestabilidad de las políticas públicas. En cambio, las instituciones pluralistas producen múltiples ganadores, lo cual induce la cooperación y los acuerdos multipartidistas. Favorecen de este modo políticas estables, moderadas y consensuales que pueden satisfacer los intereses de grupos grandes en un alto número de temas.
1.1. La teoría de la elección social La teoría de la elección social ha desarrollado un programa de investigación que penetra en el núcleo del estudio de la política. Los teoremas fundacionales de la teoría demolieron una confianza ingenua en la capacidad de las instituciones políticas de garantizar resultados eficientes que satisfagan las preferencias de los ciudadanos. No existe ninguna regla de decisión que garantice resultados que cumplan ciertos requerimientos normativos aparentemente simples, sino que todas pueden ser manipuladas por los votantes y los líderes y pueden producir resultados socialmente ineficientes, según los «teoremas de la imposibilidad» formulados por Kenneth Arrow (1951, 1963), Duncan Black (1948, 1958), Allan Gibbard (1973) y Mark Sattherwaite (1975), entre otros. Cabe distinguir tres caminos de pensamiento a partir de este punto de partida. Primero, algunas de las condiciones normativas establecidas inicialmente para declarar aceptable una elección social han sido discutidas y relajadas. Las correspondientes propuestas se centran en las siguientes condiciones: i) aceptar la no-monotonicidad, es decir, renunciar a que exista una relación coherente entre las preferencias de los ciudadanos y la elección social; ii) aceptar que la elección social dependa de preferencias individuales sobre alternativas irrelevantes que no pueden ganar la votación; y iii) una nueva interpretación de la condición inicialmente llamada «ausencia de dictadura» para hacer aceptable la existencia de un actor (no automáticamente) decisivo (véanse, por ejemplo, Sen, 1970; Barbera, 1977; Dowding, 1977, respectivamente, para las tres condiciones mencionadas). Estas contribuciones suelen ayudar al estudioso a desconfiar de sus propias intuiciones éticas y a seguir discusiones razonables de los criterios normativos. Pero también muestran que cualquier elección de condiciones normativas requiere renunciar a algún posible criterio de valor o al menos aceptar un intercambio entre varios, lo cual implica en última instancia un juicio subjetivo. Segundo, se han identificado ciertas condiciones con respecto a las preferencias de los ciudadanos que garantizan elecciones sociales eficientes y estables con algunos procedimientos de votación. Esta línea de investigación relaja el supuesto de los teoremas fundamentales de que no habría que imponer restricciones a las preferencias de los individuos (o «dominio universal»). Las sociedades relativamente homogéneas tienen
ventajas para producir decisiones colectivas estables y coherentes, según sugieren ciertas condiciones como las curvas de preferencias individuales «con una sola cumbre» (Black, 1958), la «restricción de valores» (Sen, 1966) y la «restricción de los extremos» (Sen y Pattanaik, 1969). Pero, como se discutirá en las páginas siguientes, la restricción de las preferencias puede ser un resultado del propio proceso de decisión, el cual depende en última instancia de las reglas institucionales del juego. La tercera línea de investigación promovida por la teoría de la elección social - y la más estrechamente conectada al presente l i b r o - intenta evaluar los resultados relativos de diferentes reglas institucionales en la satisfacción de las preferencias de los ciudadanos y en la producción de resultados socialmente eficientes. Los teoremas de la «imposibilidad» nos dicen que es imposible garantizar elecciones sociales estables e eficientes con ninguna regla. Pero la cuestión es que no sólo es «posible» obtener elecciones sociales estables y socialmente eficientes con algunas reglas, sino también que ciertas reglas producen resultados ineficientes con mayor frecuencia que otras. En un mundo de incertidumbre, la probabilidad de la eficiencia social puede ser una guía útil para la evaluación y el diseño institucional.
EL EST UDI O D E LAS I N ST I T UC I ON ES P OL Í T I C AS
La perspectiva básica adoptada en este libro es la que las instituciones conforman las estrategias de los actores y éstas, en su interacción, producen resultados colectivos. Las instituciones proveen información, oportunidades, incentivos y restricciones tanto a los ciudadanos como a los líderes para la elección de ciertas estrategias y sólo cabe explicar los 1esultados colectivos a través de las decisiones estratégicas de los actores. Entre las deudas intelectuales acumuladas por el autor de este libro, hay que destacar ciertas contribuciones que versan sobre la elección de las instituciones, sobre los incentivos que proporcionan para diferentes estrategias, sobre sus efectos en los resultados y sobre las ventajas de las instituciones pluralistas. Primero, la teoría de las «instituciones en equilibrio» de Douglass North señala que la elección y la supervivencia de las instituciones depende de su desempeño en la provisión de bienes públicos y en la reducción de los costes de transacción, así como de la vía por la que han sido elegidas, incluido el papel de pequeños acontecimientos y de la suerte en la obtención de adhesiones. Una vez las instituciones existen, establecen parámetros para la acción. Pero también pueden autorreforzarse y dificultar su sustitución mediante los efectos de los incentivos que comportan. Incluso ciertas instituciones que producen resultados ineficientes pueden sobrevivir como consecuencia del aprendizaje de los actores mediante el uso, su adaptación a las regularidades institucionales y los costes de su sustitución (North y Thomas, 1973; North, 1990a, 1990b).
El variado panorama de fórmulas institucionales democráticas que desfilará ante los ojos del lector del presente libro puede ser, tal vez, la más persuasiva evidencia empírica de la variedad de instituciones en equilibrio. Sin embargo, más adelante se argumentará que ciertos gobernantes adversos al riesgo que son desafiados por ganadores potenciales alternativos, pueden elegir un cambio de las reglas del juego para minimizar sus pérdidas. Asimismo, los perdedores permanentes bajo las instituciones existentes pueden intentar sustituirlas por otros mecanismos que favorezcan una distribución más amplia del poder. Sobre esta base, al final de este libro se identificarán ciertas pautas históricas a favor de la elección de instituciones pluralistas. Segundo, la exploración seminal de la «herestética» por William Riker ha llevado a los estudiosos de la política a reanudar el interés clásico y durante demasiado tiempo olvidado por el arte de la toma de decisiones bajo unas reglas institucionales dadas. De acuerdo con este enfoque, la estrategia política puede consistir en actividades tales como formar la agenda con una selección concreta de temas, dar relieve a ciertas dimensiones evaluativas de las alternativas existentes en el debate público, o votar insinceramente para obtener un resultado colectivo más satisfactorio para el votante que el obtenido con el voto sincero (Riker, 1983, 1986, 1993, 19966). La cuestión correspondiente que será explorada en este libro es cómo diferentes fórmulas institucionales pueden favorecer diferentes estrategias y cuán permisiva con las acciones manipuladoras puede ser cada una de ellas. Tercero, el concepto de «equilibrio inducido institucionalmente» de Kennelh Shepsle nos permite entender que las estrategias de los actores y sus interacciones en un escenario social pluralista pueden producir elecciones sociales estables, aunque a veces no deseadas o ineficientes, gracias al papel de las instituciones. La estabilidad es un resultado de los costes impuestos a ciertas estrategias y de los mecanismos de agregación establecidos por las reglas institucionales (Shepsle, 1979, 1986, 1989). Así, los análisis presentados en las páginas siguientes deberían ayudarnos a evaluar las diferentes alternativas institucionales por sus diferentes grados de restricción de las estrategias de los actores y su eficacia en la producción de elecciones sociales. Por último, la comparación entre la teoría sociológica pluralista y la teoría de la elección social realizada por Nicholas Miller nos ayuda a entender las ventajas del pluralismo político en la producción tanto de una amplia satisfacción política de las preferencias de los ciudadanos como de una elevada estabilidad política. A diferencia de un concepto de estabilidad que implica la existencia de ganadores y perdedores permanentes, el pluralismo basado en estrategias tales como los intercambios de votos en diferentes temas, las coaliciones multipartidistas y la cooperación interinstitucional da a actores distintos la expectativa de convertirse en posibles ganadores o de compartir el poder, lo cual promueve su aceptación de las disposiciones institucionales (Miller, 1983).
El desempeño relativo de ciertas reglas institucionales ha sido estudiado por una serie de teóricos de la elección social. Algunos análisis formales innovadores de los procedimientos de votación se han centrado en la regla de la mayoría (May, 1952; Plott, 1967; McKelvey, 1976, 1979; Schofield, 1978), la regla de la unanimidad (Buchanan y Tullock, 1962; Rae, 1975), ciertos procedimientos de voto (Brams y Fishburn, 1983) o en la comparación sistemática de diferentes reglas (Fishburn, 1973; Niemi y Riker, 1976; Riker, 1980, 1982; Nurmi, 1987; Merrill, 1988; Cox, 1997). Las instituciones de división de poderes han sido menos estudiadas con este enfoque, pero incluyen ciertos trabajos seminales sobre el federalismo (Pennock, 1959; Weingast, 1995), los parlamentos (Weingast, 1979; Shepsle y Weingast, 1981; Laver y Shepsle, 1996), el bicameralismo (Riker, 1992a, 1992b; Tsebelis y Money, 1997) y las elecciones múltiples (Brams, Kilgour y Zwicker, 1998). El presente libro cuenta con estas y otras contribuciones que serán mencionadas adecuadamente. El libro añade algunas contribuciones formales, pretende establecer una conexión directa entre la teoría de la elección social y la tradición de estudio empírico de las instituciones en la ciencia política, procede a ciertas contrastaciones empíricas clave de los modelos y desarrolla extensos análisis aplicados.
L A UT I L I DAD SOC I AL
El valor de juicio fundamental que se usa en los análisis que siguen es la mayor satisfacción del mayor número de individuos, también llamado «principio de la utilidad social». Este principio utilitario clásico, tal como fue formulado por Jeremy Bentham (1789), fue la base de lo que se llamó «vieja» economía del bienestar. Sufrió ciertas críticas con huella (que llevaron a la «nueva» economía del bienestar), especialmente con respecto a la diferente capacidad de los individuos de experimentar utilidad y la consiguiente imposibilidad de establecer comparaciones interpersonales de bienestar. Sin embargo, el supuesto igualitario que subyace en la medición de la utilidad social como una agregación de utilidades individuales puede tener bases más sólidas respecto de las decisiones democráticas que de los intercambios económicos. Los derechos iguales de sufragio y las reglas de decisión equitativas implican el principio de que todas las preferencias individuales, cualquiera que sea la capacidad subjetiva del individuo de experimentar felicidad, deben tener el mismo valor en la toma de decisiones colectivas. La proposición clásica benthamita de que «cada uno cuenta por uno y nadie por más de uno», por discutible que sea para la elaboración de una función de bienestar económico, corresponde exactamente al principio de voto individual igual que forma parte de las constituciones democráticas. Desde esta perspectiva, la democracia, que se basa en la elección de los gobernantes por el mayor número de ciudadanos, resulta muy de-
seable porque crea oportunidades mejores y más regulares que las fórmulas no-democráticas para la satisfacción de las preferencias de los ciudadanos. Por razones análogas, como se discutirá en las páginas siguientes, las democracias pluralistas organizadas en esquemas institucionales complejos pueden dar mejores resultados a este respecto que los regímenes democráticos más simples. (Para fuentes y discusión del utilitarismo, véanse Rose, 1983; Colomer, 1987, 1991; Goodin, 1995.) En los modelos inspirados por la teoría de la elección social, la desutilidad o insatisfacción política corresponde a la «distancia» entre las preferencias de los votantes y la elección social. Esto puede ser escrito del siguiente modo:
lo cual significa que la desutilidad o utilidad negativa U equivale a la suma Ɖ de las distancias δ entre cada votante i y el ganador G. El óptimo social corresponde al resultado que minimiza la suma de las distancias individuales, el cual maximiza la utilidad social. Concretamente, en una sola dimensión lineal, la suma de las distancias es mínima con respecto a la alternativa (candidato, partido o política) preferida por el votan-te mediano, es decir, el votante cuya preferencia está situada en una posición intermedia con menos de la mitad de los votantes a cada lado. En otras palabras, la utilidad social es máxima cuando la elección social coincide con la preferencia del votante mediano (Davis, Hinich y Ordeshook, 1970; Huber y Powell, 1994; Flunich y Munger, 1997). En este libro, las reglas institucionales que favorecen la elección social de la preferencia del votante mediano serán consideradas relativamente eficientes socialmente. También se examinará un supuesto alternativo con respecto a los esquemas de división de poderes, como las elecciones separadas para diferentes cargos y el federalismo. Si grupos significativos de votantes tienen diferentes intensidades de preferencias en distintos temas y pueden votar sobre ellos por separado, pueden encontrar alta satisfacción en esquemas institucionales que produzcan diferentes ganadores en diferentes temas. Bajo este supuesto, la utilidad social puede ser máxima si diferentes áreas de temas son asignadas a diferentes instituciones de acuerdo con la distribución de la intensidad de preferencias entre los votantes. Asimismo, la cooperación interinstitucional puede conducir a decisiones intermedias de compromiso apoyadas por amplias mayorías de consenso y capaces de producir una alta satisfacción colectiva.
UN MODELO DE ELECCIÓN SOCIAL
Un sencillo análisis geométrico puede ilustrar los efectos de diferentes esquemas institucionales sobre la estabilidad y la utilidad colectiva de la elección social. Empecemos por el caso más sencillo posible de
un electorado compuesto por tres votantes con preferencias diferenciadas (o tres grupos de votantes con las mismas preferencias y un número similar de miembros). Para empezar, adoptamos el supuesto simple de que las preferencias de los votantes pueden ser situadas en una sola dimensión de temas, como A, B y C en el eje horizontal del Gráfico 1.1. Supongamos, por ejemplo, que la distancia entre el votante A y el votante B es la mitad de la distancia entre el votante B y el votante C, como sugiere el Gráfico. Si B, que es la preferencia del votante mediano, gana, la distancia total entre las preferencias de los votantes y el ganador o desutilidad de los votantes puede ser medida como la distancia de A a B, pongamos 1 unidad, más la distancia de B a B, que es cero, más la distancia de C a B, 2 unidades, de modo que la suma de las distancias entre las preferencias de los, votantes y el ganador, o desutilidad total, es 3 unidades: U(B)=(IA-BI+IB-BI+IC-BI)=(1 + 0 + 2 ) = 3 . En cambio, si el ganador fuera A, la suma de las distancias entre las preferencias de los votantes y el ganador o desutilidad total sería 4 unidades; si el ganador fuera C, la desutilidad total sería 5 unidades, como el lector puede comprobar fácilmente. Esto muestra que la alternativa del votante mediano (B en el ejemplo) minimiza la suma de las distancias y maximiza la utilidad social. preferencia del votante mediano
A
B
C
NOTA: N = 3 votantes: A, B, C.
GRÁFICO 1.1. Electorado en una dimensión.
Pasemos ahora al caso bidimensional, en el que tres votantes, A, B y C, tienen preferencias diferentes en el tema 1 (a1, b1, y c1,) y en el tema 2 (a2, b2 y c2), como se observa en el Gráfico 1.2. Primero, veamos los efectos de las elecciones separadas y conjuntas. Supongamos que hay dos elecciones separadas para diferentes cargos correspondientes a diferentes temas o, conjuntos de temas, como los de las dos dimensiones en el Gráfico 1.2. Estas pueden corresponder, por ejemplo, a elecciones separadas para Presidente, centradas, pongamos por caso, en temas de política exterior y de defensa, y para la Asamblea, centradas en temas de política económica y social, o bien a elecciones separadas para dos cámaras del Parlamento o a otros esquemas análogos. Su-
GRÁFICO 1.2.
Elecciones conjuntas y separadas.
pongamos que, para cada elección separada, la alternativa intermedia cercana al votante mediano tiene ventaja y gana. En el Gráfico 1.2, b, gana en la elección sobre el tema 1 y a2 gana en la elección sobre el tema 2. La elección social está representada por el punto de intersección de las posiciones ganadores en cada tema, bt-a2. Como puede verse, la decisión social a través de elecciones separadas sobre diferentes temas bajo los supuestos anteriores se sitúa en un punto más bien centrista dentro del conjunto mínimo que contiene todas las preferencias de los votantes o conjunto de Pareto (el triángulo ABC en el Gráfico). Este punto está relativamente cerca del óptimo social, que es el punto que minimiza la suma de las distancias a las preferencias de los ciudadanos y, por tanto, maximiza la utilidad social. Exactamente, en un espacio bidimensional como el del Gráfico, el punto del óptimo social está situado en la intersección de las líneas rectas desde la preferencia de cada votante a la mediana del lado opuesto del triángulo. Supongamos ahora, como alternativa, que la decisión social en todos los temas se toma en una sola elección, como correspondería a un esquema institucional simple del tipo de un régimen unitario y parla-
mentario unicameral. El marco institucional fuerza a los votante a elegir, no entre alternativas en temas separados, sino entre «paquetes» de alternativas en todos los temas al mismo tiempo. El conjunto de ganadores posibles o «conjunto-ganador» en una elección conjunta de este tipo es impredecible y depende del statu quo (o ganador saliente). Adoptemos la hipótesis de que el statu quo es la decisión social previamente producida por dos elecciones separadas, el punto b,-a2 en el Gráfico 1.2. El conjunto de ganadores posibles en una sola elección bidimensional desde este punto de partida está representado por el área sombreada con varios pétalos en el gráfico. Este área está formada por las curvas de indiferencia circulares trazadas alrededor de las preferencias de los votantes y que cruzan el statu quo. Se supone que cada votante prefiere las alternativas que están más cerca de la preferencia del votante y, concretamente, prefiere aquellas que están dentro de la curva de indiferencia a aquellas que están afuera. Así, el conjunto de los ganadores posibles por mayoría en una elección conjunta está formado por todos los puntos en los que una mayoría de votantes (cualquier mayoría de dos votantes sobre tres en el ejemplo del gráfico) están más satisfechos que en el statu quo - e s decir; el conjunto-ganador está formado por las intersecciones de pares de curvas de indiferencia-. Como puede verse, el conjunto de ganadores posibles en una elección conjunta es relativamente grande, lo cual dificulta la predicción del resultado. El conjunto incluye muchos puntos situados a una distancia relativamente grande del óptimo social. Algunos ganadores posibles están situados fuera del conjunto de Pareto e incluso más allá del rango de las preferencias los votantes (por ejemplo, el conjunto incluye algunos puntos situados más allá de la preferencia extrema, b2, en el tema 2). La posibilidad de que muchas alternativas diferentes puedan ganar puede generar inestabilidad en los resultados de una serie de elecciones sucesivas, dado que cada punto ganador puede ser ulteriormente derrotado por algún otro punto incluido en el conjunto-ganador correspondiente. Este análisis nos permite enunciar que una elección conjunta sobre numerosos temas multidimensionales, como modelo para la típica elección única en regímenes simples, puede ser más incierta, producir menos utilidad social y ser más inestable en el tiempo que las elecciones separadas sobre diferentes temas, como las elecciones para diferentes cargos en regímenes con división de poderes. El juicio comparativo de las elecciones separadas y conjuntas podría ser algo distinto si sustituyéramos el supuesto de que la posición del votante mediano gana en cada elección separada por el supuesto de que las alternativas extremas pueden ganar (quizás como consecuencia de una competencia multipartidista con la regla de la mayoría relativa). Pero aun así, la decisión social a través de elecciones separadas estaría siempre dentro del rango de las preferencias de los votantes y probablemente dentro del conjunto de Pareto. La decisión social a través de elecciones separadas podría ser menos eficiente que algunos de los ganadores
posibles en una elección conjunta sólo si las posiciones extremas correspondientes a grupos opuestos de votantes extremos ganaran en diferentes temas. Pero, incluso en este caso, el conjunto de ganadores posibles en una elección conjunta incluiría otros puntos situados fuera del conjunto de Pareto y seguramente algunos situados más allá del rango de las preferencias de los votantes. A continuación introducimos dos nuevas variables en el modelo. Primero, supongamos un electorado más complejo, compuesto por cinco votantes con preferencias más dispersas que los tres votantes anteriores. En otras palabras, el electorado con tres votantes, A, B y C, es ampliado con dos nuevos votantes, D y E, cuyas preferencias están situadas más allá del rango de las preferencias de los votantes previamente existentes, como se muestra en el Gráfico 1.3. La adición de D y E puede corresponder a la aplicación de derechos de voto para nuevos grupos, como en un proceso típico de democratización gradual.
El conjunto de ganadores posibles en una elección conjunta depende, de la regla de votación. Comparamos los efectos de tres reglas con diferentes umbrales de inclusión: mayoría relativa, mayoría absoluta y mayoría cualificada. La mayoría relativa mayor se operacionaliza como 2/5 ( o 40 por ciento, no muy diferente de la proporción de votos obtenida por el ganador típico en ciertas elecciones parlamentarias por mayoría relativa en el mundo real). El conjunto de ganadores posibles en una elección conjunta con la regla de la mayoría relativa para cinco votantes es mucho más grande que el conjunto de ganadores posibles anteriormente identificado para el electorado con tres votantes, como puede verse en el Gráfico 1.3. Incluye muchos puntos situados a gran distancia del óptimo social, fuera del conjunto de Pareto y más allá del rango de las preferencias de los votantes. Esto puede producir una gran impredecibilidad e inestabilidad de la elección social, así como poca utilidad social. El conjunto de ganadores posibles por la regla de la mayoría absoluta (3/5) está identificado por un área sombreada más oscura en el Gráfico 1.3. Como puede verse, es menor que el conjunto de ganadores posibles con la regla de la mayoría relativa. Esto significa que cuanto más inclusiva es la regla de decisión, más estable y socialmente eficiente puede esperarse que sea la elección social. Si comparamos este resultado con el conjunto de ganadores posibles por mayoría en el electorado anterior con tres votantes en el Gráfico 1.2, el electorado con cinco votantes puede ser considerado capaz de producir resultados relativamente eficientes. Esto no sólo está vinculado al hecho de que una proporción más alta de votantes en una comunidad puede aumentar la suma total de las utilidades individuales. Además, el nuevo conjunto de ganadores por mayoría con cinco votantes está situado en su mayor parte dentro del conjunto de Pardo y relativamente cerca del óptimo social. Esto nos permite enunciar que los efectos de inestabilidad y posible utilidad social baja que conlleva un electorado complejo con preferencias de los votantes muy dispersas pueden ser compensados con los efectos opuestos producidos por reglas de decisión inclusivas. Este resultado queda confirmado con el análisis de la regla de la mayoría cualificada, 4/5 en el ejemplo del Gráfico 1.3. El correspondiente conjunto de ganadores posibles es el área muy pequeña en negro, que está completamente dentro del conjunto de Pareto y en una posición más bien centrista. Ciertamente, esta regla puede producir elecciones sociales más estables y mayor utilidad social que las reglas menos inclusivas analizadas anteriormente. Hemos identificado tres variables institucionales que producen diferentes grados de estabilidad y diferentes niveles de utilidad de la elección social. En el orden en que serán analizadas en los sucesivos capítulos de este libro, son: i) el grado de dispersión de las preferencias de los votantes, según se trate de electorados simples o complejos;
ii) la inclusividad de las reglas de votación y los procedimientos de decisión; iii) el número de dimensiones de temas en elecciones conjuntas y separadas, correspondientes a esquemas de unidad y de división de poderes. Se sostiene aquí que los regímenes democráticos pluralistas basados en electorados complejos, reglas de votación inclusivas y división de poderes tienden a producir resultados socialmente eficientes.
1.2. Plan del libro Los resultados del modelo que acabamos de presentar guían el programa de investigación que se desarrolla en las páginas siguientes. El segundo capítulo trata de la construcción histórica de electorados simples y complejos a través del desarrollo de diferentes estrategias para la asignación de derechos de voto a diferentes grupos. Se revisan los argumentos tanto de los sufragistas como de los restrictivistas desde la perspectiva de la dispersión esperada de las preferencias de los votantes que estaban dispuestos a promover o a aceptar, respectivamente. Se distinguen tres pautas básicas desarrolladas en diferentes conjuntos de países por los distintos grados de inclusividad social y de estabilidad política que han sido capaces de producir. El supuesto básico es que cuanto mayor es la proporción de ciudadanos con derechos de participación en un proceso político establemente institucionalizado, mayor es la utilidad social que cabe obtener. El tercer capítulo contrasta las reglas de votación de un ganador basadas en requerimientos de unanimidad, de mayoría absoluta o de mayoría relativa, con las reglas de múltiples ganadores basadas en la representación proporcional y las coaliciones multipartidistas. Las distintas reglas de votación y decisión son evaluadas y comparadas por su inclusividad, por la relación entre los resultados que tienden a favorecer y las preferencias de los ciudadanos, así como por la utilidad social correspondiente. Las diferentes reglas son sometidas a una amplia contrastación empírica con respecto a la producción de ganadores socialmente eficientes correspondientes a la preferencia del votante mediano. El cuarto capítulo analiza y compara diferentes esquemas de unidad y división de poderes que promueven decisiones colectivas sobre distintos números de temas al mismo tiempo. Se comparan el parlamentarismo, el semipresidencialismo y el presidencialismo, así como los estados unitarios y los federales, mediante la aplicación a todos ellos de las categorías de gobierno unificado y gobierno dividido. Diferentes fórmulas proporcionan diferentes incentivos para la cooperación multipartidista e interinstitucional, de modo que crean diferentes oportunidades para que las preferencias de los ciudadanos sean satisfechas. Se considera que la emergencia de múltiples ganadores en esquemas de
división de poderes es capaz de producir una amplia difusión de utilidad social. El quinto capítulo concluye con una comparación entre las fórmulas institucionales que pueden ser consideradas más socialmente eficientes a la luz de los análisis previos, especialmente la representación proporcional, la división horizontal de poderes y el federalismo, y las alternativas institucionales que se eligen más a menudo en procesos estratégicos de democratización y reforma institucional. Los actores autointeresados pero no todopoderosos que intervienen en ciertos procesos de cambio institucional tienden a elegir instituciones pluralistas, las cuales pueden ser consideradas como relativamente eficientes en la perspectiva teórica desarrollada en este libro. Los principales puntos del análisis, incluida la producción de resultados electorales socialmente eficientes y la frecuencia de gobiernos divididos, son contrastados con datos sobre votos, Asambleas, Gabinetes y Presidentes correspondientes a los resultados de 506 elecciones nacionales y 1.765 elecciones regionales en 40 países democráticos de Europa Occidental y Central, América del Norte y del Sur y Asia, durante el período 1945-2000. Los países han sido seleccionados por tener más de un millón de habitantes, altas puntuaciones en libertad política y al menos dos elecciones democráticas consecutivas hasta el año 2000, así como datos accesibles. Los países seleccionados incluyen más del 90 por ciento de la población mundial que vive en democracia al inicio del siglo XXI. El análisis comparado se complementa con breves estudios de casi cincuenta casos de desempeño y cambio institucional, incluidas algunas excursiones varios siglos atrás (con uso de fuentes en ocho lenguas). La revisión histórica de largo plazo que se presenta en el último capítulo está basada en datos sobre 123 cambios institucionales importantes en 85 países durante un período de 127 años.
CAPITULO
2
QUIÉNES PUEDEN VOTAR Las leyes que establecen los derechos de sufragio son fundamentales para el gobierno democrático. MONTESQUIEU
El espíritu de las leyes (1748)
Una comunidad política puede ser definida como un conjunto de individuos que se reconocen algún interés común básico y toman decisiones colectivas vinculantes. Las comunidades simples con preferencias concentradas pueden tomar decisiones de un modo relativamente fácil. Cuando el grueso de la población es suficientemente homogéneo en términos socioeconómicos y culturales, como suele suceder en comunidades pequeñas, un electorado basado en amplios derechos de voto puede identificar una alternativa aceptable y producir una elección social relativamente estable y satisfactoria incluso sin mecanismos institucionales sofisticados. Como se verá más adelante, las comunidades pequeñas con intereses homogéneos pueden adoptar un sufragio virtualmente universal y tomar decisiones por unanimidad u otras reglas de votación altamente inclusivas. En cambio, en electorados complejos, formados por la concesión de derechos de voto a grupos diferenciados en sociedades relativamente heterogéneas, puede ser difícil conseguir decisiones colectivas vinculantes y producir elecciones sociales con altos niveles de estabilidad y utilidad. Este suele ser el caso de sociedades modernas en procesos de construcción de estados-nación amplios e inicialmente heterogéneos y de democratización. Cuanto más dispersas son las preferencias de los grupos de votantes sobre los temas sometidos a votación, más complejo es el electorado y más difícil es alcanzar acuerdos. En procesos históricos modernos, las consecuencias de dar derechos de voto a diferentes grupos en sociedades complejas han sido enormemente variadas. La conversión de ciertos grupos en votantes no ha producido mucha innovación política porque la mayor parte de sus miembros han desarrollado preferencias similares a las ya existentes entre el electorado anterior y han tendido a reproducir sus pau-
tas de voto. Esta ausencia de innovación puede ser un resultado de cierta dependencia económica o personal de los nuevos votantes con respecto a las preferencias de los antiguos o de instituciones políticas restrictivas. En cambio, algunos nuevos grupos han sido capaces de crear nuevos partidos políticos, desarrollar estrategias de innovación de la agenda política que han acabado triunfando, formar una nueva mayoría política o amenazar al sistema político en su conjunto. Esta tendencia a la innovación puede ser un resultado de preferencias de los votantes más diferenciadas y de instituciones políticas permisivas. La asignación de derechos de voto tiende a estar guiada tanto por presiones colectivas «desde abajo>) (los grupos antes excluidos) y cálculos estratégicos «desde arriba» (los líderes y gobernantes ya existentes). En la época moderna, los terratenientes, los mercaderes, los artesanos, los trabajadores, los sirvientes, las mujeres, los miembros de minorías étnicas, los jóvenes y los inmigrantes han obtenido derechos de voto en diferentes países en momentos históricos diversos, en general en procesos que incluyen también cambios importantes en las reglas electorales, el sistema de partidos y otros elementos institucionales. En ciertos casos, el sufragio universal ha sido introducido de repente v sin modificar las otras reglas institucionales existentes, lo cual tiende a provocar alta inestabilidad política. En otros casos, diferentes grupos de votantes minoritarios han obtenido derechos de voto en estadios sucesivos de un proceso más duradero. Esta estrategia gradual puede evitar la emergencia súbita de una nueva mayoría alternativa e inducir a cada nuevo grupo pequeño a entrar en un partido previamente existente. Por último, en otros casos, el sufragio universal ha ido acompañado por innovaciones institucionales, como la representación proporcional y la división de poderes, las cuales producen múltiples ganadores. Mediante un nuevo esquema institucional de este tipo, la elección social es transferida a estadios poselectorales en los que cabe alcanzar acuerdos pluralistas e inclusivos. Este capítulo está dividido en dos secciones. La primera sección presenta una serie de casos de comunidades pequeñas y homogéneas en tiempos medievales y modernos que fueron capaces de tomar decisiones colectivas consensuales y vinculantes mediante votaciones con derechos de voto relativamente amplios. La segunda sección aborda los problemas de la elección social en electorados complejos. Se revisan y analizan diferentes argumentos históricos a favor y en contra de la ampliación de los electorados existentes desde la perspectiva antes esbozada. Se identifican diferentes estrategias para la asignación de derechos de voto, las cuales se asocian a diferentes ritmos de concesión de derechos, así como a diferentes reglas electorales y sistemas de partidos, en una docena de países durante los siglos XIX y XX.
2.1. Electorados simples En la época medieval y a principios de la moderna no sólo había numerosos enclaves feudales y unas pocas estructuras imperiales y monárquicas de amplia escala, sino también una serie de unidades locales en las que se tomaban muchas decisiones colectivas mediante votaciones de un electorado amplio. En general, se trataba de comunidades más bien simples con intereses relativamente armónicos, valores compartidos y una cultura homogénea en las que la identificación de una decisión común no era un logro muy difícil. Las unidades en cuestión eran territorios pequeños, bien villas, comunas, municipios, provincias, condados, ciudades, colonias u otras comunidades de tamaño pequeño. Los procesos colectivos de toma de decisiones se referían a unos pocos temas lo-cales relativamente simples. Así sucedía incluso cuando se trataba de elegir representantes locales a organismos de mayor escala, como los parlamentos medievales, debido a la ausencia de partidos de amplia escala («nacionales»). El desarrollo de preferencias homogéneas entre la población reflejaba bien simplicidad social, especialmente en medios rurales, bien el predominio de una clase media de agricultores, artesanos o comerciantes en contextos más complejos. La homogeneidad de la comunidad o el fuerte atractivo de las posiciones sociales centrales permitían que estas comunidades tomaran decisiones colectivas vinculantes con relativa facilidad y produjeran elecciones sociales estables y ampliamente satisfactorias. Ciertos rasgos institucionales de la comunidades políticas simples que tomaban decisiones consensuales eran muy parecidos a los que cabe encontrar actualmente en las comunidades de propietarios de viviendas en contextos urbanos modernos - q u e es otro caso de comunidades pequeñas y simples con intereses comunes claramente identificables-. Estos rasgos incluyen los siguientes: • Los derechos de v o t o eran concedidos a los cabezas de hogar, independientemente del número de miembros de la familia, bajo el supuesto de que todos ellos tenían preferencias homogéneas; habitualmente sólo votaban los hombres, pero las reglas eran más bien vagas e informales y a menudo permitían que los jóvenes o ciertas mujeres participaran. • Las reglas de decisión eran altamente inclusivas; se usaban reglas basadas en la unanimidad o cuasi-unanimidad en reuniones y asambleas de vecinos que decidían por asentimiento o aclamación. • Se usaban varios mecanismos de azar, incluidos los turnos y las loterías, para la rotación de los cargos que debían ejecutar las decisiones de la asamblea, los cuales eran considerados una carga más que un privilegio.
La elección de representantes indujo más innovación a favor de reglas que permitieran una representación variada de diferentes categorías sociales o grupos de preferencias. Las fórmulas modernas de representación proporcional eran desconocidas en los tiempos medievales, pero, en comunidades relativamente más complejas que las típicas villas rurales, se concibieron otros interesantes procedimientos, como los distritos multinominales y la convocatoria frecuente de elecciones, con objeto de evitar el dominio exclusivo de un solo grupo. Algunas unidades pequeñas y más bien homogéneas que trataban temas locales pudieron mantener una participación amplia y abierta en la toma de decisiones colectivas frente a las presiones de los emperadores, los papas, los monarcas y las potencias coloniales de gran escala. Sin embargo, en muchos casos, cuando las comunidades tradicionales se hicieron más complejas internamente y aparecieron más grupos diferenciados, sus propios criterios tradicionales a favor a derechos amplios de sufragios y acuerdos unánimes se convirtieron en fuentes de conflicto e inestabilidad. El comercio exterior, la ampliación de las comunicaciones y el creciente relieve de bienes públicos de gran escala, que llevaron a la formación de los modernos estados-nación, indujeron cambios institucionales importantes. Entre éstos se incluyen la redefinición de las condiciones para obtener el derecho de voto, incluida la pérdida de los derechos de ciertos grupos, así como unas regulaciones más explícitas de las elecciones. (Para una perspectiva histórica comparable a la aquí esbozada, véase Manin, 1995.)
Casos: C OMUN AS, P AR L AM EN T OS Y C OL ON I AS
Según la leyenda, los grupos tribales germánicos de la Alta Edad media ya celebraban asambleas de guerreros en las que aprobaban las resoluciones propuestas por el rey golpeando los escudos con sus lanzas o las desaprobaban con su silencio. Más allá de estos orígenes algo oscuros, la indagación que se presenta en las páginas siguientes se centra en electorados simples de tres tipos de unidades políticas. Primero, analizaremos los procedimientos de toma de decisiones en pequeñas comunas independientes, incluidas las villas rurales y los cantones suizos que han existido desde la Baja Edad media, así como ciertas famosas ciudades italianas. La comuna medieval en Europa central fue inicialmente una asociación privada de hogares que se organizaba para proveer ciertos bienes públicos básicos. Asumía la administración de justicia, la defensa militar, el mantenimiento de la provisión de alimentos y otros servicios elementales. En la medida en que los condes y los obispos fueron incapaces de cumplir estas tareas efectivamente, las comunas reemplaza-ron gradualmente su autoridad. A través de un proceso, acabaron ignorando de hecho la soberanía del Emperador germano y del Papa romano.
Segundo, se revisarán las elecciones en algunas unidades locales incluidas en ciertos reinos extensos. Entre ellas se incluyen las Asambleas locales, los Estados provinciales y los Estados generales en la Francia de los Borbones antes de la Revolución, así como los condados y los municipios en las elecciones parlamentarias en la Inglaterra de los Augusto y los Hannover. Inicialmente, los miembros de las asambleas medievales convocadas por los reyes no eran elegidos por electorados populares, sino seleccionados entre aquellos que eran considerados representativos de las tendencias y los intereses de varias categorías sociales en territorios extensos. Pero los representantes electos popularmente de las comunas y otras unidades locales también enviaban delegados a los parlamentos medievales. Las elecciones parlamentarias modernas se construyeron en gran medida sobre este precedente. Tercero, se analizarán algunas famosas instituciones coloniales. Estas incluyen los dominios británicos en América del Norte antes de la formación de Estados Unidos, así como ciertas colonias españolas en América del Norte y del Sur durante el proceso que les condujo a su independencia. Aunque los dos grupos de colonias se basaron en modelos diferentes, en ambos la aplicación de regulaciones electorales que eran relativamente restrictivas en las metrópolis permitieron prácticas más permisivas en los territorios situados al otro lado del Atlántico. De hecho, las elecciones participativas fueron acontecimientos cruciales en los procesos de independencia. Sólo cuando las pequeñas unidades independientes formaron amplios estadosnación, ciertos criterios iniciales de concesión de derechos de voto, más bien vagos, fueron sustituidos por requerimientos más concretos. El conocimiento de los casos de electorados simples que aquí se revisan es reciente o ha sido recientemente reelaborado por los historiadores. Pero, aparentemente, los casos de los distintos países aquí recopilados no habían sido comparados en la perspectiva adoptada en este trabajo. Las comunas y los cantones suizos . Durante la Edad Media, las comunas germánicas fueron reconocidas como la máxima autoridad legal y política sobre la población rural. Tomaban decisiones en asambleas populares con un número fijo de miembros: los dueños de los hogares mayores de 14 o de 16 años de edad. Se permitía la presencia pasiva de las mujeres casadas y los niños, los cuales acudían a las reuniones, pero habitualmente no votaban bajo la presunción de que cada casa y familia tenía intereses homogéneos. La pertenencia a la comuna se basaba en una comunalidad de bienes privados y era determinada del mismo modo como se decide la participación en las reuniones de propietarios de viviendas en las modernas comunidades urbanas: sólo se admitía a los residentes en la comuna y no a los extranjeros ni a los arrendatarios temporales sin propiedad en la comunidad. En algunas comunas de zonas montañosas de lengua germánica, la Asamblea era convocada al toque de campanas, habitualmente el domingo por la mañana, y formaba un gran círculo en un prado. Se inauguraba con una plegaria
en silencio. Cualquiera podía presentar una propuesta a la asamblea. Se votaba mano alzada y las decisiones se tomaban por mayoría. La homogeneidad y la transparencia de la comunidad creaban fuertes incentivos para participar en las reuniones y también para transformar una mayoría en unanimidad. Tras la votación, se tornaba juramento de pertenencia y obediencia a la comuna. Para otros propósitos podían usarse otras reglas: el reparto proporcional de los recursos y las cargas asumidos en común o la rotación en el acceso a los bienes públicos. Se usaban loterías para nombrar cargos que ejecutaran las decisiones de la Asamblea. La acción cooperativa se extendió a las comunas vecinas. Pero la homogeneidad de cada unidad siguió siendo muy grande, incluso en lengua, religión y otros rasgos culturales. Las comunas en las que persistía el conflicto se dividían para preservar la homogeneidad de cada unidad de decisión. A partir de 1291, los pequeños cantones forestales de Uri, Schwyz y Unterwaiden empezaron a separarse de los condes de Habsburgo en Austria. Acabaron formando una liga que se amplió a ocho cantones a mediados del siglo xiv y a 13 cantones entre los siglos XVl y XVIII. Durante varios siglos, esta confederación suiza fue poco más que una alianza informal para preservar la autonomía local frente al Imperio, sin generar ninguna autoridad central. La Asamblea se convirtió en la forma de gobierno de la mayoría de los cantones germánicos. La Asamblea cantonal era algo más ceremonial que las Asambleas locales y podía incluir un desfile del pequeño ejército o milicia del cantón con los magistrados a caballo entre estandartes y cornetas. Los procedimientos eran ligeramente menos permisivos que en las comunas. La participación estaba limitada a los hombres de más de 18 o de 20 años de edad y las propuestas tenían que ser canalizadas con anterioridad a la reunión a través del Consejo electo. La Asamblea votaba sobre las leyes y mociones cantonales, los impuestos y la admisión de nuevos miembros y elegía funcionarios cantonales con funciones judiciales, policiales y ejecutivas, así como los diputados federales. Todos los asistentes, incluidos mujeres y niños, juraban fidelidad a la constitución. En algunos cantones se imponían multas a los que no asistían. Aún a principios del siglo xx, el tamaño del electorado de los cantones era pequeño, entre 3.000 y 12.000 hombres cada uno. Su homogeneidad es aún muy grande actualmente. La mayoría de los 22 cantones creados en Suiza en 1848 son más diferentes entre sí que con respecto a los países vecinos. También las ciudades desarrollaron fórmulas para nombrar un Consejo y un alcalde muy temprano (empezando por Friburgo en 1248). Los comerciantes y los artesanos predominaban en estos escenarios urbanos, especialmente desde los siglos XVIXVll. Las Asambleas populares han continuado siendo más poderosas en los cantones rurales con poblaciones pequeñas y homogéneas. Pero todavía a principios del siglo XXI, la Confederación Helvética es sobre todo un instrumento para preservar el autogobierno popular local (Lloyd, 1907; Head, 1995).
Las comunas italianas. Durante el siglo XII las ciudades del Norte de Italia, lideradas por sus cónsules, se hicieron autónomas del Emperador y de las autoridades de la Iglesia. Génova, Pavía, Pisa, Siena y otras muchas comunas se organizaron en torno a la Asamblea de todos los ciudadanos o «arenga». La Asamblea aprobaba el nombramiento del Consulado por aclamación, un procedimiento próximo a la unanimidad, o por elección indirecta. En la segunda mitad del siglo XIII se amplió la participación del pueblo. En ciudades como Génova y Bolonia, los participantes habituales en las Asambleas populares ascendían
a cifras entre 7.000 y 8.000, lo cual es equivalente a la mayoría de los varones adultos, aproximadamente un 15 por ciento de la población total. (Cálculos del autor con datos de Valey, 1988: 33ss.; y Hyde, 1973: 115.) En el caso de Venecia, la elección del Duque (Doge) por el pueblo data de 697. Durante casi quinientos años, los poderosos Duques fueron elegidos por la Asamblea o arenga formada por «una gran inclusión de altos, medios, bajos y otros muchos venecianos» (majores, mediocres, minores et magna Ventorum englobatio; Wiel, 1895). Desde 1172, la Asamblea general del pueblo eligió indirectamente el Gran Consejo (habitualmente compuesto por unos 1.000 o 1.500 hombres de más de 30 años de edad), el cual se convirtió en la autoridad suprema, y el Senado. A medida que los poderes del Duque fueron restringidos, dejó de ser elegido popularmente y empezó a ser nombrado por el Gran Consejo. Para ello, éste adoptó un procedimiento cada vez más complicado con hasta nueve estadios de votos aprobatorios y loterías que fue concebido con el propósito de hacer inviable el voto insincero y otras estrategias manipuladoras. Desde el siglo XIII al XV, la Asamblea del pueblo tenía que ratificar la elección del Duque por el Consejo. Desde el siglo XIII hasta 1789, los cargos electos incluían los magistrados, los procuradores, los abogados y un Gran Canciller. «La República se fundaba en una política de compromiso, conciliación y consenso... la República patricia dio a Venecia 500 años de paz y estabilidad interior» (Finlay, 1980, Lines, 1986). En Florencia, las formas republicanas de gobierno, incluida la elección de los gobernantes, existieron durante más de doscientos años desde finales del siglo XIII. Durante el primer período republicano, que se extendió de 1291 a 1433, la Asamblea del pueblo estaba formada por los residentes mayores de 25 años de edad que hubieran pagado unos impuestos locales mínimos. Este criterio producía Asambleas con más de 6.000 votantes, lo cual era equivalente a un 15 por ciento del número total de habitantes de una ciudad con muchos jóvenes e inmigrantes, y sin duda incluía una mayoría de los varones adultos. (Cálculos del autor con datos de Najemy, 1982, y Brucker, 1977: 252; 1983: 133.) El gobierno de Florencia estaba organizado en torno al Justicia (Gonfaloniere) y otros ocho miembros de la Señoría. Éstos eran elegidos mediante un complejo sistema de voto aprobatorio y loterías muy frecuentes. La Señoría se apoyaba en 12 consejeros u «hombres buenos» electos, 16 confalonieros que representaban a los barrios de la ciudad, así como otros muchos cargos electos para los cuales la mayoría de los votantes eran elegibles por períodos cortos (de seis meses o un año). El Consejo del Pueblo (con 300 miembros) y el Consejo de la Comuna (con 200 miembros) eran seleccionados mediante un procedimiento mixto de elección popular y nombramiento por la Señoría. Como en Venecia, aunque con diferentes fórmulas, se concibió un procedimiento de elecciones extremadamente complejo para evitar la manipulación fraudulenta del proceso electoral e impedir la dominación de la comuna por unas pocas familias poderosas de la ciudad. Los gobernantes y los funcionarios eran reemplazados con frecuencia, lo cual creó un cierto sentimiento de aparente inestabilidad. Pero una estabilidad más básica estaba asegurada por el «amplio grado de acuerdo existente en la comunidad gremial sobre ciertos temas, sobre todo en la esfera económica» (Brucker, 1983: 66, 70, 388ss.). El gobierno de los Medici establecido en 1433 introdujo ciertas restricciones y frecuentes interrupciones en el calendario regular de las elecciones. Pero, aunque algunas familias perdieron sus derechos de voto, se incluyó a «gente nue-
va», de modo que, junto con el crecimiento de la población, el electorado llegó a tener unos 8.000 votantes a finales del siglo XV, de nuevo alrededor de un 15 por ciento de la población total (según los datos en Rubinstein, 1966: 214-215). La nueva república establecida en 1494 se basaba en la elección popular de los cargos tradicionales y de un nuevo Gran Consejo inspirado en el modelo de Venecia, en este caso formado por unos 3.000 miembros. Tras cierto declive de los poderes del Consejo, un nuevo período de gobierno de los Medici reemplazó otra vez las elecciones regulares por la aprobación directa por la Asamblea del pueblo. La última república florentina restableció la elección de los gobernantes, incluido el Gran Consejo, de 1527 a 1530 (Brucker, 1977, 1983; Guidi, 1992). El fin de los régimenes republicanos en las comunas italianas ha sido atrihuido a frecuentes fenómenos de violencia, desorden e inestabilidad provocados por el faccionalismo político, las peleas de familia y los conflictos de clases. Incluso Dante se burló en un célebre pasaje de la Divina Comedia de las amargas disputas entre facciones, las animosidades personales y el impulso de destrucción del enemigo de sus convecinos florentinos. De hecho, Dante había sido miembro del Consejo de la Comuna en varias ocasiones (Zenatti, 1984: 341-343). Es interesante observar que sus quejas incluían el lamento por la inclusión en el electorado de «gente nuova» que generaba «orgullo y exceso» y era capaz de desafiar al grupo gobernante tradicional (Dante 1265-1321, Canto XVI, 73-75). Sin embargo, según ciertos historiadores modernos, las negociaciones y los acuerdos pluralistas se difundieron bajo los incentivos creados por una estructura institucional compleja. «La fusión relativamente pacífica de elementos viejos y nuevos en la sociedad florentina había sido la pauta normal a lo largo de la historia de la ciudad» (Bnicker, 1962: 392). La palabra «florentinismo» se convirtió en una expresión corriente en italiano y otras lenguas latinas modernas, como sinónimo de maniobras políticas sofisticadas y construcción de coaliciones. En sentido estricto, no hay un solo caso de ciudad italiana del Renacimiento en que la violencia y el desorden civil abrieran directamente la puerta a un gobierno autoritario. Como han señalado algunos historiadores, ciertas ciudades, como Siena, Lucca y Florencia, que experimentaron intensos conflictos civiles en algunas ocasiones, fueron capaces de retener sus gobiernos republicanos después de que otras muchas ciudades hubieran caído bajo el dominio aristocrático. En cambio, otras, como Génova, Bolonia y Pavía, con niveles más bajos de conflicto visible, pasaron con mayor frecuencia de los gobiernos aristocráticos a los republicanos, una y otra vez. Además, como muestran los casos de Bérgamo o Bolonia, los nuevos gobiernos aristocráticos no garantizaron el orden y la paz (Martines, 1979: 79-80). A pesar de todo, en algunas ciudades que usaban procedimientos de toma de decisiones menos sofisticados que los utilizados en Venecia y en Florencia, se extendió un cierto sentimiento de insatisfacción política. En particular, el predominio de los gremios de artesanos en la toma de decisiones políticas indujo reacciones negativas de otros grupos. La hipótesis que será desarrollada a lo largo de este libro indica los efectos negativos de instituciones y reglas simples en electorados complejos. Concretamente, la regla de la unanimidad virtual, que fue usada tan a menudo en las asambleas populares que tomaban decisiones por aclamación, no siempre produce decisiones rápidas y aceptables en un electorado crecientemente complejo, como los de algunos de los escenarios urbanos de la Italia del Renacimiento, en contraste con la eficiencia de la regla de la unani-
midad en medios rurales más simples. Como lo sugiere uno de los más reconocidos historiadores del período, «una fuente principal de frustración política [en ciertas comunas italianas] fue la incapacidad del gobierno de abordar resueltamente algunos temas conflictivos, lo cual era un resultado de la creencia de que la unidad era esencial y de unos rituales que congelaban la presentación de puntos de vista irreconciliables» (Brucker, 1962: 393). Los municipios y el Tercer Estado en Francia. En ciertas ciudades del Sur de Europa, la autonomía local fue una tradición romana, pero también fue una creación de los privilegios concedidos a ciertas comunas por sus señores. Tal vez bajo la influencia de las comunas italianas, con las que mantenían un comercio regular, muchos municipios franceses fueron gobernados por asambleas populares desde finales del siglo XVIII. Especialmente en la región meridional del Languedoc, con casos famosos como Montpelier y Nimes, entre otros, en la «Asamblea General de Vecinos» participaban todos los cabezas de hogar (incluidas las viudas) si eran nativos o residentes de largo período. La participación se solía considerar una obligación más que un derecho. Las Asambleas elegían procuradores o síndicos, así como el Consulado colectivo convocaba habitualmente el «Cuerpo de la villa», cuya legislación controlaba. Los cargos municipales eran ocupados durante cortos períodos de unos dos años. Ciertas restricciones con respecto a la reelección y la acumulación de cargos por los miembros de una misma familia promovían la apertura y la circulación de los nombrados (Babeau, 1882; PetitDutaillis, 1947). Además, muchas provincias francesas crearon y eligieron Estados provinciales desde mediados del siglo xv, aunque éstos sólo se reunían por mandato del rey. Durante los siglos XVI y XVII, los Estados locales y provinciales mantuvieron e incluso ampliaron sus poderes. Los impuestos, los empréstitos y los gastos se sometían a votación, frecuentemente con voto secreto. El sufragio fue ampliado y aumentó la participación popular. Sin embargo, el control cada vez más centralizado del país por la Corona doblegó gradualmente la autonomía de los cargos locales y provinciales, en particular por medio de la introducción de «candidaturas oficiales» que jugaban con ventaja en las elecciones (Babean, 1894; Bisson, 1964; Temple, 1973, Major, 1980). De un modo parecido, los Estados Generales evolucionaron en la dirección de un parlamento moderno, aunque acabaron convirtiéndose en un órgano meramente consultivo del rey. Al principio, tenían poder de establecer impuestos y su acuerdo era requerido para resolver los conflictos religiosos del Reino y otras crisis importantes. Los Estados Generales se reunieron regularmente, aunque de una forma rudimentaria durante el siglo XIV (en 1302, 1308, 1314 y en reuniones frecuentes entre 1344 y 1358), más formalmente una vez en el siglo XV (1484) y de nuevo con cierta regularidad durante los siglos XVI y XVII (1560, 1576-77, 158889, 1614-15), hasta que fueron olvidados durante 175 años antes de su nueva convocatoria en 1789. Inicialmente, los derechos de voto para elegir los diputados nacionales del Tercer Estado fueron concedidos a todos los cabezas de familia u hogar (según la localidad y de un modo más flexible en los medios rurales). «En este marco, el voto de las mujeres era habitual para las que eran cabezas de familia; las viudas y las hijas que vivían en una casa diferente también tenían derecho de voto» (Cadart, 1952: 46-47). A partir del siglo XV, el sufragio se extendió a los habitantes de los pequeños pueblos y a los distritos rurales. Mientras que en algunas ciu-
dades la elección de los diputados nacionales estaba en manos de los cargos municipales, los representantes de los gremios y otros ciudadanos notables, en los distritos rurales «el sistema se aproximó mucho al sufragio adulto masculino» (Bridge, 1921: 56). «Tradicionalmente se ha considerado que los delegados a los Estados Generales de Francia eran elegidos por el equivalente del sufragio masculino universal en las áreas rurales» (Howard, 1930: 132, pero véanse los comentarios de Major, 1951: 44). Para la elección de los representantes del Tercer Estado a los Estados Generales en 1789, se amplió el número de distritos electorales y se aumentó el número de escaños en proporción a la población de cada distrito. Se concedieron derechos de sufragio a todos los hombres de más de 25 años de edad, franceses o naturalizados, domiciliados en la localidad y que figuraran en el censo fiscal local (así como a las mujeres de las órdenes religiosas). (Regulaciones para la convocatoria de los Estados Generales, 24 de enero de 1789, en Baker, 1987: 180184.) Según algunas interpretaciones recientes, «esto no quedaba lejos del sufragio masculino» (Jones, 1988: 63); «las elecciones [a los Estados Generales] de 1789 fueron el espectáculo más democrático nunca visto en la historia de Europa y no volvió a ocurrir nada comparable hasta bien entrado el siguiente siglo» (Doyle, 1989: 97). A partir del siglo xv, la mayor parte de los diputados nacionales de Francia habían sido elegidos indirectamente por los Consejos locales o los Estados provinciales. Cada uno de los tres órdenes elegía representantes en asambleas primarias separadas, en las que el Tercer Estado tenía más representantes que los otros dos. Pero, en las villas y provincias, los representantes de los tres estados formaban una sola Asamblea electoral y elegían conjuntamente a los diputados de los Estados Generales mediante voto individual. Los diputados nacionales eran, así, electos en distritos multinominales por la regla de la mayoría. Cada escaño se elegía por separado mediante votaciones con varias vueltas, si era necesario, hasta que un candidato obtenía un apoyo mayoritario (en 1789 la mayoría absoluta fue requerida sólo en las dos primeras vueltas; la tercera decidía por mayoría relativa). Aunque este procedimiento era vulnerable al voto estratégico, pudo inducir intercambios de votos en diferentes vueltas, lo cual permitía una representación genéricamente proporcional de diferentes categorías de intereses. De hecho, no se solían necesitar muchas vueltas de votación porque podían formarse amplias mayorías sobre la base de objetivos ampliamente compartidos, compromisos y acuerdos. La elección conjunta de diputados por los representantes de los tres estados se basaba en la elaboración en común de un solo «cuaderno de quejas» (cahier de doléances) en cada distrito. Incluso en 1789, las elecciones fueron notablemente armónicas; los «cahiers» mostraron un amplio nivel de coincidencia con respecto a cómo debería desarrollarse Francia en el futuro inmediato, incluyendo la sustitución de la monarquía autoritaria por un gobierno representativo constitucional que promoviera los derechos individuales y la modernización económica (Doyle, 1980).
El Parlamento inglés. Según ciertas fuentes históricas, había amplios derechos de voto en la Inglaterra medieval. Se convocaban periódicamente reuniones locales y tribunales de condado para resolver conflictos, procesar asuntos judiciales y elegir recaudadores de impuestos. Numerosas villas y municipios elegían delegados para que representaran sus intereses en los tribunales de condado. Cuando el rey convocó lo que se conoció como el Parlamento moderno en
1295, incluyó dos caballeros por cada uno de los tres condados rurales y dos diputados por cada uno de las 115 ciudades y municipios urbanos.
En los condados rurales, hasta el siglo xiv, «cada habitante y plebeyo del condado tenía voz en la elección de los caballeros tanto si era propietario como si no, tanto si poseía bienes por valor de un penique, de seis o de doce peniques al año» (Bishop, 1893: 71). «Antes del siglo xv es probable que cada hombre emancipado residente en el condado pudiera votar por el caballero del condado. Los sheriffs eran elegidos por sufragio masculino universal y toda la población masculina contribuía al salario del sheriff como representante, de modo que cabe suponer que las elecciones parlamentarias seguían sin duda el mismo principio.» De modo parecido, en lo que se refiere a los distritos urbanos, «es probable que las elecciones de condado tuvieran lugar sobre la base del sufragio masculino universal, de modo que todos los hombres emancipados del lugar participaran en la elección de un diputado... En ciertos municipios, probablemente, la gran mayoría de los habitantes participaba en la elección» (Seymour y Frary, 1918, 1: 66). A partir del siglo xv los derechos de voto se limitaron en alguna medida a los poseedores de «tierra o propiedades por valor de cuarenta chelines al año, al menos, cargas aparte». La misma ley que estableció esta regulación explicaba que las elecciones anteriores «se habían masificado con muchas personas de bajo nivel y mucha confusión» se había creado. El nuevo electorado estaba formado por agricultores con cierta riqueza o ciudadanos de las clases medias para los cuales era relativamente más fácil identificar intereses comunes y producir decisiones colectivas vinculantes (Seymour y Frary, 1918, 1: 69). A partir de 1688, la Cámara de los Comunes decidió los derechos de voto en varios municipios. Diversas fórmulas de residencia y contribución a los gastos municipales produjeron un virtual sufragio masculino universal a nivel local, mientras que, en la mayor parte de los municipios, «hombre emancipado» se convirtió en una categoría más restrictiva que excluía a los siervos, los villanos y otros desfavorecidos. La proporción de población con derecho de voto a nivel nacional en la Inglaterra de los siglos XVI y XVII era menor que en algunos de los otros casos europeos antes mencionados. Pero los límites al sufragio eran vagos e inciertos y la participación era aún notable en muchos distritos locales. El sistema se basaba en distritos multinominales con partidos nacionales flexibles y m u ch os candidatos locales independientes, l o cual permitía una representación variada de diferentes grupos de preferencias. Una serie de estudios históricos ha presentado un panorama de las elecciones en Gran Bretaña antes de las reformas electorales del siglo XIX en el que la participación política amplia era la norma más que la excepción. Hubo un alto número de elecciones disputadas y un electorado capaz de mucha acción entre 1689 y 1715 y de nuevo entre 1734 y 1832. Muchas elecciones generales provocaron debates sobre temas nacionales en una amplia variedad de distritos. «El electorado era una entidad numéricamente impresionante y, durante la mayor parte de este período, continuamente creciente. Comprendía un fondo electoral vasto, aunque algo nebuloso, de individuos ricos y con propiedades. Sus miembros participaban con notable frecuencia en elecciones en las que se abría la posibilidad de su participación.» Las campañas electorales eran acontecimientos abiertos, espectáculos públicos, inclusivos y populares. El control de las elecciones por las élites locales se hizo cada vez más difícil y la mayor parte de las elecciones se abrieron a candidatos innovadores y a resultados inciertos (O'Gorman, 1982: 389ss.).
El electorado activo fue en parte doblegado por ciertas instituciones restrictivas, especialmente el control del Parlamento por el Gabinete, los Gabinetes unipartidistas y la restricción de la agenda política a unos pocos temas en los que un grupo homogéneo podía promover un interés dominante. Como se verá en la próxima sección, una serie de reformas electorales durante el siglo XIX establecieron a lo largo del país más distritos y mejor definidos, pero también límites más rígidos sobre los grupos de ciudadanos autorizados a participar en el proceso electoral que en algunos de los períodos anteriores (Plumb, 1967, 1969; O'Gorman, 1982, 1989; Phillips, 1982, 1992; Taylor, 1997). Las colonias angloamericanas. Las elecciones por sufragio virtualmente universal en las colonias británicas de América del Norte se remontan a la elección de la Cámara de Diputados en Virginia en 1619, a la que siguió casi inmediatamente la Asamblea ele Maryland y la elección anual de Gobernador en Plymouth. En los orígenes de cada colonia, las condiciones requeridas para ser elector no eran numerosas ni estaban claramente definidas, de modo que en muchos casos se permitía votar a todos los habitantes. Más tarde, las restricciones al sufragio introducidas en Gran Bretaña se extendieron a las colonias, especialmente en forma de requerimientos de propiedad de tierra. De hecho, ésta no era una condición extemporánea. Como en los otros casos europeos anteriormente mencionados, el supuesto de que todos los miembros de una familia compartían ciertos intereses comunes básicos, los cuales les permitían estar correctamente representados por el cabeza de hogar, tenía un sólido fundamento en la propiedad familiar. Además, la ausencia de señores feudales, una disponibilidad mucho mayor de tierra y la amplia difusión de la propiedad territorial y personal en las colonias norteamericanas hicieron que los requerimientos británicos para votar tuvieran allí resultados mucho menos restrictivos.
Hasta la independencia de las colonias en 1776, hubo amplio consenso en la mayor parte de las comunidades. La unanimidad se consideraba un objetivo muy valioso y se intentaba evitar el conflicto sobre asuntos públicos. En los inicios más remotos, el derecho de voto en una colonia se reconocía del mismo modo como se reconoce actualmente el derecho de voto a los accionistas en una empresa moderna. Las primeras colonias eran corporaciones de negocios en la agricultura, de modo que la condición de tener propiedad territorial se consideraba un requerimiento apropiado para que el propietario pudiera votar. El supuesto era que el sufragio era el modo de identificar el bien común de la comunidad y sólo debería permitirse participar en la gobernación de la colonia a aquellos que claramente tuvieran un interés en ella (Porter, 1969; Dinkin, 1977). Los requerimientos para los derechos de voto estaban definidos de un modo vago y diferente en cada colonia. Se adaptaban a. distintas circunstancias para que fuera posible identificar los intereses comunes de los votantes y la estabilidad de la elección social. Las reglas eran flexibles y se modificaban con frecuencia, de modo que se usaban condiciones de propiedad de la tierra, de riqueza o de comportamiento moral como índices de la capacidad del individuo de tomar decisiones razonables en asuntos colectivos. Más concretamente, los que no eran residentes desde un tiempo suficiente eran excluidos del voto. Pero el requerimiento variaba entre seis meses a uno o dos años, según la colonia, y no existía en Virginia, New Hampshire y Nueva York. La condición de edad mínima habitual era 21 años (20 en Plymouth y 18 en Rhode Island). Sin embargo, «los menores a veces votaban) (Bishop, 1893:
65); «los muchachos y otras personas [legalmente] no autorizadas votaban» en las Carolinas (Seymour y Frary, 1918, 1: 223); «muchachos» y «jóvenes» de 18 y 19 años de edad participaban en ciertas elecciones en Carolina del Norte, Pensilvania, New Hampshire y Massachusetts. Todas las mujeres podían votar en New Jersey (Dinkin, 1977: 30-31). Otros criterios de voto incluían el tipo de empleo del individuo y su reputación moral. La propiedad de la tierra se medía en acres en el Sur, pero en Nueva Inglaterra, donde la tierra era más cara, se aceptaban parcelas mucho más pequeñas por su valor monetario. Por un lado, a los delincuentes se les privaba del derecho de voto y, en varias colonias del Norte, una conducta moral incorrecta podía provocar la supresión de los derechos de un hombre liberado e incluso la pérdida total de su derecho de voto. En Massachusetts y Nueva York se requería que los electores fueran miembros de alguna iglesia; en general, los católicos romanos, así como los judíos y los cuáqueros en algunos casos, no podían votar. Pero, por otro lado, en las colonias del Sur, donde residía la mayoría de los negros, los cobrizos [o nativos] y los mulatos, éstos votaron hasta bastante tarde (1716 en Carolina del Sur, 1734 en Carolina del Norte, 1723 en Virginia, 1761 en Georgia). En el Norte, ningún estado apartó nunca a la población no blanca de las urnas, incluidos los indios en algunas partes de Nueva Inglaterra. Una serie de historiadores han calculado que los derechos de voto estuvieron difundidos con extrema amplitud pese a las condiciones impuestas a los electores potenciales. «Con gran uniformidad el electorado parece haber oscilado, sólo sobre una base de propiedad, entre el 50 y el 75 por ciento [de la población adulta masculina]. Algunos superaron y otros quedaron por debajo de este rango, pero probablemente no tantos como los que estaban dentro de estos límites» (Williamson, 1960: 38). «En algunas colonias como Virginia la proporción de electores puede haber llegado hasta el 80 por ciento, mientras que en otras, como Nueva York, estaba más cerca del 50 o 60 por ciento.» En general, los derechos de voto eran más amplios en los distritos rurales. Según algunas fuentes del decenio de 1770, las condiciones raramente se controlaban: «a cualquier cosa que pareciera un hombre» se le permitía votar. De hecho, sólo «entre un quinto y una mitad de los varones adultos» fueron incapaces de ejercer el derecho de voto (Dinkin, 1977: 4149). Así pues, y de un modo muy parecido a los otros casos de Europa continental antes analizados, entre un 10 y un 20 por ciento de la población total parece haber tenido derechos de voto en las colonias británicas de América del Norte antes de su independencia. En la época colonial, el día de la elección anual era un gran acontecimiento, concebido como una ocasión para que los colonos se reunieran y socializaran. Los procedimientos usados incluían el voto oral, a mano alzada, con urnas, en una cabina que contenía un cuaderno con los nombres de los candidatos en el que se iban anotando los votos, así como granos de trigo y alubias para aprobar o rechazar a los candidatos para ciertos cargos. Las papeletas escritas se usaron en algunos lugares a partir de principios del siglo XVII y variantes de la moderna papeleta perforada con los nombres de todos los candidatos se difundieron a partir de finales del siglo XVII. Las elecciones de representantes locales fueron cruciales en el proceso hacia la independencia. Sin embargo, entre 1776 y la aprobación de la Constitución de los Estados Unidos en 1789, se desarrolló una tendencia a una mayor unificación de criterios entre los estados. Con el deseo de preservar la armonía en una sociedad más amplia y variada, la mayor parte de los líderes patriotas
pensaron que la participación política debería ser reservada a aquellos que tuvieran un «interés común y una vinculación a la comunidad», a aquellos con «un interés en la sociedad», ya que sólo éstos podrían realizar juicios competentes y razonables. Es interesante observar que, ya en los primeros años de la independencia, emergió una nueva estrategia de concesión y denegación simultáneas de derechos de voto a diferentes grupos de electores que sería ampliamente desarrollada durante el siglo xix. Por un lado, los requerimientos de propiedad fueron reducidos y se hicieron similares en los 13 estados, los requerimientos religiosos se moderaron sustancialmente hasta aceptar a casi todos los cristianos, y varios estados permitieron que los negros tuvieran derecho de voto por primera vez. Pero, por otro lado, en todos los estados se establecieron requerimientos formales de ser mayor de 21 años de edad, de género masculino, tener la ciudadanía y ser residente, mientras que ocho estados modificaron sus constituciones para excluir de las votaciones a los negros, los esclavos y la mayor parte de los indios. En conjunto, el electorado de los 13 estados «probablemente pasó de un 50-80 por ciento [de la población adulta masculina] en el período provincial tardío a un 6090 por ciento al término del período revolucionario» (Dinkin, 1982), lo cual significa alrededor del 15-25 por ciento de la población total. Las colonias iberoamericanas. El sufragio masculino universal a nivel local fue introducido en las colonias españolas de América del Norte y del Sur más abruptamente que en las colonias británicas. Tras la invasión de España por las tropas de Napoleón en 1808, la resistencia popular improvisada fue coordinada por medio de juntas locales electas, que inicialmente adoptaron las reglas de las Cortes medievales y los Consejos locales supervivientes. En 1809, los representantes a la Junta Central de España fueron elegidos indirectamente con sufragio restringido por consejos municipales y parroquiales mediante una mezcla de elecciones y loterías.
Las elecciones a las nuevas Cortes en 1810 y 1812 se basaron en una combinación de viejas reglas con un nuevo sufragio de los cabezas de familia. La Constitución aprobada en Cádiz en 1812 introdujo el sufragio masculino virtualmente universal para elecciones indirectas y fue usado para las elecciones de Consejos municipales y de diputados provinciales en 1812-14. Al tiempo que se ampliaba el electorado, se aumentó la proporción de representantes procedentes de las colonias españolas en las Américas y en Filipinas. En 1812, todos los hombres de más de 25 años de edad y nativos de la provincia, cualquiera que fuera su estatus, pudieron votar. Se establecieron exclusiones para algunos grupos a partir de la presunción de que no compartían ciertos intereses comunes básicos con el resto de la comunidad. Entre los excluidos estaban los miembros de las órdenes militares, los deudores al estado, los sirvientes y los carentes de empleo o negocio u otro «modo de vida honesto». Se admitió, sin embargo, que votaran los indios nativos en las colonias (Chávarri, 1988; Demélas-Bohy y Guerra, 1996). La movilización electoral inicial, que en España se interrumpió pronto con el restablecimiento de la monarquía tradicional, fue un episodio muy importante en el proceso por el que las colonias españolas obtuvieron su independencia. Más de cien ciudades americanas participaron en las primeras elecciones españolas y la política electoral movilizó a amplios grupos en el proceso inmediato
subsiguiente. Las expectativas electorales se concentraron en el primer nivel electoral, incluidas las poblaciones rurales, las pequeñas ciudades y los organismos provinciales. Ello tuvo como consecuencia que la caída de la dominación española facilitara la fragmentación territorial y el localismo (Botana, 1995). Pero este empuje explica la «temprana existencia [en 18201 de un sufragio relativamente amplio en el mundo hispánico... con pocas excepciones, en la mayor parte de los países de América Latina la idea de un sufragio extenso ganó apoyos durante la primera mitad del siglo xtx hasta un punto que tiene pocos paralelos en el mundo occidental» (Posada-Carbó, 1996: 6). Entre los casos particularmente interesantes se encuentra el de Nueva España (el México actual) en 1812-20. Para la elección de representantes tanto a las Cortes españolas como a los Consejos locales y provinciales, se definieron distritos electorales correspondientes a las tradicionales parroquias, las cuales eran unidades socialmente bastante homogéneas. En muchos lugares las Repúblicas indias se transformaron en Consejos municipales. Los indios pudieron pues, acceder a la votación y a los cargos públicos, al tiempo que se mantenía la homogeneidad de cada unidad electoral. De este modo, las prácticas electorales obtuvieron amplio consenso en cada comunidad. En 1814, se concedieron derechos de voto a todos los hombres adultos con más de 18 años de edad y a los casados más jóvenes, incluidos no sólo los nativos sino también los «extranjeros patriotas» (Annino, 1995, 1996). De un modo parecido, la provincia de Buenos Aires, así como otras provincias en Río de la Plata (la Argentina actual), organizaron elecciones con reglas poco definidas en 1811. Más formalmente, se estableció el sufragio universal de todos los hombres de más de 20 años de edad para elecciones directas de representantes en 1821. Los extranjeros fueron excluidos, pero se concedieron derechos de voto a un 20 por ciento de la población total (Chiaramonte, 1995; Alonso, 1996). La Corona de Portugal convocó elecciones en 1821, según las reglas proporcionadas por la Constitución española de 1812. En Brasil, «las elecciones movilizaron el interés de la mayoría de la población adulta masculina de los municipios. No hubo restricciones de raza o de alfabetismo». Los requisitos económicos eran bajos y podían ser cumplidos por todos «excepto los mendigos y vagabundos» y los esclavos. Las elecciones fueron acontecimientos populares muy animados con una participación relativamente amplia. «Aproximadamente, la mitad de los hombres liberados mayores de 24 años de edad estaba en el censo y, en algunas provincias, su número llegó al 85 por ciento» (Graham, 1995). Así pues, algunas comunidades relativamente pequeñas y homogéneas fueron capaces de tomar importantes decisiones colectivas sobre la base de elecciones con amplios derechos de voto. Pero la creación repentina de nuevos estados grandes en los que se mantuvieron inicialmente los mismos derechos de voto amplios produjo una gran inestabilidad política. La movilización política fue doblegada y los derechos de voto fueron sustancialmente reducidos en la mayor parte de los nuevos estados en Iberoamérica, así como en España y Portugal, durante la segunda mitad del siglo XIX.
2.2. Electorados complejos La complejidad de los electorados amplios en comunidades políticas modernas es una consecuencia de relaciones sociales que generan nuevas demandas de bienes públicos y de la sumisión de nuevos temas políticos a decisiones colectivas vinculantes mediante votaciones. Cuanto mayor es el número de temas de la agenda política y cuanto más aumenta la dispersión de las correspondientes preferencias de los votantes, más incierta deviene la elección social. En contraste con las comunidades simples anteriormente revisadas, en electorados complejos sólo se pueden obtener resultados estables y satisfactorios mediante la introducción de nuevos mecanismos institucionales más sofisticados. La inclusión de nuevos votantes en el electorado puede ser considerada bien inocua, bien arriesgada, bien amenazante, desde el punto de vista de los votantes y los gobernantes previamente existentes, según el numero de nuevos votantes, su información política, la «posición» de sus preferencias y el grado de homogeneidad de sus intereses, así como la fragmentación de los votantes y gobernantes existentes. Como se verá más adelante, las personas dependientes con preferencias parecidas a los votantes existentes, como los niños, los jóvenes, las mujeres y los sirvientes, han tendido a ser considerados bien inocuos, bien capaces de ampliar el apoyo a las preferencias de los votantes existentes, bien incluso susceptibles de ser manipulados para contrarrestar la amenaza potencial derivada de la concesión de derechos de voto a otros grupos. En cambio, otros nuevos votantes políticamente desorganizados y poco informados, especialmente los campesinos en las áreas rurales, pueden producir elecciones sociales menos previsibles a inducción de empresarios políticos audaces. Por último, se suele esperar que los pueblos colonizados, los grupos étnicos dominados y las clases trabajadoras compactas, si se les permite votar, amenacen la supervivencia de los estados, los derechos de propiedad y las normas morales y pongan cabeza abajo el equilibrio político establecido. Los gobernantes en el poder, especialmente si están altamente cohesionados y se enfrentan a movimientos de oposición débiles, tienden a preferir electorados reducidos y sistemas electorales restrictivos que producen ganadores y perdedores absolutos, como ocurrió con la mayor parte de los líderes políticos conservadores y liberales en el siglo XIX. En cambio, las minorías emergentes tienden a presionar para ampliar el electorado y, al mismo tiempo, a favor de la representación proporcional y otras fórmulas institucionales pluralistas, como ocurrió con los socialistas en muchos países a finales del siglo XIX. Sin embargo, si los gobernantes están sometidos a un desafío suficientemente creíble, pueden preferir tomar la iniciativa de la ampliación del electorado e introducir al mismo tiempo instituciones pluralistas que les garanticen que compartirán el poder, como hicieron algunos conservadores a finales del siglo XIX y principios del XX. Por el contrario, la opo-
sición desafiante puede apostar por el sufragio universal, pero también por mantener fórmulas institucionales simples, incluidos, en particular, los distritos electorales uninominales, si alcanza la expectativa de convertirse en ganador absoluto dentro del esquema institucional existente. Esta sección está dividida en dos. Primero, se revisan los argumentos a favor y en contra de la ampliación del electorado. Segundo, se identifican diferentes estrategias de derechos de voto formadas por diferentes combinaciones de concesiones de derechos a nuevos grupos de votantes y arreglos institucionales.
ARGUMENTOS SOBRE EL SUFRAGIO
Los argumentos a favor o en contra de la extensión de los derechos de voto han sido más discutidos y se han hecho más sofisticados en la época moderna, a medida que las nuevas unidades políticas amplias incluían electorados potencialmente complejos, que en las experiencias más antiguas de tipo local que se han revisado en la sección anterior. El desarrollo de las comunicaciones y los viajes, los mercados extensos, las economías de gran escala, la división del trabajo y otros factores que han permitido la creación de los estados-nación modernos, han incrementado la complejidad de las comunidades políticas y han hecho más intrincada la asignación de derechos de voto. Las doctrinas tradicionales sobre los derechos naturales permanentes se han usado ampliamente para apoyar la ampliación del electorado. En este enfoque, los derechos iguales de voto son defendidos a partir del supuesto de que todos los seres humanos han sido creados iguales. Sin embargo, este supuesto puede sugerir un grado sustancial de armonía y homogeneidad de intereses entre los miembros potenciales de una comunidad política que es relativamente difícil de encontrar en sociedades modernas. Una evolución lógica del argumento de los derechos naturales ha llevado a algunos creyentes a enfatizar ciertas características sociales y culturales supuestamente comunes en la naturaleza humana, lo cual, de hecho, ha llevado a enunciar unos requisitos más restrictivos para los derechos de voto. Al mismo tiempo, algunos adversarios de la ampliación de los electorados han usado la doctrina de los derechos naturales colectivos para mantener la representación «orgánica» de los estamentos o los privilegios de los votantes existentes. En parte como consecuencia de estas debilidades teóricas de algunos promotores del sufragio amplio, el argumento de los derechos naturales ha tendido a ser sustituido por argumentos alternativos más claramente basados en las consecuencias esperadas de la ampliación de los electorados, especialmente en el bando de los adversarios de crear nuevos derechos de voto. De hecho, a casi ningún grupo social se le ha reconocido sin discusión que fuera portador de derechos de voto naturales y la mayor parte de ellos han sido excluidos, o al menos se ha pro-
INSTITUCIONES POLÍTICAS
puesto que lo fueran, en algún momento o lugar por una variedad de razones. Los niños, los extranjeros, los perturbados mentales, los delincuentes y los que no tienen casa están casi siempre excluidos de las votaciones. Es interesante observar que esta exclusión se basa en el supuesto de que tales individuos no son capaces de tomar decisiones razonables sobre asuntos colectivos o de que no comparten suficientemente unos intereses comunes significativos con los demás miembros de la comunidad. Como se verá, estos mismos o análogos argumentos han sido utilizados para excluir a otros grupos. Durante mucho tiempo se consideró que las mujeres estaban insuficientemente implicadas en los asuntos públicos para participar en las elecciones políticas; muchos jóvenes y adolescentes aún son considerados inmaduros para tomar decisiones políticas; los ancianos han sido vistos como particularmente vulnerables a la manipulación debido a su dependencia de las pensiones pagadas por el Gobierno; los indios, los negros, los judíos han sido considerados ajenos a los intereses dominantes de los votantes existentes; y los trabajadores industriales fueron ampliamente vistos como una mayoría amenazante a la que se debería impedir que se convirtiera en una fuerza electoral. A la inversa, pero también sobre la base de las consecuencias políticas esperadas, los terratenientes, los monárquicos y los católicos fueron amenazados con la privación o efectivamente privados de derechos de voto por modernos movimientos liberales debido a su vinculación con el Antiguo régimen. Hubo tentativas de excluir a los campesinos de las elecciones basándose en su obediencia servil a los propietarios. Los artesanos, los tenderos y otras gentes «burguesas» fueron atacados por su dominio social en ciertas comunidades industrializadas con un proletariado en expansión. Todos estos argumentos aluden a una variable decisiva de la elección social: la dispersión de las preferencias de los votantes, es decir, el número de nuevos votantes potenciales y la «posición» relativa de sus preferencias con respecto al número y las preferencias de los votantes existentes. Cuando se presume que el grupo susceptible de obtener derechos de voto tendrá unas preferencias muy parecidas o entrelazadas con las de los votantes existentes, no cabe prever que la concesión de estos derechos provoque un cambio significativo. Pero cuando las preferencias de los nuevos votantes son inciertas y cabe sospechar que tomarán decisiones vacilantes y volátiles, hay mucho margen para manipular la elección social y el resultado aparece como imprevisible e inestable. Por último, cuando los nuevos votantes tienen preferencias compactas y diferenciadas y son capaces de formar una mayoría alternativa, pueden producir una nueva elección social que será considerada muy perjudicial para los votantes existentes o, desde el punto de vista opuesto, pero con un análisis coincidente, muy satisfactoria para los nuevos electores. A continuación se revisan los argumentos mencionados desde la perspectiva de sus consecuencias sobre la elección social que hemos esbozado.
