DEL POL CIV/RJ DAVID ANTHONY GONÇALVES ALVES
INTELIGÊNCIA EM NÍVEL ESTRATÉGICO NA SEGURANÇA PÚBLICA: ANÁLISE E CRÍTICA
MONOGRAFIA APRESENTADA COMO EXIGÊNCIA CURRICULAR PARA OBTENÇÃO DO DIPLOMA DO CURSO DE ALTOS ESTUDOS DE POLÍTICA E ESTRATÉGIA
ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA RIO DE JANEIRO - 2011
C2011
DAVID ANTHONY GONÇALVES ALVES
INTELIGÊNCIA EM NÍVEL ESTRATÉGICO NA SEGURANÇA PÚBLICA: ANÁLISE E CRÍTICA
Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia. Orientador: Prof. José Amaral Argolo.
Rio de Janeiro 2011
C2011 ESG
Este trabalho, nos termos da legislação que resguarda os direitos autorais, é considerado propriedade da ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É permitida a transcrição parcial de textos do trabalho, ou mencioná-lo, para comentários e citações, desde que sem propósitos comerciais e que seja feita a referência bibliográfica completa. Os conceitos expressos neste trabalho são de responsabilidade do autor e não expressam qualquer orientação institucional da ESG.
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Biblioteca General Cordeiro de Farias Alves, David Anthony Gonçalves Inteligência em nível estratégico na segurança pública: análise e crítica / Del Pol Civ/RJ Anthony David Gonçalves Alves. – Rio de Janeiro: ESG 2011. 61f. Orientador: Prof. José Amaral Argolo. Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia (CAEPE), 2011. 1. Serviços de Inteligência. 2. Segurança Pública. 3. Inteligência Estratégica. I.Título.
À minha esposa, VANESSA LYRIO BOECHAT ALVES, companheira em todos os momentos, - pelo apoio, amor e compreensão que recebi. À minha filha LUISA BOECHAT ALVES, minha esperança, com amor paternal.
AGRADECIMENTOS
Aos profissionais de Inteligência de Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro, soldados das sombras, que mesmo com o sacrifício de suas carreiras e até de suas vidas, dedicam-se ao trabalho silencioso de proteção da nossa sociedade. Ao Cel Ref EB Romeu Antonio Ferreira, pela sua generosidade em compartilhar seus conhecimentos orientando-me como verdadeiro Oficial – “mestre na arte do ofício”; Ao Delegado de Polícia Civil Nelsi de Freitas; Ao Delegado de Polícia Civil Virgílio Alves da Silva; Ao Procurador de Justiça Astério Pereira dos Santos; Ao Delegado de Polícia Federal Pedro Berwanger;; Ao Major PM Alexander Véras Vieira; Ao Delegado Roberto Precioso; Ao Professor José Amaral Argolo, meu orientador; Ao Corpo Docente, aos funcionários da ESG; E aos meus amigos da Turma Segurança e Desenvolvimento pela convivência sadia e enriquecedora.
A previsão era a razão pela qual o príncipe esclarecido e o general prudente venciam o inimigo, quaisquer que fossem os seus movimentos. SunTzu
RESUMO
Este estudo aponta de modo sucinto o grau de influência dos documentos de Inteligência em Nível Estratégico, produzidos por Agências de Inteligência de Segurança Pública, nas decisões tomadas por Secretários de Estado, com base em seus planejamentos estratégicos. Os parâmetros doutrinários sobre a aplicabilidade e contribuição da produção de conhecimentos do tipo Apreciação e Estimativa na Inteligência de Segurança Pública bem como a avaliação do real emprego dos conhecimentos do tipo Apreciação e Estimativa sob a ótica dos dirigentes de Agências de Inteligência e dos respectivos decisores (Secretários de Estado). O método aplicado se vale da pesquisa de fontes abertas relevantes para o tema, na internet, complementado com a leitura de material primordial que fundamenta o marco teórico utilizado na seleção de dados bibliográficos para resumo e fichamento. A pesquisa tem por objetivo proporcionar maior familiaridade com o problema, através de análise de dados de forma indutiva, para tanto, utilizou-se de dados por meio de registros e da entrevista semi-estruturada com alguns exdiretores de Agências Centrais de Inteligência de Segurança e Sistema Penitenciário do Estado do Rio de Janeiro, bem como de seus respectivos decisores, Secretários de Estado do sistema de Segurança Pública. Como resultado da análise crítica e da melhor compreensão do que seja inteligência em nível estratégico de Segurança Pública busca-se um salto qualitativo no assessoramento aos decisores governamentais como subsídio ao planejamento de políticas públicas em defesa da sociedade. Palavras-chaves: Serviços de Inteligência. Segurança Pública. Inteligência Estratégica.
ABSTRACT
This study points out succinctly the degree of influence of the Intelligence documents at the strategic level, produced by the Intelligence Agencies of Public Security, the decisions taken by Secretaries of state, based on their strategic plans. The doctrinal parameters on the applicability and contribution of knowledge production type and Estimation in consideration of Public Security Intelligence and the evaluation of the real job of the type of knowledge assessment and estimate from the viewpoint of heads of intelligence agencies and their makers (Secretaries of State). The methodology takes advantage of open source research relevant to the topic, the internet, complete with reading primordial material that underlies the theoretical framework used in the selection of bibliographic data and summary book report. The research aims to provide greater familiarity with the problem through data analysis inductively. To this end, we used data through records and semi-structured interviews with some former directors of Central Intelligence Agencies Security and Prision System in the State of Rio de Janeiro, as well as their makers, Secretaries of State System Public security. As a result of critical analysis and understanding of what Intelligence Strategic level of Public Security is seeking a step change in advice to government decision-makers as an aid to planning policies in defense of society.
Key Words: Intelligence Agency. Public Security. Strategic Intelligence.
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO ...........................................................................................
11
2
INTELIGÊNCIA ESTRAT GICA ...............................................................
15
2.1
INTELIGÊNCIA NO CAMPO EXTERNO..................................................... 15
2.1.1 Características da Inteligência ................................................................
17
2.1.2 Conceitos de fontes e Dado .....................................................................
19
2.1.3 Serviços de Inteligência ...........................................................................
22
2.1.4 Inteligência Estratégica antecipativa.......................................................
24
2.1.5 Agência Central de Inteligência................................................................
26
2.2
28
INTELIGÊNCIA NO CAMPO INTERNO .....................................................
2.2.1 Inteligência Policial ................................................................................... 28 2.2.2 Inteligência de Segurança ........................................................................
29
2.3
INTELIGÊNCIA ESTRATÉGICA E INTELIGÊNCIA TÁTICA....................... 32
3
INTELIGÊNCIA DE SEGURANÇA PÚBLICA ............................................
3.1
SERVIÇOS DE INTELIGÊNCIA E DE SEGURANÇA ................................. 34
3.2
DOUTRINA NACIONAL...............................................................................
36
3.2.1 Definição ....................................................................................................
36
34
3.2.2 Modelo anterior .......................................................................................... 37 3.2.3 Criação da ABIN.........................................................................................
38
3.2.4 Subsistema de Inteligência de Segurança Pública................................. 40 3.3
DOUTRINA DE INTELIGÊNCIA NO RIO DE JANEIRO .............................
42
3.3.1 Origem histórica ........................................................................................ 42 3.3.2 Fase recente ............................................................................................... 43 3.4
INTELIGÊNCIA DE SEGURANÇA PÚBLICA .............................................
44
4
ANÁLISE CRÍTICA ..................................................................................... 47
4.1
OPERADORES E DECISORES................................................................... 47
4.2
MÉTODO DE ENTREVISTA......................................... ............................... 48
4.2.1 Apreciações e Estimativas nas Agências Centrais................................
48
4.2.2 Análise Prospectiva – contribuição para a segurança pública.............
50
4.2.3 Produção de conhecimento em nível Estratégico – óbices................... 51 4.2.4 Inteligência em Nível Estratégico – legado para a Segurança Pública.........................................................................................................
52
5
CONSIDERAÇÕES ....................................................................................
53
5.1
CRIME ORGANIZADO ................................................................................ 53
5.2
AÇÕES ESTRATÉGICAS ...........................................................................
54
6
CONCLUSÕES ...........................................................................................
56
REFERÊNCIAS ..........................................................................................
60
11
1 INTRODUÇÃO
A Segurança Pública há um bom tempo, deixou de ser um problema circunscrito aos Estados da Federação, para entrar de vez na pauta da política brasileira como um dos desafios a serem enfrentados também pelo Governo Federal. Nessa trajetória, importantes instrumentos foram agregados ao arsenal dos órgãos de segurança, dentre os quais, o emprego da Inteligência. Porém, muito se tem falado nela, mas, poucos, de fato, entendem seu significado. Além disso, quando encontra-se especializada, no campo da Segurança Pública, torna-se ainda mais complicada a sua compreensão. A Inteligência: é atividade de exercício permanente e sistemático de ações especializadas orientadas, basicamente, para a produção, difusão e salvaguarda de conhecimentos necessários ao assessoramento para a decisão dos planejadores, nos respectivos níveis de decisão (Político, Estratégico, Tático e Operacional), campos de atuação e fontes utilizadas1 .
A “atividade de Inteligência é importante para o estabelecimento de cenários e estratégias de atuação nas áreas de segurança pública e institucional” , devendo realizar operações de busca de conhecimentos protegidos e desenvolver “trabalhos
de análise estratégica, empregando procedimentos sistemáticos, estudos e avaliações, com o objetivo de identificar e compreender as características e modos de atuação das organizações criminosas e de seus componentes”2.
Joanisval Brito Gonçalves afirma que a Inteligência visa à obtenção, à análise e à disseminação de conhecimentos, tanto dentro, como fora do território nacional, “sobre fatos e situações de imediata ou potencial influência sobre o processo
decisório e a ação governamental e sobre a salvaguarda e a segurança da sociedade e do Estado”. 1
FERREIRA, Romeu Antonio. Inteligência Estratégica . In. Conferência para o curso de pósgraduação em estratégia militar para gestão de negócios, Ribeirão Preto, SP: FAAP: 2011. 2
GONÇALVES, Joanisval Brito. A atividade de Inteligência no combate ao crime organizado. Revista
Jus Navegandi , 2003. Acessado em 5/8/2011. Disponível em:
http://jus.uol.com.br/revista/texto/8672/a-atividade-de-inteligencia-no-combate-ao-crime-organizado/2
12
E entende por Contra-Inteligência a atividade voltada à "neutralização da Inteligência adversa", seja de governos ou de organizações privadas 3. Contra-Inteligência: é a atividade que objetiva salvaguardar dados e conhecimentos sigilosos e identificar e neutralizar ações adversas de qualquer natureza que constituam ameaça à salvaguarda de dados, informações e conhecimentos de interesse da segurança da sociedade e do Estado, bem como das áreas e dos meios que os retenham ou em que transitem4.
A Inteligência, em uma definição ampla, é a informação coletada, organizada ou analisada visando atender às necessidades do tomador de decisões. Enquanto que, para a ciência da informação, agrega e cuida do tratamento analítico da informação, que passa de dados brutos a conhecimentos reflexivos. Tem o mesmo sentido de segredo ou informação secreta quando realizada sem o consentimento, a cooperação ou o conhecimento dos alvos da ação 5. Apesar da dificuldade doutrinária, o emprego da Inteligência na Segurança Pública tem sido amplamente debatido, em especial, quando tratarmos da Inteligência Operacional e da sua aplicabilidade na preservação da ordem pública, bem como, da apuração de ilícitos criminais. No entanto, pouco se fala sobre a Inteligência Estratégica, melhor dizendo, sobre a Inteligência em Nível Estratégico como instrumento para a Segurança Pública. Para tanto, a idéia central do presente trabalho consiste na verificação da possibilidade do uso estratégico da Inteligência na Segurança Pública, por meio da análise do estudo doutrinário e das críticas, utilizando-se possíveis experiências já realizadas. Analisar-se-á, qual é o grau de influência dos documentos em nível estratégico produzidos por Agências de Inteligência de Segurança Pública, nas decisões tomadas por Secretários de Estado, com base nos planejamentos realizados a partir destes documentos. 3
Ibid.
