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INSTITUCIONES DE
DERECHO PUBLICO
INSTITUCIONES DE
DERECHO PUBLICO
WALTER
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CARNOTA
LA LEY
CARNOfA, WALTER
rnSTITUCIONES DE DERECHO POBUCO. - lA ED.
2005. 384 P. ; 24x17 eM. (ACADEMICA)
BUENOS AIREs : LA LEY,
ISBN 987-03-0727-2 1. DERECHO POBuco. I. TtruLO
CDD 342
Copyright © 2005 by La Ley S.AE. e I. Tucuman 1471 (C1050AAC) Buenos Aires Queda hecho el deposito que previene la ley 11.723 lmpreso en laArgentina Printed in Argentina
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TIRADA: 1.000 ejemplares. LS.B.N. 987-03-0727-2
A mi querida madre Lidia A mi sabrina en eJ afecto Franco C. Maraniella Ai Dl: Pabla Castaldi A elias, mi reconocimiento y gratitud EL AUTOH
Julio de 2005
PR6LOGO Desde haee tiempo, tenemos convicci6n formada de que cuando se acce de a una titularidad de catedra, debe proeurarse suministrar a los alum nos can un texto acorde con las exigencias de la misma. Asflo hieimos en 2001, al tiempo de haber asumido la asignatura "Dere eho Constitucional Primera Parte", en la Facultad de Dereeho de Ia Universi dad Nacional de Lomas de Zamora, con el "Curso de Derecho Constitucio nal", bajo nuestra direeei6n y editado tambien por "La Ley". En 2004, al ser designados Profesores Titulares de la materia "Institucio nes de Derecho Publico" de la Faeultad de Ciencias Econ6micas de la Univer sidad de Buenos Aires, se nos planteo el mismo desaffo. Tuvimos, ademas, que tener en cuenta la necesidad de sfntesis explicativa que tiene un alumna de una Casa de Estudios no jurfdica, que se aproxima pOl' primera vez a los vericuetos del ius publicum. Para el desarrollo de estos temas, hemos seguido la secuencia del Progra ma de Estudios que elaborara nuestro predeeesor en la Catedra de la pIecita da Faeultad, el Doctor Raul Maduei'io, que nos pareee una herramienta apta para el aprendizaje de la materia. Ella no significa que la obra no sea de utilidad, asimismo, en el plano introductorio del dereeho publico para los prim eros afios de las distintas Faeultades de Derecho de nuestro pais. Resta desear que ellibro que agu! presentamos sirva para estudiantes y estudiosos de las cuestiones que aborda, en clave de libertad y pluralismo de ideas. Si logra ese modesto abjetivo, nos daremos enteramente par satisfechos. DH. WALTEH F. CJ\HNOTJ\ ProfesorTitularUBA, UNLZyUSAL
INDICE
pag. PnC)LOGO .... .•.•. .................. .......... ................. ......................... ..............
CAPiTULO
IX
I
HISTORIA CONSTITUCIONAL
Origen y evoluci6n del regimen constitucional...................................... El Estado de Derecho y el Estado Social de Derecho ............................. Tendencias actuales del constitucionalismo ........................................... Antecedentes y fuentes de la Constituci6n Argentina, influencias doc-
tl'il1arias ......... .................... ..... ........... ............... ................. .......... ............... Contenido e ideologfa de Ja Constituci6n Nacional .............................. Analisis del Preanlbulo ....... ...................................... ................................
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II
ELESTADO
Concepto .................................................................................................... Elenlentos ................... ........................ ....................................................... Fines y funciones del Estado .................................................................... El Estado nloderno .................................................................................... La actividad estatal .................................................................................... EI poder politico.. .................... ..... .......................... ........................... ........ Denlocracia. Autocracia .. ............................... ......................... .................. Formas de democracia semidirecta ......................................................... Representaci6n polftica ................................ ............................................ Partidos politicos ............................................ .......................................... Grupos de presion 0 de in teres ................................................................ EI sufragio .................................................................................................. Sistenlas electorales ..................................................................................
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TEORfA CONSTITUClONAL
Concepto de Constitucion ........................................................................ Ciasificaci6n de constituciones ................................................................ Tipos de constituciones ...................................................................... Clasificacion de las normas constitucionales ......................................... Sistema de Fuentes del derecho constitucional ................................ Poder Constituyente. Clases ..................................................................... Titularidad. Ejercicio ................................................................................. Lfrnites ........ ..... .......... ........... ........... .................. ............. ................. ........... Reforma constitucional, procedimiento .................................................. Las reformas de la Constitucion Nacional .............................................. La Hamada reforma de 1860............................................................... La reforma de 1866 ............................................................................. La reforola de 1898 ............................................................................. La reforma de 1957 ............................................................................. La reforma de 1994 .............................................................................
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IV
SUPRALEGALIDAD CONSTITUClONAL
Antecedentes ....... ........... .... ......... .... ....... ........... ........... ........... ....... ........... Supremacfa de la Constituci6n ................................................................ EI desarrollo del concepto de supremacfa en el derecho constitu-
cional comparado ............................................................................... Implicaciones del concepto de sllpremacfa constitucional: su vincu-
lacion con la teoria de la fuerza normativa de la Constitucion ....... La supremacfa en la Constituci6n Nacional ..................................... 1. La relacion entre el derecho constitucional y el derecho in ternacional.............................................................................. 2. La relacion entre la ley interna y el tratado internacional... EI impacto de la reforma constitucional de 1994 ............................. Control de constitucionalidad ................................................................. "Marburyv. Madison": La Corte empieza a ser Suprema ................. Sistelnas .......... .......... .............. ..... .......... ............. ......... ....... ..... ........ .......... Caracterfsticas del sistema argentino ....... ............. ........... ...... ............. .... La interpretacion constitucional .............................................................. Modelos de interpretacion constitucional........................................ Interpretacion literal 0 semantica ............................................. Interpretacion sistematica ......................................................... Interpretacion historicista ....... .................. ............... ............ .....
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Interpretacion dinamica ............................................................ Interpretacion teleologica 0 finalista ........................................ Interpretacion previsora ...................................................... ...... CAPITULO V
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FORMAS DE GOBIERNO
Notas caracteristicas del regimen argentino ........................................... Defensa del orden constitucional y del sistema democratico ............... Derechos politicos ........ ......... ...... ...... ...... .......................... ............. .......... Los partidos politicos en la Constituci6n ................................................ Derecho de iniciativa ................................................................................ Consulta popular .............. ......................... ........ ............................... ........
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CAPfTULOVI TIPOLOGfA DE LAS ESTRUCTURAS BSTATALES
Caracterfsticas del federalismo argentino ............................................... ReJaciones de suprasubordinacion, participacion y coordinacion ....... Poderes exclusivos, concurrentes, prohibidos, deJegados y no dele gados .......................................................................................................... Intervencion federal.................................................................................. Las regiones ............................................................................................... La capacidad en materia de polftica internacional ...... .............. ...... Regimen municipal .............................. ..................................................... Regimen de gobierno autdnomo de 1a Ciudad de Buenos Aires ........... Zonas de jurisdiccion federal...................................................................
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VII
SISTEMA ECON6MICO RENTfSTICO DE LACONSTITUCr6N NACIONAL
Recursos del Tesoro Nacional .................................................................. Impuestos. Concepto y clasificacion ....................................................... Reparto de competencias entre el Estado Federal y las Provincias ...... La coparticipacion ..................................................................................... Bases constitucionales de la tributaci6n ................................................. Circulacion economica y circulaci6n territorial...................................... EI peaje .......................................................................................................
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PODER LEGISLATIVO
Composicion del Congreso ...................................................................... Funciones del Congreso ........................................................................... Formacion y sancion de las Jeyes ............................................................ Juicio politico ............................................................................................ Poderes expresos de legisJacion general................................................ Economicos. financieros ........................................................................... Relaciones exteriores ................................................................................ Polftica cultural. inmigratoria y demografica .......................................... ClciusuJas del progreso .... .... ............................. ............. ......... .................. Clciusula comercial.................................................................................... Defensa ...................................................................................................... Ley de Presupuesto ................................................................................... Atribuciones especiales: leyes constitllcionales ..................................... Poderes implfcitos .................................................................................... Oelegacion legislativa ........................................ ........... ............................ Control. La Comision Bicameral Permanente ......................................... Allditorfa General de la Nacion ................................................................ Defensor del Pueblo ............................. ....................................................
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PODER EJECUTIVO.
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IX
Su NATURALEZA
Funciones ................... :.............................................................................. Atribuciones del Poder Ejecutivo ................... .......................................... Las jefaturas presidenciales ..................................................................... Las relaciones internacionales ................................................................. El poder reglalnentario ................................................................... .......... Participacion en el proceso legislativo .................................................... Nornbramientos ........................................................................................ EI indulto y conmutacion de penas ......................................................... Poderes nlilitares ...................................................................................... EI Jefe de Gabinete y demcis Ministros del Poder Ejecutivo .................. ReJaciones de Jos Ministros con el Congreso ......................................... Responsabilidades .................. ;................................................................. Atribuciones del Jefe de Gabinete............................................................ Concurrencia al Congreso. Interpelacion y mocion de censura ............ Oecretos de necesidad y urgencia...... ............... ......... ........ ........... ...........
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CAPfTULOX PODER JUDICIAL
Organizacion de 1a justicia federal y de la justicia local....... .................. La Corte Suprema de Justicia de la Nacion ............................................. EI Consejo de la Magistratura .................................................................. Competencia de la Corte Suprema y de los tribunales federales .......... EI recurso extraordinario federal...... ........ ......... ........... ..................... Control de constitucionalidad ................................................................. EI Ministerio Publico ................................................................................ EI Jurado de Enjuiciamiento ....................................................................
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CAPfTULOXI REGIMEN CONSTITUCIONAL DE LOS TRATADOS
Relaciones con organizaciones internacionales ..................................... Delegacion de competencias yjurisdiccion en organizaciones supraes tatales .. ...... ............. ......... ........... ....... ...... ............. ......... .................... ......... Integracion ..................................................... ............................................ EI fvlERCOSUR ...........................................................................................
CAPiTULO
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XII
DERECHOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES
La incorporacion de los tratados internacionales sobre derechos hu manos......................................................................................................... Derechos enumerados y no enumerados ............................................... Derecho a la vida.... ...................... ............... .......................... ............. ....... Derecho a la dignidad y ala privacidad .................................................. IguaJdad y 1a no discriminacion .............................................................. Libertad de expresion ............................................................................... El Hamada "derecho de replica" ........................................................ El derecho al silencio .............. ......... ...... ........... ............ ................ .... ........ El derecho a la informacion ..................................................................... Libertad religiosa ........ .................... ........ .......... ........ ............ ......... ........... Derecho a la educaci6n ....... ............................. ........................ ...... .......... La libertad de enseflanza .............. ...................... ...................... ....... ......... Regimen de las Universidades Nacionales ............................................. Libertad de asociaci6n ... ................... ................ ..................... .......... ......... Derecho de reunion ................................................................. .................
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Libertad de comercio e industria ........ ........... .......... ........ ......... ............... El derecho de propiedad .......................................................................... EI constitucionalismo social..................................................................... Los derechos sociales y economicos ....................................................... Proteccion al trabajo y al trabajador ........................................................ Derechos gremiales .. .... .... .......... ... ....... ...... ....... ...................... ........... ...... La proteccion a la familia .......................................................................... La Seguridad Social...... .................. ......... .................... .......... ............ ........ El derecho a la salud ........... ..................... ... .......... .............................. Igualdad de oportunidades y de trato ..................................................... Derechos de tercera generacion ............................................................... La ecologfa y la preservacion del medio ambiente ................................ EI dana ambiental............................................................................... Derechos de los consumidores y usuarios ............................................. Cuadro sintetico ........................................................................................ Evoluci6n ............................................................................................
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XIII
Clasificacion de las garantias ................................................................... El derecho procesal constitucional ................................................... Derecho a la jurisdiccion .......................................................................... El debido proceso legal ............................................................................ Amparo....................................................................................................... El amparo en el derecho constitucional comparado ....................... EI amparo chisico 0 individual .......................................................... El amparo colectiv:o ............................................................................ Habeas Corpus .......................................................................................... Habeas Data ...... ......................................................................................... Proteccion internacional de los derechos humanos .............................. La Convencion Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San
Jose de Costa Rica) y otros tratados internacionales en defensa de los
derechos y libertades ................................................................................
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XIV
RESTRICCION A LOS DERECHOS
Principios de razonabilidad y de JegaJidad............................................. La Jegalidad ......................................................................................... La razonabilidad .................................................................................
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Pader de policfa ......................................................... ............................... Ernergencias e institutos de ernergencia ................... .............................. Estado de sitio. Doctrina y jurisprudencia .............................................. Los decretos de necesidad y urgencia en la Constituci6n Nacional .....
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APENDICE JURISPRUDENCIAL
Habeas data ............................................................................................... Convenci6n constituyente .................................................................. ...... Elecciones .................................................................................................. Entidades financieras ................................................................................ Banco.......................................................................................................... Deuda publica .................. ........................ ................................ ................. Derechos hurnanos ...................................................................................
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CAPiTULO
H ISTORIA
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Las constituciones, como obra de la cultura (1), son praducto de la histo ria. Si bien general mente se ha acotado el concepto de constituci6n al propio del eonstllucionalismo clasieo, emparentandose con elliberalismo poiftico, cabe afirmar que todo Estado, en cuanto realidad hist6rica conereta (desde Atenas a nuestros dias) tiene una forma 0 manera de estar constituido, es decir, posee una "causa formal". Dicho en otras terminos, todo Estado tiene 0 posee UIla C0l1stituci6n que Ie es propia. Bien se ha constatado que "la idea de Constituci6n es mucho mas antigua que su concepto. Este LHtimo no surge hasta que nace eJ Estado col1stitucionai a fines del sigJo XVll1; en cambia, desde fa mas remota antigiiedad, 0 aJ me nos des de el mundo griego y romano, puede detectarse 1a idea de que existen o deberia existir en toda comunidad polftica un conjunto de normas superio res al Derecho ordinario" (2). Esta contingencia hist6rica haee que el comienzo de 10 que se entiende por /7istoria constitucional sea de suyo impreciso. Podemos deeir, en senti do Jato, y desde una perspectiva general, que toda /listoria politica es a Sll vez historia constitucional. Sin embargo, en ellexico de la literatura espe cializada, la historia constitucional es la historia del constitucionalismo cia sico.
Origen y evoluci6n del regimen constitucional El constitucionalismo clasico tiene partida de nacimiento en el siglo XVIII. Del celebre "matrimonio de conveniencia" entre la burguesfa y el monar ca, surgen las monarqufas en el siglo XV, que con el correr del tiempo se van a ir transformando en absolutas. A su vez, la burguesfa, que detenta por la
(1) V. Cii1;\OTA, WAI:rER F., "Rcllexiones accrcadel car
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revolucion comercial el poderfo economico, tambien va a aspirar a obtener el poder politico a fin de derrotar al absolutismo. As], el siglo XVIII sera testigo de una progresiva toma de condencia por parte de esta burguesfa de su nuevo ro! estelar. En ese orden, se va a procla mar sede 0 asiento del poder constituyenre, y se va a identificar con la nadon (en Sieyes) 0 con el pueblo (en Rousseau). Las revoludones que va a protagonizar sonia americana que tiene eclo sion en Ja independenda de las colonias de America del Norte en 1776, y la francesa de 1789. Si bien la genesis de cada hecho revolucionario tiene sus particularida des que 10 singularizan, no es ocioso recordar que ambos tuvieron como telon de fondo el acrecentamiento del poder burgues. As!, el pensamiento de autores como John Locke, el baron de Montes quieu y JeanJacques Rousseau impactaron en la filosoffa de las nuevas ideas. Locke consideraba que el gobierno civil estaba destinado a asegurar los dere chos individuales, centralmente la propiedad privada, en 10 que vino a ser conocida como la doctrina del "deposito poUtico" (political trusteeship). Este autor esboza la division de poderes y reconoce a los ciudadanos un derecho de resistencia (llamado de "apeJacion al cieIo") en caso de que los gobernan tes no cumplieran con su mision. Paradojalmente, Montesquieu se inspira en lnglaterra (donde nunca ha bfa habido separacion organica de funciones) para elaborar su teorfa de la division de los poderes. Y Rousseau va a reca1car la importancia de la ley como expresion de la voluntad general del pueblo, que va a ser soberana. En el caso norteamericano, la creciente opresion de la metropoli (sobre todo en materia fiscal) gatillo prontamente el fervor revolucionario. Los colo nos american os se cansaron de pagar tributos sin estar adecuadamente re presentados en eI Parlamento de Westminster que votaba esas contribucio nes ("No taxation without representation "). Hacia 1776, Yluego de casi un sigJo de experiencias con documentos de diversa Jaya (compacts, covenants y charters) (3). las colonias norteamerica nas deciden la independencia en los terminos que siguen: "Consideramos que esas verdades son autoevidentes, que todos los hombres son creados libres, que han sido investidos por su Creador de ciertos derechos inalienables, entre elios la vida, la libertad y la busque da de la felicidad".
(3) V. thy:'vt\RTj:JEz, FER:-:A:-:no, "La elica protestantc y cl cspiritu del constitucionalismo", Bo gota, 2003.
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Cl'NSTITUCIONAL
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Este pensamiento ya estaba latente en alg(m instrumento anterior, como la Dec1araci6n de Virginia del 12 de junio de 1776:
"Que todos los hombres son, por naturaleza, igualmente libres e independientes, y que tienen ciertos derechos inherentes de los que no pueden privar 0 desposeer a su posterioridad por ninguna especie de contrato, cuando se incorporan ala sociedad; a saber, el goce de la vida y de la libertad con los medios de adquiriryposeer la propiedad yperse guiry obtener la felicidad y la seguridad" (4). Como sea, el primer intento exitoso de constituci6n en un sentido mo demo del term ina 10 va a configurar la Constitucion norteamericana redac tada en Filadelfia en 1787. EI documento de referencia va a recoger la in Fausta experiencia de los "ArtIcu1os de Confedcraci6n ", creando un Estado federal con tres departamentos de gobierno: ellegisiativo, el ejecutivo yel judicial. La revolucion francesa, par su parte, tambien va a simbolizar el ascenso de la burguesfa al poder. La monarquia absoluta sera limitada fundamental mente a traves de dos medias. bien graficados en la Declaraci6n de los Dere chos del Hombre y del Ciudadano del mismo ana 1789 (5):
"Toda sociedad en la cualla garantia de estos derechos no este ase gurada y la separaci6n de poderes determinada no tiene constituci6n". Con posterioridad, la literatura especiaJizada hablara de la existencia de "mfnimos constitucionales" presupuestos normativos sin los cuales el Esta do no estara constituido: la declaraci6n de derechos ("bill of rights" 0 parte dogmatical, y la division de poderes ("plan of government", 0 parte organica). I
El Estado de Derecho y el Estado Social de Derecho La noci6n del "Estado de Derecho" (Rechtstaat) se debe en su desarrollo mas acabado a Robert von Mohl. sin perjuicio de tratamiento anterior en Kant yen Humboldt. Consigna Diego Valades que "el primero que 1a introduce como Ull tema relevante para las detlniciones polfticas y jurfdicas del Estado fue el jurista y politico aleman Robert von MoM en su obra Das Staatsrecht des Konigreiches Wiittemberg, publicada en 1829. Muchos autores Je atribu yen incluso haber a c1l11a do 1a expresi6n; sin embargo, Bockenforde demues
tra que en 18131a habhl empleado porprimera vezCarl Th. Welker, yen 1824
(4) S('11Ula Fw! con cilade M,\H!A;-';llIlEVWu\ YMITlIE que los Estados Unidos "rueron el primer pueblo que leniun cOllslituci6n escrila, de hecbo. eI pueblo que cre6 la conslitucion escrita", \1,1'.1\1. C\RIJl\ S.. "lIisloria del Pensamiento Politico", tomo II, p. 205, Buenos Aires, 2004. jU,U;;!,f; \lIR(;I"L\.
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consideraba que este inslrumenlo se inspiraba en la citada Declaraci6n de "La Ueclaraciiln de los Derechm; del I lombre y del Ciudadano", p. !l2.
I"LI.I:-':EK. C;w;u~.
Mexico D.l' .. 2000.
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Ch. Freiherrvol1 Aretil1. De 10 que 110 queda duda, con esto, es que eJ cOl1cepto es de ClllJa germana ... el Estado de Derecho es eJ Estado de la razoI1, deJ entendimiento, de la racionalidad politica (6). 11
Con ella se quiso significar 10 contrario al "Estado de Polida" (Polizeistaat), en donde cam pea Ia arbitrariedad. Puntualmente, el Estado de Derecho evoca una nomocracia, es decir, un gobierno de las normas (la Constituci6n y las Jeyes), por encima de la vo luntad omnfmoda de los detentadores del poder. Por el contrario, en el Esta do de Policfa no hay reglas jurfdicas, sino que prevalece la vo]untad del sobe rano. Dentro de esa matriz, el "Estado de Derecho" se revela como una elucu braci6n alta mente formaI-normativista, ya que exige y requiere de normas, pero no entra a formular juicios de valor ace rea del contenido 0 de la justicia de las mismas. Algunos autores, receptando esa crltica, han preferido hablar de "Estado de lusticia" (Goldschmidt y Bidart Campos), logrando asf una expresi6n material-y no tan s610 formal- del Estado de Derecho. Bien se ha dicho que hacia la decada de 1930, "todas las instituciones del Estado de Derecho fueron rapidamente victimas de los abusos bajo eJ l1acio nalsocia1ismo. Ella era aun memoria inmediata cuando tras 1945 se intenta recanstruir el Estado. Ef que los institutos de Estado de DerecJw no hubieran bastado para impedir la Dictadura provocaba cierto escepticismo respecto de la concepcion de Estado de Derecho basta entonces vigente. Decada y media despues aparecia como un sistema formal, tecnico y por demas rela tivizado" (7). EI "Estado Social de Derecho" es una construeci6n propia del s. XX. Es dable seflalar que "la formufacion de 1a idea del Estado Social de Derecho se debe a Hermann Heller, quien, ante la crisis de fa democracia y del Estado de DerecllO, sostuvo que 1a soluci6n estaba en introducir en aqllei 'el momento social'" (8). Se vincula por 10 demas con los fen6menos del welfare statey del constitucionalismo social. Implica 0 signifiea que al lado de la garantfa y afianzamiento de los clasicos derechos civiles y politicos, se va a abastecer al ser humano de derechos econ6micos y sociales. Bien afirma Garda Pelayo que: "EI Estado social de Derecho acoge los valores juridico-polfticos cJasi cos; pero de acuerdo call e1 sentido que han ido tomando a traves del curso historico y con las demandas y condiciones de la sociedad del presente. Ade
(6) V. VAI.IIlt'S, DIE(;(J, "Prohlemas constitllcionales del ESlado de Derecho", p. 8, Mexico D.F .. ZOOZ. La noci6n de Eswdo de Derccho se ha transformado en un "concepto fundador del de recho pliblico modcrno". V. CllEVALLlER, J,\CQUES, HI/Etat de Droit", p. ISO, Parfs, 1999. (7) V. Br.~!JA, ERNESTO, "EI ESlado Socia! de Dcrccho". en BE!',DA, l'vhlflOF(;R. VC)(;EL, liES;'£' y HEYDE, "Manual de Derccho Constilllcional", p. 489, Madrid y Barcelona, ZOOl. (8) V. ALLI ARA0:C;UHE0:, JU,,0:-CRUZ, "Derecho Adminislrativo y Glohalizaci6n'", p. 72, Valencia, 2004.
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CONSTITLJCIONAL
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mas, a tales derechos cJasicos aiiade los derechos sociales y econ6micos y, en general, los derivados de la procura existencial. Por consiguiente, no s610 induye dcrechos para limitar la accion del Estado, sino tambien derechos a las prestaciones del Estado" (9). Cabe agregar que esta noci6n recibi6 primero consagraci6n formal en la Constitucion alemana de 1949 y luego can mayor precision en el art. lode la Constitucion espanola de 1978 (en am bas con el aditamento de democrati co), suscitando imitacion en otros textos argentinas (v. gr. art. 10 de la Consti tucion cordobesa de 1987) y comparados (art. 1°, COl1stitucion de Colombia de 1991; art. 1°, COl1stitucion de Paraguay de 1992).
Tendencias actuales del constitucionalismo En la actualidad, el constitucionalismo registra las siguientes 110tas: 1) Es un constitucionalismo globalizado. En efecto, lejos de ser un orde namiento jurfdico domestico 0 de aldea, el actual derecho cOl1stitucional em palma can el derecho internacional publico, sabre todo en e[ area de la pro teccion de los derechos fundamentales. Hay una "constitucionalizaci6n del derecho internacional publico" y una "internacionalizaci6n de] derecho cons incs. 22 y 24 CN. titucional", como se advierte en nuestro pais con el art. 2) Es un constitucionalismo participativo. Se privilegia no solo al sufra gio como funcion electoraL sino que se incrementan otros mecanismos de participaci6n como las formas de democracia semidirecta, estampadas en los arts. 39 y 40 CN.
3) Es un constituciona]ismo multicultural. A diferencia de 10 que acon tecfa en el s. XIX, la Constitucion de un Estado no esta dirigida a una sociedad homogenea, sino que celebra y estimula la diversidad en la unidad. Ejem plos: art. 75, incs. 17 y 19 YClausula Transitoria Primera, CN. Bien expresa Miguel Carbonell que: "en nJl1chas Constituciones con temporaneas se han jdo incorporando derechos que reconocen el pluralis mocu/turai .Y Ie otorgan prerrogativas a las minorfas. Tal es el caso de la Consti(ucion de Beigica que, a partir del texto refundido en 1994, establece que las Jeyes deberan asegurar los derechos y las Jibertades de las minorfas Jde%gicas y fiIos6ficas. Vadas Constituciones tute/an 18 pluralidad lingiif..<;ti ca, reconociendo can ella uno de los elementos clave de las construcciones nacionalistas: Ja Iengua. En ese supuesto se encuentran la COJ1stitucion de
(9) V. G,\RcL·\ PElMO, MA:>IlJEL, "Las transfonnaciones del Estado contemponineo", p. 56, Ma drid, 1982. Sc ha al1rmado acertadamente que "ha habido que aguardar al XX para que resulle evidentc que SI bien la idea burgllesa de Esrado de Derecho conrimia brir;dando im pOrlanles garanlfas. no ofrcce POl' sf misma una rcspucsla sllikientc". V. BE"DA, "El ESlado Social dc Ocrecho", cn BE,\;DA, E., Y {llros, "Manual de Derecho Conslitudonal", ob. y ps. cits. en nota mlm. 7.
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italia (art. 6"), la de Finlandia (art. 14), la de Espana (art. 3") y la reciente Constitucion de Venezuela de 1999 (art. 9 0 ), entre otras" (10).
4} Es un constitucionalismo de devoluci6n. Ya que se adopte la forma federal de Estado. como aconteci6 en Belgica en 1993,0 se consagren esque mas de deseentralizaci6n como en Gran Bretafia en 1997 yen Francia en 2003. el Estado tfpicamente unitario parece condenado a su desaparicion. La ne eesidad como se dijo de eombinar diversidad con unidad torna viable estas soluciones. Agrega Carbonell: HEl reto mayor al que se enfrentan los Estados multiculturales es dar acomodo a las diferencias, manteniendo sin embargo, un estandar minimo de derechos de forma que no se rompa el sentido esen cial de la comunidad ni se produzcan discriminaciones. Una formula que ba probado su efi-cacia en este terreno 11a sMo la organizacion federal de Estado. EI federalis-mo permite ytutela las diferencias regionales, promueve el auto gobierna de las regianes, pero mantiene unida a un Estado bajo ciertos prin cipios camunes" (11). Es necesario rescatar la noci6n de "eultura federal", tan deprimida en Argentina (12). 5) Parte del Estado de Derecho pero no se agota en el. Puntualiza Vala des: "Como corre/ata de las tendencias del constitucionalismo contemponi neo, se han venido acuiiando can cep tos complementarios del Estado de De recho. Han aparecido los de Estado social de Dereci1o, Estado social y demo cnWco de derecho, y con la Constitucion venezolana de 1999 (art. 2°) surgio el denominado Estado democnftico y social de derecho y de justicia" (13).
Antecedentes y fuentes de 1a Canstituci6nArgentina, influencias dactrinarias Un relevamiento de las fuentes materiales de nuestra Constituci6n (es decir, de aquellos antecedentes hist6ricos que Ie dieron origen y nacimiento) arroja como resuJtado llna notoria influencia de la Constituci6n norteameri cana de Filadelfia de 1787, particu]armente en 10 que haee al presidencialis rna y al federalisrno. Pero esas tonalidades no nos deben lIevar al error de pensar que las instituciones creadas en 1853 fueron copia automatica, 0 una mera adopcion del precedente norteamericano. Por el contrario, y pese a las interminables discusiones suscitadas, desde la polemica de Alberdi y Sarmiento en adelan te, hubo mas una adaptaci6n de esas ideas a las realidades vermiculas. EI proyecto de Constituci6n de Juan Bautista Alberdi gravito enorme mente en la elaboraci6n de la Constituci6n hist6rica. Prueha de ello es que,
(l0) V. CIIl8Ui':EI.L, MIGUEl., "Conslitucion y minorfas", en V;\I.WES, DIEGO, MIGUEL. (Coordinadoresl, "COl1stilucionalismo ibcroamericano del sig!o XXI", p. 22, Mexico D.F., 2000. (11) Ibidem. (12) V. CIRNOTA, Will.TFIl F.. (Dir.L "Dcrecho Federal. Sus implicancias pniclicas", p. 11, Bue nos Aires. 200S. (13) V. VAUIDES. DIEGO, "Problemas constilUcionales ... ", p. 13, ob. cit.
H ISTORIA CONSTITUCIONAl
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par ejemplo, el esquema federal no es el mismo ~n Argentina que en los Estados U nidos. En un balance de esta influencia en especial, se ha constata do que cerca del sesenta por ciento del c1ausulado de 1853 reconoce esa inspiraci6n. La declaraci6n de derechos (de la que originariamente carecfa la Consti tuci6n estadounidense) tambien aparece mas delineada y prolija, como se advierte al examinar los rcspcctivos articulos de nuestra parte dogmatica. Asimismo. la relacion entre el Estado y la Iglesia Catolica tuvo una par ticular solucion en el art. 2°. aJejada del modelo norteamericano de la Primer Enrnienda. Contenido e ideologia de la Constituci6n Nacional Nuestra Constituci6n de 1853-1860, como todas en el derecho constitu cional comparado, congrega no s610 un conjunto de normas (divididas en dos partes: dogrnarica y organica). La constitucion, como cualquier otra nor ma jurfdica, tarnbien conlleva dimensiones facticas 0 condllctales y dimen siones ideologico- valorativas. Resulta evidente que nuestro constituyente originario plasmo en el texto sus valores, creendas y principios, que respondfan a su "ideario", "idea de Derecho", "techo ideo16gico" 0 "ideologfa", tal como 10 concebfa a Ia epoca de la sandon del documento. No es faci! muchas veces rastrear la ideologfa de una norma, dado el encono y 1a reaccion adversa que el terminG suele ocasionar. Ernpero, en su conocida obra "Historia e ideologfa de la ConstitucionAr gentina", German Bidart Campos detecta los aspectos basales de tal ideologfa. "Y no parece dHieil ahora -indica el referido autor- haeer Ja reseiia de 105 principios estmeturales de la ideologfa eonstitucional: 1a libertad, Ja justicia, la democracia, el federalismo; el tefsmo. Cada uno de estos elementos ideolo gicos plasma en solllciones efectivas dcntro de la constitucion: una decJara cion de derechos individuales que dan eontenido a 1a dignidad y libertad de la persona; una serie de garantfas para defender esos derechos; Umitaciones al eSlndo para evitar la desorbhacion de su poder; una division de fundones y organos del poder; una administracion de justicia independiente; la confe sionalidad del estado CllyO gobiemo federal sostiene el eu/to catolico, sin detrimento de /a Ubertad religiosa; U11 reparto de competencias entre el esta do federal J' Jas provincias, a las que se reeonoce autoJ1omia polftica" (14). Es de destacar que estas aristas troncales no han cambiado con la refor rna introducida en el ano 1994; antes bien, se ha procurado reforzar la demo
(14) \'. iJlDAnT CAMPOS. Buenos Aires, 19()9.
GER~u\'"
J., "HislOria e Ideologfa de la ConstilUci6n Argentina", p. 145,
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WAITER
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CARNOTA
cracia y el federalismo Al respecto, consigna Badeni (15) que la revision operada "no aItera la finalidad de la Constitucion de 1853/60, de modo que es incorreeto hablar de una nueva constitucion y sf de un texto reformado con el eual el paIs afrontara Ja problematica del s. XXI". AnaJisis del Preambulo
Nos los representantes del pueblo de 1a Naci6nArgentina, reunidos en Congreso General Constituyen te, pOI vo1U1ltad y e1ecci6n de las Pro vincias que la componen, en cumplimiento de Pactos preexistentes, con e1 objeto de constituir la uni6n nacional, aflanzar 1a justicia, conso lidar 1a pazinterior, proveer ala defensa comlin, prom 0 ver e1 bienestar general, y asegurar los beneflcios de 1a libertad, para Nosotros, para nuestra posteridad, y para todos los hombres del Mundo que quieran habitar en e1 suelo argentino: invocando 1a protecci6n de Dios, fuente de toda raz6n y justicia: ordenamos, deere tam os y estab1ecemos esta Constituci6n, para 1a Naci6n Argentina. Con habitual agudeza. senala Bidart Campos (16) que "en el preambulo se condensan y reiteran los principios basicos de la revoluci6n de Mayo: la independeneia a traves del smgimiento de un estado nuevo -Ia Republica Argentina-; la libertad; y la democracia. El preambulo contiene una filosoffa poiftica de la libertad que es. por eso mismo. la filosoffa polftica de la demo cracia. Es cierto que no emplea el termino, no obstante que los autores del proyecto presentado al Congreso Constituyente se autocalificaron de demo eratas. Pero asume el eontenido de la democracia, entendida como Ja convi venda pacffica de todos los hombres en la libertad, que instama un regimen basado en el respeto de la dignidad de la persona, de sus derechos y de sus libertades individuales. Cuando prodama imperativamente el objetivo de asegurar los beneficios de la libertad y promover el bienestar general, esta elevando a rango y !livel constitucionales el principia vertebral de la demo cracia como forma de estado". Nuestra Corte Suprema de Justicia ha precisado el significado del pream bulo. indicando que este ultimo "serra, desde Iuego, ineficaz para dar a1 euer po el instrumento a que se apJiea un sentido disti11to del que fluye de su claro Jenguaje ... solo constituye un posit/va factor de interpretacion cuando el pensamiento de sus redactores no aparece en aqueJ nftido ydefinido" (17).
(IS) V. BAIJEC:I. GRIH)RI(), "Tratado de Derecho Constitucional". tOInO I. p. 13G. BuenosAires. 2004. (H;) V.lllmIlTC\~E'()S, (~IR\t\~J .• "Ilistoriae ldeologfade laCol1stitucionArgcnlina", ps.13B/139, ob. cit. (17) FaJlos: 1(;4:344.
CAPITULO
II
EL ESTADO
Concepto Hay diversas maneras de conceptuar al Estado, tantas probablemente como autores existan en los dominios de la ciencia politica y del derecho constitucional. Una rapida compulsa nos permitira constatar que, cuando de Estado se habla, no siempre se esta haciendo alusion al mismo fen6meno de la realidad. Tanto en el campo de 1a polftica como del derecho, las desavenencias mas profundas en el plano de las ideas comienzan siendo discusiones semanticas. Podemos decir que hay dos maneras de enfocar al Estado: en un sentido logico yen un sentido historico, y que ambas especies se subdividen, a nues tros fines, en amplio y restringido. Un concepto amplio de Estado en una acepcion logica menta al Estado como comunidad polftica total, 0 comunidad polftica organizada. Involucra claramente a los diversos elementos del mismo y se relaciona con una tradi cion filosOfico-polftica que se remonta ala antiguaAtenas, en donde la "polis" o "ciudad-Estado" era autosuficiente 0 autarquica. Por el contrario, el concepto restringido de Estado conlleva una posicion reduccionista, como que circunscribe al mismo a un elemento componente, que cs el poder, 0 el gobierno, 0 la maquinaria gubernamental burocratica. Muchas veces, la locucion inglesa "state" hace referencia a esta vision parcial del fenomeno, sinonima de la organizacion gubernamental. Desde una perspectiva historica, tam bien visualizamos al Estado en una faz amplia y en otra restringida. La mirada historica amplia considera que toda organizacion polftica que se ha dado en eJ tiempo (en Atenas, en Roma, en el Sacro Imperio Romano Germanico, en la Modernidad) es susceptible del mote Estado. En cambio, el angulo restringido ve al Estado como aquel esquema prototfpico de la Edad Modema (1). En efecto, tanto Maquiavelo en
(1) Se ha rastreado can raz6n el vocablo "Estado" en los albores de la Modernidad, en [talia, dondc coexistfa una ll1ultiplicidad de ellos. AI respecto, sefiala JUJJ~EK que "Ia Ilcccsiciaci
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la teoria polftica como Espana, Francia e Inglaterra en la praxis politica, irrum pieron con el Estado hacia el s. XV. Cada una de estas 6pticas tiene sus defensores y detractores, y la literatu ra especializada suele usar (lamentablemente) elias de manera indistinta. Desde 10 personaL adelantamos nuestra opinion favorable a la vertiente amplia tanto en el nivellogico como en el plano hist6rico. Elementos EI Estado cuenta con dos elementos de base 0 "supuestos del regimen polftico", en la terminologfa que propone ~vlanuel Jimenez de Parga, que son el territorio y la poblaci6n. Cabe senaiar, respecto del primero, que es el asiento fisico, escenario 0 soporte geografico sobre el que se asienta la comunidad polftica. Se 10 conci be ampliamente, es deck su consideracion no se reduce a la superficie terres tre, sino que abaTea otras realidades, como el subsuelo, el mar territorial. el espacio acreo. ]urfdicamente, su importancia radica en el hecho de que deli mitara el am bito territorial de validez del ordenamiento jurfdico estatal. Para la ciencia polftica, la cantidad de territorio es un dato relevante (estados con territorios extensos tienden a adoptar al federalismo como forma de estado, como Argentina, Estados Unidos, Canada, Australia y Rusia), mientras que la calidad del mismo ha sido motivo de estudio por diversos pensadores (como la famosa "teoria de los climas" de Montesquieu). N6tese que la dimension espacial comprende no s610 el suelo, sino tam bien el subsuelo. el espacio acreo, el marterritorial y la plataforma submarina (v. Colombo Murua, Patricio, "Curso de Derecho Polftico", Salta, 2004, p. 374). La poblacion remite a la "base humana" del Estado, ala convivencia que seni organizada y ordenada por el poder politico. Es el conjunto de habitan tes que presenta un Estado. Se la suele confundir conla expresion "pueblo", aunque esta liltima a veces se la identifiea con el cuerpo electoral, es decir, con el coleetivo de ciudadanos (es decir, de aqmHlos investidos de derechos polfticos, v. gr., el sufragio). Agreguemos que las coordenadas de cantidad y de calidad tampoco son intrascendentes. La cantidad de pobJacion puede determinar polfticas de mograficas (como en China, cuando hay mucha poblacion), a de inmigracion (como en la Argentina del s. XIX, cuando hay poca). La caUdad poblacional
dc una palahra general que comprenciiese la formacii5Il lolal del Estado rue alcndida en fla
!iii. Para iii plufalhlad de los l:'.>Iildos iraIii/nos no em accrWdo servirs£' de las paiaiJms regno, imperio, terra Ili baslaha citta para exprcsilf cI carac(ef de los fsmcio8 de nOfencia, VCIlcdi/, Gr'noviI, l'isil, etc. Y cniUnccs e8 cUilndo cOJ)]icnzil ill/Sane lil vozStato V. JEI.LlNI.K, GEOnG, "Tco ria General del Es[udo", p. 155 (cnfasis original), Mc'xlco. 2004. N.
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tiene que ver con la homogeneidad 0 heterogeneidad en su composici6n, problema acuciante de cara a un constitucionalismo de aristas multicultu rales. Los otras elementos como ser el poder, el gobierno, el derecho, son clara mente "estructuradores de la realidad polftica", es decir, son los que infunden organizacion ala convivencia humana territorial mente asentada. Segun los autores, varfan en su enumeracion, Ilegando algunos al serio error concep tual de identificar a1 Estado con el orden jurfdico (Hans Kelsen). Fines y funciones del Estado El Estado tiene determinados fines, que pueden ellglobarse dentro de un fin mas general y comprensivo que es la consecuci6n del bien comtin pu blico. La concreci6n y los contenidos de ese bien comun podemos verlas refle jados en el Preambulo de nuestra Constituci6n Nacional (ver "supra"). Ahara bien, esa finalidad general, y esas caordenadas atribuidas desde el preambula en adelante, pueden asumir empfricamente variantes yversiones segun el momenta historico de que se trate. POI' ejemplo, "afianzar la justicia" no revela el mismo valor en epocas de la organizacion nacional (como ocurrio con el dictado de las leyes 27 y 48,0 de los codigos de fonda) que en epacas actuales de creciente desconfianza (pOI' una multiplicidad de facto res) hacia la autoridad judicial por parte de la so ciedad civil. Asimismo, la noci6n de "bienestar general" va tambien cambiando can el tiempo. Una sociedad imbuida de liberalismo polftico y econ6mico va a tener una idea mas cenida de ese bienestar (dado centralmente par la defensa de los derechos individuales), mientras que hoy en dia la expresi6n se proyecta al campo del desarrollo humano, y de laigualdad real de oportunidades y de trato (ver "infra"), Cada paradigma de Estado (abstencionista, dirigista 0 intervencionista, regulador) nos va a proporcionar un catalogo (mas pequeno 0 mas grande) de funciones del mismo, que se enderezan a la prosecucion de sus fines. En tal sentido, Mario Justo Lopez distingue las funciones del gobierno, que desgJosa en funciones juridicas estatales (constituyente, legisiativa, ad ministrativa y jurisdiccional. ver "infra") y los cometidos estatales (multiples actividades a tareas que el derecho pone a cargo de las entidades publicas, como son los variados servicios publicos y sociales) (2).
(2) V. IflPEI:, M.'IRIO JUSTO. "Introuucci6n a los Esludios Politicos", tomo I, p. 237 Y tOl1l0 fI, p. 277. Buenos Aires. I ~Hl7.
WALHR
F.
CARNOIA
El Estado moderno Sabre la base de 10 ya expuesto. debe quedar en claro que el Estado mo demo es un tipo de organizaci6n polftica que ha regido sin mayores contes taciones () impugnaciones desde el s. XV hasta nuestros dias. Primeramente Espai'ia, Francia e Inglaterra (luego Gran Bretana), los pafses que se indepen dizaron a 10 largo del s. XIX, Italia y Alemania can sus procesos de unificacion, SOil fieles ref1ejos de este movimiento historico. Recordemos que el Estado modemo. a Estado-nacion. 0 Nacion-Es tado, se origina luego de la disgregacion medieval, truto de un "matrimo nio de conveniencia" entre el Rey (que hasta allf habfa sido el principal se nor feudal) y la incipiente burguesfa. Se produce asi el tninsito del Rex al Regnum. EI Estado-naci6n va a reunir en sus fronteras una soja autoridad polftica (el monarca) quien manejani ejercitos. acufiani moneda. hara la guerra y firmani la paz. Esta eoncentraci6n de funciones en una sola mano tiene su ejemplo prototipico en Luis XIV de Francia. Las fuerzas armadas, las relaciones exteriores. la polftica eeonomica y comercial, y con posterioridad la educaci6n y el bienestar. pasan a ser come tidos nacionales, concitando 0 involucrando a todos los aetores y sectores que se hallen en el territorio. Han existido, por 10 demas, eonstrueciones ideo logicas (como la teoria de la "soberanfa" de Juan Bodino) que han sido fun cionales a este esquema de cosas. Recordemos que en el periodo que va desde el s. XV al s. XVIII el estado se va a transformar en absoluto. Al decir de Naef, "eI individuo sieme sobre si fa mana del Estado de una manera radicalmente disrinta a como antes aconte cia. No es solo que el Estado aumenta ahora sus exigencias -servicio militar, contribuciones-. sino que interviene y penetra en 10 mas In tim 0 de cada existencia particular. Al Estado ya no Je es indifereme que sus ciudadanos sean pobres 0 ricos, instruidos 0 analfabetos, sino que fuerza af trabaja, a/ bienestar y a fa instruccion, que crea las formas en las que ha de desenvolver se 1a vida economica; hasta para reiacionarse can su Dios, el individuo esta obligado a ape/ar af Estado" (3). La actividad estatal Dentro del panorama amplio del Estado. vemos que hay detentadores del poder y destinatarios del mismo. Generalmente, cuando de aetividad del Estado se habla. se quiere hacer referencia a las conductas 0 eamportamien tos de los organos oficiales (Congreso, Presidente. tribunales). 0 sea del go bierno. Con mas propiedad lingilfstica y rigor teenico, deberfamos entollees indicar que se trata de la actividad del gobierno 0 gubernamental.
(3) V.
i'hEF, WER~[R,
"La idea del Estado en la Edad Moderna", cap.!, Madrid. 194G.
EL
[STADO
J3
EI dcspJiegue de esa aetividad se da de la siguiente manera:
ORGANO LEGISLATIVO ......................... FUNCION LEGISFERANTE
ORGANO EJECUTIVO ............................. FUNCION ADMINISTRATIVA
ORGANO JUDICIAL ............................... FUNCION JURISDICCIONAL
El poder politico Es uno de los elementos del Estado, yes la clave de un sistema politico. EI poder es visto como tina fuerza 0 energfa para la consecuci6n de determina dos objetivos 0 fines (v. gr. el bien comun publico). Cabe destacar que hay autores (como Bidart Campos) que separan a) po der del gobierno. mientras que otras (p. ej. Mario Justo Lopez) los mezclan. Tambien en la ciencia polftica estan quienes creen que todo el poder politico se finca en el poder publico u oficial del Estado, mientras que otras sefialan que el poder se haya diseminado entre detentadores oficiales (organos legislativo, ejecutivo y judicial) y no oficiales (grupos de presion y factores de poder). Democracia. Autocracia La democracia y 1a autocracia son fonnas pollticas contradictorias 0 antite ticas. La doctrina, empero, no se ha puesto de acuerdo aeerea de si ambas figuras pertenecen al genero formas de estado 0 bien al de formas de gobiemo. Se observara que la gran mayorfa de los autores estima que la democra cia es Ull tipo de gobierno: el gobiemo del pueblo. Como punto central de este esquema. se coloca a1 sistema electoral y al sistema de partidos polfticos. Dentro de esta concepcion, es el mismo pueblo el que gobierna a traves de sus representantes (democracia indirecta). Cabe destacar que nuestra Constituci6n documental no prevefa origina riamente en su c1ausulado la expresi6n democracia, ineorporandose la mis rna recien en 1957 cuando el art. 14 bis habla de organizaci6n sindicallibre y democnitica. Corresponde sefialar que la reforma de 1994 profundiz61a va riable democrcitica del plexo lOdo (v. gr. art. 38, C.N.). Bidart Campos critic6 duramente a la democracia como forma de gobier no, prefiriendo concebirla como una forma de estado caracterizada por el cumplimiento y observancia de los derechos fundamentales y del bien co mun publico. Loewenstein en cambia ubica c1aramente ala democracia constitucional como una especie de su tipologfa sobre formas gubernativas. Nosotros desde 10 personal pensamos que la diseusi6n es mas semantica que de fondo, ya que no hay ningun impedimenta para fusionar ambas ver siones de la democracia.
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CARNOTi\
Dentro de este orden de ideas. la autoeracia se revela como la forma polftica en que se desconocen los derechos humanos, ya que se los niegue (el totalitarismol 0 se los restrinja (el autoritarismo). Formas de demoeracia semidireeta Al adoptar la forma republicana y representativa, nuestro constituyente OIiginario se pIe go ala variante de democracia indirecta, conclusion que se ve reforzada par el art. at preyer que Hel pueblo no delibera ni gobierna, sino pOI medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Consti tuci6n". Se polemiz6 entre nosotros si esta matriz representativa exc1uia a Jas for mas de democracia semidirecta que, con diversos nombres. se popularizaron a 10 largo del s. XX en el derecho constitucional comparado (plebiscita, refe rendum. iniciativa. revocatoria 0 recal!). Con motivo de la consulta popular no vinculante de 1984 se volvi6 a reavivar el debate. que ahora aparece clausurado con la incorporaci6n de los nuevos arts. 39 y 40 al plexo de base. Queda ahora en claro que los lineamientos representativos no se yen vulnerados por estos mecanismos que acrecientan e incentivan a la partici paci6n polftiea ciudadana. Todo 10 contrario: se los juzga complementarios de los que provienen de la clasica democracia indirecta. Representaci6n polftica Consigna Gregorio Badeni (4) que "la representacion polftica. apJicada par los constituyen tes norteamericanos en 1787 y sistematizada doctrina riamcnte pOl' el pensamiento del Abate Sieyes expllesto en 1a Constiwcion francesa de 1 configura una tecnica gestada par el movimiento consti tucionalista. Conforme a ella, los gobemantes elegidos poria ciudadanfa, ya sea de manera directa 0 indirecta, SOIl los representantes de toda 1a sociedad". Se trata c1aramente de un fen6meno politico, distinto a1 dato juridico del contrato de mandato del derecho privado. La confusion entre ambas esferas ha llevado a no pocas polemicas doctrinarias (5) y errores conceptuales.
(4) V. l3..\n1:>;1. GREGOHIO, "Tralauo de Derecho Constitucional". lomo I, ps. 294 y 295, Buenos Aires. 20()4. (5) Como 1<1 protagonizadaentre GroBe; IEL!J:\FK y H\:\s K:'LSIX V, RUBIO LWREt\TE, "Teorfa jurfdi ca de la representaci6n polflica", en Boletfn lnformativo de la l\sociaci6n Argentina de Dcrc eho Conslilucional num. 1G2, Dewbre de EJ99, p. lOy 55. Como bien arirma S,\RiUR1. "si no se poslula una heterogencidad entre rcpresentaci6n poHtiea y rcpresentaci6n juridico-privada, es casi inevitable !legal' a la conclusion de que ninglin sistema politico liene derecho para declararse como un aulcntieo sistema representativo". ConL SAHTOBl, Glo\',.\:-':"l, "Elementos de Teorfa Politica", p. 226, Madrid, 1992.
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lSTADO
Bien diferencia Weber la representacion vinculada de la fibre. Explica este autor que la primera se da "con representantes eJegidos (por turn 0, sorteo u otro medio semejante), cuyo poder representativo esta Jimitado tanto para las relaciones intemas como las extemas pormandato imperativo yderecho de revocacion. y ligado al asentimiento de los representados", mientras que en la segunda Hel representante, por regIa general 'elegido' (eventualmente 'design ado " formalmente 0 de facto, por tUrIJo), no esta Jigado a instruccion a/gulla, sino que es sefior de su propia conducta. Solo necesita atenerse con caracterde deber moral a 10 que son sus propias convicciones objetivas, pero no a tener en cuenta los intereses particulates de sus delegantes ,.. Han adop tado este canicler particularmente las modernas representaciones parlamen tarias" (6), No olvidemos que 1a representaci6n politica no es vinculada sino libre. Partidos politicos U 11 actor de primer orden en las democracias contemponlneas (e incluso en las autocracias, en Stl faz de partido unico) 10 configuran los partidos polf tieos.
En un sentido ampIio, siempre existieron bandos. facciones 0 tendencias (patricios y plebeyos en Roma, gilelfos y gibelinos en el Medioevo, jacobi nos y girondinos en la Francia revolucionaria), Tecnicamente. y de modo mas restringido (7), se designa a tal como des prendimiento electoral de grupos parlamentarios emergentes entre los si glos XV\II y XIX (8), que van a protagonizar luego la vida poiftica. No siempre el constitucionalismo via con buenos ojos a este fen6meno. A una primer etapa de negaci6n (reparese, por ejemplo, el discurso de despedi da del Presidente Washington en donde prevenfa contra el espfritll faccioso), Ie sobrevino una fase de indiferencia. En efecto. nuestra Constituci6n origi naria nada dice acerca de los partidos politicos. entendiendose alcanzados por 1a forma de gobierno republicana adoptada por el art. l° par el derecho a asociarse con fines utiles contemplado por el art 14 y par los derechos no enumerados del art. 33 agregado en 1860. que evoca expresamente a la forma republicana de gobierno y a la soberanfa del pueblo. j
EI constitucionalismo social admite plenamente la existencia de grupos intermedios en el senD de la sociedad, entre ell os los partidos politicos. Asi.
((;) v,
WFBf'H.
"t1x, "Economia y Socieoad", ps. 2:iS y 23H (enfasis original), Mexico y Bogota,
lH77. (7) La transicirln de la facci6n al partido es ilustrada por SARTORI. GIOVANNI, "Partidos y Siste mas de Parlidos (Marco para un amilisis)", p. 17, Madrid. 1997, (8) Su origen puede verse en DI1HR(iI'R. MAURIr.E. "Los partidos polft.icos", p. 16, Mexico,
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CAR"l(J fA
las constituciones de la segunda posguerra (con antecedente en la constitu cion cubana de 1940) acogen expresamente a los partidos (reconocimiento). Finalmente, a 10 largo del s. XXse sucedieron experiencias en donde el parti do se confunde con el gobierno mismo. Es el casu del derecho constitucional marxista (incorporaci6n). Los partidos polfticosson fuerzas poHticas cuya finalidad es alcan zarel poder mediante mecanismos electorales yen casu de no conse guirlo servir de oposici6n en el juego de alternancia. Grupos de presi6n 0 de interes Una lectura realista de la Constitucion impone el analisis no solo de aque !las realidades que recepta el texto escrito de la norma, sino tambit~n de los fenomenos que la exceden. En este nivel se mueven las fuerzas politicas, y mas concretamente, los grupos de interes y de presion. La contextura de la sociedad muestra no solo al hombre aislado frente al poder politico. Tambien encontramos formaciones intermedias como p. ej.los grupos de interes. Entendemos por grupos de interes a aquel agrupamiento de perso nas que, surgido de la espontaneidad social, alega pretensiones 0 expre sa reivindicaciones en un determinado medio. Como puede facilmente colegirse, estamos frente a grupos muyvariados (9), como ser las 0 credos religiosos, los sindicatos, las camaras empresa riales, los centros de estudiantes, las sociedades de fomento, etc. Estas agrupaciones se manejan fundamentalmente en e1 plano social (hoy se las suele identificar como organizaciones no gubernamentales) y suelen demostrar la vitalidad de una sociedad dada (10). Pero puede ocurrir que el grupo de interes entre en conexi6n con el poder politico. Alli el grupo primario cambia de forma, y sin extraviar su basamento humano, se transforma en grupo de presi6n. Definimos al grupo de presi6n como aquel grupo de presi6n que pretende influir sobre la voluntad de los detentadores del poder. Las entidades que hemos nombrado, si se vinculan can las autoridades puhlicas y desean obtener alga de elias, son catalogadas como grupos de
(9) V. WILS():\, GRAfn~1 K.. "American Interest Groups in Comparative Perspective", en (CA,
MAR, P., "The Politics of Interest (Interest Groups Transformed), p. 80, Boulder,
(10) Vcase en relaci6n a Iralia la obra de PlJn'AM. Traditions in Modern Italy)", Princeton, 1994.
RORERT
I'HRA
19~)2.
D., "Making Democracy Work (Civic
EL [ST.'\DO
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presion. Es decir, todo grupo de presion es un grupo de interes (11)' pero no todo grupo de interes es un grupo de presion. Cuanda la presion que se ejerce es muy grande (elemento euantitativo) y ademas la mirada del grupo es abarcativa 0 vasta, estamas en presencia de un ve1'dadero factor de poder. Consideramos factor de podera aquella fuerza politica que intenta condicionar la decision politica desde una perspectiva mas amplia. La histo1'ia y la sociedad argentinas suele eomar a la Iglesia CatoHea y a las fuerzas armadas eomo faetares de poder par exeelencia. Elsufragio Un dereeho fundamental para el sistema demoenHica es el sufragio. Con lIeva la posibilidad de elegir (sufragio activo) y de ser elegido (sufragio pasi vo). Se 10 diferencia del voto, que es el acto concreto del sufragio, y es suscep tible de ser ubicado como un derecho politico 0 de participacion. El sufragio puede tener una vertiellte electoral, pero tambien es utilizado para impJe mentar las form as de democracia semidirecta "supra"), que a partir de la ultima reforma constitucional se consagran en los arts. 39 y 40. EI sufragio es claramente ademas de una funcian constitucional un dere eho-deber, maxime a partir de 1994 en dondc se ha enfatizado su obligatorie dad ya prevista en la celebre "Ley Saenz Perla". A diferencia de los derechos civiles (conL arts. 14 y 20), que se encuentran titularizados por todos los habitantes, el sufragio se encuentra reservado a los ciudadanos. Desdc la 6ptica de la Constitucion historica, el sufragio se derivaba de la necesidad de integrar los organos politicos (v. gr. el viejo art. 37 respecto de la Camara de Diputados), sin perjuicio, desde 1860. de 10 normado por el art. 33 sobre derechos implfcitos. Fue objeto de multiples rcgulaciones legales (ver acapite siguiente) y, final mente, expresamente reconocido por el art. 37 en la version dada par la reforma eonstitucionaI de 1994: "Esta Constitucion garantiza el pleno ejercicio de los derechos politi cos, con arreglo al principio de la soberanfa populary de las leyes que se dieten en consecuencia. EI sufragio es universal, igual, secreto y obligato rio. La igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos ypartidarios se garantizara par acciones positi vas en Ia regulacion de los partidos politicos y en el regimen electoral" .
(lJ) Por ('so "Ia constelaci
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Cabc destacar que en generalla norma recepta muchas de las pautas de la famosa "Ley Saenz Pena", con la posterior extension al voto femenino. Asf, el artfculo mantiene las Ilotas de universal, secreta y obligatorio. Hespecto de est a ultima. mucho se ha discutido acerca de la conveniencia de su subsistencia, mas alla de que en 1912 como bien se dijo era necesario "crear al sufragante". De todos mod os, los altos indices de abstencion que regis tran democracias consolidadas en sus comicios toman discutible la adopcion (reforma constitucional mediante) de un sufragio no obligato rio 0 facultativo. La nueva normativa contiene directivas en orden a la necesidad de imple mentar medidas de acci6n positiva para garantizar la igualdad real de opor tunidades por genero para el acceso a los cargos electivos y partidarios (ver "infra"), en sintonfa can el art 75, inc. 23. Acotemos que can anterioridad a 1994 se sancion61a llamada "de cupo femenino", a fin de establecer un tercio de las candidaturas a favor de las mujeres. Sistemas electorales Los sistemas electorales procuran transformar "los votos en bancas". Una primera aproximacion a su problematica indica que los sistemas mayorita rios y los minoritarios 0 proporcionales. Los primeros adjudican la totalidad de cargos en disputa al partido que obtuvo mayor cantidad de votos, asegu rando de esc modo la gobernabilidad. Por el contrario, los scgundos quieren reconocer a las demas fuerzas para permitir una radiograffa mas fiel del cuer po electoral en la representaci6n polftica. En la Argentina su historia comienza con 121 ley 140 que fij6 el sistema de !ista completa por el cualla totalidad de los cargos electivos se concedfa 211 grupo que obtenfa 121 mayorfa de sufragios. Cabe senalar que las primeras decadas de nuestra historia constitucional electoral registraron al sufragio no obligatorio y publico, con 10 cual severifi caban numerosas situaciones de framie (12). La Hamada "ley Saenz Pena" (num. 8871) de 1912 vino a corregir esas falencias, al consagrar el voto univer saL individual, obligato rio y secreto. La mentada "universalidad" era relativa, pues se hallaban exc!uidas las mujeres, las que recien fueron incorporadas al proceso politico en 1947 con la sancion de la 13.010. Agreguemos que la apuntada "ley Saenz Pena" establecio el sistema de lista incompleta en virtud del cua! dos tercios de los cargos se reservaban ala !ista mayoritaria y el tercio restante a 121 siguiente en cantidad de votos. Las leyes 4161 (1904) y 14.032 (1951) contemplaron par poco tiempo el sistema uninominal par circunscripciones, similar al de las "constituencies" anglo-norteamericanas.
(12) V. C;nu, MARiAA:-:(;wc\, "Conslituci6n de Ja NacionArgentina. Comenlada y Concord a
da", primera edici6n. p.
2~J2,
Buenos Aires, 200 L
EL ISTADO
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Finalmente.
(l3) V. [}\IM VIA, ALBERTO ... ) )crechos politicos y garanlias conslilucionalcs", en M.W., "Dc recho ConslitucionaJ", p. 90, Buenos Aires, 2004.
CAPfTU LO
III
TEORiA CONST1TUClONAL Ad iferencia de la literatura predominante, que parece desdefiar y descar tar a la teorfa constitucional, nosotros partimos de una proposicion inver sa. Creemos firmemente que mal puede analizarse la praxis constitucional (p. ej. la conducta de los detentadores oficiales del poder) si no hacemos una construccion teorica fuerte ace rca de la Constitucion (1). La pnlctica sin Ia bnijuJa certera de la teorfa navega ala deriva, sin rumba fijo. iCmiles serian, pues, los contenidos de esa teorfa constitucional? Una bue na elaboracion debe partir de los conceptos de Constitucion y de sus principa les clasificaciones. Muchas veces se suele dar por sentado estos conocimien tos, pero la experiencia demuestra que ello no es asi. Como decfa el art. XV de la Declaracion de Virginia del 12 de junio de 1776: "Que ni el goblemo }ibre nl la bendlcion de la libertad pllerien scr prescrvados par LIn pueblo sin una adhe sion fIane a fa justicia, fa madera cion, la templanza, la frugal/dad y la virtuci, y un retorno frecuente a los prindpios fundamentales" (enfasis agregado). Dentm de esa Ifnea, tampoco se pueden extraviar las notas caraeteristicas de una constitllcion liberal moderna, fundamentalmente su supremacfa y el hecho de haber emanado de un poder constituyente. Su perfil de norma de base impone tambien la adopcion de canones interpretativos propios yes pecfficos. Concepto de Constituci6n Puede decirse sin temor a equivocarnos, como 10 han explicado diversos autores y sistematizado Ignacio de Otto, que no hay uno sino dos conceptos centrales de Constituci6n. Bajo una primer perspectiva, el concepto de constitucion ha sido contin gente a una determinada realidad historica, es decir (al igual que acontecfa con el Estado, vid supra), es producto de un momento dado, que es la epoea del constitucionalismo. ASI, llegamos a un concepto politico de Constitucion.
(I) V. CI:,,,m.\, \V.IL!""!; F. (Director),
200].
"Curso de Derecho Con"litucional", p. VfI, Ruenos Aires,
\NALT!:R
F.
CARNOI;\
Sobre eI tema, bien explica De Otto que "/a finalidad del movimienlo que historicamente se llama consUtucionalismo flO era, obviamente, intmducir en los ordenamientos una norma denominada COllstitucion, sino aseglIrar fa garantla de /a libertad irente a1 poder pLiblico. Que una sociedad tenga Cons titucion, que un Estado sea consUtucionaJ, significa, ante todo, que en ella organizaeion de los poderes responda a un determinado fin, eJ aseguramiell to y garantla de Ja libertad de los ciudadanos. Luellar par la 1ibertad es, as£, fllchar par la Constitucio1l, y constituciona/ismo y liberalism 0 aparecen como termi]]os equivalentes, porque en ese signifjcado la paJabra Constitucion design a algo mas que una norma jurfdica: la propia organizacion del Estado que obedece a determinados principias n
Paralelamente, existe el concepto jurfdico de Constitucian, que evoca la calidad de norma fundamental de organizaci6n del Estado 0 regimen politi co (3). Dentro de est a vision, asume una cualidad esencial su fundamentali dad 0 supralegalidad, La Constitucian se autoproclama 0 erige en suprema, y se define como de mayor rango en relaci6n con 1a legisJaci6n ordinaria. Todo el enfasis que la doctrina (en particular, de origen aleman) ha colo cado sobre la expresion fuerza normativa dela Constituci6n (4) se orienta en analoga direcci6n, Remata De Otto: "fa paJabra COllstiWcion a constitucional ya no asegura tan solo una organizadon y desde fa confianza de su buen fundonamicl1to, sino que se persigue tam bien normativamente" (5), Clasificaci6n de constituciones Una distinci6n basica es aq uella que d iferencia Constituci6n material de Constituci6n formal. La Constitucian formal viene a estar dada par la propia codificaci6n cons titucional; en el caso argentino, los 129 artfculos de su texto mas el art. 14 bis (reparese que los tratados internacionales del art, 75, inc, 22 gozan de "jerar quia constitucional" pero no estan dentro del articulado de la propia Consti tucian), Par el contrario, la Constituci6n material evoca una nocion mucho m<1S abarcadora, que equivale a la Constitucian vigente, ala realmente vivida y practicada tanto por los detentadores como par los destinatarios del poder. Algunos antores como Bidart Campos la consideran sin6nima can regimen politico, y los pensadores l1orteamericanos hablan de una "living constitu
(2) V, Ill' OTTO, IO:':AClo, "Derecho Conslilucional (Sistema de Fuentes)", p, 12, Barcelona, 20(H, (:1) V. S,\:\UIEZ AOhLI, LUlo" "Curso de Ikrecho C:onslitucional Comparado", p. 4~J, Madrid, 19B(], (4) V. BIDART c.;~!POS, GElnL\:\ 1., "I'I derecho de la Coostitucion y su fuerza normativa", Buenos Aires, I ~l~J'i. (5) V. J)" OllU,Ic;:;c\(JD, "Derecho , .. ", p, 14, ob. cit.
TFORiA CUN~T[TUC[ONAL
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tion" (constituci6n viviente) como analoga a un organismo de la biologfa que nace, se desarrolla y fenece. James Bryce introdujo la clasificaci6n de constituciones dgidas como opuestas a constituciones flexibles. Las rfgidas son las que requieren para Stl reform a de un proceso distinto al que se utiliza ala hora de sancionar una ley comun. P. ej.: los Estados Unidos con el mecanisme de "enmiendas" (art. 5", Constituci6n de Filadelfia), 0 el art. 30 de la Constituci6n argentina que re quiere para la reforrna de unaAsamblea Constituyente convocada al efeeto. Las flexibles son aquellas que no matizan entre la supremacfa formal de la Constituci6n y la ubicaci6n institucional de la ley. Dicho de otra manera, el Parlamento puede iniciar cambios en la Constituci6n, tal como si modificase una ley ordinaria. P. ej.: 1a parte "estatutaria" de la Constituci6n britanica. For malmente no tiene mayor supremacia que la ley comtin. Otro distingo de relevancia es aquel que diferencia a las Constituciones originarias y Constituciones derivadas. Las primeras son aqucllas que fundan un nuevo regimen politico, como p. ej. Ja C0l1stituci6n norteamericana de 1787. Con anterioridad a su sancion, no se registraban casos de forma de gobierno presidencialista ni de forma de estado federal. Se podrfa decir que tienen una pretension de innovaci6n y de origin ali dad. La Constituci6n derivada, en cambiQ, es la que sustancialmente reitera 0 repite instituciones plasmadas en textos anteriores. Par ejemplo, la Constitu cion argentina de 1826 reedito los planteos unitarios de la Constitucion anterior de 1819. La primera, entonces, es "derivada" de 1a segunda (7). Tambien pueden hallarse constituciones momirquicas y constituciones republieanas. Esta divisi6n se estructura sabre 1a base de 1a respectiva forma de gobierno. Sin embargo, puede resultar equfvoca. Tanto Gran Bretana como Arabia Saudita exhiben constituciones monarquicas, y son bien disfmiles entre sf. Del mismo modo, Estados Unidos, Chile e Iran tienen constituciones repu blicanas, y son mas notables las disimilitudes que los parecidos. Loewenstein finalmente nos habla de su celebre criterio ontologico. El mismo compagina 1a norma con la realidad existencial. En tal sentido, pueden encontrarse constituciones normativas, nominales y semanticas. Las primeras mentan un perfecto ajuste entre la norma y la realidad; la Cons tituci6n es como "un traje que queda bien". Las segundas registran aJgun de
((j) V. RHYCle, J.I.\IES, "flexible and Higid Constitutions" en "Studies in History and Jurispru dence", vol. I, ps. 124 a 2l:!. Oxford; idem. "Constituciones [[gidas y !lcxibles", Madrid, 1952. (7) V. CIH:,iO'fA. WALTER F., "La Constitucion Nacional y sus reform as ", en AA.VV., "Introduc cion al i'ens
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CWNOTA
sajuste entre ambas variables, fruto de la falta de educaci6n y de una clase media. Es como un traje que resulta grande, y que hay que esperar a crecer para que quede justo. Hay muchos ejempJos iatinoamericanos en esta cate gorfa. Finalmente, las constituciones semanticas enmascaran un ejercicio autocnitico del poder, deWis de una "fachada" democratica. Ejemplos: algu nas constituciones africanas, donde el texto constitucional viene a operar como un disfraz.
Tipos de constituciones Manuel GarcIa Pelayo (9) apart6 una celebre "tipologfa" que intenta cons truir tres modelos distintos de Constituci6n. EI tipo racional-normativo de Constituci6n apunta, como su nambre 10 indica, a un mol de de tipo ideal, que se emparenta con la filosofia de la Ilus traci6n al promediar el s. XVIII. Concretamente, este tipo constitucional pos tula que la Constituci6n es un producto exclusivamente originado en la raz6n humana, que es todopoderosa y que puede fundar Estados de la nada. Ejem pia: las constituciones frances as de fines del s. XVIII, fruto del ideario revo lucionario. El tipo hist6rico-tradicional de Constituci6n se basa en la legitimidad hist6rica. Bucea dentro de los usos y costumbres, que daran el soporte an cestral ala formaci6n (lenta y evolutiva) del Derecho. Piensa que la Constitu ci6n es tina derivaci6n afiejada par el tiempo. Ejemplo: la constituci6n bri tanica. que amalgama 0 fusiona elementos medievales, modernos Y COll temporaneos. Par ultimo, el tipo socio16gico de Constituci6n apunta al conjunto de factores de poder que registra una sociedad determinada en un momenta dado (10). Se identifica can 10 que algunos autores Haman "constituci6n real". Clasificaci6n de las normas constitucionales Si bien todas las normas constitucionales tienen el misrno valor y efeeto (tal como propugnada la Hamada interpretaci6n arm6nica. conciliadora 0 sistematica), ella no impide su clasificaci6n: 1) Normas operativas y I10rmas programaticas: Las primeras son di rectamente auwaplicativas 0 autoejecutorias. sin que requieran ineludible mente del despJiegue reglamentario dellegislador. EjempJo: los derechos del art. 14 eonstitucional. Por el contrario, las programliticas denotan un proyecto a realizar en el futuro. merced a la intervenci6n del Congreso. Ejemplo: la
(9) V. G,\Rc0\ PEI.WO, IvlA:\lJl'I.. "Oercci1o Constilucional Comparado", p, 33 Y 55 •• Madrid, ]999. (to) V. L\S,ILLE, FEBDI:\,\C:LJ, !.Que cs una Constitucion'{, p. 70, Buenos Aires, 1984, en donde se
expresa que "Ia ,'crdadcra COl1slilucion solo reside enos factorcs reales y efeclivos de poder que en esc pais
TlORiA CONSTITUCI(lNAL
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"participacion en las ganancias de las empresas" a las que alude el art. 14 bis, min no implementado.
2) Clciusulas petreas y normas susceptibJes de reforma: Las c1ausulas petreas son aquel1as que resultan irreformables. En el derecho constitucional argentino, por via de principia todas las reglas son susceptibles de revision, a tenor de 10 que dispone el art. 30 del plexo de base. La Constitucion de Fila delfia, en cambio, declara irreformable ala paridad en la representacion se natorial (art. quinto, "in fine"). Parte de Ia doctrina argentina ha discernido Ia existencia de "contenidos petreos" como el federalismo 0 la forma republica na de gobierno. 3) Normas permanentes y nonnas tra nsitorias: Los ciento treinta artfcu los de la Constitucion (los primeros 129 mas el 14 bis) tienen vocacion de permanencia, no aSI las subsiguientes diecisiete "Disposiciones Transitorias".
4) Normas de organizaci6n y nonnas que reconocen derechos persona Jes: Responde a la division entre parte organica (arts. 44 a 129) y dogm
Sistema de iuentes del derecho constitucional Las fuentes del derecho constitucional se subdividen en directas 0 inme diatas (Constituci6n, leyes constitucionales y costumbre) e indirectas 0 me diatas (jurisprudencia, doctrina, derecho comparado). Entre las primeras, y en un lugar destacado, hallamos a la propia constitu cion documental formaL Obviamente, la primera fuente a la que recurrira el interprete sera ala letr8 y al esp[ritu del texto constitucional. No obstante, ella no implica que todo el derecho cOl1stitllcional se reduzca 0 se circunscriba aJ c6digo fundamental. Cabe agregar que una de las aperturas mas significativas que registra el derecho constitllcional de fines del s. XX y cornienzos del s. XXI es Ja creciente aceptaci6n de las fuentes oriundas del derecho intemacional pllblico. En las ultimas decadas, se ha verificado una creciente constitucionalizacion del de recho internacional pi'tblico, consistente en dotar a los tratados internaciona les -sobre todD, a aquellos que versan sabre aspectos concernientes a los derechos humanos- de una especial jerarqufa dentro de la piramide jurfdi ca (11). Las Jeyes constitucionales revisten un doble perfil. Desde una angulatura estrictamente formal, son legislacion ordinaria, 0 sea, han sido sancionadas
(\ I) V. BIlJ,\I
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CARNcnA
por el Congreso y promulgadas por eJ ejecutivo con arreglo a los procedi mientos constitucionalmente pautados. Empero, son materia/mente consti wcionales, dado que los temas que tratan complementan al texto supremo. Las Jeyes de amparo, de habeas corpus, de habeas data, de acefalfa, de minis terios, de iniciativa y de consulta popular, del consejo de la magistratura, del ministerio publico, el c6digo electoral nacional, etc., revisten esta caUdad, que en Argentina es una elaboracion doctrinaria. Otra Fuente constitucionaJ de suma relevancia, pero de naturaleza indi recta, es el derecho judicial 0 jurisprudencia. Los jueces, en nuestra concep cion, no 5e limitan a ser" meros aplicadores de la norma legal" (los magistra dos "boca de la ley" de los que habJaba Montesquieu), sino que al interpretar las reglas generales y abstractas introducen pautas y criterios de valoracf6n que es men ester computar. Por 10 demas, el derecho constitucional registra celebres "creaciones judiciales", como ser -entre nosotros- el control de constitucionalidad (al igual que en los Estados U nidosl, las cuestiones polfti cas no judiciables, la accion de amparo y la doctrina de arbitrariedad de sen tencias, por suministrar tan solo algunos ejemplos. La jurisprudencia es esencialmente dinamica y cambiante, y permite en muchas ocasiones la adaptacion de text os decimon6nicos a la realidad actual (la denominada "interpretacion dinamica de 1<1 constitucion'). Bien se ha dicho que: "La complejidad de la vida y las exigencias de una gran comunidad poiftica no permite quela Suprema Corte se de ellujo de establecer y luego aplicar mecanicamente reglas rfgidas. Tampoco ellengua je amplio existe en cualquier texto constitucional. No existe una interpreta cion 'literal' del 'debido proceso' ni de la 'proteccion igualitaria'. Esas palabras expresan valores en forma de principios. Son un mandato para que 1a Corte adapte esos valores a las condiciones cambiantes de la vida nadonal, para encontrar el medio de su expresion que sustente su base y el sentido de la comunidad de tener llna identidad moral coherente, al tiempo que respete las necesidades practicas de la misma comunidad en un mundo complejo" (12). El factor tiempo juega un rol dedsivo en la progresiva adaptaci6n del plexo constitucional a las cambiantes situaciones, maxime tratandose de la jurisprudencia constitucional (la que, por ejemplo, emana de nuestra Corte Suprema). Sobre esta (iltima, se ha dicho: "La fidelidad ala Constituci6n hace a la Corte solid aria can el pasado; la bllsqueda de la soludon justa del caso, la hace con el presente; el seguimiento futuro de sus decisiones, se endereza al maii.ana" (13).
(12) V. E\RER, Tml, "Las obligaciones de la Corte constitucional en un estado democr
TEORllI CONSTlflJCIO"JAL
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Tambien eJ derecho consuetudinario es una Fuente del derecho consti tucionaJ. La costumbre. para engendrar derecho. requiere de dos elemen tos: uno de indole objetivo (la repeticion de actos concordantes en el tiem po), y uno sllbjetivo (la conviccion de la obligatoriedad jurfdica de esas con ductas). Muchas cllestiones. tanto en el derecho constitucional argentino como ell el comparado. son gobernadas par el derecho cOllslletudinario. Gran parte del proceso de revision constitllcional argentino descansa en pnicticas COI1 suetudinarias, dado que el art. 30 C.N. suministra tan solo lineamientos mini mos. Una vasta porcion de Ia constituci6n dispersa britanica tiene su genesis y asiento en la costumbre (14). No todos los autores son contestes en aceptar ala costumbre como fuente constitucional. En sintonfa crltica, se ha argumentado que "desde llna pers pectiva de legitimidad polftica, resulta diffcilmente admisible que puedan crearse normas fundamentales que no provengan de la voluntad de la comu nidad, sino de la practica de algunos organos 0 poderes publicos. La creacion de norm as constitucionales par via consuetudinaria supondrfa, de hecho. dejar en manos de unos pocos individuos Ja elaboracion de normas funda mentales para Ja organizaci6n de la comunidad. Ello resulta especialmente inadmisible en el caso de la costumbre contra constitlltionem. en que la vo Iuntad del constituyente (de la comunidad polftica) se verla anulada por la conducta repetida de unos pocos individuos" (15). Claro esta que hay fuentes que revisten una importancia aun menor. al menos en cuanto a su fuerza vinculante. La doctrina de los autores orienta a los constituyentes (recordemos a AIberdi), a los legisladores y a los jueces (como los autores norteamericanos respecto de Ja Corte Suprema argentina de fines del s. XIX). Pero ello dependera en gran medida de la solidez de las posiciones sustentadas y de la consistencia en el razonamiento empleado. EI derecho comparado tam bien puede ser utn debido a los factores arriba mencionados. La experiencia constitucional extranjera sirve en ]a medida en que permite plantearse problemas comunes y eva]uar cursos alternativos de acci6n frente a determinadas encrucijadas (16). Se plantean hip6tesis y tipo logias que posibilitan mediante su sistematizaci6n un mejor conocimiento del objeto de estudio.
(14) Sobre las vicisitudes del "common law" como ingrediente del derecho britanico, vea se M,\!,sHAI,L. (;WFFR!'.Y. "The COl1slitulion: Its Theory and Interpretation". en !lO(;IlA:-IOR, VER:-IO"i (Ed.). "The British Constitution in the Twcnlicth Century", p. 51, Londrcs, 20()4. (15) V. C;UUlRA. l.tll;'. "lnlroducci6n al Derecho Constitucional", p. (i7, Valencia. 1:1:1'1. (](i) V. LTIEURFliX·[lUIlI'. CL\IHE, "BcaJizing equalilY in the XXth. Century: The role or the Supreme Court Canada in comparative perspective", en "International Journal of Consti tutional Law", vol. I, num. I. p. 35, New York. enero de 200:!. V. L\CK:;O:"-;. VIC;;l, "Comparativc COllstitulional federalism and trasnalional discoursc", en "International Journal Conslitlliionall.aw, voL 2. nUlll. I. p. :11. New York. enero de 2004.
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Pader Canstituyente. Clases Existe un poder investido para "hacer" 0 "elaborar" la Constitucion. Ese poder, que radica en el pueblo, es el poder constituyente originario. Tambien se 10 conoce como primigenio, fundacional 0 revolucionaria. Dicha potestad es fundacional de un regimen constitucional determina do. Se ejerce en un momento dado y se agota. En esta etapa "genctica" del Estado, el poderconstituyente originario aparece formalmente ilimitado, mas alia que los autores hayan querido encontrar lfmites de fndole material en el valor justicia 0 derecho natural, 0 como ocurre en algunas constituciones en el analisis comparado, en eJ derecho internacional publico. Como destaca Spota (17), eJ poder cOl1stituyente originario es aguel que organiza y da asiento jurfdico por primera vez a una comunidad. EI poder constituyente derivado es en cambia el relativo a la capacidad para reformar 0 modificar la Constitucion de acuerdo a los procedimientos por ella fijados. Yesta competencia reconoce !fmites muy precisos, que son tanto los form ales como materiales que se eneuentran previstos en la Consti tucion originaria. Bien ailade Spota que el poder constituyente derivado es netamente jurf dieo, y est a condicionado por 10 que el denorninalal6gica de los anteceden tes (18). En el caso argentino, e1 procedimiento marcado y pautado por el art. 30 constitucional, que es netarnente una norma de organizacion (ver "supra"J. Mas alla de la Iiteralidad del art. 30, un sector de la doctrina ha discernido la existencia de contenidos petreos, que serfan aspectos de la Constitucion que por Sll valor en la estructura del Estado resultarfan irreformables. Esta categorfa se relaciona can la distincion de "cuestiones de sustancia" (v. gr., esos contenidos), y "cuestiones de procedimiento" (el aludido art. 30)' pero 10 cier to del caso es que se trata de criterios eman ados de la literatura constitucionaJ especializada. Resulta, final mente, complicado conciliar las potestades de la Asamblea Constituyente referida por el art. 30 tantas veces citado con las facultades que eJ nuevo art. 75, inc. 22 concede al Congreso en materia de inclusion ala jerarqufa constitucional y denul1cia de tratados internacionales de derechos humanos. Los poderes constituidos son los creados en virtud de la propia Constitu cion. Desde los aportes de Locke y de MOl1tesquieu, se reconoce una "division
(17) V. SI'UTA. ALBEHTO ;\;:TO;:IO. "Lo politico, 10 juridico, el derccho y cI poder conslituyenle", p.1 J 2, Buenos !\ires, I ~)9]. (Ill) V. SPOT,\, !\ulEIno 1\., (lb. cil. en nota anterior, p. l:l9. Bajo (ltra mariz, se ha afirmado que el poder conslituyenle originario actua en un momenlO de "primigeneidad", mienlras que el [('formalin!' 10 haec en Dim de "conlinuidad". V, Dtv, Rlccl, SFI\(iiO M., "Tcoria de la Hcfonna Cons lilucional", p. ]98, Buenos Aires, 2004.
TrORIA CONSTITUClO'JAI
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de podcres", es decir, se procede a una distribucion de las funciones del mismo, con la finalidad de que resulte menos opresivo para la poblaci6n. Clasicamente, se habla de "tres poderes" 0 de "tres departamentos del poder" gue titularizan las funciones leglslativa, ejecutiva y judicial. Titularidad. Ejercicio La dogm
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Al respecto, sellala Sagi.ies que "la diferenciacion entre titulary ejercitador del poder constituyente tiene sentido en la medida en que el primero inter venga de algun modo decisivo en el proceso de elaboracion de Ia constitu cion. De 10 contrario, aquella distinci6n puede ser llna suerte de mentira pia dosa. creando la ilusi6n -para el titular- de ser una pieza vital en el proceso constituyente, cuando en rcalidad solo el ejercitadorcllmplio tal papeJ. SegUn las actuales pautas dcllegitimismo democratico, en verdad, 10 mas correcto es que eJ pueblo no soJamente elija a quienes van a claborar el texto cOl1stitucio nal, sino que ademas 10 apruebe, una vez redactado, mediante un referendum o plebiscita. Solamente asf podrfa afirmarsc, con bastante exactitud, que la constituci6n es imputable al pueblo. y producto de su voluntad" (19). Lfmites Dcsde un andarivel estrictamente teorico, pues. el poder constituyente originario es formalmente ilimitado. No hay condicionamientos jurfdicos en su accionar. Por el contrario, el poder constituyente derivado tiene los lfmites que Ie fija la norma respectiva. Si bien nuestro art. 30 estatllye quela Constituci6n puede reformarse total 0 parcialmente, ello no ha impedido -como ya se vio- a la cloctrina discernir la existencia de contenidos petreos, aristas finca das en el derecho natural, 1a costumbre y el derecho internacional que serfan insusceptibJes de cambio. Reform a constitueional, procedimiento Consign a el art. 30 constitucionallo siguientc, reforzando el cankter rigi do de nuestra Ley Suprema, e ideando una mecanica compleja de reforma: "La Constituci6n puede refonnarse en el todo 0 en cualquiera de sus partes. La necesidad de refonna debe ser declarada por el Congreso can el voto de dos tereeras partes, al menos de sus miembros; pero no se efeetuani sino par una Convenci6n convocada al efeeto" .
(19) Enrasis en cI original. V. Ai res, ZOO I.
S.IC()!'S, N'oSTI1H
P., "Teorfa de la ConstiLUci(\n", p. 285, Buenos
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WAITER
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F.
Ci\R'JOTA
Debe distinguirse:
UNA ETAPADEClARATIVA DE IANECESIDAD DE IAREFORMA (0 PRECONSTITUYENTE), A CARGO DEL ORGANO CONGRESO. -- IA REFORMA CONSTITUCIONAL PROPIAMENTE DICHA, EN CA BEZADE UNA CONVENCION CONVOCADAA ESE EFECTO. Bien se ha senalado que en la primera fase He] Congreso tiene la iacullad de decJarar la necesidad de la reforma, acto que constituye eJ de mayor tnlS cendencia polftica dentro de una comunidad y que consiste en realizar una evaJuaci6n de la rea/idad para encontrar mzones qlle aconsejen el comienzo del proceso constituyente de reforma. Es un acto de valoracion polftica y no de contenido legis/aUvo, aunque la practica constitucional ... iJa consistido en que para su expresion se haya usado la sandon de una ley, con las COl1se cuencias qlle tal decision conlleva. Esta decJaracion es la que otorga marco de actuacion a la COl1vencion COl1stituyente porque alli se determina la exten sion de la reforma y el temario que el organo constituyente va a teneT que debatir y decidij' (20). Luego de las elecciones, la reforma es realizada por una Asam blea Cons tituyente eJegida por la ciudadania. ExpJica Gelli que "Ia Con venci6n puede reformar una, mas 0 ninguna de las disposiciones que el Congreso decJaro necesarias de enmendar. Sf la Con vencion fllese mas alia de 10 dec/arado por el Congreso, esa cla1l5uJa serla inconstitucionaI, aunque nada dijera sobre ella la ley decJarativa, pues care ceria del antecedente necesarl0. Aunque la ~'l1lneracJon de la voluntad del Congreso debe ser c/ara, precisa y no dejar Jugar a duda alguna, dado que 10 obrado por la Convencion Constitllyente goza de la presuncion de legitim i dad que Ie otorga la elecci6n popular de sus integrantes" (21). Recordemos en este orden de ideas que el19 de agosto de 19991a Corte Suprema de Justicia de la ;\lacion declaro la nulidad del art. 99, inc. 4 0 de la Constitucion Nacional, incorporado por la reforma de 1994, en una decision que desperto serias objeciones (22). Las reformas de la Constituci6n Nacional Veremos a continuaci6n las reformas que siguen vigentes de la Constitu cion de 1853. Por tener mew "valor arqueologico", no analizaremos en esta ocasion las de 1949 y 1972.
(20) V.
()~"\I~[)IA. JOSie MI(;lIEL,
"Instirucioncs de Dcrecho Conslitucional". p. 7:1, BuenosAires,
;':004. (21) V. CELLl, MAlli!\ A~(;r'l.!cA. "Constil ucion de la Nadon Argentina. Comentada y Concorda da", primera edici6n, p. ;t~7. Buenos Aires, 2001. (22) V. 1l!'J{~,\~IlEZ, i\~TO~I[J 1'v1.. .. E1 'caso Fayt' y sus implicancias constitucionales", Cordoba. 2001.
TIORIA CONSTITliCiONM .... _ _ ...
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.....
_ _..._ -31...
La llamada reforma de 1860
AI compulsar la relevancia de los cambios constitucionales operados en 1860 sobre la estructura estatal. Spota no vacUa en afirmar que en 1860 nos hallamos en presencia de poder constituyente originario y no derivado, opi ni6n que comparte German Bidart Campos. En efecto, al dato historico-sociol6gico de la incorporacion de Buenos Aires a la Confederaci6n y al polftico de la Batalla de Cepeda, hay que sumar el tenor de los cambios introducidos, sobre todo en orden a un fortalecimien to de los poderes provinciales 0 locales sobre el federal. Concretamente, la Provincia de Buenos Aires logro incrernentar dichos poderes en materia de reforma constitucional.legislacion sobre prensa, procesal, ciudad capita], etc. La reforma de 1866
Los cambios introducidos se refirieron a la extensi6n "sine die" de los derechos de exportaci6n contenidos en los arts. 40 y ex 67, inc. 1". La reform a de 1898
Se aprob6 Ia reforma del ex art. 37 en cuanto a Ia base poblacional de representaci6n de los diputados nacionales y el cambio del ex art. 87 sobre cantidad de ministros del pader ejecutivo. La reforma de 1957
Producida en 19561a vuelta a la Constitucion de 1853 con sus reformas (excluyendo la que se habfa operado en 1949), se agregaron dos normas: el art. 14 bis, que incorpora contenidos minimos del constitucionalismo social (vcr "supra") y una menci6n, en similar tonica, en el ex art. 67, inc. 11 (hoy 75, inc, 12) al c6digo del trabaja y seguridad social. La reform a de 1994
Bajo el telon de fondo del acuerdo cupular entre Raul Alfonsfn y Carlos Menem llamado "Pacto de Olivos". se decide por ley24.309 convocar a reform a constitucional. Una de sus peculiaridades es que la propuesta de temario COI1 tenia una c1dusula cerrojo, el denominado "Nuc!eo de Coincidellcias Basicas", que debfa ser aprobado 0 desechado en bloque (art. 2°). Entre sus items figur6 la tan controvertida reclecd6n presidencial que qued6 para muchos en el imaginario social como el principal motivo generador de los cambios propug nados. Luego estaban otros asuntos que estaban habjJjtados para su trata mien to pOl'parte de fa Asamblea Constituyeme, como la jerarqufa de los trata dos de derechos humanos, la protecci6n ambiental 0 la acci6n de amparo. La parte dogmatica en sf estaba "petrificada" por el art. 70 del cuerpo legal citado. La reforma operada fue vasta en 10 cuantitativo y en 10 cualitativo, con f6rmulas de textura abierta que requirieron desarrollo legislativo, proceso que en algunos casos se encuentra all/1 pendiente.
CAPiTULO
Su PRAlEGALI DAD
IV
CONSTITUCIONAL
Toda la teorfa COl1stitucional contemponinea descansa sobre la base de que la Constituci6n es una suerte de "super-ley", es decir, que es una norma que se encuentra en el vertice del ordenamiento jurfdico. La raz6n de esta doctrina de la supralegalidad constitucional se remonta a una necesidad de seguridad jurfdica. En efecto, aI estar aislada de ese modo la Constituci6n del juego politico ordinario del Congreso y del Presidente, relIne para sf una mayor dosis de estabilidad que la sustrae de los vaivenes cotidianos de Ia actividad po\ftica. Antecedentes Ahora bien, icu,indo comienza exactamente a destacarse esta saliente de la supraJegalidad constitucional? Paradojalmente, en Inglaterra durante el s. XVIl 0). En el gobierno republicano de Oliverio Cromwell, se plasmola orga nizaci6n del poderen un documento, denominado "Instmment of Government" (lnstrwnento de Gobierno) del16 de diciembre de 1653, dos de cuyas chiusu las establecfanla nulidad de las leyes contrarias a este documento (2). Esta pauta no tuvo continuidad en el derecho ingles que, para 168811689, estableci6 el principia de supremacfa del Parlamento (y no de 1a constitu cion). Em pero, este lineamiento se filtr6 a las colonias inglesas de America del Norte (3).
(I) v. ;\1.\ ESI'II, JOH(;E A.. "Origen y desarrollo del control jurisdiccionaJ en los ESlados Unidns de f\:orll'flmeriea". Separala de la l{evisla luridka de Buenos Aires. p. 5, 195B-I1. (2) V.I\!\ ESPIL.loB(;EI\ .• arl.y pal'. cils. Vease lambien LI:\.-\RESQUl~T'\;o.::\, SEGlI:\ilO V., "Derecho Consti llicional e Insti tllciones ]'oliticas". tomo J, p. 49(';. Buenos Aires, 197G. Asimismo, )H.LlNEK, GmHc;, 'Tcorfa General dl'll'stado", p. 462, Mexico, 2004. (:I) V. I.I:\,\Il[oS QUI"T,\:-.iA, SEI;U:\1l0 V.. ob. y tomo eils.. p. 497. La concepcion de la" higher 1<114" "pasa entcramentc a los juristas americanos que nutren la rebeli6n" en el s. XVIII. V. G:\RCiA DE E~TERHi:\, l;.I)II:\IW[), "Problemas del Derecho Publico a comienzo del ,p. 107, Madrid, 2001. SoiJre la relaci:(;I,UU, "La enSet1anl.il del derecho constilUcional en la re ptlblica dClllocralica", en "Academia" (Hcvista snhre la enseiianza del Derecho de Buenos J\ires). mlm. 3, p. (iB, nola num.7, Bucnos Aires. ocluhre dc 2004.
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VVALTER
F.
CARNOTA
Supremacfa de la Constituci6n EI bagaje doctrinario de la supremacfa logra consagraci6n positiva con la constituci6n de Filadelfia de 1787. En efecto, su art. 6°, clausuIa segunda, estipula: "Esta Constituci6n, las Jeyes de los Estados Unidos que en virtud de ella se promlilgaren, y todos los tratados hechos, 0 que se hicieren bajo la autoridad de los Estados Unidos, seran la ley suprema del paf..<;, y los jueces de cada Estado estaran obUgados a observarla, aUll cuando iwbiere alguna disposici6n contra ria en la Constitl1cion a en Jas leyes de los Estados". De ahf, este principio se trasvas6 al derecho publico de numerosos pafses, como puede facilmente constatarse alleerse el art. 31 de Ia Constituci6n Nacional de 1853:
"Esta Constituci6n, las leyes de la Nad6n que en su consecuencia se dieten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la N aci6n; y las autoridades de cada provincia estanin obligadas a conformarse a ella, no obstante cualquiera disposici6n en contrario que contengan las leyes 0 constituciones provinciales".
EI desarrollo del concepto de supremacfa en el derecho constitucional comparado Cabe destacar que en la evoluci6n que el principio de supremacfa regis tra a 10 largo del s. XX, no hay una sola modalidad sino diversas variantes. Para decido de otro modo, hay mtlchas maneras de visualizar la supremacfa constitucional. A mediados del s. XX, yean motivo de los tragicos hechos que sucedieron durante Ia Segunda Guerra Mundial. se advirti6 que la supremacfa constitu cional habra sido impotente para impedir las atrocidades aUf cometidas. En tonces se penso que eJ orden constitucional domestico no podia en solitario garantizar que no volvieran a repetirse las groseras violaciones contra los derechos humanos mas elementales. En esta inteligenda, se comienza a des tacar el emergente de la cooperaci6n internacionaL Ellanzamiento de la 01' ganizacion de las Naciones Unidas (1945) y la firma de la Declaracion Univer sal de los Derechos Humanos (1948) son hitos significativos de este proceso. En otra obra, hemos esquematizado -junto con G. Bidart Campos (4) las diversas posturas que el principio de supremacfa puede revestir en el ambito del derecho constitucional comparado. Podrfamos, en suma, encontrar tres sistemas basicos de articulaci6n del principio de supremacfa constitucional con el derecho internacional publico.
(4) V. BllJMn CA~IP()S, C;ER~\:\:'>: J.,
y CAR:'>:OT.-\, WALTER F., "Derccho Conslitucional Comparado", l. p. lOll, Bucnos Aircs, 1~)9B. Se suministra ahora un esquema mas simplificado del que oportunamcnle elaborascmos. 101110
Sill' RALEGALI nAD CON STITLICIONAL
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Un primer esquema esta dado por la supremacfa del derecho internacio nal por sabre todo el ordenamiento jurfdico interno, incluida la propia Cons titucion, corno hace la C0l1stituci6n de los Pafses Bajos, aun en su version actualizada (5). Un segundo modelo asigna prelacion al derecho internacional de los de rechos humanos por sobre todo el derecho domestico. En esta lfnea se ubica la Constituci6n colombiana de 1991 (6). Finalmente, el tercer sistema indica pari dad en el rango entre el derecbo internacional de los derechos humanos y la Constitucion, como hace nuestro art. inc. 22 reformado en 1994 (7).
Implicaciones del concepto de supremacfa constitucionaI: su vinculaci6n con la teorfa de la fuerza normativa de la Constituci6n Debe dejarse en claro que el concepto de sllpremacfa no es una entele quia vacfa de contenido. Porel contrario, la afirmacion de que la Constituci6n es suprema conlleva irnportantes consecuencias. Asi, decir que se encuentra en la ctlspide del ordenamiento juridico, implica -ni mas ni menos- que todas las norm as "infraconstitucionales" (es decir, las que estan jerarquica mente colocadas par debajo de ella) deben a ella fidelidad y acatamiento, 0 sea, deben ser consistentes, congruentes y compatibles con ella. La Constituci6n se muestra de ese modo como [uente de validez de todo el orden normativo. Y no es un mero cataJogo en donde se apilan yamonto nan las aspiraciones sociales, sino que es dadora de legalidad, cuyos precep tos obligan de manera imperativa. En Alemania yen Espaila, se ha desarrollado 10 que ha dado enllamarse "teorla de la fuerza normativa de la Constitucion". Se parte de la base de que la Constituci6n es norma juridica obligato ria (Hderecho de la Constituci6n"), y en esa inteligencia sus mandatos sujetan tanto a los poderes ptiblicos consti tuidos cuamo a los particulares. Y ella tiene mllcho que ver con el caracter supremo del texto constitucional. dado que desde su especial sitial illlmina al res to de las normas y actos. Un claro ejemplo de aplicacion practica de la "fuerza normativa" de la constituci6n se observa en el art. 9°, parr. primerd~ de la Constituci6n espailo la de 1978, que prescribe: "Los dudadanos y los poderes ptiblicos estan sllje tos a fa Constituci6n y al resta del ordenamiento jurfdico" (8).
(3) Ibidem. Ibfdem.
(6)
(7) V. BiilMlT CI:-lPClS. (~ER;,j;\:" J., YCIH:"OT;\, W,\LTER F., ob.y IOmo cits., ps. 108/109. (8) Se ha tejido -en (omo de este preceplo- abundanlc jurisprudencia del Tribunal COllslitucional de "spana. como sc mueslra ell los extractos cOllsignados pOl' !tURIO LWRE?-;TE, FR;\.,\usm, "Derccbos f'undamcntales y principios conslilucionales (Doctrina Jurisprudencial)". p. G2, Madrid, )9%.
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WALf[R
F.
CARNOTA
La supremac[a en la Constituci6n Nacionai En 1853, como ya adelantaramos, se consagro la c1asica formula de 1a supremacfa, como ceo del art. 6°, clausula segunda de la constitucion de Fila delfia, en el art. 31 ya cit., can su agregado final de 1860: "salvo para la provin cia de Buenos Aires, los tratados ratificados despues del Pacto delll de no viembre de 1859". Cabe destacar que este enunciado no sllscito mayo res dudas interpretati vas, salvo para recaIcar que era dable discernir dos principios -y no llno solo- de supremacfa constitucional. En efeeto, nuestro plexo de base se autodefine como "ley suprema", pues to que es el quien encabeza la nomina eontenida en el art. 31. Pero, como se lee sin esfuerzo, hay otros elementos (leyes, tratados) que tambien son carac terizados como "ley suprema" 'lEn relacion a que son supremos? No nos olvi demos que nuestra forma de estado (arts. 10 ,5 0 Ycc.) es federal: respecto de la normativa de derecho provincial. En el derecho argentino, tambien se presentaron -antes de 1994- eon flictos de jerarquia entre el orden eonstitucional y el orden internacional. 1. La relaci6n entre e1 derecho constitucionai y e1 derecho internacional
Dijimos que en general el principio de supremacia constitucional no fue seriamente controvertido. Empero, en el tristemente celebre caso "Merck" (9), nuestra Corte -en decision afortunadamente aislada- entendio que en epocas de guerra pre valeda el dereeho internacional por sobre la Constitucian (denominando a esto "monismo") y que en tiempos de pazy normalidad predominaba la Cons tituei6n (y eUo llama "dualismo"). 2. La relaci6n entre 1a leyintern a yel tratado intern acion al La Corte Suprema entendio a partir del caso "Martin c. Administracian General de Puertos" (Fallos: 257:99), siguiendo en el punto ala jurispruden cia de la Suprema Corte de los EE.UU., que la ley interna y el tratado interna donal tenian identiea gradacion jen'irquica. En consecuenda, al darse esa equivalencia, prevaleefa para su apJieacion la ultima norma en el tiempo, recurriendo al criterio de "lex posterior". Ello despertola crHiea doctrinaria, en tanto el tratado internacional es un acto complejo, ya que condta 1a voluntad concordante de dos 0 mas estados o fa concurrenda de un organismo intemadona/.
(~)) Senlencia de la Corte Suprema de )usticia de la Naci6n del 9 de junio de 1948, Fa !los: 211:162.
Su Pitt\! EGALI DI\ D C(lNSTITlJC IONAL
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A partir del caso "Ekmekdjian c. Sofovich" (sentencia del 7 de julio de 1992, FaUos: 315: ]492), nuestro mas Alto Tribunal-sobre la base de la adhe
sidn del Estado argentino a la Convencion de Viena sabre Derecho de los Tratados- interpreto que debfa darseprioridad al tratado internacional. acep tando de ese modo las prevenciones que vimos precedentemente.
El impacto de la reforma constitucional de 1994 Indudablemente, la incidencia de la revision constitucional de 1994 fue en este tema -como en tantos otros- vasta. Cabe apuntar que el art. 7" de la ley 24.309 de necesidad de reforma impe dfa modificar los primeros treinta y cinco artfculos ("parte dogrmitica"). Ni el art. 27, ni e131. estaban en discusi6n. Sin embargo, la ley habilit6 un pun to, por el que se permitfa analizar la jerarqufa de los tratados internacio nales (art. 3", inc. I, leyciL). Ello sirvi6 para diseflar las inclusiones a1 art. inc. 22 C.N. que de esa forma se transformo en la norma mas importante de la Constituci6n. Esta norma: A) Desde un angulo de gradaci6n piramidal, va a consagrar la "jerarqufa constitucional" de ocho tratados, dos declaraciones y un protoco!o facultati va, pertenecicntes al derecho internacional de los dcrechos humanos. B) La peculiaridad de In enumeraci6n se ve mitigada con su caracter enunciativo y no taxativo, en la medida en que can mayorfas especia\es el Congreso puede adicionar -como hizo en 1997 con la Convel1ci6n sobre Desaparicion Forzada de Personas y en 2003 con la Convencion sobre la lmprescriptibilidad de los Crfmenes de Guerra y de los Delitos de Lesa Hu manidad- 0 sustraer la "jerarqufa constitucional". Dicha caracterizaci6n 110 significa que estos documentos integren pro piamente la Constituci6n formal; tienen paridad de rango. C) Estos documentos tienen el comun denominador de normar dere chos humanos, sin perjuicio de que algunos son tratados, hay dos dec1aracio nes, algunos tienen alcance regional (la Convenci6n Americana de Derechos Humanos, 0 Pacto de San Jose de Costa Rica), otros universal (los Pactos de Nacioncs U nidas de 1966), con destinatario especffico (Convcnci6n sobre los Derechos del Nii'io, 0 sobre la Eliminaci6n de Todas las Formas de Discrimi nacion ala Mujer) 0 con tematica puntual (Tortura). D) Se vuelca la doctrina de "Ekmekdjian c. Sofovich" y de "Fibraca", asignando prelaci6n a los tratados -sean 0 no de derechos humanos- por sobre las leyes del Congreso, reforrna par cierto que tambien vemos insinua da en el nuevo art. 43, primer parr.
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WALTER
F.
CARNOTA
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E) Se dan tres directivas para que los tratados puedan gozar de la apun tada "jerarqufa constitucional": a) no derogar articulo alguno de la primera parte de la Constitucion; b) los derechos que consagran deben entenderse como complementarios de los estipulados; c) la interpretacion de los textos de los tratados debe hacerse "en las condiciones de su vigen cia" , es decir, tal como el instrumento es vaJido en la orbita internacional (10). Dice su texto, a1 facultarse al Congreso de la Nacion a:
"Aprobar 0 desechar tratados concluidos con las demas naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los tratados y concordatos tienen jerarqufa superior a las leyes. La Declaraci6n Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Dec1araci6n Universal de Derechos Humanos; la Convenci6nAmericana sabre Derechos Huma nos; el Pacto Internacional de Derechos Econ6micos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Poifticos y su Proto colo Facul tativo; la Convenci6n sobre la Prevenci6n y la Sancion del Delito de Genoci dio; la Convencion Internacional sobre la Eliminacion de todas las Formas de Discriminacion Racial; la Convenci6n sabre la Eliminacion de todas las Formas de Discriminaci6n contra la Mujer; la Convenci6n contra la Tortura y otros Tratos 0 Penas Crueles, Inhumanas 0 Degradantes; la Convencion sobre los Derechos del Nifio; en las condiciones de su vigencia, tienen jerar qufa constitucional, no derogan articulo alguno de la primera parte de esta Constituci6n y deben entenderse complementarios de los derechos y ga rantfas por ella reconocidos. Solo podnin ser denunciados, en su caso, par el Poder Ejecutivo Nacional, previa aprobaci6n de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Camara. Los demas tratados y conven ciones sobre derechos humanos, luego de ser aprobados por el Congreso, requeriran del voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miem bros de cada Camara para gozar de la jerarqufa constitucional". [Tengase en cuenta que por ley 24.820 (1997) se otorgo jerarqufa consti tucional a la "Convencion Interamericana sobre Desaparici6n Forzada de Personas" y par ley 25.778 (2003) ala "Convenci6n sabre la Imprescriptibili dad de los crfmenes de guerra y de los crfmenes de lesa humanidad"].
Control de constitucionalidad Como vimos, desde fines del s. XVIlI empezo a tamar adecuada forma la doctrina de la supremacfa constitucional. Empero, no se encontraba resuelto el problema de quien y como se controla la constitucionalidad de las leyes y de los aetas administrativos.
(l0) Acertados enfoques ,obm esta norma pucdcn verse en BIDAHT CAMPOS, GERM}.N ]., "Los Tratados Internacionales y la Constituci6n Nacional", Buenos Aires, 1994; CAriEllO, J[JAN PABLO, Y Grv\llj\\l, M,'\RIS;\ A., "Tralados sobre Dcrechos Hurnanos", en VEGA, JUA" CARLOS Y GR.'IHM1, MARISA ADRlAI-:A (Dirs.), "Jcrarqufa cOl1stitucional de los Tratados Inlernacionalcs", p. 27, Buenos Aires, 199G.
SUi'rtAlH,ALI DAD CONSTITUClONAL
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Se han querido rastrear antecedentes del control constitucional en la an tigua Grecia (Atenas) yen el Justiciado Mayor aragones de Ia Edad Media. De manera mas con creta, puede afirmarse que uno de los atisbos del control de constitucionalidad puede verse en el celebre caso judicial ingles del "Dr. Bonham" en el aflO 1610. En dicha ocasion, el magistrado Sir Edward Coke planteaba la superioridad del "common law" respecto de las leyes del Parlamento. Allf sostuvo que la legislacion que permitfa Ia aplicacion de san ciones par parte del Real Colegio de Medicos no podia alzarse contra el prin cipio del derecho comlin por el cual nadie puede ser juez y parte a Ia vez en una contienda (11). La constitucion de Filadelfia de 1787, si bien contemplola doctrina de 1a supremacfa constitucional en el mencionado art. VI, clalisula segunda, no previ6 el mecanismo para tomarla efectiva como es el contralor (12). Habra que esperar hasta el ana 1803 en donde en el famoso caso "Mar bury versus Madison" (13), la Corte Suprema norteamericana inaugura -en el mundo- el dispositivo del control judicial de constitucionalidad.
"Marbury v. Madison ": La Corte empieza a ser Suprema (14) EI precedente "Marbury" es sin dudas elcaso judicial mas relevante de todos los tiempos. Cientos de amilisis se han formulado en tomo suyo, hasta pnlcticamente alcanzar ribetes mitologicos (15). Cabe destacar que en los primeros anos de vida independiente, la Corte norteamericana era una dependencia gubernamental mas. A partir de este caso, cuya sentencia fue redactada par su tercer presidente John Marshall, la Corte va a ser real mente "suprema". Los hechos que dieron vida al caso son bastante conocidos. Recordemos que hacia febrero del ana 1801, el presiden te John Adams. de extraccion fede
(11) Vcr. en sentido anlilogo, 1\1,\ ESf>IL. JORGE 1\.• art. cit" ps, 5/(i. Una reseiia de antecedentes puede consullarse en C\I'PELLI'.TII, MAURO, YAUA;'!S, JOIl" Ct.lIRKE. "Judicial Review of Legislation: Eu ropean Anteccdcnts and Adaptalions", en "!larvard Law Hevicw", num. 79, p. 1207 Y 5S. (ElGG). (12) "Ni ah! ni despucs 5e elijn nada ace rca de otorgar a la Corle Suprema e! poder de aprobar la constilucionalidad de las leyes del Congreso". ConI'. VA';; DORE~, CIHL, "The Greal Hehearsal (The slory of the making and ratifying of the Constitution of the U.S.)", p. 135, New York, 197(j; "Los fundadores no prcvieron ningun pape! especial para eI Podcr Judicial en su busqucda de su ideal de unanimidad" ConL BURT. ROBERT A.. "Conslituci6n y Conl1icw", p. 77, Buenos Aires, 20()(), Sin embargo. IIAMILTOCi en "EI Federalisla", num, 78 se muestra [crvoroso parlidario del control judicial de constitucionalidad. ConL tL\Mll,TON, l\J.EXA1'[)EIl; MADISON, JA~lES Y lAy, 1011:-:. "The Federalist Papers", p. 4G7, New York, 1961.
(l3) ;:; lJ ,S, 1:17 (I no:\).
(14) V. C\HNflTA, W.\J.TEH F.. "i}oscientos ai'ios de justicia constitucional (l\ prop6silO del Bicen tenario de 'Mar/wry F. Mildison')", en "La Ley" 2()(J:Hl, llit. (15) V. CU:\TO;o;, RClBUU L "Precedent as Mythology: The Case or Marbmy v. Madison", en "Supreme Court Historical Society Yearbook", p. 7H, Washington, D.C., 19119.
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W i\l IE R F.
CAP,Ncrl i\
ralista, estaba por concillir su mandato. El Congreso autorizo a1 ejecutivo a nombrar jueces de paz para el Distrito de Columbia (1a capital de los Estados Unidos). As!, el presidente saliente acelerolas designaciones antes que jurara Sll sucesor Thomas Jefferson, del partido democrata-republicano, en 10 que se llama "los nombramientos de medianoche". Llega el momenta de transferencia del poder, a comienzos del mes de marzo, sin haberse alcanzado a comunicar el nombramiento del Sr. William Marbury. EI perjudicado solicito el nombramiento al nuevo Secretario de Estado James Madison. Frente a su negativa, Marbury interpuso accion de "mandamiento judicial" ("mandamus") ante la Corte Suprema, en los termi nos de la Ley Judiciaria de 1789. Sin lugar a dudas, el caso se desenvolvio en un ambiente polfticamente muy cargado, de cambio de titularidad del Ejecutivo y del Congreso (del ban do federalista al antifederalista). La causa insumio casi dos afios de tramita cion, en medio de acusaciones y de pedidos de juicio polftico contra el "Chief Justice" Marshall, ultimo Secretario de Estado de Adams, ferviente partidario federalista y quien habfa accedido a la Corte fruto tambien de un "nombra miento de medianoche". En este cuadro, Marshall dicta su pronunciamiento, utilizando una logica impecable en el marco del metodo deductivo. Formula tres interrogantes cruciales y sucesivos, en clave de silogismo. Primeramente, se pregunta si el Sr. Marbury tenfa derecho al nom bra miento. A ello contesta afirmativamente, puesto que habfa sido propuesto por el Presidente de los Estados Unidos, se Ie habfa otorgado el respectivo acuerdo senatorial y colocado el sello nacionai. No se habfa despachado debidamente ese nombramiento, pero ella no podfa perjudicar al titulo en sf
mismo. La segllnda cuestion era mas bien procesal. Si tenfa derecho a ser desig nado, itenfa alguna accion? Obviamente, el ordenamiento jurfdico no podfa permanecer impavido frente a una flagrante injusticia, maxime que, segun el derecho comun, "where there is a right, there is a remedy" ("donde hay un derecho, debe haber un remedio"). Ante esta nueva contestacion afirmativa, Marshall se pregunta entonces si esa accion era el "mandamus" que habfa interpuesto Marbury. Aquf recien contesta negativamente. Si bien la ley judiciaria autorizaba deducir esa ac cion, 10 hacia amp 1iando 0 extendiendo la jurisdiccion originaria de la Corte Suprema que, tanto en los Estados Unidos como luego enlaArgentina, esta delimitada por la propia Constitucion. Par tanto, correspondfa rechazar la accion de mandamiento judicial planteada.
De esta forma, Marshall reservo para el poder judicial federal el arma mas poderosa que hoy dfa tienen los jueces: la dec1araci6n de inconstitucionali dad de una norma.
SUI'RALElJALlDAD CONSTITliCIONAL
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Sistemas
Con el correr del tiempo, el sistema de contralor constitucional inaugura do por la sentencia de "Marbury" logr6 difundirse a otros parses. As!, hacia 1887, nuestra Corte Suprema admitiola institucion en el caso "Sojo" (16). Empero, hacia fines de 1a I Guerra Mundial, se empezaron a esbozarotros esquemas. Parecfa que en ciertas situaciones lfmite -como las atravesadas en el escenario europeo- el control difuso no era suficiente. Excesiva burocratizacion de los jueces ordinarios (17), necesidad de una mayor concientizaci6n y especializaci6n constitucionales (18), recelo a los magistrados comunes: diversos factores llevaron a que se disefiara una ruta alternativa para el control. Asf, se introducen en Checoslovaquia (febrero de 1920) yen Austria (oc tubre de 1920) sendos "Tribunales Constitucionales". La inspeccion de consti tucionalidad ya no estarfa a cargo de cuaJquier juez de cualquier instancia, sino que se empJazarfa en una corte especial (control concentrado) (19). Demas esta decir que estas experiencias sufrieron el deterioro que impli caron los hechos desencadenantes de la JT Guerra Mundial. Sin embargo, terminado este conflicto, muchos estados europeos abocados a la tarea de reconstruccion institucional volvieron a adoptar a los "tribunales" 0 "cortes constitucionales" . La ley fundamental de Bonn de 1949, la reforma constitucional italiana de 1956, y con mayor proximidad en el tiempo Ia constitucion espaflola de 1978 y la revision constitucional portuguesa de 1982 todas se mostraron proclives en aceptar eI modelo de una "jurisdiccion constitucional" especftka. Cabe destacar que en los ultimos afios ha sido el diagrama que mayor adhesion y ejemplaridad ha concitado, como 10 revela la constituci6n guate malteca de 1985, la colombiana de 1991, las sudafricanas de 1993 y de 1996, la rusa de 1993, la ecuatoriana de 1998, entre muchas otras (20). La premisa basica sobre la que se cimenta el control difuso es la potestad de cualquier juez ordinario de "decir el derecho", incluido claro esta el consti tucional. Dicha actividad, empero, se da en el concierto deun "caso" 0 "contro versia" concreta, en donde la parte solicita a modo de excepci6n 0 de defensa
(Hi) Sohre el caso "Sojo", vcr, entre olms, fAn, CIIUDS S.. "Suprell1acfa conslitucional e imlepcndencia de los jucccs", p. [)4), 55., Buenos Aires, 1994. (I7) V. Smwi\I\Tz,1 !ER~l;\:-':, "The Struggle for Constitutional Justice in Post-Communist Euro pc", p. 2:1, Chicago, 2000. (I III V. SCi IWARE, Hu{~u\:X, oh. y pag. cits. (19) V. EWOREU, LOUIS, "Los Trihunalcs Constilucionaies", p. 15, Barcelona, 1994. (20) V. BllMRT C\MI'OS. GER~I;\C' J. Y c.·\I\,'{OI'l\, WMTER f., "Derecho Constitucional Comparado", ob.)' Inmo eits., p. 123 Y55.
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la inconstitucionalidad de una norma legal 0 reglamentaria. Ese control en el caso concreto hace quc los cfectos general mente tambien se circunscriban a la causa. Por el contrario. en la variante concentrada. hay dos caminos. Por un lado. cxiste el control abstracto, que puede ser iniciado solo por dctcrminados organos del poder del Estado. Por el otro, en las contiendas en donde exista un asunto constitucional a dirimir. el plantco es elevado al Tribunal especia lizado para su consideracion.
Caracterfsticas del sistema argentino Siguiendo las pautas del modelo norteamericano, a nivel federal. Argen tina mucstra un sistema jurisdiccional difuso para controlar la constituciona lidad de las normas. De manera muy esquematica, trazaremos sus principales caracterfsticas: 1) En cuanto al sujeto habilitado para incoar el control, se da prioridad ala Jegitimacion activa ("standing to sue") al pcrjudicado 0 afectado directo par una norma presuntivamente inconstitucional.
La incorporacion de la accion de amparo colectivo por el segundo parr. del art. 43 pcrmite ampliar la nomina de legitimados activos -en estos su puestos- ala Defensoria del Pueblo (art. 86. C.N.) ya las organizaciones no gubernamentales que propendan a esos fines, amen del Ministerio Publico (conf. doctrina del arL120, C.N.). 2) Ello implica que el control se verifica en el marco de un "caso" 0 "conticnda" concreta, en donde Ia parte puede pedir al juez la inconstitucio nalidad del precepto que dice perjudicarlo. 3) Durante aflos se vino debatiendo en nucstra cloctrina y jurispruclen cia la factibilidad de que los jueces declaren "per sen la invalidez constitucio nal d c las normas, es decir. "de oficio", sin que medie peticion articulada par la parte interesada. Este fuerte movimiento dcscanso casi invariablemente so bre una premisa: la inconstitucionalidad es. sustancialmente, un problema entre compatibilidad de norm as jurfdicas que, tal como acontece en el dere cho infraconstitucionaL puede y debe ser zanjado directamente par el sen tenciante. La postura tradicional, par el contrario, vefa ciertos fantasmas donde no los habfa: descompensacion de la division de poderes a favor de la judicatu ra, ataquc a la presuncion de validez de los aetas administrativos, violacion al derecho de defensa de las partes involucradas en la contienda. Hubo en el camino posturas intermedias, como aquellos que postula rOil corrcrvista de la "cuestion cOllstitucional" a los contrincantes para aven tar esta ultima posible lesion. Y el pronunciarniento registrado en "Mill de
SUI' RJ\LFGALI DAD C(lNSTITLJC IONAL
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Pereyra" (Fallos: 324:3219), sirvio para que cada lIno viera 10 que quisiera ver: algunos sostuvieron que finalmente la Corte habfa acogido la inconstitucio nalidad oficiosa. mientras que otras afirmaron que era un caso tangencial 0 marginal. Los argumentos brindados por la mayorfa en autos "Banco Comercial de Finanzas" (sentencia del 19 de agosto de 2004) en los considerandos terce ro YCHarta no dan margen de dudas: el "iura novit curia" hace que los magis trados puedan y deban pronunciarse sobre el asunto de raiz constitucional que se anide en la causa. Y esta bien que asf sea, porque cuando esta en juego el orden publico constitucional, no hay disponibilidad de las partes que valga. Sera la pruden cia del juzgador, yen ultima instancia la de 1a Corte Suprema, la que "dira el derecho", incluso el constitucionaL
4) Te6ricamente, desde la optica del art. 116 C.N., el objeto de la ins pecci6n deberfa ser amplio, pues la norma refiere el conocimiento y deci sion "de todas las causas" bajo la Constitucion. Empero, nuestra Corte -siguiendo las aguas de otros Tribunales en el mundo- se plego ala doc trina de las "cnestiones polfticas no justiciables" ("political questions"). Esta tesitura sostiene que ciertos temas que muestran conflictos entre los pode res del estado deben ser resueItas por el proeeso politico (v. gr. el Presidente a el Congreso), y no por el poder judicial. Se ha elaborado as! por via preto riana una larga lista de asuntos en los que la judicatura se autoinhibe de entender (p. ej. la determinacion de la necesidad de la intervencion federal a una provincia en los terminos del art. 6" C.N., 0 la declaracion de guerra a un estado extranjero). Debe reealcarse, en 10 atinente al sistema de derechos humanos, que no solo debe verifiearse el control cuando esHin en juego los llamados derechos de primera generacion (los clasicos civiles y politicos)' sino tambit~n los de segunda generacion (economicos, sociales y culturalesl y tercera generacion (ambiente, proteccion al consumidor, etc.). 5) Suele decirse que el camino procesa\ a reconer es par "excepcion", puesto que en el contexto de un pleito una parte agraviada esgrime la incom patibilidad de una norma inferior con la Constitucion. Pero si bien nuestro sistema no preve en especial las "acciones puras de inconstitucionalidad", algunos rernedios procesales -como el amparo a la accion declarativa de certeza- suscitan verdaderos "procesos constitucionales", can 10 cual tam bien -dentro de un marco limitado- podria aseverarse que hay control de eonstitucionalidad por accion.
6) Finalmente, en 10 que respecta a los efectos del control, debe quedar bien en claro que la declaracion de inconstitucionalidad no deroga la norma en cuestion, sino tan s610 la inaplica para el caso concreto. EI efeeto, pues, en nuestro sistema, no es derogatorio 0 "erga omnes", sino "interpartes" (para quienes han participado del praceso).
\;VMTFR F. CARNUTA 44 - - - - - - - - . - - - - - - - - - - - - - - - -...- - - ......
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La interpretacion constitucional Muy concatenado con el tema del control de constitucionalidad, ycomo una subcategorfa de la teorfa de la constitllcion, se ubica la compJeja proble matica del epigrafe. lQue significa intcllJretar un emmciado normativo? ImpJica ni mas ni menos que atribuir 31 mismo, asignar desentrafiar significados. Se trata de una labor de descodificacion, en cuanto se intenta averiguar que quiso decir el autor de la norma.
°
La operacion asf descripta evoca la idea de una lectUfa objetiva del pre cepto de que se trate (en este caso, la Constitucion, un tratado jerarquizado. una ley de contenido constitucional). Pero no debe desatenderse al aspecto subjetivo de 1a faena interpretativa, que pone el acento en quien es el que practica la interpretacion. En tal sentido. puede ser ellegislador (10 que co mllnmente se llama "interpretacion autentica") que a traves de una leyposte rior (sea aciaratoria, correctiva 0 comun) precisa alguna faceta de una norma dictada con anterioridad. la comunidad cientffica 0 sobre todo el juez, quien en nuestro sistema tiene a su cargo el contra! constitucional. Debe quedar en claro que para controlar la constitucionalidad de una regIa jurfdica. hay que previamente interpretarla. Hay auto res que no comparten la idea de que los jueces inspeccionen la constitucionalidad de las leyes. Y esa prevencion se filtra en la tematica interpretativa, en cuanto se desconffa del resultado de esa interpretacion ju dicial (21). La estrecha conexion entre control e interpretacion hace entollces que la mision hermeneutica sea muy distinta en este campo del ordenamiento, que en general en las demas areas del derecho (10 que ordinariamente se conoce como "interpretacion de laley"). Interpretarun articulo del codigo civil. 0 del penal, 0 del procesal, no conlleva el mismo valor, pues en principio la norma no corre el riesgo de ser inaplicada. Una primera distinci6n relevante es aquella que discrimina entre la inter pretacion de la Constituci6n de la interpretaci6n desde la Constitucion. Ante la primera.lo que hacemos es determinar el significado y alcance de un precepto constitucional. EI art. 41 C.N. nos habla del derecho a un "am
(21) v. (;.IH(;AHELL\, !{OBI'HIO, "Interpretacion del Derecho", en M.W., "Derecho Conslitu donal". p. 654, Buenos Aires, 2004. Se ha adllcido una "dilkullad contra mayoritaria" en el control de conslilllcionalidad. ya que los jueccs (organos no elect os del podcr del Estado) eslarfan invalidando actos de podcrcs cJectiv(]s (Congrcso y l'residentc). Un [fpieo ejemplo de exccsiva intromisi6n judicial en el proceso politico pllcde verse en la cleccitin presidencial norteamcricana del ano 2000. zanjada poria Corle Suprema de esc pais. V. C\RNOTA, WAlTEH F., "'BUSH \'. (;(lRf'" La Corle Suprema de los Estados Unidos efige un Presidente", en L.L. 2001-1\, 394; tambien, el prov()cativ() lihro de DEHslIOImz, /1.1.\;>;, "Supreme Injustice (How the I Iigh Court llijacked Election 2(00)", New York, 20l11.
SI!I'RALECAUDAD CONSTITUCIONAL
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biente sana y equilibrado". La vaguedad de los conceptos empleados por el constituyente reformador obJiga a extremar los esfuerzos interpretativos. El segundo caso es distinlo. La interpretacion "desde la Constitucion" pre supone que el interprete se coloca en un atalaya 0 mirador (el de la Constitu cion) desde cuya especial perspectiva juzga la compatibilidad del resto del sistema jurfdico.
Modelos de interpretacion constitucional Interpretacion literal 0 semantica Una primera aproximacian dentro de 1a teorfa de la interpretacion sugie re examinar la literalidad 0 gramaticalidad de los vocablos utilizados por el legislador constitucional, para asi estar en condiciones de determinar el sen tido atribuible a la norma. Aquf 10 que se interpreta son en definitiva las
palabras usadas por el texto constitucional. Hablar de este tipo de interpretacion, mas alia de su atractivo elemental inicial, no implicareducir la trascendencia de la tarea a emprender, puesto que el significado a desentrailar no es el puramente gramatical sino las impli caciones jurfdicas de la norma bajo examen. Par 10 demas, puede ocurrir que el documento utilice expresiones vagas o ambiguas, y euya denotacion va eambiando con el contexto historico.
Interpretacion sistematica Continua con el estudio de los vocablos, pero intenta eompaginarlos den tro de un sistema 0 todo eoherente de norm as. Tambien se la ha llamado interpretacion armonizante 0 conciliadora, y ha side empleada reiterada mente par la jurisprudencia de nuestra Corte Suprema de Justicia. Asi. ha dieho que lila interpretaci6n del documento que nos rige no debe, plies, efectllarse de tal modo que queden !'rente a frente los derechos y debe res por el enumerados. para ql1e se destruyan recfprocamente. Antes bien, ha de procllrarse su armonfa dentro del espfriw que les dio vida; cada una de sus partes ha de enten derse a fa /uz de Jas disposiciones de todas las demas" (22).
Interpretacion historicista Aquf se procura indagar la voluntad del eonstituyente, tal como el mismo la plasma al momenta de redactar el plexo de base. En Estados Unidos, se coneeta con 10 que dio en denominarse 'jurisprudencia de fa intenci6n origi naria de los Padres Fundadores de la Constituci6n ", y revela por cierto un tamiz bastante conservador.
(22) Fallos: ]12:4%.
VVALIIR
F.
CAI,NOTA
Interpretacion dimimica Si se quiere es la cara contraria de la anterior (23). Predica que el texto constitucional es pasible de lecturas evolutivas. Su amilisis se basa en el COI1 texto factico del momento del hecho interpretativQ, sin retrotraerse a la vo luntad historica del autor de la norma. Valora. en sfntesis, las circunstancias y las condiciones polfticas, economicas y sociales al tiempo de producirse la interpretacion (24). As), Ja Corte ha expresado: "Su interpretacion nutenticn 110
puede o/vidar ios antecedentes que hicieran de ella llna creacion viva. im pregnada de realidad argentina. a fin de que dentra de su elasticidad y gene ralidad que le impide envejecer con el cambio de ideas, crecimiento 0 redis tribucion de intereses. siga siendo el instrumento de la ordenacion politica y moral de Ja Nacidn" (25).
Interpretacion teleo16gica 0 finalista Como su nombre 10 indica, indaga los fines que pudo tener en vista el autor de la norma constitucional. Cada norma porta 0 contiene fines 0 va/o res que es menester desentrafiar. Seii.ala al respecto Gregorio Badeni (26): uai
margen de los juicios subjetivos que le pueda merecer /a norma constitucio nal, su intelprete debe conocer y respetar lealmen te los fines que 1a motivan, recordando que 1a constitucion estcf asentada sobre una idea polftica motriz que caracteriZ8 a fa organizacion poliUca ya fa estructuraci6n social".