(Para una comparable tipología en tres categorías de los argumentos retóricos con respecto a las libertades civiles, el sufragio universal y la política social, véase Hirschman, 1991.)
Inocuidad Ciertos autores contemporáneos han sostenido que las personas «dependientes», dado que están dirigidas políticamente por personas que comparten sus mismos intereses, no tienen una alta probabilidad de desarrollar preferencias políticas diferenciadas. Cabe así considerar que los niños, los jóvenes, las mujeres, los criados, los siervos y los esclavos se juegan lo mismo en la sociedad que sus padres, esposos, jefes o dueños con derechos de voto. La idea de una representación virtual ya había emergido en algunas sociedades más o menos homogéneas durante la Edad media. En aquel tiempo se argumentó que, así como el padre de un hogar tradicional podía votar en nombre de su esposa y de sus hijos, los gobernantes paternalistas podían actuar en nombre de aquellos bajo su cuidado. Este argumento, adaptado a los tiempos modernos, comportaba la presunción de que los no votantes no producirían una distorsión potencial de la elección social y, por tanto, eran participantes innecesarios en un proceso en el que votarían como los miembros del grupo ganador existente. El concepto de representación virtual sin votar se usó como argumento contra la concesión de derechos de voto a los colonos, en particular en las colonias británicas en América del Norte. Durante la polémica que llevó a la guerra por la independencia americana, ciertos políticos británicos mantuvieron que la Cámara de los Comunes representaba de hecho a los colonos, aunque éstos no eligieran a sus propios re-presentantes en la cámara, porque los colonos compartían los mismos intereses que aquellos que votaban en Gran Bretaña. En consistente réplica a estas aserciones, la independencia de las colonias fue apoyada con el argumento de que los americanos se habían convertido en «un pueblo diferente», lo cual significaba que habían dejado de tener preferencias similares o amalgamadas a las de los británicos y que habían desarrollado intereses diferenciados y nuevos temas que no eran suficientemente atendidos en la Cámara de los Comunes. Sin embargo, esto no impidió que las comunidades americanas independientes usaran argumentos parecidos para mantener a ciertas gentes sin derecho de voto o para añadir nuevos grupos a aquellos que ya estaban privados de votar, incluidos las mujeres y los niños, bajo la presunción de que no tenían intereses diferentes de los electores adultos varones. A partir de esta discusión, el liberal inglés James Mill precisó los argumentos. Mill apoyó una ampliación considerable del electorado en Gran Bretaña a principios del siglo XIX, pero no llegó a incluir en ella a los votantes «superfluos». En una serie de artículos publicados entre
1820 y 1829, poco antes de la primera reforma electoral de 1832, Mill
subrayó el papel dirigente de la «clase media» en la promoción de estabilidad y prosperidad para toda la sociedad, en una línea comparable a como el «votante mediano» ha sido considerado capaz de producir alta utilidad social en la moderna teoría de la elección social. Concretamente, Mill esperaba doblegar el papel de la aristocracia minoritaria para promover reformas liberales. Pero también confiaba en que la inmensa mayoría de la gente que sentía una dependencia inmediata y cotidiana de los miembros de la clase media (a través de su empleo, su renta, la protección que recibía, el alojamiento y la salud) «querrá ser guiada por su consejo y su ejemplo». De acuerdo con ello, James Mill estaba a favor de un amplio sufragio adulto masculino que incluyera a «ciertas clases, profesiones y colectividades» que se habían convertido en centrales en la sociedad moderna, pero habían sido excluidas del voto en el período anterior: Sin embargo, Mill pensaba que cualquier otra porción de la comunidad más allá de estos grupos, «si emergiera dentro del cuerpo elector, sería lo mismo». La inferencia lógica era recomendar un sufragio masculino virtual, mientras señalaba que «todos aquellos individuos cuyos intereses están indiscutiblemente incluidos en los de otros individuos, pueden ser eliminados [del electorado] sin inconveniente». Estos incluían, en particular, a todos los niños y jóvenes cuyos intereses están incluidos en los de sus padres. James Mill esperaba que, dado que la gran mayoría de los hombres mayores tenían hijos, cuyos intereses contemplaban corno una parte esencial de los suyos propios, aunque los jóvenes no votaran, sus intereses no serían sacrificados a los de los mayores. Asimismo, consideraba que los derechos de voto podían ser negados sin mayor problema a las mujeres dado que «los intereses de casi [sic] todas ellas están incluidos en los de sus padres o en los de sus maridos» (Mili, 1820-29, en Lively y Rees, 1978). Es interesante observar que este argumento fue más tarde utilizado por el movimiento sufragista para defender la inocuidad de dar derechos de voto a las mujeres. «Si las opiniones y los intereses de las mujeres son idénticos a los de los hombres de un grado social similar», decía la sufragista americana Lydia E. Becker, «no hay ningún peligro en darles los mismos medios de expresarse que se dan a los hombres» (Becker, 1872). En desarrollos posteriores, la expectativa de que las mujeres revelarían las mismas preferencias políticas que sus padres y maridos con derechos de voto llevó a algunos líderes políticos a percibir el sufragio de las mujeres como una oportunidad de contrarrestar la influencia innovadora de otros grupos con preferencias más diferenciadas que obtenían nuevos derechos de voto, incluidos los trabajadores, los inmigrantes y los negros. La sufragista americana Mary Putnam Jacobi, en particular, desarrolló este argumento del «contrapeso». Jacobi elogió los valores femeninos a favor del «conservadurismo, el ahorro, la repulsión por el despilfarro, el interés en el carácter personal, la simplicidad extrema de sus juicios, su preocupación por los temas directos y vitales, cualidades to-
das ellas generadas por las especiales circunstancias que han rodeado a las mujeres y deben continuar rodeándolas», como razones para darles el voto. Jacobi esperaba que «la influencia de las mujeres que actualmente están implicadas en la tarea de civilizar a las hordas de gente incivilizada que se encuentran entre nosotros, será utilizada no sólo para dar apoyo a los intereses creados de los hombres de su propia clase, sino para guiar a las ignorantes mujeres votantes de modo que actúen como contrapeso, cuando sea necesario, de los votos de los hombres ignorantes e interesados» (Jacobi, 1894). Con una orientación parecida, algunas mujeres católicas y conservadoras crearon la Unión Francesa para el Sufragio Femenino, la primera organización nacional expresamente sufragista en Francia, en 1909. Sus líderes equiparaban la emancipación de la mujer a la defensa de la iglesia, la familia y la patria. Más concretamente, promovieron la fórmula de un «sufragio de familia» por el que sólo el cabeza de familia votaría, pero con tantos votos como miembros tuviera la familia, incluidas las mujeres, los abuelos y los niños, en el supuesto de que todos ellos compartían los mismos intereses (Rosanvallon, 1992). El argumento de la «inocuidad» se hizo más sofisticado a medida que se desarrolló el movimiento sufragista. Así como la tradicional esfera de la mujer en el hogar se hizo más pública a través del desarrollo de grandes establecimientos comerciales, lavanderías y escuelas públicas, y así como un mayor número de mujeres entró en el mercado de trabajo, se argumentó que sus intereses se fundían con los de los votantes hombres ya existentes por dos vías diferentes. Primero, estos cambios provocaban nuevas relaciones familiares, de modo que las tareas del varón se acercaban a ciertas tareas tradicionales de la mujer en el hogar. Segundo, las mujeres empezaban a compartir ciertos intereses profesionales y económicos parecidos a los de sus compañeros hombres (Kraditor, 1965, esp. cap. 3; Harvey, 1998).
Riesgo En paralelo al confiado argumento de la inocuidad, hay una vieja tradición que señala los riesgos de permitir la participación electoral de gente ignorante y susceptible de ser confundida a la hora de elegir. Tal como el argumento del «riesgo» fue formulado, por ejemplo, en una asamblea local francesa de mediados del siglo XVIII con respecto a la elección de artesanos como diputados, ciertas gentes son «fáciles de engañar, incapaces de entender por sí mismos qué favorecería los intereses de la ciudad y a veces incapaces de escribir el nombre de aquellos por los que votan» (Temple, 1973: 78). Tradicionalmente se ha considerado que la falta de conocimiento político es un resultado del analfabetismo, el cual puede impedir que un individuo reconozca incluso los nombres de los candidatos. Este argu-
mento ha arraigado en países en los que se ha introducido o se ha propuesto una ampliación repentina del electorado en un contexto de analfabetismo masivo y en ausencia de partidos políticos bien organizados, como en algunos estados europeos del siglo XIX. Para el observador alarmado, los votantes desinformados pueden ser víctimas de los patronos, los aspirantes a dictador, los demagogos, los fanáticos o los extremistas de variados colores. Entonces, la elección social sería imprevisible e inestable, dado que podrían formarse mayorías variables por iniciativa de líderes ambiciosos. En esta perspectiva, los derechos de voto se solían ver como una «pendiente resbaladiza» hacia lo desconocido. Este tipo de advertencia se dirigió contra el argumento de la «inocuidad» antes mencionado, el cual fue desarrollado, en particular, por el Canciller Otto Fürst von Bismarck cuando promovió el sufragio masculino universal en la Confederación de Alemania del Norte (y más tarde el Imperio Germánico). Implícitamente, Bismarck esperaba que los campesinos, que eran globalmente leales al Rey, serían también obedientes a sus señores o patronos cuando votaren (Ludwig, 1972: 242). Sin embargo, como señaló el jurista Robert von Mohl, ciertos empresarios políticos potenciales que habían sido previamente marginados de la actividad política, como el clero católico en las áreas rurales y los líderes socialistas y comunistas en las fábricas y minas, podrían hacerse con el control de los nuevos votantes y producir una alta fragmentación de los representantes electos. «El sufragio masculino universal, sin partidos políticos firmemente establecidos y bien organizados», advertía, «especialmente en un estado federado como Alemania, crearía numerosas fracciones incapaces de formar una mayoría, un parlamento edificado sobre arenas movedizas» (Mohl, 1860-90, en Anderson y Anderson, 1967: 427). Es muy interesante observar que esta posición también puede encontrarse en el lado izquierdo del espectro político. En situaciones en las que amplias capas de la población estaban privadas del voto en las elecciones políticas, ciertos líderes liberales, radicales y socialistas fueron reacios a una ampliación significativa del electorado. Temían que los nuevos votantes desinformados serían engañados por empresarios políticos sin escrúpulos o por sus propios jefes y patronos. En vez de reclamar derechos de voto, muchos líderes políticos de la izquierda dieron prioridad a la promoción de la educación pública y la escuela obligatoria, la cual era considerada una herramienta para construir una sociedad mejor y, más concretamente, una condición necesaria para formar electorados «conscientes» y homogéneos capaces de apoyar programas progresistas. El socialista británico Robert Owen, por ejemplo, no se contuvo en referirse a «la ignorancia, la vulgaridad y las costumbres repugnantes de las clases trabajadoras». De acuerdo con ello, consideró que un gobierno basado en elecciones populares «sólo podría ser tolerado como el mejor medio conocido de dirigirse hacia un estado avanzado de la sociedad mediante una educación superior de todas las clases» (Owen, 1828, 1 844, en 1993, vol. 1: LIII; vol. 2: 121).
Cuando se introdujo el sufragio masculino universal en Francia en 1848, el socialista Pierre-Joseph Proudhon sostuvo que «el sufragio universal dado a un pueblo tan carente de educación corno el nuestro, en vez de ser un instrumento de progreso, es sólo un obstáculo a la libertad» (Proudhon, 1923, vol. XVII: t. 1). En la misma ocasión, el socialista Louis Blanc pidió el aplazamiento de las elecciones para evitar «la superioridad numérica del campesinado ignorante sobre la población educada de las ciudades» (Blanc, 1848: 297). Asimismo, el revolucionario Louis-Auguste Blanqui se refirió a los trabajadores oprimidos como «un rebaño ciego», debido al control del mismo por la Iglesia, y anunció que «las elecciones, si tienen lugar, serán reaccionarias» (Bastid, 1948). En Italia, la propuesta de abolir la prueba de alfabetismo para la obtención del derecho de voto en una población ampliamente analfabeta se consideró que comportaba el riesgo de que las masas rurales del Sur fueran manipuladas políticamente por los tradicionales poderes locales. Esto parecía particularmente peligroso para la cohesión nacional en un período de muy temprana unificación del estado italiano. Mientras tanto, en España, ciertos liberales del siglo XIX rechazaron el sufragio universal por el temor de que los nuevos votantes sin educación fueran engañados por patronos, caudillos y caciques. Frente a este peligro, el progresista Sabíno Herrero, por ejemplo, declaró: «Es mejor retrasar el sufragio universal que falsificarlo» (Serrano, 1993: 215-216). Con respecto al sufragio de las mujeres, en particular, ciertos líderes liberales de algunos países europeos temían que las mujeres serían manipuladas por la Iglesia y caerían bajo influencia reaccionaria. Este temor contestaba los argumentos conservadores sobre la «inocuidad» y el «contrapeso» del sufragio femenino antes descritos. El liberal británico William E. Gladstone sostuvo que la «participación personal» de las mujeres en las elecciones constituiría «no sólo un mal práctico de los más graves, sino algo intolerable» (Lewis, 1987: 67). El Primer ministro radical de Francia, Georges Clemenceau, creía que «si se diera el derecho de voto a las mujeres mañana, Francia retrocedería inmediatamente a la Edad Media» (Hause, 1984: 16). Según ciertos líderes socialistas de principios del siglo XX, así como los derechos de voto de los trabajadores deberían estar subordinados a su educación, los de las mujeres deberían estar también subordinados a su liberación económica, lo cual podía implicar incluso la abolición de la propiedad privada. Sólo mediante la supresión de las relaciones de familia existentes apoyadas en una economía capitalista -pensaban- se obtendría la igualdad de género como consecuencia natural, mientras que, bajo el capitalismo, el voto de las mujeres llevaría los proyectos progresistas a la deriva. Los socialistas franceses y belgas votaron durante mucho tiempo en contra del sufragio femenino, por temor a las preferencias más conservadoras de las mujeres y a su dominio por los curas. Aun en fecha tan tardía como 1931, la mayor parte de los republicanos de izquierda españoles se oponían a la introducción del sufragio
femenino en la recién establecida Segunda República con el argumento de que las nuevas votantes serían dominadas por el clero conservador. La oposición incluía a dos mujeres políticas muy expresivas, la radical-socialista Victoria Kent y la socialista Margarita Nelken (ésta en desacuerdo con la mayor parte de sus compañeros de partido varones). Kent, en particular, relegaba el derecho de voto de las mujeres a que éstas consiguieran «una educación universitaria y la liberación de sus conciencias» (Capel, 1992).
Amenaza
En contraste con las presunciones de que los no votantes serían bien inocuos, bien imprevisibles o fácilmente manipulados, también pueden ser vistos como amenazantes por los volantes existentes. Esto sucede cuando los potenciales nuevos votantes comparten alguna preferencia común muy compacta que se opone a la norma prevaleciente, especialmente con respecto a la propiedad o las costumbres morales. Una nueva mayoría que entra en el electorado puede cambiar la elección social de un modo radical a costa de los ganadores anteriores. En algunos tempranos episodios modernos de ampliación de los derechos de voto, este pronóstico fue temido por los miembros esclarecidos de los grupos que podían convertirse en perdedores en el futuro, así como celebrado por los líderes de los grupos potencialmente ganadores. Thomas B. Macaulay, un liberal moderado inglés, fue uno de los defensores de la reforma electoral limitada que se introdujo en 1832. En vísperas de la ley, subrayó los riesgos de dar el voto a los trabajadores y a las mujeres. Macaulay reflejaba el temor muy extendido de que una reforma radical de los derechos de voto erosionaría la seguridad de la propiedad privada. Como otros muchos miembros del electorado existente en aquel tiempo, sospechaba que con el sufragio universal habría una mayoría numérica de pobres que gobernaría y que esta mayoría, siguiendo sus intereses inmediatos, intentaría expropiar a la minoría rica. De acuerdo con ello, Macaulay pensaba que el sufragio debía ser limitado. Por un lado, «todo agricultor y todo tendero decentes podrían poseer el derecho de voto», decía. Pero, por otro lado, los privados de propiedad deberían ser excluidos, especialmente «en países [como el Reino Unido] en los que una gran mayoría vive al día [en condiciones de subsistencia]». Esta posición no se basaba en un derecho natural absoluto, sino más bien en un argumento de conveniencia y utilidad social que podía ser adaptado de diferentes formas a diferentes contextos. En particular, el criterio a favor de una elección social estable llevó a Macaulay a aceptar que (en una sociedad no basada en clases y con grandes oportunidades de conseguir trabajo, riqueza y una vida decente, como Estados Unidos, no está muy decididamente ni siquiera en ventaja inmediata de los po-
bres saquear a los ricos). Los derechos de voto para los pobres, concluía, no serían tan amenazantes en una sociedad de este tipo y, como tales, serían aceptables allí. Análogamente, Macaulay rechazaba el sufragio de las mujeres porque veía a las mujeres, en todo el mundo, «en un estado de esclavitud personal». Precisamente porque estaban tan oprimidas por los hombres, creía que sus votos no serían tan inocuos como otros (incluido James Mil]) pensaban. Las mujeres podrían desarrollar intereses y deseos políticos alternativos si se les diera la oportunidad, por lo cual, en aras de la propia protección de los hombres -decía Macaulay- se les debía negar el derecho de voto (Macaulay, 1829, en Lively y Rees, 1978). Los temores con respecto a la propiedad privada también alcanzaron a algunos destacados liberales moderados de la época. Pierre-Paul RoyerCollard elogió el papel de los votantes intermedios en la producción de resultados con alta utilidad social, hasta el punto de sostener que «todos los nuevos intereses de la sociedad pertenecen a la clase media». Sin embargo, cuando analizó las leyes electorales que iban a aprobarse durante la monarquía constitucional francesa, postuló que se requiriera «un cierto grado de riqueza personal- para dar el derecho de voto a una persona. La riqueza se usaba aquí como un índice de la capacidad individual de hacer «un juicio libre e informado». En contraste con el típico argumento del «riesgo» con respecto a las elecciones sociales imprevisibles, este requisito de riqueza personal para ser capaz de tomar decisiones «razonables» no era postulado con la intención de impedir decisiones volátiles de votantes desinformados que producirían resultados inestables. En este enfoque se pretendía mantener los derechos de voto restringidos precisamente porque se reconocía la existencia de un conflicto sustancial de intereses entre los votantes existentes y los nuevos aspirantes. La riqueza era considerada como la prueba de la «aptitud política» y de la capacidad de votar «correctamente» del individuo - e n otras palabras, la capacidad de votar por los intereses esclarecidos promovidos por la clase media (Royer-Collard en 1817, según Barante, 1863: 103-117). En una línea parecida, y quizá más explícitamente, el político liberal y novelista romántico francés, Benjamin Constant, declaró que para votar; como para ser «miembro de una asociación, una persona necesita cierto grado de instrucción y un' interés común con los demás miembros de la asociación». En esta perspectiva, la instrucción de los votantes era considerada una condición suficiente para producir una elección social aceptable si se cumplía la condición necesaria de que los votantes compartían un interés común con el grupo ganador previamente existente. La educación era un instrumento para evitar la manipulación, de un modo parecido a como lo era para quienes temían el riesgo de la imprevisión y la inestabilidad antes discutido. Pero, en este nuevo enfoque, se consideraba que la manipulación de los nuevos votantes sólo sería evitada si éstos eran capaces de identificar sus intereses de acuerdo con las prefe-
rencias de los votantes previamente existentes. Mientras que el sufragio «de riesgo» implicaba que los votantes ignorantes podrían ser engañados y votar contra su propio interés, el sufragio «amenazante» implicaba que los votantes podrían votar en su propio interés contra los de los votantes previamente existentes. La instrucción serviría no para hacerles conscientes de sus intereses, sino, al contrario, para atraerlos al punto de vista dominante. Las implicaciones de este argumento para excluir a ciertas categorías de personas de los derechos de voto eran muy directas. Los excluidos deberían ser, primero, los niños, porque no tienen instrucción; segundo, los extranjeros, porque no comparten intereses comunes con la población nativa; y tercero, todos aquellos que carecieren del «ocio indispensable para adquirir conocimiento y claridad de juicio», es decir, «todos aquellos a los que la indigencia mantiene en una situación de dependencia perenne y les condena a trabajar cada día [porque] saben tanto de los asuntos públicos como los niños y no tienen más interés que los extranjeros en la prosperidad nacional» (Constant, 1815, cap. 6). El líder conservador español, Antonio Cánovas, se opuso repetidamente a la introducción del sufragio universal con argumentos parecidos. Entre 1868 y 1871 sostuvo varias veces que: «El sufragio universal y la propiedad son antitéticos, y no vivirán juntos, porque no es posible, mucho tiempo... El sufragio universal siempre será una farsa, un engaño a las muchedumbres, llevado a cabo por la malicia o la violencia de los menos, de los privilegiados de la herencia y el capital, con el nombre de clases directoras; o será, en estado libre y obrado con plena independencia y conciencia, comunismo fatal e irreductible.» En 1888, frente a un nuevo intento de introducir el sufragio amplio en España, Cánovas - d e acuerdo con las categorías que hemos distinguido hasta a q u í - señaló la diferencia entre el «riesgo» de que voten los analfabetos y la «amenaza> de que voten los pobres. «Yo creo - d i j o - que el sufragio universal, si es sincero, si da un verdadero voto en la gobernación del país a la muchedumbre, no sólo indocta, y eso sería casi lo de menos, sino a la muchedumbre miserable y mendiga, ha de ser el triunfo del comunismo y la ruina del principio de propiedad» (Cánovas, 1884-1890). Es interesante observar que la perspectiva de que pudieran aparecer ganadores alternativos bajo las oportunidades creadas por un amplio sufragio adulto y de que éstos pudieran subvertir las bases de las estructuras sociales existentes también fue confirmada por el bando contrario. Para la mayor parte de los socialistas, la experiencia del sufragio universal en Francia en 1848, la cual llevó a la elección directa del príncipe Louis Bonaparte como Presidente de la República y después a la disolución de la Asamblea mediante un golpe y al restablecimiento del Imperio, fue muy decepcionante. Este episodio hizo a la mayor parte de ellos altamente desconfiados con respecto a este mecanismo de elección social y, como se ha mencionado, les condujo a confiar, en cambio, en los efec-
tos a largo plazo de la educación pública o, en general, en la guía de los líderes educados. En una de sus ramas, este enfoque socialista promovió el papel de los intelectuales como dirigentes de las masas trabajadoras ignorantes mediante la formación de partidos políticos obreros, lo cual inspiró tanto la formación de partidos socialistas bajo el liderazgo de Karl Kautsky como la organización de la «vanguardia revolucionaria» en partidos comunistas por Vladimir Lenin. Sin embargo, sobrevivió cierta ambigüedad, la cual permitió el desarrollo de una opinión alternativa a favor del sufragio universal como una oportunidad para formar una nueva mayoría. En fecha tan temprana como 1852, Karl Marx ya había escrito que, en contraste con lo que estaba sucediendo en Francia, «el sufragio universal [sería] el equivalente del poder político de las clases trabajadoras en Inglaterra, donde el proletariado constituye la mayor parte de la población», confirmando, pues, la «amenaza» implícita que los defensores de la propiedad privada habían percibido en el voto de los trabajadores. Marx especuló que «la implantación del sufragio universal en Inglaterra sería una medida mucho más socialista que todo lo que ha recibido este nombre en el Continente. Su resultado inevitable, aquí [en el Reino Unido], sería la supremacía política de la clase obrera» (Marx, 1852: 332). Tras la introducción de un virtual sufragio masculino universal en Alemania, Marx observó en 1880 que «el derecho de voto se ha transformado de un medio de engaño, como era antes, en un instrumento de emancipación». Desarrollando esta idea, Friedrich Engels esbozó una coalición potencialmente ganadora mediante elecciones por sufragio universal que empezara por «las masas más numerosas y compactas, la "fuerza de choque" decisiva del ejército proletario internacional» y «conquistara a la mayor parte de las capas medias de la sociedad, la pequeña burguesía y los campesinos pobres, y se asentara en el poder decisivo de la tierra, ante el cual todos los demás poderes tienen que inclinarse, les guste o no» (Engels, 1895: 421). Este esbozo fue elaborado por Edward Bernstein a principios del siglo xx y se convirtió en la base de la participación electoral de los socialdemócratas. Análogamente, la expectativa de que no sólo los derechos políticos de los obreros, sino también los de las mujeres pudieran producir cambios sustanciales en ciertas estructuras sociales y normas morales, era no sólo temida por ciertos hombres, como se ha mencionado, sino apoyada por algunas líderes destacadas del movimiento feminista. En los primeros tiempos del movimiento, Mary Wollstonecraft había apuntado esta idea. Reconocía abiertamente que la ignorancia de las mujeres generaba su «locura». Pero defendía los derechos de las mujeres en la expectativa de obtener consecuencias sociales benéficas, concretamente «la mejora moral que una revolución en los modos femeninos cabría esperar que produjera naturalmente> en la sociedad dominada por los hombres (Wollstonecraft, 1792, cap. 13).
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Del mismo modo como los antifeministas sostenían que el orden social requería un modelo de familia que comportara la subordinación política de las mujeres, algunas sufragistas radicales confiaban en que los derechos políticos de las mujeres producirían cambios radicales en las relaciones familiares. La participación política de las mujeres daría relieve a nuevos temas vinculados a la educación, el bienestar social y los niños y, como consecuencia, se elevaría moralmente la vida pública. Los gobiernos basados en el sufragio de las mujeres serían incluso «menos proclives a ir a la guerra sin necesidad real)), como declaró la Unión del Congreso Americano por el Sufragio de la Mujer (Kraditor, 1965: 63). Estos argumentos fueron también desarrollados por algunos defensores destacados de los derechos de voto de las mujeres, como John Stuart Mill, uno de los fundadores del movimiento sufragista británico. Por un lado, Mill compartía la preocupación de otros líderes progresistas anteriormente mencionados con respecto a los votos de la gente poco educada. «La enseñanza universal debe preceder al derecho de voto universal», decía. Mili incluso propuso que se dieran diferentes números de votos a diferentes individuos sobre la base de sus niveles de educación (Mill, 1861, cap. 8). Pero, por otro lado, si las mujeres fueran educadas y liberadas en todos los aspectos de la vida, pensaba Mill, prestarían una contribución sustancial a la vida pública a partir de sus específicas cualidades intelectuales y morales. Con la participación política de las mujeres, «todas las tendencias egoístas, la autocontemplación, el autointerés injusto que existe en la humanidad, serían permanentemente desplazados». La influencia de las mujeres «sólo sería favorable a la virtud pública» (Mill, 1869, cap. 4). Susan B. Anthony, la principal agitadora del sufragio femenino en Estados Unidos en el siglo xrx, defendió más concretamente que el predominio de plagas sociales como la prostitución, los delitos sexuales y los asesinatos de esposas demostraban la incapacidad de los hombres de resolver los problemas sociales, que éstos eran causados por la dependencia de las mujeres y que su curación sería la independencia económica de las mujeres y la igualdad política. «Soy una plena y firme creyente - d e c í a en la revelación de que es a través de las mujeres que la raza [humana] será redimida. Y es por esta fe que reclamo su emancipación inmediata e incondicional de toda sujeción política, industrial, social y religiosa» (Anthony, 1875). De un modo parecido, la líder de las sufragistas francesas, Hubertine Auclert, sostenía que la liberación política de las mujeres reduciría la guerra, la inmoralidad y el alcoholismo y crearía la oportunidad de construir un «Estado maternal» que se hiciera cargo de la asistencia sanitaria pública y de la protección de los niños, los enfermos, los parados y los ancianos (Auclert, 1885, en Hause, 1987).
ESTRATEGIAS SOBRE LOS DERECHOS DE VOTO
Como hemos visto, los argumentos basados en los derechos naturales con respecto a la ampliación del electorado han sido ampliamente reemplazados por argumentos de utilidad social en el debate intelectual moderno. Para algunos de los autores y políticos mencionados, los derechos de voto eran abiertamente reconocidos como medios para el fin de la utilidad social. Para otros, el argumento de la utilidad social fue adoptado como un medio para persuadir a los gobernantes y los electores reticentes de las ventajas del sufragio igual «natural». En este último enfoque, el argumento de la conveniencia era en sí mismo una conveniencia, pero indujo de algún modo a prestar atención a las consecuencias colectivas de los derechos de voto individuales. En algunos casos, el sufragio universal ha sido establecido en los tiempos modernos en paralelo con un decrecimiento de la dispersión de las preferencias entre diferentes grupos sociales sobre ciertos temas de relieve. No cabe duda de que el sufragio universal puede producir resultados ampliamente satisfactorios y estables y convertirse en un elemento permanente de la comunidad política sobre la base de ciertas características de los votantes, como unos niveles educativos altos, unas oportunidades significativas de bienestar económico y barreras bajas entre diferentes grupos de etnia y de género. Pero ciertos arreglos institucionales pueden conseguir objetivos parecidos, aun en sociedades plurales y con altas desigualdades, bien mediante la reducción del número de alternativas disponibles, bien transfiriendo la elección social a un estadio institucional pos electoral basado en negociaciones moderadoras. Entre los autores y los políticos antes presentados, algunos querían excluir del voto a los carentes de propiedad para preservar el equilibrio social existente. Otros apuntaban al papel socialmente eficiente que tendría la «clase media», pero sólo concebían este papel como la obtención de adhesión de otros grupos a los intereses del grupo intermedio a través de algún juicio «esclarecido» o «correcto». Otros, por último, pretendían establecer la supremacía de la «clase obrera» mediante «la conquista» de las capas medias de la sociedad. Todas estas estrategias tendían a mantener o crear una sola mayoría absoluta favorable a los intereses de un solo grupo. Todas compartían el supuesto de que el acto de votar puede producir inmediatamente una elección social. Pero algunos refinamientos institucionales en el proceso de toma de decisiones, incluida en particular la representación proporcional, permitieron crear un marco diferente. Incluso si cada miembro de un grupo vota de acuerdo con algún interés de grupo diferenciado, las ulteriores negociaciones y los acuerdos multipartidistas en el marco de instituciones pluralistas pueden producir decisiones colectivas intermedias, moderadas, «esclarecidas» y «correctas», capaces de distribuir amplia y equitativamente la utilidad social. Este descubrimiento fue relativamente tardío. Por ello, la elección de diferentes instituciones ha acom-
pañado el desarrollo de diferentes estrategias sobre los derechos de voto en distintos países según las expectativas sobre las decisiones colectivas que producirían. Desde el punto de vista de los votantes y los líderes existentes, una estrategia acertada para la asignación de los derechos de voto debería conseguir dos objetivos principales. Primero, debería mantener dentro de unos límites seguros los efectos de inestabilidad producidos por nuevos votantes poco educados y propensos a alterar sus decisiones en elecciones sucesivas o, en los términos que han sido introducidos anteriormente, limitar el «riesgo» de un electorado ampliado. Segundo, debería evitar la formación de una mayoría electoral alternativa capaz de cambiar radicalmente las estructuras sociales y las normas morales existentes o, en los mismos términos antes utilizados, neutralizar la «amenaza» planteada por los nuevos votantes. Como antes se ha sugerido, los votantes «inocuos» -aquellos que tenderán a reproducir las pautas de voto de los votantes existentes, como muchos esperaban que ocurriera, en particular, con el voto de las mujeres- pueden ser usados por los líderes en el poder para ampliar el apoyo electoral de las posiciones dominantes y neutralizar la influencia de otros nuevos votantes con preferencias de riesgo o amenazantes. Hay dos elementos institucionales básicos que pueden ser manipulados parta obtener estos objetivos: 1) los requisitos legales para acceder al derecho de voto; 2) las regulaciones institucionales que pueden dar forma al sistema de partidos, especialmente las reglas electorales. Sobre la base de diferentes combinaciones de estos elementos, cabe identificar tres estrategias básicas con respecto a los derechos de voto en la historia de los primeros procesos ele democratización. La primera, el modelo «anglo», se basa en una asignación gradual de derechos de voto a diferentes grupos minoritarios a través de un proceso lento y largo de reformas moderadas, mientras las alternativas disponibles son reducidas a un sistema de dos partidos por medios institucionales. De este modo, cada pequeño paso en la asignación de derechos de voto a nuevos grupos minoritarios fuerza a sus miembros a entrar en colaboración con uno de los grandes partidos existentes, dando así a los líderes existentes la posibilidad de mantener un control significativo de la agenda política y de mantener posiciones ganadoras. El resultado de este proceso, que se refiere a los casos del Reino Unido, Estados Unidos y otras antiguas colonias británicas, produce gran estabilidad a largo plazo, pero también restricciones institucionales notables sobre el desarrollo de preferencias políticas variadas, así como niveles relativamente bajos de participación política. La segunda estrategia, el modelo «latino», comporta un salto repentino desde un electorado reducido al sufragio masculino universal, habitualmente por iniciativa de la izquierda política o de nuevos grupos, bajo reglas electorales tradicionales que producen un solo ganador. En condiciones de analfabetismo de masas y ausencia de partidos políticos bien
organizados, como ocurría en el momento de introducir amplios derechos de voto por primera vez en Francia, Italia, España, así como en ciertas colonias «latinas» en las Américas y en Africa, esta estrategia tiende a provocar una gran imprevisión y una alta inestabilidad electoral, lo cual lleva a menudo a situaciones de conflicto y a restauraciones autoritarias. Por último, la tercera estrategia, según el modelo «nórdico», la cual se desarrolló en Alemania y en países del Norte de Europa como Suecia, Noruega y Finlandia, hace compatible la concesión repentina de derechos de voto a un electorado muy amplio con apreciables niveles de estabilidad política. Para conseguirlo, los gobernantes existentes introducen «desde arriba» nuevos mecanismos institucionales a favor del pluralismo político. En particular, se adoptan la representación proporcional u otras «salvaguardas» institucionales capaces de promover una política multipartidista. En el nuevo marco institucional, los gobiernos tienden a apoyarse en coaliciones parlamentarias en las que los partidos centristas y moderados pueden desempeñar un papel decisivo. De este modo, el riesgo de inestabilidad y la amenaza de perturbaciones es limitada y los votantes y líderes existentes pueden esperar que continuarán teniendo oportunidades de ser incluidos en los gobiernos y de mantener una influencia significativa en el proceso político. Como consecuencia de estrategias multipartidistas que se autorrefuerzan, los nuevos arreglos institucionales pluralistas basados en el sufragio universal tienden a durar. Los Cuadros 2.1, 2.2 y 2.3 muestran diferentes estadios en el proceso de ampliación de los derechos de voto en varios países. El tamaño del electorado se indica como porcentaje de personas con derecho de voto sobre la población total. El aumento (o disminución) relativo en cada estadio (en la columna derecha) muestra que el Reino Unido, Estados Unidos, así como las antiguas colonias británicas de Canadá, Australia y Nueva Zelanda, han desarrollado una pauta de sucesivas ampliaciones moderadas, de modo que nunca han ampliado el electorado existente en más de unos pocos puntos porcentuales de la población total y sólo en porcentajes de dos cifras con ocasión de la introducción del sufragio de las mujeres. La suavidad de esta vía se ha reforzado con mecanismos adicionales que distorsionan la representación a favor de los votantes tradicionales o desincentivan la participación electoral. En cambio, tanto el grupo latino formado por Francia, Italia y España como el grupo nórdico formado por Alemania, Suecia, Noruega y Finlandia han experimentado ampliaciones espectaculares del electorado. En todos los casos, la introducción del sufragio adulto masculino implicó que el número anterior de electores se multiplicara de golpe por varios enteros y que los nuevos votantes abarcaran porcentajes de dos cifras de la población total. Sin embargo, mientras que en los países mencionados de la Europa latina las tempranas ampliaciones repentinas del electorado produjeron experiencias conflictivas, poco duraderas o falseadas de sufragio masculino universal, en los países de la Europa nórdica un marco
CUADRO 2.1.a Tamaño del electorado: el modelo «anglo»
Derechos de voto
Reino Unido 1716-1831 1832-1866 1867-1884 1885-1917 1918 1927 1928 1970 1971
Electores corno porcentaje de la población total
Reglas informales Hombres adultos (21), impuestos Hombres adultos, menores impuestos Hombres adultos, aún menores impuestos Hombres adultos, algunas mujeres Hombres y mujeres adultos Hombres y mujeres (desde 18 años)
3 4 8-9 15-19 44-49 65-70 72-78
Fstados Unidos 1976-1978 Reglas informales 1789-1878 Hombres blancos adultos (21), con propiedad o impuestos 1879-1919 Blancos adultos, no negros del Sur 1919-1963 Incluidas mujeres adultas 1964-1970 Incluidos negros del Sur 1971Hombres y mujeres (desde 18 años
16-20 21-24 49-55 60 67-70
Canadá 1891-1917 1918 1959 1960-1970 1971-
25-30 50-55 55-60 60-65
Australia 1901-1902 1902-1967 1968-1972 1973-
Hombres europeos adultos (21) Hombres y mujeres europeos adultos Incluidos indios v esquimales Hombres y mujeres (desde 18 años)
Hombres adultos (21) con impuestos, algunas mujeres Hombres y mujeres adultos, excepto aborígenes Hombres y mujeres adultos Hombres y mujeres (desde 18 años)
Nueva Zelanda 1851-1875 Hombres europeos adultos (21), con propiedad o ingreso 1 876-1892 Hombres adultos 1893-1964 Hombres y mujeres adultos 1965-1973 Hombres y mujeres más jóvenes (20) 1974Hombres y mujeres (desde 18 años)
Aumento en puntos porcentuales
+1 +4 +6 +25 +16 +2
15 +1 +1 +25 +5 +7
+20
25 50-55 55 60-65
15 25-30 48-55 55 60-65
+25 +5
+10 +18 +5
NOTA: Los rangos de valores sobre la población total son debidos a cambios demográficos. FUENTE: Cálculos del autor con datos en Mackie and Rose (1991) y Mitchell (1992-95).
CUADRO
2.1.b Tamaño del electorado: el modelo «latino»
Derechos de voto
Francia 1791-1795 1801-1814 1815-1847 1848-1851 .................
Cabezas de famílía varones adultos (25), con impuestos Hombres adultos (21) Hombres adultos, con impuestos Hombres adultos
Electores como porcentaje de la población total
15 20 1 27
1871-1936 .................
Hombres adultos
20-29
1945-1972
Hombres y mujeres adultos
63-57
1973-
Hombres y mujeres (desde 18 años)
Italia 1861-1881 1882-1911 1912-1918 1919 ................. 1946-1974
Hombres adultos (25), con propiedad, impuestos, alfabetos Hombres adultos (21), con impuestos, alfabetos Hombres adultos (21) alfabetos o con servicio militar (30) Hombres adultos Hombres y mujeres adultos
65
28 32 64-68
España 1810,20,36 .................
Cabezas de familia varones adultos (25)
28-33
1834-1867 1868-1875 1876-1889 1890-1923 .................
Hombres adultos, con impuestos Hombres adultos
1-4 25-29 5 23-25
1931-1932 1933-1936 .................
Hombres adultos Hombres y mujeres adultos Hombres y mujeres adultos (21)
1979-
Hombres y mujeres (desde 18 años)
Las mismas que para el Cuadro 2.1.a. Las líneas de puntos indican períodos autoritarios. N O TA Y F U EN TES :
+8
7
Hombres y mujeres (desde 18 años)
1977-1978
+5 -19 +26
2
1975-
Hombres adultos, con impuestos Hombres adultos
Aumento en puntos porcentuales
78
+21 -24 +20
26 53-55 +27 70 77-80
+7
C U A D R O 2.1.c Tamaño del electorado: el modelo «nórdico»
Derechos de moto
Alemania 1871-1917 1918-1933 ...................... 1946-1971 1972 Suecia 1866-1909 1910-1920 1921-1940 1941-1969 1970-1973 1974Noruega 1814-1896 1897-1906 1907-1912 1913-1918 1919-1945 1946-1968 1969-1977 1978Finlandia 1900-1906 1907-1940 1944-1969 1970-1971 1972-
Electores como porcentaje de la población total
Hombres adultos (25) Hombres y mujeres adultos (20) Hombres y mujeres adultos Hombres y mujeres (desde 18 años)
Hombres adultos (25), con propiedad o impuestos Hombres adultos (24) Hombres y mujeres adultos (23) Hombres y mujeres adultos (21) Hombres y mujeres (desde 19 años)
Aumento en puntos porcentuales
18-22 64-68
+44
67 70
+3
6-7 20 55-65 68-69 70 72-76
+13 +35 +3 +1 +4
Hombres y mujeres (desde 18 años)
5-9 20 32-34 46 51-62 68 69 73-76
+11 +12 +12 +5 +6 +1 +4
Hombres adultos (25), con propiedad o ingreso Hombres y mujeres adultos (24) I-Iombres y mujeres adultos (21) Hombres y mujeres adultos (20) Hombres y mujeres (desde 18 años)
9 48-50 62 67 82
+49 +12 +5 +15
Hombres y mujeres (desde 18 años)
Cabezas de familia varones adultos (25) Hombres adultos (24) Hombres adultos y algunas mujeres Hombres y mujeres adultos Hombres y mujeres adultos (23) hombres y mujeres adultos (21) Hombres y mujeres adultos (20)
NOTA Y FUENTES: Las mismas que para los Cuadros 2.1 y 2.2. Las líneas de puntos indican períodos autoritarios.
más institucionalizado permitió que la democracia pluralista durara varios decenios. El Gráfico 2.1 compara las pautas de dos casos extremos que consiguieron resultados estables: Estados Unidos, con su largo y gradual proceso de ampliación del electorado, y Suecia, con su repentina y espectacular creación de un electorado masivo.
Casos: LA CREACIÓN DE ELECTORADOS COMPLEJOS
Los tres modelos de estrategia sobre los derechos de voto previamente identificados son ilustrados a continuación con los casos correspondientes en los países mencionados, incluidos el Reino Unido, Estados Unidos y algunas otras antiguas colonias británicas en el modelo «anglo»; Francia, Italia y España en el modelo «latino»; y Alemania y los países escandinavos en el modelo «nórdico».
El modelo «anglo» La típica estrategia angloamericana para asignar derechos de voto es u n a continua combinación de medidas de zanahoria y palo. P o r u n lado, hay un proceso de sucesivas ampliaciones moderadas del electorado mediante la suavización gradual de los requisitos para votar. Por otro lado, los gobernantes introducen nuevas barreras legales o políticas para el ejercicio de los derechos de voto, siempre en el marco de unos sistemas electorales y de partidos altamente restrictivos. El proceso tiende a evitar la formación súbita de una nueva mayoría alternativa al electorado existente mediante un incremento sólo gradual de s u complejidad y la reducción de las alternativas potencialmente ganadoras a dos.
Rein o Unid o.- La introducción de derechos iguales de sufragio universal en el Reino Unido contemporáneo tomó más de cíen años. Hasta principios del siglo XIX, como se ha esbozado en la sección anterior, las elecciones británicas se basaban en el voto de un número relativamente pequeño de comunidades locales (condados y municipios) gobernados por costumbres locales y disposiciones especiales que creaban un virtual sufragio masculino universal en un cierto número cíe lugares. Una serie de Leyes de Reforma Electoral aprobadas en 1832, 1867 y 1 885 establecieron unas reglas cada vez más homogéneas en todos los territorios británicos, las cuales produjeron gradualmente un electorado más amplio, pero también introdujeron nuevas restricciones a la representación electoral. Más tarde, el sufragio de las mujeres fue aprobado en un proceso en dos etapas: 1918 y 1928. Algunos residuos de las antiguas distorsiones, como el voto plural, no fueron abolidos hasta 19 48 (Seymour, 1915 ; Seymour y Frary, 1918; Conacher, 1971; Co x, 1987). Examinaremos por separados los elementos permisivos y los elementos restrictivos de esta serie de reformas. Los dos elementos básicos introducidos para crear un electorado más complejo fueron los siguientes: el aumento del número de electores, una distribución de escaños en el territorio más proporcional y la reducción de las prácticas corruptas. Primero, el número de electores fue gradualmente aumentado en los tres primeros estadios mencionados (1832, 1867 y 1885 ) mediante la cooptación sucesiva de nuevos grupos. Éstos abarcaban sólo un 1 por ciento, un 4 por ciento y un 6 por ciento de la población total, respectivamente (véase el cuadro 2.1). Concretamente, los nuevos requisitos establecidos en 183 2 en los condados y municipios limitaron el electorado a hombres que vivieran en casas con un valor superior a un mínimo, así como a ciertas categorías de arrendatarios e inquilinos. Sin embargo, «si bien el electorado de los municipios en los años inmediatos a la Ley de Reforma de 1832 fue abierto y popular, lo fue menos en los años ulteriores [1841-66] dado que el cambio demográfico produjo una disminución relativa de los electores masculinos adultos» (Taylor, 1997 : 7 0). Para compensar esta evolución, se concedió el derecho de voto a un alto número de propietarios de casas en los municipios en 1867 . Sin embargo, los representantes de los municipios rurales aún superaban a los miembros de los distritos industriales en el Centro, el Noroeste y el Norte. Finalmente, se estableció una regulación uniforme de los requisitos de domicilio en 1 885, con resultados particularmente inclusivos en ciertos condados urbanos. Paralelamente a esta
ampliación, se retiró el derecho de voto a un cierto número de electores municipales no residentes, cualesquiera que fuesen sus condiciones. Segundo, mediante nuevas distribuciones de escaños parlamentarios en perjuicio de los municipios y los condados meridionales y en ventaja de las áreas urbanas e industriales, se obtuvo una correspondencia creciente de la representación política con la distribución de la población. Como resultado de estas reformas, a finales del siglo XIX el electorado británico abarcaba aproximadamente un 15 por ciento de la población total. Ciertos cambios demográficos ampliaron esta proporción a casi un 20 por ciento durante la primera guerra mundial. En 1918, hubo una primera inclusión parcial de mujeres mayores de 30 años de edad, terratenientes o viudas de votantes, con la cual se amplió el electorado en un cuarto adicional de la población total. Como se ha analizado anteriormente, se esperaba que la mayor parte de estas nuevas electoras votaría de un modo similar a «sus padres y maridos» de las capas medias y altas de la sociedad. Literalmente, ciertos líderes conservadores esperaban que el derecho de voto a las mujeres fuera un contrapeso a los votos de los hombres de la clase obrera. El sufragio femenino adulto universal fue completado diez años más tarde con la inclusión de una porción adicional de un 15 por ciento de la población total. Tercero, la introducción del voto secreto en 1872, así como de nuevas regulaciones de los gastos de campaña y las prácticas corruptas en 1883, permitieron que los nuevos votantes expresaran sus preferencias políticas más sinceramente que antes. Con la práctica tradicional del voto a viva voz, la decisión de cada elector solía registrarse junto a su nombre, lo cual creaba la oportunidad de sobornos, intimidaciones y control de los votos. Estas prácticas no empezaron a desaparecer de un modo significativo hasta finales del decenio de 1880. Los elementos restrictivos introducidos por las sucesivas reformas pueden ser resumidos del siguiente modo. Primero, se creó un registro de electores por primera vez en 1832. El procedimiento para ser incluido en las listas electorales era tan complicado que muchos individuos que reunían las condiciones requeridas, de hecho no se convirtieron en electores. Un gran número de personas fueron víctimas de los requisitos de residencia o de pago de impuestos, las objeciones de otras personas o las numerosas complejidades burocráticas. El poder de los agentes electorales oficiales identificados con los intereses de los votantes existentes en la confección de las listas electorales no fue sustituido por las presiones de los activistas de partido y las decisiones de un tribunal imparcial hasta muy a finales del siglo. Segundo, el voto plural fue gradualmente sustituido por el voto igual para cada individuo. Sin embargo, más de un décimo del electorado todavía tenía más de un voto sobre la base de sus propiedades o de su educación tras las reformas de 1885. Estos votantes decidían entre cuarenta y ochenta escaños en cada elección. Algunos hombres de negocios y algunos miembros de las comunidades universitarias tuvieron voto dual hasta 1948. Tercero, el sistema electoral continuó basándose en la regla de la mayoría relativa, la cual permite una sobrerrepresentación de los partidos grandes y reduce o elimina el papel de los demás partidos. Además, hubo algunas importantes reformas restrictivas. Hasta 1885, la mayor parte de los distritos elegían dos representantes, lo cual, sobre la base de agrupaciones partidarias flexibles y el correspondiente papel destacado de las posiciones personales de los candidatos, permitía una representación bastante variada del electorado. En 1867, la intro-
ducción del voto limitado en unos pocos distritos con tres y cuatro escaños promovió la formación de candidaturas de coalición multipartidista, al tiempo que algunos votantes tendían a dividir su voto entre candidatos de diferentes partidos, con lo cual se creaba una cierta representación pluralista. Sin embargo, estas prácticas fueron eliminadas en 1885 mediante el establecimiento de distritos uninominales que inducen el voto a un solo partido. Cuarto, los candidatos y las elites políticas locales fueron gradualmente reemplazados por el liderazgo nacional de los partidos. Un desarrollo institucional decisivo fue la centralización del poder legislativo en el Gabinete, lo cual indujo un voto de partido más disciplinado en la Cámara de los Comunes. A media que los miembros del Parlamento perdieron poder y aumentó la organización y la disciplina de partido de ámbito nacional, los líderes nacionales fueron capaces de nombrar a los candidatos de partido en las elecciones y los votantes tendieron a adaptarse al estrecho margen de elección ofrecido por un sistema de dos partidos. De hecho, una mayor consistencia interna de los partidos en un sistema bipartidista disminuyó las posibilidades de elección de candidatos por el electorado. Los conservadores y los liberales dominaron la vida política británica durante el siglo xtx, mientras que los minoritarios radicales promovían, sin éxito, formas de representación más pluralistas. A largo plazo, emergió gradualmente una nueva mayoría potencial, no como sustitución repentina de alguno de los dos partidos dominantes existentes, sino a través de estadios intermedios que incluyeron, primero, las coaliciones electorales entre los liberales y representantes sindicales y, más tarde, la escisión del partido Liberal (con la facción liderada por Lloyd George). Cuando, sobre la base de un electorado más amplio, el partido Laborista obtuvo algunos éxitos en las urnas en el decenio de 1920 y sus líderes vislumbraron una posible victoria bajo las reglas electorales existentes, abandonaron sus anteriores propuestas de representación proporcional. Las reglas existentes permitieron, pues, un cambio importante en los dos partidos principales mediante la sustitución de los liberales por los laboristas, pero, de este modo, el sistema institucional encontró nuevos apoyos y fue capaz de reforzar sus aspectos más restrictivos. Estados Unidos. El proceso de asignación de derechos de voto ha sido aún más lento y más restrictivo en Estados Unidos que en el Reino Unido. Inicialmente, como se ha mencionado en la sección anterior, algunas regulaciones británicas de los derechos de voto durante la era colonial, especialmente las que requerían propiedad de la tierra, produjeron un electorado mucho más amplio en las colonias británicas en América del Norte que en Gran Bretaña debido a la amplia difusión de la propiedad de la tierra en las colonias. Sin embargo, a partir de un amplio electorado inicial de más de un 15 por ciento de la población total antes de la independencia, se desarrolló un proceso muy lento de ampliaciones graduales del electorado durante los siguientes doscientos años.
Los estadios básicos de esta ampliación del electorado incluyeron: la supresión de los requisitos de propiedad o impuestos a los hombres adultos durante el siglo xix; el derecho de voto a las mujeres en 1920; la inclusión de los americanos-africanos, primero en el Norte tras la Guerra Civil del decenio de 1870 y más tarde en el Sur en el decenio de 1960; así como la ampliación a votantes jóvenes en el decenio de 1970. Pero esta serie de sucesivas ampliaciones limitadas estuvo acompañada por medidas paralelas dirigidas a desmovilizar
a los votantes, especialmente los inmigrantes a finales del siglo XIX y principios del XX, y a reforzar el sistema de dos partidos. Entre la independencia y la Guerra Civil, fueron aprobadas una variedad de regulaciones en los estados que pueden ser resumidas del siguiente modo. Catorce estados sustituyeron los requisitos de propiedad de la tierra para votar por condiciones menos exigentes. El proceso de abolición de los requisitos de tierra empezó en 1778 (en Carolina del Sur) y fue completado en 1856 (en Carolina del Norte). En general, los requisitos de propiedad del suelo fueron sucesivamente reemplazados por alternativas de propiedad personal, por pago de impuestos y, finalmente, suprimidos. Sin embargo, al menos cinco estados requirieron el pago de impuestos para ser aceptado como elector hasta 1870. Los requisitos de residencia variaban entre seis meses y uno o dos años, aunque a los extranjeros se les permitía votar en seis estados. El voto femenino universal fue suprimido en New Jersey en 1807, mientras que un número limitado de mujeres votantes con propiedades (incluidas las viudas) fueron apartadas de las urnas en Massachusetts, Nueva York y otros estados y del voto en las elecciones locales en la mayor parte de las antiguas provincias - t o d o ello en contraste con las prácticas habituales durante el período colonial.- . En ocho de las antiguas colonias y en once estados del Sur de la Unión, así como en los nuevos estados, los americanosafricanos fueron excluidos de las elecciones (sólo podían votar en seis estados de Nueva Inglaterra). Asimismo, se negó el acceso al sufragio a los soldados, los estudiantes, los enfermos mentales, los pobres y los delincuentes en la mayor parte de los estados. Este proceso, compuesto de autorizaciones y restricciones, estuvo guiado no sólo por las presiones de los excluidos y los cálculos prudentes de los votantes y los líderes existentes, sino también por la competencia entre estados. Un estado abandonaría, por ejemplo, la prueba de la propiedad con objeto de retener a trabajadores que eran atraídos por reglas más permisivas en otro estado; ciertos estados en el Medio Oeste intentaron atraer inmigrantes de otros estados mediante la concesión del derecho de voto; y un estado limítrofe entre el Sur y el Norte se opondría al sufragio de los americanos-africanos por el temor de que muchos de ellos huyeran de las leyes altamente restrictivas en sus estados nativos del Sur (Porter, 1969). Los americanos-africanos no obtuvieron derechos legales de voto en la mayor parte de los estados hasta después de la Guerra Civil. Sin embargo, continuaron privados de hecho de la posibilidad de votar en los once estados del Sur. Además, dieciocho estados introdujeron pruebas de alfabetismo entre 1890 y 1926, con efectos restrictivos dirigidos en tres casos contra los americanos-africanos, en cinco contra los indios, los mexicanos y los asiáticos, y en seis contra inmigrantes europeos recientes (especialmente irlandeses y alemanes) (Riker, 1965: 59-60). En una línea parecida, siete estados aumentaron los requisitos de residencia. Estas medias fueron particularmente restrictivas en un período en el que aproximadamente un cuarto de la población adulta masculina había nacido en el extranjero y un 10 por ciento no eran blancos. Una contramedida que fue quizá aún más efectiva fue descubierta con la generalización del registro voluntario de electores. Sólo tres estados habían adoptado este artilugio a primeros del siglo XIX. Pero la mayor parte de los estados del Norte introdujeron el registro voluntario entre 1876 y 1912, hasta treinta y un estados les habían seguido en 1920, y casi todos lo establecieron en el decenio siguiente. Habitualmente los estados requerían un registro anual en per-
sona para ingresar en las listas electorales. Esta barrera fue particularmente poderosa en el cambio de siglo para evitar que los inmigrantes poco educados del Norte y los negros del Sur se convirtieran en electores y ha mantenido efectos significativos con respecto a los inmigrantes en tiempos más recientes (Piven y Cloward, 1988). El conjunto de medidas restrictivas introducidas a finales del siglo XIX contra los inmigrantes, los negros y otras personas para las que el registro voluntario tenía un coste relativamente alto, suele ser conocido como «la gran exclusión electoral». Estas medidas fueron cruciales para impedir la formación de un partido socialista con amplia base de trabajadores industriales, en llamativo contraste con Gran Bretaña y la mayor parte de los países avanzados de la época. Los derechos de voto fueron gradualmente concedidos (o restaurados) a las mujeres en varios estados, empezando por Colorado en 1893, hasta el reconocimiento nacional de sus derechos en 1920. Como se ha indicado antes, algunos argumentos de las sufragistas señalaban el papel potencial de contrapeso de las nuevas votantes femeninas con respecto a grupos de nuevos votantes masculinos más impredecibles o amenazantes. En el Norte se esperaba que el sufragio de las mujeres podría ayudar a mantener la supremacía política de los votantes existentes porque había más mujeres nativas, las cuales probablemente reproducirían el comportamiento electoral de los votantes masculinos, que inmigrantes recientes, contando hombres y mujeres. De hecho, mediante la introducción del requisito de ciudadanía formal, ningún estado permitió votar a los extranjeros a partir de 1928. En el Sur, se esperaban efectos parecidos del sufragio de las mujeres debido a que había más mujeres blancas que negros de los dos sexos (Kraditor, 1968: 18-19, 261-265). Los impuestos de residencia y las pruebas de alfabetismo no fueron prohibidos para las elecciones nacionales hasta 1964, fecha a partir de la cual la mayor parte de los americanos-africanos en los once estados del Sur pudieron acceder a las urnas por primera vez. Los requisitos de residencia fueron reducidos a treinta días en 1970. Paralelamente a decisiones similares en la mayor parte de los países democráticos, los jóvenes a partir de los 18 años de edad fueron cooptados al electorado un año después. Como consecuencia de este dilatado proceso de medidas de zanahoria y palo, un 20-25 por ciento de la población total de Estados Unidos recibió derechos de voto entre 1870 y 1920, mientras que la mayor parte de los inmigrantes y los negros permanecieron excluidos. Con la inclusión compensatoria de las mujeres, el electorado aumentó hasta el 50-55 por ciento a partir de 1920, pero sólo llegó al 6070 por ciento a partir de 1964. No obstante, los procedimientos de registro de los electores han inducido a sólo entre dos tercios y tres cuartos de los ciudadanos legalmente cualificados a convertirse en electores registrados, con el resultado de que sólo la mitad de la población total, aproximadamente, está realmente incluida en las listas electorales. La participación electoral también fue desincentivada por medio de las restricciones institucionales del sistema electoral y la oferta limitada de un sistema estable y rígido de dos partidos. Antes de la Guerra Civil, los terceros partidos obtuvieron como media un 15 por ciento de los votos en las elecciones nacionales a la Cámara de Representantes. Incluso después de la emergencia del partido Republicano como el otro partido principal, conjuntamente con los Demócratas, a mediados del siglo XIX, los terceros partidos mantuvieron organizaciones estables, ganaron en Asambleas estatales, eligieron Gobernadores, y envia-
ron delegados al Colegio electoral presidencial. Durante el siglo XIX y principios del siglo xx, los partidos pequeños tuvieron una influencia importante en la agenda política mediante la introducción de temas, como la abolición de la esclavitud, el impuesto sobre la renta, las leyes de inmigración, la protección de la agricultura, la prohibición de bebidas alcohólicas, la regulación de la jornada laboral, etc. Pero, además de las restricciones creadas por un sistema electoral en el que «el ganador se lo lleva todo» y por la típica bipolarización producida por las elecciones presidenciales, se introdujeron nuevas medidas contra los terceros partidos a partir de 1892. Éstas incluyeron las restricciones para formar candidaturas, la ausencia de subsidio financiero preelectoral, la negación del acceso a los medios de comunicación, y la persecución de líderes radicales. Las organizaciones de partido de ámbito local y estatal se reservaron los cargos representativos frente a los intrusos. La votación nacional media a terceros partidos en las elecciones a la Cámara descendió al 4 por ciento en la primera mitad del siglo xx y a menos del 1 por ciento en la segunda mitad. No obstante, una colección de terceras candidaturas menos duraderas, como las de los Progresistas, los Demócratas por los Derechos de los Estados, y una serie de candidatos independientes a Presidente, han mostrado una amplia insatisfacción con la oferta política proporcionada por los dos partidos dominantes (Rosenstone, Behr y Lazaras, 1996; cálculos del autor con datos en Gillispie, 1992). La participación electoral declinó en los primeros decenios del siglo xx (hasta un 8 por ciento del electorado en la elección no concurrente del Congreso en 1942). Aumentó en los primeros quince años después de la segunda guerra mundial, pero ha experimentado un declive continuado desde 1960 hasta llegar alrededor de un 50 por ciento en las elecciones presidenciales y un 30 por ciento en las elecciones no concurrentes al Congreso a finales del siglo xx.
Otras antiguas colonias británicas. Algunas de las medidas precautorias para la asignación de derechos de voto antes revisadas han sido reproducidas en otros antiguos dominios británicos mediante estrategias similares de asignación gradual de derechos de voto a la población. En contraste con otros regímenes coloniales, el dominio británico se caracterizó por la promoción de grados significativos de organización y participación política de sectores de la población nativa antes de la independencia. En este sentido, en algunas antiguas colonias británicas la creación de nuevos estados fue sólo un paso en un proceso de asignación gradual de derechos de voto a nuevos electores que no provocó tan azarosas sorpresas como en otros procesos de descolonización. En Canadá, una serie de diferentes leyes provinciales sobre el sufragio establecidas entre 1867 y 1920 dieron el voto a los hombres adultos que cumplieran unos requisitos de renta o propiedad, con restricciones particularmente fuertes en Quebec, Nueva Escocia y Nuevo Brunswick. Las mujeres pudieron votar a nivel nacional en 1918, pero su participación electoral a los niveles local y provincial llegó .más tarde. Los indios fueron apartados de las urnas hasta 1960, así como los asiáticos en algunas provincias. Los ciudadanos nacidos en países «enemigos» fueron privados de derechos de voto durante las dos guerras mundiales. Durante el siglo XIX había habido virtual sufragio masculino en la Australia colonial, así como sufragio de las mujeres en dos de las seis colonias del país, mientras que en sólo una, Tasmania, se habían establecido modestos requisitos de propiedad. La formación de la federación en 1901 condujo a una unificación
de las leyes de los diferentes estados en torno al sufragio adulto de los hombres, mientras que las mujeres recibieron el derecho de voto inicialmente en cuatro estados. Sin embargo, los extranjeros y los habitantes aborígenes de Australia, Asia, África y las islas del Pacífico fueron excluidos del electorado hasta 1967. También se impusieron requisitos de residencia relativamente altos. En las seis provincias de Nueva Zelanda, las leyes del sufragio, que antes estaba limitado a los hombres europeos adultos con condiciones de propiedad o de renta, se unificaron en 1876 a favor del sufragio de los hombres europeos, mientras que se asignaron cuatro escaños parlamentarios reservados a los aborígenes maorís. El sufragio de las mujeres se estableció muy pronto, en términos comparativos, en 1893 (Seymour y Frary, 1918; Hughes y Graham, 1968). A pesar de que estos países adoptaron disposiciones más inclusivas que las desarrolladas en el Reino Unido y en Estados Unidos, en los tres casos mencionados-Canadá, Australia y Nueva Zelanda-el porcentaje de votantes sobre la Población total permaneció por debajo del nivel relativamente bajo de un 50-55 por ciento hasta el decenio de 1970, cuando el voto a los jóvenes a partir de 18 años de edad incrementó ese porcentaje entre cinco y diez puntos (véase el Cuadro 2.1). En todos los casos, el sistema electoral se basó en distritos uninominales y reglas electorales mayoritarias, las cuales restringen severamente el número de alternativas que los votantes pueden escoger.
El modelo «latino» La estrategia «latina» para la asignación de los derechos de voto es la introducción repentina del sufragio masculino universal bajo reglas electorales e institucionales restrictivas. En Francia, Italia y España durante el siglo XIX y principios del xx, esta decisión comportó la creación de nuevos electorados masivos ampliamente formados por analfabetos. Los partidos políticos eran débiles, no estaban bien organizados, o simplemente no existían. Los sistemas electorales típicamente basados en distritos pequeños y en reglas de mayoría relativa y de mayoría absoluta, no crearon incentivos para la emergencia y la consolidación de partidos políticos de ámbito nacional. Unos resultados electorales imprevisibles y una nueva movilización electoral amenazadora provocaron temores de inestabilidad entre los votantes y los gobernantes existentes, los cuales les indujeron a buscar o apoyar reacciones autoritarias para restablecer el antiguo orden político.
Francia. El sufragio universal no fue reconocido durante la Revolución francesa. El sistema electoral que se estableció a partir de 1789 daba derecho de voto sólo a los cabezas de familia varones mayores de 25 años de edad que pagaran impuestos equivalentes a tres días de trabajo y explícitamente excluía, entre otros grupos, a todos los servidores domésticos. Se estableció el registro voluntario, se requirió un año de residencia, y el nuevo elector tuvo que jurar fidelidad a la Constitución, a la nación, a la ley y al Rey y cumplir «con celo y valor» las funciones civiles y políticas confiadas a su cuidado. Los diputados eran elegidos indirectamente y el voto era a viva voz. Como resultado de estas dispo-
siciones, sólo un sexto de la población total se convirtió en electores legales en 1791, mientras que la participación electoral en París cayó a un 10 por ciento de los electores registrados. La ulterior aprobación del sufragio masculino universal para elecciones directas a la Asamblea Nacional durante la Primera República en 1792 no llegó a entrar en vigor. El restablecimiento de la Monarquía en 1814 redujo el electorado a una pequeña minoría de hombres ricos (Gueniffey, 1993). El sufragio masculino universal se introdujo en Francia por primera vez con la Segunda República en I848. La elección de una Asamblea Constituyente en abril de ese año puede ser considerada la primera elección de masas en la historia contemporánea universal y la ocasión de una impresionante movilización de nuevos votantes. De una sola vez, el electorado francés fue ampliado desde un cuarto de millón a más de ocho millones de personas y a diez millones un año más tarde para la elección de la Asamblea legislativa, es decir, fue multiplicado por 40, virtualmente de un día para el otro. La participación fue inicialmente de un 85 por ciento. En estas circunstancias, el sufragio universal fue ampliamente considerado un experimento arriesgado con resultados desconocidos. Francia era en aquella época una sociedad ampliamente rural con una mayoría analfabeta. Los partidos políticos no estaban previamente organizados, los temas locales predominaban en el debate electoral, los diputados tomaban posiciones sobre temas constantemente cambiantes y había también una gran movilidad en la afiliación a los partidos. En este contexto, cabía esperar razonablemente resultados electorales imprevistos. De hecho, en un año se eligieron dos mayorías políticas diferentes, una a favor de la República y otra a favor de la Monarquía (Huard, 1991; Rosanvallon, 1992). Además, la nueva Constitución aprobada en 1851 introdujo la elección directa del Presidente de la República por sufragio masculino universal. Se introdujeron varias medidas precautorias, especialmente la transferencia de la elección a la Asamblea si ningún candidato obtenía una mayoría absoluta de votos populares en la primera vuelta, y la retirada de algunos poderes del Presidente, incluida la disolución de la Asamblea. Sin embargo, hubo un abierto reconocimiento de que la decisión era muy arriesgada. Alexis de Tocqueville, su principal defensor en el centro-derecha, declaró en la Asamblea que «para un gran número de nuestros conciudadanos, la República no es más que este acto [de elegir al Presidente por sufragio universal]», el cual debía ser aprobado a pesar de los temores de que el pueblo eligiera a «un nombre hostil a la República». Tras pronunciar este influyente discurso, Tocqueville «lamentó profundamente haber hablado en esa ocasión» (Tocqueville, 1851: 176-180). Alphonse de Lamartine, un partidario clave de la medida desde el centroizquierda, había discutido anteriormente con gran extensión los «graves peligros» del sufragio universal. Poco después del establecimiento de la República, temía que «una masa confusa e ignorante, moviéndose a tientas en la oscuridad», votaría al «azar» porque el pueblo ignorante «se engaña a sí mismo o es engañado por otros», incluidos los demagogos, los activistas, los intrigantes y los soñadores, «lo cual convierte la urna electoral en una verdadera lotería». Pero, una vez en la Asamblea, Lamartine acusó a los que «no tenían fe» en el pueblo y sostuvo que «aunque el pueblo elija a alguien que mi pronóstico, mal informado quizá, lamentaría que fuera elegido, no importa: Alea jacta est! ¡Que Dios y el pueblo decidan!» (Lamartine, 1850).
El candidato sin partido, carente de experiencia política, miembro de una muy conocida familia, príncipe Louis Napoléon Bonaparte, sobrino del Emperador, ganó la primera elección directa de Presidente de Francia por sufragio masculino universal en 1851. Obtuvo casi un 75 por ciento de los votos con una participación de más del 75 por ciento del electorado. Además de su representación simbólica de la pasada grandeza de Francia, la mayor parte de los observadores vieron en esta elección una expresión de «espíritu de oposición», «protesta» y «descontento general». La victoria de un candidato que tenía la oposición unánime de la prensa y los clubes políticos fue interpretada como resultado del voto de los «sumergidos en la ignorancia y la miseria», una «opinión móvil» y «el pueblo políticamente desorganizado». Como temían muchos políticos, la elección de Louis Napoléon precedió de poco a la disolución ilegal de la Asamblea por el electo mediante un golpe de estado y el restablecimiento del Imperio. El sufragio masculino universal con algunas nuevas restricciones menores fue mante n i d o oficialmente para las ulteriores elecciones a la Asamblea, pero la mayor parte de los candidatos gubernamentales se garantizaron la victoria mediante el apoyo activo de los prefectos y los funcionarios públicos al servicio del Emperador. La participación electoral descendió al 40 por ciento en el decenio de 1860 (Tudesq, 1965, esp. 79-111). El sufragio masculino universal fue restablecido en Francia por la Tercera República en 1871. Sin embargo, algunas irregularidades en el registro de los electores y el mantenimiento del voto a viva voz redujeron la participación popular y la competencia política durante varios decenios. Las reglas electorales fueron constantemente modificadas por cálculos de partido o de facción a corto plazo. Se alternaron fórmulas más bien restrictivas, básicamente la mayoría relativa en distritos multinominales y la mayoría absoluta en distritos uninominales. Hubo niveles bajos de competencia de partido y no se formó un sistema de partidos estable durante un largo período. Una nueva ampliación significativa del electorado fue introducida por la Cuarta República al final de la segunda guerra mundial, con el establecimiento del sufragio masculino y femenino universal. Sin embargo, hasta el período más reciente ha perdurado en Francia una tradición de inestabilidad política y de reformangoneo electoral. Desde 1789 hasta el final del siglo xx, ha habido diez regímenes políticos diferentes, unas quince constituciones, y al menos dieciséis cambios importantes de la ley electoral. Sólo desde 1945, la serie incluye dos repúblicas, la sustitución sucesiva de la representación proporcional (apoyada sobre todo por la izquierda) por un sistema mixto, por la regla de la mayoría absoluta con segunda vuelta (apoyada por la derecha conservadora), por la representación proporcional de nuevo, y por la mayoría con segunda vuelta de nuevo (Cole y Campbell, 1989). Italia. Las primeras leyes sobre los derechos de voto tras la creación del estado italiano fueron muy restrictivas. A partir de 1861, sólo los hombres de más de 25 años de edad que fueran propietarios, supieran leer y escribir y pagaran una cierta cantidad en impuestos podían votar. A partir de 1882, la edad de votar fue rebajada a 21 años con requisitos de alfabetismo y algunos pagos menores de impuestos. Mientras que los requisitos de propiedad e impuestos no eran mucho más estrictos que los requeridos más o menos en la misma época en países como el Reino Unido y Estados Unidos, el analfabetismo estaba tan difundido en Italia que sólo recibió derechos de voto aproximada-
mente un 2 por ciento de la población en el primer período mencionado y un 7 por ciento durante el segundo período. El gobierno también procedió a retirar el derecho de voto a un cuarto de los electores en 1895 por medios administrativos. Las reglas electorales se basaban en distritos uninominales, excepto durante el breve período 1882-91, cuando unos distritos multinominales con voto individual limitado permitieron una representación más variada. Pero no se formó ningún sistema de partidos sólido. Las elecciones estaban controladas por los prefectos al servicio del Gobierno y se basaban en temas locales y candidatos sumisos. Las presiones oficiales se complementaban con sobornos, fraude y trampas, especialmente en el Sur. Una serie de gobiernos moderados centrados alrededor de los liberales fueron persistentemente apoyados por agrupaciones temporales de representantes locales o corporativos, radicales, demócratas y reformistas, a través de negociaciones permanentes. Muchos diputados cambiaban frecuentemente de grupo, una práctica llamada transformismo que impidió el desarrollo de partidos nacionales fuertes (Ranzato, 1991). Durante los turbulentos años alrededor de la primera guerra mundial, como resultado de las presiones de los excluidos y los cálculos internamente divisivos en las filas de los gobernantes, de repente fue creado un electorado masivo. Inicialmente, el líder liberal, Giovanni Giolitti, intentó promover una ampliación «limitada y prudente» del electorado por «razones de conveniencia en el autointerés de las clases gobernantes». Como escribió en sus memorias, Giolitti pensaba que actuaba a favor de la seguridad de la sociedad sobre la base de que «la exclusión de las masas trabajadoras... tiene siempre el efecto de exponerlas a las persuasión de los partidos revolucionarios y las ideas subversivas», mientras que la participación política, en cambio, desarrolla en ellas un interés por el mantenimiento del estado. El gobierno de Giolitti diseñó una reforma para multiplicar el electorado por dos, al tiempo que confiaba en que habría un nivel relativa-mente alto de abstención entre los nuevos votantes. Sobre esta base, los liberales esperaban que la práctica tradicional de formación de coaliciones a través del transformismo se extendería a nuevos representantes populares y así neutralizarían algunas presiones más innovadoras. De acuerdo con ello, en 1913, se concedió el derecho de voto a todos los hombres de más de 21 años de edad que supieran leer y escribir, así como a un pequeño grupo de hombres mayores de 30 años que hubieran prestado servicio militar (Giolitti, 1967, cap. 10). Sin embargo, en 1918, inmediatamente después de la Guerra, un nuevo Gobierno de los radicales concedió derechos de voto masivos que incluyeron a todos los hombres de más de 21 años de edad y a los antiguos soldados menores de esta edad. Como consecuencia de estas dos reformas, el electorado saltó de 2,5 millones a 11,5 millones de personas, una multiplicación del número de electores de antes de la Guerra por casi cinco y una adición de un 25 por ciento de la población total. Tanto los partidarios como los adversarios del sufragio universal coincidieron en ver la creación de un electorado tan amplio y nuevo como un desafío a la estabilidad del orden político establecido. Como se ha mencionado anteriormente, los gobernantes existentes estaban escasamente organizados; además estaban internamente divididos, especialmente por sus posiciones discrepantes con respecto a la Guerra, y se mostraron incapaces de adaptarse y de absorber a los nuevos votantes. En vez de esto, emergieron dos alternativas extremas e incompatibles. A la izquierda, los socialistas fueron dirigidos por líderes maximalistas partidarios de la revolución y del esta-
blecimiento de la dictadura del proletariado. Inmediatamente después de la Guerra, el Partido Socialista Italiano se unió a la Internacional Comunista dirigida por los bolcheviques rusos, condenó la colaboración con el «estado burgués» en cualquier forma y reclamó «todo el poder» para los trabajadores. A la derecha, y más o menos al mismo tiempo, el Papa eliminó la prohibición, que había estado vigente durante más de cuarenta años, de que los católicos participaran en los asuntos políticos italianos como votantes o candidatos, pero mantuvo su rechazo del estado italiano. El nuevo Partido Popular empezó a movilizar católicos y amplios grupos de campesinos contra los poderes establecidos. El resultado de la primera elección por sufragio masculino universal en 1919 dejó atónitos a la mayor parte de los participantes y observadores. Los dos nuevos partidos extremos, los socialistas revolucionarios y los católicos antiestado italiano, obtuvieron en total más de la mitad de los votos populares y de los escaños parlamentarios. Para los socialistas, el éxito electoral fue considerado solo un medio de facilitar la destrucción del Parlamento y «los órganos de la dominación burguesa». A continuación, apoyaron una serie de huelgas industriales y ocupaciones de fábricas en el Norte de Italia y se enzarzaron en el sabotaje par lamentario. Los católicos, mientras tanto, organizaron ocupaciones de tierras en el Centro y el Sur al tiempo que, carentes de consistencia como partido, eran incapaces de comprometerse en colaboración gubernamental alguna (SetonWatson, 1967; Farnelti, 1978; Noiret, 1994; Clark, 19%). La siguiente elección en 1921 produjo unos resultados muy parecidos con la importante novedad de que fue elegido un grupo de diputados fascistas. No se pudo formar ninguna mayoría gubernamental con unos resultados tan azarosos, producidos por la instauración repentina de un sufragio de masas. El conflicto social, la violencia y la bipolarización política aumentaron rápidamente. Se estableció una dictadura fascista durante más de veinte años, la cual acabó llevando a una guerra civil abierta. (Para la caracterización coincidente del conflicto político de mediados del decenio de 1940 como una guerra civil por historiadores tanto de la derecha como de la izquierda, véanse, respectivamente, Pisano, 1965-66, y Pavone, 1991.)