4
BRASIL. Resolução Nº 1, de 15 de julho de 2009, regulamenta o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública – SISP. 5
RIO DE JANEIRO. Subsecretaria de Inteligência da Secretaria de Estado de Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro. DISPERJ – Manual. Aprovado através do Decreto n° 37.272, DE 01 de abril de 2005.
13
A Inteligência de Segurança Pública: é a atividade permanente e sistemática, via ações especializadas, que visa identificar, acompanhar e avaliar ameaças, reais ou potenciais, sobre a segurança pública e produzir conhecimentos e informações que subsidiem o planejamento e a execução de políticas de Segurança Pública, bem como ações para prevenir, neutralizar e reprimir atos criminosos de qualquer natureza, de forma integrada e em subsídio à investigação e à produção de conhecimentos6.
Por sua vez a Inteligência Policial: é o conjunto de ações que empregam técnicas especiais de investigação, visando a confirmar evidências, indícios e a obter conhecimentos sobre a atuação criminosa dissimulada e complexa, bem como a identificação de redes e organizações que atuem no crime, de forma a proporcionar um perfeito entendimento sobre a maneira de agir e operar, ramificações, tendências e alcance de condutas criminosas7.
A origem histórica da formação da Inteligência de Segurança Pública, também será estudada, por meio da experiência vivenciada no Estado do Rio de Janeiro e da Doutrina Nacional. Será avaliada a aplicabilidade e a contribuição da produção de conhecimentos do tipo Apreciação e Estimativa, sob a ótica dos dirigentes de Agências de Inteligência e seus respectivos decisores (Secretários de Estado) A partir da hipótese de que a produção de Inteligência, em nível estratégico, se apresenta como um instrumento de assessoramento para os decisores, serão demonstrados os cenários prospectivos e de estudos interdepartamentais dos assuntos que contribuem com o direcionamento do planejamento estratégico das políticas de Segurança Pública. O presente trabalho, assim, objetiva prospectar a melhor forma de fazer com que o conhecimento em nível estratégico, produzido por Agências Centrais de Inteligência, contribua como fator de incremento na Política de Segurança Pública, por meio da sua implementação na política da Secretaria Estadual de Segurança Pública. Ou seja, tem-se por objetivo a avaliação da melhor forma de se prover os
6
Brasil, Op.cit.
7
Ibid
14
operadores de segurança pública, os membros da comunidade Inteligência, os gestores de agências e, principalmente, os decisores, que são os dirigentes do mais alto nível e responsáveis pela implementação das políticas de segurança pública, de subsídios que permitam uma melhor tomada de decisão em situações de crise.
15
2 INTELIGÊNCIA ESTRATÉGICA
O presente capítulo analisa o conceito da doutrina internacional sobre Inteligência Estratégica, avaliando as vantagens no seu investimento, de modo a produzir conhecimento de alto nível que permitirá a tomada de decisões estratégicas do Estado. 2.1 INTELIGÊNCIA NO CAMPO EXTERNO A literatura estrangeira clássica traz no conceito de Inteligência Estratégica a idéia de produção de conhecimento voltado para a proteção do Estado soberano frente às ameaças originárias do exterior. Assim, seria necessária a expansão do conhecimento sobre nações estrangeiras de interesse, para a defesa do Estado 8. As informações estratégicas são, por conseguinte, “informações positivas de alto nível do exterior”9 .
Sherman Kent afirma que, para serem consideradas informações estratégicas, de alto nível, faz-se necessária a exclusão dos conhecimentos produzidos pela Contra-Inteligência, além da exclusão dos níveis de decisão tático e operacional e, por fim, sua matriz de produção deve estar focada no estrangeiro 10. Washington Platt e Sherman Kent, desconsideram que a natureza estratégica do conhecimento se dá em função do nível de decisão, podendo o status de nível estratégico estar presente, associado aos demais (político, tático e operacional) em determinado campo de atuação. Logo, não é o nível de decisão que qualifica/caracteriza o “tipo de Inteligência”, mas, sim, o seu campo de atuação.
8
PLATT, Washington. Produção de Informações Estratégicas . Tradução do major Álvaro Galvão Pereira e Capitão Heitor Aquino Ferreira. Rio de Janeiro – GB: Biblioteca do Exército; livraria Agir Editora, 1974, p. 31. 9
KENT, Sherman. Informações Estratégicas. __ed, Rio de Janeiro: Biblioteca do Exército; 19 67 (Coleção General Benício), p. 18. 10
Ibid, p. 17.
16
Dessa forma, tais autores, ao se referirem à Inteligência Estratégica como atividade de produção de conhecimento voltado para o campo externo, visando à proteção dos interesses nacionais, consideram-na mais adequada enquanto Inteligência de Estado (em função do seu campo de atuação). Além da literatura estrangeira, encontramos, ainda nos dias de hoje, raízes desse entendimento no âmbito da Escola Superior de Guerra, em sua definição de Conhecimento de Inteligência Estratégica, como sendo:
A resultante da obtenção, análise, interpretação e disseminação de conhecimentos sobre as situações nacional e internacional, no que se refere ao Poder Nacional, aos óbices, às suas vulnerabilidades, às possibilidades e outros aspectos correlatos, com possível projeção para o futuro11.
Não se trata aqui de preciosismo acadêmico ou mero jogo de palavras, sem efeito no mundo real. Na realidade, traz conseqüências significativas. À guisa de exemplo, a produção de conhecimento do tipo Inteligência de Segurança Pública (ISP) , nos termos dos conceitos aqui tratados, não poderia produzir conhecimento estratégico, por não se tratar de Inteligência elaborada para o alcance dos objetivos nacionais, em defesa do Estado e com o olhar direcionado ao campo externo. Tal interpretação, limitaria diversos tipos de produção de Inteligência apenas aos chamados conhecimentos correntes (tático e operacional), privando, assim, os gestores governamentais, no âmbito dos Estados da Federação e dos municípios, de poderoso instrumental para assessoramento às políticas públicas. Do que se recomenda, como denominação mais adequada seria a Inteligência no Nível Estratégico.
11
ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (Brasil). Manual básico: assuntos específicos. Rio de Janeiro, 2009. v. 2, p. 95.
17
2.1.1 Características da Inteligência A Inteligência, em seu conceito clássico, se diferencia da mera aquisição de informação por sua capacidade explicativa e/ou preditiva. Seu fluxo é de gerenciamento incerto e parcialmente estruturados, não permitindo, por isso, garantir vitórias nem predições por serem condicionados à vulnerabilidade das fontes e do alto grau de intervenção humana nas suas análises. O atendimento ágil aos usuários é dificultado pela característica das informações processadas, que se apresentam em grandes volumes e com razoável complexidade técnica. Por isso, os analistas precisam produzir tanto conhecimento relevante para a decisão como, também, alternativas específicas de curso de ação, o que é feito através de relatórios e informes dirigidos aos comandantes militares e aos governantes. Por fim, as contramedidas de segurança e as operações de Contra-Inteligência apresentam riscos que obrigam sua coleta a “conviver com uma forte dose de segredo, auto refreamento e redundância”, que além de impor limites claros à agilidade, afetam a
transparência na condução das operações 12. A produção desse conhecimento se dá através da aplicação de um ciclo de atividades, metodologicamente ordenadas, permitindo que o dado obtido através de ações de busca, que traduzem a obtenção de dados não disponíveis ou através de coleta dos dados disponíveis, receba um tratamento analítico do profissional de Inteligência. Cabe ser observado que os dados protegidos, normalmente sigilosos, num universo antagônico e de difícil obtenção, são obtidos através de ações especializadas realizadas pelo elemento de operações (ELO) de uma agência de Inteligência (AI). Recomenda-se começar, o chamado ciclo da produção do conhecimento, por um planejamento que tem início observando-se o contexto geral para se saber onde buscar os dados e os informes. Em seguida, se poderá seguir dois caminhos: num deles, se divide o projeto em partes, dando início à coleta de dados para cada uma e seguindo adiante; no outro, os dados são todos reunidos e depois trabalhados, 12
CEPIK, Marco Aurélio Chaves. Espionagem e dem ocracia. 2003. Ed. Getúlio Vargas, Rio de Janeiro, p. 67.
18
sendo necessário avaliar de antemão o “tempo necessário para cobrir cada parte da informação”13. Seria ilusório retratar o processo de produção de informações simplesmente como fases regulares dentro de um ciclo bem definido. Um retrato mais fiel tem de ser feito. Um alto grau de realimentação e inter-relação dos elementos do conhecimento e das fases do processo14.
Esse ciclo de produção do conhecimento de Inteligência, no Brasil, é encontrado também nos manuais da Escola Superior de Guerra – ESG, e trata-se do processo que põe à disposição dos usuários as informações coletadas pelas Agências de Inteligência, sendo que suas duas grandes etapas: coleta e análise, estão vinculadas a diferentes órgãos estatais 15,, tudo em função dos diferentes campos de aplicação da inteligência (Militar, Econômico, Segurança Pública, Empresarial), dentre outros. As dinâmicas operacionais e os fluxos informacionais, que caracterizam a atividade de inteligência, seriam “como um „funil‟ que recebe informações de fontes diversas, não necessariamente nem principalmente secretas, analisa e produz a Inteligência”. Esta, busca avaliar tendências e descrever a realidade para antecipar eventos relevantes, seja “fornecendo alerta avançado quanto contribuindo para a
formulação de políticas, planos op eracionais e projetos de força”, o que se dá por meio de “sumários diários/semanais sobre temas correntes até estudos mais
aprofundados sobre tendências e problemas delimitados a partir de critérios espaciais ou funcionais” 16.
13
PLATT, op. Cit, p.36.
14
RANSOM, Harry Howe. Central Intelligence and National security. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press; 1958, p.28. 15
ANTUNES, Priscila Carlos Brandão. Capítulo 1 – A atividade de Inteligência: conceitos e processos. In: SNI & ABIN : Entre a Teoria e a Prática. Uma leitura da atuação dos serviços secretos brasileiros ao longo do século XX. Rio de Janeiro; 2001. Acessado em: 25/05/2011. Disponivel em: Http://www.fafich.ufmg.br/pae/republica/bibliografia/capitulo1.pdf 16
CEPIK, op.cit, p. 55.
19
Outra característica da atividade de inteligência é a sua independência, originária nas guerras do final do século XIX, quando foi poss ível criar um “staff” permanente, responsável pelo suporte e planejamento de informações para os comandos tomarem decisões e as controlarem . Além dessa função externa, no campo militar, também houve uma especialização na função policial e repressiva, com o objetivo de evitar revoltas populares 17. Com a quantidade de informações geradas atualmente, a atividade de Inteligência exige funcionamento permanente, tornado necessária uma organização administrativa mais eficiente e efetiva, principalmente, que possa distribuir recursos e produtos aos usuários em tempo hábil 18. Para se obter mais agilidade na coleta, análise e disseminação de informações são necessárias: velocidade, capacidade e flexibilidade. O primeiro caso demanda ciclos temporais mais curtos; no segundo, um aumento de capacidade; e, no terceiro, deve haver maior integração entre as agências. Por fim, as análises e as estimativas produzidas pela atividade de Inteligência diferem daquelas realizadas pelos outros órgãos de assessoramento técnico e governamental pelos seus fins, que são “aumentar o grau de conhecimento sobre os adversários e os problemas que afetam a segurança estatal e nacional”. Também
exigem maior grau de intervenção humana na análise e na disseminação dos dados19.