Interpretacion previsora Dentro de este marco interpretativo, el operador tiene en cuenta los efec tos y las consecuencias de su labor. eventualmente reaclaptando su producto hasta hallar la soluci6n adecuada. Dice Sagilcs que "a1 juez constitucional no
puede serle in di[erente que es 10 que resuelve, so pretexto de que cumple su tarea si se limita a aplicar autoJTl£ieica y asepticamente a la reg/a constitucio nal. como si fuese un teorema a/gebraico 0 un silogismo puramente 16gico. Su papcl de Po del' del Estado y de operador de Ulla Constitucion instrumento de gobiemo le olJliga a meritar y ponderar cuidadosamente las secuelas de SllS prall ul1ciamientos" (27).
(23) Bien han expresado ESKiU[)(;E y FHID:,'Y que" li)r evcl}' canon therc is a counter-canon ". V. LeIP!.! Bmt!.!., 11]'( TOH, "Decisiol1es inlerprelativas en el controi de cOl1stilucionalidad de la Icy",
p. 2(j2, Valencia, 2004. Es qne en materia de intcrpretaci6n del derecho conslitucional, no hay purezas mClodol6gicas. V. [[,HO, RIC,\IlD:), HE! control de cOllslilucionalidad", p. I ~J8, Buenos Ai res,20(R (24) V. C\H:\OL\, W.\LTEH F. (Director), "Curso de Derccho Constitucional", p. 20, Buenos Aires, 2001. (25) Fallns: 178:22. (2(;) V. Tl,\llF:\I, GRI(;OI
r.
1991l.
CAPfTULO
V
FORMAS DE GOgl ERNO
Al conjunto de organos que encabezan las funciones del poder, 10 Ilama mos "gobierno". Se trata de un elemento del Estado, el que Ie da impulso y accion. Como se relacionan y combinan los organos da lugar ala tematica de las formas de gobierno. Esta cuestion ha sido central en el derecho publico. Tan es as! que bien afirma Loewenstein (l) que la ciencia poHtica comenzo clasificando las for mas gubernativas. Historicamente, se han sucedido distintas clasificaciones. Aristoteles com binaba dos criterios (cuantitativo y cualitativo) para distinguir a estas estruc turas. Los tipos monarquico (un gobernante), aristocratico (po cos) y demo cratico (muchos) tendfan al bien comlm, par 10 que resultaban formas puras. Las vertientes impuras de los mismos eran la tirania, oligarqufa y demago gia. Un griego romanizado, Polibio, toma esta celebre clasificacion y Ie infun de dinamismo ("anacyciosis"J, ya que cada forma lleva insito el germen de su propia destruccion (2). En la Edad M oderna, la principal division clasificatoria va a estar dada entre las monarqufas y las republicas (AI respecto, decfa MaquiaveJo que todos los estados eran principados 0 republicas). Pero bien concluye Loewenstein (3) que contemponineamente estos motes nos informan poco y nada acefca de como se desarroJla Ja dimimica del poder. razon por la cual prefiere hablar de democracias y de autocracias, can sus subdivisiones respectivas (ver "supra"). Un distingo de mucho peso actual es aqueJ (dentro de las democracias) que diferencia al presidencialismo del parlamentarismo. Loewenstein tipifi ca al primero como signado par el principio de la interdependencia por co or
(1) V.
(2) V.
ell V.
KART,
"Teoria de la Constituci6n", p. 41, Barcelona, 1979. "Ilisloire de la pens(!e politique", torna I, p. 126, ParIs, 1983.
!L\:,;-j.\CQUFS, LOE\\'!:';srf'!:>, !GIRL,
'Teorfa", op. cit., pAS.
48
WALTER
F.
CARNOTI\
dinacion, mientras que a los segundos los perfila el principio de la interde pendencia par integra cion, En efecto, en los primeros la division de las funciones del poder aparece mas acusada y marcada, En los segundos, en cambia, las mismas estan mez c1adas y no tan pronul1eiadas, N otas caracterfsticas del regimen argentino
Nuestra Cotlstituci6n establece como declaraci6n en su art. 1() que la N aeion argentina adopta para su gobierno 1a forma representativa y repu blicana. Asimismo, reeepta al federalismo para la organizacion territorial del poder. La republica tiene como elementos caracterizantes a: 1) una division de las funciones del poder; 2) ulla rotaci6n en las funciones publicas; 3) respon sabilidad de los funcionarios publicos; 4} sujecion de gobernantes y gober nados a la legalidad objetiva; 5) publici dad de los aetas gubernativos. El texto de 1853-1860 no habla de la forma democratica que, como vi mas, recien es mentada en 1957 y profundizada en 1994. Ahara bien, nues tro sistema asume una versi6n de la democracia occidental (la mas difundi da, por cierto)' que es la democracia representativa 0 indirecta. Dice al respecto el primer segmento del art. 22: "EI pueblo no delibera ni gobierna, sino POf medio de sus representantes y autoridades ereadas por esta Cons titucion". La revision de 1994 aeentuo el eariz democratico. En efeeto, el art. 36 habla de "sistema democratieo", y el art. 38, al regular a los partidos politicos, tam bien ("infra"). Al incluirse mecanismos de democraeia semidirecta como los conlenidos en los arts. 39 y 40 C.X (ver "infra"), se moriger61a neta impronta representa tiva de nuestro gobierno, a favor de ribetes mas participativos. Y dentro de todD ese contexto, nuestro regimen de gobierno se ubica en el del presidencialismo, puesto que cada organa tiene adecuadamente delimi tadas sus atribuciones y potestades, debiendo aetuar todas estas autoridades de modo eoordinado. Ahara bien, la reforma intentola "atenuaci6n del sistema presidencialis ta", a tenorde 10 normado par el apodado "Nuc!eo de Coincidencias Basicas" previsto en la ley 24.309. Se penso instrumentar dicho objetivo con la intro duccion de la figura del "Jefe de Gabinete de Ministros", Empero, la praxis institucional demostr6 que la existencia de ese funcionario no fue eapaz de frenar el enorme peso que dentro de nuestra estructura de gobierno posee la ofiGina presidenciaL
FORMAS OE COBIEI~NO
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En la literatura polftica comparada se populariz61a expresi6n "hiperpre sidencialismo" (4) para denotar los desbordes de la Figura presidencial en de America Latina, Africa y Asia. No hay, en definitiva, una forma de gobierno ideal ni mucho men os, sino que el exito y viabilidad de la misma dependera del tipo e idiosincrasia de la sociedad a la que esta destinada a servir (5). Defensa del orden constitucional y del sistema democnitico A diferencia del texto de ]a Constitucion historica, la reforma de 1994 ha contemplado una normativa tendiente a defender el orden institucional que instaura. Reza el art. 36: "Esta Constituci6n mantendni su imperio aun cuando se interrum piere su observancia por actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democratico. Estos actos seran insanablemente nulos. Sus autares seran pasibles de la sanci6n prevista en el art. 29, inhabilitados a perpetuidad para ocupar cargos publicos y exc1uidos de los beneficios del indulto y la conmutaci6n de penas. Tendran las mismas sanciones quienes, como consecuencia de estos aetos, usurparen funciones pre vistas para las autoridades de esta Constituci6n 0 las de las provincias, los que responderan civil y penalmente de sus aetos. Las acciones res pectivas seran imprescriptibles. Todos los ciudadanos tienen el derecho de resistencia contra quienes ejecutaren los aetos de fuerza enunciados en este articulo. Atentara asimismo contra el sistema demoeratieo quien ineurriere en grave delito doloso contra el Estado que conlleve enrique cimiento, quedando inhabilitado par el tiempo que las leyes determi nen para ocupar cargos a empleos publicos. EI Congreso sancionara una ley sobre etica publica para el ejercicio de la funci6n". Esta es una norma singular, ya que es uno de los raros casos en que el plexo preve -aquf can sanciones- su propia violaci6n 0 quebrantamiento. Desde una valoraci6n global, coincidimos en que "el art. 36, sintetiza el intento -ingenllo qllizas- de contener mediante llormas juridicas los lle chos de fuerza contra el orden institucionaL y la dimimica de 1a violencia politica, y de componer can reglas normativas, los conf1ictos ideolog1cos. La experiencia historica muestra -y 110 solo la de que no resllita posible detener los alzamientos contra e1 orden instituido s6lo con el texto de la Constitucion por delante, s1 es que la comunidad en su conjunto no
Las crfticas a un presidencialismo [uera de cuajo pueden verse en I.INZ, IUAN I., yV,\l.E:-;(Eds.). "The Failure of Presidencial , tomo [J (The Case of Latin Ame rica)", Baltimore y Londrcs, 1994. (5) Pensamiento que de alguo modo ya expresaba SANTO Tm·IAs cllando consideraba que las formas gubernativas eran conlingentcs en la mcdida en que rcspondiescn al bien com(lI1. (4)
ZlJUA, ARTllKO
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desea detenerlo. No obstante, las disposiciones que emanan de los primeros parrafos del art. 36. conflguran un signo emblematico. se sostienen en los principios que proclaman. y anuncian el desistimiento de varias generacio nes que confluyeron en 1a COllvenci6n de Santa Fe-Parana. de recurrir a la fuerza para dirimir el con17icto politico (6). H
Cabe sefialar que la regia penaliza tanto a los que realicen los actos de fuerza en sf mismos como los que usurpen funciones de organos constitucio nales. Tambien se reconoce un derecho de resistencia frente a quienes han incurrido en tales conductas. Finalmente, esboza lineamientos mfnimos para el ejereicio etieo de Ia funci6n publica,lo cual se encuentra reglamentado en la ley 25.188. Dereehos politicos Como consecuencia de la aparicion del movimiento constitucionalista, se difundi6 el sufragio como el derecho politico mas eminente. Can el correr del tiempo, se advirti6 que el sufragio como tecnica electoral era necesario pera que podfa ser complementado can otras canales de participaci6n ciu dadana, como son las formas de democracia semidirecta (vcr "supra"). Es asf que en el perfodo interguerras, como se via, hacen eclosi6n estos instrumentos que, en conjunci6n can las elecciones, sirven para incentivar la participaci6n de los ciudadanos en los asuntos publicos. Hoy en dfa toda la gama de derechos polfticos son vistos como derechos de participaci6n. Los partidos politicos en la Constituci6n Ya se anticipo que el constitucionalisrno argentino originario no incluyo a estas formaciones, que silo hizo la reforma de 1994 en el art. 38 del plexo de base. El enunciado normativo aludido expresa 10 siguiente: "Los partidos politicos son instituciones fundamentales del sistema democnHico. Su creaci6n y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto a esta Constituci6n,la que garantiza su organizaci6n y funcionamiento democraticos, la representaci6n de las minorias, la competencia para la postulaci6n de candidatos a cargos publicos elec tivos, el acceso ala informaci6n publica y la difusi6n de sus ideas. El Estado contribuye al sostenimiento econ6mico de sus actividades y de la capacitaci6n de sus dirigentes. Los partidos polfticos deberan dar pubUcidad del origen y destino de sus fondos y patrimonio".
((i) V.
CELLI,
MAHL\ '\:-;CELlU, "C:onstilucion de la Nadon Argentina", primera cdicion, ps. 286
y 2117 (cnfasis original). Buenos Aires. 2001.
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GO!1IERNO
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Como puede apreciarse, el constituyente ha calificado a los mismos de instituciones fundamentales del sistema democratico. Su creaci6n y funcio namiento son libres en tanto respeten las paulas de la democracia y la repre sentaci6n de las minorfas. De la misma manera, el art. lode la ley 23.298 organica de partidos politicos (anterior a 1994) reconoce el derecho a aso ciarse en partidos polfticos democn'iticos. Mucho se ha debatido acerca de si existe entre nosotros un control ideo J6gico-programaUco 0 cllalitatil'o de los partidos po/fticos, 0 simpiemente controles estructural-fllncionales, financierosy cuantitativos. Dicho en otros terminos, .;,cabe la alternativa de reconocer partidos que no esten consustan ciados con el estilo de vida y principios democraticos? (7). Parecerfa que la discusion se centra en un plano de ideas y programas, y en otro de conductas. No hay dud a de que las ultimas deben compadecerse con la democracia; mas arduo y complejo es determinar cuando en el orden de los valores expresados estamos en presencia de un verdadero "partido antisistema" (8). La Jegislacion argentina anterior a la san cion de la ley 23.298 fue en general mas enfarica sobre una afinidad ideol6gica can la democra cia (9), Tal vez la distinci6n de medios y fines pueda ser de utilidad: la meto dologfa desplegada nunca puede ser antidemocnitica; la apreciaci6n de los "fines" es rmis complcja (lO). Tienenla competencia para presentar candidatos a las contiendas electo rales. Notese que la norma constitucional no dice competencia exclusiva can 10 cLlal se podrfa abrir la puerta a las lIamadas "candidaturas independientes", Sin embargo, dicha posibilidad parece haber sido descartada por el art. 2() de 1a ley 23.298 ya citada. Par 10 demas, el monopolio de las candidaturas fue declarado constitucional en su momento par la Corte Suprema (11), Tambicn el partido tiene derecho al "acceso a la informacion publica" y ala "difusi6n de SllS ideas", esta ultima como vertiente de la Iibertad de ex presion. EI Estado contribuye a su financiamiento par media del fondo perma nente respectivo, pero est os tienen que dar cuenta del arigen y destino de sus
(7) Un aniilisis de la cuesti6n en cl dcrccho espanol puede verse en DE DTTO PARDO. IGNACIO. "Dcfensa de la ConslilucicJn y Parlidos POlilicos", Madrid, 1985. (8) V. SilR[ORl. C;l()\',\~~l, "I'artidos y Sistemas de Parlidos", p, 1(is, Madrid. 1997. (9) En eSl)l~ciai en Ia ley 1(;.652. ConL Lc)PEl, MARIO JUSTO, "l'artidos Polilicos. Teorfa General y Regimen Legal", nb. cit., p.111. (I OJ En una posici6n infCrmeciia, 1311HlU CI.\IPOS posada: "No cstamos auspiciando 'a priori' eillamado control cualilativo de los partidos. pero consentimos que si una circunstancia de peJigm reai y aClualizado diem slIsfent() en cl fulUro a regulaciones dcfcnsivas de nuestro sistema democnilico, hicn pod ria apclarse al art. 'lB para negar el reconocimicnlo de un par tido renido con c'1". Conf. BIl1MrJ CA~IPOS, GEHMAN J., "Tralado Elemental de Derecho Constirucio nal Argentino". IOmo I-B, p, S95. Buenos Aires. 200]. (ll) lHm. i\;';TO;';10 (Fallns: 310:819).
fondos, 10 cual da pie al control fjnanciero de los mismos. Este cariz ha sido instrumentado por medio de la ley 25.600. Otras normas constitucionales se refieren a los partidos polfticos. Particu larmente, aquellas relacionadas con la integracian de arganos publicos como el Senaclo (art. 54)' la Auditorfa General de la Nacion (art. 85), etc.
Derecho de iniciativa Como forma de democracia semidirecta, se halla contemplado en el nue vo art. 39:
"Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar pro yectos de ley en la Camara de Diputados. El Congreso debeni darles expreso tratamiento dentro del terminG de doce meses. El Congreso, con el voto de la mayona absoluta de la totalidad de los miembros de cada Camara, sancionara una leyreglamentaria que no podre) exigir mas del tres por ciento del padr6n electoral nacional, dentro del cual debera contemplar una adecuada distribuci6n territorial para suscribir la ini ciativa. No seran objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados intemacionales, tributos, presupuesto y materia penal". De este modo, y como ya se dijo, se procura incrementar el marco de participacion en el sistema polftico en su conjunto. Sc pone en cabeza del ciudadano (es decir, de quien ostenta derechos poifticos) la facultad de vehiculizar proyectos ante la Camara baja. Redel1 en 1996, ya excedido el plazo de la Disposicion Transitoria tercera, se dictala ley reglamentaria 24.747. Dicho cuerpo normativo fija en su art. 4 0 una cifra (reducida del "techo" constitucionall de 1,5% referido del padron electoral, que deb era representar a seis distritos electorales, salvo que la ini ciativa tenga aicance regional, conlo cual ese porcentaje ha de arribarse so bre el total empadronado de las provincias constitutivas de la region. La nor ma, empero, no fija pauta alguna sobre 10 que debe considerarse "region". Las tematicas excluidas de iniciativa son:
- REFORMA CONSTITUCIONAL - TRATADOS INTERNACIONALES -TRIBUTOS - PRESUPUESTO
- MATERIA PENAL Vease que la norma coincide en parte can aquellas cuestiones vedadas de regulacion par via de decreta de necesidad y urgencia (art. 99, inc. 3 0 : asuntos penales y tributarios). Difiere en los otras supuestas, en una y otra norma.
53
Consulta popular Amen de la experiencia de la consulta popular no vinclllante de 1984, no registra mos -a nivel nacional- otros antecedentes en este rubro. Empero, la reforma 11a consagrado el art. 40, que establece:
- CONSULTAPOPULAR VINCULANTE - CONSULTA POPULAR NO VINCULANTE El desarrollo reglamentario de est a normativa esta dado por laJey 25.432, que reserva a la primera para los proyectos de ley, tal como estipuia en su literalidad el primer tramo del art. 40. EI sufragio en esta hipotesis es obJiga torio y se requiere la participacion de al menos el 35% del padron nacional, resultando aprobado el proyecto por mayorfa de los votos validos emitidos. No se puedevetar la convocatoria ni se necesita la intervencion del Ejecutivo para S1l promulgacion una vez que el cuerpo electoral presto Stl conformidad al proyecto. Los temas sobre los que puede versar la consulta se abren en el supuesto de la variante no vinculante. es decir. no se circunscribe su procedencia a proyectos de ley. Aquf como excepcion el sufragio no es obligatorio.
Debe agregarse que 1a ley reglamentaria excluye del ambito de ambas consultas los proyectos de ley que tengan previstos constitucionalmente mecanismos singulares de sancion ya sea por camara de origen 0 por mayo rfas especiales.
CAPITULO
TI POLOCIA
VI
DE LAS ESTRUCTURAS ES'TATALES
Asf como hemos examinado "supra" los distintos modelos de gobierno, es el turno de analizar ahora los modelos de Estado. Sobre el punta, ya consignamos que para algunos autores (como Ger man Bidart Campos)' la democracia es antes una forma de Estado que de gobierno. Como sea, la literatura especializada por 10 general reserva la clasifica cion de formas a estructuras estatales para resolver la interrelacion entre dos elementos del Estado: el territorio y el poder. Si el poder politico se despliega y ejerce de manera dispersa en el territorio del Estado, estamos en presencia de una forma descentralizada. Aquf ubicamos principaimente a1 federalis rna, al regionalismo ya la confederacion de Estados. Por el contrario, si existe un unico centro de poder a 10 largo y a 10 ancho de to do el espacio que comprende e\ territorio, entonees estamos frente a las farmas centralizadas. EI unitarismo es el ejempJo tlpko (1). Es de hacer notar que se advierte hoy en dfa una prevalencia de los modos deseentralizados (2). Enefecto, no cuesta mucho caer en la cuenta que estos se vinculan tambi<~n con la democracia participativa, en la medi da en que existen "entidades subnacionales" a las que se les reconoce per soneria y atribuciones en una cantidad de t6picos. La lista de eompetencias podra set mas 0 menos extensa, se trate de un Estado federal 0 de uno regional.
(1) Bien consigna SPOH: "cuando me pregunto, can relaci6n a un eSlado determinado, ClHintos centros de gobierno 0 de poder, () decisorios, existcn, en ese pais, si hay uno solo () son varins, me estoy preguntando par la forma de estado que ha adoptado esa comunidad poli tira soberana". ConI". SPOL\. ALRERTO A"TOe:IO, "Confederacion y ESlado Federal", p. 15, Buenos Aires, I ~)7(j. (2) Se constata, p. ej., en Europa, una" tendcncia ciaramenle visible en ei desarrollo cons tillicionai del LiJrinw mediu siglo (v mln mas visible si se loman en clI(,nta SlIS proyecciones en el campo de la lcgislacifin) ha sido la scparacirJlJ pmgresiv[l de i08 lexlOS con.<;litucionaies del mode/o Iradicionai ccntraiisfa de in spira cion napoiclinica ". V. "Jntroducci6n (Las Constitucio nes Europcas en cl momento actual)", en G()~lEZ OHFt\Na. GER~lAe: (Editor), "Las Constituciol1es de los ESlados de la Uni6n Europea", p. 29, Madrid, 1996.
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"'VALTER
F.
CARNOTI\
Estados que siempre fueron paradigmaticamente centralistas como Fran cia 0 Gran Bretafia (4) lentamente han entrado en la variante de 1a descen tralizaci6n, N6tese que la descentralizaci6n puede significar la capacidad de dictarse su propia Constituci6n (nota de autonomfal, que es 10 que signa 0 caracteriza al federalismo, 0 simplemente la de autogobernarse par medio de sus institu dones locales (como en el Estado regional) (nota de autarqufa). La confederaci6n de Estados es mas que nada un resabio del pasado, aunque adquiere cierto valor hoy a la hora de evaluar mecanismos de inte graci6n trasnacionales. Debe prevenirse que las designaciones suelen ser equfvocas. En Espana muchos hablan de federalismo, cuando en realidad se trata de un Estado regional, 0 "federo- regional". En Suiza hay alusiones permanentes ala "Con federaci6n Helvetica", cuando en la praxis estamos ante un Estado federal con todas las letras. Las formas estatales no permanecen ni quietas ni impavidas. Asf, es co mun pensar en el federalismo como un proceso polftico (Friedrich) de natu raleza dinamica y cambiante, que acusa sus altas y sus bajas (v. gr., desfedera lizaci6n). Caracterfsticas del federalismo argentino La conformaci6n federal en la historia argentina no ha sido un data me nor, como elocuentemente 10 prueban las interminables luchas producidas a 10 largo del s, XIX entre "unitarios" y "federales". Al adoptarse la forma federal por la Constitucion hist6rica de 1853, nues tro federaUsmo, empero, no asumi6las mismas caracterfsticas que su modelo inspirador. el norteamericano. Dicho esquema fue volcado en un medio que ya venia can su impronta propia precisamente producida par esas tensiones desde la mismfsima Revoluci6n de Mayo. Hemos dicho en otra ocasi6n (5) que "semejanzas aparte, no tenemos duda de que la Constituci6n argentina no fue una copia automatica, directa e inmediata del modelo norteamericano. En la factura de nuestro edificio C011S titucional, intervinieron-tal vez en menor medida- tambh§n otras fuentes,
(3) V, 1'111111'1'10. X,\\,IER, "France: The Amendment of the French Constitution 'on the Decen tralized Organization of the Hepublic"', en "Internalional/ournal of Constitutional Law", vol. 2. num, 4. p. G91, New York. octubre de 2004. (4) V. JEFFERY, Clic\RI,IE, "The United Kingdom continues to devolve", en "f-eucrations", vol. 3. mlm. 2. p. 3, Ottawa, mayo de 2003. (5) V. C"!lXOTi.• WALTEH F.. "Derecho j'ederal (Sus implicancias practicas)", p. 14, Buenos Aires, 2005,
ya normativas, ya autorales, al margen de la ley suprema norteamericana. Como no podia ser de otra manera, se registran apartamientos notables en materia del federalismo". Sostenemos, pues, la originalidad de nuestro fede ra!ismo (6). Con relacion a la Constituci6n hist6rica de 1853, coincidimos can Anto nio Hermindez (7) que "en esta primera version normativa del federalismo de 1853 se consagr6 un modelo mas centralizado que elnorteamericano, con notoria influencia del pensamiento deAlberdi". La lIamada "reforma de 1860" moriger6 bastante esas tendencias centrl petas. En efecto, se elimin6 el control politico que sobre las constituciones provinciales el ex art. 103 ponfa en eabeza del Congreso de la Nacion. Tam bien se modifieo al ex art. 64 para permitir que las disposiciones de los C6digos de fondo fuesen juzgadas por tribunales federales 0 locales. Se agrego el art. 32 en materia de veda al Congreso Federal de restricciones ala prensa. Se elimino la posibilidad de juicio polftieo a los Gobernadores de Provincia por parte del Congreso. Todo ello haee pensar aAlberto Spota que estamos en presencia de ejereicio de "poder constituyente originario" y no derivado (8). Sin embargo, las divergencias con el federalismo norteamericano persis tiran (9). Relaciones de suprasubordinaci6n, participaci6n y coordinaci6n Son las prototfpicas relaciones que se anudan en to do Estado federal. Las de supra y subordinaci6n implican la supremacfa 0 predominio del ordenamiento jurfdico federal por sobre los locales, en los terminos de los arts. 5", 31, 75, incs. 22 y 24, 123 Y 128. Al decir de Bidart Campos, signifiea que "la constituci6n federal impone ciertas pautas en las estrueturas de lineamiento que deben ser aeatadas y reproducidas por las constituciones de los estados miembros" (10). Es aSI que el poder eonstituyente originario de cada entidad provincial aparece desde el inicio limitado por el marco federal. Por su parte, la relaci6n de participaci6n se vincula con la colaboracion que las provincias prestan en la conformaci6n de las decisiones federales. En tal sentido, el6rgano representativo de las autonomfas de las provincias y de
(G) Empero, 01 vcrho "adoptar" del art. 10 pucde dar pabulo a divcrsas interprctaciones.
(7) V. J Ii: Il;;,\;;DEZ, A;';T{);;:O M\R[,\ (H.), dEl federalismo en Alberdi y Ii! Cotlstituci6n de lH53 y I RoO", en AAVV" "Constiluci(ll1 de la 1\'aci6n Argentina", p. 525, Santa fe, 200].
(8) Vel' SPOTA, ALBERTO A;';TO;;IO, "Lo polflico, In jurfdico, cl derecho y el poder conslituycnte", p. 13(j, Buenos Aires, 1993. (9) V. Lhs, ART1Jl{() M., "El Dcrecho federal Argentino", tolllO J, p, 33 Y5S., Buenosi\ires, 1927. (lO) V.
BI[)ART
C,\;'II'OS, GER;'lA" I., "Tralado Elemental de Derecho Conslitucional Argentino",
tomo I-A, p. (i51, Buenos Aires, 2000.
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WAlTER
F.
CARNOrA
la Ciudad de BUenos Aires es el Senado de la Nadon. "Tres senadores por cada una, y tres por la ciudad de Buenos Aires, permiten a las provincias la participacion en las decisiones del Congreso Federal. Nuestro bicamarismo responde, pues, a la forma del Estado" (11). Finalmente, la relaci6n de coordinaci6n menta el desglose de la masa de competencias entre el poder federal y los poderes locales. El art. 121 contiene una pallta indicativa muy importante de como se formula dentro de nuestro sistema esa delimitad6n. AI dedr de Badeni, "su proposito consiste en rei a- . donar de manera armonica el fundonamiento de las provindas y el Estado federal que integran" (12). Hay muchas variantes en el ambito del derecho constitucional compara do, ya que se puede establecer la regia de Ja competencia provincial (y 10 federal como excepcion, como nuestro casal, 0 a la inversa. Wl1eare se ha planteado esta interesante cuesti6n: "En el momenta de elaborar una Consti tucian federal, ies mejor estabJecer una /ista de materias que sean de fa excJu siva autoridad del cuerpo legislativo general del pars, y dejar Jas restantes materias sin enumerar para los cuerpos legisJalivos de las partes constituti vas? tiD es mejor enumerar los pocieresexciusivos de los cuerpos legis/ativos de las partes y deja!" 10 restante para el Cllerpo legisJativo central?" (13). Poderes exclusivos, concurrentes, prohibidos, delegados yno delegados Las potestades exclusivas son las privativas de cada nivel (federal y pro vincial). As\, el dictado de los C6digos de fondo (art. 75. inc. 12) es resorte exclusivo de la Nacion. mientras que el entramado institucional de cad a pro vincia 10 es de ella (arts. 5, 122. 123, etc.). En cambio, las atribuciones concurrentes implican la posible partidpa cion de cualqlliera de las esferas antedichas. Ella se ve par ejemplo en mate ria de polftica indfgena (art. 75, inc. 17) y de policfa de prosperi dad 0 progreso (arts. 75. inc. 18 y 124, C.N.). Pueden concebirse a las facuItades prohibidas como la contracara de las exclllsivas. Asf, la sandon de los C6digos de fonda esta en manos exclusivas de la Nacion, y se encuentra prohibida para las provincias una vez dictados por el Congreso (art. 126).
(11) V. MIHA'-:IELl.O. PA,RlCIO II.• "i\aturaJeza jurfdica de las instituciones. La participacidn de las provincias en la torna de las decisiones fcderales". en D.]. 2000-1. p. 257. Tambien de! mis mo autor. "Federalismo en el s. xxI. ,\Pcrdurabilidad 0 mutabilidad del sistema?", en C!IB0;OTA. WALTER F. (Director). "Derecho Federal (Sus implicancias pnicticas)", ob. cil., p. 6;~. En terminos mas amplios. se ha dicho que "Ia conslilUcion es pues una ley de participaci6n". v. CASTOIHNt\ DE T,\HYU!:;!. ]'vIlRIA CELL-I. "EI federalismo", en M.W.. "Derccho Pllblico Provincial y Municipal". p. 114, Bucnos Aires. 2003. (12) V. BA:)Em, GIO(;(lR!O. "Tratado de Derccho Constitucional", tomo I, p. 263, Buenos l\ires, 2004. (13) V, Wi-If.ARE, K.C., "Las constituciol1es modernas", p. 40, Barcelona, 1975.
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TII'Clll)(;iA iJt LAS ESTRlJCTURAS lS[AT;\LES
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La dicotomia entre poderes delegados ypoderes no delegados parte en la economla de nuestro articulado constitucional de la clausula contenida en el celebre art. 121: "Las provincias conservan todo el poder no delegado par esta Cons tituci6n al Gobierno federal. y el que expresamente sehayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporaci6n". Nuestro sistema se asienta sabre la base de que las provincias preexistie ron al todo federal, y que deJegaron en el ciertos poderes. Fuera de est a dele gaci6n, la regIa (te6rica) de Ia eompetencia es el mantenimiento de Ia eapa cidad provincial. Intervenci6n fed eral Se trata de un instiwtD de emergenda contemplado par el art. 60 de la Constituci6n de 1853/60. Dicha norma sefiala:
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"BI Gobierno federal interviene en e1 territorio de las provincias para garantir 1a forma republicana de gobierno, 0 repeler invasiones exterio res, ya requisici6n de sus autoridades constituidas para sostenerlas 0 restablecerlas, si hubiesen side depuestas por la sedici6n, 0 por inva • si6n de otra provincia. I
Las provincias deben conformar su matriz institucional a las directivas contenidas por el art. 5". De 10 contrario, la Constituci6n preve el mecanismo correctivo C'garantfa federal") del art. 6" bajo examen. Cabe reeordar que la regia del art. 6 citada en su originaria redaed6n de 0
1853 acusaba sesgos mas centralistas. al ser mas vagos los motivos que po
dian desembocar en la intervenci6n. Como en tantos otras temas relativos al federalismo (vcr "supra"), Ia "reforma" de 1860 confiri6 al instituto un color menos eentralizante. EI eleneo de causales es claro: hay motivos que permiten la actuaci6n del gobierno federal (garantizar la forma repubIicana a repeler invasiones) y hay otra causal que se da siempre y cuando 10 soliciten las autoridades eonstitui das, que se verifica si las mismas han side depuestas par sedid6n 0 pOl' invasion. Desgraciadamente esta norma no fue usada pOl' los gobiernos de turno para los fines que habfa sido pensada. Antes bien, silvi6 para desnaturalizar a nuestro federalismo, entrometerse en los asuntos provinciales, favorecer intereses de partido 0 de faed6n. etc. Tal como apunta Hernandez, "aunque no se explicitara el significado de la forma repubJicana de gobierno, es evi· dente que 1a utilizaci6n profusa de dicha causal en /a mayorfa de las interven dones est uvo refiida can /a Constituci6n, pues se utiliz61a misma para {ratar
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CARNOTI\
de justificar un arbitraria ejercicio del pader que lesion 6 incuestionablemen te nuestro federalism 0 "(14). Ademas, las mismas generalmente fueron decretadas por el Presidente, incluso estando en sesi6n el Congreso. Es que no resultaba preciso (hasta 1994) quien era el6rgano constitucionalmente legitimado y habilitado para declarar la intervenci6n. En tal sentido, la reforma introducida al art. 75, inc. 31 aclara que es atribuci6n congresionaL salvo receso.
Las regiones El nuevo art. 124 prescribe:
"Las provincias podnin crear regiones para el desarrollo econ6mico y social y establecer 6rganos con facultades para el cumplimientode sus
fines y podnin tambh~n celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la politica exterior de la Naci6n y no afecten las facultades delegadas al Gobiemo federal 0 el credito publico de la Na cion; can conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendni el regimen que se establezca a tal efecto. Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio". Se faculta de este modo a las provincias argentinas a establecer regiones para el desarrollo econ6mico y social (valor preponderante a 10 largo de la reforma del ano 1994)' y fijar los 6rganos respectivos. Mucha se ha hablado del regionalismo en nuestro pais, como media de simplificar la gestion de los asuntos locales. Empero, la posihilidad de las provincias de articularse en regiones no debe Ilevar ala erronea conclusion de que estamos en presencia de un nuevo escalon polItico de descentralizacion. Indica al respecto Hernandez, con cita de Frfas: "en la estmctura federal argentina 5610 existen cuatro 6rdenes gu bemamentaJes (gobiemos federal, provinciales, de la ciudad de BllenosAires y municipales, y se puede configurar un niFel adjetivo, como dijo f):fas, que es eJ regional, con las finalidades expresadas en la Ley Suprema" (15). La capacidad en materia de polfdca internacional
La creciente complejidad del mundo financiero e internacional cada vez mas globalizado, la interdependencia de los mercados, la integraci6n regio nal y las metas del desarrollo, entre otros factores, contribuyeron a que en el
(14) V. I IER:\,\:\DEI., Aires, 2002.
A:\fO:\IO
M., "Las Emergencias y ej Orden Cotlslitucional " , p. 29, Buenos
(15) V. IIFHc;,\:\[)EZ, A:-:10:\10 M., "La descentralizaci6n del poder en el Estado. EI Fcderalismo. 'Naci6n' y I'rovincias", en Al\.VV., "Derccho Constitucional", p. 7J9, flucnos Aires, 2004.
TII'ULOCIA DE Li\~ I::;TPJJCTURAS l\lATALES
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marco de la constitllcion material se fueran anudando vfnculos internaciona Ies iniciados por lIna provincia en vez de ser canalizados por la Nacion (ver "supra"). Resu Itaba necesario receptar en la codification constitucional formal esa nueva realidad, ya anticipada por el derecho publico provincial. En la segunda parte del primer parrafo del art. 124 agregado en 1994, se estipula como anticipasemos que las provincias "podnin tambh~n ceJebrar convenios intcrnadonales en tanto no sean incompatiblcs con la polftica exterior de /a Nadon y no afcctcnl,1s facult,1des delcg,1das a] Gobierno Fede ral a al credito pliblico dc 1,1 Nacion ". Es de dcstacar que la norma se inscribe dentro de las po testa des provincia]es para la creacion de regiones, con 10 cual se a1canza a vislumbrar una mayor capacidad negocial provincial intema e intemacionalque incluso puede llegar a interseccionarse en algun momento. Ambas facetas deben ser comunicadas ("con conocimiento") al Congreso Nacional (16). Fina]iza este segmento de] art. 124 diciendo que la Chldad de Buenos Aires "tendni el regimen que se establczca a tal efecto", 10 cual est a previsto por ]05 arts. 80 y 104 de la Constitution local de 1996. Regimen municipal Va el art. 5" fija en cabeza de los gobiernos provinciales garantizar, entre otros rubros, a su "regimen municipal". La institucion del municipio rue interpretada de manera diversa por la jurisprudencia de Ia Corte Suprema de Justicia de la Nation hasta 1989, en donde sc sentaron las bases de su autonomfa en el famoso Fallo "Rivademar". Vemos que]a idea fundamental-ya pJasmada en cl art. 5n - remite a la notion de "regimen", dan do entonces por sentado que nos encontramos frente a un estado (aunque sea territorialmentc pequeno). Queda en claro, entonces, de que no se trata de una mera delegacion administrativa de potestades (de la provincia a los municipios), sino de una verdadera descentralizacion polftica. La reforma constitucional de 1994 agrega la norma del art. 123 que sen ala 10 siguiente: "Cada provincia dicta su propia constituci6n, confonne a 10 dispuesto por el art. 5° asegurando Ia autonomfa municipal y reglando su alcance y contenido en e1 orden institucional, polftico, administrativo, econ6 mico y financiero".
(1 ()J V. C\R:'-:OT", W.\I.Ti'B r., "Las provincias y las relaciones inlernacionales: una reat1rmaci6n del fcderalist11o", en E.D. 173-1114.
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CAI,f\lOTA
Consistente con la premisa de "fortalecer al federalismo" ya enunciada par la ley 24.309, la revision tonifica al municipio de manera considera ble(l7). Notese que la nueva normativa va a enfatizar el canicter "autonomo" de ese regimen administrativo en todos los pIanos: institucional, politico, admi nistrativo, economico y financiero. Marfa Gabriela Abalos aclara que: "institucional: sLlpone la facultad de dictarSe.'iLl propia carta fundamental mediante una convencion convocada al efecto: el politico: elegir a SLl8 autoridadcs y rcgirsc par eJlas; el adminis trativo; la gesti6n y organizacion de /08 intere8es locales, servicios, obras, etc., y el economico-financiero: OIganizar Sll sistema rentfstico, admiJJjstrar Sll presllpuesto, recurS08 propios, e inver8ion de ellos sin contra/or de otro podern (18).
Regimen de gobierno autonomo de la Ciudad de Buenos Aires Una de las grandes innovaciones de Ja reforma de 1994 fue la autonomfa de la Ciudad de Buenos Aires, contemplada en el nuevo art. 129:
"La ciudad de Buenos Aires tendni un regimen de Gobierno auto no mo con facultades propias de legislacion y jurisdiccion, y su jefe de go bierno sera elegido directamente por eI pueblo de la ciudad. Una ley garan tizara los intereses del Estado nacional mientras la ciudad de Bue nos Aires sea capital de la Naci6n. En e1 marco de 10 dispuesto en este articulo el Congreso de la Nacion convocara a los habitantes de 1a ciu I . dad de Buenos Aires para que mediante los representantes que elijan a ese efecto dicten el estatuto organizativo de sus instituciones". As! como las provinclas y los municipios tienen caUdad de "autonomos", tambien la tiene la Ciudad de BuenosAires, con facultades propias de gobier no, legislacion y administracion, y de darse un "Estatuto Organizativo" 0 cons tituci6n local, que fue sancionado en 1996. Mucha se ha debatido ace rca del nuevo "status" institucional de la Ciudad Auronoma, habiendo cierto consenso doctrinal en el sentido de que estamos en presencia de una "Ciudad-Estado" que se hal!arfa a mitad de camino entre la autonomfa provincial chlsica y el regimen municipal eomlin u ordinario.
(l7l V. CIH~()T.-I, W,IITER F.. "Dos intendentes yuna Corte Suprema·', en "La Ley", 1" de marzo de 2005, p. I. (1 Bl Enfasis en el original. V. I\"ALOS. MAHiA G,\BRIELI, "Evolucion y cstado act·ual de la proble Imitica municipal argentina: interpretacion jurisprudencial y recepci6n en el conSiituciona iismo provincial, en CIRi\flTA. WALTI:I< F, (Director), "Derecho Federal (Sus implicancias pnkti cas)". oh. cil.. p. 242. Tambicn aquf nos encontramos con un conceplO dinamico: "EI [onaleci mil'nto lie los municipio" y, por endl' el de su alllOnomia. no pucdc divorciarse del uinamislTIo que debe mantenel' en permancnte cxpectativa a estc gobierno local·'. V. LOSA, Nf:SWR 0., "COtlS tituci()n, i\1unicipio y lusricia·', [1,32, Buenos Aires, 2004.
TI rOt()(j 'A DE LAS
RliCTlIRAS [STATALES
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Dieha tesis se sustenta en una cantidad de normas constitucionales (como, p. ej. el art. 54 sobre la elecci6n de sen adores) que a la par de mencionar a las provincias. aludell ala Ciudad de Buenos Aires. AI analizar su emplazamiento constitucional, no es un data menor que por el momento la Ciudad aloja en su seno a las autoridades del gobierno federal y es capital de la Republica. Con esa finalidad se dictola ley 24.588. ampliameme conocida como "ley Cafiero". Dicha legislacion intent6 garantizar los intereses federales en la or bita portella. Sin embargo, retaceo el proceso de autonomfa, al mantener en la Nacionlas potestades de seguridad (art. 7 0 ) y de justicia ordinaria.limitan do las atribuciones jurisdiccionaies de la Ciudad al campo de vecindad, con travencional y de faltas, contencioso-administrativa y tributaria. Acertada mente, se Ie ha reprochado que confiere "a la Nacion una competencia gene ral. mientras que a la Ciudad solo Ie deja una suerte de competencia de excepcion. efectmmdo dicha norma un deslinde de competencia inapropia do" (19). Es que "la eombinaci6n de la ley 24.588 con los argumentos de la omision del arr. 75. inc. 12 de la Constituci6n argentina, constituyen el princi pal valladar en torno ados facultades que impiden el ejercicio de la autono mfa: la policfa de la Cilldad (materia de seguridad) y la Justicia Civil, Comer cial, Laboral y Penal de la Ciudad de Buenos Aires (la ella1 cuenta en la actua lidad con dos fueros: el contencioso-administrativo y tributario y el contra vencional y de faltas)" (20).
Zonas de jurisdiccion federal Reza el art. 75, inc. 30 constitucional. ineorporado en 1994, que es facultad del Congreso Nacional:
legislacion exclusiva en el territorio de la capital de la Nacion y dictar la legislacion necesaria para el cumplimiento de los fi nes especfficos de los establecimientos de utilidad nacional en el terri torio de la Republica. Las autoridades provinciales ymunicipales con servaran los poderes de policfa e imposicion sobre estos establecimien tos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines". La redacci6n, si bien bastante inconsistente en el tramo inicial con el art. 129 ya visto, resulta mas depurada en rclacion con su predecesora, el ex art. 67, inc. 27 (21).
(19) V. l'vLlH.\"IElLO, PATRICIO A" "Cridigo Conlcncioso Administnllivo y Trihu lario de Ii! Ciu dad de Buenos Aires', ps. 11/12. Buenos Aires. 199~J. (20) V. (;11 Dmn"""l'z, A"[lHl',, "La Ciudad de Buenos Aires (l994-2004) ", en "EI Derecho" Serie Especial Lie Derecho ConslilUcional, 17 de scplicrnhrc de 2004, p. ~l. EI autor tambien destaca eI
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\NAITER
F.
CARNOTA
En efecto, esa regia estipulaba que el Congreso ejercfa "legislacion exclu siva", respecto de "lugares adquiridos por compra 0 cesion", con el objeto de "establecer fortalezas, arsenales, almacenes U otros establecimientos de lItili dad nacional". Si cotejamos ambas normas, observamos que el federalismo ha salido notablemente fortalecido, en fiel sintonla con 10 previsto por la ley declarati va de reforma 24.309. Por un lado, se cine la potestad congresional al dictado de una "legisla cion necesaria", con un neto matiz teleologico 0 finalista: "para el cumpli rniento de los tInes espedficos" de estos establecimientos. Vemos, par el otro, que se conservan los poderes de polida y tributarios de las provincias y municipios, en clara concordancia con 10 establecido en este ultimo aspecto por el nuevo art. 123, en la medida en que no haya inter ferenda con el cumplimiento del proposito nacional. Advertimos de este modo que se han recogido valiosas pautas acunadas por la jurisprlldencia, tratando de consolidar las bases de un federalismo cooperativo y no competitivo.
LO SISTEMA
DE
CON
VIr
NOMICO RENTiSTlCO
ION NACIONAL
En Jas ultimas decadas del s. XX, la literatura especializada ha detectado la existencia, a la par de llna constitucion polftica y dentro de ella, de una cons tituci6n economica propia de cada Estado 0 regimen polftico. Con dicha se Intel1ta referir aJ modo 0 mal1era de organizaci6n socio-economica del Estado, tal como aparece delineado en su norma de base, brindandole un matiz jurfdico a una nocion que se habfa usado a 10 largo del s. XIX por los economistas. A partir del s. XX, las constituciones no se limitaron can declarar los dere chos y procurar la descripcion del funcionamiento de los organos guberna mentales. Cada vez con mas frecuencia fueron incluyendo regulaciones (sobre todo par incidencia del" constitucionalismo social". ver "infra"). que fueron plasmando la intervencion del poder publico en la vida econ6mica. Bien se ha expresado que "resulta comtlnmente admitido que 1a Constitucion de Weimar romperfa la trayectoria de los textos constitucionales precedentes, referidos, basicamente, a la sandon y garantfa de los derechos individuales de caracter politico, asumielldo tambit§n, junto a estos planteamientos, el reconocimiento de los llamados derechos sociales y economicos. Es asi como, a nivel de ley fundamental, se establece una incipiente ordenacion jurfdica de 1a acthridad economica, Un planteamiento en el que, juridizado ya el terminG de Constitu cion economica -que se integra y forma parte del concepto, tambien jurfdico, de Constitucion pofitica-, aqueJ ofrece un nuevo y distinto significado: fa Cons titucion economica, en definitiva, no sera sino fa expresion del marco .v de los principios jurfdicos de la ley fundamental -Derecho constitucionaI economi co- que ordenan y regulan e1 funcionamiento de la actividad economica" (1).
(l) v. [VlfdlTf:\-[tEroRLJJl, S~BASTL~:\, "La 'constituci!\n econ6mica' en el texto de la Constituci6n espanola de] !l/8", en AA.VV., "Constituci
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Ya el constitucionalismo decimon6nico, aunque de manera muy embrio naria e incipiente. y con un sesgo totalmente distinto, incluia disposiciones mfnimas sobre el manejo de la hacienda publica. Se trataba simplemente de abastecer a los 6rganos del poder de los recursos suficientes para acometer los gastos que demandasen sus funciones primordiales (2). A esta logica res ponde, por ejemplo, el art. 40 de nuestra Constituci6n hist6rica. Dentro de esa concepci6n minimafista del ral del Estado, imbuida de liberalismo econ6mico, no cabfa una regulaci6n ni minuciosa ni detallada de estas cuestiones, sino simplemente un listado de recursos, central mente los de indole tributaria. amen de In consagraci6n de las libertades econ6micas clasicas, tal como 10 hacen, por ejemplo, los arts. 90 a 14 y 20 de la Constituci6n. Con el advenimiento del constitucionalismo social, el elenco de cuestio nes se agranda. y no s610 se tratara de fijar una agenda economica, sino un orden econ6mico-social de vastas proyecciones. A este ideario respondi6 la fallida Constitucion de 1949, y la reforma constitucional de 1957. La reforma constitucional producida en 1994 responde a un paradigma que, si bien en 10 troncal es tributario de ese constitucionalismo social, tam bien se entronca can un "constitucionalismo postindustrial" que a la par de preocuparse par el desarrollo humano (en este senti do, son claves los nue vas arts. 41 y 42) no asfixia ni neutraliza ala iniciativa privada, como aconte da can algunas manifestaciones comparadas de posguerra. I
Asf. nuestra Constituci6n de 1853-1994 exhibe los tres constitucionalis mos sucesivos en el tiempo, en padfica armonia y coexistencia, como fruto de la evoluci6n que han registrado el tratamiento de los asuntos econ6micos en la sociedad en su conjunto.
Reeursos del Tesoro Nacional El art. 4" constitucional preceptua:
"El Gobiemo federal provee a los gastos de 1a Naci6n con los fondos del Tesoro nacional formado del producto de dereehos de importaci6n y exportaci6n, del de 1aventa 0 10caci6n de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las demas contribuciones que equitativa y proporcionalmente ala poblaci6n imponga el Congreso General, y de los emprestitos y operaciones de eredito que decrete el mismo Congre so para urgencias de la Naci6n, 0 para empresas de utilidad nacional".
(2) En tcrminos puntuales, expresaba ALIlEIUJI que "no son recursos los que faltan a la Confederaci6n. sino un sistema adminislrativo que sepa darse cucnla de los infinilOs reeur sos que posec, ordenar\os, eolcetarlos y cncerrarlos en una area comun y nacional". V. ALBEllDl, Jl1:\:'o: BJlIJTIST:\, "Sistema Economico y Rcntisrico de la Confederacion Argenlina scgun su Cons titucion de IBS3", p. 197. Buenos Aires, J979. Bien se ha dicho que en esta ultima obra AWERJ)[ "procialllil las idcas aiJierlallJ('n/e cn su capitulo iniciai, que es eJ que Inaillicne hoy mayor
De este modo, se sientan las bases de la configuracion de las rentas hacienda pllblica.
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En la norma se desglosan los siguientes campanentes: a) derechos de importaci6n y exportaci6n; b) venta 0 locaci6n detierras nacionales; c) rentas postales; d) contribuciones impuestas por el Congreso; e) emprcstitos orde· nados tam bien por el Congreso. Las rentas aduaneras deben interpretarse a la luz de 10 estipulado por los inc. 10. A su vez, el art. 75, inc. 50 se hace cargo de la atribucion arts. 9" y congresional del uso y enajenaci6n de las tierras de propiedad nacional. Cabe agregar que las potestades tributarias deben coordinarse can 10 que establece el art. 75, inc. 2°, fundamentalmente en orden al reparto de compe tencias entre el gobierno federal y los gobiernos provinciales en materia im· positiva. Los ilKS. cuarta y septima del art. 75 guardan atenencia y relevancia en aSllntos relativos al crcdito publico.
Impuestos. Concepto y clasificaci6n Los tributos pueden clasificarse en: fmpuestas, tasasy cantribucianes
- IMPUESTO: Es la prestaci6n patrimonial, generalmente en dinero, debida al Estado sin contraprestaci6n especial, con el fin de satisfacer necesidades colectivas. - TASA: Es la prestaci6n que se paga en virtud de un servicio publico aprovechado. -CONTRIBUCION (especial 0 de mejoras): Es el tributo debido a quien obtiene una plusvalfa 0 aumento de valor en un bien del que es pro pietario, en raz6n de una obra publica 0 una actividad estatal. Cabe destacar que can el producido de los impuestos se tiende a salven· tar los gastos que irragan la atenci6n de los servicios publicos indivisibles a cargo del Estado. As!) la defensa nacionaL la administraci6n de justicia, 1a seguridad individual y sociaL la funci6n legislativa, las relaciones exteriores, son tOdas actividades del Estado, son sufragadas par impuestos que tienen la caracteristica de no contar en su destinaci6n can una finalidad especffica. Par el contrario, en el caso de Jas tasas, existe clara mente una divisibili dad del servicio publico brindado, y un beneficia concreto a favor de aquellos
li'cscura desde e1 punlO de vista de una herramienta quc penni£(? descntrajiar ('u,il era e1 pcnsamien/u dominamc CIl aqud momenta. Alii prociama 1£1 adhcsicin, denfro de todas las csclie/as ecofl{imicas que se hahian sucedido en ('I muncio hasm cnlOnces. a la que C1l1ama 'de Ia cconomlC! industrial, () Escllcla indllsrriai, n de Iii ecnnomiil UIJre' de la mal cra edden tclY)cn/e eJ principal refi;rcnic-como.'it' dilia V. VAXOSSI. JOH(;dL. "La ['cforma constitucional y la cconomfa", Academia Nacional de Ciencias Morales y Polfticas, ps. 617, Buenos Aires, 1996. (3) A los fines de la COJlccplualizaci6n, scguimos a BI[1ART C;\,lPOS, GSR,IAx J., "Tratado Ele mental de 1krccho C:onslitucional Argentino", TOl11o I-B, p. 412, Buenos Aires, 200J.
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que requieren esa actividad. Hay aca una afectaci6n al costa del servicio pu blico determinado. La contribuci6n exhibe la caracterfstica de que estamos [rente a ciertas obras 0 servicios publicos que derivan ventajas pa trim oniales para algunas personas, como la pavimentaci6n de una calle, la construcci6n de una ruta, etc. La clasificaci6n mas relevante de los impuestos desde la perspectiva de la Constituci6n es la que los divide en directos e indirectos. Ello asf, puesto que la Constitucion realiza el desglose de las competencias tributarias entre el Esta do federal y los estados provinciales en funcion de este distingo (ver "infra"). Originariamente, la catalogacion de uno y otro respondfa a que los con tribuyentes de los prim eros se encontraban en una nomina, mientras que los sujetos del segundo eran innominados. Con el correr del tiempo, se ve preci sando el alcance y contorno de esas categorfas. En la actualidad, se considera que un impuesto es directo cuando hay coincidencia entre el contribuyente "de iure" y el "de facto", porque no es posible producir la traslacion del monto del impuesto de un sujeto a otro. Por ejemplo: impuesto a las ganancias. A la inversa, en el caso del impuesto indi recto, se produce dicha traslacion, por 10 que no hay coincidencia entre el contribuyente "de iure" y el "de facto", como se advierte en los impuestos que gravan la actividad comercial, en donde el empresario hace pagar el tributo en definitiva al consumidor.
Reparto de competencias entre el Estado Federal y las Provincias Nuestro disei10 constitucional en materia tributaria parte de las siguien tes premisas, en cuanto a la distribucion de potestades impositivas:
- IMPUESTOS DIRECTOS: Como regIa, son de competencia provincial. Se admite la competencia federal s610 por tiempo determinado, y siem pre que Ia de fens a, seguridad comun y bien general del Estado 10 exi jan (art. 75, inc. 2°, C.N.). - IMPUESTOS INDIRECTOS: Cabe subdividirlos en: a) Externos: son competencia exc1usiva del Estado federal, a tenor del art. 75, inc. 1°, C.N. (derechos aduaneros); b) Intemos: son de atribuci6n concurren te del Estado federal ylos provinciales (art. 75, inc. 20 ya cit.). Corresponde tener muy presente que el principio enunciado en materia de impuestos directos sufrio una mutacion considerable en el campo de las conductas, ya que los mismos son establecidos 0 fijados por el Estado nacio nal desde hace mucho tiempo sin las notas aludidas de excepcionalidad, tal como ha acontecido con el impuesto a las ganancias.
La coparticipaci6n La existencia de dos jurisdicciones impositivas, con el consecuente fenomeno de la doble imposicion, genera distintos proyectos y final men
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te, a partir de 1934, leyes tendientes a establecer la coparticipacion federal de trihulos. En sllstancia, el mecanismo implica que mediante el instrumento de la "ley convenio" (4) las provincias adhieran al esquema federal. Se inhiben en su competencia tributaria, recibiendo como contrapartida una participacion en la masa de impuestos incluidos en ese diagrama. Se discutio en doctrina si la coparticipacion solo era valida constitucio nalmente en materia de impuestos indirectos, dado los condicionantes que la norma fundamental colocaba a la Nadon en la fijadon de tributos directos. La reforma de 1994 consagro can tacIas las tetras a la cOPtarticipacion federal. Aquf entran a jugar los incs. 2" y 3" del art. 75, agregado~por la men tada revision:
2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determi nado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de laNaci6n, siem pre que la defensa, seguridad comun y bien general del Estado 10 exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepci6n de la parte 0 el total de las que tengan asignaci6n especffica, son coparticipables. Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Naci6n y las provin cias, instituira regimenes de coparticipaci6n de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisi6n de los fondos. La distribu ci6n entre la Naci6n, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre estas, se efectuani en relaci6n directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de re parto; sera equitativa, solidaria y dani prioridad allogro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. La ley convenio tendra como Camara de origen el Senado y debeni ser sancionada con la mayona absoluta de la totalidad de los miembros de cada Camara, no podra ser modificada unilateralmente ni reglamentada y sera aprobada por las provincias. No habra transferencia de competencias, servicios 0 funciones sin la res pectiva reasignaci6n de recurs os, aprobada por ley del Congreso cuan do correspondiere y por la provincia interesada 0 la ciudad de Buenos Aires en su caso. Un organismo fiscal federal tendra a su cargo el control y fiscalizaci6n de la ejecuci6n de 10 establecido en este inciso, segun 10 determina la ley, la que debeni asegurar la representaci6n de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composici6n. 3. Establecer y modificar asignaciones especificas de recursos co~ participables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoria abso1uta de la totalidad de los miembros de cada Camara.
(4) V.
ROlJ01XO.
"Dcrccho Consliludonal 'T'ributario", p. 194, l3uenos Aires, 2000.
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Se ha dicho con razon que: "resulta evidente que can los requisitos fija dos en cuanto al procedimiento, a los criterios de reparto, a los objetivos y a las garantias, se persigue corregir el agudo proceso de centralizacion opera do en el pais, que tambh~n se observara en materia tributaria, mediante el despojo producido par el gobierno federal en perjuicio de pro vincias y mu njcipios. Esta san cion constitucional tuvo un muy elevado grado de consenso y representola voluntad de las provincias, que quisieron afianzar el proyecto federal de la Constitucion" (5). Pese a 10 pautado por la Clciusula Transitoria sexta, el Congreso no ha dictado Ja ley que debfa "antes de la finalizacion del ano 1996". Bases canstitucionales de la tributaci6n La tributacion en la Argentina responde a una serie de principios, que gozan de ascendencia constitucional ya que pueden ser detectados e identifi cados en el entramado de la Ley Suprema. Esos principios son los siguientes: A) Principia de legalidad: Esta pauta es bcisica en nuestro sistema, y reconoce lejanos antecedentes en la Carta Magna inglesa de 1215 y en la Revolucion norteamericana de 1776 (6). La misma se sintetiza en la formula: "nullum tributum sine lege" (no hay tributo sin ley formal). La "ley" que aquf se requiere es la expresion del organo Congreso (ley en su acepcion formal), como 10 evidencian los arts. 4°, 16, 17,52 Y75, inc. 20 constitucionales. Para algunos autores, "el principia de legaJidad no constituye una deli mitacion, un margen a una frontera mas aIM de la cual no deba ejercitarse el poder tributario, sino su tinico yexcJusivo modo de manifestacion ... la po testad tributaria que se reconoce al Estado esencialmente debe manifestarse a traves de leyes, dado que, si ella no a curriera , esa facu1tad .. , adquiriria el caracter de una mera accion de despojo" (7). Tambien se ha expresado que: "£1 principia de legaJidad 0 de reserva en materia tributaria es absoluto -por 10 que no admite excepcion alguna- y alcanza tanto a la creacion de impues tos, tasas 0 con tribucion es, como a la modjficacion de los elementos esencia les: hecho imponible, alieuota, base de caleulo, sujetos alcanzados y sujetos exentos. La competencia del Congreso es excJusiva en la materia, no puede
(5) V. HER:-;,\:-JDEZ, A:-;TO:-Jlo M. (fl.), "La coparticipacion impositiva y la Constitucion Nacional", en "Debates de Actualidad", num. 193, p. 16, abril-agosto de 2004. (6) V. C"sAs, JOSE OWALDO, "Estudio Preliminar sobre los Aspectos Introductorios al i'rincipio de Reserva de Ley en Materia Tributaria", en M.W., "Estudios de Derecho Constitucional Tributario", ps. 12() y 127, Buenos Aires, 1994. (7) V. M,\HTiN, JOSI~ M., "Derecho Tributario Argentino", p, 207, Buenos Aires, 1980.
SiSTEMA ECONOMICO RENTIST!CO Dr LA CONSTITUCION NACIONAL
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ser ejercida par ninguno de los atras dos poderes, ni siquiera en sill1aciones de emergencia "(8). B) Principio de igualdad: Lo exige el art. 16 de la Constituci6n Nacional, cuando dice que "Ia igualdad es la base del impuesto y de las cargas pllblicas". Arfstides Corti distingue la iguaJdad horizontal de 1a vertical. "En el plano horizontal-observa- el principio en trato se identifica can el de gen~ali dad, esto es, que a igualdad de capacidad contributiva el impuesto debe ser iguaL 0, 10 que es similar. a paridad de riqueza debe generalizarse el impuesto a todos por igual, sin excepciones ni privilegios" (9). Desde el cingula vertical, en cambio. "la igualdad se identifica can la proporcionalidad y esta con la capacidad contributiva. alcanzando tam bien la redistribuci6n 0 igualdad de hecho" (I 0). C) Principio de equidad: Establecido en el ya referido art. 4 0 constitu cional. y luego de la reforma de 1994, en materia de distribuci6n de la masa de impuestos coparticipables, par el art. 75, inc. 2(). D) Principio de no confiscatoriedad: Se halla plasmado en el reconoci miento constitucional de la propiedad privada inserto en el art. 17.
Se ha dicho que este principio "apunta directamente a1 derecho de pro piedad; como el tributo toma parte del pa trim onio o/a riqlleza del contribu
yente, ese quantum debe mamenerse dentro de ciertos Ifmites razonables; cuando 1a absorbida es sustancia1. se configura una confiscacion in constitucional" (11). Circulaci6n econ6mica y circulaci6n territorial Desde la optica del derecho constitucional tributario, son dos nociones distintas. La circulacion territoria/hace referencia a la libertad de circulaci6n referida por los arts. go a 12 y 14 de la Constitucion Nacional. EI art. 11 es claro en cuanto no puede imponerse derecho de minsito por trasladar un bien de una provincia a otra. Por el contrario, la circulaci6n econ6mica puede estar slljeta al poder tributario e implica que un bien ya ha ingresado al proceso productivo de varias provincias, y ese es el hecho imponible. Elpeaje Durante alglll1 tiempo se dud6 acerca de la COJlstUucionalidad de este tributo, en atencion a la libertad de circulaci6n prometida en los arts. 9",10,11
(8) V. (~ELLI, IvhRfAA~r;EI.lCA. "Constituci6n de la Naci6n Argentina (Comenlaua y Concorda ua)", primera cdici6n, p. :,5, Buenos Aires, 2001. (~) V. CORII, AHislillES I!OIW:!O M., "De los principios de juslldaque gobiernan la tributad6n", en :\I\.VV.. "ESludios de Derccho Constitudonal Tributario", p. 278, ob. cit. (10) Idem nota anterior. p. 281. (11) V. BinAHT CA\I!'();;, GEIlAl,\X )., "Tratado Elemental de Derecho Constil lIcionalArgenlino ", lOl11o y ob. dlS.. p. 417 (cnfasis original).
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Y12 de la Constituci6n. La doctrina especializada, por 10 demas, ha tratado de desentrafjar su naturaleza juridica, orientandose algunos a sostener que se trata de una tasa, mientras que otros consideran que estamos frente a una contribucion especial. Spisso ha rastreado antecedentes de donde puede inferirse la voluntad de los constituyentes de 1853 de aceptar la validez de los peajes (12). Asimis mo, ha sistematizado los requisitos que debe reunir para Sll viabilidad como tributo: 1) Debe ser razonable, proporcionada en el del casto de la obra;
t~po
a la amortizaci6n
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2) No debe aSllmir la naturaleza de impuesto 0 renta general del Estado; 3) Puede ser objeto de aplicacion directa por el Estado sionarios;
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por los conce
4) Es independiente de las contribuciones por mayor valor aplicables a los propietarios de bienes beneficiados por la obra; 5) No se exige la existencia de una via alternativa (13).
S,'iSSO, HODOIH1, "Derecho ConsrilucionaJ Tributario", p. 52, ob. cit. (13) Idem nota anterior. p. 53.
(12) V.
CAPITU LO
VI I I
PODER LEGlSLATlVO
Composici6n del Congreso Cabe destacar que de acuerdo can 10 prescripto par el art. 44 de la Cons titucion Nacional, el organo Congreso se integra par dos Camaras, una de diputados de fa Nadon, y otra de senadores de las provindas y de fa Ciudad de Buenos Aires. Se patentiza asi la logica detnis del bicamarismo (es decir, la existencia de dos camaras legislativas) que, como principio rector de nuestra organizaci6n parlamentaria consagra el plexo de base. Los diputados representall a\ colec tivo "Nadon", mientras que los senadores hacen 10 propio can las provincias y la Ciudad autonoma. Largo serfa debatir la conveniencia de que subsista esa division en dos camaras. Lamentablemente, con la reforma de 1994, el Senado perdio algo de su cankter de organo de Jas autonomias provinciales, para venir a funcionar en realidad como la representaci6n de los dos partidos polfticos mas vota dos. EI art. 54, en ese sentido, resulta paradigmatico. Pero de ningun modo puede afirmarse que el Sen ado haya extraviado completamente su caracter federal, ni que un mayor control que supone dos c
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Todos los principios. derechos y garantfas establecidos por la Constitu cion son susceptibles de reglamentacion legal. a tenor de 10 que disponen los arts. 14 y 28 constitucionales. Se fijan alii las pautas de legalidad y de raZOlla bilidad (vel' "supra").
Al distinguir las funciones de un Parlamento y de un Congreso. segun se trate de estructuras parlamentaristas y presidencialistas, respectivamente, Bidegain sefiala que "el Congreso debe hacer Ja ley elliln sistema de este tipa
y no simplemente debatir y sancianar j)royectos en cuya redaccion no lla ten ida sino pa rticipa cion muy relatiwi .,. Debe hacer el estudio a fan do de Ja situacion que requiere Ull remedio legal, mcoger loda la informacion LitiI sobre 1a materia. inclusive --pero no exclusivamente--1a que pueda propor cionarle elorgano administrador, y aplicarse. por dltimo, ala rcdaccion de la Ie}', labor que reclama, ader1l(ls del cOllocimicnto de las 1eyes fundamentales del idioma y del buen gusto literario (virtudes ambas no 11Wy COI1JllneS en lJucstros repertorios de leyes), el empleo de una correcta terminologia y la aplicacioll de una buena {centca juridiea" (1). Desafortunadamente. como ya adelantasemos. entre nosotros yen mu chas latitudes los organos legislativos se han transformado en "reactivos". es decir. en limitarse a responder a los proyectos que surgen del Ejecutivo, sin llna adecuada ponderacion en el resultado final ai que se arriba.
Formacion y sancion de las leyes Varias son las nonnas constitucionales que se ocupan de esta problema tica: Art. 77. - Las 1eyes pueden tener principio en cualquiera de las Cama ras del Congreso, por proyectos presentados por sus miembros 0 por el Po der Ejecutivo, salvo las excepciones que establece esta Constitucion.
Los proyectos de ley que modifiquen el regimen electoral y de parti dos politicos deberan ser aprobados por mayorfa absoluta del total de los miembros de las Camaras. Art, 78. - Aprobado un proyecto de ley por la Camara de su origen, pasa para su discus ion ala otra Camara. Aprobado par ambas, pasa al Poder Ejecutivo de la Nacion para su examen; y si tambien obtiene su aprobacion, 10 pro mulga como ley. Art. 79. - Cada Camara, luego de aprobar un proyecto de ley en gene ral, puede delegar en sus comisiones la aprobacion en particular del proyec to, con el voto de la mayorfa absoluta del total de sus miembros. La Camara podra, con igual numero de votos, dejar sin efecto Ia delegacion yretomar el
(I) V. 1l::)L{;Ai~. C\ilWS I\tI ni.\, "EI Congrcso de los [s[ados Unidos de Practicas Lcgislath'as)", p. 12. Bucnos Aires, 1950 (eniasis original).
Am(~rica
(lJel't'cho y
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LICISU\TIVO
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tnimite ordinario. La aprobacion en comision requerini el voto de la mayo ria absoluta del total de sus miembros. Una vez aprobado el proyecto en comision, se seguini el tramite ordinario. Art. 80. - Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el termino de diez dias utiles. Los proyectos desechados parcialmente no podran ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podnin ser promulgadas si tienen autonomia normativa y su aprobacion parcial no altera el espiritu ni la unidad del proyecto sancionado par el Congreso. En este caso sera de aplicacion el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia. Art. 81. - Ningun proyecto de ley desechado totalmente par una de las Camaras podra repetirse en las sesiones de aquel ana. Ninguna de las Camaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera tenido arigen en ella y luego hubiese sido adicionado a enmendado par la Camara reviso ra. Si el proyecto fuere objeto de adiciones a correcciones par la Camara revisora, debera indicarse el resultado de la votacion a fin de establecer si tales adiciones a correcciones fueron realizadas par mayaria absoluta de los presentes a par las dos terceras partes de los presentes. La Camara de origen podra par mayoria absoluta de los presentes aprobar el proyecto can las adiciones a correcciones introducidas 0 insistir en la redaccion origina ria, a menos que las adiciones 0 correcciones las haya realizado la revisora par dos terceras partes de los presentes. En este ultimo caso, el proyecto pasani al Poder Ejecutivo con las adiciones 0 correcciones de la Camara revisora, salvo que la Camara de origen insista en su redaccion originaria can el "pta de las dos terceras partes de los presentes. La Camara de origen no podra introducir nuevas adiciones 0 correcciones a las realizadas por la Camara revisara. Art. 82. - La voluntad de cada Camara debe manifestarse expresa mente; se excluye, en todos los casos, la sancion tacita 0 flcta. Art. 83. - Desechado en el todo 0 en parte un proyecto par el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Camara de su origen: esta 10 discu te de nuevo, y si 10 conflrma por mayoria de dos tercios de votos, pasa otra vez a la Camara de revision. Si ambas Camaras 10 sancionan por igual mayo ria, el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgacion. Las votaciones de ambas Camaras seran en este caso nominales, por si 0 por no; y tanto los nombres y fundamentos de los sufragantes, como las objeciones del Poder Ejecutivo, se publicaran inmediatamente par la prensa. Si las Ca maras difieren sobre las objeciones, el proyecto no podni repetirse en las sesiones de aquel ano. Art. 84. - En la sancion de las leyes se usara de esta fOrmula: EI Senado y Camara de Diputados de la Nacion Argentina, reunidos en Congreso, ... decretan 0 sancionan con fuerza de ley.
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Juicio politico Una de las atribuciones del Congreso de la Nacion es la relativa aljuicio politico. Se trata, en realidad, de una funcion no legislativa, sino de fndole materialmente jurisdiccional. Existe una corriente, que compartimos, que in dica que el juicio polftico es un proceso constitucional de contenido polftico. Esta afirmacion, reconocemos, dista de ser pacifica. Las opiniones se dividen entre quienes creen estar frente a un mecanismo eminentemente politico de remocion de funcionarios (2), y quienes aun dentro de un contexto polftico rescatan la necesidad de encarrilar su desarrollo bajo las pautas tutela res del debido proceso y del derecho de defensa. Hay dos normas constitucionales que son claves. En primer lugar, el art. 53, al referirse a las potestades de la Camara de Diputados, expresa: "S610 ella ejerce el derecho de acusar ante el Senado al presidente, vicepresiden te, al jefe de gabinete de ministros, a los ministros y a los miembros de la Corte Suprema, en las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal desempefio 0 por delito en el ejercicio de sus funciones; 0 por crfmenes comunes, despues de haber conocido de ellos y decIarado haber lugar ala formaci6n de causa por la mayorfa de dos terceras partes de sus miembros presentes". En segundo termino, el art. 59 consigna respecto del Senado de la Nacion: "AI Senado Ie corresponde juzgar en juicio publico a los acusados por la Camara de Diputados, debiendo sus miembros prestar juramento para este acto. Cuando el acusado sea el presidente de la Na cion, el Senado sera presidido par el presidente de la Corte Suprema. Nin guno sera decIarado culpable sino a mayorfa de los dos tercios de los miem bros presentes". Se distinguen con claridad dos fases distintas: la acusadora, a cargo de la Camara baja, y la estrictamente juzgadora, en manos del Senado. El art. 53 perfila tambien quienes son los sujetos susceptibles de este procedimiento, y las tres causales actualmente subsistentes: mal desempe fio, delito en el ejercicio de las funciones 0 crfmenes COffiunes. Sobre este ultimo aspecto, reparese que ellexico constitucional responde a la norma tiva originaria, en cuya epoca se distingufa entre "crimen" y "delitos". Hoy en dfa, ya estos fines, ambos conceptos pueden ser considerados equiva lentes. La norma del art. 60 se encarga de los efectos de la condena. Allf se dispone que el fallo del Senado "no tendra mas efecto que destituir al acu sado, y aun decIararle incapaz de ocupar ningdn empleo de honor, de con fianza 0 a sueldo de la Nacion. Pero la parte condenada quedara, no obs
(2) Por ejemplo, se ha aclarado que "el Senado es un euerpo politico, al eual de ninguna manera Ie son asimilahles los proeedimientos de los tribunales judiciales". V. ARMAGNAGUE, JUAN FER:-;A:-;J)O, "Juieio politico y jurado de enjuieiamiento en 1'1 nueva Constituei6n Naeional", p. 13(j, Buenos Aires, 1995.
PODEll. LEGISLATIVO
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tante, sujeta a acusaci6n, juicio y castigo conforme a las leyes ante los tribunales ordinarios". Poderes expresos de legislaci6n general Es como vimos la tarea mas eminente y propia del Legislativo. El famoso inc. 12 del art. 75 atribuye aI Congreso:
"Dictar los C6digos Civil, Comercial, Penal, de Mineria, y del Tra bajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados 0 separados, sin que tales c6digos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicaci6n a los tribunales federales 0 provinciales, segUn que las co sas 0 las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdiccionesi yespe cialmente leyes generales para toda la Naci6n sobre naturalizaci6n y nacionalidad, con sujeci6n al principio de nacionalidad natural ypor opci6n en beneficio de la argentina: as! como sobre bancarrotas, sobre falsificaci6n de la moneda corriente y documentos publicos del Esta do, ylas que requiera el establecimiento del juicio por jurados". Econ6micos, financieros Son varias las normas que el art. 75 contiene, referidas a la "constitucion economica" (ver "supra"). En el campo economico en general, revisten interes los incs. quinto (dis poner el uso y enajenaci6n de las tierras publicas), sexto (establecer y regla mentar un banco federal con facultad de emitir moneda), decimo (reglamen tar la libre navegacion de los rios interiores) y undecimo (fijar el valor de la moneda, y fijar un sistema de pesos y medidas). Con relaci6n al tema financiero, sobresalen las facultades impositivas en materia aduanera (inc. lOl, la de imponer contribuciones indirectas conCll rrentemente con las provincias y excepcionalmente las directas (inc. 2"), las referidas a la coparticipaci6n federal (incs. 2n y 3°) (ver "supra"), la de contraer emprestitos ptlblicos (inc. 4") y carrelativamente la de arregiar el paga de la deuda publica interna y extern a (inc. 7°), y la de fijar ei presupuesto anual de gastos y calculo de recursos (inc. SO).
Relaciones exteriores Sustanciaimente, como se vera "infra", la conducci6n y manejo de las rela ciones exteriores corresponde al Presidente de la Reptlblica en su caracter de jefe de Estado.
Empero. el Congresa reserva para sf importantes facultades en materia de aprobacion de tratados internacionales, que el Presidente previamente ha negociado y firmada. Si el Congreso aprueba el docllmento, entances recj(~n allf el Presidente queda habilitada para su ratificaci6n en sede inter nacional.
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Los ines. 22 y 24 del art. 75 en examen, ya tratados en oeasi6n de estudiar la supremacfa cOllstitudonal federal, son prueba elocuente de ella:
Inc. 22. Aprobar 0 desechar tratados concluidos con las demas na ciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los tratados y concordatos tienen jerarqufa superior a las leyes. La Declaraci6n Americana de los Derechos y Deberes del Hom brei la Declaraci6n Universal de Derechos Humanosi la Convencion Americana sobre Derechos Humanosi el Pacto Internacional de Dere chos Economicos, Sociales y Culturalesi el Pacto Internacional de Dere chos Civiles y Politicos y su Proto colo Facultativo; la Convencion sobre la Prevencion y la Sandon del Delito de Genocidio; la Convenci6n Inter nacional sobre la Eliminacion de todas las Formas de Discriminaci6n Racial; la Convenci6n sobre la Eliminacion de todas las Formas de Dis criminacion contra la Mujer; la Convenci6n contra la Tortura y otras Tratos 0 Penas Crueles, Inhumanos 0 Degradantes; la Convencion sobre los Derechos del Nifio; en las condiciones de su vigencia) tienen jerar quia constitucional, no derogan articulo alguno de la primera parte de esta Constituci6n y deben entenderse complementarios de los dere chos y garantfas par ella reconocidos. S610 podnin ser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo Nacional, previa aprobacion de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Camara.Los demas tratados y convenciones sobre derechos humanos, luego de ser aprobados par el Congreso, requeriran del voto de las dos terceras par tes de la totalidad de los miembros de cad a Camara para gozar de la jerarquia constitucional. Inc. 24. Aprobar tratados de integra cion que deleguen competen cias y jurisdiccion a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democratico y los dere chos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerar quia superior a las leyes.La aprobaci6n de estos tratados con Estados de Latinoamerica requerira la mayona absoluta de la totalidad de los miem bros de cada Camara. En el caso de tratados can otros Estados el Con greso de la Nacion, con la mayona absoluta de los miembros presentes de cada Camara, declarara la conveniencia de la aprobacion del tratado y s610 podra ser aprobado con el voto de la mayo ria absoluta de la tota lidad de los miembros de cada Camara, despues de ciento veinte dfas del acto declarativo.La denuncia de los tratados referidos a este inciso, exigira la previa aprobacion de la mayona absoluta de la totalidad da los miembros de cada Camara. Desde 1a 6ptica de 1a masa de atribuciones del organo Congreso, las del inc. 22 no son menores, si se piensa que con mayorfas agravadas 0 calificadas puede d otar a instrumentos internacionales de la "jerarquia constitucional". ASI 10 hizo el Congreso hasta ahara en dos oportunidades desde 1994, como se dijo "ut supra".
PODEP.. LFCISlATIVO
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Polftica cultural, inmigratoria y demogratica Indica al respecto German Bidart Campos que "no es raro, entonces, que ala fecha el vocabulario politol6gico y constitucional haya aCllfiado y difun dido el termino 'Estado de cultura', en consonancia con el de 'Constitucion cultural', 10 que ha servido a muchos auto res para introducir en el constitu cionalismo contemponineo la trilogia de una Constitucion po/flica. una Cons titucion cconomica y una Constitucion cultural. Las tres, segun nuestro enfo que, hacen de segmentos intracomunicados en la unidad total del ordena miento juridico constitllcional" (3). Dentro de ese esquema, la reforma constitucional de 1994 ha sldo prodi ga en disposiciones que aluden aIllamado "muiticulturalismo", combinando identidad con pJuraJidad culturales (4). Asf. el inc. 17 del art. 75 (5) en tratamiento senala estas potestades del Congreso:
Reconocer la preexistencia etnica y cultural de los pueblos indfge nas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educaci6n bilingiie e intercultural; reconocer la personeriaJurfdica de sus comunidades, y 1a posesi6n y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupani y regular la entrega de otras aptas y sufi cientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas sera enajenable, transmisible ni susceptible de gravamenes 0 embargos.Asegurar su par ticipaci6n en la gesti6n referida a sus recursos naturales y a los demas intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrente mente estas atribuciones. EI inc. 19 tambien viene a cuento, en la medida en quesusegundo ytercer parrafo Ie atribuyen estas facultades, en el campo de la educacion y de la cultura:
Sancionar1eyes de organizaci6n y de base de 1a educaci6n que con soliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participaci6n de la familia y la sociedad, la promoci6n de los valores democraticos y la igualdad de oportunidades yposibilidades sin discri
(3) V. BIn'lln CI~!I'OS, GFH"\.·\" J., "i,Un federalismo cui tu ral'?", en "JurisprudenciaArgentina", 2004-JII·!n4. (4) Bien se ha expresado que "Ia tutela de la idenlidad cullural de la comunidad en que el individu() vive asciende al rango de caracteristica esencial del derecho a la identidad perso nal". V. ROLlJ\, GW';CIRLO, "Las perspectivas de los derechos de la persona a la luz de las reciellles tendencias conslilucionales", en "Revisla Espaiiola de Derecho Constilucional", num. 54, p. 72, Madrid, septiembre-diciembre de 1998. (5) Nos hemos detenido en el analisis de csta cI;jusula en C\RNOT,\, WALTER F., "Jguales pem dislintos. Los indfgcnas de cara a la Constituci6n Nacional", en AA,VV.. "Constitud6n de la Nad6n Argentina", tomo I, p. 233 Y 55., Santa Fe, 2003.
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minaci6n alguna; y que garanticen los principios de gratuidad yequidad de la educaci6n publica estatal y la autonomfa y autarqufa de las univer sidades nacionales. Dietar Jeyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creaci6n y circulaci6n de las obras del autor; el patri monio artfstieo y los espacios culturales y audiovisuales. Todo ello amen de 10 que se vera mas adelante en este mismo capitulo en el area del progreso y del desarrollo humano. En el tema de inmigracion, una norma clave es la del art. 25 de la Consti tucion historica que dice:
"El Gobiemo federal fomentani 1a inmigraci6n europea; yno podra restringir, 1imitar ni gravar con impuesto alguno 1a entrada en el territo rio argentino de los extranjeros que traigan por objeto labrar la tierra, mejorar las industrias, e introducir y ensefiar las ciencias y las artes". Alii se ve condensado el ideario de Alberdi en la tematica poblacional.
Clausulas del progreso Fiel reflejo tambien del pensamiento de Juan Bautista Alberdi, el texto constitucional primigenio, en el art. 67, inc. 16 (hoy 75, inc. 18) preve una serie de atribuciones concurrentes del Congreso con las provincias que hacen al progreso y bienestar de la comunidad. Dice esta norma que corresponde al Congreso:
"Proveer 10 conducente ala prosperidad del pals, al adelanto y bienes tar de todas las provineias, y al progreso de la ilustraci6n, dictando pla nes de instrucei6n general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigraci6n, la eonstrueci6n de ferroearriles y canales navegables, la colonizaci6n de tierras de propiedad nacional, la introducci6n y esta blecimiento de nuevas industrias, la importaci6n de capitalesextranje ros y la exploraci6n de los dos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de es tfmulo". La reforma constitucional de 1994 agrego pautas en materia de desarrollo humano, como cabal expresion delllamado "constitucionalismo postindus trial". Sobre el particular, senala el art. inc. 19, primerparrafo, que es atribu cion del organo Congreso:
"Proveer 10 conducente al desarrollo humano, al progreso econ6mi co con justicia social, ala productividad de la econom{a nacional, ala generaci6n de empleo, ala formaci6n profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, ala investigaci6n y al desarrollo cien tifieo y tecnol6gico, su difusi6n y aprovechamiento".
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A ello se suma 10 que dispone el segundo parrafo de esa norma:
"Proveer al crecimiento arm6nico de la Naci6n y al poblamiento de su territorio; promover pollticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas inicia tivas, el Senado sera Camara de origen". Cl
"Reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entresi". . De ese enunciado normativo, se desprende que el comercio intraprovin cia! es regulado por cad a provincia, mientras que e! internacional y el inter provinciallo es por el Poder Legislarivo de la Nacion.
Defensa Las siguientes son atribuciones mentadas por el art. 75 en el area de de fensa:
Inc. 25. Autorizar al Poder Ejeeutivo para declarar la guerra 0 haeer lapaz. Inc. 26. Faeultar al Poder Ejeeutivo para ordenar represalias, yesta blecer reglamentos para las presas. Inc. 27. Fijar las Fuerzas Armadas en tiempo de paz y guerra, y dictar las normas para su organizaci6n y Gobierno. Inc. 28. Permitir la introducci6n de tropas extranjeras en el territorio de la N aci6n, y la salida de las fuerzas nacionales fuera de el. Ley de Presupuesto EI inc. 8" del art. 75 se reflere al presupuesto nacional, mientras que el inc. 9" se relaciona con los presupuestos provinciales. AI respecto. al Congreso Ie incumbe:
Inc. 80 • Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer parrafo del inc. 2 0 de este articulo, el presupuesto general de gas tos y cakulo de recursos de la administraci6n nacional, en base al pro grama general de gobierno y al plan de inversiones publicas y aprobar 0 desechar la cuenta de inversi6n.
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Inc. 90 • Acordar subsidios del Tesoro nacional a las provincias, cu yas rentas no alcancen, segt1n sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordi narios. Se parte de la base de que es necesario contar con una estimacion seria de los ingresos y egresos de la Tesoreria Nacional. El acto en donde se plasma ese calcllio se denomina "presupuesto". Con jllsteza se ha dicho que el presupuesto es un instrumento de progra macion economica y social; de gobierno y administracion, yes tambien acto legislativo y documento. La doctrina ha seflalado como principios juridico-polfticos del presu 'puesto a: 1) la competencia 0 reserva legal en materia presupuestaria (10 aprueba el Congreso); 2) unidad y universalidad (unico documento en don de se vuelca la totalidad de recursos y de gastos); 3) especiaJidad (la autoriza cion especifica existente en el credito presupuestario pertinente) y 4) tempo ralidad 0 periodicidad (cubre un termino, generalmente de un afio) (6). Observese que el disei10 constitucional es claro en cuanto a las atribucio nes presu puestarias. Sin embargo, la praxis ha lIevado a una elaboracion tecnica preparada por el Poder Ejecutivo, limitandose el Congreso a su aprobacion 0 tan solo a alguna discrepancia puntual. Para peor, en los ultimos afios se ha delegado en el Jefe de Gabinete la capacidad de reasignar partidas (7).
Atribuciones especiales: leyes constitucionales Como se estudio al analizar la problematica de las Fuentes del derecho constitucionai, las aludidas "Ieyes constitucionales" son una creacion de la doctrina especializada. Con esa denominacion, se intenta significar a aque lias normas que si bien son formalmente leyes porque emanan del organo Congreso, regulan materia 0 sustancia constitucional. No tienen una grada cion jerarquica mayor al rango de cualquier ley mas; empero, versan sobre topicos de relevante interes institucional. La ley de ministerios, la de acefa Iia, la de amparo, la de habeas corpus, la de habeas data, la de iniciativa popular, la de consulta popular, la del defensor del pueblo, la del consejo de la magistratura, la del ministerio publico, son -entre otros tantos ejem plos- leyes que despliegan instituciones plasmadas en el texto constitu cional.
(6) V. I\'.\:\EG.I, MIHL\,j MAHEL, "i'rincipios dc la Administraci6n Puhlica", p. 248 Y 5S., Buenos Aires, ZOOS. (7) Por cjemplo, vease MARA:\IELUl, PATRICIO 1\., "EI proyecto de prcsupucsto para cl ano 2005 e5 cl certificado de ddunci6n del sistema presupuestario", en www.eldial.com. suplcmento de dcrecho Pllhlico hajo nuestra direcci6n.
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PUDER IHJi~Li\fiVO
Poderes implicitos
El art. 75, inc. 32 reconoce al Congreso la facultad de:
"Hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros concedi dos par la presente Constitucion al Gobierno de laNacionArgentina". Hay autores que consideran que, asi como Ia Constituci6n en su art. 33 (agregado en 1860) detecta la existencia de "derechos implfcitos", el texto su premo primigenio pone en cabeza del6rgano Congreso estas potestades de singulares caracteristicas. La norma tlene un equivalente en la Constituci6n de Filadelfia de 1787. Si bien la redacci6n dista de serigual, tanto enArgentina como en Estados U!lidos ha dado lugar a una prolffica jurlsprudencia. Cabc destacar que el Congreso es la unica autoridad constitucionalmente investida de estas prerrogativas, mas alia que la jurisprudencia de la Corte Suprema Ie ha reconocido alAlto Tribunal "poderes implfcitos" en salvaguar da de la independencia judicial. Ahora bien, respecto del Congreso se ha dicho con acierto que: "Nuestros canstituyelltes origin arias incluyeron esta ciausula en razon de supera]' la imposihilidad fc1.etiea de detallar taxativamente 1a totalidad de las atribucio nes imprescindibles para dotal' a1 Congreso de los medios sufjeientes para poner ell funcionamiento las amplias [aeullades que Je son conferidas" (8). Para la consideraci6n de esta tematica, viene muy a cuento la distinci6n entre "fines y medios" en el ejercicio del poder. Los fines son los que la propia Constituci6n Ie ha prefijado al Congreso; en tal sentido, la norma no amplfa esos objetivos. Empero, los medios integran un espectro amplio, pero que deben necesaria mente guardar "razonabilidad" con la consecuci6n de esas rnetas ya referidas. Se han planteado varios frentes de atribuciones implicit as, como ser los poderes punitivos del Congreso, sus potestades investigativas, etc.
Delegacion legislativa La reforrna de 1994 recepta la figura de la del pJexo de base, que reza:
1egislativa en el art. 76
"Se prohfbe 1a delegaci6n legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administraci6n a de emergencia publica, can
(H) V. SI'Ui,\, A~HERW A. (i!.). "EI Congreso de la Naci6n y sus poderes implfcitos", en "Hevista Juridica de la Unin;rsiliali de Ciencias I'mpresariaies v Socialcs", mlm. 4, p. 192, Buenos Aires, inviernoiprimavera de 200!.
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plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegaci6n que el Congreso establezca. La caducidad resultante del transcurso del pla zo previsto en el parrafo anterior no importani revisi6n de las relaciones jurfdicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegacion legislativa". Cabe destacar que la norma bajo examen no es un prodigio de claridad conceptual. Impieza con 10 que aparentemente es una regia prohibiriva de la delegacion Iegislativa que sllcesiva -y de manera creciente-Ia Corte Supre ma de ]usticia habfa convalidado en los contornos fijados en los casos "Del fino", "tvIouviel"ysobretodo "Cocchia". Las excepciones consagradas a esa presunta prohibicion (de similar fac tura formal a la consagrada en el tercer inciso del art 99 respecto de los decre tos de necesidad y urgencia) son sumamente latas, y ofrecen mUltiples inter pretaciones. II prop6sito de estas salvedades es dinamizar si se quiere la division de poderes, abasteciendo al Ijecutivo de armas 0 herramientas nipidas para llna mejor gobernabilidad. LamentabJemente, su textura abierta las hace pro clive a tergiversaciones yabusos. Nos quedamos con el planteo del tema que realiza Alberto Bianchi (9). quien sistematiza la problematica de la institucion bajo amilisis en cuatro ejes tematicos, a saber: A) Una primera duda a despejar estriba en determinar que tipo de dele gacion se encuentra ahara prohibida por la directiva del art. 76 citado. Resulta evidente que se probfbe como regia toda clase de deJegaci6n, si nos atene mas a la literalidad amplia del enunciado normativo. B) Respecto de que organo se ve beneficiado can la delegacion, coinci dirnos can el referido autor que a partir de 1994 solo el Poder Ejecutivo po drfa recibir estas facultades provenientes del Congreso. C) Coincidimos en que las excepciones enumeradas, la primera de elias "materias de administracion", son de una textura muy abierta, que corren el serio riesgo de establecer en la praxis una nueva regia a favor de la delegacion. DJ Otro tanto ocurre con la emergencia, maxime cuando tam bien hay otro instrumento como son los decretos de necesidad y urgencia, previstos par el art. 99, inc. 3", CN. (ver "infra"), que tambien juegan para conjurar esa situacion crftica. De becho, los decretos relativos a la "pesificacion" usaron
(9) V. BL'\:-;CHI, AU1ERTO. "La (jelcgacion JCl,rislativa luego de la rcforma conslituclonal de 1994 ", en "Bolclin Informativo de la 1\sociaci6n Argentina de Derecho Constitucional", p. 6, Buenos Aires. dicietnbre dp I ()96. Para amrliar cl lema, vease Sfl~TlAGO, ALFOO:SO (!I.). YTIHJRyCOR:'-lEJO, VA 1.E:->T(:>:. "Tralado sobrc la Delcgaci6n Lcgislaliva", Buellos Aires, 2003.
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ambos institutos como fundamento, 10 cual habfa sido descalificado por la Corte Suprema en el caso "Provincia de San Luis" de marzo de 2003.
Control. La Comisi6n Bicameral Permanente EI art. 100, inc. 12 de la Constitucion. al referirse a las atribuciones del Jefe de Gabinete (ver "infra"). Ie encarga el refrendo de los decretos delegados. "los que estaran slljetos al control de la Comisi6n Bicameral Permanente". Esa Cornisi6n no es una mas de que cuentan las Camaras legislativas en virtud de sus norm as reglamentarias, sino que ha sido creada directamente por fa COllstitucion para fa supervision del accionar ell materja de decretas deJegados y de decretos de necesidad y llrgencia. Desgraciadamente hasta el presente la misma no se ha conformado.
Auditorfa General de Ia Nacion Fue creada por la ley 24.156 (art. I1G) y se la recepta por la revision cons titucional de 1994 en el art. 85, que indica:
"El control externo del sector publico nacional en sus aspectos pa trimoniales, economicos, financieros y operativos, sera una atribucion propia del Poder Legislativo. EI examen y la opinion del Poder Legislati vo sobre el desempefio y situaci6n general de la administracion publica estanln sustentados en los dictamenes de la Auditorla General de Ia Naci6n. Este organismo de asistencia tecnica del Congreso, con autono mfa funcional, se integrani del modo que establezca Ia ley que regla menta su creaci6n y funcionamierito, que deb era ser aprobada por ma yona absoluta de los miembros de cada Camara. EI presidente del orga nismo sera designado a propuesta del partido politico de oposicion con mayor numero de legisladores en el Congreso. Tendra a su cargo el con trol de legalidad, gesti6n y auditorfa de toda la actividad de la adminis tracion publica centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su mo dalidad de organizaci6n, y las demas funciones que la ley Ie otorgue. Intervendra necesariamente en el tramite de aprobaci6n 0 rechazo de las cuentas de percepcion e inversion de los fondos publicos". Se tra/a de un "organo de control externo del sector publico nacional. asistiendo al Poder Legislativo en sus fUllciones de control polftico. como organismo tecnico y, obviamente. ajeno ala administraci6n p(iblica. Es orga nismo asrsor del Poder Legislativo en las funciones de control sabre la admi nistraci6n pt1blica nacionaJ (10). n
Bien se ha afirmado que la ley citada "no relleja correctamente Stl funci6n constituciol1al por la arnplitud con que est,t formulada. Debi611amarse COll
(l 0) V. E"IEKDIL·\:\. I'v\I(;!JFU\:-;r.I'I, "Tralado de Dcrccho ComHilucional", tOIllO IV,
nos Aires. 1997.
p. 793,
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tralorfa General porque el concepto de auditorfa sugiere sola mente el con trol con table de la aplicaci6n de los fondos. En cambio, la Constitucion esta blece un control integral sobre el manejo patrimonial del sector publico nacional a cargo del Congreso (previo, coetaneo y posterior) a traves de este organo" (11).
Defensor del Pueblo Esta instituci6n fue tam bien incorporada por la reforma del ano 1994, previendose en el art. 86 de la norma de base, que expresa:
dEl Defensor del Pueblo es un organa independiente instituido en el ambito del Congreso de la Naci6n, que aetuara con plena autonomfa funcionaI, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misi6n es la defensa y proteeci6n de los derechos humanos y demas derechos, garantias e intereses tutelados en esta Constituci6n y las leyes, ante hechos, aetos u omisiones de laAdministraci6n; yel control del ejerci cio de las funciones administrativas publicas. El Defensor del Pueblo tiene legitimaci6n procesal. Es designado y removido por el Congreso con el voto da las dos terceras partes de los miembros presentes de cad a una de las Camaras. Goza de las inmunidades y privilegios de los legisla dores. Durara en su cargo cinco afios, pudiendo ser nuevamente desig nado pOI' una sola vez. La organizaci6n y el funcionamiento de esta instituci6n seran regulados poruna ley especial". Cabe sei'1alar que la presencia de un "Ombudsman" 0 "comisionado par lamentario" ha sido un elemento bastante perdurable en el derecho cOllstitu donal comparado de posguerra (12). Muchos sistemas, sobre todo los iberoamericanos, adhirieron entusias tamente a la nueva figura. creyenda que su actuaci6n iba a corregir las cr6nl cas falencias (13) que aquejan ala actividad administrativa fruto de la pes ada herellCia colonial hispano-indiana. La funcian primordial de estos organismos delegados del Congreso 0 Parlamento es "controlar la eficiencia y legitimidad del accionar de la admi nistracian publica. en especial en 10 que respecta a la proteccion de los dcre chos de los administrados" (14), mas alia de los procedimientos administra tivos y procesos judiciales respectivos. En este ultimo tapico, el art. 86 cit.
( tl ) v. QI JIR( X;,\ r,\\,11:.11 I L\IHI:lrJ 0; BEC!EDIJrn. Ml( llJEI.AC!( lEL YCENIC:ICEI Ay:\.IVhHi:\ ilL I,\S Nll:\,ES. "Derecho Constitucional Argentino". lOmo n. p. 1077. Buenos Aires. 2001. (12) V.lk,URETfllll {{IIFI'I:I. PMlW, "Jntroduccion al Dcrecho ConslilucionaJ Comparado", p. 44 Y 55 .. /,1cxico D.F.. 19%. donde se indaga su y desarrollo. (l3) Va \,,:-;OSSI. lOR';): H.. "El Defensor del Puehlo () Comisionado Parlamentario en el regi men consiilUcional argc!l[ino", en "Hevista lurfdica de Buenos Aires". p. Hi4. 19B5. alertaha contra la creaci6n de cxagcradas cxpcclalivas sobre la aclwacit\n de estc funcionario. (14) V. EK\IEm/l\:;, Ml(;:IFU\:-;(;EL. "Tratado de Derecho Constitllcional". (01110 IV. p. B02, Bue nos Aires. 1~)97.
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introduce Ulla variante interesante (no exenta de voces crfticas (15)) al reco nocersele a este funcionario "legitimacion procesal", en sintonfa con 10 que prescribe el art. 43, segundo parrafo, de la Constitucion Nacional, en materia de amparo colectivo (16). Tengase presente que la jurisprudencia de 11Uestra Corte Suprema, a partir del precedente "FrIas Molina" (sentencia del2l de marzo de 1995, Fa lias: 318:384) ha sistem"lticamente negado la legitimacion activa de este fun cionario, par en tender que interfiere en contiendas judiciales concretas en curso recien mejorandose hacia 2005 en "performance" ante el mas Alto Tri bunal (v, "Defensor del Pueblo c. ENERGAS"), Par 10 dermis, este organo cuenta con una regulacion legal anterior a la reforma constitucional, que es la ley 24,284, modificada par la ley 24.379,
(l'i) V. FEC\~..I~DEl. EMlI.iO, "Et Ddensor del Pueblo esta impcdido de pianlear la inconstilu donalidad de una ley", en "Jurisprudcncia Argentina", 2004-Il-.1 094 Y ss. (] G) V. !vloHEw), AUGU:,TO MAHIO, y V.~U.EFf:;, C\Ri.osA., "E! amparo", p. 297, La Plata, 2004.
CAPiTULO PODER EJ ECUT1VO.
IX
Su
NATU RALEZA
EI analisis de 1a institucion presidencial en nuestro pais se halla condicio nado por datos provenientes de la historia y de la praxis polftica. La evolucion de este cargo ha respondido en Ifneas generales a las mismas caracterfsticas que la instituci6n ofreci6 en el resta de America Latina. As!, a 1a considerable masa de atribucianes que Ie reconoci6 la Constituci6n de 1853/60, se suma ron pr
progreso que necesitaban estas tierras. El art. 87 actual de nuestra Constitu cion es una virtual replica del art, 77 de su Proyecto constitucional. El problema radica no en el cargo presidencial en sf mismo, como en la hipertrofia que par tradici6n y por desvfo de poder ha tenido en la experien
(l) v, M,\~SILLA, H,C.F., "Aspectos antidemocniticos y antipluralistas en la cultura polfliCa tminoamcricana", en "Revisla de Estudios Politicos", num. 74. p. 30, Madrid, Octubr<:!-diciem brc de I ellll, quien expresa que "en la base de la cullura pohlica lalinoamericana se hallan componenles preburgueses y premodernos como el caudillismo, 1a sobrevaloraci6n de 10 exterior, cl machismo, la desproporci6n entre medios y fines y el aClivismo",
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cia polftica argentina y latinoamericana en general, a 10 que se debe agregar la suma de atribuciones fruto a 10 largo del s. XX de una mayor intervencion estatal en la vida economica y social, 10 que ha lIevado a muchos autores a hablar de "hiperpresidencialismo" como version corrupta 0 desviada del pre sidencialismo, e incJuso a propiciar la adopcion de esquemas hibridos 0 di rectamente parlamentaristas (2). La propia reforma de 1994 parecio en la teorfa orientarse hacia la atenuacion del regimen presidencialista, cuando en el plano de las conductas esta ultima decada testimonia todo 10 contrario. Funciones Sobre el punta, expresa German Bidart Campos: u;.CwiJ es 1a lunGion deJ poder ejecutivo?lComo se compone su competencia? El adjetivo 'ejecutivo' podda dar fa pauta de que es un mero 'ejecutor', que se limita a aplicar Jas decisiones proporcionadas pOl' los otros organos def poder. Y nada mas Jejos actllalmente de la verdad y de Ja realidad. El poder ejeeutivo tiene ellideraz go del poder politico, yes el motor primitivo y principal de 1a dinamiea esta tal. Su actividad suele descomponerse en dos rubros: a) 1a actividad politica en su senfido mas puro, 0 actividad gubernamental, y b) la actividad admi nistrativa. Ambas son actividades vitales, contirwas y permanentes. Ambas import8n conducir y dirigir realmente 18 empresa estatal, y aecionar sin pa n?mesis e1 poder politico n (3). Desde la perspectiva de su funcion estrictamente polftica, no caben du das de que el Ejecutivo despJiega una accion de Iiderato 0 caudillaje que se ha vista acrecentada a 10 largo del s. XX en casi todos los sistemas po)fticos del mundo que cuentan con el cargo presidencial en su estructura de gobierno (4). El presidente es, en terminos del art. 99, inc. 1°, "jefe supremo de la Nacion". Licito es interrogarse la compatibilidad de este enunciado con aquel del art. 29 que veda el otorgamiento de "surnisiones a supremacfas". Como sea, en su correcta interpretacion, implica ser Jefe de Estado y de gobierno. Aclaramos que el "gobierno" no solo 10 integra el departamento ejecutivo. EI Congreso e incluso la Corte Suprema ejercen tambien funciones guberna tivas desde sus respectivas esferas de competencia. La funcion administrativa significa, despues de la reform a constitucional de 1994, que el Presidente es el "responsable politico de la administracion general del pais", en terminos tambien del ya citada art. 99, inc. 1°. Mas alia de la aparicion de la novedosa figura del Jefe de Gabinete de Ministros (art. 100) (ver "infra"), que "ejerce la administraci6n general" (fd., inc. I"), la ultima paJa
(2) V. NL,O, CARLO, S,\:-':Ti.\(;O, YOWlS, "El presidencialismo puesto a prueba (Con especial referenda al sistema presidencialisla latinoamericanoj", Madrid, 1992. (3) V. BIDAn C\\;POS, (~ER\!.-\:-': J., "Tratado Elemental de Derecho Constir.ucion<.:.] Argentino", tomo II, p. 272, Buenos Aires, EJ93 (cnfasis original). (4) V. gllHHT CAMPOS, Gm;'L\0: r., y C-IR:-':01A, W,\I.TER r.. "Dcrecho Constitucional Comparado", tomo II, p. 41, Buenos Aires, 20nO.
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bra en esta materia la tiene la presidencia, quien titulariza 1a funci6n aun que la ejerza el Jefe de Gabinete. Ademas, el Presidente "concede jubilacio nes, retiros, licencias y pensiones conforme a las leyes de la Nadon" (art. 99, inc. sexto).
Atribucianes del Pader Ejecutiva Gregorio Badeni ha c1asificado a estas atribuciones, agrupandolas en las siguientes categorfas: 1) administrativas; 2) reglamentarias; 3)colegislativas; 4) legislativas; 5) garantfas institllcionales; 6) nombramiento de fllncionarios; 7) indulto y conmutacion de penas; 8) relaciones exteriores; 9) militares (5). El grueso de las mismas se localiza en el art. 99, sin perjuicio de poder figurar en otras reglas del plexo de base.
Las jefaturas presidenciales Clasicamente, antes de 1994, se hablaba de la existencia de cuatra jefatu ras en cabeza del Presidente. Asf, se distingufa: 1) la jefatura del Estado; 2) la jefatura de la administraci6n publica; 3) la jefatura local e inmediata de la Capital Federal; 4) la comandancia en jefe de las fuerzas armadas (6). A partir de la revision constitucional, el Presidente continlla siendo el Jefe de Estado, a 10 que la reforma al inc. 10 del art. 99 agrego expresamente que es el Jefe de gobierno y responsable polftico de la administracion. Como antici pasemos, el Presidente continlta siendo el titular ultimo de la Administraci6n Pllblica (7), mas alla que Stl ejercicio se halla encomendado al Jefe de Gabi nete de 1\1inistros, conforme 10 estipula el art. 100, inc. 1". Qucda en claro, en virtlld del art. 99, inc. 12, que el Presidente es "el co mandante en jefe de todas las fuerzas armadas de la Naci6n". En cambio, no retuvo la jefatura de la Capital Federal, en atencion al proceso de autonomfa de la Ciudad de Buenos Aires (art. 129, CN., ver "supra").
Las relaciones internacianales Un area tfpica de competencia del6rgano ejecutivo es la referida al mane jo de las reiaciones can los denuis Estados y can los organ ism as internacio nales. En toda estructura federal, dicha conducci6n esta reservada porvfa de principio al gobierno central, y dentro de sus organos, al ejecutivo, conse cuente con la "jefatura del Estado" que el art. 99, inc. I" impllta a la presiden cia. Asf. el Jefe de Estado ostenta Ja representaci6n internacional del mismo.
(5) V. BAIlF~l. GRF,(;(lIUl, "Tralado de Derecho COllStilUcional", p. 1247, Buenos Aires, 2004. Mas adeJanle en el lcxlo expresamos nuestra rcservn respecto deJ mole "runciones colegisln tivas" . «()) v. BII1Mrf C\~lPOS, (;EH~I;\~ J., 'Tratado Elemental ... ", ob. y tomo cits., p. 302. (7) V. BA[{I~\7"\. JA\lEll I:>:I).\<.ECIO, v SUI,\fIllt.:, r:AB:;\~"\ I Lwn!'.F, "El Jere de C;abinele de Ministros ", p. I Hi, Bucnos Aircs, 1999.
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En esa sintonfa, dice el art. 99, inc. 11, que el Presidente: "Concluye y firma tratados, concordatos y otras negociaciones re queridas para el mantenimiento de buenas relaciones con las organiza dones internadonales y las naciones extranjeras, recibe sus ministros y admite sus c6nsules", De la norma c1aramente se derivan dos potestades puntuales: 1) la nego ciaci6n de tratados y concordatos (ver "infra"); 2) recibe a los embajadores extranjeros. Correlativamente con esta ultima atribuci6n, el Presidente "norn bra y remueve a los embajadores, ministros plenipotenciarios y encargados de negocios con acuerdo del Senado" (id., inc. 7°). El poder reglamentario Aquf es donde se patentizan las facultades administrativas de la presi dencia. \io existe con esta contundencia en el sistema norteamericano. Pres cribe el inc. 2" del art. 9910 siguiente: "Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecuci6n de las leyes de la Naci6n, cuidando de no alterar BU espfritu con excepciones reglamentarias". Es as! que el Ejecutivo dicta los lIamados "decretos regiamentarios", "re glarnentos" 0 "actos administrativos de alcance general". Los mismos se clasifican en: a) Reglamentos aut6nomos: Son aquellos que el Poder Ejecutivo dicta en ejercicio de sus propias atribuciones, con el objeto de ordenar sus faculta des especfficas. No requieren delegaci6n a habilitaci6n alguna del Congreso. Par el contrario, los mismos se ubican en la zona de reserva de laAdministra cion. Ejemplos: los reglamentos que disenan los recursos administrativos, 0 que proveen al empleo publico. b) Reglamentos de ejecuci6n (art. 99, inc. 2°, C.N): Tarnbien Ilamados decretos regJamentarios, son aqueJlos previstos en la norma constitucional aludida, que autorizan al Poder Ejecutivo a pormenorizar y especificar nor mas dentro del marco de una determinada ley del Congreso, a los efectos de conferirles la necesaria operatividad necesaria. Aquf se evidencia la subordi nadon de la administracion ala legislacion, en tanto y en cuanto los mismos no pueden evadirse de las pautas delineadas par el Congreso. c) Reglamentos de necesidad yurgencia: Son los que se producen en los terminos ycondiciones del art. 99, inc. 3°, C.N. (ver "infra"). d) Reglamentos delegados: Son los que se emiten previa habilitaci6n del6rgano Congreso, en los terminos del art. 76 y del art. 100, inc. 12, CN.
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Participacion en el proceso legislativo Algunos autores hacen referencia a la funcion "colegisladora" del Ejecuti yo. Nosotros preferimos conservar la denominacion de "participacion" que tiene el Presidente en el desarrollo legislativo. que es Ja que otorga el art. 99, inc. 3" "in limine": aJ EI Presidente tiene derecho de iniciativa en materia de proyectos de ley. conforme 10 estipula el art. 77; b) El Presidente puede aprobartotal (arts. 78 y 80) 0 parcialmente (art. 80) un proyecto de ley ("promulgacion"); c) Hace publicar las leyes (art. 99, inc. 3" cit.); d) Tambien tiene derecho de veto, en los terminos del art. 83; e) No puede emitir bajo pena de nulidad ciisposiciones de canicter le gis\ativo (art. 99, inc. 3", segundo panafo), con las importantfsimas (y peligro sas) excepciones de los decretos de necesidad y urgencia (art. 99, inc. 3", tercer y cuarto p,irrafos) y la delegacion legislativa (art. 76).
N ombramientos EI Presidente de la Nacion goza de una serie de prerrogativas en materia de nombramientos de funcionarios publicos: a) En el cas a de los diplom
El indulto y conmutaci6n de perras Se trata de facllltades presidenciaJes conferidas par el art. 99, inc. 4". Son instituciones que se derivan de la "c1emencia" que e1 derecho regia ponia en
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cabeza del monarca. Como remora de estos, perviven hoy en dia en manos del Ejecutivo, mas al1a de su diffcil coordinacion conceptual con el principio de la division de funciones del poder. EI indulto implica un perd6n de la sancion de un delito impuesta por senten cia finne pasada en autoridad de cos a juzgada, aunque 1a jurispruden cia admiti6 su procedencia aun frente a procesos judiciales en curso. La C011 muwcion significa un cambio por una pena menor, es dedr, una reducd6n. En ambas sitllaciones, no se borran los demas efectos que pudo irrogar la sentencia condenatoria. S610 son susceptibles de este beneficia las condenas producidas en el ambito de 1a jurisdiccion federal. previo informe del respectivo tribunal. No es admisible en los casos de juicio politico, ni ante los delitos consti tucionales tipificados par el an. 36, C.N. (ver "supra").
Poderes militares Cuatro son las norm as del art. 99 que se refieren a esta cuesti6n. Todas elIas denotan la subordinacion de las fuerzas armadas al poder civil, repre sentado por la presidencia. El Presidente:
Inc. 12. Es comandante en jefe de todas las Fuerzas Armadas de la Naci6n. Inc. 13. Provee los empleos militares de la Naci6n: con acuerdo del Senado, en la concesi6n de los empleos 0 grados de oficiales superiores de las Fuerzas Armadas; y por sf solo en el campo de batalla. Inc. 14. Dispone de las Fuerzas Armadas, y corre con su organiza ci6n y distribuci6n segUn las necesidades de la Naci6n. Inc. 15. Dec1ara la guerra y ordena represalias con autorizaci6n y aprobaci6n del Congreso. Consigna Ra(!1 Racana que el inc. 12 alude a la autorMad; el inc. 13 a Jas respollsabilidades; el inc. 14 a las funciones y el inc. 15 a las atribuc/ones. Tambien se ha distinguido entre poderes militares de mando y de organi zacion. Los prim eros son exclusivos del Presidente, dadas las normas que hemos visto. Los segundos son C011currentes del Presidente y del Congreso,
(8) V. R.'ICA:<,\. R\lIl., "La vision mililar (La Constiluci6n y sus soldados) ", en l\,IWA, (coord.), "Visiones de una Constilucion", p. 410. Buenos Aires. 2004.
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seglm 10 disponen tambien dichos incisos, y los arts. 21 y 75, incs. 25, 26, 27 Y28 constitucionales.
E1 Jefe de Gabinete y demas Ministros del Poder Ejecutivo Baja el expresado prop6sito de "atenuaci6n del regimen presidencialis ta", la reforma de 1994 incorporo en los arts. 100 y 101 constitucionales a la Figura del "Jefe de Gabinete de Ministros". Ya precedentemente hemos intentado desglosar la jefatura administrati va ultima del Presidente, y su ejercicio, que esta asignado a este nuevo funcio nario a tenor del inc. 10 del art. 100 cit. Acotemos que en la praxis institucional el Jefe de Gabinete ha distado mucho de tener un rol equivalente al de un primer ministro en un esquema parlamentario, limitandose a ser un dependiente mas del Presidente de la Nacion. EI art. 100, par otra parte, difiere a una ley especialla determinacion del "numero y competencia" de los ministros que "tend ran a su cargo el despacho de los negocios de la Nadon". Se evita as! saludablemente fijar una pauta numerica en la propia constitucion (como habfa acontecido antes de 1994) que can el tiempo podfa no ser funcional. Cabe agregar que el rninisterio no integra el Poder Ejecutivo, dado el caracter unipersonal que reviste este ultimo (art. 87) (ver "supra").
Relaciones de los Ministros con el Congreso Deben presentar una memoria detallada de sus departamentos al abrir se las sesiones del Congreso (art. 104). Pueden concurrir a las sesiones legis lativas e intervenir en los debales, sin derecho a voto (art. 106). Como corres ponde a un esquema presidencialista, no pueden ser senadores ni diputa dos (art. ] 05).
Responsabilidades Los ministros deben refrendary legalizar los actos del presidente (art. 100). De esos aetas cada ministro es respol1sable, ylo es solidariamente de los firma- . dosen conjunto (art. 102).
Atribuciones del1efe de Gabinete Consigna la segunda parte del art. 100 de la CN.:
Ai jefe de gabinete de ministros, con responsabilidad polftica ante el Congreso de la Nad6n, Ie corresponde: 1. Ejercer la administraci6n gene ral del pais. 2. Expedir los aetos y reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades que Ie atribuye este artfculo y aqueUas que Ie dele gue el presidente de la Naci6n, con el refrendo del ministro secretario del
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ramo al eual el acto 0 reglamento se refiera. 3. Efectuar los nombramien tos de los empleados de la administtaci6n, exeepto los que correspon dan al presidente. 4. Ejercer las funciones y atribuciones que Ie delegue el presidente de la Naci6n y, en aeuerdo de gabinete resolver sobre las ma terias que Ie indique el Poder Ejecutivo, 0 por su propia decisi6n, en aquellas que par su importancia estime necesario, en el ambito de su competencia. 5. Coordinar, prepararyconvocar las reuniones de gabine te de ministros, presidi~ndolas en caso de ausencia del presidente. 6. Enviar al Congreso los proyectos de ley de ministerios y de presupues to nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobaci6n del Poder Ejeeutivo. 7. Hacer recaudar las rentas de la Naci6n y ejecutar la ley de presupuesto nacional.8. Refrendar los decretos reglamentarios de las leyes, los decretos que dispongan la pr6rroga de las sesiones ordinarias del Congreso 0 la convocatoria de sesiones extraordinarias y los mensa jes del presidente que promuevan la iniciativa legislativa. 9. Concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates, pero no votar. 10. Una vez que se inicien las sesiones ordinarias del Congreso, presentar junto a los restantes ministros una memoria detallada del estado de la N aci6n en 10 relativo a los negocios de los respectivos departamentos. 11. Producir los informes y explicaciones verbales 0 escritos que cual quiera de las Camaras solicite al Poder Ejecutivo. 12. Refrendar los decre tos que ejercen facultades delegadas por el Congreso, los que estaran sujetos al control de la Comisi6n Bicameral Permanente. 13. Refrendar conjuntamente con los demas ministros los decretos de necesidad y ur gencia y los decretos que promulgan parcialmente leyes. Sometera per sonalmente y dentro de los diez dias de su sanci6n estos decretos a con sideraci6n de la Comisi6n Bicameral Permanente. El jefe de gabinete de ministtos no podra desempefiar simultaneamente otto ministerio. Como puede facilmente coiegirse, la masa de competencias administrati vas, financieras, preslIpuestarias y reglamentarias es vasta. Empero, este di sello se ve desmentido en la realidad de los hechos. Tal como acotan Barraza y Schafrik, "Ia CO!1sfitudon forma/nos brinda las pautas que sientanla con viccioll de que ef fete de Gabinete de Ministros es U11 jerarca de la Administra cion. idea do para dar respuestas a /as crisis po/iticas que 110 expusieran tanto fa Figura presidendaI y para des COIl cen trar al Presidente de /a Nadon de ta . reas administratiFas, para que pueda dedicar mas tjempo al disell0 de las estrategias polfNcas del pafs. Mientras que fa COllsritucion material nos mues tra una realidad contradictoria" (9). Lamentablemente, "ni siquiera puede decirse que se han dismilluido las facuItades reaJes del Presidente, pues el fete de Gabinete, en 1a practica. 11a obrado como un ministm mas, 10 que redunda enla creacion de una cartera mas cuya competencia, a diferencia de las otr!:IS, esta asignada por fa Constitucion" (10).
W) Vcr obra citada cn la nota nllm. 7. p. 179.
(l0) V. BI,':"UIl, "Conslilucion y Adminislraci(ln luego de la reforma de 1994 (Una rclaci6n suslancial, compieja y dificil". en 1\1\.VV.• "I\. una dccada de Ia reforma conslitucional", p. J 03, Bucnos Aires. 2004. .
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Concurrencia al Congreso. Interpelaci6n y modon de censura EI art. 101 establece:
El jefe de gabinete de ministros debe concurrir al Congreso al menos una vez por mes, altemativamente a cada una de sus Camaras, para informar de la marcha del gobiemo, sin perjuicio de 10 dispuesto en el art. 71. Puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una mo d6n de censura, por el voto de la mayoda absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Camaras, y ser removido por el voto de la mayoda absoluta de los miembros de cada una de las Camaras . .
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Decretos de necesidad y urgenda Tal como sefialan los arts. 100, inc. 13 y99, inc. 3" (ver "infra"), los decretos de necesidad y urgencia deben ser refrendados par el Jefe de Gabinete y los demi.lS ministros del Poder Ejecutivo.
CAPfTULO
X
PODER JUDICIAL
Al igual que cl esquema norteamericano, nuestro constituyente previ61a existencia de un ), poder judicial", a cargo de la Corte Suprema de Justicia y demas tribunales inferiores (art. 108). Reparese que la Corte es el unico tribu nal de justicia que crea directamente la Constituci6n; los demas son resorte dellegislador ordinaria, quien dispone su activaci6n por ley del Congreso. Para alguna doctrina ej., Alberto Spota), es importante enfatizar que la Constituci6n hable de "poder" y no como. p. ej., 10 hace la Constituci6n fran cesa de 1958, que habla de "autoridad judicial". Ello denotarfa la intenci6n del auror de la norma de base de darle jerarqufa e independencia ala judicatura federal. Tambien sirvi6 de crftica para esos autores cuando, por ejemplo, el art. 114 agregado en 1994 se refiere a "servicio de justicia". Una cos a es, para esa corriente, el desempello de un servicio publico cualquiera y otra, fiUY diversa, es el ejercicio de un poder del Estado. La funcian que dcsarrollan los magistrados judiciales de todas las illstan cias y fueros, sin importar ambitos 0 deslindes de competencia, es la "iuris dictio", es decir, la atribuci6n de decir el derecho en las causas concretas que seventilan (1). La medida de esa jurisdiccian va a estar dada par la competen cia: en raz6n del territorio, de la materia, del grado y del monto. Cabe recaIcar que la misi6n de los jueces es sub-legal. Es decir, deben aplicar los mandatos del legislador, especificando sus determinaciones, Y creando una norma jurfdica de a1cance individual (senten cia). Es una activi dad deductiva si se quiere, en donde como una premisa mayor encontramos a la regIa general y abstracta (Constituci6n, tratado internacional, ley inter
(I) Bien ~l' ha expresado que "la tarea judicial no es una elaboraci6n automatica de silo gismos sino una seleccicjn valoraliva que tiende a realizar la juslicia en la decision del caso". ConI'. !l!J).\RI C\;,I!'OS, GFR\L'\:\ J., "La Corle Suprema. £'1 Tribunal de Garantfas C:onstitucionalcs", p. 44, Buenos Aires, 19B4. Esa actividad esla sujeta al ordenamiento juridico. Si incurre en condena pOl' error, la Convencion Americana de t1erechos Humanos (art. 10) reconoce un derccho indcmnizatorio. Dioho concepto alude a "todas las equivocaciones, actos de mala praxis, apartamientos () irregularidades, sean cuales fueren los motivos para equivocarse". V. Mossf'T IrIlHfiASPE, lon(;!;, "El Error judicial". p. 14, Buenos Aires, J 999.
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na), como premisa menora lasituacion faetiea de que se trate, yeomo conclu sion, la subsllncion del casa en esa hipotesis normativa. Par 10 demas, el grado de autonomia decisoria de la judicatura es basica para Ull rabusto sistema ciemocratico (ver, en este senticio, Garzon Valdes, Ernesto, "EI papel del poder judicial en la transici6n ala democracia", en Maiem, Jorge; Orozco, Jesus yVazquez, Rodolfo (camps.), "La funcion judicial (Etica y demoeracia) H, Barcelona, 2003, p. 129 Yss.). Organizaci6n de la justicia federal y de la justicia local Como logiea derivaci6n de haberse adoptado al federalismo como forma de Estado (arts. I". 5" Y cc.J. nuestra Constituci6n implementa dos 6rbitas jlldiciales diferentes: la federal y la de las provincias. En relacion can ello, el art. 75, inc. 12. primera parte, con los aditamentos de 1860, 1957 Y 1994. dispone que el Congreso padni "dictar los codigos Civil, Comerciai, Penal. de Minerfa, y del Trabaja y Seguridad Social, en cuerpos unificados a separados, sin que tales codigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su apJicacion a los tribunaies federales a provinciales, segun que las cosas 0 las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones ... ". Por el contrario, como se ve en esta "chillsula residual" ,la administracion de justicia local es tina prerrogativa provincial no delegada al gobierno fede ral (fd.. art. 121), Y que debera ser asegurada junto con el regimen municipal y la educacion primaria 5" citado). La Constituci6n de cada estado pro vincial preve su propio poder judicial, que 10 estructuranl de acuerdo con sus pautas y Iineamientos. Durante anos la literatura especializada ha subrayado la distinta matriz que tiene llna y otra judicatura. Empero. el derecho judicial de la Corte Supre ma se ha orientado en los ultimos anos a inspeccionar si la administracion de justicia local responde a los panimetros de la forma republicana de gobierno que adopta nuestra Ley Suprema. como en 10 atinente, par ejemplo, al estatu to de los magistrados (2). La Corte Suprema de Justicia de la Nadon Como fue expuesto, es el unico Tribunal creado directamente par la Cons titucion, y se ubica en la cima de la pinimide judicial federal argentina. Generalmente, al caracterizar las funciones de la Corte, nuestra doctrina judicial y de los autares se ha encargado de perfilarlas como aquellas propias de un Tribunal de Garantias Constitucionales (3).
(2) V. SI'Ol.l, ALBEHTO A:-:TO~j() (B.). "[I control de cOl1stituciol1alidad sabre las constituciones de provincia", en "Debates de /\ctualidad", num. 1m. p, HG, julioioctubre de 2003, (3) Ver la totalidad de la obra citada en 1(\ nOla num. j precedente.
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En efccto, es importante retener el dato de que la Corte Suprema no es en principio una tercera instancia, sino que su especial ubicaci6n institucional la califica para ser el custodio e interprete ultimo de la Constitucion Nacional. Mas concretamente, la Corte Suprema de Justicia reline una doble cali dad: es un tribunal yes cabeza de poder. Ella ha llevado a algunos (como Julio Oyhanarte) a postular una cierta "sintonia" (no sumisi6n) del supremo tribunal con la polftica (en un senti do arquitectonico) desplegada por los otros 6rganos del gobierno. EI instrumento mas poderoso de esta verdadera jurisdicci6n constitu donal es el control de constitucionalidad. Si bien como se ha explicado "supra" dicho contralor es entre nosotros difuso, es decir. a cargo de todos los jueces (no s6lo los de la Corte), el caracter practicamente final de los pro nun ciamientos de 1a Corte (hecha la salvedad en materia de derechos humanos, con la Corte Interamericana) realza su significacion polftico-institucional. Se ha explicado que "en el marco de esta concepci6n institucional, 18 Cor te Suprema ha sido considerada como el maximo tribunal federal, que ejerce fa culta des propias en el cimbito jurisdiccional, ycomo departamento del go bierno central que tiene atriblljda una pord6n de la actividad estatai de ge nuino pader. Ella asi, fa Corte Suprema es el tdbunal de decisiones finales. Representa, ell ese aspecto, la soberanfa nacional y es tan independiente, en su ejercicio, como ef Congreso y eJ Poder Ejecutivo en el desempello de sus propias fun cion es "( 4). Como ya vimos, eJ alcance de una decision de inconstitucionalidad, aun emanada del Supremo TribunaL se cine porvfa de principia a las partes invo lucradas en ellitigio: actor y demandado. Empero, en los ultimos anos las decisiones de la Corte han llegado a tener muchas veces una ejemplaridad mayor que excede a1 caso concreto bajo adjudicacion, como 10 demuestran "Fayt"(l999), "Mignone" (2002), "Provincia deSan Luis" (2003), "Bustos" (2004), "ltzcovich" (2005). "Simon" (2005)' etc. El Consejo de la Magistratura La 24.309 dec1arativa de la necesidad de 1a reform a contemplo un nuevo organismo que a la sazon vino a fructificar en el nuevo art. 114 consti tucional. Las atribuciones se COl1centran medularmente en dos frentes: a) la seleccion de los magistrados federales de primera y de segunda instancia (es decir, can exclusi6n de la Corte Suprema de Justicia); b) el manejo adminis trativo del poder judicial.
(4) V. (;,\\11S0. Sthi\:\A G., "La Corte Suprema y la vigen cia del Estado constitucional de Dere cho {Tribunal de garanlfas constitucionaies yguardiana del proceso politico)". en AA.W., "Fun ci6n politka de la Corte Suprema", p. ]01, 20()O. De todos modos, como bien expreso alguna vez el juez de la Corte Suprema de los Estados Unidos HOBERT ]An:s();'oI, "No SO!1l0S finales porque somos inralibles. sino que ,omos infaliblcs s610 porque somos finales".
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Este ultimo aspecto es muy trascendente, ya que implica la administra cion y ejecllcion presupuestaria (art. 114, inc. 30 ), y el ejercicio de facultades disciplinarias sobre jueces y superintendenciales en general (fd., incs. 4" y 6°). Ultimamente, se suscitaron conflictos entre la Corte y el Consejo precisa mente en est os aspectos (5). Tambien el Consejo decide la apertura del proceso de remocion de magistrados, ordenando eventualmente su suspension y formular acusaci6n (inc. 5°). La integracion del Consejo es variada, ya que en el se encuentran repre sentados jueces, los organos politicos (ambas camaras legislativas y el Ejecu tivol, personalidades del ambito cientffico y academico, y abogados de la matrfcula federal. Su regulacion legal se encuentra contenida en la ley 24.937 y modificatorias. Competencia de 1a Corte Suprema y de los tribunales federales La masa de atribuciones del poder judicial federal esta dada par el art. 116, cuando prescribe: "Corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferio res de la Nacion, el conocimiento y decision de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitucion, y por las Jeyes de la Nacion, con la reserva hecha en el inc. 12 del art. 75; y por los tratados con las naciones extranjeras; de las causas concernientes a embajadores, ministros publicos y consules extranjeros; de las causas de almirantazgo y jurisdiccion maritima; de los asuntos en que la Nacion sea parte; de las causas que se susciten entre dos 0 mas provincias; entre una provincia y los vecinos de otra; entre los vecinos de diferentes provincias; y entre una provincia 0 sus vecinos, contra un Estado a ciudadano extranjero". Surge, pues, con claridad, que la jurisdiccion federal es de canicter ex cepcional, restringido y limitado en relacion a los juzgados provinciales. Las facultades de la Corte Suprema vienen dadas, en 10 administrativo, par el art. 113, que la faculta para dictar su reglamento interior y nombrar su personal, y en 10 estrictamente jurisdiccional, par el art. 117. Al complementar 10 dispuesto par el art. 116, el art. 117 ya citado ordena que en los casos alii mentados "la Corte Suprema ejercera su jurisdiccion par apelacion segun las reglas y excepciones que prescriba el Congreso; pero en todos los asuntos concernientes a embajadores, ministros y consules extran jeros, yen los que alguna provincia fuese parte, la ejercera originaria yexclu sivamente".