España. Hubo cuatro intentos principales de introducir repentinamente el sufragio universal en España que fracasaron. El primer intento a favor de un sufragio masculino a gran escala tuvo lugar durante la guerra contra Napoleón para las elecciones celebradas entre 1810 y 1813. La llamada Constitución de Cádiz, aprobada en 1812, estableció formalmente un virtual sufragio masculino universal para los mayores de 25 años de edad y se convirtió en «la constitución liberal clásica en la Europa latina de principios del siglo xix» (Carr, 1966: 94). Un 28 por ciento de la población total recibió derechos de voto, la mayor proporción de la población de un país con derechos de voto en el mundo moderno hasta aquel momento. Las mismas reglas fueron restablecidas en 1820 y 1836, pero fueron suprimidas por pronunciamientos militares inducidos por monarcas aristocráticos. El segundo intento tuvo lugar en 1869 a iniciativa de los liberales y los republicanos previamente excluidos de la actividad política legal. Una nueva Monarquía constitucional basada en elecciones parlamentarias por sufragio masculino universal fue sucedida muy pronto por una República aún más breve, la cual fue abolida por otro golpe de estado. Los partidos políticos liberales eran en aquel tiempo muy débiles. Los monárquicos católicos tradicionalistas, es decir, los carlistas, a la derecha y los republicanos anticlericales radicales, es decir, los
exaltados, a la izquierda, los cuales promovían alternativas de régimen incompatibles, produjeron una inestabilidad política permanente. Un régimen político mucho más duradero fue establecido con la restauración de la Monarquía por los conservadores en 1874. Inicialmente, el electorado fue limitado a un 5 por ciento, aproximadamente, de la población total. El Gobierno fue capaz de controlar las elecciones mediante la promoción de candidatos oficiales y la organización del fraude a través de la administración de justicia y los gobernadores provinciales. Paralelamente, los caciques locales desarrollaron relaciones de clientela con los electores mediante la distribución de beneficios privados (incluidos empleos públicos) a cambio de apoyo político, con la ayuda de burócratas, funcionarios judiciales, alcaldes y gobernadores. Estas restricciones a la participación y la competencia política indujeron el desarrollo de movimientos políticos extraparlamentarios y antisistema, incluido el anarquismo (Romero, 1973; Varela, 1977; Tusell, 1991). La reconstrucción de la coalición de los liberales con los republicanos excluidos para las elecciones locales de mediados del decenio de 1880 fue considerada por los gobernantes conservadores como un gran desafío y una gran amenaza, lo cual les llevó a cooptar a los liberales al régimen mediante su acceso temporal al Gobierno. Los liberales, dirigidos por Práxedes-Mateo Sagasta, trataron entonces de incorporar a una fracción de los republicanos a sus propias candidaturas mediante la introducción del sufragio masculino universal, al tiempo que mantenían un sistema electoral restrictivo basado principalmente en distritos uninominales y la regla de la mayoría relativa. En 1890, se concedieron derechos de voto a todos los hombres de más de 25 años de edad con dos años de residencia y otras restricciones menores. Con ello, el número de electores fue multiplicado por cinco de una sola vez. El nuevo electorado abarcaba un cuarto de la población total, la mitad de cuyos componentes eran analfabetos. El control de las elecciones por el Gobierno se debilitó, pero el papel de las redes locales aumentó, incluyendo nuevas prácticas de compra directa de votos. Por estos medios, los gobernantes fueron capaces de retrasar los efectos potencialmente explosivos de la asignación repentina de derechos de voto a un electorado políticamente desinformado y desorganizado bajo un sistema político y electoral restrictivo. La participación electoral fue sólo de un 50 por ciento en el decenio de 1890. Sin embargo, en 1893, los republicanos antisistema ganaron las elecciones en Madrid; en 1901, los republicanos y los regionalistas catalanes ganaron en Barcelona, y a éstas les siguieron nuevas victorias de los republicanos en Valencia, así como de los republicanos y los socialistas en Bilbao y en otras ciudades. Una nueva ley electoral aprobada en 1907 por el gobierno del conservador reformista Antonio Maura dificultó las prácticas corruptas y redujo el papel de los caciques locales. La participación electoral subió al 70 por ciento en el decenio de 1910, lo cual dio proporciones crecientes de votos a los republicanos, así como a los regionalistas y a los socialistas (Ull, 1976). Los liberales, con el apoyo de los republicanos y los socialistas, presentaron una proposición de ley en el Parlamento para introducir la representación proporcional en 1919 y otra en 1921. En ambas ocasiones, el Gobierno conservador empezó a preparar el correspondiente proyecto de ley que habría creado un marco más pluralista e integrador (Carreras, 1983; Tusell, 1997). Pero el proceso fracasó cuando el Rey y los jefes militares reaccionaron a los disturbios sociales con un golpe de estado y el establecimiento de una dictadura en 1923.
INSTITUCIONES POLÍTICAS
La cuarta oportunidad para el sufragio universal fue creada, en contrareacción, con la proclamación de la Segunda República en 1931 por una coalición izquierdista de republicanos y socialistas. Los derechos de voto se extendieron a las mujeres un año después. Un sistema electoral mayoritario promovió una creciente polarización política entre dos bloques que apoyaban alternativas de régimen incompatibles, como se discutirá en el próximo capítulo. En 1936, un nuevo golpe militar dio lugar a una guerra civil que terminó con el establecimiento de la dictadura del general Franco. El sufragio universal sólo se estableció con éxito en 1977, juntamente con una nueva Monarquía parlamentaria con representación proporcional (Colomer, 1998).
El modelo «nórdico» La estrategia «nórdica» de derechos de voto coincide con la «latina» en que crea de repente un electorado masivo, en contraste con el modelo gradual, paso a paso, en los países «anglos». Pero, a diferencia del modelo «latino», la introducción del sufragio universal en Alemania, Suecia y otros países de Europa septentrional, habitualmente por iniciativa de la derecha política, ha corrido en paralelo al establecimiento de esquemas institucionales pluralistas que permiten la existencia de múltiples partidos. Estos crean amplias coaliciones multipartidistas y Gabinetes relativamente moderados. La estabilidad democrática se consiguió, pues, mediante la combinación de un nuevo electorado complejo y arreglos institucionales pluralistas.
Alema nia . Cuando se consumó la unificación de los territorios germánicos en la segunda mitad del siglo XIX, la introducción del sufragio universal por la izquierda política según el modelo francés había fracasado. Tras el breve período liberal entre 1848 y 1850, Prusia (que abarcaba unos dos tercios de los territorios y la población germánicos) estaba organizada en un sistema corporativo con tres clases. Los terratenientes y los financieros elegían un tercio de los representantes, los propietarios de pequeños negocios y los funcionarios públicos elegían otro tercio, y los trabajadores elegían al resto. Dentro de cada guapo se reconocía el derecho de voto a los hombres de más de 24 años de edad. Los representantes eran elegidos indirectamente por los electores en distritos uninominales por la regla de la mayoría y mediante votación en público. Había sufragio universal para la elección de las Dietas locales en sólo unos pocos de los pequeños estados del Imperio, incluidos en particular Baden y Württemberg (en el último caso con representación proporcional) (Seymour y Frary, 1918, vol. 2). Fue el derechista Canciller Otto von Bismarck quien desconcertó a los liberales con una propuesta de introducción inmediata del sufragio masculino universal para la Confederación del Norte de Alemania en 1867 y para el Parlamento imperial ( B u n d e s t a g) en 1871. El Canciller, que fue acusado de «oportunismo» por apropiarse del programa de sus rivales, tenía sofisticados motivos para hacer esta inesperada propuesta. Primero, Bismarck había sido presionado y tentado a introducir el sufragio universal durante una serie de reuniones secretas con el líder socialista, Ferdinand Lassalle. Los dos líderes pensaban que
esto podría doblegar la mayoría liberal en el Parlamento prusiano mediante la promoción, por un lado, del voto de los campesinos y la clase media baja a favor de los conservadores y, por otro lado, el voto de los trabajadores a favor de los socialistas. Al mismo tiempo, con esta propuesta Bismarck tendría nuevos argumentos para eludir un nuevo desafío de Austria de estrechar la Confederación Austro-Germánica (en perjuicio de la dominación prusiana), ya que así la propuesta procedería de un régimen menos democrático que el alemán. El elemento institucional más importante para contener las consecuencias políticas potencialmente desestabilizadoras del nuevo electorado amplio era la ausencia de control parlamentario del Gabinete. El Canciller (o jefe del ejecutivo) no era elegido por la cámara baja, sino por la cámara alta federal (Bundesrat), la cual no era elegida directamente sino nombrada por los estados que componían el Imperio Alemán y por su presidente, el Emperador. Asimismo, este diseño se basó en algunos cálculos prudentes de Bismarck. Como escribió en sus memorias: «La medida de los límites en esta lucha [del Gobierno conservador con el Parlamento y con la libertad de prensa] debe ser estrecha; si el control del Gobierno, que es indispensable para el país, debe carecer de frenos o debe gozar de un poder completo, es una cuestión de tacto y juicio políticos» (sus motivaciones para introducir el sufragio universal están presentadas en Bismarck, 1899: 65-69). Se adoptó de nuevo la regla de la mayoría con segunda vuelta para la elección del Parlamento, pero ahora con voto directo, igual y secreto. Bajo esta regla, una serie de minorías apoyaron a diferentes candidatos de partido para la segunda vuelta en diferentes regiones, lo cual produjo un sistema nacional multipartidista. El Parlamento estaba organizado en torno a cuatro partidos básicos, pero unos doce partidos obtuvieron representación habitualmente. Los católicos, los trabajadores y los agricultores desarrollaron movilizaciones políticas innovadoras, las cuales hicieron aumentar la participación desde un 50 por ciento en 1871 a un 85 por ciento en 1907-12. Bajo el desafío de estos nuevos competidores, los conservadores y los liberales se reestructuraron y se transformaron de partidos de notables en activos partidos de masas (Ritter, 1990a, b). Tras la derrota de Alemania en la Primera guerra mundial, se estableció la llamada República de Weimar en 1918. Los derechos de voto se extendieron a los hombres y las mujeres de más de 20 años de edad, al tiempo que se introducía la representación proporcional, la cual había sido apoyada anteriormente por los socialistas. El esquema institucional del Imperio fue adaptado a fórmulas más democráticas. El ejecutivo tuvo que responder ante la cámara baja, pero el Presidente de la República electo (en sustitución del antiguo Emperador) mantuvo poderes significativos, como el nombramiento del Canciller, en una relación «semipresidencial». La elección directa del Presidente incentivó la bipolarización. Sin embargo, unos diez partidos obtuvieron representación en el Parlamento, de modo que la llamada coalición de Weimar, formada por los partidos cristiano, liberal y socialista, fue capaz de formar una mayoría de apoyo al régimen durante la mayor parte del período entre 1918 y 1930. Dos partidos extremos y antisistema, los comunistas y los nacionalsocialistas, obtuvieron un apoyo creciente hasta que bloquearon la formación de coaliciones centristas en 1932. Sin embargo, en la perspectiva histórica aquí esbozada, la llegada de los nazis al gobierno, seguida por la supresión de las libertades civiles, la ejecución de políticas racistas y de guerra, y el establecimiento de un régimen totalitario, difícilmente puede ser atribuida a una am-
pliación repentina del electorado. De hecho, la introducción del sufragio masculino universal cuando se creó el Imperio alemán fue sucedida por más de sesenta años de notable estabilidad política. Una de las interpretaciones más provocativas y polémicas del éxito electoral de los nazis y de la supresión de la democracia en Alemania en el decenio de 1930 se centra en los efectos de la representación proporcional, especialmente en la obra de Ferdinand A. Hermens (véase sobre todo Hermens, 1941, cap. 10). Cabe argumentar varias cosas contra esta relación. Primero, como se ha mencionado, ya había existido un sistema multipartidista en Alemania durante casi cincuenta años antes de la introducción de la representación proporcional. Si bien es cierto que algunos de los partidos políticos previamente existentes no tenían una fuerte orientación ideológica, el pluralismo político y las coaliciones parlamentarias, que se desarrollaron a partir de 1918, no eran una completa novedad en la política alemana. Segundo, el argumento crucial de Hermens es que un sistema electoral alternativo basado en la regla de la mayoría relativa habría evitado que los nazis obtuvieran representación cuando contaban con un apoyo popular muy minoritario y, de este modo, no habrían tenido base para su ulterior crecimiento. Sin embargo, cabe argüir que la regla de la mayoría relativa, aunque reduce el número de partidos, no siempre impide que un nuevo partido político minoritario entre en la competición política y obtenga representación, como muestra clara-mente el caso paradigmático de Gran Bretaña (con la sustitución de los liberales por los laboristas en el cambio de siglo). Los nuevos partidos no son «creados» por la representación proporcional, sino por empresarios políticos capaces de recoger o generar nuevas preferencias políticas de los votantes aprovechándose de cambios sociales, económicos y culturales. La formación y el auge del Partido Nacional-Socialista debería explicarse, pues, por factores como ciertas tradiciones ideológicas germánicas, la iniciativa maximalista de sus líderes y su eficacia organizativa, con el trasfondo de la derrota de Alemania en la primera guerra mundial y su ulterior desarticulación social durante el decenio de 1920. Bajo estas inducciones, es altamente probable que la regla de la mayoría relativa hubiera funcionado en contra de los partidos centristas y hubiera aumentado la bipolarización política entre los socialistas y los comunistas, por un lado, y los nacionalistas imperialistas y los nazis, por el otro, de un modo semejante a como lo hicieron los sistemas electorales «mayoritaristas» en Francia y en España, países que también conocieron el auge de nuevos partidos extremos más o menos al mismo tiempo, en 1935-36. De hecho las posiciones nacionalistas y de extrema derecha habían obtenido no sólo una amplia simpatía entre los votantes alemanes desde los años veinte, sino fuertes bases de apoyo en Baviera y otras muchas regiones. Parece razonable considerar que la regla de la mayoría relativa les habría convertido en ganadores locales. Incluso con representación proporcional, los nazis atrajeron votantes de los nacionalistas y de otros partidos menores de derecha, especialmente en pequeñas ciudades, en parte porque aparecieron como potenciales ganadores absolutos a nivel nacional. La regla de la mayoría relativa, que promueve el voto estratégico a favor de los probables ganadores mucho más que la representación proporcional, habría reforzado la tendencia a la concentración de votos. Si la representación proporcional tuvo, pues, algún efecto, posiblemente fue el de retrasar la bipolarización en la política alemana tal vez durante algunos meses o años. (Sobre este tema, véanse Lepsius, 1978; Kolb, 1988; Nicholls, 1991; Feuchtwanger, 1993.)
Por último, la representación proporcional fue adoptada de nuevo con el restablecimiento de la democracia en Alemania occidental en 1946, a pesar - o en memoria- de la experiencia de Weimar. El correspondiente sistema multipartidista originó una duradera práctica de formación de gobiernos de coalición en torno al centro que consolidó el régimen democrático. Tras las elecciones de 1966, los cristiano-demócratas en el gobierno ofrecieron a los social-demócratas un cambio del sistema electoral a la regla de la mayoría relativa. Para ello se nombró una comisión independiente de la que formaba parte, muy especialmente, el mismo F. A. Hermens, quien había vuelto de Estados Unidos pocos años antes. Sin embargo, los líderes social-demócratas encontraron que la apuesta por un sistema de dos partidos era demasiado arriesgada y rechazaron la pro-puesta, a la cual también se opuso el más pequeño partido Liberal (Jesse, 1990). Esta decisión fue bastante afortunada, pues el mantenimiento de un sistema de representación muy proporcional fue clave para que la reunificación con la parte oriental de Alemania en 1990 pudiera llevarse a cabo por medios consensuales. Pudo ampliarse de nuevo el electorado con grupos sociales y preferencias políticas diferenciados, incluidos en particular los ex comunistas como un partido minoritario aceptado, sin cambios constitucionales importantes. El equilibrio político se mantuvo en torno a Gabinetes moderados con posiciones políticas de tipo centrista, al tiempo que la inclusividad del sistema promovió un apoyo continuado a la estabilidad democrática. Europa nórdica. Suecia, Noruega y Finlandia experimentaron procesos de introducción súbita del sufragio universal, incluido, muy tempranamente, el sufragio de las mujeres, conjuntamente con la aplicación de la representación proporcional, la cual condujo a una política de coaliciones multipartidistas. A principios del siglo xx, los gobernantes suecos en el poder intercambiaron explícitamente la ampliación del electorado por un sistema electoral de representación proporcional. Anteriormente, Suecia había adoptado en 1866 una fórmula parlamentaria bicameral apoyada en unos derechos de voto muy restrictivos como alternativa a la tradicional representación corporativa en cuatro estamentos. La nueva cámara alta fue organizada a partir de una representación territorial a través de consejos provinciales elegidos mediante un voto plural basado en la riqueza de los electores. Para la cámara baja, se concedió el voto a los hombres de más de 2 1 años de edad que cumplieran ciertas condiciones de propiedad o renta. Los representantes eran elegidos en distritos uninominales por la regla de la mayoría. Sólo entre un 5 y un 8 por ciento de la población total tenía derecho de voto en Suecia durante el último tercio del siglo XIX. Los terratenientes y los agricultores dominaban las decisiones políticas. Mientras los liberales y los socialistas pedían sufragio universal, los gobernantes conservadores temían que una ampliación del electorado perjudicaría la estabilidad social. Sin embargo, en los primeros años del siglo xx, los liberales y los socialistas consiguieron una representación parlamentaria creciente con el apoyo de la clase media-baja y los trabajadores industriales, un número cada vez más alto de los cuales, debido al crecimiento económico, fueron capaces de cumplir los requisitos económicos para votar. Bajo la regla de la mayoría relativa o de la mayoría absoluta, esta evolución podría haber producido una vuelta completa de la tortilla, de modo que, tarde o temprano, los partidos de la oposición se habrían convertido en ganadores absolutos y los gobernantes conservadores, en perdedores absolutos. Sín embargo, de repente, y ante la sorpresa general de los de-
más actores y de los observadores, el Gobierno conservador presidido por Arvid Lindman propuso la introducción del sufragio masculino universal junto con la representación proporcional en las dos cámaras. Desde la perspectiva de los gobernantes del momento, un nuevo sistema electoral que permitiera el multipartidismo era concebido como una herramienta de protección. Los conservadores se convertirían en una minoría, pero no serían expulsados del sistema como corrían el riesgo de serlo con una regla mayoritarista. Los gobernantes en el poder prefirieron tomar la iniciativa de introducir el sufragio universal «con garantías» antes que asistir a su propia derrota. La representación proporcional fue adoptada como una salvaguarda institucional que reemplazaba las tradicionales salvaguardas de los requisitos de riqueza, propiedad o renta para votar. Como Lindman razonaba en 1907: «Con sufragio universal el peligro de un cambio en la dirección ahora indicada disminuye enormemente. Aunque los agricultores dejen de ser una mayoría, la agricultura tendrá, a pesar de todo, posibilidades de disfrutar de su correcta cuota de representación» (Lewin, 1988, ap. 3). Esta propuesta provocó una espectacular inversión de las preferencias institucionales de los partidos políticos. Algunos liberales disidentes se unieron a la propuesta del Gabinete, pero los dirigentes de los partidos Liberal y Socialista votaron en contra del proyecto de ley que introducía el sufragio universal porque rechazaban la representación proporcional sobre la base de sus recientes expectativas optimistas bajo la regla de la mayoría. Unos pocos años después, en 1918, fue aprobada una nueva ley que amplió el electorado a todos los hombres y mujeres de más de 23 años de edad. Como resultado de estas medidas, el electorado sueco fue ampliado en un 50 por ciento de la población total, multiplicando el número de electores por ocho en menos de diez años. La combinación de sufragio universal y representación proporcional creó una muy duradera estabilidad democrática, al tiempo que confirmó en cierta medida las modestas expectativas de los conservadores. Bajo las nuevas reglas electorales, ningún partido obtuvo una mayoría absoluta de escaños en el Parlamento. Hasta 1930, los gobiernos fueron alternativamente encabezados por los liberales, los socialistas y los conservadores (los cuales volvieron al poder en 1923-24 y de nuevo en 1928-30). La emergencia de un partido Agrario centrista en los años veinte creó un puente moderado entre los dos bloques. Los agrarios (actualmente llamados Partido del Centro) formaron Gabinetes de coalición con los socialistas en los años treinta y cincuenta y con los liberales y los conservadores en los años setenta y ochenta. Un proceso similar, aunque algo más lento, se desarrolló en Noruega. La tradicional representación corporativa en cuatro estamentos se había basado en un electorado estrecho que incluía menos de un 9 por ciento de la población total en el decenio de 1880. Las elecciones indirectas en distritos multinominales dieron un control absoluto de la cámara a los liberales noruegos. Pero la formación del Partido Laborista en 1887 indujo a los liberales a competir con más ímpetu por el apoyo popular. Mediante la misma estrategia adversa al riesgo que habían usado los gobernantes conservadores en Suecia, los liberales noruegos introdujeron el sufragio masculino universal «desde arriba» en 1897. Concedieron el voto a parte de las mujeres en 1907 y derechos electorales iguales a todas ellas en 1913. Tras la disolución de la unión entre Noruega y Suecia en 1905, el Parlamento noruego empezó a ser elegido directamente en distritos uninominales con
la regla de la mayoría absoluta en la primera vuelta y de la mayoría relativa en la segunda vuelta con todos los candidatos compitiendo en las dos. Esta fórmula, aunque no producía una representación proporcional, permitió un sistema multipartidista y dio a los liberales la oportunidad de permanecer en el poder, junto con los conservadores y los nuevos moderados, y de resistir el crecimiento amenazante de los laboristas. Sin embargo, como el declive electoral de los liberales continuaba sin cesar, finalmente introdujeron la representación proporcional en 1919. Los resultados de estas reformas institucionales respondieron a las expectativas básicas de sus promotores. Ningún partido obtuvo una mayoría absoluta de escaños (lo cual dio lugar a Gabinetes minoritarios que se apoyaban en otros partidos). Los liberales, los conservadores y los agrarios se alternaron al frente de Gabinetes contra el más votado Partido Laborista, hasta que se formó el primero de una serie de gobiernos laboristas en 1935. Una nueva reforma que estableció una fórmula de representación más proporcional (Sainte Lagué modificada en vez de d'Hondt) en los años cincuenta restableció la alternancia entre partidos y permitió una vez más que los partidos no socialistas compartieran el poder. El caso de Finlandia corresponde aún mejor a ciertos rasgos del modelo «nórdico» previamente identificado. A partir de 1863, los cuatro estamentos corporativos finlandeses habían empezado a reunirse regularmente bajo el control del Imperio ruso. Sus representantes eran votados por un electorado muy restringido, pero la organización de las elecciones en distritos multinominales permitió un cierto pluralismo político. La minoría étnica sueca, que estaba concentrada en el Sur y el Oeste de Finlandia, predominó en el estamento de la nobleza y también en el de los burgueses durante la mayor parte del siglo XIX. Pero, a finales de siglo, los fineses predominaban en el estamento de los burgueses así como en los del clero y de los agricultores, lo cual les daba el control de la legislación parlamentaria (dado que ésta requería la aprobación por tres de los cuatro estamentos). Casi todos los grupos políticos promovieron un Parlamento unicameral moderno para librarse de la dominación rusa. Cuando los líderes de la minoría sueca se dieron cuenta de que se iba a adoptar este nuevo esquema institucional, lanzaron la propuesta de un sistema de representación proporcional como la única garantía posible de que las minorías continuarían teniendo re-presentación en el parlamento. Dado que ningún partido esperaba entonces con-seguir una mayoría absoluta de escaños mediante reglas como la mayoría relativa o la mayoría absoluta, la propuesta fue aceptada. En 1905, virtualmente de un día para el otro, se estableció en Finlandia un Parlamento unicameral basado en el sufragio universal de los hombres y - p o r primera vez en Europa- también de las mujeres, junto con un sistema electoral de representación proporcional. Un 40 por ciento de la población total fue introducida en el electorado de una sola vez, multiplicando el número de electores por más de cinco. Con este marco pluralista altamente innovador, los fineses fueron capaces de hacer frente a la continua interferencia del régimen zarista ruso en su política local, de sobrevivir a la Revolución bolchevique rusa y la consiguiente guerra civil, y de conseguir la independencia y una nueva Constitución en 1919. Desde entonces, se han formado Gabinetes de coalición multipartidistas, la mayor parte de ellos encabezados por los agrarios o por los socialdemócratas (o con los dos partidos en coalición), con los minoritarios liberales y suecos (el Partido del Pueblo Sueco) como frecuentes socios tanto de la derecha como de la izquierda (Carstairs, 1980, caps. 9-11).
CAPITULO
3
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS ¡La carrera ha terminado! Pero ¿quién ha ganado? Todos han ganado y todos deben tener premio. LEWIS CARROLL
Las aventuras de Alicia en el país de las maravillas (1865)
En comunidades relativamente simples y homogéneas, se suelen elegir reglas de voto y de decisión que producen un único ganador absoluto. Las reglas de un solo ganador, como la unanimidad, las mayorías cualificadas, la mayoría simple, o la mayoría relativa, dominaron la historia de las votaciones y las elecciones hasta el siglo XIX. Han sobrevivido en países que conservan instituciones políticas con varios siglos de antigüedad y son todavía una opción corriente en comunidades pequeñas y relativamente poco diferenciadas. En los tiempos premodernos, muchos partidarios de estas reglas las consideraron herramientas para descubrir la verdad, llamárase ésta voluntad de Dios o voluntad del Pueblo. Se esperaba que la elección social obtenida con estas reglas sería ampliamente aceptada y muy estable. Esta expectativa es bastante razonable en el contexto de comunidades simples cuyos miembros no tienen preferencias muy dispares y hay un número reducido de temas importantes. Estas preferencias pueden ser agregadas en una sola decisión vinculante sin mucho esfuerzo. Sin embargo, en comunidades amplias y complejas en las que emerge un gran número de temas políticos que son sometidos a decisiones colectivas vinculantes, las reglas de un solo ganador tienden a producir distribuciones muy desiguales de satisfacción política entre los ganadores y los perdedores y poca utilidad social. Como consecuencia de los incentivos creados por los perdedores absolutos para tratar de derrocar decisiones tan desfavorables, las reglas de un solo ganador también pueden inducir inestabilidad de la elección social. El razonamiento utilitario moderno orientado a conseguir la mayor satisfacción del mayor número de personas inspiró la búsqueda de reglas
de votación alternativas. Entre éstas se incluyen las que producen múltiple; ganadores, como la representación proporcional y otros mecanismos institucionales que favorecen las negociaciones y los acuerdos entre grupos diferenciados. Las reglas de múltiples ganadores distribuyen la satisfacción más ampliamente entre los diferentes grupos de la sociedad y tienden a producir decisiones más consensuales y estables y mayor utilidad social que las reglas de un solo ganador. La teoría de la elección social puede ayudar a precisar la intuición esbozada en los párrafos anteriores. Las preguntas identificadas guiarán los análisis formales y empíricos del funcionamiento de las diferentes reglas de votación en la política real. Según los modelos basados en la teoría elección social, para un electorado dado, la estabilidad y la eficiencia de la elección social dependen en gran medida de: (i) el número de dimensiones de temas que toman relieve en la votación; y (ü) el número de alternativas disponibles para ser votadas (en forma de candidatos, partidos, propuestas políticas, enmiendas legislativas, etc.). Cuando las preferencias de los votantes pueden formarse a lo largo de una sola dimensión de temas, como el típico eje ideológico izquierdaderecha, el óptimo social coincide con la preferencia del votante mediano. La mediana, es decir, el punto con menos de la mitad de los votantes tanto a su izquierda como a su derecha, minimiza la suma de las distancias desde las preferencias de los votantes y, por tanto, puede considerarse que maximiza la utilidad social. Cabe obtener resultados eficientes con reglas de un solo ganador, como la mayoría absoluta o la mayoría relativa, si sólo hay dos alternativas disponibles, dado que cabe esperar que el ganador obtendrá el apoyo del votante mediano. Sin embargo, los perdedores probables en un espacio de temas relativamente simple pueden tener incentivos para introducir nuevos temas y nuevas alternativas con objeto de alterar el resultado en su favor. Mediante la creación de un espacio de temas multidimensional, aparecerán nuevos ganadores y la elección social se hará inestable. El resultado puede hacerse imprevisible y alejarse del punto mediano socialmente eficiente. Cuando más inclusiva es la regla (la más inclusiva es la unanimidad), más temas y alternativas nuevos se necesitan para desestabilizar al ganador. Cuanto más exclusiva es la regla, como la mayoría relativa simple, más potencialmente inestable, arbitrario e ineficiente puede ser el ganador como consecuencia de las estrategias de los antiguos perdedores. En cambio, las reglas de múltiples ganadores, como la representación proporcional y el subsiguiente proceso de negociación, tienden a organizar coaliciones multipartidistas en torno a la alternativa apoyada por el votante mediano. En este capítulo se exploran los incentivos creados por diferentes reglas de votación para que las estrategias de los actores intenten desarrollar nuevos temas y nuevas alternativas, bien de confrontación, bien de negociación, las cuales pueden conducir a elecciones sociales más o menos eficientes y estables.
En particular, se analizarán dos características de las reglas de votación que han sido identificadas por la teoría de la elección social. La llamada condición de «monotonicidad» requiere que una regla de votación no dé desventaja a una alternativa cuyo apoyo entre los votantes aumenta. Examinaremos si los votos y los escaños mantienen relaciones «monotónicas» bajo diferentes reglas de votación, es decir, si ambos aumentan o disminuyen en paralelo. Concretamente, aquellas situaciones en las que una alternativa se convierte en ganadora a pesar de haber obtenido menos apoyo popular en votos que otra alternativa serán consideradas casos flagrantes de no-monotonicidad. La segunda condición se conoce en la teoría de la elección social como «independencia de las alternativas irrelevantes». Básicamente, sostiene que la alternativa ganadora no debería depender de la presencia de otras alternativas perdedoras en el conjunto de alternativas disponibles en un cierto momento de la toma de decisiones. Si una alternativa noganadora deja de estar disponible, el resultado no debería cambiar si las preferencias individuales con respecto a las demás alternativas no cambian. El incumplimiento de esta condición por una regla de votación la hace vulnerable a ciertas conocidas estrategias, como «divide y vencerás» y «une y vencerás». En general, se considerará que un ganador minoritario y, más exactamente, un ganador minoritario situado en una posición extrema en el espacio de temas, incumple esta deseable propiedad, dado que podría ser derrotado por una mayoría potencial si existiera la alternativa apropiada.
E L EF I C I EN T E V OT AN T E ME DI AN O
La frecuencia de ganadores apoyados por el votante mediano con diferentes reglas de votación es analizada para 452 elecciones parlamentarias y presidenciales en cuarenta países durante el período 1945-2000 en el Cuadro 3.1. Se considera «ganadores» al partido o los partidos que forman parte del Gabinete en los regímenes parlamentarios y al partido o los partidos que apoyan al Presidente en las elecciones populares en los regímenes presidenciales y semipresidenciales. A grandes rasgos, se produjeron Gabinetes y Presidentes del votante mediano en algo más de la mitad (54 por ciento) de las elecciones por mayoría relativa y en casi tres cuartos (73 por ciento) de las elecciones por mayoría absoluta (o mayoría relativa cualificada en algunos países presidenciales). En cambio, los Gabinetes basados en una representación proporcional cuentan con el apoyo del votante mediano en más del 90 por ciento de los casos. La mayor parte de los países de la lista que eligen representantes por representación proporcional y tienen regímenes parlamentarios han incluido siempre al partido del votante mediano en el Gabinete (en 138 elecciones en diez países).
Frecuencia de ganadores del votante mediano (1945-2000)
CUADR O 3.1.
Regla de la MAYORÍA RELATIVA
Regla (le la MAYORÍA ABSOLUTA
REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL
Gabinete parlámentario
Gabinete parlamentario
Gabinete parlamentario
Canadá-,7 India-13 Nueva Zelanda-15 Reino Unido-15
Australia-21 Francia 5'-„ Japón-13
Alemania-J4 Austria-17 Bélgica-17 R. Checa-3 Dinamarca-21 España-s Finlandia-15 Francia 4ú 5 Grecia-16 Holanda-16 Hungría-3 Irlanda-16 Israel-13
41 69 73 0
33 82 100
Presidente Presidente Al gentina-6 LSi.tsil-4 Chile-5 (iolombia-,o Corea Sur-3 Ecuador-5 Estados Unidos-13 Filipinas-3 Perú-4 Untgua_y-,o Venezuela-,o
Media elecciones: Media países:
100 25 20 80 33 0 77 67 75 70 60
54 53
Argentina-4 Bolivia-5 Brasil-3 Bulgaria-2 Chile-3 Colombia-2 Costa Rica-12 Ecuador-6 Francia 5% Perú-3 Polonia-2 Portugal-5 Uruguay-,
100 40 67 100 100 50 83 67 50 100 50 100 100
73 76
Italia-71
Noruega-13 Suecia-17 Suiza-15
100 94 100 67 76 50 100 100 100 100 67 100 100 100 46 82 100
91 88
NoTA: Los números son los porcentajes de elecciones que produjeron un Gabinete o un Presidente apoyado por el primer velo del votante mediano. Los subíndices son cl número cle elecciones para cada país. Para los regímenes parlamentarios, los datos se refieren a la composición de partido del Gabinete más duradero en cada legislatura, si hay más de uno. FUENTE: Cálculos del autor. Datos para las posiciones relativas de los partidos en Daalder y Mair, 1983; Sani and Sartori, 1983; Castles y Mair, 1984; la colección en Laver y Schofield, 1990 (Apéndice B); Huber e Inglehart, 1995; Mainwaring y Scully, 1995; Jorres, 1995, Colomer, 1996a; Knutsen, 1998; Europa World Yearbook.
Esto nos permite decir que los resultados de las elecciones con representación proporcional que producen múltiples ganadores son relativamente más eficientes socialmente que las elecciones con reglas de un solo ganador. Entre éstas, cuanto más inclusiva es la regla, como la mayoría absoluta comparada con la mayoría relativa, más eficiente es la elección social. Las preferencias de los votantes pueden ser identificadas sobre la base de sus votos o mediante encuestas de opinión. Para hacer viables
las comparaciones, se necesita alguna simplificación de las preferencias de temas. De hecho, los votantes y los líderes habitualmente proceden a este tipo de simplificación para comunicar los mensajes políticos a través de una sola dimensión, como la típica escala izquierda-derecha, la cual suele sintetizar las preferencias de los votantes, los programas de los partidos políticos y la agenda gubernamental en muchos temas variados. Las observaciones disponibles muestran que la mayor parte de los ciudadanos en la mayor parte de los países democráticos son capaces de situarse a sí mismos y de situar a los partidos o candidatos en una escala lineal que les permite establecer posiciones globales relativas de los votantes y los líderes. Dado que el contenido sustantivo de la dimensión izquierda-derecha (o de otros artilugios comparables) varía de un país a otro y de una elección a otra, aquí se usa no porque comporte ninguna definición esencial de las posiciones políticas de la izquierda, el centro o la derecha, sino por su valor heurístico y comunicativo. (Para un análisis de esta cuestión, véanse Budge, Robertson y Hearl, 1987; Riker, 1993, Budge, 1993; Klíngeman, Hofferbert y Budge, 1994.) El partido o candidato elegido por el votante mediano puede no coincidir con su preferencia ideal. Pero cabe esperar que la distancia entre los dos será más corta cuanto mayor sea el número de alternativas disponibles, dado que los partidos y candidatos tenderán a distribuirse a lo largo del espacio y a llenar las posiciones intermedias. Aunque no coincida con la preferencia del votante mediano, la alternativa elegida por él puede ser considerada el resultado más eficiente socialmente para un conjunto dado de alternativas, Afortunadamente, no necesitamos valores cardinales de las distancias entre las preferencias de los votantes y los partidos políticos o candidatos para hacer juicios cualitativos de eficiencia social. Aunque el resultado no coincida con la preferencia ideal del votante mediano y, por tanto, no sea el óptimo social, podemos considerar que es más eficiente socialmente que cualquier otra alternativa disponible si corresponde a la elección real del votante mediano. La utilidad social es máxima con la elección del votante mediano en el marco de las elecciones viables o las preferencias reveladas de los ciudadanos, aunque quizá no sea máxima en el mundo ideal de todas las preferencias imaginables de los votantes. La única información que necesitamos para nuestro análisis son las posiciones relativas de algunas alternativas no-ganadoras con respecto al ganador. Si observamos que, por ejemplo, una mayoría de votantes ha votado por partidos o candidatos situados a un mismo lado del ganador, sea a la derecha o a la izquierda, o en un lado cualquiera de la dimensión pertinente, podemos estar seguros de que el ganador no es la elección del votante mediano. En tal caso, el ganador puede ser considerado relativamente ineficiente, cualesquiera que sean las posiciones de los partidos o candidatos en la escala y los valores de las distancias desde las preferencias de los votantes. Con este artefacto, la mayor parte de los resultados políticos en el mundo real (y las correspondientes instituciones)
pueden ser evaluados con información empírica disponible. El partido del votante mediano es identificado sobre la base de posiciones relativas de partido mediante las fuentes mencionadas en el Cuadro 3.1. Cuando se puede, también se usan refinamientos adicionales. Este capítulo se divide en dos partes, las cuales tratan de las reglas de un solo ganador y de las reglas de múltiples ganadores, respectivamente.
3.1. Reglas de un solo ganador La elección de una regla de un solo ganador comporta siempre un intercambio entre eficacia y eficiencia, es decir, entre la capacidad de la regla de producir resultados y la utilidad social de estos resultados. Como se verá más concretamente en las páginas siguientes, la regla de la unanimidad es muy ineficaz en la producción de nuevos resultados diferentes del status quo, pero, cuando el resultado existe, suele ser relativamente eficiente en términos colectivos. La regla de la mayoría absoluta es relativamente ineficaz en sociedades complejas en las que los votantes pueden desarrollar preferencias variadas. La regla de la mayoría puede producir resultados socialmente eficientes y estables sólo bajo ciertas condiciones restrictivas. Por último, la regla de la mayoría relativa es muy eficaz en la producción de resultados. Pero es probable que éstos sean socialmente ineficientes, así como muy inestables, dado que pueden ser reemplazados por alguna otra alternativa con relativamente poca innovación. El intercambio funciona, pues, del siguiente modo. Cuanto más inclusiva es la regla (como la unanimidad), más consensual y eficiente, pero menos eficaz en la producción de resultados será. Cuanto más exclusiva es la regla (como la mayoría relativa simple), más efectiva será en producir resultados, pero más ineficientes serán los resultados que producirá. Las reglas de votación mencionadas, así como otras intermedias, como las mayorías cualificadas o las mayorías relativas cualificadas que se usan en algunas instituciones políticas del mundo real, serán analizadas por sus resultados con respecto a estos importantes aspectos de la elección social.
UNANIMIDAD
Se suele considerar que la regla de la unanimidad es un procedimiento que favorece decisiones consensuales. Por definición, una decisión unánime requiere el acuerdo de todos y debe ser considerada mejor por todos los votantes que el status quo o la ausencia de decisión. En este sentido, los resultados unánimes con considerados «Pareto-superiores» a cualquier alternativa y ciertamente cumplen la condición de monotonicidad.
Sin embargo, si las preferencias de los votantes pueden ser situadas en una sola dimensión, la regia de la unanimidad conduce a la inmovilidad. No cabe tomar ninguna decisión para alterar el status quo porque cualquier votante puede vetar un cambio que aleje el resultado de su preferencia. Los votantes inicialmente aventajados (aquellos cuyas preferencias están más próximas al statu quo) pueden consolidar sus privilegios. El resultado permanecerá estable independientemente de su distancia con respecto al óptimo social situado en la mediana de las preferencias de los votantes. Mediante la introducción de nuevos temas o nuevos valores de juicio que creen un espacio multidimensional, cabe crear varias posibles decisiones unánimes a partir del status quo inicial. Pero cada una de estas decisiones posibles dará diferentes grados de satisfacción de sus preferencias a los diferentes votantes y producirá diferentes niveles de utilidad social. Dado que se necesitarán negociaciones costosas para alcanzar una única decisión, el coste de la toma de decisiones o el control de la agenda pueden producir resultados sesgados y socialmente ineficientes.
Sesgo e ineficiencia El sesgo de los resultados producidos por la regla de la unanimidad en un espacio multidimensional puede ser ilustrado con la ayuda del Gráfico 3.1. Desde el status quo (SO) inicial, caben decisiones por unanimidad de los votantes A, B y C a favor de cualquier alternativa situada dentro del área con forma de lente en el gráfico. Este área está formada por curvas circulares de indiferencia alrededor de las preferencias de los votantes A, B y C que pasan a través del punto inicial SO. Todos los puntos dentro de este área son preferidos por todos los votantes porque están a menos distancia de las preferencia de los votantes que SO. El conjunto de decisiones posibles por unanimidad coincide sólo en parte con el conjunto óptimo de Pareto, que es el conjunto más pequeño que contiene todas las preferencias de los votantes (el triángulo ABC). Cualquier resultado dentro de la intersección (el área sombreada) es estable porque ninguno de los puntos del área puede ser derrotado por unanimidad por ninguna otra alternativa. No es posible obtener una nueva unanimidad a favor de un movimiento que se aleje de este resultado porque al menos un votante encontraría la nueva propuesta menos satisfactoria y la vetaría. El conjunto de ganadores estables por unanimidad puede incluir o no el punto óptimo social (OS). Como puede verse, en el ejemplo del Gráfico 3.1 OS no está incluido en el conjunto de ganadores por unanimidad. Como se ha mostrado en otros trabajos, sólo si el status quo está muy alejado de las preferencias de los votantes, es decir, sólo si el estado inicial es muy insatisfactorio para los votantes, el conjunto de decisiones estables por unanimidad incluirá el punto óptimo social. Más
GRÁFICO
3.1. Decisiones por unanimidad.
exactamente, el óptimo social sólo puede ser alcanzado mediante una decisión unánime desde un status quo inicial situado fuera de un área que sea al menos tres veces más grande que el conjunto óptimo de Pareto. Si el status quo inicial está más cerca de las preferencias de los votantes, es decir, si es menos insatisfactorio (como en el Gráfico 3.1), sólo cabe tomar decisiones socialmente subóptimas. En otras palabras: desde estados iniciales altamente insatisfactorios, cabe aprobar cambios drásticos que lleven a resultados altamente satisfactorios y estables; pero desde estados iniciales menos insatisfactorios, la mediocridad tiende a perdurar (Colomer, 1999a). Diferentes votantes preferirán diferentes resultados situados dentro del conjunto de posibles decisiones por unanimidad, como se muestra en el Gráfico 3.1. Por ejemplo, el votante A preferirá la alternativa a, mientras que el votante B preferirá b, y el votante C preferirá c. Si el votante A confecciona la agenda, A puede proponer una votación entre la alternativa a y el statu quo insatisfactorio (SO). El controlador de la agenda A puede esperar un acuerdo a favor de a sobre la base del alto nivel de satisfacción de todas las preferencias de los votantes producido por esta alternativa, del coste para otros votantes de negociar otra pro-
puesta o de reemplazar al controlador de la agenda, y de las presiones del contexto institucional para tomar una decisión efectiva y rápida. En cambio, si el controlador de la agenda es el votante B, propondrá una votación entre la alternativa b y el statu quo en la expectativa de desarrollos análogos a favor de b, etc. Una decisión unánime a favor de cualquiera de estas u otras alternativas situadas dentro del área sombreada se convierte en estable. En este sentido, las elecciones sociales por unanimidad son dependientes de alternativas irrelevantes; según cuáles sean los conjuntos de propuestas por las que cabe votar, habrá diferentes ganadores posibles. Así pues, la regla de la unanimidad produce elecciones sociales estables. Sin embargo, la eficiencia social del resultado es altamente dependiente del statu quo, de la distribución de los costes de negociación entre los votantes y de las maniobras del controlador de la agenda. Esto es importante porque en muchos temas políticos, incluidas las políticas públicas para la provisión de bienes públicos, el status quo no suele ser elegido por los votantes ni depende necesariamente de sus preferencias con respecto a las alternativas disponibles. Dado que suele haber varios resultados posibles, las elecciones sociales por unanimidad son inciertas. La satisfacción que proporcionan está sesgada a favor de los votantes aventajados, como aquellos que tienen el poder de presentar propuestas primero o aquellos con mayor capacidad de pagar los costes de negociación. En resumen, las elecciones sociales por unanimidad son estables, monotónicas y están dentro del conjunto óptimo de Pareto, pero pueden ser socialmente ineficientes desde el punto de vista de la utilidad social.
Casos: ASAMBLEAS MEDIEVALES Y ORGANIZACIONES INTERNACIONALES
La regla de la unanimidad se ha aplicado al menos en dos tipos de instituciones que serán brevemente revisadas a continuación: I ) La Iglesia cristiana en la Edad Media y algunos Parlamentos medievales, incluidos, en particular, las Cortes catalanas y aragonesas y la Dieta polaca; 2) La mayor parte de las organizaciones internacionales, de las que revisamos aquí dos ejemplos destacados, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y el Consejo de la Comunidad Europea. Como se verá, cabe identificar una pauta común en la evolución de éstas, así como de otras instituciones políticas que toman decisiones por la regla de la unanimidad. Primero, pueden tomarse algunas decisiones iniciales socialmente eficientes, en el sentido de elegir resultados que se acercan al conjunto de alternativas que constituye un óptimo de Pareto, es decir, en las que todos los participantes están mejor que en el status quo anterior. Segundo, suele haber un ulterior estancamiento y una ausencia de nuevas decisiones debido al poder de veto de cada uno de los participantes, incluso si los resultados antes conseguidos no correspon-
den a soluciones socialmente óptimas. Por último, cabe esperar un cambio a una regla distinta de la unanimidad con objeto de recuperar la capacidad institucional de tomar decisiones socialmente eficientes.
Una .sola voluntad de Dios La regla de la unanimidad predominó en la Iglesia cristiana durante varios siglos, dado que era considerada la única regla que podía asegurar a los participantes que su decisión era correcta o inspirada por Dios. En los inicios de la era cristiana, la mayor parte de los obispos eran elegidos por unanimidad con participación de los fieles cristianos («el pueblo»). La elección de un obispo, incluido el obispo de Roma cuya primacía sobre los demás obispos se afirmó poco a poco, era concebida como una vía para descubrir la voluntad de Dios. De ahí la máxima «vox populi, vox Dei», es decir, «la voz del pueblo es la voz de Dios». La Iglesia también restableció el principio del derecho romano (incluido en el código justiniano): «Lo que afecta de un modo similar a todos debe ser aprobado por todos», mediante la afirmación de que «El que gobierna a todos debe ser elegido por todos». La participación popular indujo consenso y obediencia unánimes de los fieles y dio a la Iglesia una sólida base parta extender su influencia y atraer a muchos seguidores en los primeros siglos después de Jesús (Benson, 1968). Sin embargo, la disidencia con respecto a varios candidatos a obispo o a Papa, así como la frecuente ineficacia de la regla de la unanimidad en la producción de un ganador, se convirtió en una fuente de tumultos populares, conflictos y cismas relativamente pronto. Aun antes de que el cristianismo fuera oficialmente aceptado por el Emperador romano, tuvo lugar al menos una elección simultánea de dos papas diferentes (en 250, tras dieciocho meses de fracasos en elegir uno). En 366 y en 418, la elección de dos papas por diferentes facciones de la Iglesia provocó, cada vez, centenares de muertos y la intervención de las tropas romanas. Estos conflictos colocaron durante varios siglos a la Iglesia bajo la protección y la dominación de las potencias políticas, especialmente las familias nobles italianas y los emperadores. La Iglesia no consiguió que el Emperador renunciara efectivamente a su derecho a nombrar al Papa hasta el concordato de Worms en 1122. Actualmente, la Iglesia católica reconoce 159 papas desde el año 1 hasta 1122, pero al menos treinta y un «anti-papas» fueron reconocidos por algunas facciones. Desde mediados del siglo IX hasta mediados del siglo X, veintidós de los veintiséis papas fueron derrocados (doce fueron ex-pulsados del trono, cinco Fueron enviados al exilio, y cinco fueron asesinados). (Cálculos del autor con datos en Levillain, 1994.) La ineficacia de la regla de la unanimidad acabó llevando a la Iglesia a adoptar reglas alternativas. Primero, se excluyó a los laicos de la elección del Papa y se reservó el derecho de voto a los cardenales (mediante una bula papal en 1059). Sin embargo, también era difícil obtener la unanimidad entre los cardenales. Entonces se dio prioridad al voto de los cardenales-obispos, de quienes se confiaba que ganarían el asentimiento de los cardenales-sacerdotes y de los cardenales-diáconos, así como la aprobación de los demás miembros de la Iglesia. Más ambiguamente, se introdujo la identificación de la «sanior et maior pars» (la «parte más sensata y mayor») de los votantes para persuadir a algunos
disidentes de que apoyaran a un candidato y crearan una unanimidad aparente donde no la había. Algunas cualidades morales, como la antigüedad, el celo y la dignidad de los votantes fueron consideradas relevantes porque la votación era concebida como una vía para descubrir la verdad. Pero a menudo la «sanior pars» no coincidía con la «maior pars». En las elecciones de obispos, la determinación de quién era la parte «sanior» en un electorado dividido podía ser sometida a un árbitro, como el obispo metropolitano o incluso el Papa, pero en la elección del Papa no existía tal árbitro tras la supresión del control imperial. Tres elecciones por los cardenales bajo la regla de la unanimidad en el siglo XII terminaron con el nombramiento de dos candidatos rivales, los cuales, junto con sus sucesores, produjeron ocho anti-papas y sólo nueve papas «oficiales» en menos de cincuenta años. La regla de la unanimidad era asociada a una noción mística y teológica de la unidad de la Iglesia. Dado que se creía que la unanimidad de los votantes estaba inspirada por Dios, cualquier fracaso en obtener un consenso total era visto como una instigación del diablo. No obstante, la frecuencia de conflicto llevó a abandonar la regla de la unanimidad y a adoptar la regla de la mayoría cualificada de dos tercios por el Papa Alejandro III (quien había competido también con un anti-papa) en el Tercer Concilio de Letrán en 1179. La estancia de Alejandro III en Venecia durante seis meses en 1177, durante la cual se reconcilió con el Emperador Federico Barbarroja, que había apoyado al anti-papa, pudo ponerle en contacto con el sofisticado procedimiento de votación de la ciudad para elegir al Doge (esbozado en el capítulo anterior) e inducirle casi inmediatamente después a adoptar una regla más eficaz, distinta de la unanimidad, para las elecciones en la Iglesia (Baldwin, 1968). El objetivo básico de la regla de la mayoría cualificada de dos tercios era la formación de una coalición de cardenales amplia y consensual, pero sin dar poder de veto a ninguno de ellos. El resultado podía ser considerado bastante estable porque, para derrocar a un candidato que hubiera ganado con un apoyo de dos tercios, los perdedores tendrían que persuadir al menos a una mayoría de aquellos que hubieran apoyado originariamente al ganador de que cambiaran de opinión. La estabilidad esperada de los ganadores por mayoría cualificada permitió que la Iglesia considerara que esta regla también era un procedimiento correcto para descubrir la voluntad de Dios. En palabras del Papa Pío II sobre su propia elección e n 1 4 5 8 : « L o que se hace por dos tercios del Sacro Colegio [de cardenales], está hecho sin duda por el Espíritu Santo, y no cabe oponerse» (Gragg y Gabel, 1959: 88). La regla de los dos tercios también fue adoptada para las elecciones de obispos y abades. En contraste con la historia anterior de conflictos y cismas, la regla de los dos tercios fue eficaz y produjo resultados bastante estables. Sin embargo, una regla de mayoría cualificada sigue siendo bastante exigente y puede producir un resultado con mucho retraso. Con la regla de los dos tercios, las negociaciones para formar coaliciones suficientemente amplias para elegir al Papa provocaron vacantes extremadamente duraderas en la Santa Sede durante el siglo XIII (de hasta treinta y cuatro meses). Estos retrasos llevaron a establecer la práctica de encerrar a los cardenales hasta que tomaran una decisión, la cual se convirtió en la institución formal del cónclave (en latín: con llave), primero en 1274 y de nuevo a partir de 1294. Los cardenales reciben incentivos para tomar una decisión rápida al ser sometidos a unas condiciones de aislamiento del exterior, ciertas restricciones físicas y ma-
teriales, escasa información sobre los candidatos, y comunicación limitada entre ellos. Esto hace que la regla de la mayoría cualificada sea, desde luego, eficaz en la producción de resultados, pero también empuja a los cardenales a precipitar sus decisiones por el deseo de abandonar un medio tan incómodo. (Para un análisis más amplio y detallado, véase Colomer y McLean, 1998.) Entre los siglos XVII y X i X , l o s líderes de las facciones de los cardenales en el cónclave se basaron en las órdenes eclesiásticas, las afinidades políticas y los orígenes geográficos. Los miembros del cónclave negociaban sus apoyos a cambio de futuros nombramientos de cargos o de reformas doctrinales. Habitualmente, se formaba un comité de independientes llamado la squadra volante para negociar con las facciones (Lector, 1894). Desde principios del siglo x x , se desarrollaron varias dimensiones de temas destacadas para la promoción de candidatos, incluidas las dimensiones progresista-conservador, obispo-miembro de la Curia, e italiano-extranjero. La creación endógena de temas y candidatos tiende a aumentar los costes de negociación. Esto lleva a los cardenales en el cónclave a buscar puntos focales intuitivamente atractivos, lo cual induce trasvases de votos hacia aquellos candidatos que obtienen un apoyo creciente y aparecen como ganadores potenciales en las primeras rondas de votaciones. El análisis de las sucesivas rondas de votaciones en los diez cónclaves más recientes muestra que si uno de los candidatos con más votos pierde un voto de una ronda a otra, se convierte inmediatamente en un «caballo muerto». En cambio, los candidatos que mantienen o aumentan sus votos, incluso a partir de un apoyo inicial muy reducido, pueden atraer la atención y los votos en sucesivas rondas, aunque no sean muy consensuales o apenas hayan sido mencionados como papables unas pocas horas antes de ser coronados (Colomer, 1996c)_ En suma, la ineficacia de la regla de la unanimidad inicialmente adoptada fue intercambiada en la Iglesia por una regla menos consensual de mayoría cualificada. Esta ha sido relativamente más eficaz, pero requirió presiones ambientales adicionales para inducir a los cardenales a tomar decisiones rápidas. Muchos papas han sido elegidos como resultado de estas presiones institucionales, más que por su proximidad a unas preferencias bien informadas y sinceras de muchos de los cardenales votantes. Las frecuentes sorpresas a favor de candidatos ineficientes dieron lugar al dicho popular: «Quien entra en el cónclave como Papa, sale como cardenal», el cual es mencionado como «ley empírica» desde el siglo XIV.
Parlamentos medievales consensuales
Los reyes, los emperadores y l o s papas medievales convocaban asambleas de grandes nobles feudales, dignatarios eclesiásticos y otros notables para pedirles consejo u opinión, o simplemente para dar realce a nuevas medidas legislativas, tratados exteriores o matrimonios dinástic o s . La Carta Magna concedida por el Rey J u a n de Inglaterra en 1215 se suele mencionar c o m o u n punto de partida. A partir del siglo XIII florecieron algunas instituciones representativas, sobre todo en los reinos y principados de la Europa latina, incluidos Aragón, Cataluña y Valencia, León y Castilla, Navarra, Portugal, y Sicilia, así como en Francia, el Imperio Germánico, y los reinos del Norte de Europa en períodos posterio-
res. Aunque algunas de estas asambleas no pasaron de ser órganos consultivos, algunas de ellas desarrollaron iniciativas y un poder de decisión más importantes y acabaron convirtiéndose en instituciones relevantes de gobierno. La doctrina del consenso unánime emergió de la práctica. A finales del siglo XI, no sólo la Iglesia, como ya se ha mencionado, sino también los poderes civiles habían adoptado una regla virtual de la unanimidad que tomaba como referencia el principio romano según el cual «Lo que afecta a todos debe ser aprobado por todos». Sin embargo, la evolución posterior hizo pasar a estos órganos de la «unanimidad primitiva> a criterios alternativos, como «la parte más sensata y mayor> (también mencionado con respecto a la Iglesia), las mayorías cualificadas o la regla de la mayoría simple (Konopczynski, 1930; Marongiu, 1968; Wilkínson, 1972; Myers, 1975). A continuación se analizan dos casos correspondientes a diferentes períodos, las Cortes de Aragón a partir del siglo XIII y la Dieta polaca a partir del siglo XVI, por sus semejanzas básicas: ambas alcanzaron un im portante control de la legislación y ambas adoptaron formalmente la regla de la unanimidad para las decisiones importantes. Asimismo, en ambos casos, el requisito de acuerdos unánimes redujo su capacidad de toma de decisiones e hizo a estos parlamentos vulnerables al dominio de instituciones más eficaces y menos consensuales. El «Dissentimiento» catalán y aragonés. Al parecer, una de las reuniones más antiguas de una asamblea representativa en Europa de la que hay alguna noticia tuvo lugar en 1064, en Barcelona, Cataluña, para aprobar por consenso y aclamación las leyes públicas más tarde compiladas en los famosos usos y costumbres de la ciudad (Usatges). A mediados del siglo XII, los Condes de Barcelona se convirtieron también en Reyes de Aragón. A partir de 1162, convocaron asambleas periódicas de representantes del clero, los nobles y los caballeros, así como de las ciudades. En paralelo a las reuniones separadas de las Cortes de Cataluña y de las Cortes de Aragón, así como de las Cortes de Valencia tras su conquista, se desarrollaron las Cortes Generales. A partir de mediados del siglo XIII, la confederación catalano-aragonesa extendió sus dominios hacia el sur de la península Ibérica frente a la dominación musulmana, en paralelo a la expansión de Castilla, y se convirtió en la principal potencia del Mediterráneo. Las Cortes Generales catalano-aragonesas fueron el modelo para los parlamentos de Sicilia y de Cerdeña. El Rey de Aragón estaba comprometido a convocar las Cortes una vez cada cinco años y, tras la unión con Cataluña, cada dos años, aunque el calendario real de las reuniones fue muy irregular. Las tareas de las Cortes incluían la solución de litigios judiciales (especialmente agravios y quejas de individuos o ciudades con respecto a los funcionarios reales o los miembros de otros estamentos), la aprobación de legislación, y la votación de los impuestos. Para la aprobación de las leyes más importantes, las Cortes de Aragón requerían que cada uno de sus cuatro estamentos llegara a una decisión unánime («nemine discrepante»). Cualquier miembro podía vetar una decisión con su dissentimiento. Cuando no se conseguía el consenso total, a veces se hacía constar que el acuer-
do había sido tomado por « un an in iite r e x ce p to N . N . » , lo cual daba lugar a ulter io r e s debates y discusiones, pero a menudo se acababa en un «no resultado». Con el tiempo, algunas objeciones individuales fueron declaradas «absurdas», «no pertinentes» o «irracionales», en cuyo caso el asunto era traspasado a una comisión permanente formada por dos representantes de cada estamento como árbitro para juzgar sobre la sensatez de la voluntad de la mayoría existente (véase el análisis de González Antón, 1978). El Parlamento catalán fue institucionalizado en una reunión celebrada en Barcelona en 1283 mediante el establecimiento de una larga y formal lista de participantes, incluidos los representantes de «los ciudadanos y los hombres de las villas». El Rey Pedro el Grande promulgó una serie de decretos legislativos para garantizar tanto los derechos de sus súbditos como una administración correcta, especialmente en asuntos de justicia e impuestos. El Rey se comprometió a que él y sus descendientes sólo introducirían una constitución o estatuto general de Cataluña con «la aprobación y el consenso» de los prelados, los barones, los caballeros y los ciudadanos del país. Las Cortes catalanas deberían ha-be sido convocadas una vez al año «para tratar de asuntos de utilidad común para e l país», pero, tras repetidos retrasos, se adoptaron las convocatorias trienales en 1302, aunque la comisión parlamentaria permanente, llamada Generalitat, podía convocar asambleas extraordinarias. Los acuerdos unánimes fueron construidos laboriosamente en las Cortes catalanas por distintos medios, incluidos la deliberación; las prolongadas negociaciones dentro de cada estamento, entre los procuradores de los diferentes estamentos, y entre los procuradores de los estamentos y el Rey; mediante la atracción de votos al caballo ganador a través de sucesivas rondas de votación en público empezando por la parte más alta o «sanior» ; y mediante sobornos del Rey, que ofrecía empleos y dinero a los disidentes. Sin embargo, dada la relativa ineficacia de la regla de la unanimidad para la toma de decisiones, las Cortes pidieron al Rey que interpretara la constitución fundacional de modo que permitiera sustituir el consenso unánime por la opinión de la «major e de la pus sana part» en materia de legislación (según el ejemplo de las Cortes castellanas, así como de las prácticas de la Iglesia antes mencionadas). Como consecuencia, ciertas medidas eran declaradas válidas si eran aprobadas por los estamentos de los nobles y de los ciudadanos con desacuerdo o abstención de los representantes clericales o por otras mayorías cualificadas. En las Cortes de Valencia se requería la unanimidad para el estamento de los nobles. Pero al menos en una ocasión, en 1645, se consiguió la unanimidad por la vía de echar a la calle a un miembro recalcitrante y pasar a votar a continuación. Tras la unión de las coronas de Aragón y de Castilla a finales del siglo xv, las Cortes consensuales de inspiración unánime fueron gradualmente relegadas por los monarcas Habsburgo de España. Las Cortes de Aragón abandonaron su virtual regla de la unanimidad a partir de 1592, pero algunas de sus tareas fueron transferidas a otros organismos. Las Cortes catalanas se reunieron en 1626, tras veintiséis años sin sesiones, pero fueron incapaces de tomar una sola decisión, ni en agravios ni en legislación ni en impuestos, lo cual preludiaba futuros conflictos constitucionales y secesionistas. Las Cortes celebraron algunas reuniones más, pero fueron formalmente suprimidas tras la victoria de la dinastía Borbón en la Guerra de Sucesión y el correspondiente establecimiento de una «Nueva Planta», inspirada en el modelo centralizado francés, en 1716 (Coroleu i Pella, 1 876; Ferro, 1987; Gil, 1991).
El «liberum veto» polaco. La Dieta o «Parlamento noble de Polonia» (Sejm) funcionó por unanimidad desde el siglo XVI al XVIII. La Dieta Grande o General estaba formada por el Rey (elegido por la Dieta desde finales del siglo XIII), el Senado (con hasta 150 miembros) y la Cámara de Diputados (con hasta 236 miembros). Antes de reunirse en la Dieta General los diputados electos se reunían en Dietas provinciales, donde recibían mandatos imperativos, especialmente con respecto a los impuestos. De acuerdo con el procedimiento formalmente establecido por ley en 1572, la Dieta celebraba sesiones ordinarias de seis semanas cada dos años. Todas las decisiones debían ser aprobadas por unanimidad (« nemine contradicente»), es decir, por acuerdo general de todos los senadores y diputados cada uno de los cuales tenía «liberum veto». En cada sesión, todas las leyes debían ser aprobadas en bloque. El presidente de la Cámara desempeñaba un papel muy destacado en la inducción de negociaciones y acuerdos. Durante el siglo XVI, la Dieta polaca fue capaz de tomar decisiones unánimes a favor de importantes reformas «modernizadoras» y orientadas nacionalmente, como la expropiación de los señores; la creación de nuevas instituciones legales; la homogeneización territorial y la unificación monetaria; la anexión de Lituania; la afirmación de la soberanía ante el Imperio Germánico y el Papado; la declaración de libertad de pensamiento; y la terminación de las guerras de religión. Sin embargo, a partir de primeros del siglo XVII, la ineficacia de la Dieta empezó a aumentar. Comenzaron a proliferar Dietas «no terminadas» o «interrumpidas», es decir, sesiones bienales en las que no se podía tomar ninguna decisión como consecuencia del veto de algún miembro. Cualquier diputado o senador podía anular todas las decisiones tomadas durante una sesión mediante una fórmula como «Declaro la Dieta nula», «No lo permito», «Protesto» u otras. Entre los remedios que se intentaron para frenar la decadencia de la Dieta, hubo la sugerencia de que los debates se prolongaran más allá del período de seis semanas previamente establecido. Pero la prolongación propuesta también tenía que ser aprobada por unanimidad. A partir de 1669, varios vetos bloquearon no sólo las propuestas de prolongar las deliberaciones, sino también las sesiones ordinarias. En 1689 la sesión se dio por concluida aun antes de que pudiera elegirse al presidente de la cámara. En palabras de algunos historiadores, se extendió el sentimiento de que «se había perdido el sentido del interés público». Surgieron algunos lemas populares, como «¡El individualismo reina en Polonia!». Durante el siglo XVII y debido a la decadencia de la Dieta, «la República entró en un_período de anarquía, parálisis y oscurantismo» (Lesnodorski, 1959). Finalmente, las reglas de la Dieta fueron reformadas drásticamente. En 1764, se introdujo la regla de la mayoría para asuntos de interés menor (excluidos los impuestos). En 1791, una nueva Constitución estableció que la Dieta podría tomar decisiones por mayoría o por mayoría cualificada de dos tercios en ciertos temas (como la destitución de los ministros). Sin embargo, este nuevo período de más eficacia en la toma de decisiones, facilitado por la adopción de nuevas reglas distintas de la unanimidad, fue breve. En 1795, Rusia, Prusia y Austria ocuparon el país y se repartieron el estado polaco (Konopezynski, 1930; Davies,
1982).
Organizaciones intergubernamentales La regla de la unanimidad se suele aplicar en aquellas instituciones en que
los miembros afirman su «soberanía» y rechazan cualquier decisión colectiva que no se tome con su aprobación explícita. A continuación se revisan los Consejos de dos organizaciones internacionales del mayor relieve formadas por estados «soberanos», las Naciones Unidas y la Comunidad Europea. En ambos casos, el derecho de veto de cada estado miembro ha producido una eficacia decreciente en la toma de decisiones, lo cual ha inducido a sustituir el papel central o exclusivo del Consejo unánime por algún esquema institucional alternativo.
Las ineficaces Naciones Unidas. La relativa ineficacia de la regla de la unanimidad, en comparación con la regla de la mayoría, puede ser observada en los dos órganos principales de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el Consejo de Seguridad y la Asamblea General, dado que funcionan por virtual unanimidad y por la regla de la mayoría, respectivamente. Cuando se creó la ONU en 1945, los vencedores de la segunda guerra mundial habían diseñado un plan para organizar un Consejo de Seguridad en el que Estados Unidos, la Unión Soviética, el Reino Unido, Francia y China estarían permanentemente representados. En la primera conferencia de delegados de los cincuenta y un estados en San Francisco, las cinco potencias insistieron en que la ONU les diera la autoridad de vetar las acciones del Consejo de Seguridad. Las naciones menores se opusieron sin éxito, pero consiguieron añadir otros órganos a la ONU, especialmente la Asamblea General. El Consejo de Seguridad de la ONU está formado actualmente por los cinco miembros permanentes antes mencionados y diez miembros temporales elegidos por términos de dos años. Cada miembro tiene un voto, los cinco miembros permanentes tienen poder de veto y las decisiones se toman por al menos nueve votos. El Consejo de Seguridad funciona básicamente con la regla de la unanimidad de sus cinco miembros permanentes (o, de hecho, su abstención). No es difícil para los miembros permanentes encontrar suficiente apoyo entre los miembros temporales a las propuestas en las que están de acuerdo. Se ha calculado que el poder de los miembros permanentes, interpretado como la probabilidad de conseguir que se apruebe una propuesta común (e ignorando la posibilidad de la abstención), está muy próximo a la unanimidad, alrededor de un 98 por ciento (tanto cuando el número de miembros temporales era seis y la regla de decisión era siete votos, como bajo las reglas adoptadas en 1965 y antes mencionadas) (Brams, 1975: 182-191). El número de decisiones anuales del Consejo de Seguridad ha permanecido bastante estable entre 1946 y 1990. El número medio de resoluciones adoptadas anualmente era 89 a finales de los años cuarenta y 102 a finales de los años ochenta. Durante los primeros cuarenta y cinco años del Consejo, los miembros permanentes ejercieron un total de 279 vetos en sesenta y siete temas diferentes (el tema más conflictivo fue el Próximo Oriente, con cuarenta y dos vetos). La Unión Soviética usó un número importante de vetos durante los primeros años. Pero, durante el mismo período, un gran número de resoluciones no fueron adoptadas porque Estados Unidos consiguió suficiente apoyo entre algunos miembros temporales para derrotar la mayoría requerida (el llamado «veto ocul-
to»). Estados Unidos también usó un importante número de vetos «no ocultos» durante los años ochenta. La Asamblea General de la ONU incluye a representantes de todos los estados miembros (185 en 2000). Cada miembro tiene un voto y las decisiones se toman por mayoría. En contraste con la regularidad del Consejo de Seguridad, la Asamblea General muestra un grado más alto de eficacia en la toma de decisiones y un aumento continuado del número de resoluciones aprobadas cada año. El desempeño de la Asamblea ha evolucionado desde una media anual de 117 resoluciones adoptadas a finales de los años cuarenta a más de 340 en los años ochenta (contando sólo resoluciones sobre temas sustantivos y no de procedimiento). La evolución dispar de los dos órganos en su efectividad en la toma de decisiones se puede observar en el Gráfico 3.2 (Marín-Bosch, 1987; Patil, 1995). Obsérvese que el Consejo de Seguridad tiene un nivel relativamente más bajo de eficacia en la toma de decisiones a pesar de que trata un mayor número de temas y tiene la ventaja de estar formado por muchos menos miembros que la Asamblea General. Las decisiones más importantes con respecto al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales fueron inicialmente asigna-
Resoluciones por mayoría en la Asamblea General
Resoluciones por casi unanimidad en el Consejo de Seguridad 100
NOTA: La escala de la izquierda indica el número de resoluciones aprobadas por el Consejo de Seguridad de la ONU bajo el derecho de veto de cinco miembros. La escala de la derecha indica el número de resoluciones aprobadas en la Asamblea General de la ONU por la regla de la mayoría. FUENTES: Marín-Bosch (1987), Tabla 1, y Patil (1995) (la Asamblea General de 1964 no está incluida porque lue una sesión abreviada).
GRÁFICO 3.2. Resoluciones por unanimidad y por mayoría en las Naciones Unidas.
das al Consejo. Pero en la práctica, y debido a la ineficacia de su virtual regla de la unanimidad, algunas cuestiones que no habían sido resueltas por el Consejo han sido incorporadas a la agenda de la Asamblea General. El número creciente de miembros de la ONU podría haber creado más dificultades para formar mayorías entre los variados miembros de la Asamblea. Pero, gracias a la mayor eficacia de la regla de la mayoría, la Asamblea General ha ampliado los temas de que se ocupa y ha aumentado de un modo sostenido el número de resoluciones adoptadas. Unanimidad Europea. Cuando se fundó la Comunidad Económica Europea mediante el Tratado de Roma en 1957, el Consejo de Ministros de los seis estados miembros iniciales -Alemania, Bélgica, Francia, Holanda, Italia y Luxemburgofue concebido como su institución básica, aunque recibía iniciativa; (de la Comisión Europea y de la Asamblea (más tarde transformada en el Parlamento). Inicialmente, los seis miembros decidieron tomar decisiones en el Consejo por unanimidad, como correspondería a un modelo «intergubernamental» o diplomático de toma de decisiones en una organización internacional, con la cláusula de que adoptarían la regla de la mayoría para algunos temas selectos en el futuro. En sus primeros años, la Comunidad Económica Europea, dirigida por la toma de decisiones unánimes del Consejo, fue muy innovadora; fue capaz de crear un mercado común industrial y agrícola mediante una reducción de las barreras aduaneras entre los miembros y de establecer unos aranceles exteriores comunes que favorecían el comercio. Sin embargo, el desarrollo ulterior fue considerablemente obstaculizado por el procedimiento de la unanimidad. En 1963, la delegación francesa, presidida en aquel tiempo por el general Charles de Gaulle, vetó el primer intento de Gran Bretaña de ingresar en la Comunidad, a pesar de que las negociaciones estaban muy avanzadas. En 1965, cuando tocó introducir la regla de la mayoría para algunos temas selectos, el Gobierno francés empezó a boicotear las reuniones del Consejo, provocando la llamada «crisis de la silla vacía». Esto llevó a los miembros de la Comunidad a pactar el llamado «compromiso de Luxemburgo» en 1966, una declaración en la que se establecía formalmente el derecho de veto en el Consejo «cuando estén en juego intereses muy importantes». Durante dos decenios, los funcionarios y ministros de los estados miembros tuvieron que desarrollar largas discusiones en el Comité de Representantes Permanentes y en el Consejo de Ministros hasta que se conseguía tomar decisiones unánimes, lo cual llevó a la Comunidad a un largo período de estancamiento y «euroesclerosis», como se decía en la época. El acceso de nuevos miembros, incluida Gran Bretaña en 1971 (tras la retirada de De Gaulle), fue una fuente de nuevos vetos a una mayor integración, especialmente durante los gobiernos de Margaret Thatcher a primeros de los años ochenta. Dinamarca también insistía en la soberanía de sus instituciones, mientras que Alemania quería preservar la autonomía de su banco central. En palabras de algunas presentaciones típicas: una «combinación de hostilidad e inercia... impidió la soberanía compartida y atrofió el desarrollo de la Comunidad entre 1965 y 1985» (Pinder, 1995); «la toma de decisiones se hizo virtualmente imposible bajo la práctica de la unanimidad... El sistema del Consejo Europeo de veto por miembro llevaría, en ausencia de acuerdos sobre paquetes complejos de muchos temas, a puntos muertos en un creciente número de temas. Para que tuviera lugar un avance importante en la integración de políticas,
estos acuerdos sobre paquetes tendrían que haber sido tan complejos que los costes de negociarlos habrían sido prohibitivos» (Keohane y Hoffmann, 1990). Sólo la adopción de nuevas reglas de decisión distintas de la unanimidad y situadas más allá de los límites del modelo «intergubernamental» fue capaz de promover una toma de decisiones más efectiva. Las nuevas reglas incorporadas en el Acta Única Europea de 1986 incluían el «procedimiento de cooperación», por el que el Consejo compartiría ciertos poderes legislativos con el Parlamento Europeo, y la adopción de votaciones por mayoría cualificada con votos ponderados en el Consejo para la mayor parte de las decisiones para completar el mercado común. En opinión del entonces Presidente de la Comisión Europea, Jacques Delors, «el viejo triángulo "desigualdad-unanimidad-inmovilidad" ha sido sustituido por un nuevo triángulo "igualdad-mayoría-dinamismo", la clave del éxito» (Delors, 1989). Así se hicieron posibles nuevas revisiones de los Tratados de la Comunidad y ulteriores decisiones importantes hacia una unión más estrecha, incluidas la creación de una nueva moneda común, el euro, y otras ampliaciones. Concretamente, el Tratado de Maastricht sobre la Unión Europea en 1992 introdujo el procedimiento de «codecisión» por el que se combinaron nuevos poderes legislativos del Parlamento Europeo con las votaciones por mayoría cualificada en el Consejo de la Unión Europea (que es el nombre del antiguo Consejo de Ministros desde 1993). El Tratado de Amsterdam en 1997 abolió virtualmente el procedimiento de cooperación y extendió el ámbito del procedimiento de codecisión a la política económica. Sin embargo, todavía se toman decisiones unánimes sobre temas importantes en las reuniones en la cumbre del Consejo Europeo, compuesto por los jefes de los ejecutivos de los estados-miembros, y se requiere la unanimidad en el Consejo de la Unión Europea para las decisiones en Política Exterior y de Seguridad Común y en temas de Justicia y de Interior (Nugent, 1994; Crombez, 1996; Hayes-Renshaw y Wallace, 1997).
MAYORÍA ABSOLUTA La idea teológica de una voluntad general de Dios, que había sido forjada en la Iglesia cristiana de la Antigüedad y la Alta Edad Media, se transformó en la idea de una voluntad general de los ciudadanos en el pensamiento político francés del siglo XVIII. En correspondencia con esta transformación, el elogio de la regla de la unanimidad, que había sido inicialmente asociada a la voluntad divina, fue sustituido por ciertos filósofos por un tributo similar a la regla de la mayoría.
Para Jean-Jacques Rousseau, la voluntad general se consideraba «siempre correcta» y podía ser descubierta mediante una votación con la regla de la mayoría. Sin embargo, Rousseau no concretó mucho los procedimientos de votación para descubrir la voluntad general y mayoritaria del pueblo. Confió más bien en incentivos morales que indujeran a los ciudadanos a adaptarse a la voluntad general, comoquiera que fuera descubierta, y a reemplazar con ella sus voluntades particulares. Como procedimiento alternativo, sugirió que se recurriera a un dictador temporal capaz de establecer o restablecer la voluntad general del pueblo (Rousseau, 1762: IV, 2, 6).