2.1.2 Conceitos de Fontes e Dado Existem basicamente três fontes de obtenção de dados: fontes abertas, fontes humanas e fontes eletrônicas. As fontes abertas são fontes de dados para a produção de conhecimento de Inteligência que reúnem disciplinas de coleta e análise de informações não classificadas através de níveis de segurança e disponíveis para o público em geral.
17
ANTUNES, op.cit.
18
Ibid.
19
CEPIK op.cit, p. 29.
20
Um especialista em informações, Ellis M. Zacharias, que durante a Segunda Guerra Mundial foi Vice Diretor da Repartição de Informações Navais, escreveu, há alguns anos, que na Marinha dos Estados Unidos, noventa e cinco por cento das informações de tempo de paz provinham de fontes ostensivas, quatro por cento de semi-ostensivas e somente um por cento, às vezes menos, era obtido por meio de agentes secretos20.
A Inteligência Eletrônica pode ser dividida em: Inteligência de Sinais, Inteligência de Imagens e Inteligência de Dígitos. Na Inteligência Humana o ponto de aplicação de esforço é o humano, mesmo que apoiado por equipamentos; enquanto que na Inteligência Eletrônica, o ponto central é o equipamento que captura os dados21. Caso se empregue a versão inglesa para os conceitos, as informações vindas de fontes humanas seriam Humint (human intelligence), as provenientes de interceptação e decodificação de comunicações e sinais eletromagnéticos chama-se Sigint (signals intelligence), as oriundas da produção e da interpretação de imagens fotográficas e multiespectrais, Imint (imagery intelligence), e as vindas da mensuração de outros tipos de emanações, como as sísmicas, as térmicas, etc., Masint (measurement and signature intelligence). Essas fontes podem ser tanto clandestinas como ostensivas. Porém, se vierem de fontes públicas, impressas ou eletrônicas, então tratar-se-iam de Osint (open sources intelligence). Esse autor alerta que há relatórios, especialmente os de sigint e imint, que devem sair das unidades de coleta diretamente para os usuários finais. Esse fato faz com que haja sobreposição das etapas, no caso as de disseminação e as de avaliação, contradizendo o esquema de estágios claros e papéis definidos 22. Na prática, o foco da Inteligência Eletrônica de Dígitos envolve a captura dos dados pela interceptação de sistemas de informática e telemática, enquanto que o reconhecimento é a Ação de Busca realizada para obter dados sobre o ambiente operacional ou identificar visualmente uma pessoa.
20
RANSOM, op.cit. p.24.
21
RIO DE JANEIRO, op.cit.
22
CEPIK, op.cit. p. 32.
21
Normalmente é uma ação preparatória que subsidia o planejamento de uma Operação de Inteligência 23. Com relação à Humint, haveria uma estratificação que ascende a partir de uma base composta por fontes “menos glamurosas”, de menor valor, de entrevistas sistemáticas a pessoas que tenham tido acesso a países ou áreas negadas, como turistas, viajantes ocasionais, acadêmicos, contatos de negócios, refugiados e indivíduos oriundos de minorias oprimidas. Em situações de conflito armado os informantes podem ser integrantes das populações de áreas ocupadas e os prisioneiros de guerra. Numa camada intermediária, estariam os informantes recrutados, exilados políticos, partidos de oposição etc., os quais podem ser abordados formalmente ou então manipulados para passarem as informações sem se darem conta de que estão tratando com um órgão de Inteligência. No ápice estariam as fontes secretas que “transmitem regularmente informações que podem
não ser muito numerosas, mas tendem a ser de maior valor agregado e de alta sensitividade”. Elas podem ser tanto recrutadas como voluntárias, pois tratam-se de “agentes regulares, conscientes de que espionam seu próprio governo ou
organização e fornecem informações mais ou menos vitais ”. Em algumas áreas de Inteligência, como a de segurança, a policial e a externa sobre terrorismo, as únicas fontes são os informantes e os agentes infiltrados. Além disso, a Humint é a forma mais antiga e barata, e também a mais problemática, de se obter informações secretas24. Por fim, não se pode desconsiderar que, apesar dos avanços tecnológicos alcançados, nenhuma máquina conseguiu revelar o desejo humano, ainda em concepção racional 25. Dessa forma, nada melhor que outra mente humana para sintetizar os elementos fugazes de pensamento e emoção em um modo de agir, dentro de um grau de previsibilidade.
23
BRASIL. Doutrina Nacional de ISP DNISP – versão para correção final.
24
CEPIK, op.cit. p. 39.
25
HIND,Alisson. A Short History of Espionage. New York: David Mackay Company; 1963, p.14.
22
Mas enquanto é verdade que na era dos satélites e piratas de computadores , a informação tecnológica , o que não sai barato, tem de ser usada, os agentes humanos não podem ser substituídos por completo. A tecnologia só pode estabelecer a situação do momento; planos secretos, opções e outras considerações permanecerão ocultos até mesmo do mais 26 sofisticado satélite .
Por sua vez, “Dado” pode ser conceituado como “qualquer representação de um fato ou de uma situação, passível de estruturação, obtenção, quantificação e transferência, sem exame e processamento pelo profissional de Inteligência ”. Já Informação “é o conjunto de dados que possui relevância e aplicação útil, exige unidade de análise e consenso em relação ao seu conteúdo”. Enquanto que Conhecimento “é a representação de um fato ou de uma situação, real ou hipotético,
de interesse para a atividade de Inteligência de segurança pública, com exame e processamento pelo profissional de Inteligência”27.
2.1.3 Serviços de Inteligência Na sua obra, Sherman Kent identifica o termo Intelligence em três significados: produção de conhecimento, atividade e organização 28,este último, desenvolvido por instituições especializadas que buscam o dado negado, na produção de inteligência e na salvaguarda dessas informações, os serviços secretos. Os famosos serviços secretos, nos moldes do estilo clássico criado por Wilhelm Stieber, cederam o seu lugar no pós-guerra a organizações inteiramente diferentes, cujas atividades se resumem, fundamentalmente, na pesquisa, investigação e interpretação de fatos e dados concretos, oriundos da conjuntura nacional e internacional. 26
WOLF, Markus . O homem sem rosto: a autobiografia do maior mestre da espionagem do comunismo/ Markus Wolf ; tradução de Gilson B. Soares – Rio de Janeiro:Record; 1997, p.427. 27
BRASIL. Resolução Nº 1, de 15 de julho de 2009, regulamenta o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública – SISP 28
KENT, Sherman. Informações Estratégicas. __ed, Rio de Janeiro: Biblioteca do Exército; 1967 (Coleção General Benício).
23
No sentido amplo, serviço secreto é toda uma organização: coletores de informações, pesquisadores, compiladores, avaliadores, relatores, analisadores, divulgadores e uma quantidade de outros tipos, juntamente com todos os seus instrumentos, sistemas de comunicação, bibliotecas, laboratórios, arquivos, escritórios de trabalho. No setor de proteção existem: contra-espiões, censores, planejadores, decifradores de códigos, verificadores de lealdade, especialistas em segurança e outros mais, com seus próprios equipamentos e acessórios. [...] Em sentido estrito, serviço secreto não é simplesmente a informação processada adequadamente, mas a informação em sua essência 29.
Os órgãos de Inteligência orientam a produção do conhecimento na resposta a três questões: o que estão fazendo, o que podem fazer e o que farão. Para esta última é necessário saber avaliar o espírito do povo e ter um conhecimento da situação particular, como um todo. Dessa forma, o objetivo é buscar tirar a conclusão mais valiosa de todos os fatos disponíveis. O que demanda: compreensão, julgamento e perspectiva 30. Por sua vez, o termo “intelligence” é considerado como específico, significativo e derivado de uma informação, informe, fato ou dado, de relevada importância para determinado problema de política nacional corrente, que foi selecionado, avaliado, interpretado e expresso. Além disso, considera que deve haver uma distinção entre o informe bruto ( raw information) e a informação acabada (finished intelligence)31. Outra definição dos serviços de Inteligência: são agências governamentais responsáveis pela coleta, pela análise e pela disseminação de informações consideradas relevantes para o processo de tomada de decisões e de implementação de políticas públicas nas áreas de política externa, defesa nacional e provimento de ordem pública 32.
29
HIND, op.cit. p. 15.
30
PLATT, op.cit. p.29.
31
PLATT, op.cit. p.30.
32
CEPIK, op.cit. p. 13.
24
Os responsáveis pela coleta de informação precisam “planejar a utilização
dos meios técnicos e fontes humanas disponíveis para produzir a máxima sinergia possível”, pois mesmo nos países mais ricos os recursos são escassos. E os meios
técnicos de coleta necessitam de gerenciamento especializado e complexo, dependendo das plataformas utilizadas 33.
2.1.4 Inteligência Estratégica Antecipativa A primeira meta da Inteligência é proporcionar conhecimento antecipado, suprindo aqueles que formulam e executam a política nacional, com avaliações corretas sobre as situações presente e futura, incluindo as possibilidades e as intenções adversárias. Na procura de tais informes, deve ser feita uma distinção entre o cognoscível e o incognoscível, entre o que pode ser previsto com razoável certeza e o que se apresenta apenas com certo grau de probabilidade 34. Essa expressão “Inteligência Estratégica Antecipativa” começou nas empresas, onde é considerada genérica e englobando diversos tipos específicos para a implantação. É um processo informacional coletivo e contínuo pelo qual um grupo de indivíduos busca (de forma voluntária) e utiliza as informações antecipativas relacionadas às mudanças suscetíveis de serem produzidas no ambiente exterior da empresa, com o objetivo de criar oportunidades de negócios e de reduzir riscos e incertezas em geral35. Harry Howe Ransom apresenta como principais objetivos de uma agência de Inteligência de Estado, em nível Estratégico, fornecer conhecimento antecipado (informes), avaliações sobre a situação presente, também chamada de estimativa cognoscível (apreciações), e avaliações sobre situações futuras, também chamadas 33
Ibid. p.33.
34
RANSOM, op.cit. p.16.
35
SOUZA, A. C. R.; SENTO-SÉ, J.O.; ACHAN, W. Núcleo de Inteligência: o pap el da produção de informações estratégicas como mecanismo de controle, transparência, eficiência e efetividade na gestão pública. In: III Congresso CONSAD de Gestão Pública, 2010, Painel 38/150. Modernização, inovação e impactos na melhoria da gestão pública no Governo do Estado da Bahia através da atuação de um sistema articulado de órgãos de controle e combate à corrupção. Salvador, 2010. Acessado em: 25/05/2011. Disponível em: http://www.consad.org.br/sites/1500/1504/00001958.pdf
25
de estimativas incognoscível (estimativas strictu sensu) à respeito de possibilidades e intenções de potências estrangeiras 36. Tanto as apreciações como as estimativas compõem o que se chama Inteligência Antecipativa. A informação Estimada Nacional é um dos aperfeiçoamentos mais importantes dentre os introduzidos no sistema nacional de tomada de decisões, na década seguinte à Segunda Guerra Mundial. É verdade que tais estimativas ainda refletem as limitações inerentes a qualquer previsão sobre atos dos seres humanos ou governo, as deficiências de qualquer produto dependente do consenso37.
Esse autor afirma ainda que o conhecimento de Inteligência, de caráter antecipativo, deve ser produzido no âmbito da agência central 38. Tal fato se justifica não só pela complexidade e necessidade de tempo para a elaboração das estimativas, mas, principalmente pela dificuldade dessa produção em agências que tenham por missão precípua o fornecimento de informações em nível tático e operacional, onde a oportunidade e utilidade do conhecimento são extremamente passageiros 39. Outro aspecto ressaltado pelo autor versa no que tange à observância, na Inteligência Estratégica Antecipativa, do seu duplo grau de falhabilidade e incerteza. O primeiro é inerente à própria produção de conhecimento de Inteligência, quando se funda em fragmentos de dados disponíveis, suficientes para tornar a informação útil e oportuna para o seu destinatário; o segundo considera a imprevisível variável humana. A história está cheia de exemplos de políticos que, por uma razão ou por outra, recusaram-se a acreditar em informações estimadas, as quais, em muitos casos, se revelaram corretas40.