[5) V. CIR!\:OT:\, WAI:rm P.. HEl jucz en la reforma constitucional de 1994", en M.W., "A una decada de la rerorma conslilUcional", p. 111, Buenos Aires, 2004.
rODER IUDICIAL
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Si hacemos una sfntesis, vemos que hay dos tipos de jurisdiccion del Alto Tribunal:
- JURISDICCION PORAPEIACION - JURISDICCION ORIGINARIA A su vez, la primera se subdivide segun las vias 0 rutas de acceso:
- JURISDICCION PORRECURSO ORDINARIO DEAPEIACION - JURISDICCION PORRECURSO EXTRAORDINARIO (ART. 14, LEY48) La jurisdiccion ordinaria se vincula con una suerte de tercera instancia que el inc. 6" del art. 24 del dec.-ley 1285/58 habiIita en aquellos pleitos de significadon economica para el Estado. Por Stl parte, el recurs a extraordinario federal halla su quicio en la supre macfa del derecho federal par sabre ellocal, en los supuestos que preve la ley 48 cHada. EJ recurso extraordinario federal EI perfil del instituto se desarrolla basicamente a partir de la nocion de cuestion federal. Bien se ha dicho que Hel art. 14 de fa ley48 atribuye a fa Corte Suprema de Justicia de fa Nadon fa realizadon de dos tareas principaJes: una, el control de eonstitucionaJidad de las Jeyes yde los actos de fa autoridad federal 0 de la autoridad local (ines.1" y 2") Y la otra, fa interpretacion de la legislacion fede ral y de los aetos de los poderes pliblieos federales (inc. 3 0 ). Ambas iJipotesis constituyen 10 que en doetrina se llama 'cuesUon federal', nocion esta que 11a sida definida pOl' la misma CSJN como 'aql1ella que se presenta cuando se hace predso asegl1rar la supremacfa del orden a mien to jl1rfdico federal en general y de fa Constitucion NacionaJ en particular'" (6). Palaci{) de Caeiro esquematiza lo expresado en torno a la cuestion fede ral (7) del siguieme modo: - Inconstitucionalidad de norma federal 0 nacional. compJeja directa oindirecta (art. 14, inc. 1°, Ley48)
(fi) v. r.\[~\C!o DE C:\ElBD, "101 recurso eXlraordinario federal", ps. 6 y 7, Buenos Aires, 2002. Se ha subrayado que por medio del art. 14 de la ley 48. "ellegislador dispuso que esle recurso solo procediera contra sentencias que enclIadraran en agravio federal ... bien vale considerar que el reclIrso ext raordinario rederal rue concebido como un reaseguro dd sistema federal apto para revisal', v en su caso invalidm, scntencias dictadus pur la justicia de provincia impugna das de inconslitucionalidad pOl' conferir validez e imperio a disposiciones locales en detri mento de la dislribucidn de competencias y asi atenlar contra la lInidad del pais". V. SPOTA, ALllEHT
]04
Wi\LHR
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C\RNOIA
- Inconstitucionalidad de norma provincial. Cuesti6n federal comple ja directa 0 indirecta (art. 14, inc. 2 0 , Ley48) - Interpretaci6n 0 inteligencia de norma federal. Cuesti6n federal sim ple (art. 14, inc. 3 D, Ley48) Cabe agregar, a estos supuestos, la creaci6n pretoriana de la doctrina de la arbitrariedad de sentencias que ha servido para que muchas hip6tesis que no estan alcanzadas por la literalidad de la normativa (y que esconden serias falencias en el desarrollo del razonamiento judicial) ingresen en el perimetro revisor del mas Alto Tribunal, a partir del caso "Rey c. Rocha" de 1909 (8). La ley 23.774 del afio 1990 que aument6la composici6n de la Corte, agre g6 entre otras innovaciones un nuevo art. 280 al C6digo Procesal Civil y Co mercial de la Naci6n par el que se permite el rechazo del recurs a can la sola invocaci6n de csa norma cuando falte agravio federal suficiente, a cuando las cuestiones planteadas resulten insustanciales 0 carentes de trascendencia (9). Control de constitucionalidad Mas alla de las consideraciones vertidas "supra" en el capftulo IV, debe remarcarse las siguicntes caracterfsticas de nuestro contralor constitucional, siguiendo -en 10 troncal- a Bercholc (10): 1) Existe una presunci6n de validez constitucional de las leyes y normas administrativas, por 10 que la declaraci6n de inconstitucionalidad es la "(ilti ma ratio" del ordenamiento jurfdico, como consecuencia de 10 que se ha denominado en la jurisprudencia norteamericana "regIa de la evitaci6n" (1). 2) Como se dijo con anterioridad, nuestro sistema se enrola en la co rrientc judicial difusa. 3) Se excluyen las "cuestiones polfticas no judiciables", aunque cabe agregar que la doctrina y la propia jurisprudencia de la Corte Suprema han acotado ultima mente su vigencia. 4) Es un control represivo y no preventivo; "ex post" y no "ex ante" res pecto de normas ya claboradas y dictadas.
(il) v. SIULI, AI.HFHTO AxrnC:lo, "Recurso extraordinario", p. I Y ss., Buenos Aires, 20(ll, quien conceptlia a la "sentencia arhitraria" como aquella en la eual existe "Ia raIta total de apoyo legal en 10 que se decide". Idem, p. :1. (~l) Su prohlematica en C'\HC:OL'\, W,I!.TER F., "'Certiorari' y derecho ala jurisdiccion en Argen tina: Inrieles reeepciones del constitucionalismo norteamericano", ponencia presentada al Congreso Mundial de Derecho Constitucional, Santiago de Chile, www.iaclworldcongress.org, enero de 2004. (10) V. Bf'RU1OLC, JOI1GE, "La independencia de Ia Corte Suprema a traves del control de cons titucionalidad", ps. 53 a 55, Buenos Aires, 2004. (11) V. I.ril'EZ HOFILL, Illocrrlll, "Decisiones interpretativas en el control de constitucionalidad de la ley", p. 239, Valencia, 2004, siguiendo a las reglas del juez de la Corte Suprema norteamericana [llIJlS BH.I.'[)EIS estahlecidas en el rallo "Ashwander v. Tennessee Valley Authority" del ano 1936.
rOml, JUDICIAl
lOS
5) Resulta decisorio, sin perjuicio de la jurisdiccion supranacional ha bilitada de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El Ministerio Publico La reforma constitucional de 1994 agreg6 una nueva secci6n a la parte organica, destinando un nuevo articulo (el 120) a la"inserci6n del Ministerio Publico como organo del Estado. Cabe destacar que la ubicaci6n "geogrMica" de la nueva regia podfa lle gar a indicar como algunos sugirieron que estabamos frente a un nuevo po der (12). Clasicamente, se vefa a este organa como integrativo de la judicatu ra, postma que aun se mantiene en muchos text os constitucionales provin ciales. La ley 24.309 de necesidad de 1a reforma habfa previsto su inclusion como" organo extrapoder". Es de resaltar que general mente las funciones del ministerio Pllblico son las de lIevar a cabo la acusacion penal (ministerio publico fiscal penal) y las de defensa de pobres, inca paces, menores y ausentes (ministerio publico de la defensa). Con buen criterio, el art. 120 deslinda ambas competencias, a1 hablar su segundo parrafo del procurador general como cabeza del primero y del defensor general del segundo. Mas latamente, su atribucion es la de "promover la actuaci6n de la justicia en defensa de la legalidad, de los intere ses generales de la sociedad, en coordinacion con las demas autoridades de la Republica", fundamentalmente el poder judicial. Los fiscales y defensores gozan de "independencia", de "autonomfa fun cional y autarqufa financiera", de "inmunidades funcionales" y de "intangibi Iidad de rem uneraciones". Cuesta en general visualizar en la praxis del proceso judicial las funcio nes del ministerio publico no penal (civil, comercial, contencioso-adminis trativo, laboral). En el caso del ministerio ptlblico penal, resulta claro que las mismas se lIevan a cabo al ejercer la actio punendi, acci6n represiva del Estado en materia de delitos ycontravenciones.
°
En 1998 se dict6la ley 24.946 organica del Ministerio Publico. ElJurado de Enjuiciamiento Es el modo constitucionalmente pautado para el egreso por juicio politi co de magistrados judiciales federales inferiores (jueces de primera instancia y de Camara de Apeiaciones).
(1 Tesis ya planlcada por AUlUUO BIAXCHI inmedialamenle dcsplics de la rcforma cons tiillcional de 1994, y que siguen, pm ejemplo. BE:.wE7'ml, JOSE M"xUEL y UflEl\TI, Iv1.-\i\IEL\, "Mln15ler10 Publico". ell CIRIlO7'EI.L. MI(;UEL (coord.), "Derecho COllsliluciollai (Memoria del Congres(l Inler nacionaJ de C:ulluras Sistemas Juridicos Comparados)", p. 190. Mcxico, 2004. Lo cierto del caso es que la mayorfa de la doctrina sigue hahlando de "tres poderes".
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Al respecto, estipula el art. 115 constitucional: "Los jueces de los tribunales inferiores de la Naci6n senm removidos por las causales expresadas en el art. 53, por un jurado de enjuiciamien to integrado por legisladores, magistrados y abogados de la matrfcula federal. Su fallo, que sera irrecurrible, no tendra mas efecto que destituir al acusado. Pero la parte condenada quedara no obstante sujeta a acusa ci6n, juicio y castigo conforme a las leyes ante los tribunales ordinarios. Correspondera archivar las actuaciones y, en su caso, reponer al juez suspendido, si transcurrieren ciento ochenta dfas contados desde la decisi6n de abrir el procedimiento de remoci6n, sin que haya sido dicta do elfallo. En la ley especial a que se refiere el art. 114, se determinara la integraci6n yprocedimiento de este jurado". Si a este plexo Ie sumamos 10 dispuesto par el inc. 50 del art. 114, en cuanto faculta al Consejo de la Magistratura a decidir la apertura del procedimiento de remocion, eventual mente ordellar la suspension del magistrado y formu lar la correspondiente acusacion, hallamos plasmada la nueva regulacion. Aparece asf un sistema can dos una acusatoria que reemplaza ala que formulaba Ja Camara de Diputados. ahara a cargo del Consejo de Ia Magistratura, y otra propia de remoci6n, en cabeza de este nuevo organismo (Jurado de Enjuiciamiento). La ley 24.937 dispone la integracion paritaria de este ente (tres jueces; tres legisladores y tres abogados), remitiendose al art. 53 constitucional para el establecimiento de las causales de remocion (mal desempefio (13), delito en el ejercicio de sus funciones, delitos comunes).
([3) V. S.\:\[I/\(;(). AI.F():\:'O (11.), "Grandczas y miscrias en la vida judicial lEI mal desempeno como causal de remocion de los magislrados judiciaics)", Buenos Aires, 2003 .
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CAPiTULO REGIMEN CaNST
XI
[aNAL DE lOS TRATADOS
La Constituci6n historica poseyo desde su arranque una vocaci6n inter nacionalista. Desde la manda preambular dirigida a "todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino ", hasta la extension de los derechos civiles que formula el art. 20 y el [omento a la inmigracion del art. 25, resulta diafana la voluntad integradora de nuestro constituyente originario. Un precepto harto importante en la secuencia que venimos desarrollan do es aquel del art. 27, C.N.:
"El Gobierno federal esta obJigado a afiaDZar sus relaciones de paz y comercio con las potencias extranjeras par media de tratados que esten en conformidad con los principios de derecho publico establecidos en esta Constituci6n" (enfasis agregado). Yenla misma linea se destaca el multicitado art. 31:
"Esta Constitucion, las leyes de la Nacion que en su consecuencia se dieten por el Congreso y los tratadoscon las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nacion; y las autoridades de eada provincia estaran obUgadas a conformarse a ella, no obstante cualquiera disposicion en contrario que contengan las leyes 0 constituciones provinciales" (enfa sis agregado). Las referencias al derecho internacional contenidas en la Constituci6n hist6rica no se limitan al derecho intemacional publico de base contractual (tratados), ya que el art. 118 contiene una referenda explfcita al derecho inter nacionaJ publico de base consuetudinaria 0 derecho de gentes, Ahora bien, los problemas que suscita en nuestro media el regimen de los tratados se vincula can: 1) el ingreso de los tratados al ordenamiento jurfdico; 2) la ubicaci6n de los mismos en la piramide jurfdica (1); 3) el con trol de constitucionalidad sabre sus contenidos.
(l)
Y. TRA\1ESO, JUAX AXTONIO, "Derechos Humanos y Dcrecho lntcrnacional", p. 1]2, Buenos
Aires, 1995.
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Respecto del primer item, ello nos remite a la vieja polt~mica entre las posturas monistas y dualistas. Para el monismo, existe un solo orden juridico -internacional y nacional-; por consiguiel1te, el sistema de fuentes es uni voco. En cambio, el dualismo parte de la separacion entre el derecho interno o domestico y el derecho internaeional. Segt'in el monismo, entonces, se Slleeden las siguientes eta pas en la for macion de un tratado internacional:
- NEGOCIACION A CARGO DEL PODER EJECUTIVO (Art. 99, inc. 11, C.N.) - FIRMAA CARGO DEL PODER EJECUTIVO (Idem) - APROBACION A CARGO DEL CONGRESO DE LA NACION (Art. 75, inc. 22, C.N.) - RATIFICACION A CARGO DELPODER EJECUTIVO EN SEDE INTER NACIONAL El dualismo agrega una fase mas. consistente en la
-ADOPCIONDE UNALEYINTERNADERECEPCION DEL TRATADO INTERNACIONAL COMO PARTE DEL DERECHO NACIONAL La segunda cllestion se vincula con la ubicacion jerarquica de los tratados internacionales en la pinimide jurfdica. Sabre el punto, y como 'vimos "supra", el art. 75, inc. 22 tantas veces citado confiere a los documentos internaciona les de derechos humanos que menciona, mas los que se agreguen en el futu ro de acuerdo a sus previsiones. jerarquia constitucional en las condiciones alli prefijadas. El resto de los tratados internacionales (art. 75, inc. 22) y los del derecho de la integraci6n (art. 75, inc. 24) tienen rango superior a la ley interna. Can ello se elimina una antigua polemica. inconsisrente a la luz de 10 que prescribe el art. 27 de la Convenci6n de Viena sabre Derecho de los Tra tados adoptada por Iluestro Estado: "Una parte no podra. invocar las disposiciones de su derecho interno como justificaci6n del incumplimiento de un tratado" Un ultimo problema viene dado por el control de constitucionalidad que se ejerza en sede judicial sobre un tratado internacional. A partir del caso "Mendes Valles" (2), la Corte Suprema ha entendido que los tratados son esencialmente federales, por 10 que corresponde la admision del recurso extraordinario frente a disposiciones en ellos contenidas presuntamente vio latorias a la norma de base.
(2) I'allado en el ano 199G.
RFC,IMFN CONSTITUCIClNAL DE LOS TRATA[lOS
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La doctrina (3) y el derecho comparado se muestran en este campo parti darios de soluciones preventivas y no represivas como la argentina, en tanto y en cuanto invalidar un tratado puede generar responsabilidad del Estado en sede internaeional. Relaciones con organizaciones internacionales Debe senalarse que la puesta al dfa que implic61a revision constitucional operada en 1994 trajo aparejado reconoeer no solo los 'vrfnculos que pueden anudarse con Estados extranjeros, sino tambien can organizaciones interna cionales. Al facultar al Congreso a "aprobar 0 desechar tratados concluidos can las inc. 22 agrega (amen de los concordatos can la demas Ilacianes", e1 art. Iglesia Cat61ica): "y con las organizaciones internacionales". Par su lado, el art. 99, inc. 11 autariza al Presidente a conduir y firmar tratadas, concordatos y otras negociaciones requeridas para el mantenimiento de buenas relacio nes can las organizaciones internacionales y las naciones extranjeras.
Queda en daro que la realidad de la segunda mitad del s. XX en punto a los sujetos del derecho internacional publico empezaron a incluir no solo a los Estados sino tam bien a las organizaciones internacionales. Delegaci6n de competencias y jurisdicci6n en organizaciones supraesta tales Cabe apuntar que, en nuestro media, el derecho comunitario haHo em incorporado por la reforma brionariamente su insercion en el art. 75, inc. constitucional de 1994, que reza, como atribuci6n congresional: "Aprobar tratados de integraci6n que deleguen competencias yju risdicci6n a organizaciones supraestatales en condiciones de reciproci dad e igualdad, y que respeten el orden democratico y los derechos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarqufa su perior a las leyes. La aprobaci6n de estos tratados con Estados de Lati noamerica requerira la mayorfa absoluta de la totalidad de los miem bros de cada Camara. En el casu de tratados con otros Estados, el Con greso de la Naci6n, con la mayorfa absoluta de los miembros presentes de cada Camara, declarara la conveniencia de la aprobaci6n del tratado y 8610 podra ser aprobado con el voto de la mayorfa absoluta de la tota lidad de los miembros de cada Camara, despues de ciento veinte dias del acto declarativo. La denuncia de los tratados referidos a este inciso, exigira la previa aprobaci6n de la mayona absoluta de la totalidad de los rniembros de cada Camara".
(3) V. 11v.;;;:, VIGOR. "jurisdiccidn Constitucionaly Control de Constitucionaliliad en los Tra tados lntcrnacionales", Mexico D.E, 2003.
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5e da cabida de ese modo a mecanismos de integracion supranaciona] (ver "infra") que conllevan, en su faz mcls avanzada, delegaci6n de compe tencias a organismos supranacionaies. Al respecto, fue particularmente el derecho europeo de posguerra el en cargado de elaborar clausulas que permitiesen "ceder" euotas 0 porciones de soberanfa a organismos supraestatales. Corresponde mencionar aea al art. parr. I, de la Ley Fundamental de Bonn de 1949; al art. 20, parr. primero, de la reforma de 1953 a la Constituci6n de Dinamarca: al art. 49 bis de la Constitu cion del Gran Ducado de Luxemburgo agregado en la revision de 1956, al art. 50 del cap. 5 del Instrumento de Gobierno sueeo de 1974; al art. 28, parr. segundo de la Constitucion espanola de 1978 y al art. 34 de la Constitu ci6n belga de 1993, entre otras (4). El art. 75, inc. 24 pertenece a esta corriente. Contiene requisitos sustancia les y formales. Entre los prim eros, la delegaeion debe efectuarse en condicio nes de reciprocidad e igualdad, y respetar el orden democnitico y los dere chos humanos. Los recaudos de procedimiento se remiten a las mayorfas exigidas para su aprobad6n, que varia segt'ln se trate de Estados latinoameri canos 0 no, en cuyo ultimo caso se agravan (5). Integraci6n Sucintamente, dircmos que los procesos de integraci6n (en especial, en Europa desde la decada de 1950), ha llevado a los ordenamientos jurfdicos nacionales a dar valor a un conjunto de preeeptos "supranacionales" 0 regio nales. A ella apunta la Ilamada integracion, yen etapas mas evolucionadas, al derecho comunitario. Como 5e ha dicho en relaci6n al marco europeo, "los tratad05 internaciona les que han dado origen a la Union Europea no han detenninado solamente unas obJigaciones especfficas para las partes contratantes y la obJigacion de adaptar su ordenamiento juridico interno al cumplimiento de esas obligacio nes, sino que han creado unos 6rganos capaees de producir normas jurfdicas y decisiones judiciales validas y plenamente eficaces en los paises miembros, han creado un nuevo ordenamiento jurfdico: el Derecho comunitario. Como consecuencia de la adhesion de un Estado a la Union Europea, el Derecho Comunitario en vigor pasa a convertirse en Derecho vigente en 5U territorio" (6). Es habitual. en el ambito del dereeho de la integraci6n y comunitario, distingllir entre las normas primarias (es dedr, las fllndantes del esquema de
(4) V. BlllAHT CI:-.tPOS, C;ER.\1.~:>: I.. y C,R.VlTA. WALHH "Dcrecho Constilucional Comparado", lOmo 1, ps. 10'l Y II (), Buenos Aires, 1998. (5) V. iVhK\~IEl.LO, PITlIIClO A., "La actuaci6n de la justicia en las normas del M crcosur sobre el del'echo sustentable", en www.eldial.cnm, suplemenlO de derecho publico rcbrero de 200S, bajn nuc:;tra direccion. ((1) V. MOL\S, IscDRE, "Derccho Constitllcional", p. 273. Madrid. 19
RFl;ildFN CONS ITfliC!ONAL DE LO, TRATADOS
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integracion, como el Tratado de Asuncion de 1991 respecto del Mercado Co mlm del Sur) y las secllndarias 0 derivadas, es decir, aque\las que provienen de las instituciones comunes. Frente a los desat'fos que ha impuesto In globalizacion como sistema politico, economico y cultural, la integracion se ha erigido como un reequili brio necesario y una respuesta inteligente al unificar polfticas dentro de un mismo bloque, a fin de aeotar pretensiones hegemonicas de las superpoten cias, sobre todo de los Estados Unidos. ElMERCOSUR Cabe destacar que el apuntado MERCOSUR funciona como un acuerdo parcial en el ambito del Tratado de Montevideo de 1980 que estableci61a Aso ciacion Latinoamericana de Integracion (A. L.A.D. !.). Ya en Ia decada de 1960 se habfan intentado procesos de integracion con la fal1ida Asociacion Latinoa mericana de Libre Comercio. Se ha dicho que el punto inicial del MERCOSUR "se ubica enla dec1ara cion presidenciai suscripta dentro del marco de AL4D! por los gobiernos de
Argentina y Brasil e/30 de noviembre de 1985, en la ciudad de POZ de Iguazll, par Ia que se deja cOllstancia de la voIllntad conjul1ta de aceierar un proceso integrativo bilaterar En las tratativas subsiguientes, quedo evidenciado que el eje de la inte gracion pasaba por Argentina y Brasil. hasta que se rue sumando primero Uruguay y luego Paraguay. Por medio del Tratado de Asuncion firmado por Argentina, Brasil, Para guayy Uruguayel26 de Marzo de 1991 (aprobado por Ley23.981), los Estados Partes decidieron eonformar un mercado comlin denominado "Mercado Co mlm del Sur" (MERCOSU R). Sus objetivos fueron asegurar la libre circulacion de bienes, servicios y factores productivos; el establecimiento de un arancel exterior eomlin y la adopcion de una polftica eomercial comlin; la coordina cion de polfticas maeroeconomicas y sectoriales entre los Estados Partes y el compromiso de armonizar sus legislaciones en las areas pertinentes para fortalecer Ia integracion. Si bien en la decada de los noventa y en los ltltimos anos se ha avanzado mucho en materia de uniformidad de polfticas estatales, resta determinar si el campo de actuaci6n se limitara puramente a los aspectos de desarrollo economico, comercial y cultural, y de intercambio de bienes y servicios, si por el contrario, el sub-bloque regional se orientara tambien hacia la integracion polftica.
(7) V. l'i.\;,\lm, (;11ST-I\'0, "Los derechos humanos en las Constituciones del Mercosur'", p. 55, Buenos !\ires, 199G.
CAPiTULO
XI I
DERECHOS Y LlBERTADES FUI\DAMENTALES A 10 largo de esta obra, hemos afirmado reiteradas veces que la defensa y promocion de los derechos es llno de los contenidos centrales del movi miento constitucionalista. Hay muchas maneras de nominar a los derechos. EI lexico propio del s. XVIll preferfa hablar de "derechos inherentes" 0 de "derechos naturales del hombre", para subrayar asi la fntima adherencia de esas facultades al ser humano, y reforzar su canicter suprapositivo y anterior a la comunidad polf tica estatal. Ya en eJ s. XIX se opto en Alemania por Ja locuci6n "derechos publicos
subjetivos" para mentar su oponibilidad hacia el Estado. Los franceses, por su lado, han dado usanza a la expresion "libertades publicas ", quiz(ls con un excesivo apego a los c1asicos derechos civiles y polf ticos. En el s. XX, los norteamerica nos singularizaron su cruzada por la igual dad racial can la locucion "derechos civiles ", aunque esa denominaci6n resul taba rebasada por otros atributos tam bien protegidos (v. gr. los derechos po lfticos de los afro-norteamericanos). La mitad del 5, XX ha visto eclosionar a la formula "derechos lwmcl nos", sobre todo a partir de la Declaracion Universal dellO de diciembre de 1948. En el ambito del derecho publico, se opta por hablar de "derechos funda mentales" par entender que los mismos se ha11an en un plano 0 nivel mas alto (del derecho natural para los iusnaturalistas, 0 bien ya colocados en la propia ubicaci6n de la supremacfa constitucional). Nuestra Constituci6n. pese a la existencia de doctrinas en contrario, no reconoce la existencia de un orden jen'irquico de derechos. Todos valen par igual y ninguno puede anteponerse a otro (mas aIla de la labor de concilia cion que debe reaUzar el poder judiCial en las causas concretas sometidas a juzgamiento). Otros ordenamientos jurfdicos (como, por ejemplo, la Consti tucian espanola de 1978) efectuan el distingo entre derechos fundamentales
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y otros que no 10 son. 0 entre "libertades preferidas". tal como 10 hace la Corte Suprema de los Estados Unidos (1).
La literatura especializada suele concebir a los derechos de manera dia cronica 0 sucesiva. Asf. 5e habla de derechos de primera generaci6n para senalar a los civiles y politicos que surgieron can el constitucionalismo cJasi co hacia fi nes del s. XVIII. En esta categoria podemos colo car ala libertad. a la igualdad. a la Iibertad de expresi6n. a la libertad religiosa. al sufragio. a la seguridad personal. etc. Posteriormente. aparecen los Ilamados derechos de segunda generaci6n que son los propios del constitucionalismo social que irrumpen con la constituci6n mexicana de 1917 y con la de Weimar de 1919. Aquf est,ll1 los derechos del trabajador.los gremiaies.ios culturales y los de la seguridad social. Finalmente. la (lltima mitad del s. XX ha visto nacer a dere chos mas nuevos. llamados de tercera generaci6n, que aUll son incipientes en muchos sentidos: los del ambiente. los deL desarrollo. los delusuario y consumiclor. etc. La incorporaci6n de los tratados internacionales sobre derechos humanos Como fue expuesto, hacia mediados del s. XX, y como consecuencia del fiagel0 que signifie6 la II Guerra Mundial. comienzan a sucederse dec1ara ciones y tratados internacionales en materia de derechos humanos. Ella respondi6 ala constatacion de que 1a proteccion interna 0 dornestica de los dcrechos no bastaba y que era necesario disenar mecanismos tutelares que trascenclieran las fronteras de los Estados. Se diseiian as! sistemas internacionales universales de proteeci6n (v. gr. los que derivan de la Organizacion de las Naciones Unidas, como los Pactos In ternacionales de Derechos Civiles y Polfticos. y el de Derechos Econ6micos, Sociales y Culturalesl y sistemas internacionales regionales (el europeo, el americano. el africano. etc.). Hay instrumentos genericos, mientras que hay otros con destinatarios especfficos (ej.: Convenci6n contra toclas las forrnas de discriminaci6n hacia la mujer. 0 la de los Derechos del Nino). A 10 largo del tiempo. muchos textos constitucionales comenzaron a re ceptal' a estos documentos. otorgandole diversa cotizaci6n jurfdica e ingre so en el plexo constitucional. En efecto, como vimos "supra". mientras que hay ordenamientos que otor gan mayor valor al derecho internacional publico por encima del derecho eonstitucionaL otros optan por colocar s6lo al derecho internaciona1 de los dereehos humanos par sabre la Constituci6n (ej.: la constituci6n colombiana de Finalmente. otras sistemas parifican ala Constitucion y a los doeu rnentos internacionales de dereehos humanos.
(1) V. C\";;[)TA, W·,UEH F., "Los val ores y las liberlades preferidas", Ja ConstilUcirin Argentina", p. I G5, Buenos Aires, 1999.
lm
Ai\.VV., "Los valores en
OUUCI1ClS Y L1IIFIUA[)JS HINDAMFNTALES
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Dentro de este marco, y en determinadas condiciones, se mueve el art. 75, inc. 22 de la Constituci6n agregado por la reforma de 1994. A partir de esta revision, los derechos fundamentales tendnin una doble fuente. Por un lado, encontramos la parte dogmatica de la Constitucion, que aloja en los primeros cuarenta y tres artfculos del plexo de base a las "declara ciones, derechos y garantfas" que allf reconoce. Por el otro, hallamos la com plementacion que se origina en los documentos internacionales de derechos humanos que gozan segun esa norma de rango constitucional. Derechos enumerados yno enumerados Uno de los debates que se dieron durante la sancion de la Constitucion de Filadelfia de 1787 fue el relativo ala consagracion 0 no de un catalogo expre so de derechos. Algunas voces argumentaron que si se inclufan ciertos dere chos, podfa interpretarse que se negaban los demas. Esa es la razon por la cual ese documento no contenfa originariamente en su texto una declaracion de derechos, 10 cual fue remediado cuatra afios mas tarde con las Diez Prime ras Enmiendas. De todos modos, y como eco de la referida discusion, la Novena Enmien
da previo que: "La enumeracion de ciertos derechos que se hace en esta Constituci6n no debeni interpretarse como denegacion 0 menoscabo de otros derechos que conserva el pueblo". La llamada reforma constitucional argentina de 1860 recoge esta linea de pensamiento, de neto corte iusnaturalista (dado que entiende que no todos los derechos deben ser escritos en la norma para tener valor jurfdico), al estatuir: "Las dec!araciones, derechos y garantias que enumera la Constitu cion, no senin entendidos como negacion de otros derechos y garantias no enumerados; pero que nacen del principio de la soberania del pueblo y de 1a forma republicana de gobierno". As), durante muchos afios, derechos tan trascendentes como el nombre, la formacion de partidos polfticos 0 a contraer matrimonio eran considera dos "implfcitos", hasta que la reforma de 199410s explicito, ya por la via cons tituciona I, ya por la internacional. Similarmente, no cuesta mucho inferir que las declaraciones contenidas en los apodados "tratados constitucionales" no niegan ni cancelan los reco nocidos en el orden interno, tal como 10 preven los arts. 29, incs. b), c) y d) del Pacta de San Jose de Costa Rica y con mayor exactitud lingufstica el art. 50 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polfticos (2).
(2) V. C\HI\OTA, W.O\I.TER r., y CIl..\:-;JJRIXO, C~UILLER~I() A., "Los derechos implicitos en la reforma constitucional de 19~)4", (~n AAVV., "A iJiez Aiios de la reforma de la Constitucon Nacionai", p. :191, Buenos Aires, 200S.
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Debe quedar en claro, entonces, que 10 que chlsicamente en el dcrccho constitucional (3) hemos visto como "derechos impIfcitos" 0 "derechos no enu merados", se proyecta al ambito internacional. No hay declaraciones de dere chos cerradas a c1ausuradas: par el contrario, tanto las internas cuanto las internacionaIes, se hayan abiertas a una maximizacion 1I optimizacion per manentes. En sintesis, al hablar de derechos no enllmerados" 0 de .. derechos implfci tos" nos haHamos mas ante una regIa de interpretacion (4) que ante un recono cimiento puntual de derechos. U
Derecho a la vida Bajo el imperio de la Constitution hist6rica de 1853-1860, se lIeg6 a en tender por parte de la doctrina que el derecho a la vida, que no se encontraba especial mente incluido en ellistado respectivo, era un "derecho implfcito"(5). Despues de todo, la globaJidad del sistema de derechos constitucionales ha lla raz6n y justificaci6n a partir del reconocimiento de la vida. Recordemos que la ley declarativa de la reforma 24.309 vedo introducir cambios en esta parte de la Constituci6n. Empero, hay dos normas incorpora das en 1994 que alteran dramaticamente el panorama. Por un lado, el art. 75, inc. 22 doto de jerarqufa constitucional a una serie de tratados internaciona les de derechos humanos que sf contienen una menci6n explfcita al derecho a la vida. Por el otro, el segundo parrafo del art. 75, inc. 23 parece tambh~n aludir a este derecho. Desde e1 primer angUlo, memoremos que el art. 4" de la Convenci6n Ame ricana de Derechos Humanos prescribe, bajo el r6tulo expreso Derecho a fa vida que "Toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estani protegido par la ley y en general, a partir del momenta de la concep cion. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente" (inc. 1°). EI resto de los incisos de esa norma del Pacta contienen senalamientos prohibitivos respecto de la pena de muerte.
(3) V. CAR:
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No menor reI evan cia hermeneutica adquiere el art. 50 del Pacto lnterna cional de Derechos Civiles y Polfticos, al expresar en su primer inciso que "EI derecho a la vida es inherente a la persona humana. Este derecho estara protegido por la ley. Nadie podra ser privado de la vida arbitrariamente", limitando tambien la aplicacion de la pena capital. Otra indicacion trascendente la encontramos en la declaracion interpre tativa formulada por el Estado argentino en ocasion de aprobarse la Conven cion de los Derechos del Nii'lo en virtud de la ley 23.849. En efecto, su art. 2 0 acleua (en relacion al art. I" del precitado tratado) que "se entiende por nino todo ser humano desde el momenta de su concepcion y hasta los 18 anos de edad". Si bienestos documentos fueron ratificados por nuestro Estado con ante rioridad ala reforma, es esta la que les confiere jerarqllia constitllcional, en los terminos y condiciones del art. 75, inc. 22. Se evita asi toda controversia acerca de su ubicacion en el ordenamiento jurfdico. El segundo parrafo del inc. 23 del nuevo art. 75 es importante, en la medi da que ordena al Congreso: "Dictar un regimen de seguridad social especial e integral en proteccion del nino en situacion de desamparo, desde el embara zo hasta la finalizacion del perfodo de ensei'lanza elemental, y de la madre durante el embarazo y el tiempo de lactancia". Mas alia de las discusiones que suscito esta norma en el senD de laAsam blea Constituyente de 1994, queda claro que el telon de fondo es el respeto al derecho a la vida. Derecho ala dignidad y ala privacidad Ciertos auto res han considerado al derecho ala dignidad como el mas eminente del sistema jurfdico, pues la vida sin dignidad no merecerfa -para esta corriente de pensam iento- ser vivida. Para nuestra optica, la vida adquiere el maximo valor, sin perjuicio de la importancia que asume la dignidad. El art. 14 bis primera parte habla de las "condiciones dignas y equitativas de labor", suministrando asf una aplicacion concreta de este derecho. El art. 10 de la Declaraci6n Universal de Derechos Humanos de 1948, por cion iniciaL senala que "todos los hombres nacen lib res e iguales en dignidad yderechos". La privacidad se desprende del primer tramo del art. 19 constitucional, expresa: "Las acciones privadas de los hombres que de ninglin modo ofendan al orden y a la moral publica, ni perjudiquen a un tercero, estan s6lo reservadas aDios, y exentas de 1a autoridad de los magistrados". La segunda parte de la norma se refiere al principio de legalidad 0 de reserva. Cll and a
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W,I\LTFR
F,
C;\RNU1;\
EI enunciado normativo visto precedentemente es mas completo que otras equivalentes del derecho constitucional comparado. Significa una zona 0 area de reserva 0 de "no interferencia" (Carlos Nino) en beneficio de la persona. Ese sector de "Iibertad autorreferente" (German Bidart Campos) no debe padecer de intromisiones ni de ingerencias, ya del Estado, ya de otras particulares. Las excepciones son que la conducta no sea lesiva: a) al orden publico; b) a la moral p(iblica; 0 c) perjudique los derechos de terceros. Estos estandares son elasticos y generan multiples dud as interpretativas, como que intentan mar car la diffcillfnea divisoria entre el mundo de 10 publico y el de 10 privado. De esta esfera de privacidad, manifestacion por excelencia de la libertad jurfdica, se desprende la intimidad como eI "derecho a ser dejado a solas", en celebre frase de Cooley. 19ualdad y la no discriminacion Es uno de los derechos consagrados en todos los textos fundantes del constitucionalismo cJasico. La igualdad es vista por el art. 16 constitucional como "igualdad ante la ley", pero la doctrina ha generalizado la locucion, dandole un mayor alcance conceptual. As!, - IGUALDAD ANTE EL ESTADO - 19ualdad ante la ley
-Igualdad ante laAdministraci6n - 19ualdad ante laJurisdicci6n -IGUALDADANTEYENTREPARTICULARES
De todas formas, muchas veces en la interpretacion de la Corte Suprema, sobre tod 0 hacia fines del s. XIX y comienzos del s. XX, la igualdad acusaba un sesgo demasiado formalista. Es por ella que la reforma constitucional de 1994 permite una nueva lec tura de la igualdad. Por un lado, la emparenta con su version actualizada, que es la no discriminacion. A partir del fin de la II Guerra Mundial (1945), va a ser moneda corriente en el incipiente derecho internacional de los derechos hu manos esta expresion, que alude a la veda de distinciones fundadas en crite rios caprichosos como la raza, el genera, el origen nacional, la condicion social, etc. Por el otra, va a concebirla en un sentido material, como igualdad de oportunidades y de trato (ver "infra"). Finalmente, la ley 23.592 pormenoriza la regulacion contra la discrimi nacion. Libertad de expresion EI art. 14 de la Constitucion contempla la Iibertad de todos los habitantes de "pu bl icar sus ideas por la prensa sin censura previa". Concordantemente, el art. 32 -agregado en 1860- estipula que: "EI Congreso federal no dictara
DFRECl10S Y L1lIERTADES FLJNDMvll0JTALES
leyes que restrinjan la libertad de imprenta diccion federal".
0
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establezcan sobre ella la juris
Una primer duda interpretativa (sobre todo antes de la ratificacion del Pacto de San Jose de Costa Rica producida en 1984) sobrevenia respecto del alcance de la inmunidad de censura previa ("prior restraint"), libertad estra tegica para la subsistencia del sistema democr:itico. Es que sin prensa libre, sin f1ujo irrestricto de ideas, no se permite la necesaria critica que deben tener los organos gubernativos a fin de que se farmen circuitos abiertos de poder. Queda en claro a partir de la norma convencional internacional que la proteccion que se suministra (con jerarqufa constitucional a partir de 1994) 10 es por todos los medios ("oralmente, par escrito 0 en forma impresa 0 artfsti ca 0 por cualquier otro procedimiento". reza el primer parrafo del art. 13 del Pacto), sin que ella tenga que estar necesariamente anclado y circunscripto a la realidad del s. XIX ("prensa", "imprenta"). En Ia contemporaneidad, esta aproximacion resulta muy valiosa, dado la variedad de formas de comunica cion (telefono, rad io, television, satelite, Internet) que se ha registrado a 10 largo del siglo pasado. Otro item hermeneutico 10 representa la "libertad de pensamiento"a la que hace expresa alusion el mentado art. 13. EI pensamiento esta ubicado en el fuero interno, y es imposible -en principio- su escrutinio. El mismo nece sariamente requiere de una manifestacion, y ahi es donde viene a jugar la libertad de expresion. Lainmunidad de "censura previa" es total (art. 14: art. 13, parr. 2 del Pacto). Es decir, con anterioridad a la publicacion 0 emision, no se pueden ejercer controles, con la salvedad del parrafo cuarto del ya citado art. 13. As! 10 ha entendido la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Huma nos. Ello de ninguna manera excluye las responsabilidades ulteriores (civi les, pen ales, administrativas), como bien se encarga de puntualizar eJ ultimo tramo del parr. 2 del art. ]3, bajo los para metros limitativos allf consignados. EJ nuevo art. 43 constitucional protege al secreto de las fuentes periodfs ticas a diferencia de 10 que acontece, p. ej., en los EE.UU.
Elllamado "derechodereplica" La Convenci6n explfcitamente trata en su art. 14 al "derecho de rectifica cion 0 respuesta", vulgarmente conocido como derecho de replica". H
Procede en dos supuestos distintos:
FRENTEAINFORMACIONES INEXACTA$:::::::CABE IARECTIFICACION
FRENTEAINFORMACIONESAGRAVIANTES:::::::::CABEIARESPUESTA
Se trata de lograr que por el mismo media que propa\o una especie inexac ta 0 agraviante, que se rectifique 0 que se responda.
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WAlTER
F.
ClIRNOTI\
La norma tiende a tutelar el buen manejo del flujo informativo, por 10 que no excluye las otras responsabilidades legales en que se hubiere incurrido en el campo civil, penal, etc. (conf. art. 14, parr. tercero del Pacto). Luego de que en el ailO H188 la Corte Suprema declar6 a este derecho "programcitico" por falta de regulaci6n legal ("Ekmekdjian c. Neustadt", "San chezAbelenda c. Ediciones La Urraca"), el Alto Tribunal 10 operativizo el7 de julio de 1992 en la causa "Ekmekdjian c. Sofovich". El derecho a1 silencio Se 10 concibe como la faz negativa de la libertad de expresi6n. As! como hemos visto que se garantiza la libre expresi6n, tambien hay veces que el ordenamiento jurfdico protege la facultad del individuo a no expresarse 0 manifestarse. La objeci6n de conciencia en relaci6n con juramentos religio sos, 0 la cobertura del secreta profesional, la potestad de no autoincrimi narse, entre otras aristas, hallan su basamento ultimo en este derecho al si lencio, con fundamento en una interpretaci6n "a contrario" del art. 14 y en los arts. 18 (" nadie puede ser obligado a declarar contra sf mismo") y 19 constitu cionales.
°
El derecho ala informaci6n E1 constitucionalismo comparado suele utilizar diversos nombres para tutelar a la comunicacion de ideas: Iibertad de prensa, de expresion, de infor macion. Ahora bien, Miguel Ekmekdjian considera que esta ultima es el genero de todas las demas; los agrupa asf "bajo el rotulo comun de 'derecho a /a infor macion', abarcando en el a todo el haz de derechos y libertades que se dirigen ala expresion y a la comunicacion publica de las ideas y de las noticias" (6). Lo subdivide en derecho a informar y derecho a informarse (7). Par su parte, Jorge Carpizo (8) desprende tres aspectos de la libertad de informacion: a) el derecho a atraerse informacion; b) el derecho a informar; y c) el derecho a ser informado. Consigna que el derecho a atraerse informa cion abarca las facultades de: i) aceeso a los archivos, registros y doeumentos publicos; ii) la decision de que medio se lee, se escueha 0 se eontempia. EI dereeho a informar incluye: i) las libertades de expresi6n y de im prenta; ii) la constitucion de sociedades y empresas informativas. Por ultimo, el derecho a ser informado contiene: i) la facultad de recibir informaci6n veraz y opor tuna; ii) la eual debe ser completa, es decir, eJ derecho de enterarse de todas
(G) V. h,\IEf':fJ1V,o;, Aires. J 9~J3.
M!r.\!ELA~r,f'L,
"Tratado de Dcrecho Conslitllcional", tamu I, p. 514, Buenos
(7) V. El.:\ll'mIIM;, MlGIJEl. i\\:GEL, ob. y tomo cits., p. 515. (Il) V. C\HI'I7Jl, jom;E, "Constitllci6n c informaci6n", en V,\U\lJ[S, DIEGO, y C\RBONELL, MI(;UEL (coor dinadores), "Constilucionalismo ibcroamcricano del s. XX!", p. 38, Mexico D.F., 2000.
DFRECII(lS Y LlilERTAOES f>UNOAMENTALES
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las noticias y iii) con cankter universal, 0 sea que la informacion es para todas las personas sin exclusion (9). Agrega el i1ustre autar mexicano: uEi derecho a la informacion esla libertad de expresion que amp/[a su ambito para perfeccionarse, para definir {aeu/tades que realmente fa hagan efectiva, para in corpora r aspectos de la evolucion cientffica y cultural de I1vestros dfas y que son indispensables tener en cuenta para fortale cerIa, pero fun dam en talmen te para garantizar ala sociedad informacion veraz y oportuna como elemento indispensable del Estado democnitico y plural' (10). Tanto la Declaraci6n Universal de los Derechos Humanos (art. 19), como los arts. 19, parr. 2 del Pacta Internacional de Derechos Civiles y Polfticos y 13 parr. primero de la Convencion Americana de Derechos Humanos se enrol an en esta tendencia. La juris pruden cia interamericana ha enfatizado el caracter individual y el social de este derecho. Libertad religiosa Es otro de los derechos tipicos del primer constitucionalismo. No nos olvidemos que en la conformacion de los actuales Estados Unidos incidi6la experiencia de persecuci6n religiosa par la que habfan atravesado los prime ros co10nos del Norte de America, por 10 que no debe extraiiar el acento colo cado a este derecho en la Enmienda I a la Constitucion de Filadelfia (1791). Cabe destacar que est a c1ausula, en su primer tramo, fija con exactitud el alcance de este derecho. En efecto, a11f se estipula: uEI Congreso no podra aprobar ninguna ley conducente a1 establecimiento de religion a/guna, [1i a prohibir el libre ejercicio de ninguna de elIas". Queda perfilada con nitidez la doble faz de esta libertad. Por un lado, no hay religion preferida ("establecida") alguna. Ella permitio a algunos pensa dores norteamericanos (como Thomas Jefferson) a postular la existencia de un "muro de separacion" entre los cultos y el poder publico. Por el otro, se asegura Ja pnictica de todas. La primer parte prohibe; la segunda permite (11). Nuestro art. 14 reconoce a la libertad de cultos. Tambien la doctrina ha desentraf1ado la existencia de lalibertad de conciencia. Desde una optica sim plista, esta ultima se reserva al fuero interno de la persona, mientras que la primera se refiere a la exteriorizacion 0 ejercicio publico de la creencia religiosa. Cabe agregar que ambas facetas estan incluidas en el art. 12 de la Conven ci6nAmericana de Derechos Humanos, hoy con jerarqufa constitucional (art. 75, inc. 22).
(9) to eua! concela a esre derccho eon e! sistema politico democratico. Idem nota 8. (l!) V. CIR:\OTA, W,ILTER F.. "Distintas aristas de la Iibcrtad rcJigiosa en los Estados Unidos". en HEl Derecho", 4 dc abril de 1994. p. ], (10)
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\VALTER
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Derecho ala educaci6n El texto del art. 14 constitucional sinteticamente refiere en su segmento final al "derecho de ensefiary aprender". A partir de la reforma de 1994, los contenidos de esta prieta formula tradi cional se han vista notablemente vivificados, sobre todo a partir del nuevo art. inc. 19. Chisicamente, la regulacion de la materia edllcativa se localizaba, ade mas del aludido art. 14, en los arts. 5" (en cuanto las provincias deben garan tizar la edllcadon primaria) yen el ex art. 67, inc. 16 (hoy art. inc. 18), en relacion a las atribuciones del Congreso de dictar planes de instruccion gene ral y universitaria. EI mentado art. 75, inc. 19 refuerza las competencias congresionaies de dictar leyes-marco en materia edllcativa ya consagrada en la normativa ante rior. Ademas, las sujeta a una serie de panimetros: deben consoJidar fa union nadonal respetando las particu/aridades pro vindaJes y locales: centra la res ponsabilidad (indeJegable) del Estado pero asegurando 1a partidpadon fami liar y social. La educaci6n debe pOl' 10 demas prom 0 ver los valores democra ticos y la iguaJdad de oportunidades sin discriminacion. En fin, hay que afian zar los principios de gratuidad y equidad de la educacion publica estatal. Tambien se ocupan de la educaci6n los arts. 41 y 42 al tratar los nuevos derechos de incidencia colectiva (ver "infra"). En eI art. 75, inc. 17 se fija para las comunidades indfgenas una educaci6n bilingile e intercultural (12). Finalmente, el ultimo parrafo del inc. 19 (13) reconoce derechos cultura les que compensen identidad con pluralidad (14). La libertad de ensefianza A cada habitante Ie esta permitido hacer una opci6n por el tipo u orienta cion de la ensenanza que desea recibir (religiosa, laica, etc.). En tal sentido. el art. 12, parrafo cuarto de la Convenci6n Americana de Derechos Humanos es claro al prescribir: "Los padres, yen su caso los tutores, tienen derecho a que sus hijos 0 pupilos reciban la educaci6n religiosa y moral que este de aCllerdo can sus propias convicciones". Regimen de las Universidades Nacionales EI tantas veces citado art. inc. 19 es diafano a1 estatllir la "autonomfa y autarqufa de las universidades nacionales".
(12) V. C'''l:\OTA, W-ILTEH r .. "lguales pero distinlos. Los indfgenas de cara ala Constitucion Nacional". en AA.VV., "Constirucion de la Nacion Argentina". Lorno I, p. 233, Buenos Aires. 2003. (13) "lonna que, por cierto, apnreja una considerable riqueza de ternas. (l4) V. C\H:-.iOTA, WAI.TER F., "Los dercchos culturales en In reforma de 1994", en E.D. Serle Especial de Derecho Constitucional, 17 de scptiernbre de 2004, p. 5.
D UUClIClS Y II tlERTADES
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La apuntada directiva implica reconocer una zona de libertad a favor de estos entes que caracterizada doctrina (German Bidart Campos) ha perfil ado como "personas de derecho publico no estatal". Ello significa -ni mas ni menos- que se encuentran sustrafdas de inde bidos controles poifticos 0 administrativos. al margen de la dotacion presu puestaria que reciben del erario publico y de Ia correspondiente supervision de su ejecucion. Ultimamente la Corte Suprema ha admitido la revision de concursos do centes si ha med iado arbitrariedad en la valoracion de antecedentes ("Piaggi ", resuelta en el ana 2004). Libertad de asociaci6n Se concibe constitucionalmente ala misma como aquella que propende a fines utHes (art. 14, C.N.J, entendiendo a estos ultimos como objetivos Jfci tos 0 permitidos par el derecho. Las sucesivas reformas constitucionales argentinas del s. XX fueron am pliando el espectro de este derecho. As\' Ia de 1957 incluyo en el art. 14 bis a los gremios (vel' "infra"); y la de 1994 a los partidos poifticos (art. 38, "supra") ya las propias de la sociedad civil (arts. 42 y 43). Comprende la capacidad de asociarse, de integrarse a una asociacion ya conformada y de no asociarse. EI ordenamiento infraconstitucional debe deparar a las asociaciones el reconocimiento de su personalidad jurfdica, y admitir que los actos que rea licen sus autoridades y eventualmente sus miembros tengan efectos relevan tes como conductas propias de la asociacion, distinguiendo sus acciones de las que realiza cada individuo en soledad (teoria de la personalidad). Asf. el derecho privado (civil, mercantil) sera el encargado de suministrar los atributos propios de la personalidad (nombre, domicilio. patrimonio)' para que el ente creado sea slljeto de adquirir derechos y de contraer obJiga ciones. Derecho de reunion Desde la optica del articulado constitucional propiamente dicho, este derecho es implfcito, pues no se desprende de los contenidos del art. 14. El hecho de que se halle reconocido en este ultimo, como se vio, el derecho a asociarse, facilita su recepcion, en la medida que para asociarse las personas deben con cankter previo reunirse. De la conjunci6n, entonces, del art. 33 mas el art 14, extraemos el acogimiento constitucional del derecho de reunion. Convalida esta afirmacion, ademas, una interpretacion a contraria sensu del art. 22: si se proll1be la "reunion sediciosa", es que la reunion comun 0 normal esta permitida.
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Ello esta mucho mas claro aun en el derecho internacional de los dere chos humanos. Asi, el art. 15 de la Convenci6n Americana reconoce explfcita mente al "derecho de reuni6n pacifica y sin armas" (15). Libertad de comercio e industria EI art. 14 constitucional incluye en su preceptiva a clasicas libertades de neto corte econ6mico: de trabajar y ejercer toda industria lfcita; de navegar y comerciar. Ella se compadece con otras norm as tambien insertas en la cons tituci6n documentaL Asl, el art. 20 admite que los extranjeros puedan "ejercer su industria, comercio y profesi6n '" navegar los rios interiores y costas". Asimismo, yen la misma lfnea, el art. 25 sefiala que: "El Gobierno federal fomentani la inmigraci6n europea; y no podra restringir, limitar ni gravar can impuesto alguno la entrada en el territo rio argentino de los extranjeros que traigan par objeto labrar la tierra, mejorar las industrias, e introducir y ensefiar las ciencias y las artes". EI art. 26 retoma la cuesti6n de la libre navegaci6n. En la parte organica, ella se correlaciona can las obligaciones del Congreso fijadas por los arts. 75, incs. 18 y 19, Ycon las facultades eoneurrentes de las provincias a que haee mencion el art. 125. Todo ello es demostrativo de la intencion del eonstituyente de proteger de la manera mas amplia y enfatica a las libertades econ6micas. El derecho de propiedad (16) La base de su regulacion se encuentra en el mismo art. 14, cuando el plexo reconoce el derecho de todo habitante a "usar y disponer de su propiedad". Pero este derecho alcanza su esplendor en el art. 17, que consigna: "La propiedad es inviolable, y ningdn habitante de la Naci6n puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expro piaci6n par causa de utilidad publica, debe ser calificada par leyy pre~ viamente indemnizada. S610 el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el art. 4°. Ningdn servicio personal es exigible, sino en virtud de ley 0 de sentencia fundada en ley. Todo autor 0 inventor es propietario exclusivo de su obra, invento 0 descubrimiento, por el ter mino que Ie acuerde la ley. La confiscaci6n de bienes queda borrada para siempre del C6digo Penal Argentino. Ningdn cuerpo armado puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios de ninguna especie".
(1 'i) V. CIB;':OTA, W.·\f.TEH F., "Heun16n pacflka y sin armas", en lYlYlV. cJdiai. com. 23 de rcbrcro de 200'i. (Hi) V. C\H:>OTA. WALTER f., "La propiedad privada como derecho humano b,isico", en L.t. ZOOZ-B-IZZ1; idem, "i\lgunas rellcxiones sobre cl caso 'Bustos"'. en "Abogados (ll.evbta del Colegio Publico de Abogados de la Capilal Fcderal)", nLlm. 81, p. :i6, fcbrcro de ZOO'i.
Df:RECf{OS Y LillEr,TADIS rUNDAMENTALE,
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Cabe destaear que surge evidente que se protege la propiedad ya adqui rida, 10 eual remite a la legislaci6n ordinaria (v. gr. C6digo Civil y leyes com plementarias) para determinar los modos de acceder ala misma. En tal sen tido. dicho cuerpo vertebra a 1a instituci6n del dominio, entendiendo par tal a1 derecho real de propiedad, ya sea sobre cosas muebles a inmuebles. De todas formas. y en una leTHa evolucian jurisprudeneial, e1 derecho judicial de nuestra Corte Suprema fue rellenando y eompletando esta noci6n que daba el derecho civil. hasta llegarse a un concepto constitudonal de propiedad, de sesgo mas am plio. Para la Corte. los derechos creditorios tam bien son integrativos de la propiedad. como son los que emergen 0 fluyen de cualquier contrataci6n civil a comercial. Tambit~n componen la nodan el acervo hereditario; las concesiones de servicios publicos; los derechos pro venientes del regimen de jubilaciones y pensiones; la propiedad intelectual (esta sf expresamente mencionada por el art. 17 constitucional), etc. Cabe agregar que este derecho se via jaqueado a partir de fines de 2001 Y comienzos de 2002 can toda la normativa destinada a instrumentar la pesifi cacion. El constitucionalismo social Con el correr del tiempo, a 10 largo del s. XIX se van suscitando nuevas desaffos para el constitucionalismo. Especfficamente, la revolucion indus trial va produciendo un incipiente proletariado urbano. y ello producira un cambio en el horizonte social. al cual la constituci6n no podra permanecer impavida. Distintas vertientes ideoJ6gicas. desde el socialismo hasta la doctrina social de la Iglesia Cat6lica, van a venir a plantear la necesidad de rescatar a la figura de la persona del trabajador, ya su esencial dignidad. En el plano estrictamente normativo. seran las Constituciones mexican a de Queretaro de 1917 y alemana de Weimar de 19191as que daran el puntapie initial en este proceso. 5e comienzan a reconocer a los llamados derechos de segunda gene radon, es dedr, a los que se despJiegan en los frentes econ6micos, soda les y culturales, caracterizados como prestaciones positivas a cargo del Es tado. Dentro de este contexto. sobresalen una concepci6n social de la propie dad y los clerechos del trabajador y de los gremios. En su art. 27.1a constituci6n de Queretaro somete a la propiedad privada al interes publico, mientras que Stl art. 123 (celebrado en una calle de la du dad de Mexico. D.F.), contiene una exhaustiva regulaci6n de los principios basales del derecho del trabajo, configurandose as! un verdadero codigo la boral de rango constitucional.
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Pm su lado, el art. 151 de la constitucion de Weimar somete a la organiza cion de la vida econ6mica a los principios de la justicia, expresando el art. 153 que "la propiedad obJiga". Otros documentos constitucionales posteriores que se enrolan en esta tendencia son la Constituci6n espanola republicana de 1931, las francesas de 1946 y 1958, la italiana de 1947, la portuguesa de 1976, la espanola de 1978, la derogada peruana de 1979 y la colombiana de 1991, entre muchas otras. Los derechos sociales yecon6micos Tal como fue explicado, esta etapa del constitucionalismo consagr6 los derechos econ6micos y sociales. Cabe destacar que todos los derechos de la Constituci6n (los de las tres generaciones) son interdependientes entre slY se apoyan recfprocamente, tal como 10 enfatiz61a Conferencia Internacional de Derechos Humanos de Viena de 1993. De acuerdo al esquema expJicativo proporcionado por Michel Rosen feld (17), se pueden formular en relacion a estos derechos los siguientes plan teos: a) cuestiones de definicion de estos derechos: que son los derechos econ6micos; su relaci6n con los deberes; derechos positivos contra derechos negativos; diferenciaci6n entre derechos y polfticas de Estado; b) cuestiones de contenido de los mismos; c) la interrelacion entre la economfa, la sociedad y la dignidad humana; dl las implicancias institucionales de estos derechos: agencias administrativas y accionar legislativo; e} la problematica de la red de contencion social. Protecci6n al trabajo yal trabajador Ya el originario art. 14 contiene una tutela referida al derecho a trabajar, entendido este como una Iibertad del individuo a no ser interferido en el desarrollo de su actividad. Pero la Constitucion de 1853/60 mal podia conte ner -dada la epoca de su sanci6n- disposiciones enmarcadas en el deno minado constitucionalismo social que, como vimos "supra", es crono16gica mente muy posterior. En 1949, la nueva constituci6n recept610s lineamientos de esta corrien te, pero ella fue dejada sin efecto por el gobierno militar subsiguiente, en el ana 1956. Recordemos que en 1957 se recepto una expresi6n minima del constitu cionalismo social, en el art. 14 nuevo 6 14 bis.
(17) Vcr la intervenci6n de :Vh:HEL IhlS[:"F[Ul sobre el lema en el Congreso Mundial de Derc cho Constilllcional de Sanliago de Chile, enero de 2004, lJay paises como cl Heino Unido. Cana Ui! y Australia que no incorporan los derechos econ6micos en sus (extos constitucionales, al menos de manera explfcHa y amplia. V, [}\I:"TITJI, TERE:"CE, "The constitutional protection of econo mic righls", en "Internadonal Journal of Constitutional Law", vol. 2, num. 1. p. 5G. New York, cncro de 2004, Sohre la judicializaci()11 de eslOs dcrcchos, cOllsuitesc DClR;,E:
DERECIIOS Y LIllER IMiES IUN DMvHNTAIES
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Su primer parrafo, de neto corte protectorio, centra la atenci6n en el suje to activo trabajador. Se fijan condiciones de trabajo en orden a la prestaci6n en sf (condiciones dignas y equitativas de labor; jornada Iimitada; descanso y vacaciones pagados); remuneraci6n (retribuci6n justa; salario minimo vital y movil; igual remunerad6n por igual tarea); duraci6n Cprotecci6n contra el despido arbitrario y estabilidad del empleado publico) y control de la pro ducd6n y colaborad6n en la direccion. Cabe destacar que en autos "Vizzotti" (del ana 2004), la Corte Suprema destaeo la figura del trabajador al tener que fallar una causa relativa al "quantum" de la indemnizaci6n par despido. Derechos gremiaIes Vemos que en su tramo final. el primer parrafo del aludido 14 bis recono ce al derecho de asociacion sindical (organizacion sindicallibre ydemocrati ca, recol1ocida por la simple inscripdon en un registro especial), introducien donas de esa manera en la tematica propia de su segundo parrafo, que es el llama do derecho colectivo del trabajo, es deeir, aquel que regla 10 atinente a los gremios 0 sindicatos. Estos pueden eoncertar convenios colectivos de trabajo; recurrir a la conciliacion y al arbitraje y disponer del derecho de huelga. Tambien se abasteee de garantfas a los representantes gremia!es. La protecci6n a la familia
Entre los grupos intermedios que percibe el constitucionalismo social. encontramos a·la celula basica de la soeiedad que es la familia. Ya el art. 14 bis en su tercer parrafo, (Iltima parte, nos habla de "la protecci6n integral de la familia, la defensa del bien de familia, la compensaci6n econ6mica familiar". La aludida triada contiene 10 que puede denominarse "dereeho constitu donal de la familia", y no hemos vacilado en colo car a ese sector juridieo dentro del dereeho constitucional de la seguridad social (18). pues es esta la que puede proporcionar las eorrespondientes coberturas para cada contin geneia social (familiar) que se configure (ver "infra"). As!, la proteccion debe ser integral, en coordinacion con la linea trazada en materia de beneficios de la seguridad social por el mismfsimo parrafo tercero de este articulo. La integralidad haee referenda a una proteedon 10 mas amp\ia y abarcadora posible. EI bien de familia es un instituto que precede a la reforma de 1957. En efecto, ya la ley 14.394 admite 13 posibilidad de anotacion registral de un bien inmuebJe sede de la vivienda familiar inembargable por parte de los acree dores.
(Ul) V. C\B'.:ClL\. W.\LTEH r., "Las c1ausulas luilivas de la familia insert as en el an. 14 nuevo, ?inlegran ei derecho conslitucional de la Seguridad Socia!'!", en E.D. 146·B[i7.
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Las asignaciones familiares (0 compensacion econ6mica familiar) pro cura sufragar en parte las erogaciones causadas par las cargas de familia. Diversas normas oriundas de la reforma de 1994 profundizaron esta ten dencia tutelar. como 10 ejemplifican el art. 75. incs. 19 y 23, Y el art. 17 de la Convenci6n Americana de Derechos Humanos, hoy can jerarqufa constitu cional (art. 75, inc. 22). La Seguridad Social El art. 14 bis, en su tercer parrafo, establece que el Estado otorgara los beneficios de la Seguridad Social, que tendra canicter de "integral e irrenun ciable". Cabe apuntar que la Seguridad Social procura la cobertura de las llama das contingencias sociales. Yestas son definidas como hechos riesgosos que se suscitan en las personas par el s6lo hecho de vivir. Se han esbozado con tingendas bio16gicas (nacimiento, vejez, muerte); patol6gicas (enfermeda des y accidentes) y econ6mico-sociales (desempieo). Desde una matriz constitucional, la Seguridad Social responde a vados principios cardinales: la universalidad, la integralidad, la subsidiaridad y la solidaridad. El principio de universalidad indica que se protege 0 tutela a la mayor cantidad de personas, conectandose con la directiva gemirica del art. 14 en materia de derechos. La integralidad, expresamente aludida en la norma constitucional de la Seguridad Social, se encamina a afirmar que las coberturas deben ser 10 mas abarcativas posibles. La subsidiaridad no desdefia el rol que Ie puede caber a agentes privados en el gerenciarniento de la Seguridad Social, sin prescindir del papeI que Ie incumbe al Estado. La solidaridad apunta a un apoyo entre las diversas generaciones y sectares de la sociedad para 10grar que los bene fidos de la Seguridad Sociallleguen a todos aquelJos que padecen contin gencias. Un aspecto nuclear de la Seguridad Social 10 configura el sistema previ sional. En 1993, el mismo fue modificado poria ley 24.241, que admite la existencia de dos subsistemas: a) uno publico 0 de reparto, a cargo del Esta do; b) uno privado 0 de capitalizacion individual. manejado por las admi nistradoras de fondos de jubilaciones y pensiones, y las compafifas de se guros. A partir de su fallo "Chocobar" (1996), la Corte Suprema recort6 dn'istica mente Ja noci6n de movilidad prestacional jubilatoria, a 10 que quito susten to constitucional. Hecien en la causa "Sanchez" (2005), elAlto Tribunal volvio a su jurisprudencia anterior, rescatando al Ilamado "principio sustitutivo" de
DmICI1ClS Y L111[RTADES 11iNDAMFNTALFS
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las jubilaciones y pensiones ("necesaria proporcionalidad entre el haber de actividad y el de pasividad"). E1 derecho ala sa1ud
Los constituyentes de 1853-1860 no hideron referenda expresa al dere cho a la salud dentro de Ia economia del articulado supralega1. Junto can el derecho a la vida como ya vimos, se los estimaba "implfcitos 0 no enumera dos", en los terminos del art. 33 incorporado en 1860. Respecto del derecho a la salud. el constituyente reformador de 1994 des perdido una oportunidad formidable para su incorporacion en el nuevo seg mento de 1a porcion dogmatica. Para pear. se da la inconsecuencia de que en el art. 41 se hable del "derecho a un ambiente sano", yen el art. 42 se alude a la protecci6n ala salud de los consumidores, [altando un reconocimiento gene rico del derecho a la salud desde eI cual podrfan partir las derivaciones ulte riores. Empero, observamos su recepcion en los documentos de derechos hu manos que gozan de jerarqufa internacionaI debido al art. 75, inc. 22, C.N. As!, el art. 25, parr. primero de la Declaracion Universal de Derechos Humanos, el art. 12 del Pacto Internacional de Derechos Economicos, Sociales y Cultura les. los arts. 11, 12 Y 14 de Ja Convencion sobre Ia eliminacion de todas las [ormas de discriminacion hacia la mujer, y los arts. 17,24,25 Y27 de la COI1 vencion de los Derechos del Nino, entre otros, hacen ingresar a este derecho por conducto de la Fuente internacional de nuestro sistema de derechos lltl manos (Hemos desarrollado en detalle estos temas en Carnota, Walter F., "El derecho ala salud: entre la implicitud canstitucional, la explicitud constitu donal y la incipiencia jurisdiccionaI", en D.T. 1996-B-2966, yen nuestra alocu cion en el Senado de la Nacion en la "Jornada de la Salud y la Constitucion Nacional" e124 de junio de 2004). 19ualdad de oportunidades y de trato La reforma de 1994 no se contento con garantizar la "igualdad ante la ley" de neta corte formal, ya consagrada c1asicamente par el art. 16. Ademas de la variable de la no discriminacion, va a incorporar la nocion de igualdad de oportunidades y de trato. Con motivo del tema de la segregacion racial, en los Estados Unidos se comenz6 a barajar esta expresi6n. Nuestro constituyente Ie agrega el mote "real", para subrayar q LIe no nos encontramos ante un cariz formalista de la igualdad, sino ante uno de indole material. Ya el segundo parrafo del art. 37 preve Ia igualdad de oportunidades para el acceso a cargos publicos entre hombres y mujeres. EI art. 75, inc. 19 vuelve sabre la cuesti6n. ahora en materia educativa. Finalmente, el art. 75, inc. 23 hace mencion a ella, disponiendo de medidas de accion positiva para alcan zar esas metas.
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lQue son esas medidas? Las medidas de acdon positiva, 0 accion afirma tiva como se las llama en los Estados Unidos, implican que en alguna instan cia el Estado puede discriminar (mediante la fijacion de cupos, el otorga miento de subsidios, etc.), con el prop6sito de remediar desiguaJdades pasa das y lograr un justa reequilibrio. Los grupos beneficiados con estas medidas de acuerdo con el menciona do inc. 23 del art. 75 son: los nifios, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad. Derechos de tercera generacion En otra oportunidad dijimos que parece vislumbrarse una tercera etapa dentro del constitucionalismo (19) un "tercer tiempo" en donde se decantan los derechos aparecidos en las fases anteriores y se asumen nuevos retos. Hada la decada de los sesenta y setenta, se advirtio que el constituciona lismo social s610 no bastaba para la soluci6n de la nueva problematica que asomaba como el flagelo ambiental, los desaffos del multiculturalismo y la tutela de los consumidores. Lentamente. se empezaron a pergenar los llamados "derechos de la ter cera generacion", como la protecci6n ambiental y al usuario y al consumidor. que finalmente recibieron consagraci6n constitucional formal en Argentina a nivel federal can la reforma de 1994 (v. Camota, Walter F., "Nuevas motivos de control de constitucionalidad en materia de derechos humanos de segunda y de tercera generaci6n", en AA.VV., HEI control de constitudonalidad en el De recho Publico y Privado", p. 91, Cordoba, 2005). La ecologfa y 1a preservaci6n del medio ambiente Fruto de una intensa labor desplegada par las organizaciones internacio nales (20), comenz6 a corporizarse el derecho al ambiente. Las depredacio nes de las que habfa sido objeto. y Ia conciencia de las nefastas consecuencias de tal accionar, llevaron a su tratamiento y regula cion tanto en sede interna cional cuanto en la constitucional. A partir de Ja nueva oleada de constituciones provinciales argentinas dic tadas despues de 1986, se empez6 a incluir a los derechos ambientales como parte integrante del cata]ogo de derechos reconocidos. Dentro de este movi miento del constitucionalismo ambiental y del Estado eco16gico de Dere cho, es que ve la luz el art. 41 de la Constituci6n Nacional (21).
{I 9) V. BID.\RT C\:.wos, GERWI,'; r. y CAR~OTA, WALTER F., .. Derecho Constilucional Comparado", tomo I, p. 153. Buenos Aires, 1998. (20) V. FEI.CUERAS, SA:'<"TIAGO, "Derechos Humano, y Medio Ambiente", Buenos Aires, 1996. (21) Lo eual obliga a un esludio del fen6meno ambienlal sin reduccionismos y de manera integral. compleja y "hoJfslica". AI dedr de C,\FI'ERATTA, pOl' ejcmplo, "creemos que Ie hacemos ilaco favor al ambienle si pcnsamos que el derecho ambiental nace y muere en el derecho administralivo". V. CAITERAr,\, NESTOR A., "Derecho Administrativo y Derecho Ambiental". L.L., Supiemcnto de jurisprudencia de Dcrccho Administrativo, J8 de febrcro de 2005, p. 9.
DER[CllOS Y lll\lzTADi:S FU\lDAMENTALES
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Reza la l1amada clausula ambiental: "Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equili brado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades pro ductivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; ytienen el deber de preservarlo. EI daftoam biental generara prioritariamente la obligaci6n de recomponer, segUn 10 establezca la ley. Las autoridades proveeran a la protecci6n de este derecho, a la utili zaci6n racional de los recursos naturales, ala preservaci6n del patrimo nio natural y cultural y de la diversidad biol6gica, y a la informaci6n y educaci6n ambientales. Corresponde ala Naci6n dictar las normas que contengan los presu puestos mfnimos de protecci6n, ya las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aqueIlas alteren las jurisdicciones locales. Se prohfbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual 0 po tencialmente peligrosos, y de los radiactivos".
--------------------~
Se haee referencia al derecho a un ambiente "sana y equilibrado", conti nuando con los lineamientos comparativos existentes (22). La norma prosigue con el paradigma del desarrollo que se paJpa en otras incs. 17 y 19. Aquf va a interesar un desarrollo sus articulos, como el art. tentable, en clave intergeneraciona\, en donde no se comprometa la subsis ten cia de la posteridad. El d erecho aquf reconocido es visualizado como un derecho-deber. As! como hay una facultad de exigir la preservacion del ambiente, hay un deber de policfa ambiental a cargo de todos los particulares (parr. 1) y del Estado (parr. 2), tanto nacional cuanto provinciales (parr. tcrcero). Ese deber incluye "la obligacion de reparar los danos. Se lltiliza el verba 'recomponer', voz que no tiene antecedentes en el derecho argentino y que obliga a un esfuerzo interpretativo de los jueces para determinar su verdadero alcance" (23). La preservacion ordenada incluye no solo al patrimonio natural, sino tambien al cultural. Ella solo sera posible can adecuadas campaftas de infor macion yeducacion ambientales.
(22) Como antecedentes, resultan relevantes los textos de la Constitucion portuguesa de 197() y de la espanola de 1978. EJ art. 66, primer parr., de la primera cstatuye: "Todas rienen dereciJO a UJJ amlJjenw de vida humano, sana y cm!r5gicamcnte equjJjbrado y c/ deber de defenderlo ". mientras que el art. 45, parrafo de la segunda, prescribe: "Todos tienen derccllO a disfhilar de un medja ambicntc adecllad() para ei desllrmIlo de la persona, as{ como ef debel' de conservario ". (2:l)
en
V.
A., "Constituci6n y ambienle en el marco del desarrollo sustentablc", "!\mbicnte. Dcrecho y Sustenlabilidad", p. 75, Buenos Aires, 2000.
S.'BS.-IY, DA:':IEL
W.\!.,i1, IljA:': RODHIGO,
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CARNOTA
Durante el ano 2002 se sancionola ley de Proteccion General delAmbien te a fin de dar cumplimiento a los requerimientos de los "presupuestos mini mos", yde una mayor eficacia del derecho ambiental (v. gr. art. 30). EI meca.nismo par excelencia de proteccion de este derecho es el amparo colectivo que esta previsto por el art. 43, tercerparrafo, de la Constitucion (24). El dafio ambientai
Pa.rrafo aparte merece la cuestion del dana ambienta/ que, de acuerdo can 10 que prescribe el art. 41 de la norma de base, generara prioritariamente la obligacion de "recomponer". Queda en claro que aqu! no estamos en presencia de cualquier c1ase de dailO de los que estudia el derecho privado. La primera consideraci6n se relaciona can la magnitud y la extensi6n de los danos medioambientales, "los efectos catastroficos de accidentes tales como los de Chernobyl, Seveso, Bhopal, Exxon Valdez, Sandoz, etc.,y la evidencia de la destruccion de elementos que tardaron hasta cincuenta billones de anos en formarse (selvas tropicales, capa de ozona, millones de especies, equilibria climatica, equilibria marino, ecosistema de Ja Antartida ...)" (25). Se advierte, de este modo, como el dano ambiental tiene plurales yvariadas manifestaciones. Un segundo aspecto se vincula can el caracter difuso del dana ambiental. Espacialmeme, no reconoce fronteras politicas, soberanfas estatales ni 6rde nes jurfdicos cerrados. De ahf la importancia que asume en este campo la acdon comunitaria y la internacional. Par 10 demas, el dafio ambiental puede prolongarse no s610 en el espacio, sino en el tiempo, con una duraci6n a veces diffcil de medir 0 cuantificar. De ahi la importanda que adquiere, a los fines de la responsabilidad, la idea de la reparacion integral. La responsabilidad ambiental no se satisface, en prin cipia y dentro de las pautas del art. 41 constitucional, con el resarcimiento econ6mico 0 patrimonial contaminador paga"),sino que la reparacion debe procurar ser integraI:volver las casas al "statu quo ante" ("recompaner"). En resumidas euemas, aqui el dana afrece cualidades de expansividad: objetiva, subjetiva, temporal, etc., que 10 toman particularmente apto de cara ala figura del amparo colectivo. Derechos de los consumidores y usuarios Cabe destacar que la reforma de 1994 afin6 la regulacion de la Hamada "constitucion economical>. Al clasico esquema liberal de 1853/1860, ya la
(24) V. f>.fORELI.O, AUGIJSTO M. YC\FfEIlATTA, NESTOR A., "Vision procesal de cuestiones ambienta les", Santa Fc. 2004. (25) V. Aw:-.so GARCIA. E~RiQUE, "E! Derecho Ambiental de la Comunidad Europca", tOITIO I. p. 19. Madrid. 1993.
D
H!NDAMENTi\US
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vertiente social agregada en 1957 con el art. 14 bis, Ie vino a adicionar nuevos contenidos en esta materia. No se viene ya a pregonar ni al Estado abstencionista propio delliberalis mo, ni al prestador 0 proveedor directo de servicios correspondiente a1 cons titucionalismo social. Es la era ahora del Estado regulador. Analicemos el art. 42: "Los consumidores yusuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relaci6n de consumo, ala protecci6n de su salud, seguridad e intereses economicos; a una informacion adecuada yveraz; ala liber tad de elecci6n ya condiciones de trato equitativo y digno. Las autori dades proveenin a la protecci6n de esos derechos, ala educaci6n para el consumo, ala defensa de 1a competencia contra toda forma de distor si6n de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al de Ia calidad y eficiencia de losservicios publicos, y a la constituci6n de asociaciones de consumidores y de usuarios. La legislaci6n estable cera procedimientos eficaces para la prevenci6n y soIuci6n de conflic tos, y los marcos regu1atorios de los servicios publicos de competencia nacional, previendo Ia necesaria participacion de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los organis mos de control" El mercado claramente configura un valor constitucional. Ello queda pa tentizado desde las libertades econ6micas contenidas en el art. 14 hist6rico, y se ve reafirmado por est a norma. Pero ello no debe conducir a pensar que no sea necesario en algunos supuestos reestablecer, como bien acota Bidart Campos (26), el equilibrio en las reJaciones de consllmidores y usuarios. Es en este sentido que se inserta, por ejemplo, el derecho de la competencia, siguiendo las aguas del derecho supranacional europeo Los derechos aquf nominados pertenecen al genera de los derechos de incidencia colectiva, tal como acontecfa con los propios del medio ambien teo Ella es asf, dado que "las rela cion es jurfdicas que nacen como COllsecuen cia de fa aparicion del 'mercado de conswno' dejan de tener dos protagonis tas definidos desde e1 inicio, tal como indicaba ef concepto tradicional de obligacion. en el cual solo existfan dos sujetos perfectamente individuaiiza dos: el acreedor.v el deudor. En las reJaciones de consumo, soJo uno de los sujetos, e1 que fabrica 0 introduce los bienes y servicios en e1 mercado -el proveedor-se enwentra individualizado (0 individuaJizabJeJ, Mientras tanto,
(2G) v, BlDART CI"lPOS, C;ERM;\;,; J" "Tratado Elemental de Derecho Conslit ucional Argentino", tomo VI. p, :lOG, Buenos Aires, 1~194, (27) V, GORDlLLO, i\(;[JsTi:'>:, "Tra[ado de' Derecho Administrativo", tOITIO II, cap. II, p. 9, Buenos Aires, 2003.
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e/ otro slljeto es indeterminado y so/amente podra ser 'identiflcado ' cllando adquiera el bien de consumo" (28). En la cJausu\a del art. 42, son discernibles derechos de indole sustanciaL como la seguridad del consumidor, la informacion y la protecci6n de intere ses economicos, y derechos de tipo mas instrumental, como los derechos de organizaci6n, participacion y soluci6n de conflictos (29). Se los nomine como derechos a secas, 0 como obligaciones a cargo de las autoridades estatales, queda en claro que hay una canasta de valores que debenin ser defendidos: la protecci6n de la salud, seguridad e intereses eco nomicos, la Iibertad de elecci6n, las condiciones dignas. Las formas 0 mane ras de realizaci6n de ellos son la educacion, la defensa antimonopolica y la conformacion de asociaciones, mas alia de la prevenci6n y soluci6n de con flictos, y del amparo colectivo contemplado en el art. 43. Cabe agregar que ya con anterioridad a la reforma, la ley 24.240 del· afiD 1993 previ6 mecanismos juridicos de tutela al consumidor. Sobresale en dicho cuerpo normativo la accion prevista por su art. 52, con pluralidad de legitimados activos, 10 cual es retomado parcial mente luego por la revision constitucional en el segundo parrafo del mencionado art. 43. . En efecto, la ley especial contempla en la norma del aludido art. 52 el inicio de acciones judiciales ya sea por el usuario, el consumidor, las asocia ciones que se conformen como personas jurfdicas, la autoridad de aplicaci6n yel ministerio pUblico, cuando los intereses de los primeros resulten "afecta dos 0 amenazados". Luego de 1994, cabe incluir en el elenco de legitimados activos al Defensor del Pueblo (30).
Cuadra sintetica Evoluci6n TIPO DE ESTADO
Liberal-Burgues
Estadode Bienestar
Postmaterial
CLASE DE CONSTITUCIONALISMO
Chisico
Social
PostIndustrial
RECEPCION CONST.ARG.
1853-60
1957
1994
(28) V.
RliSCO.'II, Ihc;TE, .. Acdones judidaJes de los consumidol'es", p. 12, Rosario, 2004. (29) Vease el esquema general que siguiendo a Sm;uTz Y STIGLITZ empJea MOSSET hURRASPE. JORGE, "Nuevo derechos de los consumidores y usuarios", en 1'IA.VV., "La reforma de la Consti· tucian", ps. 95 y ::l6, Buenos Aires y Santa Fe, 1994. (30) V. [{l/scm;;, fh:-:n, "i\cciones judiciales ... ". oh. ciL. p. 22.
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DmECI10S Y UI\ERTJ\DES FUNDJ\lvU.NTALE5
·CIASES DE DERECHOS
Prim era Generacion
Segund
Tercera Gen era cion
OBLIGACIONES CORRELATIVAS
Hacer
Dar
Hacer
OR GANlZA CION JURIDICA
Estac/ode Derecho
Estado Social de Derecho
Estado Ecologico de Derecho
ORGANlZACION DE FUERZAS POLITICAS
Partic/o c/e Cuadms
PartiC/os c/e Masas
ONG
INSTRUMENTO GARANTISTICO
Demanda CMJ
!uicio Laboral
Amparo Colectivo
Gramatical
Dim/mica
Holfstica
Esta c/o Gendarme
Estado Empresario
Estado Regulae/or
i METODOLOGIA
I
JURIDICA OR GANlZA CION ECONOMICA
f~'.~'{~'
CAl)[TULO
XI I I
GAR/\NTIAS
Min en la jergadc laliteratura especiaJizada (sentencias judidales, revistas jurfdicas, libros de doclrina). suele a menudo confundirsc un derecho con las garantias. As!, impropiamente se habla dc las garantias de la libertad, de la igualdad. de Ia propiedad privnda. etc., cuando en realidad se trata de derechos.
Tecnicamente, dijimos que un derecho es fa lacultad que ticne un sujelo acU\f() 0 acrcedor de a un sujeto pasivo 0 deudor et cllmplimiento de ww determinada prestacidn. Los instrumentos 0 mecanismos para asegurar el cumplimiento de los rlerechos se denominan garantfas. Estas ultimas son los medios de tuteIa 0 de protecci6n de los derechos. l\ difcrencia de los rlerechos, que plleden ser oponibles tanto al Estado como a los dem,}s particulares (bifrontalidad 0 ambivalencia), las garantfas siempre se interponen ante los drganos estatales.
En nuestro vocabulario. tambiiin much as veces vemos usa do peyorativa mente el adjetivo garantismo, haciendo mendon a una tendencia a abastecer a las personas de "demasiados" derechos y garantfas. Mientras estos se mue van bajo los parametros de la legalidad y de la razonabilidad, no hallamos inconvenientes en la locucion garantismo, pues en puridad denota una ma nera proactiva de encarar la problcmcitica de la insercion de la persona hu mana frente al poder publico. Ciasificaci6n de las garantfas Desde un angl1lo estrictamente teorico, las garantias pueden ser vistas dcsde una 6ptica Emplia 0 hajo un prisma restringido. En la primera acep cion. garantfa es sin6nirno de toda manifestaci6n del constitucionalismo cla sico para promovcr su finalidnd de limitar los abusm; del poder. I\Sf. y en este sentido lato, la divf';ion de poderes, 0 el principio de legalidad, 0 el Estado de Dereci1o, pueden scr cohccbidos como garantfas. Bajo una angulatura l'estringid8 (pero no restrictiva), reservamos cl mote "garantfas" a ciertns rerncdjo~; tutela res de dercchos: 13 celebre trilogfa am pa ro-hllbeas data-ha:)eas corpus, que hoy tiene llcogida en el art. 43 de la norma de bose.
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El derecho procesal constitucional Desde hace ya bastante tiempo en nuestro pais, 11,1 habido una verdade proliferacion de estudios relativos a una nueva disciplina cientffica, e1 denominado "derecho procesal constitucional". En efecto, desde emonces, y de la pluma de prestigiosos autores, se insta16 entre nosotros la necesidad de sllministrar I1na vision procesal de ciertas instituciones de alcurnia COllS titucional. fa
As!, todo 10 reiativo a 1a jurisdiccion cOllstituciona/, .y los instrumentos que la toman efecOva U operativa, paso a engrosar los contenidos tematicos de 1a noyedosa rama jurfdica. Siempre casto franca mente deslindar con nitidez los aspectos puramente adjetivos 0 formales. de aqucllos propiamente sustanciales que ofrecen a la par estos institutos. El reconocimiento constitucionaJ formal del triptico ga rantistico ya all/dido del amparo, del habeas corpus'y del habeas data opera do pOl' fa reforma de 1994 vino a reforzar e1 planteo. Fue dable advertir, a 10 largo de toda la dtkada de los nO'v'cnta y con particularcnfasis a partir de la apuntada revision constituciona/, que nuevos problemas asomaban para cl estudio y refIexion de los especialistas en dere cho pliblico. A cnjulldiosas obras cientiHcas se han ullMo recientemente Ciite dras U]1iFersitarias especiaJizadas y hasra una asociacion ciemifica propia. Lo que la ciencia de los derechos Iwmanos lue a fa decada de los ocilenta, e1 "derecho procesa/ constitlIcional" 10 ha sida en los noventa, yahora en los inicios de este decenio. ,}I/os ocupamos de una optica procesaJ de Ja norma cimera? JO, al COl1tra rio, nos in teresa 1a ascendencia constitucional de las hcrramientas procesa Jes? Paradojalmentc, 10 adjetrvo se trans{orm6 en s!lstantivo, y 10 sustantiFo en adjetiFo.
Qucda en claro que en /a forma de estado democnitica finisecuiar, se tiene "derecho" a tener derechos. Pero tam bien surge patente la nccesidad de acompaiiar esc reconocimiento Call un corrcimivo arsenal de garantias, sin cuya existcncia los derechos 5e convierten en fctra muerta.
Derecho ala jurisdiccion De acuerdo con los tradicionales canones interpretativos de nuestra Cor te Suprema, el derecho del epfgrafe consiste en la facultad del justiciable de ocurrir ante un 6rgano judicial en procura de justicia. Se trata de un derecho implfcito en la gramaticalidad formal del plexo de base, mas alia de estar contenido en varios tratados internacionales jerarquizados, como la Con venci6n Americana de Derechos Humanos en sus arts. 80 y 25. Mas contemponineamente. se babla de "libre acceso ala justicia", a de "tutela judicial efectiva". siguiendo los lineamicntos empleados par el dere eho espaiiol.
GAR;\NTiAS
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Es la eontracara de la administracion de justicia. La judicatura y el dere eho a la jurisdiccion se eoimplican y complementan, ya que la primera apare ce activada y puesta en marcha merced al derecho reconocido al justiciable, que es el sujeto que concurre a tener "su dia en la corte", De manera chis lea, Bidart Campos [econoce en este derecho la atribucion de acudir ala justicia (tanto para el actor como para el demandadol, de parti ciparutilmente en el proceso judicial (aqufreside el meollo de 10 que denomi na debido proceso legal 0 derecho de defensa, ver "infra") y de obtener una decision oportuna y fundada sobre las pretensiones deducidas por las partes. EI Estado, a fin de asegurar este derecho, debe crear los tribunales judicia les necesarios (can exeepcion de la Corte Suprema, que ya viene prevista por el texto eonstituciona\), dotarlos de jurisdiccion y de competencia, y diseiiar las normas de procedimiento en los terminos del art. 75, inc, 12, " EI debido proceso legal Hemos vista c6mo el derecho a la jurisdiccion no termina can la potestad de ir a los tribunales, sino que en la secuencia sigue un "proceso judicial", Ese proceso debe ser "debido": el "due process oflaw" del derecho anglo-nortea mericano. Debe destacarse que en la cultura jurfdica en que se gest6, el debido proceso evoca dos ideas distintas: a) un debido proeeso sustantivo, que remi te en definitiva ala reglamentaci6n legal y razonable de los derechos; b) un debido proeeso adjetivo, que es la variante que estamos aquf estudiando. Veamos 10 que afirma nuestro art. 18 eonstitucional: "Ninglin habitante de la Naci6n puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso, ni juzgado por comisiones especiales, 0 sacado de los jueces designados por la ley antes del hecho de la causa. Nadie puede ser obligado a declarar contra sf mismo; ni arrestado sino en virtud de orden escrita de autoridad competente. Es inviolable la defensa en juicio de la persona y de los derechos. El domi~ cilio es inviolable, como tambh~n la correspondencia epistolar y los pa peles privados; y una ley determinan1. en que casos y con que justificati vos podra procederse a su allanamiento y ocupaci6n. Quedan abolidos para siempre la pena de muerte par causas polfticas, toda especie de tormento y los azotes. Las carceles de la Naci6n seran sanas y limpias, para seguridad yno para castigo de los reos detenidos en elIas, ytoda medida que a pretexto de precauci6n conduzca a mortificarlos mas alla de 10 que aquella hara responsable que la autorice". Amparo La consagracion textual de la aedan de amparo en el art. 43 de la eodifi eaeion COl1stitucional vina a eonsolidar un largo anhelo, consistente en ex
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CARNOTA
plicitar formaimente el horizonte de garantfas can que cuenta el justiciable en nuestro paIs. Nuestro maximo Tribunal federalla habfa derivado -tanto en "Siri" como en "Kot"- directamente de ta constituci6n, sin ta existencia de una previa "interpositio legislatoris". Con posterioridad, se consagro en las leyes 16.986 y 17.454 (Codigo Procesal Civil y Comercial de la Nacion). En el plano estrictamente normativo, nuestro art. 43 constitucional recep ta garantias de dis tin to linaje y prosapia: el historico habeas corpus, el ind piente habeas data y la accion de amparo, si bien no en ese orden. Se acepto asf en nuestra carta fundamentalla tendencia del constitucio nalismo contemporaneo a plasmar en los documentos base a las herra mientas garantfsticas. Es que, sin caer par ella en un instnunentalismo ri tual, los derechos sin las garantfas no tienen posibilidad de ser vigentes y eficaces.
E1 amparo en e1 derecho constitucional comparado Son conocidos los orfgenes de la accion de amparo en el derecho mexica no (1). Desde la propuesta de Manuel Crecencio Rejon y la Carta Fundamen tal de Yucatan del ana 1840, pasando par la constitucion de 1857 yculminan do con la de Queretaro de 1917, hay toda una lfnea evolutiva en esa materia en dicho pais. Pero, al mismo tiempo que en America Latina se difundio un proceso de redcmocratizacion en la decada de los ochenta del s. XX, los ordenamientos domesticos [ueron remozando y dando mayorfuerza al amparo cIasico. Que da asf evidenciadala inocliltable matriz cstrategico-politica de este remedio procesal. En este sentido, y como bien reclierda Hector Fix-Zamudio en su estudio preliminar a la tradicional obra de Paolo Biscaretti di Ruffia (2), la reforma constitucional argentina, las constituciones centroamericanas (Honduras EI Salvador-1983-, Guatemala-1985-, Nicaragua-1987-), la constituci6n paraguaya de 1992 y la peruana de 1993 receptaron al instituto amparista, al margen de las clasicas construcciones mexicana (donde el am paro engloba al habeas corpus) y costarricense, y de instituciones paralelas,
(l) FJX-l.'\:\liJDIO aclam que en las primeras claboraciones mexicanas incidi6 la inspiraci6n en cl slslemajudlcial norteamericano, merced al pensamiento deALExls oETocQUEVII.LE. Canf. Flx 7X"fliIl10, illoC[[lR, La pmlecci6n jurfdica de los dcrecJlOs iWlllanos en Liltinoaml!rica: hal)cas corpus, ilmpilm yOmhudsman, en G,\RcL\ DE E"rrERllh\, EnUe\RllO, y CiN'ERO AR(eVALO, MA~lIEL (Dirs,), El iJereciw I'rihIico de J'inaies de sigh). UIlil perspcc/iva ihcroamericilnil. ps, G04i605, Madrid, 1 ~197. (2) V, FIX-;r~\~llllJl(), IlfuOH, f:sllldio prdiminar, en RISCAKI'.'ITilll RUFF1A, P,\OLO, Intmduccir5n 111 cferccho C01l81ilUcionai ClJl7lparado, p. 41, Mdxico, 199fi.
GARANTiAS
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como el mandata de seguran(a de la constitucion brasilefia y la accion de tutela colombiana (3). Mencion especial merece la regulacion del amparo en la constitucion espailola de 1978, de fecunda proyeccion para su jurisdiccion constitucional (4). Es que como bien sefialan Lopez Guerra y Aguiar al hacer una ojeada al reciente constitucionalismo iberoamericano, "junto a esta vuelta a las tradi ciones constitucionaies, en todo caso remozadas y actualizadas can las nue vas corrientes del Derecho constitucional contemponineo, hay igualmen te que resenar nuevos enfoques e instituciones en las que ocupan lugar pri mordialla prevision de nuevas tecnicas de proteccion de los derechos huma nos ..." (5).
El amparo ciasico 0 individual En clave individual, el amparo esta estampado en el primer parrafo del art. 43. Dice esta regIa:
"Toda persona puede interponer acci6n expedita yrapida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial mas id6neo, contra todD acto u omisi6n de B;utoridades pt1blicas 0 de particulares, que en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere 0 amenace, con arbitrariedad 0 ilegalidad manifiesta, derechos y garantfas reconocidos por esta Consti tuci6n, un tratado 0 una ley. En el caso, el juez podra declarar la incons titucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisi6n lesiva". Este primer segmento contiene las pautas informantes del instituto, sabre todo los requisitos objetivos para su admisibilidad. Uno de esos presupuestos es la mayor idoneidad del amparo en relacion can otros remedios judiciales posibles que suministre el ordenamiento juridi co, Reparese, de manera liminar, que la norma sabiamente elimina la exigencia
(3) Se ha alirmado que la acei6n de tutela quc' contiene la constitucion de 1991 "ha sido, quiza, la innovacion con a\cances jurfdicos, pnlfticos y sociales mas dinamicos y Imis profun dos". ConI'. EASHt\:\, JOR(;E 1\1., en F.ASHl;\X, JORGE M. (comp.), Constiwcirin Po/flica de Colombia. Tumas FuncJamcntalus, p, 27, Santa Fe de Bogota, 1993. (4) V. GI,ll:XO SEXDH.\, VICE:--:TEY GARRER{ LLOBREGAT, Iost', Los procesos deamparo (ordinado, c()ns~ lifUciooai e inlemaciona/), Madrid, 1994; BID;IRT CAMPD), GERMA:--J J.. La re[ormil cOJ]sritucional de 1994 J' 1a cOJJSlitucion de Espana, ('n
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del agotamiento de la vfa administrativa que trae el art. 2°, inc. a de la ley 16.986, produciendose asf un fenomeno de inconstitucionalidad sobreviniente. Pero si volvemos nuestra atencion al panimetro de la mayor idoneidad, nos encontramos con una diversidad muy grande de opiniones doctrinarias que van al centro mismo de la institucion. En efecto, mientras algunos hablan de altematividad en el amparo (6)' otros hablan de excepciona/idad (7), exis tiendo posturas intermedias (8). El examen de la mayor idoneidad es un estudio caso par casa, en concre to, como la Corte Suprema 10 Hj6 al fallar en la causa "Video Club Dreams" del ano 1995. Dicho analisis pormenorizado y circunstanciado de la actuaci6n sometida a adjudicacion por el camino amparista tiene que ver con la variable temporal (,:cuanto tiempo insume el amparo en relaci6n a los otros cauces procedimentales?), aunque no de manera exclusiva y excluyente. Par princi pia, dirfamos que en la mayorfa de las hipotesis el amparo se presenta como un canal preferentemente ligero (acdon expedita y rapida, dice como ya vi mos el art. 43). La idoneidad, empero, tambit311 Hene mucho que ver con la clase ytipo de litigio que se ventila. Claramente, el amparo no deviene id6neo para canalizar una demanda de divorcio, 0 un juicio de desalojo. Los requeri mientos de hecho y prueba en esas contiendas decididamente los aleja del perfmetro sumarfsimo amparista, para reconducirlas al ambito ordinaria. A tenor de 10 que seflala Rivas (9), debe configurarse una "situacidn de amparo ", que de lugar a la actuaci6n de la justicia proteccional. EI art. 43, primer parrafo suministra entonces panimetros de tipo objetivo (en el cariz subjetivo hahla de atoda persona") para la admisibilidad de la acci6n que, axialmente estan dados par los mismas Iineamientos que sabre el tema contenia la Icy 16.986 (ahora se unifican ambos amparos, contra el Estado y contra los demas particulares). Se requiere para la procedencia una acci6n U omisi6n (10) que en forma actual 0 inminente, lesione, restrinja, altere 0 amenace, derechos y garantfas (sic) estableddos por la COllstitudon, un tratado 0 una ley, que no sean la libertad ffsica. Nos resulta particularmente interesante esta nomina de fuentes de dere chos "amparables" ya que preanuncia la nueva gradad6n jerarquica de nor mas que va a fijar el nuevo art. 75, inc. 22 constitucional (ver "supra").
(G) V. gr., MORELLO, AlJc;u,T(] MARrO, Lil prillWnl 8enlenciil de nlzacia sobre cl amparo a lilluz de ia Con.,(iludr5n rc!r)J'Jllada, I.A. I 994·IV·673: idem, 1':1 dcrrumiw del amparo, ED. I G7-931. (7) Asi, SAC;UFS. NESTOR PEnRO, Amparo, hiibcas dalay habeas corpus cn la [c/r)rma conslitu· cionai, L. T.. J ~)~)4- D, 115a. (Ill 1'. cj., BIDART c.\~<1POS,GER\1.-\:-i J., Manual de}[1 Constiluci6n ref(mnada, tomo III, p. 377, Buenos Aires, 1997. (9) V. Bl\'\S, Anou-p, "EI Arnparo", p. 84, Buenos Aires, 2003. (] 0) V. FER~,~:-i!lEl HOIJHIClIE7:, 100,( JULIO, "La inconstiLUcionalidad pOl' ornision", Madrid, J 998; CIHllO:-iCU., MI(;UEL
titucionalidad
pOl'
(coordinador), "En busca de las norma, ausentes (Ensayos sobre la incons omisilinl", Mexico D.F.. 2003.
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Posibilita ademas el control de constitucionalidad en el ambito del am paro, siguiendo las aguas del caso "Peralta" de nuestra Corte (1990), y que tantas discusiones habfa generado. El amparo colectivo (11) Reza el segundo parrafo del art. 43: "Podran interponer esta acci6n contra cualquier forma de discriminaci6n y en 10 relativo a los derechos que protegen al ambiente, ala competencia, al usuario y al consumidor, asi como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que deterrninara los requisitos y formas de su organizaci6n".
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En 10 que respecta a antecedentes en materia de amparo colectivo, la constituci6n de Paraguay de 1992, en su art. 134, explfcitamente acoge a1 am paro electoral. De manera mas abarcativa, el texto brasileno de 1988, en su art. 5°, inc. LXX, instaura el mandato de seguram;a colectivo en favor de los partidos polfticos con representaci6n congresional. pero tambien 10 difiere hacia una "organizacion sindicaL entidad de clase 0 asociaci6n legalmente constituida y en funcionamiento de por 10 menos un ano, en defensa de los intereses de sus miembros 0 asociados". Con respecto a la constitucion peruana de 1993, dentro de un contexto restrictivo puesto que, a diferencia del texto de 1979 su art. 200 no permite el amparo contra disposiciones legales, se legitim a a las organizaciones no gu bernamentales en casos ambientales. Debe destaearse, por 10 demas, que en la interesante conexion que hace el derecho espanol del amparo fundado en eJ art. 24 de la constituci6n de 1978 (por violaci6n al derecho fundamental de 1a tutela judicial efectiva), se ha concedido la via amparista frente a sentencia contenciosa que habfa negado la legitimacion deun sindicato para impugnar un acuerdo de una universi clad sobre dotacion de plantas del profesoraclo. Sobre las exigencias objetivas del amparo colectivo argentino, entende mos, como 10 haee Bidart Campos (12), que no cabe postular una exeesiva incomlmicacion entre ambos parrafos del art. 43. As!, Ja posibilidad de reali zar el control judicial de constitucionalidacl, su interposici6n [rente a actos u
(11) Sobre el amparo en Sll versidn coIcctiva, vease CAR:\OTA, WALTER F., "Nuevas dimensio nes de los procesos conslitucionales. La accion de amparo coIcctivo", en lv\.\;V" "EI Derecho Constitucional del Siglo XXI", p. 403, Buenps Aires, 2000; ver asimismo MARAC;iIELLO, PATHI(:JO A., "Genesis y aClualidad del dcrecho coicclivo", en "Verba lusliLiae", num. 17, p. 87, Moron, pu blicado por cl mismo autor como "Genesis y actualidad del amparo colectivo en Argentina", en "Hevista Juridica del Peru". num. ';1. p. 133, octubre de 200], (12) V. BIfHHT CA.\H'OS,GER\\,\); ;., l\1anual de la Constituciiln rcfimllada, ob. cit., p. 384. 1997.
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omisiones de autoridades pllblicas y de particuiares, la trinidad de fuentes constitucion-tratados-Ieyes 0 la configuracion de arbitrariedad 0 iJegaUdad manifiesta que amenace derechos humanos, son todas coordenadas eomu nes a ambas especies de amparo. La conexidad que detectamos apunta a "la holgura sin reduecionismos egofstas que debe presidir la interpretacion del amparo regulado en el se gundo parrafo. Hemos de eomprender que la constitucion 10 ha incluido para brindar cobertura a los derechos e intereses que expresamente quedan remitidos a los arts. 41 y asi como a cualesquiera otras de fuente eonsti tucional, internaeional 0 legal que merezcan reconocimiento, sea que euen ten con norma especffica, sea que se alojen en la c1ausula de los impiicitos, cada vez que ofrezcan el perfil de un dereeho de incidencia eolectiva en gene ral" (13). Debe notarse, en la faz subjetiva, que en la economfa del segundo parr. del art. 431a legitimacion activa aparece en cabeza de tres personas posibles: al el afectado; b)eJ defensor del pueblo; e)las asociaciones que propendan a los fines del colectivo y que se encuentren inscriptas. Muchas veees, en 10 objetivo, se identifica al amparo colectivo con el atinente a 1a proteccion del ambiente y del consumidor. Ella asI, dado que en este sector del mundo jurfdico se han sucedido con profusion. Poco tiempo despues de aprobarse la reforma de 1994, la Sala III de 1a Camara ~acional de Apelaciones en 10 contenciosoadministrativo federal resolvia el caso "Schroeder" (14), en 10 que cronologicamente vino a ser el primer antecedente de segunda instancia en materia de amparo con la nueva redaecion del art. 43, segundo parrafo (15). 'En dicha decision, se adrnitio la legitimacion activa de un vecino de la localidad donde iba a construirse una planta de tratamiento de residuos pe ligrosos. El amparista entraba en la categorfa de "afectado", optandose par una saludable interpretacion de los arts. 41 y 43 de 1a Constitucion Nacional. Por 10 dermis, el amparo devenfa procedente, toda vez que el procedimiento licitatorio pergefiado por 1a autoridad administrativa no habra contemplado
(1 :l) Ibidem. (14) elmara :'\acional de i\pelaciones cn 10 Conlenciosoadministrativo federal, Sal a Ill, scntcncia del 8 de sepliembre de 1994. publicada con COll1cntario de CilRC;OT.-l, WALTER F., Un Iwcn inicio pilnl cl amparo amiJienlal cons[ifucionali7.ado, en E.D. 160-344. Rcfcrimos lam bi(\n dicho dccisorio en CAH.>;OH, \'/AI.'c'< F., troubled walen;: Em1ronmcntal courts in Argentina. ponencia prcscnrada frente al "'Hesearch Committee on Comparative Judicial Stu dies" de la "International Political Science l\ssocialion", Universite de Sherbrooke, Sherbro okc (Quebec), agosto 20122. 1995. (15) En rcaJidad, y como pucde inferirse de un cOleio temporal () cronoi
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ni estudios de impacto ambiental ni mecanismos de audiencias publicas previstos en la ley 24.051. Otra de las areas del derecho judicial que registr6 considerable quehacer en este sentido ha sido la problem
(Hi) Corte Suprema de Justicia de la 1\aci6n." Defensor del Pueblo c. P.E.", L.L. 1998-C, 55G; "Prodeico", L.t. I 99B-C, 572; "Consumidores Lihrcs", L.L. 1998-C, GOI; lodas elias del7 de mayo de I ~)9B. (17) Bien se ha dicho que "en otras palahras, 10 principal y mas general dd segundo parra [0 es al llnal de la frase, no su comienzo". V. GORDILLO. i\GUSTf~. Tratado de DerechoAdministralillo, t011l0 H (La defensa del usuario y del administradol, sexta cdician, Buenos Aires. 2003, II-7. Para la prohlclmilica de esla calegoria de dcrcchos, vcr C~R~OT;\, WI\LTER F.• "Derechos de incidencia colcctiva en general", L.L. 20(J:l·B, 280; C\HERAfA, NI,STOR, "Derechos de incidencia colecliva". en 1V1Nw.cldiaLcom. suplemento de derecho pUhlico. bajo nueslra direcci6n. (l8) V. STO~LK[Nr;, h~IES B" Class Actions, en Hall. KElnllT L. (cd.), 'J1JC Oxford Companion 10 the Supreme Court of tll(! United Stales, p. 157, New York, 1992; BI,\~Clii. ALBERTO, Las acciones de clasL' como medio de wluci6n de los prohlemas de iegilimacion colec/iva a grim ('scala, en RAP, num. ;tI5. p. J3 v 55" Buenos Aires, ahril de 1998; CAR:-\QTA, W.\LTER r" "Las acciones de c1asc en el procedimiento previsional", en LL 2001-D, 1202, Cabe agregar que la "Class Action fair ness Act" sancionada en los Estados Unidos en fehrero de 2005. limita la interposici6n de eSiO, remedins en sedl' local cuando los rl'clamos tengan alcance interjurisdiccional en raz6n de las personas. La IClmitica de los procesos colectivos la hemos lam bien analizado en C.~RNOTJ\, W,II.TER F., "i.Auge de los procesos grupales?", en L.L. 2003-/\,1300.
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Fina\mente, y ello es 10 mas importante, se ponen de manifiesto derechos grupa/es (" group rights") que requieren de so/uciones grupa/es. Carecerfa de sentido abordar cuestiones tan diffciles como la sindical 0 la ambiental desde una perspectiva puramente individualista. Habeas Corpus Una de las garantfas clasicas del constitucionalismo, que protege 0 tutela la libertad ffsica, ambulatoria 0 de locomocion, es la del habeas corpus (Utie nes tu cuerpo"). Incipientemente, se encuentra ya formulada enla Carta Mag na inglesa de 1215, en el juicio de manifestacion del derecho foral aragones y en el "Habeas Corpus Act" de Inglaterra del ano 1679. Ya el art. 18 de la Constitucion historica preve que: "Nadie puede ser ... arrestado sino en virtud de orden escrita de autoridad competente". Es decir, Ie da un soporte interesante, aunque sin una mencion expresa que recien llegara en 1994 (19). A diferencia de 10 que sucedio con el amparo, el legislador desarrollo desde antano esta garantfa en el art. 20 de la ley 48 y en el codigo procesal penal. Con el retorno de la democracia, se dictola ley 23.098 (1984), que vino a disciplinar la institucion desde sus aristas fondales (aplicables en todo el territorio nacional, salvo cuando la normativa provincial fuese mas eficiente) y formales (valida solo en sede federal, respetandose asflas autonomfas pro vinciales en el campo procesalJ. Finalmente, dentro de esta evolucion nor mativa que venimos trazando, el ultimo parrafo del art. 43 incorporado en 1994 expresa 10 siguiente: "Cuando el derecho lesionado, restringido, alterado 0 amenazado fuera la libertad fisica, 0 en caso de agravamiento ilegitimo en la forma 0 condiciones de detenci6n, 0 en el de desaparici6n forzada de personas, la acci6n de habeas corpus podra ser interpuesta por el afectado 0 por cualquiera en su favor y el juez resolvera de inmediato, aun durante la vigencia del estado de sitio". La nueva norma constitucional explicita formalmente en el maximo ran go normative a esta accion, desencadenando un autentico proceso constitu cional, con estas peculiaridades: 1) Se utilizan los mismos verbos que en la accion de amparo, diferencian dose el bien jurfdico tutelado que en este caso es la libertad fisica, como se dijo. 2) Cabe mencionar que la regia reconoce al habeas corpus de repara cion, es decir cuando se tiende a reacondicionar la libertad ffsica de una
(l9) V. (;,\I1C[.\ BI,Ullj:\DE, Do,u:\c;Q, "El Habeas Corpus Latinoamericano", en M.W., "Consti lucian y constitucionalismo hoy", p. G4:1, Caracas, 2000. El autor en este trabajo tambien for mula sugerenles rellexiones sobre las nolas diferenciales del "habeas corpus" del "Common Law" y el que rructifica en America Latina.
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GARANTIAS
persona mal detenida; al habeas corpus preventivo, que procede en caso de amenazas, al habeas corpus correctivo, cuando la detencion se ha visto agra vada ilegftimamente y aJ habeas corpus restringido frente a actos que pertur ben la libertad ffsica sin Ilegar a privar de ella. 3) Tambien es viable en el supuesto de desaparicion forzada de personas. 4) La legitimacion activa es amplia, ya que se depara no solo a favor del afectado sino de cualquier persona en su nombre. 5) Tambien es admisible aun declarado el estado de sHio. En su momento, la ley 23.098 trajo importantes cam bios, como admitir el control de la legaJidad del acto declarativo del estado de sitio en el proceso de habeas corpus y el examen de constitucionalidad de ofieio de una norma infractora de Ia libertad personal. Esta ultima pauta hoy se ha vista rebasada par la doctrina de la Corte Suprema que, a partir del caso "Banco ComerciaI de Final1zas" de 2004, admite para todos los casos ese contralor oficioso. Cabe agregar que en el caso "Verbitsky" del ano 2005, la Corte admiti6 la figura del "habeas corpus colectivo" interpuesto por una organizacion no gubernamental (en el caso, el "Centro de Estudios Legales y Sociales") respec to de las condiciones carcelarias existentes en la Provincia de Buenos Aires. Habeas Data Por analogfa semantica can el"habeas carpus" (Heres dueno de ttl data"), aunque en realidad es un tipo de amparo, el constituyente reformador can temp16 tambien a la garantfa del "habeas data". Reza el tercer parrafo del nuevo art. 43, en su primer tramo: "Toda persona podniinterponer esta acci6n para tamar conocimiento de los datos a ella referidos y de su finalidad, que consten en registros 0 bancos de datos publicos, 0 los privados destinados a proveer informes yen caso de falsedad 0 discriminacion, para exigir 1a supresi6n, rectifi caci6n, confidencialidad 0 actualizaci6n de aquellos". Este escueto enunciado sirve de base para este instrumento, que ha sido regulado legislativamente par la ley 25.326, en donde se despJiega -como acontece con la ley 23.098 de habeas corpus- su prob\emcitica de fondo y la estrietamente contenciosa 0 procesal constitucional. l\:uestra Suprema ha seguido las aguas de la Constitucion brasilena de 1988 (20), y mediatamente, de la portuguesa de 1976.
(20) Sobre esta iniluencia, vel' nal". p. 25, Buenos Aires. 2004.
P!JCU:-:ELL!, OSl;,\R ]{ .•
"l'mtecci(in de datos de caracter perso
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Hemos dicho que "en el caso del habeas data se produce una interesante limitaci6n polftica, jurfdica y sociol6gica, a quienes detentan el 'dominio infor mativo', que muchas veces se monopoliza 0 se concentra en pocas manos. Uno de los mayo res desaffos en los albores del s. XXI es precisamente conciliar los enonnes aFances tecnol6gicos con la esfera indispensable de intimidad 0 pri vacidad que se hace acreedor todo ser humano par su condici6n de tar' (21). Se ha debatido cmil es el bien juridico tutelado por medio de este dispo sitivo. Verdaderamente, el derecho a la intimidad (art. 19, C.N., ver "supra"), aparece como la potestad subjetiva aquf protegida por excelencia. Pero la honra, la reputaci6n, la imagen y hasta la libertad de informaci6n, tambien estan involucradas de manera decisiva. Es que, en definitiva, 10 que aqui se protege es el derecho ala auto determinacion informativa, que se relaciona estrechamente con las facultades subjetivas ya mencionadas (22). En tal sentido, el art. In de la ley citada 25.326 prescribe: "La presente ley tiene por objeto la protecci6n integral de los datos personales asentados en archivos, registros, bancos de datos, U otros medios tecnicos de tratamiento de datos, sean estos publicos, 0 priva dos destinados a dar informes, para garantizar el derecho al honor y a la intimidad de las personas, as! como tambien el acceso a la informacion que sobre las mismas se registre, de conformidad a 10 establecido en el art. 43, panafo tercero de la Constitucion N acional. Las disposiciones de la presente ley tambien senin aplicables, en cuanto resulte pertinente, a los datos relativos a personas de existencia ideal. En ninglin caso se po dran afectar la base de datos ni las fuentes de informaci6n periodfstica". Cabe seiialar que el cuerpo legal reconoce, desde una perspectiva sustan tiva, diversos derechos: a) el derecho de informaci6n (art. 13); b) el derecho de acceso (art. 14); c) el derecho de rectificaci6n, actualizaci6n 0 supresi6n (art. 16), en un fiel seguimiento a las mandas constitucionales del art. 43. De la lectura arm6nica de estas norm as con la procesal del art. 33, puede colegirse que la ley recepta no s610 el "habeas data de conocimiento", sino tambien al "habeas data rectificador", al "aditivo", al "reservador" y al "cancela torio 0 exclutorio" (23). Es de resaltar que el segmento procesal del cuerpo legal contiene dispo siciones relativas a la legitimaci6n activa, a la pas iva y a los supuestos de competencia.
(21) V. CIR:\OT.I, \V.ILTII{ F., "Enroques sobre Habeas Data. Operatividad de Traladas y Re troalimcntacioll Inlcrnacional. lOI fallo 'Urtcaga''', cn TR,.\11ESO, jucI:\ A. y otros, "Coleccion dc I\nalisis jurisprudcllcial. Dcrechos I1umanos v Carantias", p. 194, Bucnos Aircs, 2002. (22) V. c:.11l:\CJT.-\, WIITII< F., "Vision de cOlljullto de la ley 25.32(i", en "Antecedentes Parlamen tarios. Ley 25.32() Habeas Data", p. 499, Buenos Aires, 2000. (2:1) V. S,v;Ots, NJ'SHJH P., "Subtipos de habeas data", en 1.A. 19%-IV-352.
GARANTI/\S
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Los carriles de procedimiento judicial siguen en general los lineamientos de la accian de amparo (conf. art. 37) (24). Protecci6n internacional de los derechos humanos Como vimos mas adelante, a mediad os del s. XX se empezo a crear una conciencia en el sentido de que el derecho constitucional interno 0 domesti co no bastaba para la mas eficaz proteccion de los derechos fundamentales. Tanto declaraciones (como la Universal de Dereehos Humanos de 1948) como tratados (como los Pactos de Naciones Unidas de 1966) apuntaron a conferir una tutela extra, un plus a la que ya suministraban los ordenamientos consti tucionales de cad a Estado. Asf, German J. Bidart Campos ha explicado que el derecho internacional de los derechos humanos es minima y subsidiaria (25). Su cankler minima apunta a que la tutela que se depara es la basica que se puede proporeionar al ser humano, 10 eual no excluye las ampliaciones ni las mejaras que se puedan dar desde el derecho interno. La nocian de subsidiariedad se refiere a que los derechos son garantiza dos fundamentalmcnte en sede interna. Los vadas 0 falencias de esos 6rde nes son rellenaclos por el derecho internacional publico. Es decir, por mas que en las ultimas decadas del s. XX se ha vista una crisis en la idea de soberanf
(24) V. AHJ{c\BAL DE C\~.\;,S, OU;A 1'., "La acci6n de habeas data en la ley nacionaI2S.:lZ6 (Sus aspectos procesales)". en J\H~L\G"AGIlE, JIlA:-: f'EH:-:A,,110 (Director), h[)erccho a la inrormaci6n. h,\beas data e Internet", p, 47], BlH,?110S Aires, 2()(l2, !'iln no significa que todos los requisitos del amparo automilLicamente 5e exijan para la accion de "h,iheas data". Asf, la Corte Suprema, en autos "Martinez c. Organi"m:i6n Veraz" (sentencia del 5 de abril de 2005, "La Ley" del 13 de abril delm istno ann, p, 7, Y"EI Derecho", 20 de mayo de ZOOS, p. 4), no requiere la conriguraci6n de "arhilraricdad () ilegalidad" manifiesta. (25) Soore ese canicier "minimo", vcr Bil1c\HT C\\lP(h. C;EHMA;\i)., "Teorfa general de los dere chos humanos", 441, I'>l(>xico D.F .. 19B~1.
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Si bien el derecho internacional de los derechos humanos comparte el sujeto activo con el derecho cOl1stitucional domestico, el sujeto pasivo u obli gada en el primer campo es siempre el Estado. En el plano interno, los dere chos son oponibles tanto al Estado como a los otros particulares (nota que ya vimos de bifrontalidad 0 ambivalencia). mielltras que en el panorama inter nacional son en principio los Estados los vinculados y responsables por los incumplimientos cometidos (26). Cabe destacar ademas que muchos de los documentos internacionales tuitivos de los derechos humanos cuentan con remedios procesales para ha cer efectivos los mismos. As1, por ejemplo, la Convencion Americana de Dere chos Humanos (0 Pacto de San Jose de Costa Rica) establece dos organos (la Comision Tnteramericana de Derechos Humanos y la Corte respectiva) para que veJen por la vigencia de los derechos declarados en la primer parte del tratado. La cotizacion que la jurisprudencia de nuestra Corte Ie ha ido asignando a los informes de la Comision y sobre todo a las sentencias y opiniones COI1 sultivas del Tribunal interamericano (27) son prueba elocuente de este ma yor desarrollo en la integracion del derecho. La Convenci6nAmericana sobre Derechos Hurnanos (Pacto de San Jose de Costa Rica) y atras tratados internacionales en defensa de los derechos y libertades Como va dicho, dentro de este esquema se destaca la Convencion Ameri cana de Derechos Humanos, popularmente conocida como Facto de San Jose de Costa Rica. Este tratado fue suscripto en 1969, fue aprobado por el Congre so de la Nacion a traves de la ley 23.054 en 1984 y ratificado ese mismo afio. Finalmente, como tambien se expreso en este texto, adquirio jerarqufa cons titucianal a ra[z de la manda del art. 75, inc. 22. La Convencion menciona los derechos humanos mas elementales, sobre todo en el campo de los civiles y polfticos (vida, libertad, garantfas persona les, honra y dignidad, concienda y religion, pensamiento y expresion, rectifj cadon 0 respuesta, reunion. asociacion, protecci6n a la familia y al nino, nom bre, nacionalidad, propiedad, circulad6n, participacion en los asuntos publi cos, sufragio, etc.). Los derechos economicos y sociales aparecen insuficien temente desarrollados en el art. 26, sin perjuicio del Protocolo de San Salva dor que logra explicitarlos. Los derechos de tercera generacion no figuran en el elenco de los derechos recol1ocidos.
(2(J) V. lllil.\RT C\'
Gi\Ri\NTii\S
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En Sli segunda parte, eJ tratado contiene los medios de proteccion (28) ya aludidos: la Comisi6n y la Corte (art. 33). A la Comision Interamericana pue den acceder:
- PORVIADE PETICION lAS PERSONAS, GRUPOS 0 ENTIDADES (art, 44) -PORVIADECOMUNICACIONLOSESTADOS-PARTE Tengase siempre en cuenta que en ambos cas os el sujeto pasivo es un Estado parte. La Comision tiene funciones de componer litigios, elaborando informes y recomendando soluciones. Por el contrario, la Corte Interamericana es un verdadero tribunal (art. 52) compuesto por siete jueces. A la Corte llegan los Estados parte y la Comision (art. 61), y la misma tiene competencia consultiva (que se expresa a traves de "opiniones consultivas") y competencia contenciosa (que se manifiesta por medio de sentencias). En la defensa y tutela de los derechos, tam bien adquieren relevancia el Pacta de Derechos Civiles y Polfticos, y el de Derechos Economicos, Sociales y CulturaJes, ambos de 1966, que se mueven en el marco de la Organizaci6n de las Naciones Unidas, entre otros instrumentos que han sido jerarquizados por el art. 75, inc. 22 ya referido.
(2B) V. Nllm NAn\, RAFAEL, "La Corte y el Sistema lnteramericano de Derechos lIumanos", San Jose de Costa Rica, 1994; ver. asimismo, l'ASQUALUCU. In M., ''The practice and procedure or the Inter-American Court of Human Hights", Cambridge, 2003.
CAPlTULO
XIV
RESTRICC10t'\ A LOS DERECHOS
Tanto la doctrina de los tribunales como la de los autores repite hasta el cansancio que los derechos subjetivos constitucionalmente reconocidos no son abso]utos, sino relativos. Los derechos se encuentran reconocidos a fa vor de un colectivo considerable de personas (\a poblaci6n en el caso de los civiles; los ciudadanos en el de los politicos, etc.)' con 10 cual se torna im prescindible coordinarlos entre sf para lograr su efectivo funcionamiento. Recordemos que el ordenamiento jurfdico regula reiaciones deJ hombre en sociedad y no situaciones de aislamiento, solipsismo 0 soledad. El derecho en Stl faz objetiva se hace cargo de esa realidad socioJogica y debe articular las distintas potestades subjetivas. Si se desea c1asificar las restricciones a los derechos, vemos que las mis mas pueden ser permanentes 0 transitorias, Las primeras tienen que ver con la reglamentaci6n de los derechos; las segundas. con las emergencias. La aludida reglamentaci6n, entendida como tarea de armonizaci6n y de dctalle de esos derechos, no se da generalmente ni en los textos constitucio nales ni en los tratados internacionales, cuya redaccion suele ser amplia y de textura abierta a fin de cubrir una variada gama de supuestos. Dentro de este esquema institucional. es el Congreso de la Nadon el que a traves de las Jeyes reglamen tarias Ie incumbe determinar las hipotesis con cretas de aplicacion de la 110rmativa constitucionaL La reglamentacion de los derechos se revela as! como un mecanismo basico para que el orden jurfdico pueda lograr su cometido de bien comlin. Apuntemos que esa reglamentacion esta sometida a ciertos estandares 0 panimetros, como ser los principios de legalidad y de razonabilidad.
Principios de razonabilidad y de legalidad La legalidad
El primer principio (la legalidadJ es de cuno competencial-formal, y viene a indicar que la reglamentacion de los derechos individuales y socia
WALnr~
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les debe provenir del organo Congreso, quien esta constitucionalmente in vestido para ello. Al efecto, recordemos el primer segmento del art. 14: "Todos los habitantes de la Nad6n gozan de los siguientes derechos conforme a las Jeyesque reglamenten su ejercicio" (enfasis agregado). La nocion de Jegalidad viene de antaflO pero fue resaltada en su impar tancia polftica por el pensamiento rousseauniano y par la Revolucion Fran cesa de 1789. En su desconfianza hacia el estamento judicial. caracterizado por la lIamada "nobleza de toga", sus protagonistas realzaron el papeJ del organa legislativo, como cuerpo deliberativo sede natural de la voluntad ge neral (1). Repasemos, para el caso, el art. 6 de la Dec1araci6n de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789: 0
"La ley es la expresi6n de la voluntad general. Todos los dudadanos tienen el derecho de participar personalmente, 0 par sus representan tes, en su formacion. Debe ser1a misma para todos, tanto cuando prote ge como cuando castiga. Siendo todos los ciudadanos iguales a sus ojos, son igualmente admisibles a todas las dignidades, puestos y empleos publicos, seglin su capacidad, y sin otta distinci6n que la de susvirtudes y la de sus talentos" (2). Dentro de nuestra Constitucion, la legaJidad no solo se manifiesta 0 exte rioriza en el campo de la reglamentaci6n de los derechos subjetivos. Asume caracterfsticas muy importantes en materia tributaria, como eco de la Carta Magna ingJesa de 1215 y de la revoluci6n norteamericana de 1776. En tal sentido, ya el art. 40 , CN., al hablar de los recursos que conforman el Tesoro Nacional, alude a "las demas contribuciones que equitativa ypropor cionalmente imponga el Congreso General". En t6nica similar, se expide el art. 75, inc. 21) constitucional. La necesidad de ley formal tambien se advierte en la califlcaci6n de utili dad publica en las expropiaciones, en los terminos del art. 17, CN. Tambien tiene mucha relevancia en materia penal, como columna verte bral de 10 que se denomina "derecho penal liberal" . En efecto, el art. 18 cons
Ji),\~ JACOBO ROlISSEA\!, la volunlad general era [uente de la Icy. Y. CHEV.\LUf:R, JEAN "I listoire de la pensce polilique", lomn Il, p. 134, Paris, 19B:!. (2) V. S,\C;UIE7.AGES"'A. LUlS, "Documentos CODSlitucionales yTextos Polfticos", Madrid, 1982, p. 106. [sta norma es de clara inspiracion en RmISSE\u. \'. TI!O~vl;,\;,\, M:IRCEL, "Origines et sources doctrinales de la Declaration des DroiIS". en "lJroits" (Hevue francaise de [heorie juridiquel, num, B, p, lG5. Paris, 1988.
(I) Para
JACQUES,
-
...- -..
~
...
---
RESTRICClOt--J A LOS DERECI!ClS
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titucional recepta cI principio de "nullum crimen nulla poena sine lege pre via poenali" (no hay delito ni pena sin ley previa penal). Esta pauta se ve hoy complementada por la que contiene el art. 9 de la Convencion Americana de Derechos Humanos. 0
Finalmente, el art. 19, C.N. en Sll tramo final prescribe: , - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - _...
__
...
"Ningl1n habitante de la Naci6n seni obligado ahacer 10 que no man da la ley, ni privado de 10 que ella no prohibe", Nos encontramos aca en presencia de una manifestaci6n lata y compren siva de la JegaJidad. La razonabilidad
Por el contrar10, este principio es netamente de indole sustantivo 0 materiaL No basta que la reglarnentaci6n de los derechos provenga del Congreso. Su contenido debe ser razonable.
Juan Francisco Linares (3) ha definido a la "razonabilidad" en sentido amplio como 10 axiolagicarnente valido, seg(m las circunstancias del caso, 10 oportuno, 10 conveniente en funcian de todos los valores (4). La razonabilidad evoca a la base racional (5) que debe tener toda norma reglamentaria. Con creta mente, se refiere ala "relaci6n medio-fin" que debe existir entre la regJamentaci6n adoptada por ellegisladory la finalidad perse guida a traves del dictado de ese marco. EI art. 28 de la Constituci6n originaria 10 expresa de la siguiente forma: "Los principios, garantfas y derechos reconocidos en los anteriores artfculos, no podran ser alterados por las leyes que reglamenten su ejer cicio", La norma nos habla de una prohibici6n cle "alteraci6n". Es decir, que los medios regiamentarios no cleben ser puestos para "desnaturalizar" al clerc cha en cuesti6n.
(:l) V. 1.1~\lli", J,),\~ r:R,\~( NO, "El debido proceso como garantia innominada de la Consfilu cirin Argentina". p. 1:14, Bucnos Aires, 1944. (4) Sc ha dicho, siguicndo a ST.I;q'lJ.JR. que In "razonahlc" es "aqucllo que result a aceptablc por la comunidad", V. 11uTCHI:\S():\. 'fmc\s, "Principio de legalidad. Discrecionalidad y arbitrarie dad", en "j{(>viSfa Jurldica de BUl'nos j\ires". p. :1l2, 2004. (5) En Sli senlencia recafda "in re" "ITZW'/IUI" (29 de marzo de 2005, "Boletin Ofieial" del :10 de marzo del mismo ai'io), la Corle Suprema hahltl reiteradamente, p. ej., de la careneia de "racionalidad" del art. 19 de la 24.4(;3 que habidtaba un "recurso ordinario" especial ante el Alto Trihunal. El legislador derog6 mliV poco tiempo despuCs ese dispositivo mediante la ley 2(i,02S.