Inspirado por los principios rousseaunianos sobre la voluntad general del pueblo, Jean-Antoine-Nicolas de Caritat, marqués de Condorcet, promovió un procedimiento de votación por el cual el ganador debería ser la alternativa preferida por una mayoría frente a cada una de las demás alternativas. El correspondiente procedimiento de votación, conocido como votación exhaustiva a pares (si tienen lugar múltiples vueltas de votaciones entre pares de alternativas), puede ser difícil de poner en práctica, porque requiere que los votantes tengan una completa ordenación de preferencias. Es también muy ineficaz en la producción de un resultado, dado que en muchas ocasiones no habrá ninguna alternativa capaz de ganar a todas y cada una de las demás. Sin embargo, Condorcet contrapesaba estos inconvenientes con la aserción de que el resultado es correcto cuando existe. Las votaciones con mayorías múltiples fueron concebidas como un modo de descubrir la decisión «mejor» o «correcta», aquella a través de la cual «el pueblo como tal» podía expresar «una voluntad común» (Condorcet, 1792: 71 ss.). Una variante igualmente difícil en cuanto a las preferencias de los votantes, pero más eficaz, había sido diseñada en el siglo XIII por el filósofo mallorquín Ramon Llull. En esta versión, el ganador es la alternativa capaz de ganar un mayor número de votaciones a pares, aunque no las gane todas (Llull, 1283, cap. 24, y 1299). Ciertamente, la regla de la mayoría, incluso con una sola vuelta y con voto categórico, es mucho más eficaz en la producción de decisiones innovadoras que la regla de la unanimidad. En contraste con ésta, la regla de la mayoría no da poder de veto a ningún individuo para que impida el cambio desde el status quo a resultados más eficientes. Sin embargo, sabemos por la teoría de la elección social que, incluso cuando existe un ganador mayoritario, puede no ser socialmente eficiente en términos de utilidad social. La regla de la mayoría también es más vulnerable a la inestabilidad que la regla de la unanimidad. Los perdedores por mayoría pueden atraer suficiente apoyo de los votantes y derrocar al ganador mediante la introducción de un número relativamente bajo de nuevos temas y alternativas que los requeridos para el mismo objetivo bajo la regla de la unanimidad. Si existen los mecanismos institucionales adecuados para producir un ganador estable, éste puede ser arbitrario e imprevisible desde la perspectiva de las preferencias de los votantes, dado que puede ser sólo uno entre los muchos ganadores potenciales. Cuanto menos inclusiva es la regla, por ejemplo la mayoría simple comparada con las mayorías cualificadas, menor es el número de nuevos temas y alternativas que pueden ser suficientes para producir inestabilidad o imprevisibilidad de la elección social. Concretamente, sólo en el caso extremadamente simple de dos alternativas situadas en un espacio unidimensional (como el eje izquierdaderecha), está garantizado que el ganador por mayoría será estable y socialmente eficiente. Por definición, la alternativa que obtenga más de la mitad de los votos tendrá el apoyo del votante mediano socialmente eficiente. Aunque no haya «convergencia» entre las dos alternativas (como,
por ejemplo, dos partidos compitiendo en elecciones de masas) y los contendientes mantengan una distancia significativa entre sus posiciones políticas o ideológicas y con respecto a la preferencia del votante mediano, cabe esperar que gane la alternativa más próxima a la preferencia de éste. Dado el número restringido de alternativas disponibles, la proximidad relativa del ganador a la preferencia del votante mediano puede tomarse como una medida de la eficiencia de la elección social (Downs, 1957; Davis, Hinich y Ordeshook, 1970). Pero si se introducen nuevos temas y se crea un espacio multidimensional, entonces, incluso con sólo dos alternativas, pueden producir-se resultados inestables o arbitrarios. Se ha demostrado que si es posible ofrecer cualquier par de alternativas a los votantes, cada una de las alternativas puede ser derrotada por alguna otra por mayoría (Plott, 1967; McKelvey, 1976, 1979; Kramer, 1977). De este modo, el resultado por mayoría en una elección cualquiera puede ser imprevisible. El ganador dependerá, más que de las preferencias sinceras de los votantes, de los temas que adquieran relieve en el debate político y la campaña electoral y del par concreto de alternativas (propuestas políticas, programas de partido o candidatos) que estén disponibles en la elección. Sólo cabe producir elecciones sociales relativamente eficientes a través de una serie de elecciones por mayoría entre dos alternativas en la que cada resultado se convierta en el estado inicial de la ronda siguiente. En este proceso, es razonable esperar que las nuevas alternativas emergentes y los resultados correspondientes, en vez de dispersarse cada vez más, se acercarán a un área central de posiciones en el espacio multidimensional y no volverán a alejarse de ella. El proceso dinámico en elecciones sucesivas entre dos alternativas no será tan «caótico» como el modelo estático anteriormente mencionado podía sugerir, aunque seguirá siendo inestable (Ferejohn, McKelvey y Packel, 1984; McKelvey, 1986; Miller, Grofman y Feld, 1989). Sin embargo, si se crean más de dos alternativas, la regla de la mayoría deja de ser eficaz, incluso en un espacio unidimensional. Los ganadores por mayoría pueden mantener relaciones no-monotónicas con las decisiones de los votantes. Concretamente, en las elecciones a una Asamblea con múltiples distritos, el perdedor por mayoría en votos populares puede convertirse en ganador de una mayoría de escaños. Una alternativa minoritaria en el conjunto del electorado puede obtener un mayor número de escaños que su rival mayoritario si obtiene estrechas mayorías en un gran número de distritos, como puede verse en el Cuadro 3.2. Incluso si el ganador en cada distrito corresponde a la elección del votan-te mediano en el distrito, el ganador en el conjunto de los distritos puede no corresponder a la alternativa preferida por el votante mediano en el electorado. Como se verá en algunos casos del mundo real analizados más adelante, el mal aporcionamiento del electorado, es decir, la delimitación de los distritos electorales y la asignación territorial de los escaños sín proporción a la población, puede favorecer estos resultados paradójicos.
CUADR O 3.2.
Perdedores que ganan con la regla de la mayoría absoluta
Partidos:
Izquierda Distritos:
Total votos: Total escaños:
A B C
40 40 80
160 1
Derecha 60 60 20
> <
140 2
Nota: El cuadro ilustra la competición entre dos partidos en tres distritos uninominales. Los números en cada distrito indican los porcentajes de votos. Los ganadores de un escaño en cada distrito están subrayados. Como puede verse, el partido de Izquierda obtiene una mayoría de votos (160 a 140), pero el partido Derecha recibe una mayoría de escaños (2 a 1).
Procedimientos de mayoría absoluta Dado que con un único voto categórico puede que no exista un ganador mayoritario entre tres o más alternativas, en las elecciones políticas de masas se usan principalmente dos procedimientos que requieren que los votantes expresen sus preferencias ordinales con respecto a varias alternativas. Primero, el voto mayoritario-preferencial (también llamado voto alternativo) toma en cuenta no sólo la primera preferencia de cada votante, sino su segunda y adicionales preferencias, las cuales pueden ser reveladas en una sola papeleta, con objeto de producir un ganador con apoyo mayoritario. El voto mayoritario-preferencial se usa actualmente para elegir algunas asambleas, incluida la cámara baja de Australia. Segundo, el procedimiento de mayoría con segunda vuelta de desempate incluye una segunda votación para elegir un ganador entre las dos alternativas que hayan obtenido más votos en la primera votación. Se usan variantes de este procedimiento en las elecciones parlamentarias en Francia, así como en la mayor parte de las elecciones presidenciales directas en Europa y América Latina. En contraste con el voto categórico, los dos procedimientos señalados de votación por mayoría garantizan que existe un ganador mayoritario en contiendas con más de dos alternativas. Sin embargo, ninguno de estos procedimientos garantiza un resultado socialmente eficiente, ni siquiera en un espacio unidímensional. Como se observará en una serie
de casos del mundo real, el ganador con una mayoría de votos en un espacio unidimensional puede que no sea la alternativa favorecida por el votante mediano. Los ganadores por voto mayoritario-preferencial o por mayoría con segunda vuelta dependen de alternativas irrelevantes. Concretamente, una alternativa socialmente eficiente puede ser eliminada en la primera vuelta del recuento de votos (con el primer procedimiento) o en la primera vuelta de votación (con el segundo). En tal caso, el ganador final podría ser derrotado por mayoría por la alternativa eliminada si se diera a los votantes una nueva oportunidad de elegir entre las dos. Solamente el ganador con el procedimiento de votación Condorcet en un espacio unidimensional, es decir, la alternativa capaz de ganar por mayoría a todas y cada una de las demás alternativas a su derecha o a su izquierda, correspondería con seguridad a la preferencia del votante mediano y sería socialmente eficiente. Por definición, el votante mediano es siempre necesario para formar una mayoría coherente en una sola dimensión. Pero, en un espacio multidimensional, el procedimiento de votación Condorcet es muy ineficaz (puede que no exista ninguna alternativa capaz de ganar por mayoría a todas las demás) y puede ser ineficiente, dado que el ganador puede no coincidir con el óptimo social. Dadas estas desventajas y la dificultad de votar, el procedimiento Condorcet no se ha usado nunca en elecciones políticas de masas.
Casos: ELECCIONES PARLAMENTARIAS Y PRESIDENCIALES POR MAYORÍA
A continuación se analizan diferentes casos de elecciones políticas de masas que han usado el principio mayoritario: 1) Elecciones parlamentarias, incluidas las de la Segunda República de España en el decenio de 1930, en las cuales se usó un sistema electoral mayoritario mixto; la Cámara de Representantes de Australia, con el voto mayoritario-preferencial; y la Asamblea Nacional de Francia durante la Quinta República, con una segunda vuelta no siempre limitada a dos candidatos; 2) Elecciones presidenciales por mayoría absoluta con una segunda vuelta entre los dos candidatos más votados en Francia, las cuales han producido algunos resultados sorprendentes. Los resultados electorales aquí analizados muestran que los procedimientos de votación usados en la práctica con la regla de la mayoría no cumplen algunas condiciones básicas de la elección social, como la monotonicidad y la independencia de las alternativas irrelevantes. En muchos de estos casos, la utilidad social de los ganadores por mayoría puede ser comparada desfavorablemente con los resultados probables mediante reglas de votación alternativas.
1.04
INSTITUCIONES POLÍTICAS
La España de la pre-Guerra Civil
Ciertos resultados electorales no-monotónicos en los que el perdedor en votos populares se convierte en el ganador en escaños pueden ayudar a explicar la emergencia de altos niveles de bipolarización política que, bajo ciertas circunstancias, pueden llevar a la revolución, el golpe de estado y la guerra civil. Este fue el caso de la Segunda República española, establecida en abril de 1931 como reacción a la complicidad de la Monarquía con una dictadura militar. Pocas semanas después de que fuera proclamada la República, el Gobierno Provisional decretó unas nuevas reglas electorales para las elecciones parlamentarias a Cortes. Como explicó el Primer ministro, Manuel Azaña, en un debate posterior en el Parlamento, se eligió un sistema electoral mayoritario para que predijera una clara mayoría parlamentaria desde «la convicción indestructible» de que los republicanos y los socialistas eran «la inmensa mayoría del país». Ante la protesta de las minorías de que serían aplastadas, Azaña, no obstante, reconoció que «no sabía a quiénes vamos a aplastar todavía, ni quiénes vamos a ser los aplastadores y los aplastados» (en Mori, 1933, vol. XIII: 345 ss.). El sistema electoral combinaba las reglas de la mayoría absoluta y de la mayoría relativa. Una séptima parte de los diputados eran elegidos en diez distritos urbanos y el resto, en cincuenta distritos rurales con un mal aporcionamiento de escaños. Cada elector tenía un voto limitado por un número de candidatos inferior a los escaños del distrito. En cada distrito, los escaños se distribuían entre las dos listas de partido o coalición más votadas, llamadas respectivamente «la mayoría» y «la minoría». Si una lista obtenía el apoyo de una mayoría de los votantes, recibía la proporción de escaños por los que éstos habían podido votar (un 80 por ciento aproximadamente). Si ninguna lista obtenía una mayoría de votos, la lista más votada recibía un 67 por ciento de los escaños siempre que hubiera obtenido al menos un 20 por ciento de votos (un 40 por ciento a partir de 1933). Si ninguna lista obtenía este apoyo mínimo, tenía lugar una segunda vuelta de votación. Así pues, la segunda candidatura en votos, la llamada «minoría», recibía sólo entre un 20 y un 33 por ciento cle los escaños del distrito independientemente del número de votos obtenidos. Se presumía que estas reglas «mayoritaristas» favorecerían la fabricación de una clara mayoría parlamentaria en cada elección. Pero el mal aporcionamiento de los escaños, combinado con una desigual distribución de votos para los diferentes partidos en el territorio, podía convertir al ganador en votos en perdedor en escaños. El sistema electoral creaba fuertes incentivos para formar coaliciones amplias y heterogéneas de partidos en la primera vuelta, con la expectativa de obtener la sobrerrepresentación prometida a la lista más votada en cada distrito. Los numerosos partidos menores en el muy populoso centro político tendieron muy rápidamente a unirse a alguna de las dos coaliciones amplias con partidos más extremos que se formaron en los dos lados del espectro izquierda-derecha, produciendo así una creciente bipolarización. Las estrategias de los líderes de los partidos para formar coaliciones electorales se desarrollaron de un modo asimétrico en la izquierda y en la derecha y sin continuidad de una elección a otra. En estas condiciones, el sistema electoral produjo dos ganadores en escaños con una minoría de votos: en 1933 a favor de la derecha y en 1936 a favor de la izquierda. En ambas ocasiones la oposición al ganador en escaños tomó la forma de una rebelión armada.
CUADRO 3.3.
Elecciones bipolarizadas y no-monotónicas en España (1931-1936)
1931
1933
Votos Escaños
Votos Escaños
Izquierda Conjunción
1936
22
13
-----------------------------
Republicano- 85 89 Socialista
Centro-izqda. 1 4
15 11
100 100
Derecha
Frente Popular
46
60
8
-------------------------Centro-dcha. 30 3 7
----------------------------Centro-dcha. 23 15
3 4 42
-------------------------------Frente Nacional 31 25
100 100
100 100
-------------------------------
Derecha
Votos Escaños
N O TA : Con reglas mayoritaristas, las candidaturas de coaliciones amplias obtienen mayores proporciones de escaños que de votos, al revés que las candidaturas separadas. Los votos y los escaños están en porcentajes. Como en otros Cuadros de este libro, los porcentajes han sido redondeados por el método de los restos mayores: los enteros con restos mayores se redondean por arriba hasta que suman 100 y entonces los demás enteros se redondean por abajo, ele acuerdo con Balinski y Rachev (1997).
Izquierda: socialistas (PSOE, USC), comunistas (PCE) y grupos menores. Centroizquierda: republicanos de izquierda (AR/IR, UR), radical-socialistas (RS), regionales (ERC, ANV, ORCA). Centro-derecha: radicales (PRR), liberales (PP, PC, ASR, DLR, LD), regionales (PNV, LC), independientes. Derecha: católicos (AN/CEDA), agrarios (PA), monárquicos (RE, CT), fascistas (FE). FUENTES: Para 1931, cálculos del autor con datos en Tusell (1982). Para 1933, Irwin (1991), p. 269. Para 1936, Linz y De Miguel (1977), p. 34; Linz (1978), pp. 147-149; con datos en Tusell (1971, 1976). Más detalles en Colomer (2001).
En la primera elección, en junio de 1 9 3 1 , los partidos republicanos (incluidos los republicanos de izquierda, los radical-socialistas, los radicales y los liberales), en conjunción con el Partido Socialista, obtuvieron una gran mayoría centrista frente a los monárquicos. Los republicanos recibieron una sobrerrepresentación y una amplia mayoría de escaños ellos solos (incluso sin contar los socialistas). En cambio, los grupos monárquicos desunidos, incluidos los católicos, los agrarios y los regionalistas catalanes y vascos, quedaron sub-representados. En la segunda elección, en noviembre de 1933, el centro republicano se rompió en dos facciones. En contraste con los llamados republicanos de izquierda y los radicalsocialistas, los republicanos de centro-derecha, es decir, los radicales y los liberales, se mostraron en esta ocasión dispuestos a colaborar con los monárquicos en proceso de recuperación.
Los republicanos de centro-derecha establecieron acuerdos preelectorales en la mayor parte de los distritos, aunque irregularmente distribuidos y a veces informales, con una derecha reforzada que fue capaz de organizar un nuevo gran partido, la Confederación Española de Derechas Autónomas (CEDA), con los católicos y los agrarios. Tanto las candidaturas del centro-derecha como las de la derecha obtuvieron menos votos, pero recibieron más escaños que los partidos más divididos de centro-izquierda y de izquierda si éstos se cuentan conjuntamente, como se observa en los resultados electorales compilados en el Cuadro 3.3. Concretamente, mientras que los partidos separados de centro-izquierda y de izquierda obtuvieron (22 + 14) el 36 por ciento de los votos, recibieron sólo (13 + 8) el 21 por ciento de los escaños. Esto fue debido a que los partidos de la mitad derecha del espectro obtuvieron estrechas mayorías absolutas o relativas en un gran número de distritos y fueron premiados con una representación adicional. En cambio, los republicanos de centro-izquierda y los socialistas, que en esta ocasión compitieron por separado, se convinieron en frecuentes «minorías» de distrito y fueron gravemente perjudicados por el sistema electoral que favorecía a las candidaturas grandes. Tras las elecciones de 1933, se formó un Gabinete más bien moderado dirigido por el Partirlo Radical de centro-derecha, gracias al apoyo parlamentario de la derecha. El mayor partido en votos y en escaños, la CEDA, no entró directamente en el Gabinete. A pesar de esto, y en la creencia de que la CEDA iría obteniendo más influencia, en octubre de 1934 la extrema izquierda de los socialistas y los anarquistas organizaron una rebelión armada a la que fueron capaces de atraer a algunos republicanos de centro-izquierda. La rebelión fue reprimida por el ejército y provocó más de 1.500 muertos (por ambos lados) y unos 15.000 prisioneros. Las elecciones de febrero de 1936 fueron una especie de contragolpe. Los republicanos de centro-izquierda y los socialistas y los comunistas de izquierda se unieron y formaron el Frente Popular. Éste fue básicamente una coalición electoral en demanda de amnistía para los prisioneros de la rebelión de 1934 y del restablecimiento de las reformas anteriores. Los importantes desacuerdos existentes en otros temas entre los reformistas moderados y los revolucionarios se reflejaron en la debilidad programática de la coalición. Los republicanos de centro-derecha, y especialmente el Partido Radical, fueron muy atacados por su gestión de gobierno, incluyendo varios escándalos por corrupción. Algunos miembros del Partido Radical se unieron al Frente Popular. Un nuevo Partido de Centro improvisado por el Primer ministro saliente no fue capaz siquiera de reclutar candidatos en la mitad de los distritos. Por tanto, esta vez fue el centro-derecha el que concurrió en una situación de mayor debilidad que la amplia coalición de partidos de centro-izquierda y de izquierda. Además, el temor a desperdiciar sus votos movió a un significativo número de ciudadanos a votar estratégicamente, bien por el Frente Popular, bien por el derechista Frente Nacional formado por los católicos, los agrarios y los monárquicos. La creciente bipolarización promovida por los incentivos creados por el sistema electoral no correspondía al grado de bipolarización que podía encontrar-se entre las preferencias sinceras de los votantes. Mediante el voto preferencial que la papeleta permitía, los ciudadanos dieron más votos a los candidatos moderados dentro de cada coalición o bloque. Concretamente, los republicanos de centroizquierda obtuvieron mayores apoyos que los socialistas o los comunistas que figuraban en las mismas listas, mientras que los católicos obtuvieron más
votos que los monárquicos. Conociendo estas preferencias de los votantes, los líderes de los partidos facilitaban sus votos situando a los candidatos más moderados en los primeros lugares de las listas. Los candidatos moderados dentro de cada uno de los dos bloques estaban más cerca unos de otros que de los candidatos extremos de su propio bloque. De hecho, algunos de los candidatos que competían en coaliciones opuestas habían sido miembros de la misma candidatura electoral (o incluso del mismo partido) unos pocos años atrás. Los partidos más extremos apenas obtuvieron apoyos. Los fascistas de Falange, con menos de un 1 por ciento de los votos, no obtuvieron representación. El Partido Comunista obtuvo sólo un 2 por ciento de los votos, pero consiguió cierta sobrerrepresentación a través de las listas de coalición del Frente Popular (Jackson, 1965: 518-525; Linz, 1978).
En esta ocasión fue el Frente Popular el que obtuvo menos votos pero recibió más escaños que los partidos menos unidos de centro-derecha y de derecha, si éstos se cuentan conjuntamente, como se muestra en el Cuadro 3.3. Concretamente, mientras que los partidos separados de centro-derecha y de derecha obtuvieron (23 + 31) el 54 por ciento de los votos, recibieron sólo (15 + 25) el 40 por ciento de los escaños. Sobre 60 distritos, el Frente Popular recibió sobrerrepresentación tras ganar en 30 distritos (incluidos todos los urbanos), a menudo por mayorías estrechas, y en tres distritos por mayoría relativa frente a la mayoría desunida del centro-derecha y la derecha. Las candidaturas de centro-derecha y derecha ganaron en los restantes 27 distritos, incluidos los cinco que necesitaron una segunda vuelta debido a sus divisiones en la primera, con apoyos electorales relativamente amplios. Si los partidos de centro-derecha y de derecha se hubieran presentado perfectamente unidos en la primera vuelta y hubieran obtenido la misma suma de votos que obtuvieron por separado, habrían reunido una mayoría de votos, pero, también en este caso, menos escaños que el Frente Popular, según cálculos distrito a distrito (Tusell, 1976: 111). Esto indica que los resultados perversos no eran sólo una consecuencia de la asimétrica habilidad de los líderes de los partidos para formar coaliciones electorales, sino también un efecto mecánico de las reglas electorales mayoritaristas y el mal aporcionamiento. La distribución desigual de votos a los diferentes grupos políticos en el territorio sólo amplió los efectos distorsionantes de la delimitación de los distritos. Como consecuencia de las reglas electorales y las estrategias de coalición, unos cambios relativamente pequeños en las decisiones de los votantes entre elecciones sucesivas produjeron grandes vendavales en la representación institucional. Tras las elecciones de 1936, se formó un Gabinete más bien moderado dirigido por los republicanos de centro-izquierda sin participación directa de los socialistas u otros partidos de izquierda. No obstante, un levantamiento militar, inicialmente apoyado por los católicos y los agrarios, se consumó menos de cinco meses después de las elecciones. La división de España en dos campos que apoyaban la República y a los militares rebeldes, respectivamente, coincidió a grandes rasgos con la división territorial de los votos en las elecciones inmediatamente anteriores. Sin embargo, los dos bloques quedaron pronto dominados por la iniciativa de los comunistas y de los fascistas, respectivamente. Durante una cruel guerra civil de casi tres años de duración, murieron varios centenares de miles de personas y otras tantas huyeron a otros países. La explosión de un conflicto bipolarizado por inducción de las instituciones electorales, más que como consecuencia directa de las tensiones sociales,
sorprendió enormemente a muchos españoles. La incomprensión de por qué había tenido lugar una guerra civil alimentó un gran miedo de que un conflicto similar pudiera reaparecer en el futuro, aun sin motivos aparentes. La subsiguiente dictadura militar se benefició de este miedo y duró casi cuarenta años.
Los victoriosos perdedores australianos El voto mayoritario-preferencial o voto alternativo se ha usado en Australia para elegir la mayor parte de los parlamentos de los estados y la Cámara de Representantes desde 1918 (también se usó para la elección del Senado entre 1919 y 1948). Según el análisis de un especialista, «la introducción del voto preferencial en distritos uninominales en los últimos años del siglo XIX [en las elecciones de algunos estados] siguió al reconocimiento del hecho de que las elecciones por mayoría relativa con frecuencia habían dacio resultados visiblemente inconsistentes con los deseos de los votantes» (Wright, 1984: 129). Estas inconsistencias incluían la producción de mayorías parlamentarias ampliadas, como ocurre habitualmente con la regla de la mayoría relativa. Con aún mayor distorsión, la regla de la mayoría relativa había producido ciertas relaciones claramente no-monotónicas entre votos y escaños. Al menos en una elección federal australiana con la regla de la mayoría relativa, en 1903, el Partido Proteccionista obtuvo menos votos populares que los partidos del Libre Comercio y Laborista, pero recibió más escaños que cada uno de estos dos. Además de corregir este tipo de inconsistencias en general, «algunas personas del movimiento laborista pensaron que el voto preferencial fue introducido concretamente para reducir las posibilidades de que los candidatos laboristas fueran elegidos», dado que sus apoyos electorales estaban más concentrados en el territorio que los de los conservadores (Wright, 1986: 127-128). El voto mayoritario-preferencial es un método de eliminación. Cada votante ordena a todos los candidatos en la papeleta y si un candidato obtiene una mayoría de primeras preferencias en el distrito, resulta elegido. Si no, el candidato con el menor número de primeras preferencias es eliminado del recuento. Los votos de los votantes del candidato eliminado son transferidos a su siguiente preferencia y se procede a un nuevo recuento, como si el candidato excluido no apareciera en las papeletas. El proceso se repite hasta que un candidato obtiene una mayoría. Así pues, no todos los votos individuales valen igual. De algunos votantes, sólo se tiene en cuenta su primera preferencia; de otros (aquellos que apoyan a candidatos minoritarios), se tienen en cuenta varias preferencias. El proceso de transferencia de votos a las preferencias secundarias de algunos votantes puede llevar a la elección de un candidato gracias a las preferencias segunda, tercera o inferior de algunos votantes con gustos minoritarios, a pesar de que algún otro candidato sea preferido por una mayoría de los votantes. Aunque el procedimiento de eliminación podría favorecer a candidatos centristas y relativamente satisfactorios, los distritos desiguales tienden a producir resultados globalmente no-monotónicos. Los perdedores por mayoría en votos se han convertido en ganadores por mayoría en escaños en un significativo número de elecciones australianas con voto mayoritario-preferencial, tanto a nivel estatal como a nivel federal. Concretamente, el Partido Laborista obtuvo más votos, pero recibió menos escaños que algún otro partido en tres elecciones fede-
rales antes del fin de la segunda guerra mundial (en 1922 y 1925 a favor del Partido Nacionalista y en 1937 a favor del Partido Australia Unida). En el periodo siguiente, 1949-98, el ganador en votos se ha convertido en perdedor en escaños en nueve de las veintiuna elecciones federales, siempre en perjuicio de los laboristas y a favor del Partido Liberal (en 1949, 1951, 1955, 1958, 1963, 1975, 1977, 1980 y 1988). En otras tres elecciones (en 1954, 1961 y 1969), a pesar de que la suma de los votos del Partido Liberal y del Partido Nacional (antes llamado partido del País) fue menor que los votos del Partido Laborista, sus escaños fueron suficientes para formar una mayoría parlamentaria y un Gabinete de coalición contra el partido más votado. Todo esto es debido a la irregular distribución de los votos laboristas en el territorio, la cual resulta relevante como consecuencia del trazado de los distritos electorales y del mal aporcionamiento de los escaños. (Sobre el mal aporcionamiento en Australia, véase Hughes, 1990.) En el período posterior a la segunda guerra mundial, dos tercios de los Gabinetes parlamentarios australianos no contenían el partido preferido por el votante mediano. Este partido puede ser identificado sobre la base de ordenar los partidos políticos en el eje izquierda-derecha. En este caso, basta con la posición no discutida del Partido Comunista a la izquierda del Partido Laborista y la suma de sus votos para identificar si el Partido Laborista o alguna alternativa distinta contiene al votante mediano. En exactamente catorce de las veintiuna elecciones, el partido preferido por el votante mediado no formó parte del Gabinete ganador (en 1954, 1958, 1961, 1961, 1969, 1972, 1974, 1983, 1984, 1990, 1993 y 1998). En suma, el voto mayoritario-preferencial en las elecciones a la cámara baja de Australia no ha eliminado el tipo de inconsistencias previamente ocasionado por la regla de la mayoría relativa (aunque debe haber satisfecho a los que pretendían reducir la representación de los laboristas). En la mayor parte de las elecciones desde 1949, el voto mayoritario-preferencial ha fabricado un ganador que no refleja los deseos de los votantes monotónicamente y que puede ser considerado socialmente ineficiente.
La Asamblea Nacional no-monotónica francesa La regla de la mayoría con segunda vuelta fue introducida en Francia para la elección de la Asamblea Nacional por Louis Napoléon tras su golpe de estado en 1851, se aplicó durante la mayor parte del tiempo en la Tercera República (18731940), y fue reintroducida por decreto por el general Charles de Gaulle tras su golpe de estado en 1958. En la Quinta República francesa, todos los candidatos que obtienen un cierto porcentaje de votos en la primera vuelta pueden presentarse a la segunda vuelta. Dado que la barrera fue inicialmente situada en el 5 por ciento de los votos, en el 10 por ciento en 1967 y en el 12,5 por ciento de los votantes registrados a partir de 1976, el procedimiento puede permitir que compitan más de dos candidatos en la segunda vuelta y, por tanto, no garantiza un ganador por mayoría. Las estrategias de los partidos han promovido el desistimiento a favor del candidato más votado del mismo lado del espectro izquierda-derecha, con objeto de evitar la victoria de un rival más distante por mayoría relativa, lo cual crea competencia entre dos candidatos en la mayor parte de los distritos. No obstante, algunos líderes de partido todavía encuentran incentivos para intentar la estrategia «divide y vencerás».
Con este procedimiento de votación, De Gaulle pretendía producir estrechas mayorías gaullistas en muchos distritos, muchas de ellas obtenidas en la segunda vuelta, gracias a la eliminación o la retirada de los candidatos conservadores y centristas tras la primera vuelta. En particular, su objetivo era relegar la representación de los comunistas, que habían sido el primer partido en votos en las cinco elecciones de la Cuarta República (con una media de más del 25 por ciento), a aquellos pocos distritos en los que obtuvieran una mayoría o un apoyo sustancial en la primera vuelta. De acuerdo con ello, los departamentos rurales pequeños recibieron sobrerepresentación. Además, las áreas urbanas fueron frecuentemente divididas y unidas a áreas rurales vecinas para formar distritos en los que predominarían los votos rurales. Esto fue en parte un resultado de la instrucción dada a los prefectos de que deberían trazar los límites de modo que debilitaran al Partido Comunista (pero sin discriminar a ninguna otra fuerza política). El Ministerio del Interior revisó los límites propuestos y a veces los modificó, ya que De Gaulle tenía mucho interés en no penalizar a los rivales de los comunistas con más posibilidades de ganar» (Campbell, 1965: 129; Cole y Campbell, 1989: 92; análisis similares pueden encontrarse en Macridis y Brown, 1960: 238; Williams, 1970: 102-103). La primera elección de la Asamblea por mayoría con segunda vuelta en 1958 produjo unos efectos espectacularmente orientados en la dirección esperada. El partido gaullista (llamado entonces Unión Nacional por la República, UNR) obtuvo un 21 por ciento de los votos, pero recibió un 43 por ciento de los escaños. El Partido Comunista, que fue segundo en votos (primero en la Francia metropolitana sin contar los territorios de ultramar), recibió sólo un 2 por ciento de los escaños, con lo cual se convirtió en el sexto grupo en tamaño en la Asamblea. Las siguientes cuatro elecciones a partir de 1962 produjeron resultados parecidos en los que los comunistas quedaban segundos en votos después de los gaullistas, pero se convertían en el tercer o el cuarto partido en escaños, y siempre por detrás de los socialistas menos votados. Los candidatos extremos, como los comunistas, tenían desventaja porque muchos votantes de la izquierda moderada preferían otros candidatos en la segunda vuelta. Pero todos los partidos de izquierda estaban globalmente en desventaja. En 1958, los comunistas y los socialistas obtuvieron en total más de 7 millones de votos, mientras que los gaullistas obtuvieron 4,2 millones. Pero, así como los dos primeros recibieron en total sólo 54 escaños, los últimos recibieron 198 escaños. Asimismo, en 1962, 1967 y 1973, los dos partidos principales de centro-derecha y derecha, los gaullistas y sus aliados republicanos, recibieron una mayoría de escaños entre los dos a pesar de haber obtenido menos votos que el conjunto de los comunistas y los socialistas. Esto creaba incentivos para que las izquierdas se unieran en la primera vuelta. Así lo hicieron, de modo que los socialistas se convirtieron en el primer partido en votos en 1978, pero todavía fue-ron relegados al tercer lugar en escaños detrás de la gaullista Reunión por la Re-pública (RPR) y la Unión de la Democracia Francesa (UDF) de centro-derecha. 'La estrategia del general De Gaulle buscaba la bipolarización con la expectativa de atraer apoyos de votantes intermedios a su alternativa nacionalista, populista y anticomunista en la segunda vuelta. Pero, al cabo de un tiempo, los crecientes trasvases de votos desde los comunistas al Partido Socialista (PS), el cual, como partido no-extremo, podía competir con ventaja en la segunda vuelta, dio un vuelco a los resultados. En 1981, la RPR y la UDF, en candidaturas separadas, obtuvieron en total más votos, pero menos escaños que el PS, el cual reci-
bió una mayoría de escaños en la Asamblea. En 1988, los dos partidos de derecha y centro-derecha antes mencionados compitieron juntos en la primera vuelta; su candidatura fue la primera en votos, pero se convirtió en la segunda en escaños detrás de los socialistas. En suma, han ocurrido distorsiones importantes y relaciones no-monotónicas entre los votos y los escaños de los partidos en ocho de las diez elecciones a la Asamblea Nacional realizadas por mayoría con segunda vuelta en la Quinta República francesa (en todas menos las de 1993 y 1997; la de 1986 tuvo lugar con representación proporcional). Desde el punto de vista de la utilidad social, sin embargo, los resultados de las elecciones a la Asamblea Nacional han sido menos ineficientes de lo que estas distorsiones podrían sugerir. En varios casos, el partido al que el sistema electoral ha dado una sobrerrepresentación de escaños ha sido capaz de formar una mayoría en la Asamblea que incluía la preferencia del votante mediano. Todos los Gabinetes parlamentarios de centro-derecha en los años sesenta y primeros setenta, así como el primer Gabinete con mayoría parlamentaria socialista en 1981, contaron con el apoyo del votante mediano. No obstante, al menos en dos ocasiones el ganador no puede ser considerado socialmente eficiente. En 1978, el más votado PS y sus aliados de izquierda reunieron en total una mayoría de votos, incluyendo por tanto al votante mediano en el eje izquierda-derecha, pero la RPR y la UDF recibieron en total casi dos tercios de los escaños y formaron Gabinete. En contraste, en 1988 la más votada coalición unida de centro-derecha contenía al votante mediano (debido al amplio apoyo electoral obtenido por la extrema derecha), pero el Partido Socia-lista fue capaz de formar un Gabinete parlamentario.
Presidentes sesgados La regla de la mayoría con segunda vuelta fue introducida por el general De Gaulle no sólo para la elección de la Asamblea Nacional francesa, sino también para la elección directa de sí mismo y de los siguientes Presidentes de Francia. Fue ratificada por referéndum en 1962. La mayoría con segunda vuelta ha producido resultados más ineficientes en las elecciones presidenciales francesas que en las elecciones a la Asamblea antes analizadas. Algunos candidatos relativamente moderados o populares, como Georges Pompidou en 1969 (aún bajo la influencia del período gaullista), Valéry Giscard d'Estaing en 1974 y Francois Mitterrand en 1981, ganaron con el apoyo de mayorías consistentes que incluían el centro político. Pero en las otras tres elecciones, la bipolarización promovida por el sistema electoral hizo Presidentes a candidatos no preferidos por el votante mediano. De Gaulle en 1965 y Mitterrand en 1988 no fueron candidatos del votante mediano por márgenes relativamente pequeños, y Jacques Chirac ciertamente no lo fue en 1995. Los tres ganaron como resultado del papel de candidatos irrelevantes en la primera vuelta. Los resultados electorales de la primera vuelta de las elecciones presidenciales francesas en 1965, 1988 y 1995 se muestran en el Cuadro 3.4. El candidato del votante mediano, es decir, el único que ganaría por mayoría contra cualquier otro candidato (o ganador Condorcet) está indicado entre corchetes, mientras que el ganador por mayoría en la segunda vuelta está en cursiva. A continuación se analizan brevemente estas tres elecciones socialmente ineficientes.
1.12
INSTITUCIONES POLÍTICAS
CUADRO 3.4. Elecciones presidenciales en Francia con ganador no mediano (1965-1995)
1965
1988
IZQUIERDA Barbu
2
Mitterrand
32
Laguiller
2
Lajoinie
7
Juquin
rncdiana
DERECHA
1995 Laguiller Hue
2
Mitterrand
34
Waechler
3
Jospin Voynet
23
[Balladur]
19 20 5 16
Marcilhacy [Lecanuet]
16
De Gaulle
44
[Barre] Chirac
17 20
Chirac
4
Le Pen
15
De Villiers Le Pen
Tixier
5 9
3
2
100
100
100
NO TA: Los números son porcentajes de votos en la primera vuelta. El candidato del votante mediano está entre corchetes; el ganador en la segunda vuelta está en cursiva. Para las posiciones espaciales relativas de los candidatos, véanse Mendés-France y Lanmonier, 1967; Pierce, 1995, tablas 4.2 y 8.1.
La dimensión de «apoyo al régimen» tomó gran relieve durante la campaña electoral de 1965. Se trataba de la primera elección directa de Presidente después del golpe del general De Gaulle contra la Cuarta República y del final de la guerra de Argelia con la concesión de la independencia a la colonia. El relieve de la dimensión sobre el régimen puede ser capturado por la observación de que, en la segunda vuelta, De Gaulle atrajo un cuarto de los votos de izquierdas a su política de «estabilidad» y «grandeza» nacional, mientras que virtualmente todos los votantes de extrema derecha partidarios de una Argelia francesa se unieron a la izquierda contra De Gaulle. En la dimensión sobre el régimen, el candidato del Centro Demócrata (apoyado por los cristiano-demócratas y algunos grupos radicales), Jean Lecanuet, ocupaba una posición intermedia y potencialmente más consensual. (Los datos sobre el relieve de las dimensiones durante la campaña electoral proceden de las encuestas y los análisis de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, 1967.) En la dimensión izquierda-derecha, Lecanuet estaba situado en el medio, entre los socialistas y los comunistas a un lado y los gaullistas y la extrema derecha al otro, y obtuvo el voto del votante mediano en la primera vuelta. El papel de puente de Lecanuet en las dos dimensiones de temas también se muestra en el hecho de que, según tanto las encuestas disponibles como los análisis pos-electorales, en contraste con la consistencia del comportamiento de los votantes de los demás candidatos en las dos vueltas, los votantes de Lecanuet se dividieron en la segunda vuelta: un 60 por ciento eligió a De Gaulle y un 40 por ciento eligió a Mitterrand (Mendés-France y Laumonier, 1967). Hay otros datos adicionales y tal vez persuasivos a favor de la hipótesis de que si Lecanuet hubiera tenido la ocasión de ser comparado con los demás can-
didatos de dos en dos, habría sido el ganador por mayoría. El análisis por un especialista de una recopilación de encuestas preelectorales indica que «el sector de opinión que es favorable a Lecanuet se inclina en su mayor parte por un acuerdo con los gaullistas, mientras que el sector de opinión que se identifica con Mitterrand contra De Gaulle desea, en su mayor parte, un acercamiento al Centro Democrático [de Lecanuet]» más que a los comunistas. Esto sugiere, primero, cierta proximidad ideológica relativa entre la mayor parte de los votantes de Lecanuet y los de De Gaulle, los cuales podrían formar una mayoría frente a la izquierda, y, segundo, la buena disposición de la mayor parte de los votantes de izquierda a apoyar a Lecanuet frente a De Gaulle si hubiera habido la oportunidad. Asimismo, las encuestas poselectorales mostraron un amplio apoyo al papel de balanza de los centristas. Una mayoría absoluta de votantes pensaba que si el Gabinete gaullista hubiera necesitado el apoyo del partido de Lecanuet en la Asamblea, esto habría permitido al segundo controlar la acción del Gabinete (como deseaba la izquierda) sin riesgo de provocar inestabilidad gubernamental (en contra de los temores de los gaullistas) (Rossi-Landi, 1967). En los años siguientes, Lecanuet fue visto como la encarnación de «la nostalgia del centrismo, el rechazo de los dos bloques, del maniqueísmo, de la bipolarización. Pero esto comportaba luchar contra la regla de votación, contra la oleada presidencialista, contra los aires de la época» (Duhamel, 1983: 73).
El candidato del votante mediano a Presidente de Francia en 1988 fue el antiguo Primer ministro (con Giscard) y economista Raymond Barre, que entonces era el candidato de la coalición de centro-derecha UDF (formada por republicanos conservadores, cristiano-demócratas, radicales y social-demócratas). Tanto por su experiencia de gobierno, como por sus apoyos partidarios y su programa, Barre estaba situado entre otros dos candidatos destacados, el Presidente socialista Mitterrand a su izquierda y el Primer ministro gaullista Jacques Chirac a su derecha. Según el análisis electoral de un especialista, para conseguir pasar a la segunda vuelta, la «campaña de Chirac fue fundamentalmente una campaña dirigida en la primera vuelta, a pesar de los ataques ostentosos a Mitterrand, contra Raymond Barre» (Gaffney, 1989: 134). Los colaboradores de este último, como respuesta, afirmaban una y otra vez que Barre era el mejor candidato para enfrentarse a Mitterrand en la segunda vuelta. Al final, Mitterrand desde el poder y Chirac, con una campaña populista (en la que criticó en particular las propuestas liberales de Barre en política económica), obtuvieron más amplios apoyos en la primera vuelta. Como cabía esperar del anterior análisis, el candidato socialista Mitterrand ganó en la segunda vuelta. Puede ser interesante señalar que, en la luna de miel de su reelección, el Presidente Mitterrand disolvió inmediatamente la Asamblea y convocó una nueva elección parlamentaria, pero el Partido Socialista no obtuvo una mayoría absoluta. A pesar de la derrota de Barre, «los [ulteriores] llamamientos de Mitterrand al centro, sus propuestas de ouverture, y los resultados de las elecciones legislativas, situaron a Barre en una posición nodal en la política francesa» (Gaffney, 1989: 137).
En la siguiente elección presidencial en 1995, la retirada de Francois Mitterrand tras catorce años en el Elíseo y el descrédito de los socialistas tras numerosos escándalos de corrupción dieron una mejor oportunidad al centro-derecha de ganar la Presidencia de Francia. Según la opinión dominante en aquel momento, cualquier candidato suficientemente serio de la derecha civilizada que pasara a la segunda vuelta podía estar casi seguro de ganar.
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INSTITUCIONES POLÍTICAS
Tras la victoria del centro-derecha en la elección no-concurrente a la Asamblea en 1993 (una de las pocas elecciones «monotónicas» antes analizadas) y la correspondiente formación de Gabinete, las encuestas de opinión y la mayor par-le de los medios de comunicación daban casi por descontado que el Primer ministro Edouard Balladur sería el futuro Presidente. Balladur, miembro de la RPR liderada por Jacques Chirac, era considerado capaz de «transmitir tranquilidad y evitar polémicas, buen gestor, sesudo y competente>) en estilo, así como «circunspecto, prudente, algo mayor de edad, moderado en sus maneras, más centrista en apariencia y en propuestas políticas» y más proeuropeo que Chirac (Gaffney, 1997: 102-104). La «cohabitación» de Balladur como Primer ministro con el Presidente Mitterrand en 1993-95 está considerada en general como más eficaz, suave y cooperativa que la anterior «cohabitación», más bien conflictiva, entre Mitterrand y Chirac (1986-88). Balladur era apoyado por casi toda la UDF de centro-derecha y por algunos destacados miembros de la gaullista RPR, incluidos todos sus ministros de los dos grupos, mientras que Chirac tuvo que con-fiar sobre todo en su control de la organización de partido de la RPR. Contamos con una interesantísima serie de encuestas de opinión que fueron recopiladas y publicadas antes de la primera vuelta de la elección de 1995. Estas incluyen una pregunta poco habitual y muy clarificadora sobre la futura elección del ciudadano en diferentes hipótesis de pares de candidatos que pasaran a la segunda vuelta. Según los resultados de las encuestas, Balladur ganaría a Jospin (por al menos 55 a 45), Balladur ganaría a Chirac (por al menos 54 a 46), y Chirac también ganaría a Jospin aunque por menor margen (53 a 47 en la misma encuesta). En todas las encuestas Balladur era, pues, el ganador Condorcet, es decir, el único candidato que seria preferido por una mayoría absoluta de votantes a cualquier otra alternativa. (La serie de tres encuestas de IFOP que incluyen esta pregunta fue completada y compilada en el semanario L 'Express, 16 de febrero de 1995.) Sin embargo, tras una campaña muy activa en la primera vuelta, Jacques Chirac obtuvo un 21 por ciento de los votos, apenas un punto y medio porcentual más que el quizá demasiado confiado Balladur, y pasó a la segunda vuelta junto con el candidato socialista. El porcentaje de Chirac en la primera vuelta fue escasamente mayor que el que él mismo había obtenido en las elecciones de 1981 y de 1988 y mucho menor que el de cualquier otro candidato presidencial victorioso en Francia. En la segunda vuelta, Chirac ganó a Jospin por casi exactamente el margen pronosticado en la encuesta antes mencionada (53 a 47). Balladur, el candidato del votante mediano, «apareció a muchos tras su derrota como el mejor Presidente que Francia había perdido, un estadista que no había conseguido el cargo porque desconocía las reglas de pelea callejera propias de los choques entre partidos políticos» (Gaffney, 1997: 111). Es interesante observar que en dos de las tres ocasiones señaladas, el Presidente no-mediano elegido se vio forzado a «cohabitar» con un Primer ministro del votante mediano y de diferente orientación ideológica, lo cual creó la oportunidad de que el Presidente y el Gabinete alcanzaran compromisos intermedios y probablemente más eficientes socialmente. Así ocurrió con Mitterrand y Balladur en 1993-95 y con Chirac y Jospin en 1997-2002. En el siguiente capítulo de este libro se discutirá cómo y en qué medida la cooperación entre diferentes ganadores en instituciones elegidas por separado puede «corregir» algunas de las distorsiones en utilidad social producidas por reglas electorales de un solo ganador, como la mayoría con segunda vuelta.
MAYORÍA
R EL AT I V A
La regla de la mayoría relativa es la regla de votación más eficaz. Incluso con un simple voto categórico, produce siempre un ganador (excepto en el caso de empate, que es prácticamente negligible en elecciones de masas). Parece que la regla de la mayoría relativa emergió como un principio de toma de decisiones aceptado, aunque sin atraer mucha atención, en la Europa de la Baja Edad Media; fue básicamente un recurso de conveniencia ante el fracaso de las reglas de la unanimidad y de la mayoría absoluta en garantizar la producción de un resultado. En Inglaterra, un estatuto de 1430 introdujo el principio de la mayoría para las elecciones directas en los condados. Aquellos con «el mayor número)) de apoyos serían elegidos para el Parlamento. El sheriff que organizaba las asambleas electorales podía estimar los deseos de la gente bien escuchando los gritos de los partidarios de los diferentes candidatos, bien contando cabe-zas y declarando elegidos a aquellos que tuvieran más votos que los demás. Pero los funcionarios en cuestión no solieron preocuparse mucho de que un candidato fuera elegido por una mayoría absoluta, especial-mente si la asamblea electoral era tumultuosa. «La regla de la mayoría escueta fue así establecida» y los miembros del Parlamento continuaron siendo elegidos por mayoría relativa, no absoluta, en un sistema que vino a llamarse «el que llega primero» (Hart, 1992: 5). Aunque pudo haber procesos parecidos en otros países, la regla inglesa se exportó directamente a las elecciones en las colonias británicas y a unos pocos imitadores en cuatro continentes. Desde Estados Unidos, se extendió también a América Latina para las elecciones directas de presidentes. Aunque la regla de la mayoría relativa pudo producir resultados relativamente eficientes en sociedades simples de la Baja Edad Media, tiende a producir resultados muy ineficientes en electorados complejos. Con la regla de la mayoría relativa, la alternativa con el mayor número de votos, cualquiera que sea este número, se convierte en el ganador absoluto. Así, cuanto mayor es el número de alternativas sometidas a elección, mayor es la probabilidad de que el ganador tenga sólo un apoyo minoritario y menor puede ser la minoría ganadora. Por pequeña que sea la minoría más grande, se aplica el principio general de las reglas_de un solo ganador y «el primero se lo lleva todo». La regla de la mayoría relativa es muy vulnerable a las estrategias de los perdedores. Mediante la introducción de unos pocos temas o la creación de unas pocas alternativas nuevas, los perdedores pueden alterar el ganador, produciendo así una gran inestabilidad e imprevisibilidad del resultado a largo plazo. La regla de la mayoría relativa es más vulnerable a estas estrategias que las reglas de la mayoría simple y de mayorías cualificadas. Dicho con mayor precisión, los ganadores por mayoría relativa son altamente «dependientes de alternativas irrelevantes». Esto significa que el
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ganador por mayoría relativa depende de si hay otras alternativas disponibles para ser votadas. Supongamos, por ejemplo, que el partido Izquierda gana contra el partido Derecha en una elección a dos. Sin embargo, los mismos votantes con las mismas preferencias y votando con el mismo procedimiento pueden convertir en ganador al partido Derecha si se les da a elegir entre los partidos Izquierda, Centro y Derecha (y un número suficiente de votantes prefiere el Centro a la Izquierda). El perdedor anterior puede ser convertido en ganador por el mismo electorado con las mismas preferencias, a pesar de obtener los mismos o quizá incluso menos votos que en la anterior votación. El nuevo ganador depende de la introducción de una nueva alternativa, Centro, que no gana (es «irrelevante»). Así pues, la regla de la mayoría relativa funciona de modo diferente con diferentes números de partidos o candidatos. Las elecciones por mayoría relativa fomentan las estrategias dirigidas a modificar el número de contendientes, como «divide y vencerás» y «une y vencerás». Los diferentes resultados que la regla de la mayoría relativa puede producir con diferentes números de alternativas disponibles pueden ser observados mediante la comparación de los casos del Reino Unido, donde ha existido un sistema de tres partidos en votos durante la mayor parte del siglo xx, y de Estados Unidos, que está mucho más próximo a un sistema de dos partidos. Como se documentará más adelante, la proporción de elecciones parlamentarias que han producido ganadores socialmente ineficientes es mayor en el Reino Unido que en Estados Unidos. El ganador por mayoría relativa puede ser socialmente eficiente si hay sólo dos candidatos (en cuyo caso es equivalente a la regla de la mayoría absoluta) o si un amplio partido centrista es capaz de mantener a sus rivales de izquierda y de derecha en posiciones suficientemente distantes para ganar la elección (como ocurrió esencialmente en la India con el Partido del Congreso desde la independencia del país a finales de los años cuarenta hasta los años ochenta). Sin embargo, con más de dos partidos, la regla de la mayoría relativa no suele producir ganadores socialmente eficientes próximos a la preferencia del votante mediano, como se observará en los análisis empíricos presentados más adelante. En elecciones por mayoría relativa con múltiples distritos, las relaciones inconsistentes o «no-monotónicas» entre votos y escaños incluyen la paradoja de que el perdedor en votos populares puede convertirse en el ganador en escaños. La distorsión puede ser aún más notoria con la regla de la mayoría relativa que con la regla de la mayoría absoluta, antes analizada, como se ilustra en el Cuadro 3.5. En una elección con tres (o más) alternativas, incluso la alternativa que obtiene el menor número de votos puede convertirse en la alternativa con mayor número de escaños. En el ejemplo del Cuadro 3.5, una alternativa con menos de un tercio de los votos obtiene dos tercios de los escaños contra otras dos alternativas más votadas. Con la regla de la mayoría relativa, hay una alta probabilidad de que el ganador no corresponda a la preferencia del votante mediano ni a nivel de distrito ni a nivel de los múltiples distritos.
CUADRO 3.5. Perdedores que ganan con la regla de la mayoría relativa
Partidos: Izquierda
Distritos: A B C Total votos: Total escaños:
35 30 40 105
0
Centro
Derecha
25 30 45
> 100 < 1
40 40 15
> <
95 2
NoTA: El Cuadro ilustra la competición entre tres partidos en tres distritos uninominales. L o s números en cada distrito indican los porcentajes de votos. Los ganadores de un escaño en
cada distrito están subrayados. Como puede verse, el orden de los partidos en votos, Izquierda > Centro > Derecha, es exactamente el opuesto del orden de los partirlos en escaños.
Procedimientos de mayoría relativa Los procedimientos alternativos al voto categórico basados en la regla de la mayoría relativa incluyen el recuento de ordenaciones y el voto de aprobación. El académico francés del siglo XVIII, Jean-Charles de Borda, inventó el primer procedimiento. El recuento de ordenaciones, también llamado procedimiento Borda, requiere que el votante ordene sus preferencias de todas las alternativas, de modo que se dan cero puntos a la menos preferida, un punto a la segunda menos preferida, dos puntos a la siguiente, y así sucesivamente. La alternativa con una mayor suma de puntos se convierte en ganadora (Borda, 1784). El voto de aprobación con la regla de la mayoría relativa permite que los votantes voten por las alternativas que consideran aceptables, desde un mínimo de una a un máximo de todas menos tina. La alternativa con más votos se convierte en ganadora (según la versión de Steven Brams y Peter Fishburn, 1983). Los dos procedimientos tienden a producir resultados que son más consistentes con las preferencias de los votantes y que conllevan más utilidad social que la regla de la mayoría relativa con voto categórico. Sin embargo, tanto el recuento de ordenaciones como el voto de aprobación son vulnerables al voto estratégico, lo cual indujo a Jean-Charles de Borda a advertir que su esquema estaba concebido «sólo para personas honestas». Los votantes con información sobre las preferencias de los demás y cuyos candidatos preferidos tienen amplio apoyo pueden concentrar sus votos en uno o en pocos candidatos y relegar sus preferencias intermedias al final o declararlas inaceptables. En condiciones de información completa, el voto estratégico llevaría a la mayor parte de los votantes a votar como con el voto categórico. Probablemente, también se
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INSTITUCIONES POLÍTICAS
crearían condiciones favorables para este tipo de voto estratégico con la publicación de encuestas de opinión de los votantes (Brams, 1982; Merrill y Nagel, 1987; Weber, 1995). Ninguno de los dos procedimientos garantiza un ganador Condorcet; en otras palabras, el ganador por recuento de ordenaciones o por voto de aprobación podría ser derrotado por mayoría por alguna alternativa derrotada. Esto significa, en particular, que la preferencia del votante mediano en una sola dimensión - l a alternativa que produce la máxima utilidad s o c i a l - puede no ser la alternativa ganadora con cualquiera de estos dos procedimientos. Una forma de voto de aprobación con una regla de mayoría cualificada se usó para la elección de cuarenta y un Papas por los cardenales entre 1294 y 1621. Las reglas de votación originales, escritas en latín por el cardenal Jacobi Gaytani a finales del siglo XIII, fueron encontradas por el autor de este libro en una colección de reglas eclesiales llamada Orat orium Sanetae Romanae Ecclesiae (Mabillon y Germain, 1689, vol. 2: 245 ss.; véase la historia y el análisis en Colomer y McLean, 1998). Modernamente, tanto el recuento de ordenaciones como el voto de aprobación con la regla de la mayoría relativa han sido usados en una serie de organizaciones académicas y profesionales (Brams y Nagel, 1991). Sin embargo, debido a su desventaja en comparación con la facilidad del voto categórico, ninguno de estos procedimientos se ha usado en elecciones políticas de masas.
Casos: ELECCIONES PARLAMENTARIAS Y PRESIDENCIALES POR MAYORÍA RELATIVA
La regla de la mayoría relativa con voto categórico se usa para elecciones de masas en dos conjuntos de instituciones políticas: 1) Elecciones parlamentarias en regímenes parlamentarios basados en el modelo británico, es decir, en el Reino Unido y la mayor parte de las antiguas colonias británicas; 2) Elecciones presidenciales en los regímenes presidenciales de Estados Unidos y de casi todas las democracias de América Latina hasta el decenio de 1970. Sin embargo, los frecuentes resultados distorsionados, incluidas algunas elecciones presidenciales en Perú, Brasil y Chile que serán analizadas más adelante, movieron a la mayor parte de los países de América Latina a adoptar la regla de la mayoría absoluta con segunda vuelta para las elecciones presidenciales con intención de evitar algunas de las ineficiencias habitualmente asociadas a la primera fórmula. Como se verá, en las elecciones por mayoría relativa se observan con frecuencia relativamente alta la dependencia de alternativas irrelevantes, los resultados no-monotónicos y las decisiones con utilidad social relativamente baja.
Ganadores por minoría absoluta La regla de la mayoría relativa se usa para las elecciones parlamentarias en el Reino Unido y en la mayor parte de las antiguas colonias británicas, incluidos Estados Unidos de América, Canadá, Nueva Zelanda (hasta 1993) e India (Australia cambió a la regla de la mayoría absoluta en 1919, como se ha explicado anteriormente). Bajo la regla de la mayoría relativa, un partido puede recibir una mayoría absoluta de escaños aunque obtenga mucho menos de una mayoría de votos. En los regímenes parlamentarios de estilo británico (todos los citados menos Estados Unidos), los Gabinetes de un solo partido se convierten en el ganador absoluto. Cuanto menos restrictivo es el número de partidos que compiten en las elecciones y obtienen el apoyo de los votantes, mayor es la probabilidad de que el típico Gabinete con mayoría parlamentaria y una minoría de votos populares esté socialmente sesgado y sea menos eficiente socialmente que cualquier alternativa hipotética organizada en torno a la preferencia del votante mediano. Esto es, de hecho, lo que suele ocurrir en eI Reino Unido y se reproduce con relativa frecuencia en los demás países mencionados. En una cierta proporción de casos en los que un partido minoritario en votos populares forma un Gabinete de un solo partido, cabría decir, parafraseando el lema convencional del sistema electoral, que el perdedor se lo lleva todo. Concretamente, en el Reino Unido se formaron Gabinetes apoyados por una minoría de votos en veinticuatro de las treinta y nueve elecciones a la Cámara de los Comunes en el período 1885-1997, es decir, en un 62 por ciento de los casos (más exactamente en diez de las veintidós elecciones antes de la segunda guerra mundial y en catorce de las quince elecciones después). En dos ocasiones, en paradójico contraste, un partido con una mayoría absoluta de votos no recibió una mayoría de escaños (en 1886 y 1900). En seis elecciones parlamentarias británicas, el perdedor en votos se convirtió en ganador en escaños: en 1892 y dos veces en 1910 a favor de los liberales contra los conservadores más votados; en 1929 y en febrero de 1974 a favor de los laboristas contra los conservadores más votados; y en 1951 a favor de los conservadores contra los laboristas más votados. Las victorias alternativas de conservadores y laboristas desde el decenio de 1930 provocaron gran inestabilidad y Gabinetes muy sesgados apoyados por minorías sociales extremas. Ninguno de los Gabinetes británicos formados tras las quince elecciones del período 1945-97 ha estado apoyado por el votante mediano. En Nueva Zelanda se formaron Gabinetes en minoría entre los votantes en un 65 por ciento de los casos, es decir, en veintidós de las treinta y nueve elecciones del período 1890-1993 (hasta que la regla de la mayoría relativa fue sustituida por la representación proporcional). En cuatro elecciones en Nueva Zelanda, el perdedor en votos se convirtió en el ganador en escaños: en 1911 y 1928 a favor del Partido Reformista contra los liberales más votados, y en 1978 y 1981 a favor del Partido Nacional contra los laboristas más votados. Estas distorsiones producidas por el sistema electoral redujeron la eficiencia social de los Gabinetes neozelandeses a pesar de que el país tenía un sistema muy simplificado, puramente bipartidista, que podría haber producido un apoyo popular mayoritario para el partido ganador: menos de tres cuartas partes de los Gabinetes del período 1946-93 fueron apoyados por el votante mediano. Los resultados no han sido mejores en India. Se formaron Gabinetes con un apoyo minoritario de los votantes en un 69 por ciento de los casos del perío-
INSTITUCIONES POLÍTICAS
do 1952-98 (en nueve de trece elecciones). El votante mediano apoyó algo más de dos tercios de los Gabinetes gracias al papel central, ya mencionado, desempeñada por el Partido del Congreso. La frecuencia de sesgos sociales y resultados no-monotónicos es algo menos notoria, aunque todavía bastante alta, en América del Norte. En Canadá, quince de los treinta y tres Gabinetes parlamentarios del período 1878-1997 (45 por ciento) fueron apoyados por una minoría de votos populares. En tres ocasiones el perdedor en votos se convirtió en ganador en escaños: en 1896 a favor de los liberales contra los conservadores más votados, y en 1957 y 1979 a favor de los conservadores contra los liberales más votados. En el período 1945-97, sólo siete de los diecisiete Gabinetes fueron apoyados por el votante mediano. Por último, la regla de la mayoría relativa produjo una mayoría parlamentaria de un solo partido con una minoría de votos en un 30 por ciento de las elecciones a la Cámara de Representantes de Estados Unidos, es decir, en veintiséis le los ochenta y siete casos del período 1828-1998. Los resultados no-monotónicos han sido relativamente frecuentes. En diez ocasiones, el perdedor en votos ye convirtió en ganador en escaños: en 1846 y 1854 a favor de los whigs, en el primer caso frente a una mayoría en votos de los demócratas y en el segundo produciendo una mayoría absoluta de escaños para los whigs a pesar de haber obtenido sólo un 12 por ciento de apoyo popular y de ser el cuarto partido en votos; en 1836 y 1848 a favor de los demócratas frente a los whigs más votados, en el primer caso de nuevo frente a una mayoría en votos del otro partido; en 1880 y 1888 a favor de los republicanos frente a los demócratas más votados; y en 1859, 1914, 1942 y 1952 a favor de los demócratas frente a los republicanos más votados (que obtuvieron una mayoría absoluta de votos en 1942).
L a Casa Blanca en minoría
El Presidente de Estados Unidos no es elegido directamente por los votantes, sino por el Colegio Electoral, un órgano que actualmente es elegido en su mayor parte por la regla de la mayoría relativa en cincuenta y un distritos multinominales (los estados y el Distrito de Columbia). Como en los parlamentos con múltiples distritos del modelo británico previamente analizado, el Colegio Electoral Presidencial de EE.UU. tiende a dar sobrerrepresentación al candidato más votado y, con relativa frecuencia, a producir una mayoría absoluta de electores en el Colegio sobre la base de una minoría de los votos populares. A pesar de que durante la mayor parte del tiempo desde la introducción de elecciones presidenciales competitivas en 1828, ha habido un sistema de partidos simplificado basado en dos alternativas principales, un 37 por ciento de los presidentes de Estados Unidos desde entonces, es decir, dieciséis de los treinta y cuatro, han sido elegidos con una minoría de votos populares. Los presidentes elegidos en minoría en el período 18281996 son los siguientes: el whig Zachary Taylor en 1848; los republicanos Abraham Lincoln en 1860, Rutherford Hayes en 1876, Ja-mes Garfield en 1880, Benjamin Han-ison en 1888, y Richard Nixon en 1968; y los demócratas James Polk en 1844, James Buchanan en 1856, Grover Cleveland en 1884 y 1892, Woodrow Wilson en 1912 y 1916, Harry Truman en 1948, John Kennedy en 1960, y William Clinton en 1992 y 1996. Al menos en dos ocasiones, el ganador en votos populares se convirtió en el perdedor en el Colegio y, con ello, en la elección presidencial. En 1876, el Go-
bernador de Nueva York, el demócrata Samuel Tilden, obtuvo más de la mitad de los votos populares (51 por ciento), con una ventaja con respecto al republicano Rutherford Hayes de más de un cuarto de millón de votos o tres puntos porcentuales. Pero tres disputados estados del Sur, en los que proliferaban el fraude y la intimidación de los votantes negros, Louisiana, Carolina del Sur y Florida, así como Oregón, enviaron versiones dobles de los resultados al Colegio Electoral. La disputa surgió aún sobre las cenizas de la guerra civil y, ante nuevos conflictos raciales, «en aquel momento probablemente había más gente que temía un conflicto armado que la que había previsto un resultado semejante del movimiento secesionista de 1860-61» (Haworth, 1906: 168). Una Comisión Electoral nombrada por el Congreso y formada por una mayoría de republicanos reconoció a los electores del republicano Rutherford Hayes en los estados antes mencionados. Hayes fue elegido por el Colegio Electoral por 185 a 184 votos (Michener, 1989: 78-91). En 1888, Benjamin Harrison obtuvo menos del 48 por ciento de los votos, pero fue elegido presidente por el Colegio Electoral frente al más votado, Grover Cleveland, quien recibió un 49 por ciento de los votos (con una diferencia de 0,8 puntos porcentuales). Harrison atribuyó su victoria a «la Providencia». (Cleveland fue elegido con apoyo popular minoritario antes y después de esta ocasión, como se ha señalado antes.) La elección de 1960 fue particularmente disputada. Mientras que los republicanos concentraron su apoyo en Richard Nixon, el candidato demócrata John Kennedy compitió en paralelo con un candidato minoritario de su propio partido, Harry Byrd, quien, defendiendo los derechos de los estados y posiciones duras en los temas raciales, tuvo apoyos significativos en los estados del Sur. Según como se cuenten los votos del estado de Alabama, el candidato con más votos fue Kennedy, con una mayoría relativa del 49,48 por ciento de los votos populares y una ventaja del 0,16 por ciento, o Nixon, con una mayoría relativa del 49,55 por ciento de los votos populares y una ventaja del 0,09 por ciento, como se muestra en el Cuadro 3.6. Sin contar Alabama, Nixon ganó en veintiséis esta-dos y Kennedy en veintitrés, pero, gracias a haber obtenido pequeñas mayorías relativas en los estados más poblados, Kennedy recibió una mayoría de miembros del Colegio Electoral y fue elegido presidente. La papeleta de voto de los demócratas en Alabama incluía a cinco electores comprometidos a votar por Kennedy y a seis electores sin compromiso que votaron por Byrd en el Colegio. La mayor parte de los votantes demócratas del estado votaron tanto por los electores comprometidos como por los no comprometidos, lo cual crea un problema de recuento. Si todos los votos demócratas de Alabama son atribuidos a Kennedy, éste habría ganado en votos populares a nivel nacional, pero entonces a los electores que apoyaron a Byrd no se les asignaría ningún voto popular. Por supuesto, Kennedy también habría ganado si se cuentan los votos de Alabama dos veces, para Kennedy y para Byrd, pero de este modo el número total de votos sería mayor que el de votantes. Si, en cambio, se reconoce que Byrd obtuvo algunos votos populares y los votos demócratas de Alabama son distribuidos, algo arbitrariamente, entre Kennedy y Byrd en proporción al número de electores que apoyaron a cada candidato en el Colegio, Nixon habría ganado en votos populares a nivel nacional. Es interesante observar que el Comité Nacional del Partido Demócrata usó esta última fórmula para asignar el número de delegados que cada estado tendría en la siguiente Convención del partido, con lo cual aceptó implícitamente un sistema de recuento con
el que Nixon habría sido el ganador en votos populares. «De hecho, fue imposible determinar exactamente qué mayoría relativa en votos populares tuvo realmente Kennedy, si es que tuvo alguna» (Peirce, 1968: 102). El resultado de la elección permaneció incierto durante varias horas después del cierre de las urnas. En la madrugada del día siguiente, 9 de noviembre de 1960, John Kennedy telefoneó a un viejo amigo de su padre, eI alcalde de Chicago (Illinois), Richard Daley, quien le dijo: «Sr. Presidente [sic], con un poquito de suerte y la ayuda de unos cuantos buenos amigos, usted se va a llevar Illinois.» Más tarde se descubrió que Nixon había ganado en 93 de los 102 condados de Illinois, pero había perdido en el conjunto del estado gracias al enorme número de votos a favor de Kennedy en el Condado de Cook (Chicago). Kennedy se llevó Illinois por una diferencia de 8.858 votos sobre 4.757.409 (menos de un 0,2 por ciento). Hubo amplias especulaciones de que se había cometido fraude, pero los recuentos electorales se empantanaron en maniobras legales por ambos bandos. Aun sin los veintisiete electores por Illinois, Kennedy habría recibido una mayoría absoluta de escaños en el Colegio. Pero, con en trasvase de 4.480 votos en Illinois y 4.491 en Missouri (un 0,01 por ciento ,ira total de votos en Estados Unidos), Kennedy no habría ganado en el Colegio Electoral (Peirce, 1968: 100-1 10; Reeves, 1991: 213-217; sobre el fraude en Chicago, Kallina, 1988; la versión del perdedor se encuentra en Nixon, 1990: 410-413).
CUADRO
3.6. La elección presidencial de Estados Unidos en 1960 Método de recuento A Votos % votos
John F. Kennedy Richard M. Nixon 1-far F. Byrd Otros
Total
34.220.984 34.108.157 638.822 188.559
69.156.522
49,48 49,32 0,93 0,27
100,00
Método de recuento B Votos % votos
34.049.976 34.108.157 491.527 188.559
Colegio de Electores
49,46 49,55 0,72 0,27
303 219 15
68.838.219 100,00
537
(mayoría: 269) NOTA: Con el método A, con el cual Kennedy es el ganador en votos populares, los votos demócratas en Alabama se cuentan dos veces, para Kennedy y para Byrd. Con el método B, con el cual Nixon es el ganador en votos populares, los votos demócratas en Alabama se dividen en 5/11 para Kennedy y 6/11 para Byrd, proporcionalmente al número de electores del estado que apoyaron a cada candidato en el Colegio. En el Colegio de Electores, Byrd obtuvo los votos de seis electores no comprometidos de Alabama, los ocho de Misisipi, y un voto de un elector republicano de Oklahoma que abandonó a Nixon. FUENTE: Peirce (1968), pp. 101-105. Unos resultados muy parecidos fueron publicados anteriormente en Congressional Quarterly, 17 febrero 1961, pp. 285-288.
Presidentes latinoamericanos: de la mayoría relativa a la absoluta Virtualmente todas las democracias presidenciales en América Latina usaron la regla de la mayoría relativa para elegir Presidente al menos hasta el decenio de 1970. Las elecciones presidenciales por mayoría relativa produjeron ganadores minoritarios y sesgados, lo cual indujo con mucha frecuencia conflictos políticos y sociales. Como consecuencia, la mayor parte de los países latinoamericanos cambiaron a reglas alternativas más inclusivas, principalmente la mayoría absoluta con segunda vuelta, durante sus procesos de redemocratización desde finales de los años setenta. La regla de la mayoría relativa fue sustituida por reglas de mayoría absoluta o de mayoría relativa cualificada con segunda vuelta en Ecuador en 1978, El Salvador en 1984, Perú y Guatemala en 1985, Brasil en 1986, Chile en 1989, Colombia en 1991, Argentina en 1973 y de nuevo en 1994, República Dominicana y Nicaragua en 1995, Uruguay en 1999, y Venezuela en 2000. Mientras que Costa Rica mantiene la regla del 40 por ciento desde 1936, se han adoptado nuevas variantes de reglas basadas en mayorías relativas cualificadas en Argentina, donde el Colegio Electoral fue sustituido por el requisito de bien un 45 por ciento de los votos, bien un 40 por ciento con 10 puntos porcentuales de ventaja al segundo candidato en la primera vuelta, y Nicaragua, con el requisito de un 45 por ciento en la primera vuelta. En 2000 la regla de la mayoría relativa sólo se usa aún en Honduras, México, Panamá y Paraguay. En Bolivia, la segunda vuelta se traspasa al Congreso según unas reglas inicialmente establecidas en 1967. (La regla de la mayoría absoluta con segunda vuelta en el Congreso había sido usada en México en 1864, Cuba en 1901-25 y 1940-46, Costa Rica en 1913-32, y Chile en 1932-70. En Perú se usó una regla de un tercio con segunda vuelta en el Congreso entre 1933 y 1963, como se explica más adelante. Las fuentes son Jones, 19956, 1997a, e información directa del autor. Para una interesante discusión de las ventajas de las reglas de mayoría relativa cualificada, véase Shugart y Carey, 1992, Apéndice A; véase también Colomer, 1999h.) Los resultados de ochenta y ocho elecciones presidenciales democráticas en nueve países de América Latina en el período 1945-2000 se muestran en el Cuadro 3.7. De estas elecciones, cincuenta y cuatro fueron decididas por la regla de la mayoría relativa simple, mientras que treinta y cuatro fueron decididas por reglas de mayoría absoluta o de mayoría relativa cualificada en tiempos más recientes. El conjunto de países aquí analizado incluye toda América del Sur, excepto Bolivia (donde todos los presidentes desde 1982 han sido elegidos por el Congreso) y el nodemocrático Paraguay, más la establemente democrática Costa Rica. Una proporción muy pequeña de presidentes elegidos con la regla de la mayoría relativa simple obtuvieron una mayoría de votos populares (dieciséis de cincuenta y cuatro, es decir, un 30 por ciento). En sólo un 59 por ciento de estas elecciones el presidente ganador obtuvo el apoyo del votante mediano. Los resultados relativamente más eficientes de las elecciones de Presidente por mayoría relativa se dieron en aquellos países con un sistema de partidos simplificado, próximo al bipartidismo, especialmente en Argentina. En casos como éstos, suele haber sólo dos candidatos principales y el ganador a una sola vuelta tiende a atraer una mayoría absoluta de votos que incluyen al votante media-no. Pero, por otro lado, un sistema bipartidista en regímenes presidenciales puede provocar niveles relativamente altos de conflicto y parálisis institucional cuando el partido del Presidente no obtiene una mayoría en la Asamblea. Un go-
bierno dividido cuando sólo hay dos partidos puede convertirse en una oportunidad de estrategias de confrontación que sólo pueden ser superadas por difíciles acuerdos por unanimidad, como se discutirá en el capítulo siguiente. En cambio, las Asambleas multipartidistas son más propensas a producir mayorías viables no-unánimes capaces de desarrollar estrategias cooperativas y de llegar a compromisos con el Presidente. Pero, en sistemas multipartidistas, las elecciones presidenciales por mayoría relativa pueden producir ganadores sorprendentes, dependientes de alternativas irrelevantes, como se ilustrará más adelante. Las elecciones presidenciales con reglas de la mayoría absoluta o de mayoría relativa cualificada han producido resultados más eficientes que con la regla de la mayoría relativa simple. Con el requerimiento de una mayoría relativa cualificada, ninguna elección ha requerido una segunda vuelta en Costa Rica y Argentina, mientras que sólo ocho de las dieciocho elecciones con mayoría absoluta han necesitado una segunda vuelta en los otros seis países. En sólo cinco de las ocho segundas vueltas, el ganador fue diferente del candidato más votado en la primera vuelta. Esto sugiere que la regla de la mayoría absoluta induce la formación, ya en la primera vuelta, de coaliciones más amplias que la regla de la mayoría relativa. Concretamente, en un 85 por ciento de los casos (veintinueve de las treinta y cuatro elecciones), el ganador por mayoría fue el candidato del votante mediano, en contraste con el 59 por ciento en las elecciones por mayoría relativa
CUADRO 3.7. Presidentes latinoamericanos (1945-2000)
Regla de mayoría relativa
Apoyo Votante mediano mayoritario incluido Argentina-6 Brasil-4 Chile-5 Colombia-,o Ecuador-s
33 25 20
100
50 0
80 O
25
20
Per ú- ,4
25
75
Uruguay-,0 Venezuela-'°
20 40
70
Media elecciones: Media países
30
27
59 54
Regla de mayoría absoluta o mayoría relativa cualificada Votante mediano incluido Costa Rica-12 Argentina-, Brasil-3 Chile-3 Colombia-z Ecuador-6 Perú-3 Uruguay-,
83 100 67
100 50
67 100 100
60
85 83
NOTA: Los números son porcentajes de elecciones. Los subíndices son el número de elecciones en cada país. FUENTE: Cálculos del autor. Para calcular si el ganador es el candidato del votante mediano, hay que establecer las posiciones relativas de los candidatos o partidos con respecto al ganador, pero no necesariamente la posición exacta de los candidatos o partidos situados a un mismo lado del ganador ni aún menos las posiciones cardinales en el espacio político. Para ello, se han usado las posiciones relativas de los partidos presentadas en Nohlen (1993), Mainwaring y Scully (1995), Jones (1995), Huber_y Inglehart (1995).
anteriormente mencionado. En casi todos los países en que se cambió la regla Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Perú y Uruguay- la proporción de Presidentes del votante mediano elegidos por mayoría absoluta es mayor que con la regla de la mayoría relativa en el correspondiente período anterior. La proporción sólo es más baja en Colombia, debido a los altos porcentajes obtenidos por los ganadores en las elecciones presidenciales no-competitivas del período anterior con pacto de Frente Nacional entre los dos partidos (1958-79).