36
RANSOM, op.cit. p. 20.
37
Ibid. p.124.
38
Ibid.
39
Ibid. p. 153.
40
Ibid. p. 179.
26
2.1.5 Agência Central de Inteligência Cabe à agência central do Sistema de Inteligência a coordenação das informações entre agências. O conhecimento por ela produzido não substitui as informações das agências do sistema, mas aumenta a qualidade e eficiência delas, coordenando-as e suplementando-as, evitando duplicações de esforços, assegurando a exploração de todo o campo de análise atribuído, bem como participando, ativamente, na consecução dos objetivos genéricos de recrutamento e treinamento de pessoal. Esse conhecimento deve ser compilado em análises estratégicas, por meio de apreciações ou estimativas nacionais. Tal tarefa apresenta grande complexidade, não só pela dificuldade de superação da burocracia da administração pública na difusão do conhecimento de maneira oportuna ao seu cliente final, o decisor estratégico, mas, também pelo reconhecimento, por parte dele, com o útil e confiável para a sua tomada de decisão 41. A agência central deve abster-se de realizar trabalhos substantivos primários (inteligência no nível operacional e tático). Deve, sim, preocupar-se em manter as agências do sistema unidas, como uma equipe, para a busca da solução de problemas considerados de importância para o Estado, prestando assessoramento técnico e fornecendo recursos materiais para a realização de trabalhos relevantes, impondo-se e superando dificuldades. Por fim, é importante salientar que as funções operacionais da agência central não devem ser realizadas em competição com as demais agências do sistema. Qualquer que seja o produto resultante do funcionamento da agência central, as informações que o compõem deverão atender, primordialmente, as necessidades e interesse das agências de Inteligência que compõem e/ou aquelas definidas e constantes no Plano de Inteligência de âmbito estadual ou nacional.
41
Ibid.
27
A função de coordenação desenvolvida pela agência central tem por elementos básicos: a fixação de uma jurisdição nítida para as seções de informações dos diversos ministérios; policiamento destas fronteiras jurisdicionais; avaliação permanente dos padrões de informação dos ministérios; auxílio na elevação dos padrões de informações dos ministérios; direção dos projetos interministeriais e estabelecimento dos padrões do governo para obter pessoal de informações de alto gabarito42 .
O modelo norte-americano de atuação da agência central inclui outras cinco funções específicas, a serem desempenhadas, sob a direção do Conselho de Segurança Nacional, como funções legais: Assessorar o Conselho de Segurança Nacional em assuntos de informações do governo relacionadas com a segurança nacional. Apresentar propostas ao Conselho de Segurança Nacional sobre coordenação das atividades de informações os ministérios e órgãos do governo. Correlacionar e avaliar informações e providenciar sua difusão adequada no âmbito governamental. Desempenhar em benefício dos órgãos de informações existentes, os serviços adicionais que, por determinação do CSN, possam ser realizados com mais eficiência sob forma centralizada. Desempenhar outras funções e obrigações relacionadas com as informações que interessem à segurança nacional, de acordo com a determinação do Conselho de Segurança Nacional43.
O papel de integrador desempenhado pela agência central durante a coordenação do trabalho das demais agências, permite, muitas vezes, que dados ou informes, ainda dispersos, ganhem “corpo” e construam um conhecimento oportuno e útil, tal como um artífice que restaura uma peça de porcelana quebrada, cujos pedaços se encontram em diversos locais diferentes 44.
42
Ibid. p. 189.
43
Ibid. p. 74.
44
HILSMAN, Roger. Strategic intelligence and national decisions . Illinois, EUA: The Free Press, Glencoe, 1956. p.83.
28
A coordenação permite, ainda, que se evite o retrabalho sobre o mesmo tema, otimizando os meios disponíveis e, muitas das vezes, reorientando análises já realizadas45. A autoridade da agência central advém da existência de canais técnicos estabelecidos entre as agências de um sistema de Inteligência, não havendo, portanto, obediência hierárquica entre os integrantes do sistema 46. 2.2 INTELIGÊNCIA NO CAMPO INTERNO O trabalho de Inteligência está dividido nos âmbitos externo e interno, busca “as informações sobre identidades, capacidades, intenções e ações de grupos e
indivíduos dentro de um país, cujas atividades são ilegais ou alegadamente ilegítimas”. Entretanto, mesmo na democracia e com tolerância, existe uma tensão
entre a vigilância estatal e a privacidade e os direitos individuais 47.
2.2.1 Inteligência Policial O conceito e a abrangência da Inteligência Policial visam sua aplicação no âmbito da investigação criminal (polícia judiciária) e no emprego do policiamento ostensivo (polícia militar). No primeiro caso, é procurada a produção de provas; no segundo, se busca uma otimização dos meios e a análise do fenômeno criminal. Também é necessário desfazer a confusão conceitual na aplicação dos termos “Inteligência Policial” e “Inteligência de Segurança P ública”. Esta, tem por
conteúdos a Inteligência Policial e a Análise Criminal. Diante dos níveis de decisão (estratégico, tático e operacional), a Inteligência de Segurança Pública se materializa no nível tático/operacional através da Inteligência Policial e da análise criminal.
45
PETTEE, George S. The Future of American Secret Intelligence . Washington –DC: Infantry Journal Press; 1972. p.40. 46
Ibid. p.80.
47
ANTUNES, op.cit.p. 33.
29
Assim, a ISP deve atuar em nível estratégico apenas no âmbito da agência central de Inteligência da Secretaria de Estado. De acordo com Resolução Nº 1, de 15 de julho de 2009, que regulamenta o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública – SISP, a Análise Criminal: é um conjunto de processos sistemáticos direcionados para o provimento de informação oportuna e pertinente sobre os padrões do crime e suas correlações de tendências, de forma a apoiar a área operacional e administrativa no planejamento e distribuição de recursos para a prevenção e supressão de atividades criminosas48.
2.2.2 Inteligência de Segurança A Inteligência de Segurança, ou Inteligência Interna ou Doméstica, trata das ameaças internas à ordem existente. Suas origens remontam o policiamento político desenvolvido na Europa na primeira metade do Século XIX, quando os movimentos inspirados na Revolução Francesa e os grupos operários anarquistas e socialistas passaram a ser vistos como ameaça 49. A Inteligência de Segurança nada mais é que a Inteligência de Estado voltada para o campo interno, atuando como serviço de contra-Inteligência na proteção do Estado Nacional. Nos Estados Unidos da América essa função é exercida por uma organização policial, o Federal Bureau of Investigation (FBI). Mas as autoridades mais responsáveis na formulação da alta política daquele país também não consideram seus problemas de segurança interno no campo da estratégia, parecendo muito satisfeitas em resolvê-los eficientemente com uma organização policial como o FBI. Na Inglaterra o mesmo não ocorre porque se produz conhecimento, em nível estratégico, não somente no campo externo, mas, também, no campo interno, através de sua organização de Inteligência, o MI 5 (Contra-Inteligência de Estado) ,
48
BRASIL. Resolução Nº 1, de 15 de julho de 2009, regulamenta o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública – SISP 49
CEPIK, op.cit. p. 99.
30
ficando o MI 6 (Inteligência de Estado) com a incumbência de atuar no campo externo. Consideramos que muitas informações relativas ao campo interno são estratégicas e, inevitavelmente, devem ser consideradas no trabalho de formulação da política de segurança nacional, e compor o repertório de assuntos do Plano de Inteligência Nacional. O Brasil adotou o modelo norte-americano, deixando a cargo da Agência Brasileira de Inteligência (ABIN) a missão de produção de Inteligência de Estado e ao Departamento de Polícia Federal (DPF), além da sua missão precípua como instituição policial, a operacionalização das ações repressivas, relativas à ContraInteligência de Estado, dentro do território nacional. Tal modelo tem gerado muita polêmica, no âmbito dos tribunais superiores, quanto à participação da ABIN em ações conjuntas com o Departamento de Polícia Federal (DPF). Tal confusão ocorre exatamente pela falta de compreensão sobre a matéria. Em tese, tal atuação conjunta somente se justificaria nos casos em que o DPF estivesse atuando na repressão a ações relacionadas com a ContraInteligência de Estado, sendo inadequada a participação do órgão de Inteligência de Estado na apuração de ilícitos criminais. Diferencia-se a Inteligência de Segurança da Inteligência Policial, a qual está “voltada para questões táticas e operacionais de repressão e de investigação de ilícitos e grupos infratores” e é incumbência “das polícias estaduais, civis e militares,
e da Polícia Federal”. Estas auxiliam o trabalho do Poder Judiciário e do Ministério Público ao atuarem na prevenção, obstrução, identificação e neutralização das ações criminosas, obedecendo aos preceitos legais e constitucionais para a atividade policial e para as garantias individuais. Entretanto, realça Rodrigo Carneiro Gomes, no caso das organizações criminosas também é necessária sua combinação com a Inteligência governamental50.
50
GONÇALVES, Joanisval Brito. A atividade de Inteligência no combate ao crime organizado : o caso do Brasil. Florianópolis: ® BuscaLegis.ccj.ufsc.br; 2010. Acessado em 25/05/2011. Disponível em: https://www2.mp.pa.gov.br/sistemas/gcsubsites/upload/60/A%20atividade%20de%20intelig%C3%83 %C2%AAncia%20no%20combate%20ao%20crime%20organizado(2).pdf
31
É preciso que haja interação entre os órgãos internos do Departamento de Polícia Federal e outros órgãos policiais e de segurança do Estado, assim como comunicação, em tempo real, de possíveis ameaças ao Estado, com a finalidade de neutralizar ações criminosas 51. Por exemplo, considera-se que o atentado às Torres Gêmeas, em Nova York, somente foi possível devido à falta de comunicação entre o Escritório Federal de Investigação (FBI), o Serviço de Imigração e a Agencia Central de Inteligência (CIA), quanto à presença de terroristas em solo norte-americano 52. As informações mais relevantes da Polícia Federal para a investigação e a Inteligência ainda permanecem restritas, havendo necessidade de colocá-las à disposição para consulta, de modo organizado e sistematizado, sempre que for preciso. Entretanto, esse problema ainda não foi resolvido visto que as polícias, em geral, ainda se encontram mais preocupadas com o sucateamento crônico e a baixa remuneração, sobrando pouco tempo para a produção de conhecimento de qualidade que possa ser armazenado e utilizado 53. Para que as agências intergovernamentais possam cooperar entre si, será necessário mitigar o “secretismo” oficial e investir maciçamente em recursos tecnológicos e na área de Inteligência. Um exemplo prático da importância de se superar esta situação está numa ação que poderia ter sido evitada, se estas medidas já estivessem à disposição. No caso, foi a onda de ataques promovida pelo Primeiro Comando da Capital (PCC), entre 1997 e 2006, no Estado de São Paulo, que contou com rebeliões carcerárias e ataques mortais a agentes públicos 54.
51
Ibid.
52
GOMES, Rodrigo Carneiro. Prevenir o crime organizado: Inteligência policial, democracia e difusão do conhecimento. Revista do Tribunal Regional Federal da 1ª Região , v. 21, n. 8, ago. 2009. Acessado em: 25/05/2011. Disponível em: http://bdjur.stj.jus.br/xmlui/bitstream/handle/2011/25248/prevenir_crime_organizado_inteligencia.pdf?s equence=1 53
Ibid.
54
Ibid.