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Como sinonimos de razonabilidad, encontramos a las ideas de justida y de no arbitrariedad. Asf. todo el obrar del Estado (no solo del Congreso) debe tender a la realizadon del valor justicia, consecuentemente con 10 seilalado por el Pream bulo (" aflanzar la justicia"). Tampoco el Ejecutivo en su esfera de acdon debe incurrir en conductas arbitrarias ("vfas de hecho de laAdministracion", v. gr. art. go de la Ley Nado nal de ProcedimientosAdrninistrativos). La judicatura, a su vez, no debe emi tir pronunciamientos arbitrarios, a riesgo de ser descaJificados como actos jurisdiccionales validos en terminos de aquilata jurisprudencia de Ia Corte Suprema de J1Isticia de la Nacion (ver "supra"). EI accionar manifiestamente arbitrario -ya del Estado 0 de particula res- halla su remedio procesaJ en eJ amparo (art. 43, CN.) ("supra"). Agreguemos que la pauta de la razonabilidad no s610 se ha tejido enreda dar del art. 28, CN.. sino que tambien puede extraerse de los tratados intenla cionaJes de derechos humanos can jerarquia constitucional (6). Poder de policfa El concepto de "poder de policfa" se revela -y asi 10 ha enfatizado la doctrina nacional- como confuso y hasta innecesario. Resulta trabajoso desentranar tan esquiva idea, sin que la misma se mezcle con el ejercicio del poder Pllblico en sf mismo (ver "supra"). Al respecto, expresa Agustfn Gordillo de manera terminante: "la pracUca demuestra que los intentos de los autores no son suficientes para contener el poderfo que evoca el mantra del poder de polic!a,' este holla la libertad y 1a dignidad lwmana ... Sosfener esta nocion es negar la finalidad misma del dereciJo administrativo; es en definitiva deliberadamente preferirei poder y no la libertad; la autoridad y 110 los derecbos" (7). Sin embargo, dentro de la masa de cometidos estatales, se desgajan cons tantemente algunos (salubridad publica, seguridad publica, moralidad pu blica), que iran perfilando ya en el s. XVIII al "poder de policfa" (8). En la jurisprudencia com parada, se han alternado el modelo am plio ("broad and plenary") y el restringido 0 estrecho ("narrow"). El primero abarca las
(G) V. l'"hH,\;;;IELW, !',.UHICIO A.. "EI principio de razonabilidad y su regulaci6n en los ([atados intcrnacionales con jerarqufa consiiLUcional", en AA.\lV., "]\ diez anos de la reform a cOl1stitu cional de 1')94", p. 367 Y $S., Buenos Aires, 2004. (7) V. C;'lHflILW, A(;uSTfl'. "Tralaclo de Derecho Administrativo", tomo Il, cap. V., ps. 20 y 21, Buenos Aires, sexta edici6n, 200:l (8) V. CII1C>:OT.'I, W.II.TEH r., COnlel1tario bibliogr
KESTR1CClON ;\ LOS DElUCIIOS
157
funciones antes reseiladas, mientras que el segundo comprende tambien la llamada "poJicfa del progreso 0 de prosperidad". eonsistente en el ejercicio de potestades estatales de control en el area eeonomiea y de bienestar social. Emergencias e institutos de emergencia
Advertimos que el regimen constitucional no solo presenta situaeiones tfpieamente "normales", de "paz ysosiego", sino que pueden suscitarse hipote sis de hechos "anormales" 0 "patologicos", que denominamos "emergencias". Con habitual claridad conceptual. GermanJ. Bidart Campos deslinda ambas categorfas. AI respecto. consigna: "Los eventos que perturban el orden constitu cional con cankter de emergencia son. entonces, acontecimientos reales 0 facti cos. Al eontrario. los institutos de emergencia, son creaciones del derecllO que importan medidas de prevencion. seguridad y remedio para contener. atenuar 0 subsanar las emergencias. A) La gama de emergencias es muy variada, no obs tante 10 cLlal se puede ensayar Stl agrupamiento minima en tres categorfas fun damentales: a) la guerra; b) los desordenes domesticos; c) la crisis economica, B) Los principales institutos de em ergen cia que canoeen la doctrina y el derecho marcial; c) el estado de asam comparado son: a) el estado de guerra; b) la blea; d) el estado de sitio: e) las t:'lcultades extraordinarias; t) la suspension de garantfas; g) la suspension del habeas corpus,' h) los remedios innominados" (9). Estado de sitio. Doctrina yjurisprudencia
EI art. 23 de la Constitucion estipula: "En caso de conmoci6n interior 0 de ataque exterior que pongan en peligro el ejercicio de esta Constituci6n y de las autoridades creadas por ella, se declarara en estado de sitio la provincia 0 territorio en donde exista la perturbaci6n del orden, quedando suspensas allflas garantfas constitu cionales. Pero durante esta suspensi6n no podni el presidente de la Repu blica condenar por sf ni aplicar penas. Su poder se limitara en tal caso respecto de las personas a arrestarlas 0 trasladarlas de un punta a otro de la Naci6n, si ellas no prefiriesen salir fuera del territorio argentino".
Las dos causales habilitantes de este instituto de emergencia son: a) la conmoci6n interior, en cuyo caso es declarado por el Congreso en funciones, o par el Ejecutivo durante su receso. con posterior aprobacion legislativa (art. inc. 29 y art. 99, inc. 16 "in fine"); b) elataque exterior, hipotesis en Jaque es campetencia ejecutiva, con acuerdo del Senado (art. 99, inc. 16 "in limine"). Este mecanismo ha sido ernpleado sobre todo mediante el uso de la pri mer causal, y genero -tal como vimos con la intervencion federal- conside rabIes desequilibrios institucionales a 10 largo de nuestra historia polftica. Tal como se ha senalado, "lIll IHimero tan eleva do de estados de sitio dictacios
(9) V, !ltD.-Wj C\\lPtl', G!.H~L'\~ L, ''Tratado Elemental de Derecho ConslilUcional Argentino", tomo l. p, 299. Buenos Aires, 1993.
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110S indica
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inicialmente que el instituto fue utjJjzado de manera profusa, COll
un grado de habitualidad que rechaza el caracter extraordinario del mismo
de acuerdo a su consagracion cOl1stitucional" (10). La norma consigna que durante su vigencia quedan suspendidas las ga rantfas constitucionales,10 cual provoco en su interpretacion variados crite rios en la doctrina de los autores y en la judicial: 1)S010 se suspende Ia garan tfa de Ja libertad ffsica 0 de locomocion (Sanchez Viamonte, Linares Quintana, Badeni; sin acatamiento en la jurisprudencia); 2) Se suspenden todos los de rechos y garantfas individuales (Joaquin V. Gonzalez, Gonzalez Calderon, y jurisprudencia de la Corte de la decada de 1950); 3) Se suspenden los dere chos y garantfas relacionados con la causa de su declaracion (voto de los jueces Oyhanarte y Arazoz de Lamadrid en el caso "Antonio Sofia" de 1959); 4) S610 se suspenden aquellos derechos y garantlas vinculados can la finali dad especffica que llev6 a su declaraci6n (voto mayoritario en "Sofia"; tam bien es la tesis de Vanossi y de Bidart Campos;); 5) Solo se suspenden algunos derechos para conjurar la emergencia (Ekmekdjian y Colautti) (11).
Los decretos de necesidad y urgencia en la Constituci6n Nacional De acuerdo can el punto G) contenido en el "Nticleo de Coincidencias Basicas" inserto en el art. 20 de la ley 24.309, la Asamblea Constituyente de Santa Fe-Parana de 1994 consagro dentro del art. 99, inc. 3", la potestad presi dencial de dictar" decretos de necesidad y urgencia". La norma estatuye que el titular del Ejecutivo:
"Participa de la formaci6n de las leyes con arreglo ala Constituci6n, las promulga y haee publicar. El Poder Ejecutivo no podni en ningtin caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de ca nicter legislativo. Solamente cuando circunstancias exeepcionales hi cieran imposible seguir los tnimites ordinarios previstos par esta Consti tuci6n para la sanci6n de las leyes, y no se trate de nonnas que regulen materia penal, tributaria, electoral 0 de regimen de los partidos politi cos, podni dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que senin decididos en acuerdo general de ministros que debenin refrendar los, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. El jefe de gabi nete de ministros personalmente y dentro de los diez dlas someteni la medida a consideraci6n de la Comisi6n Bicameral Permanente, cuya eomposici6n debera respetar la proporci6n de las representaciones polf tieas de cada Camara. Esta comisi6n elevara su despacho en un plazo de diez dias al plenario de cada Camara para su expreso tratamiento, el que de inmediato consideraran las Camaras. Una ley especial sancionada con la mayona absoluta de la totalidad de los miembros de eada Camara regulara el tramite y los alcances de la intervenci6n del Congreso".
(10) V. I [IH\;I\\;[JEZ, l\:-;TOC;IO MARL-I, "Las emergencias y el orden conslilucional", p. 32. Buenos Aires. 20()2. (ll) Seguimos el csqucma de la obra cilada en In nota anterior, ps, 35 a 37.
Rr:STR!CCtON 1\ lOS DEIU:CHOS
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Mas alia de la variedad de opiniones que se vertieron en el senD de la Convencion, es de destacar que la norma consagra en SlI segundo enllnciado una tajante prohibici6n al Presidente para dictar teyes. Empero. y sin mllcha coherencia, a rengJon seguido habilita elllso de los "decretos de necesidad y urgencia", que la praxis admitfa con voces disonan tes que los criticaban. La doctrina ha singularizado los recaudos de tipo materialy de tipo for mal que deben concurrir para la validez de estos instrumentos. Bien se ha senalado que "esta excepcional facllltad presidenciai, para que no signifiqlle Lilla violaci6n al principia de separacion de poderes, que en ia forma de gobierno presidcnciaJista tiene llna COl1notacion muy importante par el tipo de relaciones que se estab1ecen entre los diversos organos de gobierno, debe estar someUda a requisitos muy estrictos y como toda fac111 tad exccpcional, debe interpretarse con canicter restrictivo" (12). Si leemos razonadamente la directiva constitucional, encontramos que deben estar prescntes: a) Existencia de la necesidady de la urgencia, mas /a imposibilidad de seguir los tramites ordinarios para hacer /a ley: Se ha aclarado que "segura mente porque la Constituci6n exige la COIl Cllrren cia simuitanea de Estado de Necesidad, mas Urgencia en responder a1 mismo, 11a primado el convenci mien to de complementar e1 concepto indetenninado con otro determinado. CaJjfjcado el acontecimiento extraordinario de 1a necesidad y urgencia parla existencia de un hecho susceptible de l/erificE:1cion empfrica, nml es la atroila que sufre el6rgano lIamado a producir las leyes" (13). b) Veda de ciertas materias: La norma excluye del radio de acci6n de estos decretos a las areas tributaria, penal, de partidos polfticos y de regimen electoral. en donde se haee fuerle y presente el principia de legalidad (ver "supra"), c) Exigencias de tipo formal: 1) Potestad exc1usiva y excluyente del Poder Ejecutivo de la Nacion; 2) Decidida en Acuerdo General de Ministros; 3) Con el refrendo de los Ministros y del Jefe de Gabinete; 4) Debe remitirse el Decreto de Necesidad y Urgencia a la Comision Bicameral Permanente en perentorio termino; 5) Esa Comision debe emitir despacho, tam bien en il11 prorrogable plazo; 6) El pienario de cada una de las Camaras tendnl que apro bar 0 rechazar el acto; 7) EJ instituto debe regularse por una ley especial (14).
(12) V. O;;\I;;niA, jO;,i: ;vl., "Instil uciones de Derecho Constillicional", p. 1'18, Bucnos,\ircs, 2004. (13) V. ~Jifl(i;;, M.\[(1il AI\', "[)ecrclos de Nccesidad y Urgcncia (En la Constitucion Nacional yen los Ordenamientos Provinciales)", p. 85, Buenos Aires, 200L (l4) En el desarrollo de cst a secucncia scguil1los la ohm cituda en 1a nota anterior, p. l32.
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CWNOTA
Lamentablemente, la mora congresional en reglamentar esta instituci6n ha hecho que las etapas que van del numcro 4 hasta el 7 no se puedan cum plir. H asta el presente, no se ha dictado la ley especial que la Constituci6n exige, ni se ha conformado Ja Comisi6n Bicameral Permanente. Se produce asf el disvalioso resultado de que el Presidente cuenta con un anna poderosfsima para avanzar 8U agenda mas aHa de los pasos legislativos ordinarios, sin los correspondientes controles, frenos y contrapesos ineludi bles para que el sistema no se descompense.
(~'t~',~'
APENDICE
JURISPRUDENCIAL
HABEAS DATA Art. 43 de la Constituci6n Nacional- Alcances - Derecho a obtener informa
CIOn Procedencia Desaparici6n forzada de personas - Legitimacion DERECHOS PERSONALES - Proteccion legal- Derecho ala identidad Inter pretacion judicial- ACION DE AMPARO. hecho de estar consagradas en Ia Constitucion, e independientemente EI hermano de una persona sup ues tam ente de las Jeyes reglamentarias. abatida por las Fuerzas Armadas y de Se guridad durante eI Proceso de Reorgani- 4. La pretension del actor -destinada a zacion i\'aciona/ promovio acdon de tener aeceso a los datos obrantes en habeas data tendiente a obtener informa los registros estatales, militares 0 civi cion sabre dicho suceso que obrase en/os les, de donde pudiera resultar el des bancos de datos de los organismos estata tina de 8U hermano desapareeido du les. En las instancias ordinarias se rechazo rante las luetuosas cireunstancias fa pretellSion esgrimida. COllcedido eJ re que vivio el pafs-, no debe ser apre Cllrso exmlOrdinario. Ia Corte Suprema de dada en el marco jurfdico del especf Justicia de la Nadon re\70co ef pronuncia fico amparo informativo -habeas mien to de camarc1. data-, sino en el del amparo en ge neral (del voto de los doctores Bellus SUMARIOS: cio y Lopez). HECHOS:
1. La ausencia de normas regulatorias de
los aspectos instrumentales de la ac cion de habeas data 110 es obice para 5U ejercicio, incumbiendo a los orga nos jurisdiccionales determinar pro visoriamente -hasta tanto el Congre so Nacional proceda a S1I reglamenta cion---, las earaeteristicas can que tal derecho habra de desarrollarse en los casas concretos. 2. Debe admitirse la legitimacion invo eada por quien reviste la calidad de hermann de quien se supone falleci do --en el caso, con oeasion de he ehos sucedidos durante el Proceso de Reorganizaci6n Nacional-, roda vez que la habilitaci6n para aecionar de un familiar direC'to can sustento en el dereeho a que se proporcione infor macion. configura una de las alterna tivas de regJamentacion posibles de la aeci6n de habeas data. 3. Las garantfas individuales existen y protegen a los individuos por eJ solo
5. Si bien el art. 43, cuarto parrafo, de la Constitueion Nacional, eontempla la aecion de habeas corpus en los su puestos de desaparieion forzada de personas, no es razonable-atento el tiempo transcurrido-, imponer a quien reclama informacion sobre una persona desapareeida, hacerlo a tra ves de un habeas corpus, ... pues ella conducirfa a la frustraci6n de su de recho a conocer la verdad de los he ebos, en la medida en que pueda cons tar en registros 0 bancos de datos pd bUcos (del voto de los doetores Be Iluseio y Lopez). 6.
La garantfa del habeas data -dirigida a que el particular interesado tenga la posibilidad de eontrolar la veracidad de la informacion y el usa que de ella se forma parte de la vida pri vada y se trata. como el honor y la propia imagen, de uno de los bienes que integran la personalidad (del va to del doctor Fayt).
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7, El control sobre los datos acumula dos y procesados en registros 0 ban cos de datos Pllblicos y privados -derecho individual reconocido uni camente al afectado-, tiene tres di mensiones: la de conocer, la de acce der y la de recti ncar tales datos (del vot(j del doctor
Ci\R.'JOfl\
sociedades, porque fluyen de la mzon clel genero humano, del objeto mi8 mo de la reunion de los hombres en LIlla comuni6n polftica y del fin que cada indivicluo tiene derecbo a alcan zar (del voto del doctor Bossert). 14. Los vfnculos famiiiares, que determi
nan el estado de familia, integran la identidad cle Ja persona (del voto del doctor Bossert),
8. El habeas data -en tanto garantfa de
un derecho individual, personalfsi mo-, solo ser ejercida par el titular del derecho a interponer la ac cidn, en defensa de aspectos de su pe[sonalidad, vinculados con su inti mid ad, que no pueden encontrarse a disposicion del publico ni serutiliza dos sin derecho (del voto del doctor Fayt) , 9. La aparici6n del habeas data no pue de entenderse como una sustituci6n del habeas corpus, cuya funcion para la defensa de la libertad ffsica sigue siendo plenamente vigente, sino que se trata de una garantfa para nuevas agresiones a otras facetas cle la liber tad (del voto del doctor Petracchi), 10, Proteger el derecho a conocer todo 10
relativo a la muerte de un familiar ce[ cano -ocurrida ell Juctuosas circuns tancias que vivid el pafs- signifiea re conocer el derecho a la identidad va reconstruir la propia historia, los cua les se encuentran estrechamente liga dos a la dignidad del hombre (del voto del doctor Petracchi). 11. EI derecho del h,lbeas data puede ha
cerse valer par cualquiervfa procesaJ razonable, aun la incidental, hastu tanto una ley reglamente su ejercicio (art. 28, Constitucion Nacional) (del voto del doctor Boggiano), 12, Entre los atfibutos cle la persona hu
mana se eneuentra el derecho a co noeer el destino de aquellas personas con Jas que existen vinculos familia res (del voto del doctor Bossert). 13,
Los derechos de los hombres que na cen de su propia naturaleza, no pue den ser enumerados de manera pre eisa, f\:o obstante dicha deficienda de la letra de la ley, eHos forman el clere cho natural de los individuos y de las
15. Aunque el parrafo tercero del art. 43
de la Constitucion Nacional organiza la accidn de habeas data con requisi tos propios y determinados objetivos, sc trata de una forma especffica de la accion de amparo -establecida en terminos genericos en el parrafo pri mero-, por 10 que no excluye atras formas de indagaci6n de datos asen taclos en registros publicos a privados a traves de dicha aecion (del voto del doctor Bossert). 16,
La interpretaci6n de las leyes debe hacerse armonicamente teniendo en cuenta la totalidad del ordenamiento jurfdico y los prindpios y garantfas de raigambre constitucional, para obte ner un resultado adecuado, pues la admision cle soluciones notoriamen te disvaliosas no resulta compatible con el fin comun, tanto de la tarea le gislativa como de la judicial (del voto del doctor Bossert),
CS, 1998/10/15. Urteaga, Facundo R. c. Es tado Mayor Conjunto de Jas Fuerzas Ar madas (*). Considerando: 1, Que contra la senten cia clictada por Ia sala II de Ia Camara Na donal de Apelaciones en 10 Contencioso Administrativo Federal que confirm6 la decisi6n de primerainstancia -que habfa rechazado la aeci6n de habeas data dedu cida por el actor---, este dedujo recurso extraordinario, que fue concedido.
(*) LA LEY 1998-F, 237 - Co]ccci6n de Aniili sis Jurisprudencial Derechos Hum. y Garan lias - Juan Antonio Travieso, 195 - Co1ecci6n de AnaJisis Jurisprudencial Elems, de Dcre cho Proc, Civ, - Osvaldo Alfredo Gozaini, I G9 Colecci{)n de Analisis Jurisprudencial Dere cho ConsL - Daniel Alberto Sahsay, 589,
H;\ l\[AS 2. Que, con sustento en el art. 43 de la Constitucion i\acional. Facundo R. Urtea ga dedujo aceion de amparo de habeas data contra cl Estado nacional y (0 el Esta do Mayor Conjunto de las Fuerzas Arma das y/o el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires con el objeto de "obtener informacion que exista en los Baneos de Datos de la Seeretarfa de Informaciones del Estado, Servicio de fnteligencia del Ejercito, Servicio de Informaciones de la Armada, Servicios de lnformaciones de Aeromiutica, Servicio de lnteligencia de la Pol ida Federal, Servicio de Informaciones de 1a Polida de la Provincia de Buenos Ai res y Servicio de Imeligencia de la Provin cia de Buenos Aires yi 0 cuaJquier otro del Estado nacional, de las Fuerzas Armadas V del Gobierno de 121 Provincia de Buenos Aires, sobre su hermano Benito J. Urtea ga, supuestamente 'abaticlo' el19 de julio de 1976 en un departamento ubicado en la localidad de Villa Martelli. Partido de Vi cente Lopez, Provincia de Buenos Aires ".". 3. Que el tribunal a quo rechazo la ac· ci6n con dos fundamentos: a) la falta de legitimacion activa del actor" en tanto los datos que pretende recabar no estan refe ridos a su persona"; b) la finalidad que se persigue en la presente acdon "no se com padece con 10 que surge del texto consti tuciana!". 4. Que en el reeurso extraordinario fe deral el apelante cuestiona la interpreta ci6n efectuada por el a quo del instituto de habeas data, tanto en 10 referente ala restriccion de la legitimacion del recurren te, como a la finalidad de la aedon. Esti rna que Iimitar el habeas data a la veraci dad informativa y la legitimad6n a1 pro pio afectado, reducirfa este instituto y sus posibilidndes de protecd6n de los dere chos constitucionales de la persona hu mana, 5. Que el recurs a extraorclinario resul ta formalmente procedente pues se cuestio na la interpretacion de la garantfa consa grada par el art. 43 de la Constitucion Na cional y el alcance que se Ie ha asignado ha sido eontrario a los derechos que el re currente fundo en dicha clausula (art. 14, inc. 3", ley48). 6. Queesta Corte a! decidirel13 de agosto de 1998, sobre la improcedencia de las
DI\T A
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medidas de prueba requeridas por Car men Aguiar de Lapaco -madre de una desaparecida- en la causa "Suarez Ma son, Carlos G. sl homicidio, privacion iJe gal de la libertad, etc.", expres6 que "la rea lizaci6n de las medidas requeridas impli carfa la reapertura del proceso y el conse cuente ejercicio de actividad jurisdiccio nal contra quienes han sido sobresefdos definitivamente por las conductas que die ron lugar a Ia formaci6n de la presente causa, por 10 que no se advierte el objelo del solicitado diligenciamiento, dado que carecfa de toda virtualidad de acumula don de prueba de cargo sin un sujelo pa sivo contra el cual pudiera hacerse valer". La decisi6n -obviamente-limitolos efee tos de Ja denegatoria de las probanzas en el ambito de la mencionada causa crimi nal, habiendo quedado expeditas otras vIas judiciales 0 administrativas. 7. Que en tanto la informacion requeri da por el actor no afecta el objeto de un proceso penal concluido, resulta necesa rio dcterminar si la ·via elegida en las pre sentes actuaciones es procedente a la luz del texto constitucional, v examinar si Ia accion intentada se ajust~ a las pautas se naladas en el citado precedente. 8. Que la acci6n de habeas data ha sido eonsagrada en el art. 43, parr. 3", de la re forma constitucional de 1994, segun el eua! "." toda persona podra interponer esta ac ci6n para tamar conocimiento de los da tos a ella referidos y de su finalidad, que eonsten en registros 0 bancos de datos publicos, 0 los privados destinados a pro veer informes v en caso de falsedad 0 dis criminacion, para exigir la supresi6n, rec tificacion, confidencialidad, 0 actualiza cionde aquellos ...... 9. Que, como principio, corresponde recordar la doctrina de esta Corte segun Ia cualla falta de reglamentacion legis!ativa no obsta a 121 vigencia de dertos derechos que, por su Indole, pueden ser invoca dos, ejerddos y amparados sin el comple mento de disposicion legislativa alguna (Fallos: 315: 1492). Esta conclusion armo niza can la antigua doctrina del tribunal conforme con la cual "las garantias indivi duales existen y protegen a los individuos par el solo hecho de estar consagradas en la Constituei6n, e independientemente de las [eyes reglamentarias" (Fallos: 239:459).
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10. Que, a8imismo. en particular refe rencia a la acci6n de habeas data.la lectu ra de la norma constitucional transcripta permite derivar con nitidez los perfiles centrales que habilitan el ejercicio del de recho alii reconocido, motivo por el cual. la ausencia de normas regulatorias de los aspectos instrumentales no es 6bice para su ejercicio, pues en situaciones como la reseflada, incumbe a los 6rganos jurisdic cionales determinar provisoriamente -hasta tanto el Congreso Nacional pro ceda a su reglament3ci6n-, las caracte rfsticas con que tal derecho habra de de sarrollarse en los casas concretos (doctri na de Fallos: 315:1492, consid. 22).
11. Que la acci6n de habeas data 11a sido reconocido no s61 0 en las legislaciones de diversos paises, sino tambien por los or ganismos internacionales que, en sus dife rentes ambitos, han elaborado pautas que contribuyen a integrar la perspectiva con que ha de ser evaluada la modalidad de su ejercicio pOl' este tribunal. As!, en termi nos generales coinciden las directrices for muladas por la Organizaci60 de Naciones Unidas, la Organizacion de los Estados Americanos. el Consejo de Europa, e in clusive la jurisprudencia de la Corte Euro pea de Derechos Humanos. La amplitud de sus alcances, tanto en 10 relativo ala exigencia de Iicitud, leal tad y exactitud en la informacion, como en 10 que hace al acceso de las personas legitimadas -con forme con la coincidente opinion de estas instituciones y organismos- encuentra Ji mitaciones, fundamentalmente, en razo nes de seguridad y defensa naciona!. 12. Que en aquel marco constitucional, no regJamentado aun porel6rgano com petente, cOlTesponde a estc tribunal deli near los aIcances de Ja garantfa menciona da con razonable flexibilidad, a fin de otor al peticionario la plena prorecci6n que establece, sin condicionar el ejercicio de aquella potestad reglamentaria q LIe has ta el presente no ha sido ejercida por el Congreso ;\IacionaL 13. Que desde la perspectiva indicada, la interpretacion efectuada por el a quo, si bien prima facie podrfa parecer ajustada a la literalidad del texto constitucional, re vela -en conexion con la pretension aquf deducida-, un excesivo rigorformal que deja sin proteccion eJ derecho invocado
CARNOT.I\
por el recurrente que no resulta ajeno aJ bien jurfdico tutelado ni al prop6sito del constituyente. Debe entenderse, desde este angulo, que en el juzgamiemo que compromete a una garantfa no reglamentada, se esta exami nando no una ley sino una constitucion, destinada por su naturaleza a fijar el mar co de la acci6n del legis lad or, con la visi6n de quien sienta las bases normativas gene rales que gobernaran la vida de las [uturas generaciones. Es por ello que la 6ptica del juzgador no debe manejarse aquf con es tricto apego a las pautas hermeneuticas de quien examina un c6digo, que aspira a preyer todas las contingencias posibles -dentro del alcance de laslimitaciones humanas-, sino con aque\las que solo se detengan ante 10 incompatible con el texto y permitan respetar su espfritu y finalidades. As] senal6la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norteamerica que, haber previsto los medios por los que el gobierno podrfa en el futuro cutar sus poderes, habria impticado cam biar, enteramente, el caracter de la Cons tituci6n y darle las caracterfsticas de un c6digo deleyes ("Me Culloch v. Maryland", 17U.S.316). En tales condiciones. debe admitirse la legitimacion invocada por el apelante en su ca!idad de hermano de quien se supone fallecido, toda vez que la habilitaci6n para accionar de un familiar directo con sus tento en el derecho a que se proporcione informaci6n, aparece en las circunstancias del caso, como una de las alternativas de reglamentaci6n posibles en elmarco de una discreta interpretacion del texto cons titucional. 14. Que, de aCllerdo con 10 expllesto, 10 afirmado por la alzada en cuanto a que la finalidad perseguida en la presente acci6n no se compadece con el texto constitucio nal, se aparta de las constancias de la cau sa. Ello es asf en la medida en que la pre sentacion inicial--entre otras peticiones indufa la de obtener la informacion exis tente en registros 0 bancos de datos publi cos que permita al recurrente establecer eJ fallecimiento de la persona desapareci da v, en su caso, conocer el destino de sus restos, es decir, acceder a "datos" cuyo conocimiento hace al objeto de la garantfa de que se trata.
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15. Que en las condiciones expuestas corresponde reconocer
Por ello, se deelara procedente el recur so extraordinario y se revoca la sentencia con el alcance sen'alado en el ultimo con siderando. - Julio S. Nazareno. Eduardo Moline O'Connor. - Carlos S. (por su voto). - Augusto C. Bellusdo (porsu voto). Enrique S. Petracchi (por su voto). - An tonio Boggiano (pOl' su voto). Guillermo A. F. Lopez (por su voto). Gustavo A. Bossert (pOl' su voto). Adolfo R. Vazquez (por su voto). Voto de los doctores Belluscio y Lopez: Considerando: 1. Que la sentencia de la sala II de la Cimara Nacional de Apelacio nes en 10 Contencioso Administrativo Fe deral confirmo la resolucion de primera instancia que habra rechazado "in limine" la accion deducida pOl' Facundo R. Urtea ga con el objeto de obtener datos relativos a su hermano Benito J. Urteaga. Contra ese pronunciamiento, el actor interpuso el recurso extraordinario federal, que fue concedido. 2. Que el a quo estirn6 que la finaliclad de la demancla no se compadecfa con 13 reguiacion del instituto en el texto consti tucional, que tutelabaa los individuos fren te 3 13 informacion falsa e incompieta a fin de que pudiesen exigir su supresion, recti ficacion 0 confidenciatidad. Por 10 demas, el actor carecfa de legitimacion act iva pues to que los datos que pretendfa recabar no se referfan a su persona y, segun el texto constitucional. solo eJ afectaclo estaba ha bilitado para el ejercicio del amparo infor mativo. 3. Que el recurrente exige una adecuada interpretacion de la garantfa corntempla da en el art. 43 de Ja Constitucion Nacio naJ. Aduce que la Camara desvirtua el habeas data, al soslayar que se trata de una especie de! genera amparo, que persigue no solo reetit1car una falsedad en la infor macion registrada sino permitir el acceso
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a esos registros, 10 eual comporta 1a obli gacion del Estado de proporcionar los da tos que tuviese sobre una persona. Esti rna, asimismo, que una inteligencia res trietiva respecto de la legitimacion trans grede el criterio de amplitud que primo en la Convenci6n Constituyente y que quedo plasmado en el texto definitivo. 4. Que el recurso extraordinario resulta formalmente procedente pues se encuen tra en tela de juicio In interpretacion de la garantfa consagrada en el art. 43 de la Cons tituci6n :-Jacional, y el alcance que se Ie ha asignado ha sido contrario a los derechos que el recurrente fundo en dicha c1ausula (art. 14, inc. 3°, ley 48).
5. Que la pretension del actor-que di rige contra el Estado nacional, el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas y el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires-es obtener datos relativos al desti no de su hermano Benito Jorge-que ha bfa sucedido con el, cual habfa sido su des tino, donde se encontraban sus restos-, supuestamente abatido en julio de 1976, segtin noticias periodfsticas que habrfan informado sohre un episodio violento. Es decir que 10 que se reclama no es la "libe racion del familiar", sino tener acceso a los datos obrantes en los registros estatales, militares 0 civiles, de donde pudiera resul tar el destino de su hermano desapareci do durante lasluctuosas circunstancias que vivio el pafs. Tampoco se trata, en esta de manda, de una acdon de persecucion pe nal contra sujetos concretos, sino de una demanda contenciosoadministrativa, que el actor denomina "amparo de habeas data", destinada aprovocarun pronuncia miento de los organismos oficiales deman dados, esto es, el cese de una conducta omisiva que, a juicio del actor, menoscaba sus dereehos constitucionales. 6. Que el planteo del actor no guarda relacion con la garantfa protegida mediante el habeas data, instituto que tutelala iden tidad personal y garantiza al interesado conocer, acceder a la finalidad y, eventual mente, rectificar 0 lograr confidencialidad, de datos 0 informes falsos 0 discriminato rios. Se protege, pues, una dimension del derecho a la intimidad, y debe interpre Hirselo coherentemente con la garantfa consagrada en el art. 19 de la Constitucion Nacional, es decir, con el derecho que toda
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persona tiene a "decidir par sf misma en que medida compartinl can los demcls SLlS sentimientos, pensamientos y los hecbos de su vida personal" (Fallos: 306: 1893). No obstante, el "nomen juris" utilizado por el demandante no ata al juez, quien debe analizar los hechos descriptos, la preten sion deducida, y juzgar aplicando el prin cipio "iura novit curia". 7. Que en este orden de ideas. no co rresponde la apreciacion de la acci6n de ducida en el "sub lite" en el marco jurfdico del especft1co amparo informativo, sino en el del amparo en general, que fue consa grado en la Constitucidn Nacional tras una larga vigencia jurisprudenciai y legal, para la proteccion l"
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bieran fallecido en otras circunstancias como consecuencia de las hostilidades 0 de la ocupacion". En similar sentido, el art. 17, parr. 1n, del "Convenio de Ginebra para aliviar la suer te de los heridos V enfermos en las Fuer zas Armadas en ciunpana" dispone, para supuestos de guerra declarada, que "las Partes en conflicto velanin por que la inhu maci6n 0 In incineraci6n de los cadaveres, hecha individualmente en toda la medida que las circunstancias 10 permitan, vaya precedida de un atento examen y, si es posible, medico, de los cuerpos, a fin de comprobar la muerte. establecer la iden tid ad y poder dar cuenta al respecto". En este contexto internacional y en opi nion de la Corte Internacional de Justicia, los Convenios de Ginebra de 1949 tienen tanto un caracter consuetudinario como convencional ya que en gran medida ex presan los principios generales basicos del derecho internacional humanitario (C.U., "Affaire des activites militaires et paramili taires au Nicaragua", Reports 1986, para grafo 218) y, can los protocolos adi que los complementan, cionales de constituyen el reflejo del maximo desarro llo progresivo experimentado por el dere elm humanitario en el ambito internacio nal convencional (conf. Draper, "Origenes yaparici6ndel Derecho Humanitario", en "las Dimensiones lnternacionales del De recho Humanitario", ps. 81193, Instituto Henry Dunant, Unesco, Ed. Tecnos, 1990). 10. Que si ello es asf en el ambito de los conflictos armados internacionales, nin guna raz6n ex.iste para que iguaies crite rios dejen de aplicarse en los enfrentamien tos armadas de cualquier indole que pue dan producirse en el orden interno de los parses, ya que las obligaciones resenadas constituyen la cOl1sagracion de principios generales del derecho que no Henen par que quedar Iimitadas al derecho interna donal. Por tanto, la aceion de amparo re sulta la vIa id6nea para obtener la inror macion que pueda resultar de la obser vancia de los indicados preceptos. 11. Que no resulta obice a las preceden tes consideraciones el hecho de que el art. 43, parr. 4°, de Ia Constitucion Nacio nal, contemple la accion de habeas corpus en los supuestos de "desaparici6n forzada
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de personas". En efecto, habida cuenta el tiempo transcurrido desde que no se tie nen noticias de Benito Jorge Urteaga, no es razonable imponer al actor la obJiga cion de reclamar la protecci6n de la Iibcr tad ffsica del desaparecido, pues ell 0 con ducirfa a la frustracion de su derecho a conocer la verdad de los hechos, en la medida en que pueda constar en registros a bancos de datos publicos. 12. Que, cabe sefialar que la pretension del actor -en la medida en que aquf se cancede- es admisible, cualquieraque sea el "nomen iuris" adoptado para sel' cance dido, sin perjuicio de las cansideraciones que, en respaldo de una de las vias posi bles, se farmulan en la presente decision. 13. Que en las condiciones expuestas corresponde reconocer al apelante el de recho a la informacion objetiva requerida, para 10 mal debeni disponerse ellibra miento de los oficios necesarios a fin de que los organismos requeridos den cuen ta de si en sus registros obra constancia del falleeimiento de Benito r. Urteaga y, en su caso,la localizacion de sus restos. Por ella, se declara procedente el recUf so extraordinario y se revoca la sentencia apelada con el alcance senalado en el ulti mo considerando.. Augusto C. Belluscio. Guillermo A. F. Lopez. Voto del doctor Fayt: Considerando: 1. Que contra Ia senten cia dictada porIa saia II de Ia Camara Na cional de Apelaciones en 10 Contencioso Administrativo Federal que desestimo el recurso de apelacion interpuesto contra la de primera instancia que habfa recha zado "in limine" la accion de amparo de habeas data deducida por el actor, este articulo el recurso extraordinario, que fue concedido. 2. Que Facundo R. Urteaga dedujo "ae cion de amparo de habeas data" contra el Estado nacional y/o el Estado Mayor Con junto de las Fuerzas Armadas ylo el Go bierno de la Provincia de Buenos Aires, con el objelo de obtener datos relativos a su hermano, Benito J. Urteaga, supuesta mente abatido -seglln publicaciones pe riodfsticas de la epoca-. el 19 de julio de 1976; de conoeer cmll habra sido su desti
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no; que habia sucedido can el; donde se eneontraban sus restos y, si se confirmaba que habfa sido asesinado, quienes habfan sido los responsables de esta decision y que grado de responsabilidad Ie corres pondfa al Estado. 3. Que el juez de primera instancia rechazo "inlimine"la pretension. Exami no el eontenido del texto constitucional -art. 43, parrs. 3" y 4"- Yconcluyo que la aeeion de h;ibeas data solo podia ser in terpuesta por Ia persona a quien se refie ren los datos que cons ten en los registros plJblicos 0 privados, y se encontraba concretamente dirigida a \ograr su supre sion, recti fica cion, confidencialidad 0 ae tualizacion. Destaco que la via apta para el caso era ]a prevista en la tlltima parte -parr. 4"-- de la norma citada. es decir, el habeas corpus, "pues aparte de que puede ser interpuesta pOI' cualquier persona en favor del afectado (posibilidad que no exis te en el marco del habeas data) se eneuen tm especfficamente establecida para el caso de desaparicion forzada de personas". 4. Que el a quo reehazola apelacion del actor sobre la base de dos ejes fundamen tales. En primer lugar, des taco que la fina lidad perseguida en la demand a no se com padecfa con la que surge del texto consti tucional, esto es, proteger a los individuos contra la informacion falsa 0 ineompleta. habilitandolos para exigir Ia supresion, rec tificacion, confidencialidad 0 aetualizacion de los datos e impedir que se haga un uso abusivo 0 discriminatorio de ellos. En se gundo termino, expreso que solo el afec tado posee legitimacion activa para ar ticular la accion, con transcripcion del tex to constitucional pertinente: ... "Toda per sona podra interponer esta accion para tamar conocimiento de los datos a ella referidos ... ". 5. Que en el recurso extraordinario fe deral. el apelante plantea la existencia de una clara cuesti6n eonstitucional. cual es la interpretacion misma de una c1ausula de su texto; califica al habeas data como un amparo especial, asignandole un cam po difuso que no consiente un alcance res trictivo. En manto ala legitimacion, esgri me que el carrieter de amparo especial, colisiona can el criteria "de amplitud en Ia legitimacion que primo en la Convenci6n Constituyente". Senala que" el hecho de que
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el constituvente hava encuadrado esta ac cion de ha'beas data en el marco del am paro Ie da un encuadre legal. que debe ser resguardado". Expresa que la circunstan cia segun la cual "se trata de un amparo especial hace que esten legitimados no solo la persona ffsica sobre la que existen los datos, los familiares de este, en caso de ausencia, el defensor de ausentes, sino tambien personas jurfdicas". 6. Que el recurso extraordinario resulta formalmente procedente, pues se encuen tra en tela de juicio la interpretacion de la garantfa constitucional consagrada por el art. 43 y el alcance que Ie ha sido asignado resulto contrario a las pretensiones del recurrente (art. 14, inc. 3°, ley48). 7. Que el instituta en consideracion -habeas data-, tiene su Fuente en la re volucion cientifico-tecnologica que se re gistro en el campo de la informatica, 10 que hizo posible el procesamiento y dis tribucion de datos personales a escala na cional e internacional. Este tema atrajo la atencion de la Conferencia lnternacional de Derechos Humanos lIevada a cabo en Teheran, en el ano 1968, en la que se expu so sabre los peligros que representaba di cho progreso para esos derechos. Las re des de telecomunicaciones v las transmi siones nacionales e internacionales de da tos, tambien preocuparon al Consejo de Europa. LaAsamblea Parlamentaria reco mendo al Consejo de Ministros el examen de la cuestion V la conveniencia de cele brar cOlwenios internacionales que ten gan porfinalidad la tutela de los derechos humanos, con miras ala aplicacion racio nal de la informacion al desenvolvimiento economico, social y polftico ya la protec cion legal de los datos. Su consecuencia fue el Convenio sobre Telecomunicacion lnternacianal, firmado en 1973 en Malaga -Espana-, que tuvo por complemento el convenio ce1ebrado el15 de noviembre de 1985 sobre la proteccion de las perso nas con respecto al Tratamiento Automa tizado de Datos de Caracter Personal. Por su parte, en su 45" sesion del29 de enero de 1991. la Organizaci6n de las Naciones Unidas establecio directrices para la regu lacion de [icheros automaticos de datos person ales. 8. Que la protecci6n legal se dirige a que el particular interesado tenga la posibilidad
Ci\lZNClTA
de controlar la veracidad de la informa cion y el uso que de ella se haga. En tal sentido, este derecho forma parte de la vida privada y se trata, como el honor y la pro pia imagen, de uno de los bienes que inte gran la personalidad. El senorfo del hom bre sobre sf se extiende a los datos sobre sus habitosy costumbres, su sistema de valores y de creencias, su patrimonio, sus relaciones familiares, economicas y socia les, respecto de todo 10 CLlal tiene derecho ala autodeterminacion informativa. A ni vel internacional, yen terminos similares, el derecho a la intimidad fue expresamen te consagrado en la Declaracion Universal de Derechos Humanos y el Pacto lnterna cional de Derechos Civiles y Polfticos, al disponerse que nadie podra ser objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su domicilio 0 su correspon dencia, ni de ataques a su homa 0 a su reputaci6n (arts. 12 y 17, respectivamente). En este mismo ambito, el derecho a la proteccion de datos fue gradualmente ad quiriendo el reconocimiento de un dere cho individual de caracter personalfsimo, tanto en la doctrina como en la legisla cion. Asf en las constituciones de Portugal, en 1976; de Espana, en 1978; de los Paises Bajos, en 1983; de Hungria, en 1989; de Suecia, en 1990, entre otras. Por otra par te, tanto en Estados Unidos como en la Union Europea, se limitola proteccion de las personas fisicas en 10 que respecta al tratamiento de datos personaJes y a su li bre circulacion. En efecto, la Suprema Corte de ese pafs, en el fallo "SU v. Morton Salt Co. " (F.338 US 632,652 de 1950), decla ro no aceptable que las personas jurfdicas reclamen un derecho a Ja intimidad igual que las personas ffsicas; y la Union Euro pea, en el Tratado firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, dispuso que "La Union respetara los derechos fundamen tales tal como se garantiza en el Convenio Europeo para la proteccion de los Dere chos Humanos y de las Libertades Funda mentales, firmado en Roma el 4 de no viembre de 1950, y tal como resulta de las tradiciones constitucionales comunes a los estados miembros como principios gene rales del derecho cOI11unitario". 9. Que, en consecuencia, el nucleo del tema es la libertad del individuo frente al procesamiento de datos, es decir, la pro teccion del individuo contra la evolucion
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tecnica de la informatica. En taJ sentido, Ja Declaracion de Derechos v Libertades Fundamentales de 1989. aprabada por el Parlamento Europeo. reconace a las per sonas el derecho a la intimidad en su art. 6" y les confiere el dereeho de acceso y de rectificacion de los datos que les afec ten en los documentos administrativos. En cuanto al control sabre los datos acu mulados y procesados en registros 0 ban cos de datos publicos y privados, se trata de un derecho individual reconocido uni camente al afectado. En rigor, ese derecho tiene tres dimensiones: la de conocer, la de acceder y rectificar. Lo que los anglo sajones denominan: "right to know; right to access y right to correct". AI derecho en sf, se 10 conocio como "habeas scriptum", entre nosotros como habeas data, y tiene priviJegio sobre el derecho de propiedad de la informacion, 10. Que el habeas data establecido en el art. 43 de la Constitucion Nacional, prote ge la identidad personal garantiza que el interesado -el y solo tome conoci miento de los datos a el referidos y de su finalidad. que consten en registros 0 ban cos publieos 0 los privados destinados a proveer informes. Constituye, por tanto, una garantfa frente a informes falsos 0 dis criminatorios que pudieran contenery au toriza a obtener su supresion. rectificacion, confidencialidad 0 actualizacion. Se trata. pues, de un8 dimension del de recho ala intimidad. en conexion de senti do con el art. 19 de la Constitucion Nacio nal; constituye la accion que garantiza el derecho que toda persona tiene a decldir por sf misma en que medida compartini con los demas sus sentimientos, pensa mientos y los hechos de su vida personal (caso "Ponzetti de Balbfn", Fallos: 306:1893 -La Ley, 1985-8.120-). Porconsiguien te, el habeas data en tanto garantia de un derecho individual, personalfsill1o, solo puede ser ejerclda por el titular del dere eho a interponer la aeGion, en defensa de aspectos de su personalidad, vinculados con su intimidad, que no pueden encon trarse a dis posicion del publico ni ser uti Iizados sin derecho; asl, garantiza a toda persona que su filiacion polftica, sus creencias religiosas, su militancia gremial, sus antecedentes laborales 0 academicos, no pueden ser divulgados ni utilizados
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en su perjuicio por organos publicos entes privados.
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11. Que existen claras diferencias entre la garantfa del habeas data y el planteo de autos, que no es otra cosa que el reclamo a los jueces -en tanto guardianes de las garantfas individuales- para que hagan valer 10 establecido en los arts. 14 y 32 de la Constitucion Nacional: esto es, el derecho a la informacion, que es preexistente a la incorporacion del habeas data en nuestra Ley FundamentaL Dtra interpretacion im portarfa aceptar que el reciente ingreso de este instituto habrfa incorporado a la Cons titucion el derecho a la informacion sobre los asuntos publicos, cuando este es inhe rente al sistema republicano ya la pubJici dad de los aetos de gobierno. AI respecto, eabe recordar que el art. 2° de la Convencion Interamericana sobre Desaparicion Forzada de Personas, apro bada por la ley 24.556 y con jerarqufa cons titucional otorgada por la ley 24.820, esta blece que: "Para Ios efectos de la presente convencion se considera desaparicion for zada la privacion de la libertad a una 0 mas personas, cualquiera que fuere su for ma, cometida por agentes del Estado 0 pOl' personas a grupos de personas que ac tuen con la autorizacion, el apoyo 0 la aquiescencia del Estado, seguida de la fal ta de informacion 0 de la negativa a reCO nocer dicha privacion de Iibertad 0 de in formar sabre el paradero de la persona, con 10 cual se impide el ejercicio de los recursos legales y de las garantfas proce sales pertinentes". En conexion de sentido con los dere chos naturales y los sentimientos y nexos familiares que se invocan, 10 que prevale ee es la neeesidad de haeer justicia, de materializar esa virtud de la sociedad hu mana que opera como una fuerza prima ria que une al tejido social y legitima la existencia de las instituciones. La justicia sigue siendo un imperativo de la conciencia social y moral de la hu manidad, que marca avances en el proce so historico y en la eonducta humana. Lo medular de ese proceso es la vigencia de un orden jurfdico destinado a mantener la vida en comun, que asegure a los indivi duos el senorfo sobre sf y resguarde su dig nidad y su libertad.
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No es, pues, el habeas data, sino la ge nerica accion de amparo que esta Cor te establecio a partir del caso "Siri" (Fa lias: 239:459) y que la convencion refor madora de 1994 ineorporo a Ja Constitu cion Nacional vigente, el medio eficaz para que el recurrente pueda obtener de los poderes publicos y sus organismos de se guridad las respuestas destinadas a cono eer los antecedentes que pudieran existir sobre Ja situacion de su hermano. En efec to, asiste derecho al actor a obtener-por esa vfa~, la informacion que a ese respec to existiera. Esta Corte Suprema ha reconocido al amparo como el remedio para asegurar la efectiva vigen cia de los derechos constitu cionales explfcitos e impifcitos, y como el cauce para preservar c) jucgo armonico de las garantias que los protegen, cum pliendo de este modo can su funcicin esen cia! de preservar la supremacfa constitu clonal. La interpretacion de las disposiciones que contiene el art. 43 de la Constitucion Nacional. permite considerar que el r'ecu rrente, si bien carece de legitimacidn en cuanto al habeas data, promovid esta ac cion de amparo especial en raz6n de la desaparicion de su hermano. presumible mente muerto en 1976, y los antecedentes que requiere estan referidos a conocer "cual fue el destino de su hermano Benito Jorge, que pas6 con el, donde estan sus restos, sl confirma que fue asesinado, quie nes fueron los responsables de esa deci sion y que grado de responsabilidad Ie cabe al Estado". Se trata, en sfntesis, de averi guaciones que pueden subsumirse en el recurso de amparo, institucion que tiene pOl' objeto una efectiva proteccion de de rechos mas que una ordenaci6n 0 resguar do de competencias (causa M.1883AAXII "Mases de DfazColodrero, Maria A. c. Es tado de la Provincia de Corrientes s/am paro" delS de julio de 1997 ysus dtas -La Ley, 1998-B, 321-), 12. Que, en efecto, el encuadre norma
tivo correcto-aun cuando sea, en todo 0 parcialmente, ajeno al planteo de las par tes- y que hall a su fundamento en la ex presion "iura novit curia", es de estricto cumplimiento especial mente cuando esta en juego nada menos que la norma mas alta del sistema, la Constitucion Nacional.
CARNOTi\ POI' 10 demas, la naturaleza consustan cial entre el amparo y el habeas data surge incontrastable de los debates suscitados en el seno de la Comision de Redaccion de la Convencion Heformadora de 1994, al esta blecerse la natura!eza esencialmente aso dada entre el amparo genericamente con siderado y el habeas data. La convenciona1 Roulet senal6 que en el tercer punto "... se extiende el recurso de amparo para prote ger los derechos a 1a privacidad de las per sonas, es decir en 10 que 5e refiere a datos vinculados can las personas", Porsu parte, el convencional Garcia Lema, al referirse a1 habeas data. seoalo que "... este Amparo. que es una especie en particular, debe reunir todas las condiciones establecidas en la regIa general, se abre para los casos de como se !leva una actividad 0 un registro ... " (Obm de Ia Convenci6n Nacional Cons tituyente, t.IV, ps. 4156; 4196). Finalmente, en las Sesiones Plenarias 5e defini6 al insti tuto "como una rama especffica del ampa ro, nuestra Constituci6n se pone a la altura de los tiempos que corren al incorporar la garantia de habeas data. tal como 10 vie nen haciendo Ia Jegislad6n y, en 10 atinente al derecho comparado. algunas consritu ciones extranjeras y varias constituciones de las provincias argentinas ... " (Convell cional Ancarani; op. cit., t. VI, p. 5877).
Estas circunstancias permitfan, sin difi cultacl, reconducir el proceso por la via del amparo generico, que frente a los actos y omisiones de la autoridad publica en el momento historico en que se sucedieron los hechos, aparecia como el quicio ade cuado para restablecer el derecho de la in formacion, enervaclo entonces sistemati camente, como 10 ha senalado extensamen te el tribunal. Resultaba de la demanda ini cial que el principio de la forma republica na y la publicidad de los actos de gobierno habfan sido desconocidos por el Estado al privarsele al actor de ia entrega de "los res tos de su hermano, negandose a brindarle informacion sobre su paradero ... ". Todo ella !leva a la conclusi6n segun la cual frente a la posibilidad de subsumir eJ planteo en tan potente garantfa. el recha zo liminal' dispuesto en la causa resultd de un excesivo rigorismo formal en el razo namiento de los jueces. 13. Que como se ha recordado en el precedente registrado en Fallos: 309: 1762
H /11\ EJ\S -voto del juez Fayt-, en el perfodo en que se sucedieron los hechos que motiva ron la accion intentada, se garantizaba la impunidad mediante "el ocultamiento de la realidad ante los pedidos de infonnes y la utilizacion del poder estatal para per suadir a la opinion ptiblica local y extran jera de que las denuncias realizadas eran falsas y respondfan a una campaila orques tada tendiente a desprestigiar al gobierno". Todo clIo era llevado a cabo en un ambito de clandestinidad, "que favorecio el senti miento de impunidad de sus ejecutores". Asimismo, se recordo entonces que el pafs necesitaba "desesperadamente reco brar la fe en sf mismo, asf como el sentido de su dignidad, para acabar con la frustra cion, el escepticismo y el colapso moral resultante de una larga cadena de aconte cimientos ...... De ella se sigue que los derechos huma nos en juego fequieren una tutela expedi ta que, en las particulares circunstancias del caso, solo puede proporcionar la ac cion de amparo. Ello es asf, a fin de posibi litar el ineludible y -a esta altura- im postergable cumplimiento de la etica de la verdad. EI compromiso del Poder Judicial con el esclarecimiento de la antedicha realidad historica, permitira -a juicio del tribunal recuperar los senalados valores min en cri sis. Yes imperativo, para hacer efectivo ese compromiso, salvaguardar el derecho sus tandal reclamado por el actor, que encuen tra su fundamento -ni mas ni menos- en la ley positiva de mas alta significacion. Por ello, se declara procedente el recur so extraordinario, se deja sin efecto la de cision recurrida y se ordena dictar un nue vo procedimiento. - Carlos S. Fayt.
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de las Fuerzas Armadas, respecto de su hermano Benito Urteaga. Contra esta re solucion fue interpuesto el recurso ex traordinario concedido a fs. 73. 2. Que, de acuerdo con 10 manifestado por el recurrente, los diarios "Clarfn" y"La Nacion" informaron en el ano 1976 que su hermano, Benito J. Urteaga, habrfa muer to en un enfrentamiento con las fuerzas de seguridad. Sin embargo, resultaron in fructuosos los intentos que en aquel mo mento hizo su familia para confirmar la noticia u obtener algun dato ace rca de su paradero 0 de la suerte de sus restos. Por ello, su actual presentacion -que invoca el derecho a defender la identidad y la dig nidad de una persona y de su familia tiene por objeto "conocer cua! fue el desti no de su hermann Benito Jorge, que paso con el, donde estan sus restos, si se confir ma que fue asesinado, quienes fueron los responsables de la decision y que grado de responsabilidad Ie cabe al Estado". 3. Que en primera instancia la accion fue desestimada "in limine" sobre la base de estimarse inadecuada a los fines perse guidos, pues, se afirmo, ella solo puede ser interpuesta por la persona a quien se re fieren los datos. Si 10 que el demandante pretende es conocer el sino de su henna no desaparecido -se expreso-, el cami no procesal es el del habeas corpus, que puede ser interpuesto por cualquiera y que se encuentraespecfficamente previsto para el caso de desaparicion forzada de perso nas. Con argumentos similares,la decision fue confirmada en segunda instancia, al aseverarse que la accion excederfa el ob jeto propio del habeas data, que tiende a proteger la veracidad de la informacion y a impedir que se haga un uso abusivo 0 discriminatorio de los datos, y colateral mente, debido a que solo el"af~ctado" ten drfa iegitimacion activa.
Voto del doctor Petracchi: Considerando: 1. Que la sala II de la Ca mara Nacional de Apelaciones en 10 Con tencioso Administrativo Federal rechazo el recurso contra Ia decision de primera instancia que desestimo "in limine"la ac cion de habeas data deducida por Facun do R. Urteaga, con la finalidad de obtener la informacion que exista en los bancos de datos de los organismos del Gobierno Na cional. de la Provincia de Buenos Aires y
4. Que el recurso extraordinario resulta formalmente procedente, pues se encuen tra en cuestion la interpretacion de la ga rantia consagrada por el art. 43, parrafo tercero, de la Constitucion Nacional. yel alcance que se Ie ha asignado ha sido con trario a la pretension fundada en dicha clausula (art. 14, inc. 3°, ley 48). 5. Que el recurrente sostiene que la in terpretacion realizada por la Camara con
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relacion al bien jurfdico protegido por el habeas data es incorrecta, pues omite con siderar al instituto como una especie del amparo que se vincula no solo a la false dad de la informacion sino con toda for ma de discriminacion y con la obligacion del Estado de proporcionar los datos que posea sobre una persona. En cuanto a la carencia de legirimacion activa, aflrma que el fallo desconoce el propio texto consti tucional, el cual, al ubicar al habeas data en el conrexto del amparo -que hoy pro tege tambicn a los intereses difusos-, im pide una inteligenda restrictiva en este punto. 6. Que del art. 43, parrafo ter cero, de la Constitucion Nacional debe ser asegurada par los jueces a pesar de la au sencia de reglamentacion legislativa (confr. la doctrina sentada en Fallos: 239:459). Asi mismo, v en el marco de las acciones de am parD las garantfas constitucionales, esa tutela se debe efectivizar pormedio de una "accion expedita y rapida" (art. 43, parr. 1D, Constitucion Nacional), 0, en los terminos del art. 25 de la Convencion Americana sobre Derechos Humanos, a traves de un "recurso sencilloyrapido".
a
7. Que el objeto especffico de la accion intentada es la obtencion de datos, y por 10 tanto, s610 resulta viable mediante habeas data, es decir, el recurs a tendiente a facilitar el acceso a la informacion en virtud del derecho consagrado par la nor ma constitucional mencionada. 8. Que aun cuando se apliquen las procesales correspondientes ala accion de amparo, a fin de garantizar un recurso veloz y sin trabas, ello no alcanza a trans formar el objeto de la pretension fonnu lada en autos en el propio de la accion con sagrada en el art. 43, parrafo primero, de la Constitucion f\acional. En efecto, no se intenta en el "sub lite" hacer cesar ningun acto u omision lesivo de derechos v rantfas manifiestamente i1egftimo o' trario, sino que se solicita el acceso a da tos, ambito especffieo del habeas data. Del mismo modo, resulta a todas luces desviada la ocurrencia del juez de primera instancia sabre la posibilidad de recurrir al art. 43, parrafo cuarto. El hecho de que el accionante exprese que su deseo final es localizar a su hermano desaparecido no
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puede llevar a concluir, maquinalmente, que tal proposito debe tramitarse por la vfa del habeas corpus, par ser el medio que esta constitucionalmente previsto para Ia desaparicion forzada de personas y por puede ser interpuesto pOI' cualquiera. evidente que si la desaparicion se pro dujo en 1976, y despues los diarios infor maron de la muerte de Urteaga en un epi sodio violento, no resulta recomendable el recurso a una accion destinada a hacer cesar una restricdon actual e i1egitima de la libertad ambulatoria. Pero 10 que es aun mas importante es que 10 que se redama no es la liberacion del familiar. sino los "da tos" obrantes en registros estatales sobre si la muerte se produjo como informo la prensa, 0 si hay alguna atra constancia que permita iluminar el Sllceso. La lesion que se invoca no es una afectaei6n ala liber tad, antes bien, es la carencia de derta in formacion. Habeas corpus y hiibeas data tienen fundones diferentes y autonomas. )) La aparicion del h,ibeas data no puede entenderse como una sustitucion del ha beas corpus, cuya fun cion para la defensa de la libertad ffsica sigue siendo pJenamen te vigente, sino que se trata de una garan tfa para nuevas agresiones a otras facetas de la Iibertad" (confr. Perez Luno, Antonio Enrique, "lntimidad y protecci6n de datos personales: del habeas corpus al habeas data", en GarcfaSan Miguel, Luis (comp.) "Estudios sobre el derecho a la intimidad", Madrid, 1992, ps. 36 y sigtes., esp. 44). 1\0 resultarfa extravagante pensar, como alternativa que la justicia penal es la m;is idonea para la realizacion de una investi gacion tendiente a encontrar a una perso na desaparecida en las circunstancias de nunciadas. Pem, mas alla de la posible exis tencia de impedimentos que obstaculiza ran esta vfa, de todos modos, ella solo co brarfa sentido en tanto el accionante pre tendiera activar la persecucion penal y arri bar ala imposieion de una pena. En cam bio, si SLI objetivo inmediato es "conocer los datos" y decidir luego sobre ellos, pa reee claro que, sin sustituir sus propositos no es el proceso penal el que se adecua a su requerimiento.
9. Que de 10 dicho se desprende que la pretension de que se trata solo puede ser acogida en el marco del habeas data. En este punto, se debe sefialar que el amilisis de los cuestionamientos ala Jegitimacion
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activa dependera, en gran medida, de es tablecer previamente si 10 solicitado se encuemra dcntro del ambito de protec cion del art. 43, parr. :')0, de la Constitucion Nacional. 10. Que el instituto del habeas data esta entranablemente vinculado al derecho a la intimidad, como un instrumento desti nado a evitarinjerencias extranas en la vida privada, pero tam bien a fin de proteger el honor, el derecho a la identidad y a la pro pia imagen (confr., entre otros, Hassemer, Winfried: Chirino Sanchez, Alfredo, "El derecho a la autodeterminacion informa tiva y los rctos del procesamiento auto matizado de datos personales", Buenos Aires, 1997, ps. 32 y sigtes.; Perez Luno, op. cit.; Espinar Vicente, Jose Marfa, "La primacfa del derecho a la informacion so bre la intimidad y el honor", en "Estudios sobre el derecho a la intimidad", cit., ps. 36 y sigtes., 46 y sigtes.; Bidart Campos, Ger man, "El derecho de peticion, de acceso a la informacion y el recurso de insistencia en el derecho colombiano", ED, 166-41).
Sin lugar a dudas, la difusion de herra mientas de caracterlsticas similares al ha beas data, destinadas a proteger frente al registro indiscriminado de datos persona les, se debio fundamentalmente a los avan ces tecnologicos, especial mente en mate ria de almacenamiento de datos informa tic os (confr. acerca de las diversas vIas en el derecho comparado, Abad Yupanqui, Samuel B., "La jurisdiccion constitucional en el Peru: Antecedentes, balance y pers pectivas", en Anuario de Derecho Consti tucional Latinoamericano, publicado por la Fundacion Konrad Adenauer, Medellfn, 1996, ps. 107 y sigtes.). Es este fenomeno el que desencadena el temor frente a las po sibilidades de "invasion" del individuo no solo por parte del Estado, sino tambien por los particulares (confr. Hassemer, Winfried; Chirino Sanchez, Alfredo, op. cit., ps.13ysigtes.). En sus comienzos, la proteccion apare cfa como necesaria solo frente ala posibi lidad de difusion de los llamados "datos sensibles" (religion, procedencia etnica, ideas poifticas, participacion sindical, si tuacion financiera, tendencias sexuales, etc.), pero las posibiJidades del "cruzamien to de datos" por medio de lac; computado ras desvirtuo esta categorfa, frente a la cre
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ciente necesidad de que la tutela a\canza ra a toda c1ase de informacion. Este es el proceso que se puede recono cer en la evolucion de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional aleman, que habfa sostenido la Ilamada "teorfa de las esferas", segun la cual se establecfa una proteccion diferenciada de acuerdo con el mayor 0 menor grado de afectacion de la intimidad, y que fuera elaborada, espe cialmente, en la sentencia sobre el "Mikro zensus" (BVerfGE 27, 1 Ysigtes.; acerca de este concepto, confr. Alexy, R., "Theorie der Grundrechte", 1994, p. 327). Esta con cepcion restrictiva, fue abandonada en fa vor de una tutela considerablemente mas amplia, cuyos basamentos quedaron sen tados en el fallo conocido como "senten cia del censo" ("Volkszahlungsurteil", BVerf-GE 65,1 Ysigtes.). A esta decision se Ie atribuye la configuracion del concepto de "autodeterminacion informativa" 0 li bertad informatica, que es reconocido ac tualmente en forma predominante como el fundamento del habeas data en las le gislaciones que contemplan derechos ana logos (confr., en general, Perez Luno, op. cit., p. 39; Bidart Campos, loe. cit.; Vanossi, Jorge R., "El 'habeas data': no puede ni debe contraponerse a la libertad de los medios de prensa", ED, 159-948, esp. p. 949; res pecto de regimenes legislativos en par ticular, Chirino Sanchez, op. cit., p. 181, con referencia a la ley organica 5/ 1992 de Regulacion del Tratamiento Automatizado de Datos de Caracter personal (LORTAD) de Espana; Hassemer, op. cit., p. 36 Y sigtes., sobre la ley federal de protecci6n de datos de la Republica Federal de Ale mania (BDSG) vdel "Land Hesse" (HDSG); Bianchi, Alberto, "Habeas data y derecho ala privacidad", ED, 161-866, esp. p. 874, con relacion a la Data Protection Act in glesa, de 1984, ya la "Privacy Act" norte americana, de 1974). En la "sentencia del censo" ya citada, el tribunal Constitucional aleman se expidi6 con relaci6n a una ley de censo, votada por el Parlamento ["Bundestag"], segunla cual, ya fin de mejorar el aprovechamien to de los recurs os sociales, se compelia a los ciudadanos a responder un interroga torio que abarcaba una serie de datos pri vados. Aunque los datos eran relevados en forma an6nima, iban a ser cotejados con los registrados en los estados federa
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dos ["Uinder"l. y ello. hipoteticamente. permitiria identificar a sus titulares, EI tri bunal. si bien confirmo la validez de la mayor parte de la ley. oblig6 a realizar mo dificaciones en ciertos puntos, relativos a1 modo en que se podfa aurorizar la reco leccion v almacenamiento de los datos, 10 cual Sigl1ific6. final mente. que el censo se postergara por cuatro arlOs con un consi derable costo para el Estado (confr. recen sion en Kommers. Donald, "The Constitu tional Jurisprudence of the Federal Repu blic of Germany. Durham. Londres, 1989, p,332), EI punto fundamental de la argumenta cion del "Bundesverfassungsgericht" fue la consagracion de la "autodeterminacion informativa", Segtin este concepto es el ciu dadano quien debe decidir sobre la cesion y uso de sus datos personales, Este dere cho ~se dij o~ puede SCI' restringid 0 pOl' medio de una ley pOl' razones de utilidad social. pero respetando el principio de proporcionalidad y garantizando que no se produzca la vulneracion del derecho a la personalidad (confr. Hassemer, op, cit., p, 162 ysiguientes), 11. Que, de acuerdo can esta concep cion, en un estaclo de derecho, el ciudada no es propietario de los datos que sobre ei se regislren; par 10 tanto. ellos deben estar a su disposicion para que sea el quien de cida 8i los cede a en que condiciones 10 hace. Segun Hassemer ~actua! juez del Tribunal Constitucional aleman. y Comi sionado para la Proceccion de Datos de Hesse I"Datenschutzbeaugtragter"j du rante varios ml0s~, en los pafses con un alto grado de desarrollo en sus esquemas de derechos fundamentales ha conver tido en alga natural y evidente que la pro teccion de la privacidad del ciudadano esta intimamente unida al derecho a la infor macion, "La 'freedom ofinformation' es el gemelo del derecho ala proteccion de da tos personales" (op, cit" p, 22), Para decir 10 can las palabras del Tribunal Constitu donal aleman, "5i un ciudadano no tiene informacion sabre quien ha obtenido in formacion sobre el, que tipo de informa cion y con que medios la ha obtenido, ya no podni panicipar en la vida publica sin miedo" (op. cit., p, 21).
El "derecho allibre acceso a la informa cion". recibido expresamente en nuestro
ordenamiento constitucional en el art. 13, inc, lode la Convencion Americana sobre Derechos Humanos. tambien aparece cIa ramente vinculado al habeas data en el derecho comparado latinoamericano, As!, sigue csta Ifnea la constitllcion Polftica de Colombia (1991), en cuanto establece, con mayor amplitud aun que el pacta citado, que "Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos publicos, salvo los casos que establezca la ley" (art. 74; acerca de la aplicacion jurisprudenciai de esta norma. confr, la sentencia publicada en ED. 166-40, referida a la autorizaci6n judicial a un periodista para acceder a los registros migratorios de entrada y salida del pals del ex presidente peruano Alan Garda. asi/ado en Colombia), Del mismo modo. Ia Constituci6n de 1993 del Peru reconoce en su art. 2 0 • inc, 5°, el derecho de toda persona a "solicitar sin expresi6n de causa la informacion que requiera, con la excepcion de aquelJas que afecten ta in timidad 0 las que se excJuyan par leyo por razones de seguridad nacional", derecho que, con su notable amplitud. esta ga rantizado con el recurso de habeas data (art. 200, inc, 3°), Tambien la Constitucion Brasilerq de 1988 asegura el derecho de informacion general (art, 5°, XIV), por LIn lado, y el instrumento del habeas data. por el otra. para asegurar el conocimiento de informaciones relativas a la persona im petrante y para rectincar los datos (art. 5°, LXXI[), En la legislacion federal norteamerica na, la interrelacion de la "Freedom of in formationAct" (FOJA. 5 USC Sec, 552) y la "Privacy Act" (5 USC Sec, 552a) constituye un claro exponente de la complementa cion entre el deber del Estado de poner a dis posicion del ciudadano la informacion que obre en su poder. y las restricciones a que se 10 so mete en cuanto a sus posibili dades en el manejo de los datos con que cuenta acerca de los individuos, De eslc modo, la FOJA establece la libertad de las fuentes escataies de informacion, De acuer do con ella, par regia general, el Estado esta 0 bligado a suminsitrar 1a infonnaci6n que se Ie requiera, sin que el solicitante deba invocar interes particular alguno, y la negativa de la agenda estatal a propor cionarla debera estar fundada en alguna de las excepciones previstas, La "Privacy Act". pOf su parte, tiene par funcion otor gar a los indivicluos mayor control sobre
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la obtencion, diseminacion vexactitud de la informacion sobre ellos 'registrada en los archivos del gobierno (confr. "Miller v. United States" (ED NY) 630 F Supp 347; "Vymetalicv. FBI" 251 USApp DC 402,785 F2d 1(90). Como se sefiala en la declara cion de fines de la ley, el objeto de 5U san cion fue "conceder al individuo ciertas 8al vaguardas contra la invasion de 8U priva cidad personal par parle de las agencias requirentes". 12. Que tampoco puede sostenerse que aun cuando el Estado este a pro porcionar los datos, SI no se trata de datos personales "stricto sensu", no la ga rantfa de la via" expedita y nip ida" , que solo se Ie concede a aquel que, por estar "Iegi timado", tiene derecho a los datos sin mas ni mils. Tal argumentacion significarfa pre sentar ala Constitucion parcial mente el derecho a la informacion que in tenta conceder en forma amplia, con la sola limitacion de la proteccion de la inti midad del dueno de los datos. Por 10 de mas, en el "sub examine", no existe ningu na raz6n que permita fundar una restric cion procesal tal que autorice a reclamar los datos, pero sin asegurar la celeridad propia de llna acdon conforme el art. 43 de la Constitucion Nacionai.
que el 13. Que, en consec.lencia, habeas data se orienta a la proteccion de la intirnidad, el giro "datos a ella referidos" debe ser entendido como el reasegllro del derecho basico protegido poria norma, como medio de garantizar que sea el titu lar de los datos el que pueda obtener el desarme informativo del Estado, 0 de quien fuere, para poder decidir acerca del destino v contenido de dichos datos. Pero, adernas: en tanto el textD constitucional permite ejercer un control activo sobre los no solo el conte datos, a fin de nido de la informacion en sf, sino tambien aquello que atane a su finalidad, es evi dente que se trata, ala vez, de un instru mento de control. Par 10 tanto, no es posi ble derivar de la citacla expresion un per miso generico para que el Estado se exima de su "deber de informacion", pues ello sig nificarfa divertir 5U sentido fundamental. 14. Que 10 solicitado resulta procedente no solo desde la perspectiva de los con troles a los que debe someterse el estado de dereeho en cuanto a la informacion que
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recopila sobre sus ciudadanos, sino tam bien porqlle la no exhibicion de los datos solicitados representa en el sub lite una lesion a la intimidad. Como ya 10 dijera esta Corte en la causa "Ponzetti de Balbfn" (Fallns: 306:1892~La Lev, 1985-B, 120~), el derecho a la intimidad tiene una estre cha vinculacion con el derecho a la liber tad (confr. el fall 0 mencionado, especial mente, consid. 8", del voto mavoritario, v consid. 20 de mi voto). ldentica"relacion se infiere de la formula utilizada por la Con vencion Americana sabre Dereehos Hu manos (art. 11, inc. 2 0 ) y pOl' el Pacto In ternacionaJ de Derechos Civiles y Politicos (art. 17, inc. 1°), que mencionan la prohi bieion de someter a1 individuo a "injeren cias arbitrarias 0 abusivas en su vida pri vada", 0 en la de su familia. Con este alcan ce, la negativa del Estado a proporcionar la informacion que tuviera registrada acer ca del destino de una persona posiblemen te fallecida, afecta indudablemente la vida privada de su familia, en tanto esta ve ar bitrariamente restringida la posibilidad de ejercer derechos tan privados como el del cluelo 0 el de enterrar a los propios muer tos. Los sentimientos de respeto por la persona fallecida tienen un intenso arrai go cultural ~como can amplitud y fuerza de eonviccion 10 destaca en su voto el juez Bossert~ los hace integrar 10 que ha dado en el "acuerdo normativo de la sociedad" y que se manifiestan en las reaeciones que se producen a traves del ordenamiento jurfdico frente al fenome no de la muerte (conf. Hassemer, Winfried, "Theorie unci Soziologie des Verbrechens", Frankfurt a. M., 1973, p. 175 Ysigtes.). Bas, te eitar como claros casos de la signifi de estos sentimiento el art. , Cod. Civil (acerca de la felacion de esta c1ase de reg las can ciertos mitos y taMes culturales, conf. op. cit., esp. p. 1761, o el art. 171, del Cod. Penal, con su par ticular origen historico. Recuerda Rodolfo Moreno (h.) que esta ultima norma fue in troducida en el codigo de 1886 como con secuencia de atentados cometidos en el cementerio de Buenos Aires, que causa ron en su tiempo una gran impresion. La exposici6n de motivos del proyecto de 1891 enumera esos antecedentes y da los fun damentos del precepto, que fue incluido "para evitar la impunidad en la repeticion de un hecho analogo al que ejecuto en Buenos Aires la banda Hamada de los 'Ca balleros de la Noche'''. Y agrega mas ade
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lante: "Uga a los vivos un sentimiento de respeto y afecto hacia los restos de los que fueron seres queridos, yes la libertad de tener ese sentimiento y ese afeeto 10 que la ley penal debe garantir con su sanci6n" [eonf. aut. ciL "EI Codigo Penal ysus ante cedentes", Buenos Aires, 1923, t. V, p. l72). 15. Que, por otra parte, reehazar la pre sente peticion violentarfa c1aramente el sentido que en la Convenci6n Constitll yente se quiso dar a esta regIa. De la leetu ra de la diseusi6n se advierte que una de las pri ncipales razones para Ja ineorpora cion de esta "nueva garanria" fue la expe rieneia en violaeiones a los dereehos hu manos facilitadas POf el registro indiseri minado y seereto de datos por parte de las fuerzas de seguridad. y por la existencia de las lIamadas "!istas negras", que ceree naban las posibilidades de trabajo. EI "fan tasma infonmltico", decisivo en los avan ces en este campo en la legislaci6n extran aparece aquf casi como un argumen to colateral (confr.las expresiones de los convencionales Diario de Sesiones de la Convencion Nacional Constituyente, San 4051, 4054, 4074, 4110, ta Fe, 1994, :. IV, yespecialmente, ysiguientes. Cabe recordar que la tensa relaci6n en tre "accesa a los datos" y "fuerzas de segu ridad" es uno delos puntos crfticos para la protecei6n intentada tambit~n en el dere cho com parado. Con respecto al derecho brasilefio, dice J. M. Othon Sidoll: "EI incli viduo tiene el derecho fundamental a co nocer las informaciones manipuladas y ocultas en los archivos de inteligencia gu bernamentaL por 10 general distorsiona das u obtenidas por metodos arbitrarios; y a esto apunta el habeas data (alit. cit., "Las nuevas figuras del derecho procesal constitucional brasileno: mandamiento de ejecucion y'hilbeas data''', La Ley, 1992- E, 1010). EI tema tambicn resulto problema tico en la discusi6n previa a la sand6n de la Lortad esparlola, en particular, en 10 rc lativo a la oportunidad y necesidad de re gular excepciones para los 6rganos de se gllridad por razones de defensa del Esta do 0 de seguridad publica (confr. Hasse mer: Chirino Sanchez, op. cit., p. 181; can respeeto a esta cuesti6n en el proceso de la rellnificaci6n alemana, y a los vfnculos entre acceso a los datos y procesos de de moeratizaci6n, op. cit.. ps. 31 y sigtes.; 54 y
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CARNOTil
16. Que en la medida en que 10 solicita do representa el ejerclcio de un interes le gftimo, yen tanto ella novulnera en modo alguno Ia intimidad de terceros, no cabe restringir la legitimaci6n activa del reeu rrente, con base en que no se trata de "da tos referidos a BU persona". Pues proteger el derecho a conacer todD 10 relativo a la muerte de un familiar cercano ocurrida en las circunstancias referidas significa, en ultima instaneia, reconacer el derecho a Ia identidad y a reeonstruir la pro pia histo ria, Jos cuales se encuentran estrechamente Iigados ala dignidad del hombre (confr. mi disidenda en Fallos: 313: 1113, si bien con relaci6n al derecho del adoptado a co nocer su origen bioI6gico). 17. Que por las razones expuestas, 10 solieitado por el recurrente se eneuentra amparado por el art. 43, parrafo tercero, de la Constituci6n Nacional, sin que exista obice formal alguno paragarantizar la pro eedencia d eJ habeas data intentado por la vfa de la norma eitada. Par ello, se declara proeedente el recur so extraordinario y se deja sin efecto la decision recurrida. - Enrique S. Petraechi. Considerando: 1. Que la euesti6n deba tida en autos es stlstancialmente analoga a la examinada y resuelta pOl' el tribunal, el 13 de agosto de 1998, en la causa S.1085.XXXI. "Suarez Mason, Carlos G. s/homieidio, privacJOI1 de la libertad, etc." ---disi den cia del juez Boggiano-, a cuyos fun damentos corresponde remitirse pOl' ra zones de brevedad. 2. Que, ademas, es del caso reeordar que la Constituci6n "esta dirigida irrevocable mente a asegurar a todos los habitantes 'los beneficios de la libertad', yeste prop6 sito, que se halla en la ralz de nuestra vida como nadon, se debilita 0 se corrompe cuando se introducen distindones que, directa 0 indirectamente, se traducen en obst,kulos 0 postergaciones para la efee tiva plenitud de los derechos" (caso "Kat", publicado en Fallos: 241:291, en especial ps. 301 y 302). 3. Que, en consecuencia el derecho de habeas data puede hacerse valer par eual qlliervia procesal razonable, alin inciden tal, hasta tanto una ley reglarnente su ejer cicio (art. 28, Constitucion Nacional).
HAllEAS DATA
Por ello, se declara procedente el recur so extraordinario v se revoca la sentencia. - Antonio Boggiano Voto del doctor Bossert: Considerando: 1. Que el demandante Facundo R. Urteaga promovio "accion de amparo de habeas data" -con sustento en 10 dispuesto pOl' el art. 43, parr. 3°, de la Constitucion Nacional y en las disposicio nes concordantes de la Convenci6nAme ricana sobre Derechos H umanos- can el objeto de obtener informaci6n acerca de los datos que existan en los registros de diversos organismos publicos respecto de su hermano Benito J. Urteaga que-se gun expresa- habrfa sido "secuestrado desaparecido" 0 abatido en 1976 pOl' las fuerzas de seguridad en un departamento sito en In localidad cle Villa Martelli, Pro vincia de Buenos Aires. 2. Que eJ actor sostuvo que el instituto del habeas data protege los derechos indi viduales y las garantias constitucionales procura la protecei6n del derecho de in formacion ya conocer los datos que exis tan sobre un persona "muy estrechamen te ligada" que posea los bancos de datos pLiblicos y privados, que Ie confiere el cle recho, en este caso particular, a saber cual fue el destino de su hermano 0 de sus res tos y la eventual responsabilidad que po dria caberle al Estaclo en el caso. 3. Que, sefiala el demandante, uno de los objetivos de las juntas militares gober nantes a la epoca en que sucedio la de saparic16n de Benito Urteaga fue una polf tica de ocultamiento destinada a impedir la investigacion de los hechos ocurridos en aquel momento, por 10 que requiere por esta via la informacion. necesaria para conocer el destino de su hermano 0, even tualmente, de sus restos.
4. Que el juez de primera instancia de sestim6 "in limine" la accion intentada pues consider6 que la vIa adoptada no resulta ba propia para Ja consecucion de los fines perseguidos, pues solo puede 5el' inter puesta por la persona a la que se refieren los datos que consten en registros ptlbli cos 0 privados y destac6 que el camino apto para la informacion requerida se en contraba previsto en la ultima parte del art. 43 de la Constitucion Nacional que
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preve el remedio del habeas corpus para los supuestos de desaparici6n forzada de personas, entre otros casos.
5. Que la sala II de la Camara Nacional de Apelaciones en 10 Contencioso Admi n istrativo Federal confirmola sentencia del magistrado de grado y estim6 que el de man dante carecfa de legitimacion activa para intentar la accion en tanto los datos que pretendfa recabar no estaban referi dos a su persona y la finalidad que a traves de ella se persegufano se compadece con 10 que surge del texto constitucional. Con tra dicho pronunciamiento, e1 actor de dujo el recurso extraordinario de fs. 54/58 que fue concedido a fs. 73173 vta. 6. Que el recurso extraordinario es for malmente procedente, pues se encuentra directamente controvertida lainterpreta ci6n de una garantia constitucional con sagrada en el an. 43 de la Constituei6n Nacional y aqueUa inteligencia ha resulta do contraria ala pretensi6n del recurren te (art. 14, inc. 3", ley 48).
7. Que el derecho invocado pOI' el re currente de conocer el destino de su her mano, dado pLiblicamente pOl' muerta en 1976, v, en su casa, el de sus restos, cons titnye·un principia que aparece en toda comunidad moral (Emile Durkheim, "Las reglas del metodo soeiologico", Mexico, Premia Editora, 1987, ps. 36/37, 48 Y sigtes.; Max Weber, "Economfa y sacie~ dad", Mexico, Ed. del Fonda de Cultura Econ6mica, 1996, ps. 33 Y 330 Y sigtes.). Cuestianar ese derecho implica negar que un sujeto posee una dignidad mayor que la materia. Y ello afecta, no solo al deudo que redama, sino a la saciedad civil, que debe sentirse disminuida ante la desapa rieion de alguno de sus miembros; "una sociedad sana no puede permitir que un individuo que ha formado parte de su propia sustancia, en la que ha impreso su marca, se pi erda para siempre (Robert Hertz, "La muerte", Alianza Editorial Mexi cana, 1990, p. 91). Es por ello que toda comunidad moral permite y protege la posibilidad del duelo, ya que a traves de el "se recobran las fuerzas, se vuelve a esperar yvivir. Se sale del duelo, y se sale de el gracias al duelo mismo" (E. Dur kheim, "Las formas elementales de Ja vida religiosa", Madrid, Alianza Editorial, 1993, p.630).
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WALTER
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Porella, sostiene R Hefts (ob. cit., p.102) que "un ltltimo amllisis de la muerte como fenomeno social consiste en verla como un doble y penoso trabajo de ci(m y sfntesis mentales, que solo una vez concluido, pennite a lasociedad, recobra da la paz, triunfarsobre la muerte".
EI derecho de enterrar a SllS muertos en el marco del pensamiento judfo habra sido concedido aun can relacion a los conde nados a una l11uerte infamante 0 a los ene de la guerra (Deuteronomio 21, Y Flavio Josefo en similar sentido en "La gLierra de los judfos", Obras Comple tas, Buenos Aires, Ed. Emece, 1961, Lib. 3, cap. 8, parr. 5, p. 240) Y era juzgado como un castigo terrible el desconocer el desti no de los restos de una persona l o l a asimilaba a un animal (Jeremias 19 V 26,23). La atencion al destino de los cada" veres era considerado como un rasgo dis tintivo frente a otros a los que ca lificaban como !lenos impiedad par des preciar el cuidado de aquellos tal como era el cas a de los Idumeos (Flavio Josefo, de los judfos", ob. Lib. 4, "La cap. parr. 2, p. 2841. No era c!istinto el pensamiento griego desde sus orfgenes. Agamenon proponfa en la rllClda (VI-57 -60. version de Ruben BonifazN1ll10, Mexico, U.XAcVL, 1996) que los de Ilion debfan perecer "sin sepulcro y sin huella" v en la misma obra se men cio naba la necesidac! de que los hermanos y parientes dieran sepultura a los cadaveres como es debido a los muertos (XVI-455). En similar sentido, Demostenes hada referencia en su obra Contra Macartatus (57 -59) a una ley de Atenas que disponia que "cuando las personas mueran en los demos y nadie los lleve a enterrar, deja al Demarca dar noticia a sus para levantarlos v enterrarlos... para eI caso de que despues de que el Demarca hubie ra dado noticia de la muerte, y los parien tes no se bubieran Ilevado el cuerpo, el Demarca debera adoptar medidas para levantar y enterrar el cuerpo". La muerte en la guerra no era obst:kulo para la deyoiucion de los cadaveres de los parientes que era estimac!a como una medida adecuac!a a los usos v costumbres de todo el mundo helenico (vcr en tal sen tido Isocrates, Plataicus 55, de modo que eran censurados aque]]os que privaban
CAR~OTA
a otros--incluso a los enemigos- del entierro correspondiente (Lisias. Contra Erat6stenes 21, Mexico, U.NAM., 1989, p.52J. La tradici6n romana era similar desde sus orfgenes ya que -segun Tito Livia, "Historia de Roma" I, 49- el reyTarquino fue lIamado soberbio porque privo a su suegro de funerales. Del mismo modo sub sisri6 esa repulsa par quienes profanaban a los cadaveres durante la histaria romana yel "Digesto" senaJaba que" Los caduveres de los son condenados a pena capital no ser negados a los cognados de los mismos; V esto escribe tambien el Divi no Augusto en ellibro decimo de su vida que el observo. Mas hoy no se entierran los cadaveres de los que son ajusticiados, sino si se bubiere pedido y permitido; ya veces no se permite, principalmenre tra tandose de condenados por causas de lesa wl,:;;",,,u.Tambien pueden ser pedidos los de los que son condenados a ser quemados. a saber, para que 5e pueda dar sepultura a los huesos ya las cenizas recogidas" (U lpiano: Del cargo de Procon sul, libro IX) y de similar modo Paulo pun tualizaba (Sentencias, libra 1) que "los ca dave res de los ajLlsticiados han de ser en tregados a cualesquiera que los pidan para darles sepultura" (Titulo XXIV "De cada veribus punitorum" del Ubro XLVIII del Digesto, citado segun Cuerpo del Derecho Civil Romano, t. Ill, Digesto, Version de ll defonso L. Garda del Corrral, Imp. de Re dondo y Xumeira, Barcelona, 1897, p. 811). Los orfgenes de la tradiGion cristiana gi ran en torno a la devolucion del cuerpo de Jesus por Poncio Pilatos (sobre ello ver Ravmond E,. Brown, "The Death of the Messiah. From Gethsemane to the Grave", Doubleday, Vol !l, The Anchor Bible refe rence 1994. t 2 Yps. 1206 y sigtes., respecto trato dado a los cuerpos de los sometidos a pena capital en Roma, Grecia y Judea) y las reliquias de los muertos en la persecucion eran tenidas en gran aprecio (Martirio de Policarpo, XIV, en HActas de los martires", Madrid, BAC 1974, p. 276), a punta tal que la reunion de 10 cristianos alrededor de las reliquias de los santos y de las construidas sobre elias se en un rasgo especffico de la civi lizacion cristiana (Philippe Aries, "EI hom bre ante la muerte", Madrid Ed. Taurus, 1992, p. 42).
18J Se trata de un principio moral recono cido desde la antigUedad, el derecho de los familiares de enterrar a sus muertos, que proviene de Jeyes no escritas yfirmes de los dioses que no son de hoy ni de ayer sino de siempre, y nadie sabe a partir de cuando pudieron aparecer (SOfocies, "An tigona", v. 455-459. ed. Madrid, Alianza Ed. 1997, version de Jose M. Lucas de Dios, p. 185).
Derecho cuya vulneracion configur6 en todos los tiernpos la perpetraci6n de una impiedad. Es una noci6n que el hombre opone al salvajismo, la contenci6n de las pasiones ante las ultimas formas del dolor. Sobre este anteponer la dignidad huma na a los avatares y odios de la politica y las guerras, no es imltil recordar a Jose 1. Ro mero cuando ("E! cicio de la revoluci6n contemponinea", Buenos Aires, Ed. Huemul, 1980, p. 208): uEI juicio del tiempo sohre cada conducta puede ser variable en el plano polftico, porque a la luz de la experiencia es dable ver quien acert6 y quien equivoco el camino. Pem el juicio en el plano moral es inequfvoco. Hubo quienes defendieron y quienes me nospreciaron la dignidad humana". 8. Que la existencia de algunos de esos principios basicos, el derecho a conocer el destino de personas desaparecidas y, en su caso, el destino de sus restos, dehen entenderse contemplados en el segundo considerando de la Declaracion America na de los Derechos y Deberes del Hombre en cuanto dispone ;'que en repetidas oca siones, los Estados Americanos han reco nocido que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacio nales de determinado Estado sino que tie nen como fundamento los atributos de la persona humana". Entre esos atributos 5e encuentra el de recho a conocerel destino de aquellas per sonas con las que exislen vinculos familia res. que es admitido incluso en los supues tos de conflictos belicos internacionales. En efecto, el Proto colo Adicional del 8 de jLJnio de 1977 a los convenios de Gine bra del 12 de agosto de 1949 relativo ala proteccic\n de las vlctimas de los conflic tos armados internacionales (Protocolo IJ ~aprobado pOl' ley 23.379- dispone en
su art. 33, inc. 1", que respecto a los de saparecidos "tan pronto como las circuns tancias 10 permitan, ya mas tardar desde el fin de las hostilidades activas, cada Parte en conflicto buscara las personas cuya desaparicic\n haya senalado una Parte ad versa. A fin de facilitar tal busqueda, eSa Parte adversa comunicara todas las infor maciones pertinentes sobre las personas de que se trate". Dentm de ese ambito, el inc. 2() a, delmismo artfculo prescribe que con objeto de facilitar esa informacion cada Parte en conflicto deben1 "registrar en la forma dispuesta en el art. 138 del IV cOl1venio la informacion sobre tales per sonas, cuando hubieran sido detenidas, encarceladas 0 mantenidas en cualquier otra forma de cautiverio durante mas de dos semanas como consecuencia de las hostilidades 0 de la ocupacic\n 0 hubieran fallecido durante un perfodo de detenci6n" y eJ apartado b, dispone que cada parte debera "en toda la medida de 10 posible. facilitar y, de sel' necesario. efectuar la bus queda y'el registro de la informacion rela tiva a tales personas 5i hubieran fallecido en otras circunstancias como consecuen cia de las hostilidades 0 de la ocupacion". En similar sentido. el art. 17, parr. 1°, del "Convenio de Ginebra para aliviar Ia suer te de los heridos y enfermos de las Fuer zas Armadas en campana". del12 de agos to de 1949, dispone, para supuestos de guerra declarada, que "Las Partes en con flicto velm-an pOl' que la inhumacion 0 la incineracion de los cadaveres, hecha incli vidual mente en la medida en que las cir cunstancias 10 permitan, vaya precedida de un atento examen y, 5i es posible, medi co de Jos cuerpos ya fin de comprobar la muerte, determinar la identidad y poder dar Cllenta al respecto". En este contexto internacional y en opi ni6n de la Corte fnternacional de Iusticia, los Convenios de Ginebra de 1949 tienen tanto un caraeter eonsuetudinario como convencional ya que en gran meclicla ex presanlos principios generales basieos del clerecho internacional humanitario (C.LJ. "Affaire des activites militaires et paramili taires au Nicaragua", Reports 1986, para grafo 218) y junto con los Protocolos Adi cionales de 1977 que los complementan (art. 72), constituyen el reflejo del maximo desarrollo progresivo cxperimentado por el dereeho humanitario en el ambito in
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ternacional convencional (conf. Draper, "Orfgenes v aparicion del Dereci10 Huma nitario" en "Las Dimensiones Internacio nales del Derecho Humanitario", ps. 81/93, Instituto HenrvDunant. Unesco, Ed. Tec nos. 1990) lmi voto en Fallos: 3] 8:2148. cot1sid.46). 9. Que la comunidad internacional tam bien se ha pronunciado sohre el derecho de los parientes de ha muerto en prision. Las I\aciones Unidas en " mfnimas pam el tratamiento de reclusos". Eco regia 44 (aprobadas pOl' el n6mico y Social en sus resoluciones 663 C 3117IS7 Y2076 deI13/S177J. en "Conjunto de principios para la protecci6n de todas las personas sometidas a cualquier forma de detencion 0 prision". principio 34. (apro bado por la Asamblea General, resolu cion431173, deI9!12!88). yen "Reglas de las ~aciones Unidas para la protecci6n de los menores lxivados de lihertad". reglaS7 {aprobadas por la Asamblea General, re soluci6n 451l13, del 2/4/9]J reconoce el derecho de los familiares de quien ha muer to en prision a conocer las ci rcunstancias que rodearon a esa muerte e incluso pro asf como el de muestren el cadaver y disponer su destino en la forma que decida" tratando:;e de un menor. 10. Que uno de los principios recto res de la Convenci6n lnteramericana sobre Desaparici611 Forzada de Personas apro y con jerarqufa cons bada por la titucional otorgada poria ley 24.820, es eI reconocimiento de la necesidacl de prote ger a los habitantes de los palses de la Or ganizaci6n de Estados Amcricanos del fe n6meno de la forzada y que ral convenio define en su an. 2" ~como una de las caracterfsticas fundamentales de esa el hecho de que el acto, del Estado 0 par per queactl.iencon apoyo 0 la aquiescencia del Estado, se encuentre seguido por la "fal ta de informacion" 0 "Ia negativa a re conocer d icha de lihertad 0 de informar sabre el paradero de la persona, con 10 eual se impide el ejercicio de los recursos de las garantias proce sales
La acci6n prrlTnovida por el demandan te se especfficamente a superar esa
"falta de informacion" acerca de Benito Urteaga, y Ia misma convencion dispone en su art. 11, segundo parrafo, que "los Estados partes estableceran y mantendran regi5tms oficiales actualizados sabre sus detenidos y, conforme a su legislacion in terna, los pondran a disposicion de los familiares, jueces, abogados, cualquier persona con interes legitimo y otras auto ridades". 11. Que tambien corresponde tener en cuenta ellnforme del Grupo de Expertos constituido por acuerdo del Consejo In ternacianalde Arci1ivos yla UNESCO para el estudio de los "Archivos de la Seguridad del Estado de los Desaparecidos en menes Represivos", aprobado en la terce1'a reunion de dicho grupo. celebrada enla Universidad de Salamanca, del 11 a 13 de diciembre de 1995, que senal6la existencia de derechos tanto colectivos como individuales que estos archivos ha brian de faciiitar, ventre los wtimos desta co el derecho a conocer el paradero de familiares desaparecidos en el perfodo re presivo y el derecho al conocimiento de los datos existentes sobre cuaJquier per sona en los archivos (habeas data) que garantiza la capacidad de saber si en los servicios de informacion policia les 0 represivos existfa alguna informacion sobre su persona.
12. Que las circunstancias historicas en que oCllrrieron los hechos a que alude esta ciemanda. han dado Jugar a actos admi nistrativos y sentencias judiciales finnes. a los que, entonces, cabe remitirse para con siderar el derecho invocado por el recu rrente de conocer el pm'adem de su her mano desaparecido. En tal sentido, el decreto 187 dellS de diciembre de 1983, que creo Ja Comision Nacional sobre la Desaparicion de Perso nas, tuvo como objetivo "averiguar el des tino 0 paradero de las personas desapa recidas, como asf tam bien toda otra cir cunstanda relacionada con su localizacion" (art. 2", inc. b) que culmina en el informe de dicha comisi6n que alude a 8960 perso de la confeccion de nas que. a la aquel y segunlas recibidas. con tinuaban desaparecidas, pOl' 10 que pro puso que el Poder Judicial se abocara ade cuadamcnte a la agilizacion de los trami tes investigativos y de comprobacion de
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las denuncias recibidas por esa comision (p. 477 de ese informe, Buenos Aires, Eu deba, 13" ed., 1986).
dades en caso de delito" (causas "Perez de Smith", Fallos: 297:338 v "Zamorano", Fa Has: 298:441-La Ley, 1~978-A, 472-).
Posteriormente, la sentencia de la Ca mara Nacional de Apelaciones en 10 Cri minal y Correccional Federal-que con sider6 algunos de los datos suministrados por el mencionado informe de la CONA DEP- tuvo por demostrado que algunos de los alJf procesados en su caUdad de co mandantes en de sus respectivas fuer zas, ordenaron una manera de luchar con tra I a subversion mediante la comisi6n de diversas acciones realizadas "en la mas absoluta clandestinidad, para 10 cuallos secuestradores ocultaban su identidad, obraban preferentemente de noche, man tenian incomunicadas las vfctimas negan do a eualquier autoridad, familiar 0 alle gada el secuestro y ellugar de alojarnien to" asegurando "el ocultarniento de la rea lidad ante los pedidos de informes" (rese na efectuada en el considerando 12 de la sentencia de esta Corte, confirmatoria del cHado pronunciamiento de camara, en Fallos: 309: 1694, 1695).
15. Que la Corte tuvo ocasion de insistir --ante cI incumplimiento por parte de las autoridades de entonees y la lmposibili dad de remediar la situacion planteada por la mera actividad jurisdiccional-- que co rrespondia librar oficio al Poder Ejecutivo Nacional para urgirlo a ndoptar las medi das necesarias a su alcance a fin de crear las condiciones requeridas para que el Poder Judicial pudiera !levar a cabal ter mino la decisi6n de las causas que Ie eran sometidas ante Ia imposibilidad de ubiear en recurs os de habeas corpus a personas que no habfan sido registradas como de tenidas (causa "Perez de Smith", FaUos: 300: 1282, consids. 20 y 70 -La Ley, 1979-A, 430-).
13. Que, a partir de tal consideraci6n de presupuestos facticos ciertnmente demos trados en una sentencia judicial que tiene efecto de cos a juzgada, no resulta admisi ble negnr el derecho de un familiar de una persona desaparecida a recabar infonna cion sobre su paradero, ya que significaria la consolidaci6n definitiva del proceder sefialado por el actor, consistente en ve dar toda posibilidad de informaci6n futu ra acerca de los datos referidos a aqueila, ya que, obviamente, no podrfa la persona desaparecida ejercer la acci6n.
14. Que ya en la epoca en que se suce dieron los hechos denunciados, la Corte admiti6 que era necesario requerir ante el Poder EjecLltivo Nacional que intensifica fa "por media de los organismos que co rrespondan, la investigaeion sobre el pa radero y la situaci6n de las personas cuya desaparicion se denuncia judicialmente y que no se encuentren registradas como detenidas, a fin de que los magistraclos es ten en condiciones de ejercer su imperio constitucional resolviendo, con la necesa ria efectividad que exige el derecho, sobre los reeursos que se intenten ante sus es trados en salvaguardn de la libertad indivi dual y sobre las eventuales responsabili
16. Que en 10 referente a la legitimaeion del actor tambien deben tenerse en cuen ta los Comentarios del Camire de Dere chos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Politicos, adoptados en la reunion 1411, del5 de abril de 1995 (In forme del Comite de Derechos lIumanos, Vol. I, Asamblea General, Documentos Oficiales, Suplemento N° 40 -A/50/40-, Naciones Unidas, New York, 1996, p. 34), entre los cuales se encuentran la recomen dacion al Estado Argentino para continuar las investigaciones acerca del destino de las personas desaparecidas; investigacio nes que -como se advierte en el presente caso-- no pueden ser instadas "ex hypo thesis" por el afectado y sf. como quedo dicho, por los familiares que buscan co nocer la verdad respecto de la suerte co rrida por aquf:llos. 17. Que conforme a 10 que hasta aqui he expuesto, las circunstancias historicas en las que sucedieron los hechos que dan lu gar a esta pretension de obtenci6n de da tos conducen al reconocimiento del dere cho del actor, fundado en derechas subje tivos familiares de los que es titular, asf como en su derecho a conoeer Ia verdad sabre la suerte corrida por su hermano, de 10 que depende la subsistencia a no de vinculos jurfdicos familiares con inciden cia en uno de los atributos de Ia personali clad como es el estado de familia, yen su derecbo a hacerse cargo y proteger los restos de aquel, en caso de haber muerto.
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1fl. Que los vinculos jurfdicos familiares, que detenninan eJ estado de familia, inte gran la idcntidad de Ja persona (De Cupis, "I1 diritto della personalitu", t. II, N° 142, Ed. Milano. 1982; Fran<;ois Terre y Domi nique Fenouillet, "Droit Civil - Les person nes. La Familie. Les incapacites", N° 125 Y sigtes.. Ed. Dalloz. 6" ed.. ParIs, 1996; Tr. de ROl11a, 6/5/1974, en "Giurisprudenza Ita Iiana". 1975-1-2, p. 514, citado por Carlos FermindezSessarego, "Derecho a la iden tidad personal", ps. 55 y sigtes., ed. Buenos Aires, 1992). De manera que, desde esta perspectiva, In identidad personal del actor, cuya jerar quia constitudonal ha sido reconocida par esta Corte (Fall os: 318:2518), fundal11enta tambien el derecho que intenta hacer va ler en su demanda. 19. Que el derecho a ser inforl11ado so bre su hermano desaparecido y supues tamente muerto en el ana 1976 no s610 se desprende de 10 expresado, sino que tambien constituye uno de los derechos esenciales del hombre comprendidos en la prevision del art. 33 de la Constitucion ~acional.
En este sentido los redactores de esta dis posicion introducida en la reforma constitucional de 1860 sostuvieron que "Los derechos de los hombres que naeen de su propia naturaleza, como los dere chos de los pueblos que conservando su independencia se federan con otras, no pueden ser enumerados de una manera precisa. 1\0 obstante esa deficiencia de la letra de la lev. ellos forman el derecho na tural de los individuos v de las sociedades, porque f1uyen de la razon del genera hu mana, del objeto mismo de la reunion de los hombres en una com union polftica. y del fin que cada individuo tiene derecho a alcanzar" (Emilio Ravignani, "Asambleas ConstituyentesArgentinas", t. IV, p. 772). 20. Que dentro de esos derechos prote gidos por la cJausula del art. 33 y cuya amplitud surge de la interpretacion sefia lad a en el parrafo precedente se encuen tra el derecho a conocer la verdad sabre personas desaparecidas con quienes exis ten vinculos jurfdicos fal11iliares que origi nan derechos subjetivos familiares, ya que tal derecho emana substancialmente del principio republicano y de la publicidad
CARNOTA
de los aetas de gobierno que surge de tal principio y que -segun el recurrente l1a sido violado en eJ caso por la omisi6n del Estado en dar informacion aeerca del paradera 0 destino de su hermano. 21. Que, en consonancia conlo expues to, el Informe Anual de la Comisi6n In teramericana de Derechos Humanos, 1985-1986 (Secretaria General de la Or ganizacion de los Estados Americanos, Washington, 1986, p. 205) senala que no es posible soslayar que el dereeho a cono eer la verdad respecto a las violaciones a los derechos humanos perpetrados con anterioridad al restablecimiento del or den constitucional indica que nada pue de impedir a los familiares de las victimas conocer 10 que acontecio con sus seres cercanos, 10 que requiere el otorgamiento de los medias necesarios para que sea el propio Poder Judicial el que pueda em prender las investigaciones que sean ne cesarias.
22. Que respecto de la vfa procesal in tentad a pOl' el actor, este, en su demanda, la denomina "accion deamparo de h,'ibeas data". Porcierto, el "nomen iuris" utilizado par la parte no ata al juez, quien debe ana lizar los hechos descriptos, la pretension articulada y el derecho apJieable can pres cindencia de dichas calificaciones ("iura novit curia"). SI bien el parrafo tercero del art. 43 de la Constituci6n Nacional alude a la acdon que toda persona podnl interponer para conocer los datos a ella referidos, recono ciendoseJe determinadas facultades en caso de falsedad 0 discriminacion, en el caso de autos no es la persona a la que se refieren los datos requeridos quien de manda, sino un familiar quien acciona por la via de amparo, conforme 10 admite el art. 43, parr. lode la Carta Magna, ante la omision de las autoridades pllblicas en suministrar datos, lesiomindose, a traves de dicha omision, sus derechos y garan tias descriptos en los considerandos ante riores, 10 que Ie confiere legitimacion. Aunque el panafo tercero del citado art. 43 organiza la acci6n de habeas data con requisitos propios y determinados ob jetivos, el comienzo de dicho parrafo ("Toda persona podra interponer.esta ac ci6n") indica que se trata de una forma
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especffica de la aecion de amparo estable eida en tenninos genericos en el parr. In; de manera que el supuesto eontemplado en dieho p{trrafo tereero no agota ni re sulta excluyente de orras posibilidades de indagaeion de datos asentados en regis tros publicos 0 privados a traves de la ae ci6n de amparo gem§rieamente estableei da en el p,lrrafo primero. Ni la letra ni el espfritu del art, 43 autori zan a sostener una interpretacion eontra ria, restrietiva. que imp ida a quienes 05 tentan legitimacion suficiente obtener da tos por la via expedita y rapida de amparo, aunque no se den los supuestos de "false dad 0 diseriminacion" ni se persiga Ja posi ble "supresion, reetifieaei6n. eonfidencia lidad 0 aetualizaei6n" de los datos, segun expresa el parrafo tereero cuando atribu ye aecion a la persona a quien los datos se refieren. 23. Que ha sido en base ala necesidad de prateeci6n del ciudadano mediante la existencia de una vfa rapida y expedita que el art. 3", acapite N, de la ley 24,309 habilitola discusion aeerca de la consa gracion expresa del habeas corpus y del amparo mediante la ineorporacion de un articulo nuevo en el Capitulo Segundo de la Primera Parte de la Constituci6n Na cional. Como sefialo el miembro informante de la mayorfa al tratar la expresa ineorpora cion de esta instituci6n en la Convencion Reformadora de 1994. "el amparo es una instituci6n central de la mecanica de ga rantias que establece la Constituci6n Na cional. t\o hay garantfas. no hay dereehos consagrados en la Constituci6n yen el or den jurfdieo si no estan los instrumentos para haeerlos efectivos ... Esto va a permi tir que eada ciudadano en su eondici6n de tal, que cada habitante. que eada miem bra de la comunidad de este pafs tenga los instrumentos necesarios para poder ha cer valer en su caso la vigen cia de los dere ehos que esta Constituci6n reeonoce" (Obra de la Convenci6n Nacional Consti tuyente, t. VI. p, 5856). 24. Que no resulta obice a las preceden tes consideracione.s el heeho de que el art. 43, parr. 10 , de la Constitucion Nacio nal autorice expresamente la aecion de habeas corpus en los supuestos de "desa
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parici6n forzada de personas", porque el objetivo central de la peticion planteada consiste en obtener datos acerea de su her mano que podrian existir en los registros o baneos de datos publieos, actividad de investigacion y de informacion reclamada al Estado que no carre, en el caso, anexa a una dcmanda por prateccion de la Iiber tad ffsica (vel' fs. 34 vta" parr. ultimo); re sulta mzonable que se accione para acce del' a los datos existentes en los registros publicos y no para proteger la libertad ffsi ca de Benito Urteaga, dado que no se tie nen noticias de el desde el ana 1976. 25. Que la Corte reiteradamente ha se Ilalado que la exegesis de la ley requiere la maxima prudencia, cuidando que la in teligencia que se Ie asigne no Ileve a la perdida de un derecho y el apego a la le tra no desnaturalice la finalidad que ha inspirado su sancion, con olvido de la efectiva V eficaz realizaci6n del derecho (Fallos: 310:500, 937 y 2456). Del mismo modo el tribunal ha destacado que la in terpretacion de la Constitucion Nacional debe tener en cuenta, ademas de la letra, la finalidad perseguida y la dimimiea de la realidad (causa M.84XXXIlI, ":vlunicipali dad de Ja Ciudad de Buenos Aires c. Em presa Nacional de Correos yTelegrafos". dellO de diciembre de 1997). Como 10 he recordado al votar en un anterior pronunciamiento. el valor del re sultado de la interpretacion ocupa un lu gar decisivo dentro de la teorfa de la her meneutica (Llambfas, "Tratado de Dere cho Civil Parte General", t. I. p. 117), ya que de conformidad can 10 senalado por este tribunal.la interpretacion de las leyes debe hacerse armonicamente teniendo en cuenta Ia totalidad del ordenamiento jurf dicoy los principios ygarantfas de raigam bre constitueional. para obtener un resul tado aclecuado, pues la admisi6n de so luciones notoriamente disvaliosas no resllita compatible con el fin comun, tanto de la tarea legislativa como de la ju dicial (conf. mi voto en S.131.XXI, "Pro vincia de Santa Cruz e. Estado nacional s/nuJidad (dec. 2227) ", sentencia del8 de abrilde 1997-DJ, 1997-B-226-). Par ello. se declara procedente el recur so extraordinario y se revoca con el alean ce indieado ia sentencia apelada. Gusta vo A. Bossert.
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Voto del doctor Vazquez: Considerando: L Que la sala]J de la Ca mara Nacional de Apelaciones en 10 Con tencioso Administrativo Federal rechazo, por maY0rla de votos, el recurso de apela cion interpuesto contra la sentencia de primera instancia que desestimo "inlimi ne" la presente acci6n de amparo de habeas data deducida contra el Estado na cional ylo Estado Mayor Conjunto de las FuerzasArmadas y/o Gobierno de la Pro vincia de Buenos Aires can el objeto de obtener la informacion que exista en los Bancos de Datos de Ja Secretarfa de Infor maciones del Estado (SIDE), Servicio de Inteligencia del Ejercito (SIE), Servicio de lnformaciones de Annada (SIAl, Servicio de Informaciones de Aeronautica (SLt\). Servicio de rnteligencia de la Policfa Fede ral, Servicio de lnformaciones de la Policfa de la Provincia de Buenos Aires v Servicio de Inreligencia de la Provincia d'e Buenos Aires y/o cualquier otro del Estado Nacio nal, de las FuerzasArmadas y del Gobier no de la Provincia de Buenos Aires sobre el hermano del actor, Benito Jorge Urtea ga, supuestamente abatido el 19 de julio de 1976 en Villa Martelli, Provincia de Bue nos Aires. Para decidir del modo que 10 hizo el tri bunal a quo interpreto que, e! bien jurfdi co protegido por la garantfa que se ejerci ta es el derecho ala intimidad y a la veraci dad de la propia imagen, en consecuencia solo al interesado puede reconocersele le gitimacion activa para articularla. De mo do tal que can ella no es posible pretender -como en el caso- recabar datos referi dos a otra persona. Contra dicho pronunciamiento el actor interpuso recurso extraordinario que fue concedido. 2. Que el remedio intentado es formal mente procedente pues se encuentra di rectamente controvertida la interpretaci6n de una garantfa constitucional consagra da en el art. 43, tercer parrafo, de la Cons titucion Nacional y aquella inteligencia ha resultado contraria a la pretension del re currente rart. 14. inc. 3", ley 48). 3. Que corresponde comenzar por re cordar que no estamos aquf en presencia de una accion penal contra sujetos con
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CARNDTA
cretos, sino ante una demanda contencioso administrativa que fue calificada por su presentante como de "amparo de habeas data" y cuyo objeto consiste en la obten cion de los informes que respecto del titu lar de ellos, presten los organismos estata les oficiados segun constancias de sus pro pios registros, porque ello habra de supo ncr el cese -a juicio de la actora- de una conducta omisiva que menoscabasus de rechos constitucionales (confr. demanda de fs. 2/5). 4. Que formulada dicha aclaraci6n pre via y en el mismo orden de ideas, cabe senalar, que el habeas data integra en la actualidad juntamente con el amparo y el habeas corpus, la trllogfa de las principa les garantfas que con el fin de resguardar los derechos individuales reconoce la Constitucion Nacional. ahora mediante la norma expresa del art. 43 incorporado a su texto luego de la ultima reforma del arlO 1994. No obstante ello, esta Corte en su mas antigua interpretacion (Fall os: 239:459 -La Lev, 89-532-) dio favorable trata miento un habeas corpus, aun cuando se 10 habfa deducido para salvaguardar de rechos individuales distintos de!a Iibertad amhulatoria pero igualmente tutelados e hizo nacer pretoriamente al amparo como una derivacion de aqueUa otra garantfa de ducida, con la cual seguiria guardando ras gas comunes.
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Para fundamentar su decision. este Tri bunal sostuvo en aque! precedente citado y luego reiterado (Fallos: 241:291-La Ley, 92-632-) que la sola comprobacion de la restriccion de un derecho individual hace que la garantfa constitucional invocada sea restablecida en 5U integridad, sin que pue da a\egarse en contrario la inexistencia de una ley reglamentaria. Se inHere de 10 expresado, que cualquie· ra fuera la denominacion dada al remedio empleado, a los fines de decidir su viabili dad resultaba suficiente que se hubiera invocado un derecho subjetivo lesiona do. Esto era asi, claro esta, porque en el ana 1957 epoca del primer pronuncia miento mencionado, el texto de la Ley Fun damental solo tenia enunciada la protec cion generica de todos los derechos y ga rantfas en su art. 33. pero no expresamen
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te individualizadas a las de habeas corpus (para la proteccion de Ia libertad ambula toria) y de amparo (para la tutela de todo derecho individual distinto de aquella Ji bertadl: a mas de su reglamentacion en los c6digos procesales, recien llegarfa una legislaci6n propia y organica a traves de las leyes 23.098 en el primer caso citado y 16,986 en el segundo. 5. Que el panorama se completo asi con la ineorporaeion al texto constitucional del hc1beas data, tambien denominado ampa ro especifieo 0 informatico porque tiene la naturaleza de una "aceion expedita y rapida" para la protecci6n de los datos personales, frente al avance de la tecnolo gia sobre el derecho de la privacidad. A su respecto es preciso senalar tambien, que de igual modo que ocurriera con las otras dos garantfas mencionadas, euando el art. 43 citado legisla sobre el nuevo institu to, 10 hace a traves de una norma que re viste caracter operativo, segun interpreta cion de este tribunal (Fallos: 315:1492) aque Iia que esta dirigida a llna situaci6n de la realidad en la que pueda operar inmedia tamente, sin neeesidad de instituciones que deha establecer el CongresQ,
De tal manera que, la falta de reglamen tacion de las particularidades propias del procedimiento de esta aecion, extrema que se da en el caso, si se Hene en cuenta la ley 24.745, fue vetada en forma total par decreta 1616/96 del 271llf96 publicado en el B.O, del 30/12/96, no empeee a su interposicion, Ello es asf pOl"que en situa ciones como la resef\ada, incumbe a los organos jurisdiccionales determinar pro visoriamente -hasta tanto el congreso na donal proceda a su determinacion defini tiva-, las caracterfsticas con que tal dere cho habra de desarrollarse en los casas concretos (doctrina de Fallos: 315:1492, consicL 22), 6, Que de tal modo se advierte que es deber de esta Corte en ejercicio del rol ins titucional que Ie cabe par ser la cabeza del Poder Judicial v el custodio ultimo de los derechos y gar~ntfas constitucionales, in terpretar el art. 43 de la Ley Fundamental -en cuanto aqui interesa- a fin de deli mitar con razonable tlexibilidad los con torn os de la novedosa garantfa en anal isis y otorgar al peticionario la plena protee cion que ella establece, sin condicionar el
ejercicio de aquella potestad reglamenta ria que cOlTespondc al Congreso, 7. Que de conformidad can 10 resel1ado cabe individualizar a los sujetos que son titulares de la accion de habeas data, es decir a aquellos que tienen legitimacion activa para deducirla, Conviene recordar en tal sentido, que el art. 43 dispone en 10 pertinente ",.. toda persona podra inter poner esta aecion para tomar conocimien to de los datos a ella refericlos V de Sll firw lidad, que consten en registros a bancos de datos ",", De donde pareciera inferirse prima facie, que este remedio unicamente puede ser ejercitado par el sujeto al eual se refieren los datos que se pretenden re cabar y aun cuando la disposicion no 10 mencione expresamente, tambien por el padre, tutor de menores 0 curador de in cap aces, en representaei6n de sus hijos menores a pupilos; pero en ningun caso por un tercero para obtener datos ajenos. 8, Que si bien la interpretacion efectua da par el a quo podria parecer ajustada a la Iiberalidad del texto constitucional, re vela-en conexi6n con la pretension aqui deducida--, un excesivo rigor formal que deja sin proteccion el derecho invocado por el recurrente, que no resulta ajeno at bien jurfdico tutelado ni al proposito del eonstituyente. Que, en efecto, la cllestion adquiere malices diferentes y la decision que se im pone debe SCI otm, 5i quien ded uce el ba beas data para obtener datos que no son propios, es un miembro del grupo fami liar clirecto con interes legitimo -en el "sub examine" un hermano- yacletmis el suje to legitimado activamente, esta imposibi litado de ejerceria, porque como aquf se sostiene, presumiblemente estamuerto y son justamente las cireunstancias de su presunto deceso y el eventual destino de sus restos 10 que se pretende averiguar. Fundamenta esta soluci6n el razona miento de los propios convencionales constituyentes de 1994 que cuando ineor poraron expresamente la garantia en ana !isis a la Constitucion Naeional, advirtie ron sobre la neeesidad de resguardar los datos de las personas, en el marco de una realidad doncle la acumulaci6n de infor maci6n y BU manipulacion, generaban amenazas y clafios tremenclos -como se
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senalo en el debate- y no los guiaba la imcncion de proteger la informacion en sf misma, sino a un derecho de mas fuerte raigambre constitucional subyacente, con tcmplado por el art. 19 de la Ley Funda mental, como es el derecho a la intimidad (Convencion Nacional Constituyente, 31" reunion, 3" sesion ordinaria, dcllG de agosto de 1994). A ello se suma tambien, a modo de pau ta interpretativa, que en el debate parla mentario de la vetada ley24.745 ya citada, se sostuvo que e[ bien protegido a traves del instituto del habeas data, es el dereeho ala intimidad de las personas yasimismo, con forme con la definicion conten ida en el art. 1 del de Iey que 5e consi deraba, el al honor de aquellas. De manera tal que el objetivo que la ae cion persigue consi5te en que una persona pueda acced er a [a informacion que de ella o de su grupo familiar se tenga en un re gistro 0 banco de datos (Version Provisio nal de la Sesion del Senado de la Nacion, del dfa 23 de octubre de 1996, interven cion del senador Meneml.
personas fallecidas conservan los pm-ien tes, para quienes toda invasion en la in timidad de aquel y en su buen nombre -que es el propio apelarivo com(in- re sulta lesivo de la intimidad familiar. En tales condiciones debe admitirse en el "sub examine" que, la titularidad del bien juridico protegido -derecho a la intimi dad- a los fines del ejercicio de la nueva garantfa constitucional, frente a laausen cia de una reglamentacion procesal espe cffica que como laguna del derecho debe ser integrada (art. 16, Cod. Civil), se trasla de -ft-ente a la presunta muerte del sllje to legitimado activamente- a su grupo familiar direeto.
0
La nueva garantfa resguarda, entonces, aqueJlo que en eI dereeho anglosaj6n 5e da en llamar "right of privacy" es decir de recho a la privacidad y que este tribunal (Fallos: 316:703) ha conceptualizado como aquel que protege jurfdicamente un am bito de autonomfa individual constituida por los sentimientos, hahitos y costum bres, las relaciones familiares, la situacion econ6mica. las creencias la saIud mental \' ffsica v en suma, acciones, hechos 0 datos que, teniendo en cuenta las formas de vida aceptadas por la comu nidad esran reservadas al propio individuo. 9. Que ahora bien, sin perjuicio de que, justo es record arlo, el fin de la persona ffsica extingue tamblen sus derechos per sonalfsimos (v. gr. vida, libertad, igualdad, etc.) que son atributos inherentes a ella no es menos cierto que segun criterio de esta Corte, no oellrre igual can el derecho a la intimidad de las personas que t1111eren. Ello es asf porque los vfnculos familiares en cuyo marco todos los hombres desa rrOllan.'ill vida de relacion, hacen que aquel derecho subsista en la memoria que de las
Asf pues corresponde par analogfa con el instituto de la ausencia con presuncion de fallecimiento regulado en general por la ley 14.394 y en especial para situaciones amilogas a las aquf tratadas pOf la ley 24.321 (B.0.10/6/94) quevolvio a serreferida en la lev 24.823 (B.O. 28/5/97) en cuanto a las inclemnizaciones que ahf contempla para la ausencia por "desaparicion forzada de personas" ocurridas antes del 10 de di ciembre de 1983 (art. 1 V en la medida en que en su art. 3() se dispone que "pod ran solicitar la declaracion de ausencia par desaparicion forzada, todos aquellos que tuvieren algun inten!s legftimo subordina do a la persona del ausente.,. "; sin perjui cio que en el caso bajo analisis del habeas data, su fin Lutimo atienda a los sentimien tos y lazos de parentesco inl11ediato 0 inti mo, aun sin dejar de reconocer que la in formacion que asf 5e obtenga pueda tener una ulterior utilidad para la dec1aracion de aquella muerte presunta con todas sus implicancias civiles hereditarias yecol1o micas entre otras. 0
)
10. Que por 10 tanto se advierte que al accionante 5e Ie debe recanoeer el derecho de obtener la informacion objetiva reque rida, para 10 ClIal se dispondra la medida solicitada en la demanda referida a los ofi cios que resulten necesarios a fin de verifi car el falleci miento de su hermano v en su caso, conocer el paradero de sus restos. Por ella, se declara procedente el reeur so extraordinario y se revoca la senten cia apelada. - Adolfo R.
CONVENCION CONSTITUYENTE Facultades - Extralimitaci6n Reforma constitucional de 1994 - CONSTITU CION NACIONAL - Control de constitucionalidad - JUECES - Inamovilidad - Remoci6n por razones de edad - Art. 99, inc. 4° de la Constituci6n Nacional Nulidad. SUMARIOS: 1. EI Congreso -al declarar la necesi dad de reforma constitucional y fijar
los Ifmites de la convencion reforma dora mediante una ley-. ha acepta do el caracrer justiciable de los Ifmites del poder reformador. al prever la sancion de nulidad de "las modifica ciones, derogaciones y agregados " que real ice aquella apartandose de la com petencia establecida (art. 6°. lev 24.309 -Aclla. LlV-A. 89-), can 10 que presupone laexistencia de un poder dotado de facult
vencion reformadora exige profun
dizar la intencion de quienes fijaron los puntos habilitados para su revi sion. v no la intenci6n de los COl1ven cionajes. 5. La san cion explfcita de nulidad con ten ida en el art. 6" de la ley 24.309 (Adla. LlV-A, 89). para todo aquello que comportase una modificacion, derogacion 0 agregado a la compe tenda establecida en los arts. 20 v 30 de d icha lev. revel a el ca[(icter de res tricci6n explfcita que el Congreso atri buy6 a aquello que alterase 0 exce diese el marco de la habilitacion, sin perjuicio de la prohibicion contenida en el art. 70 • 6. La reforma introducida porIa con
vencion reformadora de la Consti tudon Nncional de 1994 en el art. 99, inc. 4". parr. 3°yen ladisposicion tran sitoria undecima. es nula de nulidad absoluta. ya que una alteraci6n tan sustancial no reconoce habilitacion suficiente en las facultades implfcitas que se derivan de la expresa atribu cion de reformar -en los termi nos del apartado J del "Nucleo de Coincidencias Basicas" incorporado a la ley 24.309 (Adla. LIV-A. 89)- el re gimen de designacion. 7. EI art. 96 consagrado en la Constitu
cion de 1853 (actual 110) -que dis ponfa que los jueces de la Corte Su prema y de los tribunales inferiores de Ia Nacion conservaransus empleos mientras dure su buena conducta-, no fue incluido entre las ciausulas que la convencion reformadora es taba habilitada para revisar. segun los arts. 2° y 3() de la ley 24.309 (Adla, LlV-A,89).
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\NALI ER
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CARNlHf\
8. En ningt'in parrafo de los puntos I y r del Nucleo de Coincidencias Basicas para Ia reforma constitucional de 1994, relativos a la designaci6n y a la re moci6n de los magistrados federales -temas que correspondian a las re formas de los arts. 86, inc. 5° de la Constituci6n Nacional-, aparece al gun contenido que pudiera interpre tarse racionalmente como relativo a la posibilidad de fljar un termino a la garantfa de inamovilidad de aquellos can motlvn del cumplimiento de una edad determinada.
Constituci6n i\'acional sanclonada en 1994 no importa enervar el irrenun ciable deber que Ie compete de ejercer el control pertinente en los casos que requieran examinar la validez de las disposiciones sancionadas par la coo venci6n en ejercicio de Stl poder cons tituyente derivado (ley 24.309 -Adla, LlV-A, 89-) ni, menos aun, el desem peno de la funci6n legitimante que Ie confiere el propio ordenamiento que se manda jurar (del voto del doctor Vazquez).
9. No puede admitirse que, con motive de la reforma de una c1ausula relativa a las atribuciones del Pader Ejecutivn nacional-intervenci6n del Presiden te de la Nadon en la designaci6n de los magistrados federales-art. 99, inc. 4" de la Constitucion refonnada -mate ria explfcitamente habilitada en el art. 2°, inc. a, de la lev 24.309 (Adla, LlV-A, 89)-, Ia convenci6n reforma dora incorpore una c1ausula extrarla a las atribuciones de aqucl Poder, como es la inamovilidad de los magis trados.
14. La limitaci6n ala inamovilidad de los magistrados impuesta por el art. 99, inc 4" de Ja Constituci6n reformada, ha sido establedda respecto de quie nes despues de su sand6n cumplanla edad de setenta y cinco anos, alcan zada tanto a los jueces designados con posterioridad ala reforma constitu donal como a quienes han sido desig nados con anterioridad a la misma, pero imponiendo como condici6n un hecho incierto y futuro y limitando su aplicacion a quienes con posteriori dad ala reforma cum plan la edad es tablecida (del voto en disidencia par cial del doctor Bossert).
10. Si bien es necesario preservar al Po der Judicial de la sobrejudicializacl6n de los procesos de gobierno, ello no supone que abdique del control de constitucionaliclad de las normas a actos el11anados de los otros poderes del Estado-como es una convenci6n reformadora-. cuando se observen los recaudos constitucionales que ha biliten su jurisdicci6n. II. El Pader JudiciaJ esta habilitado para juzgar, en los casas que se Ie planteen, 5i el acto impugn ado ha sido expedi do por eJ organa competente, dentro del marco de sus atribuciones yean arreglo a las formalidades a que esta sujeto. 12. Todo 10 concerniente a la inamovili
dad de los jueces es inherente a la na turaleza del Poder Judicial de la Na cion y configura uno de los principios estructurales del sistema politico esta blecido por los constituyentes de 1853. 13. EI juramento que la Corte Suprema de Justicia de la l':aci6n brind6 a la
CS, 1999/08/19. Fayt, Carlos S. Dictamen del Procurador General de la Naci6n: 1. Por resoluci6n del 14 de julio de 1999, el tribunal desestim6 "in Iimine"la recusa ci6n que interpuso el sllscripto al dictami nar en las presentes actuaciones. Para aSI decidir, V. E. entendio que dicho pedido "es manifiestamente inadmisible", porque el "titular del Ministerio Publico Fiscal ca rece de aptitud para deducir la recusaci6n que intenta, pues su actuaci6n en el 'sub lite' esta inequfvocamente limitada -co mo 10 dispone el art. 33, inc. a, apart. 5, de la ley 24.946- a determinar si correspon de a la competencia de! tribunalla cues ti6n federal articulada en el recurso ex
('J LA LEY J 999- E, (is, con nota de Adrian Ventura-Jl\ LEY )999-P, 127, con nola dcMi gucJ Angel Ekmekdjian - lA L.EY 1999-F, 3:-1 LA LEY 2000-C, 543, con nola de Mario A. R. Midon DJ 2000-1, 20] )1\ J999-lV, 613 - ED,
lR4-9R4-1001-1004
C():'i\'f~CION C()N)lTllJYENH
traordinario, sin asumir la condician de parte como, en cambio, preve dicho texto legal para otro tipo de situaciones (arts, 40, inc. by 41, inc. a)", Asimismo, en cuanto al pedido de excu sacian tambien efectuado, consideraron los integrantes del tribunal que "no se en cuentran comprendidos en ninguna de Jas cuales previstas en el art. 17 del Cod. Pro cesal Civil yComercial de la Nacion", por que carecen de inten~s personal economi co 0 pecllniario en el resultado del pleito y ninguno de los firmantes promovi6 una acci6n amHoga a la planteada en esta cau sa pOl' el doctor Carlos S. Fayt. II. Atento a la extrema gravedad institu donal que reviste la cuestion discutida en el "sub lite" y sus particulares circunstan cias -tal como fueran oportunamente re sefiadas en mi anterior intervencion--, donde los integrantes del tribunal apare cerfan juzgando un tema que puede indu dablemente alcanzarlos en forma perso nal a la mavorfa v, al restante, colocarlo en la delicada'situacion de resolver acerea de un colega, entiendo necesario solicitar la reposicion 0 re\'ocatoria de Ia meneiona cia resoluci6n. 5i bien es conocida la jurisprudencia del tribunal en el sentido que las sentencias de la Corte no son susceptibles de los recur sos de reposicion 0 de revocatoria (Fa l!os:310:662-LaLey, 1987-C, 360-, 1784, 1971, entre otros) , el principio reconoee excepciones, tales como cuando se trilla de supuestos de error evidente de hecho (FalJos: 312:743 vsus citas) o. incJuso, cuan do se trata de situaciones serias e inequf voeas que demuestren con nitidez mani fiesta el error que se pretencle subsanar (FalIos: 315:2581 v sus cit as; 318:2329 v sus eitas, entre otros) y, pOl' las razones que se indicaran a eontinuacian, ademas de las ya expresada. entiendo que. en el caso, can curren las referidas circunstancias que habilitan la procedencia formal del plan teo que formulo, En primer rermino, cabe sefialar que, si bien es correcta la cita que realiza el tribu nal de la primera parte del art. 33, inc. a) apartado 5, de la ley 24.946, omite, en cam bio. considerar la segunda parte de la re ferida disposician. que imponc al suscrip to, como obJigacion ineludible, "expcdirse
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en todo 10 concerniente a los intereses que el Ministerio Publico tutela", En efecto, este imperativo no es otra cosa que la reglamentacion legal de los deberes constitucionalmente impuestos a1 Minis terio Publico por el art. 120 de la Constitu cion Nacional, en cuanto sefiala que debe "promover la actuaci6n de 1a justicia en defensa de la legaIidad. de los intereses ge nerales de la sociedad, en coordinacion con las demas autoridades de la Republica". una de cuyas manifestaciones consiste, preci samente, de acuerdo con el mandato ex preso contenido en el art. 25, inc. h, de la citada ley 24.946 en "velar por el efectivo cumplimiento del debido proceso legal". Es por ello que no podrfa consentif la resolucion de V. E. sin incumplir las obliga ciones que me imponen la Constituci6n 0:acional y la organica del Ministerio Publico. maxime cuando, como en el caso, segun expresamente 10 ha reconocido V. E. en el consid. 2° de la resolucion aquf recurrida, "las cuestiones de recllsacion tiene por objeto preservar la mejor admi nistracion de justicia, cuyo ejercicio im parcial es uno de los elementos que inte gra la garantia del debido proceso reco nocida en el art. 18 de la Constituci6n na cional (Fallns: 251:132 y su dta)". Ill. Por otra parte, yen fun cion de simi lares razones, fue preciso instar a la excu saci6n de los restantes mientras del tribu nal. toda vez que se configura en autos el supuesto del art. 30 del Cod. de rito que impone. a los jueces, la obligacion de abs tenerse de conocer en el juicio cuando existan motivos graves de decoro 0 deli cadeza que impida ejercer la funci6n ju risdiccional con la serenidad y tranquili dad de espfritu necesarias.