Tres golpes militares en América Latina Un alto número de regímenes autoritarios en América Latina han sido resultado, bien de golpes militares contra débiles Presidentes en minoría elegidos con la regla de la mayoría relativa, como se ilustrará a continuación, bien de la reelección ilimitada del Presidente (como se analizará en el capítulo 4, sección 4.1). Los presidentes son particularmente «débiles» o vulnerables cuando son elegidos con un apoyo socialmente sesgado y minoritario y, especialmente, cuando la mayoría de los votantes preferiría un candidato alternativo, es decir, cuando el elegido no es un ganador Condorcet. A continuación se analizan tres casos de elecciones presidenciales por mayoría relativa que produjeron ganadores no-medianos y terminaron en golpes militares contra presidentes «débiles»: en Perú en 1962-63, Brasil en 1955-60, y Chile en 1970. En el caso peruano, los militares actuaron simplemente como árbitros autonombrados: convocaron una nueva elección con las mismas reglas, la cual produjo un resultado distinto; en el caso brasileño, los militares introdujeron reglas electorales innovadoras; y en Chile, se convirtieron en gobernantes directos, aunque, tras un período de severa dictadura, también introdujeron nuevas reglas electorales. Un tercio de los peruanos. Las elecciones presidenciales que tuvieron lugar en Perú en 1962 y 1963 ilustran algunos de los riesgos de la regla de la mayoría relativa: diferentes candidatos pueden ganar, con el mismo electorado y las mismas preferencias, como consecuencia del papel de candidatos irrelevantes sin expectativas de ganar. La regla de votación para la elección del Presidente de Perú, tal como se había establecido en la Constitución de 1933 (Art. 138), requería que el candidato ganador obtuviera un tercio de los votos válidos. Si ningún candidato obtenía esta proporción, la elección era traspasada al Congreso, el cual podía elegir por mayoría a cualquiera de los tres candidatos más votados. A la elección de Presidente de Perú de 10 de junio de 1962 concurrieron tres candidatos principales. A la izquierda, Víctor-Raúl Haya de la Torre era el primer candidato viable presentado por el Partido Aprista (de APRA, Acción Popular Revolucionaria Americana). A este partido populista, que había seguido una trayectoria de enemistad con el Ejército y había promovido acciones de masas y de resistencia contra la anterior dictadura, los militares no le habían permitido que presentara su propio candidato a Presidente en la elección anterior. Relativamente próximos a Haya, había otros tres candidatos menores, apoyados respectivamente por los comunistas, los socialistas y los social-progresistas. En el centro, el principal candidato era Fernando Belaúnde Terry, del Partido Acción Popular (PAP). Pero también se presentó un candidato menor con
posiciones parecidas, el cristiano-demócrata Héctor Cornejo. A la derecha, el general Manuel Odría, que había sido dictador en 1948-56, encabezó su propia candidatura (UNO). (Para una perspectiva de más largo plazo, véanse Chang, 1985; McClintock, 1994.) Los tres principales candidatos en 1962 obtuvieron alrededor de un tercio de los votos cada uno (con el ex dictador en última posición), como se muestra en el Cuadro 3.8. Pero, debido a la fragmentación introducida por las candidaturas menores, ninguno de los tres consiguió el tercio de los votos requerido. A Haya de la Torre, del APRA, le faltaron 5.676 votos (un 0,33 por ciento de los votos totales). Haya obtuvo una ventaja de sólo un 0,85 por ciento de los votos sobre Belaúnde. Si Haya hubiera reunido los votos de alguno de los otros tres candidatos de izquierdas, habría obtenido más de un tercio de los votos totales. Pero Belaúnde también habría pasado el umbral si hubiera reunido los votos de los cristianodemócratas. Así pues, los pequeños candidatos irrelevantes (no-ganadores) interfirieron de un modo decisivo en el resultado electoral. Según establecía la Constitución, la elección del Presidente del Perú fue traspasada al Congreso, donde ningún partido tenía una mayoría absoluta de escaños. Cada uno de los tres candidatos principales fue considerado capaz de construir una mayoría en algún momento de las negociaciones. Sin embargo, el 4 de julio, los jefes de las Fuerzas Armadas vetaron la candidatura de Haya. De hecho, Haya se retiró. En una asamblea de su partido dos días después, declaró: «Tenemos que reconocer lo que fue perceptible al día siguiente de la elección. Por ejemplo, que el partido Aprista en el campo electoral ya no podría llamarse más "partido de las mayorías nacionales" y que... este honroso título que por treinta años hemos ostentado, debe tenerse por lo pronto en refrigeradora y esperar a que lo recuperemos en otras elecciones» (Chirinos, 1962, 1984: 107). Una junta militar tomó el poder y anuló la elección cinco semanas después de haberse celebrado. De un modo ciertamente notable, convocó una nueva elección para un año después, el 6 de junio de 1963, sin proceder a ninguna persecución significativa de los partidos o los líderes políticos ni reprimir sus actividades políticas. Los tres mismos candidatos principales se volvieron a presentar. Los candidatos menores de izquierda acabaron retirándose, aunque emergió uno nuevo. Más decisivamente, el centrista Belaúnde consiguió llegar a un acuerdo con los cristiano-demócratas para que apoyaran su candidatura. El 13 de enero de 1963, los líderes de los dos partidos, Belaúnde y Javier Correa, formalizaron una coalición electoral que, en caso de ser ganadora, sería también gubernamental, que fue conocida como «el pacto de la Avenida Salaverry» (Ramírez y Berrios, 1963). En esta ocasión hubo mayor participación electoral. Haya obtuvo más votos y más altos porcentajes que en la elección anterior, más del tercio requerido. Pero lo mismo hizo Belaúnde, gracias al 3 por ciento de los votos obtenidos la vez anterior por los cristiano-demócratas (así como de algunos más de la derecha y de nuevos votantes). En contraste con la elección anterior, Belaúnde ganó por mayoría relativa. La siguiente elección presidencial en Perú tenía que celebrarse en junio de 1969. Unos meses antes de esta fecha, empezó a caer la popularidad del Presidente Belaúnde, la coalición entre su partidos y los cristiano-demócratas se rompió como consecuencia de desacuerdos en la gestión gubernamental, e incluso la candidatura derechista, UNO, se dividió en dos. De nuevo, el partido APRA parecía tener la oportunidad de ganar la elección presidencial. Pero un golpe militar en oc-
tubre de 1968 impidió que se votara y estableció una dictadura que duraría diez años. El primer candidato presidencial de la APRA al que los militares permitieron acceder al cargo en la historia de Perú fue Alan García, que ganó en las elecciones de 1985 en la primera vuelta después de que la regla de la mayoría relativa hubiera sido sustituida por la regla de la mayoría absoluta con segunda vuelta. Brasileños excéntricos. Varios presidentes de Brasil elegidos durante el período democrático que empezó en 1945 obtuvieron un apoyo popular minoritario. Varios candidatos minoritarios y extremos que no contaban con el apoyo del votante mediano, es decir, que no eran ganadores Condorcet, se alternaron en el cargo hasta que un golpe militar detuvo el experimento en 1964. (Para una perspectiva de más largo plazo, véanse Lamounier, 1994; Mainwaring, 1997.) En octubre de 1945, un golpe de estado destituyó al dictador Getúlio Vargas y condujo a la primera elección competitiva con sufragio amplio en Brasil. El mariscal Enrico Dutra, con el apoyo de Vargas en el último momento, ganó una mayoría absoluta de votos populares y una mayoría de escaños en el Congreso. Para las siguientes elecciones presidenciales y vicepresidenciales, la Constitución de 1946 y el Código electoral de 1950 (Art. 46) establecieron «el principio mayoritario», el cual fue interpretado por el Tribunal Electoral Superior en 1951 como un simple requerimiento de una mayoría relativa de votos. El Presidente y el Vicepresidente eran elegidos en secciones separadas de la papeleta. El sistema de partidos se organizó alrededor de tres polos principales. A la izquierda, el Partido del Trabajo Brasileño (PTB), dirigido por Vargas, movilizaba a electores de las áreas industriales y urbanas. El Partido Comunista (que obtuvo un 10 por ciento de los votos en la primera elección) fue prohibido en 1947 y básicamente apoyó a los candidatos del PTB en el proceso ulterior.
En el centro, algunos asociados de Vargas crearon el Partido Social-Demócrata (PSD), con bases en ciudades pequeñas y áreas rurales, con el objetivo de unirse a los candidatos del PTB para moderarlos y formar una mayoría estable. Dos partidos menores, el progresista PSP, especialmente fuerte en Sáo Paulo, y los cristianodemócratas, también competían por el electorado centrista. A la de-
recha, la conservadora Unión Democrática Nacional (UDN) competía con otros partidos y candidatos menores de orientación parecida. El propio Getúlio Vargas fue candidato a Presidente en 1950 con el apoyo del PTB, el PSD y los comunistas, y ganó con un 48,7 por ciento de los votos, como se muestra en el Cuadro 3.9. Vargas se acercó mucho a la mayoría, pero no llegó a alcanzarla; como estaba situado en una posición extrema, no puede ser considerado estrictamente el candidato del votante mediano. Vargas fue atacado por escándalos de corrupción y por el desastre económico del país y, temeroso de un nuevo golpe militar, dimitió y se suicidó en agosto de 1954. Para la elección de 1955, los partidos pro Vargas apoyaron a Juscelino Kubitschek, candidato del internamente dividido PSD, para Presidente, y a Joáo Goulart, del izquierdista PTB, para Vicepresidente, ambos con el apoyo adicional de los comunistas. Kubitschek ganó con sólo un 35,6 por ciento de los votos y no fue, ciertamente, el candidato del votante mediano. Kubitschek fue perjudicado por el éxito de la candidatura progresista de Adhemar de Barros, quien atrajo un número importante de antiguos votantes de Vargas, especialmente en Sáo Paulo. Los seguidores de Juárez Távora, el candidato de varios grupos de centro y de derecha, especularon que su candidato habría ganado si no se hubiera presentado el irrelevante candidato independiente de derechas Plinio Salgado (Távora y Salgado obtuvieron en conjunto tres puntos porcentuales más que el ganador). La toma de posesión de Kubitschek encontró fuerte resistencia. En septiembre de 1954, un mes antes de la elección, el Congreso había derrotado una propuesta de que la elección fuera traspasada a la Cámara de Diputados si ningún candidato recibía una mayoría absoluta de votos populares y, tras la elección, los conservadores argumentaron ante el Tribunal Electoral Superior que la elección debería ser considerada inválida porque no había producido un ganador mayoritario. Algunos destacados líderes políticos lanzaron acusaciones de fraude e intimidación y llamaron a establecer un «régimen de emergencia». Un jefe militar declaró que «sancionar una victoria de la minoría» y darle «la enorme suma de poder que está concentrada en las manos del Ejecutivo» sería una «indiscutible falsificación democrática». Al Vicepresidente progresista Café Filho le falló el corazón y fue sustituido como Presidente en funciones por el presidente de la Cámara de Diputados, Carlos Luz, que era miembro del PSD pero enemigo de Kubitschek y sospechoso de conspirar para impedir que éste tomara posesión. Sin embargo, un golpe militar «preventivo» instaló a Kubitschek como Presidente. Cinco años después, en la elección de 1960, el candidato a Presidente apoyado por los partidos pro Vargas, PTB y PSD, obtuvo aún menos apoyo que en las ocasiones anteriores, de nuevo en competencia con el irrelevante Barros. El ganador fue Jánio Quadros, el candidato de los ahora unidos derecha y centroderecha, con un 48,3 por ciento de los votos. Quadros se acercó mucho a la mayoría, pero no llegó a alcanzarla; como estaba situado en la posición extrema contraria, tampoco puede ser estrictamente considerado el candidato del votan-te mediano. Además, el Vicepresidente ganador fue Joáo Goulart, el candidato de izquierdas, gracias a un alto número de papeletas con votos divididos. Primero, el Presidente Quadros nombró un «Gabinete de concentración» nacional, con miembros de la derecha y de la izquierda. Pero, sorprendentemente, emprendió una serie de iniciativas políticas izquierdistas, incluida la aproximación al régimen revolucionario cubano, e intentó gobernar sin el Congreso.
En agosto de 1961, Quadros dimitió ocho meses después de haber tomado posesión, aparentemente por un error de cálculo sobre la posibilidad de provocar una reacción de apoyo popular que le habría dado la excusa para tomar poderes exclusivos. De acuerdo con las disposiciones constitucionales, fue sustituido por el Vicepresidente Joáo Goulart, quien se convirtió en el Presidente más minoritario y extremo desde 1945. Los jefes militares sólo aceptaron el nombramiento del nuevo Presidente a cambio de quitarle muchos poderes e imponer un régimen parlamentario (una de las raras experiencias de parlamentarismo en América Latina en el siglo xx). Sin embargo, Goulart recuperó los plenos poderes presidenciales mediante un plebiscito en enero de 1963. Unos meses después, formó Gabinete con el exclusivo apoyo de los partidos en minoría PTB-PSD. La petición de Goulart de declarar el estado de sitio fue rechazada por el Congreso, pero entonces promovió una serie de manifestaciones de masas que fueron ampliamente interpretadas como un intento de saltarse los mecanismos institucionales establecidos. En marzo de 1964, el PSD se separó oficialmente del Gobierno, el cual quedó en manos exclusivamente del muy minoritario PTB. Tres semanas después, un golpe militar dispersó a los líderes electos (Skidmore, 1967; Dulles, 1970; Stepan, 1971, 1978). La Junta militar establecida en Brasil en 1964 experimentó con algunas nuevas reglas, sin mucho éxito. Redujo los poderes del Congreso, al tiempo que mantenía convocatorias regulares de elecciones legislativas, de gobernadores de los estados y de alcaldes. Los partidos políticos anteriores fueron sustituidos por dos partidos formados desde arriba que pretendían representar a la derecha y a la izquierda. Las elecciones presidenciales fueron traspasadas al Congreso, con el requisito de una mayoría absoluta en dos vueltas y una mayoría relativa en la tercera vuelta. La última elección presidencial indirecta tuvo lugar en 1985, pero la democratización efectiva fue asociada a la demanda de la oposición de diretas-jà, las cuales fueron establecidas legalmente en 1986. Las siguientes elecciones presidenciales democráticas se hicieron con la regla de la mayoría absoluta con segunda vuelta.
La vía chilena al golpe de estado. Como otros Presidentes elegidos con la regla de la mayoría relativa, el ganador en Chile en 1970, Salvador Allende, dependió de alternativas irrelevantes. El votante mediano no estaba incluido entre los que le apoyaban. Las estrategias de confrontación entre el ganador minoritario y extremo y una potencial mayoría alternativa condujeron al conflicto político y social, el golpe de estado y la dictadura militar. (Para un análisis extensivo, véanse Valenzuela, 1976, 1978, 1994.)
La Constitución chilena de 1925, que estuvo en vigor sin interrupciones desde 1932, establecía que el Presidente debería ser elegido por una mayoría absoluta de votos populares. Si ningún candidato obtenía un apoyo mayoritario, el Presidente debía ser elegido por el Congreso entre los dos candidatos más votados. En las elecciones de 1946, 1952 y 1958, el Congreso siempre eligió al candidato con una mayoría relativa de votos populares, aunque los partidos que lo habían apoyado en la elección popular no tuvieran una mayoría parlamentaria. Así pues, la regla de la mayoría relativa no estaba establecida legalmente en Chile (en contraste con la mayor parte de los países de América Latina de la época), pero era fielmente aplicada por los partidos políticos. Habitualmente, el segundo candidato en votos renunciaba a favor del ganador por mayoría relativa sin esperar a la decisión del Congreso. En 1964, el candidato cristiano-demócrata declaró formalmente, aun antes de la elección, que no aceptaría la Presidencia si no conseguía el mayor número de votos. Varias observaciones empíricas muestran que la distribución básica de las preferencias de los votantes chilenos, según pueden ser situadas en las posiciones de izquierda, centro y derecha del espectro ideológico, no cambiaron significativamente a través de los años cincuenta y sesenta (Prothro y Chaparro, 1976). En cambio, hubo cambios muy importantes en la formación de coaliciones de partidos para las elecciones del mismo período. Los resultados de las elecciones presidenciales en Chile desde 1958, fecha en la que una reforma legal abolió los pactos partidistas locales e indujo una organización más consistente del sistema de partidos nacional en torno al eje izquierda-derecha, se muestran en el Cuadro 3.10. Como puede verse, el candidato derechista, Jorge Alessandri (apoyado por los partidos Conservador y Liberal, más tarde fusionados en el Partido Nacional), ganó en 1958 con menos de un tercio de los votos populares. Alessandri quedó menos de tres puntos porcentuales por delante de Salvador Allende, el candidato de la' izquierda unida de socialistas y comunistas. Como se señaló en aquel momento, si el irrelevante candidato independiente de izquierda, Antonio Zamorano, un sacerdote renegado conocido como «el cura de Catapilco» (su pueblo de origen), no hubiera participado en la contienda y obtenido más del 3 por ciento de los votos, probablemente Allende habría ganado. Por otro lado, Alessandri probablemente también habría ganado en una segunda vuelta por mayoría. Ninguno de los dos candidatos más votados en minoría (Alessandri y Allende), sin embargo, era un ganador Condorcet ni el candidato del votante mediano, ya que cada uno de ellos habría sido derrotado por el candidato intermedio, Eduardo Frei, en elecciones de dos en dos. Seis años más tarde, en 1964, temiendo la victoria de la izquierda, el partido del Presidente saliente no presentó un candidato propio. Esta vez el Partido Nacional decidió apoyar al candidato centrista, Frei, quien, ante un número asimétrico de rivales, obtuvo una mayoría absoluta de votos del centro y la derecha. Con un 56 por ciento de apoyo popular, Frei fué, ciertamente, el candidato
del votante mediano. De un modo excepcional en la historia moderna de Chile, el partido del Presidente Frei también obtuvo una mayoría absoluta de escaños en el Congreso en la elección celebrada poco después de su toma de posesión. Alentado por su apoyo mayoritario tanto en la elección presidencial como en la congresual, Frei introdujo una reforma constitucional para reforzar los poderes del Presidente (con respecto al veto legislativo, las áreas reservadas y el poder de convocar referéndums). La relación desequilibrada de fuerzas entre el Presidente y el Congreso creada por esta reforma no ayudó a encontrar ulteriores compromisos entre las dos instituciones, sino que más bien fomentó el conflicto interinstitucional. Hubo varios intentos fallidos de sustituir la regla virtual de la mayoría relativa por la regla de la mayoría absoluta para la elección de Presidente: por Alessandri en los últimos tiempos de su mandato, por Frei poco después de su elección, y por varios miembros del Congreso durante la discusión de la mencionada reforma constitucional. Cada vez, la reforma de la regla electoral fue bloqueada por partidos minoritarios pero suficientemente grandes para tener expectativas de ganar por mayoría relativa. La izquierda y los cristianos rechazaron la propuesta de introducir la regla de la mayoría absoluta presentada por Alessandri en 1964, mientras que el Partido Nacional impidió la reforma durante las discusiones posteriores en 1964 y 1969. Para la elección de noviembre de 1970, la derecha presentó de nuevo a su propio candidato, Alessandri. Los líderes del Partido Nacional estaban molestos por la alta concentración de poder que había logrado el Presidente saliente, así como por el reciente giro ideológico hacia la izquierda de los cristiano-demócratas, especialmente tras la postulación de su nuevo candidato, Radomiro Tomic. Los líderes derechistas esperaban que Alessandri obtendría mayor apoyo popular que el candidato centrista (como así fue). El otro partido intermedio, el Partido Radical, se escindió y la fracción que se quedó con el nombre del partido decidió, en contraste con las elecciones anteriores, no presentar un candidato propio sino unirse a los socialistas y los comunistas (así como a otros grupos menores) en apoyo de la candidatura izquierdista de Allende. Frente a dos candidaturas separadas del centro y de la derecha y sin rivales en el lado izquierdo del espectro, esta vez Allende ganó. Cabe señalar que, en 1970, Allende obtuvo una proporción de votos, menos de un 37 por ciento, menor que en 1964 (así como menor que la suma de los votos que los partidos que ahora le apoyaban habían obtenido en candidaturas separadas en 1958). En contraste con los Presidentes anteriores y con los demás candidatos de 1970, Allende era la última preferencia de una mayoría de los votantes. La mayor parte de los votantes que apoyaron a los candidatos del Partido Cristiano-Demócrata y del Partido Nacional habrían preferido el candidato del otro partido antes que el de izquierdas. Incluso entre los votantes del «gnupo socioeconómico bajo», según ciertas encuestas, Allende era tan rechazado como Alessandri (Prothro y Chaparro, 1976: 88; Valenzuela, 1978: 42). En una votación por mayoría contra cada uno de los otros candidatos, Allende habría sido, ciertamente, el perdedor, es decir, era el perdedor Condorcet. Sin embargo, fue elegido por el Congreso con los votos de los cristiano-demócratas, junto a los de los partidos que le apoyaban directamente. En una reunión secreta antes de la elección, Allende y Tomic habían pactado que el ganador por mayoría relativa sería reconocido por el otro candidato si obtenía una ventaja de al menos 30.000 votos con respecto al segundo (Fontaine, 1972: 66).
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L a diferencia pactada era más o menos equivalente a un 1 por ciento de los votos y, de hecho, Allende superó a Alessandri por algo más de 39.000 votos, es decir, por un 1,3 por ciento. Con esta decisión de confirmar a Allende como presidcnte ganador por mayoría relativa, los cristiano-demócratas esperaban convertirse en el principal partido de la oposición frente al gobierno de izquierdas, una estrategia que consideraron preferible a medio plazo que la de unirse como socio menor y subordinado al candidato potencialmente ganador de la derecha. Como intercambio por los votos cristiano-demócratas, Allende aceptó apoyar una enmienda constitucional o «Estatuto de Garantías» que le requería respetar las libertades civiles, las elecciones y la libertad de prensa. A pesar de las órdenes del Presidente de EE.UU. Richard Níxon, a la CIA, los agentes de ésta fueron incapaces de sobornar a los congresistas cristiano-demócratas o a los jefes militares para que impidieran la elección de Allende por el Congreso. El gobierno de Allende emprendió en seguida una serie de reformas radicales, incluida la nacionalización de las empresas agrarias e industriales y una amplia política redistributiva. Pronto se formó una mayoría negativa. Mientras que el reforzamiento de los poderes legales del Presidente había reducido los espacios tradicionales de acomodación interinstitucional, se desarrolló una nueva cooperación entre los partidos de oposición en el Congreso, en combinación con demostraciones callejeras y huelgas contra el Gobierno. En septiembre de 1973, en medio de una completa parálisis política, un golpe militar inicialmente apoyado por la derecha y la mayor parte de los cristianodemócratas estableció una dictadura que duró más de quince años. Unas 3.000 personas fueron perseguidas y asesinadas en los primeros meses después del golpe. La siguiente elección presidencial democrática tuvo lugar en 1989, mediante la regla de la mayoría absoluta con segunda vuelta. El candidato cristiano-demócrata, esta vez apoyado por los socialistas, ganó la Presidencia en la primera vuelta.
CUADRO 3 . 1 0 .
Elecciones presidenciales en Chile (1958-1970) 1958
IZQUIERDA
Allende Zamorano
29 3
----------------
1964
Allende
39
------------------
mediana
Bossy Frei
DERECHA
----------------------Alessandri 32
15
21
100
Durán Freí
1970
Allende
37
---------------------5 56
Tomíc 28 ---------------------Alessandri 35
100
NOTA: Los números son porcentajes de votos. El ganador está subrayado.
100
3.2. Reglas de múltiples ganadores Los resultados con múltiples ganadores pueden conseguirse en dos etapas: 1) las elecciones con representación proporcional; y 2) la formación de coaliciones multipartidistas en la Asamblea. Como se discutirá en las páginas siguientes, los resultados de este proceso en dos etapas (es decir, las posiciones de la Asamblea o del Gabinete y las correspondientes políticas públicas) tienden a ser más inclusivas, moderadas y estables que los resultados habitualmente obtenidos con reglas de un solo ganador. Las reglas de múltiples ganadores se autorrefuerzan. Al promover la emergencia, el poder y la supervivencia de múltiples actores políticos, obtienen amplio apoyo de los correspondientes actores y tienden a convertirse en soluciones de equilibrio. Las reglas de múltiples ganadores serán evaluadas aquí por la eficiencia social de sus resultados.
REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL
El principio de la representación proporcional en los órganos políticos fue enunciado en varias ocasiones desde finales del siglo xvin, pero no fue vinculado a fórmulas prácticas para aplicarlo hasta al cabo de bastante tiempo. Una de las primeras declaraciones a favor de la representación política proporcional puede ser atribuida a Honoré Gabriel Riqueti, Conde de Mirabeau, en su discurso al Estado (Asamblea) provincial (le Provenza el 30 de enero de 1789, es decir, en el proceso de elección de los Estados Generales que desencadenaría la Revolución en Francia. Según Mirabeau, «los Estados Generales son a la nación lo que un plano es a su configuración física; en todas sus partes, así como en conjunto, la copia debería tener siempre las mismas proporciones que el original» (Mirabeau, 1789, vol. 1: 7, traducción del autor). Desde el punto de vista de Mirabeau, la representación de todas las partes debería impedir que dos estamentos dominantes, la aristocracia y el clero, prevalecieran sobre toda la nación. Sus condiciones para que un gobierno fuera aceptable incluían el sufragio universal, la representación proporcional y el poder de los representantes de tomar decisiones efectivas; en otras palabras, los componentes básicos de una elección social democrática que han sido identificados en la introducción de este libro. En un pasaje menos conocido del mismo discurso, Mirabeau declaró precisamente que «la nación no está aquí [en los estamentos] si aquellos que se llaman sus representantes no han sido elegidos en elecciones libres e individuales, y si los representantes de grupos de la misma importancia no son iguales numéricamente y en poder de voto». Para Mirabeau, no se trataba sólo de una representación fiel de la sociedad basada en derechos de voto iguales de los miembros individuales de los tres estamentos y de un correcto aporcionamiento de los escaños en el terri-
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torio, sino también de obtener resultados socialmente eficientes. «Para conocer la voluntad de la nación, los votos deben ser recogidos de un modo que impida el error de tomar la voluntad de un estamento por la de otro, o la voluntad particular de ciertos individuos por la voluntad general» (ídem: 7-8). Dentro de la tradición utilitarista británica, la representación proporcional fue promovida con el objetivo de producir una distribución más amplia de satisfacción política entre diferentes grupos de la sociedad que la producida por la regla de la mayoría. John Stuart Mill, sobre todo, atacó las reglas mayoritarias porque producen «legislación de clase» y «gobierno de clase». Según Mill, el ganador en un régimen parlamentario con la regla de la mayoría relativa y dos etapas en el proceso de toma de decisiones (elecciones populares y formación del Gabinete en el par lamento) es, de hecho, «una mayoría de la mayoría, la cual puede ser y a menudo es, sólo una minoría del conjunto)). En cambio, la representación proporcional daría poder a la mayoría y a las minorías, a todos los «intereses» o «clases», con el objetivo de dar a cada grupo «protección contra la legislación de clase de los demás sin aspirar a ejercer el poder en su propio interés». Para Mill, un buen régimen político debería evitar el dominio exclusivo de un solo grupo ganador y favorecer el poder compartido entre múltiples ganadores. Para este objetivo, la representación proporcional es la opción institucional adecuada porque «hace imposible que los intereses parciales dirijan el tribunal, pero les asegura que tendrán abogados defensores» (Mili, 1861, cap. 7). Más formalmente enunciados, los principios de la representación proporcional pueden encontrarse en la obra de varios matemáticos del siglo xix. Concretamente, en la presentación de Charles L. Dodgson (Lewis Carroll), los principios deseables incluyen que «el número de electores no representados sea lo más pequeño posible», y que «las proporciones de los partidos políticos en la Cámara sean, en la medida de lo posible, los mismos que en el conjunto de los electores» (Carroll, 1884, en McLean y Urken, 1995: 41-54, 300). Como se ha sugerido, algunos tempranos promotores de la representación proporcional usaron imágenes como «plano», «mapa», «retrato», «espejo». (Para una colección de citas que usan este tipo de metáforas, véase Pitkin, 1967: 60ss.) Los autores más destacados, sin embargo, no intentaban una mera reproducción de la complejidad de la sociedad en el seno de las instituciones políticas. Como dijeron explícitamente algunos de los autores antes citados y lo sugiere claramente el contexto en que estos principios fueron formulados, intentaban evitar el mantenimiento o la emergencia de un solo ganador absoluto - l o s estamentos dominantes, un gobierno de clase- y la exclusión de grupos significativos del proceso institucional, con objeto de favorecer mejores elecciones sociales. Algunos autores intentaban abrir paso a las clases medias y bajas antes excluidas por la dominación aristocrática; otros
deseaban evitar el establecimiento de un gobierno exclusivo de la clase obrera. Se esperaba que la inclusión en la toma de decisiones y el poder compartido produjeran resultados socialmente más satisfactorios. En otras palabras, la representación proporcional no sólo fue promovida para obtener resultados electorales justos y como un fin en sí misma, sino con el objetivo de producir resultados políticos con mayor utilidad social que otras reglas más exclusivas. La brillante cita de Lewis Carroll con la que empieza este capítulo, en la que describe una carrera en la que «todos ganan y todos deben tener premio», sintetiza el argumento con muy pocas palabras. Paralelamente al enunciado de estos principios generales, algunas fórmulas matemáticas de representación proporcional fueron inventadas en Estados Unidos a finales del siglo xvm, aunque no fueron usadas entonces para asignar escaños a los diferentes partidos o grupos. Como dice la Constitución de Estados Unidos (Artículo 1, Sección 2): «La representación y los impuestos directos deben ser aporcionados entre los varios estados que formen parte de esta Unión de acuerdo con sus respectivos números» de ciudadanos. Se concibieron, pues, varias fórmulas de «correcto aporcionamiento» con el objetivo de asignar representantes en la Cámara a los estados (aunque los representantes serían elegidos por los ciudadanos con la regla de la mayoría relativa). Las principales fórmulas matemáticas de representación proporcional que se usarían en las elecciones políticas en otros países a partir de finales del siglo xix fueron inventadas por los padres fundadores de la Constitución americana. Algunas fórmulas se basan en una «cifra repartidora» de escaños, la cual puede obtenerse mediante la división del número de ciudadanos (o de votos) por una serie de divisores y la asignación de escaños a los cocientes más altos. Este grupo de fórmulas incluye la propuesta de Thomas Jefferson en 1791, que fue reinventada por el jurista belga Victor d'Hondt para las elecciones proporcionales en 1878 y es también conocida como Hagenbach-Bischoff (con diferentes procedimientos de cálculo que producen los mismos resultados), así como la propuesta del senador de EE.UU. Daniel Webster en 1832, que fue reinventada por el matemático francés André Sainte-Lagué en 1910. Otro grupo de fórmulas asigna los escaños a partir de una cuota (de ciudadanos o de votos) y de los restos mayores, incluida en particular la propuesta de Alexander Hamilton en 1792, que fue reinventada, bastan-te independientemente, por el maestro de escuela Thomas Wright Hill en 1821, por el matemático y político danés Carl C. G. Andrae en 1855, y por el jurista inglés Thomas Hare en 1857 (y es habitualmente conocida como cuota Hare). (Otras fórmulas fueron propuestas en Estados Unidos por el ex Presidente John Quincy Adams, el matemático James Dean, y el estadístico Joseph A. Hill; los comentaristas incluyen a George Washington y James Madison; véase Balinski y Young, 1982.)
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Procedimientos de votación pluralistas La representación proporcional requiere distritos multinominales. Pero puede ser compatible con diferentes tipos de papeleta con objeto de seleccionar candidatos individuales, listas de partido o las dos cosas a la vez. Los párrafos siguientes revisan algunos procedimientos de votación pluralistas: elecciones multinominales con fórmulas mayoritaristas, el voto único transferible y las listas de partido. Elecciones multinominales mayoritaristas. Cuando aún no se había establecido una conexión entre los principios de la representación proporcional y las fórmulas matemáticas correspondientes, en algunos países se introdujeron ciertos mecanismos orientados a preservar la representación de las minorías en elecciones con reglas de mayoría. Estos procedimientos limitadamente pluralistas y no proporcionales incluyen el voto acumulativo y el voto limitado. El voto acumulativo permite que cada votante concentre varios votos en un candidato o los distribuya entre varios. Este procedimiento podría satisfacer el objetivo utilitarista de la maximización de la suma de las utilidades individuales, ya que da a los votantes la oportunidad de expresar la intensidad de sus preferencias. Sin embargo, es altamente vulnerable al voto estratégico. Mediante la concentración de votos insinceros en el candidato más preferido, los votantes tienden a votar con el voto acumulativo de un modo muy parecido a como lo harían con el voto categórico. El voto acumulativo fue usado en algunas elecciones en Chile y en la provincia sudafricana de Cabo de la Buena Esperanza en el siglo xlx, así como para elegir la Asamblea del estado de Illinois, en EE.UU., hasta 1980. El voto limitado permite que cada votante vote por menos candidatos que el número de representantes que hay que elegir en el distrito. El voto limitado fue usado a finales del siglo xIx para elegir los Parlamentos nacionales de España, Portugal y algunos países latinoamericanos, y los Consejos locales de Boston y Filadelfia, así como para elegir algunos miembros de la Cámara de los Comunes británica en 1886-90. Una variante llamada Voto único no-transferible (VUNT), por la que se da a cada votante sólo un voto, se usó en Japón después de la segunda guerra mundial hasta 1994. (Para los efectos de los distritos multinominales con voto limitado, véase Carroll y la discusión de Black, 1996; para el VUNT japonés, véanse Lijphart, López-Pintor y Sone, 1986; y Cox, 1997: 100108, 240-250.) Voto único transferible. Este procedimiento de votación requiere que cada votante ordene los candidatos individuales en la papeleta. Es un método de eliminación similar al voto mayoritario-preferencial o voto alternativo australiano antes analizado, pero aplicado a distritos multinominales. Los escaños se asignan a los candidatos que obtienen una
cuota de votos (habitualmente la cuota Droop) y los votos restantes son transferidos a los candidatos siguientes en las preferencias ordinales de los votantes. El Voto único transferible (VUT) permite una representación moderadamente pluralista (Katz, 1984). Pero, como los sistemas de cuota, el VUT puede producir resultados no-monotónicos (Doron y Kronik, 1977). No impide el voto estratégico, dado que sería posible que algunos votantes indujeran la eliminación temprana de los candidatos menos deseados en las primeras rondas del recuento para favorecer la supervivencia de los candidatos menos populares en las rondas siguientes (Brams y Fishburn, 1983). Sin embargo, el esfuerzo de cómputo que habría que hacer para aprovecharse de esta posibilidad es tan enorme, incluso si hay información completa sobre las preferencias de los votantes, que es extremadamente difícil votar estratégicamente. Así pues, el VUT puede ser considerado muy resistente a la manipulación (Bartholdí y Orlin, 1991). El VUT fue inventado en primer lugar por Thomas W. Hill en 1821 y se usó por primera vez en la pequeña ciudad colonial de Adelaida (Australia del Sur) en 1839. En una segunda ocasión independiente, el VUT fue concebido por el matemático y ministro de Finanzas suizo (y más tarde Primer ministro) Carl Andrae y se usó por primera vez en elecciones parlamentarias nacionales en Dinamarca entre 1856 y 1863. Thomas Hare (quien tal vez recibió alguna influencia de Jeremy Bentham, según la sugerencia de Hart, 1999: 29) fue capaz de presentar el procedimiento de un modo mucho más preciso en 1857 y 1859. Hare se ganó la fama de haber sido su inventor, a pesar de los autores anteriores, gracias en gran parte al elogio público del sistema que realizó John Stuart Mili y a las subsiguientes campañas de opinión y de propuesta parlamentaria. El VUT se ha usado en elecciones locales en antiguas colonias británicas, incluidas Canadá, Tasmania y África del Sur. En Estados Unidos, se extendió desde la ciudad de Ashtabula (Ohio) en 1915 a veintidós Consejos locales, incluidos Boulder, Sacramento, Cleveland y Cincinnati en el decenio de 1920, así como a la ciudad de Nueva York entre 1937 y 1947, donde creó la ocasión para la elección de algunos concejales negros y comunistas por primera vez en la historia de la ciudad. Actual-mente se usa para la elección del Consejo local y del Comité escolar de Cambridge (Massachusetts) y de los Consejos escolares de la ciudad de Nueva York. El Voto único transferible se usa para las elecciones parlamentarias nacionales en los sistemas políticos de inspiración británica de Irlanda y de Malta desde 1920, y para el Senado australiano desde 1949; así como en Estonia en 1992 (por inducción del politólogo Rein Taagepera) (Hoag y Hallet, 1926; Weaver, 1984, 1986; Mair, 1986; Tideman, 1995; e información del autor).
Listas de partido. El principio de la representación proporcional incentiva la presentación independiente de partidos o candidatos con su propio perfil, es decir, desincentiva la retirada y la coalición preelectoral.
La estrategia de presentarse a las elecciones por separado puede basarse en la expectativa de que cada candidatura obtendrá un numero suficiente de votos para estar representada en la Asamblea y tener alguna influencia en el proceso ulterior de legislar y formar Gabinete. La representación proporcional pura no es manipulable porque no es un procedimiento de decisión de «un solo valor», según la teoría de la elección social. En contraste con las reglas de un solo ganador, como las reglas de la mayoría relativa o la mayoría absoluta, la representación proporcional no es vulnerable a ciertas estrategias, como la manipulación de la agenda mediante la introducción de nuevas alternativas (tradicionalmente conocida como la táctica «divide y vencerás») o la promoción de diferentes dimensiones de temas (véase la discusión en Nurmi, 1987). En principio, la representación proporcional también incentiva el voto sincero de los ciudadanos, dado que los votantes pueden esperar que sus preferencias políticas serán satisfechas en la medida en que coincidan con las de otros ciudadanos. Con la presentación de numerosos partidos o candidatos y los votos sinceros de los ciudadanos de acuerdo con sus preferencias, la representación proporcional suele crear Asambleas en las que ningún partido tiene una mayoría absoluta de escaños. Hay, sin embargo, otros efectos concretos producidos por diferentes fórmulas de representación proporcional que hay que reseñar. Las fórmuéas de cuota pueden producir resultados no-monotónicos para ciertas combinaciones de números poco habituales, de modo que un aumento del número de votos (o de ciudadanos) puede originar una disminución del número de escaños. (Este efecto se conoce como la «paradoja de Alabama» por haber sido descubierta con motivo de la asignación de los escaños de la Cámara de Representantes de EE.UU. a los estados.) Tanto las fórmulas de cuotas como la fórmula Webster-Sainte Lagué incentivan la fragmentación de los partidos e incluso la presentación independiente de candidatos individuales del mismo partido porque pueden dar a una coalición menos escaños que a los partidos que la forman si se presentan por separado. En este marco institucional, si hay empresarios políticos que crean diferentes partidos, éstos pueden sobrevivir por separado; pero si la situación inicial está dominada por unos pocos partidos, algunos de sus candidatos pueden encontrar incentivos para separarse del partido y presentarse por su cuenta. En cambio, la fórmula Jefferson-d'Hondt favorece a los partidos grandes y, por tanto, incentiva la formación de coaliciones electorales. (El análisis de los incentivos para la fragmentación y la coalición está esbozado en Balinski y Young, 1982: 8793. Un caso extremo de fragmentación de los partidos inducida por una fórmula de representación proporcional basada en cuotas tuvo lugar en Colombia: Cox y Shugart, 1995; la consiguiente reforma electoral a favor de la fórmula d'Hondt fue analizada y apoyada por un equipo internacional de expertos, véase Valenzuela, 1999.) Para cada una de las fórmulas, cuanto mayor es el número de escaños o«magnitud» del distrito, más proporcional es la representación que
se obtiene. Concretamente, existe una relación inversa entre el número de votos que un partido necesita para obtener escaños o «umbral efectivo» y la magnitud del distrito (Lijphart, 1994a; Taagepera, 1998). El grado de proporcionalidad de los resultados electorales puede medirse con varios índices que comparan las proporciones de votos y las proporciones de escaños para cada partido (véase la discusión en Gallagher, 1991). Así pues, cabe alguna manipulación en elecciones por representación proporcional en la medida en que una pequeña magnitud del distrito tiende a excluir a algunos partidos y produce significativas desviaciones de la proporcionalidad, pero no cuando la asignación de escaños se aproxima a la plena proporcionalidad con los votos obtenidos por los partidos. (Para otros análisis formales de los efectos de las fórmulas electorales de representación proporcional, véase Taagepera y Shugart, 1989; para un análisis empírico, Lijphart, 1994a. Unos pocos ejemplos de comportamiento estratégico en sistemas con fórmulas de cuota o con magnitudes de distrito pequeñas han sido identificados en Cox, 1997: 108-122.) La representación proporcional sobre la base de los votos dados a las diferentes listas de partido fue propuesta por el socialista Victor Considerant en fecha tan temprana como 1834. Su influencia en el escritor suizo Morin en el decenio de 1860 acabó llevando a la adopción de la representación proporcional en el cantón suizo de Ticino en 1891 y en otros cantones en los años siguientes. Paralelamente, Thomas Gilpin escribió un panfleto sobre el tema que se publicó en Filadelfia en 1844 (y fue reimpreso en los Annals de la Academia Americana de Ciencias Política y Social en 1896). Las provincias argentinas de Buenos Aires en 1873 y Mendoza en 1895 adoptaron bien pronto sistemas de representación proporcional basados en listas de partido. La representación proporcional fue también adoptada para las elecciones parlamentarias nacionales con listas de partido en Serbia en 1899 (tras haberlas usado ya para las elecciones loca-les en 1888), Bélgica en 1899, Finlandia en 1906, Cuba en 1908, Suecia en 1909, los distritos portugueses de Lisboa y Oporto en 1911, Bulgaria en 1911, y Rusia en 1916. En los años 1918-20, inmediatamente después de la primera guerra mundial y la disolución de los Imperios alemán, austríaco y ruso, todas las Asambleas constituyentes que se reunieron en los estados recién creados decidieron adoptar sistemas de representación proporcional con listas de partido para las elecciones nacionales, incluidos Alemania, Austria, Holanda, Italia, Noruega, Polonia, Rumania, Suiza, los microestados de Luxemburgo, San Marino, Liechestein, y Danzig; Estonia, Letonia y Lituania, así como Armenia, Georgia y la República Extremo Oriental (Siberia) antes de ser anexionadas a la Unión Soviética. Hungría adoptó los mismos principios en 1925 (Hoag y Hallet, 1926; Carstairs, 1980). La mayor parte de las más nuevas democracias establecidas en Europa occidental al final de la segunda guerra mundial, así como en Europa
del sur, América Latina y Europa oriental durante el último cuarto del siglo xx, también adoptaron sistemas de representación proporcional con listas de partido para las elecciones políticas nacionales (como se expondrá en el capítulo 5). Hacia el año 2000, la fórmula de cuota Hare se usa en Alemania, Bolivia, Colombia, Costa Rica, y la porción proporcional de Lituania. La fórmula d'Hondt (o Hagenbach-Bischoff) se usa en la República Checa, Eslovaquia, España, Finlandia, Holanda, Islandia, Israel, Portugal, Suiza, y las porciones proporcionales de Hungría e Italia, así como en Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Perú, Uruguay y Venezuela. La fórmula SainteLagué con modificaciones se usa en Dinamarca, Noruega y Suecia. Austria y Bélgica combinan las fórmulas Hare y d'Hondt.
C OAL I C I ON E S MUL T I P AR T I DI ST AS
Como resultado de las estrategias de los partidos y de los votantes, la representación proporcional tiende a producir múltiples ganadores. La representación proporcional, sin embargo, no produce resultados tan directamente como las reglas de la mayoría relativa o la mayoría absoluta. Cuando se usan estas últimas en elecciones políticas de masas, se suele conocer un ganador único (bien un partido parlamentario dirigido por un candidato a Primer ministro, bien un Presidente) pocas horas después de votar. En cambio, las elecciones parlamentarias con representación proporcional transfieren la decisión a un estadio institucional posterior. En éste, los actores pueden negociar la formación de un Gabinete. Una serie de estudios analíticos y empíricos de la formación de Gabinetes en regímenes parlamentarios muestra que el supuesto de que los partidos mantienen su conexión ideológica cuando forman coaliciones tiene más poder explicativo que otros supuestos, como los que se basan sólo en el tamaño de las coaliciones. En las negociaciones parlamentarias, los partidos políticos tienden a mantener posiciones político-ideológicas que son consistentes con sus posiciones relativas durante la anterior campaña electoral. Cada partido prefiere como socios de coalición a los partidos situados en posiciones contiguas a la suya en el espacio político-ideológico antes que a los situados a mayor distancia. Sólo dentro de esta restricción político-ideológica, los partidos tienden a formar coaliciones sin socios superfluos. (Para el concepto de coaliciones ganado-ras mínimas y conectadas, véanse Laver y Schofield, 1990; Laver y Budge, 1992; Laver y Shepsle, 1996.) También los Gabinetes en minoría en los regímenes parlamentarios pueden ser explicados en gran parte a partir del supuesto de que los partidos políticos que podrían formar una mayoría alternativa en el Parlamento sobre la base de sus números de escaños se abstienen de hacerlo si se encuentran en posiciones político-ideológicas demasiado distantes o no ocupan posiciones contiguas en el eje izquierda-derecha. En tal caso,
un partido (o coalición) centrista que contenga el escaño mediano, aunque no esté apoyado por una mayoría de escaños, puede sobrevivir a las amenazas poco creíbles de derrocarlo que pueden lanzar partidos ideológicamente separados a su izquierda y a su derecha (Strom, 1990). Un supuesto similar con respecto a la conexión ideológica de las coaliciones multipartidistas (pero no con respecto al tamaño de las coaliciones) puede aplicarse a las Asambleas en regímenes presidenciales y a otros escenarios institucionales no-parlamentarios en los que se forman mayorías multipartidistas. (Para el concepto de coaliciones ganadoras conectadas, véanse Colomer, 1996d; Colomer y Hosli, 1997.) Si las posiciones político-ideológicas tienen importancia, los partidos centristas - y especialmente el partido que contiene el escaño medianopueden obtener cierta ventaja en las negociaciones parlamentarias para formar una mayoría. Recuérdese una vez más que la mediana se define como la posición que tiene menos de la mitad de los escaños tanto a su izquierda como a su derecha. Si los partidos mantienen su conexión ideológica en la escala izquierda-derecha cuando forman una coalición mayoritaria para elegir o apoyar un Gabinete, es decir, si cada partido está dispuesto a formar una coalición sólo con partidos contiguos, entonces el partido que contiene el escaño mediano es siempre un socio necesario para reunir una mayoría o para permitir que sobreviva un Gabinete en minoría. Si la representación parlamentaria es proporcional a los diferentes grupos de preferencias de los votantes, el escaño mediano corresponde a la preferencia del votante mediano. Llegamos, pues, a la paradójica conclusión de que las interacciones de partidos que dan mucha importancia a sus posiciones políticas e ideológicas cuando eligen socios, tienden a producir resultados ideológicamente moderados. Esto no es así en elecciones con otras fórmulas, como la mayoría relativa, en las que es posible formar una mayoría en el Parlamento sin incluir la posición del votante mediano. Para ilustrar este resultado, el Gráfico 3.3 compara varias coaliciones mayoritarias hipotéticas con representación proporcional, las cuales incluyen siempre al votante mediano, con ganadores por mayoría relativa más sesgados. El ganador por mayoría relativa es operacionalizado como la minoría mayor. En los siguientes ejemplos, los ganadores por mayoría relativa están apoyados por un 40-44 por ciento de los votos populares (unas proporciones muy próximas a las habituales en los Gabinetes de un solo partido con mayoría relativa en el Reino Unido). Para una distribución de cinco preferencias con proporciones parecidas de votantes sobre una sola dimensión, sólo una mitad de las coaliciones que agrupan a la minoría mayor (2/5, 40 por ciento) incluye al votante mediano. Para siete preferencias, la proporción de coaliciones que agrupan a la minoría mayor (3/7, 43 por ciento) que incluyen al votante mediano aumenta al 60 por cien, y para nueve preferencias (y una minoría de 4/9, 44 por ciento), aumenta al 67 por ciento. Esto sugiere que cuanto mayor es el número de grupos de votantes con preferencias dife-
renciadas, más probable es que el ganador por mayoría relativa incluya al votante mediano. En otras palabras, mientras que cabe esperar que las coaliciones formadas sobre la base de una representación proporcional incluyan siempre al votante mediano, las reglas de decisión de un solo ganador introducen sesgos, aunque éstos pueden ser contrarrestados en parte por la complejidad del electorado. La ventaja esperada del partido mediano en negociaciones parlamentarias multipartidistas, la cual puede ser anticipada por los votantes en las elecciones con representación proporcional, puede inducir votos estratégicos a favor de los partidos con mayores posibilidades de capturar el escaño mediano, es decir, a favor de partidos más bien centristas. El efecto principal de esta estrategia es el reforzamiento de la moderación de las decisiones parlamentarias y gubernamentales en regímenes parlamentarios con representación proporcional. A pesar de la ventajosa posición negociadora del partido mediano, cabe esperar que la distribución de cargos en el Gabinete entre los partidos sea relativamente proporcional a sus escaños en el Parlamento. La «desviación parlamentaria» o poselectoral mide la desproporción entre la cuota de escaños de cada partido y su cuota esperada de cargos en el Gabinete. El «índice de poder» correspondiente puede ser calculado sobre la base de la contribución en escaños que el partido puede hacer a la formación de todas las coaliciones viables de las que puede formar parte. Se ha observado que la desviación parlamentaria entre las proporciones de escaños y las proporciones de cargos gubernamentales esperados tiende a ser relativamente baja en parlamentos con baja desviación electoral entre las proporciones de votos y las proporciones de escaños (Colomer, 1996b). Esto puede ilustrarse, por contraste, con las altas desviaciones, tanto electoral como parlamentaria, que se observan en el proceso de formación de un Gabinete de mayoría absoluta de un solo partido en sistemas electorales basados en la regla de la mayoría relativa (como en el Reino Unido). Habitualmente, el sistema electoral transforma una minoría de votos a un partido en más de un 50 por ciento de los escaños, y entonces el partido mayoritario en el Parlamento, que siempre incluye el escaño mediano pero habitualmente no al votante mediano, obtiene un 100 por ciento de los ministerios en el Gabinete y deja a todos los demás partidos (que pueden haber recibido una mayoría de los votos) sin ningún poder parlamentario. Así pues, la desviación electoral se amplía con la desviación parlamentaria en el estadio institucional siguiente. En cambio, la representación proporcional de los votos en escaños tiende a distribuir las expectativas de obtener ministerios en el Gabinete entre los varios partidos de un modo más proporcional. De un modo consistente con este análisis, un estudio comparativo de doce países ha encontrado que los Gabinetes multipartidistas basados en una representación proporcional están, en promedio, más cerca de la posición del votante mediano que los Gabinetes parlamentarios de un
solo partido basados en reglas de la mayoría relativa o de la mayoría absoluta. En este estudio, la posición política de cada Gabinete está calculada corno la posición media de todos los partidos que forman parte del Gabinete, ponderada por sus proporciones de escaños. El resultado también es válido con respecto a la posición del partido mediano en la coalición de Gabinete. Los resultados son parecidos con respecto al votante medio. (La muestra estudiada incluye Australia, Francia, Nueva Zelanda, Reino Unido, así como Alemania, Bélgica, Dinamarca, España, Holanda, Irlanda, Italia y Suecia en el período 1968-87; Huber y Powell, 1994.)
Casos: GAB I N E T E S MUL T I P AR T I DI ST AS EF I C I EN T E S
Los resultados socialmente eficientes producidos por la representación proporcional y las coaliciones multipartidistas pueden ser ilustrados con varios casos de formación de Gabinetes en regímenes parlamentarios en Europa occidental. El siguiente examen incluye dos casos que han obtenido evaluaciones más bien bajas en cierta opinión convencional, especialmente por sus altos niveles de inestabilidad ministerial: la Cuarta República francesa (1945-58) y la Primera República italiana (1945-93). También se examinan dos casos con alta reputación por su buen gobierno: la Monarquía parlamentaria holandesa (que aquí se analiza con respecto al período posterior a 1945) y la República Federal alemana establecida en 1949. El análisis de las fórmulas institucionales de estos países se centra en la inclusividad de la representación política que promueven y en la estabilidad y la eficiencia social de las posiciones y los resultados políticos de los consiguientes Gabinetes. Desde este punto de vista, el desempeño de la representación proporcional y las consiguientes coaliciones multipartidistas obtiene una evaluación claramente positiva para los cuatro países mencionados.
La Cuarta República francesa
Tras la liberación de Francia de la ocupación alemana en 1945, se convocaron elecciones nacionales con listas de partido y representación proporcional. Las reglas electorales establecidas en el período constituyente 1945-46 incluían la fórmula d'Hondt de cifra repartidora (la cual da cierta ventaja a los partidos grandes). La papeleta era una lista abierta que permitía elegir candidatos de todos los partidos o'panachage. Las reglas admitían «apparentments», es decir, coaliciones electorales entre partidos que se presentaban por separado con objeto de que todos los escaños de un distrito fueran asignados a los partidos coligados si sus votos sumaban una mayoría absoluta (en cuyo caso los escaños se distribuían entre los partidos ganadores proporcionalmente a sus votos). Estas reglas creaban incentivos para formar amplias coaliciones electorales que prefiguraban las ulteriores coaliciones multipartidistas parlamentarias y gu-
bernamentales. Estas coaliciones se organizaron en torno al centro, incluyendo básicamente a los socialistas, los radicales, los cristianos y los conservadores, con exclusión de los dos extremos, los comunistas y los gaullistas. Las reglas electorales permitían que los votantes seleccionaran a sus candidatos individuales preferidos entre los diversos partidos de la coalición. Una reforma electoral en 1951 introdujo mecanismos adicionales para reforzar la moderación centrista de los resultados esperados. Se estableció una fórmula de cuota y restos más altos para los distritos del área de París con objeto de producir resultados más proporcionales y de no dar ventaja a los partidos grandes en la región, es decir, los comunistas y los gaullistas. De los seis partidos o bloques principales que se formaron, habitualmente se necesitaban los escaños de cuatro de ellos para formar una mayoría en el Parlamento. Los radicales de centro-izquierda fueron siempre los quintos en votos y en escaños (si se toma a los radicales como un grupo y a los candidatos conservadores independientes como otro grupo). Sin embargo, los radicales siempre incluyeron al votante mediano y al escaño mediano y desde esta ventajosa posición se convirtieron en el primer partido en número de Primeros ministros y en número de ministros en el Gabinete. Además de los radicales medianos y de centro-izquierda, los socialistas de izquierda y los cristianos de centro-derecha obtuvieron también ligeras ventajas en las negociaciones parlamentarias y la formación de Gabinetes debido a su proximidad a la posición mediana en el espacio político-ideológico. En cambio, los comunistas y los gaullistas, situados en los extremos, aunque sólo sufrieron desventajas muy leves en términos de escaños comparados con sus votos, fueron muy perjudicados en sus expectativas de ser incluidos en el gabinete. El Cuadro 3.11 muestra los resultados en votos y en escaños, así como la ulterior distribución de ministros del Gabinete, en las cinco elecciones del periodo 1945-56 (1945, junio y noviembre de 1946, 1951 y 1956). Más concretamente, las coaliciones gubernamentales durante el período constituyente 1945-47 fueron formadas por los comunistas, los socialistas, y los cristianos con una participación menor de los radicales (primero, bajo la jefatura del general De Gaulle y más tarde sobre todo con Primeros ministros socialistas). Sin embargo, de 1947 a 1958 los comunistas fueron sustituidos por los conservadores (también llamados «moderados»). Casi todos los Primeros ministros de este período eran miembros de los partidos más centristas dentro de la típica coalición parlamentaria tetrapartidista, los radicales y los cristianos. Una excepción a favor de los conservadores parece que se produjo por un error de cálculo en la votación: los radicales y los cristianos votaron por él en la expectativa de que no obtendría suficientes votos, pero inesperadamente algunos gaullistas disidentes también apoyaron al candidato y le convirtieron en ganador (Leites, 1959: 62). El reproche más habitual a la Cuarta República francesa fue la inestabilidad de sus Gabinetes, los cuales duraron sólo seis meses como promedio. Pero esto difícilmente puede ser atribuido al sistema electoral de representación proporcional y al correspondiente multipartidismo, ya que un grado similar de inestabilidad gubernamental había existido ya en la Tercera República francesa con sistemas electorales mayoritaristas (basados en las reglas de la mayoría relativa o de la mayoría absoluta). Casi todos los Gabinetes de coalición del período 1875-1939 se habían formado en torno a los republicanos conservadores, la mayor parte con los radicales de centro-izquierda como socios o, en algunos períodos, con los cristianos. Los socialistas fueron incluidos en una combinación gu-
bernarnental sólo en el período 1924-32 y en la breve experiencia del Frente Popular formado en 1936-38 por los radicales, los socialistas y los comunistas. La duración media de los Gabinetes en el período 1875-1939 fue de ocho meses; en el periodo 1918-39 fue de seis meses, casi exactamente la misma que en el período posterior a 1945 (Soulier 1939). Pese a la inestabilidad gubernamental, la Tercera República fue, de mucho, el período más largo desde la caída de la Monarquía absolutista en que Francia no experimentó ningún cambio constitucional importante y, del mismo modo como cabe argumentarlo también para la Cuarta República, un período de gran estabilidad de las políticas públicas. La inestabilidad de los Gabinetes a partir de 1946 se desarrolló en paralelo a la larga duración de las legislaturas (cinco años tanto en 1946 como en 1951). Esto puede ser explicado por una combinación de factores institucionales y estratégicos. La disolución de la Asamblea era relativamente difícil; el Gabinete solo podía convocar elecciones anticipadas después de dos crisis provocadas por votos de censura o de confianza en los dieciocho meses previos. Dado que la amenaza de provocar una disolución parlamentaria y unas elecciones anticipadas era poco creíble, los ministros individuales de los partidos en desacuerdo con alguna de las políticas del Gabinete se atrevían a dimitir en la expectativa de producir una nueva combinación ministerial en la que podrían tener más influencia (Petry, 1994). Habitualmente, el Primer ministro y su Gabinete obtenían apoyo sobre la base de sus propuestas en algún tema destacado, como la política económica, los acuerdos europeos de librecambio o los conflictos coloniales, y eran destituidos como consecuencia de algún nuevo terna conflictivo, como la Comunidad Europea de Defensa o la escuela religiosa. Los partidos que tomaban la iniciativa de derrocar a los Gabinetes no eran los radicales o los cristianos de centro, sino aquellos situados en posiciones menos moderadas en el espectro ideológico: los socialistas y los conservadores, los cuales eran empujados hacia los extremos por la desafiante fuerza electoral de los comunistas, los gaullistas o los poujadistas. «Los partidos que solían hacer caer al Gabinete lo hacían por razones sustantivas [de política pública] más que por cálculos sobre los puestos en los Gabinetes futuros; la sospecha de que los ministrables erosionaban al Gabinete [por razones de búsqueda de cargos] está poco apoyada en sus votos» (MacRae, 1967: 9, 324). Estos rasgos reflejaban cl deseo general de mantener al ejecutivo bajo control y de impedir que el poder quedara en manos de un grupo cualquiera, con objeto de que los sucesivos Gabinetes pudieran promover una variedad de temas en la agenda que satisficieran a diversos grupos de preferencias. Los efectos de las frecuentes remodelaciones ministeriales sobre la redistribución del poder podrían ser comparados a los que cabe obtener mediante otros mecanismos institucionales (como la rotación en los cargos mediante sorteos, según se experimentó, por ejemplo, en ciertas ciudades-estado de la Baja Edad Media), con la ventaja distintiva de que se producían dentro del esquema estable de una legislatura de cinco años de duración y con corresponsabilidad dentro de la coalición tetrapartidista. Todos los Gabinetes de la Cuarta República francesa en el período 1945-58 fueron apoyados por representantes parlamentarios del votante mediano. La continuidad de las políticas públicas fue favorecida por la continuidad del personal: 15 individuos desempeñaron 25 jefaturas de gobierno, mientras que 114 individuos ocuparon 411 carteras ministeriales (incluidas las jefaturas mencionadas), un promedio de 3,6 cargos por persona. Por ejemplo, el cristiano-demó-
crata Roben Schuman fue dos veces Primer ministro, diez veces ministro de Asuntos Exteriores, tres veces ministro de Finanzas, y dos veces ministro de Justicia. Algunos partidos o individuos mantuvieron ciertos ministerios durante largos periodos a pesar de los cambios ministeriales, como los cristianos (Schuman y Bidault) en el ministerio de Asuntos Exteriores, el independiente Petsche en el ministerio de Finanzas, y los socialistas y los radicales en el ministerio del Interior. (Cálculos del autor, que resultan muy parecidos a los cálculos para ministros y secretarios de estado por Dogan, 1989, quien encontró un promedio de 3,4 cargos por persona.) Los logros de la Cuarta República francesa incluyen: el restablecimiento de un régimen democrático tras el gobierno autoritario del mariscal Pétain y la Guerra; el hacerse cargo del legado de la ocupación alemana mientras continuaba siendo una de las potencias en el nuevo escenario diplomático; la contribución a los acuerdos europeos sobre el carbón y el acero, la energía atómica y la creación de la Comunidad Económica Europea; la negociación de la independencia de Túnez y Marruecos: el poner fin a la guerra de Indochina: y el lanzamiento de muchos proyectos y legislación a largo plazo. Durante la Cuarta República, la recuperación económica y el desarrollo de Francia pueden ser comparados favorablemente con el resto de Europa. París fue durante algún tiempo una muy atractiva capital internacional de las artes y las humanidades. Floreció una vida intelectual pluralista, en contraste con la ulterior polarización ideológica en los años sesenta. La Cuarta República francesa terminó como consecuencia de un golpe militar. A principios de 1958, el Ejército francés en Argelia empezó a actuar en el combate contra el movimiento independentista sin la aprobación del Gabinete francés. En mayo, los jefes militares destituyeron a los oficiales civiles en la colonia y amenazaron con marchar sobre París en defensa de una «Argelia francesa». Entonces el general De Gaulle volvió apresuradamente de su retiro político y chantajeó al Gobierno con una toma del poder por los militares si no le daban la presidencia del Gobierno a él mismo. El partido gaullista había obtenido un 22 por ciento de los votos en 1951, pero su apoyo había caído al 4 por ciento en las siguientes elecciones en 1956. La aprobación popular de los Primeros ministros y los Gabinetes de la legislatura elegida en 1957 era tan amplia como la de las dos legislaturas anteriores (según la serie de encuestas del IFOP compilada por MacRae, 196 7: 3 0 9 - 3 1 3 ). N o obstante, bajo la amenaza de un golpe y en una decisión ciertamente inusual, en junio de 1958 una mayoría de la Asamblea Nacional votó a De Gaulle como Primer ministro y le dio poderes especiales. El general De Gaulle acabó doblegando la rebelión militar y dio la independencia a Argelia. Al mismo tiempo, introdujo importantes cambios institucionales que crearon una nueva Quinta República. Por un lado, la inestabilidad gubernamental fue reducida mediante la introducción de más altos requerimientos para presentar un voto de censura y la concesión al Presidente de la República (el propio De Gaulle) del poder de disolución de la Asamblea. Por otro lado, la representación proporcional en la Asamblea Nacional fue sustituida por la regla de la mayoría. Sin embargo, como se ha señalado anteriormente, el pluralismo político de Francia resistió los efectos restrictivos de la reformaelectoral y reemergió con aún más fuerza. A finales del siglo xx, un Gabinete de coalición pentapartidista «cohabitaba» con un Presidente elegido con el apoyo de otros dos partidos (uno de los cuales era, de hecho, una coalición multipartidísta).
CUADRO 3.11. Votos, escaños y ministerios en la Cuarta República francesa (1945-1958) Votos
Escaños
Ministerios
IZQUIERDA
Comunistas 27 25 4 − ------------------------------------------------------------------------------
mediana
18 20 23 Socialistas Radicales 12 12 29 Cristianos 20 22 25 Conservadores 14 13 14 − -----------------------------------------------------------------------------Gaullistas 6 5 3 Otros 3 3 2
-
DERECHA
100 NoTA:
100
100
Los números son porcentajes de votos, escaños y ministerios en las cinco eleccio-
nes y los 25 Gabinetes del período 1945-1958. Las líneas de puntos separan a los partidos de ga-
binete de los partidos más extremos u otros. Comunistas: PCF; Socialistas: SFIO; Radicales: RGR, UDSR; Cristianos: MRP; Conservadores (o «moderados»): republicanos independientes, PRL, y campesinos (PUS, 1P); Gaullistas: UG, RPF, ARS; otros: básicamente los «poujadistas» en 1956 (UFF). FuENTO: Cálculos del autor con datos en Williams (1958) y La Gorce (1979a, I979b).
La Primera República italiana Tras la liberación de Italia del fascismo en 1945, se convocaron elecciones nacionales con listas de partido y representación proporcional. Las reglas electorales establecidas durante el período constituyente 1945-47 usaban la cuota Imperiali a nivel de distrito y los restos más altos a nivel nacional, lo cual favorecía la asignación de escaños a los partidos de acuerdo con sus votos y la posibilidad de que partidos pequeños obtuvieran representación parlamentaria. La papeleta admitía el voto preferencial para tres o cuatro candidatos individuales de una lista de partido. En las segundas elecciones, en 1948, el partido cristiano-demócrata obtuvo una mayoría absoluta de escaños en la Cámara de diputados con un 48,5 por ciento de los votos. Entonces los cristianos trataron de introducir una nueva regla electoral mayoritarista que habría dado dos tercios de los escaños al partido o coalición electoral de partidos con candidaturas separadas que obtuviera una mayoría absoluta de los votos. Obviamente, los cristianos intentaban consolidar su dominación unipartidista con reglas que se autorreforzarían. La campaña electoral de 1953 se centró en gran parte en este tema, con sonoras denuncias de «la ley trampa» por los partidos de oposición. Pero los cristianos no obtuvieron una mayoría de los votos y la representación proporcional se mantuvo estable durante los siguientes cuarenta años. El partido cristiano-demócrata dominó de 1946 a 1979. En ocho elecciones sucesivas fue el partido del votante mediano y, gracias a la proporcionalidad de las reglas electorales, también capturó el escaño mediano en el Parlamento. Los comunistas fueron el segundo partido en votos, pero su posición extrema en el
lado izquierdo del espectro ideológico disminuyó enormemente sus posibilidades de entrar en una coalición parlamentaria mayoritaria. Tras un período inicial de gobiernos de «concentración nacional» (1945-47), los comunistas fueron vetados como socios en la política nacional, especialmente por su posición en la política exterior de guerra fría. Así, los cristianos pudieron formar frecuentes Gabinetes de un solo partido en minoría en la expectativa de que no serían derrocados por una acción conjunta de los partidos situados a su izquierda (básicamente los comunistas y los socialistas) y aquellos situados a su derecha (los monárquicos y Ios fascistas). Como fórmula alternativa, los cristianos formaron coaliciones con partidos menores de centro-derecha - l o s liberales- o de centro-izquierda - l o s republicanos y los socialdemócratas-. En 1963, los socialistas también fueron incorporados a los Gabinetes de coalición multipartidista con los cristianos. Tras las elecciones de 1976, incluso los comunistas apoyaron en el Parlamento al Gabinete del Primer ministro cristiano-demócrata Giulio Andreotti. Durante este período, las carteras ministeriales en los Gabinetes multipartidistas fueron distribuidas aproximadamente en proporción a la contribución de cada partido en escaños parlamentarios para formar una mayoría. Pero, como consecuencia de los frecuentes Gabinetes en minoría de los cristianos, éstos obtuvieron en total unas cuatro veces más ministerios que el conjunto de los partidos «laicos», a pesar de tener sólo el doble de escaños que éstos (es decir, los socialistas, los socialdemócratas, los republicanos y los liberales). Todos los Primeros ministros fueron miembros del partido más grande y del votante mediano. Con las elecciones de 1979 se inició un período diferente. Una mayor proporción de votos a los comunistas y una menor proporción a los cristianos produjeron el efecto de mover el voto mediano y el escaño mediano al espacio «laico», a pesar de que los partidos situados en él no habían ampliado sus apoyos electorales. Desde la nueva y ventajosa posición mediana, los partidos «laicos» aumentaron su poder de negociación con la amenaza implícita de formar una mayoría alternativa con los comunistas (lo cual efectivamente sucedió en varios gobiernos regionales y locales). En este periodo se formaron varios Gabinetes de coalición letra- y penta-partidistas. Los cristianos continuaban teniendo aproximadamente el doble de votos y escaños parlamentarios que el conjunto de los partidos «laicos», pero las carteras ministeriales pasaron a ser distribuidas exactamente mitad y mitad de 1980 a 1992. Asimismo, durante la mitad de este período los Primeros ministros fueron miembros de partidos minoritarios: Giovanni Spadolini (1981-82), republicano, y Betino Craxi (1983-87), socialista. El Cuadro 3.12 muestra los resultados en votos y en escaños, así como la ulterior distribución de ministerios en los dos períodos mencionados. Los líderes cristiano-demócratas desarrollaron reglas formales para asignar los ministerios tanto a los partidos como a sus propias fracciones internas según unos valores estimados de las carteras (el llamado «manual Cencelli» ). Se distinguían cinco categorías, la más importante de las cuales, A, incluía Asuntos Exteriores, Interior y Finanzas, todos los cuales fueron siempre controlados por los cristianos, mientras que la menos importante, D, incluía Turismo e Investigación Científica (el manual fue publicado por Venditti en 1981). Para redondear los números en el cálculo distributivo, el número de ministerios en este período fue aumentado de diecisiete a treinta, con hasta cincuenta y ocho subsecretarías. Los bancos estatales, las empresas públicas, los consejos de la seguridad social, las
agencias de asistencia social y los canales de televisión también fueron repartidos apropiadamente. Durante este período el Parlamento se debilitó gradualmente, lo cual puede ilustrarse con las proporciones crecientes de las leyes aprobadas que procedían de la iniciativa gubernamental. Se concedió un «procedimiento privilegiado» a las propuestas del Gobierno y se abolió el voto secreto de los miembros ep tarlamento para que los líderes pudieran controlar la disciplina de partido. El Primer ministro se convirtió en una figura muy poderosa (Criscitello, 1994). La política italiana durante la Primera República (1945-92) ha sido caracterizada como una serie de «Gabinetes inestables, ministros y Primeros ministros relativamente estables, coaliciones duraderas, y políticas públicas estanca-das» (Pasquino, 1996: 147; para otros análisis que apoyan visiones parecidas, véanse La Palombara, 1987; IIine, 1993). Hubo once elecciones, treinta cambios de Primer ministro y cuarenta y nueve Gabinetes en cuarenta y siete años. Esto significa que las legislaturas duraron rnás de cuatro años como promedio, mientras que la duración media de los Gabinetes fué menor a un año. Pero sólo diecinueve individuos ocuparon las cuarenta y nueve jefaturas de Gabinete, y siete de ellos las ocuparon durante más de la mitad del tiempo total. Alcide De Gasperi fue nombrado Primer ministro ocho veces (en el período inicial 1945-53); Giulio Anclreotti, siete veces; Amintore Fanfani, seis veces; y Aldo Moro y Mariano Rumor, cinco veces cada uno -todos ellos cristiano-demócratas-. Como se ha mencionado, este partido controló casi siempre algunos ministerios clave, incluidos los de Interior, Asuntos Exteriores, Finanzas, Educación y Agricultura. La mayor parte de las remodelaciones ministeriales fueron negociadas por los líderes de los partidos fuera del Parlamento con objeto de evitar la disolución y las elecciones anticipadas. Todo esto produjo un conjunto de políticas públicas moderadas y muy estables desde una posición socialmente eficiente de los Gabinetes. La Primera República italiana cuenta entre sus logros el restablecimiento de un régimen democrático tras el período fascista de Mussolini y la segunda guerra mundial, su contribución a la creación de la Comunidad Económica Europea y una notable recuperación económica y crecimiento que hizo hablar a muchos observadores del «milagro italiano». Sin embargo, un período larguísimo con el mismo partido en el poder permitió el desarrollo de relaciones clientelares entre la administración pública y los partidos políticos gobernantes, por un lado, y las empresas privadas, por otro. Las contribuciones privadas ilegales a las finanzas de los partidos obtuvieron contrapartidas en decisiones de políticas públicas y otros favores gubernamentales. Como se ha mencionado, los poderes ejecutivos fueron ampliados a costa del control parlamentario y las negociaciones entre partidos acabaron distribuyendo el poder sin correspondencia con la fuerza electoral de cada partido. En la elecciones de 1992, el apoyo popular al sistema de partidos y a ciertos aspectos del marco institucional se había reducido visiblemente. Pero debería subrayarse, en contra de cierta opinión convencional, que el desempeño decreciente de la democracia pluralista italiana no fue debido a una excesiva inestabilidad gubernamental, sino más bien a lo opuesto: el poder duradero de los mismos gobernantes, sin oposición capaz de desbancarles, próximo al inmovilismo. Como resultados de unas barrocas negociaciones multipartidistas, la Cámara de diputados fue elegida desde 1994 con un nuevo sistema mixto compuesto por distritos uninominales con la regla de la mayoría relativa y distritos
multinominales con representación proporcional. Se esperaba que este sistema promovería una mayor bipolarización, la cual llevaría al desplazamiento de los cristiano-demócratas del gobierno. Zarandeado por escándalos de corrupción y atacado por nuevas reglas de decisión y por los procesos judiciales, el partido cristiano-demócrata ciertamente acabó rompiéndose en varias facciones, las cuales se unieron a coaliciones electorales opuestas. Se formaron dos bloques multipartidistas amplios y heterogéneos, los cuales incluían como socios decisivos a los partidos más extremos: los comunistas reformados y sin reformar, por un lado, y los populistas y los posfascistas por otro lado. Los miembros moderados de cada bloque estaban mucho más cerca unos de otros que de sus socios extremos. Los dos bloques se alternaron rápidamente en el gobierno en la segunda mitad del decenio de 1990. No obstante, y en contra de muchas expectativas, el centro político ahora fracturado, que correspondía aproximadamente al legado de los partidos cristiano y «laicos», fue capaz de desarrollar un alto poder de negociación. Bajo las nuevas reglas, los pequeños partidos centristas obtuvieron algunos escaños sobre la base de la representación proporcional; al mismo tiempo, pudieron amenazar a los partidos más grandes de la izquierda y de la derecha con presentarse por separado en los distritos uninominales, lo cual habría hecho al ganador dependiente de alternativas irrelevantes. Como resultado de esta amenaza y del correspondiente poder de negociación, los divididos partidos centristas recibieron importantes proporciones de candidaturas potencialmente vencedoras dentro de cada una de las dos amplias coaliciones electorales multipartidistas. El pluralismo político en Italia resistió, pues, los efectos restrictivos de la reforma electoral de los años noventa. A finales del siglo xx, había más partidos en el Par-lamento que nunca antes y el Gabinete era una coalición de siete partidos.
CUADRO 3.12. Votos, escaños y ministerios en la Primera República italiana (1945-1992) 1945-1979 1979-1992 (8 elecciones, 37 gabinetes) (3 elecciones, 12 gabinetes) Votos Escaños Ministerios
IZQUIERDA
Comunistas
25
26
<1
Votos Escaños Ministerios
32
32
0
-------------------------------------------------------------------------------------------------
mediana
DERECHA
«Laicos» 21 18 15 mediana 23 21 40 Cristianos 40 44 76 35 38 53 Liberales 4 4 3 2 2 4 ------------------------------------------------------ -----------------------------Fascistas 6 6 0 6 6 0 Otros 3 2 [5] 2 1 [3] 100
100
100
100
100
100
NOTA: Los números son porcentajes de votos, escaños y ministerios. Las líneas de puntos separan a los partidos de Gabinete de los partidos más extremos y otros. Comunistas: PCI y grupos menores (PSIUP, LC, DP); «Laicos»: socialistas (PSI), socialdemócratas (PSDI), republicanos (PRI), y radicales (PR); Cristianos: DCI; Liberales: PLI; Fascistas: monárquicos y MSI. «Otros» en ministerios indica independientes. FUENTE: Cálculos del autor con datos en Furlong (1994).
Táolanda: De la acomodación al compromiso En 1918, al final de la primera guerra mundial, el sufragio universal y la representación proporcional fueron introducidos en Holanda. En aquel tiempo ya existía un número relativamente alto de partidos políticos. El sistema electoral que se ha usado desde entonces se basa en un solo distrito en todo el país y la asignación de escaños a los partidos mediante una combinación de sus cuotas de votos y la fórmula d'Hondt. Este sistema produce resultados extremadamenle proporcionales y ha permitido que cuatro o cinco partidos grandes obtuvieran representación parlamentaria (con hasta 14 partidos en total a principios del decenio de 1970). Esta revisión empieza después del paréntesis producido por la segunda guerra mundial, aunque cabe identificar importantes elementos de continuidad con e1 periodo anterior. Los principales partidos políticos de Holanda se organizaron inicialmente en torno a dos dimensiones de temas diferentes. Primero, un partido católico y dos partidos calvinistas principales dieron relieve a los temas relig i o s o s y morales. Hasta las elecciones de 1963, los partidos religiosos obtuvieron en conjunto una mayoría de votos y de escaños en el Parlamento. Segundo, la izquierda, encabezada por los socialistas, y la derecha, formada por los liberales, se definieron y se dividieron en torno a los temas económicos. Cada uno de los dos conjuntos de partidos, el bloque religioso y el conjunto socialista-liberal, daba relieve a diferentes tenias y obtenía el apoyo de diferentes grupos de votantes. No había competencia real entre los dos conjuntos de partidos en los mismos temas ni cantidades importantes de electores volátiles. Durante los primeros veinte años posteriores a la segunda guerra mundial, la fragmentación del espacio de temas políticos, así como la existencia de varios partidos religiosos, condujo a la formación de amplias coaliciones multipartidistas. Todos los Gabinetes incluían partidos con posiciones claramente definidas en cada una de las dos dimensiones de temas, lo cual creaba espacio para que socios numéricamente superfluos entraran a formar parte de las correspondientes coaliciones. Estas siempre estuvieron formadas por los cristianos, bien con los socialistas, bien con los liberales, o con ambos. Este período fue la base de la elaboración por Arend Lijphart del modelo de «política de acomodación». Las coaliciones más amplias de lo necesario y la política de consenso fueron presentadas como aspectos esenciales de su modelo de inspiración holandesa (Lijphart, 1968). La dimensión religiosa perdió relieve en la agenda política y los partidos religiosos dejaron de obtener conjuntamente una mayoría de votos y de escaños tras las elecciones de 1967. Los tres partidos cristianos previamente aludidos acabaron fundiéndose en una sola candidatura en 1977 y en un solo partido en 1980 (el Llamamiento Cristiano Democrático, CDA). Al mismo tiempo, emergieron nuevos partidos «laicos». El eje izquierda-derecha se convirtió en la principal dimensión organizadora del sistema de partidos en el que los partidos tendían a competir. La competencia electoral y la volatilidad de las decisiones de los electores aumentaron (Irwin y van Holsteyn, 1989a, b). Esta nueva situación creó algunas oportunidades para una mayor bipolarización. Como resultado, los socialistas y los radicales (Demócratas '66) promovieron ciertas reformas institucionales, incluido un sistema electoral mayoritarista, con objeto de facilitar alternancias más drásticas de los partidos en el gobierno. Cuando estas reformas fueron rechazadas por los cristianos y los libera-
les, los socialistas desarrollaron una estrategia de confrontación mediante la formación de un frente común con dos partidos radicales minoritarios como compromiso de que apoyarían un Gabinete más orientado a la izquierda después de las elecciones si obtenían un número suficiente de escaños. Sin embargo, esta estrategia de los socialistas disparó por la culata. De hecho, indujo a los cristianos y a los liberales a responder con elecciones mutuas de preferencia como socios gubernamentales con exclusión de los socialistas, una coalición que fue predominante en la segunda mitad del decenio de 1970 y en el de 1980. El apoyo mayoritario de los partidos cristianos, en un principio, y su posición central en la dimensión izquierda-derecha, después, les dio cierta ventaja global en la formación de gobiernos durante cincuenta años, como se refleja en la más alta proporción de ministerios que de votos y escaños que controlaron. En tiempos más recientes emergieron nuevas fórmulas gubernamentales, incluida la formada por los socialistas y los liberales. La mayor parte de los Gabinetes desde 1967 se han basado en coaliciones ganadoras mínimas sin socios numéricamente superfluos, pero ha habido una considerable rotación de partidos en todos los ministerios y un sentimiento general favorable a los compromisos a la hora de aprobar las políticas públicas más importantes (Daalder, 1986, 1989). El Cuadro 3.13 muestra los resultados en votos y escaños, así como la ulterior distribución de ministerios, en el período 1946-98. La formación de Gabinete suele ser un proceso largo y laborioso en Holanda. Las negociaciones entre los partidos puede durar varios meses hasta que llegan a un acuerdo (con un récord de 207 días en 1977). Estos costes de negociación, un par de cambios de coalición durante la legislatura de 1963-67, así como cierta incapacidad de predecir la composición partidaria exacta de los Gabinetes a partir de los resultados electorales, movieron a algunos políticos y líderes de opinión a subrayar los aspectos negativos del modelo de política de consenso y a favorecer decisiones más drásticas. Durante los años setenta, incluso Arend Lijphart llegó a sospechar que la acomodación sería sustituida por una mayor confrontación (como se explica en Lijphart, 1989). Sin embargo, el panorama completo de la política holandesa desde 1945 muestra un nivel muy alto de estabilidad, moderación y eficiencia social de los Gabinetes y de las políticas públicas. Las negociaciones poselectorales son abier-
CUADRO 3.13. Votos, escaños y ministerios en la Monarquía parlamentaria holandesa (1945-1998) Votos
Socialistas Cristianos Liberales Otros
29 36 13 22 100
Escaños 30 44 14 12 100
Ministerios 21 55 12 12 100
NOTA: Los números son porcentajes de votos, escaños y ministerios en las 16 elecciones y los 21 Gabinetes de 1946 a 1998. Socialistas: PvdA; Cristianos: KP, ARP, CHU (fusionados en CDA en 1977), y los menores KNP, GPV, SGP; Liberales: WD. «Otros» en ministerios incluye DS'70, D'66, PPR e independientes. FUENTE: Cálculos del autor con datos en Daalder (1987) y prensa.
tas y no secretas. Un sesenta por ciento de los Gabinetes completaron sus períodos, con una duración media de más de treinta meses. Sólo doce Primeros ministros encabezaron veintiún Gabinetes en cincuenta y cinco años, algunos con largos estancias en el poder, cono el socialista W. Drees durante diez años (1948-58) y el cristiano R. F. M. Lubbers durante doce años (1982-94). Por sus logros en uno economía próspera y de bienestar, Holanda es ampliamente considerado como uno de los países mejor gobernados del mundo.