32
2.3 INTELIGÊNCIA ESTRATÉGICA E INTELIGÊNCIA TÁTICA Em Inteligência é necessário distinguir estratégias, de táticas. Estas últimas têm um aproveitamento prático e imediato, a chamada Inteligência Tática, enquanto que os primeiros, ou Inteligência Estratégica, visam um conhecimento de longa duração55. A diferença básica consiste na qualificação do nível de decisão, através da amplitude do conteúdo analisado, sua aplicação e técnica de processamento da informação. Na Inteligência Tática o conhecimento é produzido visando o assessoramento para tomada de decisão em médio e até em curto prazo, assim, o tempo disponível permite com que o conteúdo a ser analisado possua uma maior amplitude, comparado com o produzido pela Inteligência Operacional (ou de combate), cujas tomadas de decisão são de curto prazo ou até mesmo imediatas. Nem sempre a distinção entre ambas é nítida 56 por tratarem da parte prática das ações; no exemplo militar, as ações de combate. A aplicação, pelo decisor, da Informação Tática, processada, irá subsidiá-lo no atendimento de objetivos intermediários, mais mutáveis que os estratégicos, através do planejamento, gestão e controle do conjunto de ações operacionais a serem executadas pelos órgãos operacionais. Tanto para a Inteligência Operacional quanto para a Tática a técnica de processamento e instrumentos de difusão (tipos de documentos de Inteligência), são basicamente os mesmos, o que não acontece com a Inteligência Estratégica. Na Inteligência Estratégica, o conteúdo a ser analisado é ainda de maior amplitude que os demais níveis de decisão, muitas das vezes com o a necessidade de participação de diversas agências em sua elaboração. Assim, exigem maior tempo para sua elaboração, portanto destinado seu produto final para uma aplicação de médio para longo prazo, sendo apresentada através de apreciações e estimativas que projetam cenário futuro mais provável para o evento em estudo. 55
US Army Intelligence Center. Us Army Course – Strategic Intelligence. Edition Date: September 1997. p.06. 56
RANSOM, op.cit. p. 20.
33
Considera-se que a informação estratégica abranja os oito ramos a seguir, oriundos das ciências naturais e sociais: informação científica, geográfica, de transporte e telecomunicações, econômica, militar, sociológica, política e biográfica. Estas, em geral, têm mais tempo disponível para serem avaliadas que aquelas do enfrentamento57. Também pode ser empregado com sucesso o método científico, o qual consta de coleta de dados, formulação de hipóteses, verificação destas e conclusões, as quais podem ser utilizadas como fontes idôneas de previsão 58. Na concepção da Escola Superior de Guerra toda informação nacional é estratégica, mas o inverso não é verdadeiro, pois, pelo critério de classificação, as informações são estratégicas quanto ao nível de utilização e nacionais quanto ao órgão de produção 59.
57
PLAT, op.cit. p. 31.
58
Ibid. p.100.
59
RANSOM, op.cit. p. 16.
34
3 INTELIGÊNCIA DE SEGURANÇA PÚBLICA
Neste capítulo será estudado o desenvolvimento da Inteligência de Segurança Pública, sua origem histórica, tendo por base seus fundamentos no Estado do Rio de Janeiro e como se encontra a doutrina nacional nos dias de hoje. 3.1 SERVIÇOS DE INTELIGÊNCIA E DE SEGURANÇA Os serviços de Inteligência e de segurança foram criados para resolver problemas de informação relativos à defesa nacional e à ordem pública, tendo havido disputas relativas à jurisdição e entre organizações similares subordinadas a diferentes governos. Sempre foi difícil delimitar a jurisdição das polícias e dos serviços de Inteligência. As culturas organizacionais, os mandatos legais e os objetivos da coleta e análise de informações são diferentes nesses dois tipos de organizações estatais. Há pelo menos duas diferenças entre ambas instituições, e que tem se mantido nos diferentes contextos nacionais. Primeiro, as investigações criminais buscam elucidar a autoria dos crimes e contravenções penais visando a instrução de um processo criminal, enquanto os serviços de Inteligência são mais abrangentes, auxiliando na elaboração de políticas públicas mais eficazes e fornecendo um relatório sobre o conhecimento adquirido. Segundo, a polícia cuidaria de problemas internos do país, enquanto a Inteligência (de Estado) das questões exteriores60. Segurança seria uma proteção para neutralizar ameaças discerníveis contra alguém ou alguma coisa com razoável expectativa de sucesso, empregando padrões e medidas de proteção “para conjuntos definidos de informações, sistemas, instalações, comunicações, pessoal, e quipamentos ou operações” . Essas medidas devem ser proporcionais às ameaças percebidas para que não se tornem elas próprias uma ameaça à efetividade, à autonomia e à própria existência do protegido,
60
CEPIK, op.cit. p. 128.
35
pois, a proteção total contra tudo e contra todos é impossível do ponto de vista material e psicológico, e indesejável enquanto totalitária61. Haveria pelo menos três sistemas básicos de Inteligência nacional, o modelo anglo saxão, o europeu continental e o asiático. No primeiro caso apresenta alta centralização da autoridade sobre unidades do sistema, alto grau de integração analítica, média separação entre Inteligência e política, e média efetividade dos mecanismos de prestação de contas (accountability) e supervisão. No segundo, média centralização da autoridade sobre as unidades do sistema, média integração analítica dos produtos de Inteligência, alto envolvimento da atividade de Inteligência com as instâncias de policymaking e baixa efetividade dos mecanismos de “accountability” e de supervisão, este seria, de certo modo o modelo adotado pelo
Brasil. No terceiro, há baixa centralização da autoridade sobre as unidades do sistema, alta integração analítica dos produtos de Inteligência, médio envolvimento da atividade de Inteligência com as instâncias de policymaking e uma efetividade dos mecanismos de “accountability” e de supervisão mais baixa que no tipo europeu continental3. Com relação à área internacional, segredo e Inteligência diferem nas situações em que as operações de coleta de informações são difíceis ou não podem ser obtidas através de meios corriqueiros de pesquisa. E a “rationale” do segredo na área de Inteligência se assentaria “em três diferentes tipos de consideração a respeito de fontes, informações, operações, métodos e tecnologias empregadas ”. Primeiro, o segredo como forma de regulação quando o valor da Inteligência obtida depende do alvo não ficar sabendo o que efetivamente se sabe sobre ele. Cita-se como exemplo, “o conhecimento prévio de um plano inimigo para um ataque surpresa abre a possibilidade de se preparar uma emboscada ”, desde que o inimigo não saiba que a vítima sabe que será atacada. Em segundo, está na forma de se obter informações, principalmente em tempo de paz, pois a espionagem, a vigilância eletrônica e a invasão de redes de computadores contrariam as leis dos países-alvo e as internacionais que “garantem a inviabilidade do território, do espaço aéreo e das águas territoriais ”. Em terceiro, a vulnerabilidade das fontes às contramedidas 61
Ibid. p. 138.
36
de segurança que o alvo tomaria, caso soubesse do esforço adversário em obter Inteligência. Aqui, não se protegeria qualquer informação em particular, mas a continuidade dos fluxos de Inteligência 62. Com relação aos mecanismos de controle público sobre atividades de Inteligência e segurança, listam-se sete: as eleições; a opinião pública informada pela mídia; os mandatos legais delimitando funções e missões; os procedimentos judiciais de autorização e de disputas de interpretação; as inspetorias e as corregedorias nos próprios órgãos de Inteligência; outros mecanismos de coordenação e de supervisão do Poder Executivo; e, o Poder Legislativo. Estes dois seriam os mais efetivos, principalmente o último63. 3.2 DOUTRINA NACIONAL
3.2.1 Definição A doutrina é constituída por marcos que guiam um oficial de Inteligência, devendo este ficar atento ao fato de que a doutrina não se trata de “uma descrição inteiramente acurada da prática”, pois sofre influencia, da mesma,, em alto grau e “são os esquemas ao qual a prática se amolda”. Outra definição é a de “ideal” pelo
qual se luta64. O corpo doutrinário é composto pelas “leis, diretrizes e regulamentos que regem as diversas unidades de pesquisa de informações” e que orientam suas “relações com os órgãos de governo formuladores de política e encarregados de operações”65.
A apostila “Inteligência Policial” da Polícia Militar da Bahia define a doutrina de Inteligência como “um conjunto de normas, valores, princípios e pressupostos éticos
62
Ibid. p. 157.
63
Ibid. p. 159
64
HILSMAN, op.cit. p. 01.
65
Ibid.
37
que regem as Atividades de Inteligência, principalmente no que se refere ao comportamento de seus integrantes”66.
3.2.2 Modelo Anterior O único órgão de informações das forças armadas anterior a 1964 era o Centro de Informações da Marinha (Cenimar). No final da década de 1960, para combater a chamada subversão, foram criados o Centro de Informações do Exército (CIE) e o Centro de Informações e Segurança da Aeronáutica (CISA). Em 1967, se uniu a estes o SNI. E assim, “a atividade de informações conf undiu-se com a própria segurança nacional”67.
A discussão sobre o tema Inteligência ganhou relevância a partir da década de 1990, quando foi extinto o Serviço Nacional de Informações (SNI). Nesse período, a atividade de informações estava muito atrelada à repressão e à violação dos direitos civis do período anterior de regime militar, quando esses serviços “ converteram-se em estados paralelos com alto grau de autonomia, enorme poder e grande capacidade operacional”68.
No período posterior à transição democrática, havia uma discussão na produção acadêmica brasileira quanto ao controle e à subordinação do aparato militar à sociedade civil, sendo desse período a maioria dos escassos trabalhos nacionais sobre o assunto. Alguns autores consideraram que o controle civil deveria agir sobre o cerne dos serviços de informações do regime militar, sendo que uns avaliaram que esta iniciativa deveria vir do Legislativo, enquanto outros das próprias forças armadas69.
66
MORAES, L.S.M.; JESUS, I.A.S.; REIS, J.H.B. Inteligência Policial. 2008. Coletado na internet. Acessado em 25/05/2011. Disponível em: http://www.tok2.com/home/gr2008feira/arquivos/Intelig%EAncia/Apostila%20Intelig%EAncia.pdf. Acessado em 09/03/2010 67
ANTUNES, op.cit. p. 10.
68
Ibid. p. 05.
69
Ibid. p. 20.
38
Outros autores consideram que o Legislativo não tem esclarecimento suficiente sobre o assunto, e que o esgotamento do modelo do SNI ocorreu como repercussão indireta da democratização e pelas contradições inerentes aos serviços de informações. Outro livro prestigiado “A História da Atividade de Inteligência no Brasil trata da importância da atividade de Inteligência, embora não aborde de forma crítica a atividade dos órgãos de informações no governo militar ”70. Se houve pouca produção acadêmica sobre a atividade de Inteligência, o debate político foi ainda menor. Houve um seminário promovido pelo Congresso Nacional com universidades brasileiras e norte-americanas, em 1994, e uma audiência pública, promovida pela Comissão de Defesa Nacional, em 1996 71. O problema é que, devido à experiência autoritária anterior, houve resistência a discussões abordando a atividade de Inteligência e a segurança nacional, o que atrasou a criação da ABIN no Congresso Nacional, além de ter dificultado o debate sobre os mecanismos responsáveis pelos “segredos governamentais” 72.
3.2.3 Criação da ABIN Para assessorar o Presidente da República com informações estratégicas, foram criados, pela Lei nº 9883/99, o Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN) e seu órgão central, a Agência Brasileira de Informações (ABIN), esta última responsável pela missão de planejar, executar, coordenar, supervisionar e controlar as atividades de Inteligência e de Contra-Inteligência , sendo que “com irrestrita observância dos direitos e garantias individuais, fidelidade às instituições e aos princípios éticos que regem os interesses e a segurança do Estado”73.
No caso da ABIN, o mecanismo de controle externo é uma Comissão Parlamentar, composta por membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, pelo Tribunal de Contas da União (gestão de recursos orçamentários) e
70
Ibid. p. 07.