Al respecto. entiendo que es evidente que el tema de fondo a decidir en estas actuaciones afecta a todos los integran tes del tribunal porque. mas alJa de la fal ta de promoci6n -en la actualidad- de acciones similares ala intentada por el actor, igualmente podrfan verse perjudi cados 0 beneficiados con la resoluci6n a adoptar. Finalmente, cabe poner de relieve que si todos los miembros del tribunal se ex cusaron cuando varios jueces de distintas
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instancias promovieron acciones en recla mo del clerecbo de intangibilidad de sus remuneraciones causa "Abel Bono rino Pero y otros", de FaIlos: 307:966 y 2174 -La Lev, E185-D, 166; 1986-A, 3~-), con cune, desde mi punto de vista, similar de ber de abstenerse de actuar en el "sub ju dice" donde, tal como 5e via, 5e encuen tran en juego intereses institucionales que afectan, clirecta y especialmente, a los magistrados federales, incluidos los inte grantes de la Corte. lV. Por 10 expuesto, solicito a V. E. que 5e revoque la resolucion del 14 de julio de 1999y, en consecuencia, que los miem bros del tribunal 5e excusen de intervenir en cI "sub lite" 0, en Sll defecto, se haga lugar ala recusaci6n interpuesta. Julio 16 de 1999. - Nicolas E. Becerra.
Buenos Aires, agosto 19 de 1999. Consiclerando: Que el procurador ge neral de la Nacion pretende la reposici6n de la resolucion de fs. 249. Tal petici6n re sulta improcedente ya que las sentencias definitivas e interlocutorias no son suscep tibles de 5er modificadas poria via inten tada (arts. 238 y 160, C6d, Procesall; sin que 5e den en el caso circunstancias es trictamente excepcionales que autoricen a apmtmse de tal principia. - Julio S.l\:aza reno. - Eduardo Moline O'Connor. Au gUSiO C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi (en disidencia). - Antonio Boggiano. - Gui llermo A. p, Lopez. Gustavo A. Bossert. __~. . .~~~_R_. Vazquez. Disidencia
doctor Petracchi:
Considerando: 1. Que el juez Carlos S. Fayt, ministro de la Corte Suprema de Jus ticia de la Nacion, inicio una acci6n mera mente declarativa con el objeto de obte ncr la nulidad de la reforma introducida poria Convencion Constituyente de 1994 al art. 86, inc. 5", del texto constitucional de 1853, mediante lacual seestablecio una innovaci6n para la permanencia en el car go -entre otros- de los magistrados de la Cone Suprema una vez cumplida la eclad de setenta y cinco anas (art. 99, inc. 4°, del texto vigente de la Constituci6n Nacional). EI actor fundo su petici6n, "inter alia", en que la Convencion Constituyente men cionada excedid el ambito de la actuacion
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fijado par el Congreso de la Nacion al dictar la ley que declar6 la necesidad de reforma de la Constitucion Nacional (ley 24.3(9). En este sentido, el juez Fayt sostuvo que la modificacion introducida por el actual art. 99, inc. 4°, en verdad, im porto una alteracion del antiguo art. 96 de la Constitucion Nacional (actual art. 110) -aspecto este no habilitado paJ'ala refor ma pOl' los arts, 2°,3° Y4() de la ley 24,309 pues 5e estableci6 una caducidad de los nombramientos 0 su duraci6n Ilmitada que altero la garantln dela inamovilidad de los magistrados. Reclamo, en sfntesis, la nulidad de esta reforma can sustento en 10 previsto por el art. 6 de la ley 24.309. 0
2. Que lajuezade primera instanciaad mitia la demanda en una decision que fue confirmada por la sala III de la Camara Nacional deApelaciones en la Contencio so Administrativo Federal con fundamen tos distintos a los utilizados por dicha ma gistrada, 3, Que llegados estos autos a conoci miento del tribunal y corrida vista al pro cUl'ador general de la Nacion, este se expi dio sobre el fondo del asunto y, asimismo, solicito la recusacion, 0 en su defecto, la excusaci6n de los miembros de esta Corte. 4. Que can fecha 14 de julio de este ano el tribunal rechaz6 esta ultima solicitud, decision en Ia que no interviene par ha lJarse en uso de licencia. 5. Que contra esta l..'lltima resoluci6n el procurador general de la Nacion interpu so reCllrso de revocatoria. En dicho recur so sostiene, en primer lugar, que pudo for mular la solicitud ele recL1sacion vexcusa cion a que se alude supra en el c~nsid. 3", sobre la base de su "... obligacion ineludi ble [del expedirse en todo 10 concemiente a los intereses que el Ministerio Publico tutela", como 10 son las cuestiones de re cusacion. En segundo termino, senat6 que es evidente que el tema de fondo a de cielir en estas actuaciones afecta n todos los integrantes del tribunal porque, mas alla de 1a falta de promoci6n -en la ac tualidad- de acciones similares a la in tentada por el actor, igualmente podrfan verse perjudicados 0 beneficiados con la resolucion a adoptar". H ...
CONVENCION CON)IITUYrNTI
6. Que por hallarse en tela de juicio la peticion de un juez integrante de esta Corte. en relacion can la inamovilidad de los magislrados, se plantea en autos una situacion similar a la resuelta en Fa lias: 311: L946 y 2788; 318:249 que impide que sean los miembros del propio tribu nal quienes resuelvan ellitigio (art. 30, Cod. Procesal). En efecto, no se advierte por que los jlleces de esta Corte, que se excllsaron cuando estaba en juego la garantfa de la intangibiUdad de los haberes de los jueces nacionales, no deberfan adoptar igual cri terio cuando se discute la garantfa de la inamovilidad de aquellos (de igual 0 ma yor entidnd que la primera). Por ello, y par las razones que acertada mente invoca el procurador general de la Nacion, me excuso de intervenir en esta causa. - Enrique S. Petracchi. Nota de secretarfa: Se deja constancia que, habiendose advertido un error en el texto del considerando 4to. del voto pre cedente, este debe leerse de la siguiente manera: "t±to.) Que con fecha 14 de julio de este ano el tribunal rechazo esta ultima sol icitud, decision en la que no intervine por hallarme en uso de Iicencia". - Buenos Aires, septiembre 15 de 1999. Buenos Aires, 19 de agosto de 1999. Considerando: Que el juez Enrique S. Petpacchi se ha excusado de intervenir en .eSte asunto pOl' considerar que se presen ta una situacion que impide que sean los miembros del propio tribunal quienes re suelvan ellitigio. Que las razones invocadas son concor des con las sostenidas por el procurador general para fundar la recusaci6n y la imi racion a eXCUSafs.e que el tribunal desesti mel de plano en la resolucion del 14 de julio pasacto, por 10 que corresponde re mi tir -en 10 pertinen te- ad icho pronun ciamiento en cuanto considero que no se presentan en el "sub lite" ninguna de las causales previstas en el art. 17 del Cod. Procesal. Por ello, se desestima la excusacion pre sentada. - Julio S. l\azareno. Eduardo Moline O'Connor. - Augusto C. Belluscio. Antonio Boggiano. Adolfo R. Vazquez. - Guillermo A. F. Lopez.
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Buenos Aires, agosto 19 de 1999. Considerando: 1. Que la Camara Nacio nal de Apelaciones en 10 Contencioso Ad ministrativo Federal-sala 1lI- revocola sentencia dictada en la instancia anterior en cuanto habfa declarado la invalidez de la reforma constitucional v la confirmo en cuanto a la procedencia tie la accion de c1arativa. En los terminos del art. 322 del Cod. Procesal afirmo que el art. 99, inc. 4°, parr. tercero, de la Constitucion Nacional reformada, no altera la garantfa de ina movilidad de que goza el actor, juez de la Corte Suprema de lusticia de la Nacion, en razon de su designacion bajo el regi men constitucional anterior a la reforma de 1994. Contra ese pronunciamiento, la parte demandada interpuso eI recurso ex traordinario federal, que fue concedido a fs. 2211221 vuelta. 2. Que los argumentos por los cual es el Estado nacional pretende la apertura del recurso extraordinario son los siguientes: a) es err6nea la linea divisoria entre ma gistrados federales designados bajo el re gimen previsto pOT la Constitucion, en su texto anterior a la reforma de 1994, v los magistrados nombrados por eI nuevo re gimen; no existen derechos adquiridos frente a la modificacion de la norma que otorgaba el ejercicio vitalicio del cargo; b) el nuevo texto constitucional no modi fieo la garantfa de la inamovilidad de los jueces, pues el art. 99, inc. 4°, de la Ley Fundamental conti ene, tal como fue la in ten cion de los convencionales, una exigen cia de caracter objetivo e impersonal; c) la reforma constitucional en el punto que se hall a en discusion, es valida y responde a los terminos de la norma que laconvoco y que Ie atribuyo competencia; ello es asf, pues tanto el art. 20 de Ja ley 24.309, como el "Nucleo de Coincidencias Basicas", con templaron como materia de revision 10 relativo a la "designacion de los jueces fe derales"; d) la sentencia esta viciada por incongruencia, pOl' no aplicar una norma constitucional sin pronunciarse sabre su validez; e) tambien incurre en arbitrarie dad, por no rebatir los fundados argumen tos de su parte, contrarios a la admisibili dad de laacci6n declarativa en el "sub lite", 3. Que en 10 concerniente a la proce dencia formal de la demanda en los ter minos del art. 322 del Cod. Procesal, los
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agravios de la demandada son inadmisi bles par los fundamentos expuestos par el procurador general de la Nacion en el dictamen que antecede, a cuyas argumen tos corresponde remitirse por razones de brevedad. 4. Que el tribunal comparte, asimismo, la opinion v('rtida por el procurador gene ral en el capftula VII de su dictamen. en cuanto al fundamento y alcance de la ad misibilidad formal del [ecurso federal, pues se hall a en tela de juicio la vaJidez e inter pretacion de cJausulas de la Constitucion Nacional y de otras normas federales rela tivas al cumplimienta del procedimiento previsto en el art. 30 de Ja Ley Fundamen tal, y la decision definitiva del superior tri bunal de la causa es contraria al derecho que en elias fundo el apelante. Cabe recordar que en la tarea de estable cel' la inteligencia de las normas federales a las que se refiere el art. 14 de la ley 4B. la Corte no se encuentra !imitada por las posiciones del tribunal inferiory del recu rrente, sino que Ie incumbe realizar una declarataria sobre el punto disputado, se gun la interpretacion que rectamente Ie otorga (doctrina de Fallos: 308:647 -La Lev, 19B7-A, 160-; 317:1773; 320:2647, en tre mucbos otras). 5. Que la conclusion precedente impor ta afirmar el c,micter justiciable de la cues tion "sub examine", pues son aplicabJes las consideraciones efectuadas por el tri buna!, al respecto. en el precedente de Fa lIos: 31B: 1967. En efecto, la presente resulta -en pri mer lugar- una" causa". pues el actor ha invocado ante el Poder Judicialla protec cion de un derecho: el de mantener la ina movilidad en el cargo de juez de estc tri el bunal para el cual fue designado procedimiento vigeme para entances en la Canstitucion Nacional V de acuerdo al alcance que dichagaramfa-le reconoela. El Estado nacional ha resistido taJ pretension, de modo que se configura una controver sia entre partes que sostienen derechos contrapuestos, esto es una controversia "definida yconcreta" (FatIos: 242:353-La Ley. 94-165---) que remile al estudio de pun tos regidos pOI' norma" constitucionales e infraconstitucionales de naturaleza fede ral, 10 cual es propio del mencionado po
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del' (arts. 1" Y2", ley 27; arts. 116 y 117, Constitucion Nacional). No obsta a 10 afirmado la circunstancia de que 10 atineme al contenido de una I'e forma constitucional haya sido atribuido validamente a un poder distinto del judi cial. pues aun en tales hipotesis siempre estc departamento. ala luz de la Constitucion. esta habilitado para juzgar cnlos casos que se Ie planteen, sl el acto impugnado ha sido expedido por elorgano competente, den tro del marco de sus atribuciones y con arreglo a las formalidades a que esta sujeto. El mandato de la Constitucion que pesa sabre el Poder Judicial es el de descaJifi car todo acto que 5e oponga a aquella (Fa lias: 32:120); planteada llna causa, no hay orro poder pOl' encima del de esta Corte para resolver acerca de la existencia y de los lfmites de las atribuciones constitucio nales otorgadas a los otr05 poderes y del deslinde de atribuciones de estos entre sf. No admite excepciones, en esos ambit05, el principio reiteradamente sostenido por este tribunal, desde 1864, en cuanto a que "es el interprete final de Ja Constituci6n" (Fallas; 1:340). Si la esencia de nuestro sistema de go bierno radica en la Iimitacion de los pode res de los distintos organos yen la supre macia de la Constitucion, ningun departa memo puede ejercer licitamente otras fa cultades que las que Ie hansido acordadas (Fallos: 137:47) V es del resorte de esta Cor te juzgm "In exlstencia y !fmites de las fa cultades privativas de los otros poderes" (Fallos: 210:1095 -La Lev, 51-91-) v"la excedencia de las atribudones" en la"que estos puedan incurrir (Fallos: 254:43). En suma, incluso en los cas os en que la interpretacion constitucionallleve a en contrar que determinadas decisiones han sido atribuidas can caracter final a atras ramas del gobierno, el tribunal siempre estara habilitado para determinar si el ejer cicio de una potestad de dicha naturaleza ha sido llevado a cabo, dentro de los Iimi tes de esta y de acuerdo con los recaudos que Ie son anejos. El quebrantamiento de algunos de los mentados requisitos 0 el desborde de los Ifmites de la atribuci6n, harlan que la potestad ejercida no fuese, entonces, la de la Constitucion y ali( es doncie la cuestion deja de ser inmune a la
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CClNVENCIUN CONYlITUYFNTE
revision judicial par parte del tribunal en cargado -par mandato de aquella- de preservar la supremacfa de la Ley Funda mental. 6. Que. ademas. la doctrina del control judicial sabre el proceso de reforma de la Constitucion fue elaborada par el tribunal hace mas de treinta anos, pues surge de la recta interpretacion de la sentenda dicta da "in re": "Soria de Guerrero, Juana A. c. Bodegas y Vil1edos Pulenta Hnos. SA". En ese precedente. se apJico ala activi dad de una convencion reformadora el principio jurisprudencial que Iimitaba las facultades jurisdiccionaJes respecto del procedimiento de "forma y sancion" de las (eyes. Sin embargo, se afirmo que esa re gIa general solo cederfa si se demostrase la falta de concurrencia de los "requisitos minimos e indispensables" que condicio nan la san cion de la norma constitucional reformada (conY. considerandos 30 V 4() de Fallos: 256:556-La 112-226--)'. AI respecto, es elocuente que el Con greso de la Nacion -al emitir en diciern bre de 19931a declaracion de necesidad de la reforma y fijar mediante una ley, segun la pr
formas que no estuvieren apoyadas por dos terceras partes del Congreso, 0 pOl' dos terceras partes de la legislatura pro, vincial (art. 39, proyecto de constitucion acoll1pafiado a Las Bases). 7. Que en cuanto al fondo del asunto, la facultad de reformar la Constitucion no puede exceder elll1arco de la regulacion -constitucional- en que descansa. Este tribunal ha afirll1ado recientemente esta doctrina respecto del poder constituyente derivado provincial (Fallos: 316:2743), con cita de la opinion coincidente de Manuel Gorostiaga. en e] sentido de que las facul tades atribuidas en nuestro sistema cons, titucional a las convenciones constituven tes estan limitadas (conf. ;v1anuel Go"ros tiaga, "Facultades' de las Convenciones Constitucionales", Rosario, 1898, ps. 52 y53). Restriccion que tambh~n resulta del texto del art. 30 de la Constitucion Nacional que, tras declarar la posibilidad de que aquella sea reformada "en el todo 0 en cualquiera de sus partes" yconferir al Congreso de la Nadon la funcion de declarar la necesidad de la reforma. atribuve una realizacion a "una Convencion convocada a1 efecto"; precisarnente, la expresi6n que se subra ya, situada al final del articulo citado, pone de manifiesto que la convencion se reune conla finalidad de modificar aquellas clall sulas constitucionales que el Congreso declaro que podfan ser reformadas y so bre las que el pueblo de la Nacion tuvo oportunidad de pronunciarse al elegir a los convencionales y no otras, sobre las que no concurren dichos requisitos. 8. Que tanto es esencial esta caracterfs tica de la convencion reformadora de con tar con poderes limitados que por ello, metodologicamente, la declaraci6n de ne cesidad de reforma de la Constitucion Nacional no se incluve entre las atribucio neg del Congreso qu'e reglamenta la parte segunda de la Ley FundamentaL sino en la primera parte que contempla las" Decla raciones, derechos y garantfas", pues es una afirmacion sobre la naturaleza de la pro pia Constituci6n que se situa como leysu prema del pais. EI constituyente originario quiso que e[ procedimiento del art. 30 reflejase verda deramente la voluntad soberana del pue blo en cad a una de sus eta pas y que toda reforma fuese fruto de una reflexi6n ma
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dura. Par ello, al organo donde naturaI mente esui representado ese poder sobe ranD Ie compete declarar la necesidad de refonna e incluir las partes 0 puntas cuya revision la convocatoria ya otro cuerpo legislativo distinto, tambien repre sentativo de la soberanfa, Ie corresponde Hevar a cabo la actividad reformadora den tro de ese marco. En un regimen republi cano, fundado sobre el principio de sobe ranfa del pueblo, debe ser la l1lisl1la Cons tituci6n polftica del Estado la que establez ca y asegure su propia existencia, imposi bilitando reformas inopinadas 0 antojadi zas (conf. luanA. Gonz,llezCalderon, "De recho Constitucional Argentino", t. 1, Bue nos Aires, 1917, ps. 330, 334, 335, 340). En laadecuacion 0 en el exceso respecto de esos Iimites reside la cuestion a resolver en el sub lite y este tribunal centrara su juicio en las relaciones entre la ley 24.309 y el ejercicio de la actividad reformadora. Cabe recordar que no se trata de confron tar un acto legislativo material tfpico con un acto emanado de la convencion refor madora, pues la dec1aracion par el Con greso de la necesidad de reforma bajo las condiciones que expresa el texto de la Constituci6n. es un acto del poder pre cons tituvente-aun cuando en la historia consti (ueional argentina se implementa do mediante la forma de que se funda directamente en la Constituci6n. 9. Que, par ello, no parece conducente -como pastula el Procllrador General un examen de la intencion de los conven donales que resulta de los debates reali zados en el seno de la convencion, sino la profundizaci6n de la intenci6n de quienes fijaron los puntos habilitados para su revi sion, tal como resulta de la letra y del espf ritu de la ley 24.309 y de sus antecedentes. Sin duda, quien tiene poderes para rea lizar un cometido, debe contar con las fa cultades implfcitas necesarias para !levar a buen termino la mision referida. Mas pre dicar la presencia de poderes de dicha na turaleza es unicamente reconocer ciertas atribuciones que son imprescindibles para el ejercicio de Jas expresamente concedi das, que puedan considerarse adecuadas y compatibles con el diseno original de la Constituci6n, pero que no son sustantivas ni independientes de los poderes expresa mente concedidos, sino auxiliares y sub or
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dinadas (Fallos: 300: 1282; 301:205). La in vocacion de la denominada teorfa de los poderes il1lplfcitos no puede justificar un desconocimiento de que el principio que sostiene eJ disefio institucional de la repu blica es que ningun poderpuede arrogar se mayo res facultades que las que Ie ha yansido expresamente conferidas, pues si de un poder expreso pudiera implicarse otro de analoga consistencia se destruyen los Ifmites de la concesi6n y no tardarfa en echarse por tierra todo el aludido equili brio de la Constitucion (Fall os: 318:1967). Esos poderes implfcitos, en el caso, son los que resultan de la finalidad, el sentido y elalcance de lareforma, quesedefinieron en los acuerdos de fuerzas polfticas que preeedieron la declaracion del Congreso y que, en la historia constitucional argenti na, han eontribuido a formal' el consenso necesario para el cUl1lplimiento del pro cedimiento establecido en el art. 30 de la Constitudon Nacional (conf. debate de la ley 24.309, Diario de Sesiones de la Cama ra de Diputados de la Nacion, sesion del 20/21 de diciembre de 1993, p. 4092). Esta t1nalidad, sentido y alcance, se expresaron en las Ilamadas "coincidencias basicas" y se hicieron constar en eI art. 20 de la ley 24.309. 10. Que la sancion expIfcita de nulidad con ten ida en eJ art. 60 de la ley 24.309, para todo aquello que comportase una modifi caeion, derogacion 0 agregado a la com petencia establecida en los arts. 2 y 3 0 de ese cuerpo normativo, revela el caracter de restriccion explfcita que el Congreso atri buy6 a aque!lo que alrerase 0 excediese el marco de la habilitaci6n, sin perjuicio de la prohibicion contenida en el art. 7 de la ley bajo examen. Sin duda, la san cion repre senta un enfasis innecesario -que revel a la indudable intencion de los representan tes del pueblo, resulta del debate en el senD del Congreso-, dirigido a aventar los "fantasmas" que pudiesen obstruir la convocatoria a una reforma sobre la base de infundados argumentos relativos a los peJigros de una convencion de poderes i1i mitados (conf. debate de la ley 24.309, Dia rio de Sesiones Camara de Senadores, se sion del 21 de octubre de 1993, interven cion del senador Eduardo Menem, p. 3869). 0
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11. Que la seccion tercera del tftulo pri mero de la segunda parte de la Constitu ci6n Nacional, relativa al Poder JudiciaL
CONVU~U(lN CO~ST1TUYlNn
trata en el capftulo I: "De su naturaleza y duracion". EJ art. 96 de este capItulo, en la numeraci6n anterior a la reforma, dis po nfa, en 10 que interesa en el "sub lite": que "Los jueces de la Corte Suprema y de los tribunales inferiores de la Nadon conser varan sus empleos mientras dure su bue na eonducra ... ". Esta norma, eonsagrada en el texto constitucional de 1853, no fue incluida entre las clausulas que la eonven cion reformadora estaba habilitada para revisar, segt'1l1 los arts. 2" y 3" de la ley 24.309. En ningun caso se meneion6 el re cOl'dado art. 96 v, antes bien, esa cIausula mantuvo intaeta su redacci6n en el texto mencionado en 1994 (art. 110). 12. Que en el "Nucl,eo de Coincidencias B
13. Que 5i bien el art. 2°, inc. a de la ley 24.309 habilit6 a modifiear el art. 99 ~numeraci6n anterior a la re form a- del capitulo I, seccion te,cera, titulo primero, de la segunda parte de la Constituci6n Na cion ai, y que el art. 20 , inc. c, de la ley que se examina, autoriz6 la incorporaci6n de un nuevo articulo en este capftulo ~que,
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como se ha dicho, esta dedicado a tratar la naturaleza del Poder Judicial de la Na ci6n~. ella solo se correladona con el apartado H del "NucIeo de Coincidencias Basicas" y responde a la voluntad de crear el Consejo de la Magistratura, cuyo rol ins titucional v atribuciones eonciernen al Poder Judicial de la Naci6n. 14. Que no puede razonablemente ad mitirse que, con motivo de la reforma de una clausula relativa a las atribuciones del Poder Ejecutivo Nacional, a saber, la inter vendon del presidente de la Nacion en la designaci6n de los magistrados federales ~art. 99, inc. 4°, Constitucion reformada, materia que estabaexplfcitamente habili tada puesto que el art. 86, inc. 5", del texto anterior, habfa sldo incluido en el art. 20 , inc. a, lev 24.309~, la convend6n refor madora 'ineorpore una c1ausula nftida mente extrafia a las atribuciones del Po der Ejeeutivo de la Nacion, puesto que todo 10 concernicnte a la inamovilidad de los jueces es inherente ala naturaleza del Poder Judicial de la Nacion y configura uno de los principios estructurales del sistema polftico establecido par los constituyentes de 1853, al punlo que es uno de los dos contenidos sobre los que se asienta la in dependencia de este departamento y que ha sido calificada par el tribunal, antes que de un privilegio en favor de quienes ejer een la magistratura. como una garantfa en favor de la totalidad de los habitantes (Fa \los: 319:24). 15. Que, por las razones expuestas, esta Corte no com parte la afirmaci6n de que el Congreso, en cumplimiento de su funcion preconstituyente, habilito una modifica cion de signifieativa trascendencia a Ia ga rantra de la inamovilidad de los magistra dos judiciales federales a partir del cllm plimiento de una edad determinada, ya que una alteraci6n tan slIstancial no reco noce habilitacion suficiente en las faeulta des implfcitas que se derivan de la expresa atribud6n de reformar -en los terminos del apartado del "Nucleo de Coinciden eias Basicas" incorporado a la ley 24.309 el regimen de designacion, ni jamas puede entenderse como implicado en una mera adecuaci6n 0 actualizaci6n de las faculta des del Poder Ejecutivo.
EI tribunal a quo, ademas, se equivoea al fun dar la no aplieacion al actor de las
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c1ausulas impugnadas en la doctrina de los derechos adquiridos al amparo de un regimen constitucional diferente. La dis cusi6n que versa sobre la posibilidad de invocar derechos adquiridos frente a Jas disposiciones sancionadas regularmente par una convenci6n reformadora de la Constituci6n NacionaL resulta abstracta en la presente causa, pues el art. 99, inc. 4°, parrafo tercero de la Constituci6n refor mada, no puede aplicarse a1 actor porvi cio de nulidad absoluta, en virtud de ha berse configurado un manifiesto exceso en las facultades de que disponfa la COI1 vencian, conforme al procedimiento re glado por el art. 30 de la Constituci6n Nacional ya 10 dispuesto en la declara cion de necesidad instrumentada median te la ley 24.309. 16. Que esta senten cia no compona un pronunciamiento sobre aspectos de natu raleza sustancial que conciernen a la con veniencia 0 inconveniencia de la norma impugnada -juicio que no esta en las atri buciones propias del Poder Judicial-, sino en la comprobadon de que aquella es fru to de un ejercicio indebido de la limitada competenda otorgada a \a convencion reformadora. En un pronunciamiento reciente (causa G. 405XX)(JII "Gomez Diez, Ricardo yotros c. Poder Ejecutivo Nacional Congreso de la 0Jacion", sentencia de131 de marzo de 1999) este trihunal ha puntualizado la ne cesidad de preservar el Poder Judicial de "Ia sobre-judicializacion de los procesos de gobierno" (consid. 9o ), mas con parejo enfasis ha destacado en dicho precedente que esa autorrestriccion en modo alguno supone que este poder abdique del con trol de constitucionalidad de las normas 0 actos emanados de los otros poderes del Estado -como es una convenci6n refor madora-, cuando se observen -como en el caso-los recaudos constitucionales que habiliten su jurisdiccian (consid. 18). De ahf. pues, que la transgresi6n verifi cada en el "sub lite" determina que esta Corte deba restablecer la vigencia de la Constituci6n NacionaL en cumplimiento de la primera y mas elevada misi6n que constitucionalmente Ie corresponde. Can igual celo pOl' esta funcian propia, los jue ces de la Nacion incluidos los actuales magistrados de esta Corte Suprema, tras
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la reforma de 1994, hemos jurado "cum pHr y hacer cumplir la Constituci6n Na cional con forme al texto sancionado en 1853, can las refonnas de 1860, 1866, 1898, 1957 Ylas modificaciones realizadas por la reciente Convendan Constituvente, en los tenninos de las normas que habilitaron su funcionamiento" (ac. de la Corte Supre ma 58, Fallos: 317:570; Libro deActas de la Corte Suprema, folios 339, 343, 347, donde constan nuestros juramentos). Este com promiso republicano impone el deber de decidir este asunto con arreglo a las con8i deraciones precedente8. Por ello, oido eJ procurador general, se declara procedente el recurso extraordi nario en los terminos serlalados, se revoca la sentencia apelada y, en los terminos del art. 322 del Cod. ProcesaL se hace lugar a la demanda y se declara Ja nulidad de la reforma introducida por la convencion reformadora de 1994 en el art. 99, inc. 40 , parrafo tercero -yen la dis posicion tran sitoria undecima-al art. 110 de Ja Consti tucion NacionaL Costas al vencido {art 68, Cod. Procesal}. -Julio S. Nazareno. - Eduar do Moline O'Connor. -Augusto C. BeJlus do. - Antonio Boggiano. - Gustavo A. Bos sert (disidencia parcial). - Guillermo A. F. Lopez. Adolfo R. Vazquez (segun su voto). Voto del doctor Vazquez: Considerando: 1. Que Ja Camara Nacio nal de Apelaciones en 10 Contencioso Ad minis trativo Federal-sala fIl- revoc6 la sentencia dictada en la instanda anterior en cuanto habfa declarado la invalidez de Ia reforma constitucional y la confirmo en cuanto ala procedencia de Ja acdon de c1arativa. En los terminos del art. 322 del Cod. Procesal aflrm6 que el art. 99, inc. 4°, parr. tercero, de la Constitucion Nado nal reformada, no altera la garantla de inamovilidad de que goza el actor, juez de la Corte Suprema de Iusticia de la Nadon, en razon de SIl designacion bajo el men constitucional anterior a la reforma de 1994. Contra ese pronunciamiento, la parte demandada interpuso el recurso ex traordinario federal, que fue concedido a fs. 2211221 vuelta. 2. Que los argumentos por los cuales el Estado nacional pretende la apertura del recurso extraordinario son los siguientes:
CONVFNC!C\'J CONSTiTtJYENTf
a) es err6nen la linea divisoria entre ma gistrados federales designados bajo el re gimen previsto por In Constituci6n. en su texto anterior ala reforma de 1994. V los magistrados nombrados par el nuevo re gimen: no existen derechos adquiridos frente a la modificaci6n de la norma que otorgaba el ejercicio vitalicio del cargo; b} el nuevo texto constitucional no modi fic61a garantia de ina movilidad de los jue ces. pues el art. 99. inc, 4" de la Ley Funda mental contiene. tal como fue la intenci6n de los serlores convendonales, una exigen dade caracter objetivo e impersonal; c) la reforma constitucional en el punta que se halla en discusi6n es valida y responde a los terminos de la norma que la convoc6 y que Ie atribuy6 competencia; ella es asf. pues tanto el art. 2° de la ley 24,309, como el "Nucleo de Coinddencias Bnsicas", con templaron como materia de revision 10 relativo a la "designacion de los jueces fe derales"; dl la senten cia esta viciada por incongruencia. par no aplicar una norma constitucional sin pronunciarse sobre su validez; e) tambien incurre en arbitrarie dad por no rebatir los fund ados argumen lOs de su parte, contt'arios a la admisibili dad de la aecion declarativa en el"sub lite", 3, Que en 10 concerniente a la proce dencia formal de la demanda enlos termi nos del art. 322 del Cod, Procesal, los agra vios de la demandada son inadmisibles por los fundamentos expuestos por el Pro curador General de la Nacion en el dicta men que antecede, a cuyos argumentos corresponde remitirse par razones de bre vedad, 4. Que el tribunal camparte. asimismo. la opini6n emitida pOl' el Procurador Ge neral en cl capitulo VII de su dictamen, en cuanto al fundamento y alcance de la ad misibilidad formal del recurso extraordi nario. pues se halla en tela de juicio la vali dez c interpretaci6n de c1ausulas de la Constituci6n Nacional v de otras normas federales relativas al cumplimiento del pro cedimiento previsto en el art. 30 de la Ley Fundamental. y la decision definitiva del superior tribunal de la causa es contraria al dcrecho que en ellas fund6 el apelante, 5, Que Ia conclusion precedente impor ta afirmar el caracter justiciable de la cues ti6n sub examine. pues son aplicables las consideraciones efectuadas por el tribu
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nal. al respecto, en el precedente de Fa \los: 318:1967, En efecto, la presente reslIlta -en pri mer lugar- una "causa", pues el actor ha invocado ante el Poder ludicialla protec cion de un derecho: el de mantener la ina movilidad en el cargo de juez de este tri bunal para el cual fue designado segun el procedimiento vigente para entonces en la Constitucion Nacional y de aCllercio al alcance que dicha garantfa Ie reconocfa. El Estaclo nacional ha resistido tal pretension, de modo que se configura una contl'over sia entre partes que sostienen derechos contrapuestos, esto es una controversia "definida y concreta" (Fallos: 242:353) que remite al estudio de puntas regidos por normas constitllcionales e infraconstitu cionales de naturaleza federal, 10 cual es propio del mencionaclo poder (arts, loy 2n. ley 27; arts. 116 y 117, Constituci6n Na cional). 6, Que la cuestion de fondo sometida a conocimiento de esta Corte ha siclo consi clerada en anterior opartunidad par el voto del juez Vazquez en la sentencia del dfa 22 de junio del corriente ano recafda en la causa L90XXIV"Iribarren. Casiano Rafael c. Provincia de Santa Fe, s/acci6n dedara tiva", El analisis efectuado en ese caso. con adecllacion a las circunstancias propias del "sub lite", constituira el eje de la presente decisi6n. 7, Que. en ese orden de ideas, corres ponde recordarque el Congreso Nacional, en ejercicio de sus poderes preconstituyen tes. sancionola ley 24,309 dedarativa de la necesidad de la refonna parcial de Ia Cons tHudon Nacional de 1853 can las modifica ciones de 1860, 1866,1898 Y1957 (art. lOj. Que en los arts. 20 y 3° de esa ley se fija ron los puntos y articulos que quedaban habilitados para Sll tratamiento, debate y resoluci6n por la convenci6n reformado ra convocada para sancionar Ja reforma. 8, Que una de ten ida lectura de tales pre ceptos muestra que ninguno habilito la modificaci6n de los alcances de la garan tfa de inamovilidad vitalicia consagrada en el art, 96 de la Constituci6n Nacional de 1853 (actual art. 110)' en virtud de la cuallos jueces de la Corte Suprema y de los tribu nales inferiores de la Corte Suprema y de
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\NIILTER
los tribunales inferiores de 1a Nacion con servaran sus emp\eos mientras dure su buena conducta. En tal sentido, el art. 2 0 de la lev 24.309 autorizo a la convenci6n reformada exc1usivamente a modificar el texto de los arts. 45,46,48,55,67 (inc. 27). 68,69,70,71, 72, 76, 77, 78, 80, 81, 82, 83. 84, 85,86 lines. 1",3",5°,10,1:1 y20). 87 y99 de la Carta ;v1agna. POI' Sll parte, el art. 3" ha bilit6 soiamente la reforma de los arts. 63, 67,86. lOG, 107 V 108 del texto constitucio
Es
nal de 1853. decir, en ning(m caso se mencion6 al reeordado art. 96 v. antes bien, esta ultima elausula mantuV'o intacta su redaccion en el text a sancionado en 1994 (art. 110). 9. Que, par otro lado. en el "Nucleo de Coincidencias Basicas" contenido en el propio art. 2" de la ley 24.309, cuya abjeti vo era aclarar la finalidad. sentido yalcan ce de las reformas que quedaban habilita das para su tratamiento y resoluei6n par la convenci6n reformadora, tampoco se contemplo en forma explfcita 0 implfcita la posibilidad de modificar los alcances de la garantfa de inamovilidad vitalicia del art. 96 de la Constituci6n :\laciona! de 1853, y mueho menos disponer que la supera ci6n de cierta edad pOl' parte de los jueees federales obrarfa pOl' sf misma como cau sal de cesaei6n de esa garantfa. Que, sobre el particular, debe serobser vado que en ninglln parrafo de los pun tos I y J del eHado "N Lieleo de Coinciden cias Basicas" (referidos. respectivamente, ala designaci6n de los magistrados fede raIes y a su remoci6n), se preve como tema habilitado el relativo al establecimiento de la eaducidad de la garantfa de inamovili dad de los jueces par cumplimiento de cier ta eclad. Es mas: eniD que especfficamente concierne a la remocion, el punto J del "Nllclco de Coincidencias Basicas" senalo expresamente. como contenido material de la reforma, que las unieas causales ad mitidas para el desplazarniento de los ma gistrados, tanto de la Corte Suprema como de los tribunales inferiores, serfan la de mal desempet)o, deUto en el ejercicio de las [unciones 0 autorfa de crimenes comu nes. Tales causales ya estaban previstas, como unic:as V excIuventes de otras, en el texto constitu-cional ~ie 1853 (art. 45). 10. Que, en 10 que aquf cabe destacar, las rnodificaciones a la Constitucion de 1853
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CAR~(lTi\
que autorizola ley 24.309 con incidencia en Ia cesacion de la garantia de inamovili dad vitali cia consagrada por el art. 96. se refirieron pura y exclusivamente al modo de remocion de los magistrados federales de tribunales inferiores, 10 c:ual debfa ins trumentarse segun la nueva Constituci6n a traves de un Jurado de Enjuiciamiento (punta J, ap, 2, del "Nucleo de Coinciden cias Basicas"), implicando la refonna que para tales magistracios ya no serfa necesa rio el juicio politico. extrema que se man tenia solo para los jueces de la Corte Su prema de la l\acion (ciL punto Lap. 1). 11. Que tampoco puede ser afinnado que 10 dispuesto por el sancionado art. 99, inc. 4", parrafo tercero, hubiera estado habilitado dentro del elemento de modi ficaciones y reformas autorizadas por la lev 24.309 relativamente a las atribuciones d~l Poder Ejecutivo NacionaL En ese or den de ideas, en eI punta A del "Nudeo de Coincidencias Basicas" contenido en el art. 2 0 de Ia lev 24.309, se c1arific6 exelusi vamente sobre ellal debfa ser el aIcance que asumirfan las reformas al art. 86 de la Constituc:ion de 1853, con el fin de que sus incs. 1°, 10, 13 v 20 se adecuaran en Stl redacci6n a la al;arici6n de la nueva Figura del de Gabinete de Ministros. Como se ve, la cuestion no concernfa a la aquf tratada.
Que, asimismo, ninguno de los temas habilitados par el art. 3" de la ley 24.309 respecto de las atribuciones presidencia les guardaba relaci6n, ni siquiera inciden tal, con la regIa finalmente introducida en el art. 99, inc. 4", parrafo tercero. Al res pecto. cHeba disposicion de la ley declara tiva de la reforma constitucional s610 alu dio a la posibiIidad de establecer -por nuevo inc' al art. 86 de la Constitucion de 1853- el acuerdo del Senado para la de signacion de ciertos funcionarios cle orga nismos de control del Banco Central, ex cluida la Auditoria General de la Nacion (punto DJ, y a la actualizaci6n de las atri buciones clel Poder Ejecutivo Nacional (punto E), 10 cual. bien entendido, signi ficaba "... eliminar y dejar sin efecto aque Ilas normas (del articulo) 86 que habfan silio derogadas por desuetudo, ya que no se aplicaban y el tiempo las habfa tor nado inutiles, inservibles y obsoletas ... " (c:onfr. Diario de Sesiones de la Conven cion Nacional Constituyente, intervenci6n
CO'JVENCION CONHITL!YENTE
del convencional Liana, version taqui grMica de la 34" Reunion, 3a Seccion Ordi naria del 18/8/94, p, 4629. En analogo sen tido, convencional Auyero, p. 4616: con vencional Cullen, p. 4658), pero no intro ducir "ex novo" aspectos no habilitados expresa y claramente por el Congreso de laNacion. 12. Que en el seno de la Convencion Nacional Constituyente hubo quienes des tacaron muy especial mente, por una pane, la ausencia de una habilitacion legal para que el cuerpo sancionara una clausula como la que finalmente se introdujo en el art. 99, inc. 4(), parraro tercero, de la Cons titucionde 1994, y, por laotra, que no habfa sid a propuesta tam poco por la ley 24.309 la modificacion del alcance v efectos de la garantfa de ina movilidad v1talicia de los jueces establecida par el art. 96 de la Cons titucian de 1853 (confr. cit. Diario de Sesiones de la Convencion Nacional Cons tituvente, intervencion del convencio nal Cullen, ps. 4660/4661; convencional Maeder, p. 4665). 13. Que los propios antecedentes de la ley 24.309 co rrobo ran 10 que se ha expuesto hasta aquf en orden a que no era tema de reforma constitucional habilitado el atl nente a la cesacion de la garantfa de ina movilidad por cumplimiento de cierta edad. En efeeto, sobre el particular guardaron un significativa silencio: a) el docurnento dell de diciembre de 1993, relatlva a los puntas de acuerclo sobre la refonna cons titucional de las comisiones del radicalis rna y del justicialismo para ser puestos a consideracion de los organism os partida rlos: b) el Acuerdo para la Reforma de la Constitucion Nacional dell3 de diciern bre de 1993 firmado por el presidente de la Nacion y presidente titular del Partido Justicialista, y par el presidente del Camite Nacional de 1a Union Cfvica Radical; y e) el debate parlamentario de la ley 24.309, tan to en la Honorable Camara de Senadores como en la de Diputados de Ja Nacion. 14. Que, a esta altura, es menester po ner de relieve que, de ninglln modo, los poderes conferidos a una Convencion Constituyente pueden reputarse ilimita dos, porque el ambito de aquellos se ha lIa circunscri pta por los terminos de la
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norma que la convoca y Ie atribuye COlTI petencia. En sentido coincidente vale des tacar que, las facultades atribuidas a las convenciones constituyentes estan con dicionadas " ... al exarnen y crftica de los puntos sometidos a su resolucion, den tro de los principios cardinales sobre que descansa la Constitucion ... " (Manuel Go rostiaga, "Facultades de las Convenciones Constitucionales", ps. 52 y53, Rosario, 1898; Fallos: 316:2743). 15. Que 10 dicho precedentemente no se ve alterado por la invocacion que se ha hecho en autos acerca del necesario reco nacimiento que debe hacerse sabre la exis tencia de facultades implfcitas en cabeza de la convencion reformadora. Sin duda, qulen tiene paderes para rea lizar un cometido, debe contar can facul tades implfcitas necesarias para llevar a un buen termino la mision deferida. Mas pre dicar la presencia de facultades de esa na turaleza es unicamente reconocer ciertas atribuciones imprescindibles para el ejer cicio de los poderes expresamente conce didos, pero que no son sustantivas ni in dependientes de estos ultimos, sino auxi liares y subordinadas. De ahf que no que pa inferir que una 1110dificacion de signifi cativn transcendencin. como es la que ata fie a establecer una limitacion par razon de eclad ala garantfa de la ina movilidad de los magistrados judiciaJes federales, hubie ra quedado habilitadasuficientemente en las facultades implfcitas que se derivan de la expresa atribucion de reformar-en los terminos del apartado J del "Nucleo de Coincidencias Basicas" incorporado a la ley 24.309- el regimen de designacion, ni jamas puede entenderse como implica do ese tema en el de la adecuacion 0 ac tualizacion de las faeultades del Poder Eje cutivo. 16. Que toda vez que la ley 24.309 que declarola necesidad de la reforma consti ttlcional, dispuso expresamente en su ar tkulo sexto que" ... seran nulas de nulidad absoluta todas las modificaciones, dero gaciones y agregados que realice la Con vendan Constituyente apartandose de la competencia establecida en los arts. 2° y 30 de la presente ley de declaracion ... " (art. GO), resulta incuestionable que esta Corte en su caracter de interprete final de la Constitucion Nacional, se halla faculta
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da para ell mplir con el mandato implicito contenido en tal precepto resolviendo 10 propio. La misma presencia del art. 6" de la presupone la existencia de un dotado de facultades suficientes para realizar el control de la competencia actuada la convencion reformadora, privar de efectos aquello rea en infraccion a los lfmites impues tos, el cual no puede ser otro que aqueJ que tiene como atrihucion esencialla de preservar la supremacfa constitucional: el Judicial. 17. Que, en las condiciones que antece den, pOl' razon de no responder a habilita· cion alguna contenida en la ley24.309, co rresponde considerar nula de nulidad ab soluta Ja c1ausula del art. 99, inc. 4°, parra fo tercero, de la Constitucion Nacional san cionada en 1994 (art. 6°, citada), asf Ja como, por logica cion transitoria 18. Que tal conclusion torna abstracto el tratamiento de la cuestion que versa sobre la posihilidad de distinguir la situa cion de los bajo el regimen hasta 1994 frente alos nombrados can ,v,et"",,, como asimismo la que versa sobre Ia il11 posibilidad de invocar derechos adquiri dos frente a las sancionadas regularmente por una convencion refor mada de la Constituci6n Kacional. 19. Que, valga aclararlo. esta senten cia no compoI'm un pronunciamiento sobre aspectos de naturaleza sustancial que can ciernen a Ja conveniencia 0 inconvenien cia de la ciallsula impugnada no a la tarea que incumbe al Poder cial-, sino que se asienta en la bacion de que aquella es fruto de un cicio indcbido de la lil1litada otorgada a la convenci6n reformadora. 20. Que, por 10 demas, el jurarnento que el tribunal ha brindado a la Constitllci611 Nacional sancionada en Santa Fe. Parana, en el af'lo 1994, no importo enervar el irre l1unciable deber que Ie compete de cer el control perrinente en los casos que requieran del examen de la validez de las disposiciones sancionadas por la conven ci6n en ejercicio de Sll poder constituyen te derivado (lev 24.309). ni menos min. el desempeilo en'modo alguno de la funcion
CARNOTA
legitimante que Ie confiere eJ propio orde namiento que se manda jurar. Por ello, ofdo el Procurador General, se declara procedente el recurso extraordi nario; se revoea la sentencia apelada y, en los terminos del art. 322 del Cod. Procesal, se haee lugar ala demanda, por 10 que se declara nula de nulidad absoluta la clau sula contenida en el art. 99, inc. 4°, apar tado tercera de la Constitucion Nacional (art. 6", ley 24.309), asf como, por logica implicancia, su disposicion transitoria un decima. Cosras al vencido (art. 68, C6d. citado). - Adolfo R. Vazquez. Disidencia parcial del doctor Bossert: Considerando: 1. Que la Camara Nacio nal de Apelaciones en 10 Contencioso Ad ministrativo Federal-sala IJI- revoc61a sentencia dictada en la instancia anterior en cuanto habia dedarado la invalidez de la reforma constitucional y la confirm6 respecto a la procedencia de la accion de clarativi\. En los terminos del art. 322 del C6d. Procesal afirmo que el art. 99, inc. 4", parrafo tercero, de la Constitucion Nacio nal reformada, no altera la garantfa de la inamovilidad de que goza el actor, doctor Carlos Santiago Fayt. juez de Ja Corte Su prema de Justicia de la Nacion, en raz6n de su designacion bajo el regimen consti tucional anterior a la reforma de 1994. Contra ese pronunciamiento, la par te demandada interpuso e1 recurso ex traordinario federal, que fue coneedido a [s. 2211221 vuelta. 2. Que los argumentos por los cuales el Estado nacional prerende la apertura del recurso extraordinario son los siguientes: al es erronea la Ifnea divisoria entre ma gistrados federales designados bajo el re gimen previsto por la Constituci6n, en su texto anterior a la reforma de 1994, v los rnagistrac!os nombrados pOl' el nuevo reno existen derechos adquiridos a la modificacion de la norma que otorgaba eJ ejercicio vitalicio del cargo; b) el nuevo texto constitucional no modi fic6 la garantfa de la inmoviliclad de los pues el art. 99, inc. 4" de la Ley Fun contiene, tal como fue la inten ci6n de los senores convencionales, una de caracter objetivo e imperso 1a reforma constitucional en el pun to que 5e halla en discusion, es valida y
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responde a los n~rminos de 1n norma que la convoc6 y que Ie atribuyo compcten cia; ello es asi, pues tanto el art. 2" de Ja Icy 24.309, como el "Nuc!eo de Coinciden das Basicas", contemplaron como matc ria de revision 10 relativo ala "designaci6n de los jueces federales"; dlla sentencia esta viciada por incongruencia, por no aplicar una norma constitucional sin pronllnciar se sobre su validez; e) tam bien incurre en arbitrariedad pDf no rebatir los fund ados argllmentos de su parte, contrarios a la adrnisibilidad de la acci6n declarativa en el "sub lite". 3. Que en 10 concerniente a la proce dencia formal dela demanda en los termi nos del art. 22 del C6d. Procesal, los agra vios de la demandada son inadmisibles por los fundamentos expuestos por el Procu rador General de la Nacion en el dictamen que antecede, a cuyos argumentos corres ponde remitirse por razones de brevedad. 4. Que el tribunal comparte, asimismo, la opini6n vertida por el Pmcurador Ge neral en el capitulo VII de su dictamen, en cuanto al fundamento V alcance de la ad misibilidad formal del recurs 0 federal, pues se halla en tela de juicio Ja validez e inter pretacion de clausulas de Ja Constituci6n Nacional vde otras normas federaJes rela tivas al cumplimiento del procedimiento previsto en el art. 30 de la Ley Fund8men tal. y la decisi6n definitiva del superior tri bunal de la causa es contraria al derecho que en elias fundo el apelante. 5. Que en la tarea de estabJecer la inteJi gencia de las normas federales a las que se refiere el art. 14 de la lev 48, Ia Corte no se cncuentra limitada POl: las posiciones del tribunal inferiory del recurrente, sino que Ie incumbe realizar una declaratoria so bre el punto disputado, segtin la interpre (doctrina tacion que rectamente Ie de Fallos: 308:647; 317: 1773; ,en tre muchos otros),
6. Que la independencia de los jueces hace a la esencia del regimen republicano y su preservacion no 5610 debe ser procia mada sino respetada por los otms pode res V sentida como una ,rjvencia insustitui ble -por el cuerpo social todo. Al respecto, ha dicho la Suprema Corte de Estados Unidos de Norteamerica que una justida Iibre del control del Ejecutivo y del
lativo es esencial, si existe el derecho de que los pracesos sean resueltos por jueces exentos de la potencial denominaci6n de otras ramas del gobierno ("United States v. Will", 449 U.S, 200, 217-218; 1980, citado en el fallo de esta Corte 1.90 XXIV "Iriba rren, Casiano R. c. Provincia de Santa Fe sl acci6n declarativa", sentencia del22 de junio de 1999, consid. 11). 7. Que el principio general de la inamo vilidad de los jueces establecido en el art. 110 de la Constitucion Nacional, esen cial para la preservacion de su indepen dencia de criterio, ha sido limitado por el citado art. 99, inc. 4" de la Constitucion Nacional que tras establecer los actos ne cesarios para el nombramiento de los jue ces, dispone "un nuevo nombramiento, precedido de iguaJ acuerdo, sera necesa rio para mantener en el cargo a cualquiera de esos magistrados, una vez que cum plan la edad de setenta y cinco arms. To dos los nombramientas de magistrados cuva edad sea la indicada 0 mayor se ha ra~ por cinco ai'ias, y pod ran ser"repetidos indefinidamente, por el mismo tramite", Conforme a la disposicion transitoria undecima, la limitacion temporal estable cida en el art. 99, inc. 4°, entrara en vigen cia cinco anos despues de la sanci6n de la reforma constitucional que fue sanciona da el22 de agosto de 1994. 8. Que el primer metodo de interpreta cion al que debe acudir el juezes elliteral, conforme al cual debe atenderse a las pa labras de la ley. Esta Corte ha seiialado que la primera fuente de la es su letra y cuando esta no exige esfuerzos de inter pretacion debe ser aplicada directamente, can prescinclencia de consicleraciones que excedan las circunstancias del caso con templadas por la norma, y ella es asi pues no cabe apartarse del principio primario de sujeci6n de los jueces a la ley, ni alri buirse el ral de legisJador para crear ex cepciones no admitidas por esta, pues de hacerlo podria arribarse a una interpreta ci6n que, sin declarar la inconstitucionali dad de la disposici6n legal, equivaJiese a prescindir de su texto (Pallos: 313:1007), 9. Que conforme a dicho principio in terpretativo, la limitacion ala inamovili dad que impone el citado art. 99, inc. 4°, ha sido establecida respecto de quienes
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despues de la sancion de la reforma cons titucional "cumplan 13 edad de setenta y cinco anos". Conforme a ello, tallimita ci6n no afecta la inamovilidad del juez Fayt pllesto que el actor, nacido ell de febrero de 1918, ya habfasuperado esa edad al san cionarse la refonna, La Iimitaci6n del art. 99, inc. 4°, alcanza tanto a los jlleces designados con poste rioridad ala reforma constitllcional como a quienes hemos sido designados con an terioridad a dicha reforma, pero imp one como condici6n un hecho incierto yfuturo limitando su aplicacion a quienes con pos terioridad a la reforma cumplan 75 anos; el uso del tiempo de futuro en la norma no deja dudas sobre su alcance. Sostener 10 contrario, darle a la condicion de un he eho futuro impuesta por la norma un sig nificado propio de otra expresi6n capaz de abarcar el pasado, significarfa el absur do hermeneutico de convertir la limita cion excepcional en regia general. 10. Que la Iimitaci6n al principio basico de la inamoviJidad de los jueces, por su naturaleza, como toda excepcion 0 lfmite a principios generales, debe ser interpre tada estrictamente y no extendiendo 10 que surge del texto de la norma (doctrina de Fallos: 316:2940. consid. 18).
Un principio general admite casi siem pre excepciones y 10 restrictivo de la ex cepcion es tambien ya establecido yexpre sado en el derecho romano bajo la ex presion" exceptionis strictissimae interpre
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tationis" (Rafael Bielsa, "Metodologfa Jurf dica", Santa Fe, Libreria y Editorial Castell vfS.A., 1961, p.146). 11. Que "In citada interpretacion no ad mite discusi6n en tanto se observe que el principio de ina movilidad de los jueces es requisito esencial para la debida preserva ci{)n de las instituciones republicanas, ra zon por la cual resulta necesario interpre tar en forma restrictiva ... Ias disposiciones constitucionales que permiten la separa cion del cargo de aque\los magistrados nombrados de confonnidad con las leyes (Fallos: 312:1686, disidencia del juez Be lIuscio). Este razonamiento se impone toda vez que el sistema constitucional de nacion y remocion de los jueces y las leyes que reglamentan la integraci6n de los tri bunales, ha sido inspirado en m6viles Sll periores de elevada polftica institucional con el objeto de impedirel predominio de intereses subalternos sobre el interes su premo de la justicia y de la ley. Tal sistema se ha estructurado sobre un pilar funda mental: la independencia propia del Po der Judicia!, requisito necesario para el control que deben ejercer los jueces so bre los restantes poderes del Estado (Fa llos: 310:804---La Ley, 1987-C, 245-, p. 815 Y312: 1686, disidencia del juez Belluscio).
Por ell0, con el alcance de los funda mentos dados en esta sentencia, se confir ma 10 resueito por el a quo en cuanto hace lugar a la accion declarativa del doctor Carlos S. Costas por SIl orden. - Gus tavo A. Bossert.
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ELECCIONES Derecho a votar de los detenidos sin condena - CONSTITUCION NACIONAL Declaraci6n de inconstitucionalidad - Art. 30 , inc. d) del C6digo Electoral de la Nacion - HABEAS CORPUS - Derechos politicos de los procesados con prisi6n preventiva - ACCION DE AMPARO - Plazo para promover la demanda PRI SION PREVENTIVA. HECHOS: Una ONe; promovioaccion deamparo para que se garantizara eI derecho a sufragar de las personas deten idas sin condena en igual dad de condiciones que ef res 10 de los ciu dadanos. El juez de prim era ins tan cia re chazo la demanda. La Camara revoco ral decision recollociendo fa citada prerrogati va. No obstante, seiia16 que correspondfa a los poderes politicos esrablecer los meca nismos concretos para hacer/a efectiva. Ambas partes dedujeron recurso extraor dinario. Denegado el del actor, este GCUITio par queja ante 1a Corte Suprema, que inti mo al Legislatim yeJ Ejecutivo para impJe mentar dicllOS mecanismos en seis meses.
SUMARIOS: 1.
Es inconstitucional el art. 3°, inc. d) del C6d. Electoral Nacional-impugna do par la via del amparo, si bien la Corte Suprema encuadr6 la accion como habeas corpus-, en cuanto inhabilita para sufragar a los procesa dos can prision preventiva dentro de las carceles nacionales, pues tales sujetos mantienen su estado de ino cencia al no haber recafdo sentencia jud idal finne en el proceso penal -art. 23.l.b) v2, Convenci6nAmeri cana sobre Derechos Humanos, in cOl-porada al art. 75, inc. 22 de la Cons tituci6n Nacional por la reforma de 1994 (Adla, XLIV-B, 1250).
CS, 2002/04/09. Mignone, Emilio F. (*).
(*) LA LEV 2002-C, :\77 - ED 198, 186 - LA LEY 2002-E, 1:J:i - JA 2002-11J, 482.
Dictamen del Procurador General de la Nadon: l. El Centro de Estudios Legales y Socia les (CELS. de aquf en mas), promovi6 ac cion de amparo contra el Estado nacional (M inisterios dcllnteriory de Justicia), con el objeto de obtener que se adopten las medidas necesarias para garantizar el de recho constitucional a sufragar de las per~ sonas detenidas sin condena en todos los establecimientos penitenciarios de la Na cion, en condiciones de igualdad con el resto de los ciudadanos. A tal fin, solicito que se declare la inconstitucionalidad del art. 3°, inc. d) del Cod. Electoral Nacional (fs.32i35).
Fund6 su legitimacion para demandar en Sli calidad de asociaci6n que tiene como finalidad, entre otras, la "defensa de la dig nidad de la persona humana, de la sobera nfa del pueblo, del bienestar de la comuni dad" y la promocion 0 ejecucion de accio nes judiciales destinadas a procurar la vi gencia de aquellos principios yvalores, en particular, asumiendo ia representacion de personas 0 grupos afectados en causas cuya soluci6n supone Ia defensa de los dere chos humanos (art. 2° de su Estatuto 01' ganizativo), asf como en las actividades que desarrolla con rclacion a las condiciones carcelarias de nuestro pais. Tambien sus tento aquclla aptitud procesaI en el art. 43 de la Constituci6n Nacional, que habilita al afectado, al Defensor del Pueblo de la Nacion y a las asociaciones que propen dan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinara los requisitos yfor mas de su organizacion, a interponer ac cion de amparo en 10 relativo a los "dere chos de incidencia colectiva".
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Al respecto, sostuvo que el derecho a sufragar pertenece a esa categoria y que es de tal importancia que nuestros consti tuventes 10 establecieron, a su vez, como uri deber, puesto que produce efectos de terminantes en la vida publica, ya que cuan to mayor sea el numero de ciudadanos que formen el cuerpo electoral y tomen parte de los procesos comiciales, mayo res se ran las posibilidades de que su ejercicio continuado produzca el efecto educativo que tienen las votaciones en el desarrollo cultural de la ciudadanfa de un pueblo.
lito y hacer responsable a su autor. Por ello, (oda restriccion que supere la propia necesidad del proceso, resulta un avasa llamiento innecesario e injustificable de los derechos del particular y, fundamental mente, un ataque a su estado de inocen cia, rmlxime cuando la limitacion vulnera el principio de igualdad, ya que establece diferencias entre los procesados: a unos les impide votar (a los que se les ha dicta do prisicSn preventiva) y, a otros, igualmente procesados, pero que gozan de libertad, no se les impide ejercer ese derecho.
Agrego que la Convencion Americana de Derechos Humanos preve que los ciu dadanos tienen el derecho de votar y ser elegidos en elecciones periodicas autenti cas, realizadas por sufragio universal y por voto secreto que garantice la libre expre sion de los electores (art. 23.1.b) y, des pues de relatar varios pronunciamientos de la Comision Interamericana de Dere chos Humanos relativos a la importancia del sufragio, seilalo que la incompleta con formacion del cuerpo electoral altera la democrcitica constitucion de las institucio nes y, par ende, incide en toda la colectivi dad. De ahf que el art. 3", inc. d) del Cod. Electoral Nacional resulta inconstitucional, ya que afecta al sistema republicano de gobierno, a la expresion de la soberanfa del pueblo y al normal funcionamiento democrcitico del sistema (arts. 1",33 Y37, Ley Fundamental).
II. A fs. 1001108, lajueza Federal de pri mera ins tan cia rechazola accion, tanto por considerar inadmisible la vfa procesal in tentada pOl' el actor, como por entender, en cuanto al tema de fondo, que el hecho de encontrarse detenido hace que la ma nifestacion de voluntad de la persona se encuentre afectada, ya que falta uno de los elementos fundamentales para que sea plena: la libertad. De ello conc\uyo que la habilitacion de mesas especiales en las uni dades penitenciarias podrfa facilitar la coaccion de la comunidad carcelaria, que se verfa apremiada a votar en un sentido determinado. Tambien entendi6 que exis tfan razones materiales y de seguridad que tornaban impracticable la posibilidad de permitir el traslado de detenidos a los lu gares de votacion, conforme al domicilio que les corresponda y que, en caso de efec tuarse el comicio en ellugar de detencion, se producirfan inconvenientes con rela cion a la forma de computar los votos.
Aquel Tratado, de jerarqufa constitucio nal, tambien establece que los derechos politicos solo pueden ser reglamentados en funcion de razones de edad, nacionali dad, residencia, idioma, instruccion, ca pacidad ci\il 0 mental, 0 condena, por juez competente en proceso penal (art. 23.2), mientras que la disposicion impugnada del Codigo Electoral J\iacional, en franca con tradicci6n can una norma de rango supe rior, exc\uye del padron electoral a los "de tenidos por orden de juez competente mientras no recupere su libertad".
Por (iltimo, descarto una afectacion al principio de igualdad, porque la situa cion jurfdica de los procesados es distinta segun se encuentren 0 no cumpliendo prision preventiva. Para los primeros, concurren los supuestos previstos en el art. 312 y conc. del Cod. Procesal Penal, mientras que los segundos se encuen tran en una situacion diferente que torna razonable la distincion efectuada por elle gislador.
Por otra parte, por el principio de ino cencia (art. 18, Constitucion Nacional), todo ciudadano goza de sus derechos, en la medida que no exista una condenajudi cial y las restricciones que se impongan a su pleno ejercicio solo pueden tener como objetivo asegurar el cumplimiento del fin estatal de determinar la existencia del de
III. Disconforme, la amparista interpu so recurso de apelacion ante la Camara Nacional Electoral a fs. 109/116 y, antes de pronunciarse esta, se presento el Procu rador Penitenciario, en caracter de "ami cus curiae", solititando la revocacion de la sentencia de grado y la admision del am paro (fs. 136/147).
ELECCION ES Sostuvo que, si bien no existe norma expresa que autorice tal intervencion en procesos de este tipo, aqueHa figura no es desconocida para eJ derecho positivo ar gentino [v. gr., esta contemplada en el art. 7", ley 24.488) y puede ser extendida analogicamente al presente. En igual sen tido, la Corte lnteramericana de Derechos Humanos ~·cuya jurisdiccion entiende que es admitida por la Republica Argenti na, como surge del art. 75, inc. 22), Consti tuci6n Nacional- preve expresamente esa posihilidad en su Reglamento (art. 54.3). Asimismo, senalo que su in teres para in tervenir en el sub lite radica en la posibJe violacion, par parte de nuestro pals, de pactos inrernacionales de derechos huma nos, que aparejarfa su eventual responsa bilidad internacional v en los deberes v fa cultades asignados por el dec. 1598/93, de creaci6n del cargo de Procurador Peni tenciario. En cuanto al fondo de la cuesti6n. en primer termino, recordo el proceso de in corporacion de la Argentina a los sistemas internacionales de proteccion de los dere chos funclamentales. al que calific6 de po Utica constante desde la reinstauracion de la democracia en 1983 y que culmin6 con la reforma de la Constituci6n Nacional en 1994. Luego destacola operatividad de los derechos humanos, asf como las obli gaciones que, para el EstadoArgentino, ge nera Btl cllmpiimiento y describio las re glas interpretativas que rigen aquellos sis temas. representadas por los principios pro homini 0 pro libertatis y el de 1a "clausula de la persona mas favorecida".Acontinua cion. examin6 como se regulan los dere chos politicos enlos tratados de derechos humanos que conforman el denominado "bloque de la constitucionalidad federal", con especial detenimiento en los arts. 23 de la Convenci6n Americana de Derechos Humanos del Pacto lnternacional de Derechos y Poifticos. Posteriormente, se refirio a la finalidad del instituto de la prision preventiva, que -en su concepto- tiende a asegurar que el prevenido este presente en el juicio y, de ese modo, evitar que se sustraiga a la ac ci6n de la lusticia por medio de su fuga. Esta limitaci6n de la libertad personal re viste caracter excepcionaJ y la restriccion al derecho politico que impone la norma del Codigo Electoral Nacional cuestiona
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da no se compadece con ese objeto y fin, ya que no se alcanza a comprender como, ejerciendo tal derecho, un proce sado puede fugarse 0 perjudicar la activi dad judicial. La Camara admitio la presentacion de este funcionario, en el caracter que invo co, a fs. 148. IV. Afs. 154/167, el citado tribunal revo co la sentencia de la anterior instancia y, en consecuencia, declar6 Ia inconstitucio nalidad del art. 3", inc. dl del C6d. Electo ral Nacional. En primer termino, acerca de la legiti macion de 1a amparista para pram over esta accion, record6 que, 51 bien el art. 43 de la Constitucion Nacional preve que una ley reglamentara los requisitos y formas de organizacion de las asociaciones que propendan ala defensa de los derechos de incidencia colectiva, la ausencia de la re glamentacion no puede cercenar el ejerci cio del derecho, de modo tal que, en los hechos, importe su negacion, porque la esencia del amparo se relaciona con la ope ratividad de los derechos constituciona les. En tales condiciones, concluy6 que los cuatro anos transcurridos desde la refor ma constitucional hasta la fecha de pro mocion del sub lite, es unlapso que per mite consiclerar -a la luz de los antece dentes doctrinarios que cit6- que, de no otorgarse legitimacion a la asociacion ac tora, el precepto constitucional quedar(a en letramuerta, asf como que el objeto del amparo se encuentra dentro del objeto social de la actora. En segundo lugar, considero que el am paro es cauce habil para resolver la con troversia, porque aquel artIculo de la Constituci6n :Nacionallo supedita a que no exist a otro medio judicial mas idoneo y, en supuestos como el de autos -en que los orros caminos procesales son menos o igualmente aptos que la via intentada por la actora-, cumple un rai de vfa ai ternativa V no subsidiaria. Maxime cuan do no es el demandante quien debe de mostrar que no existe otra vfa judicial mas idonea, ya que esa tarea compete al juez v, en el sub examine, la cuesti6n a resol ~er es de puro derecho y se han escucha do al Estado nacional y al Ministerio PU blico Fiscal.
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Tambit.'n descartolas objeciones plan teadas por los demandados relativas ala extemporaneidad del amparo y la imposi bilidad de declarar la inconstitucionalidad de una ley en ese tipo de procesos. La pri mera, porque la prohibicion del art. 3°, inc. dl del Cod. Electoral Naeional produ ce efectos a partir del momento en que la persona queda privada de su libertad, de donde concluyo que el plazo del art. 2°, inc. e) de la ley 16.986 se computa nueva mente cada vez que un ciudadano elector es privado por primera vez de su libertad por orden judicial. La porque el art. 43 de la Lev Fundamental, al autorizar expresamente al juez a declarar la incons titucionalidad de la norma en que se fun de el acto 0 la omi5i6n lesiva, torn a cable el inc. d) del articulo antes citado Ia de amparo. Can relacion al tema principal debati do, sefialo que todas las normas de Ja Cons titueion Nacional revisten eJ caracter de supremas, tienen [gual validez yv'igencia y deben ser ap\icadas pOl' el interprete. Sin embargo -dijo-, el mismo principio de supremacfa exige la descalificacion de una injusta, que se ha vuelto tal por haber cambiado profundamente las circunstan cias historicas existentes al mo mento de su sancion. Mas aun, cuando los tratados internacionales de protecci6n de los derechos humanos tienen rango cons titucional. En atenci6n a ello, sostuvo que el juez~desentraflando el verdadero sen tido de la Norma Fundarnental- no pue de consagrar la validez de una norma in justa en supuestos extremos y que ello es, precisarnente, 10 que sucede con el art. 3°, inc. d) del Cod. Electoral Nacional. par vados motivos. Primero, porque al excluir del sufragio a los detenidos sin condena, los equipara a los condenados y a otras categorfas pre vistas en el citado articulo, sin tener en cuenta la de inocencia que para Segundo, la "rnientras no recuperen su ser examinada desde una perspectiva mas profunda de la relacion libertad-seguridad jurfdica e impunidad. En tal senti do, cons tituye una norma injusta, ya que es irrazo nabIe. Tercero, atenta contra pactos inter nacionales, en especial la C:onvenc:ion Americana de Derechos H umanos, de je rarqula constitucional (art. 75, inc. 22,
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Constitucion Nacional) que, si bien per mite la reglamentacion del derecho y las oportunidades de elegir y ser elegido, la limita -en 10 que aquf interesa- a la exis tencia de con dena por juez competente en proceso penal (art. 23.2) y excluye, cla ramente, toda restricci6n que no derive de una condena. Asimismo, puso de relieve que el Comi te de Derechos Hurnanos de las Naciones Unidas se expidio positivamente sobre el voto de los detenidos sin condena, al in terpretar el art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Poifticos ("Observa ci6n General" aprobada enlasesion n" 1510 del 12 de julio de 1996 ~57° perfodo de sesiones~) que esa situacion tambien se legislaciones de otros pai verifica en ses, tales como Espana yFrancia. Finalmente, destaco que la inconstitu cionaliclad decretada solo importa decJa rar que ia disposicion legal que determina la exclusion del padron electoral de los detenidos por orden de juez competentc, mientras no recuperen su libertad, es con traria a la Carta Magna y que, en conse cuencia, no pod ran ser exduidos de aquel mediante LUlalinea roja (art. 37, Cod. Elec toral Nacional), es decir, ya no pesan!. so bre aquellos un impedimento jurfdico para emitir el voto. No obstante, aclaro que de ello no se sigue que podran sufra gar" efectivamente", en tanto los poderes competentes (el Legislativo y el Ejecutivo) no dicten la necesaria reglamentacion, atencliendo a los requerimientos de segu ridad y de tecnica electoral. Mientras ello no ocurra -dijo- aquellas personas es taran impedidas de ejercer sus derechos por razones de fuerza mayor -al estar privadas de su libertad y no poder egresar de los lugares de detencion para concu rrir a las mesas de votaci6n~, en similar situacion a la que se encuentran todos que, no obstante gozar juridica mente de tal derecho, no pueden efectivi zaria por un impedimento de hecho insu perable, que constituye causa de justifi caci6n de la no emision del voto (v. gr. enfermos que no pueden movilizarse, per sonal de organismos y empresas de servi cios publicos que deban realizar tareas que les impida concurrir al comieio, jueces y auxiliares que deben asistir a sus oficinas y mantenerlas abiertas durante el acto elec toral, etc.).
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V. EI CELS solicito que se aclare la sen ten cia, al considerar que el a quo no se pronunci6 sobre un aspecto reclamado en la accion de amparo que integraba la litis 181/182).
Sostuvo que habfasolicitado que se adop ten las medidas necesarias para garantizar el derecho a1 sufragio de las personas de tenidas sin con dena en todos los estableci mientos carcelarios y que el fallo, si bien hacfa lugar a su pedido de declaracion de inconstitucionalidad de la norma que pro hibfa el ejercicio de tal derecho, omiti6 ex pedirse sobre aquel lema de vital impor tan cia. En tales condiciones, sefial6 que es insuficiente -~tal como 10 hace 1a senten cia de fs. 1541167-- indicar 10 que deben hacer las autoridades competentes, ya que es indispensable ordenar dichas medidas, asf como fijar el plazo para su cumplimien to, para restablecer de inrnediato el efecti vo goce del derecho restringido. A fs. 1831185, el a quo desestim6 el pe dido, porque consider6 que, al declarar la inconstitucionalidad solicitada, deja sin efecto jurfdico la norma que negaba el derecho a voto de los detenidos sin COI1 dena y, de esa forma, les restableciola ti tUlaridad de ese derecho. Sin embargo, las "medidas necesarias" para que aquellos puedan votar consisten en modificaciones legales del C6digo Electoral ~que cor1tem plen un mecanismo apto para ello, ade cuadas rnedidas de seguridad ytengan en cuema el domicilio electoral·- que no les compete adoptar a los jueces, tal como la pro pia actOfa 10 reconoce en su presenta cion de fs. 115, ultimo parrafo. Tampoco pueden IDS magistrados orde nar, a los demas poderes del Estado, que dicten tales normas ni fijarles un plaza para su cumplimiento, porque ella significarfa una violaci6n del principio de separacion de los poderes. En todo caso ~sostuvo~, seran las fuerzas poifticas y sociales que procuran asegurar el efectivo ejercicio del derecho, por las vIas que correspondan, las que instaran a la adopci6n de las no[ mas que 10 posibiliten. Vl. Contra la sentencia de fs. 1541167, todas las partes dedujeron recursos ex traordinarios. La amparista, por su lado, tambien interpuso identico recurso con tra la resolucion de [5.1831185.
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VI. 1. Hecurso extraordinario del CELS contra la sentencia de fs. 154/157 (fs.193/203): Cuestiona el fallo porque, pese a de clarar la inconstitucionalidad del art. 3°, inc. dl del Cod. Electoral.'-:"acional, no se expidi6 sobre su pedido de adoptar las me didas necesarias para hacer efectivo el de recho lesionado. Al respecto, sefiala que el fall 0 se presta a una doble inteligencia: por un lado, que el a quo omit10 tratar esa cues tion. En tal caso, expresa agravios dirigi dos a demostrar que la Camara tenfa la obligacion de fallar tal como se )0 habia pedido y que, al no hacerlo, actuo arbitra riamente. Por el otro, que en realidad se expidi6 sobre el tern a y 10 rechazo. Para este supuesto, mantiene los dos primeros agravios. Estos pueden resumirse del 8i guiente modo: VI. 1. a). EI a quo omiti6 ejercer su poder jurisdiccional para garantizar el efectivo y ejercicio del derecho al su fragio. efecto, contrariamente a 10 re suelto, aquel no se garantiza unicamente evitando la exclusion del padron electoral, sino que fequiere, ademas, que se posihi lite concretamente su ejecucion. ASI, des pues de declarar Ja inconstitucionalidad pedida, el tribunal debio actuar en conse cuencia y ordenar la adopcion de Jas me didas necesarias para evitar que la senten cia se convierta en un mero acto declara tivo, ya que, de otro modo, la violaci6n constituc10nal se veria convalidada par el Poder Judicial, el que, par otra parte, no ejercerfasu principal misi6n: velar por los derechos y libertades de los habitantes de la Republica y garantizar su pleno goce y ejercicio. En tal sentido, recuerda que, tanto en la Ley Fundamental como en los trata dos internacionales, la nocion de recono cimiento 0 consagraci6n de un derecho no puede ser escindida de la idea misma de garantfa y de su efectivo goce. VI. 1. b). El fallo soslaya que elderecho de acceder ala jurisdiccion incluye, nece sariamente, que el tribunal competente cuente can suficientes facultades para re medlar en forma efectiva la violaci6n de los derechos hurnanos denunciada, tal como surge de la doctrina de los casos "Siri" y "Kot" (La Ley, 89-531; 92-632) y otros mas resueltos por V.E., de los que surge la nece sidad de obtener una "sentencia utH relatl
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va a los derechos de los litigantes". Esta ac titud de la Camara es -a su entender incompatible con las obligaciones interna cionales asumidas por el Estado argentino en materia de derechos humanos.
puedan votar esta dada por los motivos que expuso cuando presento el informe del art. 8" de la ley 16.986, referidos al contenido polftico de la decision que debe ser desen tranado en el ambito correspondiente.
VI. 1. c). Por ultimo, con cita de dis tin tos precedentes del Tribunal que estima aplicables al sub lite, tacha de arbitraria a lasentencia, porque omitio pronunciarse sobre un tema oportunamente propuesto a su decision.
VI. 3. Recurso extraordinario del Mi nisterio de ]usticia (fs. 215/232):
VI. 2. Recurso extraordinario del Mi nisterio del Interior (fs. 206/213). Sus principales agravios son los si guientes: VI. 2. a). Cuestiona que el a quo haya conferido legitimacion al CELS para pro mover esta accian de amparo, porque pri mero debia determinar si la via era admi sible para tratar la cuestion debatida en el "sub discussio" y, como ella no es proce dente, entonces, no se puede extender la legitimacion que preve el art. 43 de la Cons titucion Nacional a otro tipo de acciones. VI. 2. b). Discrepa con la sentencia porque, en su concepto, el amparo no es apto para resolver esta causa, ya que las manifestaciones que formula cuando pre sento el informe del art. 8° de la ley 16.986 fueron realizadas en un ambito de expre sian reducido, propio del exiguo plazo con el que conto para su produccion. Por ello -dice- no propuso prueba en esa opor tunidad, pero como la cuestion discutida conlleva un caracter netamente politico, resulta necesario un debate que compren da a todo el escenario politico del pafs. Tambien critica que se hayan desestima do los demas reparos que opuso ala ad mision formal del amparo, tales como su interposicion fuera de plazo y la falta de "inminencia" del dana que se intenta con jurar. VI. 2. c). Sobre el tema de fondo, el a quo senala que corresponde a los Poderes Legislativo y Ejecutivo dictar las normas reglamentarias que posibiliten efectuar la votacion, pero rechaza ese mismo criterio que utilizo, la magistrada de primera ins tancia, para desestimar la accion de am paro. En este sentido, reitera que la impo sibilidad de que los detenidos sin condena
Despues de fundar la admisibilidad formal del remedio que intenta, expone las siguientes criticas: VI. 3. a). EI a quo efectuo una inter pretacion forzada del art. 43 de la Consti tucion Nacional para otorgarle legitima cion al CELS, aun cuando falta la regla mentacion que aquella exigey, si bien ad mite que esa ausencia puede generar una "inconstitucionalidad par omision", ello no habilita a los jueces, en su caracter de in terpretes del ordenamiento juridico, a su plir la voluntad del Congreso porque, de hacerlo, estarfan alterando el principio de separacion de los poderes. Sin embargo, la falta de regulacion legal en torno a la legitimacion de las asociaciones no obsta a que la actora -asf como otras entidades similares- pueda requerir al Poder Legis lativo la solucion que propician. VI. 3. b). La Camara tampoco exami no su planteo relativo a que el CELS care ce de legitimacion para demandar, por que en nuestro ordenamiento constitucio nal el sufragio ostenta una especial condi cion: constituye un "derecho politico", pero tambien es una "obligacion" (art. 37, Cons titucion Nacional). En tales circunstancias, el fallo recurrido, al otorgarle legitimacion ala actora y, posteriormente, hacer lugar al amparo, comporta una declaracion de inconstitucionalidad erga ommes, que ex cede su regulacion constitucional, porque aquelJa no obro en defensa de un in teres personal, ni en el de un procesado en par ticular ni, en definitiva, de derechos de in cidencia colectiva -por la naturaleza de "derecho-deber" del sufragio-, sino en pro de la observancia de una carga cuyo incumplimiento apareja un reproche jurf dico, sin que los sujetos alcanzados por el regimen legal hayan tenido oportunidad de expresarse al respecto. VI. 3. c). Laresolucion impugnadades virtua la via excepcional del amparo, al admitir que se utilice para discutir un asun
EUCCIONES
to de gran complejidad constitucional. En su concepto, la refo¥ma de la Constitu cion Nacional de 1994 no modi fico aquel cankter de excepcion que siempre tuvo el amparo. ni la exigenda de acreditar, pOl' parte de que quien 10 interpone, la inope rancia de otras vias procesales a fin de re parar el perjuicio que invoea. Tambien cri tlca -al 19ual que el Ministerio del Inte rior- que se haya considerado interpues ta en termino la acdon, porque el argu menta utilizado par el a quo para ella -que el plaza se computa de nuevo des de que cada elector es privado de suJiber tad-, unicamente puede ser aplicado cuando el que demanda es el "afectado", pero no en casas como el presente. en el que aquel debe contarse desde el conoci miento de la norma presuntamente lesiva, que aun tomando la posicion mas favora ble a la asociaci6n aetora se encontraba ampJiamente vencido. VI. 3. d). Ladeclaraci6n de inconstitu cionalidad se realizo sin efectuar una in terpretaci6n integradara del ardenamiento apJicable -tal como 10 exige la jurispru dencia del tribunal- y sin tener en cuenta la presuncion de constitucionalidad de los actos estatales, ni que, por la gravedad que ello encierra, es considerada la ultima ra tio del orden jurfdico. En efecto, el a quo examinola compatibilidad del precepto del Codigo Electoral Nacional can el art. 23.2 de la Convenci6n Americana de Oere chos Humanos pero omitio hacerlo con los arts. 30 y 32.2. as! como con el art. 14 de la Constitucion :>Jaciona!, que contemplan la posibilidad de establecer restricciones al ejercicio y goce de los derechos que re conocen. En tal sentido, la limitacion del art. 3°, inc. dl, se ajusta a las previsiones del art. 32.2 de aque\ tratado intemacional que, de esa forma, Ie otorga j ustificacion y razonabilidad. Maxime, cuando fue san cionado con anterioridad a la incorpora cion a nuestro sistema jurfdico del segun do. de donde concluye que el Legislador estimo compatibles las normas del citado Codigo. pues de otm maneralo habrfa de rogado 0 modificado. VI. 3. e). La invocacion del principia de presuncion de inocencia del art. 18 de Ia Carta Magna no es suficiente para des calificar la validez de Ia restriecion que, respecto del derecho aI voto, contiene el articulo declarada inconstitucional. por
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que el ordenamiento jurfdico establece de terminados requisitos para restringir la li bertad de las personas procesadas -aun cuando gozan de aquella presuncion- en aras de salvaguardar atro bien, tambien tutelado en Ia Constitucion Nacional, tal como es la seguridad comun. De ahi que el interes general prevalece sabre el par ticular y se produce una inconsecuencia del a quo, ya que, por un lad 0, considera injusta a la ley pero. par el atro, recanoee que la solucion al problema planteado exeede a los jueces y debe buscarse en el aecionar de los otros poderes del Estado. En sfntesis, sostiene que la restriccion del C6digo Electoral Nacional no es arbi traria ni irrazonable. pues aparece funda da en razones objetivas y no se sustenta en un proposito persecutorio hacia personas o grupas determinados. VI. 4. Recurso extraordinario del CELS contra la sentencia aclaratoria de f8.1831185 (fs. 239/251):
Despues de serlalar que la aclaratoria del a quo coincide en muchos aspectos con la sentencia de fs. 154/157, reHera al gunas de las erfticas que formulo contra la ultima, las que fueron resenadas supra VLl., a donde me remito a fin de evitar repeticiones innecesarias. En cuanto a los agravios que dirige contra la resolucion aclaratoria, estos pueden sintetizarse del siguiente modo: VI. 4. a). Una vez declarada 1a incons titucionalidad de la norma, la Camara de bio utilizar su poder jurisdiccional para restablecer de inmediato el derecho vioJa do que, en el casa, solo puede hacerse mediante la adopci6n de las medidas ne cesarias para garantizar su ejercicio, tal como 10 habfa solicitado a1 promover el amparo. Con su actitud el a quo eonvirti6 a su pronunciamiento en un acto meramente declarativo y dejolibrado, a la buena vo luntad de las demandadas, el cumplimien to de la obligacion constitucional que el Poder Judicial debe garantizar. VI. 4. b). Si bien es cierto que no Ie compete a los jueces dictar Ia reglamenta cion -petici6n que no efeetu6- sf Ie co rresponde ordenar a las demandadas que
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tomen las medidas que resulten necesa r[as para posibiJitar el ejercicio del dere cho lesionado, tal como ocurre frecuen temente en otras fueros y en los amparos par mora de la Administracion, en donde el compele al Poder Administrador a un acto en un plazo determinado, En ninguno de estos cas os -dice- el Po der Judicial incursiona en la orbita reser vada a otro poder, sino que simplemente pone su poder jurisdiccional al servicio de la Constitucion Nacional,
v1. 4. c). Resulta contrario a Ia mas elemental concepcion de las garantfas constitucionales la afirmacion del a quo, en el senti do de que, mientras no se ga rantice el derecho al voto a las personas detenidas sin condena, estas estaran justi ficadas de no emitir el sufragio, porque el objeto del reclamo fue permitirles ejercer ese derecho y, si la declaracion de incons titucionalidad de la norma que 10 impedfa trae aparejado que continuen sin poder hacerlo, entonces la soluci6nserfa una tris te consecuencla, alejada de la noci6n de Justicia y de la fun cion de la Magistratura, como ultima salvaguarda de los derechos fundamentales, VIl. La Camara concedio los recurs os extraordinarios interpuestos por los Mi nisterios del lnteriory de Justicia, par en tender que existia cuesti6n federal, pero denegolos deducidos por el CELS, al con siderar que traducfan una mera discrepan cia con 10 decidido (fs. 300/301), Par ello, aque! se presento en queja ante el tribu nal, la que tramita por expediente .\1.1491,
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yen leyes de igual naturaleza (incs, 1() Y3° del art. 14, ley 48), En atencion a ello, considero que todos los recursos deducidos son formalmente admisibles y, por ende, que fueron inco rrectamente denegados los de la asocia cion amparista. En 10 que respecta a las causales de arbitrariedad invocadas par las partes, estimo que se vinculan de un modo inescindible conl05 temas federales en dis cusion y, por ello, deben ser examinados en forma conjunta (conf. doctrina de Fa llos: 308: 1076; 322:3154; 323: 1625 -La Ley, 2000-D, 825-, entre much os otros). IX, En cuanto al fondo del asunto, en tiendo que, en primer termino, deben con siderarse los recurs os de la parte deman dada, toda vez que su acogimienro deter minard la revocacion del fallo apelado y, con ell 0, la innecesariedad de examinar los interpuestos par la amparista. No obstante, un orden natural mente logico impone analizar. de modo previo, el cuestionamiento que formula el Estado nacional-por medio de los Ministerios mencionados-- a la Jegitimacion del CELS promover el presente amparo, pues no solo constituye un requisito inelu dible parala existencia de un "casa", "cau sa" 0 "controversia", que habilitala inter vencion de un tribunal de justicia (art. 116, Constituci6n Nacional), sino que es uno de los agravios que aquel y la con clusion a que se arribe sobre el punto sera fundamental para decic!ir 8i corresponde a no examinar los restantes.
LXXAv1.
VllL Corresponde examinar la admisi bilidad formal de los recursos interpues tos. En tal sentido, cabe senalar. en orden a 10 dispuesto par los arts. 14 de la ley 48 y 6° de la ley 4055, la sentencia impug nada reviste el de definitiva -no obstante haber sid a dictada en un proce porque el a quo se pro so de el fondo de la cuestion de nuncIO batida y declaro la inconstitucionalidad de una norma de Derecho federal (art. 3°, inc. d, Cod. Electoral Nacionai). Por otra parte, en autos se discute la in terpretacion y apJicacion de normas de aguel caracter, contenidas en tratados in ternacionales, en la Constitucion Nacional
A tal fin. cabe recordar que la amparista funda su legitimacion para actuar en el sub lite, porunlado, en diversas disposiciones de su estatuto asociativo, a tenor de las cuales tiene como objeto socialla defensa de la dignidad de la persona humana, de la soberanfa del pueblo y del bienestar de la comunidad, por medio, entre atras, de acciones judiciales destinadas a procurar la vigencia de aqueUos principios y valo res, en particular, asumiendo la represen tacion de personas a grupos afectados en causas cuya soluci6n supone la defensa de los derechos humanos y, par el otro, en eI art. 43 de la Ley Fundamental. Can respecto ala mencionada disposi cion, es del cas a senatar que reconoce ex
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EUCCIONES
presamente, como legitimados para inter poner la accion expedita y nipida de am paro, a sujetos potencialmente diferentes de los afectados en forma directa -entre los que se encuentran las asociaciones porel acto U omision que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere 0 amenace, con arbitrariedad 0 ilegalidad manifiestas, derechos reconocidos por la Constituci6n, un tratado 0 una ley, entre otros, los de inciclencia colectiva. Asi, esta Procuracion General ha sostenido que la reforma constitucional de 1994 amplio el espectro de los sujetos legitimados para accionar, que tradicionalmente se Iimita ba a aquellos que fueran titulares de un derecho subjetivo individual (conf. dicta men de129 de agosto de 1996, "in re" A.95, L.XXX. "Asociacion de Grandes Usuarios de Energfa Electrica de la Repliblica Ar gentina c. Provincia de Buenos Aires yotro s/acci6n declarativa", en la que V.E., por sentencia del22 de abril de 1997, rechazo la excepcion de falta de legitimacion, aco giendo la opinion de este rVlinisterio Publi co fFallos: 320:690J -La Ley, 1997-E, 85; 1997-C, 322---). En igual senti do, me he pronunciado en la causaA.186, L.XXXIV. "/\sociaci6n Ben ghalensis y otrDS c. Ministerio de Salud y Accion Social- Estado nacional s/amparo lev 16.986" (dictamen del 22 de febrero 1999. a cuvos terminos se remitio el tri bunal-par mayorfa- en su senten cia del lode julio de 2000 [Fallos: 323: 1339\-La Lev, 200l-B, 124; DJ. 2001-1-965-~), en donde, al igual que en el "sub discussio", se cuestionaba la legitimacion de varias aso ciaciones que promovieron un amparo contra las omisiones del Estado, por pre sunto incumplimiento de la ley 23.798 y de su decreta reglamentario.
de
En esa oportunidad, senale que aquellas estaban legitimadas debido a que el objeto de su pretension pod fa ser incluid 0 entre los fines que les asignaban sus respectivos estatutos asociativos, asf como que ac cionaban no solo en defensa del interes difuso de que se cumpla la Constitucion y las Ieves, sino en su caracterde titulares de un derecho de incidencia coIectiva, en el caso, a la proteccion de la salud (conf. aca pite VIll del dictamen citadol. A mi modo de ver, las conclusiones de tales precedentes resultan aplicabJes al sub
lite. En primer termino, porque la preten sion puede entenderse como incluida en tre uno de los fines de la entidad amparis ta, de acuerdo con una discreta interpre tacion de las normas pertinentes de su es tatuto organizativo -ya resenadas- y, en segundo lugar, porque acciona en defensa de un derecho de incidencia colectiva, ca tegorfa en la que cabe incluir a los nuevos derechos incorporados a la Carta Magna porel Constituyente Reformador de 1994, entre los que se encuentra el sufragio "uni versal, igual, secretoyobligatorio" (art. 37), ademas de los contemplados en el art. 43 -que, de tal modo, se transformaron de "derechas implfcitos 0 no enumerados" [art. 331 en garantfas explfcitas-. Asimis mo, entiendo que posee legitimacion para demandar judicialmente contra la confor macion arbitraria 0 defectuosa del cuerpo electoral que tiene a su cargo elegir a las autoridades publicas, en un sistema de mocratico. Tambien considero que se encuentra reunido ei otro requisito exigido por V.E. para habilitar la intervencion judicial en casos como el presente, es decir, la exis tencia de una causa" 0 "controversia". En efecto, ia Corte ha seflalado, a efectos de admitir la accion de amparo, que la incor paracion de intereses generales 0 difusos ala proteccion constitucional, no suple Ia exigencia de exponer c6mo tales derechos se yen lesion ados par un acto ilegftimo 0 por que existe seria amenaza de que ella suceda 321: 1352, consid. 8° y 90 de voto de la mayorfa). H
Desde esta perspectiva, siempre segun mi pareeer, es dable conduir que, en el sub iudice, se configura un caso contencioso, en los terminos del art. 116 de la Constitu cion Nacional ydel art. 2° de la Jey27, para suscitar la jurisdiecion, toda vez que existe un perjuicio concreto, actual e inminente, en cabeza de los detenidos sin condena, alcanzados porIa disposicion calificada como inconstitucional, diferente del resto de los ciudadanos. No se trata, tal como se via, de la mera defensa de la legaIidad, ale jada de un dano concreto y diferenciado, sino de un agravio al derecho constitucio nal efectivo y, en el caso, continuo, Por elio, estimo que este agravio de los demandados debe ser rechazado yadmi tirse la legitimacion del CELS.
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X.Igual suerte deben COlTer, en mi con cepto, las criticas dirigidas a cuestianar la sentencia, en cuanto considero formal mente admisible]a via del amparo. As! 10 pienso, porque se trata de apreciaciones de hecho, propias de los jueces de la causa y, por ende, irrevisables en esta ins tan cia, maxime cuando no se advierte, en la deci si6n recurrida, arbitrariedad ni violaci6n del derecho de defensa de los apelantes. En este sentido, cabe traer a colaci6n la jurisprudencia del Tribunal, a cuyo tenor, si bien es elerto, por principia, que la via excepciona! del amparo no sustituye las instancias ordinarias judiciales para traer cualquier cuestion litigiosa a su conoci miento, no 10 es menos que siempre que aparezca de un modo claro y manifiesto el dano grave e irreparable que se causarfa remitiendo el examen de la cuestion a los procedimientos ordinarios -administra tivos judiciales-- corresponde que los jueces restablezcan de inmediato el dere cho restringido por la rapida via del am paro, a fin de que el curso de las instancias ordinarias no torne abstracta 0 tardfa. la efectividad de las garantfas constituciona les (conf. 0.1084. LXXXII, 0.1032. LXXXII V 0.1040. LXXXII. - "Defensor del Pueblo de la ~acion c. Estado nacional- P.E.N, Mi nisterio de Economfa, Obras V Servicios Publicosyotros s/amparoley H~,986", 5en ten cia del 14 de septiembre de 2000, en especial, consid. 50 -y las dtas alii indica das- del voto de la mayorfa).
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Tales circunstancias. se configuran en el sub lite. toda vez que la dilucidacion de la controversia sometida a decision judicial es de puro derecho, ya que solo requiere la confrontacion de la norma impugnacla con otras de superior jerarqufa, en una tarea interpretativa, consustancial a la actividad del Poder JudiciaL De ahf que, en mi opi ni6n, los argumentos de orden factico y procesal alegados, carecen de entidad su ficiente para refutal' los fundamentos da dos por el a quo, 0 para dilatar el control de constitucionalidad, que constituye la primera y principal misi6n del tribunal. A mayor abundamiento, pese a que los alegan que la exigliidad de los de la presente acci6n les ha privado la posibiJidad de ofrecer la prueba que hace a sus derechos, no solo han ornitido tal extremo, sino que tampoco han indi
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cado de modo concreto -segun era me nester- como vieron frustrado 0 afecta do su derecho de defensa. Por ultimo, no puede pasarse por alto el prolongado tiempo que ya insumi6 este proceso, iniciado casi un ano antes de las elecciones generales de 1999 y todavia sin resolucion definitiva. XI. Oespejadas las cuestiones anteriores, corresponde ingresar al examen de la in constitucionalidad declarada por el a quo, teniendo presente que, por discutirse el contenido v alcance de una norma de Oe recho Federal, la Corte no se encuentra Iimitada por los argumentos de aque\ 0 de las partes, sino que Ie incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (doc tTina de Fallos: 308:647; 323:1406, 1460 y 1656 -La Ley, 1987-A, 160; 2000-0, 343; OJ. 2000-2-1157; La Ley, 2000-0, 325; 2000-E, 654--, entre muchos otros). Ante todo, es pertinente recordar que en el sub lite se encuentra en discus ion el derecho al sufragio, sobre el cual V.E. ha senalado que, ademas de un derecho de naturaleza poHtica, es una fun cion consti tucional. y su ejercicio un poder de la co munidad national, es decir, una compe tencia constitucional dentro de los lfmites y bajo las condiciones que la misma Cons tituci6n ha determinado (Fallos: 312:2191, consid. 70 , del voto de la mavorfa, con cita de H. Carre de Malberg, "Teorfa General del Estado", version espanola, Fondo de Cultura Econ6mica, Mexico, 1948, ps.1l44 y sigtes.), Tambien ha dicho, desde anti es la base de la organi guo. que el zacion del poder; y el derecho que tienen los ciudadanos de formar parte del cuer po electoral y, a traves de este, constituir directa 0 indirectamente a las autoridades de la Nacion (Fallos: 168: 130; 312:2191; 319: 1645). Por su parte, la doctrina consti tucional se ha expedido en igual sentido, al destacar que "todo 10 relacionado can e] regimen electoral haga a la substancia mis ma del Estado constitucional. y que un sis tema electivo deficiente pueda haeer fra casar ia mas perfecta Constitucion, que brando en su misma base las instituciones popuiares" (Segundo V. Linares Quintana, "Tratado de la Ciencia del Oerecho Cons titucional argentino y comparado", Parte Especial, t. VII, Ed. Aifa, Buenos Aires, 1960, p.7ysiguientes).
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En tales condiciones, a mi modo de ver, las narmas que Iimiten su ejercicio, 0 que afecten la conformaci6n del cuerpo elec toral, deben superar un estricto test de razonabilidad para ser compatibles con la Constituci6n Nacional (conL art. 28). El Codigo Nacional Electoral (ley 19.945 v sus modificatorias) determina las condi ~iones para ser elector (art. lO) yestablece que tal condicionse prueba, a los fines del sufragio. exclusivamente par la inclusion en el registro electoral (art. 2°). En el art. 30 especifica las causas par las que se excluye a un ciudadano de aquel padron. entre los que se encuentran "los detenidos por or den de juez competente mientras no re cuperen su libertad" (inc. dl, mientras que, en otras disposiciones. deta!la el procedi miento de exclusion (conf., en especial. el art. 37, en cuanto dispone que los jueces electorales ordenen que sean tachados con una linea raja los electores comprendidos en el art. 3° en los ejemplares de los pa drones que se remitan a los presidentes de comicios y en uno de los que se entregan a cada partido politico agregando ademas en la columna de observaciones la pala bra "inhabilitado" y el artfculo 0 inciso de la Ley que establezcan la causa de inhabi lidad). El tribunal a quo entendi6 que dicha se gregacion del padron electoral es violato ria de la Convenci6n Americana sobre Derechos Humanos (suscripta en la ciu dad de San Jose de Costa Rica), de rango constitucional (art. 75, inc. 22. ley Funda mental), que reconoce a todos los ciuda danos. entre otras derechos politicos. el de "votar y ser elegidos en elecciones pe ri6dicas autenticas. realizadas por sufra gio universal e igual y porvoto secreto que garantice la Iibre expresi6n de la vol untad de los electores" (art. 23.l.b) yestablece que "la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inc1so anterior. exclusivamente par razones de edad. nacionalidad. resi dencia. idioma, instrucci6n, capacidad ci vil 0 mental, 0 condena. por juez compe tente en proceso penal" (art. 23.21. En mi concepto, esa interpretacion es ajustada a derecho, ya que aquella norma del C6digo Electoral Nacional, al excluir del padron electoral a los detenidos sin condena. atenta efectivamente contra la
Constituci6n Nacional y los tralados in temacionales de protecci6n de los dere chos humanos suscriptos por la Republi ca, de igual jerarqufa normativa. Asilo considero porque. de la mera con frontaci6n de las disposiciones, se advier te que la de mayor rango no permite la Iimitaci6n que prescribe la de inferior je rarqula. En efecto, aquella s610 admite la reglamentaci6n del derecho a elegir por las causas que establece, entre las que se destaca la "condena por juez competente en proceso penal", de dondese desprende que la privacion de la libertad mientras se desarrolla el juicio no es suficiente para restringir el ejercicio de aquel derecho cf vico. Y si bien es cierto que los derechos re conocidos en la Convencion no son abso lutos y admiren reglamentaci6n -al igual que todos los garantizados par nuestra Carta "vIagna. tal como 10 ha senalado rei teradamente el tribunal-, segun mi pun to de vista la limitaci6n impuesta par el art. 3°, inc. d) delC6d. Electoral Nacional excede largamente el criteria de razona bilidad exigido. tanto par los arts. 30y 32.2 del mencionado Pacto como par el art. 28 de la Constitucion Nacional, para regular los derechos individuales. Por ello, con trariamente a 10 queafirma el Ministerio de Justicia, no advieno contradicci6n en tre la declaraci6n de inconstitucionalidad efectuada por el a quo y las mencionadas disposiciones del Tratado internacional. Tampoco considero atendible el argu mento que expone. en el sentido que eI Legislador efectuo el examen de compati bilidad entre el Pacto y aquella norma del C6digo Electoral Nacional. vigente al mo menta de suratificaci6n, porque no se trata de comparar dos normas de igual jerar qufasancionadas en distintos tiempos sino de la adecuaci6n de una de rango legal con otra de caracter constitucional, es decir. de distinta gradaci6n normativa y es ple namente sabido que, en caso de colision de normas, debe prevaler la de mayor ran go. Al respecto, V.E. ha sostenido que tan to aquella Convencion como los demas tratados enumerados en el art. 75. inc. 22) de la Constituci6n Nacional tienen jerar quia constitucional, no derogan artfculo alguno de la primera parte de la Constitu ci6n y deben entenderse complementa
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rios de los derechos y garantias por ella reconocidos, pues los terminos del citado articulo indican que los constituyentes han efectuado un juicio de comprobacion, en virtud del cual han cotejado los tratados y los artfculos constitucionales y han verifi cado que no se produce derogacion algu na, juicio que no pueden los poderes cons tituidos desconocer 0 contradecir. De ello se desprende que la armonfa a concor dancia entre los tratados y Ill. Constitucion es un juicio del constituyente (conf. Fa lias: 319:3148 -La Ley, 1997-C, 150; 1997-B, Par otra parte. cabe recordar tambien que, en materia de interpretacion de los tratados, es preciso acudir al principia de buena fe, conforme al sentido corriente que ha de atribuirse a los terminos en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin (art. 31, Convenci6n de Viena sobre Derecho de los Tratados) ya las pau tas hermeneuticas especfficas que contie ne -para el caso-Ia Convencion Ame ricana sobre Derechos Humanos en su art. 29, en cuanto dispone que no podra admitirse restriccion 0 menoscabo de nin gun derecho reconocido en el Pacta 0 ]i mitarlos en mayor medida que Ill. prevista en el (conf. Fallos: 321:824, consid. 8°, del voto en disidencia de los Ministros docto res Carlos S. Fayt, Antonio Boggiano yGus tavo A. Bossert). Tambien entiendo -en sentido contra rio a 10 que postulan los recurrentes- que la sentencia impugn ada es congruente con la vigen cia del princlpio de presuncl6n de inocencia (art. 18, Constitucion Nacionai), toda vez que restablece la necesaria co rrelacion entre los fines de cad a instituto: por un lado, evitar que se lesione la seguri dad general con una posible fuga del dete nido mientras se sustancia el proceso y, por el otro, permitirle el ejerciclo de un derecho cfvico de gran trascendencia para el pleno desarrollo personal y colectivo. Par 10 hasta aqul expuesto, considero que no pueden prosperar los recursos in terpuestos por el Estado nacional. XII. En virtud de las conclusiones de los acapites precedentes, resta todavia exami nar el principal agravio que formula el CELS contra la sentencia de fs. 1541157 v su aclaratoria de fs. 183/185, esto es, que
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resulta insuficiente la declaraci6n de inconstitucionalidad de la tantas veces ci tada dis posicion del C6c1igo Electoral Na cional. Segun mi parecer, asiste razon al recu rrente cuanclo sostiene que la declsion del a quo tendrfa un efecto meramente decla rativo si no se pudiera ejercer efectivamen te el derecho que estaba Iimitado por la norma dedarada inconstitucionat, conse cuencia que, por 10 demas, estimo lesiva de la Constitucion Nacional, tanto en 10 que respecta al particular accionante como para el Poder Judicial. En efecto, aquc\ reclamola plena vigen cia de una garantfa constitucional, pero el a quo, a pesar de adoptar la mas grave resolucion posible con relacion a una nor ma --S11 declaracion de inconstitucionali dad-, se reconoce impotente para garan tizar el goce real y concreto del derecho reconocido. Con este proceder, desde ml punto de vista, se aleja de la constante po sicion de V.E. que senala que" ... en el mar co del derecho a la jurisdiccion consagra do implfcitamente en el art. 18 de la Carta Magna y cuyo alcance, como la posibili dad de ocurrir ante algun organo jurisdic cional en procura de obtener de el una sentencia uti! relativa a los derechos de los Iitigantes (FaUos: 199:617; 305:2150-LaLey, 36-507; 1984-B, 206-, entre otros) , es coin cidente con el que reconocen los arts. 8°, parrafo primero, de la Convencion Ame ricana sabre Derechos Humanos y 14.1. del Pacto Internacional de Derechos CiviPoliticos" (Pallos: 321:2021. consid. 11 Ley, 1998-E, 331; 434; 1999-A, 58-), asi como de aquella otra que indica que Ill. mision de los jueces es contribuir al eficaz y justa desempei'io de los poderes atribui dos al Estado para el cumplimiento de sus fines del modo mas beneficioso para la comunidad y los individuos que la forman, yen ellogro de este proposito de asegurar la administracion de justicia no deben es tar cegados al principio de supremacfa constitucional para que esa funcion sea plena y cabalmente eficaz (conf. doctrina del consid. 12) -y sus citas- del prece dente indicado). En el sub lite, la amparista demandola adopcion de medidas para garantizar el derecho a sufragar de las personas deteni das sin condena, que Ie impedfa la norma
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cuestionada y el a quo dec1aro su inconsti tucionalidad, mas con ello no removio el obstaculo para que aquel se pudiera ejer cer plenamente. Es cierto -y el propio CELS 10 reconoce- que los magistrados no pueden dictar las normas regulatorias del aero comicial. pero estimo que ese no es el unico modo de permitir el goce del derecho constitucional vulnerado -tal como parece entenderlo el a quo-, ya que existen otras alternativas y procedimien tos, del resorte de los restames poderes del Estado, aptos para alcanzar aqueJ re sultado. En tales condiciones, la sentencia tam bien desconoce la doctrina del tribunal, que renere que "la violaci6n de un tratado internacional puede acaecer tanto por el estableclmiento de normas internas que prescriban una conducta manifiestamen te contraria, cuanto por la omisi6n de es tablecer disposiciones que hagan posibJe su cumplimiento. Ambas situaciones re sultan contradictorias con la previa ratifi caeion internacional del tratad 0; dicho de otro modo, significarfan el incumplimien to 0 repulsa del tratado, con las conse cuencias perjudiciales que de ello pudie ran derivarse" (Fallos: 315:1492. consid.16) del voto de la mayorfa -La Ley, 1992-C, 543; DJ, 1992-2-296--) Ycomporta una re signada actitud de incumplir can la obli gacion judicial de restablecer el derecho lesionado, en casos como el que aqui se examina. XIII. POI' las razones indicadas. opino que los recursos extraordinarios inter puestos por las partes son formalmente admisibles, que corresponde rechazar los articulados por el Estado nacional y, con el alcance indicado en el acapite anterior, revocar la sentencia recurrida v devolver los autos, al tribunal de origen: para que dicte una nueva conforme a derecho. Agosto 24 de 2001. Nicolas E. Becerra. Buenos Aires, abril9 de 2002: Considerando: 1. Que contra lasenten eia de la Camara Nacional Electoral que, al revocar la de primera instancia. declaro Ja inconstirucionalidad del art. 30, inc. d del C6d. Electoral Nacional que excluye del padron electoral a "los detenidos por Of den de juez competente mientras no re cuperen su Iibertad", tanto Ia actora como
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la demandada dedujeron recursos extraor dinarios. Los interpuestos par la primera (fs. 193/203 y 239/251) fueron denegados (fs. 300/301) y ella dio lugar ala presenta cion directa que carre agregada a autos, en tanto que los deducidos por la deman dada (fs. 206/213 y 215/232 vta.) fueron concedidos (fs. 300/30 iJ. 2. Que segun surge de las constancias de la causa, Emilio F. :Ylignone, en su condi cion de representante del Centro de Esru dios Legales y Sociales, promovio una ac cion de amparo a fin de que "se adopten las medidas necesarias para garantizar el ejercicio del derecho de sufragio (art. 37, Constitucion Nadonal) de las personas detenidas sin condena en todos los esta blecimientos penitenciarios de la Nacion en condiciones de igualdad con el resto de los ciudadanos" y que, consecuentemen te, "se declare la inconstitucionalidad del art. 3°, inc. d), Cod. Electoral Nacional", 3. Que el a quo tras reconocer la legiti macion activa de la demandante y la ad misibiiidad de la vfa del amparo para re solver la cuestion, hallo a la norma impug nada "como manifiestamente contraria al art. 18 de la Constitucion Nacional en cuan to consagra el principio de inocencia y al art. 23.2 de la Convencion Americana de Derechos Humanos que Iimita la regla mentacion de los derechos politicos por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instruccion, capacidad civil 0 men tal 0 condena par juez competente en pro ceso penal". Mirmo que "toda restricci6n que supere la necesidad del proceso re sulia un avasallamiento innecesario e in justificable de esos derechos, ademas de violentarse el principio de inocencia del que goza todo ciudadano". "Ademas [dij01 teniendo en cuenta 10 establecido por los arts. 12 y 19 del Codigo Penal en virtud de los cuales los condenados a pena de pri sion 0 reclusion superior a tres anos pier den el goce del derecho electoral, su ex tension a los no condenados implicaria un adelanto de condena". Preciso tambien el tribunal que la in constitucionalidad decretada "s610 impor ta declarar que la disposidon legal que determina la exclusion del padron electo ral de los detenidos par orden dejuezcom petente mientras no recuperen su libertad es contraria a la normativa de la Carta
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~1agna y de la Convencion Americana so bre Derechos Humanos". "Mas no se sigue de esto que podran efectivamente emitir el voto en tanto los poderes competentes -eJ Legislativo y el Ejecutivo- no dicten la necesaria reglamentacion que posibilite el sufragio de tal categorfa de personas, atendiendo a los requerimientos de segu ridad v tecnica electoral. Mientras ello no ocuml quienes se hallan detenidos sin con dena, si bien no se encuentran jurfdica mente impedidos de votar, se venin impe didos de ejercer ese derecho por razones de fuerza mayor al estar privados de su libertad y no poder entonces egresar de los lugares en que estan detenidos para acudir a las mesas de votacion".
Finalmente, al rechazar la aclaratoria deducida por la actora, la camara consi dero que no Ie competfa al Poder Judicial adoptar las medidas necesarias para ga rantizar, efectivamente, el derecho at su fragio de las personas que se encuentran procesadas sino a los "poderes polfticos" por "no haber pre.1sto el constituyente, que el poder jurisdiccional pueda ordenar a aqw3\los ejecutar ciertos actos". 4. Que en autos existe cuestion federal en los terminos del art. 14, inc. lode la ley 48, en tanto se ha cuestionado la vali dez constitucional de una ley nacional-el C6digo Electoral Nacional- y la decision del a quo ha sido adversa al derecho en que los apelantes fundan su pretension. 5. Que la parte actora, en sustancial sfn tesis, sostuvo que: a) la sentencia no ga rantiza en forma efectiva el derecho al su fragio, ya que sujeta 8U ejercicio a Ja vo luntad de la administracion en tanto no ordena "tamar las medidas necesarias para que, de hecho, las personas detenidas pue dan votar"; b) tampoco garantiza el dere cho a la jurisd iccion pues pese a haber re suelto adecuadamente el fondo del asun to en su favor amite "restablecer de inme diato el efectivo goce del derecho restrin gido" yse limita a "notitlcar de tal decision a los demas poderes". La demandada, a su tUInO, considero que: a) la actora carece de legitimacion y que para otorgarsela la Camara hace "una interpretacion del art. 43 de la Constitucion Nacional que des virtua el espfritu y la letra expresa de ese precepto"; b) en tanto la actora "no acttla en defensa de ningun derecho propio, en
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su caUdad de persona jurfdica, ni tampoco obra en la tutela de derechos de inciden cia colectiva -toda vez que en nuestro ordenamiento el sufragio no responde a esta ultima caracterizacion-, no se confi gura un 'caso judicial' concreto, que habi lite a la in tervencion de los 6rganos juris diccionales del Estado"; c} la accion incoa da es inadmisible y Ja sentencia recurrida "ha desvirtuado la"esencia de la vfa excep cional del amparo, aI admitirla para discu tiT un asunto que exhibe la compJejidad constitucional" de autos; dl la acci6n fue intentada encontrandose vencido el plazo de caducidad dispuesto porel art. 2°, inc. e de la ley 16.986 y el fallo "en claro aparta miento de la ley" permite que "se resta blezcan plazas definitivamente fenecidos para cada uno de los eventuales afectados que omitieron articular la pertinente im pugnacion"; e) la norma impugnada del C6digo Electoral Nacional es constitucio nal pues "si un valor de entidad superior como es la Iibertad individual cede ante las exigencias del bien comun y la seguri dad general-sin que obste a ello la pre suncion de inocencia del eventual impu tado-, no se advierte cual serfa el funda mento en funcion del cual un derecho deber que, como es el de sufragio, no tie ne un rango axiologico superior al de la libertad, no pueda tambien ser proviso riamente suspendido mientras la persona se encuentre detenida". 6. Que razones de metoda conducen a considerar, en primer termina, las obje ciones de la demandada dirigidas a cues tlonar la admisibilidad de la accion inten tada y, despejadas estas, correspondera abordar su procedencia. Mas alIa del "no men juris" empleado, mediante el pedido de declaracion de inconstitucionalidad del art. 3°, inc. d del Cod. Electoral Nacionalla actoIa pretende la modificacion de una si tuacion legal en la que se encuentran quie nes estan detenidos sin condena, en 10 que hace al ejercicio de su derecho constitu cional avatar. 5i bien la actora inicio la presente acci6n invocanda las normas del amparo del art. 43, primer parrafo de la Constitucion Nacional, cabe recordar que la misma norma dispone en el parrafo cuarto "cuando el derecho lesionado, res tringido, alterado 0 amenazado fuere la libertad fisica 0 en casa de agravamiento ilegftima en la forma 0 condiciones de de tencion [... J la accion de habeas corpus
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podra ser interpuesta par el afectado 0 par cualquiera en su favor ... " (art. 43, cuarto parrafo, Constitucion Nacional). situacion compatible con 10 que es objeto de deci sion. Que en este marco, cOlTesponde con duir que la actora se encuentra legitim ada para demandar como 10 ha hecho, pues los beneficiarios de la presente accion son personas en condiciones de detencion y la lesion al derecho que buscan tutelar se in tegra con 1a restriccion provisoria de la Ji bertad. 7. Que tampoco pueden ser estimadas las restantes objeciones farm ales, esto es, si la accion promovida requerfa de mayor debate 0 pruebao si habfasido 0 no dedu cida dentro del plazo de caducidad. La primera, en tanto resultarfa un exceso ri tual manifiesto derivar el caso de autos que, sustancialmente es una cuestion de puro derecho -determinar si el art. 30, inc. d, Cod. Electoral Nacional es compatible con la Constituci6n Nacional v los tratados in ternacionales- a otras carriles procesa les ordinarios. La segunda porque con arre glo ala jurisprudencia de esta Corte el pun to de partida del plazo que establece el art. 2", inc. e de la lev 16.986 es una cues lion de indole procesal que, aunque regi~ da por una ley federal, no autoriza, en prin cipia, la intervencion de la Corte porIa vfa del recurso extraordinario (Pallos: 318: 1154 ~La Ley, 1995~D, 247-). 8. Que respect a del fondo de la cuestian planteada resulta aplicable la doctrina de la causa A. 67LXAXVII. "Alianza Frente para la Unidad (elecciones provinciales gober nador y vicegobernador, diputados y se nadores provinciales) sl oficializacion lis tas de candidatos", votos de los jueces Na zareno, Moline O'Connor y Lopez, sen tencia de127 de septiembre de 2001, a cu yos fundamentos y conc\usiones, en 10 pertinente, corresponde remitir en raz6n de brevedad. En tales condiciones, corres ponde confirmar la sentencia apelada en cuanto declarola inconstitucionalidad del art. 3", inc. d del Cod. Electoral Nacional. 9. Que, finalmente, corresponde dar res puesta a los agravios del demandante. El reconocimiento del a quo de la raz6n del reclamo de la parte actora y Ja consiguien te declaracion de inconstitucionalidad de la norma impugnada resultan incompati bles con el rechazo parcial de la preten
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sian que, en definitiva, contiene la senten cia al sostener que "no se sigue de esto que podran efectivamente emitir el voto en tan to los poderes competentes -el Legislati va y el Ejecutivo- no dieten 1a necesaria reglamentacion que posibilite el sufragio de tal categorfa de personas". Reconocer un derecho pero negarle un remedio apro piado equivale a desconocerlo. En conse cuencia, corresponde urgir al Poder Le gisiativo y al Poder Ejecutivo a que adop ten las medidas necesarias para hacer efec tivo el derecho a votar de los detenidos no condenados y en este marco, esta Corte considera prudente disponer que este de recho sea impJementado por las autorida des competentes dentro del plaza de seis meses. Par ello. y ofdo el Procurador General, se resuelve: a) Hacer lugar a la queja de la parte actora, declarar procedente el re curso extraordinario interpuesto y revo car la sentencia, en ese aspecto, can el al cance establecido en el consid. 9 b) de clarar procedentes los recursos deducidos por la demandada y confirmar la senten cia en los demas aspectos; c) imponer las costas en el orden causado, por tratarse de lIna cuesti6n novedosa. - lulio S. Naza reno. - Eduardo Moline O'Connor. - Car los S. Fayt (segun su voto). - Enrique S. Petracchi (segun su voto). Antonio Bo ggiano (segun su voto)_ Guillermo A. F. Lopez. - Gustavo A. Bossert (segun su voto). 0
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Voto de los doctores Fayt y Petracchi: Considerando: Que el infrascripto coin cide con los considerandos loa 5" del voto de la mayorfa. 6. Que razones de metoda conducen a considerar, en primer termino, las obje ciones de la demandada dirigidas a cues tionar la admisibilidad de la acdon inten tada y, despejadas estas, correspondeni abordar su procedencia. En efecto, la ac tora -el Centro de Estudios Legales y So ciales (C.E.L.S.)- es Llna asociaci6n entre cuyos fines se encuentra -segun surge de su estatuto-la ..... defensa de Ia dignidad de la persona humana, de la soberanfa del pueblo, del biehestar de la comunidad ... prom over 0 ejecutar acciones administra tivas y judiciales destinadas a procurar la vigen cia de estos principios yvalores. ASlI
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mir la representaci6n de personas 0 gru pos afectados en eausas cuyasoluci6n su ponga Ia defensa de aquellos ... bregar con tras las violaciones, abusos V discrimina eiones que afecten los derechos y liberta des de las personas y de la sociedad por razones religiosas, ideologieas, polfti cas ... ". En este marco y a la luz de 10 deci dido poresta Corte en Fallos: 320:690, "J\so ciaei6n de Grandes Usuarios de Energfa Eleetrica de la Republica Argentina" yen Fall os: 323: 1339, "Asociacion Benghalensis y otros" corresponde concluir que la ae tara se eneuentra legitimada a demandar como 10 ha hecho pues, con paJabras de este ultimo precedente, aqueUa no ha ejer cido sino eI derecho que Ie "asiste para ac cionar para el cumplimiento de unas de las finalidades de su creaci6n". Asimismo -v en intima vinculacion con la conclu si6n expuesta- debe desecharse la idea de que en el presente no existe causa 0 controversia que habilite la intervenci6n judicial pLIes, claramente, se configura un caso contencioso en los terminos del art. 116 de la Constituci6n Nacional V del art. 20 de la ley 27 toda vez que exist"e un perjuicio concreto y actual derivado del impedimento legal que se cuestiona. 7. Que tampoco pueden ser estimadas las restantes objeciones formales, esto es, 8i la accidn promovida requerfa de mayor debate 0 prueba 0 si habfa sido 0 no dedu cida dentro del plazo de caducidad. La primem, en tanto resultarfa un exceso ri tual manifiesto derivar el caso de autos que, sustancialmente es una cuestidn de puro derecho -determinar si el art. 3°, inc. d, Cdd. Electoral Nacional es compatible con la Constitucidn Nacional v los tratados in ternacionales- a otros carriles procesa les ordinarios. Lasegunda porque con arre glo alajurisprudencia de esta Corte el pun to de partida del plazo que establece el art. 2°, inc. e de lalev 16.986 es una cuesti6n de indole procesal que, aunque regida por una federal, no alltoriza, en principio, la intervenci6n de la Corte por la via del recurso extraordinario (Fallos: 318: 1154). 8. Que sentado 10 anterior es menester abordar, ahora, el fondo de la disputa. La Constituci6n Nacional. dice el art. 37, "ga rantiza el pleno ejercicio de los derechos polfticos, con arreglo al principio de la 80 beranfa popular y de las leyes que se dic ten en consecuencia" y consagra el voto
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"universal. igual, secreto y obligatorio". El art. 23 de la Convenci6n Americana sobre Derechos Humanos -con la jerarqufa consLitucional que Ie asigna el art. 75, inc. 22 de la Constituci6n Nacional- dis pone que todos los ciudadanos tienen de recho a "participar en la direcci6n de los asuntos publicos, directamente 0 por me dio de representantes Iibremente eJegidos", a "votary ser elegidos en elecciones perio dicas autenticas, realizadas par sufragio universal e igual y por voto secreta que garantice la libre expresi6n de Ja voluntad de los electores" y a "tener acceso, en con diciones generales de igualdad, a las fun ciones publicas de su pais". La ley-conti mia- podni reglamentar el ejercicio de los derechos enumerados "excIusivamen te por razones de edad, nacionalidad, re sidencia, idioma, instruccion, capacidad civil 0 mental, 0 condena, pOl' juez com petente en proceso penal'·. EI art. 3", inc. d de la ley 19.945-C6digo Electoral Nacio nal- cuya constitucionalidad se discllte en autos: dice que "estrin excIuidos del pa dron electoral" quienes se encuentren "de tenidos por orden de juez competente mientras no recuperen su libertad". 9. Que el sufragio-conforme 10 ha de finido esta Corte-es un derecho publico de naturaleza polftica, reservado a los miembros activos del pueblo del Estado, que en cuanto actividad, exterioriza un acto polftico. Tiene pOl' funci6n la selec cion y nominaci6n de las personas que han de ejercer el podery cuya voluntad se con sidera voluntad del Estado en la medida en que SLI actividad se realiza dentro del ordenamiento juridico, ya que los que mandan 10 hacen en tanto obedecen al orden legal en que fundan sus decisiones y los que obedecen 10 hacen en tanto man dan a traves de ese mismo orden legal en cuya formaci6n participaron. Esta partici pacion se efectiviza por medio del sufra gio, dando sentido al principio de que el pueblo, como titular de la soberanfa, es la fuente originaria de todos los poderes. Es tos poderes cumplen funciones confiadas a organos elegidos por medio del sufragio e investidos de autoridad en virtud de la representacion que se les atribuye. Esto hace que el sufragio adquiera canicterfun cional, ejercido en interes no del ciudada no indi\~dua]mente considerado sino de la comunidad politica, a t!'aves del cuer po electoral (Fal/os: 310:819, consid. 10
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-1987-C, 278--). 0, en terminos mas cer
canas a una sintesis, eI sufragio es la base de la organizacion del poder; y el derecho que tienen los ciudadanos de formar par te del cuerpo electoral y, a traves de este, constituir directa 0 indirectamente a las autoridades de la Nacion. 10. Que el sufragio universal hace a la substancia del Estado constitucional con temporaneo. Todo otro sistema electoral niega la igualdad de los ciudadanos y, a diferencia del sufragio restringido, que c1ausura el acceso al poder al pueblo, su funcion es hacer posible el gobierno del pueblo 0 de una de sus mayorfas, apraxi mando el ideal democrcitico a la realidad de la vida. La historia, la de nuestro pais y la de muchos CltroS, muestra la lucha por su consagraci6n plena y el sucesivo aban dono de dasificaciones que reparaban en el sexo, estado a condicion del elector, tal como disponfa el art. 20 de la ley 8871, co nocida como ley Saenz Pena, El derecho a votar libremente par un candidato de su propia eleccion -como 10 ha decidido la Suprema Corte de los Estados Unidos de America- es de la esenda de una socie dad democn:itica y toda restriccion de ese derecho golpea el corazon del gobierno representativo (voto del Chief Justicie Warren 377 U.S. 533, Revnolds v, Sims {l964i, punto II, primer parrafo, "in fine"), En fin si, como hiperbolicamente dice Rousseau. "el derecho de votar es un de recho que nada puede guitar a los ciuda danos" (Contrato Social, Libra IV, cap. I), corresponde indagar si en el derecho ar gentino ese derecho puede sujetarse ala existencia 0 no de una orden de detencion emanada de juez competente.
11. Que la detencion preventiva es una necesidad del ejercicio de un deber pri mario del Estado impuesto por la defensa social a traves de la persecucion del delito v resulta consentida dentro de situaciones razonables y segLin la naturaleza del caso y la if iei tud de la conducta del procesado. EI respew debida a la Iibertad individual -ha dicho esta Corte en Fallos; 280:297 (La Ley, 144-615, 27.644-S)- no puede ex cluir ellegitimo derecho de la sociedad a adoptar todas las medidas de precaucion que sean necesarias no solo para asegurar el exito de ia investigadon sino tambien para garantizar, en casas graves, que se siga delinquiendo y que no se frustre la
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ejecucion de la eventual condena poria incomparecencia del reo, Se trata, en defi nitiva, de conciliar el derecho del indivi duo a no sufrir persecucion injusta con el interes general de no fadlitar la impuni dad del delincuente. "La idea de justicia -sostuvo este tribunal- impone que el derecho de la sociedad a c1efenderse con tra el delito sea conjugado con el del ind ivi duo sometido a proceso, en forma que nin guno de ell os sea sacrificado en aras del otra n (Fall os: 272:188-La Ley, 133-414-). 12. Que en armania can esta filosofia esta Corte ha desealificado la validez cons titucional del art. 316, segundo parrafo (agregado por la ley 24.410), del Codigo Procesal Penal que veda el ororgamiento de la excarcelacion a quienes se lea impute la comision de "alguno de los delitos pre vistas par los arts. 139, 139 bis y 14(j del Codigo Penal". Dijo entonces que la limita cion de la libertad personal durante el pro ceso motivada en el rep roche 0 en la re pulsa social de ciertas conductas -se tra taba del delito de intermediacion en la su presion de la identidad de un menor de diez anos de edad- como remeclio ten diente a com batir el auge de determinada delincuencia ante la necesidad de mayor proteccion de determinados bienes jurf dieo:;;, importa alterar arbitrariamente los ambito:; propios de las distintas esferas constitucionales para el ejercicio de pre rrogativas legisferantes y desvirtua la na turaleza cautelar de la prision preventiva al convertirla en una verdadera pena anti cipada, pues la aspiracion social de que todos los culpables reciban pena presu pone que se haya establecido previamen te esa calidad (FaJJos: 321:3630, consid.16J.