La A l e ma n i a de posguerra Tras la derrota de los nazis y el final de la segunda guerra mundial, los gobernadores militares en las zonas de ocupación americana, británica y francesa de Alemania fueron gradualmente sustituidos por instituciones democráticas. Primero, se eligieron gobiernos parlamentarios locales y territoriales ( L d n d e r ) mediante reglas de representación proporcional con listas de partido (y reglas mixtos en la zona británica) en 1946-47. Segundo, en 1948 los gobiernos de los Lander nombraron un Consejo Parlamentario encargado de redactar nuevas reglas constitucionales y de escoger el sistema electoral para unas elecciones parlamentarias nacionales, las cuales también serían aprobadas por los gobernadores militares. Los cristiano-demócratas y sus permanentes aliados, los social-cristianos de Baviera (CDU/CSU), preferían la regla de la mayoría relativa en distritos uninominales en la expectativa de convertirse en ganadores absolutos y de poder formar Gabinetes unipartidistas. Pero los socialdemócratas (SPD), que habían sido el segundo partido en votos en las elecciones locales y territoriales previas, estimaron que, con la regla de la mayoría relativa, la probabilidad de convertirse en ganadores absolutos sería relativamente menor y las oportunidades de encabezar coaliciones multipartidistas mayoritarias serían escasas, dado que los partidos pequeños (como los centristas liberal-demócratas, FDP) podrían quedar eliminados del Parlamento. Así, una mayoría organizada por los socialistas y los liberales defendió la representación proporcional, volviendo de este modo al principio institucional básico de la República de Weimar (Merkl, 1963; para un modelo formal, véase Bawn, 1993). Las reglas electorales aplicadas para las elecciones de 1949 se basaban en una papeleta única para cada votante y distritos con dos niveles de asignación de escaños. Primero, las listas de partido recibían escaños sobre la base de los votos a nivel del L ä n d mediante la fórmula d'Hondt. Los partidos tenían que superar una barrera del 5 por ciento de los votos. Segundo, se usaban distritos uninominales para seleccionar candidatos individuales que ocuparan alrededor de la mitad de los escaños, pero éstos no afectaban, en general, al número de escaños asignado a cada partido. El sistema electoral fue consolidado para las elecciones a partir de 1953 con la introducción de dos votos separados por votante. Este sistema crea incentivos para que el votante divida la papeleta a favor de listas de partidos pequeños que tienen menos o menos visibles candidatos individuales en los distritos uninominales que los dos grandes partidos. La proporción de votantes que divide sus votos, habitualmente a favor de los liberales u otros partidos pequeños, era de un 7 por ciento al principio, pero ha aumentado hasta más del 15 por ciento (Barnes et al., 1962; Fisher, 1973; Jesse, 1988; Bawn, 1993).
Los cristianos intentaron de nuevo atraer a los socialistas a una reforma que estableciera la regla de la mayoría relativa en la segunda mitad del decenio de 1960, pero fracasaron de nuevo debido a los cálculos adversos al riesgo de los líderes socialistas, como se ha analizado en el Capítulo 2. En 1985, la fórmula electoral fue sustituida por la cuota Hare con restos más altos, la cual produce una representación aún más proporcional que la fórmula anteriormente utilizada. Hay que subrayar que el sistema alemán no es un sistema mixto de representación proporcional y mayoría relativa, sino un sistema de representación proporcional personalizada que da a los votantes la oportunidad de elegir no sólo una lista de partido, sino también algunos de los candidatos individuales para ocupar los correspondientes escaños de partido. Sólo si un partido gana más candidatos individuales que escaños obtenidos por representación proporcional, retiene los escaños adicionales y el Parlamento se amplía. Pero llamar a esto sistema de «miembros adicionales» puede ser confusionario, ya que, en catorce elecciones de 1949 a 1998, los escaños adicionales han sido menos de un 0,5 por ciento del total de escaños en el Parlamento. Las elecciones en Alemania desde 1949 han producido asignaciones de escaños a los partidos extremadamente proporcionales a sus votos. En las primeras elecciones después de la Guerra, la mayor parte de los partidos políticos de la República de Weimar obtuvieron representación parlamentaria (hasta once partidos en 1949, incluidos los comunistas y los imperialistas alemanes, pero excluidos los nazis). Los neonazis en 1953 y los comunistas en 1956 fueron puestos fuera de la ley por el Tribunal Constitucional. El sistema de partidos se simplificó gradualmente en torno a los partidos grandes, los cristianos y los socialistas, con el pequeño partido liberal en medio. Sin embargo, esto no impidió la entrada de nuevos partidos en la escena institucional, especialmente los verdes en el decenio de 1980 y los poscomunistas en el de 1990. Todos los Gabinetes alemanes formados de 1949 a 1998 han sido coaliciones multipartidistas. Los cristianos (CDU/CSU) fueron el partido del votante mediano y, gracias a la proporcionalidad de las reglas electorales, capturaron también el escaño mediano en el Parlamento en las primeras tres elecciones en 1949, 1953 y 1957. Los cristianos formaron gabinetes con el apoyo del partido liberal (FDP) y el partido alemán (DP) en dos ocasiones, y con el partido alemán solamente en una. El partido liberal (FDP) se convirtió en el partido del votante mediano y del escaño mediano en todas las elecciones de 1961 a 1994. Formó coaliciones mayoritarias, bien con los cristianos (hasta 1966 y en el período 1982-98), bien con los socialistas (1969-82), con el breve interludio de la «Gran coalición» cristianosocialista (1966-69) que rodeó al votante mediano entre los dos partidos coligados. Los liberales abandonaron a los socialistas como socios de Gabinete y se reencontraron con los cristianos mediante una moción de censura en el Parlamento en 1982 que seguía la evolución del apoyo de los ciudadanos. En las siguientes elecciones, los principales partidos anunciaron sus coaliciones parlamentarias preferidas durante las campañas electorales. Los liberales han estado en el gobierno mucho más tiempo que cualquiera de los otros partidos gracias a su posición de bisagra y a pesar de haber recibido, como promedio, un quinto de los votos obtenidos por los cristianos y un cuarto de los obtenidos por los socialistas, aproximadamente. Los liberales han obtenido una proporción de carteras ministeriales que es casi el doble que su proporción media de votos y escaños, como puede verse en el Cuadro 3.14.
CUADRO 3.14. Votos, escaños y ministerios en la República Federal Alemana
(1949-1998) Votos
IZQUIERDA DERECHA
Socialistas Liberales Cristianos Otros
Escaños
Ministerios
38 9
38 9
27
44
46
16 54
9
7
3
100
100
100
NOTA: Los números son porcentajes de votos, escaños y ministerios en las 14 elecciones ~~ íos i 6 Gabinetes del período 1949-1998. S, ialistas: SPD; Liberales: FDP; Cristianos: CDU/CSU; «Otros» en ministerios incluye el pcrtido Alemán (DP) y los Verdes. Fui NTr: Cálculos del autor con datos en Woldendorp, Budge y Keman (1993), Schmidt (1996) y prensa.
La ventaja de los liberales en la formación de coaliciones multipartidistas en el Parlamento aumentó los incentivos para que algunos votantes dividieran sus dos votos entre los candidatos individuales de uno de los partidos grandes (generalmente los cristianos) y la lista del pequeño pero habitualmente decisivo partido liberal. Al menos algunos de los votantes que dividen su voto prefieren sinceramente a los cristianos y votan estratégicamente por la lista del partido liberal con objeto de garantizar un socio centrista con el que los cristianos puedan formar un Gabinete de coalición mayoritaria. (Véase la discusión en Cox, 1997: 8183, 197-198.) El papel intermedio de los liberales ha moderado los efectos de las sucesivas alternancias en el poder de los dos grandes partidos sobre las políticas públicas. Los liberales han introducido importantes elementos de estabilidad en temas destacados mediante su control permanente de las carteras de Economía, Asuntos Exteriores y Justicia. Michael Laver y Kenneth Shepsle modelaron la asignación de carteras del Gabinete dentro de la duradera fórmula de coalición de los cristianos y los liberales en los años ochenta y primeros noventa, de modo que, sobre la base de las preferencias de cada partido para controlar diferentes temas de políticas públicas, la asignación, entre otros, de los ministerios de Finanzas y de Interior a los cristianos y el ministerio de Asuntos Exteriores a los liberales era un resultado de equilibrio que maximizaba la satisfacción de los dos partidos (Laver y Shepsle, 1996: 125-139). En las elecciones de 1998, los socialdemócratas (SPD) se convirtieron, por primera vez, en el partido del votante mediano y del escaño mediano. Posiblemente esto expresó cierto cansancio de los votantes de un larguísimo período de poder cristiano-demócrata, así como un efecto algo retrasado de la incorporación de los votantes más izquierdistas de Alemania oriental al electorado en 1990. Los socialistas escogieron a los verdes como socios de Gabinete de acuerdo con sus propias promesas electorales y las de los liberales durante la campaña electoral.
Alemania tuvo catorce elecciones, siete cambios de Canciller (o Primer ministro) y dieciséis Gabinetes en cuarenta y nueva años. Esto significa que las legislaturas tendieron a completar el período legal de cuatro años y los Gabinetes fueron bastante estables, aunque hubo remodelaciones relativamente frecuentes (hasta veintiséis, es decir, una cada dos años, como promedio). Como reacción a la experiencia de la República de Weimar, la estabilidad de los Gabinetes fue reforzada mediante la moción de censura «constructiva», la cual requiere una mayoría a favor de un candidato alternativo para derrocar al Canciller. Algunos cancilleres estuvieron en el cargo durante períodos récord, como Konrad Adenauer durante catorce años (1949-63) y Helmut Kohl durante dieciséis años (1982-98). Así como sucede con los otros casos de representación proporcional y coaliciones multipartidistas antes analizados, no todo el desempeño de Alemania después de la Guerra puede ser atribuido a Ios efectos directos de sus fórmulas institucionales. Pero cabe decir en su favor que estas reglas de múltiples ganadores produjeron resultados gubernamentales y de políticas públicas que acompañaron el caso más espectacular de recuperación y prosperidad de la segunda mitad del siglo xx, el llamado «milagro alemán». A partir de la destrucción y la humillación de la posguerra, el gobierno estableció sólidos fundamentos para el desarrollo de una economía de mercado, desplegó eficaces iniciativas en las obras públicas y la política social, y la renta per cápita se multiplicó por tres. El país recuperó el respeto internacional, consiguió la reunificación con la parte oriental en el marco de las instituciones democráticas existentes, y desempeñó un papel crucial en la construcción y la ampliación de la Unión Europea.
CAPITULO 4 QUÉ SE VOTA La utilidad social requeriría que hubiera solo un gobierno; pero la diversidad de los elementos sociales igualmente requiere que no debería haber un solo poder. FRANCOIS M . GUIZOT
La déniocratie en France (1849)
En esquemas institucionales simples, una sola elección determina un gran número de políticas públicas sobre una variedad de temas. Habitualmente, una elección nacional en un régimen parlamentario unicameral (el modelo «Westminster») es decisiva para todos los temas políticos que acaban formando parte de la agenda gubernamental. Sin embargo, el resultado de una elección con muchos temas en la agenda potencial es impredecible a corto plazo y depende del conjunto concreto de temas que alcanzan relieve durante la campaña electoral. Un régimen simple basado en dos partidos políticos principales fuerza a los votantes a elegir un «paquete» de propuestas políticas con muchas de las cuales pueden no estar de acuerdo. Lógicamente, los votantes tienden a elegir el «paquete» partidista que está más cerca de sus preferencias en los temas que les importan más. Pero la información de los votantes sobre las propuestas políticas de los partidos suele ser limitada. Los votantes tienen que escoger sobre la base de las posiciones en unos pocos temas que los partidos y los líderes políticos airean durante la campaña electoral. Así, la posición de partido ganadora en un régimen simple puede que sólo satisfaga las preferencias de sus seguidores en algunos temas, lo cual produce poca utilidad social. En cambio, los regímenes complejos permiten que los votantes elijan de acuerdo con sus preferencias en un mayor número de temas. En particular, en elecciones multipartidistas basadas en la representación proporcional, cada partido puede centrarse en un conjunto de temas diferente, con lo cual se amplía la agenda electoral. Cuantos más partidos hay, más alta es la probabilidad de que diferentes grupos de votantes encuentren un partido cuyas propuestas políticas correspondan a sus preferencias en un número importante de temas. Una vez elegido, cada par160
INSTITUCIONES POLITiCAS
tido puede transferir el correspondiente apoyo de los votantes más interesados en sus propuestas al siguiente estadio parlamentario de formación de coaliciones. El proceso de formación de Gabinete en regímenes parlamentarios con representación proporcional suele incluir dos tipos de acuerdos. Uno es Ya distribución de las carteras en el Gabinete a partidos con fuertes preferencias en diferentes campos - c o m o la Política social o el Trabajo
para los socialistas, la Educación para los cristianos, las Finanzas para los liberales, la Agricultura para los agrarios, e t c . - . El otro tipo de acuerdo se deriva de la negociación de compromisos intermedios entre los partidos en algunos temas importantes, especialmente la Política macroeconómica, Interior y Asuntos Exteriores. (Véanse Budge y Keman 1990; Lav e r y Shepsle 1994, 1996.) Esta combinación de variados acuerdos multipartidistas en diferentes temas puede producir una satisfacción política ampliamente difundida entre los ciudadanos y alta utilidad social. Análogamente, las elecciones separadas para diferentes instituciones con poderes significativos en diferentes campos políticos pueden tratar diferentes conjuntos de temas. Este es el caso de las elecciones separa-das para la Asamblea y la Presidencia en regímenes presidenciales y semipresidenciales, así como para las Asambleas regionales, los jefes de los ejecutivos regionales, los alcaldes, etc., en estados descentralizados. Cuanto mayor es el número de cargos separados, menor el número de temas que corresponde a cada uno de ellos. Cuanto menor es el núnoer o de temas importantes en una campaña electoral, más predecible y estable es el resultado electoral. Al mismo tiempo, cuanto mayor es el número de poderes separados, más amplia es la agencia global que puede ser desarrollada por todas las instituciones electas en conjunto. Las elecciones separadas para diferentes cargos facilitan que los votantes elijan diferentes partidos políticos según sus preferencias en diferentes temas. Diferentes partidos pueden obtener apoyo electoral de los mismos ciudadanos en diferentes elecciones, según los temas correspondientes. En la medida en que existe separación de poderes, diversas instituciones controladas por diferentes partidos pueden satisfacer las preferencias de los ciudadanos en diferentes temas. En la medida en que existen poderes compartidos, es decir, cuando instituciones elegidas por separado con diferentes mayorías políticas tienen que colaborar en decisiones políticas, las negociaciones ínter-institucionales pueden conducir a compromisos intermedios moderados capaces de producir alta utilidad social. Aunque algunas de las elecciones separadas puedan producir resultados socialmente sesgados, minoritarios ineficientes (por ejemplo, como consecuencia de usar la regla de la mayoría relativa o algún otro procedimiento excluyente), la cooperación interinstitucional puede contrarrestar estas tendencias y aproximarse a soluciones más estables y eficientes. Globalmente, los múltiples ganadores parciales en Gabinetes de coalición multipartidista y en esquemas de división de poderes serán capa-
ces de satisfacer las preferencias de los ciudadanos en muchos más temasque un solo ganador absoluto. El número de ciudadanos capaz de encontrar satisfacción de sus preferencias en algunos temas y la correspondiente utilidad social será mayor en regímenes complejos que en regímenes simples.
GOBIERNO UNIFICADO Y GOBIERNO DIVIDIDO
Para analizar las diferentes instituciones políticas desde la perspectiva aquí esbozada, puede ser útil una distinción numérica básica. En la teoría política clásica (tal como fue elaborada, principalmente, por Aristóteles) la distinción entre el gobierno de uno, de pocos y de muchos era suficiente para distinguir tres tipos básicos de regímenes políticos, como la «tiranía», la «oligarquía» y la «democracia» (Aristóteles, 325-324 a.C.). Cada una de estas tres instituciones por separado puede definir los siguientes regímenes extremadamente simples: 1. El gobierno indisputado de uno o Imperio (como, por ejemplo, en la Francia moderna con los dos Bonaparte). 2. El gobierno de pocos, como la típica Junta autoritaria, la cual, sin embargo, tiende a evolucionar hacia una dictadura unipersonal. 3. La república de Asamblea o Convención con muchos miembros, la cual nombra sólo consejos o comités ejecutivos temporales sometidos a continuos nombramientos y destituciones, la cual tiende, bien a durar poco, bien a ser dominada por el gobierno de una sola persona investida con el derecho de interpretar la voluntad general. La distinción numérica en tres categorías también puede ser útil para identificar diferentes relaciones interinstitucionales en regímenes democráticos más complejos. Los gobiernos de uno, de pocos y de muchos corresponderían a las instituciones del Primer ministro o Presiden-te unipersonal, el Gabinete con pocos miembros y la Asamblea con muchos miembros, respectivamente. Como se ha sugerido con respecto a las fórmulas de una sola institución, como la Junta o la República de Convención, y como se analizará más adelante, en situaciones de gobierno unificado, la unidad más concentrada, es decir, la institución con menor número de gobernantes, tiende a prevalecer sobre las demás, reduciendo así el ámbito de los beneficiarios potenciales de sus decisiones. Los gobiernos divididos, en cambio, permiten que las instituciones con muchos miembros desarrollen su influencia en el proceso de toma de decisiones más efectivamente. Los procesos históricos han conformado una variedad de relaciones formales entre las tres instituciones mencionadas. Primero, tenemos la evolución típicamente inglesa durante los siglos XVIII a XIX, que tuvo su correspondencia en varios países de la Europa continental. En este caso,
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el Parlamento electo emergente desafió cada vez más los poderes absolutos del Monarca. Este proceso incluyó, primero, la limitación de los poderes legislativos del Monarca, especialmente en impuestos; segundo, la conquista de la independencia del Parlamento con respecto al Monarca para la convocatoria y la disolución, así como la asunción de plenos poderes legislativos; y, tercero, la elección del Primer ministro y el control dei Gabinete por el Parlamento. En los países que siguieron esta pauta, existieron regímenes intermedios entre la monarquía absoluta y la democracia durante largos períodos. Un ejecutivo no-electo y un legislativo electo compartían poderes en el contexto de un esquema semimonárquico y semidemocrático, no sólo en el Reino Unido, sino también en Francia, Rusia y España. Este tipo de relación intermedia también se estableció en ciertas monarquías del mundo árabe en el siglo xx. En la mayor pare de los países europeos, el proceso acabó conduciendo a un régimen democrático «parlamentario» mediante la extensión de los derechos de voto y la plena dependencia del Primer ministro y el Gabinete de los resultados de las elecciones parlamentarias. Antes de la primera guerra mundial, la mayor parte de las semi-democracias y democracias europeas eran monarquías parlamentarias, con las solas excepciones de Francia y Suiza. A principios del siglo xxl, ocho de las dieciséis democracias parlamentarias en Europa occidental son todavía monarquías (mientras que un jefe de estado no ejecutivo es elegido por el Parlamento en cuatro repúblicas y por votación directa en las otras cuatro). La segunda pauta de evolución institucional desde una monarquía absoluta incluyó la sustitución del Monarca por un Presidente electo que mantuvo el poder de nombrar y destituir al Gabinete, mientras que la Asamblea era elegida por separado, como se inició en Estados Unidos. El ejemplo parlamentario de la Constitución española de 1812 fue muy influyente en América Latina en el período de la independencia de las colonias españolas, especialmente en América Central en el decenio de 1820. Algunas fórmulas parlamentarias se mantuvieron hasta bastante tarde, como en Brasil (de 1824 a 1889) y Chile (de 1891 a 1925). Las elecciones presidenciales directas según el modelo de Estados Unidos fueron introducidas por primera vez en Honduras (1839), Bolivia (1839), El Salvador (1841), Haití (1843) y Costa Rica (1844). Pero sólo se generalizaron en América Latina a partir de 1848, bajo la influencia adicional de la Segunda República presidencial y el Segundo Imperio en Francia. Sin embargo, incluso con fórmulas presidenciales, ciertos procedimientos de tipo parlamentario como el control de los secretarios o ministros ejecutivos por la Asamblea fueron relativamente corrientes en ulteriores períodos. Las elecciones presidenciales directas también se introdujeron en otras antiguas colonias, especialmente en África a principios del decenio de 1960, en búsqueda de un ejecutivo unipersonal capaz de afirmar la unidad de la nueva nación.
La posterior ingeniería constitucional creó una fórmula intermedia en la que el Primer ministro y su Gabinete dependen de la Asamblea (como en los regímenes parlamentarios), pero el Presidente es elegido directamente y tiene poderes ejecutivos importantes (como en los regímenes presidenciales). Esta fórmula «semipresidencial» fue experimentada en Alemania tras la caída del Imperio en 1918, más tarde reinventada en Francia en 1958-62, y reproducida en algunas democracias recientes, especialmente en Europa oriental en el decenio de 1990 (Fitzgibbon, 1945; Stokes, 1945; Bartolini, 1984; Blais, Massicotte y Dobrzynska, 1997). Podemos, pues, distinguir tres modelos básicos de relación formal entre las tres instituciones, los cuales definen diferentes regímenes democráticos. En un modelo, la Asamblea electa nombra al Primer ministro, quien a su vez nombra al Gabinete. Esta relación, conocida como régimen parlamentario, puede producir, bien una mayoría unipartidista en la Asamblea y un Gabinete de un solo partido (como en la situación habitual en el Reino Unido), bien una Asamblea multipartidista en la que ningún partido tiene una mayoría absoluta de escaños, lo cual conduce a un Gabinete de coalición o en minoría (como en la mayor parte de los países de Europa occidental). En el segundo modelo constitucional, la Asamblea y el Presidente son elegidos por separado y el segundo nombra al Gabinete. Esta relación, conocida como régimen presidencial, también puede producir bien una mayoría unipartidista en la Asamblea y la Presidencia, bien diferentes apoyos partidarios a los ganadores en cada una de las dos instituciones (como suele ocurrir en Estados Unidos y en América Latina). En el tercer modelo intermedio, la Asamblea y la Presidencia también son elegidas por separado, pero es la Asamblea la que nombra al Gabinete. Esta relación, conocida como régimen «semipresidencial» (o «de Primer ministro-presidencial», «ejecutivo dual» y, para nuestro propósito, las categorías parecidas de regímenes «semiparlamentario» o «de Primer ministro-Asamblea»), también puede producir una mayoría del partido del Presidente en la Asamblea o no (como en Francia y otros países). Además de estas relaciones «horizontales» entre instituciones, cabe distinguir relaciones «verticales» correspondientes bien a los estados unitarios, bien a los estados descentralizados de tipo federal. En el modelo unitario, un solo Gobierno tiene todos los poderes importantes. En los estados descentralizados, el partido en el Gobierno central puede controlar diferentes proporciones de poder en los Gobiernos regionales y locales. De nuevo, el grado de coincidencia entre los partidos en el Gobierno central y los partidos en los Gobiernos descentralizados, así como sus relaciones, pueden producir diferentes niveles de gobierno unificado o dividido. En las páginas siguientes se distinguirán dos situaciones políticas para todos los diferentes regímenes constitucionales mencionados y sus variantes. Se considerará que hay gobierno unificado en todos aquellos casos en los que un solo partido político controla todas las instituciones
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políticas. Esta categoría incluye el típico Gabinete unipartidista en el parlamentarismo unicameral con regla de la mayoría relativa, las situaciones de gobierno unificado en los regímenes presidenciales y semipresidenciales, así como los estados unitarios o de federalismo centralizado, a pesar de sus diferentes fórmulas constitucionales, porque todos ellos son gobiernos de un solo partido. Se considerará que existe gobierno dividido cuando existe un Gabinete multipartidista o en minoría en el parlamentarismo con representación proporcional, en la típica situación de gobierno dividido en el presidencialismo y de «cohabitación» en el semipresidencialismo, así como en el federalismo descentralizado, porque todos ellos implican la coexistencia o el acuerdo de múltiples ganadores parciales. (Para enfoques re-la(. ionados con éste, véanse Laver y Shepsle, 1991; Tsebelis, 1995.) Se analizará la utilidad social relativa producida por el gobierno unificado y el gobierno dividido en cada tipo de régimen. Este capítulo está organizado en dos secciones. La primera trata del gobierno unificado. La segunda analiza el gobierno dividido «horizontalmente», comparando en particular, el parlamentarismo, el presidencialismo y el semipresidencialismo, así como el gobierno dividido «verticalmente» o federalismo.
4.1. Gobierno unificado Hay gobierno unificado cuando un solo partido político tiene poderes legislativos y ejecutivos absolutos. Como se ha sugerido anteriormente, esta situación puede producirse en diferentes esquemas institucionales, incluidos los siguientes: (i) Un solo partido reúne una mayoría en la Asamblea y forma un Gabinete de un solo partido, como suele suceder en los regímenes parlamentarios con elecciones por mayoría relativa. (ü) El partido del Presidente tiene una mayoría en la Asamblea, en los regímenes presidenciales y semipresidenciales, como tiende a ocurrir en elecciones concurrentes. (iii) El partido del Gobierno central controla todos los Gobiernos regionales o locales, básicamente mediante el control de los jefes ejecutivos regionales o locales. Cuando diferentes instituciones están en manos de un solo partido político disciplinado, la institución más concentrada tiende a prevalecer, es decir, el Primer ministro o Presidente unipersonal tiende a dominar sobre el Gabinete con pocos miembros, y cada una de estas instituciones tiende a dominar sobre la Asamblea numerosa. Puede parecer más bien obvio que el Primer ministro o el Presidente prevalezca sobre el Gabinete cuyos miembros ha nombrado (aunque
las reglas constitucionales suelen requerir que algunas decisiones ejecutivas sean compartidas con los miembros del Gabinete). Pero el Primer ministro o el Presidente también tiende a prevalecer sobre una Asamblea en la que el partido del Primer ministro o el Presidente tiene una mayo-ría, más que al contrario, a pesar de que es la Asamblea la que ha nombrado al Primer ministro o ha sido elegida por separado del Presidente. Así, el poder relativo de las instituciones no depende mecánicamente de las relaciones principal-agente, sino que depende en gran medida de la capacidad de toma de decisiones de cada unidad institucional. Así pues, la tendencia a la concentración de poderes se autorrefuerza. Cuando diferentes instituciones caen bajo el control del mismo partido político, no sólo se comportan como un solo actor, sino que la más concentrada o «más pequeña» prevalece. Esta situación desequilibrada se refleja en las habituales quejas por el paradójico «declive de los parlamentos» en los regímenes parlamentarios y el no menos paradójico «dominio del ejecutivo» en los regímenes con elecciones separadas para la Asamblea y la Presidencia. Estas quejas empezaron a oírse como resultado de las primeras elecciones con virtual sufragio masculino universal a principios del siglo xx en Europa occidental y América del Norte (Bryce, 1921). Los nuevos, amplios y complejos electorados lanzaron muchas más demandas de provisión de bienes públicos y decisiones redistributivas que sus predecesores en tiempos predemocráticos o semidemocráticos y contribuyeron a ampliar sustancialmente las agendas de los gobiernos. En este contexto, tomó relieve la relativa ventaja organizativa de las instituciones unipersonales sobre la Asamblea con muchos miembros. Cuanto mayor se hizo el número de temas a tratar, más prominente fue la ventaja relativa de los Primer ministros o los Presidentes unipersonales para tomar decisiones efectivas a costa de unas Asambleas que tenían que hacer frente a nuevos costes de toma de decisiones. El liderazgo sin contrapesos y la dominación del ejecutivo emergieron como alternativas temporalmente atractivas frente a unos parlamentos que se mostraban más inefectivos de lo esperado. La dominación de la unidad con menor número de miembros y mayor capacidad de toma de decisiones puede explicarse por factores institucionales, como la eficacia organizativa y las reglas electorales. La eficacia organizativa refleja los problemas de la acción colectiva. Una sola persona o una organización pequeña como una Presidencia o un Gabinete, puede decidir más deprisa que una gran organización, como una Asamblea, por razones de unidad de propósitos y del tiempo. requerido para reunir información, compartir la información de otros, negociar y votar, incluso si todos o una mayoría de los miembros de la organización numerosa comparten preferencias políticas parecidas. Dicho de otro modo, un Gabinete prevalece sobre una Asamblea con la misma mayoría política por similares razones de acción colectiva por las que el Consejo de administración prevalece sobre los accionistas en las empresas modernas.
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Esta idea no es completamente nueva. Por ejemplo, durante la Baja Edad Media, en algunas ciudades italianas, como Siena, la Asamblea del pueblo nombraba a veces una pequeña Comisión con plenos poderes (llamada balia) para reemplazar al Consejo legislativo más numeroso durante un período limitado. Ya en aquel tiempo se sabía que «en casos en que hay que emprender una acción rápida, pueden hacerlo mejor y más eficientemente pocos que muchos». (Waiey, 1988). Durante la discusión de la Constitución de Estados Unidos a finales del siglo XVIII, Alexander Hamilton señaló: «La decisión, la actividad, el secreto y la resolución caracterizarán en general los procedimientos de un solo hombre a un nivel mucho más eminente que los procedimientos de cualquier n ú mero mayor; y en la propo rció n en que e l n ú me ro au me n te , estas cualidades disminuirán» (Hamilton, Madison y Jay, 1788, No 70, cursiva añadida. Véanse algunas sugerencias parecidas, pero aparentemente poco apercibidas en Olson, 1971, cap. 2). Sobre la base de su mayor efectividad, un Presidente que disfnite de un gobierno unificado puede reforzar la disciplina de su partido mayoritario en la Asamblea e imponer iniciativas presidenciales incluso en áreas wiue estén constitucionalmente fuera del dominio presidencial. En el caso de Estados Unidos, por ejemplo, se ha observado que, en períodos de gobierno unificado, el partido del Presidente vota de un modo más cohesionado en la Cámara que el partido minoritario de oposición (King y Ragsdale, 1988). Por razones similares de acción colectiva, una Asamblea tiende a desarrollar organizaciones internas más pequeñas, como comités, comisiones y subcomisiones, con objeto de realizar sus tareas más eficazmente. Las reformas parlamentarias orientadas a aumentar el poder de la Asamblea sobre el Primer ministro y el Gabinete siempre incluyen una especialización de las comisiones parlamentarias, como en el Reino Unido y Alemania tras la segunda guerra mundial. En cambio, cuando se pretende reducir el poder de la Asamblea en beneficio de la Presidencia, se suele reducir el número de comisiones en la Asamblea, como ocurrió en la transición de la Cuarta a la Quinta Repúblicas en Francia a partir de 1958. (La Asamblea Nacional francesa, que funcionaba con más de veinte comisiones, correspondientes a los departamentos ministeriales, fue reducida a sólo cinco comisiones bajo el nuevo régimen semipresidencial.) Por la misma razón de eficacia, una cámara relativamente pequeña con suficientes poderes legislativos, como un Senado federal, debería tener menos dificultades en aprobar legislación que una cámara baja más numerosa, como suele ocurrir en regímenes de bicameralismo simétrico como Estados Unidos. (Durante el período 1947-83, como media, la Cámara de Representantes de EE.UU. aprobó sólo un 11,7 por ciento de las propuestas de ley, mientras que el Senado aprobó un 37,3 por ciento; véase la discusión en Brams 1989, 1990, cap. 8; Brams, Affuso y Kilgour, 1989; Petracca, 1989.)
Un segundo factor de dominio de la unidad institucional más pequeña reside en las diferentes estrategias inducidas por los procedimientos para nombrar los cargos. Una Asamblea multipartidista o un Gabinete de coalición están compuestos por múltiples ganadores parciales: todos los partidos en la Asamblea tienen escaños, todos los partidos en el Gabinete tienen carteras. En estas situaciones, cada uno de los partidos necesita negociar y llegar a acuerdos con otros para tomar decisiones. En cambio, un Gabinete o un Presidente unipartidista mayoritario es un único ganador absoluto que no comparte poderes con otros actores. Mientras que, en marcos multipartidistas, varios partidos pueden recibir escaños en la Asamblea y carteras en el Gabinete, los candidatos derrotados a la Jefatura del Gabinete o a la Presidencia quedan completamente excluidos del cargo. En las relaciones interinstitucionales, el Gabinete unipartidista o el Presidente tiende a reproducir la lógica de ganador absoluto/perdedor absoluto en vez de la lógica de ganador parcial y de negociación propia de la Asamblea multíparticlista y del Gabinete de coalición. Este conflicto ya fue percibido durante la discusión de la Constitución de Estados Unidos en 1787, cuando se oyeron repetidas alarmas de que se reproduciría una «monarquía electiva». Se formularon comentarios parecidos con ocasión de la primera elección directa de Presidente por sufragio universal, en Francia en 1851. Alexis de Tocqueville, que en aquel momento era miembro de la Comisión redactora de la Constitución, advirtió que un Presidente elegido directamente por el pueblo, especialmente en un país que salía de una monarquía absoluta y con fuer-te centralización estatal, es decir, con una alta concentración de poderes horizontal y vertical, se convertiría en un monarca autoritario. Para Tocqueville, un régimen democrático sólo sería posible, «si la esfera de los poderes [presidenciales] se recorta drásticamente», incluida la prohibición de reelección, pero, «si el Presidente va a perder sus poderes, no debería ser elegido por el pueblo sino por la Asamblea y sometido a su control», lo cual corresponde a la relación institucional de un régimen parlamentario (Tocqueville, 1851). Una implicación de este análisis es que un Presidente con una mayoría unipartidista en la Asamblea puede ser considerado relativamente más poderoso que un Primer ministro sin esa mayoría, a pesar de que el primero tiene menos poderes constitucionales, dado que el Presidente, en la práctica, tomará la mayor parte de las decisiones sin someterse a un control parlamentario regular. Otra importante implicación es que una Asamblea con muchos miembros sólo puede equilibrar su relación con un ejecutivo unipersonal o con pocos miembros cuando éste no tiene mayoría en aquella; de otro modo, tiende a ser dominado por la institución más concentrada del ejecutivo y su jefe. En la época moderna, gozaron de una mayoría unipartidista en la Asamblea, entre otros, algunos poderosos Primeros ministros británicos, como Winston Churchill (1941-45, 1951-55) y Margaret Thatcher
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(1979-91); presidentes «monarquizantes» de Francia, como Charles de Gaulle (1962-69) y Francois Mitterrand (1981-86); y Presidentes «de guerra» o «imperiales» de Estados Unidos, como Abraham Lincoln (186164), Theodore Roosevelt (1933-45), Harry S. Truman (1945-46 y 1949-52), John F. Kennedy (1961-61) y Lyndon B. Johnson (1963-68). En el parlamentario Reino Unido, el político conservador Lord Hailsham (antes Quintin Hogg) acuñó la expresión «dictadura electiva» para dar cuenta del modelo de democracia centralizada, el cual contrastaba con el modelo de gobierno limitado (Hailsham, 1978). Más tarde, el epíteto fue apropiadamente usado para caracterizar también el período de los gobiernos de Thatcher en los años ochenta (especialmente por el politólogo Vernon Bogdanor, 1988). En la semipresidencial Francia del general De Gaulle, el líder radical Mendés-France caracterizó el gobierno unificado como «la monopolización del poder en manos de un solo hombre», mientras que el candidato socialista en la oposición, Mitterrand, denunció el poder concentra-do de De Gaulle como «un golpe de estado permanente» (Mitterrand, 1964). Pero, cuando se convirtió en Presidente con una mayoría absoluta en la Asamblea, Mitterrand encontró que las mismas instituciones «le caían muy bien» (Suleiman, 1994). En el régimen presidencial de Estados Unidos, hubo una creciente «apropiación por la Presidencia de los poderes reservados por la Constitución y por una larga práctica histórica al Congreso», en particular, la captura por la Presidencia de la decisión de emprender una guerra. Inicialmente, la Presidencia recibió grandes poderes en política exterior por su mayor capacidad de responder a un ataque por sor-presa o de conducir operaciones militares, pero los presidentes «imperiales» expandieron estos poderes a los asuntos interiores (Schlesinger, 1973). Obsérvese de nuevo que estamos tratando de la concentración del poder y no de las relaciones entre el principal y el agente. El Primer ministro o el Presidente (el principal) siempre prevalece sobre su Gabinete (el agente), pero en los regímenes parlamentarios con una mayoría unipartidista, el Gabinete (el agente) prevalece sobre la Asamblea (el principal). Tampoco parece que sea una cuestión de poder de agenda. El Primer ministro y su Gabinete hacen la agenda y tienden a prevalecer sobre la Asamblea en los regímenes parlamentarios, pero en los regímenes presidenciales el Presidente puede prevalecer sobre una Asamblea con una mayoría del partido del Presidente a pesar de que la Asamblea suele ser considerada el principal autor de la agenda en períodos de gobierno dividido. La unidad más concentrada también tiende a prevalecer en esquemas de división «vertical» de poderes entre el Gobierno central y los Gobiernos regionales y locales. Incluso si los poderes legales en diferentes áreas están asignados a diferentes niveles de gobierno, cuando un solo partido ocupa el Gobierno central y la mayor parte de las
unidades regionales o locales, tiende a promover unificación y centralización. El Gobierno central puede tratar de limitar el ejercicio de los poderes legislativos y ejecutivos compartidos por las unidades no-centrales mediante el establecimiento de una legislación básica fuertemente condicionante, la expansión de nuevas áreas de actividad gubernamental bajo su control, o la redistribución de recursos financieros a favor del centro. Puede tratar de transformar los poderes separados de las unidades no-centrales en poderes compartidos con el centro. En última instancia, el centro puede tratar de eliminar la capacidad de las unidades no-centrales de tomar decisiones finales en cualesquiera áreas de actividad. El predominio de la centralización política sobre la descentralización legal se refleja en la etiqueta «federalismo centralizado» que se ha usado en algunos países durante períodos de gobierno unificado verticalmente, como se analizará más adelante.
LÍMITES AL GOBIERNO UNIFICADO
Una de las reglas institucionales dirigidas a mantener cierto equilibrio de poderes entre la Presidencia y la Asamblea cuando son elegidas por separado o, al menos, a limitar el grado de concentración de poderes en la Presidencia, especialmente en períodos de gobierno unificado, es la prohibición de la reelección presidencial o el establecimiento de un número limitado de períodos en el cargo. Mediante un argumento más general a favor de la reducción del poder de los gobernantes y las oportunidades de conducta autointeresada, también se han promovido límites a los períodos de los legisladores en la Asamblea. A veces, diferentes propuestas de límites a los períodos están vinculadas a diferentes duraciones de los mismos. Dado que ésta es una cuestión de relaciones interinstitucionales y de poder relativo, necesitamos analizar los límites a los períodos y su duración en todas las instituciones implicadas, especialmente la Presidencia y la Asamblea, y no sólo en cada una de las instituciones por separado. Desde el enfoque analítico presentado anteriormente, se obtiene el siguiente argumento. Cuando tanto. el Presidente como los miembros de la Asamblea tienen prohibida la reelección o están sujetos a fuertes límites en el número de períodos, así como en el caso de que ni el Presidente ni los miembros de la Asamblea están limitados en el número de períodos en que pueden ejercer su cargo, el Presidente prevalece. Esto es debido, como se ha señalado anteriormente, a la mayor efectividad de la Presidencia unipersonal en la toma de decisiones, así como a su característica constitutiva de ganador total, las cuales inducen al Presidente a resistirse a compartir el poder con la Asamblea si no se le imponen contrapesos asimétricos.
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Cabe alcanzar cierto equilibrio de poderes cuando el Presidente puede ser reelegido pero está sometido a límites en el número de períodos, mientras que los miembros de la Asamblea pueden ser reelegidos sin límites. La relación es, sin embargo, más equilibrada cuando el Presidente llene prohibida completamente la reelección y los miembros de la asamblea pueden ser reelegidos. Lógicamente, en el caso opuesto, cuando sólo los miembros de la Asamblea están restringidos a un cierto número de períodos, el Presidente ciertamente dominará. Es revelador que este último modelo sólo haya existido en procesos conducentes al establecimiento de una dictadura presidencial personal. El Cuadro 4.1 presenta casos correspondientes a tres de las cuatro posibles combinaciones de reglas sobre la reelección del Presidente y de la Asamblea en doce regímenes presidenciales de América del Norte y del Sur. Como se ha mencionado, la cuarta combinación de reelección del Presidente y no-reelección de la Asamblea no existe en realidad en regímenes democráticos. El Presidente extremadamente poderoso que esta combinación crearía se acercaría mucho a la dictadura, como se analizará más adelante.
CUADRO 4.1. Reelección de Presidentes y Asambleas en América del Norte y del Sur
Ventaja del Presidente
Relación equilibrada
Presidente: Limitación de mandatos
Reelección dos mandatos
No reelección inmediata
Asamblea: Limitación de mandatos
Reelección ilimitada
Reelección ilimitada
México 1 9 1 7 6 3/6 Costa Rica 1949 4 4 Venezuela 1999 6 5
---------------------------------------------------------------------Bolivia 1 9 9 4 4 4/6 Argentina 1994 5 5/5 4 4/8 6 4/8 Brasil 1997 Chile 1 9 9 4 Perú 1 9 9 3
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Colombia 1 9 9 1
4 4/4
EE.UU. 1951
4 2/6
Ecuador 1998 Uruguay 1966
4 2-4 5 5/5
N O T A : Los números son la duración del mandato en años para el Presidente y la cámara o las dos cámaras de la Asamblea, respectivamente (Ecuador usa un sistema mixto para la Asamblea unicameral). Los años indican las reglas constitucionales más recientes sobre el tema. F U E N T E S : González (1998), Jones (1995, 1997), Nohlen (1998), Senatero (1997), lattp://www.venezuela.gov.ve/constitucion
QUÉ SE VOTA
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Como se ha señalado anteriormente, la combinación de reglas en la primera categoría -fuertes límites a la reelección de todos los cargos-da ventaja a la Presidencia. México ha sido un caso destacado en el que la reelección ha estado prohibida para todos los cargos durante más de setenta años. También ha incluido una considerable concentración de poder en manos del Presidente y el período presidencial más largo de la lista: seis años. Venezuela adoptó una posición comparable en 1999 cuando se abandonó la anterior relación relativamente equilibrada basada en la noreelección inmediata del Presidente y la reelección ilimitada del Congreso, la cual fue sustituida por límites de dos períodos tanto para el Presidente, con una duración de seis años cada uno, como para la Asamblea Nacional, con una duración de cinco años. En el caso de Costa Rica, la potencial ventaja relativa de la Presidencia está contrapesada por sus poderes extraordinariamente Iimitados. El Presidente de Costa Rica no tiene facultad de dictar decretos, poder de veto ni iniciativa legislativa exclusiva en ningún tema. Además, los miembros de la Asamblea de Costa Rica pueden concurrir a las elecciones tras un período interino, mientras que el Presidente tiene que esperar treinta años. (Para los poderes presidenciales, véase Shugart y Carey, 1992, Tablas 8.1 y 8.2.) En el otro extremo (a la derecha del Cuadro 4.1) cabe encontrar cierto equilibro de poderes cuando el Presidente tiene prohibido presentarse a un segundo mandato consecutivo mientras que los miembros de la Asamblea pueden ser reelegidos indefinidamente. Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Uruguay pertenecen a esta categoría. En todos los casos, excepto Colombia, las reglas constitucionales permiten que el Presidente vuelva a presentarse tras un período interino, pero esto rara vez ocurre.
Casos: INTERCAMBIOS ENTRE LOS LÍMITES A LOS PERÍODOS Y SU DURACIÓN
A continuación se ilustran dos pautas básicas en la adopción de reglas sobre los límites a los períodos y sobre su duración para instituciones elegidas por separado. Una de estas pautas tiende a mantener un equilibrio entre la Presidencia y la Asamblea, como puede verse en la práctica y las regulaciones instituciones en Estados Unidos. La otra pauta conduce al reforzamiento de la Presidencia y a un creciente autóritarismo, como se observa en el caso de la evolución institucional en México. En la mayor parte de los regímenes presidenciales latinoamericanos, este tema ha sido objeto de frecuentes reformas constitucionales. Se re-visan brevemente cuatro casos en el decenio de 1990: dos cambios a relaciones institucionales relativamente equilibradas tras procesos de redemocratización, en Argentina y Brasil, y dos cambios hacia mayor concentración del poder presidencial que se aproximan a fórmulas más autoritarias, en Perú y Venezuela. Se discute también la relación general entre concentración de poder institucional y autoritarismo.
Límites a la reelección en Estados Unidos La Constitución de Estados Unidos de 1789 no incluyó regulaciones explícitas sobre los limites a la reelección en la Presidencia ni en el Congreso. El primer Presidente, George Washington, creó un precedente al limitarse a sí mismo a dos mandatos de cuatro años cada uno (1789-97). Los presidentes Thomas Jefferson (1801-09), James Madison (1809-17) y James Monroe (1817-25) siguieron su ejemplo. La regla de los dos períodos presidenciales, acompañada por la ausencia de límites a la reelección de los miembros del Congreso, fue considerada por algunos como un elemento de la «constitución no escrita» de Estados Unidos, Para otros, en cambio, la ausencia de restricciones legales al ejercicio de la Presidencia fue vista como una «puerta abierta a la dictadura». Haciendose eco de estas inquietudes, el Senado de EE.UU. aprobó una enmienda constitucional que establecía un límite de dos mandatos a la Presidencia en 1824, pero la Cámara de Representantes no la confirmó. El Presidente Andrew Jackson (1829-37) presentó repetidas propuestas de limitar la Presidencia con solo período de cuatro o seis años cuando se introdujo la elección popular del Presidente. Se discutieron otras propuestas parecidas en el Senado en 1866 y en 1912, pero no fueron aprobadas. Algunos Presidentes consideraron la posibilidad de presentarse a un tercer mandato. Entre ellos se incluye, en particular, Theodore Roosevelt, quien eras un período en funciones y uno elegido (1901-09), compitió de nuevo tras un paréntesis en 1912, pero quedó segundo en la carrera. Sólo tras cuatro elecciones sucesivas del Presidente demócrata Franklin D. Roosevelt en 1932, 1936, 1940 y 1944, rompiendo dos veces la regla existente, y sin admitir, en plena guerra, que estaba terminalmente enfermo, se introdujo formalmente un límite a los mandatos presidenciales en la Constitución. En cuanto los republicanos obtuvieron la mayoría en el Congreso, durante la presidencia del demócrata Harry Truman en 1947, aprobaron un límite de dos períodos. Como una reproducción de las discusiones constitucionales de finales del siglo XVIII, los debates estuvieron dominados por advertencias sobre el auge de la «autocracia», «la dictadura del ejecutivo», «el totalitarismo» y la creación de una «dinastía». La Vigesimosegunda Enmienda de la Constitución, por la que se prohibió que el Presidente se presente a un tercer mandato, fue ratificada por las legislaturas de los estados en 1951 (Rossiter, 1987: 215-22; Sundquist, 1992: 46-54). En contraste con las restricciones formales impuestas a los mandatos presidenciales, los miembros del Congreso de EE.UU. no han sido sometidos a límites temporales en el cargo. Una de las más claras desventajas del Congreso, en contraste con la Presidencia, es la duración relativamente breve de sus mandatos; dos años para la Cámara y seis años para el Senado, frente a los cuatro años del Presidente. Se presentaron enmiendas que proponían períodos legislativos más largos en cada una de las sesiones desde 1869 a 1906. Entre 1929 y 1963 hubo sesenta y cuatro propuestas de este tipo, en contraste con sólo nueve intentos de limitar los mandatos legislativos presentados durante el mismo período (Kamber, 1995). De un modo más destacado, en 1965-66 se discutió en el Congreso una propuesta para alargar los mandatos a cuatro años en la Cámara y ocho en el Seriado. El Presidente Johnson apoyó la propuesta. Sin embargo, no fue apro,ada, probablemente porque los congresistas se dieron cuenta de que habría po-
dido tener efectos contraproducentes. Con los mandatos propuestos, las elecciones al Congreso siempre habrían sido concurrentes con las elecciones presidenciales. Como se analizará en la siguiente sección, las elecciones concurrentes a Presidente y al Congreso habitualmente favorecen al partido del Presidente, en contraste con las elecciones no-concurrentes. El efecto probable de la reforma habría sido, pues, una mayor frecuencia de gobierno unificado, es decir, de mayoría del partido del Presidente en el Congreso. De acuerdo con nuestro análisis anterior, el gobierno unificado habría dado a la Presidencia unipersonal una fuerte ventaja sobre el Congreso con muchos miembros. (Sundquist, 1992: 71-74; otras propuestas parecidas fueron presentadas por el Comité sobre la Reforma Constitucional en 1987: Robinson, 1985, 1989.) Más recientemente, se promovieron límites temporales a la reelección de los legisladores. Desde 1990, fueron aprobadas iniciativas para limitar los períodos en el cargo de los miembros de las Asambleas estatales en veintitrés Estados. Los republicanos se presentaron a las elecciones al Congreso de 1994 con la pro-puesta de introducir límites temporales a los miembros de las dos cámaras. Pero estas decisiones y propuestas fueron anuladas por el Tribunal Supremo en 1995 y de nuevo en 1997, así como por algunos tribunales estatales. Así pues, se ha preservado un cierto equilibrio de poderes entre un Presidente unipersonal limitado a dos períodos en el cargo y un Congreso con muchos miembros sin límites temporales a la reelección. De hecho, la duración media de los Presidentes americanos en el cargo entre 1945 y 2000 fije de 5,6 años, mientras que la duración media de los congresistas fue mucho mayor; 10,4 años los representantes y 10,3 años los senadores durante el período 1953-2000. (Cálculos del autor con datos en Ornstein, Mann y Malbin, 1998.)
La no-reelección revolucionaria en México En contraste con Estados Unidos, los mexicanos hicieron varias revoluciones con el propósito de prohibir la reelección del Presidente, pero los resultados reales favorecieron la concentración de poder y el autoritarismo. La primera experiencia de presidencialismo autoritario fue protagonizada por el general Antonio López de Santa Anna. Éste fue elegido Presidente de México once veces a partir de 1833 y se convirtió en un dictador adornado con pompa monárquica, pero también obtuvo espectaculares fracasos tanto en política local como en política exterior, incluida la derrota en la guerra y la correspondiente entrega de territorio a Estados Unidos. Santa Anna fue derrocado y expulsado del país en 1855. Una vez restablecida la República, Benito Juárez fue elegido Presidente dos veces, en 1867 y 1871. Tras la muerte de Juárez durante el ejercicio del cargo, el Presidente en funciones, Sebastián Lerdo de Tejada, fue elegido en 1872 e intentó la reelección cuatro años después.Hubo oposición a la reelección y propuestas de introducir el principio de un solo término presidencial en la Constitución, tanto frente a Juárez como frente a Lerdo de Tejada, especialmente bajo la iniciativa del general Porfirio Díaz. Este tema se convirtió en el tema central de la política mexicana, hasta el punto que Díaz, refiriéndose a su propio movimiento de protesta en 1871, sugirió: «Si ningún ciudadano se impone y se perpetúa en el poder, ésta será la última revolución.»
Con esta posición, Porfirio Díaz fue elegido Presidente de México en 1877. Sin embargo, introdujo inmediatamente una reforma institucional para presentarse de nuevo al cargo tras un período interino. Así, fue elegido Presidente de nuevo en 1884, y de nuevo reformó la Constitución para su propia reelección inmediata. Una ulterior reforma en 1890 suprimió todos los límites y alargó el mandato presidencial de cuatro a seis años. Díaz fue elegido cuatro veces más con las nuevas reglas. Durante su séptima elección en 1910, las acusaciones de fraude electoral eran ya muy amplias. La oposición liberal a la dictadura de Díaz fue liderada por Francisco I. Madero, quien organizó un Partido Anti-Reelección con un programa basado en la no-reelección del Presidente y la reducción del mandato presidencial a cuatro años. Las demandas sociales de distribución de la tierra a los campesinos y de mejora de las condiciones de vida de los trabajadores fueron añadidas al programa político revolucionario. Puede ser interesante observar que, en sus escdtvs, Madeeo opuso la democracia al «poder absoluto» (Madero, 1908). En 1911, Porfirio Díaz fue derrocado por un movimiento revolucionario bajo el lema «Sufragio efectivo, No reelección». La nueva Constitución de 1917, escrita en su mayor parte por Venustiano Carranza, que fue el primer Presiden-te mexicano no reelegido, prohibió la reelección de todos los poderes ejecutivos: Presidente, Vicepresidente, Gobernadores de los Estados y Presidentes municipales (Brandenburg, 1964; Scott, 1964). El ejemplo mexicano de limitar el ejecutivo fue celebrado e imitado en otros países del área. Las desgraciadas experiencias de caudillos y dictadores presidenciales llevó a los gobiernos de América Central a comprometerse a mantener el principio constitucional de la no reelección para los cargos de Presidente y Vicepresidente de la República en el Tratado General de Paz y Amistad firmado en Washington en 1927. El principio de no-reelección fue también ampliamente adoptado en las repúblicas de América del Sur. Sin embargo, el gobierno de un solo partido en el México posrevolucionario acabó llevando a una nueva forma de concentración del poder que dio ventaja a la Presidencia. Primero, el ex Presidente Alvaro Obregón rompió las reglas existentes cuando intentó que se aprobara la reelección en 1927 y la ampliación del mandato presidencial de cuatro a seis años un año después. Consiguió su reelección en 1928, pero fue asesinado casi inmediatamente. En 1933 se introdujo una fórmula más afortunada para establecer una nueva relación de poderes ventajosa para la Presidencia; la no-reelección del Presidente, con un mandato de seis años, y también la no-reelección de los diputados y los senadores, con mandatos de tres y seis años, respectivamente. Esta fórmula hizo que los miembros del Congreso, especialmente los diputados, fueran siempre inexpertos, así como dependientes del Presidente para ulteriores nombramientos tras sus mandatos. A partir de entonces, el Congreso mexicano estuvo formado por hombres más bien pasivos, incompetentes y obedientes. El Presidente Lázaro Cárdenas (1934-40) fue el primero que gozó de las ventajas de esta nueva regulación. También suprimió la Vicepresidencia y acumuló por primera vez los cargos de Presidente de la República y jefe del partido único, el Partido Nacional Revolucionario (PNR, más tarde PRM y, desde 1946, Partido Revolucionario Institucional). Pese a basarse en un esquema constitucional de división de poderes entre el Presidente y el Congreso, y pese a ser un estado federal, México se convirtió un régimen presidencial autoritario con creciente concentración de poderes
en la Presidencia a partir del decenio de 1930. El Presidente sólo podía ser elegido para un período de seis años, pero, como consecuencia de aplicar el mismo principio de no-reelección a las demás instituciones y períodos más cortos a los diputados, se encontraba con un Congreso mucho más débil, así como con Gobernadores de los Estados bastante limitados. Hasta finales del siglo xx, los sucesivos Presidentes mexicanos iniciaron toda la legislación; sus vetos a la legislación del Congreso nunca fueron revocados por éste; cada uno de ellos nombró a todos los miembros del Gabinete y hasta 18.000 funcionarios con sueldo, incluidos los jefes militares y los jueces, sin contrapesos del Congreso. Como jefe del partido, cada Presidente mexicano también pudo nombrar y destituir candidatos a unos 25.000 cargos (incluidos los candidatos a Gobernadores de los Estados y muchos a nivel local). Hasta 1 9 9 4 , cada Presidente en ejercicio nombró a su sucesor mediante el llamado «dedazo». Abundaron los sobornos, la manipulación y los fraudes electorales. Como dijo un ayudante del Presidente Miguel Alemán a principios de los años cincuenta, «el poder de un Presidente de México no tiene más límite que el temporal, sus seis años en el cargo». Una serie de dictadores unipersonales temporales desfilaron por la residencia presidencial de Los Pinos en la ciudad de México durante varios decenios. La concentración del poder se acentuó aún más tras las medidas represivas adoptadas en 1968, con la matanza de estudiantes que protestaban en la plaza de las Tres Culturas, en Tlatelolco, ciudad de México, durante la presidencia de Gustavo Díaz Ordaz (1964-70), así como durante la de Luis Echevarría, que había sido Secretario de Gobernación en 1968 (1970-76). Llegó al máximo con José López Portillo (1976-82), que fue elegido sin siquiera un rival simbólico y conoció la quiebra del modelo tradicional de crecimiento económico controlado por el estado. La reelección de los miembros del Congreso y otros cargos no-presidenciales fue una demanda permanente de los partidos de oposición en los sucesivos intentos de democratización (Craig y Cornelius, 1 9 9 5 ; Weldon, 1997; C o l o mer, 1 9 9 8 b ) .
Negociar la reelección y el rendimiento de cuentas Con objeto de conseguir cierto equilibrio de poderes entre instituciones separadas, cabe desarrollar un intercambio entre el número de períodos en el cargo, la duración del mandato, y la división legal de poderes entre las instituciones. Si, por ejemplo, se acepta la reelección del Presidente, el mandato presidencial puede acortarse y la nueva combinación de reglas puede producir un similar período esperado de ejercicio del cargo presidencial. Los mandatos potencialmente más duraderos pueden ser contrapesados bien con elecciones más frecuentes, las cuales obligan a los gobernantes a rendir más cuentas a los electo-res, bien con controles institucionales más importantes, bien con una reducción de los correspondientes poderes legales en la institución. (Algunas ideas en esta dirección fueron sugeridas en Cain, 1 9 9 6 ; Grofman y Sutherland, 1996; Carey, 1996.)
A continuación se describen brevemente cuatro casos de reformas institucionales recientes sobre los límites de los mandatos y su duración. Mientras que los casos de Argentina y Brasil parecen haberse estabilizado en relaciones rela-
tivamente equilibradas mediante un intercambio de la reelección presidencial por un mandato más corto, Perú y Venezuela han evolucionado hacia una mayor concentración de poder en la Presidencia y el autoritarismo.
Equilibrio institucional. Las reformas institucionales recientes en Argentina fueron ampliamente consensuales y condujeron a un esquema bastante equilibrado. Ningún Presidente de Argentina fue reelegido durante casi un siglo desde la Constitución de 1853. La primera excepción fue el coronel Juan Domingo Perón, quien promovió una reforma constitucional en 1949 para ser reelegido tres años después. Sin embargo, la posibilidad de la reelección presidencial fue eliminada tras el derrocamiento de Perón en 1955 y, tras varios períodos de gobierno autoritario, de nuevo durante la redemocratización del país en 1983. El Presidente Raúl Alfonsín, del Partido Radical, apoyó una ulterior reforma elaborada por el Consejo para la Consolidación de la Democracia en 1987, que incluyó una reducción de los poderes presidenciales, la creación de la figura del Primer ministro, y unas relaciones interinstitucionales próximas al modelo semipresidencial. (Véase Nino et al., 1992.) Pero los radicales fueron ampliamente derrotados en la siguiente elección presidencial en 1989 y el nuevo Presidente, Carlos Menem, del Partido Justicialista, preparó una reforma alternativa que incluía la reelección del Presidente, la cual intentó aprobar por referéndum. Sin embargo, por iniciativa de Alfonsín, los dos partidos abrieron negociaciones formales sobre el tema. Éstas llevaron al Pacto de Olivos (por el nombre de la residencia presidencial) entre los dos líderes en 1993, al cual siguió la elección de una Asamblea Constituyente sin mayoría de ningún partido y a la aprobación de una nueva Constitución en 1994. El acuerdo intermedio entre un cambio hacia fórmulas de tipo «parlamentario», inicialmente promovidas por los radicales, y un cambio hacia mayores poderes presidenciales, como prefería el líder justicialista, fue conformado del siguiente modo. Se permitió que el Presidente fuera reelegido por un segundo mandato, pero la duración del mandato se acortó, En vez de un período de seis años, un Presidente podría estar en el cargo durante dos períodos de cuatro años. En el supuesto de que los resultados de la segunda elección fueran completamente inciertos, la nueva fórmula produciría, a largo plazo y como promedio, un período esperado en el cargo similar al anterior: 4 + (4 x 0,5) = 6. Pero la nueva fórmula introduce una ocasión intermedia de rendimiento de cuentas del Presidente en el cargo. Además, la nueva Constitución creó el cargo de Jefe del Gabinete de Ministros o Ministro Coordinador, el cual puede ser sometido a censura por la Asamblea. El Presidente Menem fue reelegido una vez en 1995 sin mayoría en la Asamblea. En Brasil nunca se había permitido la reelección del Presidente desde la fundación de la República en 1889. El más reciente proceso de redemocratización condujo a la Constitución de 1988, en la cual fue confirmado el principio de noreelección. Además, muchos poderes presidenciales fueron transferidos a la Asamblea. Se convocó incluso un referéndum para la introducción de un régimen parlamentario (así como sobre el restablecimiento de la Monarquía) en 1993, pero la mayor parte de los votantes prefirieron mantener la elección di-recta del Presidente. Una ulterior revisión constitucional por la Asamblea redujo la duración del mandato presidencial de cinco a cuatro años. Esta tendencia hacia la reducción de los poderes presidenciales sufrió un f reno con la elección del Presidente Fernando Henrique Cardoso en 1994, aun-
que se aprobaron nuevas reformas con un consenso político bastante amplio. Cardoso, que no tenía mayoría en la Asamblea, formó un Gabinete de coalición multipartidista con un apoyo más amplio que su previa candidatura presidencial. En 1997 obtuvo la aprobación de la Asamblea a una enmienda constitucional que permitía la reelección del Presidente. El anterior mandato de cinco años fue sustituido por dos mandatos de cuatro años, mediante un intercambio institucional entre los límites al número de mandatos y la duración de éstos. En 1 9 9 8 Cardoso fue el primer Presidente brasileño que fue reelegido en más de cien años.
En ventaja del Presidente. Cuando Alberto Fujimori fue elegido Presidente de Perú en 1990, los poderes presidenciales constitucionales eran relativamente limitados. La Constitución de 1 9 8 0 había creado la figura de un Primer ministro sometido a censura por la Asamblea. Además, el Presidente no tenía poderes de veto ni de legislar por decreto, y la Asamblea tenía poderes exclusivos para preparar, enmendar y aprobar el presupuesto. Fujimori se había presentado a las elecciones sin un partido estructurado y no tenía amplios apoyos en la Asamblea. Tras varios intentos cle usar poderes legislativos de emergencia y cle gobernar ilegalmente por decreto, en abril de 1 9 9 2 el Presidente Fujimori suspendió la Constitución y disolvió la Asamblea. El «autogolpe» de Fujimori fue organizado con el apoyo de las Fuerzas Armadas e incluyó un despliegue de tropas en la capital y la detención de los presidentes de las dos cámaras de la Asamblea, los líderes de los partidos de la oposición y los organizadores de los sindicatos. Fujimori exigió plenos poderes para implantar reformas económicas y combatir el terrorismo político y el tráfico de drogas, concentró todos los poderes legislativos y procedió a reorganizar la justicia. Los seguidores de Fujimori obtuvieron una mayoría en una Asamblea Constituyente convocada en noviembre de 1992 que fue boicoteada por la oposición. La nueva Constitución aprobada en septiembre de 1993 introdujo la reelección del Presidente para un segundo mandato. La Asamblea fue reducida a una cámara, lo cual da al partido del Presidente más probabilidades de obtener un gobierno unificado. En 1 9 9 5 , Fujimori fue reelegido, al tiempo que sus seguidores obtenían una mayoría en la Asamblea entre acusaciones de fraude electoral. La Asamblea, dominada por el Presidente, votó una «interpretación» de las reglas que permitió que Fujimori se presentara a Presidente por tercera vez y ganara, de nuevo entre acusaciones de fraude, pero dimitió pocos meses después. Las relaciones inter-institucionales habían sido relativamente equilibradas en la Venezuela democrática desde 1 9 5 8 . De acuerdo con la Constitución de 1 9 6 1 , el Presidente era elegido por un período de cinco años y no podía ser re-elegido antes de dos períodos interinos, mientras que los miembros de la Cámara de Diputados y del Senado podían ser reelegidos por períodos consecutivos de cinco años sin límites. Sin embargo, varias fórmulas que habían sido adoptadas inicialmente con intención de consolidar el régimen democrático acabaron llevando a una mayor rigidez. Los votantes tenían unas posibilidades de elección relativamente limitadas en un sistema basado en dos partidos políticos principales, elecciones concurrentes para Presidente y Congreso, y una sola papeleta para las dos cámaras del Congreso en la que sólo aparecían los emblemas de los partidos sin nombres de candidatos. Los líderes de los dos partidos mayores, los socialdemócratas y los cristiano-demócratas, compartían los nombramientos ejecutivos, legislativos y judiciales claves y controlaban virtualmente todas las
instituciones y organizaciones sociales. A largo plazo, la política bipartidista se convirtió en una barrera de entrada para nuevos partidos, mientras la crisis económica y el descontento social aumentaban. Tras fuertes denuncias de corrupción y abuso de poder contra las viejas élites políticas, la elección presidencial de diciembre de 1998 dio la victoria al teniente coronel Hugo Chávez, quien había encabezado dos intentos de golpe militar en 1992 (el segundo desde la cárcel). Los seguidores de Chávez también obtuvieron una mayoría en la Asamblea Constituyente convocada en julio de 1999. La nueva Constitución aprobada en diciembre de 1999 introdujo la reelección inmediata del Presidente para un segundo mandato y amplió la duración del mandato presidencial de cinco a seis años. La Asamblea fue reducida a una cámara, y la reelección de sus miembros fue limitada a dos periodos de cinco años. A Chávez se le permitió que se presentara otra vez para Presidente en 2000 como si fuera su primer mandato.
Autoritarismo unificado Un régimen autoritario es siempre un gobierno unificado y altamente concentrado. Los procesos de democratización tienden a establecer fórmulas pluralistas y una relación equilibrada entre instituciones, como se ha sugerido anteriormente para casos de democracias recientes y se analizará más extensamente en el último capítulo de este libro. Por el contrario, los intentos de ampliar los poderes ejecutivos, de imponer un efectivo gobierno unipersonal, de ampliar el período presidencial, de multiplicar los mandatos presidenciales consecutivos o de absorber unidades descentralizadas de gobierno, tienden a conducir a regímenes no-democráticos. Hay unos pocos, aunque destacados, casos de Primeros ministros que disolvieron el Parlamento elegido que les había nombrado y se convirtieron en dictadores, incluidos Benito Mussolini en Italia en 1922 y Adolf Hitler en Alemania en 1934. Pero la concentración del poder evoluciona con mayor frecuencia hacia formas dictatoriales en regímenes presidenciales. A veces, el Presidente y su partido dominante pueden mantener elecciones a la Asamblea y a la Presidencia con bajos niveles de competencia, como hicieron los gobernantes de México desde el decenio de 1930, Juan Domingo Perón en Argentina en el de 1 9 5 0 , y otros muchos caudillos electos en América Latina y en África en los años cincuenta y sesenta. Algunos Presidentes directamente electos han llegado a eliminar la Asamblea elegida. Los casos incluyen el temprano y famoso golpe de Louis Napoléon en Francia en 1851; así como.los de Gabriel Terra en Uruguay en 1931; José M. Velasco Ibarra en Ecuador en 1 9 4 6 y de nuevo en 1970; Mariano Ospina (frente a un intento de destitución por la Asamblea) en Colombia en 1949; Ferdinand Marcos en Filipinas en 1972; Juan M. Bordaberry en Uruguay en 1973; Alberto Fujimori en Perú en 1992; Jorge Serrano en Guatemala en 1993; y Boris Yeltsin en Rusia (contra una Asamblea parcialmente no-democrática) en 1993. Es interesante observar que si un régimen autoritario es establecido directamente por una facción de las Fuerzas Armadas o por un movimiento revolucionario armado, bien apoya al Presidente unipersonal en el cargo y clausura la Asamblea con muchos miembros, bien destituye a los dos e instala un Gabinete, Comité o Junta con pocos miembros que habitualmente evoluciona hacia la
dominación de un caudillo o dictador unipersonal. Alternativamente, el Ejército puede establecer una dictadura unipersonal desde el principio. En contraste con las imposiciones autoritarias de ejecutivos unipersonales sobre las Asambleas, casi no hay casos de una Asamblea que haya eliminado el Gabinete o la Presidencia (la única excepción fue tal vez la breve Convención revolucionaria en Francia en 1792). Los gobernantes autoritarios no sólo eliminan los poderes separados en las relaciones «horizontales» y tienden a concentrar los poderes en un ejecutivo unipersonal, sino que también tienden a intervenir o suprimir los gobiernos regionales y locales que podrían limitar sus poderes. En particular, esto imposibilita que un régimen unipartidista se organice como un estado federal, a pesar de las disposiciones legales federalizantes que han existido en algunos de ellos. La centralización del partido siempre tiende a prevalecer sobre la división de poderes, y aún más en los regímenes no-democráticos. La caída de un régimen unipartidista con estructura legal federal, como la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas y la Yugoslavia dominadas por los comunistas en el decenio de 1990, revela la ficción mientras el país estalla en un despliegue de movimientos secesionistas, como se analizará más adelante.
4.2. Gobierno dividido Hay gobierno dividido cuando varios partidos políticos tienen poder en instituciones relevantes. Esta situación puede producirse en diferentes esquemas constitucionales, incluidos los siguientes: (i) Ningún partido tiene mayoría en la Asamblea y se forma un Gabinete de coalición multipartidista, como suele suceder en los regímenes parlamentarios basados en la representación proporcional. (ii) El partido del Presidente no tiene mayoría en la Asamblea, en los regímenes presidenciales y semipresidenciales, como tiende a ocurrir en elecciones no-concurrentes. (iii) El partido del Gobierno central no controla la mayor parte de los Gobiernos regionales o locales. Nos referiremos a los Gabinetes de coalición multipartidista y a la división entre el Presidente y la Asamblea como casos de gobierno dividido «horizontalmente», mientras que la descentralización política será llamada gobierno dividido «verticalmente». Estos dos tipos de gobierno dividido serán analizados por separado en secciones ulteriores, aunque una comparación final nos permitirá señalar que existe una relación positiva entre la estabilidad de los esquemas institucionales de división de poderes en sentido horizontal y en sentido vertical. El gobierno políticamente dividido, tanto en sentido horizontal como en sentido vertical, puede ser un resultado mecánico de combinaciones peculiares de reglas electorales diferentes (incluso si el mismo electorado vota del mismo modo para diferentes cargos) o, más frecuen-
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INSTITUCIONES POLÍTICAS
temente, del voto dividido. Como se ha sugerido anteriormente, los regímenes simples inducen a los votantes a elegir un solo «paquete» de propuesta políticas sobre todos los temas al mismo tiempo. En cambio, en los rei,'menes complejos, los votantes tienen la oportunidad de distinguir las propuestas de los partidos con respecto a los diferentes temas, votar de un modo diferente para diversos cargos, y dividir el gobierno entre mas de un partido. En particular, como se verá en las páginas siguientes, mientras que las elecciones concurrentes tienden a producir proporciones más altas de voto unificado, el cual produce gobierno unificado, los votantes tienden a dividir sus votos bajo los incentivos proporcionados por elecciones no concurrentes para diferentes cargos. Sobre la base de poderes exclusivos y separados de diferentes instituciones una situación de gobierno dividido puede reflejar las variadas preferencias de los votantes sobre diferentes temas mejor que un gobierno unificado. Si, en cambio, instituciones elegidas por separado comparten poderes, una situación de gobierno dividido puede forzar a diferentes partidos con diferentes niveles de apoyo electoral a negociar y pactar decisiones de políticas públicas desde posiciones inicialmente diferenciadas. Como consecuencia tanto de decisiones separadas como de decisiones conjuntas, habrá un número relativamente mayor de votantes cuyas preferencias se tomen en cuenta en un proceso institucional de toma de decisiones con un gobierno dividido que en uno con un gobierno unificado de un solo partido basado en un apoyo popular más estrecho.
VOTO DIVIDIDO
Las elecciones no-concurrentes para distintos cargos crean incentivos para el voto dividido tanto sincero como estratégico a favor del gobierno dividido. Cuando las elecciones a la Presidencia son no-concur entes con las de la Asamblea, o las elecciones centrales no concurren con las elecciones regionales o locales, los partidos de la oposición al ejecutivo central tienen más oportunidades de promover temas de campaña diferentes de los promovidos por el Presidente o el Gobierno central en ejercicio en la elección anterior. Las elecciones no-concurrentes peroniten que los partidos políticos amplíen la agenda electoral y que los ciudadanos revelen un número relativamente más alto de sus preferencias sinceras en diferentes temas. Si diferentes instituciones tienen poderes separados sobre diferentes temas, los volantes tienen la oportunidad de distinguir los partidos políticos con respecto a varios conjuntos de temas asignados a diferentes instituciones (pongamos por ejemplo, política exterior a la Presidencia y política interior al Congreso, o defensa nacional al Gobierno central y obras públicas a los Gobiernos locales, etc.). Entonces los votantes pueden elegir diferentes partidos para diferentes instituciones sobre la base de sus
QUÉ SE VOTA
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preferencias sinceras en estos temas, lo cual es más difícil cuando las elecciones son concurrentes, las campañas de los partidos se superponen y la información disponible se centra en un conjunto de temas más pequeño. Si diversas instituciones comparten poderes sobre los mismos temas, ciertos votantes centristas cuyas preferencias sinceras están situadas en algún lugar intermedio entre las posiciones de los dos principales partidos puede dividir sus votos a partir de cálculos estratégicos a favor del gobierno dividido. Supongamos que dos partidos, Izquierda y Derecha (I y D), ofrecen programas diferenciados sobre el mismo conjunto de temas tanto para la elección de la Presidencia como para la elección de la Asamblea (como alternativa, el lector puede suponer elecciones nacionales y regionales). Los votantes intermedios cuyas preferencias ideales están relativamente más cerca del partido Izquierda votarían dos veces por Izquierda sobre la base de su distancia relativa a cada uno de los dos programas de partido, como se ilustra en el Gráfico 4.1. Sin embargo, algunos de estos votantes pueden esperar que un gobierno dividido entre Izquierda y Derecha inducirá a los dos partidos a pactar alguna posición política intermedia que puede estar más cerca de la preferencia sincera del votante, como puede verse en el Gráfico 4.1. De este modo, los votantes centristas pueden favorecer un gobierno dividido mediante la división de sus votos entre los dos partidos para diferentes cargos (Alesina y Rosenthal, 1995). Si sólo hay elecciones separadas para dos instituciones, un voto dividido estratégico sería estrictamente racional sólo para aquellos votan-tes cuyas preferencias están más cerca de la posición intermedia de compromiso esperada que de la posición de alguno de los partidos. Para otros votantes intermedios pero menos centristas, seguiría siendo racional concentrar sus votos en un solo partido.