71
Ibid. p. 22.
72
Ibid.
73
GONÇALVES, op.cit.
39
pela Comissão Mista de Controle da Atividade de Inteligência - CCAI (Política Nacional de Inteligência). Formam essa Comissão as lideranças majoritárias e minoritárias do Congresso Nacional e os presidentes das Comissões de Relações Exteriores e Defesa Nacional da Câmara dos Deputados e do Senado Federal 74. O Subsistema de Inteligência de Segurança Pública foi instituído pelo Decreto nº 3.695, de 21 de dezembro de 2000, no âmbito do SISBIN, com a finalidade de "coordenar e integrar as atividades de Inteligência de segurança pública em todo o País, bem como suprir o governo federal e os estaduais de informações que subsidiem a tomada de decisões neste campo". Seu órgão central é a Secretaria Nacional de Segurança Pública do Ministério da Justiça (SENASP) e dele fazem os Ministérios da Justiça, da Fazenda, da Defesa e da Integração Nacional e o Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, podendo ainda integrá-lo os órgãos de Inteligência de Segurança Pública dos Estados e do Distrito Federal75. Os Comandos Militares – do Exército, da Marinha e da Aeronáutica – e o Ministério da Defesa, têm setores voltados para a Inteligência Militar. A Receita Federal, o INSS e o IBAMA têm áreas de Inteligência voltadas para a fiscalização. O Banco Central do Brasil e bancos estatais, como a Caixa Econômica Federal, têm setores direcionados à Inteligência na área financeira, sendo o COAF encarregado da coordenação das atividades de combate à lavagem de dinheiro. A Polícia Federal, a Polícia Rodoviária Federal e as polícias estaduais, civis e militares, têm unidades de Inteligência Policial 76. Muitos desses órgãos de Inteligência governamental e policial estão conectados com congêneres estrangeiros, alguns com adidos em representações brasileiras no exterior. Compõem, dessa forma, um alicerce para a cooperação internacional na prevenção e no combate a organizações criminosas e terroristas 77.
74
Ibid.
75
Ibid.
76
Ibid.
77
Ibid.
40
3.2.4 Subsistema de Inteligência de Segurança Pública Em consideração à “ manifestação manifestação favorável do Conselho Especial do Subsistema de Inteligência de Segurança Pública ” 16, o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública - SISP foi regulamentado pela Resolução Nº 1, de 15 de julho de 2009. Esta, segundo seu Art.1º, § 4º, “comp õe o Sistema Brasileiro de
Inteligência – SISBIN”, que é “constituído de rede própria”, sendo “responsável pelo processo de coordenação e integração das atividades de Inteligência de segurança pública no âmbito do território nacional”. Seu objetivo é: fornecer subsídios informacionais aos respectivos governos para a tomada de decisões no campo da segurança pública, mediante a obtenção, análise e disseminação da informação útil, e salvaguarda da informação contra acessos não autorizados 78.
Conforme dispõe o § 1º do referido artigo, o SISBIN está comprometido com o Estado Democrático de Direito e a promoção dos direitos e garantias individuais. Sua Agência Central é a “Coordenação -Geral de Inteligência - CGI, da Secretaria
Nacional de Segurança Pública - SENASP, destinatária direta dos dados, informações e conhecimentos decorrentes das atividades de Inteligência de Segurança Pública”. Tem como “fundamentos a preservação e a defesa da
sociedade e do Estado, das instituições, a responsabilidade social e ambiental, a dignidade da pessoa humana”79.
De acordo com o § 3º do art. da citada Resolução, são elementos constituintes do SISP, originariamente: I - Conselho Especial do Subsistema de Inteligência de Segurança Pública; II - a Rede Nacional de Inteligência de Segurança Pública - RENISP; III - a Rede de Integração Nacional de Informações de Segurança Pública, Justiça e Fiscalização - INFOSEG;
78
BRASIL. Resolução Nº 1, de 15 de julho de 2009, regulamenta o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública – SISP 79
Ibid.
41
IV - o Sistema Nacional de Identificação de Veículos em Movimento SINIVEM; V - os Organismos de Inteligência de Segurança Pública e suas agências, o respectivo pessoal e estrutura material; VI - a Doutrina Nacional de Inteligência de Segurança Pública (DNISP); e VII - os sistemas de informações, os bancos de dados de propriedade e ou cedidos à SENASP; VIII - Conselho Nacional de Chefes de Organismos de Inteligência de Segurança Pública – CNCOI80. Segundo o artigo 6º da precitada Resolução “ As As Agências de Inteligência subordinam-se à chefia da unidade organizacional respectiva e a sua atuação sempre deverá obedecer as diretrizes contidas na DNISP e nas deliberações do Conselho Especial do Subsistema de Inteligência de Segurança Pública ”. Essa Doutrina é definida como: um conjunto de normas, métodos, valores e princípios orientadores que, associados aos pressupostos éticos, regem as atividades de Inteligência de segurança pública, voltadas para a produção e proteção de conhecimentos relativos à Segurança Pública, tanto do ponto de vista estratégico quanto tático81.
Embora a DNISP conste como “elemento constituinte do SISP”, tem ela a mesma valoração normativa, e serve “como um modelo orientador às Agências de Inteligência dos Estados e componentes do SISP”,
estabelecendo sua
regulamentação a “obrigatoriedade de obediência às diretrizes dela emandadas ”82. De acordo com o Decreto Federal n.º 3.695/00, o Conselho Especial do Subsistema deve propor a integração de todos os Órgãos de Inteligência de Segurança Pública dos Estados e do Distrito Federal e estabelecer normas
80
Ibid.
81
WENDT, Emerson. Inteligência Emerson. Inteligência de Segurança Pública e DNISP – Aspectos iniciais. 15 iniciais. 15 de março de 2010. Acessado em 5/8/2011. Disponível em: http://www.inteligenciapolicial.com.br/2010/03/inteligencia-de-seguranca-publica-e.html
82
Ibid.
42
operativas e de coordenação da atividade de Inteligência de Segurança Pública, acompanhando e avaliando o desempenho desta 83. 3.3 DOUTRINA DE INTELIGÊNCIA NO RIO DE JANEIRO
3.3.1 Origem histórica Iniciada e comandada pelo Chefe de Polícia Euzébio de Queiroz, a polícia secreta surgiu sem um regulamento formal e uma hierarquia definida. Os agentes secretos, ou espiões, trabalhavam em conjunto com a população que era incentivada a delatar crimes e criminosos em troca de prêmios em dinheiro. O incentivo era estendido aos policiais cujos baixos salários poderiam melhorar mediante a premiação 84. Após a reforma do Código de Processo Criminal em 1841, que ampliou a atividade secreta da polícia, os agentes secretos infiltravam-se à paisana no meio da população, constituindo uma espécie de trabalho de detetive 85. As atividades de polícia secreta eram executadas por dois grupos de agentes. O primeiro era formado por uma equipe regular, convocada pelo Chefe de Polícia ou pelos Delegados para espreitar certas atividades suspeitas e prestar apoio a operações policiais. O segundo, era provisório, formado por homens contratados e pagos para executarem determinados serviços 86. A exposição ao ambiente criminal mostrou-se nociva a alguns destes agentes, que acabaram aproveitando-se do cargo para obter vantagens. Muitos agentes foram dispensados, acusados de facilitar a continuidade das casas de jogos e de prostituição, e até de incentivar o crime, chegando-se ao extremo de, em 1880, serem todos dispensados pelo Chefe de Policia. Em 1890, já na república, este 83
BRASIL. Presidência da República, Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurídicos. Cria o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública, no âmbito do Sistema Brasileiro de Inteligência, e dá outras providências. D.O. Eletrônico de 22/12/2000, P. 77. 84
REZNIK, Luis. 200 anos da Polícia Civil do Estado do Rio de Janeiro 2008 . 1ª ed. Rio de Janeiro: Editora Ideorama, 2008. 85
Ibid.
86
Ibid
43
modelo de polícia secreta foi substituído por outro, composto de 35 agentes secretos que recebiam salários fixos 87.
3.3.2 Fase recente No Rio de Janeiro, a necessidade de se dispor de um Sistema de Inteligência de Segurança Pública que pudesse fazer um processamento contínuo de dados para assessorar o Secretário de Estado de Segurança Pública e as polícias, surgiu na Operação Rio, de 1994. Operação Rio demonstrou que a ação policial de massa a nada conduz se não for alicerçada pelo conhecimento preciso, objetivo, oportuno e seguro. Os órgãos de Inteligência das Forças Armadas, desorientados pelo "knowhow" perdido e pela inexperiência na atuação contra a criminalidade, em nenhum momento conseguiram alimentar as tropas com o conhecimento necessário para prender os chefes do tráfico88.
Somente no ano seguinte, esse processo teve início na área federal, quando foi criada a ABIN, órgão central do Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN). No âmbito desta, o Decreto Federal nº 3.695, de 21 de dezembro de 2000, criou, o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública (SISP), cujo órgão central é a Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP) do Ministério da Justiça 89. A ABIN atua na identificação de ameaças do crime organizado e contra a segurança pública, na neutralização da espionagem estrangeira e na vigilância de pessoas ou grupos vinculados ao terrorismo internacional dentro do Brasil. Também é o órgão central do Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN), que congrega os órgãos da comunidade de Inteligência do País 90.
87
Ibid
88
FERREIRA, Romeu Antonio. Situação da Inteligência. In. Conferência para o curso de pósgraduação em estratégia militar para gestão de negócios , Ribeiro Preto, SP: FAAP: 2011. 89
RIO DE JANEIRO, op.cit.
90
GONÇALVES, op.cit.
44
O Rio de Janeiro está integrado ao governo federal por meio Sistema de Inteligência de Segurança Pública (SISPERJ), através da SSINTE, no SISP e no SISBIN91. O Estado do Rio de Janeiro saiu na frente, criando, em 01 de Janeiro de 1995, um órgão de Inteligência diretamente ligado ao Secretário de Segurança, o então Centro de Inteligência de Segurança Pública (CISP), atual Subsecretaria de Inteligência (SSINTE). O sucesso alcançado pelo CISP/RJ provocou a criação de órgãos similares, em diversos estados do País92.
Para que o SISPERJ pudesse orientar e padronizar sua atuação, permitindo elevar seus padrões de eficiência e de eficácia, foi adotada, formalmente, a Doutrina de Inteligência de Segurança Pública, publicada no Boletim Reservado 40, de 22 de novembro de 2002, da SSP/RJ, posteriormente aperfeiçoada pela nova Doutrina de Inteligência de Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro (DISPERJ), publicada na Portaria nº 0001, de 15 de setembro de 2004 93. 3.4 INTELIGÊNCIA DE SEGURANÇA PÚBLICA (ISP)
A Inteligência de Segurança Pública (ISP) trata da aplicação da atividade de Inteligência clássica à Segurança Pública, e, vem sendo utilizada pela Secretaria de Segurança do Estado do Rio de Janeiro no combate à criminalidade e ao crime organizado. Emprega “o conjunto de conceitos, características, princípios, valores, classificações, normas, métodos, medidas e procedimentos” 94.
91
RIO DE JANEIRO, op.cit.
92
FERREIRA, op.cit.
93
RIO DE JANEIRO, op.cit.
94
Ibid.
45
A atividade de ISP, segundo a Disperj (Doutrina de Inteligência de Segurança Pública do Rio de Janeiro), é conceituada como: o exercício permanente e sistemático de ações especializadas para a identificação, acompanhamento e avaliação de ameaças reais ou potenciais na esfera de segurança pública, orientadas, basicamente, para a produção e para a salvaguarda de conhecimentos necessários à decisão, ao planejamento e à execução de uma política de segurança pública e das ações para neutralizar, coibir e reprimir atos criminosos de qualquer natureza95.