13. Que la Corte Interamericana de De rechos Humanos -~cuya jurisprudencia debe servir de guia para la interpretacion del Pacto de San Jose de Costa Rica- ha consagrado, dentro del contexto general de los instrumentos internacionales vigen tes, que la prision preventiva es una medi da cautelar, no punitiva, y que a su vezno debe constituir la regIa genera!, como ex presamente 10 consagra el Pacto Inter nacional de Derechos Civiles y Politicos (art. 9.3), pues de 10 contrario se estarfa privando de la libertad a personas cuya responsabilidad criminal no ha sido esta blecida, en violacion del principio de ino~ cencia (art. 8,2, Pacta de San Jose de Costa
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Rica y 9.1, Pacto Internacional de Dere chos Civiles y Politicos). 14. Que los debates de la ley 8871, cono cida como ley Saenz Pena, que contenfa una dis posicion casi textual ala aquf im pugnada (art. 2°, apart. 2, c). tanto en el ambito de la Camara de Diputados como en la de Senadores no arrojan luz sabre el punto (Diario de Sesiones de la Camara de Diputados, ano 1911, t.1II, p. 91 Ysigtes.; Diario de Sesiones de [a Camara de Sena dores, ano 1911, t. II, p. 241 Ysigtes.). Par su parte, tampoco esclarecen la cuestion las actas de la "Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Huma nos Interesa sefjalar, sin embargo, que el proyecto de 10 que luego serfa el art. 23 de la ConvencionAmericanasobre Derechos Humanos disponfa que las [eyes podrfan reglamentar el ejercicio de los denomina dos derechos politicos "exclusivamente por razones de edad, residencia, idioma, instruccion y capacidad civil y mental se gun el caso ". Las modificaciones hasta lIe gar al texto actual obedecieron a las ob servaciones efectuadas pOl' distintos dele gados y, en 10 que al caso importa, fue el delegado de Brasil el que propuso el agre gada final "0 condena, por juez compe tente en proceso penal" (vease "Conferen cia Especializada lnteramericana sobre Derechos Humanos, San Jose, Costa Rica 7-22 de noviembrede 1969, Actas y Docu mentas", Washington, Secretarfa General de la Organizaci6n de los Estados Ameri canos, reimpresi6n de 1978, p. 252 Y si guientes). n.
15. Que, a esta altura, resulta imprescin dible observar que el adverbio de modo "exclusivamente" utilizado por el art. 23 de la Convenci6n dtada, denota que el elen co de casos en los cuales se permile la re glamentaci6n por ley interna del ejerdcio de los denominados derechos politicos, constituye un numero cerrado y, por su propia naturaleza, de interpretacion res trictiva, por 10 cual toda ampJiaci6n que la ley nacional haga de dicho elenco resulta contraria al instrumento internacional.
Que, desde tal perspectiva, teniendo en Cllenta que la Convenci6n Americana 50 bre Derechos Humanos solamente alude a los casos de "condena, por juez compe ten te en proceso penal", resulta pristino que Ia exclusion del padron electoral refe
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rente a" ... Ios detenidos por orden de juez competente mientras no recuperen su li bertad ... " (categorfa que el Codigo Nacio nal Electoral distingue claramente de los "... condenados por delitos dolosos a pena privativa de la libertad, y por sentencia eje cutoriada, pm el termino de la condena ... " ~art. 3°, inc. e~) no se ajusta a las direc tivas de dicho instrumento internadonal, euya superior jerarqufa normativadeben los jueces declarar (art. 31, Constitucian l\adonaI). 16, Que una orientaci6n que proeura preservar la integridad del cuerpo electo ral exhiben algunas decisiones de ia Su prema Corte de los Estados Unidos. En efecto, tratandose de delenidos, no ya ie galmente, como acontece en el sub judice, sino ffsicamente impedidos de votar, di cho tribunal descalifico las normas elec torales del Estado de New York (414 U.S. 524 O'Brien v. Skinner). Alli consider6 que no se habia justificado la existencia de un interes estatal imperioso que habilitase la exclusion, entre otras, de los procesados y que ello afectaba la chiusula de la igualdad (voto concurrente de ios jueces Marshall, Douglas y Brennan). Y las disidencias de los jueees Marshall y Brennan en el caso Richardson v. Ramirez (418 U.S. 24) dis creparon con la mayoria y consideraron que el Estado no puede privar a los conde nados que han cumplido "su deuda conla sociedad" de "su derecho fundamental a votar". Anadieron que "no existe funda mento para afirmar que los ex-convictos tengan menos interes en el proceso de mocratico que cualquier otra ciudadano" y que, como los demas "su vida diaria es profundamente afectada y modificada por las decisiones del gobierno". Es mas~con cluyeron con cita del memorial presenta do por una de las partes- "Ia denegacion del derecho a votar de tales personas cons~ tituve un obstaculo a los esfuerzos de la sociedad para rehab iii tar a los ex~convic tos y eonvertirlos en ciudadanos produc tivos y respetuosos de la ley".
17. Que, por otra parte, aunque en un similar orden de ideas, corresponde sena iar que esta Corte, pOl' mayorfa, declar61a inconstitucionalidad de las restricciones al secreto de la correspondencia de los con denados previstas en la ley penitenciaria nacional yen su reglamentaci6n. Dijo, en 10 que interesa para la decision del sub ju
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dice que no hay en el C6digo PenaL ni en ninguna otra norma, que imponga como pena a un condenado Ja privacion absolu ta del derecho constitucional al secreto de sus comunicaciones; antes bien, el Codigo Procesal Civil v Comercial de la Nacion deposita en el jllez de ejecucion el control de que se respeten todas las garantfas cons titucionales v trarados internacionales ra tificados por la Republica Argentina. Esto es, el modo de ejecuci6n de las penas no puede revestir el caracter de una conde na accesoria que no correspond a a las apJi cadas en las sentencias que emanan del Poder Judicial, ni a la pena establecida por la ley para el delito de que se trate (Fallos: 318:1894. votodemayorfayde los jueces Fayt. Petracchi y Boggiano -La Ley, 1996-C, 316-).
dad de la norma impugnada resultan in compatibles con el rechazo parcial de la pretension que, en clefinitiva, contiene la sentencia al sostener que "no se sigue de esto que poclran efectivamente emitir el voto en tanto los poderes competentes -el Legislativo y el Ejecutivo- no dicten la neeesaria reglamentaci6n que posibiJite el sufragio cle tal categorfa de personas". Reconocer un derecho pero negarle un re medio apropiado equivale a desconocer 10. Aquf es de estricta aplicaci6n el antiguo principio: "ubi ius, ibi remedium", En ese marco, esta Corte considera prudente disponer que el derecho de votar de los detenidos no eondenados sea implemen tado pOI' las autoridades competentes den tro del plazo de seis meses (art. 12, inc. c, ley l6.986).
18. Que, de 10 que se Ileva dicho, puede desprenderse que el sufragio universal consti tuve un valor fundamental de todo el orden constitucionaL La prision preven tiva. por su parte, no constituye una suer te de pena anticipada y su ejecucion debe ser congruente can los fines que Ja inspi ran. Es clerto que, necesariamente, algu nos derechos son restringidos en virtud de la detencion pero, tambien necesaria mente, que subsisten inalterados un con junto de derechos a intramuros del presi dio. EI de la inviolabilidad de la correspon dencia que esta Corte reconoci6 a Jos con denados --por ejempJo- rige, natural mente, para los procesados. Pero, tampo co se limitan, el derecho a la integridad ffsica, psiquica y moral, el c1erecho a Ja homa, el derecho a contraer matrimonio, la libertad de conciencia, ei derecho al nombre. el c1erecho a la nacionalidacl, el derecho a aprender, para trazar solo una relaci6n incompleta. Es, en fin, Ja libertad ambulatoria y no la dignidad 10 que cede en estas situaciones. En este contexlO, la privacion del sufragio a un ciudaclano -encarcelado pero no condenado aun constituve una restriccion inadmisible de un derecho fundamental que no guarda relacion ni con los fines de la detenci6n ni con las necesidades de la organizacion del sistema carcelario.
20. Que, en sfmesis, si el sufragio univer sal hace a la substancia del Estado consti tucional contemporaneo; si la prision pre ventiva es una medida cautelar, no puniti va; si solo algunos derechos son restringi dos en virtud de la cletenci6n pero, otros subsisten inalterados a intramuros del pre sidio y si la privacion de los dereehos po If ticos no guarda relacion ni con los fines de la detenci6n ni con las necesidades de la organizacion del sistema carcelario, co rresponde conduir que Jalimitacion con ten ida en el art. 3°, inc. d del Cod. Electoral NacionaJ que excluye del padron electoral a "los detenidos por orden de juez com petente mientras no recuperen su liber tad", es contraria a la Constituci6n Nacio nal V a los tratados internacionales. COl1 secuentemente, corresponde: a) Hacer Jugal' a la queja de la parte acto1'a, decla far procedente el reeurso extraordina rio interpuesto y revocar la sentencia, en ese aspecto, con el alcance establecido en el consicl. 18; b) declarar procedente el recurso deducido por la demandada y confirrnar la sentencia en los demas as pectos,
19. Que, finaimente, corresponde dar respuesta a los agravios del demand ante. El reconocimiento del a quo de la razon del reclamo de la parte actora y la consi guiente dedaraci6n de inconstitucionali
Par eilo, oido el procurador general, se resuelve: al Hacer lugal' a la queja de la parte actora. declarar procedente el re curso extraordinario interpuesto y revo car la sentencia, en ese aspecto, can el al canee establecido en el considerando 18; b) declarar procedentes los recursos de ducidos por la demandada y confirmar la sentencia enlos demas aspectos; c) impo ner las costas en el orden causado, par
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tratarse de una cuestion novedosa. - Car los S. Fayt. - Enrique S. Petracchi. Voto del doctor Boggiano: Considerando: 1. Que los antecedentes dela causa, los fundamentos de lasenten cia apelada y los agravios de las partes han sido objeto de adecuada resei'la en el dic tamen del Procurador General que ante cede, a cuyos terminos corresponde re mitif en razon de brevedad. 2. Que habida cuenta de que el objeto de la pretension queda comprendido den tro de los fines de los estatutos del ampa [ista se imponc conduir que tiene Iegiti macion para interponer la presente acci6n que el conflicto planteado constituye un o controversia" en los terminos se fialados par In jurisprudencia de esta Cor te, que requiere que se persiga en concre to In determinaci6n del derecho debatido entre partes adversas (Fallos: 323: 1339 -voto de los jueces Moline O'Connor y Boggiano-, consid. 7" ysus citas). 3. Que los agravios atinentes a la admisi bilidad formal del amparo conducen al examen de cuestiones procesales ajenas a Ia instancia del art. 14 de la ley 48, sin que se advierta un caso de arbitrariedad que justifique hacer excepci6n a tal principio. 4. Que respecto del fondo de la cuesti6n resulta aplicable Ia doctrina de la causa A.671.XXXVlI. "Alianza 'Frente para la Un i dad' (elecciones provinciales gobernadar yvicegobernador, diputados y senadores provinciales) 51 oficializacion !istas de can didatos" -voto del juez Boggiano-, re sueita e127 de septiembre de 2001, a cuyos fundamentos y conclusiones, en 10 perti nente corresponde remitir en raz6n de brevedad. En tales condiciones, corres ponde confirmar la sentencia apelada en cuanto declar61a inconstitucionalidad del art. 3°, inc. d del Cod. Electoral Naciona!. 5. Que si bien en 1a causa antes citada el tribunal expuso acabadamente el alcance que cabe otorgar al adverbio "exclusiva mente" que emplea el art. 23.2 de la Con venci6n Americana sobre Derechos Hu manos, cabe afi.adir, que dicho adverbio impone, de suyo, una interpretaci6n res trictiva y una armonica hermeneutica de dicha norma con el art. 32.2 del Pacta, se
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gUn el cual "Los d erechos de cada persona estan limitados por los derechos de los demas, par la seguridad de todos y par las justas exigencias del bien comun, en una sociedad democnHica", corrobora la con clusion a la que alii se arrib6. En efecto, la especial fndole de los derechos poifticos, la presllncion de inocencia y el alcance restringido de Ia prisi6n preventiva cons tituyen elementos esenciales de la seguri dad, del bien comun y de la forma demo crarica de gobierno. . 6. Que, por 10 demas, de ninguna mane ra podrfa invocarse el bien comun como medio parasuprimir un derecho garanti zado por la convenci6n 0 para desnatura lizarlo 0 privarlo de contenido rea! (Corte Interarnericana de Derechos Humanos, Opinion Consultiva 5/85 del13 de noviem bre de 1985, Serie A, N° 5, parrafos 66-67). 7, Que el agravio de Ia actora merece trato favorable. pues el fallo impugnado importa una privacion de justicia toda vez que neg6 al Poder Judicial el ejercicio de su imperio constitucional con Ia eficacia que par su naturaleza exige el orden jurf dico. en modo que tenga efectiva vigencia en el resultado de las decisiones queJa Cons tituci6n Nacional ha dispuesto confiarle (doctrina de Fallos: 315:1492, consid. 16; 321:2021, 2031 -disiclencia deljuez Bo ggiano-l. En tal sentido no es ocioso recordar que "las garantfas individuales existen y prote gen a los individuos par el solo hecho de estar consagradas en 1a Constituci6n e in dependientemente de las leyes reglamen tarias ... Ya a fines del siglo pasado sefiala ba JoaquIn V. Gonzalez: No son, como pue de creerse, las declaraciones, derechos y garantfas simples formulas te6ricas: carla uno de los artfculos y clausulas que 10 con tienen poseen fuerza obligatoria para los individuos, para las autoridades y para toda la Naci6n. Los jueces deben aplicarla en la plenitud de su senti do, sin aiterar 0 debili tar con vagas interpretaciones 0 ambiglie dades la expresa significacion de su tex to ... ("Manual de la Constituci6n Argenti na'" en "Obras Completas", vol. III, Buenos Aires, 1935, mim. 82)" (Fallos: 239:459 -La 89-532-, entre otros). 8. Que, en consecuencia, corresponde urgir al Poder Legislativo y al Poder Ejecu
ELECUON lOS
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tivo a que adopten las medidas necesarias para hacer efectivo el derecho a votar de los detenidos no condenados dentro del plazo de seis meses. Por ello, y 10 concordemente dictami nado por el Procurador General, se resuel ve: a) Hacer lugar a la queja de la parte actora, declarar procedente el recurso extraordinario interpuesto y revocar la sentencia, en ese aspecto, con el alcance establecido en los consids. 70 y 8°; b) de clarar procedentes los recursos deducidos por la demandada y confirmar 1a senten cia en 10 delmis que decide; c) imponer las costas en el orden callsado, por tratarse de una cuestion novedosa. - Antonio Bo ggiano. Voro del doctor Bossert: Considerando: 1. Que el Centro de Es tudios Legales y Sociales (CE. L.S.) dedujo accion de amparo contra el Estado nacio nal (ivlinisterio del InterioryMinisterio de Justicia de la Nacion) para que se adopta ran las medidas necesarias a fin de garan tizar el dereeho de sufragio (art. 37, Cons titucion Nacional) respecto de las perso nas detenidas sin condena en todos los establecimientos penitenciarios de la Na cion. Redamo la declaracion de inconsti tucionalidad del art. 3(), inc. d, de laley 19.945 (Codigo Electoral Nacional) porque resul ta contrario al sistema republicano de go bierno, a la expresion de la soherania del pueblo y al normal funcionamiento del sis tema democratico. Sostuvo su legitimacion en que se trata de una asociaci6n registra da entre cuvos fines se encuentra la de fensa de la dignidad de la persona huma na, de la soberanfa del pueblo y del bie nestar de la comunidad yen la circunstan cia de que el derecho a sufragar es un de recho de incidencia colectiva. Funda su pretension en el art. 23.2 de la Convenci6n Americana sobre Derechos Humanos que dispone que los derechos polfticos solo pueden ser reglamentados en funcion de razones de edad, nacionali dad, residencia, idioma, instruccion, ca pacidad civil 0 mental, 0 condena, porjuez competente en proceso penal y en el art. 18 de la Constitucion Nacional que im pone que todo ciudadano goza del ejerci cio de sus derechos por el principio de ino ceneia.
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2. Que la demanda fue rechazada por la sentencia de primera instancia de fs. 1001108 que fue apelada por la de mandante y que origino el pronunciamien to de la Camara Nacional Electoral de fs. 1541167 que deja sin efecto el fallo recurrido y dec1aro la inconstitucionali dad del art. 3°, inc. d, del Cod. Electoral NacionaJ. EI a quo examin6 la legitimaci6n de la actora y estimo que la accion de amparo era admisible para resolver La controver sia, que la falta de reglamentaci6n del art. 43 de la Constituci6n Nacional no era obstaculo valido respecto de la amparista y que no corresponde laaplicacion de 10 dis puesto por el art. 2°, inc. d, de la ley 16.986. Acto seguido, examino el fondo del asun to y seflalo que la norma impugnada ex cluye del sufragio a los detenidos sin con dena a pesar de la presuncion de inocen cia que resulta del art. 18 de la Constitu cion NacionaI, amen de que atenta contra 10 dispuesto por el art. 23.2 de la mencio nada convencion que impide la exclusion del ejercicio del sufragio de toda persona detenida que no haya sido condenada. La Camara concluyo que la declaracion de inconstitucionalidad s610 importaba proclamar que la norma impugnada es contrada ala Carta Magna yquesobre los detenidos representados por la actora no podia recaer un impedimenta juridico para emitir el voto, con la aclaraci6n en el sentido de que aqueUos se encontraran Ii berados de sufragar efectivamente en tanto los poderes competentes no dicten la re glamentaci6n necesaria y que hasta ese momenta debera considerarselos como li berados de ejercer sus derechos electora les por fuerza mayor. 3. Que el CE.L.S. solicito aclaratoria de la sentencia de fs. 1541167 y pidio que Ia Camara dispusiera las medidas necesarias para garantizar el derecho al sufragio de las personas detenidas sin condena. EI a quo rechazo ese pedido pues estim6 que su decision habia restablecido la titulari dad del derecho a sufragio respecto de esas personas y que las medidas necesarias COI1 sistentes en las modificaciones legales al Codigo Electoral no eran de competeneia de los jueces que no estaban habilitados para ordenar a los demas poderes del Es tado que dictaran ese tipo de normas por
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que ello significaria una violaci6n al prin cipio de separaci6n de poderes.
inmediato el derecho violado mediante la adopcion de las medidas necesarias.
4. Que contra la sentencia de fs. 154/167, el CE.LS. dedujo el recurso extraordina rio de [s. 193/203 con sustento en la tacha de arbitrariedad porque omiti6 ejercer su poder jurisdiccional para garantizar el efectivo goce del sufragio sin eansiderar que el derecho de acceder a la jurisdiccion incluye que el tribunal competente euen te con suficientes facultades para reme diar en forma efectiva la violacion de los derechos humanos denunciada en la de manda.
8. Que el a quo concedi6 los recursos interpuestos par los ministerios del Inte rior y de Justicia de la Naci6n par la pre sencia de euesti6n federal en el caso y de sestim610s recursos del C.E.L.S. con sus tento en la tacha de arbitrariedad al consi derar que s610 traducfan una mera discre pancia con 10 decidido, 10 que dio origen a la presentacion del recurso de queja de la entidad actora.
5. Que el Ministerio del Interior dedujo el recurso extraordinario de fs. 206/213 V anrmo que la acci6n de amparo no era el proceso idoneo para el tratamiento de las cuestiones de orden politico planteadas por la actora que deb fan ser resueltas par los poderes Legislativo y Ejecutivo con un debate previa que incluya todo el escena rio polftico del pais.
6. Que el Ministerio de Justicia planteo recurso extraordinario a fs. 215/232 V se 5al6 que la alzada Ie habia concediclo la Jegitimacion a la actora a pesar de que fal ta la reglamentaci6n exigida por el art. 43 de la Constituci6n Nacional V sin tener en cuenta que no se trataba de un derecho de incidencia colectiva sino de un "derecho deber" que conduce a una declaraci6n de inconstitucionalidad "erga ornnes". Esta recurrente cuestiona tambien la uti lizaci6n de la via excepcional del ainparo, la admisi6n de la accion a pesar de que el plaza de caducidad se encontraba venci do y pOl'que el tribunal declar61a ineans titucionalidad de la norma sin haber efec tuado una interpretacion integradora del ordenamiento aplicable con los arts. 30 y 23.2 de Ja Canvenci6n Americana sobre Derechos Humanos. Destac6 que el prin Cipia de inocencia era inapJicabJe en el sub examine tada vez que debfa considerarse que correspondfa salvaguardar el bien de la seguridad comlin can sustento en el in teres generaL 7. Que el CELS. dedujo recurso ex traordinario a fs. 239/251 contra la resalu cion aclarataria de fs. 1831185, pues 80S tuvo que la camara debi6 haber utilizado su poder jurisdiceional pararestablecer de
9. Que los recursos deducidos par las demandadas resultan admisibles pues se relacionan can la dec1araci6n de inconsti tucionalidad del art. 3°, inc. d, del Cod. Elec toral Nacional que es una norma de dere cho federal (Fallos: 312:2192) y porque se vineulan a la interpretaci6n yaplicaci6n de normas de iguaJ caracter contenidas en la Constituci6n Nacional y en la Conven cion Arnericana sabre Derechos Humanos. Por otra parte, los planteos de la actora respecto a la arbitrariedad de los pronun~ ciamientos de la alzada tambien se en euentran relacionados can la cuesti6n plan teada par los demandados, razon par la cual deben ser examinados en forma con junta con la alegada err6nea aplicacion de las disposiciones federales en cues tion (Fallos: 308: 1076 y 323:2519 -La Ley, 2001-E,25-).
10. Que los dernandados euestionan la legitimacion de la actora para intervenir en defensa de los derechos de los deteni dos sin condena porque su presentacion no curnpliria con los recaudos previstos par el art. 43 de la Constitucion Nacional.
11. Que el CE.L.S. es una asociaci6n cu objetivos son -entre otros- la "de fensa de la dignidad de la persona huma na, de la soberanfa del pueblo, del bienes tar de la comunidad" can la facultad de "promover 0 ejecutar acciones adrninis trativas y judiciales destinadas a procurar la vigencia de estos principios y valores, asumir la representacion de personas 0 grupos afectados en causas cuyasoluci6n suponga ia defensa de aquellos, '" bregar contra las vioiaciones, abusos v discrimi naciones que afecten los derechos y liber tades de las personas y de la sociedad par razones reiigiosas, ideoJogicas, polfticas."
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12. Que el art. 43 de la Constitucion Na donal concede la acdon de amparo a los derechos de incidencia colectiva para 10 cual resulta necesario, en el orden logico, determinar su alcance y distindon respec to a los derechos individuales que se en contraban ya protegidos en el marco del sistema normativo de la Primera Parte de la Carta Magna antes de la reforma consti tucional de 1994. 13. Que el in teres colectivo a de grupo se refiere a la relacion por la que un grupo mas 0 menos determinado de personas pretende evitar un perjuido a conseguir un beneficio en relacion can un objeto no susceptible de apropiacion exclusiva 0 en relaci6n a diversos objetos susceptibles de apropiacion exclusiva pero cualitativa mente identicos (Lorenzo Mateo Bujosa Vadel!, "Sabre el concepto de intereses de grupo difusos ycolectivos", La Ley, 1997 -F, 1157). 14. Que de acuerdo can esta posicion se encontraran legitimados para reclamar la proteccion de estos derechos de inciden cia colectiva no s610 aqueUos titulares del derecho fundamental presuntamente vul nerado -el afectado en los terminos del art. 43-sino tambien quienes sin ser titu lares del derecho tengan un in teres legfti mo en la preservacion de los derechos 0 libertades de otras personas (German Fer nandez Farreres, HEI recurso de amparo segun la jurisprudencia constitucional", Iv1adrid, Marcial Pons, 1994, p. 217) sirua ci6n que se configura en el sub lite con la actora que invoca esa legitimaci6n con Ilm damento en los estatutos acompafiados en lademanda. 15. Que este tribunal ha afirmado que la Constituci6n NacionaI contempla nuevos mecanismos tendientes a proteger a usua rios y consumidores y, para elio, amplio el espectro de los sujetos legitimados para accionar que tradicionalrnente se habfa limitado a aquellos que fueran titulares de un derecho subjetivo individual (Fa Ilos: 323:1339), sin que de ella resulte po sible inferir que esa decision haya queda do excluida respecto de otros hipoteticos titulares de derechos de incidencia colec tiva. 16. Que, asimismo, el derecho al sufra gio tiene en el sistema democratico un ca
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[acter colectivo que se extiende mas alia de la protecci6n del derecho individual y del relativamente restringido grupo de los peticionantes representados por la acto ra, pues todo el andamiaje institucional de la sociedad polftica se encuentra asentado en el efectivo ejercicio de ese derecho. En efecto, el art. 37 de la Constitucion Nacio nal dispone que "esta Constituci6n garan tiza el pleno ejercicio de los derechos po liticos, con arreglo al principio de la sobe rania popular y de las Jeyes que se dicten en consecuencia. EI sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio". Dicha norma pone en evidenda que el ejercicio del de recho del voto esta estrechamente rela cionado con el mencionado principio de la soberanfa popular que no refleja sola mente el mero acto electoral individual sino tambien la conformacion de la estruc tura gubernamental y del sistema de dere chos de acuerdo can este principio y con la forma republican a de gobierno (arts. 10 y33, Constitucion Nacional). Este tribunal ha senalado tambien que el sufragio es un derecho publico de natu raleza politica, reservado a los miembros activos del pueblo del Estado, que en cuan to a actividad, exterioriza un acto politico (Fall os: 310:819). Tal derecho individual al ejercicio del sufragio encuentra sustento en el principio de la soberania del pueblo e importa tambh~n la tutela de un derecho colectivo a la participaci6n de los ciuda danos en el gobierno del Estado que resul ta esenciai para el sus ten to de la sociedad democratica y que ha sido reconocido desde los comienzos mismos del consti tucionalismo argentino. El Estatuto Provi sorio delS de mayo de 1815 disponfa que .. cad a Ciudadano es miembro de la Sobe rania del Pueblo" yque "en esta virtud tie ne voto activo y pasivo en los casos yfor rna que designa este Reglamento Provi sional" (cap. 4, arts.! yII) y el Reglamento Provisorio del3 de diciembre de 1817 pres cribia -en terminos similares-que "cada Ciudadano es Miembro de la Soberanfa de la Nadon" y que "en esta virtud tiene voto activo y pasivo en los cas os y forma que designa este Reglamento ProvisionaL" 17. Que, en consecuencia, el derecho al voro no queda limitado a su ejercicio indi vidual 0 incluso -como se plantea en el caso- a su difusi6n a un grupo relativa mente amplio de personas sino que tam
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bien reviste una importancia central en nuestro sistema representativo de gobier no donde el derecho politico del voto es un derecho polftico fundamental ya que es protector de otros derechos (Yick Wo v. Hopkins 118 U.S. 356, 379-1886-), de modo que el examen acerca de la legiti macion invocada debe ser contemplado en terminos no restrictivos que vayan en perjuicia de este aspecto fundamental del sistema democnitico.
inc. d de laley 19.945. quese refiere a1 plan teo de dcrcchos subjetivos individuales. EI dereeho de incidencia colectiva no puede caducar porque ella importarfa lmifiear al conjunto de ciudadanos afectados bajo la singularidad de ese derecho subjetivo, que es precisamente 10 que la reforma de 1994 pretendio modificar con la ampliaci6n del universo de legitimados para incluir a las asociaciones que propendan a la defensa de esos fines.
18. Que a raiz de las particulares carac terfsticas del derecho al sufragio en una sociedad democratica, el reclamo de la demandante se sustenta en un derecho de incldencia calectiva mediante el cual se procura la proteccion de un derecho polf tica fundamental que 5e encuentra afee tado por Ja aetitud de la demandada, que tiene repercusiones sabre un grupo de ciu dadanos que 5e hallan en identica situa cion y que habrfan sido excluidos del efec !ivo ejercicio de la soberanfa popular so bre e! que se asienta el sufragio (art. 37, Constituci6n Nacional).
22. Que el art. 23 de la Convencion Ame ricana sobre Derechos Humanos -que tiene jerarqufa constitucional de acuerdo conIc dispuesto pOI el art. 75, inc. 22 de la Carta Magna- impone en terminos ine qufvocos que la exclusi6n de los ciudada nos 5610 puede caber, en este tipo de ca sos, por condena dictada pOI juez compe tente en proceso penal. Las personas de tenidas por orden de un magistrado a la espera de la condena respectiva -a quie nes representa en el sub examine la acto ra- integran una categorfa distinta res pecto de la cual no son aplicables estas disposiciones.
19. Que, por consiguiente, la norma no requiere una identificaci6n entre la aso ciacion y cada uno de los perjudicados ya que la reforma constitucional de 1994 ha optado por ampliar la legitimaci6n como medio para proteger los derechos median te un instrumento que procura una tutela mas amplia respecto del conjunto de per sonas autorizadas para promover este tipo de aeci6n que surgia de la ley 16.986. 20. Que la pluraJidad de sujetos ubica dos en una misma situaci6n de hecho se presenta en el caso si 5e tiene en cuenta que los demandantes reclaman la protec ci6n de un grupo abierto y al mismo tiem po limitado de individuos, constituido par aquellas personas que se encuentran de tenidas y respecto de las cuaies aun no se ha dictado condena judicial.
21. Que reconocidala \egitimaci6n de la actora en esos terminos y la trascendencia colectiva del derecho al sufragio carece de relevancia el planteo relativo a la caduci dad de la aed6n de amparo porque la re laci6n fntima existente entre el derecho individual postulado por la actora con la incidencia coleetiva en el grupo -consti tuido por los detenidos sin condena hace inaplicable el precepto del art. 3°,
La incompatibilidad entre la norma le gal impugnada -que des carta el ejercicio del sufragio a los detenidos por orden de juez competente mientras no recuperen su libertad- can el precepto de la men cionada convenci6n -que autoriza s610 la exclusi6n respecto del condenado por juez competente en proceso penal- es manifiesta de modo tal que el manteni miento de la norma de inferior jerarquia no resulta admisible en el caso con el sis tema normativo disenado por los arts. 31 y 43 de la Constituci6n Nacional y los tra tados internacionales ineorporados en la refonna constitucional de 1994. 23. Que es verdad que el derecho a ele gir se encuentra sujeto a diversas restric ciones como resulta de la propiareglamen taci6n del art. 23.2 de la Convenci6nAme ricana sobre Derechos Humanos y exis ten ciertas situaciones -como la edad, la nacionalidad, laresidencia, la instrucci6n o la capacidad civil 0 mental- que autori zan la limitaci6n a su pleno ejercicio. La Corte Europea de Derechos Humanos ha senalado en el caso "Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium" (2 de marzo de 1987) que el derecho a elegir no es absoluto y los estados tienen un amplio margen de apre
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ciacion para sujetar al derecho a diversas una sentencia de dos 0 mis arios (en iden condiciones pero tales restricciones no ticos terminos el art. 30, inc. b, "British Co deben cercenar los derechos hasta un pun lumbia Election Act"). to que lIeguen a alterar su esencia 0 re muevan su efectividad, deben ser impues 26. Que 1a actora se agravia de la senten tas en persecucion de un fin legitimo y los cia de fs. 1541157 y de BU aclaratoria de instrumentos empleados no deben ser fs. 183/l85 toda vez que no han respondi desproporcionados 0 disminuir la Iibre do a su pedido de que se adopten medidas expresion de la opinion del pueblo en la concretas con el objeto de que los deteni eleccion de la legislatura (en similar senti dos puedan ejercer su derecho a1 voto, ya do los fallos de la Corte Suprema de los que los argumentos relativos al argumen Estados Unidos de America en los cas os to de la divisi6n de poderes resultan inad Carrington v. Rash, 380 U.5.89 -1965- Y misibles frente a la violacion de los dere chos constitudonales que se pretenden re Popev. Williams, 193 US 621,-1904-). parar par la via del amparo. 24. Que, sin embargo, las justificaciones 27. Que cualquier discriminacion injus meramente instrumentales no configuran un argumento suficiente para impedir el tifirada en determinar quil~n puede parti derecho al sufragio del grupo de personas cipar en los asuntos polfticos a en las e1ec representadas por la demandante yestan, dones de los funcionarios ptiblicos sub por el contrario, dirigidas a reprimir el ejer vierte la legitimidacl del gobierno repre cicio del sufragio respecto de ciudadanos sentativo (Kramerv. Union School District, que se encuentran habilitados para cum 395 U.S., 621, 626-1969-). Ningun dere plir con ese derecho democnitieo por la eho es mas precioso en un pais libre que el interpretacion sistematica que resulta de de tener una voz en la elecci6n de quienes 10 dispuesto par los arts. 37 de la Constitu hacen las Jeyes bajo las cuales los ciudada cion Nacional y 23.2 de la Convencion nos deben vivir. Otros derechos, incluso Americana sobre Derechos Humanos. los mas basicos, son ilusorios 5i el derecho al voto es socavado (Wesberryv. Sanders 25. Que el ejercicio del sufragio por los 376 US. 1, 16-1964-). prisioneros detenidos sin condena es una medida que ha sido aceptada en otras le EI desbloqueo de las obstrucdones al gislaciones del mundo sin que ello origine proceso democratico es de 10 que debe problemas insalvables para la estructura ocuparse primordialmente el control ju institucional del Estado. En este sentido los dicial. y la negacion del sufragio es la obs prisioneros en custodia "remand priso truccion par excelencia de ese sistema que ners" en el Reino Unido pueden ejercer pretende la representacion de los ciuda ese derecho v sus facultades han sido re danos interesados (J ohn Hart Elv, Demo cientemente ~mpliadas para incluir el ma cracia y desconfianza, Bogota, ~Siglo del 1997, p. 146). En resumidas yor amplio campo posible de detenidos Hombre en Ia "Representation of the People Act" cuentas, el derecho a votar libremente por del ano 2000. el candidato de la propia elecci6n es de la esencia de la sociedad democratica, y cual Asimismo, el C6digo Penitenciario y quier restricci6n a este derecho golpea el Carcelario de Colombia (lev 65 de 1993) corazon del sistema representativo y para dispone en su art. 57 que los detenidos remediar esas dificultades las cortes pue privados de la libertad si reunen los requi den adoptar las acciones apropiadas para sitos de ley podran ejercer el derecho a1 asegurar que las futuras elecciones no sean sufragio en sus respectivos centros de re conducidas bajo un plan invaIido e incol18 clusi6n. La Registraduria :'-lacional del Es titucional (Reynolds v. Sims 377 U.S. 533, tado Civil facilitaralos medios parael ejer 555 Y 585; 1964). cicio de este derecho. 28. Que, a la luz de estas consideracio La reciente "Canada Elections Act" -que nes, no cabe que el6rgano judicial se abs entro en vigencia el 1{) de septiembre tenga de adoptar las medidas conducen de 2000- dispone en su art. 4°, inc. c, que tes reclamadas par la actora toda vez no puede votar la persona que esta dete que esta Corte ha sefialado que el Estado nida en institucion criminal cumpJiendo no solo debe abstenerse de interferir en el
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ejercicio de los derechos individuales si no que tiene el deber de realizar presta ciones positivas, de manera tal que el ejer cicio de aquellos no se tome ilusorio (Fa lias: 323:1339). 29. Que el calculo instrumental de cos tas y de dificultades para !levar a cabo el mandata judicial que declara la inconsti tucionalidad de la norma que imp ide a los detenidos sin condena el ejercicio del voto no atendio adecuadamente al rango del derecho polftico que se pretende tutelar en el caso. En efecto, la implementacion del procedimiento en los terminos reque ridos por la demandante tiene dos objeti vos que no han sido adecuadamente con siderados y que se vinculan can la legiti macion misma de la apelante. EI a quo ha considerado la cuestion exclusivamente desde la perspectiva de la proteccion del derecho individual al sufragio y, con esa perspectiva, excuJpa a los detenidos sin proceso hasta que se produzca la modifi cacion legislativa can sustento en razo nes de.fuerza mayor. Sin embargo, la cues tion debe ser examinada a partir del inte
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res republicano en la hahiJitacion del ejer cicio del autogobierno a todos los ciuda danos no excluidos por razones fundadas enlaley. 30. Que habida cuenta de 10 expresado corresponde desestimar los planteos de las demandadas y hacer Jugar a la queja de la actora. Par ser ello aS1, el Estado nacional debera adoptar dentro del plazo de sels meses las medidas conducentes a que los detenidos sin condena puedan ejercer su derecho a votar. Par ello, oido el Procurador General, se resuelve: a) Hacer lugar a la queja de la parte actora, declarar procedente el re cursa extraardinario de fs. 239/251 y re vocar la sentencia con el alcance estable cido en los considerandos precedentes; b) declarar admisibles los recurs os dedu cidos par la demandada y confirmar 1a sen tencia apelada en los demas aspecros; c) imponer las costas en el orden causado, por tratarse de una cuestion novedosa. Agreguese la queja al principal. - Gustavo A. Bossert.
ENTIDADES FINANCIERAS Liquidaci6n - Privilegios de los creditos del Banco Central de la Republica Ar gentina - CONSTlTUCION NACIONAL - Control de constitucionalidad de ofi cio - RECURSO EXTRAORDINARIO - Arbitrariedad.
HECHOS:
entenderse como gastos del concur so, can la preferencia del art. 264 de la ley 24.522 (Adla, LV-D, 4381), los de La Corte Suprema delusticia de 1a Nacion, cualquier naturaleza efectuados por hacienda1ugara una quejapar denegacion el Banco Central de la Republica Ar derecurso extraordinario y declarando pro cedente este Ultimo remedio, dej6 sin efec gentina luega de la liquidacion de una entidad financiera-, pues se trata de to 1a reso1uci6n de la Suprema Corte de 1a una cuestion de derecho, hallandose Provincia de Buenos Aires que, al admitir comprendida enla patestad de suplir un recurso local de inapJicabilidad de ley; el derecho no invocado 0 invocado habfa establecido que un credito delBanco erroneamente el deber de mantener Central de 1a RepubJicaArgentina por 1a11quidacion de una entidad financieragoza la supremacfa constitucional. ba de la preferencia del art. 264 de 1a ley 3. Debe revocarse por arbitraria alos fi concursal24.522. nes del recurso extraordinario -art. 14, ley 48 (Adla, 1852-1880, 364)-la reo SU1-fARIOS: solucion de la Suprema Corte de la 1. Cabe dejar sin efecto la sentencia de Provincia de Buenos Aires que, al aco la Suprema Corte de la Provincia de ger un recurso de inaplicabilidad de Buenos Aires que, al admitir un re ley, establecio que un credito del Ban curso de inaplicabilidad de ley, dej6 co Central de la Republica Argentina
sin efecto la declaraci6n de incans por 1a liquidacion de una entidad fl·
titucionalidad del decreta 2075/93 nanciera gozaba de la preferencia del
(Adla, LIll -D, 4326), en cuanto dispo art. 264 de concursal 24.522 (Adla,
ne que deben entenderse como gas LV-D, 4381), si ello importo reconocer
tos del concurso, can la preferencia sinfundamento alguno la existencia de
del art. 264 de la lev 24.522 (Adla, una acreencia que se hallaba contro
LV-D, 4381), los de cualquier natura vertida (del voto del doctor Petracchi).
leza efectuados par el Banco Central
de la RepublicaArgentina luego de la CS, 2004/08119. Banco Comercial Finan
liquidacion de una entidad financiera, zas (en liquidacion Banco Central de la
sin considerar que la Corte Suprema RepublicaArgentina) s/ quiebra (*).
de Justicia de la Nacion ya se habia
Dictamen del Procurador General de la pronunciado par lainconstitucionali Nacion: dad de dichanorma. 2. Si bien los tribunales no pueden efec tuar declaraciones de inconstitucio nalidad de leyes en abstracto, no se sigue de ello la necesidad de peticion expresa de parte interesada -en el caso, se declaro inconstitucional de oficio el decreto 2075/93 (Adla, LIII-D, 4326), en cuanto dispone que deb en
Considerando: 1. La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, resolvio a fs. 188/194 de los autos princi C*) LA LEY 2004-E, 647 - DJ 08/09/2004, 115 - IMP 2004-19, 184 Sup. Adm. 2005 (abril), 64, con nota de Fernando N. Bonina.
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pales (folios que citare de ahora en mas), dejar sin efecto la declaracion de inconsti tucionalidad dispuesta de oficio por la Camara de Apelaciones del Distrito Judi cial de Bahia Blanca respecto del decre to 2075/93. Seualo suvalidezy aptitud para reglamentar la ley 21.526, declarando que la acreencia del Banco Central de la Repu blica Argentina originada en el canje de imposiciones para Bonex con posteriori dad ala liquidacion, quedaba compren dida en la preferencia establecida en el art. 264 de la ley concursal. Para asi decidir, y en 10 que aqui interesa el a quo destaco que los jueces en resguar do del principio de division de poderes, no podian declarar de oficio la inconstitucio nalidad de las leyes, ya que tal impug nacion debfa ser ale gada y probada en juicio, 10 que dijo, no sucedio en autos. Seualo asimismo, en cuanto ala aplica cion del decreto y la ley que reglamenta, que si bien el art. 12 de laley 24.144, dero go la ley 22.529, el art. 80 de esta ultima dispuso la ultra -actividad del aludido regi men al establecer la continuidad de su apli cacion a las liquidaciones en curso al mo menta de la sancion de la ley. Siguio diciendo, que establecidala vali dez y aptitud reglamentaria del decre to 2075/93, y desprendiendose de su art. 10 , que los gastos y adelantos de cual quier naturaleza efectuados por el Banco Central de laRepublieaArgentina con pos terioridad a la liquidacion, incluidos los que preceprua el art. 56 de laley 21.526, debfan entenderse como gastos del concurso de la entidad liquid ada, y que gozan de la pre ferencia que otorga el art. 264 de la ley concursal sin perjuicio del privilegio esta blecido por el art. 54 de laley 21.526. II. Contra dicha decision la entidad en liquidaci6ninterpuso recurso extraordina rio a fs. 203/211, el que denegado a fs. 217, dio lugar a esta presentacion directa. Seuala el recurrente, que si bien su par te no planteola inconstitucionalidad de la norma, V.E. ha reconocido que resultain compatible con el regimen de dicho con trol de legalidad que ejerce el Poder Judi cial, la omision de pronunciamiento de cualquier magistrado so bre las cuestiones constitucionales que se susciten en los plei t08 que debe resolver.
CARNOTA
Agrega que la norma en cuesti6n ya ha bra sido declarada inconstitucional por V.E. en fallo dellS de julio de 1997, en el precedente BA90. 1. XXVII, "Banco Sidesa S.A. sl quiebra", par transgredir las garan !fas consagradas en el art. 16 y 17 de la Constituci6n Nacional, y por 10 tanto no existe obstaculo para que las partes Heven a conocirniento de la Corte Suprema de Justicia de la Naci6n la interpretaci6n de otros tribunales que no coincidan con su doctrina; y para ella precisamente el regi men jurfdico argentino ha previsto el co rrespondiente remedio federal. Agrega que mm admitiendo que el de creto 2075/93 es constitucional, 0 que su invalidez no pueda declararse de oficio, la sentencia es igualmente arbitraria, por cuanto ha subvertido en el caso el orden jerarquico normativo, sobreponiendo un decreto a una ley, incurriendo en un noto rio apartamiento de las circunstancias de la causaal dar por sentadala acreditacion de extremos no probados. Pone de relieve asimismo que tal situa cion se verillca en la resolucion cues tiona da, cuando otorga preerninencia al decre ta 2075/93, por sobre 10 establecido en el art. 3270 del C6digo Civil, asignando la pre ferencia del art. 240 de la ley 24.522 a acreencias que s6lo fueron en una mini ma parte verificadas como quirografarias ($ 73.170,90) Yensumayona ($1.545.450,79) jamas insinuadas en el proceso concursal, ni acreditadas tanto en su origen como en la existencia del pago con subrogacion que seinvoca. Sostiene que la sentencia debe ser deja da sin efecto por arbitraria, porque ha prescindido del texto legal vigente con ducente ala soluci6n dellitigio sin dar ra z6n plausible para ella (arts. 3270 del CO digo Civil Y32,37,200,228,239,240 de la ley 24.522), normas que resultaban apliea bles conforme a las circunstancias com probadas del proceso. Dice tambien que es invaIida por cuan to prescinde de prueba decisiva para la soluci6n del pleito, cuando otorga la pre ferencia del art. 240 de la ley de quiebras a la pretension del Banco Central, que aduce haber afrontado pagos mediante la entrega de Bonex 89 a los inversores alcanzados par el decreta 36/90, no obs
ENTIDADES f-INANCIERAS
tante hallarse acreditado que la suma de $ 73.170,90, fue verificada como quirogra faria y que tal decision ha hecho cos a juz gada, por 10 que no puede ser modificada. Agrega que ademas se faJla en base a prueba inexistente, wando asigna igual pre ferencia a otras acreencias tambien quiro grafarias, por un importe de $ 1.545.450,79, las que jamas fueron insinuadas ni acredi tadas, tanto en 10 que hace a su origen (acompaflando los presuntos eertificados de depositos) como en la existencia de su brogacion porpago del Banco Central (ad juntando los comprobantes), de 10 eual deviene el haber sustentado el fallo en afir maciones dogmaticas, porque no hay elementos prabatorios que aerediten la existeneia de los eertifieados, ni elsupues to posterior canje de los mismos par Bo nexB9. Seflala por ultimo que la arbitrariedad es sorpresiva, porque no era razonable mente prev1sible que se deseehara una in constitueionalidad declarada por el tribu nal de alzada con sustento en fallos de V. E. en igual sentido respecto del decreta cues tionado. III. Cabe seflalar de inicio que el recurso debe ser declarado admisible, por cuanta se discute la interpretacion yaplieacion de normas de indudable naturaleza federal, sobre euya validez se expide el a quo, cua les son las Jeves 21.526, 22.529 Vel decre ta 2075/93, en base a cuyas prev1siones hace lugar ala pretension del Banco Cen tral de la Republica Argentina y reeonoee la preferencia del credi to que surge del in vocado pago que se alega respecto de pre tensiones quirografarias verificadas 0 no.
Creo, asimismo, que resulta proceden te, par cuanto si bien, conforme 10 senala el recurrente, IOJ planteo de inconstitueio nalidad no fue efeetuado por el peticio nante, la decision que dejo sin efecto el a quo, hizo merito de precedentes de V.E. (Fallos: 316: 582) donde se habia expedido sobre el alcanee e interpretacion que cabia otorgar a la norma aplieable en el caso y no obstante ello el TribunalSuperior local, de claro y sostuvo su validez constitucional sin mas y reconocio el dereeho pretendido por la en ticlad rectora del sistema financie ro, sin hacer mendon alguna de las razo nes que Ie lJevaban a desconocertales pre
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eedentes donde el Maximo Tribunal 80S tuvo la inconstitucionalidad del art. 10 del decreta 2075/93 (fallos: 320:1386), can el agravante de que 10 haee con el solo apo yo de la manifestacion de que no procedfa la declaracion de ineonstitucionalidad de ofieio. Cabe clestacar que V.E. ha seflalado que carece del debido fundamento la senten cia que se aparta de doctrina del Alto Tri bunal (en el caso no solo el citado 316:562 en el que se sustento el fallo de la alzada, sino tambien en fall os 320: 1386 Votros) sin aportar nuevas argumentos (lue justifi quen moclifiear la categorica posicion sen tada por la Corte Suprema de Justicia de la Nacion, en su caraeler de interprete su premo de la Constitution Nacional y las leyes. Ello es aSI pues para efectuar una diversa exegesis de las leyes federales apli cables, el a quo debio haber sefialado aque 110 que en su eriterio el Tribunal no tuvo en cuenta al establecer la inteligencia que de b[a darse a tales normas, no siendo s\.lfi ciente dejar consignado que "simple y res petuosamente" se discrepa can su dactri na (conf. Pallos: 303:1769 y otras). Por otra parte, si bien es cierto que par principia los jueces carecen de atribueio nes para declarar de oficio la inconstitu cionalidad de las leyes, por ser ello un acto de indudable naturaleza institucional re lacionada con el superior principio de di vision de poderes, no 10 es menas que ell 0 liene razonables excepciones que V.E. se encargo de destaear. En efeeto, cuanda se samelen a eonoci mienlO de los jueces euestiones de dere cho, como sucede en el sub-lite, respecto al alcance de 10 dispuesta en el art. 2075/93, en el ejercicio de la potestad de suplir el dereeho que las partes no invocaran, aten diendo al principio iura novit curia yel ine ludible deber de mantener la supremacfa de la Constitucion, se hallan faeultados para haeer tal declaracion, tnaxime cuan do el Superior Tribunal del Estado ya se expidio reiteradamente sobre el punta (Conf. Fallas 306:303 y 306:2023 -segun voto de los Ministros Carlos S. Fayt y Au gusto Cesar Belluscio- y doctrina senla da en fallos 324:3219). Respecto al planteo de arbitrariedad de la sen (encia por presdndir de las eonstan
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cias comprobadas de la causa, pienso que no puede prosperar. por ausencia de agra via actual, en virtud de que la sentencia apelada se limito a resolver y sostener el caracter privilegiado y preferente de to dos los creditos del Banco Central de la Republica Argentina dando validez al de creto 2075/93, pero no trato ni modifico el alcance del fall 0 de la alzada, referido a la exigencia impuesta por la Camara de Ape laciones en 10 Comercial de Bahia Blanca, de que el citado organismo debia acredi tar por la via procesal prevista en la nor mativa concursal, no solo el pago por en trega de Bonex de los creditos ya verifica dos con caracter de quirografarios, sino la existencia de los creditos que pretende haber pagado y que oportunamente no fueron insinuados. Por todo ello, opino que V.E. debe hacer lugar a la presente queja, conceder el re cursu extraordinario v de conformidad a la doctrina sentada en los precedentes ci tados dejar sin efecto el fallo apelado, man teniendo la declaracion de inconstitucio nalidad decretada por la Camara de Ape laciones del distrito judicial de Bahia Blan ca en tanto y en cuanto declarola invali dez de la norma que otorga un privilegio absoluto a gastos de cualquier naturaleza del Banco Central de la RepublicaArgen tina que comprendan tambien a los gene rados con anterioridad al decreto de quie bra y pretende la entidad otorgarie prefe rencia de modo abstracto y general sin dis tinguir. su naturaleza, causa u origen. Abril 30 de 2003. - Nicolas E. Becerra. Buenos Aires, agosto 19 de 2004. Considerando: 1. Que los antecedentes del casu y, en especial, los planteos que son trafdos a conocimiento de este Triblmal han sido claramente expuestos en los aparta dos I y If del dictamen del senor Procura dor General, a cuvas consideraciones co rresponde remitil: en razon de brevedad. 2. Que reiteradamente ha senalado esta Corte que "es elemental, en nuestra orga nizacion constitucional, la atribucion que tienen y el deber en que se hallan los tribu nales de justicia de examinar las leyes en los casos concretos que se traen a su deci sion, comparandolas con el texto de la Constitucion para averiguar si guardan 0 no conformidad con esta, y abstenerse de
C\RNOIA
aplicarias, si las encuentran en oposicion con ella" (Fallos: 311:2478, entre muchos otros). 3. Que, asimismo, cabe recordar que si bien es exacto que los tribunales judiciales no pueden efectuar declaraciones de in constitucionalidad de las leyes en abstrac to, es decir, fuera de una causa concreta en la cual deba 0 pueda efectuarse la apli cacion de las normas supuestamente en pugna con la Constitucion, no se sigue de ello la necesidad de peticion expresa de la parte interesada, pues como el control de constitucionalidad versa sobre una cues tion de derecho y no de hecho, la potestad de los jueces de suplir el derecho que las partes no invocan 0 invocan erradamente -trasuntado en el anti guo adagio "iura no vit curia"- incluye el deber de mantener la supremacfa de la Constitucion (art. 31 de la Carta Magna) aplicando, en casu de colision de normas, la de mayor rango, vale decir, la constitucional, desechando la de rango inferior (Fall os: 306:303, conside rando 4 del voto de los jueces Fayt y Be lluscio). 0
4. Que, ademas, se consigno que no po dfa verse en ella la creaci6n de un dese quilibrio de poderes en favor del judicial y en mengua de los otros dos, ya que si la atribucion en sf no es negada, carece de consistencia sostener que el avance sobre los otros poderes no se produce cuando media peticion de parte y sf cuando no la hay. Tampoco se opone ala declaraci6n de inconstitucionalidad de oficio la pre suncion de validez de los actos adminis trativos 0 de los actos estatales en general, ya que dicha presuncion cede cuando se contrarfa una norma de jerarqufa supe rior, 10 que ocurre cuando las leyes se opo nen a la Constitucion. Ni, por ultimo, pue de verse en ella menoscabo del derecho de defensa de las partes, p\.!es si asi fuese deberfa, tambien, descalificarse toda apli cacion de oficio de cualquier norma legal no invocada por ellas so pretexto de no haber podido los interesados expedirse sobre su aplicacion al casu (confr. fallo precedentemente citado, considerando 50, Fallos: 324:3219 voto del juez Boggiano, considerandos 11, 13 Y14 Ydel juez Vaz quez, considerandos 15, 16 17 Y19). 5. Que, sin embargo, el tribunal a quo -tras subrayar que ninguna de las partes
ENTIDAOES FINANCIERAS
habfa impugnado en el sub lite la constitu cionalidad del decreta 2075/93~ cas6 la sentenda dictada por la Sala Tde la Clma ra Primera de Apelaciones en 10 Civil y Comercial del Departamento Judicial de Bahia Blanca -en cuanto habfa declara do la inconstitucionalidad de dicha norma de ofido-- e hizo reposar sobre dichas cir cunstancias y en 10 establecido par el art. 80 de la 24.1441a validez yaptitud reglamentaria que Ie reconoci6, can oIvi do de que la constitucionalidad del referi do decreto habfa sido ya desestimada par esta Corte en FaIlos: 320: 1386. En consecuencia, cabe dejar sin efecto en este punto el faHo apelado y rnantener la declaracion de inconstitucionalidad del decreta 2075/93, decretada par la citada Camara, en tanto encuadra como gasto del concurso a los gastos y adelantos de cualquier naturaleza efectuados por el Banco Central, con posterioridad a la li quidacion del intermediario financiero, sin distinguir su naturaieza, causa u origen. 6. Que, independientemente de 10 ante rior, la decisi6n del tribunal a quo segun la cual " ... el cn§dito del Banco Central goza de la preferencia del art. 264 de la Ley de Concursos ... " importo reconocer, sin dar fundamento, la existencia misma de la acreencia de la entidad, pese a que ella estaba enfaticamente controvertida, con el a1cance que dicho banco pretendi6, a fs. 74176. La omisi6n enel tratamiento de esta liitima alegacion -que, por cierto, habfa sido compartida por la camara de apelaciones a fs. 123- torna tarnbit~n des calificable el fallo provincial desde la pers pectiva que brinda la conocida doctrina de esta Corte sobre arbitrariedad de 'sen tencias. POl' ello, oido el seilor procurador ge neral, se hace lugar ala queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Vuel van los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponcla, se dicte nue vo pronunciamiento con arreglo al pre sente. Notiffquese, la queja al principal y, oportunamente, devuelvase. Enrique S. Petracchi (segun su voto). Augusto C. Belluscio. - Carlos S. Fayt. Antonio Boggiano. - Adolfo H. Vazquez. E. Ralll Zaffaroni. - Elena I. Highton de Nolasco.
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Voto del doctor Petracchi: Considerando: 1. Que los antecedentes del caso y, en especial, los planteos que son traidos a conocimiento de este Tribu nal han sido c1aramente expuestos en los apartados I y Il del dictamen del senor Procurador General, a cuyas considera ciones corresponcle remitir en raz6n de breveclad. 2. Que esta Corte reiteradamente ha es tablecido que en supuestos en los que ~como en el caso- se plantea en el re curso extraorclinario una cuestion relativa ala inteligencia 0 a la validez constitucio nal de normas federa1es y se formulan agravios con sustento en la doctrina de la arbitrariedad, corresponde considerar en primer terminG la arbitrariedad, puesto que de existir, en rigor, no habrra senten cia propiamente dicha (Fallos: 323:1669, 2245,2492; 324:2801, 3394; 325:279, 350, 878, 1218; 325: 1633, entre muchos otros). 3. Que la Suprema Corte de Justicia de Ja Provincia de Buenos Aires ~tras conside rar que en esta causa ninguna de las partes habia impugnado la constitucionalidad del decreta 2075/93- resolvi6 casar la sen tencia de la SaJa I de la Camara Primera de Ape1aci6n en 10 Civil y Comercial del De partamento Judicial de Bahia Blanca, en cuanta habfa declarado de oficio 1a incons titucionalidad de aquella norma. En con secuencia, dispuso que establecida la vaH dez del decreto 2075/93 y su "... aptitud reglamentaria ... ", correspond fa establecer concretamente 8i aquel decreto era apH cable a la acreencia que con caracter de credito del concurso reclam6 el Banco Central. esto es, la que se habria originado en el canje que dicho banco alego haber efectuado, con posterioridad a la liquida cion de la entidad fallida, otorgando Bo nex a una serie de inversores a cambio de sus imposiciones, por aplicaci6n de 10 dis puesto en el decreta 36/90 (fs. 189 vta. del expte. principal). 4. Que, sin embargo, al efectuar dicho examen solo transcribi6 el art. 10 del de creto 2075/93 y, seguidamente, se Iimit6 a expresar que: "Se desprende, pues, que la referida acreencia originada pOl' el canje de imposiciones para BONEX con poste rioridad ala liquidaci6n queda compren dida en los alcances de la norma trans
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cripta y el Banco Central en su calidad de acreedor del concurso goza de la prefe rencia establecida par el art. 264 de la ley respectiva y en ello tambien asiste razon al recurrente" (fs. 190 del expte. principal). 5. Que, contrariamente a 10 afirmado en el penultimo parrafo del dictamen del se nor Procurador General, la senten cia no fijo una doctrina legal para "todos los cre ditos" del Banco Central posteriares a la liquidacion, sino que, especfficamente, dejo establecido que la acreencia del Banco Central a que se ha hecho referencia pre cedentemente, "... goza de la preferencia del art. 264 de la Lev de Concursos ... " (ver a fs. 193 vta. del expte. principal, la parte dispositiva de la sentencia) pero, al asfha cerlo, no pondero ninguna de las constan cias ni de las alegaciones de las partes que pusieron en duda la existencia misma del cn3dito. En efecto, mientras el Banco Cen tral sostuvo en su presentacion ante la car te provincial que, a diferencia de 10 soste nido por la parte contraria, "... quedaba suficientemente acreditado la existencia del credito ... " con la" ... certificacion con table que fuera adjuntada por esta sindi catura ... ", elaborada sobre la base de los Iibros contables de dicho banco (fs. 140 vta. del expte. principal), tanto la fallida como.la camara, habfan controvertido enfaticamente que aquella certificacion contable pudiera tener tal virtualidad (ver, en especial, fs. 79/80 y 123 del expte. prin cipal).
6. Que, en consecuencia, si bien es cier to que la jurisdiccion que el recurso de
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inaplicabilidad de ley confiere al maximo tribunal provincial tiene por finalidad, en principio, dirimir la correctaaplicacion del derecho con relacion a los hechos defini tivamente juzgados por los jueces inferio res, sin que resulte pertinente reexaminar la plataforma factica 0 realizar una pon deracion fntegra del proceso -a excep cion de los supuestos de "arbitrariedad" 0 "absurdo" elaborados por aquel tribunal-, 10 cierto es que la decision de la corte pro vincial, al establecer, sin mas ni mas, que "... el credito del Banco Central goza de la preferencia del art. 264 de la Ley de Con cursos", importo reconocer, sin dar fun damento alguno -ni efectuar ninguna sal vcdad al respecto- la existencia misma de la acreencia del Banco Central que se ha.llaba controvertida con el alcance que dicho banco pretendio a fs. 74/76. Lo ex presado autoriza a descalificar el pronun ciamiento conforme a conocida jurispru den cia del Tribunal en materia de arbitra riedad de sentencias (ver doctrina de Pa llos: 316:2464 y 2718; 322:2755; 325: 1530 y 1696, entre muchos otros), sin que sea ne cesario el tratamiento de los restantes agra vios del apelante. Por ello, ofdo el senor Procurador Ge neral, se declara admisible el recurso ex traordinario, se hace lugar a la queja inter puesta y se deja sin efecto la sentencia ape lada. Vuelvan los autos al tribunal de ori gen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arre glo al presente. Notiffquese, agreguese la queja al principal y, oportunamente, de vuelvase. - Enrique S. Petracchi.
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BANCO Dep6sitos banearios - Restricciones financieras por razones de emergencia eeo n6rniea - "Pesificaci6n" Aplieaci6n del Coeficiente de Estabilizaci6n de Referen cia Razonabilidad Constitucionalidad - Deposito irregular - ACCION DE AMPARO Condiciones de adrnisibiIidad - Ausencia de ilegalidad 0 arbitrarie dad manifiesta - RECURSO EXTRAORDINARIO - Interpretaci6n de las normas de earaeter federal. En tanto no se trate de moneda ex tranjera que estuviese especfficamen Se promovi6 accion de amparo tendiente te destinada al cumplimiento de obH a obtener la restituci6n de imposiciones gaciones en el exterior, la "pesifica bancarhlS alcanzadas parlas restricciones cion" se presenta como razonable financieras de emergencia, motivadas par mientras el importe que se devuelva fa crisis de fines de 2001, en la moneda tenga el mismo 0 mayor poder adgui extranjera pactada, previa declaracion de sitivo que tenia el deposito originario. incoI1stitucionafidad de las citadas dispo ya que ella no causa perjuicio alguno siciones. Acogida dicha pretension en las al acreedor. instancias ordinarias. el Estado Nacfonal y demas entidades codemandadas interpu- 3. La "pesificaci6n" resulta una medida steron selldos recursos extraordinarios, razonable frente \l la situacion de fuerza mayor trasuntada en la emer parcialmente cOllcedidos. La Corte Suprema de justicia de fa Nadon. revocando fa gencia, por 10 que pretender la devo lucian inmediata en d61ares 0 en su sentencia de grado, rechaz6la pretension equivalente en moneda argentina en esgrimida. el mercado libre de cam bios implica SUMARIOS: un desmesurado beneficio para el acreedor. 1. Debe rechazarse la acci6n de amparo tendtente a declarar la inconstitudo 4. Ante la situacion de emergencia que nalidad de la normativaque pesific6, deriv6 en la "pesificacion", Ia garantfa impidi6 y limito [a posibiJidad de dis constitucional de propiedad se en poner de depositos a plazo fijo yen cuentra a salvo, ya que los bancos que cuentas a la vista. en tanto no se de recibieron los depositos cumpliran su mostr6 que el reintegro a $ 1.40 por obligacion de reintegro en las condi d6lar mas el Coeficiente de Estabili ciones impuestas par el Estado -a la zaci6n de Referenda no alcance a cu paridad de $ 1.40 por U$S 1, mas el brtr el mismo poder adquisitivo del Coeficiente de Estabilizaci6n de Refe dinero depositado, mientras que si 10 rencia--, hecho del principe que no que pretende son d61ares, par dos esta en sus facultades evitar, yel Esta veces el Estado ofreci6 bonos por el do solo respondera del perjuicio oca monto originario del deposito que al sionado par las medidas en el caso de ser comercializables en bolsa penni demostrarse la real existencia de un ten en un plaza mas reducido con perjuicio. vertirlos en moneda constante, con un descuento que despues de un tiem 5. Toda vez que de la crisis de 200 1 nadie po diffcilmente afecte el poder ad qui saU6 indemne, reconocer que a los de positantes en d61ares se les devueiva shive que aquellos tenIan en su mo mento. sin mas demora el mismo importe de HECHOS:
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Ia moneda extranjera en que se regis traron sus depositos impliearfala crea cion de una clase privilegiada que no solo se habrfa benefieiado durante un tiempo con intereses en d61ares a una tasa ineoncebibIe, sino que ahora per cibiria cantidades que, traducidas a fa moneda argentina, tendrian un poder adquisitivo en el mercado intern a con siderablemente mayor al originaria mente depositado. 6. EI prolongado mantenimiento de una artificial equivalencia de valor entre el peso argentino y el d61ar estadouni dense unido a circunstancias econo micas, condujo a un proceso de dete rioro del aparato productivo naeional con su seeuela de desoeupacion, mi seria y hambre que constituyo una emergencia cuya declaracidn par la 25.561 (Adla, LXII -A, 44) encuen tra amparo constitucional en los po deres de los departamentos polfticos del Gobierno Federal destinados a hacerle frente. 7. Es inadmisible la accion de amparo planteada por un ahorrista para im pugnar la normativa de emergencia que limitola posibilidad de disponer de los depositos a pJazo fijo y en cuen tas a la vista y estableciola "pesifica cion", ya que no se encuentra acredi tada la violaci6n de preceptos cansti tucionales, pues no se probo que las alternativas que el Estado ofrece Ie ocasionen un perjuicio patrimonial en tanto no se alego ni acredito que el destino del deposito fuese el cump(i miento de obligaciones fuera del mer cado interno. 8. Resulta inadmisible la aecion de am
paro tendiente a impugnar la norma tiva de emergencia que estableci6 la "pesifieacion", desde que la garantfa constitucional de la propiedad esta a salvo ya que no esta probado que el actor hubiera efeetuado el deposito en dolares efectivamente ganados como tales, 10 que deja abierta lapo sibilidael de que los haya comprado al precio vil que mantenfa el Estado, ni que los mismos estuviesen afectados a operaciones comerciales 0 financie ras can ei exterior que necesariamen te elebieran afrontarse en esa moneda.
CAR~()TA
9. Abrir )urisprudencia y Doetrina Vineu
lada Cerrar Jurisprudeneia y Doetrina Vinculada 10. Son formaImente admisibIes los re
cursos extraordinarios interpuestos par el Estado Nacional y los baneos demandados contra la sentencia que al haeer lugar al amparo declaro la ineonstitudonalidad de las Jeyes 25.557, 25.561 (Adla, LXII-A, 41; 44) y de toda la normativa que de alguna manera impidi6 0 limit6 al actor la posibilidad de disponer de sus depositos a plazo fljo yen cuentas a la vista, ordenando que las entidades financieras los de volvieran en el signo monetario efec tuado, pues se esta cuestionando la inteligencia de normas federales y la sentencia definitiva del superior tr1 bunal de la causa fue contra ria al de recho que los apelantes fundan en elias. 1L Debe rechazarse la acci6n de amparo
teneliente a impugnar la constitucio nalidad de las restricciones financie ras motivadas por la crisis desenca denada a fines de 2001 -ley 25.561. decretos 1570/2001, 214/2002 (AdIa, LXII-A, 41; 65; 117) y norma8 concor dantes- v obtener la restitucion en la moneda de origen de depositos ban carios constituidos en divisa extranje ra, pues no se ha demostrado que ta les normas irroguen a la parte aetora un perjuicio que supere los Iimites to lerables del sacrificio impuesto por la emergeneia, debiendo tenerse en cuenta que cuando se tachan de in eonstitucionales diferentes opciones legislativas debe acreelitarse acabada mente que todas elias merecen tal descalifieaei6n por el perjuicio que provocan para que el planteo prospe re (del dictamen del Procurador Ge neral que la Corte haee suyo), 12. Corresponde rechazar la pretension esgrimida par la via del amparo por ahorristas que efectuaron depositos en moneda extranjera a1canzados por la normativ'a de emergencia -ley 25.561, deeretos 1570/2001, 214/2002 (,A.dla, LXII-A, 41; 65; 117) y disposiciones concordantes-, tendiente ala resti tucion de tales depositos en la mone da de origen, pues al estar todos los
sectores de la sociedad soportando los necesarios e inevitables sacrificios que requiere una crisis de la gravedad y magnitud como la que se desencade no a fines de 2001, aquellos no pue den quedar al margen de dichasitua cion sin transgredir el principio de igualdad ante la Ieyy las eargas publi cas, sin que las medidas euestionadas trasunten persecuci6n, to a indebida discriminacion en per juicio de los mismos, sino que par el contrario, constituven una razonable limitacion de sus derechos en la con diciones excepcionaJes precitadas (del dictamen del Procurador General que la Corte hace suyo). 13. Las medidas tendientes a normalizar
el sistema financiera conciliar Ia ne conlos de cesidad de su rechos de los ahorristas (Adla, decretos 1570/2001, LXII-A, 41; 65; 117) y normas eoncor dantes-, procurando que el esfuerzo que se les impone resulte equitativo en com paracion con el resto de la po blacion, no menoscaban la propiedad protcgida en el art. 17 de la Constitu cion Nacional, pues suponen una limi radon temporal impuesta par la nece sidad de atenuar 0 superar una situa ci6n de crisis que, parad6jicamente, tambien esta destinada a prateger los derechos presuntamente afectados, que corrfan el riesgo de convertirse en iIusorios por un proceso de desarticu laci6n del sistema econ6mico y finan ciero (del dictamen del Procurador General que la Corte haee suyo). 14. Las medidas que dispusieron la con version a pesos de los depositos en lTloneda extranjera junto con meca nismos de compensaci6n para mori gerar la perdida de valor que necesa ria mente trae aparejado el abandono del sistema de convertibilidad encuen tran resguardo en la doctrina de la emergencia y cumplen el estandar de razonabilidad exigido en tales situ a ciones para su validez-art. 28, Cons titucion NacionaI-, debiendo consi derarse que a fin de superar el estado de adversidad que significa una situa cion de emergencia -en el caso, la que se desencadeno a fines de 2001-. todos los sectores deben deponer sus
intereses individuales en pas del bie negtar general (del dictamen del Pro curador General que la Corte hace suyo). 15. Si bien las primeras medidas adopta das en el inicio de la grave crisis del sistema financiero que se desencade no a fines de 2001 pueden ser pasibles de reproehe jurfdico por el grado de afectacion de los derechos individua les, el Estado adopto paulatinamente meeanismos que permitieron destra bar una crisis de inusitadas propor ciones, pOl' 10 que no es ilegftima la regulacion emanada de dicho plexo normativo ni tampoco se aniquilo el derecho de propiedad de los deposi tantes, maxime si se tiene en cuenta que no existe habitante que no haya sufrido las consecuencias de la aludi da crisis economica, financiera, insti tucional y social (del dictamen del Pro cmador General que la Corte hace suyo). 16. EI reclamo par la via del amparo de la devolucion de los depositos bancarios en la moneda extmnjera de origcn evidencia una posicion individualista por sobre el interes general, que se desentiende de las condiciones cas, jurfdicas, sociales y imperantes, debiendo eontribuir to dos aquellos que han sido afectados can un aporte parcial para superar la crisis, sin que pueda considerarse a sector alguno inmune a tales altera ciones (del dictamen del Procurador General que la Corte hace suyo). 17. Es inadmisible la aeci6n de amparo tendiente a impugnar Ia constitucio nalidad de la normativa de emergen cia sobre "corralito financiero" y "pe sificad6n", en atenci6n a la compleji dad de las cuestiones debatidas, ya que la indagacion de las materias plantea das llevarfa necesariamente a ponde rar la poiftica economica del gobier no para distribuir las perdidas ocasio l.1adas por una situaci6n amiloga a la bancarrota privada (del voto del doc tor Boggiano). 18. En el marco de una accion de amparo
no cabe admitir la descalificacion constitucional del decreto 1836/2002
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VI/ALI ER
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LXlJ-D, 4135), en cuanto ofrece a los depositantes la posibilidad de obtener de las entidades financieras el de sus depositos a raz6n de un peso con cuarenta centavos por dolar mas el Coeficiente de Estabili· zadcln de Referencia, pues en los li mites procesales de este tipo de juicio no pueden realizarse los calculos e in vestigaciones financieras necesarias para demastrar Ia confiscatoriedad 0 iniquidad manifiesta de las compen saciones contempladas enla norma tiva mencionada (del voto del doctor Boggiano). 19. Corresponde revocar la resolllci6n
por medio de la cual se declar61a in constitudonalidad de la normativa de emergenda sobre "corralito financie fO" y "pesificacion" -en el caso, en el marco de una accion de amparo-, pues la decision polftica de volver a la situacion que existfa antes de la "pesi ficadon asimetrica" no incumbe a la Corte, sino a los otros poderes de la Naci6n (del voto del doctor Boggiano).
CARNOTi\
-art, 5° del decreto 905/2002, art. 3° del decreta 2167/2002 (Adla, LXV-E, 5148)--, hasta !legar al importe nomi nal del art. 1() del decreta 739/2003 (Adla, LXIII-B, 1477) (del voto del doc" tor Zaffaroni). 22. A los efectos de la cancelaci6n de los
Depositos 0 Certificados mayores a dolares estadounidenses setenta mil (U$S 70.000) de valor nominal original y hasta la Sllma de Dolares Estadollniden ses dento cuarenta mil CUSS 140.000), las entidades bancarias deben entre gar a sus titulares el importe neeesa rio para adquirir 70.000 dolares en el mercado libre de cam bios. mientras que el saldo debe reintegrarse a raz6n de Pesos uno con cuarenta centavos ($ 1,40) por cada d61ar original mente depositado, con mas la aplicacion del Coeficiente de Estabilizacion de Refe rencia -a11. 4° del dec, 214/2002 (Adla, LXll-A, 117)- hasta eJ momenta del efectivo pago (del vato del doctor Za ffaroni). 23. Respecto de los titulares de depositos
20. En materia de legislacion de emer relativa a los depositos ban carlos -Jeyes 25.557 25.561, decre 141/2002 V tos 1570/2001. 71 214/2002 yconcordantes (Adla, LXII-A, 41; 44; 65: 104; 108: 117)- en que se trata de superar las consecuencias de un estado de necesidad que afecto a toda la sociedad can el menor grado de injllsticia, corresponde rea un tratamiento diferenciado de depositantes de cuantfas mayores y menores, teniendo en cuenta que todo panimetro para establecer el manto limite no podra erradicar por COITl pleto la discrecionalidad, siendo ne cesario reducir esta al minimo (del voto del doctor Zaffaroni) , 21. Es razonable que los titulares de de positos 0 certificados en cada ae cion reclamen hasta estado unidensessetenta mil (U$S 70.000) de valor nomina] original, reciban de las entidades bancarias el importe nece sario para adquirir la citada divisa en el mercado libre de cambios, tenien do en cuenta como panirnetro obje tivo ]a progresion que evidencian las sucesivas normas de emergenda
o certificados que en cada aecion re c1amen una suma que exceda los Do lares Estadounidenses ciento cuaren ta mil (USS 140,000), corresponde que las entidades banearias reintegren el importe a razon de Pesos uno con cuarenta centavos ($ 1,40) par cada dolar estadounidense originalmente depositado, con mas la aplicacion del coeficiente de Estabilizacion de Refe rencia establecido mediante el art 4 0 del dec, 214/2002 (AdJa, LXII-A, 117) hasta eJ momenta del efectivo pago (del voto del doctor Zaffaroni). 24. La declaracion de constitucionalidad de las leyes 25.557 y 25.561, de los de cretos 1570/2001,71/2002, 141/2002 Y 21412002 (Adla, LXII-A, 41; 44; 65; 104; 108; 117) y de toda la legislaci6n de emergencia, no resuita aplicable a aquellos supuestos de montos perci bidos por el titular del deposito 0 certi ficado con motivo de medidas caute lares dispuestas pOl' los jueces, siendo que tales montos en principia y como regia genera!, debenin considerarse como definitivamente consoli dad os al amparo de los procesos correspon dientes, sin que por 10 demas puedan
B;\NCO
traer aparejado ningun tipo de conse cuencias perjudiciales para los sujetos obrantes de buena fe que los percibie ron (del voto del doctor Zaffaroni). 25. Los efectos de la declaracion de cons titucionalidad de las leves 25.557 25.561, de los decretos' 7112002, 14112002 Y 214/2002 LXlI-A, 41; 44; 65; 104; 108; 117)
toda la Jegislaci6n de no puede hacerse extensiva a aquellas si tuaciones que pusieran en riesgo la vida, la salud 0 la integridad ffsica de las personas, 0 bien cuando se tratare de personas de setenta y cinco an os 0 mas de edad, que han sido expresa mente contemplados como supuestos de excepcion al por la nonnativa en parr. 3", lev 25.587 (Adla, LXlI -C, 2860)- (del voto del doctor Zaffaroni). 26. En virtud de la naturaleza del deposi to bancario, en cuanto constituve un deposito irregular por el que el Banco adquiere la propiedad de las sumas deposi tadas quedando a favor del de positante un credito personal. corres ponde considerar que el reclamo de los ahorristas-con relacion al corra lito financiero ya la pesificacion de los depositos~ configura una aspira cion a 1a concrccion de su dcrecho crediticio v no a la reivindicadon de la cosa por 10 que se cncuentra alcanza do par las normas de emergencia que establecen los panimetros para su satisfacci6n (del voto de la doctora Highton de r\olasco). 27. Los ahorristas que realizaran deposi
tos en entidades financieras fueron objeto de especial consideracion en la legislacion de que estable de un peso can cio la relacion cuarema centavos ($ 1,40) pOl' cada dolar mas el coeficiente de estabiliza cion de referenda vias intereses du rante el lapso de ·reprogramacion, mientras para el resto de las rela ciones dicha conversion se produjo a razon de un peso ($ 1) por cada dolar (del voto de la doctora Highton de Nolasco). 28. La delegacion legislativa consagrada en la ley 25.561 otorgo jerarquia legal
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al decreto 214/2002 (Adla, LXII-A, 44; 117) encomendando al Poder Ejecuti vo Nacional reglar la reestructuracion de las obligaciones en eurso de ejecu cion afectadas par el nuevo regimen cambiario (del voto de la doetora Hig hton de Nolasco). 29. El art. 2 del decreta 214/2002 (Adla, LXII-A, 117) es inconstitucional en tan to excede la deJegacion que el Con greso efectuo en el Poder Ejecutivo a traves de la lev 25.561 (Adla, LXII-A, 44), pues tal n'orma 10 autorizo para fijar el tipo de cambio de las monedas extranjeras pero no para convertir a pesos los depositos que se encontra ban constituidos en dichas divisas, ya que reestrucmracion y preservaci6n del capital de los ahorristas son el mandato que surge claramente del texto de la mencionada Jeyyde la vo luntad dellegislador durante el deba te parlamentario (del voto en disiden cia del doctor Fayt). 30. La conversion obligatoria en pesos de los depositos en moneda extranjera dis puesta porel art. 2° del decreta 214/2002 (AcHa, LXII-A, 117) importa una quita irremediablemente confiscatoria, en tanto revela unasituacion en la eual el Estado no suministra un remedio para paliar una situacion de emergencia sino decide mutar la esencia del adquirido, razon por la cual la normativa impugnada se encuen tra extramuros de la Constitucion Nacional al haber operado una trans formaci6n en la sustancia del dere cho de propiedad de los ahorristas (del voto en disidencia del doctor 31. Con el objeto de conceder pautas ra· zonables para la ejecucion de las sen tencias que declaren la inconstitucio nalidad de la normativa de emergen cia eeonomica sobre depositos ban carios, no mediando razones huma nitarias donde podrfan ordenar el cumplimiento integra de 1a obligacion, los jueces deberan considerar la situa cion personal de los ahorristas, el monto del deposito, la protecci6n cautelar que hubieran obtenido en etapas anteriores del proceso y la con ducta del demandado para cumplir de modo cabal y de buena fe la obJiga
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cion impuesta poria senrencia (del voto en disidencia del doctor Fayt). 32. 5i bien los derechos de los ahorristas resultaron degradados por las nonnas de emergencia sabre depositos ban carios, teniendo en cuenta la actual coyuntura econ6mica y a fin de evitar su agravamiento, se entiende can ca nkter indicativa que los jueces podran disponer--alos fines de la "exequibili dad" de sus decisiones-- el reintegro de dichos depositos en su moneda de origen acreditandose mensual mente un porcentaje en la cuenta de los acto res. dentro de las siguientes opciones: 25 cuotas mensuales del4% del depo sito; 50 cuotas del 2% y 75 cuotas del 1.34% del deposito, mas sus inrereses, ella sin perjuicio de la articulacion de las instancias recursivas pertinentes (del voto en disidencia del doctor Fayt).
C\RNOTA
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resoluciones 6, 9, 18,23 V 46 del 2002 del Ministerio de Economfa'de la Nadon, de las comunicacianes "A" 3446,3467 v 3468 del Banco Central de 121 Republica Argen tina y de toda otra norma que impida, li mite a restrinja de cualquier manera a los acto res la posibilidad de disponer inme diatamente de sus dep6sitos a plazo fijo y en cuentas a la vista, par un importe total de USS 1.334.l1O,00, de conformidad a las leves 23.928 v 25.466. Asimismo, orden6 q~e la entidad financiera interviniente de vuelva los depositos en el signa monetario efectuado, en el plaza de diez dfas.
C5, 2004il2/26-Bustos, Alberto R. votros c. Estado nacional y otros ('J. -
II. Disconformes, el Estado Naciona!, el Banco Entre Rios SA y el BBVA Banco Frances S.A. interpusieron recursos ex traordinarios a fs. 1321145, fs. 147/150 V fs. 156/172, respectivamente.los que fue"· ron conceclidos eJ a quo unicamente par la cuestion compleja plantea da, ya que los desestimo par las causales de arbitrariedad y de gravedad institucio nal tambieninvocadas (fs. 1811182).
Dictamen del Procurador General de la Nacion:
Il.l. Recurso extraordinario del Estado Nacional.
Considerando: I. Afs. 122/129, la Cama ra Federal de ApeJaciones de Parana, al confirmar el fallo de primera instancia, hizo lugar a la accion de amparo entabJa da pOl' Alberto Roque Bustos, Gracia Luz Don, Ramon Evaristo Giacchi V Gradela Guadalupe Dappen contra el Estado Na cional, el Banco Central de la Republica Argentina [B.CR.A.), el Banca de Entre Rfos S.A. vel BBVA Banco Frances S.A. En con secu'enda, cleclarola inconstitucionalidad de las leves 25.557 V 25.561. de los deere tos I570io 1, 71/02, 141/02,214/02 (arts. 1°, 2", 4°, 9° Y 10) Y 320/02 (art. 3°). de las
Las crfticas de esta parte pueden resu mirse en que: (i) afecta el interes publico, que se haya producido una injerencia in debida del Poder Judicial en esferas pro pias del Ejecutivo; (ii) 121 vfa del amparo es improcedente para discutir el redamo de los actores; (iiil se han resuelto cuestiones de discrecionalidad tecnica no justiciables modificado las circunstancias facticas; se realizo una err6nea interpretacion de la Convenci6n Americana de Derechos Humanos; (v) se prescindio de ponderar que el Estado no puede asegurar a sus ha bitantes una imnutabilidad patrimonial, cuando acontedmientos extraordinarios modifican los presupuestos en los cuales se apoya el ordenamiento jurfdico; (vi) el precedente de la Corte de Fallos 325:28 es inaplicable; (vii) la dedaracion de incons titucionalidad de todas las norm as que res tringen la libre disponibilidad de los depo sitos, amite considerar el grave estado de emergencia en el cual se dicta ron; (viii] la sentencia carece de motivacion suficiente v (ix) resulta abstracta la declaraci6n de inconstitucionalidad del decreto 1570/01 normas dictadas consecuentemen te, en tanto establecen la indisponibilidad temporaria de las sumas depositadas en
(*)
Sup. Especial La
con nota de Eduardo S. Alberto B. Biilnchi; [{oberto J. Bojen; Alejandro Borda; Walter F. Camota; MarfaAngclica Gelli; Andres Gil Dominguez; l'al110 L. Manili; Mario A R. Midon - DJ 2004-3, G94, con nota de Maria Angelica Celli; Daniel A. l'rieri Belmonte - La Ley Ofl!l112004, 6, con nota de Gregorio Ba deni; Jorge L. Kielmanovich DI 2004-3, 791, con nOla de Augusto M. Morello; con nota de Claudio D. C6mcz - Sup. Adm 2004 (noviem bre). 15, con nota de Sehastian Alanis - La Ley Z()/ll i2004, 7, con nula de Mario 1\. Mi don - La Ley 2004-F, 713.
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caja de ahorro, cuentas corrientes y depo toda vez que con poste sitos a plaza rioridad 5e dictaron sueesivas normas que atemperaron la indisponibilidad de los fon dos de los depositantes, 11.2. Reeurso extraordinario del Banco de Entre Rlos S.A. Sostiene que a pesar de 10 expresada por el a quo, el fall 0 de V.E. en Ia causa "Smith" (La Ley, 2002-A, 770; 2002-C, 148; Sup. E. Dep. Bane. y Restric., febrero/2002, p. 39; marzo/2002, p. 114; DJ. 2002-1-297; DT, 2002-A. 288; RU, Rev. 1/2002, p. 9) no es aplicable al sub lite, pues alii la Corte se expidi6 sobre las normas que afectaban la libre disponibiJidad de los dep6sitos, mas no sobre aqllellas que se refieren a la mo dificacion del cambiario. Puntualiza que se prescindio de consi deraT dispositivos sobrevinientes a aquel pronllnciamiento, como el decret0320/02, que atemper61as medidas adoptadas en el decreta 214/02, al suspender su ejecudon cuando mediaren razones que pusieran en riesgo la vida, la salud 0 la integridad fisica de las personas 0 cuando estas resultaren mayo res de 75 anos. Asimismo, dice que la Camara debio tomar en cuenta el decre to 905/02, que otorga a los depositantes la posibilidad de mantener sus ahorros en la moneda de origen, a naves de la opcion en bonos en dolares estadounidenses. Destaca que en las actuates circunstan cias, los titulares de los depositos se en cuentran en mejor situaci6n que los al canzados por el "Plan Bonex" de la decada del '90, ya que ahora se les perrnite optar por diversos bonos, cuando entonces ta les tftulos les habfan sido asignados en for ma compulsiva. Entiende que la sentencia afecta al prin cipio de igualdad consagrado en el art. 16 de Ia Constituci6n Xacional pues, en el es tado de emergenda que atravesaba el pais, se debfa con mayor razon armonizar los intereses de todos y no conferirprerrogati vas a unos ahorristas en desmedro de otros.
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rencia indebida del Poder Judicial en esfe ras propias del Ejecutivo; (iil 5e han re suelto cuestiones de discredonalidad tec nica no justiciables modificado las cir cunstancias facticas; se interpreto erro neamente la Convencion Americana de Derechos Humanos; (iv) 5e prescindio de ponderar que el Estado no puede asegu rar a sus habitantes una inmutabilidad pa trimonial frente a acontecimientos ex traordinarios que rnodifican los presu puestos en los cuales se apoya e1 ordena miento jurfdico; (v) el precedente de V.E. de Fallos 325:28 es inaplicable; (vi) al de clararse la inconstitucionalidad de todas las nOfmas que restringen la libre disponi biJidad de los depositos, se omitio con51 derar el grave estado de emergenda en el cual se dicta ron; (vii) la sentencia carece de fundamentos; (viii) desconoce las previ siones de la ley 21.526, pues avanza sobre las facultades de superintendencia y con tralor del Banco Central V su mision funda mental de preservar el valor de la moneda (Carta Organicaaprobada por la ley24.144). Ademas, la declaraci6n de inconstitucio nalidad de las normas dictadas para evitar la crisis ysuperar lasituaci6n de emergen cia, afecta la liquidez y solvencia del siste ma financiero y (ix) es abstracta la decla radon de inconstitucionalidad del decre to 1570/01 V de las normas dictadas con secuentemente, en cuanto establecen la in disponibilidad tem poraria de las sumas de positadas en caja de ahorro, cuentas co rrientes y depositos a plaza fijo, toda vez que con posterioridad se dictaron sucesi vas normas que atemperaronla indisponi bilidad de los fondos de los depositantes. III. Debido a que se emitieron nuevas normas que podrfan incidir de modo sus tancial en la resoluci6n de la controversia, tal como se habia efectuado en causas an3 el Tribunal ~con disidencia del juez corri6 trasJado a las partes por cinco dfas 188) para que manifiesten 10 que consideren pertinente sobre esta nue va situaci6n.
11.3. Recurso extraordinario del BBVA Banco Frances S.l\.
Solo contestaron eJ Estado Nacional mediante el escritode [s. 197/204 Yel BBVA Banco Frances SA (fs. 215/219), aunque este fuera del plazo asignado (conf. decre to de fs. 220).
(i) La sentenda afecta el interes publico cornprometido, pues se produce una inje
IV. Los recursos extraordinarios dedu cidos son formalmcnte admisibles, en tan
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to se cuestiona la inteligencia de normas federales vIa sentencia definitiva del su perior tril;unal de la causa ha sido contra ria al derecho que los fundan en elIas (arL 14, inc. 3°, de Cabe tener presente que en ia rarea de esclarecer la inteligencia de aquel tip a de normas, la Corte no se encuentra limitada por Jas posiciones deJ a quo ni de las par tes, sino que Ie incumbe realizar una de claratoria sobre el disputado (conf. doctrina de Falins: 1491 ysus citas) y, en 10 que concierne a las causales de arbi trariedad invocadas, estimo que se vincu ian de modo inescindible con los temas federales en discusion. Por ello, deben ser examinados en forma (conf. doc trina de Fallos: 308:1076; entre muchos otros), circunstancia que, en el caso, neutrnliza Jas consecuencias que traeria aparejada la falta de queja ante la denegaci6n par la C
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pension para el cumplimiento y la ejecu ci6n de todas las medidas cautela res ysen tencias definitivas dictadas en los proce 50S judiciales a los que se refiere el art. 10 de la ley 25.587, que dispuso el art. 1" del decreta 1316/02 (ratificado por el art. 62 de la lev 25.725), inconstitucionali dad tan;bil:'n el a quo, aunque de modo implicito, pues dicho termino debe contarse desde el24 de julio de2002 (confr. art. 50 del decreto 1316/02), feeha de pu blicaci6n en el Boletfn Ofkial, y al pre sente tambh§n ha expirado. VI. Un examen detenido de las normas cuya inconstitucionalidad de forma gene ral declaro la Camara, permite conduir que no todas tienen relacion directa e in mecliata con las cuestiones en debate, cir cunstancia que revela un exceso en el modo de adoptar la mas grave de las decisiones posibles par parte de un organo jurisdic cional, la declaracion de invalidez consti tucional de una norma, que par ser ultima ratio del orden juridico, debe tomarse can extrema cuidado y solo despues de un amilisis profundo de la situaci6n (conf. doctrina de Fallos: 324:3345; 325:645, por citar s610 algunos recientes). Dejando de lado la declaraci6n de in cOl1stituciol1aliclad de los arts. 30 y lode los decretos 320/02 y 1316/02, respectiva ITlente por los motivos ya indicados, se ad \lierte que la ley25.557 y los arts. 1°,9" Y10 del decreta 214/02 carecen de relaci6n di recta e inmediata con los derechos fede rales debatidos. Esto es asi, porque dicha ley incorporo excepciones a los lfmites para el retiro de . fondos que habfa dispuesto el decre ta 1570/01, derog6 los incs. b) c) del art 10 del decreto 1606/01 y ex presamente que no implicaba ratificacion expresa l1i tacita de aquellos (arts, 1°, 2 0 y3 o ).
Los articulos indicados del decreto214!02, tampoco se relacionan con los depositos que los acto res efectuaron en las entida des financieras demandadas, a diferencia de 10 que sucede can el art. 2°, ya que se refieren a otras deudas (art. 1"), facultan a emitir bonos del Tesoro nacional por los que podran optar los depositantes en el sistema financiero para recuperar SllS fon dos (art. 90 ), 0 tienen por destinatarios a
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las entidades financieras, sin incidir en la situacion de los aquf demandantes (art. 10). VII. Para considerar el fondo del aSUll to, se debe tratar, por un lado, la doctrina de la emergencia y, par el otro, que la de c!aracion de inconstitucionaliciad de un precepto de jerarqufa legal constituye la mas delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, pues configura un acto de suma gravedad que debe ser considerado ultima ratio del orden iurfdico (Fallos: 324:920, entre otros) , par 10' que solo cabe formularla cuando un acabado examen del precepto condu ce a la conviccion cierta de que su aplica cion conculca el derecho 0 la garantia cons tirucionai invocados (Fallos: 321:441 y su cita). Es oportuno senalar que la doctrina de la emergencia no es tema novedoso en la histaria argentina ni en la jurisprudencia del Tribunal. Sin embargo. cabe atribuir ca racterfsticas particulares y de inusitada gra vedad a la crisis que afectaa la :-\aci6n des de los ultimos af'ios de la decada anterior, que hizo eclosion a tines de 2001 y produ jo, entre otras consecuencias, la declara cion legal del estado de emergencia publi ca en materia social. economica, adminis tratlva, financiera ycambiaria (ley25.561). EI contexto economieo, social e institu cional que rode6 a las medidas euya in eonstitucionalidad declaro el a quo no puede ser soslayado, pues se corre el peli gro cierto de encontrar soluciones abs tractas, y par 10 mismo, desvinculadas de la rcalidad nacional. Es un hecho de publico y noto[io cono cimiento que iaArgentina se vio enfrenta cia al impacto de una crisis terminal de descomunales consecuencias sobre el bienestar del conjunto de la poblacion. La abrupta caida en los niveles de produc cion y conSllmo, acompallados pOl' un franco retroceso en las variables sociales, generaron el comienzo del derrumbe del regimen de polftica economica implemen tado durante la decada del noventa. Asociado con un tipo de cambia irreal debido a la sobrevaluacion de! peso con relaci6n al dolar. existio una desmedida estimacion del nivel de riqueza EI esg lle ma sc fue convirtiendo en un generador
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de desequilibrios estructllrales profun dos a nivel de la produccion, el empieo, la distribucion del ingreso, la sltuaci6n fiscal, las cuentas extern as v 1a evoluci6n de la deuda . Durante 2001. cuando la vulnerabilidad externa de la economia quedo en eviden cia, can un tipo de cambio distorsionado, una avanzada recesi6n y una insostenible din;lmica de endeudamiento, surgieron dlldas sobre la viabilidad del sistema fi nanciero en su conjunto, En un contexto durante el cual se redujo la liquidez de los bancos y se incremento la exposicion al riesgo de default soberano. empez6 a con figurarse un cfrculo vicioso que condujo a un masivo retiro de depositos, de caracter preventivo en los primeros meses del ano y luego en forma sostenida y catastr6fica hacia noviembre, can la consiguiente per dida de reservas. Todo ello precipito el descalabro economico ocurrido a fines de aguel ana y la consecuente quiebradeJ sis tema de pagos. Un data ilustrativo de esta realidad fue el aumento del fndice de Iitigiosiciad del fuero comercial de esta Ciudad, 10 que se refleja en la cantidad de procesos y cues tiones incidentales vinculadas a la lev de concursos y quiebras. En el ano 2000 5e iniciaron 44.000 procesos y ascendierona 45.000 durante el afio 2001. Esta cifra cayo a 41.000 en e12002, mientras que el ano 2003 bajo a 38.000, segun datos de laSecretarfa de Estacifsticas de la Corte Suprema de Jus ticia de la Nacion.
Hacia fines del 2001 se verificaban casi cuarenta meses de recesi6n, un altfsimo deficit fiscal de alrededor del 6% del PBI; una brusca caida de reservas y de deposi tos estimadas en 42% y 20%, respectiva mente, un marcado deterioro de la sol vencia del sistema financiero que se tra dlljo, entre otras manifestaciones, en la perdida de su capacidad prestable yen su posterior colapso. AI 31 de diciembre de aquel ano existian 108 entidades dentro del sistema financiero, entre bancos publicos, privados y entidades no bancarias, cifra que se redujo a 99 al arlO siguiente, La COI1 tracci6n del sistema no fue mayor par la importantisima intervencion del B.C.R.A. (mas de veinte mil millones de pesos) en tre julio de 2001 y julio de 2002, par medio de adelantos y redescuentos a las entida
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des financieras, con un enorme costo para la sodedad en su conjunto. Este compor tamiento de la autoridad de control se de biG a la situacion de graved ad y riesgo en que se encontraba el sistema financiero. Tampoco se puede olvidar que hacia esa epoca circulaban una cantidad muy jm portante de tftulos de deuda en los distin tos territorios provinciales, las Ilamadas "cuasi-monedas" (alrededor de ocho mil mill ones de pesos). En Ja actualidad, en su mayoria fueron rescatados por el B.CR.A. (93,50%). Este conf1ictivo cuadra de situad6n pro dujo fuertes desajustes en la economfa real, en la b,t\anza de pagos en los sectores fiscal. financiero y Asi, el pais lIego a ocupar el primer lugar en la medi cion de "riesgo-pais", tal como se puede facilmente comprobar can las informacio nes periodfsticas de la epoca, El3 de enero de 2001 este indice rondaba los 760 puntos y subio hasta 5,200 puntos al28 de diciem bre de200L Pero la crisis no fue solo economica. sino que afecto a todos los ordenes de la vida social. Segun el censo nacional de ese ailo, la cantidad de con necesidades basicas era para todo el pais de 14,3%, pero en e130% de las provincias Ja cifra super6 eI20%, Antes de la deroga cion del regimen de convertibilidad, en mayo de 2001. par debajo de la Hnea de indigencia se encontraba el 11,6% de la poblacion y cinco meses mas tarde. este guarismo dos puntos mas. A su vez. por debajo Ja linea de pobreza se en contraba casi el 36% de la poblacion y ha cia fi n de ese ano, esa cifra ya superaba el 38%. EI Poder Nacional. entre las medidas que adopto. debio elevar la can tidad de beneficiarios de programas de empieo de casi 92.000. en promedio para el 2001 a 1.400.000. en promedio para el ana Todos los dntos consigna dos fueron tornados de informes del Insti tuto Nacional de Estadfsticas y Censos. Para grave situaclOn se pue de recurrir al voto de uno de los ministros de esa Corte cuando dljo: "las circunstan das polfticas, sociaies y economicas que precedieron y siguieron a la promoci6n
de este caso encuentran diffcil campara cion en Ia historia de JaArgentina contem poninea. La renuncia y sucesion de un pre sidente constitucional en medio de graves protestas sociales. muchas de las cuales derivaron en la muerte de los manifestan tes. La crisis economica que amenazaba convertirse en catastrofe. La huida de las reservas.la salida de la convertibilidad, la devaluacion, la quiebra de la relacion de confianza de los ahorristas con los ban cos, la caida del consumo interno.los ajus tes, lainflacion, el aumento del desempleo y la subocupacion, la exclusion y la iodi gencia simbioticamente unidas al caos so cial. polftico y economico, desfibraron el sistema de creencias sobre el que se asien ta la Nadon y la vida del Estado. La crisis no ha dejado resquicios sin penetrar. De ahf que la reconstruccion requiera medi clas extremas y cambios Seyeros. Segun surge del entramado de normas dictadas el gobierno trata de jograr el equilibrio fis cal. sllstituir las importaciones, financiar las exportaciones. administrar el supe rayit comercial. Sin apoyo exterior, reor denar el sistema financiero evitando la sangria del Banco Central de la Republica como prestamista final. afir mando su fun cion de receptor de las divi sas del comercio exterior. A esto debe agregarse la recomposicion de los salarios, las jubilaciones y los subsidios de inclusion a fin de impulsary renivelar el consumo" (Fallos: 326:417, yoto del Fayt. cons. l4, p. 518). La magnitud de los problemas que nos aquejan desde hace mucho tiempo, tanto los provocaron el aludido estaclo de como los que surgieron a raiz de medidas adoptadas para conjurarlo, cons un hecho notorio CUYO desconoci miento impediria encontrar un camino para su solucion definitiva. VllL La IegisIacion de emergencia res al intento de conjurar 0 atenuar los de situaciones anomalas, ya sean economicns, sociales 0 de otm naturaleza, y constituye la expresion juridica de un estado de necesidad generalizado, cuya existencia y gravedad corresponde apre ciar allegislador sin que los organos judi dales puedan revisar su decision nila opor tunidad de las medidas que escoja para remediar aquellas circunstancias, siempre. claro esta. que los medios arbitrados re
BANCO
sulten rawnables y no respondan a movi les discriminatorios 0 de persecllcion con tra grupos 0 individuos (v. dictamen del ProcuradorGeneral en la causa pubJicada en Fallos: 269:416, donde tambien se efec rda una resefia de los casos en que el Con greso - 0 el Poder Ejecutivo en ejercicio de facultades legislativas- hicieron uso de sus poderes para dictar Jeyes de ese cankter). Desde sus orfgenes el Tribunal ha sefla latlo que los derechos declarados por la Constituci6n Nacional no son absolutos v estan slljetos, en tanto no se los altere SllS~ rancial mente, a las leyes que reglamenten su ejercicio (art. 28). asf como que tales restricciones pueden ser may ores en epo cas de emergencia en aras de encauzar Ia crisis y de encontrar soluciones posibles a los hechos que la determinaron, pues la obligacion de afrontar sus corisecuencias justifica ampliar, dentro del marco consti tucional. las facul tades atribuidas al lador, al punto de que el pago de cn~ditos y retroactividades pueda cliferirse con la ra zonabilidad que surge de los ternas exa minados. Cabe tambien recordar que el derecho positivo argentino es particularrnente ex plfcito en 10 que concierne a la Jegitimidad de la suspension de los derechos persona les como recurso pro pio del poder de po !icia, a fin de proteger el interes pl!blico en presencia de desastres 0 graves perturba ciol1es de cankter ffsico, economico 0 de otra fndole, siempre, claro esta, que 110 se altere la sustancia de tales derechos. La Corte ha dicho que el gobierno esta facultado para sancionar las leyes que COI1 sidere convenientes, siempre que sean ra zonables y no desconozcan las garantias o las restricciones que impone la Consti tuci6n, pues no debe darse a las Iimitacio nes constitucionales una extension que tra be el ejercicio eficaz de los poderes del Estado (FaUos: 171:79), toda vez que acon tecimientos extraordinarios justifican re medios extraordinarios Idoctrina de Fa 1I0s: 238:76). Con referencia al derecho de propiedad, se ha senalado que no hay violaci6n del art, 17 de la Constitucion Nacional cuando por razones de necesidad se sanciona una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales legftimamen
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te reconocidos ni les niega su propiedad y solo limita temporal mente Ia percepcion de tales beneficios a restringe el usa que pueda hacerse de esa propiedad. Es que hay limitaciones impuestas par la necesi dad de atenuar 0 superaruna situacion de crisis que, paradojicamente, tam bien es tan destinadas a proteger los derechos presuntamente afectados, que existe el ries go de que se conviertan en ilusorios ante procesos de desarticulaci6n del sistema econ6mico yfinanciero (Fallos: 313:1513, consid. 56, p. 1554). Se ha senalado que la restricci6n que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razo nable, limitada en el tiempo, unremedioy no una mutaci6n en la sustancia 0 esencia del derecho adquirido por sentencia 0 con trato. Tambh§n, que esta sometida al con trol de constitucionalidad, toda vez que a diferencia del estado de sitio, la emergen cia no suspende las garantfas constitucio nales [conf. FaUos: 243:467, voto de los jue ces Arist6bulo D. Anioz de Lamadrid y Ju lio Oyhanarte). El Procurador General, Dr. Horacio La rreta, en dictamen del6 de septiembre de 1934, con motivo del recurso extraordina rio deducido en una causa sobre consig naci6n de intereses, enumer6 los cuatro requisitos que debe llenarllnaleyde emer gencia para que su sanci6n este justifica da, y que ya habfan sido mencionados por Chief Justice Hughes, en el caso "Home Building v. Blaisdell": "Es necesario para ello: 1) que exista una situaci6n de emer gencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comu nidad; 2) que la ley tenga como finalidad legitima, la de proteger los intereses gene rales de la sociedad y no a determinados inclividuos; 3) que la moratoria sea razo na ble, acordando un alivio justificado por las circunstancias; 4) que su duraci6n sea temporal y limitacla al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hi cieron necesaria la moratoria" (conf. Pa 1105: 172:21; 313:1513 ysus citas, aSI como dictamen de esta Procuraci6n General en la causa "Tobar" [FaUos: 325:2059 - La Ley, 2002-E, 48; 2002-F, 219; 452; DJ, 2002-3-16; DT, 2002-B, 1854; {MP, 2002-B, 2528-]). IX. Aprecio que las medidas adoptadas por el Estado, a traves de sus Poderes Eje
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'vVALlER
F.
cutivo y Legis\ativopara conjurar la crisis bajo exarnen, esta dentro de las que se re conocen como validas en el marco de la ernergencia. Como se dijo, no escapa al conocimiento de cualquiera de los miem bros de la comunidad nacionalla grave situaci6n econ6mica, fI nan ciera, institucio nal y social que se produjo a fines de 200l. El plexo normativo integrado par leyes, decretos, resoluciones ministeriales v circulares del B.eR.A., fue dictado en espacio de pocos meses, con muchas nor mas de effmera, al pun to que -como se vio- no subsisten. Ese con junto normativo t\lVO como objetivo po ner fin a la grave situaci6n de orden eco nornico que estaba afectando al sistema financiero
el
Cabe recordar cronologicamente como se fue tejiendo ese ante la evidente necesidad de encontrar acciones eficaces para paliaT la a) Ell 0 de diciembre de 2001, el Poder Ejecutivo dict6 el decreto 1570/01 -in vocando facultades conferidas por los ines. 1°,2 0 V 30 del art. 99 de la Constitu cion Naeional- y, en 10 aqui interesa, dispuso la prohibicion los retiros en efectivo par sumas a los $ 250 0 USS 250 semanales por cuenta (art. 2°, inc. a); autorizo al Banco Central a dismi nuir la restriccion cuando el saldo total de los depositos del sistema aumentase res pecto del nivel de cierre del30 de septiem bre de 2001 V las tasas de interes fuesen a su juicio normales (art. 3°}, pero permitio la plena disponibilidad del dinero deposi tado, sea en cuentas a la vista 0 a plazo, a traves de" ... cualquier tipo de operatoria banearia que no impl ique disminucion de fondos en el sistema financiero", ala vez que ratifico su intangibilidad en los termi nos de la lev 25.466 (art. 4°). Este decreto fue modificado por su similar 1606/01, que, entre otras medidas, excluyo de su ambito de aplieacion a los retiros en efec tivo necesarios para atender el pago de sueldos que no debieren hacerse por vfa bancaria (art. 1°, inc a). Durante ese mes se produjeron acon tecimientos sociales e institucionales de gran trascendencia, tales como situacio nes de protesta ciudadanas que desembo caron en enfrentamientos con saldos lesi vos, en cuanto a personas heridas y falle
Cr\RNOTA
cicias, en la renuneia de un presidente y el consiguiente proceso de recambio de las autoridades ejecutivas. El24 de diciembre de 2001, la Rep(iblica Argentina anunci6 que habla dispuesto diferir el paga de in tereses y capital correspondientes a la deu da publica externa, debido a la persistente sumadaala falta de acceso a los internacionales de capitales, habfan ciebilitado las finanzas publicas can graves inconvenientes para los argentinos (v. comunicado de prensa de la Secretarfa de Finanzas del Ministerio de Economfa de la Nacion, disponible en http://www.mecon.gov.ar/downloadlfi nanciamientol cp24-12-0l. pdf). b) El6 de enero de 2002 se promulgo la ley 25.557 y, aunque dejo expresamente a salvo que no importaba ratificacion ni expresa ni taeita de los decretos 1570/01 y 1606/01 (art. 30 ), excluyo del tope a los re tiros en efectivo establecidos en el inc. a) del art. 2° del decreto 1570/01 a los impo[ tes acreditados correspondientes a los ru bros laborables, previsionales y de carac ter alimentario en general, permitiendo su libre y entera disponibilidad por parte de sus titulares (art 10). Con relaci6n a las cuentas no salariales y previsbnales, ellf mite original de $ 250 fijado por el decre to 1570/01, fue elevado a $ 300 por la reso lucion 6/02 del Ministerio de Economfa, que mantuvo por sus posteriores resolu eiones 9/02 y 18/02. c) Tambien el6 de enero de ese aiio, el Congreso Naeional 5anciono Jaley25.561, pOT la cual, con arreglo a 10 dispuesto en el an. 76 de la Constitucion Nacional, decla ro la emergencia publica en materia so cial, eeonomiea, adrninistrativa, finaneie ra y cambiaria, delegando en el Poder Eje cutivo Nacional, hasta ellO de diciembre de 2003 -luego prorrogado hasta el31 de diciembre de 2004 por la ley 25.820-, el de las facultades en ella estable a fin de "proceder al reordenamien to del sistema financiero, bancario v del mercado de cambios" y "reglar la reestruc turacion de las obligaciones, en curs a de ejecucion, afectadas por el nuevo regimen cambiario instituido por el art. 2°" (ines. 1u y 4°, respectivamente, del art. 10). En cuanto aqu! interesa, la ley 25.561 previo que el Poder Ejecutivo disponga medicias tendientes a disminuir el impae
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to proclucido por la modificaci6n de la pari dad de cambia dispuesta en el art. 2°, en las personas de existencia visible 0 ideal que mantuviesen con el sistema financie ro deudas nominadas en d61ares estado unidenses u otras divisas extranjeras. Al efecto, se 10 facult6 a dictar las normas necesarias para su adecuaci6n (art. 6°, de laleycitada). Tambien 10 autorizo a establecer me didas compensatorias que eviten desequi librios en las entidades financieras com prenclidas y emergentes del impacto pro ducido por las medidas autorizaclas en el panafo precedente, las que podran in duir la emisidn de tftulos del Gobierno nacional en moneda extranjera garanti zados. Con relaci6n a los dep6sitos afecta dos por el decreto 1570/01, esa ley dispu so que el Poder Ejecutivo adopte medidas tendientes a preservar el capital de los aho rristas depositado en entidades financie ras a la fecha de entrada en vigencia de dicho decreto, reestructurando las obli gaciones originarias de modo compatible con la evolucion de la solvencia del siste ma financiero. La protecci6n comprendfa a los depositos efectuados en divisas ex tranjeras. La ley 25.820 aclard que la obJigacion de preservar el capital de los ahorristas, podfa cumplirse mediante opciones de canje de tftulos de la deuda del Estado Nacional (conf. art. 2<». La ley25.561 suspendi61a vigencia de la Ley de Intangibilidad de los Deposi tos 25.466 hasta que fuese superada la emergencia del sistema financiero 0 hasta que el Poder Ejecutivo 1a considerase su perada (art. 15). dl POf decreto 71102, del 9 de enero de 2002, dictado como norma reglamen taria de la ley 25.561. el Poder Ejecutivo "Jacional estableci61a relaci6n de cambio entre el peso y el ddlar estadollnidense, en los terminos del art. 20 de esa lev. En tal sentido, dispuso que las operaclones de eompra y venta de esa divisa extranjera que efectue el B.eR.A. en eI mercado ofi cial de earn bios, serfan a $ 1,40 por cada dDlar estad ounidense. Luego se sustituy6 este regimen por uno de mercado unico y
Iibre, por el eual se canalizarian todas las operaciones de cambio de divisas extran jeras (art. 10 del decreto 260/02). e) El mismo decreto 71102, en su art. 5°, facult6 al Ministerio de Economia a reglamentar la oportunidad y modo de dis posicion por sus titlliares de los depositos en pesos 0 en divisas extranjeras, pauta modificada a 8U vez por el decreta 141/02 en cuanto a la devolucion de saldos en mo nedas extranjeras. La atribuci6n fue ejer cida por medio de Ia resoluci6n 6/02, cuyo anexo I contiene un "Cronograma de Ven cimientos Reprogramados de los Dep6si tos", con relaci6n a las imposiciones en moneda extranjera, que fue modifieado por las resoluciones del Ministerio de Eco nomia 9, 18,23 Y46, todas de12002. f) EI B.C.R.A. mediante diversas in5 trucciones a las entidades financieras de talJolos criterios a apIicar en el proceso de reprogramaci6n de depositos financieros (comunicaci6n "A" 3426 v sucesivas com plementarias y modifieatorias). En ese cuerpo reguiatorio se precisaron distintas situaciones alcanzadas por las normas de emergencia, Concretamente, se estableci6 que se podrfan desafectar los depositos re programados para los mayores de 75 arlOS y para atender gastos medicos en el pais 0 en el exterior del titular, sus ascendientes, descendientes y e6nyuge; para aplicar al pago del precio -total 0 parcial- de ve hfculos automotores () km, 0 de los co mandos de adaptaci6n necesarios y de la caja de transmision arin de ser incorpOIa dos a vehfculos de fabricaci6n nacional destinados a! uso persona! de personas con discapacidad, sea de alguno de los titula res originales de la euenta 0 miembro de su grupo familiar (cont. seccion 3, texto segUn comunieacion "A" 3828).
Tambien se admitidla transferencia entre entidades financieras de eertifieados representativos de saldos reprogram ados -origin ados pOI depositos en moneda na cional 0 extranjera- eual1do su titular los apJique al pago de la adquisici611 de in muebles, vehiculos automotores 0 km -incluidas las maquinas agrfcolas, viales e industriales- y embarcaciones nuevas de origen local de hasta 60 t de arqueo. En tales casos el beneficia rio de los certifica dos eedidos podia mantenerlos como de p6sito en la entidad reeeptora, segun las
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Vv'ALHR
condiciones de reprogramacion que con tuvieran, 0 aplicarlos a la cancelacion de obligaciones contrafdas hasta el5 de ene ro de 2002 que registrara en esa entidad, 0 acreditar su importe en cuentas corrien tes 0 cajas de ahorro, siempre que los titu lares originales de ellos y eventuates endo santes fueran ffsicas que reunie ran las establecidas en el mis rna regimen (conf. secci6n 5, texto segun comunicaciones "A" 3828 Y "B" 7698). Se previa que los deudores de las en tidades bancarias podrfan aplicar deposi tos reprogramados (CEDROS), con carac ter de dacian en pago, total 0 parciaL a las financiaciones recibidas hasta elS de ene fO de 2002, e incluso a las que con poste rioridad hubieran sido refinanciadas, siem pre que se cumplieran las condiciones pre vistas a tal fin (conf. secci6n 13, comuni caci6n "e" 35.608). g) En el marco de esa eco n6mica. el PoderEjecutivo procedi6 a dic tar, invocando las facultades del art. 99, inc. 3° de la Constitucion Nacional, el de creto 214/02, por el cual-en 10 que aqui in teresa- se transformaron a pesos "to dos los depositos en d61ares estadouniden ses u otras monedas extranjeras existen tes en el sistema financiero", a razon de pesos uno con cuarenta centavos ($ 1,40) par cada d6lar estadounidense, 0 su equi valente en otra moneda extranjera yse acla ro que la entidad finandera cumplirfa su obligacion devolviendo pesos a la relaci6n indicada (art. 2u). A esos depositos se Ie deben aplicar el coeficiente de estabiliza cion de referencia (CER), mas intereses (art. 40). As! pues, en un marco dentro del cual era diffeil compatibilizar la abrupta dero gaci6n de la eonvertibilidad, la devalua cion de Ja moneda nacional y la confirma da prohibici6n de indexar, emerge el de nominado coeficiente de estabilizadon de referenda (CER), \rigente desde el3 febre m de 2002 (art. 4°, decreto cit.). Posterior mente, la resolucion 47/02. del Ministerio de Economfa, dispuso que el CER se com pondra par Ia tasa de variadon diaria ob tenida de la evoluci6n mensual dellndice de Precios al Consumidor OPC) publicado pOl' ellnstituto Nacionai de Estadfstica y Censos, e igua! criterio adoptolaley25.713 (art. 10).
F.
Ci\RNOTA
Esa misma ley contemplo diversas excepdones a Ja aplicacion del CER, tales como prestamos otorgados par entidades financieras (art. 20 )' contratos de locacion de inmuebles cuyo locatario fuere una persona ffsica y el destino de la locaci6n fuere el de vivienda uniea familiar y de ocupacion permanente que hubiesen side celebrados con anterioridad ala sancion de la ley 25.561. Sus renovaciones 0 los nuevos contratos sedan libremente pac tados (art. 30 ). A tales obligaciones se las actualiza, entre ell () de octubre de 2002 y el 31 de marzo de 2004, en funcion de la aplicacion de un coeficiente de varia ci6n de salarios (CVS) (art. 4°, texto segun ley25.796). Esta Ultima ley facult6 al Poder Ejecu tivo, a traves del Ministerio de Economfa, a emitir "Bonos del Gobierno Nacional en pesos a tasa variable 2013", por un monto de hasta dos mil ochocientos mil!ones de pesos ($ 2800 millones), a los fines de com pensar a las entidades financieras, de ma nera total, unicay definitiva los efectos ge nerados por Ja vigencia de normas de or den general en \rirtud de las cuales es de aplicaci6n, sobre algunos de sus activos, el Coeficiente de Variacion de Salarios (CVS), y sobre algunos de sus pasivos, el Coe fidente de Estabilizaci6n de Referencia (CER). Las leyes fueron regla mentadas por el deere to 117/04. EI decreto 214/02 fue modificado par los decretos 320/02, 410102, 471102, 494/02; 704/02, 762/02, 90S/02, 992/02, 1267/02 Y 1836/02, dispositivos que, a su vez, han sido reglamentados por numero sas resoluciones del Ministerio de Econo mfa. v comunieaciones del Banco Central de la Republica Argentina. h) A esta altura de los acontecimien tos, el Congreso Nacional sancion6 la ley 25.587, que regul61as medidas cautela res a dictarse en los procesos judiciales ini dados como consecuencia de la ley 25.561, aunque establed6 diversas excepciones, como la prueba de que existan razones suficientes que pongan en riesgo la vida, la salud, 0 la integridad Hsica de las perso nas, 0 cuando la reclamante sea una per sona Hsiea de setenta y cinco (75) 0 mas af\os de edad (art. 1°, tercer parrafo).
l)i\NCO
i) Par decreto 494/02, se implementa ron alternativas a favor de los titulares de dep6sitos en moneda extranjera original mente pactada, como tamblen de aque !los en pesos, mediante la opcion de reci bir "Bonos del Gobierno Nacional en 00 lares Estadounidenses 2%2012", "Bonos del Gobierno :Jacional Capitalizables en D6 lares Estadounidenses LIBOR + 1% 2012" "Bonos del Gobierno Nacional en Pesos 2001", previendose las condiciones de emision y demas modalidades para ejer cer la opcion,
Luego, por decreta 620/02 se perrni tio a los titulares de los depositos consti tuidos en el sistema financiero, referidos en los arts, 90 del decreto 214/02, 90 del decreto 410/02 yIn y 2 del decret0494/02, optar poria sustitucion de sus depositos reprogramados par bonos, conforme a las condiciones establecidas a tal efecto en el decreta citado en ultimo termino, sinapli carse limite de monto alguno, 0
Cabe aclarar que los decretos 494/02 y 620/02 fueron derogados por decre to 905/02 (art. 10), cuyo desarrollo se efec tua a continuacion, jJ El 31 de mayo de 2002, eI decre to 905/02 dispuso que los titulares de de positos originariamente constituidos en moncda extranjera que fueron converti dos a pesos en virtud de 10 dispuesto en el decreta 214/02, cualquiera tuera el monto del saldo reprogramado en los terminos de las resoluciones 6/02, 9/02, 18/02,23/02 V 46/02, del !\1inistcrio de Economfa, tendrian la opcion de recibir, a traves de la entidad financiera correspondiente, en pago (total o parcial) cancelatorio de dichos deposi tos, "Bonos del Gobierno 0iacional en do lares estadounidenses Libor 2012", cuvas condiciones de emision se detallan en el art 10, a razon de cien dolares estadouni denses (USS 100) devalornominal porcada ciento cuarenta pesos ($ 140) de deposito reprogramado, quedando a cargo del Es tado :\lacionalla acreditaci6n de los bonos mencionados (art. 2°).
EI art. 4" del mencionado decreta pre vi6 que los tituiares de los depositos en entidades financieras cualquiera fuera su moneda de origen los cuotapartistas de Fondos Comunes Inversion, enla pro porci6n correspondiente, que sean: aJ per
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sonas fisicas de setenta y cinco (75) anos 0 mas de edad; b) personas ffsicas que los hubieran recibido en concepto de indem nizaciones 0 pagos de similar naturaleza en concepto de desvinclliaciones labora les; y c) personas ffslcas que atraviesen si tuaciones en las que estllvieran en riesgo su vida, su salud 0 su integridad ffsica, las que scran consideradas individual mente, podrfan optar por recibir, a traves de la entidad financiera correspondiente, en dacion en pago, total 0 parcial de dichos depositos, par hasta el importe que fue objeto de reprogramaci6n, "Bonos del Gobierno Nacional en d6lares estadouni denses Libor 2005", en las condiciones de emisi6n detalladas en el art 12, ala equi valencia de cien d6lares estadounidenses (U$S 100j de valor nominal par cada cien to cuarenta pesos ($ 140) de deposito, en cuyo caso quedaba a cargo del Estado Nacionalla acreditaci6n de los bonos, EI art. 80 de la resoluci6n 92/02 del Ministerio de Economia aclar6 que la op cion prevista en los incg, a), b) y c) trans criptos, podrfa ser ejercida hasta el importe total de sus depositos, independientemen te de haber sido alcanzados por la repro gramacion, mientras que el art 90 , especi fic6 que si esta opcion fuera ejercida por la totalidad del deposito respectivo, los re So v c1ondeos establecidos en los arts, go de la resolucion 81/02, del Ministerio de Economfa, serian de libre disponibilidad y en pesos, Finalmente, el art, 5" del decreta 905/02 previ6 que, sin perjuicio de 10 establecido en su art, 2°, los titulares de depositos cons tituidos originalmente en moneda extran jera en entidades financieras que tengan saldo de deposito reprogramado de hasta diez mil pesos ($ 10.000), tendrfan la op cion de recibir, a traves de la entidad fi nanciera correspondiente, en dacion en pago, total 0 parcial. de dicbos dep6sitos, por hasta el importe referido, "Bonos del Gobierno Nacional en dolares estadouni denses Libor 2005", cuvas condiciones de emision se detallan en'el art. 12, ala equi valencia que determine el Ministerio de Economia, quedando a cargo del Estado Nacionalla acreditaci6n de tales bonos. k) Asu turno, el decreto 1836/02 otor go nuevas opciones a los ahorristas para recuperar sus fondos en efectivo en algu
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VVi\LTER
F.
nos casos (cuando los montos no supera banS 7000 de deposito reprogramadoJ, pu diendo, a su vez, la entidad financiera res pectiva extender dicha opcion pOl' hasta un monto de $ 10.000, asf como para salir de la reprogramacion de los depositos a los titulares de "CEDROS", mediante dos modalidades: a) recibir a traves de la enti dad financiera correspondiente, en dacion en pago de dicho certificado, "Bonos del Gobierno Nadonal en dolares estadouni denses 2013", cllyo precio de suscripcion fijo a razon de USS 100 de valor nominal par cada valor nominal $140 de aquel eel' tificado, ajustado par el coet1dente de es tabilizacion de referenda (CER) hasta la feeha de emision del bono, conjuntamen te con una "Opcionde Venta de Cupones" a ser otorgada porIa entidad financiera en los terminos que establece el mismo de creta; 0 b) transformar el saldo reprogra mado en ''Letras de plaza fijo" en pesos emitidas pOT cada entidad financiera, con juntamente can una opcion de conversion a moneda de origen emitida por el Estado :-Jacional, cuvas condiciones de emision detallo en suo art. 7°, inc. b) (art. 4°. texto segun decreto 2167/(2). Adermis de esa opeion. tambien se dispuso que, sin perjuicio de 10 estableci do en el art. 4°, para el caso de los deposi tos emitidos originalmente en pesos 0 en moneda extranjera, que tengan un saldo reprogramado de hasta siete mil pesos ($ 7000) sin incluir. si fuera aplicable. el ajuste par el CER, las entidades financieras de berfan. a solicitud de su titular. cancelar dichos certificados a su valor tecnico ala fecha de pago (art. 5°). Asimismo. contem plo que las entidades financieras, a solici tud de su titularysiempreque 10 hagan sin asistencia finaneiera del B.C.R.A.. podrian efectuar la cancela cion a que se refiere ese preeepto por su valor teenico a la fecha de pago para los depositos emitidos original mente en pesos 0 en moneda extranjera, que tengan un saldo reprogramado de hasta diez mil pesos ($10.000). Tanto el decreto 905/02 como su si milar 1836/02 fueron ratifieados par el Congreso Nacional, en oportunidad de sancionar la ley25.827 (art. 71). I) Con el fin de haeer mas atraetiva esta medida, el decreta 905/02 contemplo diversas opciones para los tenedores de
CAR~OL\
ios tHulos. En efecto, el art. 20 dispuso que las entidades financieras -en ciertas con diciones- deb fan recibir bonos del Go bierno Nacional. en coneepto de daci6n en pago para eancelar los siguientes pres tamos, sin Ifmite de monto, a la paridad establecida en el mismo decreto: 1) los que tengan como garantfa hipotecaria La vivien da unica y familiar; 2) los prestamos per sonales con 0 sin garantfa; 3) otras deudas por prestamos a personas jurfdicas y ffsi cas no comprendidas en los supuestos an teriores, siempre que sean tenedores de estos bonos. EI art. 21 faculto al Ministerio de Eco nomia a rescatar un porcentaje de los bo nos, a solicitud del tenedor, en las condi ciones, porcentaje y pLazos fijados par di cho Ministerio, a raz6n de ciento cuarenta pesos ($ 140) por cada den dolares esta dounidenses (U$S 1(0) de valor nominal si fuera el caso, ajustado el saldo de capital con forme al CER. El porcentaje indicado debfa ser destinado, en las condiciones que fijara la reglamentacion, a: 1) la adquisi cion de inmuebles del Estado Nacional de safectados del dominio publico y que no esten en garantfa de fideicomisos u otras operatorias; 2) la construccion de nuevos inmuebles, en euyo easo los fondos del reseate se desembolsarfan en la medida del avance real de la ohra; 3) la adquisicion de vehiculos automotores cero (0) km, in cluidas las maquinas agrfcoias, viales e in dustriales, siempre que se trate de bienes nuevos y registrables; incluso a traves de operatorias de planes de ahorro bajo la modalidad "Cfreulo Cerrado"; 4) lasuscrip cion de vaiores en fideicomisos financie ros destinados a solventar proyectos de inversion con oferta publica autorizada y cotizacion de mercados autoregulados, en las condiciones fijadas porIa Comision Nacional de Valores; 5) el pago de impues tos nacionales adeudados al 30 de junio de 2001, can excepci6n de los aportes y contribuciones a la Seguridad Social 0 des tinados al regimen de Obras Sociales y Ries gos del Trabajo, el impucsto a los debitos y creditos en cuenta corriente bancaria y eJ eumplimiento de las obligaciones que co rrespondan a los agentes de retenei6n y percepcion de impucstos. En el caso de moratorias vigentes, se podrian utilizar los fondos obtenidos por el rescate para pre cancelar totalmcnte el importe pendiente depago.
BANCO
/\ los titulares de bonos que no parti c.iparan de los procedimientos de rescate, es decir que los retengan hasta su venc.i miento, se les garantiz6 queante cualquier incumplimiento de los servicios de capital a intereses de tales bonos, eJ tenedor po dria aplicar el importe de dicho servic.io vencido, en todo a en parte, ala cancela cion de impuestos nac.ionales, can ciertas excepciones (art. 22).
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bierno Nacional en dalares estadouniden ses 20l3" por la diferencia entre el valor nominal original del deposito reprograma do 0 certificado de deposito reprograma do, segun fuera el caso, ajustado por el CER'a la fecha de publicaci6n del decreto en el Boletfn Oficial via cotizacion del do lar estadounidense ~n el rnercado libre de cam bios ala misma fecha. /\ este resulta do se Ie aphcaria la cotizacion del d61ar estaclouniclense en el mercado libre de cambios a la misma fecha a fin de deter minar el valor nominal de bonos a entre gar, cllya acreditacion quedarfa a cargo del Estado Nacional.