INSTITUCIONES POLÍTICAS
Si hay más de dos instituciones con elecciones separadas, el númeo de votantes intermedios con incentivos para elegir partidos diferentes aumenta. Si, por ejemplo, las elecciones no-concurrentes incluyen no sólo la Presidencia y la Asamblea con poderes compartidos, sino también una segunda cámara con poderes simétricos a la primera, Gobiernos reionales y locales que comparten poderes con el Gobierno central, etc., San votante intermedio relativamente próximo al partido Izquierda puede votar por el partido Izquierda en la mayor parte de las ocasiones, pero dar también algún voto al partido Derecha para uno o más cargos. En regímenes altamente complejos, es posible que los compromisos interinstitucionales den satisfacción a un mayor número de votantes que en regímenes menos complejos. Cuanto mayor sea el número de instituciones con poderes compartidos y elecciones no-concurrentes, más serán las oportunidades de los votantes intermedios de seleccionar algunas ocasiones de dividir sus votos. En, contraste con los incentivos para la división del voto que acabamos de analizar, las elecciones concurrentes para diferentes instituciones tienden tanto a producir un voto sincero unificado como a dificultar el voto dividido estratégico. Un partido disciplinado puede desarrollar una sola campaña electoral para diferentes instituciones a partir de una pequeña selección de temas presentados en un compacto paquete. Esto puede inducir a los votantes a elegir candidatos o listas del mismo partido para diferentes cargos sobre la base de sus preferencias en los pocos temas de campaña seleccionados - l o s únicos sobre los que el votante obtendrá información gratuita-. Ciertamente, algunos votantes pueden tener diferentes preferencias políticas en diferentes temas. Por ejemplo, pueden tener preferencias conservadoras en política económica (digamos, a favor de mercados competitivos) y preferencias liberales o progresistas en temas morales y familiares, o cualquier otra combinación para cualquier conjunto de temas. Sin embargo, si algunos temas no son aireados por los candidatos durante la campaña y los partidos no manifiestan sus correspondientes posiciones de un modo destacado y claro, los votantes pueden dudar acerca de su proximidad relativa a los candidatos en estos temas. Los temas que no alcanzan relieve en las campañas de los partidos pueden no ser prioritarios en la ulterior agenda legislativa o ejecutiva. Dado que cabe esperar que no haya cambios con respecto a las políticas previamente existentes en estos temas, sería muy arriesgado para los votantes elegir un partido por posiciones desconocidas e hipotéticas en estos temas. También puede aparecer alguna inducción institucional a favor del voto unificado en las elecciones regionales y locales incluso cuando no concurren con elecciones centrales pero tienen lugar al mismo tiempo. En contraste con las oportunidades creadas por las elecciones regionales separadas para que los partidos o candidatos introduzcan temas diferenciados, en las elecciones simultáneas los líderes de partidos nacionales disciplinados pueden promover una sola campaña de ámbito general en
apoyo de sus candidatos regionales o locales, en desventaja de los partidos regionales o locales o de candidatos más independientes. Esto puede reducir el ámbito de las agendas electorales relevantes e inducir un voto más unificado que las elecciones separadas. Las elecciones concurrentes no sólo restringen la agenda electoral e inducen un voto unificado sincero, sino que hacen más arriesgado el voto dividido estratégico, especialmente si los votantes sofisticados capaces de realizar cálculos estratégicos están poco informados acerca de las expectativas electorales relativas de los candidatos. Para ver esto, supongamos que los votantes intermedios cuyas preferencias sinceras están situadas entre las posiciones de los partidos I y D tienen un interés estratégico en promover un gobierno dividido entre los dos partidos. Sus preferencias por los candidatos a la Presidencia y a la Asamblea pueden ser, por ejemplo, copio las presentadas en el Cuadro 4.2. CUADRO 4.2.
Preferencias sofisticadas por el gobierno dividido
Más prefe rido:
Menos preferido:
NoTA: 1: partido Izquierda; D: partido Derecha.
Este ejemplo muestra los difíciles cálculos que los votantes sofisticados tendrían que hacer para dividir sus papeletas con éxito en elecciones concurrentes. Supongamos que el candidato Izquierda a la Presidencia no tiene ninguna esperanza porque los seguidores fieles de su rival, Derecha, son mucho más numerosos, mientras que, en cambio, la competencia por la Asamblea es muy incierta y el voto estratégico de unos cuantos votantes intermedios centristas podría decidir el ganador. Los votantes intermedios, sí votan de acuerdo con su primera preferencia, I-D, es decir, si dividen su voto entre Izquierda para la Presidencia y Derecha para la Asamblea, pueden decantar la balanza a favor de la Derecha en la Asamblea. Pero, en la situación hipotética que acabamos de describir, estarían desperdiciando sus votos por un candidatos sin esperanzas a la Presidencia. El resultado electoral puede ser, entonces, D-D, es decir, un gobierno unificado del partido Derecha, la última preferencia de los votantes. En cambio, si el votante sofisticado decidiera dividir su papeleta al revés, es decir, D-I (su segunda preferencia), simplemente aumentaría el apoyo mayoritario al candidato Derecha a la Presidencia, el cual ganaría igualmente, pero podría ayudar a Izquierda a ganar la competición por
la Asamblea, de modo que satisfaría su segunda combinación preferida, D-I (por la cual habría votado). El dilema entre votar por la primera preferencia, lo cual puede ayudar a producir el resultado menos preferido por el votante, o por la más probablemente ganadora segunda preferencia, depende de la información del votante sobre las expectativas de cada candidato. Esta información es costosa y puede ser errónea, incompleta o las dos cosas a la vez. Habitualmente, las elecciones democráticas comportan cierto grado de incertidumbre con respecto al ganador y no dan al electorado una información perfecta por anticipado. La cuestión es que este problema sólo existe en las elecciones concurrentes. En las elecciones no-concurrentes, en cambio, los votantes interesados en un gobierno dividido no necesitan saber nada acerca de las expectativas de los candidatos ni hacer cálculos sofisticados. En las elecciones a la Asamblea o a los Gobiernos regionales o locales, pueden apoyar sin dudas un gobierno dividido simplemente votando en contra del partido del Presidente o del Gobierno central existentes, respectivamente. Incluso en elecciones concurrentes, algunos votantes pueden dividir sus votos si son capaces de identificar candidatos apropiados en diferentes partidos o, simplemente, para favorecer un gobierno dividido y evitar que un solo partido imponga su ley exclusiva. Las elecciones no-concurrentes, sin embargo, pueden promover votos a diferentes partidos, tanto sinceramente como estratégicamente, más fácilmente que las elecciones concurrentes.
ELECCIONES CONCURRENTES Y NO-CONCURRENTES
A continuación se presenta una revisión empírica de los efectos de las elecciones concurrentes y no-concurrentes para esquemas tanto de división de poderes horizontal entre el Presidente y la Asamblea como de división de poderes vertical entre el Gobierno central y los Gobiernos regionales.
Elecciones divididas horizontalmente
Las elecciones separadas para Presidente y Asamblea en ocho países americanos de 1945 a 1995 han producido resultados que concuerdan con los incentivos institucionales que acabamos de analizar, según se muestra en el Cuadro 4.3. Las elecciones concurrentes han producido gobierno dividido en alrededor de una mitad de los casos (53 por ciento como media en Costa Rica, Perú, Uruguay y Venezuela en el período mencionado, y Brasil en 1945-50). En cambio, las elecciones no-concurrentes o sólo parcialmente concurrentes han tendido a producir gobierno dividido (en más de un 90 por ciento de los casos en Ecuador, Brasil desde 1954 y Chile en 1946-70).
CUADRO 4,3. Elecciones no-concurrentes y gobierno dividido horizontalmente en América del Norte y del Sur (1945-1995)
Elecciones concurrentes Brasil (1945-50)-2 Estados Unidos-13 Costa Rica-11 Perú (1980-95)-4 Uruguay-1t Venezuela-8
Media elecciones: Media países:
50 54 45 50 55 63
53 53
Elecciones varcial o no-concurrentes Brasil (1954-62, 1989-94)-8 Estados Unidos-14 Chile (1946-70)-13 Ecuador-I6
100 71 77 100
86 87
NOTA: Los números son los porcentajes de elecciones con diferentes partirlos ganadores en la Presidencia y en la Asamblea. Los subíndices son el número de elecciones contabilizadas para cada país entre 1 9 4 5 y 1995. Argentina y Bolivia no están incluidas porque la papeleta única forzaba a los volantes a votar «en bloque» por el mismo partido para las dos instituciones; en Colombia, el pacto de «Frente Nacional» creó gobiernos unificados a pesar de que las elecciones no eran concurrentes. FUENTE: Cálculos del autor con datos en Nohlen (1993), Congressional Quarlerly's Guide lo U.S. Elections (1998), Polilica/ Data Base of 1he Americas (1999), Europa World Yearbook. Cf. Mainwaring and Shugart ( 1 9 9 7 ), Tabla 11.3, para las dos cámaras de la Asamblea.
Los diferentes efectos de las elecciones concurrentes y no-concurrentes también pueden ser identificados cuando se aplican las dos fórmulas al mismo país. En Brasil, por ejemplo, una de las dos elecciones concurrentes en el período 1945-50 produjo gobierno unificado, mientras que las ocho siguientes elecciones no-concurrentes en dos períodos ulteriores han producido siempre gobierno dividido. Cabe observar efectos institucionales parecidos en países con elecciones parcialmente concurrentes, como Estados Unidos. Entre 1945 y 1998, un 54 por ciento de las elecciones presidenciales y legislativas concurrentes han producido gobierno dividido, en contraste con_un 71 por ciento de las elecciones no-concurrentes o a medio mandato. Tras períodos de gobierno dividido, sólo se ha restablecido un solo ganador en la Presidencia y en la Cámara a través de elecciones concurrentes. El hecho de que las elecciones concurrentes tiendan a producir un gobierno unificado ha inducido a algunos políticos en el poder a manipular el calendario electoral. Cuando las reglas constitucionales no establecen períodos fijos para los cargos separados en la Presidencia y en la Asamblea, como en los regímenes semipresidenciales, un Presidente electo puede convocar una elección a la Asamblea inmediatamente después de su victoria con el objetivo de convertirse en un único ganador. Estas
elecciones casi-concurrentes, o «de luna de miel», tienden a reproducir en la Asamblea un apoyo mayoritario al partido del Presidente a partir de la campaña presidencial inmediatamente anterior (Shugart y Carey, 1992). Esta estrategia fue usada con éxito en Francia por el Presidente De Gaulle en 1962 (tras un referéndum) y por el Presidente Mitterrand en 1981 y 1988. Durante la Quinta República francesa, los tres períodos de «cohabitación» de un Presidente y una mayoría en la Asamblea con diferentes apoyos partidarios han sido resultado, en cambio, de elecciones no-concurrentes (en 1986, 1993 y 1997).
Elecciones divididas verticalmente
El gobierno dividido verticalmente puede ser medido por la proporción de jefes de ejecutivos regionales cuyo partido no está en el Gobierno central. Esta medida de descentralización política captura el hecho de que los gobiernos nacionales tienden a excluir a los socios superfluos a nivel nacional (como se ha señalado en el análisis de la formación de coaliciones en el Capítulo 3), aunque estos socios sean fuertes a nivel regional o local. La división vertical del gobierno entre diferentes partidos es menor en países federales con elecciones concurrentes a los cargos centrales y regionales o con elecciones regionales no-concurrentes pero simultáneas que en aquellos con elecciones no-concurrentes y separadas a los Gobiernos regionales. Los resultados se muestran en el Cuadro 4.4 para 1.765 elecciones regionales en once países durante el período 1945-95. Globalmente hablando, en los países con elecciones concurrentes, menos de un tercio de las regiones están fuera del control del partido en el Gobierno central, mientras que en los países con elecciones regionales noconcurrentes y separadas, alrededor de la mitad de las regiones, cono media, están gobernadas por un partido que no está en el Gobierno central. En varios países federales (Argentina, Brasil e India), las elecciones regionales concurrentes en períodos anteriores fueron sustituidas por elecciones separadas, con el efecto de que aumentaron las proporciones de Gobiernos regionales gobernados por un partido que no estaba en el Gobierno central. Cabe observar efectos parecidos en Estados Unidos, donde, en paralelo a una frecuencia creciente de gobierno dividido horizontalmente, los gobiernos divididos verticalmente han sido más habituales en períodos recientes. El análisis de las cifras muestra proporciones crecientes de voto dividido, tanto en las elecciones concurrentes como en las no-concurrentes. Además, una serie de estados han introducido cambios institucionales para sustituir mandatos de dos años de los Gobernadores (los cuales producían elecciones concurrentes la mitad de las veces) por mandatos de cuatro años, casi siempre arreglando el calendario electoral de
modo que no coincida con las elecciones presidenciales. En el período 1 9 4 5 9 5 , menos de un tercio de las elecciones estatales fue concurrente con las elecciones presidenciales ( 2 4 2 de 761 elecciones estatales). La proporción media de Gobernadores pertenecientes a un partido que no estaba en la Presidencia es mayor en las elecciones estatales que no concurren con la elección presidencial que en las que concurren (62 y 41 por ciento, respectivamente). (Cálculos del autor.) En una línea similar, los análisis empíricos de las elecciones territoriales en Alemania, en períodos tanto de gobierno unificado como de gobierno dividido (1953-57 y 1 9 7 2 - 7 6 , respectivamente), muestran que el partido del Canciller, es decir, el socio mayor de la coalición gobernante a nivel nacional, tiende a perder votos en las elecciones territoriales que
siguen a la elección nacional, aunque el partido sea reelegido con un porcentaje de votos relativamente alto en la siguiente elección nacional. Dado que la cámara alta federal de Alemania, el Bundesrat, está formada por delegados de los gobiernos territoriales, el voto dividido es también un medio de equilibrar la relación de fuerzas entre los partidos mayoritarios en las dos cámaras del parlamento nacional (Lohmann, Brady y Rivers, 1997). Una interesante variante se da en las elecciones separadas para las dos cámaras del parlamento, como puede ilustrarse con las elecciones al Senado federal de Australia. Las elecciones a la Cámara y al Senado fueron concurrentes durante el período 1946-61, lo cual produjo dos mayorías partidistas diferentes en sólo un tercio de los casos (en dos de seis elecciones). Es interesante observar que, aunque se reintrodujeron elecciones concurrentes en 1974, muchos votantes se han beneficiado de las diferencia entre los sistemas electorales de cada una de las dos cámaras para mar e-uer su anterior tendencia a dividir los votos. Las encuestas sugieren que un cierto número de votantes estratégicos votan por un partido minoritario al Senado para producir un bicameralismo permanentemente dividido (en las nueve elecciones siguientes) (Bowler y Denemark, 1993). Hay otra variante en los países regionalizados con elecciones noconcurrentes, como España e Italia, donde las regiones con elecciones separadas tienen mayores proporciones de Presidentes de partidos que no están en el Gobierno central que aquellas regiones que celebran sus elecciones simultáneamente, como se muestra en el Cuadro 4.4. Un análisis más detallado de las elecciones regionales en España desde 1980 muestra que esto se debe a las mayores oportunidades creadas por las elecciones separadas para que los votantes revelen sus variadas preferencias en diferentes temas (especialmente en tenias culturales regionales), a los diferentes niveles de participación en las elecciones a diferentes niveles (los cuales revelan diferentes intensidades de preferencias en temas nacionales y en temas regionales), y al voto dividido estratégico de un sector decisivo de votantes centristas (Colomer y Martínez, 1995; Colomer, 1998a, 1999c).
GOBIERNO DIVIDIDO HORIZONTALMENTE: PARLAMENTARISMO Y PRESIDENCIALISMO
La frecuencia del gobierno dividido puede ser comparada en relación con los tres tipos de régimen anteriormente distinguidos; parlamentarismo con reglas electorales mayoritarias, presidencialismo y semipresidencialismo, y parlamentarismo con representación proporcional. El Cuadro 4.5 muestra datos para 507 elecciones en cuarenta países democráticos con diferentes combinaciones institucionales durante el período 1945-2000.
CUADRO 4.5.
Parlamentariomayoritarista Australia-2, Canadá-17
Gobierno dividido horizontalmente (1945-2000) Presidencial y semipresidencial
48 41
Argentina-,2 Bolivia-5
Parlamentariorepr. proporcional 33 100
Alemania-14 Austria-,7
93 71
India-13
31
Brasil-12
90
Bélgica-17
94
Japón-13
31
Chile-15
93
R. Checa-3
100 100
Nueva Zelanda-15
0
Colombia-14
29
Dinamarca-21
Reino Unido-15
7
Corea del Sur-7
43
España-8
Costa Rica-12 Ecuador- 6
42 100
Estados Unidos-27
63
Grecia-16
Filipinas-5 Perú-7
60 57
Holanda-16 Hungría-3
Uruguay-,,
55
Irlanda-16
Venezuela-10
50
Israel-1, Italia-„
Bulgaria-5 Francia, 5"-17
80 59
Noruega-13 Suecia-17
Polonia-4 Portugal-J
75 57
Suiza-15
Semi-presidencial
Media elecciones: Media países:
27 26
4
63
Finlandia-15 Francia, 4"-5
63 64
100 100 25 100 67 63 100 91 61 94 100
84 84
N O T A : Los números son porcentajes de elecciones parlamentarias y presidenciales en las que el partido del Primer ministro o del Presidente no obtuvo una mayoría en la Asamblea. Los subíndices son el número de elecciones en cada país. F U E N T E : Cálculos del autor con datos en Bennett ( 1 9 9 6 ) , Mainwaring y S c u l l y ( 1 9 9 5 ) , Mainwaring y Shugart ( 1 9 9 7 ) , Nohlen ( 1 9 9 3 ) , Woldendorp, Budge y Keman ( 1 9 9 7 ) , Congressiona1
Quarterlv's Guide to U.S. Elections, Political Data base of Me Americas Yearbook.
(1999),
Europa World
De acuerdo con el análisis anterior, se observa que los regímenes parlamentarios con reglas electorales mayoritarias tienden a producir gobierno unificado la mayor parte del tiempo. Los regímenes presidenciales y semipresidenciales producen mayores proporciones de gobierno dividido. La representación proporcional tiende a producir efectos aún más pluralistas que la división de poderes. En particular, en todas las elecciones con regla de la mayoría relativa en Nueva Zelanda (hasta 1993), en todas menos una en el Reino Unido y en la mayor parte de las elecciones en los otros países con este modelo institucional, un solo partido consiguió una mayoría de escaños.
En cambio, todos los casos menos uno de los regímenes con representación proporcional en la muestra han producido gobierno dividido la mayor parte del tiempo, bien Gabinetes de coalición multipartidista, bien Gabinetes en minoría con apoyo multipartidista en el parlamento. En la República Checa, Dinamarca, Finlandia, la Cuarta República en Francia, Holanda, Israel y Suiza, el gobierno dividido ha sido el resultado del 100 por ciento de las elecciones. Entre los regímenes pluralistas, los diferentes efectos de la representación proporcional y de los esquemas de división de poderes pueden ser explicados por las estrategias que inducen. Como se ha indicado anteriormente, la representación proporcional induce que un número relativamente alto de partidos compita en las elecciones con agendas y programas diferentes e induce a los ciudadanos a votar sinceramente en su mayor parte, de acuerdo con sus variadas preferencias. La división de poderes en los regímenes presidenciales y semipresidenciales también da a los partidos políticos algunas oportunidades de participar en las elecciones aireando diferentes temas, y a los ciudadanos, la ocasión de elegir diferentes partidos para diferentes cargos. Sin embargo, el típico ganador único en una elección presidencial introduce un nivel importante de unificación de las preferencias de los ciudadanos. La elección popular de un Presidente unipersonal, que debe ser decidida por medio de alguna regla excluyente, es siempre una competición con un solo ganador absoluto. Por este motivo, ciertos partidos que competirían en elecciones parlamentarias con representación proporcional se abstienen de participar en las elecciones presidenciales. La mayor parte de los candidatos que compiten creen tener expectativas razonables de convertirse en ganadores absolutos, especialmente con la regla de la mayoría relativa. Aun si los candidatos proliferan (como puede ocurrir en la primera vuelta con un sistema con segunda vuelta), los ciudadanos tienden a concentrar su apoyo en unos pocos candidatos para no desperdiciar sus votos. La reducción de las alternativas políticas disponibles originada por las elecciones presidenciales tiene también efectos en las elecciones paralelas a la Asamblea, incluso si éstas se deciden por representación proporcional, especialmente si las campañas a la Presidencia y a la Asamblea son concurrentes. Como resultado, el grado de pluralismo político y la frecuencia de gobierno dividido en los regímenes presidenciales y semipresidenciales es relativamente menor que en los regímenes parlamentarios con representación proporcional.
Conflicto y cooperación en el parlamentarismo y el presidencialismo Tanto los regímenes parlamentarios como los semipresidenciales y los presidenciales proveen mecanismos institucionales para inducir control mutuo y cooperación entre el Primer ministro o el Presidente y el Gabinete, por un lado, y la Asamblea, por otro.
Algunos de estos mecanismos fueron designados originariamente en la Inglaterra medieval durante el proceso de reducción gradual de los poderes de la Corona por el Parlamento. Mientras que el Rey permaneció formalmente invulnerable, sus ministros fueron crecientemente controlados por el Parlamento, que les exigía responsabilidades. En los 138 años entre 1321 y 1459, hubo no menos de treinta y cuatro casos (uno cada cuatro años) de ministros del Rey que fueron separados del cargo (con frecuencia, también fueron multados, encarcelados o incluso ejecutados) por iniciativa de los Comunes y tras haber sido sometidos a juicio por los Lores. Tras el interludio absolutista de la dinastía Tudor, estas prácticas fueron reanudadas y aumentaron su frecuencia durante el siglo XVII con al menos dieciocho casos en el período 1604-28 (uno cada año y medio). A través del tiempo, se desarrollaron diferentes procedimientos, incluidos los llamados «interpelación» y «mensaje» al Rey, así como la destitución, llamada también «juicio parlamentario» o «agravio» (impeachnrent, del latín: impedir). Los ministros del Gabinete fueron destituidos por el Parlamento inglés no sólo bajo acusaciones de conductas delictivas, como corrupción, nepotismo, malversación o aprovechamiento personal de la guerra, sino también por conflictos políticos vinculados a temas religiosos, financieros o exteriores, así como por interferirse con el Parlamento y por ejercer «un gobierno arbitrario y tiránico». A partir de 1688, estos procedimientos medievales evolucionaron hacia instrumentos más regulares de control político del ejecutivo por el órgano legislativo. Estas prácticas se difundieron en Europa y acabaron conduciendo a los actuales procedimientos de «voto de confianza» y «voto de censura», tal como están establecidos en los regímenes parlamentarios modernos. Paralelamente, las colonias inglesas en América del Norte habían adoptado la destitución a la inglesa y otros procedimientos similares en 1635. Estos mecanismos fueron decisivos para que las Asambleas representativas desarrollaran el control de los cargos ejecutivos y judiciales, incluidos los gobernantes ingleses. Cuando se proclamó la independencia en 1776, todas las instituciones de los nuevos estados contenían alguna forma de revocar a los funcionarios gubernamentales, incluida la destitución, la «interpelación» al Gobernador o al Rey, y la apertura de investigaciones. La Constitución de Estados Unidos estableció la destitución en un esquema de separación de poderes con objeto de que los gobernantes fueran responsables no sólo por su conducta privada delictiva, sino también por su mala conducta política, aunque no fuera delictiva. La preocupación principal era evitar que la nueva figura de un Presidente poderoso pudiera convertirse en un déspota. Los procesos de destitución fueron raros a nivel federal durante el siglo XIX. Pero los mecanismos tradicionales de control del ejecutivo continuaron usándose en los estados y fueron extendidos con éxito a los nuevos regímenes presidenciales
latinoamericanos (Black, 1974; Ehrlich, 1974; Tite, 1974; Hoffer y Hull, 1984). Para evaluar la eficacia de los diferentes incentivos institucionales en la promoción de conflicto o de cooperación entre el Primer ministro o el Presidente y la Asamblea, puede ser útil la siguiente clasificación. Con ella intentaremos una evaluación comparativa de las oportunidades de cooperación interinstitucional y multipartidista en los diferentes modelos de régimen: parlamentario, semipresidencial y presidencial. Como se verá, este esquema analítico también puede sugerir la elección o la reforma de las instituciones para favorecer la cooperación y las decisiones consensuales. La cooperación puede ser promovida por iniciativa bien de la Asamblea, bien del Primer ministro o Presidente. Primero, la Asamblea puede generara cooperación mediante el nombramiento o la investidura del Primer ministro y los ministros del Gabinete (en regímenes parlamentarios y semipresidenciales), así como mediante el consejo y la aquiescencia a los nalmbramientos presidenciales de miembros del Gabinete y otros cargos ejecutivos y judiciales (en algunos regímenes presidenciales). Segundo, la cooperación puede ser promovida por el veto del Presidente a las decisiones legislativas, el cual puede ser superado por una mayoría cualificada de la Asamblea (en los regímenes presidenciales y semipresidenciales). Estos dos mecanismos de inducción de la cooperación - l a investidura parlamentaria, el veto presidencial- pueden favorecer amplios Acuerdos entre diferentes actores políticos y la consistencia política entre el ejecutivo y la Asamblea. A través de acuerdos interinstitucionales, los actores políticos pueden introducir decisiones innovadoras con respecto a las políticas públicas existentes e impedir decisiones sesgadas y relativamente ineficientes. Los instrumentos de conflicto también están disponibles tanto para la Asamblea como para el Primer ministro o el Presidente. Primero, el conflicto puede ser promovido por la Asamblea mediante la censura del Primer ministro y los miembros del Gabinete (en los regímenes parlamentarios y semiparlamentarios), así como por la censura y la destitución de los miembros del Gabinete presidencial (en los regímenes presidenciales). Segundo, el Primer ministro o el Presidente puede proceder a disolver la Asamblea y convocar unas nuevas elecciones (en los regímenes parlamentarios y semipresidenciales). Como se ha señalado anteriormente, también en regímenes presidenciales algunos Presidentes han suprimido la Asamblea por medios inconstitucionales, pero evidentemente esta decisión es más conflictiva que la típica disolución en un esquema parlamentario. Estos mecanismos de inducción de conflicto - l a censura, la destitución, la disolución- pueden decantar la relación a favor de una de las instituciones a corto plazo, favoreciendo así resultados sesgados, posi-
blemente minoritarios y poco eficientes socialmente. En ciertas situaciones de crisis, sin embargo, estos mecanismos pueden ayudar a establecer nuevas bases para una ulterior cooperación política e interinstitucional. Esta clasificación permite observar que los incentivos institucionales para la cooperación multipartidista e interinstitucional en el parlamentarismo y el semipresidencialismo son más efectivos que en el presidencialismo. El principal elemento de cooperación para producir consistencia entre el Primer ministro y el Parlamento en el parlamentarismo y el semipresidencialismo - l a investidura- es más suave, más previsible y menos distorsionador que la comparable medida de la supervisión o el veto de nombramientos ejecutivos por la Asamblea y que el veto presidencial de la legislación en el presidencialismo. Asimismo, los elementos de conflicto en el parlamentarismo y el semipresidencialismo, especialmente la moción de censura al Primer ministro y la disolución de la Asamblea y la convocatoria de una nueva elección, son menos severos que la destitución del Presidente y la supresión de la Asamblea, respectivamente, en el presidencialismo. Pero este análisis también sugiere una variedad de posibles fórmulas que pueden crear situaciones intermedias entre los tres clásicos modelos de régimen antes descritos, incluidos, en particular, el papel positivo de la Asamblea en el nombramiento y la revocación de miembros del Gabinete y el poder del Presidente para disolver la Asamblea en los regímenes presidenciales. El diseño y la reforma constitucionales pueden beneficiarse de combinaciones institucionales innovadoras como las que se acaban de sugerir. Una revisión empírica puede clarificar la eficacia relativa de los diferentes mecanismos institucionales que se acaban de exponer. En los regímenes parlamentarios y semipresidenciales de Europa occidental, el nombramiento del Primer ministro y del Gabinete toma diferentes formas. Habitualmente, el partido más votado en la elección encabeza el proceso de formación de una coalición multipartidista mayoritaria en el Parlamento, especialmente cuando el jefe del estado (como en España, Francia e Italia) o un «formador» nombrado por el jefe del estado (como en Finlandia y Holanda) desempeña un papel activo en el proceso. En otros casos, especialmente si no hay requerimiento legal de una investidura formal en el Parlamento, el proceso de negociaciones entre los partidos políticos es más abierto y puede conducir con mayor probabilidad a la formación de una coalición sin el partido más votado o a un Gabinete minoritario (como en Dinamarca, Noruega y Suecia). Sin embargo, en todos los casos mencionados, los partidos tienden a mantener su conexión política e ideológica con los otros miembros de la coalición, con el resultado de que el partido que contiene el escaño mediano queda incluido en el Gabinete. También hay varias fórmulas para la moción de censura. En algunos países, el Gabinete suele dimitir sin necesidad de un voto formal negativo tras ser derrotado en el Parlamento en algún proyecto de ley importante (como en Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Luxemburgo y
Suecia). A veces hay que votar una explícita moción de no-confianza en el Parlamento, bien por mayoría relativa (de modo que las abstenciones cuentan como contrarias al Gabinete, como en Austria, Holanda, Italia, Noruega y el Reino Unido), bien por mayoría a favor de un candidato alternativo a Primer ministro en una moción de censura «constructiva» (como en Alemania, Bélgica y España). En casi todos los países de Europa occidental (excepto Noruega), el Primer ministro o el Presidente puede disolver el Parlamento y convocar una nueva elección, en algunos casos con restricciones temporales. Estos mecanismos parlamentarios -investidura, censura, disoluc i ó n - producen continuas interacciones entre el Primer ministro y el Gabinete, por un lado, y los partidos en el Parlamento por otro, lo cual favorece la consistencia política entre las decisiones tomadas por cada una de las dos instituciones. Las variantes institucionales mencionadas tienen efectos en la duración de los Gabinetes parlamentarios (más o menos en el orden en que se han presentado, de menor a mayor duración). Alrededor de un sexto de los Gabinetes formados en los dieciséis países de Europa occidental mencionados anteriormente en el período 1945-90 (60 de 380 Gabinetes) fueron derrocados bien por un voto de no-confianza, bien por la retirada de apoyo de algún miembro de la coalición, lo cual es otro modo de recrear consistencia entre el Gabinete y una mayoría multipartidista en el Parlamento. La duración media por país de los Gabinetes parlamentarios en los países y el período mencionados es de alrededor de veintidós meses (sobre cuarenta y ocho o sesenta meses como término constitucional máximo) (Budge y Keman, 1990; Warwick, 1994; de Winter, 1995; ler aci, 1996). Las interacciones y la cooperación entre el Presidente y la Asamblea ion más difíciles en los regímenes presidenciales debido a la asimetría entre la condición de ganador absoluto del Presidente y la de ganadores parciales de los partidos de la Asamblea, y especialmente cuando el Presidente no corresponde a la preferencia del votante mediano. La cooperación interinstitucional también es más difícil si hay pocos mecanismos de mutuo control. Sin embargo, en una serie de reformas constitucionales recientes se han introducido mecanismos de tipo parlamentario que promueven relaciones interinstitucionales más regulares. Entre las reglas en vigor en 2000, los miembros del Gabinete pueden ser sometidos a censura por un voto de mayoría de la Asamblea en Argentina (sólo el jefe del Gabinete), Ecuador y Perú, y por mayoría cualificada de la Asamblea en Costa Rica, Guatemala, Uruguay y Venezuela. En Bolivia, la Asamblea puede Censurar a los ministros, pero esto no comporta necesariamente su dimisión. (En períodos anteriores, los miembros del Gabinete fueron responsables ante la Asamblea en dos largos períodos de gobierno democrático en América Latina: Chile de 1891 a 1925 y Uruguay de 1917 a 1933, así como en Cuba de 1940 a 1952.)
Los casos de destitución del Presidente por la Asamblea en regímenes presidenciales incluyen los siguientes: Arnulfo Arias (1951) y José R. Guizado (1955) en Panamá, Fernando Collor de Melo en Brasil (1992), Carlos-Andrés Pérez en Venezuela (1993), Abdala Bucaram en Ecuador (1997), y Raúl Cubas en Uruguay (quien dimitió y huyó del país pocas horas antes de la votación final en la Asamblea, en 1999). En Estados Unidos, entre 1797 y 2000, el Congreso aprobó mociones de «censura» que no comportaban dimisión contra siete senadores y cuatro presidentes; éstos fueron Andrew Jackson en 1834, John Tyler en 1843, James Buchanan en 1859, y Richard Nixon en 1973 y 1974 en el proceso hacia la destitución. El procedimiento de destitución fue inicia-do en cincuenta y cuatro ocasiones por la Cámara de Representantes en el mismo período, en quince llegó al Senado y, como resultado, siete jueces federales fueron condenados y destituidos del cargo y otros dos dimitieron (mientras que cuatro jueces más, un senador y un miembro del Gabinete fueron absueltos). El Presidente Anclrew Jackson fue acusado por la Cámara pero absuelto por el Senado, Richard Nixon dimitió del cargo tras la votación por el Comité Judicial de la Cámara de tres artículos de destitución pero antes de que votara el pleno de la Cámara, en 1974, y William Clinton fue acusado por la Cámara pero absuelto por el Senado en enero de 1999. (New York Times, 13 de septiembre de 1998; Washington Post, 8 de septiembre y 19 de noviembre de 1998.) A la inversa, la disolución legal de la Asamblea por el Presidente está permitida en 2000 en Chile, Perú y Uruguay, en los dos últimos casos sólo como consecuencia de la aprobación de mociones de censura (Shugart y Carey, 1992; Alcántara, 1999). La disolución también está permitida en Rusia si el candidato del Presidente a Primer ministro es rechazado por la Asamblea tres veces. Pero este mecanismo no ha sido usado aún en ninguno de los países mencionados.
Presidentes multipartidistas La cooperación interinstitucional en situaciones de gobierno presidencial dividido puede ser más difícil de alcanzar en sistemas bipartidistas que en sistemas multipartidistas, debido al gran número de oportunidades creadas por el multipartidismo para que el partido del Presidente forme coaliciones legislativas y de Gabinete con otros partidos. En un sistema bipartidista, los acuerdos interinstitucionales cuando el Presidente y la mayoría de la Asamblea están apoyados por diferentes partidos políticos requieren bien difíciles acuerdos unánimes, bien indisciplina de partido. Se alcanzaron acuerdos bipartidistas casi unánimes para compartir el poder durante largos períodos en Colombia y Venezuela durante su redemocratización en 1958, respectivamente en los llamados «Frente Nacional» y «Pacto de Punto Fijo». Estos acuerdos
cooperativos fueron concebidos con el fin de apoyar un nuevo y frágil Régimen democrático. Sin embargo, los consiguientes repartos de poder entre los dos partidos acabaron siendo exclusivistas y promovieron indirectamente la emergencia de conflictos y movimientos antisistema (Hartlyn, 1994: Coppedge, 1994). En el bipartidismo de Estados Unidos, los altos niveles de indiscipli-, de partido suelen permitir que los Presidentes reúnan mayorías legislativas que incluyen congresistas del partido de oposición en variados temas. Pero el gobierno dividido ha sido difícil de manejar en períodos de mayor disciplina de partido, como se discutirá más adelante. En general, los sistemas bipartidistas pueden ser compatibles con la cooperación interinstitucional en la medida en que los partidos están internamente fracturados, lo cual equivale a decir que existen de hecho más de dos partidos. En centraste con los problemas del bipartidismo en las situaciones de gobierno dividido, los sistemas multipartidistas permiten mayor cooperación. Si la relación interinstitucional está suficientemente equilibrada, es decir, si el Presidente unipersonal tiene poderes limitados, la Asamblea puede convertirse en la arena apropiada para las negociaciones y los compromisos multipartidistas de un modo parecido a lo que ocurre en los regímenes parlamentarios. De hecho, la mayor parte de los Gabinetes presidenciales en los regímenes presidenciales en América Latina han sido coaliciones multipartidistas. Una revisión empírica por Grace-Ivana Deheza abarca 116 Gabinetes presidenciales en nueve democracias presidenciales de América del Sur (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Perú, Uruguay y Venezuela) entre 1958 (año en que se formaron los primeros Gabinetes de coalición en Colombia y Venezuela) y 1994. Se considera que se ha formado un nuevo Gabinete cuando cambia el Presidente o cuando se modifica la composición de partido del Gabinete. La coaliciones multiparticlistas constituyen un 59 por ciento de los Gabinetes presidenciales examinados, una proporción aún más alta que los Gabinetes de coalición multiparticlistas en los regímenes parlamentarios en un período similar (la cual está alrededor del 50 por ciento, según las fuentes mencionadas más adelante). Sólo un cuarto de los Gabinetes presidenciales multipartidistas corresponde a coaliciones presidenciales preelectorales, mientras que tres cuartos están creados por negociaciones parlamentarias poselectorales. El caso más pluralista es Brasil, donde todos los Gabinetes presidenciales examinados eran coaliciones multipartidistas. Los Gabinetes de un solo partido en minoría en la Asamblea son un 22 por ciento de los casos, pero en muchos de éstos el partido del Presidente tiene más de un 45 por ciento de los escaños en la Asamblea y puede formar coaliciones mayoritarias a d h o c con partidos pequeños en diferentes temas. Por último, los Gabinetes de mayoría de un solo partido son sólo un 19 por ciento de los casos (incluidos, en particular, todos los Gabinetes presidenciales en la bipartidista Argentina).
Las carteras del Gabinete presidencial se distribuyen entre los miembros de la coalición en proporciones muy próximas a las contribuciones de cada partido en escaños para formar una mayoría en la Asamblea, de un modo muy parecido a las negociaciones en los regímenes parlamentarios. El partido del Presidente suele retener las carteras más importantes, incluidas Economía, Defensa e Interior, pero los otros partidos de la coalición son compensados con proporciones de carteras algo superiores a sus contribuciones en escaños. (Deheza, 1997, 1998; para datos comparables en los regímenes parlamentarios, Laver y Schofield, 1990; Strom, 1990.) Las oportunidades para la cooperación y los acuerdos amplios que crea el gobierno dividido horizontal han sido observadas incluso por Juan J. Linz, el mayor crítico del presidencialismo, quien sostiene que éste fue un factor crucial de la quiebra de las democracias en América Latina en el pasado. En palabras de Linz, «el hecho de que, de los 10 países [presidencialistas] que han experimentado una quiebra desde 1945 [Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Corea del Sur, Ecuador, Filipinas, Perú, Uruguay], en el momento de escribir [1994] nueve sean democracias [presidenciales] muestra que la democratización es posible en países con una tradición presidencialista. Tal vez las sociedades y sus liderazgos en estas democracias presidenciales han aprendido de los fracasos del pasado y podamos encontrar en el futuro sistemas presidenciales que sean tan estables como las democracias parlamentarias lo son en Europa» (Linz, 1994: 74; Linz y Valenzuela, 1994; véanse también Colomer, 1994; Mainwaring y Shugart, 1997).
Casos: C OOP ER AC I ÓN I N T ER I N ST I T UC I ON AL HOR I Z ON T AL
A continuación se examinan tres casos de cooperación interinstitucional con relativo éxito en esquemas de división horizontal de poderes. Primero, se discutirán las oportunidades y los problemas del gobierno dividido en el sistema presidencial bipartidista de Estados Unidos. Segundo, se analizarán los resultados de la «cohabitación» de diferentes mayorías políticas de apoyo al Presidente y al Primer ministro parlamentario en la semipresidencial Quinta República de Francia. Por último, se revisarán las peculiares condiciones institucionales para la formación de coaliciones multipartidistas en la Asamblea en apoyo del Presidente en el régimen presidencial «parlamentarizado» de Bolivia.
Gobierno dividido en el presidencialismo: Estados Unidos El gobierno dividido tiende a ser la situación «normal» en Estados Unidos a todos los niveles de su compleja división de poderes: entre el Presidente y las
dos cámaras del Congreso, entre el gobierno federal y los estados, y entre los Gobernadores y las Asambleas de los estados. Concretamente, ha habido mayorías de partido diferentes en apoyo del Presidente y en el Congreso tras un 42 por ciento de las elecciones en el período 1832-1998. La proporción de elecciones federales que han producido gobierno dividido es aún mayor en el más reciente período 1945-98: un 71 por ciento de las elecciones no-concurrentes y un 54 por ciento de las elecciones concurren-tes. La proporción media de estados con representación dividida en el Senado entre los dos partidos fue de un 26 por ciento desde la primera elección directa de senadores en 1914 hasta 1954, pero aumentó a un 40 por ciento en el ulterior período 1956-96. Los Gobernadores pertenecientes a un partido que no está en la Casa Blanca han ganado en un 55 por ciento de las elecciones en el período,) 1946 -95 (en 421 de 761 elecciones). La proporción de estados con diferentes partidos en la Gubernatura y en la mayoría de la Asamblea era sólo un 15 por ciento en 1945, pero ha crecido continuadamente hasta un 60 por ciento a medíados del decenio de 1990. (Jacobson, 1990; Coz y Kernell, 1991; Brunell y Grofman 1998; cálculos del autor; y Fiorina, 1992, respectivamente.) Como se ha señalado anteriormente, el gobierno dividido puede ser creado tanto por los efectos mecánicos de ciertos mecanismos institucionales, como el trazado irregular de los distritos en diferentes elecciones, como por el voto dividido, ayudado por la convocatoria de elecciones no-concurrentes y dispersas en el tiempo. Una gran parte de los analistas ha observado la importancia creciente ilel voto dividido estratégico en la producción de gobierno dividido en Estados Unidos. Se ha señalado, en particular, que en las elecciones al Congreso noconcurrentes (convocadas a mitad del término presidencial), en los distritos en los que compiten candidatos nuevos de los dos partidos, los votantes favorecen a los del partido que no está en la Presidencia; los candidatos en el cargo del partido que no está en la Presidencia «arrasan»; y los márgenes de victoria de los candidatos en el cargo del partido del Presidente en distritos no marginales se reducen en comparación con los obtenidos en las elecciones concurrentes (Alesina y Rosenthal, 1995). En la segunda mitad del siglo xx, el gobierno dividido a nivel federal fue creado habitualmente por la elección de un Presidente republicano y una mayoría demócrata en el Congreso, como sucedió durante las presidencias de Dwight Eisenhower (en el período 1955-61), Richard Nixon (1969-74), Gerald Ford (197477), Ronald Reagan (1981-89) y George Bush (1989-93). En estas situaciones, el Presidente republicano podía reunir una mayoría en el Congreso o adaptarse a las iniciativas de los congresistas con relativa frecuencia, gracias al alto nivel de indisciplina de partido de los representantes y senadores demócratas (especialmente debida a las diferencias entre los liberales del Norte y los conservadores del Sur), lo cual movía al Presidente a negociar con el congresista mediano. Se obtuvieron también muchos compromisos gracias a la abundancia de temas locales, a las decisiones «de repartidora», así como al comercio y los intercambios de votos entre congresistas en diferentes temas (King y Ragsdale, 1988; Riggs, 1988; Cox y McCubbins, 1993). El período de gobierno dividido entre un Presidente demócrata y una mayoría republicana en el Congreso durante la presidencia de William Clinton, en 19952001, creó una nueva situación, especialmente como resultado del mayor nivel de fervor político e ideológico y de disciplina de partido en las votaciones
de los congresistas republicanos elegidos en 1994. En este marco con dos partidos relativamente disciplinados, sólo cabía esperar bien difíciles acuerdos por unanimidad, bien conflicto interpartidista e interinstitucional. No obstante, el Presidente Clinton fue capaz de alcanzar una importante cooperación bipartidista e interinstitucional mediante la renuncia a algunas de las reformas que había propuesto inicialmente y la adopción de posiciones políticas moderadas, especialmente con respecto al comercio internacional, una serie de presupuestos equilibrados, la reforma de la asistencia social, así como la más tradicionalmente bipartidista política exterior. Las fuentes más claras de conflicto potencial fueron reducidas a los temas morales y de valores de familia (lo cual promovió indirectamente el relieve de los escándalos sexuales, incluido sobre el comportamiento privado del Presidente). Pero, durante esta innovadora experiencia de gobierno dividido, los dos partidos aproximaron sus posiciones en las principales políticas públicas más que en ningún período anterior (Quirk y Cunion, 1999). En general, el desempeño gubernamental en períodos de gobierno dividido no es inferior al de los períodos de gobierno unificado. Con respecto a la producción legislativa, mientras que los Presidentes se oponen a legislación importante más frecuentemente en situaciones de gobierno dividido, «no parece que haya ninguna relación entre el gobierno dividido y eI volumen de legislación importante apoyada por la administración» (Edwards, Barrett y Peake, 1997). El nivel global de conflicto entre el ejecutivo y el legislativo en los comités del Congreso de EE.UU entre 1947 y 1990 disminuyó, a pesar de las proporciones crecientes de gobierno dividido (Peterson y Greene, 1993). De las 267 leyes importantes aprobadas entre 1946 y 1990, una media anual de 6,4 fueron aprobadas durante los dieciocho años de gobierno unificado, mientras que una media anual de 5,9 fueron aprobadas durante los veintiséis años de gobierno dividido. Con respecto a los nombramientos judiciales, que requieren un amplísimo consenso interinstitucional, los Presidentes fueron capaces de nombrar nueve jueces en situaciones de gobierno unificado (uno cada veinticuatro meses) y quince en situaciones de gobierno dividido (uno cada veintiún meses) (Mayhew, 1991; Fiorina, 1992). En períodos de gobierno dividido se oyen frecuentes acusaciones de «parálisis», «bloqueo», «punto muerto» y «embotellamiento». (Véase, por ejemplo, Sundquist, 1995.) Ciertamente, el gobierno unificado permite que el Presidente concentre muchísimo poder y lance decisiones expeditivas. Pero, precisamente porque cuentan con el apoyo de un solo actor ganador, muchas de estas decisiones son vulnerables a la arbitrariedad o a la influencia de intereses minoritarios y pueden producir resultados sesgados y socialmente ineficientes. En cambio, la toma de decisiones políticas en situaciones de gobierno dividido puede ser relativamente contenciosa y requerir más tiempo de negociación de los legisladores y los funcionaros ejecutivos. Pero es evidente que los Presidentes sin una mayoría de partido en el Congreso tienden a promover menos confrontación partidista y a ser más pactistas que los que se encuentran en la situación alternativa. Las decisiones de políticas públicas en períodos de gobierno dividido tienden a ser más consensuales y socialmente eficientes que las que se toman en períodos de gobierno unificado.
«Cohabitación» en el semipresidencialisrno: Francia El general Charles De Gaulle estableció nuevas reglas constitucionales en Francia durante el período 1958-62 como reacción al alto nivel de pluralismo político de la Cuarta República (como se ha analizado en el Capítulo 3). Aunque el principal destinatario de las críticas del momento fue la inestabilidad de los Gabinetes durante el régimen anterior, el principal objetivo de De Gaulle era la obtención de una altísima concentración de poder en un Presidente directamente elegido. Ya durante su primera ocasión como jefe ejecutivo provisional al final de la segunda guerra mundial, De Gaulle había revelado su ambición: «En verdad, la unidad, la cohesión y la disciplina interna del gobierno francés debe ser sagrada, si no se quiere que el liderazgo mismo del país se debilite y se desauirHrice» (De Gaulle, 1946). Una vez hubo confeccionado la Quinta República a su medida, declaró: «La autoridad indivisible del estado es entregada enteramente al Presidente por el pueblo que lo elige. No existe otra autoridad, ni ministerial al civil ni militar ni judicial, que no sea conferida o mantenida por él» (Suleiman, 1994). Corno se esperaba, hubo gobierno unificado en la Quinta República francesa durante las presidencias de Charles de Gaulle (1962-69) y Georges Pompidou (1969-74) (cuando el partido gaullista incluyó republicanos independientes en sus candidaturas), así como durante las presidencias del socialista Francois Mitterrand en los años 1981-86, cuando pretendió «ejercer, en toda su extensión, los poderes que me confiere la Constitución», y del gaullista Jacques Chirac en los años 199597, cuando se formaron candidaturas únicas de los gaullistas y otros partidos de centro-derecha. Sin embargo, ha habido alguna forma de gobierno dividido durante la mayor parte del tiempo y de un modo cada vez más frecuente en la Quinta República francesa. El partido del Presidente no tuvo una mayoría en la Asamblea Nacional no sólo durante el primer período gaullista de transición entre la Cuarta y la Quinta Repúblicas en 1958-62, sino también durante la mayor parte de la presidencia de Valéry Giscard d'Estaing (1974-81), cuando los gaullistas y los otros partidos de centro-derecha concurrieron por separado a las elecciones a la Asamblea. Durante la mayor parte del segundo mandato de Mitterrand (1988-95), el partido socialista tampoco tuvo una mayoría en la Asamblea y formó un Gabinete de coalición con cuatro ministros de centro-derecha. De un modo más destacado, ha habido «cohabitación» entre un Presidente y un Primer ministro apoyado por una mayoría política alternativa durante nueve años en total, tanto entre el Presidente socialista Mitterrand y los Primeros ministros gaullistas Jacques Chirac (1986-88) y Édouard Balladur (1993-95), como entre el Presidente gaullista Chirac y el Primer ministro socialista Lionel Jospin (1997-2002). En consistencia con nuestro anterior análisis comparativo de las elecciones presidenciales y parlamentarias, el partido del Presidente francés perdió su mayoría en la Asamblea, con lo que se creó gobierno dividido, en las tres elecciones no-concurrentes a la Asamblea celebradas desde la primera victoria presidencial de un oponente a De Gaulle en 1981 (en 1986, 1993 y 1997). La etiqueta «semipresidencial» fue acuñada para el régimen político francés por el politólogo Maurice Duverger (1970). La mayor parte de los constitucionalistas franceses observaron que, en períodos de gobierno unificado, el régimen comportaba el alto nivel de concentración del poder que es característico
201 del presidencialismo. Antes de las experiencias reales de cohabitación, Duverger especuló que las instituciones existentes producirían «alternativas fases presidenciales y parlamentarias», siempre a favor de una sola mayoría política compacta con una sola figura dominante, bien el Presidente, bien el Primer ministro, respectivamente (Duverger, 1978, 1980). La hipótesis de las fases alternativas fue reproducida en la mayor parte de las publicaciones en inglés sobre Francia (véase la discusión en Lovecy, 1992; Bahro, Bayerlein y Veser, 1998). Sin embargo, la experiencia real de cohabitación desde mediados del decenio de 1980 movió al propio Duverger a un nuevo análisis de lo que se había esperado que seria una «fase parlamentaria» en el que reconocía que había una división de poderes más importante de lo esperado (Duverger, 1986 y, sobre todo, 1996, pp. 519 ss.). La distinción entre gobierno unificado y gobierno dividido puede dar cuenta de la evolución política durante la Quinta República francesa en un marco comparativo. Primero, durante los períodos en que el partido del Presidente tiene una mayoría en la Asamblea, el régimen funciona de un modo muy parecido a un régimen presidencial con gobierno unificado, como había sido deseado y previsto por sus diseñadores, pero también como un régimen parlamentario en circunstancias parecidas de mayoría de un solo partido. En todas estas situaciones, el unipersonal Presidente (o Primer ministro parlamentario de un solo partido) se convierte en la figura principal, con considerables poderes. Segundo, tanto durante los períodos de Presidentes minoritarios como durante los de cohabitación, diferentes partidos políticos o coaliciones comparten el poder, lo cual les fuerza a negociar y formar amplias mayorías multipartidistas para la toma efectiva de decisiones políticas. Más concretamente, la situación de un Presidente en minoría es, como señaló Duverger, «más débil que en el régimen británico [con gobiernos parlamentarios unificados] porque el socio principal de la alianza sólo controla directamente uno de los partidos aliados» (Duverger, 1986: 512). Pero en una situación de cohabitación, aunque el Presidente es ciertamente más débil que el Presidente en una situación de gobierno dividido en un régimen presidencial, no está completamente subordinado al Primer ministro parlamentario y mantiene poderes importantes que le permiten, de hecho, limitar los del Primer ministro. Los poderes presidenciales en situaciones de cohabitación incluyen los siguientes: ciertos dominios «reservados» (de hecho compartidos), como la defensa (incluido el control sobre el uso de la Fuerza nuclear), la política exterior (incluidas las enormes consecuencias de la pertenencia a la Unión Europea en la política económica y otras políticas), y la justicia, incluido el veto al nombramiento de los tres ministros correspondientes. Los poderes del Presidente también incluyen: muchos nombramientos ejecutivos; la presidencia de las reuniones semanales del Consejo de ministros y su agenda; el poder de veto de hecho de ciertos decretos-leyes y ordenanzas aprobados por el Gabinete por delegación de la Asamblea; la posibilidad de pedir revisiones de las leyes al Gabinete o a la Asamblea y de apelar al Consejo Constitucional con respecto a la legislación; la convocatoria de referéndums, especialmente en asuntos constitucionales; y los poderes excepcionales. Todas estas oportunidades convierten al Presidente francés en mucho más poderoso que cualquier monarca o presidente elegido en un régimen parlamentario. Además, tiene el poder de disolver la Asamblea, del cual carece habitualmente el Presidente en los regímenes presidenciales.
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Todos Ios Presidentes en situaciones de cohabitación han ejercido sus poderes para bloquear o moderar ciertas iniciativas del Gabinete, incluidos temas tales como le privatización de empresas estatales, hospitales y prisiones; las subvenciones públicas a las escuelas privadas; la regionalización de los dominios coloniales; la regulación de los medios audiovisuales; el despido de los empleados; y los derechos de asilo y ciudadanía. La cooperación interinstitucional ha producido compromisos consensuales para el nombramiento de los miembros del Consejo de Política Monetaria, el Consejo Económico y Social, y los dos miembros franceses de la Comisión Europea. Un innovador acuerdo en política exterior movió a establecer la participación conjunta del Presidente y del Primer ministro en las reuniones en la cumbre del Grupo de los Siete y del Consejo Europeo, en llamativo contraste con las confrontaciones habituales en política exterior qua habían tenido lugar en los períodos anteriores de gobierno unificado. Todos los especialistas en la política francesa están de acuerdo en que la primera experiencia de cohabitación, en 1986-88, que había sido recibida con alarma y con la expectativa de «conflicto» y «discordia» por la mayor parte de los observadores, fue menos suave que las subsiguientes «cohabitaciones constructivas». (Véanse, por ej., Pierce, 1991; Gouaud, 1996.) Como se ha indicado en el Capítulo 3, los dos siguientes Presidentes en cohabitación, Mitterrand en 199395 y Chirac en 1997-2002, no correspondían a la primera preferencia del votante mediano. Pero gracias a la interacción de estos Presidentes con Primeros ministros que incluían al votante mediano entre sus apoyos, se evitaron decisiones políticas muy sesgadas y socialmente ineficientes - e n contraste con el alto nivel de bipolarización que dominó el período presidencial de De Gaulle-. La cohabitación interinstitucional promovió más compromisos y mayorías de apoyo a las políticas consensuales más amplias que en la mayor parte de los regímenes parlamentarios. La mayor parte de los ciudadanos en seguida se dieron cuenta de las ventajas del gobierno dividido y lo aprobaron ampliamente con sus votos y opiniones (como se refleja, por ejemplo, en la serie de encuestas de Sofres y de BVA compiladas por Duverger, 1996: 556 ss.). (Para otra interpretación positiva en un marco histórico y comparativo más amplio, véase Furet, Julliard y Rosanvallon, 1998.)
Un «presidencialismo parlamentarizado»: Bolivia Hubo 189 golpes militares en Bolivia entre 1826 y 1980, es decir, una media de uno cada diez meses durante 154 años, un récord mundial en todos los aspectos. Sobre la base de la Constitución de 1967 (que había sido establecida durante el gobierno militar del general René Barrientos), en 1979 fueron convocadas unas elecciones generales que abrieron un nuevo período histórico de democratización, aunque sus resultados sólo entraron en vigor a partir de 1982. Los partidos políticos negociaron una serie de reformas constitucionales que produjeron sucesivas correcciones y ajustes de los mecanismos institucionales a favor de la estabilidad democrática y de una política consensual. A partir de 1991, el Presidente Jaime Paz Zamora (del Movimiento de Izquierda Revolucionaria, MIR), nombró una Comisión de Reforma Constitucional que fue capaz de obtener sucesivos acuerdos multipartidistas. (Véase una parte del debate en Toranzo Roca, 1991.) Por su parte, el líder de la oposición, Gonzalo Sán-
chez de Lozada (del partido nacionalista histórico, Movimiento Nacional Revolucionario, MNR) convocó a un grupo internacional de académicos y expertos que tomaron inspiración en la transición a la democracia con un régimen parlamentario en España. (Véase el informe en Fundación Milenio, 1997.) Así se llegó a acuerdos constitucionales a favor tanto de la democratización como de una toma de decisiones más efectiva, incluidas las garantías de los derechos civiles, los derechos de los pueblos indígenas, la independencia de la justicia, el reforzamiento de los gobiernos locales, nuevas formas de participación popular y las reformas electorales. En el marco constitucional inicial, cada boliviano votaba «en bloque» para muchos cargos, incluidos los de Presidente, Vicepresidente, senadores, diputa-dos, alcaldes y consejeros locales; en otras palabras, cada votante tenía que elegir un solo partido y todos sus candidatos para los diferentes cargos. La Cámara de diputados (o cámara baja del Congreso bicameral) era elegida por representación proporcional con la fórmula de cuota Hare y los restos más altos. Como se ha mencionado anteriormente, esta fórmula puede promover fragmentación de los partidos porque un conjunto de candidaturas pequeñas puede obtener una representación más ventajosa que una candidatura grande (de hecho, hasta veintiséis partidos obtuvieron escaños en la primera elección boliviana de 1979). Sin embargo, en contraste con el proceso en Colombia descrito anterior-mente, el nivel de fragmentación de los partidos en Bolivia fue reducido como consecuencia del procedimiento de voto en bloque en la elección presidencial. Con este mecanismo, algunos candidatos con expectativas de ser minoritarios tienen incentivos para no concurrir separadamente a la elección y mantener su apoyo a algún candidato presidencial potencialmente ganador. No obstante, la fórmula electora] boliviana fue revisada en 1986 mediante el requerimiento de que un partido obtenga al menos un escaño basado en la cuota de votos para poder entrar en el reparto de escaños por restos, lo cual reduce la fragmentación. En 1994 se introdujo un nuevo sistema electoral con doble voto basado en el modelo alemán (analizado en el Capítulo 3), el cual crea ciertas oportunidades para el voto dividido. Las elecciones nacionales y las locales fueron programadas para años alternativos, lo cual también crea incentivos para que algunos ciudadanos dividan sus votos entre diferentes partidos para diferentes cargos. El Senado pasó a ser elegido en distritos trinominales en los que el partido más votado es recompensado con dos escaños, lo cual tiende a producir una mayoría diferente que en la Cámara de diputados. El Presidente de Bolivia no puede ser reelegido en periodos sucesivos. Si ningún candidato a Presidente obtiene una mayoría absoluta de los votos populares, la segunda vuelta es transferida al Congreso. Según la Constitución de 1967, el Congreso podía elegir entre los tres candidatos más votados en una primera ronda y sólo entre los dos más votados en las rondas siguientes. La reforma de 1994 redujo las posibilidades de elección del Congreso a los dos candidatos más votados en tres rondas; tras éstas, el candidato con más votos populares sería nombrado Presidente. Esta última reforma pretendía tanto reducir la distorsión institucional de los resultados electorales como conseguir una decisión más efectiva en la selección de un ganador. El régimen político boliviano ha sido llamado «presidencialismo híbrido» y «presidencialismo parlamentarizado». (Véanse, por ejemplo, Shugart y Carey, 1992: 81-85; Gamarra, 1997.) Este tipo de régimen tiene al menos dos ventajas.
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Primero, el esquema institucional boliviano hace muy difícil el gobierno unificado gracias al alto grado de multipartidismo que permiten los diferentes sistemas electorales de las dos cámaras. Segundo, en contraste con la situación habitual de gobierno dividido en el presidencialismo, promueve la consistencia poiítica entre la coalición de apoyo al Presidente y al Gabinete y la coalición legislativa mayoritaria en la Asamblea. Esta consistencia no es tan sólida como en los regímenes parlamentarios debido a la ausencia de una efectiva moción de censura del ejecutivo por la Asamblea. Sin embargo, hay algunos incentivos institucionales para que las dos instituciones mantengan interacciones regulares y cooperación, incluida la posibilidad de que la Asamblea interpele a los miembros del Gabinete, los someta a juicios de rendimiento de cuentas, y vote mociones de censura o desaprobación (aunque no vinculadas a la dimisión obligatoria). En tres de las cinco elecciones del período 1982-97, el candidato con más votos popular es fue elegido Presidente por el Congreso: el izquierdista Hernán Siles Suazo en 1980 (que había obtenido un 39 por ciento de los votos populares), el nacionalista Sánchez de Lozada en 1993 (con un 34 por ciento de los votos populares), y el derechista Hugo Bánzer en 1997 (con sólo un 22 por ciento de los votos populares). En otras dos ocasiones, el primero en la elección popular fue reemplazado por un candidato alternativo apoyado por una coalición multipartidista en el Congreso. En 1985, el segundo candidato en votos, Víctor Paz Estenssoro (MNR), fue preferido por una mayoría del Congreso al antiguo dictador Bánzer que había obtenido sólo un punto y medio porcentual de ventaja en votos populares (con un 28 por ciento). Quizás en una réplica a este giro, en 1989 el primer candidato, Sánchez de Lozada del MNR, que había obtenido sólo un 23 por ciento de los votos populares, se quedó sin el cargo. El partido de Bánzer, segundo en votos con menos de medio punto porcentual de desventaja, apoyó a Jaime Paz Zamora, el tercer candidato en votos (con un 20 por ciento). Tras esta experiencia, como se ha mencionado, la posibilidad de elegir al tercer candidato en votos fue eliminada por la correspondiente reforma electoral que redujo la elección congresual a los dos candidatos más votados. En el marco de una relación de fuerzas considerablemente equilibrada entre los tres partidos mayores, ha habido, pues, hasta ahora, dos presidentes de la izquierda, dos del centro nacionalista, y uno de la derecha. Las coaliciones en el Gabinete y la Asamblea incluyen las formadas por el centro y la izquierda, por el centro y la derecha, así como por la izquierda y la derecha con el apoyo añadido de algunos partidos populistas menores. Los desempeños institucionales comparados deben ser evaluados en el contexto de similares condiciones económicas y culturales. En el particular contexto de Bolivia, los incentivos proporcionados por.el «presidencialismo parlamentarizado» a la toma de decisiones multipartidistas, consensuales y efectivas han permitido algunos éxitos importantes en la democratización, la alternancia en el gobierno, y la política económica, los cuales han producido una amplia distribución de satisfacción política relativa entre diferentes grupos de ciudadanos. Teniendo en cuenta la accidentada historia de Bolivia, un tan largo período de estabilidad democrática es en sí mismo un logro notable.
GOBIERNO DIVIDIDO VERTICALMENTE: FEDERALISMO
Un gobierno dividido verticalmente se basa en poderes separados entre las instituciones centrales y las no-centrales. Hay varios orígenes diferentes de los esquemas de división vertical del poder. Uno es el desarrollo de intereses comunes a gran escala entre unidades políticas previamente separadas o recientemente independizadas. Éste fue el caso de las trece colonias independientes que formaron los Estados Unidos de América en 1776, los veintidós cantones que formaron Suiza en 1848, y los once gobiernos territoriales que reconstruyeron el estado alemán en 1949. De un modo parecido, entre los nuevos estados independientes con territorios amplios y variados que adoptaron estructuras de tipo federal cabe incluir a Venezuela en 1811, México en 1824, Argentina en 1853, Canadá en 1867, Brasil en 1891, Australia en 1901, e India en 1947. Otro camino es la emergencia o la promoción política de intereses comunitarios locales dentro de las fronteras de tina dominación estatal-nacional previamente existente, pero débil, categoría en la que se incluyen, por ejemplo, Bélgica en 1970 y España en 1978. En un distribución eficiente de poderes, se asignarían al Gobierno central poderes sobre temas relacionados con intereses de grupos grandes, incluidos la defensa, los asuntos exteriores, el comercio exterior, la moneda y el crédito, la política redistributiva, así como los poderes fiscales correspondientes. Por su parte, los Gobiernos no-centrales se dedicarían a temas económicos relacionados con problemas de escala territorial o de localización, como el comercio local, la agricultura, las obras públicas, así como a temas vinculados a intereses de grupos locales o regionales que puedan ser definidos sobre una base territorial, incluidos la educación y la gestión de las diferencias étnicas y religiosas y de las lenguas. Sín embargo, no cabe una distribución de poderes entre instituciones que sea perfectamente eficiente porque, si se pretendiera minimizar los costes de la provisión de bienes públicos, debería haber una unidad administrativa especial para cada bien que contuviera exactamente a sus usuarios, los cuales se convertirían en contribuyentes a su financiación. Dado que el grupo formado por los usuarios de una autovía es diferente del que envía a sus hijos a las escuelas locales o de los ciudadanos que comparten una lengua, etcétera, el principio de eficiencia conduciría a la creación de un altísimo número de estructuras administrativas parcialmente superpuestas, lo cual multiplicaría enormemente las burocracias. y sus costes (Tullock, 1969; Oates, 1972). Por ello, los Gobiernos centrales, regionales y locales, además de tener poderes exclusivos en algunos temas, tienen que compartir ciudadanos con intereses comunes entrelazados y compartir poderes en forma de jurisdicciones concurrentes y funciones divididas en otros temas. Los poderes compartidos pueden promover la cooperación y los acuerdos in-
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INSTITUCIONES POLÍTICAS
tergubernamentales para completar el proceso desde la aprobación de los esquemas legislativos básicos a las decisiones políticas más concretas y a su ejecución. La cooperación multilateral en esquemas de división vertical del poder tiende a producir resultados consensuales. Asimismo, pro-mueve bien el apoyo político a las instituciones existentes, bien nuevas soluciones de equilibrio institucional. Este enfoque puede iluminar algunas definiciones típicas del fedealismo, como éstas: una relación entre el Gobierno central y los Gobiernos regionales en la que están al mismo tiempo «coordinados e independientes [o no subordinados] en sus respectivas esferas» (Wheare, 1946); un esquema en el que cada nivel de gobierno «tiene la autoridad de tomar ciertas decisiones finales independientemente del otro» (Riker,1944,1987; una combinación de «autogobierno» y «regímenes concurrentes» (Ustrom, 1971); o, de un modo aún más simple, «autogobierno y gcbierno compartido» (Elazar, 1987, 1996). El gobierno verticalmente dividido (es decir, la existencia de diferentes mayorías políticas en el Gobierno central y en los Gobiernos regionales o locales) puede ser un resultado de un voto dividido en elecciones a diferentes niveles, como se ha analizado anteriormente. También puede ser un resultado del voto de los ciudadanos por un mismo partido para diferentes cargos si la distribución de las preferencias de los votantes es suficientemente variada a través del territorio, es decir, si hay un número suficiente de mayorías regionales o locales que son minorías nacionales. En contraste con los estados unitarios, donde sólo obtienen satisfacción los ciudadanos cuyas preferencias coinciden con a mayoría nacional, en un gobierno verticalmente dividido los perdedores nacionales son compensados porque se convierten en ganadores parciales a nivel regional o local. En elecciones a dos o tres niveles, el número total de perdedores tenderá a ser menor que en elecciones a un solo nivel. El monto total de satisfacción política o utilidad social producida por el gobierno verticalmente dividido depende de la importancia concedida por los votantes a los diferentes temas asociados a cada nivel de gobierno. Pero el número de temas en los que los votantes pueden satisfacer sus preferencias nunca es inferior que con un gobierno unificado. Como una simplificación y adaptación de la prueba matemática presentada por Roland Pennock (1959), el Cuadro 4.6 muestra un ejemplo de los diferentes montos de utilidad social que pueden obtenerse mediante una decisión unitaria y mediante decisiones descentralizadas en una situación en la que una minoría a gran escala (nacional) es mayoría a una escala menor (regional). En comparación con un único ganador absoluto en un esquema unitario (que en el ejemplo daría satisfacción a 160 individuos), los diferentes ganadores en diferentes regiones en un esquema descentralizado pueden producir niveles más altos de utilidad social (satisfaciendo a 180 individuos en el mismo ejemplo).
CUADRO 4.6. Utilidad social en gobiernos unitarios y en gobiernos descentralizados Partidos: Regiones:
Izquierda A: B: C:
Derecha
60 60 40
40 40 60
160
140
Unitario (ganador nacional): Descentralizado (ganadores regionales): 60 + 60 + 60 = 180. NoTA: Los números son votantes en cada una de las regiones (A, B, C) y a nivel nacional. Están subrayados los números de votantes ganadores con diferentes fórmulas institucionales.
Mu cho s es mejo r que pocos
Un número alto de unidades regionales diferenciadas crea una base más firme para un estado federal que un número bajo. En federaciones formadas por sólo dos o tres grupos regionales de tamaño desigual, uno de ellos puede esperar razonablemente dominar el centro así como las otras regiones y desarrollar la correspondiente ambición. Esta puede llevar bien a la absorción de los grupos menores en una estructura unificada, bien al conflicto y la secesión. En un esquema simple de división de poderes entre regiones desiguales, una «grande» y otra «pequeña», la región grande puede preferir la dominación a la separación. Pero, dado que ambas alternativas convertirían a la región grande en ganadora única, puede relegar a su última preferencia la paridad de poderes entre las dos regiones (la alternativa típicamente federal con múltiples ganadores). En cambio, la región pequeña y previsiblemente dominada desarrollará el orden de preferencias exactamente opuesto. Preferirá, en primer lugar, la paridad de poderes (la cual implica una sobrerrepresentación de la región pequeña al nivel federal), pero antes la separación que la subordinación. La región pequeña puede aceptar la subordinación quizá por el coste de separarse o como protección frente a la amenaza de una gran potencia. Pero la separación aparece como una alternativa intermedia en las dos ordenaciones de preferencias a la que puede converger una negociación bilateral (Cuadro 4.7). (Para sugerencias comparables, véanse Elster, 1995; Laitin, 1995; Riker, 1996a.) Entre los fracasos de federaciones con dos unidades en las que el grupo menor y probablemente dominado se ha separado, se incluyen los siguientes: el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda, con secesión de la República de Irlanda en 1920; Gran Bretaña-Irlanda del Norte, con su-
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I N ST I T UC I ON ES P OL Í T I C AS
C UADR O 4 . 7 .
órdenes de preferencias entre unidad, federación y secesión Grupo grande
P r im e r a
preferencia:
segunda preferencia: Última
preferencia
Grupo pequeño
Unitario (ganador total) parcial)
Paridad (ganador
Separación (ganador único)
Separación (ganador único)
Paridad (perdedor parcial)
Unitario (perdedor total)
presión del Gobierno local norirlandés (1920-69); India-Paquistán en el momento de su independencia (1947); Paquistán occidental-Bangladesh, con secesión de la segunda (1947-71); África del Sur-África Sudoccidental, con secesión de la segunda, actualmente llamada Namibia (1948-68); Rodesia-Niasalandia, con secesión de Zambia y Malawi de Rodesia (195363); Egipto-Siria, rota por la segunda (1958-61); Tanzania, donde Zanzíbar aprobó una constitución separada de Tanganika (1964-79), Etiopía-Eritrea, con secesión de la segunda (1952-91); y Checo-Eslovaquia, también con secesión de la segunda y, como siempre, menor unidad (1991-92). Nigeria, inicialmente independiente en 1960 con sólo tres unidades regionales, experimentó la secesión de Biafra en 1967; es interesante observar que, tras un período de gobierno militar, se creó una nueva federación nigeriana con un número inicial de doce unidades regionales, que posteriormente aumentó hasta treinta. Las relaciones desequilibradas entre un gran número de unidades regionales también pueden ser conflictivas e inestables si una de las regiones es suficientemente grande y suficientemente dominante en algún tema conflictivo como para imponer su gobierno exclusivo. En particular, un dualismo lingüístico, étnico o religioso sobre una base territorial puede ser una fuente de bipolarización política y de relación desigual. Así ocurrió durante la Segunda República española, en la que se desarrolló una confrontación territorial bipolar tras el establecimiento de un solo Gobierno regional en Cataluña en 1931, en contraste con el arreglo multirregional adoptado durante la siguiente experiencia democrática a partir de 1978. Asimismo, Bélgica ha experimentado fuertes conflictos políticos en la segunda mitad del siglo xx sobre la base de su dualismo lingüístico enlos territorios valón y flamenco. También éste parece ser el caso de Canadá, a pesar de estar organizado con un alto número de provincias. Como consecuencia de la evolución de la población hacia dos territorios lingüísticamente homogéneos de desigual tamaño, muchos francopar-
lantes del minoritario Quebec temen la asimilación por el componente anglo y han desarrollado movimientos secesionistas. Los estados de tipo federal más estables suelen tener un número más alto de unidades regionales, de modo que ninguna de ellas puede aspirar razonablemente a convertirse en grupo dominante único. Los casos incluyen: Estados Unidos (50), México (32), Suiza (26), Brasil (26), India (25), Argentina (24), Venezuela (20), Italia (20), España (17), Alemania (16), Malasia (13), Canadá (11), Austria (9), África del Sur (9), Australia (8), así como la Unión Europea (15).
Bicameralismo dividido Un elemento institucional cnicial para la cooperación entre el Gobierno central y los Gobiernos regionales en los estados federales es la cámara alta de representación territorial. Las cámaras altas son muy corrientes en las Asambleas del mundo, pero su diversidad institucional es muy notable. Las cámaras altas de origen no-democrático en los regímenes parlamentarios fueron desprovistas de poderes importantes mediante la asignación a la cámara baja del papel decisivo en caso de desacuerdo (como en Gran Bretaña, Francia e incluso en algunos países regionalizados como Austria, Bélgica y España). En otros casos, la cámara alta es elegida mediante procedimientos que tienden a reproducir la composición política de la cámara baja, de modo que resulta improbable que aparezca un fuerte desacuerdo político entre ellas (como en Austria, Italia y Japón). Los miembros de la cámara alta también pueden ser nombrados al margen de las elecciones (como en Canadá). En la mayor parte de estos casos de bicameralismo asimétrico, la segunda cámara no representa preferencias de los votantes muy diferentes de las representadas en la cámara baja. La segunda cámara sólo puede introducir retrasos y mejoras en la aprobación de las leyes, especialmente si puede iniciar legislación, si las dos cámaras pueden proceder a un alto número de rondas negociadoras antes de que la cámara baja tome la decisión final, o si la cámara baja subordinada contiene un solo partido ganador frente a una cámara baja multipartidista (Tsebelis y Money, 1997). La segunda cámara es sólo un actor fuertemente decisivo si tiene a la vez poderes legislativos y una mayoría política diferenciada de la cámara baja. Estas condiciones de simetría sólo se cumplen en cámaras altas de representación territorial en estados federales. El bicameralismo simétrico suele requerir bien la elección indirecta de la cámara por los Gobiernos o los Parlamentos regionales (como en Alemania, India y Rusia), bien distritos regionales diferentes y elecciones populares no-concurrentes capaces de producir ganadores distintos de los de la cámara baja (como en Argentina, Australia, Brasil, Estados Unidos, Suiza y Ve-
nezuela), En contraste con la asignación de escaños más o menos proporcional a la población que suele corresponder a la cámara baja, en la cámara alta federal suele darse una representación igual a cada región, independientemente de la población (o al menos las unidades más pequeñas reciben una sobrerrepresentación). Los desacuerdos entre las dos cámara, en un estado federal pueden resolverse mediante negociaciones de delegados de las dos cámaras en un comité conjunto (como en Alemania, Estados Unidos y Suiza) o por decisión de las dos cámaras en sesión conjunta (como en Australia, India, Venezuela y, para algunos temas, Brasil). El bicameralismo reúne algunos efectos de la división de poderes tanto horizontal como vertical. Primero, ofrece a los partidos un incentivo para ampliar la agenda de temas, a la vez que permite a los ciudadanos la división de sus votos de un modo análogo a las elecciones separadas horizontalmente». Al mismo tiempo, las cámaras altas federales pueden promover la cooperación «vertical» entre el Gobierno central y los gobiernos regionales en la toma de decisiones políticas. Un bicameralismo simétrico con suficientes mecanismos de cooperación. tiene efectos parecidos a las reglas de decisión inclusivas (como la mayoría de dos tercios que se requiere para decisiones en muchos temas constitucionales en Bélgica, la mayoría de dos tercios en cada una de las dos cámaras usada en Argentina, o el requerimiento de doble mayoría con respecto a los cantones de Suiza, como se verá más adelante). El requerimiento de dos mayorías diferentes en las dos cámaras para la toma de decisiones equivale al requerimiento de una supermayoría. Incluso si cada una de las cámaras toma decisiones por la regla de la mayoría simple, las decisiones conjuntas de dos cámaras políticamente diferenciadas serán negociadas y se alcanzarán en torno a alternativas moderadas e intermedias. Una decisión bicameral recibirá habitualmente el apoyo de una mayoría inclusiva, de modo que dará satisfacción a un número mayor de ciudadanos que una decisión unicameral (Riker, 1992a, b).
Casos: COOPERACIÓN Y CONFLICTO INTERINSTITUCIONAL VERTICAL
A continuación se revisan tres casos de cooperación interinstitucional y decisiones supermayorítarias en esquemas de división vertical de poderes. Primero, analizaremos la combinación de gobierno federal y referéndums cantonales que conduce a permanentes Gabinetes de supermayoría en Suiza. Segundo, observaremos las decisiones multipartidistas consensuales producidas por el bicameralismo simétrico en Alemania. Tercero, nos aproximaremos a la evolución en curso en la Unión Europea hacia una estructura institucional de tipo federal, la cual es impulsada sobre todo por el Parlamento Europeo multipartidista. En todos es-
21 1
QU É SE V OT A
tos casos, la cooperación multilateral ayuda institucionales pluralistas en equilibrio.
a
mantener
los esquemas
En cambio, la disolución de la Yugoslavia federal autoritaria muestra que los estados compuestos en los que una de las unidades es suficientemente grande para convertirse en dominante pueden encontrarse en desequilibrio cuando se mueven a un contexto democrático.