Deve estar “alicerçada em valores éticos e morais, estando compromissada
com a vida, a verdade, a justiça, a honra, a integridade de caráter, a família, a solidariedade, o patriotismo, a democracia, a legislação e o respeito aos direitos humanos”96.
A ISP tem dez características que a identificam e a qualificam como tal, a saber: produção de conhecimento, assessoria, verdade com significado, busca de dados protegidos, ações especializadas, economia de meios, iniciativa, amplitude, flexibilidade e segurança 97. Também são dez os princípios da ISP, que, vêm a ser as proposições diretoras da orientação e da definição das atividades: precisão, imparcialidade, objetividade,
simplicidade,
oportunidade,
interação,
permanência,
controle,
compartimentação e sigilo 98. Assim como as moedas têm uma cara e uma coroa, indissoluvelmente ligadas, a atividade de ISP, igualmente, possui dois ramos interdependentes, a Inteligência e a contra Inteligência. O primeiro, ou “Inteligência positiva”, destina-se a produzir conhecimentos para a atividade fim; enquanto que o segundo, ou “ Inteligência negativa”, busca proteger a própria atividade de Inteligência e a instituição a qual
95
Ibid.
96
Ibid.
97
Ibid.
98
Ibid.
46
pertence. Seus esforços estão direcionados principalmente aos assuntos internos, como desvios de conduta e ameaças de forças adversas 99. A atividade de ISP, quando integralmente implementada, deverá apresentar as seguintes principais vantagens: - reunir maior quantidade de dados; - produzir conhecimentos precisos, oportunos e seguros para os órgãos policiais, proporcionando economia de meios; - estabelecer a capilaridade, isto é, um fluxo de conhecimento da ponta à cúpula e vice-versa; - proporcionar um banco de dados diferenciado e suplementar ao criminal; - atuar num nível da criminalidade em que as polícias não atuam ou atuam muito pouco; - facilitar as ligações com os órgãos similares federais e estaduais100.
99
Ibid.
100
Ibid.
47
4 ANÁLISE CRÍTICA
No presente capítulo será traçada uma análise crítica ao real emprego dos conhecimentos do tipo apreciação e estimativa durante o período de 10 anos (1996 a 2006), no Estado do Rio de Janeiro, obtida através de entrevistas aos ocupantes dos cargos de dirigentes de agência central e decisores do respectivo período. Serão levantados os pontos fortes e fracos no ambiente interno, ameaças e oportunidades no ambiente externo que poderão contribuir para as políticas públicas de segurança. 4.1 OPERADORES E DECISORES Para o presente estudo a figura do operador se limita ao Diretor de Centro de Inteligência, embora o conceito de operador seja bem mais abrangente, incluindo todos profissionais que trabalham na produção de conhecimento de Inteligência e na assessoria aos decisores. Os decisores são as autoridades governamentais do Estado do Rio de Janeiro na área da Segurança Pública, responsáveis pela elaboração e decisão das políticas públicas. Embora seja possível uma distinção entre as pessoas que tomam decisões finais sobre a política e as que meramente recomendam políticas, e outra distinção entre as pessoas que recomendam ou decidem sobre a política e aquelas que meramente executam, não parece haver nenhuma finalidade útil em estabelecer essas distinções aqui. Ao analisarmos o grau de influência dos documentos em nível estratégico, produzidos por Agências de Inteligência de Segurança Pública, consideramos os conhecimentos do tipo apreciação e estimativa como sendo aqueles que permitem um grau de elaboração intelectual e técnico possíveis de subsidiar planejamentos estratégicos, traçados por Secretários de Estado para o alcance das políticas governamentais na área de segurança pública.
48
4.2 MÉTODO DE ENTREVISTA O material usado neste capítulo deriva, principalmente, de entrevistas realizadas com ex-diretores de Centros de Inteligência e de ex-Secretários de Estado das Secretarias de Segurança Pública e Administração Penitenciária no Estado do Rio de Janeiro, no período compreendido entre os anos de 1996 a 2006. Embora as perguntas tenham se repetido, o questionário padronizado foi utilizado apenas como uma orientação para o desenvolvimento do trabalho. Após uma breve explanação sobre o tema da entrevista, o entrevistador procurou manter, como referência, as informações estratégicas e a atuação na agência central, sondando os pontos importantes e procurando extrair dos entrevistados suas impressões pessoais, por meio das experiências vividas na Secretarias que cuidam da segurança no Rio de Janeiro. Este capítulo foi dedicado, primeiramente, à formulação da opinião dos operadores e decisores sobre a regularidade da produção dos documentos, apreciação e estimativa na agência central. A seguir, foi avaliada a contribuição para a segurança pública pela produção de análises prospectivas. Posteriormente, foi levantada a indagação quanto aos óbices encontrados para a produção de conhecimento em nível estratégico e, por fim, foi analisado o legado da Inteligência em nível estratégico para o incremento de políticas públicas na área da segurança.
4.2.1 Apreciações e Estimativas nas Agências Centrais A pergunta formulada aos operadores e decisores entrevistados versava sobre a freqüência com que a Agência Central do Sistema de Inteligência de Segurança Pública foi demandada no assessoramento em nível estratégico, através de documentos do tipo apreciação ou estimativa. Os operadores, em sua grande maioria, reconheceram que a produção de tais documentos foi bastante incomum no período em que dirigiram a agência central, por diversos motivos: o caráter inovador, porque não dizer, pioneiro da atividade de Inteligência de forma organizada no âmbito policial. Por tal motivo, na década em análise, foram criadas estruturas para a organização do sistema de Inteligência de
49
segurança pública: criação de órgãos, elaboração de planos, doutrina e treinamento do efetivo. Tais medidas, inegavelmente, apresentaram caráter estratégico para a gestão e cumprimento de uma política de segurança pública. Todavia, não podem ser consideradas como produção de conhecimento, em nível estratégico. Por conta de todo o planejamento e implementação da estrutura da agência Central CISP e sua reestruturação como SSINTE, houve uma grande demanda na produção de atividade em nível estratégico101
Outro argumento apresentado foi em função da necessidade de conhecer do decisor que se apresentou de forma incidente, quanto à produção do conhecimento Apreciação, em razão dele expressar opinião sobre o passado e/ou presente, mas, também, segundo a doutrina, para prospecção no futuro imediato, ou seja, raciocínios formulados para o futuro próximo, diferentemente da Estimativa, onde a análise visa o futuro mediato, distante. me explique para que eu possa reescrever Assim, era a busca por informações correntes que permitiam o assessoramento imediato, inerente à própria dinâmica da segurança pública e à administração penitenciária e suas interfaces, além de questões políticas que acabavam por limitar no tempo o interesse do gestor. O relato de um dos operadores retrata bem a situação da produção desse tipo de conhecimento, in verbis: Ao longo de 11 (onze) anos ininterruptos atuando na Inteligência Estadual, nos seus diversos órgãos, seja como analista, gestor ou assessor (Polícia Militar, Secretaria de Administração Penitenciária e Ministério Público), nunca me deparei com uma Estimativa. A complexidade deste conhecimento, somada a desestruturação dos dados (não estruturação adequada em suas mais diversas bases) e/ou conhecimentos e a descontinuidade de políticas na área, dificultava sua produção e uso adequado102.
101
ORAF
102
OAVV
50
Quanto aos decisores, ao atribuírem a aplicação de ações estratégicas durante a estruturação do sistema de Inteligência como produção de conhecimento estratégico, consideraram uma boa frequência de tal atividade em suas gestões.
4.2.2 Análise Prospectiva – contribuição para a Segurança Pública A Produção de conhecimento prospectivo ou antecipativo se refere ao aviso de alerta, dado através das informações correntes, apontando uma grande crise em planejamento, como, por exemplo, os ataques realizados pelo tráfico de drogas ao Rio de Janeiro, no final do ano de 2006. Tanto os operadores, como os decisores informaram que houve uma contribuição significativa do conhecimento antecipativo para a tomada de decisão e na gestão do planejamento de políticas públicas na área de segurança. Mas, se a referência é feita à espécie de aviso oriundo de uma análise estimativa de tendências, da análise de possibilidades e da dedução de intenções, os pontos de vista dos operadores variaram.Quando instados especificamente sobre esta espécie de advertência, muitos operadores disseram que a aprovavam, mas com frequência acrescentaram que julgavam que outras funções eram mais importantes. Acreditamos que o emprego de conhecimentos, apesar de servir de insumo ao nível estratégico, normalmente se desdobrava em ações nos níveis tático e operacional. A necessidade constante de resultados e as naturais demandas do dia-a-dia (apagar incêndios), em muito dificultavam a aplicação estratégica. Sem esquecer que tal utilização, ainda possui dois campos de aplicação, ou seja, o estratégico político e o estratégico executivo. Neste a aplicação é ainda mais rara103.
Um operador, por exemplo, declarou que um dos fatores que dificultou o trabalho de produção de conhecimento prospectivo foi a própria figura do decisor. Não havendo estímulo do decisor em requisitar à agência central a elaboração de estudos que pudessem servir de base para o planejamento estratégico, mas, sim, 103
OAVV
51
exigindo medidas urgentes sobre fatos pontuais e ocupando a agência central com atividades típicas das polícias (civil ou militar), atuando como um terceiro organismo policial no exercício de atividades incompatíveis com sua missão.
4.2.3 Produção de Conhecimento em Nível Estratégico – óbices As entrevistas realizadas apontam o grau de fragilidade das políticas traçadas para a área de segurança, deixando ao alvedrio do decisor político de plantão a tomada de decisão, ainda com bases pouco sólidas. Logo, o sistema de Inteligência ficou sujeito a tais mudanças de concepção, muitas das quais sem qualquer rigor técnico, apenas pelo prazer de não se dar continuidade àquilo que não foi iniciado em sua gestão. Esse comportamento, associado à incompreensão da atividade, produziram, em curtos períodos de tempo, significativos retrocessos no processo de estruturação do sistema de Inteligência. A incompreensão não se limitava à figura do decisor político, mas em especial, ao conflito interno pela disputa de espaço e de poder, especialmente criado pela ignorância e incompreensão da utilidade do sistema de Inteligência pelas polícias Civil (PCERJ) e Militar (PMERJ). Dessa forma, os principais óbices apontados pelos operadores e decisores foram a dificuldade de interlocução com o canal técnico do sistema e a incompreensão, por parte do decisor político, quanto ao real papel da atividade de Inteligência. Para a Interlocução do sistema faz-se necessário que os gestores entendam o que é e para que serve um sistema. São pouquíssimos, ínfimos, os profissionais estaduais que possuem realmente habilitação na área. A grande maioria acha que sabe. É premente a necessidade de incremento na formação/especialização não só dos profissionais de Inteligência, mas também dos usuários/gestores. Muitos executivos não sabem como utilizar/demandar o serviço, que por vezes ficam esquecidos nos âmbito da burocracia. Tais fatores, dentre outros, poderíamos citar como os que são mais observados: a falta de mentalidade de informações, a vaidade pessoal, o egoísmo em não compartilhar dados, o problema cultural que mitiga a importância da atividade de Inteligência e a falta de preparo dos agentes 104.
104
DAPS
52
A intensa e velada disputa pelo poder entre as duas macro corporações (PMERJ / PCERJ) do sistema. Basicamente a precariedade do canal técnico, isto nem tanto pela falha do sistema,mas devido à existência de um modelo errado de segurança pública, o que é um outro assunto105.