EI Gobierno hnplemento distintos pro cedimientos para rescatar antic.ipadamen te estos titulos. En esta lfnea se insertan (i) el "Mecanismo para la licitaci6n de automo tares ymaquinarias" y los "Procedimientos Tambien se liberaron los depositos de para la licitaci6n de automotores y maqui narias aplicable al Sector Privado yal Sec mas de $ 42.000, aunque can las modali tor Publico" instrumentados por las resolu dades de los arts. 2° y 3" Yse contempl6 dones del Ministerio de Econamia 303/02 que las entidades financieras pudieran me (sustituida par su similar 327/02) y 26/02 Y jorar las condiciones establecidas por el sus modificatorias de la Secretarfa de Fi inc. a) de los citados articulos, en los tef nanzas; (ij) el "Mecanismo de rescate de minos que fijara d Ministerio de Econo bonos para In construccion de viviendas" mfa en la reglamentaci6n (art. 60 ). y las "Funciones del Registro de Proyectos para la Construccion de Viviendas Bonos AI igual que sucedio can los anteriores Decreto N° 905/02", aprobados poria re decretos 905/02 V 1836/02, este tam bien soluci6n 670102 del Ivlinisterio de Econo fue ratificado por'd art. 71 de laley 25.827. mia y liillias normas operativas para can celar las deudas impositivas vencidas e X. Concluida la descripci6n de ese mar impagas al30 de junio de 2001 0 para pre co juridico, es oportuno desarrollar las ra cancelar las moratorias vigentes lart. 20 de zones que penniten sostener que las dis la resolucion 303/02 ciL). posiciones cllestionadas encuentran fun damento en la doctrina de la emergencia m) Por(lltimo, el28 de marzo de 2003, elaborada por la Corte y que, como se ade el Poder Ejecutivo Nacional dicta el de lanto, los medios que elias implementan no creta 739/03, pOl' el cualliberolas depo aparecen desmedidos en funcion del obje sitos que fueron reprogramados al inicio tivo declarado de afrontar dicha situacion. del 2002. Se puede apreeiar que se trata de un El art. 10 establecio que los titulares de conjunto normativo complejo y de diffeil depositos en entidades financieras consti aprehension, que incluye medidas del Po tuidos originalmente en moneda extran der Ejecutivo - 0 de los organas tecnicos jera que fueron convertidos a pesos en vir que dependen del mismo- con ratifica tud de 10 dispuesto en el decreta 214/02 y eiones y decisiones propias del Poder Le reprogramados segun la resolucion 6/02 gislativo, tomadas en momentos de suma del Ministerio de Economfa v sus modifi gravedacl institucional, con peligro de de calorias. de hasta $ 42.000 de valor nomi sintegraci6n y orientadas a superar una si nal. podrfan solicitar la cancelacion total 0 tuacion extremadamente diffcil. parcial de dicho deposito 0 certificado, si fuera el caso, en la entidnd financiera res Por 10 mismo, merecen consideraeion pectiva mediante la entrega conjunta de; global. pues un examen aisladoyfragmen a) eI importe ajustado pore! CERhasta su tario, no permite valorar integralmente las fecha de acreditaci6n, mas los intereses soluciones articuladas para superar la correspondientes, en cuentas ala vista de emergencia. inmediata disponibilidad, cuya acredita cion quedarfa a cargo de la entidad finan Es verdad que las primeras medidas ciera, y b) la entrega de "Bonos del Go adoptadas, tanto en el inicio de la grave
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crisis del sistema financlero como en su punto crfrieo. pueden ser pasibles de re proche jurfdico por el grado de afectacion de los derecbos indlviduales, pero no es menos clerto que paulatinamente el Esta do adopto mecanismos que permitieron destrabar una crisis de inusitadas propor clones, tal como surge de los motivos que fundamentan las nonnas indicadas en el apartado anterior. La necesidad de atender a las circuns tancias existentes al momenta de emitir el pronunciamiento (Fallos: 312:555; 315:123, entre muehoR otros), no permite conduir que haya sido ilegitima la regulacion ema nada del plexo normativo que se ataca, nl tampoco que aniqullo el derecho de pro piedad de los actores. Es adecuado tener presente que la Corte justifico la conver sion compulsiva de plazos fljos por bonos que instrul11ento por el decreto 36/90, en la circunstancia de que afectaba solo a un "reducido sector de la poblacion" (aque 1I0s cuyos depositos excedfan un deter minado tope) (Fallos: 313: 1513, cons. 58, p. 1555). Con mayor razon entonces co rresponde analizar este caso. ya que en esta oportunidad no existe habitante que no haya sufrido las consecuencias de una emergencia que altero el ritmo de vida de toda la comunidad y no solo la magnitud de sus recursos economicos. En este particular escenario, es preciso senalar que como algunas disposiciones ya agotaron sus efectos, nada cabe agre gar actual mente. En relacion con aqw.mas cuyas secuelas todavia subsisten, pienso que encuentran resguardo en la doctrina de la emergencia ycumplen el estandar de razonabilidad que se exige en tales situa ciones para su validez constitucional (art. 28 de la Constituci6n Nacional). Para comprender cabalmente esta afir macion, es imposible pasar por alto que, para superar el estado de adversidad que implica una situaci6n de emergencia. to dos los sectores deben deponer sus inte reses ind ividuales en pos de bienestar ge neral y que. con tal fin, las medidas en es tudio no se limitaron a convertir a pesos los depositos constituidos en monedas extranjeras, sino que previeron mecanis mos de compensadon para morigerar la perdida de valor que necesariamente trae aparejado el abandono del sistema de con
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vertibilidad, decision de polftica econo mica sobre cuyo acierto, como es bien sa bido, no pueden pronunclarse los jueces (Fallos: 311:2453; 315:1820; 318:676, entre otros). En esta Ifnea se inscriben distintas deci siones adoptadas con el proposito de atemperar las consecuencias de las pril11e ras medidas y constituyen la salvaguarda de su constitucionalidad. Asf. se pueden enumerar la conversion de los depositos en dolares estadouniden ses ~Ios que tienen los actores~ a razon de un peso con cuarenta centavos ($ 1,40) par cada dolar (art. 2 0 del deere to 214/02). cuando para el resto de las relaciones juri dicas dicba conversion se produjo a la pa ridad de un peso por cada d61ar (art. 10 del decreta citadol; la aplicacion del CER (art. 4°), para l11antener su valor adquisiti vo yel reconocimiento de intereses du rante el lapso de la reprogramacion; las diversas medidas destinadas a flexibilizar las condiciones origin ales de indisponibi lidad de los fondos. 0 la entrega de certifi cados de depositos reprogramados y de distintos ti pos de bonos. can diferentes incentivos 0 beneficios para sus titulares (decretos 905/02,1836/02 Y739/03). Como se puede apreciar, la situacion de los titulares de depositos en moneda ex tranjera del sistema financiero fue atendi da de modo particular, mediante disposi dones que fueron ratificadas por el Con greso de la Nacion y adoptadas en el con texto de la 25.561. Sobre el punto, conviene recordar que dicha ley tiene por objetivo "establecer un conjunto de disposiciones tendientes a fa vorecer una adecuada recomposicion de las relaciones jurfdicas, economicas y pa trimoniales" y que. para llevarlas a cabo resultaba imprescindible suspender la ga rantia de la ley 25.466. tal como en defini tiva prescribe el art. 15 (cfr. Mensaje del Poder Ejecutivo a1 Congreso de la Nacion del proyecto de Ley de Emergencia Publi ca y de Reforma del Regimen Cambiario, Antecedentes Pariamentarios, febrero 2002, n" 1. p. 238). Las ultimas medidas enunciadas consti tuyen el eslab6n final de una serie de re glas tendientes a normalizar el sistema fi
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nanciero y a conciliar la necesidad de su saneamiento con los derechos de los aho rristas. procurando que el esfuerzo que se les impone resulte equitativo en compa racion con el del resto de la poblacion. Por 10 tanto.la pretension de los aetares debe correlacionarse con las circunstancias so brevinientes a su c1ietaclo. pues ellas per mitieron atemperar el impaeto de las pri meras medidas, a fin de ponderar de modo objetivo y realista el planteo formulado. Las medidas adoptadas no menos caban entonces !a propiedad protegida por el art. 17 de la Constitucion Naciona!, pues suponen una limitacion temporal impues ta por la necesidad de atenuar a superar una situaci6n de crisis que, parad6jiea mente, tam bien esta destinada a prote ger los derechos presuntamente afecta dos, que corrfan el riesgo de convertirse en ilusorios por un proeeso de desartieu lacion del sistema economico v financie ro (Fallos: 313: 1513, cons. 56, 1554).
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EI fundamE'nto de las !eyes de E'mergen cia es la necesidad de remediar situacio nes de gravedad que obligan a intervenir en eJ orden patrimonial, fijando plazos 0 concediendo esperas, como formas de haeer posible el cumplimiento de obliga eiones, atenuando Btl gravitacion negativa sobre el orden economico e institucional y la sociedad en su conjunto (doctrina de Fallos: 136:161).
Consideraci6n especifica merecen las vias alternativas para liberm los fondos atrapados en el denominado "corrallto fi nanciero". En primer lugar, no se ha demostrado que todas y cada una de elias irroguen a los acto res un perjuicio que supere los li mites tolerables del sacrificio impuesto por la emergencia. Corresponde recordar al respecto, que cuando se tachan de incons titucionales diferentes opciones legislati vas, para que el planteo prospere el im pugnante debe demostrar de manera aca bada que todas e!las merecen tal descalifi cacion pOl' el perjuicio que Ie provocan (arg. del dictamen de este Ministerio PU blico. que fue compartido por V.E. en Fa lIos: 325:2600). Cabe recordar dicho criterio, maxime cuando como acontece en este caso, es
evidente que el proposito de tales normas fue tratar de lograr que, entre varias op ciones, alguna de ellas pudiera otorgar al presunto afectado una soluci6n menos gravosa en fun cion de sus concretas nece sidades. conveniencias yposibilidades eco nomicas. ElIo, sin perjuicio de senalar que el ncierto 0 error, el merito 0 la convenien cia de las soluciones Jegislativas no son puntos sobre los que el Poder Judicial deba pronunciarse (Fallos: 313:410), por 10 que 1a declaracion de inconstitueiona lidad de una ley --acto de suma gravedad institucional- requiere que la repugnan cia de Ja norma con la clausula constitu cional sea manifiesta, clara e indudable (Fallos: 314:424 y 320:1166). En el precedente de Fallos: 326:417 se dijo que "los vicios que desealifican cons titucionalmente la disposicion del art. 2 0 del deereto 214/02 hastaaquf examinados, no se yen atemperados por las soluciones complementarias establecidas pOl' los de cretos 905/02 y 1836/02. Ella es asf pues los decretos indicados no aminoran los efeetos nocivos de la pesificacion desde que, aun cuando crean ciertos paliativos para compensar la perdida del valor ad quisitivo provocada por el empJeo de la pari dad $ 1.40 pm d6lar, se limitan a ofre eel' una opcion que natural mente pueden rehusar. sin perdida de derecho alguno" (cons. 46, p. 480). Sin embargo, afirmar que los ahorristas puedan rechazar las diferentes opeiones que se otorgaron para superar la crisis, sin que ello afecte sus derechos, es decir, que puedan seguir reclamando la devoluci6n de sus depositos en la moneda de origen 0 a Stl cambio actual. evidencia una posi cion individualista par sabre el interes ge neral. que se desentiende de las condicio nes politicas, jurfdicas, sociales yecon6 micas imperantes. Desde esta optica, surge claro que to dos los que se encuentran afectados en sus relaciones juridicas par las normas que aquf se impugnan deben contribuir con un aporte parcial para atemperar la crisis, sin que pueda considerarse a sector algu no inmune a tales alteraciones. Maxime, cuando la jurisprudencia del Tribunal in dica que el interes particular, aunque pue
Vv';\[ TEl' F. da verse perturbad 0 por medidas de emer gencia, debe ceder ante el general ante una situacion de necesidad (doctrina de Fall os: Cabe poner de relieve 10 que sucede cuando no se han utilizaclo las vfas imple mentadas pOl' el Estado para salir con menor sacrificio de la situacion provoca cia por el decreto 1570101. Quien no ha ejercido las diferentes opciones previstas a tal fin, no puede seguir predicando vaJi damente que el sacrificio impuesto es igual ala diferencia de montos resultante entre la cotizaclon del dolar en el mercado libre y el valor original de sus depositos. Ello es asf, porqlle merecen valoracion positiva todas las medidas implementadas para morigerar los efectos del abandono del regimen de convertibilidad, en una sHua cion de crisis, cuya magnitud y gravedad es evidente. Es verdacl que el magistraclo que me prececlio enel de esta funclon dis currio pOl' un andarivel diferente cuando tuvo que abordar el exam en de la situa cion aquf planteada (v. dictamenes en las causas B.2507, L.XXXVlIl L.XXXIX). Del mismo modo 10 esa Corte al pronllnciarse en la causa publicada en Fa 1I0s: 326:417, aunque alli aclar6 que todo cuanto solo era aplicable al caso y no podfa extenclerse a otras sitllaciones. En toclo caso, aprecio que la solucion que ahora propongo se ajusta a la realidad fac tica y jurfdica en 1a que toea expedirme. Pero son tambien diferentes las circul1S tancias. El transcLlrso del tiempo permite incorporar al examen de estos temas tan to las distimas medidas implemenradas para moderm los efectos perniciosos de la crisis como su razonabilidad, a la luz de los acontedmientos vividos. Pem ademas. la intervenci6n dellegislaclor, al ratificar decisiones del Poder Administrador, otar sustento legal a las vfas utilizadas para salir de la en particular, cuan do estableci6 modo explicito que se cumplfa la finalidad que tLlVO en miras al delegarJe facllitades para afrontar la crisis, mediante la opci6n de canje de !ftulos de la cleuda publica (v.gLley 25.820). XI. En conclusion, si todos los sect ores de la sociedad asalariados, locado res, jubilados, acreedores en general) es
Ci\RJ'.:OTi\
tan soportando los necesarios e inevita bles sacrificios que se requieren para su perar una crisis de emergencia de la mag nitud y gravedad como la que afect6 al pafs, los actores no pueden validamente ser los unicos en quedar al margen de esta situaclon. Tal aserto resulta compatible con el prin cipio de igualdad ante la ley y las car gas publicas, en tanto las mediclas aquf cues tionadas no trasuntan persecucion, hosti gamiento 0 indebida discriminacl6n en perjuicio de los acto res. Por el contrario, constituven una razonable Iimitacion de sus derechos en las condiciones excepcio nales ya descriptas. Acoger su pretension implicarfa consa grar una categorfa privilegiada, un sector indemne a la crisis, en desmedro de otros que sufrieron los efectos de la emerEn tales condiciones, hacer lugar requerimiento de obtener la devolucion de la totalidad de los depositos, en la mo neda de arigen 0 a su cambio actual, serfa tanto como trasladar esa obJigacion a quie nes tendrfan que aportar a las areas esta tales, vIa impuestos, para que ello sea po sible. Como no cabe dud a alguna acerca de que las circunstanclas politicas. sociales y economicas que dieron origen a las nor mas cuya inconstitucionalidad se impetra, "encuentran diffcil comparacion en la his toria de laArgentina contemporanea" (del voto del doctor Fayt en la causa" Provincia deSan Luis ..." antes recardada), nose pue de sin mas considerar ilegitima la regula cion emanada del plexo normativo que se ataca, ni tampoco conduir que aniquila el derecho de propiedad de los actores. XII. Opino, par 10 tanto, que correspon de revocar la sentencia de fs. 122/129, en cuanto fue materia de los recursos extraar dinarios deducidos. - 22 de octubre de 2004. Esteban J. A. Righi. Buenos Aires, octubre 26 de 2004. Considerando: 1. Que la Camara Fede ral de Parana. al confirmar el fallo de pri mera instancia, hizo lugar a la accion de amparo promovida pOl' Alberto Roque Bustos, Gracia Luz Don, Ramon Evaristo Giacchi y Graclela Guadalupe Dappen
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Bt\NC(l --~----
contra el Estado l\acional, el Banco Cen tral de la RepublicaArgentina, el Banco de Entre Rios v el BBVA Banco Frances SA, declarand~ la inconstitucionalidad de las leves 25.557 y 25.561. de los decre tos 15'70/01, 71102, 141102, de los arts. 1". 2".4". 10 del decreto 214102. del art 3° del decreto 320/02, de las resoluciones 6, 9.18,23 v 36/2002 del Ministerio de Eco nomia la l\acion, de las eomunicacio nes "A" 3446, 3467 v 3468 del Banco Central de la ReptiblicaArgentina, y toda otm nor ma que impida, limite 0 restrinja de cual quier manera a los actores la posibilidad de disponer inmedlatamen te de sus depo sitos a plazo fijo y en cuentas a la vista. y ordeno que las entidades financieras in tervinientes devolvieran los depositos en el signo moneta rio efectuado. en el plazo de diez dfas.
de
2, Que el Estado Nacional y los bancos demandados interpusieron los recursos extraordinarios de fs. 1321145, 147/150 v 156/172, los que fueron concedidos por el a quo unicamente por la cuestion federal compleja planteada y desestimados por las causales de arbitrariedad y gravedad insti tucional tam bien invocadas. EI contenido de dichos recursos aparece correctamen te resenado en cl punto II del dictamen del senor Procurador General de la Nacion, al eual cnrresponde remitirse a fin de evitar repeticiones innecesarias. 3. Que debido al dictado de nuevas nor mas sobre la materia. el Tribunal corrio traslado a las partes para que se expidie sen sobre elias, el cual solo fue contestado por el Estado ;\JacionaL mientras que el SBVA Banco Frances SA 10 hizo extem poraneamente. 4. Que los recursos extraordinarios de ducidos son formal mente admisibles, en tanto se ellestiona la inteligencia de nor mas federales y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa ha sido con traria al derecho que los apelantes fundan en elias (art. 14, inc. 3", de la lev 48). Cabe sen alar que en la tarea de es~larecer la inteligencia de las normas federales invo lucradas. este Tribunal no ha de estar Iimi tado por las posiciones del tribunal apela do ni por las de las partes (Fallos: 323: 1491 v sus citas, entre muchos otros); como igualmente que las causales de arhitrarie dad invocadas son inescindibles de los te
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mas federales en discusion, por 10 que deben ser examinados conjuntamente (Pallos: 323:1625, entre muchos otros) , 10 que quita trascendencia a la falta de queja por la denegacion parcial del recurso. 5. Que por evidentes razones metodo 16gicas, corresponde en primer lugar exa minar el cuestionamiento formulado por el recurrente respecto de la aptitud de la via del amparo para plantear y decidir el problema sometido a decision judicial. A ese respecto. son aplicables los fundamen tos expuestos en el voto del juez Belluscio en las causas "Peralta", de Fallos: 313: 1513 (La Ley, 1991-C, 158), Yen la disidencia de los jueces Belluscio, Hoggiano y Maqueda en lacausa "Provincia deSan Luis", de Fa 1105: 326:417 (La Ley, 2003-B. 537; Z003-C, 38; 228; 2003- E, 47Z; Sup. Especial, mar zo/2003. p. 4; Sup. E. Tutela Const. de los Oep. Banc., abri1l2003, p. 59; OJ, 2003-1-96; ROI'vl, Rev. 2/2003. p. 96; RU, Rev. 2/2003, p. 25), sustancialmente analoga ala pre sente, cuyos fundamentos pertinentes se dan por reproducidos. 6. Que. aun cuando esas razones serfan suficientes para descalificar la sentencia impugnada, la desnaturalizacion de la via del amparo que se ha producido en este proceso yen much08 otros, lIegando aquf a lnsurnir un Japso de mas de dos aflOS y medio hasta que estuviese en condiciones de dictarse sentencia definitiva por esta Corte, sumada a las atinadas reflexiones del dictamen del sefior Procurador Gene ral de la Nacion expuestas en su dictamen, hacen necesario ponerfin definitivamen te a una cuestion de innegab/e trascenden cia institucional y social. 7. Que, a ese respecto, el Tribunal com parte los argumentos y conclusiones del dictamen citado en el precedente consi derando, los que se dan por reproducidos por razones de brevedad. A ellos cabe anadir que, en 10 funda mental. las normas atacadas resultan ser: a) el decreto del P.E. 1570/01. con sus ulte riores moctificaciones, que Iimitola extrac cion de dinero efectivo v las transferen cias al exterior; b) la ley 25.561. de emer gencia publica y reforma del regimen cam biario, que declaro dicha emergencia y sent61as bases para la delegaci6n norma tiva conferida al Poder Ejecutivo a fin de
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VVALHR
reglamentar el sistema; c) el decreto 71 102, que reglament6 el regimen cambiario es tablecido por d icha ley, modificado pOl' el decreto 141/02, y las resoluciones del Mi nisterio de Economfa 18/02 y 23/02, que establecieron un cronograma de venci mientos reprogramados de los dep6sitos existentes en el sistema bancario a la fecha de su entrada en vigencia, bajo el del decreto 1570/01; eI) el decreta 214102, que elispuso la transformacian a pesos de todas las obligaciones de dar sumas de di nero expresadas en monedas extranjeras a razon de un peso con cuarenta centavos por eada dalm estadounidense, con la apli cacion del coeficiente de estabilizacion de referencia que publicarfa el Banco Central de la RepublicaArgentina. Asimismo, co rresponde tomar en consideracian los de cretos 905/02 y 1836/02 -conocidos como "canje j" y "canje IJ" con sus nor mas modificatorias y complementarias, que permitieron, en general y con algunas exeepciones, la opeion por "bonos del Go bierno Nacional en d6lares estadouniden ses Libor 2012" 0 pOI' "bonos del gobierno nacional en pesos 2% 2007", Y sabre los cuales los acto res han guardado sugestivo silencio pese a\ trasiado que les fue confe rido. De esc plexo normativo resulta que a los depositantes en dolares estadouniden ses se les ofrcciola opci6n de obtener su devolucion en moneda argentina en diver sos plazos cambio de un peso con cua renta centavos pOl' d61ar mas el coeficien te de estabilizacion de referencia, 0 bien en la moneda de origen pero en bonos del Tesoro y a plazas mas prolongados. 8. Que, a pesar de la ausencia de prueba en este proceso, existen circunstancias que por BU publica notoriedad no pueden ser ignoradas ni pasadas por alto. As!, es evidente que el prolongado man tenimiento de una artificial equivaJencia de valor entre el peso argentino y el d6lar estadounidense, unido a circunstancias econ6micas que la mencionada ausencia de prueba impide clarificar, condujo a un proceso de deterioro del apmato produc tivo nacional-eon su secueJa de desocu paci6n, miseria y hambre- al que no eran ajenas las inusuales tasas de inten§s que se pagaban por los dep6sitos en d61ares, a una amenaza de" corrida bancaria" que se
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CARNOTA
intent6 pallaI' mediante esas tasas, y final mente a un riesgo cierto de que esa ame naza se COl1cretase, e inclusive a su inicia cion, que fueron las causas determinantes de las medidas adoptadas por el Poder Eje cutivo y el Congreso con la finalidad de impedir la falencia generalizada del siste ma bancario y la consiguiente ruina del conjunto de depositantes. La situaci6n expuesta constituyo indu dablemente una emergencia cuya decIa raddn por la ley25.561 encuentra amparo constitucional en los poderes de los de partamentos polfticos del Gobierno Fede ral destinados a haeerle frente. En ese as pecto, se ha dicho en el voto del juez Be lluscio en la causa "Videla Cuello", de Fa Ilos: 313;1638 (La Ley, 1991-D, 518 - Dj, 1991-2-810 - ED, 142-119): "8°) Que ... en situaciones de emergen cia como las que ha dado sustento a la medida cuestionada, la imperiosa necesi dad de afrontarsus consecuencias justifi ca una interpretaci6n mas amplia de las facultad es atribuidas eonsti tuclonalmen te allegislaelor. En tales condiciones, me dios 0 procedimientos que en circunstan cjas normales podrfan parecer inv
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geneia para resistir el control de constitu cionalidad. Elios son: 10 ) Que se presente una situacion de emergencia -declarada por el Congreso y con debido sustento en la realidad- que obligue a poner en ejer cicio aquellos poderes reservados para proteger los intereses vitales de la comu nidad; 2°) Que la ley persiga la satisfaccion del interes pUblico: ello es, que no haya sido dictada en beneficia de intereses par ticulares sino para la proteccion de los in tereses basicos de la sociedad; 3D ) Que los remedios justificados en la emergencia sean de aquellos propios de elias yutiliza dos razonablemente; 4°) Que la ley san cionada se encuentre limitada en el tiem po y que e\ termino fijado tenga relacion directa con la exigencia en Tazon de la eual ella fue sancionada". Ala luz de 10 expuesto, de la evidencia de la situaci6n, y a falta de prueba en con trario, los recaudos mencionados deben considerarse presentes en elsub examine. 9, Que es teniendo en cuenta la realidad palmaria descripta en rasgos generales en el considerando anterior que debe ser exa minada la posible pugna entre las normas atacac!as y los preceptos constitucionales. Por cierto, no cabe poneI' en tela de jui cio que el ciereeho de propicdad esta ga rantizacio por ei art. 17 de la Constituci6n, pero 10 que sf corresponde examinar es 5i las medidas economicas-en suma, la sus pension de la devolucion de los depositos bancarios y la opdon para los c!epositan tes entre el rcintegro en determinados pla zos, en moneda argentina y con valores actualizados, 0 en la moneda de origen a plazos mayores y en val ores comerciali zables- afecta el mencionado derecho, En otros terminos, si a pesar de las nor Ina5 c!ictadas a fin de evitar que la sitna cion de emergencia desembocara en la quiebra del sistema bancario y la perdi da de sus dep6sitos por la mayor parte de los depositan tes, la propiedad de estos s610 puede ser defendida mediante el reintegro de sus val ores a breve plaza y en la moneda extranjera en que fueron ins criptos, Resulta indiscutible-en el somera exa men que puede realizarse en un proceso sin pruebas- que la devaluaci6n de la mo neda nacional era una medida ineludible
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[rente ala grave emergencia resultante del desfase de valor con el d6lar estadouni dense y el comienzo de una importante "corrida bancaria". En esa situad6n, parecerfa a primera vista que la conversion de los ereditos a moneda argentina un tipo de cambio de terminado por el Estado afectase el dere eho de propiedad del acreedor, que ten clria derecho de obtener el reintegra, par 10 menos, de la cantidad exactamente equi valente a los nuevos tipos vigentes en el mercado; seria, por otra parte, el resulta do de la ciega aplicacion de los arts, 617 y 619 del C6digo Civil. Sin embargo-yesto no podrfan discutirlo ni siquiera los mas ardientes defensores de la prapiedad in tangible de los clolares- en los contratos de dep6sito bancario que motivan litigios como el presente, el prop6sito del acree dor no era eI de conseguir moneda ex tranjera especffica que no pudieraser sus tituida por ningun objeto sino el de Jograr la estabilidad de la prestaci6n dineraria, es decir, asegurar un poder adquisitivo cons tante. Es ob'vio que 5i se depositaba en d61ares era porque se dudaba del mante nimiento del poder adquisitivo de los pe sos nacionales y se buscaba mantener el valor intrfnseco del capital. Desde ese pun ta de vista, puede afirmatse que la supuesta propiedad de los d61ares no era mas que una gran falaeia. En la Argentinanadie ga nab a en d61ares norteamericanos, de ma nera que asentar los dep6sitos en esa mo neda era, 0 bien utilizarla simplemente como una moneda de cuenta -nadle ig nora que en gran medida se depositaban pesos y estos se convertian a igual canti dad de d6lares, equivalencia cuya false dad se hada notoria Sl se pretendfa la im posible tarea de cambiar pesos por d6la res en el exterior (salvo en algunos paises vecinos), y que hoy se ve claro que era ficticia- 0 bien se compraban dolares en el mercado de cambios a un precio vii, el de la paridad, con consecuendas perni ciosas en la eeonomfa que a la corta 0 ala larga debfan desembocar en el desastre econ6mico resultante de que tuviese que afrontar et perjuicio el Estado, es decir, la comunidad tocla, no los depositantes en d61ares sino todos y cada uno de los habi tantes del pais, Por tanto, en los contratos concertados en el pais y que debfan ser ejecutados en el, el objeto de la obJigacion no era el d61ar como moneda de los Esta
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dos Unidos sino el definido porlaley23.928 como "convertible" 0 canjeable por pesos argentinos de poder adquisitivo constante. En tal contexto, yen tanto no se trate de moneda extranjera que estuviese especffi camente destinada al cumplimiento de obligaciones en el exterior, la "pesificacion" se presenta como razonable mientras el importe que se devuelva tcnga el mismo 0 mayor poder adquisitivo que tenfa el de posito originario, ya que ella no callsa per juicio alguno al acreedor. Fue, por 10 de mas, una medida razonable frente a la si tuacion de fuerza mayor trasuntada en la emergencia. Por el contrario, pretender la devolucion inmediata en dolares 0 en su equivalente en moneda argentina en el mercado libre de cambios implica un des mesurado beneficio para el acreedor, que no pllede determinarse en su medida arit metica como consecllencia de la ausencia de produccion de prueba en este proceso pero que en algunos momentos alcanzo alrededor del doble del poder adquisitivo originario. A falta de dana producido por el Estado no hay accion. La actora no ha demostra do que el reintegro a $ 1,40 por dolar mas el coeficiente de estabilizacion de referen cia no alcance a cubrir el mismo poder adquisitivo del dinero depositado; y si 10 que pretende son dolares, por dos veces el Estado Ie ha ofrecido bonos por el monto originario del deposito, que, si bien tienen plazas mas largos -pero, en todo caso, bastante mas cortos que los emitidos con igual fin en 1990 con el aval constitucional de la mayorfa de esta Corte en el ya citado caso de Fallos: 3l3:1513-, al ser comer cializables en bolsa permiten en un plaza mas reducido convertirlos en moneda contante, con un descuento, sf, pero que despues de un tiempo razanable diffcil mente afecte el poder adquisitivo que te nfan en su momenta los dolares supuesta mente depositados. En suma, no esta probado: 10 ) que la actora hubiera efectuado el deposito en dolares efectivamente ganados como ta les -10 que deja abierta la posibilidad de que los haya com prado al precio viI que mantenfa el Estado 0 que se haya tratado de un mero asiento contable-, ni que los dolares estuviesen afectados a operacio nes comerciales 0 financieras con el exte
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rior que necesariamente debieran afron tarse en esa moneda; 2 que las alternati vas que el Estado Ie ofrece Ie ocasionen un perjuicio patrimonial, ya que no se ha ale gada ni probado que el destino del depo sito fuese el cumplimiento de obligacio nes fuera del mercado interno. En tales condiciones, la garantfa constitucional de la propiedad esta a salvo: los bancos que recibieron los depositos cumpliran su obli gacion de reintegro en las condiciones impuestas por el Estado, hecho del princi pe que no esta en sus facultades evitar, yel Estado solo respondera del perjuicio oca sionado pOl' las medidas en caso de de mostrarse la real existencia de un perjui cio. Todo ello lleva a la conclusion de que la via del amparo no era admisible, no solo por mera formalidad legal sino por no es tar acreditada la violacion de preceptos constitucionales, que en este tipo de pro cedimiento debe resultar palmaria e ine quivoca. 0
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10. Que frente a una situacion no identi ca, pero con muchos elementos similares a la que se presenta en el caso, la Suprema Corte de Estados Unidos dicto una sen tencia de la que pueden extraerse concep tos perfectamente aplicables al sub lite, y, en general, a todos los reclamos deduci dos por depositantes contra los bancos 0 contra el Estado Nacional. Se trata de la causa "Perryv. United Sta tes", 294 U.S. 330 (1935), en la cual el tene dor de una obligacion de los Estados Uni dos por diez mil dolares, emitida en 1917, pagadera en moneda de oro del nivel de valor del tiempo de la emision yvencida el 15 de abril de 1934, con fundamento en su derecho de propiedad reclamaba el pago de la cantidad de oro equivalente 0 su va lor en moneda legal. La Corte, por el voto del Chief Justice Hughes, dio respuesta negativa al recla mo, estableciendo que el actor no podfa pretender que las restricciones moneta rias consecuentes a la gran crisis de 1929 y el cambio de valor en oro del dolar Ie oca sionasen un perjuicio. A tal fin, senalo en primer lugar cllal era el objeto de la clau sula oro, diciendo: "Esta obligacion debe interpretarse con imparcialidad. EI 'actual nivel de valor' (expresion usada en el bono emitido) se contrapone a un nivel de valor mas bajo. La promesa obviamente tuvo la
BANCO
intenei6n de protegerse contra la perdida. Esa proteccion quiso ser asegurada me diante el estableeimiento de un determi nado nivel 0 medida de la obligacion del gobierno. Creemos que el alcance razo nable de la promesa es que tuvo la inten cion de asegurar a quien prestaba su dine ro ai gobierno y tomaba su bono que no sufrirfa perdidas par la depreciaci6n del media de pago". Y rmls adelante afladio: "Para considerar que danos ~-si acaso hay alguno- el actor ha sufrido debido al pre sunto ineumplimiento de contrato, es inad misible suponer que tenIa dereeho a obte ner moneda de oro para recurrir a merca dos extranjeros 0 para operaciones en moneda extranjera 0 para otms fines con trarios al control sabre moneda de oro que el Congreso tenia el poder de ejercitar, y que ejercito, pOI media de su regulaci6n moneraria. Los danos del actor no pueden ser calculados haciendo caso omigo de la economfa interna del pais en el momento en que el pres unto incumplimiento ocu rri6 ... EI actor exige 'el equivalente' en circulante a la moneda de oro prometida. Pero 'equivalente' no puede significar mas que el manto de dinero que la moneda de oro prometida valdrfa para el tenedor del bono a los fines para los cuales esta podrfa ser legalmente utilizada. Este equivalente o valor no puede ser detenninado apro piadamente salvo a la luz del mereado domestieo y restringido que el Congreso habfa establecido legal mente ... EI aetor no ha mostrado, ni intentado mostrar, que en relaci6n al poder adq uisitivo haya sufrido algun tipo de perdida. POT el contrario, en vista del acornodamiento de la economfa interna a la tmica medida devalor estable cida por la Jegislacion del Congreso, y a la disponibilidad y usa universal a traves de todo el pais de la moneda de curso legal para eumplir con todas las obligaciones, el pago al actor de la suma que exige consti tuirfa, no un recupero de perdida en senti do estricto, sino un enriquecimiento in justificado". 11. Que, par otra parte, se advierte la complejidad factica y tecniea del tema en debate, que involucra el examen de intrin cadas cuestiones financieras v bancarias, 10 que impone que los jueces extremen la pruden cia para no resolverlas por la via expedita del amparo. En este orden de ideas, la indagacion de las materias plan teadas en el sub lite llevarfa necesariameme
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a ponderar la poJitica eeon6miea del go bierno para distribuir las perdidas ocasio nadas poruna situaci6n economica desor bitada. 12. Que debe recordarse que los con troles de legalidad administrativa y de constitucionalidad que competenalos jue ces, no los facultan a sustituir a la Admi nistracion en la determinaci6n de las poli ticas 0 en la apreciaci6n de los criterios de oportunidad (doctrina de FaIlos: 308:2246, considerando 4"; 311:2128, entre muchos otros) y, menos atm, cuando la imposibi Iidad de las entidaeles financieras de responder a sus obligaciones exigibles trascendi61a particular situacion econo mica de cada intermediario para adquirir la dimensi6n de una crisis sistemica, cuyo examen presupone un analisis integral a fin de superar el descalce bancario. La cuesti6n atane no solo a la recuperaci6n y elesenvolvimiento de las entidades que opetan en un ambito decisivo para la bue na marcha de la economia, sino rambien la aptitud de estas para coadyuvar ala de voluci6n orelenada e igualitaria de las in versibnes 0 ahorros.
EI ejercicio de los mencionados contro les no puede justificar que toelas las medi das de polftica econ6mica de los poderes competentes sean sometidas a la revision, no de su legalidad sino de su acierto 0 su oportunidad, pues ello implicaria sustituir a los 6rganos eonstitucionales que tienen su origen direeto en la voluntad popular pOI el criterio predominantemente teeni co del PoderJudicial, cuva desvinculaci6n de tal origen -que s610 'podia ser indirec to en el texto constitucional originario~ se ha acentuado en la reforma de 1994 con los nuevas procedimientos de designad6n. Los jueces estan lIamadas a juzgar. no a administrar ni a fijar ni revisal' la potHica econ6mica de los poderes poifticos, pues 10 contrario implicaria desvirtuar el regi men democratico sustituyendolo por el gobierno, 0 aun la dictadura, del Poder Judicial, que impedirfa el desarrollo de cualquier programa de gobierno coheren te, maxirne frente a una emergencia que los jueces no estan capacitados para en cauzar. Tampoco se justifiea la extension desrnesurada del amparo para revisar 10 que no viola los derechos ygarantfas cons titllcionales con rnanifiesta arbitrariedad o ilegalidad, en los terminos del art. 43 de
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la Constitucian, convirtiendo a la admi nistraci6n de jusricia en una suerte de fes tival de amparos e inconstitucionalidades que traba el ejercicio de sus atribuciones por los poderes legislativo 13. Que de la crisis de 2001 nadie ha sa lido indemne. Sin entrar a considerar que hubo hasta quienes perdieron la vida en los incidentes callejeros, muchos habitan tes del pais perdieron BU patrimonio 0 10 vieron mermado a consecuencia de aque lIa: los asalariados, por la reduccl6n del poder de compra de sus sueldos, yen al gunos casas tambien par la disminuci6n de su monto nominal; los jubilados actua les, por igual reduccian y la rebaja de los haberes; los jubilados futuros, por la licua cion de los activos de las administradoras de fondos de jubilaclones y pensiones: los comerciames, par la disminuci6n de las ventas; las empresas, especialmente las que utilizan inSLlmos importados, por la eleva cion de los costos y la depreciacion de sus activos; los particulares, por la reducci6n del valor de sus bienes v la dificultad a imposibilidad de afranta; las deudas con trafdas en moneda extranjera, con riesgo de perder sus viviendas. Frente a ello, reconocer que a los depo sitantes en d6lares se les devuelva sin mas demora el mismo importe de la moneda extranjera en que se registraronsus dep6 sitos implicarfa la creaci6n de una clase priviJegiada, que no solo se habria benefi clad a durante un tiempo mas 0 menos lar go can intereses en d61ares a una (asa in concebible en el resto del planeta sino que ahora cantidades que, traduci das a monecla argentina, tendrian un poder adquisitivo en el mercado interno considerablemente mayor al de 10 origi nariamente depositado. 14. Que, como a todas luces es evidente, el casu tiene una gravedad institucional de trascendencia por el impac to que el pago mas 0 menos inmediato tendrfa sobre la economfa, las finanzas y, en verdad, sabre la vida naclonal. Seria, pues, gravemente imprudente dejar de considerar las consecuencias de un fallo de esta Corte en las presentes eircunstan cias. Un fiat iustitia peream ego perem mundis, hacer justicia aunque se caiga el mundo, en rigor no es hacer justieia sino destruir las bases mismas de las relaciones
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en las cuales se persigue hacervaler la lJa mada justicia. Hacer justicia conmutativa, singular y pura entre bancos y depositan tes sin Htender el contexto de las enormes injusticias distributivas existentes y las nue vas que sobrevendrfan, eoneulca la idea misma de justieia a secas, legal, general 0 como quiera lIamarsela en doctrina. La justicia conmutativa que debe presidir las relaciones eontractuales no puede entrar en conflicto con el interes general 0 el bien comun, con el bien de todos y no s6lo el de algunos. Desde esta perspectiva serfa insosteni ble eualquier desarrollo estable del pais sin sistema financiero alguno, sin credito, sin financiacian del eomercio exterior, cuyas operaciones tipicas de compra yventa in ternacionales quedarfan sin auxilio ban cario local alguno, y en general, todo el comereio de bienes y servicios se verfa re trotrafdo a eta pas de tal primitivismo y rusticidad que probabl emente excluirfan al pais del comercio internacional. Seria casi impensable sostener la economia y, par ende. los servicios public os y priva dos, transaeciones de bienes queda dan a merced de quienes pudieran preva lecer en la lueha de intereses. Naturalmen te, serfa de preyer una enorme emisian moneta ria que en los heehos a la moneda Decisiones de politi ea econ6mica can tal repereusion para la subsistencia de la Naci6n, sin ninguna dud a no incumben a esta Corte sino a los pode res emanados del voto popular. 15. Que, finalmente, no se puede dejar de senalar la irritante desigualdad que ha producido entre los depositantes la de sorbitada actuacian de los tribunales infe riores, que por medio de medidas caute lares denominadas "autosatisfactivas" des calificadas poresta Corte (Fallos: 324:4520, considerandos go y 10°, ysus citas) provo caron un notable trastorno economico que incluso puso en riesgo la regulariza cion de los compromisos asumidos par 1a Naci6n frente a organism os internaciona les de credito. En efeeto.los beneficiarios de esas medidas han obtenido un luCfo indebido a costa del sistema, en definitiva y de quienes eneontrandose en del eircunstancias no solicitaron 0 no obtuvieron ese disparatado beneficia. Sin embargo, no cabfa proeesalmente la in tervencian de esta Corte frente a la siste
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matica violaci6n del art. 15 de Ja ley 16.986, que dispone conceder en ambos efectos -vale decir. devolutivo y suspensivo, con suspension de la ejecucion de Ja senten cia-· los recursos de apelaci6n interpues tos contra las decisiones que admiten el amparo, norma legal que no podia ser obviada mediante la concesion a las medi das cautelares de los efectos propios de la eventual sentencia; ni cuenta ahora con atribuciones para remedial' esa desigual dad de hecho fuera de los recursos lega les. POI' 10 tanto, la desigualdad es respon sabilidad propia de los tribunales que dic taron yejecutaron las medidas. Par tad a ello, V de conformidad can 10 dictaminado por el senor ProcuradorGe neral de la Naci6n. se revoca la sentencia recurrida v se rechaza la demanda de am paro. Costas par BU orden en todas las ins tancias en raz6n de que, frente al funesto precedente de Fallos: 325:28 -del que de riv6 un descomunal trastorno economi co-financiero y aun judicial, y que dio oca si6n a numerosos v conocidos casos de corrupci6n-Ios actores pudieron creer se con funclado derecho de litigar. - Au gusto C. Belluscio, - Carlos S. Fayt (en disi dencia). Antonio Boggiano (segl'm su voto). - Juan C. Maqueda. - E. Haul Zaffa roni (segun su voto). Elena r. Highton de Nolasco (segun su voto). Vola del doctor Boggiano: Considerando: 1. Que la Camara Fede ral de Parana, al confirmar el fallo de pri mera instancia, hizo lugar a la accion de amparo promovida pOl' Alberto Hoque Bustos, Gracia Luz Don, Hamon Evaristo Giacchi y Graciela Guadalupe Dappen c. Estado NacionaL el Banco Central de la HepubJica Argentina. el Banco de Entre Rios vel BBVA Banco Frances SA deda rando la inconstitucionalidad de las Je yes25.557 y25.561, de los decretos 1570/01, 71/02,141/02, delos arts. I", 20 ,4", goy 10 del decreta 214/02, del art. 3 del decre to 320102, de las resoluciones 6,9. 18,23 V 36/2002 del Ministerio de Economfa de la Nacion de las Comunieaciones "A" 3446, 3467 Y3468 del Banco Central de la Hepd blica Argentina, y toda otra norma que impida !fmite 0 restrinja de cualquier ma nera a los actores la posibilidad de dispo ner inmediatamente de sus depositos a plazo njo yen cuentas a la vista, y orden6 0
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que las entidades tinancieras intervinientes devolvieran los depositos en el signo mo netario efeetuado, en el plaza de (liez dias. 2. Que el Estado Nacional y los bancos demand ados interpusieron los recursos extraordinarios de f5.132/145, 1471150 Y 156/172, los que fueron concedidos por el a quo unicamente por la cuesti6n federal compleja planteada y desestimados par las callsales de arbitrariedad y gravedad insti tucional tambien invocadas. EI contenido de dichos recursos aparece correctamen te resenado en el punto II del dictamen del Procurador General de la Nacion, al eual corresponde remitirse a fin de evitar re peticiones innecesarias. 3. Que los recursos extraordinarios son formalmente admisibles pues se halla en tela de juicio la imerpretaci6n y validez constitucional de normas federales. 4. Que es aplicable al caso la jurispru dencia de esta Corte en Fallos: 326:417 ("San Luis") -disidencia de los jueces Be lluscio, Boggiano, y Maqueda-. resuelta el 5 de marzo de 2003, a cuyos terminos, en 10 pertinente, corresponde remitir en raz6n de brevedad. 5. Que, en efeeto, tal como se sefialo en el citado precedente, a fin de esclarecer la intrincada evolucion normativa en la ma teria cabe tener presente que, en primer termino, el decreto 1570101, en su art. 2°, inc. a) prohibio: "los retiros en efectivo que superen los pesos doscientos cincuenta ($250) 0 cl61aresestadounidenses (USS250), pOI' semana, pOl' parte del titular 0 de los titulares que actuen en forma conjunta 0 indistinta, del total de sus euentas en cada entidad financiera", Asimismo, estableci6 que durante la vigencia del decreto, las enticlades no podrfan obstaculizar la trans ferencia 0 disposicion de fondos entre enemas. cualquiera sea la entidad recep tora de estos: ademas, dolarizo las deu das existentes, con el consentimiento del deudor. La problematica de los llamados "corra les", mas 0 menos rfgidos 0 flexibles, es comparable; tal vez como todas las demas cuestiones jurfdicas, a un caleidoscopio; en el sentido de que esta en constante movimiento y cambio en pequenas piezas de los ImlS variados matices. De ordinario,
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son los jueces quienes manufacturan las pequenas piezas del mosaico caleidosco pico. Pero en este asunto es el Ejecutivo el que ha ido moviendo las piezas, configu rando gran variedad de mosaicos desde el mas ferreo "corralon" a los mas flexibles "corralitos". Ellegislador ha puesto el mar co general y amplia delegacion. Dichas normas fueron perdiendo vigen cia. As!, se flexibilizaron V finalmente se derogaron las restricciones relativas al re tiro de sueldos, rubros laborales, benefi cios sociales y previsionales. entre otros (decreto 1606/01, B.O. 6/12/01. comunica cion "A" 3404 del 17112/01 BCRA y art. 10 de la ley 25.557 -B.O. 7/1101- aunque esta Ultima disposicion fue suspendida por el terminG de noventa dfas por el art. 16 de la ley 25.561). La "dolarizacion" voluntaria de las deu das con el sistema financiero fue dejada sin efecto por el art. 7 de la ley 25.561 que estableci6 que las deudas 0 saldos de las originalmente convenidas con las entida des del sistema financiero en pesos, trans formadas a d6lares par el decreto 1570/01. se mantendrfan en la moneda original pac tada. tanto el capital como los intereses, al derogar asf el art. 10 del decreto 1570/01.
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CAP,NO IA
terio de Economfa 6/2002 (9/1102), 912002 (l0/1l02), 10/2002 (l0/1l02), 23/2002 (21/1/02) mediante las cuales se reprogra
maron los depositos, se impidio en forma generalizada la transferencia entre bancos vIa celebracion de transacciones con tftu los representativos de certificados de de posito a plaza fijo. b) "Pesificacion": eniD atinente ala de volucion de los depositos constituidos en moneda extranjera -sin perjuicio de 10 que se referira acerca del decreto 214/02-. se advierte que si bien el decreto 71/02 del 911/02 habfa estipulado que se respetarfa la moneda en que aquellos hubieran sido impuestos. este temperamento fue, pos teriormente, alterado mediante el decre to 141102 del 17/1/02, que faculto al Mi nisterio de Economfa a establecer que la devolucion de saId os en monedas extran jeras podfa efectuarse al tipo de cambio del mercado oficial.
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6. Que vigente el decreto 1570/01 es ta Carte dictola sentencia recafda en Fa Hos: 324:4520 (" Kiper"), por la que se dejo sin efecto la medida cautelar impugnada y se requirio a los actores la restitucion de las cantidades que habfan extrafdo de sus depositos bancarios. 7. Que la intangibilidad de los depositos a la vista 0 a plazo (ley25.466) fue suspen dida por el art. 15 de la ley 25.561 hasta el 10 de diciembre de 2003. 0 hasta la opor tunidad en que el Poder Ejecutivo Nacio nal considere superada la emergencia del sistema financiero, con relacion a los de positos afectados por el decreta 1570/01. En sfntesis.la evolucion del tratamiento normativo conferido a los depositos cons tituidos en entidades financieras del siste ma -con las salvedades propias segtin cual fuera su moneda de origen 0 modalidad de constitucion- ha sido el siguiente: a) Reprogramacion: fueron sucesiva mente dictadas las resoluciones del Minis
8. Que, en tales condiciones, esta Corte juzgo que ante el nuevo cuadro normati vo tanto las restricciones impuestas por el decreto 1570/01 y sus posteriores regla mentaciones, como por la ley 25.561 de emergencia publica, en cuanto suspende la aplicacion de la referida ley de intangi bilidad (art. 15) provo caron una incues tionable modificacion de las condiciones y presupuestos tenidos en mira por aho rristas e inversores al tiempo de efectuar sus operaciones bancarias, 10 que trafa aparejado un evidente desconocimiento de derechos adquiridos y, por consiguiente, una profunda e injustificada lesion al de recho de propiedad (Fallos: 325: 28). 9. Que, en cambio, en cuanto a la modi ficacion del regimen cambiario se puso de relieve en el cit ado precedente que no co rrespondfa a la Corte juzgar sobre este ex tremo pues el control de constitucionali dad no comprende la facultad de sustituir alaadministracion en la determinacion de las polfticas economicas 0 en 1a aprecia cion de los criterios de oportunidad. 10. Que nuevas modificaciones norma tivas se inrrodujeron tanto respecto de la reprogramacion como de la pesificacion. En efecto, el decreto 214/02 (B.O. 4/2/02) estableciola opcion en favor de los depo sitantes en dolares estadounidenses u otras monedas extranjeras en el sistema finan
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ciero de recibir bonos en dicha moneda, can al Estado Nacional, en sustitu cion de devolucion de sus depositos, hasta la suma de U$S 30.000, par titular y par entidad financiera (art. 90 ). Este lfmite fue despues dejado sin efecto par el de creto 620/2002 del 16/4/02. Las condicio nes financieras de tales tftulos y de los bo nos a emitirse en pesos, fueron regulados sucesivamente par diversos decretos a los que posteriormente se hara referencia. Asimismo, el citado decreta 214/02 dis puso la pesificacion de los depositos cons tituidos en dolares estadounidenses 1.1 otm moneda extranjera en el sistema financie ro a una relacion de cambia de $ lAO par cada dolar estadounidense 0 su equiva lente en otra moneda extranjera. La enti dad finandera cumplira can su obligacion entregando pesos a la relacion indicada (art. 2 0 ). II. Que las condiciones financieras de los tftulos y bonos a que se hizo referencia en el considerando precedente fueron regula dos pOl' los decretos 494/02 del 12 de mar zo de 2002,905/02 del31 de mayo de 2002 que derogo el anterior estableciendo un sistema de canje de los depositos en el sis· tema financiero, a su vez fue modificado pOl' el decreta 1836/02 del 16 de septiem bre de 2002 y ratificado por la ley 25.827. Este ultimo decreto ofrece a los deposi tantes que tuviesen saldos en d61ares re programados -entre otras alternativas la posibilidad de obtener de la entidad fi nanciera el reintegro de sus depositos a raz6n de un peso con cuarenta centavos par dolar, incrementados pOl' aplicacion del sistema de ajuste denominado "Coefi dente de estabilizaci6n de referencia" (es tablecido en el art. 4" del decreta 214/02) -mas un interes-, v del Gobierno :\'a cional la diferencia que eventualmente exista entre ese valor y el valor del d61ar estaciotlnidense al niomento del pago (conf. arts. 4", inc. "b", 7", inc. "b" v 9 del decreto 1836/02, ratificado par la ley25.827). Todo ello en los plazos y modalidades de cumplimiento, que incluyen amortizacio nes anuales. pagos semestrales de intere 5e5 y posibllidad de negociacion en bolsas y mercados de valores del pais. 0
12. Que, posterionnente, el decreto 739/03 publicado en el Boletin Oficial ell" de abril de 2003 dispuso la liberacion de los depa
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sitos reprogramados. La norma ofrece a los titlliares de dep6sitos originariamente constituidos en moneda extranjera de has ta cuarenta y dos mil pesos ($ 42.000) de va/or nomina/la alternativa de solicitar su cancelacion total 0 parcial mediante la entrega conjunta de: al eJ importe ajllsta do por el Coeficiente de Estahilizadon de Referenda (CER) hasta la fecha de acredi tacion del mismo mas los intereses corres pondientes y b) bonos del gobierno nacio nal en d6lares estadounidenses 2013 por la diferencia entre el valor nominal origi nal de Ja imposicion, ajustado pOl' el dta do coeficiente v la cotizacion de dolar es tadounidense en el mercado libre de cam bios a la misrna fecha. A ese resllitado se Ie apJ icara la cotizacion del d61ar estadouni dense en el mercado libre de cambios a fin de establecer el valor nominal de los bo nos. Para las imposiciones que superen la mencionada cantidad otorga la opcion de constituir un nuevo plazo fjjo con mas un interes y la entrega de bonos del Gobierno Nacional en do/ares estadounidenses en forma similar a la anteriormente explid tada(arts. 1°,2" v 3°). Todo ello sin dero gar las opciones previstas en el art. 1836/02 modificatorios (art. 6°). Finalrnente, 25.820 aclaro que la obligacion de preservar el capital de los ahorristas podfa cumplirse mediante opciones de canje de titulos de la deuda del Estado nacional (conf. art. 2°). 13. Que la necesidacl de atender a las circunstancias existentes al momento de fallar (Fall os: 312:555; 315:123, entre mu chos orms) impone considerar los siguien tes extrernos: a) la aludida "pesificacion" displlesta par el decreto 214/02 dictado par el roder Ejecutivo con invocadon de las facultades conferidas par el art. 99, inc. 3°, de la Constituci6n Nacional. que se inscribe en el marco de un proceso de abandono de la convertibilidad yde la pe sificaci6n integral de toda la economfa; b) la concatenacian ·~en ese esquema de variables economicas que guardan co nexiclad entre sf; c) la idoneidad 0 no del sistema de bonos y letras de plazo fijo en pesos regulado pOl' el decreta 1836/02 y el regimen establecido pOl' el decreta 739/03 como variable para el recupero de los fon dos depositados. 14. Que esta Corte ha resllelto reitera damente que la accion de amparo es inad
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misible cuando no media arbitrariedad a iJegalidad manifiestas y 1a determinacion de la eventual invalidez del acto una mayor amplitud de debate (arts. 1(} y2°, inc. "d", de la quisitos cuya demostracion es rrHwpcri dible para la procedencia de Hos: 275:320: 296:527: :302: 306:788 v 308: 137 entre muchos otros). Este criteria ·no ha variado con la sancion del nuevo art. 43 de la Constitudon Nadonal, pues reproduce ~en 10 ta- el citado art. 1(} de la ria, imponiendo identicos su procedencia {Fallos: 15. Que en el estrecho marco de la ac que el cion intentada no es sistema restitutivo por el de creta 1836/02 sea una solucion manifies tamente irrazonable mitigar los efec tos del decreto lajurispru dencia de esta Corte en casu "Smith", aun si aquel regimen fuese ohligatorio, por la compJejidad factiea y tecniea del tema en debate que involucra el examen de intrin cadas cuestiones financieras y bancarias.
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roo Por el contrario. la restituci6n al valor integral de la moneda original y la determi nacion de un plaza de diez anos. mas Jas variantes que ofrece el decreta 739/2003. de suyo, no acarrea aquel1a tacha de in constitucionalidad que solo fue, en el me jor de los casos, ligeramente aludida sin la consideracion profundizada que las cir cunstancias del caso imponian para dar fundamento bastante al fallo quizas mas trascendente de los ultimos tiempos. No es manifiesta su inconstitucionalidad en cuanto atal1e a la intangibilidad del cn§di to, pues en las gravfsimas yextraordina rias circunstancias que fueron afectando en grado creciente al sistema financiero. ellapso que irrogara el completo reinte gro de los depositos -evidentemente gra voso para sus titulares- tiene relacion di recta, no solo con la recuperacion y de senvolvimiento de las entidades que ope ran en el ambito financiero, sino, en ticulm, con laaptitud de estas val' a la devoluci6n ardenada e igualitaria de las inversiones 0 ahorros. en el marco de un plan economico sustentable. Mas min cuando en Fallas: 313:1513 ("Peralta") esta Corte convalido un siste ma de caracterfsticas al que se discute en el presente ante una situacion que 5i bien era crftica. no habfa lIegado al default. 0 cesaci6n de En ese mis mo orden de ideas es imprescin dible poner de relieve que en reiteradas ocasiones el Tribunal decidi6 que el regi men de consolidacion establecido par la lev 23.982 mediante bonos a dieciseis aftos y diez para los creditos previsiona les -al que adhirieron diversas provin cias~ no es lesivo del derecho de propie dad (conf. Fallos: 316:3176; 317:739; 318:805, 1087; 319:781; 321:441, entre otros).
16. Que. en este sentido. corresponde senalar que el decreta 1836/02 ofrece a los ~entre otras alternativas~ la posibiJidad de obtener de la emidaci fi nanciera el reintegro de sus depositos a razon de un peso con cuarenta centavos por dolm. incrememados par aplicacion del sistema de ajuste denominado "Coefi ciente de Estabilizacion de Referencia" (es tablecido en el art. 4° del decreta 214/02) ~mas un interes-, y del Gobierno :\a cional la diferencia que eventualmente exista entre ese valor v el valor del dolar estadounidense al rnomento del pago arts. 4", inc. "b". 7". inc. "b", v9° del decreto 1836/02). Todo ella en los plazas y modalidades de cumplimiento, que incJu yen amortizaciones anuales, pagos semes trales de intereses y posibilidad de nego ciacion en balsas y mercados de valores del pais. 19uales cOl1sideraciones caben efectuar respecto del decreta 739/03 que de las normas que Ie pre progresiva liberacion de los
Ademas. aquella gravosa dilacion tam bien tiene relacion inmediata con la cesa cion de pagos internacionales del pais, pues resulta de equidad manifiesta que frente a los incumplimientos y diferimientos exter nos alguna contribucion patri6tica pueda serle razonablemente exigida a los acree dares locales.
17. Que en las condiciones expuestas. no resulta palmaria la violaci6n constitu cional que se invoca tal como se requiere demostrar en la presente acci6n de ampa
18. Que la senalada complejidad de las cuestiones debatidas impone a los jueces un cui dado tan extraardinario para fallar, que es de prudente ejercicio por la via del amparo "can inme
267 diatez a instantaneidad". En este orden de ideas, la indagacion de las materias plan teadas en el casu lIevarfa necesariamente a ponderar la politica econ6mica del go bierno para distribuir las perdidas ocasio nadas por una situacion amlloga a la ban carrota privada. 19. Que en el contexto economico que dio origen a las normas impugnadas ha de contemplarse la situacion de tad os los acreedores, incluso los pagaderos en el exterior, guardando la honrosa tradicion argentina de no discriminar entre los titu lares de los creditos. 1'\0 solo por razones de 0 polftica financiera, sino ante todo para garantizar cierta justicia distri butiva mInima en una sitllacion de inca pacidad de pagos del Estado. Toda solu cion deberfa tratar con igllaldad a los acreedores de obligaciones internaciona les e internas, salvo las que respondan a razones humanitarias 0 amilogas a las que regirfan en un concurso 0 quiebra. No de berfa establecerse distinciones raz6n de la nacionalidad, domiciJio, 0 de pago de los creditos. Solo serfa razonable admitir distingos fundados en la cualidad sustancial de los creditos con criterios ana logos a los que presiden la graduacion de privilegios en el derecho concllrsal argen tino y comparado, tomando incluso en cuenta los proyectos de pafses extranjeros y organismos internacionaJes sobre con cursos 0 quiebras internacionales. Cabe reiterar que es necesario adoptar una pers pectiva de crisis 0 insuficiencia de capaci dad de pagos de un estado nacional. Ya no serarazonable aplicar criterios de jllsticia bilateral 0 conmutativa propias de deu do res que andan en las buenas, esto es, "in bonis". Ante la insolvencia del estado 50 berano aquellas normas para tiempos nor males deben ceder: "cessante ratione ces sat lex; Ubi venis necesitas cessat lex". El estado puede suspender 0 modificar en todo 0 en parte el servicio de la deuda ex terna, en caso de que sea forzado a ello por razones de nec-esidad financiera im postergable. No se trata de repudiar la deu da externa del sector publico sino de dife rir su cumplimiento para satisfacerlo en plazos y condiciones que el poder publico estime compatibles con el desarrollo sus tentable de la economfa nacionaL unico medio razonable de hacer efectivas las obligaciones financieras internacionales (doctrina de Fallos: 319:2886).
20. Que actualmente debe considerarse inapropiada la concepcion que exclufa toda aplicacion de la normativa concursal para personas privadas ala hipotesis de incumplimiento de las obligaciones por el Estado. Y5i bien es verdad que eI Estado es persona de existencia necesaria, lamenta blemente no es verdad que no pueda su frirrestriccion alguna en virtud de esa con dici6n, pese a que estas puedan ser carac terizadas como de indole moral 0 polftica (Ver Bielsa, DerechoAdministrativo, 3a. edi cion, Buenos Aires, t. L p. 479). No ha de confundirse la liquidaci6n de los bienes del fallido con el incumplimiento, default 0 defaillance del Estado en el cual sus ingre sos y patrimonio son de importancia se cundaria y 10 principal es la fuerza pro ductiva presente y futura de sus habitan tes y empresas localizadas en su territorio y la futura capacidad de pago. De ahf la importaneia de eontar con un plan eeo n6mico sustentable, dicho llanamente, que permita pagaL Lo esencial radica en la es tructura juridica destinada a distribuir equitativamente los quebrantos para 10 cual se requiere un ponderado examen de preferencias yprivilegios, esto es, quienes deben cobrar primero 0 mas tarde y que reducciones se haran 0 negocianin a fin de guardar una razonable equidad distri butiva. Estos aspectos, que son ajenos a la quiebra ejecutiva, bien pueden ser i1ustra dos por los prineipios del derecho priva do, entre otras cos as porque no hay otros en los ordenamientos jurldicos. Ello sin perjuicio de los distingos especiales entre deudas comerciales y deudas politicas (re paraciones, prestamos de guerra, etc.). La deuda comercial esta en manos de par ticulares. La deuda politica, general mente en manos de Estados extranjeros. Tambien se conoce el casu de comercializacion de la deuda polftica como en el plan Young sobre Jas deudas de reparacion de guerra de Alemania que pasaron a manos priva das. La distincion es fundamental, pues la deuda camercial puede generar incumpli mien to, la polftica no. Y no ha de perderse de vista que en Ia realidad de las reestruc turaciones y reprogramaciones de la deu da suelen celebrarse negociaciones eolec tivas con los acreedores que imponen cier ta "pars conditio creditoris" con la obliga ci6n de cobrar a prorrata. En ocasiones, hay fundados motivos para no temer circunstancias adversas,
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como sostenfa Drago en 1902 en nota en viada al ministro argentino en Washington. (Martfn Garcfa Merou, Los Emprestitos del Estado y la polftica internacional, t. II de sus discursos y escritos compilados por Mariano Drago, Bs. As., 1938). La poste rior condllcta argentina ha sido de perfec to cumplimiento aun en la depresion mun dial. De ahf que nuestro Ministro de Ha cienda Dr. Alberto Hueyo haya podido decir laArgentina no necesita ni pide mo ratorias. La Argentina cumplfa aun a costa de sacrificios (V. Soares, Economfa y Fi nanzas de la Nacion Argentina, Buenos Aires, 1932, p. 267). Tambien podrfa discu tirse si la dellda publica es el primer servi cio publico que debe cumplirse. Se entien de que compete al pafs deudor decidir si los servicios publicos esenciales se hallan comprometidos 0 no par el servicio de la deuda. Ell 0 de diciembre de 1932 decfa el Departamento de Estado de los Estados Unidos que "el principio de capacidad de pago no exige que el delldor extranjero paglle hasta el pleno Ifmite de Sll capaci dad presente 0 futura. Es necesario per mitirle salvagllardar y negociar Sll situa cion economica, asegurar el equilibrio de su presupuesto y establecer sus finanzas y moneda sobre una base sana, como asf tambien, si es posible, mantener y mejo rar el nivel devida de sus ciudadanos. No se halla conforme al interes bien compren dido del acreedor un arreglo opresivo 0 que demore el alivio del deudor extranje ro" (Declaracion en respuesta a una nota britanica del 1° de diciembre de 1932). Este principio ha sido reconocido en diversas negociaciones internacionales (v. H~ze, Defaillances d'Etat, Recueil des Cours, Academia de Derecho Internacio nal de La Haya, t. 53,1935, III). 21. Que serfa injusta la suspension de los pagos externos y el cumplimiento fntegro de obligaciones en dol ares en caso de pa gos internos. Es razonable que la insufi ciencia economica seasoportada conjun tamente por todos los acreedares; tanto mas cuanto que los acreedores locales deberfan contribuir en mayor medida a conjurar la crisis que los acreedares ex ternos, pues el credito internacional del pafs ha de gozar de preferencias sobre el credito interno porque la Nacion debe pre servarlo celosamente para mitigar con el crisis economicas domesticas y para pro-
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veer su desarrollo y estado de bienestar. Es evidente que estos aspectos de conve niencia polftica economica no pueden ser materia de suficiente debate y prueba en el amparo. Pero no es menos cierto que tal ponderacion debe hacerse por los or ganos competentes para regir los destinos economicos de la Nacion. 22. Que tambien es verdad que en caso de default de deudares soberanos la res ponsabilidad par la deuda sera asumida por sus sucesores. EI Estado deudor de obligaciones en su propia moneda puede recurrir a la emision. Tambien podrfa re currir a la emision para pagar delldas lo cales en moneda extranjera, con posihle ruina de la moneda nacional. Debe adver tirse abiertamente que la inflacion es el sllcedaneo de la insolvencia estatal. Tal fe nomeno puede ir acompafiado de repu dio 0 de modificacion unilateral de la deu da. Si bien no existen normas internas 0 internacionales vigentes sobre la quiebra de los estados, estos no pueden decidir con absoluta arbitrariedad los privilegios y pre ferencias de cobro. Ello sin perjuicio de auspiciar una jurisdiccion internacional para juzgar universal mente las insolven cias estatales con arreglo a cierta pars con ditio. Los estados tienen jurisdiccion para im poner gravamenes, "ahorros forzosos", expropiaciones. Ciertos acuerdos interna cionales podrfan imponer "aharros 0 con tribuciones especiales" destinadas al pago de la deuda. ElAcuerdo de Londres sobre la deuda externa de Alemania en 1953 que redujo la deuda facilitola recuperacion de la economfa alemana. Parece razonable que asf como un acreedar al que se haya pagado con prefe rencia pueda tener que compartir el pago pro rata con otros tambien parece justo que los acreedores locales contribuyan pro rata. Cabe pues conduir que es necesaria la participacion de los acreedores finan cieros locales en los sacrificios de la insol vencia. 23. Que jamas ha de perderse de vista una larga tradicion argentina, en la cual se inscribe la reiterada jurisprudencia de esta Corte, segun la cualla Republica ha hon
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rado siempre sus obligaciones pese a las crisis 0 catastrofes financieras 0 economi cas, A fin de justificar este aserto hasta re cordar la jurisprudencia de Pallos: 138:37, 402; 143:175; 149:226 y 243 Y151:59
nada en juicios promovidos por res de tHulos de deuda publica. En una oportunidad se senalo: "... tratandose en el presente juicio de las relaciones de de recho del emisor con los tenedores de los tftulos, las diferencias deben ser resueltas con arreglo a las condiciones bajo las cmi les se bizo la emision, 0 sea, de acuerdo con Jas disposiciones del Bono General, que constituye la ley contractual que rige dicbas relaciones ... ", "... Ios gobiernos emi sores necesitan el concurso de los capita listas y no se ballan en situacion de impo ner condiciones restrictivas al ejercicio de los derechos del suscriptor, ni de ampliar sus propias facultades, reservandose ven tajas 0 comodidades en 10 relativo a los pagos, Por el contrario, su empefio en atraer los capitales y en el inte res de las distintas 0 mercados los 11 eva a ofrecer las mavores facilidades, tan to para la adquisici6n de los tHulos como para el cobro de los intereses. De ahf la determinacion de diversos lugares para el pago de los Clipones vencidos 0 tHulos sor teados y la designacion de las respectivas monedas de curso en esos lugares. condi ciones que irnportan el otorgamiento de prerrogativas a favor de los tenedores de los tftulos a fin de estirnular su adquisicion y que no pueden interpretarse como esta bJecidas en beneficio del emisor sin des naturalizar el propos ito de la estipulacion y sin torturar la verdadera y leal intencion de los contratantes .... " ," ... el hecho de ba berse producido en los illtimos tiempos alteraciones sensibles en el valor carnbia rio de de las monedas designadas para el pago, no modifica la obJigacion de la provincia emisora, ni priva, por 10 tanto, al tenedor del derecho de opcion que Ie bahfa sido acordado al emitirse los tftulos del Estas fluctuaciones son contingencias inherentes a toda operacion de la indole de 1a de que se trata y pueden beneficiar 0 perjudicar a cualquiera de las partes, dado el cankter siempre aleatorio de tales Si la pwvincia se hubie el derecho de elegir ellugar re de pago y can ella moneda cancelatoria, habrfa podido liberarse de sus ohligacio nes con muy poco desembolso dada la desvalorizacion actual de algunas de las
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monedas designadas en el contrato. Al conferir esa eleccion a los tenedores de los titulos del emprestito con el evidente propos ito defacilitarsu colocacion ydrcu lacion, ha renunciado de antemano a la posibiJidad de obtener ese beneficio, pues ha debido calcular que tendria que efec tuar los pagos en la moneda de mas alta cotizaci6n en el mercado de cambios, de entre las sefialadas en el bono general, ya que no es presumible que el desintenSs 0 la generosidad intervengan en esta clase de operaciones (Fall os: 137:37; 138:37). 24. Que es imperioso recordar tambien que a juicio de la comunidad internacio nal "Le succes du placement des capitaux aI'etranger depend certainement de cette connaissance des garanties donnees au preteur dans Ie pays des empnmteurs. Ain si, l' essor de I'Argentine avait ete du pour partie a la securite des regles de droit con tralees par la Cour de Cassation de ce pays. Si tel autre pais connaH une extreme fan taisie dans la maniere de litiges, si Ie regime des pots devin yregne aupres des juges, les hommes d'affair hesiteronta investir leurs capitaux dans un pays qui ne leur promet aucune Ie jour OU ils devront plaider devant ses tribunaux." (Ro diere, Rene, Introduction au droit compa re, Paris, 1979, p. 40). exito de la colo cacion de capitales en el extranjero depen de ciertamente de ese conocimiento de las garantias dadas al prestamista en el pais que pide el prestamo. Asi, el desarrollo de la Argentina se debio en gran parte a la seguridad de reglas de derecho controla clas por la Corte de ese pais. Si otro pais conociera una extrema fantasia en el modo de resolver los si el regimen de para los jueces, los cobecbo reinara hombres de vacilaran en invertir sus capitales en un pais que no les prome Ie ninguna garantia el dfa que deban litigar ante sus tribunales"), 25. en razon de todo 10 expueslo, aun cuando hubiese de juzgarse ex hipo lesis, inconstitucionalla conversion de las obligaciones materia de este pleito a 1110 neda nacional. el ofrecimiento efectuado mediante el decreto 1836/02 producirfa una purga de aquella invalidezsi el tiempo 10 tornase equitativo. En efecto, no es po sible calcular a priori los efectos confisca torios de aquellos pagos [uturos y menos min en los !fmites procesales de este juicio
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de amparo en el que. par cieno. no eaben los necesarios calculos e investigaciones financieras que viniesen a demostrar aha ra la confiscatoriedad 0 iniquidad mani fiesta de tales compensaeiones. siempre. claro esta, teniendo en miras la situacion de insolvencia del pues. como ya se considerara. no es mirar la relaci6n del banco deudor con el depositante acreedor fuera de aquel contexto de cri sis, insolvencia e inexorable mengua de val ores de todo orden.
que podrfa lIevario a un estado de no de recho, poria declaraci6n de inconstitu cionalidad de una estructura normativa que aun siendo precaria, ha demostrado cierta capacidad de funcionamiento eeo n6mico. Pues el vacio 0 anomia financiera y econ6mica a que tal declaracion condu cirfa haria insuficiente el derecho comun para regir la vida econ6mica ordinaria del pais que vendrfa a sumirse en un nuevo caos del eual no es seguro que tengamos la buena ventura de salir.
26. Que eUo significarfa ni mas ni menos admitir que el Estado podria haber purga do los hipoteticos vicios constitucionales aludidos por 1a via del decreta 1836/02. Esle, en las presentes cireunstancias eco n6micas y procesales, no puede ser aquf descalificado pOl' inconstitucional. ni tam poco pueden serlo ab initio otros ofreci mientas analogos como el eontemplado en decreto 739/03 y otros que el Estado podrfa poner a consideraci6n de los acree dores.
30. Que. como a todas luces es evidente, el caso tiene una gravedad institucional de insospechable trascendencia por el impac to que el pago mas 0 menos inmediato tendra, por cierto, sobre la economfa, las finanzas y. en verdad, sobre la vida nacio na!. Serfa, pues, gravemente imprudente desconsiderar las consecuencias de un fa Ilo de esta Corte en las presentes circuns lancias. Un fiat iustitia peream ego pereat mundis. hacer justicia aunque caiga el mundo, en rigor no es haeer justicia, sino destruir las bases mismas de las relaciones en las cuales se persigue hacervaler la jus ticia. Hacerjusticia conmutativa. singular ypura entre bancos ydepositantessinaten der al eontexto de las enormes injusticias distributivas existentes y las nuevas que sobrevendrfan, concuJca la idea misma de justicia a secas, legal. 0 como quiera lIamarsela en docrrina. La justieia conmu tativa que debe presidir las relaciones con tractuates no puede entraren conflicto con el interes general 0 el bien comLin. con el bien de todos y no solo el de algunos.
27. Que asf como se han advertido casos de inconstitucionalidad sobre\-1niente (Fa 1I0s: 301:319; 316:3104. entre otros). tam bien cabe admitir el saneamiento de nor mas renidas can la Constitucion en su ini cio mediante el dictado de otras que las concilien con aquella. Habida cuenta de ello y de que la declaracion de inconstitu cionalidad es la ultima ratio del orden rfdico (Fall os: 311:394; 312:72, 312:2315; 314:407, entre olms) no es posible juzgar la vaUdez del sistema de bonos sin apre ciar su desarrollo en el tiempo para eva lllar la magnitud de los sacrificios que el negocio impondra desplles. No ahora. Despues.
28. Que. en conclusion. para afirmar con certeza la inconstitucionalidad de los de cretas 1836/02 V 739i03 serfa menester abrir a prueba este juicio de amparo, que exige el cankter manifiesto de la dad 0 arbitrariedad del acto lesivo, COll virtiendolo en otro en el cua! la evideneia deba producirse po:, largas y complejas pruebas en materias financieras yecono micas, a las cuales, obviamente. estan fa cllitadas las partes en amplio proceso de conocimiento. No aqul. 29. Que el amparo no puede erigirse en la vfa para sumir al pais en una situacion
Desde esta perspectiva serra insosteni ble cualquier desarrollo estable del pafs sin sistema financiero algul1o, sin credito, sin financiaci6n del eomercio exterior cuvas operaciones tfpicas de compra yventa'in ternacionales quedarian sin auxilio ban cario local ni exterior alguno, yen general, todo el comercio de bienes V servicios se verfa retrotrafdo a etapas de tal primitivis mo y rusticidad que probablemente ex c1uirfan al pals del comercio internacional actual. Serfa casi irnpensable sostener la economfa y, por ende, los servicios publi cos y privados, y las transacciones de bie nes quedarfan a merced de quienes pu die ran prevalecer en la lucha de intereses. Naturalmente. serra de prever una enor me emisi6n moneta ria que desplazarfa en los hechos la moneda nacional. Decisio
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nes de politica econamicacon tal repercu sian para Ia subsistencia de la :-;acion. no incumben sin ninguna duda a esta Corte. 31. Que las consideraciones tes no obstan al ejercicio del control de legalidad respecto del procedimiento y de las normas dictadas en relacion aI tema en debate; pero esto no puede tener lugar en el marco limitado de un amparo en el eua!, segun conocida jurisprudencia del Tribunal. ha rechazado este remedio euan do la cuestion era compleja 11 opinable (Fa llos: 248:837; 250:772; 252;64; 281:394, en tre muchos otros), conclusion ya antes de la sandon de la ley] 6.986 y que rnantiene su vigencia al cabo de la consa gracion eonstitucional del instituto des pues de la reforma de 1994 (Fall os: 319:2955. entre otros). 32. Que es sabido que en el ordenamiento jurfdico argentino. la declaracion de in constitucionalidad efectos solo para el caso resuelto. tambien es no torio que cuando la Corte decIara la in eonstitucionalidad de una norma genera!, su eficacia, en los hechos. es generalizada. pues las expeetativas se orientanln par aquella senten cia y las probabilidades de su subsistencia. 33. Que derogar de tal modo decisiones tan fundamentales de politica econ6mica pod rfa conducir a una generalizada incer tidumbre sobre el valor de los bienes v ser vidos, pues si a un acreedor debe ~esti tufrsele inmediatamente d61ares, porque razein 0 fundamento a otros acreedores no habrfa que tratarlos igual. Bien se ad vierte que no ineumbe a los jueces hacer distingos 0 establecer preferencias entre acreedores. EI tiene aquila pa labra. y, pOl' 10 de nada vale dedr que el deudor Iibrarse acudiendo al pago mediante tantos pesos argentinos cuantos sean necesarios para obtener li bremente Ja suma en doJares de Ja obliga cIOn En este caso habra que emitir pesos. Los pesos que recibira el acreedor se perderan como gotas effme ras en el mar de la inflaciein, de cuvas en olas bien saben los grandes y chicos navegantes argentinos. Ninguno querra arriesgarse nuevamente a su em bestida. La decision polftica de volver a la situaci6n que existfa antes de la "pesifica cion asimetrica" incumbe a los otros po
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---------------------------- deres de la Nacion, no a esta Corte (art. 75, 11 Y99. inc. 1"dela ConstitudeinNadonal). Por ello. v 10 concordemente dictamina do por el senor Procurador General de la l\aciein, se dedara procedente el recurso extraordinario, se revoca Ia sentencia y se rechaza la demanda de amparo. Costas por su orden en todas las instancias en razein de la excepcionalidad de la cuestion plantea da V la ausencia de antecedentes directos para resolverla. - Antonio Boggiano. Voto del doctor Zaffaroni: Considerando: 1. Que los antecedentes de la causa y los agravios planteados por los recurrentes, han sido suficientemente resenados en el dictamen del senor Pro curador General de la Nacion. 2. Que esta Corte comparte los argu mentos v conclusiones vertidos en el refe rido dictamen. respecto de la procedenda de los recursos extraordinarios interpues tos en el sub lite, como asi tambit~n a la constitucionalidad de las 1eyes 25.557 v 25.561. de los decretos 1570/01, 71/02, i41/02, 214/02 Y320/02, de las resolucio nes 6, 9, 18,23 Y46 del 2002 emanadas del ;v1inisterio de Economfa de la Nadon, de las comunicaciones "A" 3446. 3467 Y3468 del Banco Central de la Republica Argen tina V de toda otra norma dictada en con secu'encia.los que se dan por reproduci dos por razones de brevedad. 3. Que el principio republicano impide que esta Corte asurna funciones corres pondientes y reservadas a otros departa mentos del Gobierno de la Nacion y que interfiera en su ejercicio, pero que el mis mo principio impone que contrale los ca sas de extrema irracionalidad 0 disfuncio nalidad que se traduzcan en injustificadas lesiones de derechos garantizados por la Constituci6n Nacional. En el caso, este timo extremo no se presenta y 1a funcio nalidad de la legislacion euya constitucio nalidad se cuestiona resulta en general ve rificada por el curso posterior de los aeon tecimientos, desde que ha sido ideinea para remontar los momentos mas graves de la emergencia, que motivo el estado de ne cesidad publica que Ie dio fundamento.
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4. Que sin dejar de advertir que si bien la solucion acerca de la constitucionalidad
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de las normas mencionadas procede en un comexto con alto grado de compleji dad, con disfmiJes aristas, comprensiva de la totalidad de los habitantes de nuestra Nacion, no cabe omirir la consideracion de aquellos casos que, en razon de deter minadas pautas objetivas, se encuentran en una s ituacion constitutiva de un obiter para la aplicacion lisa y !lana de los efectos que importa la explfcita declaracion de constitucionalidad que dimana del senti do de este clecisorio. En tal sentido, no obstante las conside raciones que formula el seIlor Procura dar, a las cuales esta Corte se ha remitido en los considerandos lode la presen te, configurativas en definitiva, de un esta do de necesidad que se esta superando con serias dificultades para toda la sociedad, es men ester sefialar que ese estado de ne cesidad no es prodllcto del azar ni de una fuerza de la naturaleza, sino de sucesivas medidas polfticas. Estas medidas y, en for ma especial, la Hamada de intangibili dad de los depositos bancarios, en cierto momenta parecen haber tenido en cuen ta de preferencia el efecto que producfan en el publico y no una seria intencion de proceder a su cumplirniento, puesto que este era imposible en el rnomento de la sancion, como se deduce par el curso pos terior de los acontecimientos. En efecto, una ley que asegura esa in tangibilidad casi en vfsperas del agotamien to de un proceso traducido en insolvencia y cuya situaci6n no podfa ser desconocida para los tcenicos que intervenfan, aunque la desconocieran los legos en materia eco nomica, se aproxima mucho a la pre para cion de una defraudacion de proporcio nes colosales. Todo indica que buscaba el efecto de mantener v reforzar la confian za en un sistema bancario que estaba al borde del eolapso. Algunos observadores importantes de la economfa mundial, como Joseph Stiglitz, setlalan maniobras financieras internacio nales en perjuicio de otros pafses que pre sentan caracterfsticas que parecen bastan te similares. Por cierto que esta circuns tancia, de cuvas conseeuencias en narte debe hacerse'cargo la presente sent~ncia, no pllede pasar por alto a la atenci6n de esta Corte. Par ello, corresponde extraer testimonio de la presente sentencia y re
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mitirlo al serlO[ Procurador General, para que en su ambito y con el equipo tecnico idoneo, proceda a investigar la eventual responsabilidad penal de los tecnicos que intervinieron en el proeeso produetor del estado de necesidad mencionado V en es pecial en la citada ley, quienes no podfan ignorar la situaci6n y contexto en que la misma se sancionaba. Serfa inadmisible que los tribunales sometiesen a juicio al estafador que vende al incauto una ma quina de fabricar d61ares y que no se pu siese en movimiento frente a quienes pre tendieron venderle el ingenio a toda la so ciedad argentina. 5. Que corresponde sefialar. sin perjui eio de la remision efectuada al dictamen del senor Procurador, que el universo de casos que resultan abarcados por el com plejo normativo referido en el consideran do segundo, como habra de sefialarse m{\s adelante, torna necesaria su consideracion mediante un tratamiento que, pese a la pareja naturaleza de la operatoria banca ria y a la manera en que nominalmente fueron efectuados los depositos, atienda a los extremos reJevantes asequibles, en la medida de 10 posibJe, en el marco de un proceso con las Iimitaciones que concier nen ala entidad de la presente accion de amparo. 6. Que debe quedar claro que la mate ria de los casas que dieron Jugar a los mi les de amparos que conocio la justicia y que se vinculan a la citada normativa, es tan referidos a depositos banearios yen modo alguno a contratos de mutuo yana logos, cuya naturaieza jurfdica es diferen te y tarnbien 10 son, en consonancia, los asumidos y los eventuales perjui cios sufridos, por 10 que habnlI1 de ser considerados en su oportunidad desde sus partieulares caracterfstieas jurfdicas. Vale para el supuesto de depositos bancarios la advertencia de que el control judicial de constitucionalidad, en el Estado mo demo, debe enfrentar una legislacion que cada vez con mayor frecuencia se ocupa de medidas coner'etas, para zanjar con flietos entre grupos y con soluciones a las que no puede ser ajeno el valor justicia. Estas situaciones se reiteran y "nada se gana can lamentarse, porque se imponen en cualquier Estado moderno" (Otto Ea chof, Jueces y Constituci6n, Madrid, 1985, p.51J.
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7. Que tal modo de pro ceder tiende a preservar la justicia del caso en aquellas situaciones que permiten connotar cir cunstancias de cankter ohjetivo disfmiles pues, descle esta perspectiva, podrfa S05 tenerse que se vulnerarfa el principio de igualdad si se contemplare en forma iden tica cas os que entre sf son diferentes (Fa 1I0s: 16:118; 123:106; 124:122; 127:18; 150:89; 153:67, ill, 130; 154:283; 300:984; 312:826,
entre muchos otros), pOl' cuanto la garan tfa de igualdad ante la precisamente radica en consagrar un trato legal igualita rio a quienes se hallan en una razonable igualdad de circunstancias (Fallos: 7: 118; 95:327; 117:22; 126:280; 127: 167; 132: 198; 137:105; 138:313: 143:379; 149: 417; 151 :359; 182:355; ]99:268; 270:374; 286:97; 300:1084; 306: 1560, entre muchos otros).
A esta categorfa pertenece la solucion que puede aportarse en la materia de de positos bancarios y la legislacion de emer gencia correspondiente, en que se trata de superar las consecuencias de un estado de necesidad que afect6 a toda la sociedad, con el menor casto para cada perjudicado y el mayor grado de justicia po sible 0, 10 que es 10 mismo, lamentablemente en esta situacion, con el menor grad 0 posible de injusticia. 8. Que atendiendo a las anteriores con sideraciones se impone un tratamiento diferenciado de depositantes de cuantfas mayores y menores. As!, en primer lugar, cabe tener en cuenta que 51 los perjuicios del estado de necesidad deben entre todos, justo es que la mayor carga la soporten quienes tienen mayor capacidad para soportarla y, por ende, tambien ma yor capacidad de recuperacion frente a la lesion sufrida. Por otra parte, cabe presu mir que los depositantes de cuantfas ma yo res disponfan de la posihilidad de ma yor capacidad de informacion, de la que, frente a las maniobras que ocultaban eI proceso de deterioro, no disponfan los depositantes de men ores recursos. En ter cer lugar, es importante que los deposi tantes de pequenos y medianos recurs os preserven su confianza en el sistema ban cario, tamo para fomentar el aharra de esos sectores como para evitar la tenencia de dinero vvalores fuera del sistema ban cario, con los consiguientes peJigros de vic timizacion en momentos de conflictividad sociaL Por ultimo, resulta disfuncional al
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progreso social que las de me nores recursos, que el impacto mas importante de este estado de necesi dad, carguen con la perdida parcial de sus ahorros cuando la situacion mas urgente se ha superado. 9. Que dado que todo pan'imetro para establecer la cuantfa que determine ellf mite de los depositantes mayores y meno res no podra erradicar por completo la discrecionalidad, es necesario reducir esta al minima ala hora de apelar ala equidad en 1a soluci6n de tan diffcil situaci6n.Ante la imposibilidad de analizar en profundi dad la situacion personal de cada ciuda dano afectado, rmis alia de ciertas circuD:i tancias personales de particular necesidad o urgencia a las que mas adelante se hace referencia, es menester sefialar un criteria objetivo referido al monto del deposito. Para ello, esta Corte prefiere tomar como !fmites los que ya fueron fijados en medi das que forman parte de la propia legisla cion de emergencia. 10. Que como se hace necesario fijar parametros objetivas con base en los im portes nominalmente depositados, se opta porasumirellfmite de la propia normati va dictada como consecuencia de la situa cion de emergencia, que desde el art. 5° del decreta 905/2002, pasando por el art. 30 del decreto 2167/2002, muestra una pro gresion hasta !legal' al senalado en el art. 10 Yconcordantes del decreto 739/2003 al que resulta prudente atenerse en la propor cion correspondiente. En consecllencia, esta Corte estima razonable que para los titulares de Depositos 0 Certificados que en cada accion redamen hasta d6lares es tadounidenses setenta mil (U$S 70.000) de valor nominal original, las entidades ban carias hagan entrega inmediata a sus titu lares del importe necesario para adquirir los dolares estadounidenses en el merca do libre de cambios a la fecha de esta sen tencia, como valor final y total.
11. Que tomando en Cllenta que este li mite puede afectar a quienes tuviesen de positos relativamente superiores y seria poco equitativo privarles de esa devolu cion, esta Corte admite como lfmite el do ble del sefialado en el considerando ante rior. y, por ende, para las acciones por De positos 0 Certificados mayo res a ese im porte y hasta la sum a de dolares estadouni
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denses ciento cuarenta mil (USS 140.000), de valor nominal originaL a efectos de su cancelacion, entiende adecuado utilizar el referido procedimiento hasta la suma de d61ares estadounidenses setenta mil (U$S 70.000), mientras que el saldo sea rein tegrado. a raz6n de pesos uno can cua renta centavos ($ 1,40) por cada d6Iar es tadounidense originalmente depositado, con mas la aplicaci6n del Coeficiente de Estabilizacion de Referencia (CER) esta blecido mediante el art. 4" y concordantes del decreto 214/2002, hasta el momento del efectivo pago. 12. Que en los supuestos de acciones por depositos que excedan ellfmite senalado en los anteriores considerandos, corres ponele que el importe sea reintegrado, a raz6n de pesos uno con cuarenta centavos ($ 1 AO) par cada d6lar estadounidense originalmente depositado, con mas la apli caci6n del Coeficiente de Estabilizaci6n de Referencia (CER) establecido mediante el art. 4o yconcordantes del decret0214/Z00Z, hasta el momento del efectivo pago. 13. Que los supuestos indicados en el considerando anterior no excluven otras, que deben ser adecuadamente c'onsidera dos ypor 10 tanto, no susceptible;:; dever se afectados par los efectos de la constitu donalidad de la de emergencia que aquf se Estos casos son, par un lado, aquellos previstos en la pro pia reglamentaci6n dic tada por el Poder Ejecutivo, a partir del decreto214/Z002, complementarias ymo dificatorias, par el prapio Congreso de la Nad6n (an. parrafo 3", de la ley 25.587) que estan referidos a situadones tfpicas que surgen de las de excepci6n al regimen de restricci6n. En consecuencia, el temperamento que dimana del presente decisorio no puede hacerse extensivo, en modo aJguno. a aquellas situaciones que pusieran en riesgo la vida. la salud 0 la inte gridad ffsica de las personas, 0 bien cuan do se tratare de personas de setenta ycin co anos 0 mas de edad, que han sido ex presamente contemplados como supues la tos de excepci6n al regimen general que normativa en crisis. Por 10 tanto, ello implique adelamar opini6n alguna 50 bre el particular, 10 cierto es que resulta ajustado a derecho que, en su caso, sean objeto de especial y singular tratamiento
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por parte de este Tribunal en la oportuni dad en que concurran tales hip6tesis. 14. Queporotro ladecisionalcan zada tampoco puede resultar aplicable a aquellos supuestos de montos percibidos por el titular del dep6sito 0 certificado con motivo de medidas cautelares dispuestas por los jueces de la causa, siendo que tales montos en principia y como regia general deberan considerarse como definitiva mente consolidados al amparo de los pro cesos correspondientes, sin que par 10 demas puedan traer aparejado ning(m tipo de consecuencias perjudiciales para los sujetos obrantes de buena fe que los per cibieron. 15. Que en el presente caso se impetra la inconstitucionalidad del plexo normativo senalado en el considerando segundo, por 10 que no cabe tomar decision alguna res pecto de las anteriores precisiones. No obstante, dada la trascendencia de la cues tion debatida y la explicable preocupaci6n publica al respecto, como tambien la ne cesidad de dar una clara senal en un lema largamente demorado. esta Corte consi dera imprescindible formularlas. 16. Que en estas cond iciones, en suma, al establecer la constitucionalidad del plexo
normativo sellalado en el considerando se gundo, esta Corte entiende que, can las anteriores precisiones, sefiala una direc ci6n jurisprudencial que pretende resol ver con el menor grado de lesion a la equi dad un marco de excepcionalidad que sido superado por completo, las des consecuencias de un estado de necesidad, dentro de las limitadas posibi lidades que tienen los tribunales para dar satisfactoria a situaciones gene y complejas, que nunca pueden ser revertidas a la situaci6n anterior y para las que no se haya hall a do opartuna res puesta polftica. Por to do ello, y concordantemente con 10 dictaminado 'por el sefiar Procurador General de la Naci6n, se revoca la senten cia recurrida y se rechaza la demanda de amparo. Costas por su orden en todas las instancias, en razon de que, frente a la excepcionalidad y complejidad de la cues lion planteada. los actores pudieron creer se con fundado derecho de Iitigar. - E. Raw Zaffaroni.
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Voto de la doctora Highton de Nolasco: . seflalar que en la tarea de esclarecer la in~ teligencia de las normas federales involu Considerando: L Que la Camara Fede~ cradas, este Tribunal no ha de estar limita~ ral de Parana, al confirmar el fallo de pri do por Jas posiciones del tribunal apelado mera ins tancia, hizo lugar a la acdon de ni par las de las partes (FaUos: 323:1491 y amparo promovida por Alberto Roque sus citas, entre muchos otros); como igual~ Bustos, Gracia Luz Don, Ramon Evaristo mente que las causales de arbitrarie~ Giacchi y Graeiela Guadalupe Dappen dad invocadas son inescindibles de los te contra el Estado Nadonal, el Banco Cen~ mas federaJes en discusi6n, par 10 que de tral de la Republica Argentina, el Banco de ben ser examinados conjuntamente (Fa~ Entre Rios vel BBVA Banco Frances SA, lias: 323:1625. entre muchos otras), 10 que declarando la inconstitucionalidad de las quita trascendencia a la falta de queja por leyes25.557y25.561, de los decretos 1570/01, Ia denegacion parcial del recurso. 71/02,141102, de los arts. ]0,2 0 ,4 0 , goy 10 del decreto 214/02, del art. 3" del decre~ 5. Que este Tribunal comparte en 10 to 320/02, de las resoluciones 6, 9,18,23 Y esenciallos argumentos y conclusiones del 36/2002 del Ministerio de Economia de la dictamen del senor Procurador General Naeion, de las comunicaciones "A" 3446, de la Nadon, que se dan par reproducidos 3467 V 3468 del Banco Central de la Re~ por razones de brevedad. pliblica Argentina, y toda otra norma que A ello cabe anadir que la cuestion en impida, limite 0 restrinja de cualquier manera a Jos actores la posibilidad de dis~ debate se inscribe en la ponderaci6n poner inmediatamente de sus depositos del alcance de los poderes del Estado fren a plazo fijo y en cuentas a la vista, y orde~ te a Ia emergencia que en el caso, como no que las entidades financieras intervi bien fuera senalado por el juez Fayt en Fa~ nientes devolvieran los depositos en el liDS: 326:417, "encuentra diffcil compara ~ signo monetario efectuado, en el plazo cion enla historia de laArgentina contem poranea". de diez dias. 2. Que el Estado Nacional y los bancos demand ados interpusieron los recurs os extraordinarios de fs. 1321145, 147/150 V 156/172, los que fueron concedidos por el a quo unicamente por la cuesti6n federal compleja planteada y desestimados par las causales de arbitrariedad y gravedad insti tucional tambien invocadas. El contenido de dichos recurs os aparece correctamen~ te reseiiado en el punto II del dictamen del sefior Procurador General de la Nacion. al cual corresponde remitirse a fin de evitar repeticiones innecesarias. 3. Que debido al dictado de nuevas nor mas sobre la materia, el Tribunal corrio traslado a las partes para que se expidie~ sen sabre elias. el cual solo fue contestado pOI' el Estado NacionaL mientras que el BBVA Banco Frances SA 10 hizo extem ponineamente. 4. Que los recursos extraordinarios de~ ducidos son formalmente admisibles, en tanto se cuestiona la inteligencia de no[ mas federales v la sentencia definitiva del superior tribuI'lal de la causa ha sida con traria al derecho que los apelantes fundan en elias (art. 14, inc. 3°. de la ley 48). Cabe
6. Que en ese marco. ya sefialo este Tri~ bunal q LIe la constitucion de la union na ~ cional implica tambien la de asegurar su continuidad Y sLlpervivencia. Este es un principia que proporcionara una gufa se~ gura y perdurable. Cuando los sucesos que conmuevan a la vida de la sociedad ame~ nacen Ilevada a la anomia via inviabilidad de la vida polftica organizada, como pue~ de ser hovel re8ultado del descalabro eco namico generalizado. del mismo modo que ayer 10 fue la discordia entre las provin~ das. alii deben actuar los Poderes del Es~ tado para evitar que se malogren aquellos esfuerzos dilatados ypenosos. retrotrayen do aJ pafs a estadios superados de frag~ mentacion, desordeny falta de un impe~ rio extendido del derecho (voto de la ma~ varfa Fallos: 313:1513, considerando 35). Tambien en el caso se dijo que los aspec~ tos vinculados con el gobierno, adminis~ traeion de la hacienda ypatrimonio publi~ cos. y las polfticas respectivas, son materia propia de los poderes ejecutivo ylegislati~ vo. Desde luego, compete al Tribunal, en punta a los actos dictados en esas mate~ rias decidir, en casos judiciales. acerca de sulegalidacl, especialmente en cuanto con~ cierne a 8U confrontacion con la Constitu~
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cion Nacional. Pero no de su acierto. opor tunidad 0 conveniencia. Tan correcto es afirmar que en la esfera que Ie es exclusi va.la competencia del Poder Judicial debe ser ejercida con la profundidad yenergfa que mejor respondan a los mandatos de la Constitucion y de las leyes. y particular mente de la confianza que el pueblo de posito en este Poder, como que una de sus misiones mas deli cad as es saber mante nerse en la esfera de sus funciones, no in vadiendo las atribuidas a los otros depar tamentos de gobierno (considerando 36). 7. Que, sentado ello, afiadio este Tribu nal que la cuestion gira alrededor de las facultades de los poderes Ejecutivo y Le gislativo ante situaciones de emergencia. Como principio, ellegislador esta faculta do para hacer todas las leyes y reglamen tos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes atribuidos al Gobier no de la nacion. En correspondencia con los fines enunciados en el Preambulo de la Constitucion. aquel cuenta con las facul tades constitucionales necesarias para sa tisfacer los requerimientos de la sociedad, poner fin a los estados de emergencia y conjurar cuanto ponga en peligro la sub sistencia del Estado. En esencia, se trata de hacer posible el ejercicio de las facultades indispensables para armonizar los dere chos y garantfas individuales con las con veniencias generales. de manera de impe dir que los derechos amparados por esas garantfas. ademas de correr el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulacion de la economia estatal, puedan alcanzar un grado de perturba cion social acumulada. con capacidad su ficiente para danar a la comunidad nacio nal (Fall os: 172:31; voto de la mayoria en el citado Fallos: 313:1513). 8. Que es doctrina reiterada por el tri bunal que la restriccion que impone el Es tado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limita da en el tiempo. un remedio y no una mutacion en la sustancia 0 esencia del de recho adquirido por sentencia 0 contra to (Fallos: 243:467; 323: 1566 entre muchos otros). El Tribunal ha justificado la adop cion de medios extraordinarios cuyo rasgo fundamental es la limitacion teln poral y razonable del ejercicio de los dere chos (Fall os: 238:76; 243:44q y 467; 264:344; 269:416).
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9. Que con insistencia se hasefialado que nuestra ley suprema no ha reconocido de rechos absolutos de propiedad ni de liber tad, sino limitados por las leyes reglamen tarias de los mismos, en la forma y exten sian que el Congreso, en uso de su atribu cion legislativa 10 estime conveniente a fin de asegurar el bienestar de la Nacion, cum pliendo as!, por medio de la legislacion, los elevados prop6sitos expresados en el preambulo (Fallos: 311: 1565 y 315:952). 10. Que el Tribunal ha sostenido -tras recordar que la Constitucion Nacional no reconoce derechos absolutos- que en momentos de perturbacion social yeco n6mica y en otras situaciones semejantes de emergencia, ante la urgencia de aten der a la solucion de los problemas que crean. es posible el ejercicio del poder del Estado en forma mas energica que la ad misible en periodos de sosiego y normali dad (Fallos: 200:450; voto de la mayorfa Fallos: 313:1513). 11. Que se exigi6 ya en FaUos: 173:65 que la situaci6n de emergencia debia ser defi nida por el Congreso, circunstancia que en la especie aparece cumplida mediante la ley 25.561 con fundamento en los he chos de inusitada graved ad, de publico conocimiento. Son innegables los conflic tos de fndole institucional, social, econ6 mica y polftica por los que atraviesa la Re publica, los que justifican el dictado de las normas para conjurar la crisis. Consecuen temente.la intervenci6n del Estado a par tir del poder de policfa de emergencia para proteger principios de orden superior, esta acreditado. 12. Que cad a Estado dicta sus leyes eco nomicas y monetarias, ya que la soberania monetaria comprende la facultad de regu lar legalmente la circulaci6n del dinero en todo su territorio. y, especialmente, la de dictar disposiciones relativas a la obligato riedad de la aceptacion. a la exclusion de ciertos signos monetarios y, especialmen teo a la emision y recogida del dinero del Estado. Asf. la atribucion de curso legal a las monedas 0 alos billetes ysuvalorcons tituye sin duda acto de soberanfa, y conse cuentemente pertenece al derecho publi co y entra en la esfera del orden publico. Todo sistema monetario se hall a edifi cado sobre una unidad ideal y sobre tipos
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monetarios eoordinados en base a esa unidad. EI sistema monetario en sf mismo es una creacion artificial del Estado, desti nada a tener fuerza exclusivamente en su territorio; v de conforrnidad con el art. 75, inc. 11 de la Constitucion Nacional en nues tro paIs cOlTesponde al Congreso "Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las ex tranjeras" 13. Que a diferencia de otras nonnas que reemplazaron la moneda nacional por otro signo de distinta denominacion (vgr., leyes 18.188,22.707 Ydec. 1096/85), la lev 23.928 creo una nueva unidad mo net
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En el de elevad6n del Provec to, se sellalaba, como antecedente, que fue can motivo de la primera gran crisis que se impulsoJa creacion de la Caja de Con version con la finalidad de dotar de estabi lidad ysolvencia a nuestro signo moneta rio, dispuesta por Ia ley2741, promulgada el7 de octubre de 1890. La ley se propuso efectuar la reforma integral del regimen legal de la moneda adoptando su conver tibilidad para dotarla de una mayor ga
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rantia de solvencia, en base a su respaldo en un 100% con reservas de libre disponi bilidad. Sin embargo, la ley solo declarola convertibilidad en su art. 1", guardando absoluto 5ilencio acerca de su operativi dad. La antigua ley2741 asignaba, en cam bio, concretas yvariadas atribuciones ala Caja de Conversion que creaba, previen do que cuando el valor en plaza de Ia mo neda fiduciaria fuera a la par 0 proximo a la par, el directorio de la Caja de Conver sion, de acuerdo con el Poder Ejecutivo, podrfa entregar billetes en cambia de oro o viceversa, con el objeto de [ijar el valor de la moneda fidudaria. La ley 23.928 no creo una verdadera moneda de papeL La convertibilidad que pregonaba tuvo, en tal sentido, un efecto meramente declarativo, puesto que no se reglamentaron las operaciones de conver sion que anunciaba el art. 2°, quedando limitada esa operatividad a una interven ci6n en el mercado tendiente a evitar que se superara ellfmite fijado en el art. 1°. La ley consagrola indicada convertibili dad con el dolar estadounidense, un nue vo nominalismo a rajatabla, Ia desindexa cion, y Ia inclusion de la moneda extranje ra en el regimen de las obligaciones de dar sumas de dinero como 5i se tratara de maneda nadonaL ::\ 0 solo por este principia basieo de convertibilidad sino por las restantes dis posiciones, resulta evidente que esta ley tuvo real repercusion en el derecho publi co y privado argentino.
15. Que el curso legal se verifica cuando una moneda goza de la sandon total, es dedr cuando se encuentra estableeida como medio de pago. Monecla de curso legal es aquella a la cualla ley Ie cia poder de cancelar deudas y que el acreedor, como consecuencia, no puede rehusar cuando Ie es dada en pago de una obJigacion. Esa compulsion sobre el acreedor al imponerle la obligacion de aceptarla, solo puede sel' dispuesta par la ley. EI curso legal es la de terminacion par el Estado de un valor a la l110neda por el cual se Ie otorga aptitud cancela tori a particular. Los billetes que tie nen curso legal, Henen poder liberatorio. EI curso legal es la determinacion del valor nominal de la moneda en forma certifica da par el Estado en eada pieza, valor que
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no pueden discutir los particulares. Es de cir, que una moneda tiene curso legal cuan do el acreedar no puede rehusarsc juridi camente a recibirla en pago, si Ie es ofreci da por el deudor en cumplimiento de su obligaci6n. A traves del curso legal, el sig na monetario se convierte en verdadera moneda que ningun particular 0 arcas pu blicas pueden rehusar en pago.
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lIete al instituto de emision, con 10 que el austral convertible (luego e! nuevo peso) era moneda de curso legal, pero no de curso forzoso. 17. Que esta claro que el reembolso acostumbra a funcionar precisamente cuando no se 10 necesita, suspendiendose general mente en cuanto el valor de mer cado sobrepasa la pro mesa de pago. EI curso forzoso tiene un sentido economi co, mas que juridico, ya que economica mente solo en caso de depreciacion se deja sentir la obligatoriedad de la aceptacion.
En sintesis, la moneda de curso legal es aquella cuyo pago es irrecusable para el' acreedor V dicho atributo s610 es conferi do par Ie);. Numerosos textos legales dis pusieron expresamente que los billetes 18. Que la ley25.561 restablecio el curso emitidos tendrian curso legal por el im porte en ellos expresado: art. 38 de la forzoso de la moneda argentina, es decir lev 12.155; 25 del decreto-lev 14.957/46 del peso, que asi se torno en peso incon V "de la lev 13.571; art. 21 d"el decreto vertible, con 10 cualluego del 6 de enero iey 13.126i57. Con la lev 1130 la unica mo de 2002 se produjo una modificacion en la neda nacional con curso legal fue el peso. moneda nacional. Es decir, la ley de con La lev 23.928 de convertibilidad del austral vertibilidad produjo en su momenta una cre6 "una "nueva moneda", el austral con nueva moneda, Hel peso convertible". AI vertible, disponiendo en su art. 1° la con derogarse la posibilidad de que el Banco vertibilidad del austral can eI d61ar de los Central venda a requerimiento del publi Estados Unidos, a partir del 10 de abril co la cantidad de dolares existentes a una de 1991, a una relaci6n de 10.000 australes paridad de un peso = un dolar, ello acarrea por cada d61ar (luego 1 peso = 1 d6lar) la extincion del peso convertible y el naci para la venta. miento de una nueva moneda: el peso in convertible. Si bien a primera vista, ello implico dar curso legal a Ja moneda extranjera, por 10 19. Que por las razones de emergencia menos al dellar estadounidense, ello no es publica definidas en la normativa, el Po asi. No existiel curso legal en el sentido de der Ejecutivo nacional quedo facultado la irrecusabilidad, pues asi surge del para establecer el sistema que determina art. 617, C6digo Civil, que se refiere a mo ria la relacion de cambio entre el peso y las neda que no sea de curso legal en la Repu divisas extranjeras, y dictar regulaciones cambiarias. EI objetivo fue restablecer el bica' aun cLlando luego indica que la obli gacion debe considerarse como de dar orden publico economico aUn cuando ello, sumas de dinero. en forma parcial y transitoria, limitara el derecho de los particulares a disponer, Ii 16. Que a diferencia del curso legal, el bremente, de la totalidad de sus propios curso forzoso no significa la obligatorie recursos, adoptando recaudos tendientes dad de recibir 0 irrecusabilidad de la mo a dotar de certeza a los deudores y a los neda, sino esta cali dad de curso legal apli acreedores cuyas obligaciones se hubie cada al papel moneda inconvertible.Me sen pactado dentro 0 fuera del sistema fi diante el curso forzoso, el instituto de nanciero, recuperando enla mayor pleni emision queda dispensado de reembolsar tud la soberania monetaria de la Nacion. los billetes a la vista. En tanto la lev 23.928 declaraba la convertibilidad del austral can Pese a derogar los arts. 1°,2°,8°,9°,12 Y el dellar de los Estados Unidos de Nortea 13 de la ley 23.928 con las moclificaciones merica a partir dell ° de abril de 1991, Ie incorporadas por la ley 25.445, mantiene, quito el curso forzoso a nuestra moneda. con las excepciones y alcances estableci La convertibilidad del austral como papel dos, la redacci6n clispuesta en el art. 11, significaba que el tenedor del billete tenia para los arts. 617, 619 Y623 del Codigo Ci derecho a la venta, canje 0 cambio de oro vil. Tambien reestructura las obligaciones o divisas extranjeras (en el caso, dolares afectadas por las modificaciones cambia estadounidenses) contra la entrega del bi rias y manda al Poder Ejecutivo Nacional
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disponer medidas tendientes a disminuir el impacto producido por la modif1caci6n de la relacion de cambio dispuesta, en las personas de existencia visible 0 ideal que mantuviesen con el sistema financiero deu das nominadas en dolares estadouniden ses u otras divisas extranjeras y normas necesarias para su adecuaci6n, e indica de que modo el Poder Ejecutivo Nacional reestructurani las deudas con el sectorfi nanciero, permitiendo establecer medidas compensatorias que eviten desequilibrios en las entidades comprendidas, emergen tes del impacto producido por las medi das autorizadas y demas medidas tendien tes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas que hubieren realizado de positos en divisas extranjeras. 20. Que al declarar la emergencia, el art. lode la ley 25.561, deleg6 en el Poder Ejecutivo Nacional ciertas facultades, in c1uyendo la de reglar la reestructuracion de las obIigaciones, en curso de ejecuci6n, afectadas por el nuevo regimen cambiario instituido. Como consecuencia de Ja se dictaron una cantidad de normas acla ratorias, decretos de necesidad yurgencia o decretos reglamentarios, cuyo desarro llo se encuentra adecuadamente expuesto por el sefior Procurador General a cuyo dictamen cabe remitirse en honor a la bre vedad. Es especialmente relevante por su tenor, el decreto 214/02.
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ca, administrativa, financiera y cambiaria, delegando en el Poder Ejecutivo las fa cultades que enumera, encomendando Ie reglar la reestructuraci6n de las obliga ciones, en curso de ejecucion, afecta das por el nuevo regimen cambiario; que ello dio fundamento al dictado del decre to 214/2002 y el posterior 320/2002; que el Congreso a traves de la posterior sancion de la ley 25.587 que se refiere expresamen te a la ley 25.561 y sus regJamentarios y complementarios y de la ley 25.642 de pro rroga de la aplicaci6n del coeficiente esta blecido por el art. 4° del decreto 21tll02 ratifico e hizo suya la normativa. 21. Que las Ieyes y demas normas res pectivas son susceptibles de cuestiona miento constitucional cuando resultan irra zonables 0 sea, cuando los medios que arbitran no se adecuan a los fines cuva rea lizaci6n procuran 0 cuando consagr~1l1 una manifiesta iniquidad, y el principio de ra zonabilidad debe cuidar especialmenre que las norm as legales mantengan cohe rencia con las reglas constitucionales du rante ellapso que dure SLl vigencia en el tiempo, de suerte que su aplicaci6n con creta no resulte contradictoria con 10 es tablecido en la Ley Fundamental (Fa Hos: 307:906; 243:504; 243: 470; 299:428; 310:2845; 311:394; 312:435; 315:142 '12804; 319:2151 y2215).
En principia, la delegaci6n de faculta des legislativas, can arreglo a 10 dispuesto por el art. 76 de la Constitucion NacionaL otorgo a las normas contenidas en el de creto 214/021a misma jerarqufalegal que Ia mencionada ley que declara Ja emer gencia, y contempla que la pesificacion -es decir la conversion de las deudas en divisa extranjeraa moneda nacional-al canza a todas las obligaciones de dar su mas de dinero, expresadas en dolares estadounidenses, U otras monedas ex tranjeras, existentes a la sanci6n de Ia que no se encontrasen ya convertidas a pesos.
22 Que es en la parte dogmatica donde aparecen las prerrogativas de los hombres y de las instituciones, sus garantfas, accio nes, etc. AI investir asi a los sujetos de de recho de tales facultades juridicas, la cons tituci6n obJiga a los slljetos pasivos a no conculcar esas atribuciones: es decir, veda las violaciones, los abusos, el desconoci miento de los derechos individuales. Yen esa prohibici6n involucra como sujeto pasivo universal a todos y a cualquiera: a los particulares, al Estado, a los funciona rios, etc. De tal modo, cualquier acto de la autoridad 0 de los particulares, contrario ala constituci6n, puede y debe ser argui do de inconstitucionalidad.
Cabe interpretar que la reform a consti tucional de 1994 convalid6la delegaci6n legislativa en materias determinadas de administraci6n 0 emergencia publica y los decretos de necesidad y urgencia: que la ley 25.561 declara la emergencia econo mica publica en materia social, econ6mi
Sin embargo la re\~sion judicial en juego en los plante os de inconstitucionalidad, par ser la rmis delicada de las funciones sus ceptibles de encomendarse a un Tribunal, s610 es apreciable como raz6n ineludible del pronunciamiento que la causa requie re, de manera que no debe llegarse a una
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decIaraci6n de esta indole sino cuando ello es de estricta necesidad (Fall os: 252:328; 260:163). Por su graved ad el control de constitu cionalidad resulta, entonces.la ultima ra tio del ordenamiento jurfdico y requiere inexcusablemente la demostracion del agravio en el caso concreto (FaUos: 156:602, 258:255,302: 1666). La mision judicial no se con la re misi6n a la letra de la ley. vez que los jueces en cuanto servidores del derecho y para la realizaci6n de la justicia no pueden prescindir de la ratio legis y del espfritu de la norma. ello asi por considerar que la admisi6n de soluciones notoriamente dis valiosas no resulta compatible con el fin comun tanto de la tarea legisJativa como de la judicial (Fallos: 249:37). Ademas tiene dicho esta Corte que no Ie corresponde expedirse sobre cuestiones de polftica eco n6mica que son privativas de los otros poderes del Estado (Fallos: 315:1820). 23. Que desde esa perspectiva asiste ra z6n al senor Procurador General cuando senala que las normas de emergencia exi gen una consideraci6n global. pues un exa men aislado y fragmentario no permite va lorar integral mente las soluciones articula das para superar la crisis. En ese examen debe tambien atenderse a la indole de la relaci6n jurfdica que es objeto de cuestionamiento en el sub lite a su consideracion en el conjunto de tuaciones abarcadas por la emergencia. 24. Que el caso refiere a un dep6sito ban cario. cuya restituci6n se encuentra regu lada por las normas cuestionadas como contrarias a la Constitucion. :Vfas alla de la naturaleza del deposito bancario, es de su esencia la de constituir un dep6sito irregu lar por el que el banco adquiere la propie dad de las sumas depositadas. con "Ia consi guiente conversion del derecho de domi nio que tenfa el cliente en un simple dere cho de crddito" (Garrigues, Joaquin. "Con traws Bancarios", Madrid, 1958, p. 384). Asf. la obligacion de guard a deja de exis tlcya que la cos a entregada desaparece en el patrimonio del depositario quedando a favor del depositante un credito personal (Borda Tratado de Derecho Civil Argenti
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no, "Contratos2da. edie. 1969, T.Il, p. 652). Esta modalidad es normal en los deposi tos bancarios de dinero en los que "la cosa depositada pasa a ser propiedad del depo sitario, limitandose la obligacion de este a devolver una cantidad igual a la recibida y no idem corpus, es indudable que la obli gacion de custodia se esfuma y \lega a desaparecer ... Parece entonces que esta' obligacion queda sustituida por Ia pura obligaci6n de restituir (Garrigues, op. cit. p.358). Desde esta perspectiva el reclamo de los acto res no puede ser entendido sino como la aspiracion a Ja concreci6n de su dere cho crediticio. y no a la reivindicaci6n de la cosa. por 10 que se encuentra alcanzado por las normas de emergencia que esta blecen los parametros para susatisfaccion. 25. Que como 10 destaca el senor Pro curador Generalla situaci6n de los titula res de depositos de moneda extranjera del sistema financiero fue objeto de especial consideraci6n en Ia legislaci6n de emer gencia al establecer la reJacion inicial de un peso con cuarenta centavos por cada d61ar (art. 2" del decreto 214/02), cuando para el res to de las relaciones juridicas cuando dicha conversi6n se produjo de un peso por cada d61ar (art. 10 del decreto citado), a 10 eual se anadela aplicacion del CER para mantener su valor adquisitivo y el reconocimiento de intereses durante el lapso de reprogramacion (art. 4°). Se ofre cieron asimismo diversas opciones que flexibilizaron las condiciones ariginaies mediante la entrega de certificados repro gramados y distintos tipos de bonos con diferentes incentivos (decretos 905102. 1836/02 Y739(03). 26. Que las medidas enunciadas tienden a preservar el capital perteneciente a los ahorristas que hubieren realizados depo sitos en entidades financieras, compren diendo a los depositos efectuados en divi sas extranjeras (art. 60 de la ley 25561). En efecto. la lev 25.713 define el Coeficiente de Estabilizaci6n de Referencia v contlene un anexo que establece su metodologia de calculo. Se trata de un fndice compuesto sobre la base de la evolucion deiindice de precios al consumidor puhlicada par el Indec, al cual se anade el calculo de los reditos que corresponden a los depositos o a los prestamos en su caso, 10 cual se
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torna razonabJe como pauta destinada a mantener e! poder adquisitivo del deposi to en el mercado interno. Si bien en la ac tualidad se adviene que dicho indice su mado a los intereses. no resulta intolera blemente aJejado del precio de la divisa norteamericana en el mercado libre de cambios --al punto que favorece al depo sitante con un capital que supera en mas, la mitad de la brecha entre pesos uno yel valor del dolar libre a la cotizacion de la fecha-; subsiste asimismo, la opcion de mantener el deposito en dolares aceptan do bonos expresados en esa divisa, que son comercializables en balsa 10 que per mite efectivizarlos en un plazo mas redu cido, con el descuento que esrablezcan las Jeyes del mercado. 27. Que no debe olvidarse pOl' otra par te, que la tasa de interes que se pactaba en el pars en la epoca de celebracion de con tratos como el de autos, excedfa todo pa rametro en cotnparacion con las tasas que se fijaban en otras mercados extranjeras en semejantes condiciones de estabilidad. 28. Que a partir de 10 expuesto es dable recordar dentro de la serie de casos que trataron la devaluacion del dolar estado unidense deI5-6-33 de acuerdo a la cual el valor oro de $ 1.69 debfa cancelarse 1=1,Ia Corte Suprema de Estados Unidos en "U .S. v. Bankers Trust CO." (294 U.S. 240), con voto de su Presidente el Juez Hughes, de termino que la pretension segun la eual las clausulas oro incluidas en los contratos subsistfan como exigibles es contraria a los poderes propios del Congreso de esa Na cion. EI Tribunal entendio que las clausu las oro no significaban contratos para pa gar en oro, sino para obtener una suma de dinero, debiendo interpretarse que se re ferfan a una medida de valor que prate giera contra la depreciacion de la rnoneda y la posibiJidad de cancelar la obJigacion pot el pago de menor valor; que dichos contratos no eran repugnantes a la legisla cion cuando se suscribieron, pero corres pond fa cleterminar si se puede hacer efec tiva esa intencion de las partes, frente a la accion decidida pOl' el Congreso, 0 los con tratos deben ser satisfechos por el pago de un dolar por un dolar de curso legal. tal como el Congreso 10 estableci6. Esta devaluacion se debio a una intensa actividad especulativa y corridas banca
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rias y tuvo por fin estabilizar los precios internos y el mereado internacional. La Corte dijo que cabe considerar la facultad del Congreso de establecer un sistemamo netario; la facultad del Congreso de invali dar las provisiones de los contratos cuan do interfieren con el ejercicio de esta auto ridad constitucional; y 5i tales clausulas contractuales constituyen interferencia como para ser alcanzadas pOl' este poder. Con cita de precedentes, la Corte hallo que la fuente de autoridad del poder del Congreso era la apropiada para lograr los grandes objetivos para los cuales el go bierno fuera disenado, un gobierno nacio nal con poderes soberanos (McCulloch v. Maryland, 4 Wheat. 316, 404-407; Knox v. Lee, supra, pages 532, 536 of 12 Wall.; Juilliard v. Greenman, supra, page 438 of 110 U.S., 4 S.Ct. 122, 125). Aclaro que el poder de regular el valor del dinero qued6 constitucionalmente conferido al gobier no federal y ademas, afirmo que quienes no habian estipuiacio en oro podian sufrir simiJares padecimientos y perdidas debi do a la emergeneia en comparacion con quienes las hubieran pactado, pretendien dose que solamente los acreedores que habian pactado las estipulaciones con clau sula oro tenia derechos de propiedad. Se disputaba asi que el Congreso no intenta ba regular el valor de la moneda corriente, sino regular los contratos y de tal modo, habfa traspasado el poder constitucional mente conferido. Planteo el Tribunal que la moneda tiene un valor que Je es atribuido por inde pendientemente de su valor intrinseco. AI tratarsobre el problema especffico del efec to de la nueva moneda de curso legal so bre los contratos anteriores al dictado de la nueva normativa, la Corte reconocio que las posibles consecuencias de tales leyes fueran frustratorias de las expectativas de los contrat05, mas que los poderes del Con greso podian afectar obJigaciones aparen tes de Jos contratos de diversas maneras; asi cuando el Congreso dictaba una ley de bancarrota5, 0 dec1araba la guerra, 0 aun en tiempos de paz, sancionaba leyes que operaban sobre contratos existentes; y lJe go a la conclusion que los contratos deben interpretarse considerando el posible ejer cicio de la autoridad del gobierno, que nin guna obligacion de un contrato puede ex tenderse mas alia de esa autoridad.
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En cuanto a la Quinta Enmienda que prohibe tomar la propiedad privada para uso publico sin compensacion y sin debi do proceso, la Corte entendio que esta prevision solamente se refiere a una apro piacion directa, que una nueva tarifa, un embargo 0 una guerra podrian acarrear grandes perdidas a los particulares, po drfan dejar sin valor propiedades produc tivas, destruir Ia significacion de los con tratos; pero que el efecto de una medida en que todos los acreedores quedan suje tos a la correspondiente perdida, no se imagina como una perdida de propiedad privada sin compensacion ni debido pro ceso; que las penurias que pudiera causar esa legislacion no dan pie a considerarla inconstitucionaL EI principio es similar al de la reguJacion del comercio. Si se pacta una tarifa que es legal en un tiempo deter minado y luego el Congreso ejerce su au tori dad y prescribe una tarifa diferente, ello deja sin efecto la estipulacion contractual anterior sin que se considere avasalladala propiedad. Entendio asi la Corte que se pueden crear convencionalmente derechos de propiedad, pero cuando Jos contratos se refieren a cuestiones que caen dentro del control del CongresQ, ostentan un vicio congenito, en tanto Jos particulares no pueden suscribir c\a.usulas que Heven a sus traer sus transacciones del poder do minante de la Constituci6n. En consecuen cia, no hay fundamento constitucional pa ra desconocer al Congreso el poder de prohibir e invalidar contrat05 que ante riormente eran validos, en la medida en que neutralizan una poiftica del Congreso que este tiene autoridad para aprobar. Este razonamiento se aplica tambien a la autoridad constitucional del Congreso para regular el valor de la moneda y esta blecer un sistema monetario para el pals. Si las cJausulas interfieren con la polftica del Congreso en el ejercicio de esa autori dad, no pueden su bsistir. Asimismo, interpret6 que la devaiuacion del dolar ubica a la economfa domestica sobre nuevas basesy en lanueva moneda corriente es que se reciben impuestos y tarifas, que las empresas fijanlos precios y reciben pagos; que no puede alguien tener un ingreso segun un valor para pagar sus obligaciones que se deterrninan por el nue
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vo tipo de cambio. Agreg6 que no requie re un analisis profundo ni gran conocl miento sobre economfa, advertir el dislo que que se causarfa a la economia nacio nal can tan dispares condiciones, en las cuales los precios se fijaranal valor de 1=1 y algunos pudieran requerir 1,69 segun c1ausulas anteriores. En definitiva, juzg6 que el Congreso esta investido de las facultades constituciona les respecto del sistemamonetario del pais; y al ejercerlo ha establecido una moneda corriente de 1=1 segun panimetros que no colisionan con la Constituci6n de los Esta dos Unidos. 29. En suma y a partir de 10 expuesto debe considerarse que las normas impo nen la necesidad de que todos soporten equitativamente las consecuencias de la emergencia de modo que nadie se benefi cie con la crisis a expensas de otros. Ima ginar que en una grave crisis es posible presef\rar inmutables las condiciones bajo las cuales se desenvuelve cada uno de los habitantes es no tener senti do de la reali dad. Yde ese sentido no se puede carecer si realmente se procura administrar justicia. Dentro de un esquema constitucional donde priman los derechos humanos y ante la existencia de grandes sectores de la poblaci6n con necesidades basicas insa tisfechas y por debajo de la linea de indi gencia, no se puede cohonestar una pre tension individualista por sobre el interes generaL Por todo ella, y de conformidad can 10 dictaminado pot el senor Procurador Ge neral de Ia Nacion, se revoca la sentencia recurrida y se rechaza la demanda de am para. Costas por su orden en todas las ins tancias en atencion a la naturaleza de la cuesti6n debatida. - Elena l. Highton de Nolasco. Disidencia del doctor Fayt: Considerando: 1. Que Ja Camara Fede ral de Parana, al confi Tmar el fallo de pri mera instancia, hiza lugar a Ja acci6n de amparo promovida par Alberto Roque Bustos, Gracia Luz Don, Ramon Evaristo Giacchi y Graciela Guadalupe Dappen contra el Estado NacionaI, el Banco Cen tral de la Republica Argentina, el Banco
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de Entre Rfos vel BBVA Banco Frances SA. declarando la i'lconstitucionalidad de las leves 25.557 V25.561. de los decre tos 1570-/01. 71102:141102. de los arts. 1°, 2".4°,9° v 10 del decreta 214/02, del art. 3() del decreta 320/02, de las resoluciones 6, 9,18,23 V 36/2002 del Ministerio de Eco nomfa de la Nacion, de las comunicacio nes "A" 3446. 3467 V 3468 del Banco Central de la Republica Argentina, y toda otra nor ma que impida, limite 0 restrinja de cual quier manera a los acto res la posibilidad de disponer inmediatamente de sus depo sitos a plaza fijo yen cuentas a la vista. y ordeno que las entidades financieras in tervinientes devolvieran los depositos en el signo monetario efectuado, en el plazo de diez dfas. 2. Que el Estado Nacional y los bancos demandados interpusieron los recurs os extraordinarios de fs. 1321145,1471150 v 156/172, los que fueron concedidos por el a quo unicamente par la cuestion federal compleja planteada y desestimados por las causales de arbitrariedad y graved ad insti tucional tambien invocadas, EI contenido de dichos recursos aparece correctamen te resefiado en el punta II del dictamen del senor Procurador General de Ia l\'acion, al cual corresponde remitirse a fin de evitar repeticiones innecesarias. 3. Que debido al dictado de nuevas nor mas sobre la materia, el Tribunal corrio traslado a las partes para que se expidie sen sobre elias, el cual s610 fue contestado por el Estado Nacional. EI BBVA Banco Prances SAIo hizo extemporaneamente. 4. Que los recursos extraordinarios de ducidos son formalmente aeimisibles, en tanto se cuestiona la inteligencia de nor mas federales vIa sentencia definitiva del superior tribui1al de la causa ha sieio con traria al derecho que los apelantes fundan en elias (art. 14, inc. 3", de laley 48). Cabe sei1alar que en la tarea de esclarecer Ia in teligencia de la normas federales involu cradas, este Tribunal no ha de estar limita· do par las posiciones del tribunal apelado ni por las de las partes (Pallos: 323:1491 y sus citas, entre muchos otras); como igual mente que las causales de arbitrarie dad invocadas son inescineiibles de los te mas federales en discusion, por 10 que de ben ser examinados conjuntamente (Fa llos: 323: 1625, entre muchos otros).