La «fó rmu la mág ica» su iza La Asamblea Federal de Suiza toma decisiones por amplísimas mayorías y nombra Consejos Federales (o Gabinetes parlamentarios) de «Gran Coalición». En concreto, la llamada «fórmula mágica» de coalición gubernamental entre los partidos radical, cristiano, populista y socialista, que reúnen en conjunto hasta un 85 por ciento de los votos populares y los escaños parlamentarios, se ha mantenido sin interrupción desde 1959. Las decisiones supermayoritarias y la política de amplio consenso en Suiza son resultado de los incentivos proporcionados por una combinación institucional poco habitual: un régimen nacional parlamentario y los referéndums cantonales. Suiza, una tien-a de pequeñas comunidades homogéneas que usó la democracia directa desde la Baja Edad Media (como se ha analizado en el Capítulo 2), fue organizada como un estado federal basado en veintidós cantones tras la guerra civil de 1847-48. La Asamblea federal tiene dos cámaras. La cámara alta, o Consejo de los Estados, está formada por dos representantes por cantón, independientemente de la población. La cámara baja, o Consejo Nacional, fue inicialmente elegida en distritos cantonales multinominales por la regla de la mayoría absoluta con una segunda vuelta por mayoría relativa. Durante unos cuarenta años, los vencedores de la guerra civil, los radicales (o Liberal-Demócratas, más tarde FDP), fueron el partido dominante, pero la representación estaba ampliamente basada en aquella época en partidos cantonales con débiles lazos nacionales. Hubo a continuación una serie de cruciales innovaciones institucionales. En 1874, los ciudadanos obtuvieron la posibilidad de pedir referéndums sobre la legislación (mediante la colección de 30.000 firmas, cifra aumentada a 50.000 en 1977). Mientras que cualquier proyecto de ley sometido a referéndum popular debe ser aprobado por una mayoría de los votantes suizos, las reformas constitucionales y los tratados internacionales requieren tanto una mayoría de los votantes suizos como una mayoría de los votantes en una mayoría de los cantones. Desde 1891, los referéndums sobre enmiendas constitucionales, que antes eran obligatorios para las propuestas de la Asamblea, también fueron permitidos para las iniciativas populares. El desarrollo de nuevos partidos, los conservadores a finales del siglo XIX (más tarde llamados social-cristianos y demócrata-cristianos, CVP) y los socialistas (SPS) a principios del siglo xx, movió a introducir la representación proporcional en 1918. El nuevo sistema electoral se basó en distritos cantonales, una fórmula de cuota con restos más altos (más tarde sustituida por d'Hondt), y una papeleta abierta que permite al votante elegir candidatos de diferentes listas de partido. Los tres partidos mayores, los radicales, los conservadores-cristianos y los socialistas, han obtenido proporciones de votos parecidas desde entonces,
cada uno de ellos alrededor del 25 por ciento, mientras que algunos nuevos partidos menores, especialmente los populistas (o agrarios, más tarde Partido Popular,SVP), también han obtenido representación (Gruner, 1978; Linder, 1994). De 1874 a 1959, el número de referéndums sobre legislación federal aumento continuadamente desde una media de uno cada dos años y medio a uno cada cuatro meses, especialmente por iniciativa de los partidos excluidos del gobierno nacional. Con respecto a las enmiendas constitucionales, dado que muchos cantones contienen un número muy pequeño de votantes, una minoría nacional farmada por un conjunto de pequeñas mayorías cantonales puede vetar una propuesta. Exactamente, si los votos negativos en un referéndum estuvieran distribuidos entre los cantones de un modo óptimo, el mínimo número de votantes capaz de derrotar una propuesta de enmienda a nivel nacional sería menos del 10 por ciento (Germann, 1992). La amenaza permanente de referéndum - m á s que el veto real en sí mismaevita que la Asamblea tome ciertas decisiones legislativas. A pesar de que lla Asamblea puede aprobar legislación por mayoría simple, el temor de una ulterior derrota en referéndum induce a los legisladores a construir mayorías parlamentarias muy amplias (Neidhart, 1970). Los siete miembros del Consejo Federal, el cual incluye un presidente rotatorio, son nombrados en sesiones conjuntas de las dos cámaras de la Asamblea Federal. Durante mucho tiempo, la Constitución requirió formalmente que no hubiera dos miembros del Consejo del mismo cantón (hasta que la regla formal ue abolida por voto popular en febrero de 1999). Otras costumbres fielmente 5bedecidas son que el Consejo debe incluir representantes de los dos cantones germanófonos más grandes, Berna y Zurich, y no menos de dos representantes de los cantones «latinos» (habitualmente, un miembro del cantón francófono más grande, Vaud, y otro bien de otro cantón francófono, bien del cantón italianófono de Ticino, bien los dos). Esta distribución es bastante proporcional a la distribución de las lenguas de familia entre la población: aproximadamente, un 70 por ciento alemán, un 20 por ciento francés, un 9 por ciento italiano (y un 1 por ciento romance). En años recientes, la inclusión de al menos una mujer en el Consejo se ha convertido también en una regla informal. Los cargos en el Consejo suelen cubrirse de uno en uno o de dos en dos, habitualmente a propuesta del partido correspondiente cuyo miembro es sustituido, y de acuerdo con el origen esperado de área y lengua. La combinación de reglas sobre el cantón, la lengua y el género, así como las preferencias de partido, suelen reducir mucho el número de candidatos potenciales. Sobre la base de la evolución electoral anteriormente esbozada y la amenaza de referéndum, estas reglas condujeron a coaliciones de Gabinete estables entre los radicales y los conservadores desde 1891, así como a la ampliación de la coalición a los populistas a partir de 1929 y a los socialistas temporalmente durante el período de guerra y de posguerra, 1943-54. La «fórmula mágica» más estable no fue adoptada, sin embargo, hasta después de las elecciones de 1959, cuando, excepcionalmente, hubo que sustituir a cuatro miembros del Consejo (tres de ellos por enfermedad). Esta oportunidad para una renovación más amplia abrió la puerta a los candidatos socialistas. Desde entonces, la correspondiente distribución de cargos en el Consejo para los radicales, los cristianos, los socialistas y los populistas es 2: 2: 2: 1, respectivamente, en ajustada proporción a los votos y escaños de cada partido. Para tener expectativas razonables de ganar un referéndum en la mayoría
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de los cantones, una coalición nacional mayoritaria debería tener una mayoría o al menos incluir a los partidos del votante mediano en una mayoría de los cantones. Además, un número notable de votantes en un referéndum pueden no seguir la posición adoptada por el partido por el que votan en las elecciones, especialmente en aquellos temas que afectan intensamente a intereses minoritarios, o pueden abstenerse en temas en los que tienen preferencias poco intensas o son indiferentes. Ni siquiera los líderes nacionales de los partidos pueden contar siempre con el apoyo de todas sus secciones cantonales, que son bastante independientes (Steiner, 1983). En la crucial elección de 1959, los conservadores-cristianos obtuvieron una mayoría absoluta de votos y fueron, pues, el partido del votante mediano en sólo seis cantones, mientras que los radicales obtuvieron una mayoría en sólo un cantón. En cambio, los socialistas fueron el partido más votado en ocho cantones, incluidos los dos cantones gemanófonos más grandes, Berna y Zurich, y quedaron a la par con los radicales en el cantón francófono más grande, Vaud, todos ellos proveedores habituales de miembros del Consejo, como se ha mencionado anteriormente. Todos estos factores llevaron a partidos políticos movidos por motivaciones razonablemente auto-interesadas a la formación racional de mayorías con miembros numéricamente superfluos en la Asamblea Federal y el Consejo Federal. En la Asamblea bicameral elegida en 1959, cabía formar una coalición estrechamente ganadora mínima con los radicales y los conservadores-cristianos, los cuales habrían reunido 130 escaños sobre 244. Los dos partidos habían obtenido en total un 50,1 por ciento de los votos populares, pero habían obtenido un apoyo mayoritario entre los dos en sólo doce de los veintiún cantones, entre los cuales no estaban incluidos los francófonos Vaud y Ginebra. Una mayoría alternativa con miembros numéricamente superfluos, formada por los radicales, los conservadores-cristianos y los populistas, se habría basado en un 59 por ciento de los votos populares y en un 64 por ciento de los escaños, pero sus socios habían obtenido un apoyo mayoritario entre los tres en sólo dieciséis can-tones, entre los cuales tampoco estaban incluidos los dos francófonos más grandes. En cambio, sólo los cuatro socios de la «fórmula mágica», con inclusión de los socialistas, que reunían entre todos un 85 por ciento de los votos populares y los escaños parlamentarios, habían obtenido una mayoría de votos en los veintidós cantones, lo cual permitía que la correspondiente mayoría legislativa y el Consejo pudieran hacer frente con confianza al desafío de los referéndums populares. (Cálculos del autor con datos en Statistiches Jahrbuch der Schweiz, Basilea, 1964.) De hecho, tras la adopción de la «fórmula mágica» en 1959, la proporción de todas las propuestas gubernamentales (incluidos las enmiendas constitucionales, las leyes, los decretos, los tratados y los decretos de urgencia no constitucionales) que fueron derrotadas en referéndum disminuyó de un 40 por ciento en el período anterior a un 25 por ciento (Kobach, 1993; Trechsel y Sciarini, 1998). Un modelo simplificado de la discusión aquí analizada puede verse en el Cuadro 4.8. Una serie de cantones de diferente tamaño con desigual apoyo a los partidos políticos puede producir una mayoría nacional estrecha que es una minoria en la mayoría de los cantones, así como una mayoría nacional ampliada del 60 por ciento que sigue siendo una minoría en algunos cantones, mientras que, en cambio, una mayoría tetrapartidista basada en un 85 por ciento de los votos populares obtiene un apoyo mayoritario en todos los cantones.
La política consensual en la Suiza federal se ha explicado a veces como un resultado de las estrategias cooperativas de los líderes políticos. Arend Lijphart señaló que la toma de decisiones «consociativa», como opuesta a la toma de decisiones «competitiva», se desarrolló a pesar de la existencia de subculturas bastante fragmentadas y cantones homogéneos (Lijphart, 1968, 1979). Otros autores como Jürg Steiner, situaron la pauta de toma de decisiones por «acuerdos amigables, en el contexto más favorable de un entrecruzamiento de las líneas divisorias en lengua, religión y economía (Steiner, 1974; Bohn, 1980). El enfoque aquí desarrollado sugiere que un resultado consensual, como la amplísima coalición multipartidista habitualmente conocida como «fórmula mágica», así como las correspondientes políticas moderadas y estables, pueden no ser un resultado de estrategias cooperativas. El resultado consensual y cooperativo puede ser producido por estrategias competitivas de partido no sustancialmente diferentes de las adoptadas habitualmente por los líderes políticos en las democracias estables pero desarrolladas bajo los precisos incentivos proporcionados por un marco institucional que requiere una doble mayoría. Aunque la experiencia repetida de negociaciones puede desarrollar unas normas informales de conducta capaces de autorreproducirse, la estabilidad de una fórmula de colalición concreta depende en última instancia de la estabilidad de la distribución de los votos y los escaños entre los partidos políticos. De hecho, las fórmulas de coalición de partidos en Suiza han cambiado en varios momentos históricos dentro de un mismo marco institucional básico. En la elección de octubre de 1999, los populistas aumentaron espectacularmente sus votos y pidieron una segu»a cartera en el Consejo, a costa de los debilitados socialistas. En esa ocasión se reprodujo la «fórmula mágica», pero en el futuro podría cambiar de nuevo si hubiera cambios importantes en la distribución de las preferencias de los votantes entre los partidos políticos. Mayorías nacional y cantonales
CUADRO 4.8.
Cantones: Radicales Cristianos Socialistas Populistas Otros Total:
NorA:
A
B
C
Total nacional:
10
10
5
15 5
6 5 10
26 25 25
10 10
0
0
10
5
5
4
14
40
35
25
100
La mayoría nacional hipotética formada por los radicales y los cristianos con
(26+25) 51 por ciento de los votos, es mayoría en sólo un cantón, B (25/35). La mayoría nacio-
nal con miembros superfluos formada por los radicales, los cristianos y los populistas, con (26+25+10) 61 por ciento de los votos, es mayoría en sólo dos cantones, A (25/40) y B (25/35). Sólo la aún más amplia coalición de cuatro partidos formada por los radicales, los cristianos, los populistas y los socialistas, que refine un 86 por ciento de los votos, es mayoría en todos los cantones.
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Los ciudadanos suizos se han beneficiado de varias circunstancias afortunadas en la historia contemporánea, las cuales han establecido los fundamentos de su bienestar. Una de ellas, y no la menos importante, ha sido el establecimiento de unas instituciones federales que requieren mayorías tanto a nivel nacional como en los cantones para la toma de decisiones políticas. Las correspondientes supermayorías legislativas y ejecutivas han permitido el desarrollo pacífico de un alto grado de pluralismo político y cultural y una gran estabilidad democrática y de políticas públicas.
El federalismo cooperativo alemán El federalismo fue restablecido en Alemania por las fuerzas de ocupación al final de la segunda guerra mundial con objeto de debilitar el estado alemán e impedir nuevos experimentos autoritarios. Sin embargo, la estructura federal de Alemania ha producido efectos no-intencionados a favor de una toma de decisiones muy efectiva y de una política de consenso, tanto a nivel regional como a nivel nacional. Tras la derrota de los nacional-socialistas en 1945, mientras que los soviéticos deseaban un nuevo gobierno unificado en Alemania, que acabaron estableciendo en la parte oriental del territorio, los americanos, los británicos y los franceses dieron prioridad a la creación de nuevos gobiernos democráticos regionales o territoriales (Länder). En palabras del secretario de Estado norteamericano en 1 9 4 7 , Estados Unidos se oponía a un fuerte Gobierno central porque «podría ser fácilmente convertido en el dominio de un régimen similar al de los nazis». El ministro de Asuntos Exteriores británico quería que «todos los poderes fueran asignados a los Länder excepto aquellos que fueran expresamente delegados al Gobierno central». Su colega francés llegó a concebir el centro como una mera «coordinación» de Ldnder con una Asamblea nacional formada solamente por una cámara territorial (Golay, 1958: 5). Bajo la inducción de los Aliados occidentales en 1 9 4 8 , los once gobiernos territoriales recientemente elegidos en la parte occidental de Alemania nombraron una Asamblea Constituyente (que se llamó modestamente «Consejo Parlamentario») para «redactar una constitución democrática que establecerá para los estados participantes [Llinderi una estructura gubernamental de tipo federal», bajo la supervisión de las fuerzas de ocupación de los Aliados. En la «Ley Fundamental (Constitución Provisional)» aprobada en Bonn en 1 9 4 9 se cumplieron tres condiciones básicas de un estado federal eficiente y estable, tal como han sido identificadas anteriormente en el análisis general de este capítulo. Primero, el número de unidades regionales fue relativamente alto: once (excluyendo provisionalmente Berlín occidental). Aunque sólo Baviera, Bremen y Hamburgo podían reivindicar cierta continuidad con estados históricos de la época imperial, y los límites territoriales de los demás Lllnder fueron creaciones nuevas, se adoptaron nuevas constituciones de los Lünder y se desarrollaron importantes intereses locales. Con la reunificación con la parte oriental del país en 1990, el numero de Länder aumentó a dieciséis. Segundo, se estableció una efectiva división de poderes entre los Gobiernos territoriales y el Gobierno central. En particular, los territorios recibieron poderes exclusivos en educación, asuntos culturales y religiosos y gobierno local, poderes concurrentes en muchos otros campos, incluida la sanidad y el
bienestar, así como el control del cálculo y la recaudación de los principales impuestos. Tercero, se estableció una cámara alta de representación territorial, el Bundesral, en paralelo a la cámara baja nacional, el Bundestag (cuya elección, composición de partido y toma de decisiones se han analizado en el Capítulo 3). El Burndesral o cámara alta es una institución clave en la estructura federal de Alemania. Es a la vez el guardián de la división de poderes a favor de los territorios y el escenario institucional principal para la cooperación entre los gobiernos territoriales en la toma de decisiones a nivel federal. La cámara alta federal está compuesta por miembros de los gobiernos territoriales (en una adaptación democrática de la tradición imperial) con cierta sobrerrepresentación de los territorios pequeños. Cada delegación territorial vota en bloque de acuerdo con las instrucciones del gobierno territorial correspondiente. L a composición de la cámara alta cambia con frecuencia como resultado de las sucesivas elecciones regionales. En contraste con la cámara baja, la cámara alta no puede ser disuelta por el canciller. Como se ha analizado anteriormente, la emergencia de diferentes mayorías políticas en las dos cámaras puede ser explicada en parte por el relieve concedido a diferentes temas en las elecciones nacionales y en las elecciones territoriales noconcurrentes, pero también por el efecto indirecto de la división del voto entre diferentes partidos por razones estratégicas en las elecciones a la cámara baja nacional y a los gobiernos territoriales. Los crístíano-demócratas dominaron los Gabinetes y tuvieron mayorías en las dos cámaras durante los años 1949-69 y 1982-90. Sin embargo, ha habido diferentes mayorías políticas en torno a los cristianos y en torno a los socialistas en cada una de las dos cámaras, o bicameralismo dividido, durante los períodos de gobiernos liderados por los socialistas en 1969-82, por los cristiano-demócratas desde la reunificación con Alemania oriental en 1991 hasta 1998, y por los socialistas desde 1999. Así pues, ha habido bicameralismo dividido durante un 46 por ciento del tiempo entre 1949 y 2002 (y durante un 75 por ciento del tiempo desde 1969). De acuerdo con la Constitución, la cámara alta tiene poderes iguales a la cámara baja con respecto a las enmiendas constitucionales, un cierto derecho de velo preventivo sobre la legislación federal en general (que puede ser superado por la cámara baja), y un veto absoluto sobre la legislación que afecta a los intereses territoriales. Al principio, estos últimos fueron identificados como decisiones sobre el territorio de los länder, ciertos impuestos y tasas, y la creación de nuevas agencias administrativas federales en las áreas de competencia de los Länder. La cámara alta también puede ejercer un amplio control sobre la administración federal, incluida la ejecución de la legislación federal por los ministros. Sin embargo, la «cláusula elástica» que regula qué temas puede considerarse que afectan a los intereses territoriales ha funcionado a favor de los Gobiernos territoriales y la cámara alta en los conflictos sobre la división de poderes y ha acabado produciendo un bicameralismo simétrico. El Bundesrat, que representa a los Gobiernos regionales, ha conseguido en la práctica iguales poderes que la cámara baja. Entre los factores más importantes de esta evolución destacan: la creciente prominencia de la legislación de ámbito europeo, especialmente con respecto a la política económica, la cual afecta a la distribución territorial del poder; las frecuentes mayorías políticas diferentes en las dos cámaras; y el apoyo del Tribunal Constitucional independiente (Golay, 1958).
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El gobierno horizontalmente dividido entre las dos cámaras, que es un producto de la división vertical de poderes y de las elecciones separadas para los diferentes niveles institucionales, fuerza las correspondientes negociaciones entre los dos principales partidos y sus socios de coalición para la aprobación de legislación en temas importantes con amplio apoyo político. En 1949, sólo un 10 por ciento de todas las leyes federales requirieron la aprobación de la cámara alta. A mediados del decenio de 1990, la proporción de legislación federal so-metida al derecho de veto absoluto de la cámara alta había aumentado hasta un 60 por ciento. Así pues, la mayor parte de la legislación tiene que ser aprobada de hecho con el apoyo de los cristianos, los liberales y los socialistas, los cuales reúnen en conjunto una media del 90 por ciento de los votos populares. A pesar de que la cámara alta no interviene formalmente en la investidura o la censura del Canciller y del Gabinete, se considera que tuvo un papel destacado en las di-misiones de al menos dos Cancilleres, el cristiano-demócrata Konrad Adenauer en 1963 y el socialdemócrata Willy Brandt en 1974 (Dalton, 1993). El desempeño legislativo en períodos de gobierno bicameral dividido puede ser comparado favorablemente con el de los períodos de gobierno bicameral unificado, es decir, con la misma mayoría política en las dos cámaras. El número de leyes aprobadas anualmente por la cámara baja en el período de gobierno bicameral dividido 1969-81 fue 103, mientras que los números correspondientes en los períodos de gobierno bicameral unificado fueron 120 para 1949-69 y 92 para 198290, con una media total de 111. La proporción de leyes que requerían la aprobación de la cámara alta que fueron promulgadas fue de un 53 por ciento en el período mencionado de bicameralismo dividido, y de un 50 y un 56 por ciento en los dos períodos mencionados de bicameralismo unificado, con una media total de un 52 por ciento. (Cálculos del autor con datos en Thayssen, 1994.)
Una Unión Europea federalizante Las relaciones institucionales en la Comunidad Económica Europea correspondieron muy aproximadamente a las de una organización internacional durante unos treinta años (1957-86). De acuerdo con el modelo «intergubernamental» de relaciones institucionales, la mayor parte de las decisiones se tomaban por unanimidad de los delegados de los gobiernos de Ios estados, representados en el Consejo de Ministros y en las reuniones periódicas de los jefes de gobierno en el Consejo Europeo. Gradualmente, emergieron el estancamiento y la inmovilidad, especialmente tras sucesivas ampliaciones de la Comunidad Europea de seis a doce estados-miembros, dado que cualquier miembro del Consejo podía vetar una decisión innovadora (como se ha analizado en el Capítulo 3). Una serie de regulaciones de tipo constitucional establecieron nuevas reglas de decisión que han promovido relaciones institucionales federalizantes, incluidos el Acta Única Europea (1986), el Tratado de Maastricht de la Unión Europea (1992), y el Tratado de Amsterdam (1997). Los diversos procedimientos de decisión requieren que las principales instituciones de la Unión Europea, es decir, el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión Europea, compartan poderes. Bajo el impulso de partidos políticos agregativos de ámbito europeo, estas reglas han promovido decisiones más innovadoras hacia una Unión «aún más estrecha», incluido el mercado común y la moneda única, así como nuevas ampliaciones a quince estados-miembros.
El despliegue del modelo «federal» de la Unión Europea requeriría una expansión de los poderes del Parlamento Europeo y unas relaciones interinstitucionales más equilibradas, pero está anticipado por la evolución reciente. El modelo federal se basa en un doble criterio de representación. Mientras que el Consejo, formado por representantes de los gobiernos de los estados, puede ser considerado una cámara alta de representación territorial, el Parlamento sería el órgano representativo de los ciudadanos europeos en su conjunto. De acuerdo con las relaciones típicas de un régimen parlamentario, la Comisión, u órgano ejecutivo, sería nombrada por las dos cámaras parlamentarias y seria responsable ante ellas. En el esquema existente, el Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo son elegidos por separado y con diferentes reglas. Esto suele producir la posibilidad de formar diferentes mayorías políticas de partido en cada cámara, como típico bicameralismo simétrico de los estados federales anteriormente analizado. como resultado, las decisiones interinstitucionles tienen que basarse en acuerdos muy amplios. En particular, los miembros de la Comisión Europea, incluido el Presidente, que eran tradicionalmente nombrados por el Consejo (en la práctica, por los gobiernos estatales), necesitan la aprobación del Parlamento desde que entró en vigor el Tratado de Amsterdam en 1999. El requerimiento de dos mayorías, en el Consejo y en el Parlamento, tiende a producir una supermayoría consensual no sustancialmente diferente en su composición partidaria del apoyo dado a las Comisiones nombradas con los procedimientos anteriores, pero somete al órgano ejecutivo de la Unión Europea al control de los representantes de los ciudadanos europeos. Las relaciones interinstitucionales federalizantes según el modelo aquí esbozado han sido promovidas por los partidos políticos agregativos de ámbito europeo. Las sucesivas ampliaciones de la Unión Europea hicieron que un número creciente de partidos nacionales o regionales obtuvieran representación en las instituciones, desde unos 40 en la primera elección directa del Parlamento Europeo en 1979, hasta 110 en 1999. No obstante, es muy notable que el número absoluto de Grupos Políticos Europeos en el Parlamento disminuyera a raíz de las elecciones de 1994 y de 1999 y que la fragmentación partidaria en el Parlamento disminuyera de un modo continuado en cada una de las cinco elecciones del período 1979-99 (si se mide, por ejemplo, mediante el número efectivo de partidos u otros índices parecidos de fragmentación). A pesar de representar a quince estados-miembros con sus propios sistemas de partidos, el Parlamento Europeo de finales del siglo xx y principios del siglo xxi está menos fragmentado que los parlamentos de varios países europeos, como Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Holanda e Italia. El Partido Socialista Europeo fue el grupo mayor en el Parlamento Europeo tras las cuatro primeras elecciones, con una media de un tercio de los escaños, aproximadamente, y el único grupo que integró partidos nacionales de todos los estados-miembros desde la primera elección. También incluye al partido poscomunista italiano de los Demócratas de Izquierda desde 1994. El Partido Popular Europeo, que inicialmente reunió a partidos cristiano-demócratas de nueve países, fue ampliado con los conservadores británicos y otros aliados menores en 1992, Forza Italia en 1995, y los gaullistas franceses en 1999, cada uno de los cuales había formado anteriormente sus propios grupos de tipo nacionalista. Se convirtió en el mayor grupo del Parlamento tras la quinta elección en 1999.
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Los dos Grupos Políticos Europeos mencionados, los socialistas y los populares, siempre han reunido conjuntamente más de la mitad de los miembros del Parlamento Europeo y esta proporción ha aumentado en cada elección. Los socialistas y los populares, junto con los intermedios liberales, que son el tercer grupo en número de escaños, tienden a formar coaliciones «conectadas» en torno al centro, especialmente en temas económicos y de política exterior. También se forman algunas coaliciones alternativas, como la llamada «mayoría de progreso» organizada en torno a los socialistas con los verdes, los comunistas y los liberales como socios potenciales, especialmente con respecto a temas de política social y derechos humanos. Asimismo, se han formado coaliciones de centro-derecha sin los socialistas, incluso para la elección del presidente del Parlamento (Gafíney, 1996; Raunio, 1997; Jacobs, Corbett y Shakleton, 2000). La formación de Grupos Políticos Europeos cada vez más agregativos y de coaliciones mayoritarias políticamente viables ha dado mucha más eficacia al Parlamento Europeo desde finales del decenio de 1980 que en periodos anteriores. En la medida en que el Parlamento es capaz de tomar decisiones, se promueven relaciones interinstitucionales correspondientes al modelo federal de la Unión Europea. Los partidos políticos en el Parlamento Europeo se benefician de las oportunidades creadas por las reglas institucionales existentes en un momento dado. Pero, al mismo tiempo, crean estas oportunidades mediante la pro-moción de tratados y regulaciones de tipo constitucional que reducen el tradicional «déficit democrático» de las instituciones europeas y reemplazan el papel dominante del Consejo por fórmulas más complejas. En la medida en que las agrupaciones partidistas nacionales ceden terreno a grupos multipartidistas más amplios de ámbito europeo, las decisiones hacia una unión más estrecha encuentran menor resistencia nacionalista. El modelo intergubernamental, que condujo a la «euroesclerosis» y el «europesimismo» a principios del decenio de 1980, ha sido gradualmente sustituido por relaciones interinstitucionales federalizantes capaces de promover perspectivas más optimistas (Colomer y Flosli, 1997; Colomer, 2001a).
La desintegración de Yugoslavia La dispersión de Yugoslavia en el decenio de 1990 es un ejemplo espectacular de la difícil supervivencia de una federación multinacional en democracia cuando uno de los grupos es suficientemente grande para intentar convertirse en dominante. La mayor debilidad del país desde su fundación fue una composición dispar en ventaja de Serbia, previamente independiente. Al final de la primera guerra mundial, Eslovenia y Croacia, liberadas por la caída del Imperio Austrohúngaro y con temor al expansionismo italiano, se unieron a la Gran Serbia para formar el llamado Reino Unido de los Serbios, los Croatas y los Eslovenos (en este orden), bajo la monarquía serbia. Dicho en pocas palabras, las instituciones políticas serbias, tal como habían sido diseñadas en la Constitución serbia de 1903, fueron extendidas a otros territorios en 1918. Se mantuvieron las fórmulas básicas de un estado unitario y un régimen parlamentario unicameral, las cuales promovían una alta concentración del poder. Se estableció una sola nacionalidad e incluso se proclamó una sola lengua, el «serbocroata-esloveno». Los tres pueblos se consideraban eslavos y compartían la religión cristiana, aunque habían acumulado la pertenencia a dos imperios (el
turco y el austríaco), dos obediencias eclesiásticas (la ortodoxa orienta] y la católica romana) y dos alfabetos (el cirílico y el latino). Durante la experiencia unitaria, los serbios, que eran la mitad de la población aproximadamente (sobre 17 millones), dominaron la mayor parte de las decisiones políticas. Casi todos los Gabinetes fueron formados por el Partido Radical Serbio, a veces con el apoyo de la pequeña minoría musulmana. La dominación serbia fue combatida por los partidos croatas, lo cual provocó una cierta inestabilidad gubernamental. Frente a las estables mayorías dominadas por los serbios, pronto se desarrollaron movimientos secesionistas entre los croatas. En 1929, el Rey serbio, Alejandro, reaccionó a los disturbios étnicos con la supresión de la Constitución y la disolución del Parlamento y se erigió en dictador. En aquel preciso momento se acuñó y adoptó el nuevo nombre unitario, Yugoslavia (literalmente, «eslavos del sur») (Dragnich, 1983, 1992). La ocupación alemana y la segunda guerra mundial incluyeron una serie de guerras civiles en los Balcanes, especialmente entre los croatas y los serbios. Con la victoria de los comunistas en 1945, Yugoslavia fue refundada como una república federal. El líder comunista, el mariscal Josip Broz, Tito (miembro de una famili eslavo-croata y él mismo croata), intentó reducir la temida dominación serbia mediante una nueva redistribución territorial del poder. Por un lado, las fronteras de Croacia fueron ampliadas (al no aceptar, por ejemplo, la autonomía de Dalmacia). Por otro lado, Serbia fue reducida mediante la creación de las republicas separadas de Bosnia-Herzegovina (con una población étnicamente mixta) Montenegro (que era serbia en religión y en lengua) y Macedonia, antes Serbia del Sur (cuya lengua no se normativizó con un alfabeto y una ortografía nuevos hasta 1948 y no fue reconocida como «nación)) hasta 1967). Dentro de Serbia, se crearon dos pequeñas provincias con composición étnica mixta, Vojvodina y Kosovo. Las dos provincias recibieron una representación igual en los óranos federales: el Consejo Federal, la Asamblea Federal bicameral creada en 1953, así como la Presidencia colectiva del estado creada más tarde por Tito para su sucesión. En 1974, las dos provincias recibieron también poder de veto de hecho en el Parlamento serbio. La unión inicial de tres pueblos con dos tradiciones culturales fue transformada, pues, en un conglomerado de cuatro lenguas, cinco naciones, seis repúblicas y ocho unidades políticas con poderes iguales en el Gobierno federal. La República Serbia fue reducida a una de las ocho unidades con un cuarto de la población total, aunque los serbios, que quedaron territorialmente dispersados, eran aún el grupo mayor (con un 40 por ciento de la población total, aproximadamente, en el decenio de 1980) (Curtis, 1990). La federación dominada por los comunistas no fue más que una ficción temporal porque de hecho un solo partido monopolizaba el poder. Tras la muerte de Tito y, sobre todo, tras la caída del comunismo en la Europa central y oriental en 1989, los conflictos étnicos proliferaron. El resentimiento por los agravios del pasado se unió a la sensación de que la distribución del poder institucional era injusta. Una decisión crucial para los ulteriores desarrollos políticos fue la convocatoria de las primeras elecciones multipartidistas en 1990 a nivel de cada república, en vez de una elección federal. Esto promovió los temas nacionalistas y el correspondiente apoyo popular a los movimientos nacionalistas y secesionistas (de un modo parecido a lo ocurrido en la Unión Soviética más o menos al mismo tiempo y en contraste con España en 1977, como observó Juan Linz, 1992). De hecho, la elección de este calendario electoral reflejaba las
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dudas generalizadas acerca del futuro de la ficción federal autoritaria. La ingeniería constitucional de Tito a favor de nuevas repúblicas y provincias acabó provocando efectos no intencionados. Una vez se convocaron elecciones competitivas, éstas se convirtieron en plataformas para la promoción y la manipulación de sentimientos de pertenencia e «identidad» que promovieron confusión y desintegración. A partir de 1989, el nuevo Presidente serbio elegido, el ex comunista (ahora socialista) Slobodan Milosevic, lideró el proyecto de una «reunificación serbia)). Primero, impuso el control de su partido político sobre el Gobierno de Montenegro y el control administrativo de Vojvodina, al tiempo que suprimió la Asamblea y el Gobierno de Kosovo. En 1991, la declaración de independencia de la étnicamente homogénea Eslovenia, donde apenas vivían serbios, fue respondida con la rápida retirada de las tropas federales dominadas por los serbios. De hecho, la secesión eslovena podría haber dado a los serbios tina mayoría más clara en el resto de Yugoslavia. La independencia de Croacia en 1992, en cambio, provocó un intento serbio de conquistar la Eslavonia oriental, así como la proclamación de la República serbia de Krajina, aunque Croacia acabó reconquistando el territorio en 1995. El choque entre los serbios y los croatas fue muy sangriento durante la guerra de Bosnia-llerz_egovina en 1992-95 (con unos 250.000 muertos), y terminó en la división de hecho del país entre la federación croata-musulmana de Bosnia-Herzegovina y la República Serbia de Bosnia. En Kosovo se procedió a una «limpieza étnica» (por las dos partes), incluso durante los bombardeos de la OTAN en 1999. En suma, el líder del proyecto de la Gran Serbia, Milosevic, que gobernaba sobre un cuarto, aproximadamente, de la población total de la antigua Yugoslavia, trató una y otra vez de redibujar el mapa de los Balcanes de modo que le permitiera, como nuevo presidente de una Yugoslavia reducida, gobernar sobre más de la mitad de la misma población. Pero todos los grupos minoritarios resistieron el intento y eligieron la secesión (Bennett, 1995; Udovicki y Ridgeway, 1997).
DIVISIÓN DE PODERES HORIZONTAL Y VERTICAL
Un gobierno horizontalmente unificado tiende a eliminar la división vertical de poderes. Como se ha analizado anteriormente, la Jefatura del Gobierno o la Presidencia en una situación de gobierno unificado tiende a dominar, doblegar o incluso suprimir la Asamblea con objeto de convertirse en un único ganador absoluto. Por parecidos motivos de eficacia y concentración del poder, un Gobierno central unificado tiende a reducir o eliminar la autonomía de los Gobiernos regionales y locales. Si un solo partido tiene una mayoría absoluta en el Gobierno central, pero no controla los Gobiernos no-centrales, puede tratar de reemplazar el esquema legal de división vertical de poderes con una fórmula unitaria con objeto de eliminar las fuentes alternativas de poder y convertirse en el único actor dominante. Si un solo partido tiene una mayoría absoluta en el Gobierno central y también en los Gobiernos no-centrales, el partido se convierte en el único actor dominante en las relacio-
nes institucionales tanto horizontales como verticales. La división legal de poderes entre el Gobierno central y las unidades no-centrales puede sobrevivir, pero de hecho es eliminada por el control político homogéneo de todas las instituciones. Por el contrario, es más probable que exista y sobreviva una división ve tical de poderes efectiva en el marco de un Gobierno central dividido, en forma bien cle Gabinetes de coalición multipartidista, bien de coexistencia de diferentes mayorías de partido en la Presidencia y en la Asamblea. Si ningún partido es un ganador absoluto y varios partidos tienen que compartir el poder en las instituciones centrales, tenderán a negociar y llegar a compromisos también con los partidos gobernantes en las instituciones no-centrales con objeto de ampliar sus cuotas de poder. La competencia interna latente entre socios del Gobierno central puede inducirles a buscar otros socios con posiciones de poder en los Gobiernos no-centrales, expandiendo así el alcance de los acuerdos multipartidistas. Por su parte, los Gobiernos no-centrales pueden mantener y defender sus poderes separados en algunos temas o sus poderes compartidos en otros temas, es decir, pueden sostener la división vertical de poderes mediante la introducción de división en el Gobierno central. Una cámara alta de representación territorial, en particular, puede convertir a los Gobiernos regionales en actores decisivos a nivel federal y evitar que un solo partido con mayoría absoluta en la cámara baja se convierta en un ganador total que monopolice todos los poderes. Asimismo, una justicia independiente no controlada por ningún partido puede ayudar a mantener el equilibrio de la descentralización (Bednar, Eskridge y Ferejohn, 1995). Cabe ilustrar con varios casos la idea de que la división vertical de poderes es relativamente más estable y efectiva cuando va acompañada por una división horizontal de poderes que cuando coexiste con un Gobierno central unificado. Por ejemplo, el federalismo tiene bases más sólidas en Alemania que en Austria. Como se ha analizado anteriormente, la República Federal de Alemania, que está organizada en dieciséis territorios, está basada en un sistema de representación proporcional en la cámara baja nacional, que produce Gabinetes de coalición multipartidista, y una cámara alta simétrica con frecuentes mayorías alternativas. En cambio, en Austria, donde hay sólo nueve territorios, ha habido largos períodos de mayoría absoluta de un solo partido o de gran coalición en el Gobierno central, mientras que el Consejo Federal suele ser considerado, más que una segunda cámara, «una cámara de segunda». Como resultado, mientras que Alemania es uno de los países más descentralizados de Europa, los territorios austríacos no tienen poderes separados y muy pocos poderes compartidos, así como escasa co-decisión en los asuntos federales. (Para una presentación comparativa del federalismo en Europa, véase Hesse y Wright, 1996.) De un modo parecido, el federalismo es más robusto en Estados Unidos que en Canadá. Como se ha indicado anteriormente, Estados Unidos, con cincuenta estados, experimenta frecuentes períodos en los que el go-
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bierno federal está dividido entre la Presidencia y el Congreso. Existe una clara correlación entre los períodos de gobierno unificado en Washington y los de centralización creciente, incluidos, en particular, el período de «Reconstrucción» en el decenio de 1860, el período de «Nuevo Trato» en los decenios de 1930 y 1940, y el de la «Gran Sociedad» en el decenio de 1960. En cambio, se ha reconocido generalmente que la descentralización ha sido mayor en períodos de Gobierno central dividido, como en los decenios de 1980 y 1990. En cambio, Canadá, organizado en sólo once provincias, tiene con frecuencia Gabinetes nacionales de un solo partido, mientras que la cámara alta, cuyos miembros son nombrados por el Gobernador General británico, es inefectiva para representar asuntos provinciales. Hubo una restricción adicional al poder de los Gobiernos provinciales con la abolición del papel del Consejo Privado británico como órgano judicial independiente en 1947-49, el cual fue sustituido por el Tribunal Supremo de Canadá, que es menos independiente de los partidos políticos. Este cambio condujo al declive de la protección judicial de las provincias. Las subsiguientes demandas de Quebec de que se restableciera el derecho de veto de las provincias no han sido satisfechas. Tras el fracaso de varios intentos de alcanzar un compromiso sobre la definición de la relación federal, han proliferado las tendencias secesionistas y los conflictos internos en la provincia (Breton, 1964: Watts, 1996a). En general, el federalismo ha tenido dificultades para sobrevivir en regímenes políticos simples, de tipo británico, basados en elecciones con la regla de la mayoría relativa y en un parlamentarismo unicameral. Algunas ex colonias británicas que fueron organizadas como estados federales han experimentado una erosión de la división vertical del poder y las correspondientes tensiones entre el centro y algunas regiones. En India, las reglas constitucionales dan incluso al Gobierno central el derecho de destituir a los Gobiernos de los estados y de sustituirlos por el gobierno directo desde el centro, legalmente sólo por razones de orden público, pero de hecho también por motivos partidistas. El proceso centralizador en India, especialmente durante el largo período de mayoría absoluta del Partido del Congreso en el gobierno central en Delhi, suscitó movimientos secesionistas, especialmente en Cachemira, Punjab y Uttar Pradesh (Thakur, 1995; Lijphart, 1996). Por el contrario, la descentralización y la división vertical de poderes puede desarrollarse en condiciones relativamente favorables, incluso si no hay un mandato constitucional explícito a favor del federalismo, bajo la presión de partidos regionales en un contexto de Gobiernos centrales divididos. Países como Bélgica y España, por ejemplo, han desarrollado niveles importantes de descentralización política, administrativa y financiera a favor de los Gobiernos regionales en condiciones propicias creadas por sistemas electorales nacionales de representación proporcional, multipartidismo y la correspondiente ausencia de mayoría absoluta de un solo partido en el centro. Estos procesos no-institucionalizados, sin
embargo, son más vulnerables al conflicto que aquellos que incluyen mecanismos federales más robustos de cooperación multilateral (Colomer, 1998a 1999c).
Caso: EL REINO MUY UNIDO
A mediados del siglo XVIII , el régimen político de Inglaterra era considerado el mejor ejemplo de «una nación en el mundo que tiene como fin directo de su constitución la libertad política» fundada en el principio de la separación de poderes (Montesquieu, 1748, libro XI). En cambio, a mediados del siglo xx, los estudiosos de la política coincidían ampliamente en que el Reino Unido era «el ejemplo original y mejor» de un modelo de democracia basado en la concentración del poder (véase, por ejemplo, Líjphart, 1984: 5). De hecho, la vieja «Inglaterra» se había convertido en un complejo compuesto territorial de Inglaterra y Gales, Escocia (desde 1707) e Irlanda (en 1801-1921). Durante algún tiempo tras la unión con Escocia, el Gobierno central en Londres respetó la autonomía escocesa, especialmente en asuntos de religión, derecho civil y sistema judicial. Gran Bretaña estuvo también altamente descentralizada a favor de los Gobiernos locales al menos hasta principios del siglo xlx (North y Weingast, 1989; Weingast, 1995). Sin embargo, el régimen británico era particularmente vulnerable a las tendencias unificadoras debido a que la inicial división horizontal de poderes se basaba en la coexistencia de la Cámara de los Comunes con instituciones nodemocráticas, principalmente un ejecutivo monárquico y una cámara alta aristocrática. Con la continuada expansión de los derechos de voto durante los siglos xix y xx (como se ha analizado en el Capítulo 2), la Cámara de los Comunes elegida popularmente acabó prevaleciendo sobre el Rey y la Cámara de los Lores no electos. Pero los Comunes fueron elegidos por medio de un sistema electoral muy restrictivo basado en la regla de la mayoría relativa, el cual suele producir un sistema de dos partidos y Gabinetes de un solo partido. Así pues, la democratización comportó una creciente concentración de poderes en manos de un solo actor, el partido en el Gabinete y, más exactamente, el Primer ministro. Como resultado de esta evolución, también la justicia se hizo vulnerable a la correspondiente mayoría parlamentaria. La unificación del Gobierno nacional provocó, asimismo, una creciente centralización. Mientras que ciertas instituciones escocesas tradicionales fueron doblegadas, Irlanda eligió la secesión antes de ser dominada, en 1921. Más tarde, el conflicto violento en Irlanda del Norte condujo a la supresión de la Asamblea local por el Gobierno central en 1969. Los Gobiernos locales fueron debilitados por el Gobierno central durante el decenio de 1980, incluida la abolición del Consejo del Gran Londres. Sólo se iniciaron reformas institucionales importantes a favor de un restablecimiento del pluralismo por iniciativa de aquellos que habían sido excluidos del poder durante un largo período sin alternancia en el Gobierno. Los turnos entre los partidos laborista y conservador habían durado una media de menos de siete años entre 1945 y 1979. Pero los laboristas no consiguieron derrotar de nuevo a los conservadores en el Gabinete hasta dieciocho años después de la pri-
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mera victoria de Margaret Thatcher, es decir, tras cuatro elecciones sucesivas que dieron a los conservadores una mayoría absoluta de escaños en la Cámara de los Comunes (siempre basada en una minoría de votos populares), un período casi tres veces más largo que el promedio anterior. A partir de ciertos cálculos adversos al riesgo, el nuevo liderazgo laborista eligió preferir la expectativa de compartir el poder regularmente (principalmente con los liberales, que habían permanecido en la oposición durante varios decenios) antes que apostar por mantener unas instituciones que producían una alternancia tan incierta entre ganadores absolutos y perdedores absolutos. El Gabinete laborista elegido en 1997, liderado por Anthony Blair, inició las correspondientes reformas institucionales. Es muy interesante observar que se introdujeron, en paralelo, elementos de división del poder tanto en un sentido horizontal como en uno vertical. Primero, los Gobiernos locales fueron reforzados, en particular mediante la introducción de la elección directa del alcalde de Londres y de la representación proporcional para la elección separada de la correspondiente Asamblea local. Se crearon Asambleas y Gobiernos regionales en Escocia y en Gales (el segundo sin poderes fiscales ni legislativos) sobre la base de una representación proporcional. Un pacto entre los Gobiernos británico e irlandés, así como entre todos los partidos de la región, condujo a la devolución condicional del autogobierno a Irlanda del Norte y al establecimiento de un esquema de relaciones de tipo confederal entre los estados de las dos islas. A nivel horizontal, se lanzó una iniciativa para una ambiciosa reforma electoral de la Cámara de los Comunes. Como primer paso, el Reino Unido dejó de ser una excepción en Europa cuando, en 1 9 9 9 , sus representantes en el Parlamento Europeo fueron elegidos por representación proporcional (como en todos los demás estados-miembros de la Unión Europea). El Gobierno había establecido una Comisión Independiente sobre el Sistema de Votación, presidida por el antiguo ministro laborista y líder de los liberales en la Cámara de los Lores, Lord Jenkins de Hillhead (antes Roy Jenkins), con la colaboración de una selección de destacados politólogos (o «psefólogos», como llaman allí a los expertos electorales). En diciembre de 1998, la Comisión publicó un informe en el que recomendaba que el tradicional sistema electoral, con varios siglos de antigüedad, basado en la regla de la mayoría relativa fuera reemplazado por un «sistema de miembros adicionales» capaz de producir una alta proporcionalidad de la representación. (Jenkins, 1998; las simulaciones de resultados electorales con sis-temas electorales alternativos pueden encontrarse en Dunleavy, Margetts y Weir, 1 9 9 8 ; Dunleavy y Margetts, 1999.) Estas reformas podrían producir un giro espectacular en las tendencias históricas tradicionales del régimen político británico que le llevarían de la concentración del poder a un gobierno dividido vertical y horizontalmente. No obstante, desde el enfoque presentado en las páginas anteriores, hay que añadir algunos comentarios. Primero, la ausencia de provisiones para el establecimiento de Gobiernos regionales en los territorios de Inglaterra podría inducir bien gobierno unificado (si el partido en el Gobierno nacional obtuviera una mayoría en las regiones), bien bipolarización entre el Gobierno central y Escocia, más que una cooperación interregional. Segundo, aunque se suprimieron la mayor parte de los puestos hereditarios en la Cámara de los Lores, ésta no fue reemplazada por la correspondiente cá-
mara alta de representación territorial, lo cual reduce también las oportunidades de íntercambios multilaterales. En resumen, la suerte de la nueva división vertical de poderes en el Reino Unido puede depender de una ulterior extensión de la descentralización a otras unidades regionales y del desarrollo de instituciones de cooperación multirregional, así como de la emergencia de un gobierno horizontalmente dividido en forma de Gabinetes nacionales de coalición multipartidista.
CAPÍTULO
5
LA ELECCIÓN DE INSTITUCIONES SOCIALMENTE EFICIENTES Al elaborar un sistema de gobierno y fijar los diversos contrapesos y controles de la constitución, debe suponerse que todo hombre es un sinvergüenza y no tiene otro fin en sus acciones que el interés privado. Mediante este interés hemos de gobernarlo y, por medio de él, hacerle cooperar al bien público, a pesar de su insaciable avaricia y ambición. DAVID HUME
De la independencia del Parlamento (1741)
La teoría de la elección social ha guiado nuestra investigación de las variables institucionales que parecen explicar diferentes grados de eficiencia social de los resultados políticos. Las preguntas simplificadas y abstractas que hemos identificado a partir del modelo inicial: quién puede votar, cómo se cuentan los votos, y qué se vota, nos han conducido a análisis más detallados de los derechos de voto, las reglas de votación y los esquemas de división del poder, respectivamente. Estas variables institucionales no han sido seleccionadas por su influencia en la dinámica del proceso de toma de decisiones, sino más bien en una perspectiva orientada a los resultados en políticas públicas. La utilidad social puede ser considerada relativamente alta cuando los resultados del proceso institucional cumplen ciertas condiciones. Concretamente, cabe obtener resultados socialmente eficientes de procesos conducentes a la formación de Gabinetes parlamentarios o Presiden-tes ejecutivos cuando el ganador incluye la preferencia del votante mediano. Como se ha recordado anteriormente, la mediana es la posición que minimiza la suma de las distancias desde las preferencias de los votantes y, por tanto, cabe considerar que maximiza la satisfacción política de los ciudadanos o la utilidad social. Asimismo, en esquemas de división de poderes, la utilidad social es mayor cuando diferentes ganadores pueden dar satisfacción a diferen-
tes grupos de preferencias de los votantes. Pueden obtenerse resultados eficientes bien mediante la asignación de diferentes temas a diferentes instituciones de acuerdo con la intensidad de preferencias de los ciudadanos, bien mediante una cooperación interinstitucional capaz de producir mayorías más amplias y consensuales que con un gobierno unificado. Desde esta perspectiva, la cuestión de cuál es el mejor régimen político puede ser respondida del siguiente modo. Primero, los derechos amplios de voto son mejores que los derechos restringidos porque dan más oportunidades a más individuos y a grupos más amplios de desarrollar sus demandas y obtener la satisfacción política de sus preferencias. Una democracia estable, como fórmula basada en elecciones pluralistas de los gobernantes por el mayor número de ciudadanos, es, en conjunto y largo plazo, siempre mejor, es decir, más eficiente socialmente, según las categorías de la teoría de la elección social, que los regímenes no democráticos. Hacia el principio de este libro, hemos revisado una serie de experiencias históricas de pequeñas comunidades homogéneas en las que las decisiones colectivas obtenían amplio consenso a través de un virtual sufragio universal y de reglas basadas en la unanimidad o casi-unanimidad. En tiempos modernos, las comunidades políticas pequeñas han proliferado en todas las partes del mundo. Esto se debe, en parte, a que el comercio y las comunicaciones abiertas disminuyen las ventajas económicas y culturales relativas de los estados de gran escala, mientras que los costes de la toma de decisiones en ellos se hacen más visibles. Las ventajas de las comunidades políticas pequeñas para la toma de decisiones pueden percibirse en el hecho de que, de los países indepenclientes con más de cinco mil y menos de un millón de habitantes, un 70 por ciento (28 de 40 países) son democracias, la mayor parte de ellos con fórmulas institucionales simples, mientras que la proporción de democracias entre los países con más de un millón de habitantes es sólo de un 2 por ciento (64 de 151 países). (Cálculos del autor con datos de Freedom House, 1999, y United Nations, 1998. Además de 191 países independientes, Freedom House también incluye nueve microterritorios, cuatro de los cuales son reconocidos por las Naciones Unidas, pero ninguna de las dos listas incluye el Vaticano.) En comunidades políticas grandes que abarcan sociedades complejas, los mecanismos institucionales necesarios para producir resultados socialmente eficientes requieren más sofisticación. En general, las fórmulas institucionales pluralistas, incluida la representación proporcional, así como la división de poderes «horizontal» y la «vertical», pueden producir mayor utilidad social que las fórmulas simples basadas en reglas de votación mayoritaristas que favorecen la concentración de poder en un solo ganador. Más concretamente, y de acuerdo con los análisis presentados anteriormente, las mejores oportunidades de satisfacer las preferencias de los
ciudadanos y de producir alta utilidad social pueden ser creadas por los regímenes parlamentarios con representación proporcional, así como por el federalismo descentralizado y bicameral. En estos marcos, la existencia de múltiples ganadores y los incentivos institucionales para la cooperación multipartidista tienden a producir resultados altamente satisfactorios. Asimismo, la división «horizontal» de poderes entre el Presidente y la Asamblea puede producir niveles relativamente altos de consenso y de utilidad social si los incentivos para la cooperación interinstitucional y multipartidista son efectivos para prevenir el bloqueo y el conflicto. Más concretamente, las fórmulas semipresidenciales con gobierno dividido, es decir, la «cohabitación» de diferentes mayorías políticas en apoyo del Gabinete parlamentario y de la Presidencia, así como otras variantes intermedias y parlamentarizadas de la división horizontal del poder; son mejores para inducir cooperación interinstitucional que los regímenes presidenciales puros con gobierno unificado o con esquemas más rígidos y potencialmente conflictivos de separación de poderes. Por último, los regímenes parlamentarios unicamerales con reglas electorales mayoritaristas, los cuales suelen producir un gobierno unificado, es decir, un solo ganador absoluto, deberían ser considerados menos eficientes socialmente que las alternativas antes mencionadas. Los estados unitarios en sociedades complejas también producen resultados peores que los estados descentralizados. Estos resultados desde la perspectiva de la utilidad social son consistentes con una serie de contribuciones en distintos enfoques sobre el desempeño económico y social de diferentes tipos de régimen democrático. Entre ellas se incluyen las siguientes. Primero, el modelo británico de régimen simple basado en el parlamentarismo y la regla de la mayoría relativa fue analizado como el origen de la «política de confrontación». Los efectos sociales de este modelo institucional pueden resumirse en dos puntos. En primer lugar, tiende a producir Gobiernos social-mente minoritarios y sesgados que satisfacen sólo las preferencias cle pequeños grupos de ciudadanos y son propicios a ser capturados por intereses minoritarios. En segundo lugar, la alternancia completa de partidos en el Gobierno sin puentes intermedios provoca cambios drásticos e inestabilidad en las políticas públicas, las cuales a su vez desaniman la inversión y los planes a largo plazo de los actores privados en la sociedad (Finer, 1975, 1982). Segundo, ciertas correlaciones estadísticas muestran que los regímenes pluralistas pueden ser comparados. favorablemente con los regímenes que promueven la concentración del poder con respecto a ciertas variables económicas y sociales. Concretamente, se ha encontrado que los regímenes parlamentarios con representación proporcional están asociados a más altos niveles de participación política y más bajos niveles de violencia política que las fórmulas democráticas alternativas (Powell, 1982). Los regímenes políticos «gobernados colegialmente» con
poder ejecutivo compartido, especialmente los Gabinetes de coalición, han sido asociados a más altos niveles de renta per capita y a más bajos niveles de manifestaciones de protesta, huelgas políticas, revueltas, ataques armados, asesinatos políticos y muertes políticas, que los regímenes políticos «gobernados monocráticamente» (Baylis, 1989). Los datos de dieciocho países muestran que las democracias pluralistas especialmente los regímenes parlamentarios con representación proporcional, están asociados a niveles más bajos de desempleo y de desigualdades de renta, así como a niveles más altos de participación electoral y de representación de las mujeres, que las democracias «mayoritarias» o del modelo «Westminster». No se han encontrado diferencias significativas con respecto a la inflación, el crecimiento económico y el orden público (Lijphart, 1991, 1994b; Crepaz, 1996; Birchfield y Crepaz, 1998). Por último, las encuestas disponibles sobre la opinión subjetiva de los ciudadanos apoyan la hipótesis de que las instituciones pluralistas inducen amplia satisfacción política. Los datos del Eurobarómetro para once democracias europeas en 1990 muestran que hay siempre una diferencia de satisfacción con el modo como la democracia funciona entre los ganadores y los perdedores, es decir, entre aquellos ciudadanos que votaron al partido o los partidos en el Gobierno y aquellos que votaron a los partidos en la oposición. Sin embargo, los ganadores tienden a estar más satisfechos con la democracia cuanto más se aproximan las inslituciones políticas del país a los regímenes simples y «mayoritaristas» con alta concentración del poder (entre los cuales el caso extremo en la 'nuestra es el Reino Unido). Al mismo tiempo, los perdedores que viven en democracias pluralistas y «consensuales» muestran un nivel más alto de satisfacción que los perdedores que viven en democracias mayoritaristas. Cuanto más pluralista es el sistema, más probable es que los perdedores estén satisfechos con el modo como funciona la democracia (entre los cuales el caso extremo en la muestra es Holanda). En otras palabras, la satisfacción política está más amplia y regularmente distribuida en los regímenes pluralistas que en los mayoritaristas (Anderson y Guillory, 1997).
La elección de instituciones políticas pluralistas Las relaciones analíticas entre las instituciones políticas y la utilidad social que han sido establecidas en este libro pueden extenderse al análisis del cambio institucional. En anteriores capítulos se ha esbozado una explicación estratégica del cambio institucional, que puede ser válida tanto para la transición entre regímenes no-democráticos y democráticos como para las reformas institucionales dentro de los regímenes democráticos. Los supuestos básicos del modelo que se desarrollará a contirración son los siguientes. Primero, los actores políticos están autointe-
resados en el poder, incluidos en particular los gobernantes en ejercicio. Segundo, en situaciones de incertidumbre con respecto al futuro, los actores políticos tienden a desarrollar preferencias institucionales adversas al riesgo que favorecen el poder compartido o la alternancia frecuente en el poder antes que a apostar por instituciones exclusivas que crean ganadores absolutos y perdedores absolutos permanentes. (Pueden encontrarse algunas ideas de este tipo en Przeworski, 1991, cap. 2; Elster, 1991, 1993; Lijphart, 1992b; Colomer, 1995c, 2000a, cap. 6; Dunleavy y Margetts, 1995; Geddes, 1996.) Más concretamente, el proceso de cambio institucional puede ser estilizado del siguiente modo. Aparece una situación de incertidumbre cuando los gobernantes en el poder son desafiados por las demandas de nuevos grupos. Si el esquema institucional existente es restrictivo, es decir, si permite sólo la victoria absoluta de un actor a costa de los demás, sea el ganador definido como una clase social, como un grupo étnico o como un partido político, los gobernantes en el poder se arriesgan a convertirse en perdedores absolutos. La oposición emergente puede alimentar expectativas de convertirse en un nuevo ganador absoluto y de reemplazar a los gobernantes en el marco de las instituciones existentes. Pero si la oposición también comparte cierto grado de incertidumbre con respecto a los resultados futuros, puede desarrollar preferencias adversas al riesgo parecidas a las de los gobernantes en crisis a favor de instituciones más inclusivas y pluralistas. Como se ha sugerido en los capítulos anteriores, los actores con expectativas inciertas de permanecer en el poder o de conquistarlo pueden promover o aceptar cambios institucionales a favor de una mayor apertura e inclusividad. Los cambios de este tipo incluyen los derechos de voto más amplios, especialmente si son introducidos en paralelo a nuevas reglas de votación que favorezcan la formación de múltiples ganadores y el poder compartido; la representación proporcional que induce la formación de coaliciones multipartidistas; y las elecciones separadas para distintos cargos que pueden producir múltiples ganadores. Con estos cambios, tanto los gobernantes en crisis como la oposición emergente pueden esperar que evitarán una derrota completa y una total exclusión del poder y que se garantizarán una mínima cuota de poder a largo plazo. El apoyo de los actores bien a las instituciones existentes, bien a las establecidas en el proceso de cambio, depende de la correspondiente distribución del poder. Si algunos actores significativos están y esperan estar excluidos del poder permanentemente (es decir, durante un largo período) c o m o suele ocurrir en esquemas institucionales que producen ganadores absolutos y perdedores absolutos-, pueden preferir desafiar las instituciones existentes y tratar de reemplazarlas con fórmulas alternativas. En cambio, si los actores significativos tienen expectativas razonables de ganar o de compartir poder dentro del marco institucional existente, tenderán a apoyarlo. Mientras que la democracia «mayoritarista» permite que los ganadores ejecuten sus políticas preferidas sin ape-
nas resistencia, la democracia pluralista puede ser ampliamente preferida porque compensa a los perdedores. Un régimen político está en equilibrio, es decir, se convierte en un juego estable y que se autorrefuerza si promueve estrategias de los actores que corresponden a las reglas institucionales existentes. El juego de los actores dentro de las reglas existentes (en particular, la participación de los actores en la competición electoral) tiende a reforzar las regias mismas. Los mismos actores cuya existencia es viable bajo el esquema institucional en vigor apoyarán las instituciones existentes y resistirán la introducción de cambios adversos. Si las instituciones existentes favorecen o permiten la creación y la supervivencia de múltiples ganadores, obtendrán un amplio apoyo endógeno y generarán resistencia a la introducción de reglas menos inclusivas. En otras palabras, es más probable que permanezcan en equilibrio las instituciones democráticas pluralistas que producen una amplia satisfacción política y una utilidad social relativamente alta que las fórmulas más exclusivas. Los ciudadanos tienden a apoyar las instituciones que les dan satisfacción. Algunas implicaciones de este modelo pueden ser sometidas a la observación empírica. Según el razonamiento anterior, las instituciones democráticas pluralistas deberían obtener un alto apoyo endógeno y, como consecuencia, deberían ser más longevas que las instituciones exclusivas o simples que favorecen la concentración del poder. Si esta implicación resiste la prueba de los hechos a largo plazo, será posible sostener que as instituciones elegidas por actores con estrategias autointeresadas tienden a producir altos niveles de utilidad social. Al menos en el campo de las instituciones políticas, el comportamiento autointeresado puede producir resultados socialmente eficientes. Más concretamente, las implicaciones son las siguientes. Primero, los ntentos de establecer regímenes democráticos pluralistas deberían obtener más altas proporciones de éxito, en otras palabras, más altas proporciones de autoconsolidación y duración a largo plazo, que las democracias mayoritaristas más simples. Segundo, como consecuencia de esta tendencia, el número y la proporción de democracias pluralistas supervivientes debería ser mayor que el de regímenes democráticos mayoritaristas y simples. En el Cuadro 5.1 se resumen los datos de las 123 tentativas de democratización y de cambios institucionales democráticos mayores en 85 países con más de un millón de habitantes durante el período de 127 años entre 1874 y 2000 (hay más detalles en los Cuadros 5.2 y 5.3). El punto de partida elegido corresponde a la primera introducción de elecciones para cargos relevantes con sufragio masculino universal que ha mantenido continuidad democrática hasta nuestros días, en Suiza. (Recuérdese, sin embargo, que el sufragio masculino universal fue pasajeramente introducido en Francia y en España en períodos anteriores y que algunas de las fórmulas institucionales supervivientes, como en el Reino Unido y en Estados Unidos, fueron establecidas con sufragio restringido antes del período mencionado.)
CUADRO 5.1. Instituciones políticas y democratización (1874-2000) Parlamentariomayoritarista 1 . " ola 1874-1943
5
Presidencial y semipresidencial 1
(3)
Parlamentario repr. proporcional 4
(8)
Total 10
(10)
(21)
− - - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - -2.a ola 6 4 9 19 1944-1973 (15) (13) ( 1) (29) − - - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - -3." ola 2 27 11 40 1974-2000 (0) (4) (0) (4) − - - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - -Total: 13 (18) 32 (25) 24 (11) 69 (54)
Proporción éxito:
42 %
56%
69%
NOTA: Los números son los casos de democracias en países con más de un millón de habitantes «con éxito» o duraderas, es decir, que han durado hasta 2000; los números entre paréntesis son los casos de democracias en países con rnás de un millón de habitantes «fracasadas», es decir, que no han durado hasta 2000. Las «proporciones de éxito» son las proporciones de casos de democratización con éxito sobre el número total cle intentos de democratización. F U E N T E : Elaboración del autor con datos en Huntington (1991), Álvarez et al. (1996), Gasiorowski (1996), Power y Gasiorowski (1997), Przewoiski et al. (en prensa), informes de Freedom House (1972-1999), y prensa. Véanse también los Cuadros 5.2 y 5.3.
Según las categorías usadas en este libro, los regímenes institucionales democráticos se clasifican en parlamentario-mayoritarista, presidencial y semipresidencial, y parlamentario-representación proporcional, en el orden presumido de menor a mayor eficiencia social. Los cambios institucionales se agrupan en los tres períodos históricos u «olas» de democratización habitualmente establecidos: 1874-1943, 1944-1973, y 1974-2000.
Los números de cambios institucionales recopilados son 3 1 en la primera ola, 48 en la segunda ola y 44 en la tercera ola. Los números de intentos de democratización con éxito, es decir, los números de democracias actualmente existentes que fueron establecidas en diferentes períodos, son crecientes: 9 en la primera ola, 18 en la segunda ola, y 37 en la tercera ola (más cinco cambios institucionales mayores en democracias establecidas). Las correspondientes proporciones de éxito, o proporciones de intentos democratizadores que han producido democracias que continúan existiendo, son los siguientes: un 42 por ciento de los regímenes parlamentarios-mayoritaristas, un 56 por ciento de los presidenciales y semi-
presidenciales, y un 69 por ciento de los parlamentarios con representación proporcional. Esto parece confirmar nuestra hipótesis acerca de la capacidad relativamente más alta de los regímenes democráticos pluralistas de obtener apoyo endógeno y durar. Las proporciones de éxito fueron relativamente favorables para la fórmula parlamentaria-mayoritarista, el modelo británico, durante la primera ola de democratización antes de la segunda guerra mundial, con un 62 por ciento de éxito. Pero esta proporción fue obtenida para un pequeño número de casos: sólo ocho intentos de democratización con este modelo institucional. Además, Suiza sustituyó el sistema electoral mayoritarista por la representación proporcional dentro del período. Durante la segunda ola, en cambio, la proporción de éxito del modelo británico fue solo de un 29 por ciento, debido en parte al fracaso de las instituciones democraticas simples y restrictivas en una serie de antiguas colonias en África y Asia con composición religiosa, racial o lingüística. Durante la tercera ola, el número de democracias con más de un millón de habitantes se ha más que duplicado, de veintisiete a sesenta y cuatro, pero, a finales del siglo xx, el número de regímenes democráticos que usan el parlamentarismo y unas reglas electorales mayoritaristas sigue siendo el mismo que en 1973: diez. La adición de dos nuevos casos, Papúa-Nueva Guinea y Tailandia, fue compensada por cambios institucionales a fórmulas pluralistas en dos democracias mayoritaristas previamente establecidas, Japón y Nueva Zelanda. En cambio, las fórmulas parlamentarias con representación proporcional luncionaron muy bien en términos de duración tanto en la segunda como en la tercera olas, con un 90 por ciento y un 100 por ciento de éxito en el establecimiento de regímenes democráticos duraderos, respectivamente. Obsérvese que varios casos de fórmulas de representación proporcional contadas como «fracasos» en la primera ola podrían ser atribuidos no al desempeño institucional interno sino a una invasión externa (Bélgica, Checoslovaquia, Dinamarca, Holanda y Noruega), mientras que sólo cabría eliminar un caso de la lista de fracasos de las fórmulas mayoritaristas con el mismo criterio (Francia). Las fórmulas presidenciales y, especialmente, las semipresidenciales han obtenido niveles muy altos de éxito en la tercera ola, ya que un 84 por ciento y un 100 por ciento de los casos, respectivamente, han durado hasta hoy. Estas fórmulas han sido restablecidas sobre todo en Amé-rica Latina en los procesos de redemocratización. Pero también han sido elegidas en algunos países de Europa oriental, África y Asia recién llegados a la democracia. El desempeño global de las fórmulas presidenciales y semipresidenciales en las tres olas corresponde a la media de todos los intentos de democratización: un 56 por ciento. La evolución de las tres variantes institucionales democráticas a través del tiempo se muestra en el Gráfico 5.1. Un análisis más detallado de los cambios institucionales refuerza la idea de que las fórmulas pluralistas pueden obtener un apoyo relativa-
10
1943
1973
2000
GRÁFICO 5.1. Tipos de régimen democrático en tres olas de democratización.
mente amplio. Con respecto a las elecciones parlamentarias, es interesante observar que de las once democracias europeas con representación proporcional que quebraron durante los decenios de 1920 y 1930, todas restablecieron la representación proporcional en la ulterior redemocratización: siete tras la segunda guerra mundial (Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Holanda, Italia y Noruega) y cuatro tras la caída del comunismo en el decenio de 1990 (Checoslovaquia, Estonia, Letonia y Lituania). Entre los nuevos países que usan la representación proporcional, dos habían usado fórmulas electorales mayoritaristas en anteriores experiencias democráticas fracasadas (España y Grecia) y cuatro fueron nuevos llegados a la democracia (África del Sur, Eslovenia, Hungría e Israel). Como ya se ha mencionado, tres democracias parlamentarias-mayoritaristas cambiaron a alternativas más pluralistas sin fractura democrática. Suiza se unió a la tendencia general europea de las nuevas democracias al final de la primera guerra mundial (Rappard, 1936). Nueva Zelanda reemplazó los distritos uninominales y la regla de la mayo-ría relativa, que habían producido el sistema bipartidista más puro del mundo, con la representación proporcional, que ha producido multipartidismo y Gabinetes de coalición, tras una decisión en referéndum en 1993 (Vowles, 1995; Jackson y McRobie, 1998). Japón reemplazó un sis-
tema mayoritarista basado en distritos multinominales y un voto limitado con un sistema mixto de representación proporcional en 1994 (Shiratori, 1995). Los cambios a partir de la representación proporcional incluyen a Francia en el paso de la Cuarta a la Quinta Repúblicas a partir de 1958. Pero, como se ha analizado en los Capítulos 3 y 4, el multipartidismo francés resistió la nueva regla electoral de mayoría con segunda vuelta. Al mismo tiempo, se introdujo un nuevo elemento de pluralismo institucional con la elección directa del Presidente. A principios del siglo XXI, Francia era una democracia más pluralista que la Cuarta República en todos los aspectos. En Italia, como también se ha mencionado en el Capítulo 3, la representación proporcional fue sustituida por un sistema electoral mixto en un referéndum en 1993. Sin embargo, el número de partidos políti-~os en el nuevo marco se hizo aún mayor que antes (Donovan, 1995; D´limonte y Bartolini, 1997). Los intentos de eliminar la porción de escaños elegida por representación proporcional mediante nuevos referéndums fracasaron dos veces, en 1999 y 2000. Paralelamente, se introdujeron nuevas divisiones del poder: las regiones recibieron nuevos poderes y los presidentes regionales pasaron a ser elegidos directamente, mientras que los principales partidos apoyaban la introducción de la elección directa del Presidente. La capacidad de las democracias presidenciales de sobrevivir ha sido muy discutida (Linz, 1990, 1994; Mainwaring, 1993; Power y Gasiorowski, 1997; Blais, Massicotte y Dobrzynska, 1997). Pero la observación empírica con una perspectiva amplia y a largo plazo sugiere que, una vez establecidas, las elecciones presidenciales directas no son fácilmente abandonadas. Ha habido unos pocos casos de cambios en contra, como Alemania después del nazismo. Pero en casi todos los casos, la ulterior redemocratización tras un período autoritario ha comportado el restablecimiento de elecciones presidenciales directas, especialmente en América Latina en el decenio de 1980. La propuesta de suprimir el presidencialismo fue explícitamente derrotada en Brasil en un referéndum en 1993. Los resultados de las elecciones presidenciales han mejorado con la sustitución de la regla de la mayoría relativa por la regla relativamente menos ineficiente de la mayoría con segunda vuelta en doce países de América Latina durante el período 1978-2000 (como se ha analizado en el Capítulo 3). Los nuevos casos de elección directa del jefe del ejecutivo incluyen Francia, ya menciona-do, e Israel, donde el régimen parlamentario fue modificado con la introducción de la elección directa del Primer ministro en 1996 (Diskin, 1995). En suma, además de los 118 intentos de democratización, se han identificado cinco cambios institucionales mayores sin quiebra democrática. De éstos, tres han sido cambios desde fórmulas parlamentariasmayoritaristas a parlamentarias con representación proporcional (Suiza
en 1918, Nueva Zelanda en 1993 y Japón en 1994), y dos han sido cambios desde fórmulas parlamentarias con representación proporcional a fórmulas de tipo presidencial (Francia en 1958 e Israel en 1996). Ninguna democracia establecida ha cambiado hasta ahora a favor de un régimen parlamentario-mayoritarista. Incluso el Reino Unido ha introducido varias reglas electorales proporcionales y una incipiente descentralización, como se ha analizado al final del Capítulo 4. Los cambios a favor del federalismo y otras fórmulas de división «vertical» del poder pueden ser analizados de un modo parecido. Cuatro democracias de larga duración han mantenido estructuras federales desde el principio: Australia, Canadá, Estados Unidos y Suiza. Cuatro grandes países latinoamericanos han mantenido fórmulas federales incluso durante períodos autoritarios: Argentina, Brasil, México y Venezuela. Los cambios desde estados unitarios o imperiales a estructuras federales o regionales durante los procesos de democratización o durante períodos democráticos incluyen Africa del Sur, Alemania, Austria, Bélgica, España, India e Italia (cf. Elazar; 1987, Tabla 2.2; Watts, 1996b, Tabla 2). Las federaciones tienden a fracasar si están formadas por sólo dos unidades y si han sido diseñadas bajo regímenes autoritarios, como se ha analizado en el Capítulo 4. Pero no parece haber habido cambios hacia atrás a partir de federaciones multilaterales en contextos democráticos, Cuando en un territorio se han creado múltiples ganadores, éstos resisten efectivamente los intentos de simplificar la estructura política correspondiente. A finales del siglo xx, de los sesenta y cuatro regímenes democráticos en países con más de un millón de habitantes, sólo un 16 por ciento son regímenes parlamentarios con reglas electorales mayoritaristas, mientras que un 50 por ciento son regímenes presidenciales o semipresidenciales, y un 34 por ciento son regímenes parlamentarios con representación proporcional, como se muestra en el Cuadro 5.3. Al menos un 23 por ciento tienen una división de poderes de tipo federal. El éxito relativo de las fórmulas pluralistas debe ser sometido a la observación de su supervivencia en el futuro. Sin embargo, el análisis empírico aquí presentado permite mantener la hipótesis sobre la mayor capacidad de las instituciones políticas pluralistas y socialmente eficientes de obtener un apoyo estable.
IN S T IT U C I O N E S POLÍTICAS
C u > c o R O 5.2, Instituciones políticas y democratización, por países (1874-2000)
Parlamentario mayoritarista
1 era ola
Australia 1902 1874-1943_ Canadá 1891
Presidencial y semipresidencial
Estados Unidos 1879
Parlamentario repr. proporcional
Finlandia 1907 Irlanda 1920
Nueva Zelanda 1876
Suecia 1910
Reino Unido 1885
Suiza 1918
Suiza 1874-1918
Francia 1870-1940
Argentina 1912-30
Austria 1918-33
España 1869-73,
Chile 1925-73
Bélgica 1899-1940
1890-1923, 1931-36
Colombia 1903-49
Checoslovaquia 1918-39
Portugal 1910-26
Costa Rica 1920-48
Dinamarca 1915-40
Cuba 1940-52
Estonia 1922-34
Francia 1848-51
Holanda 1917-40
Uniguay 1918-73
Italia 1919-22
Semipresidencial
Letonia
1922-34
Alemania 1918-33
Lituania
1922-26
Noruega 1897-1940
Total: Democracias duraderas: 5 1 4 Democracias fracasadas: 3 8 10 ------- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
239
QUÉ SE VOTA CUADRO 5.2. (Cont.)
Parlamentario mayoritarista
Presidencial y semipresidencial Colombia
Parlamentario repr. proporcional
1958
Alemania 1948
Costa Rica 1953
Austria 1945
India 1947, 1977
Venezuela
Bélgica 1945
Jamaica 1962
Semipresidencial
Dinamarca 1945
Japón 1952-1994
Francia 1958
Francia 1945-1958
2da. ola
Botsuana 1966
1944-73
1958
Mauricio 1968
Holanda 1945
Trinidad 1962
Israel 1948 Italia 1945 Noruega 1945
FRACASOS: Birmania 1948-62
Argentina 1946-55
Corea S. 1960-61
Bolivia 1952-64
Ghana 1969-72
Brasil 1945-64
Grecia 1946-67
Ecuador 1948-61
Indonesia 1955-66
Filipinas 1946-72
Kenya 1963-66
Guatemala1 944-54
Laos 1954-58
Honduras 1957-62
Malasia 1957-69 Nigeria 1960-5 Paquistán 1947-54 Sierra Leone 1961-6
Madagascar 1960-71 Nigeria 1979-82 Panamá 1952-68
Sri Lanka 1948-83
Paquistán 1972-6
Sudán 1956-57,65-68
Perú 1956-67
Tailandia 1975-76
Scmipresidencial
Turquía 1961-80
Somalia 1960-8
Total: Democracias duraderas: Democracias fracasadas:
Líbano 1943-76
6 15
4 13
9 1
INSTITUCIONES POLÍTICAS CUADRO 5.2.
Parlanrentario mayoritarista
3era Ola 1974
(Cont.)
Presidencial y semipresidencial
Papúa-N. Guinea 1977 Tailandia 1983
Parlamentario repr. proporcional
Argentina 1983
África Sur 1994
Bolivia 1982
R. Checa 1990
Brasil 1979
Eslovaquia 1994
Chile 1990 Corea S. 1988
Eslovenia 1991 España 1977
R. Dominicana 1966 Ecuador 1979 El Salvador 1984
Estonia 1992 Grecia 1975 Hungría 1990
Filipinas 1986
Japón 1994
Guatemala 1985 Honduras 1982 Israel 1996 Malawi 1994
Letonia 1994 Nueva Zelanda 1993
Malí 1992 México 1997 Namibia 1990 Nicaragua 1990 Panamá 1994 Taiwan 1996 Uruguay 1984
Senupresidencial Benin 1991 Bulgaria 1990 Lituania 1992 Mongolia 1992 Polonia 1989 Portugal 1976 Rumania 1996
FRACASOS:
Ghana 1979-82 Nigeria 1991-2 Perú 1980-92 Uganda 1980-4
--------- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Total: Democracias duraderas: Democracias fracasadas:
2 0
FUENTES: Las mismas que para el Cuadro 5.1.
27 4
11 0
CUADRO 5.3. Democracias en 2000
Parlanrentario mayoritarista
Australia 1902
Presidencial y semipresidencial
Argentina 1983
Parlamentario repr. proporcional
África Sur 1994
Botsuana 1966
Bolivia 1982
Alemania 1948, 1990
Canadá 1891 India 1947
Brasil 1979 Chile 1990
Austria 1945 Bélgica 1945
Jamaica 1962 Mauricio 1968 Papúa-N. Guinea 1977
Colombia 1958 Corea S. 1988 Costa Rica 1953
R. Checa 1990 Dinamarca 1945 Eslovaquia 1994
Reino Unido 1885 Tailandia 1983
R. Dominicana 1966 Ecuador 1979
Eslovenia 1991 España 1977
El Salvador 1984 Estados Unidos 1879
Estonia 1992 Finlandia 1907
Trinidad 1962
Filipinas 1986
Grecia 1975
Guatemala 1985 Honduras 1982
Holanda 1945 Hungría 1990
Israel (1948) 1996 Malawi 1994 Malí 1992
Irlanda 1920 Italia 1945 Japón (1952) 1994
México 1997 Namibia 1990
Letonia 1994 Nueva Zelanda (1876) 1993
Nicaragua 1990
Noruega 1945
Panamá 1994 Taiwan 1996
Suecia 1910 Suiza (1874) 1918
Uruguay 1984 Venezuela 1958 Semipresidencial Benin 1991 Bulgaria 1991 Francia(1945)1958 Lituania 1991 Mongolia 1991 Polonia 1989 Portugal 1976 Rumania 1996 - - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -Total:
10
32
1 6%
50 %
FUENTES: Las mismas que para los Cuadros 5.1 y 5.2.
22 34 %
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