4.2.4 Inteligência em Nível Estratégico – legado para a Segurança Pública A indagação feita aos entrevistados limitou a atuação da Inteligência em nível estratégico apenas no âmbito da agência central, muito embora as demais agências possam produzir conhecimento no nível de decisão estratégico. A agência central deve atuar na coordenação e fiscalização da atividade em todos os níveis, sendo prioritários os níveis estratégico e tático. O nível operacional somente deve ser desenvolvido pela agência central para atendimento das demandas do decisor e por sua determinação direta. Com isso, tanto operadores, quanto decisores são unânimes quanto à importância do papelada Inteligência em nível estratégico a ser desempenhado, muito embora seus fundamentos não sejam os mesmos. o conhecimento em nível estratégico, produzido por Agências Centrais de Inteligência, devidamente qualificadas em pessoal e material, não só pode contribuir para o desenvolvimento da Política de Segurança Pública, como, na ausência dele – o conhecimento – e delas – as Agências que o produzem – consideraria impossível a realização do trabalho da Segurança Pública, transformando-o numa experiência totalmente empírica, despida de qualquer fundamento racional106.
105
Ibid
106
Ibid
53
5 CONSIDERAÇÕES
No capítulo seguinte, procurar-se-á fazer considerações sobre a contribuição da Inteligência em Nível Estratégico, para as políticas públicas de segurança e serão apresentadas sugestões que permitam a implementação da Inteligência em Nível Estratégico, como real instrumento de assessoramento de alto nível. 5.1 CRIME ORGANIZADO As organizações criminosas vêm se tornando mais complexas e com caráter transnacional desde o final da década de 1970, devido ao fortalecimento do narcotráfico. Têm se ramificado em diversos outros tipos de atividades ilícitas, como extorsão, corrupção, prostituição, tráfico de pessoas e órgãos, tráfico de armas e lavagem de dinheiro. Adquiriram um caráter empresarial, que com a cooperação entre si, acabaram formando verdadeiros conglomerados 107. Esse alto grau de complexidade e diversificação do crime organizado faz com que a atividade de Inteligência tenha grande importância para a repressão e a prevenção. O planejamento de estratégias de ação das autoridades da segurança pública deve reunir Inteligência governamental e policial, em escala federal e estadual108. O planejamento estratégico das ações de segurança pública, com base na coleta e no processamento de informações de caráter nacional e internacional, parte por exemplo, de dados relativos a rotas de tráfico, ao consumo em várias regiões do país e às novas tipologias, e busca fazer “um mapeamento das atividades das organizações criminosas e das características dos diversos grupos que atuam em variados setores, estabelecendo-se as conexões ”. A análise prospectiva identifica as tendências de ação do crime organizado e suas tipologias, permitindo traçar linhas mestras de ação, no âmbito nacional, para
107
GONÇALVES, op.cit.
108
Ibid.
54
prevenir e combater as organizações criminosas e para poder cooperar em escala internacional109. 5.2 AÇÕES ESTRATÉGICAS Os órgãos do Executivo com poder de polícia ou com atribuições que envolvam fiscalização e controle devem dispor de setores de Inteligência 110. As informações táticas, ao serem reunidas e processadas no âmbito da Inteligência de Estado, e não mais policial, assumem importância estratégica. Para isso é preciso que um órgão federal, no caso a ABIN, agrupe as informações já processadas pelas diversas Inteligências estaduais e federais. Essas informações táticas, novamente processadas, voltariam para as Inteligências policiais, onde têm mais utilidade. Esse sistema já vem sendo empregado por alguns estados no combate ao crime organizado e no apoio ao Ministério Público e às polícias 111. As atividades de Inteligência são mais eficazes que as operações ostensivas na identificação de esquemas criminosos e para desbaratar quadrilhas. Por isso, deve haver divisão entre a Inteligência governamental e a policial, voltada para táticas de repressão e investigação das quadrilhas, com ambas interligadas. Entretanto, essa integração não é fácil sem um órgão central de Inteligência interna, como ocorre nos EUA 112. Um órgão nacional de Inteligência deve trabalhar com: centralização, processamento e distribuição de informações, e também com análises estratégicas que permitam aos órgãos de repressão, fiscalização e controle exercerem suas atividades na neutralização das organizações criminosas. Somente um órgão nacional, sem objetivos policiais e que preste contas diretamente ao Chefe do Poder Executivo e ao Congresso Nacional, poderá desenvolver, com devida isenção, a Inteligência de caráter estratégico essencial para a segurança pública e institucional113. 109
Ibid.
110
Ibid.
111
Ibid.
112
Ibid.
113
Ibid.
55
Um problema é a “ausência de Cultura de Inteligência entre os órgãos da Administração Pública”. Quem trabalha com informações sigilosas e com segurança
deve ser capacitado através de treinamentos. E segundo esse autor, os cursos da ABIN para “magistrados, membros do Ministério Público e servidores da
Administração Pública direta e indireta, federal e estadual” vêm gerando efeitos positivos ao conscientizarem sobre os mecanismos de Inteligência disponíveis. Pois: o estabelecimento de uma cultura de Inteligência na Administração Pública, o que é de significativa importância para a garantia do sigilo e da preservação e difusão de dados essenciais à segurança pública. Não se trata de restabelecer as "estruturas tentaculares danosas do antigo SNI", mas, sim, o incentivo à percepção da importância da atividade de Inteligência no Estado democrático e a aplicação desses conhecimentos no combate às organizações criminosas114.
114
Ibid.
56
6. CONCLUSÃO Os modelos proporcionados por órgãos de Inteligência estrangeiros, em especial, o norte-americano, influenciaram de forma significativa a formulação da doutrina brasileira. Neste contexto, é preciso ser mencionada a notável influência da Escola Superior de Guerra (ESG), na internalização de tais conceitos do pensamento estratégico nacional aplicado à Inteligência. Não por acaso, o primeiro curso de Inteligência, realizado no Brasil, teve início na ESG em 1959. Através dos doutrinadores estrangeiros, com viés eminentemente voltado para a produção de conhecimento de Inteligência para o campo externo e seus conceitos restritos de Inteligência Estratégica, o Brasil deu início às bases para a formação da sua própria doutrina, esta, extremamente influenciada pela doutrina de segurança nacional imposta pela potência hegemônica do bloco capitalista (Estados Unidos da América), em função da estratégia geopolítica da contenção em função do mundo bipolar, então vigente. O ambiente político brasileiro, no período de 1964 a 1984, alinhado com o panorama internacional, já citado, fez com que a produção de conhecimento de Inteligência de Estado estivesse mais próxima do conceito de Inteligência de Segurança. Com a redemocratização do país, pós 1984, toda a estrutura de Inteligência de Estado começou a entrar em colapso, culminando com a extinção, em 1990 do Serviço Nacional de Informações (SNI). As novas ameaças no campo interno, em especial a questão da segurança pública nas grandes capitais brasileiras criou nova oportunidade para o ressurgimento da Inteligência como instrumento do Estado, agora, sob um modelo democrático, para o assessoramento aos decisores na aplicação de suas políticas governamentais. Como Wilhelm Stieber, o pai do modelo organizacional clássico de Inteligência, que uniu conceitos da polícia secreta à Inteligência de Estado, o Governo do Estado do Rio de Janeiro, objetivando o combate à criminalidade, em 1995, criou o primeiro órgão de Inteligência de Segurança Pública do país, o Centro de Inteligência de Segurança Pública (CISP) que contou com o concurso de profissionais experientes em Inteligência de Estado e Inteligência Militar.
57
Dessa forma, foi dado início a um novo tipo de produção de conhecimento que reunia a Inteligência clássica, a Análise Criminal e a Investigação Policial. A junção de todos esses elementos e a evolução dos seus conceitos, permitiram a construção teórica da Inteligência Policial, sob o enfoque dos níveis de decisão de seus aplicadores, eminentemente tático e operacional, ao passo que à Inteligência de Segurança Pública, por seu conteúdo a Inteligência Policial e a Análise Criminal constituiu valioso instrumento de assessoramento ao decisor com ênfase no nível estratégico. Esse vanguardismo carioca trouxe consigo a responsabilidade do desenvolvimento de novos conceitos e métodos. Assim, após quase 16 anos da criação do CISP, já se encontra consolidada uma doutrina de Inteligência de Segurança Pública, com a estruturação de um sistema, onde agências se comunicam através dos canais técnicos, sob a coordenação da agência central, o que permite um fluxo veloz do conhecimento, em especial no nível tático e operacional, apontando para o momento de um novo salto qualitativo: a produção de conhecimento no nível estratégico. A análise de todos esses aspectos, nos leva à constatação de que a Inteligência em Nível Estratégico na Segurança Pública somente consegue se desenvolver em ambiente de assessoramento direto no mais alto nível de decisão, qualificando a Agência Central de Inteligência de Segurança Pública como o centro produtor desse tipo de conhecimento (Estratégico – possibilidade mediata e intenção dos alvos de interesse), sem prejuízo da atuação eventual da mesma nos níveis táticos e operacionais (situação atual e possibilidade imediata dos alvos de interesse), casos que somente se justificariam quando da necessidade de integração de dados disponíveis apenas em mais de uma agência, mediante manifesta determinação do decisor. Ninguém enfrenta uma provação mais rigorosa e constante do que os serviços de informações. Se são importantes suas atividades de vigilância sobre os acontecimentos durante as 24 horas do dia, igualmente importante é a função das informações centralizadas de proporcionar estimativas a longo prazo aos formuladores da política115. 115
RANSOM, op.cit. p. 14.
58
Com a designação da Agência Central do Sistema, a atividade de produção precípua de conhecimento, em nível tático e operacional de Inteligência Policial e Análise Criminal, ficaria a cargo das demais agências, até mesmo em função da necessidade de informações correntes antecipativas com maior velocidade de difusão. Os resultados obtidos durante as entrevistas apontam exatamente para essa direção, pois os decisores entrevistados entendem como fundamental a produção desse tipo de conhecimento, muito embora tenham constatado a sua baixa incidência de produção durante suas gestões. Por outro lado, os operadores de agências centrais apontam a larga produção de informações correntes sob o fundamento da precariedade de tempo para a produção de conhecimentos em nível estratégico em função da própria peculiariedade da segurança pública. Verifica-se a sub-utilização da capacidade de produção de conhecimento da agência central, onde muitas das vezes teve uma atuação como mais um instrumento policial, além das estruturas já existentes. Nem todos ou mesmo a maior parte dos informes obtidos são do tipo ansiosamente procurado pelos que tomam decisões. Um serviço de informações verdadeiramente eficiente se antecipará às necessidades dos formuladores de política sem desperdiçar esforços em tentativas de reunir tudo o que se passa sob a luz do sol 116.
Por fim, a Inteligência em Nível Estratégico se ocupa do produto mais ambicioso do nível de conhecimento, pois não só descreve a situação atual, mas também tenta prever como vai evoluir. Não se pode esquecer, que os estudos das estimativas ocorrem com base em dados muitas das vezes parciais, envoltos em dúvidas, cabendo ao analista avaliar da forma mais sensata possível, o que se vê e projetar para o futuro os próximos eventos, sugerindo cenários possíveis para tomada de decisão do planejador, operam como verdadeiros arquitetos do futuro.
116
Ibid. p. 42.
59
Nenhuma política pública pode prescindir de informações estratégicas durante a sua fase de elaboração; assim, o gestor público, em especial na área de segurança, necessita desse suporte de assessoramento útil e disponível, sendo dever do profissional da área de Inteligência de Segurança Pública buscar assessorá-lo nesse sentido, com o máximo que boa técnica permitir . Devemos, ainda, atentar para as palavras de Washington Platt: Muitas pessoas passam a vida toda num setor de atividades, sem tentar compreender a filosofia básica dessa atividade, ou explorar suas possibilidades máximas, ou nem sequer pensar na solução dos problemas que lhes permitisse tornar os próprios pontos de vista mais claros. Quem deixa de pensar sobre o próprio setor de responsabilidade, e de pensar sobre o que o cerca, desperdiça, com certeza, o prazer de satisfações profundas e, provavelmente, realiza menos do que poderia realizar em outra forma117.
117
PLATT, Op. cit. p. 27
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