5. Que corresponde en primer lugar exa minar el cuestionamiento formulado par el recurrente respecto de la aptitud de la vfa del am para para plantear y decidir el problema sometido a decision judicial. A ese respecto, son aplieables los fundamen tos expuestos en el vote del juez Fayt en la causa S.173 x.x,XVIlI "San Luis, Provincia de c. Estado Nacional s/acci6n de amparo" del5 de marzo de 2003, de Fallos: 326:417, ysus citas. 6. Que esta Corte en su decision debe atender ala situacion legal y regia menta ria existente al momenta de 5U pronun ciamiento, aun cuando ello implique estll diar disposiciones sobrevinientes a las ae tuaciones cumplidas en autos, de acuerdo a su consolidada doctrina, de la que no es posible prescindir (Pallos: 308: 1489: 312:555; 315: 123, entre muchos otros), 7. Que las circunstancias sociales yeeo nomicas que motivaron las medidas cues tionadas en autos encllentran -como va tuvo oportunidad de senalarlo esta Corte (causa "Provincia deSanLuis", voto del juez Faytl~ diffcil parangon en la historia de la Argentina contempon:lnea. En efecto, el pafs asistio a la renuncia de un presidente constitueional en medio de graves protes tas sociales, de consecuencia luctuosas. La crisis economica amenazaba convertirse en catastrofe, de 10 que dan cuentala hui da de las reservas.la salida de la converti bilidad, la devaluacion, la quiebra de la re lacion de confianza de los ahorristas con los bancos, la cafda del consumo interno, los ajustes. Este cuadra de situaci6n se re flejaba como una estenosis tumoral en el aumento del desempleo y la subocupa cion, la exclusion y la indigencia simbi6ti camente unidas al caos social, politico y economico. Este escenario desfibro ei sis tema de creencias sobre el que se asienta la Nacion V Ja vida del Estado. La crisis no ha dejado resquicios sin penetrar. De ahf que la reconstruccion requiriera medidas extremas y cambios severos, cuya constitucionalidad hoy-superado 10 al gido de la crisis tal como se desprende de 10 dicho por eJ senor Procurador Gene ral-Ie toea a esta Corte juzgar. El entra made de normas dictadas par el Gobier no introdujo importantes moclificaciones en el sistema monetario, a la pm que bus co reordenar el sistema financiero evitan
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do la sangria del Banco Central de la Re publica Argentina como prestamista final. Se record6 en eJ citado precedente que el riesgo de desintegraci6n del sistema fi nanciero hizo necesaria la adopcion por parte del Gobiemo de severas medidas de control y restricciones generalizadas so bre los dep6sitos bancarios que provoca ron expresiones de repudio y reacciones populares. signadas par la desesperacion y la impotencia. Esas medidas de control sellaron la desconfianza de vastos secto res sociales en el sistema tlnanciero-tam bien en el polftico e institucional-. A par tir de esta situacion los poderes publicos intentaron priorizar el restablecimiento de la credibilidad y la confianza en aquel sis tema como condicion esencial dentro del proceso de recuperacion de la economfa naciona!. 8. Que a partir de esta situaci6n se dicta ron en el curso de pocos meses una pro fusi6n de normas de distinto rango --Ie ves, decretos, resoluciones ministeriales, circulares del Banco Central de la Repu blicaArgentina, etc.-, muchas de elias con una vigencia fugaz. Asf se fue tejiendo un complejo e inestable sistema cuya consti tucionalidad se enCllentra en crisis en au tos y que fue objeto de una detallada des cripcion en el considerando 15 del voto deljuezFayten lacausa "San Luis" yamen cionada yen el dictamen que antecede, a cuyas consideradones corresponde remi tir en razon de brevedad. 9. Que sin perjuicio de ello, habra de alu dirse especfficamente a aquellas narmas centrales para deciclir la cuestion consti tucional planteada en el presente pleito. Ello conduce -por razones de orden ex positivo-a examinar sucesivamente la va lidez de la suspension de la aplicacion de la ley 25.466 denominada de intangibilidad de los depositos yel decreta 214/02, ya sea que se 10 considere como un decreto de legado 0 como un decreto de necesidad y urgencia, aSI como las normas legales san cionadas con posterioridad. Luego se exa minan'i la naturaleza especffica de la que participa el deposito de dinero yfinalmen te, se abordaran los aspectos que involu cran la ejecucion de la sentencia. 10. Que la ley 25.466 dispuso que todos los depositos captados par las entidades
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financieras autorizadas para funcionar par el Banco Central, fuere en pesos 0 en mo neda extranjera, a plazo fijo 0 a la vista, serian considerados intangibles (art. 10). EI art. 2° de la ley definio dicha condicion disponiendo que "el Estado ~acional en ningun caso, podra alterar las condiciones pactadas entre eillos depositantes en tidad financiera, esto significa la prohibi cion de canjearlos por titulos de la deuda publica nacional, u otro activo del Estado XacionaL ni prorrogar el pago de los mis mos, ni alterar las tasas pactadas, ni la moneda de origen, ni reestructurar los vencimientos, los que operaran en las fe chas establecidas entre las partes". EI art. 3° anadi6 que "Ia presente ley es de orden publico, los derechos derivados para los depositantes y las entidades deposita rias de las operaciones comprendidas en el art. 1(} de esta ley, senin considerados derechos adquiridos y protegidos por el art. 17 de la Constitucion Nadona\". El6 de enero de 2002 el Congreso de la Nadon sancionola ley 25.561, par la que, can arreglo a 10 dispuesto en el art. 76 de la Constitucion ::.Jacional, se dec1arola emer gencia publica en materia social, econo mica, administrativa, financiera y cambia ria, delegando al Poder Ejecutivo Nacio na\, hasta el 10 de diciembre de 2003, el ejercicio de las facultades en ella estable cidas a fin de "proceder al reordenamien to clel sistema financiero, bancario y del mercado de cambios" y "reglar la reestruc turacion de las obligaciones, en curso de ejecucion, afectadas por el nuevo regimen cambiario instituido en el art. 2°" (incs. 10 Y4°, respectivamente, del art. 10). Esta ley concretamente: a) Faculto al Poder Ejecu tiva Nacional "... para establecer el siste ma que determinani la relacion de cam bio entre el peso y las divisas extranjeras, y dictar regulaciones cambiarias" (art. 20); b) Instruyo al Poder Ejecutivo a disponer "... medidas tendientes a disminuir el im pacto producido par lamodificacion de la relaci6n de cambio dispuesta en el art. 20 (. .. ) en las personas (. .. J que mantuviesen con el sistema financiero deudas nomina das en dolares ... " (art. 60, primer parrafo); c) Estableci6 que esas deudas en cl61ares con el sistema financiero, cuando no fue sen superiores a los U$S 100.000-dispo sicion esta ultima observada por el Poder Ejecutivo- y se encontrasen vinculadas conlos destinos allf especificados -cnoidi
285 tos hipotecarios destinados a la adquisi cion, construcci6n, refacci6n y/o amplia cion de vivienda; creditos personales; cre ditos prendarios para la adquisicion de au tomoviles; y creditos de personas que cum plan con los requisitos de micro, peque na y mediana empresa-, fuesen reestruc turadas a la relacion de S 1 igual a U$S 1 (art. GO, segundo parrafo); dl En reiaci6n a esas deudas en d6iares con el sistema fi nanciero que la misma iey pesifica a $ I igllal USS 1, faclllto al Poder Ejecutivo a "". establecermedidas compensatorias que evi ten desequilibrios en las entidades finan cieras (".), las que podnln inc111ir la emi sion de tftulos del (;obierno ~acional en moneda extranjeragarantizados" (art. 6°, tercer parrafo); e) Suspeneliola vigen cia de la Ley de lntangibilidad de los Deposi tos 25.466 hasta que [uese superada la emergencia del sistema financiero 0 hasta que el Poder Ejecutivo considere supera da la emergencia (art. 15); fJ Habilito al Po der Ejecutivo para disponer "las medidas tendientes a preservar el capital pertene ciente a los ahorristas (. ..), reestructurando las obligaciones originarias de modo com patible con la evolucion de la solvencia del sistema financiero. Esa proteccion com prendera a los depositos efectuados en di visas extranjeras" (art. 6", ultimo parrafo). Posteriormente, el Pader Ejecutivo, can invacacion de las facultades conferidas por el art. 99, inc. 3°, de la Constitucion Nacio nal, dicto el decreta 214/02 que modifieo sustancialmente el regimen hasta enton ees \rigente, Ello, con invocacion de la gra vedad de la situacion que habfa determi nado la sancion de la ley 25.561, de la pnk tica interrupcion del funcionamiento de la eeonomia, de la maxima prioridad que debfa acordarsele al sistema financiero tan· to para facilitar la paulatina normalizacion de la actividad economica como para res tituir a los ahorristas v deudores las mayo res condiciones de libertad y certidumbre, preservando sus elerechos de propiedad, de la importaneia prioritaria de "restable eer el orden publico economico aun cuan do ello, en forma parcial y transitoria, li mite el dereeho de los particuiares a dis poner, libremente, de la totalidad de sus propios recursos" y del riesgo cambiario y de hiperinflacion al que podria conducir una excesiva aceleracion en la liberadon de los depositos como consecuencia de las medidas adoptadas.
Asf establecio que los ahorristas podrfan "disponer en plazos mas breves, de sus ahorros en d6lares estadounidenses con vertidos a pesos, 0 bien optar por recibir bonos nominados en d61ares estaclouni dcnses". Mediante este decreto se trans formaron en pesos, can caracter general, todas las obligaciones de dar sumas de di nero expresadas en moneda extranjera que no se encontrasen ya convertidas a pesos (art. 10 )' estableciendose, tanto para las deudas vineuladas al sistema financiero -que no se encomrasen ya convertidas (art. 30 ) - , como para las ajenas a el (art. 8°) -existentes a la fecha de entrada en vi gencia de 1l;1 ley 25.561 como fue luego ada rado por el art. 2° del decreto 320/02 que serfan convertidas a razon de un peso por cada dolar, aplicandose sobre ambas el Coeficiente de Estabilizacion de Refe rencia (CER) que preve su art. 40. En 10 relevante para el caso, por su art. 2" se estableci6 que "todos los deposi tos en dolares estaclounidenses u otras mo nedas extranjeras existentes en el sistema financiero, seran convertidos a pesos a razon de pesos uno con cuarenta centa vos ($ lAO) por cada d61ar estadouniden se, 0 su equjvalente en otra moneda ex tranjera ... ", a 10 cua!, de conformidad con 10 previsto en el art, 4°, debfan adicionarse los intereses y lasuma resultante por apli cacion del CER. Con respecto al modo en que debfa cumplirse 10 establecido en la normativa reseilada, el31 de mayo de 2002 se dispu so, mediante el decreto 905/02, que los ti tulares de depositos original mente consti tutdos en moneda extranjera que fueron cOl1vertidos a pesos en \rirtud de 10 dis puesto en el decreto 214/02, cualquiera fuera el monto del saldo reprogramado en los terminos de las resoluciones (lYLE.) 6/02,9/02,18/02,23/02 Y46/02, tendrfan la opcion de recibir, a traves de la entidad tlnanciera correspondiente, en pago (total o parcial) cancelatorio de dichos deposi tos, tres tipos de bonos: a) "Bonos del Go bierno Nacional en Dolares Estadouniden ses Libor 2012", a un plazo de 10 anos y 6 meses, con vencimiento el 3 de agosto de 2012, amortizables en 8 cuotas anuales, iguaJes y consecutivas, equivalentes caela una a112,5% del manto emitido, con ven cimiento la primera de elias el3 de agosto de 2005, y can un interes sobre saldos a
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partir de la fecha de emision equivalente al de los depositos en eurod61ares a 6 me ses de plaza en el mercado interbancario de Londres segun la tasa Libor, pagadero por semestre vencido, a entregarse par el importe del deposito en moneda extran jera reprogramado, antes de su conver si6n a pesos (ver arts. 2" y 10); b) "Bonos del Gobierno Nacional en Pesos 2% 2007", a un plazo de 5 afios, can vencimiento el 3 de febrero de 2007, amortizables en 8 cuo tas semestrales, iguales consecutivas del man equivaientes cada una al to emitidoyajustado porel CER, can ven cimiento la primera de elias el3 de agosto de 2003, y con un interes sobre saldos ajus tados a partir de la fecha de emisi6n equi valente a la tasa del 2% anual, pagadero por semestre vencido, a entregarse par el importe convertido a pesos del deposito reprogramado (vel' arts. 3°y 11); yc) "Bo nos del Gobierno Nacional en Doiares Es tadounidenses Libor 2005", a un plaza de 3 al10B y 3 meses, can vencimiento el3 de mayo del 2005, amortizables en 3 cuotas anuales, iguales y consecutivas, equivalen tes las dos primeras al 30% y la ultima al 40% del monto emitido, can vencimiento la primera de elias el3 de mayo de 2003, y con un interes sobre saldos equivalente al de los depositos en eurodolares a 6 meses de plaza en el mercado intercambiario de la tasa Libor, pagadero par Londres semestre vencido, a entregarse por el im porte del deposito reprogramado, antes de su conversion a pesos (ver arts. 4" y 12). Estos bonos solo alcanzan a los titulares que: fuesen personas ffsicas mayores de 75 afios; hubiesen recibido las sumas de positadas en concepto de indemnizacio nes a pagos de similar naturaleza en con cepto de desvinculaciones laborales; 0 atravesasen situaciones en las que estu viera en riesgo su vida, su salud 0 su inte gridad ffsica. Finalmente, en 10 que aqu! interesa, el Poder Ejecutivo dicto el decreto 1836/02 que dispuso: a) A los titulares de Certificados de Depositos Repragramados (CEDROS) a que se refiere el tercer parrafo del art. 6() del decreta 905/02, se les renovola opcion de recibir, a traves de la entidad financie ra, en dacion en pago de esos certificados, tftulos de la deuda argentina, esta vez de nominados "Bonos del Gobierno Nacio nal en Dolares Estadounidenses 2013" ~Ios que tendranlas mismas condiciones
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financieras que los "Bonos en Dolares 2012" del decreta 905/02, salvo en cuanto a las fechas de emision (30 de octubre de 2002), vencimiento (30 de abtil de 20 13), pago de la primer cuota (30 de abril de 2006) y tope del 3% que se Ie puso a la tasa de interes (ver art. 7°, inc. a)~, pero paralela mente se les acord6 una nueva opdon) la de recibir "Letras de Plazo Fljo en Pesos" (ajustables par el CER) ~de slmilares con diciones que las de los bonos en doJares (ver art. 7°, inc. b, puntas I a Vll)~, emiti das par los bancos depositarios, conjun tamente can una opdon de conversi6n a moneda de origen (ver art. 4°, incs. a y b, respectivamente); b) Se concedio tambh~n a los titulares de depositos reprogram a dos la opci6n de cobrar en efectivo, a par tir dell ° de octubre de 2002 (0 antes, de estar operativas las cuentas libres del art. 26 del decreta 905/02), hasta un man to de $ 7.000 (sin incluir el ajuste del CER), eJ que la entidad financiera, siempre que 10 haga sin asistencia del Banco Central, puede extender hasta $ 10.000 (art. 50); c) Se dispuso que las entidades financieras debian otorgar a quienes optasen por los bonos en d61ares "2013" una opcion de venta de los cupones de los que se ies asig nasen, a un precio en pesos, a razon de $1,40 porcada USS 1, ajustable porel CER (ver art. 6°); d) Se establecio que quienes ya hubiesen optado pOl' los bonos en d6 lares "2012" 0 "2005" del decreto 905102 a optar. restituyendo estos titulos, par las "Letras" en pesos del inc. b del art. 4°, el "cobra en efectivo" de! art. 5°,0 la "opcion de venta" del art. 60 (ver art. 90 ); e) Se fa culto a las entidades financieras a ofrecer a los ahorristas beneficiarios de medidas cautela res la cancelacion total a parcial de sus depositos mediante la dacion en pago de "Bonos en Dolares Libor 2006" -de si milares condiciones a la de los" Bonos en Dolares Libor 2005" del decreto 905/02, salvo en cuanto a la fecha de emision y vencirniento, que senin el 30 de octubre de 2002 y 30 de enero de 2006, respectiva mente~ (art. 17). 11. Que para el abordaje de la cuestion constitucional a la que los antecedentes hasta aqu! reseflados remite, resulta im perioso el retorno a la racionalidad, a la prudencia y al respeto de la buena fe con tractual entre las entidades bancarias y sus depositantes. En este cometido no debe olvidarse que el deposito ~base de la pre
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sente demanda y cuya especificidad sera tratada ut infra~- goza de la protecci6n otorgada par el art. 17 de la Canstituci6n Nacional ala propiedad privada. Es que como desde anti guo ha sefialado este Tribunal. el termino propiedad utili zado poria Constituci6n comprende "to dos los intereses apreciables que un hom bre puede poseerfuera de sf mismo, fuera desu vida vde su libertad" (Fallos: 145:307), de modo tal que la proteccion constitu cianal alcanza a los bienes que son sus ceptibles de valor econ6mico, apreciables en dinero 0 el dinero misma. EI art. 14 de Ia Constituci6n declara que todos los habitantes tienen derecho a "usar y disponer de su propiedad" y el art. 17 declara que "es inviolable" y que "ningun babitante de la Nacion puede ser privacla de ella, sino en virtud de sentencia funda da en ley". "Laexpropiacion por causa de utili dad publica ~aiiade-debe ser califi cada par ley y previamente indemniza da" y la "confiscacion de bienes queda bo rrada para siempre del Codigo Penal ar gentino". 12. Que si bien es claro que el credito de ta actora contaba con suficiente amparo constitucional. el Congreso quiso anadirle una protecci6n especffica al sancionar la ley 25.466 al disponer que todos los depo sitos captados por las entidades financie ras autorizadas para funcionar por el Ban co Central, fuere en pesos 0 en maneda extranjera, a plazo fijo 0 a la vista, debfan ser considerados intangibles. Esta ley. como se expreso, innecesaria a la luz de los arts. 14 v 17 de la Constitucion ~aciona1. fue sanci~nada con la finalidad de garantizar el respeto por los depositos. Tal como se sefiaJo en eJ precedente "San Luis" y de ello dan cuentalos debates par lamentarios, [rente a las especulaciones que se habfan generado en la opinion pu blica -" desde la devaluaci6n de nuestra moneda, canfiscaci6n de los depositos, hasta una moratoria en el paga de las obli gaciones por parte del Estado Nacional". el Congreso juzg6 necesario "... Ilevar un mayor grado de certidumbre a los inver sores y a la poblaci6n en general (... J de manera de evitar asi que continue un esta do deliberativa cuva incertidumbre con lleve a una mayor disminuci6n de los de
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positos y reservas ... ", ya que "... como la confianza en el sistema de creclito es un ingrediente cruclal, sin el cuat el sistema financlero dejarfa de existir, el Estaclo se transforma en un celoso reguJador de las entidades tomadoras de depositos, para resguarclar los fondos de los administra dos", en la medicla que" ... tal imromision regulatoria clel Estado paclrfa dar lugar a abusas que, so pretexto regulatorio. ter minen resu Itando confiscatorios para los duefios de los depositos". 13. Que la ley 25.466. antes que al afian zamiento de la proteccion de los cleposi tantes los condujo a una celada, con me nosprecio al principio de la buena fe que debe presidir el comportamiento estatal como se destaco en la va mencionada causa "San Luis". EI ordenj'urfdico de la Naci6n debe proteger la confianza suscitacla por el propio comportamiento del sujeto, ya que resulta una conclicion fundamental para la vida colectiva y la paz social. Y, sin dudas, el mal es mayor cuando quien de frauda la confianza es el mismo Estado. l4. Que el decreto 214/02 no supera el test de constituclonalidad, ya sea que se 10 considere un decreta delegado a bien un decreta de necesidad y urgencia. En efecto. en la primera cle las hipotesis, su art. 20 excede los tenninos de 10 delega do por el Congreso al Pocler Ejecutivo mediante la ley 25.561, que solo 10 autari z6 para fijar el tipo de cambio de Jas mo ned as extranjeras, pero no 10 facult6 en cambio para convertir a pesos las deposi tos canstituidos en tales divisas. La clele gacion solo autorizaba al Pocler Ejecutivo a reestructurar los depositos a fin de pre servar el capital de los ahorristas. tal como surge del texto de la citacla 25.561 y de la inequfvoca voluntacl expresada pOl' los legisladores durante el debate parlamen taria. La ley 25.561 en 10 que aqlliinteresa, suspendiola vigencia de la ley 25.466. A la par yean arreglo a 10 clispuesto en el art. 76 de la Constituci6n Nacional, esra ley declar61a emergencia nacional yesta bleci6 las bases bajo las cuales el Pader Ejecutivo debra ejercer las facultades de legaclas. 15. Que la voluntad del legislaclor en cuanta al alcance de la delegaci6n confe rida a favor del Poder Ejeclitivo, surge c\a
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m del debate parlamentario. en tanto que 5i alguna conclusion puede extraerse de su lectura. esta es que debfa mantenerse a 105 fines de la restitucion. la moneda original de la imposicion, Bastan, en efec to. las expresiones de los senadores Maes tro y Baglini resefladas en la causa S.173 XXXVIII "San Luis"," voto del juez Fayt. En concLusion. el art. 2"-y concordan tes~ del decreta 214/02. excede clara mente la delegacion que el Congreso efectuo en el Poder Ejecu tivo a traves de la ley 25.561. Estalo autorizo para fijar el tipo de cambio de las monedas extranjeras pero no para convertir a pesos los deposi tos que se encontraban constituidos en dichas divisas. Reestructuraci6n y preser vacion del capital de los ahorristas son el mandata que surge claramente del texto de la de 1<1 voluntad del legislador durante debate parlamentario. 16. Que en cuanto a la validez del decre to considerado como de necesidad y ur gencia (art. 99. inc. 3" de la Constitu'cion Nacional) corresponde remitir en razon de brevedad a las consideraciones efec tuadas por el juez Fayt en Fallos: 326:417. 17. Que can relacion a las normas lega les que habrfan ratificado el curnulo nor mativo emanado del Pader Administra dar (ver llitimos parrafos de los cap, IX y X del dictamen que antecedel. debe sef'la larse que como principio, ellegislador esta facultado para hacer todas las leyes y re glamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes atribuidos al gobierno de la Nacion, En correspon dencia can los fines enunciados en el Preambulo de la Constitucion, aque\ cuenta conlas facultades constituciona les necesarias para satisfacer los requeri mientos de la sociedad. poner fin a los estados de emergencia y conj urar cuanto ponga en peligro la subsistencia del Esta do. Cuando una situacion de crisis 0 de necesidad publica exige la adopcion de medidas tendientes a salvaguardar los in tereses generales, se puede sin violar ni suprimir las garantfas que protegen los derechos patrimoniales. postergar. den tro de ]fmites razonables, el cumplimien to de obligaciones emanadas de derechos adquiridos. tal como 10 ha decidido reite radament<: esta Corte en precedenres de innecesaria cita,
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En esencia, se trata -como se ha reco nocido desde el siglo pasado- de hacer posible el ejerdcio de las facultades indis pensables para armonizar los derechos y garantfas individuales can las convenien cias generales, de manera de impedir que los derechos amparados por esas garan tias, ademas de correr el riesgo de con vertirse en ilusorios par un proceso de desarticulacion de la economfa estatal, puedan alcanzar un grado de perturba cion social acumulada, con capacidad su ficiente para danar a la comunidad nacio nal (Fallos: 172:21). 18. Que en ese sentido cabe recordar 10 dicho pOI Horacio R. Larreta, en su dicta men del 6 de septiembre de 1934, en el recurso extraordinario deducido por Os car A. Avico contra Saul C de Ja Pes a sobre consignacion de intereses, enumero los cuatro requisitos que debe Uenar una ley de emergencia para que su sandon este habfan sida mencio justificada. y Justice Hughes, en el nados por eJ caso "Home Buildingv, Blaisdell": "Es ne cesario para ello: 1) que exista una situa cion de emergencia que imponga al Esta do el deber de amparar los intereses vita les de la comunidad; 2) que la ley tenga como finalidad legftima. ]a de proteger los intereses generales de la saciedad y no a determinados individuos; 3) quelamora toria sea razonable, acordando un aJivio justificado par las circunstancias; 4) que Stl dura<;idn sea temporal y limitada al pla za indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la mora toria. Eljuez Hughes, presidente del tribu nal. apoy6 su voto en estos fundamentos: "Si el Estado tiene poder para suspender temporalmente la aplicaci6n de los con tratos en presencia de desastres debidos a causas ffsicas. como terre matos, etc., no puede darse por inexistente ese poder cuanda una urgente necesidad publica que requiere el alivio es producida por causas de otra indole. como las economicas. No solo se invocan en los contratos las leves existentes a fin de fijar las 0 bligaci0l1es entre las partes. sino que se introducen en elias tam bien las reservas de atributos esenciales del poder soberano. como pos tulados del orden legal. EI criteria de pro teger a los contratos contra su invalida cion presupone el mantenimiento de un gobierno en virtud del eual son valederas las obligadones contractuales. Dicho go
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bierna debe retener la autoridad adecua da para asegurar la paz y ellmen orden de la sociedad. Este principia de armanizar las prohibiciones constitlicianaJes can in necesaria canservaci6n del pader par par te del Estada ha sida reconacido progresi vamcnte en las deci"iones de esta Corte. Aunque se evite una :mnci6n que pudiera permitir al Estado adoplar como politica el repudio de las deudas a la destrucci6n de los contratos. 0 la negacion de los me dios para l!e'varlos a la pn'ictica. no se de duce de ello que no haynn de producirse situaciones en las que la restricci6n tem poreil de' csos mcdios no cllacire con el es piritu y el proposito del artfculo constitu cional. Recordando In advertencia de Mar shall. agregnba el jue,; Hughes, que no hay que olvidar que la Constitucion fue san cionacla con el proposito de que rigiera en epocas venieleras por 10 que su interpreta ci6n debe adaptarse a las crisis que sufren las relaciones hUlTlanas". 19. Que el Hughes en el fatlo referi do. reslIllliendo las decisiones de la Corte Suprema americana dijo: "es lTlanifiesto, de la reviSti.l que hacemos de nuestras de cisiones que ha habido lIna creciente va lorizaci6n de Jas necesidndes publicus y de la necesidad de encontrar fundamento a una avenencia razonable entre los dere ehos individuales y el bienestar publico. La limitaci6n del dominio publico.la pre si6n del constante aumento de la pobla ci6n. la interdependencia de las activida des de nuestro pueblo. y la complejidad de nuesuos intereses economicos. han conducido inevitablementc hacia una cre ciente utilizaci6n de la organizacion so cial. con el objeto de proteger las bases mismas de la actividad individual. Donde. en tiempos pasados. se pensaba que solo los negocios (0 asuntos) de los individuos o de las clases sociales estaban compro metidos y que los del Estado apenas esta ban remota mente rozados, posteriormen te se ha encontrado que estaban directa mente afectados los intereses fundamen tales del Estado; y que la cuesti6n ya no es mas solamente la de un contratante con tra otro. sino del usa de los medias razo nables para salvaguardar la estructura eco n6mica sobre la cw-li reposa el bienesrar de todos. :\" () es admisible 1« replica de que esta necesidaci pu blica no fue comprendi da (0 sospechadal un siglo ha. ni insistir en que aquello que signifieo el preceplO cons
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titucional segun e] criterio de enronces. deba significar hoy segun el criterio actual ('vision of our time'). Si se dec1arara que Ja Constitucion significa hoy. 10 que significo en el momento de su adopcl6n, ello im portarfa decir que las grandes c1ausulas de la ConsIitucion deben confinarse a la in terpretacion que sus auto res les habfan dado. en las circunstancias y con las pers pectivas de Stl tiempo, y ello expresarfa su propia refutacion. Para prevenirse contra tal concepto estrecho. fue que el presidente de la Corte. Mr. Marshall expreso la me morable lecci6n: 'No debemos olvidar ja mas que cs una constituci6n 10 que esta mos interpretnndo (Mc. Cu\loch v. Ma ryland,4 Wheat 316, 407) una Constitucion ciestinada a resistir epocas futuras, y con siguienternente a ser adaptable a las varia das crisis de los asuntos humanos·. Cuan do consideramos las palabras de la Cons tituci6n, dijo la Corte, en 'Misouri v. Ho lland'. 252 U. S. 416. 433, debemos damos cuenta (0 hacernos cargo: 'realize') que ellas dieron vida a un ser cuvo desarrollo no pudo ser previsto completamente por sus creadores mejor dotados ... El caso que examinamos debe ser considerado a la luz de nuestra experiencia ...... 20. Que tanto en nuestro derecho como en eJ de los Estados Unidos de America. las leves dictadas en situaciones de emer gencia, no se eonsideraron a extramuros de la Constitucion Federal por deseonoci miento del derecho de propiedad, euando se limitaron a no suspender indefinida mente la ejecuci6n de los derechos del acreedor. oi dificultaron el cumplimiento de las obligaciones con plazos excesiva mente largos. Es que no estu en juego el dominio eminente del E"tado. sino los Jf mites del pocler de policia con vistas a to das las grandes necesidades publicas. Yese lfmite. del cualnunca podra pasar, es el de la propiedad privada no susceptible de ser tomada sin dec!araci6n de utilidad publi ca y previamente indemnizada. De abf que ]a validez constitucional de estas leyes se sllstenta en que no afectan el conrenido mismo de In relaci6n jurfdica, ni ninguna de las partes constitutivas de la obligacion. "En situaciones de emergencia 0 con mo tive de pOllerles fin. se 11a reconocido Ia constitucionalidad de las leyes que suspen den temporalmente los efeetos de los con trato:;; libremente convenidos por las par tes, siempre que no se altere su sustancia,
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a fin de proteger el interes publico en pre sencia de desastres 0 graves perturbacio nes de caracter fisico, econ6mico 0 de otra indole"'. S610 se ha exigido que tallegisla ci6n sea razonable v no desconozca las garantias individuales 0 las restricciones que la Constituci6n contiene en salvaguar dia de las instituciones libres. 21. Que esta Corte ha reconocido la constitucionalidad de las leyes que suspen den temporalmente tanto los efectos de los contratos como los efectos de las sen tencias firmes, siempre que no se altere la sustancia de unos y otras (Fallos: 243:467), a fin de proteger el interes publico en pre sencia de desastres a graves perturbacio nes de caracter fisico, econ6mico 0 de otra indole (Pallos: 238:76). En estos cas os, el Gobierno "esta facultado para sancionar las leyes que considere conveniente, con ellfmite que tallegislaci6n sea razonable, y no desconozcalas garantias 0 las restric ciones que contiene la Constituci6n". "No debe darse alas limitaciones constitucio nales una extension que trabe el ejerci cio eficaz de los poderes del Estado" (Fa llos: 171:79) toda vez que "acontecimien tos extraordinarios justifican remedios ex traordinarios" (Pallos: 238:76). Ladistinci6n entre la sustancia de un acto jurfdico y sus efectos contribuye ala transparencia de la doctrina de la legislaci6n de emergencia, adrnitiendo la constitucionalidad de la que restringe temporalmente el momenta de ejecucion del contrato 0 la sentencia, "man teniendo incolume y en su integridad la sustancia de los mismos, as! como la de los derechos y obligaciones que crean 0 declaren". Que" (e)n tiempos de grave tras torno economico-social, el mayor peligro que se cierne sobre la seguridad jurfdica no es el comparativamente pequeno que deriva de una transitoria postergaci6n de las mas estrictas formas legales, sino el que sobrevendrfa si se las mantuviera con ab soluta rigidez, por cuanto elIas, que han sido pensadas para epocas de normalidad y sosiego, sue len adolecer de patetica ine ficacia frente a la crisis". En un estado de emergencia, cuya prolongaci6n represen ta, en sf misma, el mayor atentado contra la seguridad juridica" (Fallos: 243:479,481, considerandos 14y 19). 22. Que el derecho de "emergencia" no nace fuera de la Constituci6n, sino dentro de ella; se distingue por el acento puesto,
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segun las circunstancias 10 permitan y aconsejen en el interes de individuos 0 gru pas de individuos, 0 en el interes de la so ciedad toda. Arribar ala uni6n nacional no fue tarea facil, como no 10 fue estable cerla Constituci6n (Pallos: 191:388). Junto a derechos cuyo goce la Constituci6n es tablece para todos los habitantes, ella agre ga que tal goce se hara conforme a las le yes que reglamenten su ejercicio (art. 14) sin desnaturalizar a aquellas (art. 28), Yse refiere a la union nacional, a la forma de gobierno y a la organizaci6n de los pode res, y se proyecta para nuestra posteridad, es decir, que erige una organizaci6n na donal cuya vitalidad es tan esencial como aquellos derechos particulares, como que en ella descansa la efectiva seguridad de estos. Es por esto que el bienestar que tie ne en miras es el bienestar general, enten dido como marco y no como negacion del particular. Hay pues en la Constitucion Nacional contenidos derechos y proyectos de alcan ce diferente. La cuesti6n es, para los jue ces, determinar lalegitimidad de la exten si6n que se les haya concedido en cada caso. El problema, pues, no se circunscri be al analisis del ejercicio del poder de policfa, sino que reside en un juicio axio16 gico en el que estan involucrados princi pios constitucionales diversos y que debe resolverse atendiendo alas circunstancias delacausa. 23. Que sobre la base de esta consolida da doctrina de la emergencia, el Tribunal sostuvo en el recordado caso"Peralta", que "al acudir a ese media de pago" -se refe ria a los "Bonos Externos 1989" se pro dujo una reprogramaci6n de vencimien tos, mas no necesariamente una "quita" como podrfa haberse supuesto en un pri mery superficial anaIisis de la cuesti6n. Y afiadio: "En definitiva, de las medidas adop tadas par el gobierno no resultamenosca bo de la propiedad protegida por el art. 17 dela Constituci6nNacional. Porque, como se expuso al examinar genericamente los distintos problemas que planteala 'emer gencia', no hayviolaci6n del art. 17 citado cuando par razones de necesidad se san ciona una norma que no prive a los par ticulares de los beneficios patrimoniales legitimamente reconocidos m les mega su propiedad y solo limita temporalmente la percepcion de tales benefidas 0 restringe
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et uso que pueda hacerse de esa propie dad. Antes bien, hay una limitaci6n Im puesta par la necesidad de atenuar 0 su perar una situaci6n de crisis que, IJclil<1llV jalmenre, tamblen esta destinada a prote ger los derechos presuntamente afectados que confan el riesgo de convertirse en ilu sorios par un proceso de desarticulacion del sistema economko y financiero", 24. Que esta Corte al pronunciarse res pecto de la validez constitucional de la Ie gislacion de emergencia financiera dicta da entre el 1() de diciembre de 2001 v el 1() de febrero de 2002 al dictado del decreto 214/02-, entendio que ni aun can la extension reconocida a los poderes del Estado para afrontar emergencias de cankter econ6mico (causa "Smith"). las disposiciones cuestionadas podian tarse compatibles con la Constitucion cional. En efecto, v contrariamente a 10 que ocurria en Fallos: 313:1513, no se pre serva sino que se destruye 'el valar ,,. de la moneda' que 'es 10 que interesa y no pue de perderse de vista sin riesgo de incurrir en condusiones equivocadas"'. "Por 10 de mas lse anadi6] una justa apreciacion del medio concreto elegido par el Estado Na cional como paJiativo de la crisis a fin de decidir sobre su compatibilidad constitu cional no puede ser examinada con pres cindencia del conjunto de las medidas adoptadas. Descle tal enfoque, es menes ter c1estacar que la imposibilidad de dis poner integramente de los ahorros e in versiones es solo una de las variadas res tricciones al uso y goce de los recursos monetarios amparados por el derecho a la propiedad desde que ia generalidad de las personas ffsicas y juridieas ven cerce nadas tamblen la Iibre disponibilidad a la extraccion integra de los importes corres pondientes a remuneraciones yjubilacio nes ... Frente a tan singular realidad, la res trkcion imperante en relacion can los de positos bancarios adolece de irrazonabili dad toda vez que no significa una simple limitacion a la propiedad sino que, suma da al resto de las medidas adoptadas, coadyuva a su privacion yaniquilamiento. EI efecto producido par las narmas im pugnadas excede, pues, el ejercicio valido de los poderes de emergencia ya que aun en estas situaciones, ... el Estado no puede validamente transponer ellimite que se 11ala e] art. 28 de la Constitucion Nacional y preterir su inexcusable rol como gestor
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del bien comtln. La norma en cuestion afecta, por tanto, en forma directa e in mediata las garantfas reconocidas por los arts. 14 bis V17 de la Constitucion Nacional asf como las previsiones del art. 21 de la Convencion Americana sobre Derechos Humanos, Pacto deSanJose de Costa Rica" (voto del juez Fayt, in re "Banco de Galicia y Buenos Aires sl solicita intervencion ur gente en autos 'Smith, Carlos Antonio c. Poder Ejecutivo Nacional'" Fallos: 325:28). 25. Que en sfntesis no puede discutirse que la legislacion impugnada ha operado una transformacion en la sustancia del derecho afectado que la torna invalid a [rente a la Constitucion NacionaL La conversion en pesos de los depositos en moneda extranjera dispuesta par el art. 20 del decreto 214/02, permite que el depositario -deudor de la obligaci6n de devolver el mismo bien que Ie fue entre gado- cumpla con ella, entregando un bien de valor sensiblemente inferior. De esta conversion obligato ria deviene una quita que, como tal, resulta -utilizando la expresion de Pallos: 313: 1513- irremedia blemente confiscatoria. Los hechos de autos revel an paradigmaticamente una si tuacion en que el Estado no suministra un rernedio para paliaruna situacion de emer gencia sino que decide mutar la sustancia o esencia del derecho adquirido. De con suno con los principios expuestos y, en contrandose 1a Jegislacion cuestionada a extramuros de la Constitucion Nacional, debe entendersela invaJida, No conmue ven esa conclusion las soluciones comple mentarias contenidas en las narmas die tadas con posteriaridad al decreto 214/02 ya consideradas en el precedente de Fa 1105: 326:417, voto del juez Fayt, como las dietadas luego de emitido ese pronuncia conjurar los efec miento y que no tos nocivos de la pesificacion. Por]o demas, la intervencion del legis lador al ratificar las decisiones del Poder Administrador -en 10 que en este caso es materia de debate- no aventa la tach a de inconstitucionalidad, en tanto la sustancia de los derechos en juego se ha visto afec tada en un grado tal que este Tribunal no puede consentir. 26. Que la especificidad exigible en este pronunciamiento impone recordar que el
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deposito de dinero constituye un conlrato comprendido dentm de la categorfa de deposito irregular, conformeexpresamen te 10 dispone el art. 2189, inc. 10 del Codigo Civil. El deposito voluntario es irregular cuando la cos a depositada fuese dinero, 0 una cantidad de cosas consumibles, si el depositante concede al deposita rio el uso de elIas 0 se las entrega sin las precaucio nes del art. 2188, inc. 2°, aunque no conce diere tal uso y aunque se 10 prohibiere. EI elemento distintivo de la figura en examen consiste en la transmision del do minio de la cosa depositada en el deposi tario, otorgandose a este ultimo el "uso", directa 0 indirectameme (arts. 2188 y 2189, inc. 1°, C6digo Civil). Al presentarse tal pe culiaridad, el depositario queda obligado a restituir al depositante una cantidad u olro tanto como 10 depositado, debiendo ser de la misma especie (art 2220, Codigo Civil). Conforme dicha norma, el deposi tario asegura la restituci.6n en cantidad y calidad de la masa de cosas fungibles; aun que no se trate del mismo cuerpo (el idem corpus). pero sf de igual cantidad respe tando el via calidad (tantundem eiusdem generis et qualitatis). EI dep6sito irregular, en consecuencia, constituye una relaci6n regida, en cuanto a su naturaleza, por las normas del contrato de dep6sito, subsumible dentro de la categorfa de con tratos de custodia. Ello asf por concordar con el objeto-fin perseguido por las par tes: 1a custodia 0 guard a de la cosa, con forme el art. 2182 del C6digo Civil. Con respecto a los dep6sitos de dinero en entidades financieras, el art. 2185, inc. 40 del Codigo Civil, asi como el art. 579 del C6digo de Comercio, establecen que las reglas del contrato de dep6sito se apJi can solo en forma subsidiaria, es decir, en defecto de la legislacion especial, a los efec tos de los dep6sitos bancarios. Sin embar go las caracteristicas de la relacion con tractual deJimitadas sobre la base de su naturaJeza permanecen incolumes. Los depositos de dinero a la vista y a plaza, en consecuencia, son comprendidos por esta ultima categoria. De tal modo, la base normativa del prin cipio del esfuerzo compartido (art. 11 de la le1'25.5(1) no resulta aplicable a las obli gaciones vinculadas ai sistema finandero. Ello asf por cuanto el Capitulo !II del Tftu
CARNOTA
10 IV de la ley 25561, en cuyo art. 11 se hace referenda al principio senalado, expresa mente indica que el ambito de aplicacion se encuentra constituido por las "obJiga dones originadas en los contratos entre particulares, no vinculadas al sistema fi nanciero", por 10 que no quedarfan com prendidas los depositos de dinero en enti dades bancarias, que acWan dentro del marco de tal sistema.
En el particular caso del deposito de di nero, al subsumirse la Figura contractual dentro de las pautas del contrato de dep6 sito irregular, cuyo objeto-fin se encuen tra constituido por la obligacion de "cus todia" 0 "guarda" de la cos a entregada, la obJigad6n del depositario de restituir "otro tanto de la can tid ad depositada, 0 a entre gar otro tanto de la cantidad de cosas de positadas, con tal que sean de la misma especie" (art. 2220, Codigo Civil) reviste preponderancia, de 10 que se concluye que no resulta acorde a la naturaleza de la re ladon contractualla aplicacion del princi pio del esfuerzo compartido. 27. Que establecido 10 anterior, corres ponde ahora determinar la forma en que c!ebera ejecutarse esta sentenda. No se Ie escapa al Tribunal que la gravfsima crisis que atraviesa la economfa nacional y los varios millares de causas judiciales que fueron promovidas como consecuencia de las medidas aquf cuestionadas, exigen arbitrar un cumplimiento ordenado del mandato consagrado en este pronuncia miento. Por ello, La ejecucion de las deci siones judiciales en estas circunstancias debe efectuarse cuidando que a la par de restablecer la vigencia de los derechos conculcados, no 5e convierta paradojal mente en un medio que en la realidad los frustre. 28. Que a ese fin el derecho comparado, bien que en sistemas tributarios de un con trol de constitucionalidad muy diferente al nuestro -como las de Espana, Italia, Alemania y Colombia- han ido desarro Handa diversas tecnicas que actuan sobre los efectos de las sentencias. En Espana se ha sostenido en terminos generales que "la consecuencia mas significativa que se deriva del principio de conservacion de la ley es la posibilidad de que su enjuidamien to no concluva exclusivamente con una simple declar-acion de conformidad 0 dis
BANCO
conformidad de la lev con la Constituci6n, Entre uno v otro extremo existe un abani co de posibilidades que van desde las de nominadas sentencias interpretativas de rechazo hasta las aditivas y manipulado ras, pasando por declaraciones de mera anulabilidad de la norma impugna· da" (Caamafio Domfnguez, Francisco; Gomez Monto[o, Angel J.; Medina Gue rrero, :V1anuel y Requejo Pages, Juan Luis, lurisdiccion y procesos constitucionales Me. Graw Hill, Madrid, 1997, p. 44). En Ira· Iia, la Corte Constitucional ha desarrolla do en los l'iltimos arios instrumentos mas refinados para abordar los problemas del control de constitucionalidad de las leves ya fin de ajustar el impacto de las senten cias que declaran la invalidez de las nor· mas impugnadas (Nardini. WilliamJ., "Pas siveActivism and the Limits ofJudicial Self Restraint: Lessons for America from the Italian Constitutional Court". en 30 "Seton If all Law Review" 1). En Alemania, se fijan plazos y pautas para que el Parlamento -Bundestag- corrija la norma inconsti tucional v tambien se han elaborado otras tecnicas fin de "suavizar el impacto poli tico de sus decisiones" 0 "evitar el caos polftico 0 econ6mico que podria resultar de la declaracion de inconstitucionalidad (Komrners, Donald P., The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germanv, 2da. edicion, Duke University Press, Durham-London, 1997, p. 53), E~ Colombia, por liitimo se ha considerado que "el juez constitucional no esta atrapa do en la d isvuntiva de mantener en forma permanente una nonna en el ordenamien· to (declaracion de constitucionalidad) 0 retirarla en su integridad en forma inme (liata (sentencia de inexequibilidad)". La "debe Corte Constitucional de dieho adoptar la modalidad de sentencia que mejor Ie permita asegurar la guard a de la integridad y supremacfa de la Constitu cion. En tales circunstancias, no siempre Ia constataci6n de que llna norma es in· constitucional acarrea inevitablemente su automatica declaracion de inexequibili dad. por la sen cilia razon de que puede ocurrir que el retiro inmediato de la dis posicion del ordenamiento ocasione una situacion peor, desde el punto de vista de los principios yvalores constitucionales" (Corte Constitucional de Colombia, cau sa C-141/01, fallada el7 de febrero de 2001, Magistrado Ponente Alejandro Martinez Caballero).
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29. Que ya mas cercana a nuestra tradi cion, la Suprema Corte de los Estados Uni dOB al decidir "Brown v. Board of Eduea tion" (349 U,s. 294) tras declarar que la dis criminaci6n racial en la educaci6n publica era inconstitucional, senal6 que ala imple mentacion plena de estos principios cons titucionales puede requerir la soluci6n de variados problemas escolares locales". "Los tribunales-dijo- requerin:ina los deman dados que den un pronto y razonable ini cia hacia el completo cumplimiento de la decision" y que "una vezque tal comienzo haya sido efectuado, los tribunales pue den encontrar que es necesario un plazo adicional para !levar a cabo la decision en forma efectiva". "La earga de la prueba para acreditar que ese plazo es necesario en el interes publico y es compatible con un cumplimiento de buena fe practicable en la fecha mas proxima posibte -preciso pertenece a los demandados. A ese fin, los tribunales pueden considerar problemas relacionados con la administracion, que surjan de la eondicion fisica de los edifi· cios eseolares, del sistema de transporte escolar, del personal, 0 de la revision de distritos escolares v areas de as is tencia en unidades compactas, para lograr un siste ma de admision a las escuelas publicas sobre bases no raciales, y la revision de leyes y regulaciones locales que pueda ser neeesaria para solucionar los problemas precedentes. Consideraran tambien la adecuacion de cualquier plan que los de mandad os puedan proponer para enfren tar estos problemas y efectuar una transi cion a un sistema escolar racialmente no discriminatorio" . 30. Que la preocupacion par las dificul tades materiales yjurfdicas que pudieran obstar al cumplimiento eficaz de las deci· siones del Tribunal y de la filosoffa que las inspira, cuando -~como en el caso- dis pone la d eclaracion de inconstitucionali dad de una norma de alcance general, tampoco ha sido ajena a su jurispruden cia. En este sentido, corresponde recor dar la sentencia recafda "in re" "Mignone, Emilio Fermin s/promueve acci6n de am paro" del 9 de abril de 2002. Tras afirmar que "reconocer un derecho pero negarle un remedio apropiado equivale a desco nocerlo" Vdeclarar la inconstitucionalidad de las noimas impugnadas, este Tribunal decidio "urgi r al Poder Legislativo y al Po rler Ejecutivo a que adopten las medidas
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\VJ\tTER
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necesarias para haeer efectivo el derecho a votar de los detenidos no condenados V en este marco, esta Corte considera pnl dente disponer que este derecho sea im plementado por las autoridades compe tentes dentro del plazo de sels meses". Mas recientemente, en la callsa V.967. XXXVIII. "Vizzoti, Alberto c. AMSA SA sl despido", sentencia del 14 de septiembre de 2004, esta Corte tras declarar la incons titucionalidad de los topes establecidos par ley, dispuso que debra aplicarse "la limita cion a la base salarial prevista enlos parra fos segundo y tercero del ... art. 245 de la ley de contrato de trabajo, solo hasta el 33% de la mejor remuneracion mensual normal y habitual computable". As! esta bleci6 "una pauta ... teniendo en cuenta los principios que han venido siendo enun dad os ... cuesti6n que solo puede estar regida por la prudencia y los imperativos de justicia y equidad ... ". 31. Que a esta altura del discurso y en virtud de 10 basta aquf eorres ponde determinar el modo en que debe ejecutarse la senten cia. En lugar, debe exhortarse a los jueces para que hagan usa de todas las que las leyes procesales les acuerdan para aeer car las posturas de las partes y buscar for mulas de ejecuci6n respetuosas de las par art. 558 bis ticularidades de cada caso del C6digo Procesal Civil de Ia Nadon). Podran, asimismo, disponer el cumplimiento integro de la obJigacion cuando existan razones humanitarias. De no existir estos motivos, y a los fines de
C\Il.NOTA
conceder plazos razonables para el cum plimiento, habran de considerar, especial mente, In situaci6n personal de los aho rristas, el monto del deposito, la protec cion cautelar que hubieran obtenido en eta pas anteriores del proceso y la conduc ta del demandado para cumplir de modo cabal y de buena fe la obligaci6n impuesta por la sentencia. 32. Que en suma, teniendo en Cllenta la actual covuntura economica, esta Corte considera que si bien la sustancia de los derechos en juego se vio cIaramente de grad ada por las normas declaradas incons titucionales, el modo de cumplimiento decidido por el a quo podria significar un retorno ala aJgida sitllacion ya descripta. Es par ella que con eankter indicativo, este Tribunal entiende que los podnin disponer-a los fines de la exequibilidad de sus decisiones- que los baneos reinte gren los depositos en su moneda de ori gen, acreditandose mensual mente un por centaje en la euenta delos aetores, dentro de las siguientes opeiones: 10 ) 25 cuotas mensuales de14% del deposito; 2 0 ) 50 euo tas del2% y3°) 75 cuotas del 1,34% del de posito, mas sus intereses. Yello, claro esta, sin perjuicio de la articulaci6n de las ins tancias reeursivas pertinentes, incluida la de esta Corte. Par ello, ofdo el senor Procurador Ge neraL se resuelve confirmar parcial mente la sentencia apelada, can el alcance incli cado en los considerandos 31 V 32. Costas por su orden en todas las instandas. Car los S. Fayt.
DEUDA PUBLICA Titulos publicos que cotizan en d6lares - Bonos regidos solos por la ley argen tina - "Pesificacion" - Decreto 471/2002 Razonabilidad - diferencias entre tftulos regidos por leyes distintas - Caracter no discrirninatorio - LEY DE EMER GENCIA Alcance de la revisi6n judicial CONSTITUCION NACIONAL Alegaci6n de inconstitucionalidad - Control de constitucionalidad - Extensi6n de las facultades del tribunal- Alteracion de las condiciones de emisi6n de los tftulos - Existencia de un estado de emergencia publica - Razonabilidad de la reestructuraci6n de los pasivos estatales. declarado de afrontar el estado de emergencia que persegufan, ni ani qui Ian el derecho de propiedad del acree dor, considerando Ia existencia de un estado de cesacion de pagos a ese momenta (del dictamen del procura dor general que la Corte hace suyo).
HECHOS: La Cimara Nadonal de Apelaciones en 10 ContenciosoAdministratil/o Federal COll firInG el {EIIfo de primera insmnda que ha bra admWdo e/ amparo tendiente a que se declare la incollstitucionaIidad del decre to 47112002 en la medida en que afecta a los bonos de la deuda pLlblica nadonal en d6iares estadounidenses que poseianlos actores. cOllsistentes en Bocon PrevisioIlal segunda serie. BONTES 2002 a18. 75%, BO;VTES2003 alll, 75% y BO:YTES2004 al 11,25%, al cOIlllertirlos "
2.
La decision del decreto 471/2002 del Poder Ejecutivo Nacional (Adla, LXII -B, 1691) de convertir a pesos los tftulos de la deuda publica nacional, provin cial y municipal emitidos en dolares estadounidenses u otTa moneda ex tranjera cuando la ley aplicable sea solo la argentina, no vulnera el princi pio constitucional de razonabilidad en un contexto donde no hay habitante que no haya sufrido las consecuen cias de la emergencia, siendo que se previeron mecanismos de compensa cion tales como la aplicaci6n del Co eficiente de Estabilizacion de Referen cia a fin de resguardarlos de los efec tos de la inflaci6n interna v el recono cimiento de intereses a tasas diferen tes de acuerdo con los distintos tipos de obligaciones, 10 cual trae aparejado el abandono del sistema de converti bilidadde laley23.928 (Adla. Ll-B, 1752) (del dictamen del procurador general que la Corte hace suyo).
3.
1\0 5e advierte una manifiesta invali dez en el decreta 471 /2002 del Poder Ejecutivo Nacional (Adla, LXII-B. 1691) que convirti6 a pesos los tftulas de Ia deuda pllblica nacional, provincial y municipal emitidos en dolares esta
SUMARIOS: 1.
Las medidas que las autoridades im plementaron para conjmar la crisis desatada en el ai'lo 2001, en su proyec cion en el decreto 47112002 del Poder Nacional (Adla, LXII-B, 1691) que convirti6 a pesos los tftulos de la deuda publica nacional, provincial y municipal emitidos en dolares esta dounidenses U o(ra moneda extranje fa, cuando la ley aplicable sea solo If! argentina, encuentran amparo cons titucional desde que no son despro porcionadas con relaci6n al objetivo
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VVALTIR
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dounidenses U otra moneda extranje ra, cuando la ley aplicable sea solo la toda vez que es incierta la final del sacrificio impuesto para recomponer una situacion crfti ca extiende sus efectos a toda la en diversas formas, a tal pun to que no se puede considerar que trascienda los limites que han Ilevado a la Corte Suprema de lusticia de la Nacion a calificar una medida de CO[1 fiscatoria y cercenatoria del derecho (del dictamen del procurador general que la corte hace 4.
La de trato entre la deuda publica sometida a la ley argentina, por el decreto 471/2002 Nacional (Ad la, LXII-B, que convirti6 a pesos los tHulos de la deuda pl1blica nacional, provincial y municipal emitidos en dolares estadounidenses u otra mo neda extranjera, y la que se rige par leyes extranjeras, no configura un tra to desigual entre acreedores que vul nere el art. 16 de la Constituci6n Na cional, pues la distinci6n no se realiza entre nacionales y extranjeros sino entre tftulos u sometidos de man era a una u otra que los efectos la norma alcanzan a todos los acreeciores, sin de nacionalidad, que posean tftulos las la deuda publica regidos procu argentinas (del dictamen rador general que la Corte hace
5. Siendo que durante el transcurso del proceso se dictaron nuevas normas relativas a la conversion a pesos de los tftulos de [a deuda nacional, emitidos en provincial y dolares estadounidenses u otra mo neda extranjera, aquellas deben ser consideradas para la soluci6n de 1a cuesti6n relativa ala constitueionali dad del decreta 47112002 del Poder Ejecutivo Nacional CA.dla, LXlI-B, 1691), en virtud de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la i'\a cion a euyo tenor sus sentencias de ben reparar en las modificaciones in troducidas por esos preceptos en tan to configuran circunstancias sobre vinientes de las wales no es posible prescindir (del dictamen del procura dor general que la Corte hace suyo).
CARNOTA
6. La legislacion de emergencia respon de al intento de conjurar 0 atenuar los efectos de situaciones anomalas, ya sean economicas, sociales 0 de otra naturaleza y constituye la expresion jurfdica de un estado de necesidad generallzado, cuya existencia y grave dad corresponde apreciar al legisla dar sin que los organos judiciales pue dan revisar su decision ni la oportuni dad de las medidas que escoja para remediar aquellas circunstancias, siempre que los medios arbitrados sean razonables y no respondan a mOviles discriminatorios 0 de perse cucion contra grupos 0 individuos (del dictamen del procurador general que la Corte hace suyo). 7. La decisi6n que debe dictarse con re lacion a la constitucionalidad del de creta 471/2002 del Poder Ejecutivo Nacional (Adla, LXIl-B, 1691) sehade limitar a las cuestiones planteadas en la accion de amparo y resueltas en las instancias inferiores, toda vez que el alcance y consecuencias del decre to 1735/2004 del Poder Ejewtivo Na donal y laley 26.017 (Adla, LXV.A, 137; Bol. 3/2005, p. 1) no han sido objeto de debatey podnin ser materia de tra tamiento por la \la y forma que co rrespondieren. 8. Las normas que alteraron las condi ciones originales de emisi6n de los tI tu]os de la deuda publica nacional, provincial y municipal y suspendieron su pago, no contradicen la garantia de la razonabilidad porque se justifican por los hechos que les han dado ori gel1, esto es, una crisis economica de extrema graved ad yuna situacion in que coloc6 discutible de a las autoridades del bierno nacional en proceder de ese modo para asegurar el cumplimiento de las funciones ba sicas del Estado Nacional la men cion de servicios esenciales, acuer do con criterios consuetudinarios ad miridos en el derecho internacional (del voto de los doctores Maqueda y Highton de Nolasco). 9. Las normas que alteraron las condi ciones originales de emisi6n de los tf tulos de la deuda publica nacional,
OFlJDA PUBLICA
provincial y municipal y sus pendieron su pago, han sido establecidas sobre una base razonablemente igualitaria entre los acreedores y atienden a criterios de justicia distributiva, sin per juicio de las excepciones taxativamente previstas que obedecen a criterios admisibles de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema de lusticia de la Nacion elaborada en tomo a la garantfa consagrada en el art. 16 de la Consritucian Nacional (del voto de los doctores Maqueda y Highton de Nolasco). 10. Es improcedente la taeha de ineonstitucionalidad del decreto 47112002
del Poder Ejecutiva Nacional (Adla, LXIJ- B, 1691) que alter61as condiciones originales bajo las cuales se emitieron tftulos de la deuda publica nacianal, provincial y municipal, ya que la pretension de mantener incalume el derecha al cobro de los servicios en su integridad, plazos y moneda de ori gen, importa olvidar que se estabaante una situaci6n de crisis e impotencia financiera del Estado que debra encontrar respuesta en una solucion ordenada que cantemplara ala totalidad de las acreedores, procurando asignaries un trato razonablemente equitativo, ya que en casas de in501vencia no son adeeuadas decisiones que ago tan su mira en un unico acreedor a grupo de acreedores, a sabiendas de que a los restantes no podra darseles el mismo tratamiento (del voto de los doctores Maqueda y Highton de Nolasco).
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judicialmente y ha mediado un enfa tico rechazo al canje (del voto de los doctores Maqueda y Highton de No lasco). 12. A los efectos del control de constitu
cionalidad de la legislacion de emer gencia que altero las condiciones ori ginadas de emision de los tftulos de la deuda publica nacional, provincial y municipal, 10 relevante queda cefiido, en 10 sustancial. a que el ejercicio de las potestades de los poderes del Estado se mantenga dentro de los lfmi tes de la garantfa de la razonabilidad que, como ha sido configurada por la jurisprudencia, supone que tales ae tos deberan satisfacer un fin publica, responder a circunstancias justifi cantes, guardar proporcionaJidad en tre el medio empleada y el fin perse guido y carecer de iniquidad manifies ta (del voto de los dactares Maqueda y Hightan de Nolascol. 13. EI principio basico que regula la emi
sian de los bonos de la deuda publica es el deber de cumplimiento de las obligacianes pactadas, que el Estado debe homar no solo en beneficio de quienes contratan can el, sino en su propio interes, ya que de tal modo se produce confianza en los inversores a los que recurre, 10 cual imp Ilea que solo situaciones excepcionaifsimas habilitarian al emisor a alterar unila teralmente ciertas condiciones de emi sion (del voto de los doctores Zaffa roni y Lorenzetti). 14. La regIa general en materia de emi
11. Corresponde considerar insustancia-
les las crfticas efectuadas por los amparistas a la ofena de canje de titulos de la deuda publica realizada par el decreta 1735/2004 del Poder Ejecutivo Nacional y la ley 26.017 (Adla, LXV-A, 137; Bol. 3/2005, p. 1), toda vez que la adhesion 0 no adhesion a tal procedimiento es una opcion que puede ser Iibremente ejercida pOl' los tenedores de bonos declarados "elegibles", mientras que el art. 6° del de creta mencionado es ina plicable en el caso porque no concurren ninguno de los supuestos previstos en la norma en tanto no consta que los bonos en cuesti6n hayan sido depositados
sian de bonos de la deuda publica, es el respeto de las condiciones pacta das, las que s610 pueden ser modifi cadas en situaciones de emergencia excepcional y gravisimas, y ello ocu rre cuando el cumplimiento puntual !leva a1 estado a su propia crisis y al saerificio de derechos fundamentales de la poblaci6n que debe proteger (del voto de los doctores Zaffaroni y Lo renzetti). 15. EI perjuicio patrimonial invocado pOl'
los tenedores de tituloR de la deucla publica cuyas condiciones de emisi6n fueron modificadas poria legislacian de emergencia, debe ser valorado
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derttro de la relacion jurfdica que los unia can quienes Ies vendieron dichos bonos como alternativa de inversion, yen ese aspecto cabe considerar que las personas que legftimamente com pran tftulos de la deuda publica de ben ser informaclas adecuadamente sobre los riesgos de todo tipo que es tos presentan y aconsajadas sabre las decisiones a tamar en la medida en que la complejidad de esa informa cion les dificulta hacerlo (del yoto de los doctores Zaffaroni y Lorenzetti).
CAi1.NCHA
fin, asf como criterios igualitarios en su asignacion (del voto de la doctora Argibay). 19. La pretension de los actores de man
tener las condiciones originarias de los tHulos de la deuda publica que poseen, asf como los modos y plazos en que dichos instrumentos deb fan ser can celados, procura 1'1 obtencion de un privilegio yes incompatible con los fines interes general que inspiran la operatoria Ilevada adelan te por la RepublicaArgentina a fin de restablecer los mecanismos e pago de sus obligaciones voto de la c\oc toraArgibay).
16. La situaci6n de emergencia exeepcio nal y gravisima que lleva al Estado Na
ciona! a modificar las condiciones de emisian de los tftulos de la deuda pu blica, lleva a convalidar las restriccio nes impuestas a los tenedores de di e110S tftulos, porque se presentan como razonables en el caso (del voto de los doctores Zaffaroni y Lorenzetti). 17. EI control de constitucionalidad de las
normas que modificaron las condicio nes originales de emision de los Htu los de la deuda publica nacional, pro vincial y municipal en d61ares estado unidenses u otra moneda extranjera, es especffico para el caso y no puede ser basado en can un supues to de hecho diferente como es la de claracion de inconstitucionalidadde Jas normas referidas ala en general y de los riDs, pues se trata de hecho diversos al diferir la pretension, el de acreedores que compraron bonos de diversas clases con una inversion con un riesgo sobre el cual debieron ser informados y aconsejados (del voto de los doctores Zaffaroni v Lo renzetti). ' 18. El meeanismo ideado por la ley 25.827 vel deereto J 735/2004 del Poder
20. Al e5tm los titulos publicos que po seen los amparistas estan menciona dos en los anexos del decreta 173512004 del Poder Ejecutivo Nacional (Ad!a, LXV-A, 137) entre los eJegibles a los fines del canje, y que sus poseedores han rechazado 1'1 operaroria de rees tructuraci6n de la deuda en default, quedan los bonos sometidos a 10 pre visto en el art. 4" de la lev 26.017 (Adla, Bo!. 312005, p. 1), pm 10 que las con secuencias que pueda aearrear dicha situacion 5610 les resulta imputable a ell os en tanto conocfan que la men cionada ley impedfa al Poder tivo Nacional reabrir el proceso de adhesion y efectuar cualquier tipo de transaccian extrajudicial 0 privada sobre esos tftulos (del voto de la doctoraArgibay). CS, 2005/04/05 - Galli, Hugo G. y otm c. Estado nacional (*). Dictamen del Procurador General de la Nadon: Considerando: 1. A fs. 139, la Camara Nadonal de Apeladones en 10 Contencio
(utivo Nacional (Adla, LXIV-A, 44; LAv -A, 137) para reestructurar la deu
da publica en cesaci6n de pagos se exhibe como razonab:e en atenci6n a su virtualidad pam amalgamar los dis tintos elementos que deben merituar se en una operadon de este tipo, eual es la posibilidad eoncreta y real del Estado de afrontar los instru mentos tecnieos para dicho
(*J sup. Const 2005 (ahril), 42, con nota de lvlaria Angelica Celli - La Ley 08/0412005, 7, con nota de Andres Gil Dominguez OJ 13/0412005, ~Ufi, con nota de Andres Gil Dominguez - Sup. Esp. El canje de la deu da 2005 b9, con nola de Maria lica Gelli 11/05/20()5, 89, con nota de DrucarolT lIguiar - La Ley 13/05/2005, con nota de Eduardo S. Barn'sat y Roberto
J.
Bojen.
DWDA PURLICA
so Administrativo Federal (Sala Vj confir mo el fall a de primera instancia que hizo lugar ala accion de amparo deducida por Hugo Gahriel Galli y Silvia Concepcion Attardi, tendiente a ohtener que se decla re la inconstitucionalidad de los aetas, normas y circulares que vulneren 8U dere cho de propicdad. En particular, del decre ta 471/02, en la medlda en que afecta a los distintos t[pos de bonos de la deuda publi ca nacional que poseen (Bocon previsio nal, segunda serie; BONTES 2002 a18,75%, BONTES2003 al11,75% yBONTES2004al 11,25%, todos en dol ares estadounidenses). En consecuencia, el a quo formulo aque lIa declaracion respecto del decreto alucli do, en cuanto convierte las obligaciones del sector pllblico nacional, provincial y municipal, a raz6n de $ 1,40 por cada d6 lar estadounidense y modifica la tasa de interes pactada y ordeno al Estado :\lacio nal que abone los servicios financieros y las amortizaciones de los tftulos en la mo ncda que fueron emitidos. Sostuvo la Camara que, por medio del decreto 471102, el Estado Nacional modi fico compllisiva yunilateralmente las obli gaciones que surgen de los Wulos que emitio. Esa modification implica -ana di6-- una violation at derecbo de propie dad que consagra el art. 17 de la Constitu cion :\lacionaL II. Contra dicho pronunciamiento, el Estado Nacional interpuso el recurso ex traordil1ario de fs. 1431l70, que fue COI1 cedido por la cuesti6n federal planteada y denegado pOl' las causales de arbitrarie dad y gravedad institucional invocadas (fs.185).
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derales y la sentencia definitiva del supe rior tribunal de la causa ha sido contra ria al derecho que el apelante funda en elias (art. 14, inc. 3°, de ialey48). Al respecto, cabe tener presente que, en la tarea de esclarecer la inteligencia de aquel tipo de normas, la Corte no se en cuentra limitada pOl' las posiciones del a quoni de las partes, sino quele incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (conf. doctrina de Fallos: 323:1491 ysus citas). Tambien es preciso indicar que durante el transcurso del proceso se han dictado nuevas normas sobre la materia discutida, que deben ser consideradas para su solu cion, en virtud de la jurisprudencia del Tribunal a euvo tenor sus sentencias de ben reparar en las modificaciones in troducidas por esos preceptos en tanto configuran circunstancias sobrevinientes de las cuales no es posible prescindir (Pa 1105: 312:555; 315:123, entre muchos otros). IV. EI tema que se so mete a considera don del Tribunal, esto es, la va]jdez consti tucional de la decisi6n del Estado Nado nal de eonvertir a pesos las obligaciones instrurnentadas en tftulos de la deuda publica, adoptada por un complejo plexo normativo, del cual sobresale el decre to 471102, eonstituve otra derivaci6n de las rnedidas implem'entadas para conjurar la crisis que padece el pafs desde hace tiem po, pero que demostr6 toda su intensidad y gravedad a partir de fines de 200l y con elujo. entre otras cosas, como es bien co nocido. a la cieclaracion legal del estado de emergencia publica en materia social, eco n6mica, administrativa, financiera y cam biaria (ley25.561).
En 10 esencial, sostiene que, pOl' aplica cion de la doctrina de la emergencia, el decreto 471102 es constitucionalmente valida. tanto en orden a su legitimidad de origen como a larazonabilidad de sus dis posiciones. Tambien indica que el coefi ciente de estabilizacion de referenda (CER) permite mantener el poder adquisitivo en cualquier circllnstancia, porque ajusta el capital con reladon a la depreciacion de la moneda en sus valores intern os.
AI expedirme en las causas B. 139 L.XXXIX. "Bustos, Alberto Roque y otros c. Estado Nadonal yotross/amparo" y P.122 L.XXXIX. "Persico, Luigic. Maffuli, Ciroyotro" (dic tamenes del 22 v 26 de octubre de 2004, respeetivamente), tambien vinculadas a esta situacion de crisis, senate que la doc trina de la emergencia no es tema nove doso en la historia argentina ni en la juris prudencia del Tribunal.
Ill. EI recurs a extraordinario deducido es formalmente admisible, toda vez que se cuestiona la inteligencia de normas fe
Sin embargo -dije-, no pueden des eonoeerse las earacterfsticas particulares del grave estado de cosas que hizo eclo
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WALlER
sion par aqueHa epoca ni el contexto eco nomico, social e institucional en que se dic taron las medidas cuva inconstitucionali dad declaro el a quo, 'pues se corre el peJi gro derto de encontrar soiuciones abs tractas y, por io mismo, desvinculadas de la realidad nacional. Nadie puede negar que la Argentina se enfrento a una crisis terminal de desco munales consecuencias sobre el bienestar del conjunto de la poblacion, donde la abrupta caida en los niveles de produc cion y consumo, acompanados por un franco retroceso en las variables sociales, iniciaron el derrumbe del regimen de po Utica economica implementado durante la decada del noventa. Asoclado con un tipo de cambio irreal debido a la sobrevaluacion del peso con relacion al dolar, existio una desmedida estimacion del nivel de riqueza. EI esque ma se fue convirtiendo en un generador de desequilibrios estructurales profundos de la produccion, el empleo, la distribu cion del ingreso, la situacion fiscal, las cuen tas extern as y la evolucion de la deuda. Durante 2001, cuando la vulnerabilidad extern a de la economia quedo en eviden cia, con un tipo de cambio distorsionado, una avanzada recesion vuna insostenible dinamica de endeudarniento, surgieron dudas sabre la viabilidad del sistema fi nanciero en su conjunto. En un contexto durante el cual se redujo la liquidez de los bancos y se incremento la exposicion al riesgo de default soberano, empezQ a con figurarse un cfrculo vicioso que condujo a un masivo retiw de depositos. de caracter preventivo en los primeros meses de ese ana y luego en forma sostenida y catastro fica hacia noviembre, con la consiguiente perdida de reservas. Todo ella precipito descalabro econ6mico ocurrido a fines de aque l ana y la consecuente quiebra del sis tema de pagos. Un dato ilustrativo de esta realidad fue el aumento del fndice de litigiosidad del fuero comercial de esta Ciudad, 10 que se refleja en la cantidad de procesos y cues tiones incidentales vinculadas a la ley de concursos y quiebras. En el ann 2000 se iniciawn 44.000 procesos y en 2001 fueran 45.000. Esta cifra cavo a 41.000 en e12002, mientras que el ana siguiente baj6 a 38.000,
F.
CARNOTA
segun datos de la Secretarfa de Estadisti cas de la Corte Suprema de lusticia de la Nacion. Hacia fines de 2001 se verificaban casi cuarenta meses de recesion, un altfsimo deficit fiscal de alrededor del 6% del PBJ; una brusca caida de reservas y de deposi tos estimadas en 42% y 20% respectiva mente, un marcado deterioro de la sol vencia del sistema financiero que se tra dujo, entre otras manifestaciones, en la perdida de su capacidad prestable y pos terior colapso. La contraccion del sistema no fue mayor poria importantfsima inter vencion del B.eR.A. [mas de veinte mil millones de pesos) entre julio de 2001 y julio de 2002, por medio de adelantos y redescuentos a las entidades financieras, con un enorme costo para la sociedad en su conjunto. Este comportamiento de la autoridad de control se debio ala situa cion de gravedad y riesgo en que se en contraba el sistema financiero. Tampoco se puede olvidar que hacia esa circulaban una cantidad muy im de titulos de deuda en los distin tos territorios provinciates, las Ilamadas "cuasi-monedas" (alrededor de ocho mil millones de pesos). Actualmente, en su mayorfa fueron rescatados par el B.C.R.A. (93,50%). Este conflictivo cuadro de situacion pro dujo fuertes desajustes enla economia real, en la balanza de pagos y en los sectores fiscal, financiero y cambiario. As!, en el in dicado[ que refleja el casto de la incerti dumbre macroeconomica de los pafses -"riesgo-pafs"- el nuestro /lege a ocu el primer lugar, tal como se puede fa comprobar con las informacio nes periodfsticas de la epoca. En efecto, indicadores del mercado fi nanciero que registraron un fuerte dete rioro a 10 largo de 2001, hacia el final del ano alcanzaron ribetes alarmantes: los spreads de los bonos argentinos supera ron los 1500 puntos basicos (pb) en sep tiembre y posteriormente, a medida que crecfa la conviccion sabre la posibilidad de incumplimiento de los compromisos financieros extern os, fueron en perma nente ascenso hasta superar los 4400 pb en diciembre, con picos superiores a los 5400 pb (efc "La economfa argentina du
DElJDA I'UBLICA
rante 2001 V evolucion reciente", Informe economic~ anual N° 40, de la Secretaria de Polftica Economica del Ministerio de Economia de la Nacion, disponible en in forme40 / introd uccion. pdf). En el ultimo trimestre de 2001, el finan ciamiento del deficit Pllblico alcanz6 su punto crftico, pues al la situa cion financiera, se aun mas eJ de terioro de los ingresos tributarios, 10 que dio lugar al incumplimiento de los com promisos fiscales internacionales asumi dos por el pals. En esa epoca se encaro un canje de la deuda, originalmente previsto para que se desarrolle en dos tramos, uno local y otro internacional. La primera etapa se completo a de diciembre de aquel af10, pero la bancaria a la que antes se hizo referencia avivola crisis polftica, que produjo la renuncia del Mi nistro de Economfa y luego del propio Pre sidente de la Nadon, e interrumpio ese proceso. Durante el mismo perfodo, el resultado global del Sector Publico Nacional no Fi nanciero (SPNNF), base caja, registro un deficit de S 2.713, 1 millones y el acumula do del ana alcanzo un resultado deficita rio de S 8719,3 millones, que l'PI,rC'QPn un deterioro del 28% respecto cia anterior (cfr. Informe citado). En este contexto-tal como se desarro Hani en el capitulo siguiente-, a finales de 20011a RepublicaArgentina declaro ofi cialmente el default de su delida publica extern a, un hecho que ya estaba des con tado por el mercado de credito interna cional e implfcito en los valores de los tftu los de su deuda soberana. Pero como tambien se indico en los dic tamenes aludidos, la crisis no fue solo eco nomica, sino que afecto a todos los orde nes de la vida social. Segun el censo nacio nal de 2001, la cantidad de hogares con necesidades basicas insatisfechas en todo eJ pars era de 14,3%, pero en el 30% de las provincias la cifrasupero el20%.Antes de la derogaci6n del regimen de convertibili dad, en mayo de 2001, por debajo de la !fnea de indigencia se encontraba elll ,6% de la pobladon y cinco meses mas tar de, este guarismo trepo dos puntas mas. A su vez, por debajo de la Ifnea de pobre
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za se encontraba casi e136% de la pobla cion y hacia fin de ese ano, esa cifra ya superaba eI38%. El Poder Nacional, entre las medidas que adopt6, debio elevar la can tidad de beneficiarios de programas de empleo de casi 92.000, en promedio para el 2001 a 1.400.000, en promedio para el arlo siguiente, siempre segUn datos del Ins tituto Nacional de Estadfsticas y Censos. Para graficar esta grave situaci6n se pue de recurrir al voto de uno de los ministros de esa Coxte cuando dljo: "las circunstan cias polfticas, sociales y economicas que precedieron y a la promocion de este caso encuentran diffcil campara cion en la historia de la Argentina contem poranea, La renuncia y sucesion de un pre sidente constitucional en medio de graves protestas sociales, muchas de las cllales derivaron en la muerte de los manifestan amenazaba tes. La crisis economica convertirse en eatastrofe. huicla de las reservas, la salida de ia convertibilidad, Ia devaluacion, la quiebra de la relacion de confianza de los ahorristas can los ban cos, la cafda del consumo interno, los ajus tes, la ini1acion, el aumento del desempleo y la subocupacion, la exclusion la indi genciasimbioticamente unidas caos so cial, polftico y economico, desfibraron el sistema de creencias sobre el que se asien ta la Nacion V la vida del Estado. La crisis no ha dejado resquicios sin penetrar. De ahf que la reconstruccion requiera medi das extremas y cambios severos. Segun surge del entramado de normas dictadas el gobierno trata de lograr el equilibrio fis cal, sustituir las importaciones, financiar las exportaciones, administrar el superavit comercial. Sin apoyo exterior, reordenar el sistema financiero evitando la sangria del Banco Central de la RepublicaArgen tina como prestamista final, afirmando su fundon de receptor de las divisas prove nientes del comereio exterior. A esto debe agregarse la recomposicion de los salarios, las jubilaciones y los subsidios de inclu sion a fin de impulsary renivelar el consu mo" (Fall os 326:417, voto del juez cons. 14, p. 518). En tales circunstancias, es necesario re marcar que la magnitud de los problemas que nos aquejan desde haee mueho tiem po, tanto los que provocaron el aludido
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estado de crisis como los que surgieron a rafz de medidas adoptadas para conjurar 10, constituye un hecho notario cuvo des conocimietito impedirfa encontrar un ca mino para su solucion definitiva, V, Como se indica, es relevante para el caso de autos, en el escenario descripto, que el24 de diciembre de 2001, la Republi ca Argentina anunciara que habfa dispues to direrir el pago de intereses y capital co rrespondientes a la deuda publica exter na, debido a la persistente recesion eco n6mica que, sllmada a la falta de acceso a los mercados internacionales de capitales, habfan debilitado las finanzas publicas con graves inconvenientes para los argentinos, Tambien se indico que en breve se inicia rfan las consultas con los acreedores para reprogramar la deuda, aspecto al que se 10 calificaba como parte esencial del plan de sustentabilidad economica que se elabo raria para restaurar la ridad de la economfa nacional tv. comuni cado de prensa de la Secretarfa de Finan zas del Ministerio de Economfa de la Na cion, disponible en A partir de entonees se dictaron distfn tas normas que se refieren a1 tratamiento de 1a deuda publica, cuya es imprescindible para dilllcidar este easo. a) El G de enero de 2002, el Nacional sancionola ,cual declaro la emergencia publ ica en materia social. economica, administrativa, finan ciera y cambiaria y, con arreglo a 10 dis puesto en el art. 76 de la Constituci6n ~a cional, delego al Poder Ejeclltivo Nacio nal, hasta ell0 de diciembre de 2003 (pia zo prorrogado hasta el 31 de cliciembre de 2005 por las leyes 25.820 y 25.972), el ejercicio de las facultades en ella estable cidas a fin de: (i) pro ceder al reordena miento del sistema financiero, bancario V del mercado de cambios: (ii) reactivar el funcionamiento de [a economfa y mejorar el nive! de emp!eo y de distribllci6n de in gresos, con acento en un programa de desarrollo de las economfas regionales; (iii) crear condiciones para el crecimiento economico sustentable y compatible can la reestructuraci6n de la deuda publica y (iv) reglar la reestructuracion de las obli gaciones, en curso de ejecuci6n, afectadas por el nuevo regimen cambiario que ade rmis instituyo (art. 10 , incs. 1" a 40 ).
Tambien autoriz6 al Poder Ejecutivo :-!acional a establecer el sistema para de terminar la relaci6n de cambia entre el peso y las divisas extranjeras, a dictar regulado nes cambiarias (art. 20 ) y derog6 y modi fic6 varias disposiciones de Ia ley 23.928 (art 3°). b) Por decreto 256/02, el Poder cutivo Nacional faculto al Ministerio Economia a desarrollar las gestiones y ac ciones necesarias para reestructurar las obligaciones de la deuda del Gobierno Na donal, asi como a establecer la n6mina de pagos de la deuda publica que debfan ser reprogramados a fin de garantizar el fun cionamiento del Estado Nadonal confor me alos recursos disponibles (arts. loy2°). c) Asimismo, procede ineluir en este resumen al decreta 214/02, pues -como se vera- consti tuve uno de los fundamen tos del decret047i/02, euya resenase hara en el apartado siguiente. Por medio del pri mero de aqueilos, el Poder Ejecutivo Na clonal dispuso transformar a pesos todas las obligaciones de dar sumas de dinero expresadas en d61ares estadounidenses u atras monedas extranjeras, existentes a la sancion de la ley 25.561 (art 1°). EI decreto 2]4/02 fue ratificado por el Congreso Nacional mediante el art. 64 de laley25.967. d) EI8 de marzo de 2002, el Poder Eje clltivo Nacional dicta el decreto 471102 (B,O. 13/03/02), a fin de regular el trata miento a otorgar al endeudamiento asu mido originalmente en dolares estadouni denses U otras monedas extranjeras por parte del sector publico nacional, provin cial y municipal cuando tales ob/igaciones se enCLJentren sometidas a la ley argenti na. Por su particular importancia para este dictamen, en tanto la Camara de claro su inconstitucionalidad, corresponde dete nerse en su descripcion. Entre sus considerandos se indica que los diferentes niveles de gobierno habfan recurrido al encleudamiento publico como forma de atender los requerimientos de financiamiento de las distintas obligacio nes y compromisos a su cargo, mediante diversos tftulos de deuda y prestamos, asf como que la persistencia del deficit fiscal de las cuentas publicas constituyo indu
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DFUDA l'lJIILiCA
dablememe una de las principales causa les de la delic8da crisis economica yfinan ciera por la que atravesaba nuestro pais. Tambien se senala que el mencionada endeudamiento encontro andamiaje den tro del regimen de convertibilidad, el eual finaliz6 a1 sancionarse la ley25.5(jl yque el tratamienta a atorgar a esa deuda debfa necesariamente hallarse encuadrada en el nuevo ordenamiento economico yfinan ciero resultante de las dispasiciones eon tenidas en dicha leyy en e] decreta 214/02. En cansecuencia, el deereto 471/02 dispone que las abligaciones del sector Pll blico naeional. provincial y municipal vi gentes al3 de febrero de 2002 denamina das en dolares estadounidenses u otra moneda extranjera. cuya ley apJieable sea solamente la ley argentina, se convertiran as 1,40 por cada d61ar estadounidense 0 su equivalente en otra moneda extranjera y se ajustaran par el coeficiente de estabi lizacion de referencia (CER) (art. 10). Las obligaciones del sector publico nacianal devengaran intereses a la tasa del dos par ciento (2%) anual a partir de aque Ila fecha --excepto las instrumentadas mediante prestamos apro y la resalu bad os par el decreta cion 851/01 del ex Ministerio de Econo mfa, que cuentan can otro regimen sabre este punto lart. 3°]- y mantendnll1 las fe chas y frecuencia de pago de los instru mentos respectivos. en la forma original mente pactada (art. 20 ); mientras que las pertenecientes a las provincias y munici pios devengaran una tasa de intereses del cuatro por ciento (4%) anua\, a partir de la mi5ma data (art. 50). e) El decreto 1443/02 (B.O. 12/08/02) exceptua a ciertas deudas de las disposi ciones de BU similar 471102, pero me exi mo de detenerme en su analisis, porque carece de relevancia para dilucidar este casa. f) Es pertinente en cambio, senalar que el Cangreso Nacional ratific61as dis posiciones del decreto 471/02. mediante el art. 62 de la 25.725 (B.O. 10/01103).
g) Tambien es del caso mencianar que el Pader Legislativo. al aprobar el Presu puesto General de la Administraci6n Na
cional para el ejercicio 2002, autoriz6 al Pader Ejecutivo Nacional, a traves del en tonces Ministerio de Ecanomfa e Infraes tructura, a iniciar las gestiones para rees tructurar la deuda publica en los terminos del art. 65 dela ley24.156. a fin de adecuar los servicias de la misma a las posibilida des de pago del Gobierna Nacional. Tam bien previ6 que el mencionado Ministerio Ie infarme sobre el avance de las tratativas y de los acuerdos a los que se arribe. Final mente, dispuso que durante el tiempo que demande llegal' a un acuerdo, el Poder Eje cutivo Nacional a traves del Ministerio alu dido, podra diferil' total 0 parcialmente los pagos de los servicios de la deuda publica a efectos de atender las funciones basicas del Estado Nacional (art. 6° de la ley 25.565). Las siguientes Jeyes de presupuesto mantuvieron esta autorizacian (art. 7° de la ley 25.725: art. 62 de laley25.827y, final mente, el art. 49 de la ley 25.967, para el presente ejercicio financiero). Esta ultima facult6 expresamente al Poder Ejecutiva Nacional para realizar todos aquellos ac tos necesarios para la conclusion del pro ceso de reestructuraci6n de la deuda, a fin de adecuar sus servicios a las posibilida des de paga del Estado Nacional en el me diano y largo plazo. h) A su turn 0 , pOl' medio de la reso lucian 73/02 (modificada por su similar 350102), el Ministerio de Ecanamia dispu so diferir, en la medida necesaria al fun cionamiento del Estada Nacional, los pa gos de los servicios de la deuda publica del Gobierno Nacional hasta el31 de diciem bre de 2002 0 hasta que se complete la refinanciaci6n de la misma, 5i esto ocurrfa antes de esa fecha (art. 10). Asimismo, el art. 2 de la resoiu cion 73/02 excluy6 de tal situacion a los servicios f1nancieros de diversas abligacio nes, entre las que corresponde incluir: a) los Bonos de cansolidaci6n prevlsi6na les (2da. Serie) que esten en poder de sus tenedores originales; b) los Bonos de con solidacion previsianales (2da. Serie) que es tell en poder de los causahabientes de per sonas que se encuentren en situaci6n de desaparici6n forzada. 0 de los Juzgados en los que se tramita la causa judicial; los Bonos del Tesoro de mediano y lar (BONTES), Letras del Tesoro Bonos de consalidacion y bonos 0
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VVAITEK
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CARNOTA
de consolidacian previsionales que esten Garantizados del Gobierno Nacional en en poder de personas ffsicas de 75 allos 0 el marco del decreta 1387/01 efectua mas de edad, y cuyas tenencias se encuen da en diciembre de 2001 y hubieran soli tren acreditadas en la Caja de Valores SA citado a soliciten la restitucian de los titu al 31 de diciembre de 2001 y que se man los respectivos en funcian de la clausula tengan sin variaci6n; d) los Bonos de con decirna del contrato aprobado par el de solidacion que esten en pader de perso ere to 1646/01. Asimismo, aclaro que es nas ffsicas que los hubieran recibido en tan incluidos en esta excepcion aquellos concepto de indemnizaciones 0 de tenedores de los bonos mencionados, cu des yas tenencias entre la conversian de los similar naturaleza en concepto vinculaciones laborales; e) los BONTES, mismos por Prestamos Garantizados del LETES Ybonos de consalidacian con Gabierno Nacional y la tenencia actuallue solidacion de per go de la restitucion, se haya mantenido sin sonas que atraviesen en las variacion, 0 por la parte que cumpla con que estuvieran en riesgo la vida, a aque esta condici6n. !las en las que exista un severo compro Otras excepciones son el pago de los miso de su salmi por e] de servicios financieros de las deudas con cidad que presuma la posibilidad de trata trafdas par el Sector Publico Nacional por mayor ados ai1as las la provision de bienes y servicios que se lndividualmente, hayan originado en ejercicios anteriores y dictamen de una comi cuya interrupcion pueda ocasionar graves sian medica conformada ad-hoc; f) la inconvenientes en el funcionamiento y en deuda de los Multilaterales la provision de servicios esenciales dei Es~ de Credito de los que la Republica tado Nacional; los servicios de los presta tina forma g) la deuda de opera- mos contratados por el Estado con orga al item anterior adeudados nismos del Sector Publico Nacional, no pertenecientes al sistema financiero, que F>'U,U0U",'" oficiales del exterior; h) las del Gobierno NacionaJ deri havan sido destinados al financiamiento como comisiones de agen ·de-obras de infraestructura; los servicios fiscal; agente de financieros de LETES, BONTES Ybonos de gastos de balsa, consolidacian y de consolidaci6n previsio asesaramienta nales que esten en poder de personas fisi de la deuda extern a y cas que los hubieran adquirido a partir del multilaterales, de im- 1 de julio del 2000 hastala fecha de publi calificadoras de riesgo, cacian de la resolucion en el Boletfn Ofi las que analizadas caso por caso en cial, can fondos recibidos en concepto de la medida en que sean necesarias para indemnizaciones 0 compensaciones par mantener el procesa de negociacian y accidentes de trabajo, enfermedad profe pagos previsto. sional, generadas en diferencias salariales o en planes de retiro voluntario lIevados a Como se indica, la resolucion 350/02 cabo por el sector publico 0 privado y que del Ministerio de Economia, incluva nue los conserven hasta la actualidad; los que al diferimiento de pagos a correspondan a bonos de consolidacian vas los financieros de LETES, BON en poder de personas ffsicas 0 jurfdicas TES V bonos de consolidaci6n v de conso que los hubieran recibido como indemni Iidaci6n previsionales en carteras de fon zaci6n por expropiaci6n de bienes efec dos comunes de inversion al31 de diciem tuada par parte del Estado Nacional; 0 por bre de 2001, cuya tenencia a esa fecha co indemnizacion par accidentes de trabajo rresponda a cuotapartistas que sean per o que hubiesen producido danos a la vida, sonas ffsicas de 75 arlOs 0 mas de edad al en el cuerpo 0 en la salud. momento de solicitar esta excepcion, stem pre que cum plan ciertos requisitos que El plaza fijado por la resoluci6n 73/02 detallo. Tarnbien se excluyo del diferimien fue extendido en el ejercicia fiscal 2003 par to a los servicios de los tftulos indicados, su similar 158/03, que, sin embargo, esta cuando sus titulares los hubieran entrega blecio que los servicios financieros de cier do para la de conversion de tas obligaciones esten exceptuados del cli deuda de publicos par Prestamos ferirniento. (J
DtUDA PUBLICA
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i) Tambien la ley 25.827, en sus arts.
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60, dispuso diferir los pagos de los servi
de]a deuda publica del Gobierno na donal. contraida ariginalmente con ante rioridad al31 de diciernbre de 2001,0 en virtud de normas dictadas antes de esa fe cha, hasta que e1 Poder Ejecutivo declare finaJizada su reestructuraci6n y contem pl6 diversas excepciones, que fueron re glamentadas por el decreto 1310/04. j) Para el ejercicio 2005, la ley 25.967 mantuvo tanto el diferimiento del pago de los servicios de la deuda publica como dis tintas excepciones (arts. 46 y 47). k) EI art. 3Z del decreto 905/0Z, dis puso que los titulares de obligaciones del Tesoro Nacional vigentes al 3 de febrero de ZOOZ denominadas en d61ares estado unidenses u otras monedas extranjeras que se encuentren detalladas en el anexo I de la resoluci6n 55/02 del Ministerio de £co nomia -entre los que se incluyen los tftu los de los actores, como se vera ensegui da-, regidos par la ley argentina y que fueron convertidas a pesos en virtud de 10 establecido por los art. 1() Y2 0 del decre ta 47110Z, podnin convertir dicha tenen cia a la moneda de denominaci6n original, al mismo tipo de cambio utilizado para la conversi6n a pesos en virtud de las nor mas mencionadas, manteniendo en tal su puesto las condiciones vigentes a la fecha antes indicada, para el cas a de que partici pen en cualqllier invitaci6n que curse el Estado Nacional a tenedores de endeuda miento publico externo para canje de titu los 0 prestamos.
De igual modo, el decreta facu]to al Mi nisterio de Economfa a ofrecer en condi ciones voluntarias la posibilidad de con vertir los tftulos de la deuda publica exis tentes al6 de noviembre de 20010 sus re novaciones, por prestamos garantizados o bonos nacionales garantizados, en el mar co de 10 dispuesto en el decreto 1387101 y modificatorios, siempre que las nuevas condiciones de plazos y tasa de interes sean mas favorables para el sector publico nacional que las original mente pactadas (art. 33). Este decreto tambien fue ratificado par el Congreso de la Nacion, mediante el ari. 71 de la ley 25.827.
I) Finalmente, cabe senalar que el art. 10 de la resolucion 55/0Z del Ministerio de Economfa (15/04/02) especific6los diver sos tftulos que se convirtieron a pesos, de acuerdo a 10 establecido en los arts. 1() v 20 del decreta 471/02 y devengan intereses a la tasa de dos par ciento (2%) anllal a par tir del3 de febrero de 200Z, entre los que se encuentran los que poseen los acto res (cfr. anexo I, segun texto de la resolu cion 50/02 del Ministerio de Economfa, del 30 de mayo de ese ano). Concluido este inventario, correspon de indagar acerca de su validez constitu cional. VI. Ademas de tener presente 10 expre sado en el capitulo IV, considero im prescindible poner de relieve que el tema que aquf se somete a consideraci6n ya fue analizado por esta Procuraci6n General y par la propia Corte.
En efecto, al pronunciarse en la causa "Brunicardi", pubJicada en Fallos: 319:2886, el entonces Procurador General doctor Oscar Lujan Fappiano, en un fundado dic tamen se ocup6 de la practica internacio nal adoptada para solucionar los proble mas de endeudamiento externo de los Es tados, cuyas conclusiones aprecio que re sultan esclarecedoras para este caso, sin que obste a ello la circunstancia de que en esa oportunidad se tratara de bonos de Ia deuda externa, pues igualmente evidencia una si tuaci6n de sustancial analogfa can el presente. Conviene recordar que en aquel caso se discutfa la validez constitucional del de creta 772/86 y de las reso\uciones minis teriales v comunicaciones del Banco Cen tral de 1.1 RepubJicaArgentina que se dic taron en consecuencia, mediante los cua les el gobierno constitucional que asumi6 el poderen 1983 dispuso modificar las con diciones de financiaci6n V amortizaci6n de los bonos nominativos en cl6Jares estado unidenses (BONODS). En concreto, el ac tor cuestionaba que el Poder Ejecutivo Nacional hubiera alterada unilateral men te las condiciones del emprestito publico. Sobre esa base factica, en 10 que ahara interesa, ese dictamen recordaba que las suspensiones del servicio de la deuda que los gobiernos han efectuado invocando
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Wi\LHR
razones de necesidad financiera 0 de i1ite res publico han sido aceptadas par la co munidad internacional y, para demostrar tal aserto, trajo a la menioria lOdos los ca sos de imposibilidad de pago que se pro dujeron a partir de la primera postguerra mundial del siglo XX, asi como los imentos de regular este punto de las relaciones in ternacionales en los distintos foros de ese cankter. e incluso citolos fallos de la Cor te Permanente de lusticia Internacional en la materia (v. acapite VII del apuntado dic tamen, al que remito por razones de bre vedad). transcribir algu aludido pronunciamien nos to, por su alto valor ilustrativo. Dijo el Pro curador General en esa opartunidad, con cita de los profesores de La Pradelle y Po litis en el "Recueil des arbitrages interna tionaux" (t. 11, p. 5476) comentando dos laudos dictados ell" y el 8 de octubre de 1869 respecto de Gnln Bretafia y Vene zuela: "De Ja circunstancia de que la deu da sea cierta v no controvertida no se con cluye que e)'deudor deba satisfacerla en su totalidad; se ademas. que el es tado de sus finanzas se 10 perm ita. Por ten tad os que nos sintamos a hacer abstrac cion de las de un empres de tito publico para someterlo al tratar las obligaciones ordinarias, no al Estado que no puede sus deudas mas rigurosamente que a que quiebran 0 se arruinan (Anuario C.D.I., 1978, VoL II, Primera parte. p.142)". en 10 to Agrego dicho dictamen" '.. publi cante ala composicion de la ca', cabe disringuir entre las obJigaciones que el Estado asume voluntariamente can una persona privada detenninada CobH gacion contractual') y los ernprestitos pu blicos contrafdos mediante la emision de bonos 0 tftulos al portador que las perso nas privadas adquieren libremente en el mercado financiero 0 bursatil y asf tam bien se transfieren; consecuentemente, en estas ultimas la persona del acreedor no esta identificada sino que una multitud dispersa de personas, variable, que se disemina ses" (p. 29(2). A partir de ese marco conceptual, pon derando la imperiosa necesidad que se advertfa en aque! momento. encontro jus
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tificadas las medidas destinadas a diferir el esmdo de cesacion de pagos que se cernia sobre el pais. Es que, cabe retener que cuando el Es tado quiebra - 0 no puede hacer frente a sus compromisos-, la solucion para este problema no difiere de la del orden de los negocios privados: se arregla mediante quitas 0 esperas, 0 ambas a las vez. Sim plemente que, para a elias. no se adoptan las herramientas que nan las leyes comunes de bancarrotas, sino que se utilizan instrumentos propios del derecho financiero (cfr. dictamen de este Ministerio Publico "in re" M.330, L.XXII. "Morales, Marfa Beatriz c. Buenos Aires, Pcia. de s/dafios y perjuicios", del 20 de diciembre de 1993). La Corte al fallar en la causa "Brunicar di", concordo en la existencia de un princi pia de derecho de gentes que permitiria excepcionar al Estado de responsabilidad internacional por suspension 0 modifica cion en todo 0 en parte del servicio de la deuda externa, en caso de que se vea for zado a ello por razones de necesidad fl nanciera impostergable (cons. 16). Y, para concluir que las medidas asf adoptadas no transgredian los !imites de la conocida jurisprudencia del Tribunal que justifica la suspension de los derechos personales como recurso del poder de po !ida, tLlVO en cuenta no solo que, al mo mento del dictado del decreta 772/86, la Republica Argentina pasaba una situacion financiera de grave penuria con riesgo de incurrir en cesacion de pagos externos y consiguiente aislamiento respecto de la comunidad internacional, sino tambien que, atento a las particularidades del em prestito publico, no se puede tratar al Es tado deLldor segun el regimen de las obH gaciones ordinarias, ni tampoco los acree clores son pasibles de un enfoque de clere cho privado (cons. 18).
V,L se ocupo de destacar que 1a natura leza juridica del emprestito publico no sig nifica la exclusion de toda responsabilidad de orden patrimonial par la modificacion unilateral de las obligaciones, en caso de conducta arbitraria 0 de lesion a derechos individuales dignos de proteccion. Pem en precedente concluy6, en sfntesis. que no se habia demostrado que las nue
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DElJDA PlHIUCA
vas condiciones compartasen aetas COI1 fiscatorios 0 que condujesen a una priva cion de la propiedad 0 degradacion sus tancial del credito.
que nos toea vivir. Comprender cabalmen te esta situaci6n permite valorar en toda su magrutud la necesidad de encontraruna saluci6n a la deuda publica impaga.
VII. Puesto a confrontar el comple jo marco jurfdico de autos con los Iinea mientos que surgen del leading case de Fallos: 319:2886 y la doctrina de la emer elaborada par la Corte, me adelan to a senalar que, en mi concepto, las me didas que las autoridades competentes im plementaron para conjurar la crisis, en su proyeccion a este caso, encuentran am paro constitucional, desde que no apare cen desproporcionadas con relacion al objetivo declarado de afrontar el estado de emergencia que persegufan, ni aniqui Ian el derecho de propiedad de la actora.
Ademas, considera que no se ha demas trado que las medidas que aquf se cuestio nan vulneren el principio constitucional de razonabilidad y las pautas admitidas por V.E. en el mencionado precedente. En efec to, a partir de la realidad antes descripta. en un contexto donde no hay habitante que no haya sufrido las consecuencias de la emergencia -que al tero el ritmo de vida de la comunidad y no solo la rnagnitud de sus recursos ecanomicos-. se puede apreciarque aquellas no se limitaron a con vertir a pesos las obligaciones originalmen te constituidas en monedas extranjeras, sino que previeron mecanismos de com pensacion para atenuar la perdida de su valor que necesariamente trae aparejado el abandono del sistema de convertibili dad adoptado por la ley 23.928. decision de politica econ6mica sobre cuyo acierto no pueden pronunciarse los jueces, como es bien sabido (Fallas: 311:2453; 315: 1820; 318:676. entre otras).
Varias son las razones pOl' las que sos tengo esta conclusion. En primer termino, que tener presente que la Constitu l':acional atribuye al Congreso las fa cultades de "arreglar el pago de la deuda interior yexterior de la Nacion" y de apro bar el presupuesto general de gastos y calculo de recursos de la Administracion :'\iacional (art. 75, incs. 7" y 8°) Yque dicho organo, en ejercicio de tales potestades, convalido las medidas adoptadas en un primer momenta par el Poder Ejecutivo l\acional, 0 directamente dispuso sobre el modo de atender dichas abligaciones (v.gr.leyes 25.565, 25.827 y25.967). Ello permite concluir que las autorida des competentes se encuentran encami nadas a resolver un tema cuya gravedad e importancia para el desarrollo nacional es claramente perceptible y todo ello, ade mas, en el marco de un estado de emef gencia, declarado por la 25.561 y que continua hasta la fecha, que, como se dijo. contiene expresas disposiciones sobre el tratamiento de la deuda publica. En segundo termino, cabe destacar que la situacion factica vigente al tiempo en que tales medidas se adoptaron puecle ser calificada, sin duda, como mas grave que la que justified la soluci6n del caso "Bruni cardi", a poco que se advierta que la deci sion que ahf se cuestionaba habfa sido dic tada para evitar caer en un estado de cesa cion de pagos, situacion que, en ei caso de autos, ya se produjo, tal como da cuenta el relato del capitulo V y la propia realidad
En esta lfnea se inscriben las decisiones de convertir los tftulos a $1,40 y aplicar un coeficiente de estabilizacion de referenda (CER) (art. 1n, del decreta 471102)' a fin de resguardarlos de los efectos de la inflaci6n interna, el reconocimiento de intereses, a tasas diferentes de acuerdo con los dis tin tos tipos de obligacianes (arts. 2", 30 Y 5", del decreto citado). tambien que considerar las diver sas medidas destinadas a flexibilizar esas nuevas condiciones impuestas por el de creta 471/02 y, en este sentido, es preciso mencionaral decreto 1443/02, queimpor t6 sus traer de aque! regimen a un numero importante de obligaciones, al decre to 905/02 (ratificado por laley 25.827), que permitio retratraer la conversion para vol ver a expresar las deudas en la moneda de 0, incluso. carnbiarla por presta mos garantizados 0 bonos nacionales ga rantizados, en eI marco de 10 dispuesto en el decreta 1387/01 y modificatorios.
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A ello se deben adicionar las excepcio nes cantempladas al diferimiento de los pagos de la deuda. adoptadas desde el pri mer momenta de la emergencia yamplia
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das par el Congreso (cfr. arts. 59 y 60 de la ley25.827; 46 y47 de laley25.967 y resolu cion 72/02 del Ministerio de Economia), que encuentran su raz6n de ser en las es en cada peciales circunstancias caso particular y permitieron a un impor te universo de tenedores percibir sus acreencias. Se trata entonces de un conjunto de medidas enderezadas a superar los efec tos de la crisis en un aspecto puntual pero de gran trascendencia, cual es el endeuda miento publico, y a e l impacro de las prim eras disposiciones. Cabe recordar sobre el punto, que la le gislacion de responde al in tento de con jurar 0 atenuar los efectos de situaciones anomalas, va sean econ6mi cas, sociales 0 de otra D
C\RNOTA
Nacional no son absolutos y estan sujetos,
en tanto no se los altere sustancialmente,
a las leyes que
asi como
(art. 28 de la que tales restricciones pueden ser mayo
en aras de
res en epocas de encauzar la crisis v de encontrar solucio
nes posibles a los hechos que la determi
naron.
La Corte ha dicbo que el gobierno esta facultado para sancionar las leyes que con sidere convenientes, siempre que tal legis lacion sea razonable y no desconozca las garantfas 0 las restricciones que impone la Constituci6n, pues no debe darse a las Ii mitaciones constitucionales una extension que trabe el eficaz de los poderes del Estado 171:79), toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos: 238:76). Y, con relacion al derecho de propie dacl, ha sefialado que no hayviolacion clel art. 17 de la Constituci6n Nacional cuando por razones de necesidad se sanciona una norma no priva a los particulares de los patrimoniales legitimamen te reconociclos ni les niega su propieclad y solo limita temporalmente la percepcion de tales beneficios 0 restringe el uso que pueda hacerse de esa propiedad. Antes bien, hay una Iimitaci6n impuesta por la necesiclad de atenuar 0 superar una situa cion de crisis que, parad6jicamente. tam bien esta destinada a proteger los dere chos presuntamente afectados que corrfan el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulaci6n del sistema econ6mico yfinanciero (Fall os: 313:1513, consid. 56) .. Entiendo por ultimo que la disparidad de trato entre la deuda publica someticla a la ley argentina, aprehendicla por el decre to 471102, y la que se por Ieyes extran jeras. no configura un tratamiento desigual entre acreedores que vulnere el art. 16 de la Constituci6n I\acional. Ello es asf, porque la distinci6n no se realiza entre nacionales y extranjeros, sino entre titulos u obligaciones sometidos a una u otra legislacion, de manera que los efectos del decreta 471/02 alcanzan a to elos los acreedores, sin distingos cle nacio nalidad, que posean tftulos de la deuda publica regidos por argentinas.
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La Corte ha resuelto en reiteradas opar tunidades que art. 16 de la Ley Funda mental no impone una rfgida igualdad, par 10 que tal garantia no obsta a que ellegisla dor con temple en forma distinta situacio nes que considere diferentes. De ahf que se atribllya a su prudenda una amplia lati tud para ordenar y agrupar, distinguiendo y c1asificando los objetos de la reglamen taci6n (Fall os: 320: 1166), aunque tambien destaco que ello es as! en la medida en que las distinciones 0 excIusiones se basen en motivos razonables y no en un proposito de hostilidad contra determinada persona o grupo de personas 0 indebido privilegio personal 0 de un grupo (Fallos: 315:839; 322:2346). Tales requisitos estan satisfechos en este caso, maxime cuando, es preciso senalar 10, toda la deuda publica, tanto la someti da a la legislaci6n argentina como la regi da por leyes extranjeras, se encuentra en proceso cle reestrueturacion y no puede prcdicarse que el trato de un grupo de acreedores -los que poseen tftulos suje tos a la extranjera- sea mejor que el que las normas bajo exam en dispensan a olros. VITI. Opino, par 10 tanto, que debe re vocarse la sentencia de fs. 139, en cuanto fue materia de recurso extraordinario. Febrero 16 de 2005. Esteban Righi. Buenos Aires, 5 de abril de 2005. Considerando: Que esta Corte compar te los argumentos y conclusiones del dic tamen del senor Procurador General de la Nacion, aJ cual se remite por razones de brevedacl. Que, porotra parte, la decision que debe dictarse se ha de Iimitar a las cuestiones planteadas en la demanda y resueltas en las instancias inferiores, ya que el alcance v consecllencias del decreto 1735/04 vIa iey 26.017 no han sido objeto de debate y podnl.n ser materia de tratamiento porIa via y la forma que correspondieren. Por ello, v de conformidad conlo dicta minado pOl' el senor Procurador Gene ral de la !\iacion, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la accion de amparo (art. 16. segunda parte, de la Costas por su orden en todas las instancias en ra
z6n de tratarse de llna cuestidn jurfdica novedosa. - Augusto C. Belluscio. - Anto nio Boggiano. - Juan C. Maqueda (segt.'m su voto), - E. Raul Zaffaroni (segun su voto). - Elena L Highton de Nolasco (se gun su voto). - Ricardo L Lorenzetti (se gun su voto). Carmen M. Argibay (segun su voto). Voto de los doctores Maqueda y Highton de Nolasco: Considerando: 1. Que la Sala V de la Ca mara l'\acional deApelaciones eniD Con tencioso Administrativo Federal confirmd la sentenda de la instancia anterior que hizo Jugal' a la aedon de amparo promo vida por los actores y, en consecuencia, tras declarar la inconstitucionalidad de las normas que dispusieron convertir a pesos los tftulos de la deuda publica expresados en moneda extranjera y redllcir los intere ses pactados -en particular, el decre t0471/02-orden6al Estado Nacional (Mi nisterio de Economia) que pagase a los acto res los bonos de los que ellos son titu Jares -Bocones Previsionales, Segunda Serie, BONTES2002aI8,75%, BONTES2003 al11,75%, BONTES 2003 a tasa variable y BO"HES 2004 aI11,25%, todos expresados en clotares estadounidenses- segun las condiciones en que tales t[tulos habfan sido emitidos. 2. Que para decidir en el sentido indica do, el a quo afirm6 que mediante el referi do decreto 471/02 el Estado :'-Jacional mo dified compulsiva y arbitrariamente las obligaciones que surgen de los tftulos que emiti6: y juzg6 que tal modificaci6n impli ca una violaci6n al derecho de propiedad consagrado en el art. 17 de la Constitud6n NacionaL 3. Que contra 10 asi resuelto el Estado Nacional dedujo el recurso extraordinario defs. 1431170, que fue concedido median te el auto de fs. 185 en tanto la sentencia interpreta normas de cankter federal en sentido adverso al postulado por la apee lante. y denegado enlo atinente alas cau sales de arbitrariedad y gravedad institu donaL 4. Que en su recurso la representante del Estado Nacional defiende la validez constitucional del decreta 471/02 y la reestructuracidn de la deuda publica para
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adecuarla a las reales posibilidades de pago del gobierno nacionaJ. Sostiene, en sfnte sis, que se trata de medidas en el contexto de una grave situacion emer gencia economica, y ante Ia necesidad de superar la crisis teniendo en mira el inte res publico.
partir del anuncio, efectuado el24 de di ciembre de 2001, de que la Republica Ar gentina habfa dispuesto difer!r el pago -en relaci6n a sus compromisos exter n08- de sus intereses y capital. resena ala que corresponde remitirse par motivos de brevedad.
5. Que el recurso extraordinario plan teado resulta formal mente admisible pues la inteli to que se encuentra en gencia vvalidezconstitucional de normas de cankter federal, vIa sentencia definiti va del superior tribt:mal de la causa es ad versa al derecho que el sustenta en e!las (art. 14, incs. 1° delalev48l.AI respecto cabe recordar que en la tarea de determinar la interpretaci6n y alcances de normas de tal naturaleza, la Corte no se encuentra limitada por los argumentos de las partes 0 del a quo, sino que Ie incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (FaUos: 312:2254; 318:74, entre otros). Asimismo, reiteradamente el Tri bunal ha senalado que sus sentencias de ben atender a las circunstancias existentes aunque elIas sean al momenta de sobrevi nien tes al recurso extraordinario (Pall os: 311:870 y 1810; 314:568; 315:2684, entre otros).
Sin perjuicio de ella, en virtud de la pre sentaci6n a la que se hizo referenda en el considerando precedente, cabe ampliar dicha resena en orden a los aspectos vincu lados can tal presentaci6n.
6. Que, en virtud de esto ultimo, corres ponde seflaiar que los actores han efec mado llna presentacion, a fs. 202/203 vta., mediante la cual manifiestan su voluntad de no adherirse al procedimiento de canje de los tftulos de la dellda publica nacional establecido pOl' el art. 62 de la ley 25.827, el decreta 1735/04 y normas complementa rias, con relacion a los bonos de su pro piedad han motivado este pleito. En tal afirman que la propuesta efec tuada por el Estado 0iacional implica una menna slIstancial de su derecho de pro piedad, por 10 cual resulta confiscatoria. Aludenasimismoa lalev26.017, cuvasdis a juicio de' los presentantes, una "presion inconstitucional" encaminada a obtener una mayor adhe sion al canje, yen particular a su art. 60 5i se 10 interpretase como una imposicion del canje, ya que -como se ,,,.,' w" ,,-- rechazan dicha propuesta. 7. Que el dictamen del sefiol' Procura dar General contiene una adecuada rese na de las normas relativas al tratamiento de la deuda publica del Estado 0iacional, a
.AJ respecto es utH destacar, aun cuando est a va ha sido senalado en el aludido dic tamen, que las sucesivas de presu puesto correspondientes a los ejerc! cios 2002, 2003 Y 2004 (numeros 25.565, 25.725 Y25.827), autorizaron al Poder Eje cutivo Nacional, a traves del Ministerio de Economia V Producci6n a reestructurar las obligaciones de la deuda del gobierno na cionaL en los terminos del art. 65 de la lev 24.156, a fin de adecuar sus servicios a las posibilidades de pago del Estado Na cional. Cabe recordar, a su vez, que du rante demandase l1egar a un acuerdo, el autorizado al Poder traves del menciona do a diferir total 0 parcial mente los servicios de la deuda publica a efectos de atender funciones basicas del Estado Nacional. el decreto 1735/04 dis Sabre tales puso "Ia reestructuraci6n de la deuda del Estacio Nacional, instrumentada en los bonos cuyo pago fue objeto de diferimien to segun 10 dispuesto en el art. 59 de la Ley N° 25.827, mediante una operacion de can je nacional e internacional" (art. 10), con el alcance en los terminos v condiciones en tal decreta: De tal modo, el Estado Nacional ofreci6 a los tenedores de los bonos -declarados elegibles en los anexos que integran dicho decreto-- su canje par nuevas instrumentos represen tativos de deuda, junto con "Valores Ne gociables Vinculados al P.B. I". A 511 vez, par la resolucion 20/2005 del :v1inisterio de Economia y Producci6n, se aprobaron los terminos del "Suplemento de Prospecto" (Anexo 1) relativo a la oferta internacional, el "Procedimiento Operati vo aplicable en la Republica Argentina" (Anexo II) y las "Condiciones Aplicables a
DUIDA PURLIeA
los Bonos emitidos bajo la ley de la Repu blicaArgentina" (Anexo lIll. En los considerandos del mencionado decreto se consign6 que la entrega de un instrumento vinculado al Producto Bruto Intemo (PBI) constituia una forma de com patibilizar los intereses de los tenedores con el objetivo central de la polftica eco nomica actual, consistente en 1a consoli dacion del crecirniento economico, factor determinante, a su vez, de la capacidad de pago de la Republica Argentina. Asimis mo, se expreso que se habfa evaluado la capacidad de pago del Estado Nacional frente a las obligaciones resultantes del canje de la deuda publica (conf. parrafos catorce y quince). La propuesta unilateral efectuada por el gobierno nacional fue, en 10 sustancial, unica para todo el universo de tenedores de bonos de la deuda pt:iblica en default emitida con anteriaridad al31 de diciem bre de 2001 para el canie de sus tftulos elegibles por otros nuevos (conf. Suple menta de Prospecto del 27 de diciembre de 2004, Traducci6n Publica, Cap. "Oferta Global", Anexo resol. 20/2005 del Ministe rio de Economia y Producci6nl. Dicha propuesta conlleva una extension de los plazos y, en su caso, una quita de capital nominal respecto de 10 originaria mente pactado y exterioriz6 -cuando el pais "min esta saliendo de la crisis econo mica mas grave de su historia" la pre tension de alcanzar una reduccion de la deuda en la magnitud necesaria para pro piciar "Ia esrabilidad fiscal en el futuro y la sostenibilidad de la deuda en ellargo pla zo", as! como la equid ad entre los acree dores (conf. Suplemento de Prospecto de! 27 de diciembre de 2004, Traduccion PU blica. Cap. "Condiciones de la Oferta: Metodologfa; Recomendacion" Anexo reso!. 20/2005 del Ministerio de Economia y Producci6n). Par su parte.la ley 26.017 estableciolas condiciones a las que quedarfan sujetos. sin perjuicio de las normas que les resul ten aplicables, .105 bonos del Estado Na cional que, siendo elegibles para el canje establecido par el decreto 1735/04. no hubiesen sido presentados a este. Asimis rna, se dispuso que el Poder Ejecutivo no podrfa reabrir, en relaci6n a estos bonos.
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el proceso de canje establecido por el cita do decreta, y que, en el marco de las con diciones de emisi6n de los respectivos tf tulos y de las normas aplicables alas juris dicciones correspondientes. deberfa dic tar los actos administrativos y cumplir las gestiones necesarias para retirarlos de co tizacion en todas las bolsas v mercados de val ares nacionales y extranjeros. De igual modo, se prohibi6 al Estado Nacional efec tuar cualquier tipo de transaccion judicial, extrajudicial 0 privada sobre estos Htulos. Finalrnente, para el supuesto de que exis tieran bonos depositados par cualquier causa 0 tftulo a la orden de tribunales de cualquier instanda, competencia a juris diccion, cuvos titulares no hubieran adhe rido al canJe 0 no hubieran manifestado en forma expresa en las respectivas actua ciones judiciales su voluntad de no adhe rir a este antes de la fecha de cierre, se establecio que aquellos quedarian reem plazados de pleno derecho par los "Bonos de la RepublicaArgentina a la Par en Pesos Step Up 2038", en las condiciones estable ddas para la asignacion, liquidacion y emi sian de los bonos por el decreta 1735/04. 8. Que el exam en de la presente causa no puede realizarse sin tener en cuenta que esta controversia tuvo lugar en el mar co de una situacion de ernergencia, que fue producto de la crisis econ6mica de mayor graved ad que ha sufrido la Repu blica Argentina a 10 largo de su bistoria, al menos desde su organizacion nadonal a mediados del siglo XlX. Tal situaci6n de emergencia ha sido descripta adecuada mente en el dictamen del serlor Procura dor General-al que corresponde remitir en esre aspecto- y fue reconocida expre samente par los propios demandantes (confr. fs. 4, 4 vta. V 10 vta.). Por 10 tanto, resultarfa inoficioso que el Tribunal se ex tendiera en formular consideraciones al respecto. Solo debe ponerse de relieve que la extraordinaria magnitud de esa crisis haria manifiestamente equivocada cual quier decisi6n que apreciara las circuns tancias de esta causa como sl se hubiesen desarrollado en epocas de normalidad y sosiego, y que pasara por alto la desola dora situacion financiera del Estado Na dona!. 9. Que, par 10 tanto, habida cuenta de tal situacion de emergencia, resulta nece sario indagar las respuestas del derecho
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de gentes en supuestos en que los estados se han visto en dificultades para hacerfren te a sus compromisos intern as e interna donales. No se trata, en efecto, de una cuesti6n ret6rica 0 meramente academi caya que, como expresaAlfredo Schoo del desbarajuste economico y financiero de la posguerra [en alusion al conflicto belieo de los afios 1914 a 1918j produjo una epi demia de suspensiones de servicios y 're ducciones unilaterales de deuda"', de for ma que" para elaboraruna lista se precisa ria una paciencia de benedictino y, por otro lado, serfa superflua, pues comprenderia a easi todos los estados del globo" (Regi men Jurfdieo de las Obligaciones Moneta rias 1nternacionales, Kraft, Buenos Aires, 1940, p. 369; las comillas simples no perte neeen al original). 10. Que al respecto eabe recordar que, en el caso "Brunieardi" (Fallos: 319:2886) esta Corte -sobre la base del dictamen del senor Procurador General que en este punto hizo suyo- afirmo la existencia de un principia de derecho de gentes que permitirfa excepcionar al Estado de res ponsabiJidad internacional par suspension o modificadon en todo 0 en parte del ser vicio de la deuda externa, en caso de que sea forzado a ello por razones de necesi dad financiera irnpostergable" (conside rando 16). Este principio se funda, en 10 sustancial, en que ningiin Estado puede ser obligado al curnplimiento de acuerdos que superen su capacidad de pago ya que, como aplicacion del c1asico brocardico "ad impossibilia nemo tenetur", se ha senala do que "nadie puede hacer 10 imposible" (confr. ap. VII del citado dictamen, p. 2896). d
11. Que se estima conveniente recordar algunas de las razones expresadas en el dictamen al que se hizo referencia -al que corresponden las dtas efectuadas en los parrafos que siguen- para sustentar la existencia del mencionado principio, en la inteligencia de que tal criterio result a rele vante para la decision de la presente causa puesto que, aunque no se trate de un su puesto de endeudamiento externo del Es tado, la analogfa es evidente, maxime al haberse dado finalmente un tratamiento similar a arnbas c1ases de tftulos, segun surge del relato efectuado en el ap. 7". En tal sentido, cabe pre cisar que la ex clusion de ilicitud en eI ambito del dere
CAIl..NOTA
cho internacional derivada del no paga de la deuda publica fue prevista en el proyec to presentado por el relator Roberto Ago ante la Comision de Derecho Internacio nal de la Organizacion de Naciones Uni das, la cual aprob6 su primera lectura, y de 10 que se informo a la Asamblea Gene ral en su trigesimo perfodo de sesiones. Aquel proyecto, teniendo encuenta la pnk tica de los estados, la jurisprudenciainter nacional y la doctrina concJuyo que son causales exclllyentes de ilicitud: la fllerza mayor; el caso fortuito y el estado de nc cesidad. i\simismo, resulta uti! mencionar el in forme que el relator Garda Amador so metia a la referida comisian, en el ambito del anteproyecto revisado en materia de responsabilidad del Estado y del que surge que este la tendnl cuando el desconoci miento de sus obligaciones "no se justifica par razones de in teres pLiblico '0 se discri mina entre nacionales y extranjeros en perjllicio de los segundos'" (las comiUas simples son aiiadidasj. La concorde opinion de la doetrina en relaci6n a 10 expuesto se halla representa da, entre otros, par la autoridad de Gas ton h'ze, quien ya en su eurso de 1935 en la Academia Internacional de La Hava (Recueil. t. 53, p. 391) expreso categ6ric"a mente que d.,. se justificarfa que un go bierno 'suspendiese 0 redujese' el sel'\~cio de su deuda publica cada vez que se hu biesen de comprometer 0 descuidar los servicios publicos esenciales para asegu rar el servicio de la deuda" (las comillas simples no perteneeen al original). De ahf que, en otra oportunidacl, expreso, de for ma no menos eateg6rica, que ..... es evi dente que para pagar integramente a sus acreedores, un gobierno no va a paralizar los servicios de la defensa nacional, de la policia y de la justicia". Par otra parte, a prop6sito dellaudo de la Corte Permanente de Arbitraje de La Hava relativo a un conflicto entre los im perios ruso y otomano, el prestigioso in ternacionalistaAlfred von Verdross consi dero que los dichos de la Corte testimo niaban "el principio de autoconservacion" de los estados en virtud del eual " ... los deberes internacionales no deben condll cir hasta la destrucci6n de sf mismo", De igual modo, y con sustento en 10 resuelto .
D ElJDA ru BLI Ci\ en dos laudos que tuvieron como prota gonistas a los estados del Reino U nido y de Venezuela, los profesores de la Pradelle y Politis expresaron que de "." la circuns tancia de que la deuda sea clerta y no con trovertida 'no se concluye que el deudor debasatisfacerla en su totalidad; se preci sa, ademas, que el estado de sus finanzas se 10 permita'. Portentados que nos sinta mos a hacer abstracci6n de las particula ridades de un emprestito publico para 50 meterlo al regimen de las obJigaciones or dinarias, no cabe tratar al Estado que no puede pagar sus deudas mas rigurosamen te que a los particulares que quiebran a se arruinan" (las comillas simples no perte necen a1 original). 12. Que esta Corte ha afirmado que "exis tiendo la facultad de legislar en el Congre so, corresponde a este apreciar las venta jas e inconvenientes de las leyes que dicta re, siendo todo 10 referente a la discrecion con que hubiera obrado el cuerpo legisla tivo ajeno al poder judicial" (Fallos: 68:238 y 295). Es que, como tambien se ha soste nido reiteradamente, "es principio del or denamiento juridico que rige en la Repu" blica que tanto la organizacionsocial como polftica y economica del pais reposan en la ley" (Fall os: 234:82, su cita y otros) y que el control judicial debera ser ejercido can la mayor me sura pues "la misi6n mas de licada de los jueces es saber mantenerse dentro de su 6rbita, sin menoscabar las funciones que incumben a otras poderes del Estado" (Fallas: 282:392 y su cita, entre otros).
De ahf que, tambien de modo invaria ble, se haya alertado sobre el peligro que puede resultar de trabar la accion legisla tiva, cuando una necesidad publica exige la adopcion de medidas tendientes a 5al vaguardar los intereses generales, pues si el Congreso se viera impedido de concu rrir allf donde es requerida su interven cion, el mecanismo gubernativo quedaria sin los medios indispensables para Ilenar la funcion que Ie incumbe (dictamen del sefior Procurador General en Fallos: 172:21. p. 31. que esta Corte, en 10 pertinente, hizo suyo) , Ysobre la base de similarconcepto, el Tribunal ha entendido que no les co rresponde a los jueces decidir sabre la con veniencia 0 acierto del criterio adoptado por ellegislador en el ambito propio de sus funciones (Fallos: 318:785); ni pronul1"
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ciarse sobre la oportunidad 0 discreci6n en el ejercicio de aquellas (Fall os: 224:810), ni imponer su criterio de eficacia econo mica 0 social al Congreso dela Nadon (Fa llos: 311:1565); yasimismo que "el control de constitucionalidad no autoriza a la Corte Suprema a sustituir en su funci6n a lOS otras poderes del gobierno" (FaUos: 256:386 y sus citas). 13. Que, ciertamente, 10 antes senalado no excluye el inexcusable deber que pesa sobre los jueces de verifiear la compatibi lidad constltucional, acorde con el art. 31 de la Constituci6n Nacional, de las leyes controvertidas en los cas os sometidos a su jurisdiccion, de modo que, si efectuada esa verificaci6n se comprobara la existen" cia de desacuerdo 0 incongruencia, la nor ma legal seria descalificada. En tal sentido yen cuanto aquf concierne, 10 relevante a efectos del control de constitucionalidad que incumbe al Tribunal queda cefiido, en 10 sustancial, a que el ejercicio de las po testades de los restantes poderes del Esta do se mantenga dentro de los Ifmites de la garantfa de la razonabilidad que, como ha sielo configurada por conocida jurispru dencia, supone que tales actos deberan satisfacer un fin publico, responder a cir cunstancias justificantes, guardar prop or cionalidad entre el media empleado y el fin perseguido y carecer de iniquidad ma nifiesta (Fallos: 248:800; 243:449; 243:467, entre otros).
14. Que, en orden a ella, no se advierte que las normas que alteraron las condi ciones originales bajo las que se habian emitido los bonos y suspendido su pago contradigan esa garantia, pues resultan justificadas por los hechos que les han dado ofigen, esto es, una crisis econ6mica de extrema gravedad y una sltuacion in discutible de emergencia que coloco a las autoridades competentes del gobierno nacional en la necesidad de proceder de ese modo a fin de asegurar el cumplimiento de las funciones basicas del Estado Nacio nal y la atenci6n de servicios esenciales, de acuerdo con criterios consuetuclinarios admitidos en el derecho internacional, se gun se expreso en los considerandos 10 y 11 de la presente. En efecto, enrespuesta a esa situacion de emergencia se dicta un conjunto de normas, que implican un acto de soberanfa del Estado, segun se afirmo en e1 ya citado precedente "Brunicardi"
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(confr. considerando 17), y mediante las cuales se procuro contemplar armonica mente las reales posibilidades de pago del Estado Nacional, v los intereses de los acreedores, de modo que, como ha sena lado este Tribunal, se tienda a poner pre miosamente fin al estado de emergencia, cuya prolongaci6n representa, en sf mis ma, el mayor atentado ala seguridad jurf dica (FaUos: 243:467, voto de los jueces Araoz de Lamadrid v Oyhanarte, conside rando 11). ,. 15. Que las disposiciones adoptadas en ese contexto se establecieron sabre una base razonablemente igualitaria entre los acreedores, sin perjuicio de las excepcio nes taxativamente previstas-menciona das en el dictamen del senor Procurador General-las cuales obedecen a criterios admisibles de acuerdo con la conocida ju risprudencia de esta Corte elaborada en torno de la garantfa consagrada por el art. 16 de la Constitucion Nacional. En efec to, el temperamento adoptado para el cumplimiento ordenado de las obligacio nes asumidas por el sector publico -que se estructur6 des de una perspectiva de crisis e impotencia financiera del Estado atendi6 criterios de justicia distributiva sin establecer distinciones entre los acreedo res en funcion de su nacionalidad, domi cilio a cualquier otro criterio que trasunte discriminaciones arbitrarias.
16. Que, de tal manera, la tacha de in constitucionalidad planteada por la acto ra revel a su pretension de mantener inco lume su derecho al cobro de los servicios en su integridad, plazas y moneda de ori gen, con olvido de que -como se sefia 10- se estaba ante una situacion de crisis e impotencia financiera del Estado que, como tal, debfa encontrar respuesta en una solucian ordenada que contemplara a la totalidad de los acreedores, procurando asignar a elIas un trato razonablemente equitativo, ya que en casas de insolvencia no son adecuadas decisiones que agotan su mira en un unico acreedor 0 grupo de acreedores, a sabiendas de que a los res tantes -de igual caUdad y con creditos de ana\oga naturaleza- no podrfa otorgar seles --precisamente par la incapacidad de pago- el mismo tratamiento. Desde esta perspectiva, la pretension de la actora no 5610 desconoce la practica in
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ternacional antes referida, sino, ademas, la misma logica de las relaciones econo micas que severifican en el interior de los estados en easo de insolvencia del deudor. En efecto, en orden a 10 primero, se ha dicho que el debet de cumplimiento de las obligaciones ante una circunstancia de emergencia incuestionable, tiene como li mite la capacidad de pago del Estado deu dor. entendida esta del modo antes indi cado, es decir, con preservacion de 10 ne cesario para el cumplimiento de sus funciones, Ja atenci6n de servicios esen dales, y la salvaguarda de las bases presu puestarias y monetarias indispensables para permitir un desarrollo adecuado de la economfa. Yen 10 relativo a 10 segundo, si bien el Estado es una persona de existencia nece saria, dicha nota no \0 libera de padecer restricciones financieras de Wda fndole, al gunas de las cuales -como la que ha ex perimentado y experimenta nuestro pais y han sufrido otros a 10 largo de la histo ria- res ul tan s umamen te graves y j us tifi can la adopcion de soluciones como la exa minada. 17. Que, por otra parte, debe ponerse de relieve -tal como por 10 demas surge de la resefia normativa a la que se hizo referenda- que los decretos cuestiona dos por los acto res han sido ratificados mediante las leyes 25.967 (art. 64) y25.725 (art. 62). Asimismo las suspensiones de pago han sido autorizadas par el Congre so de la Nadon, organoalque laConstitu cion Nacional encomienda el arreglo del pago de la deuda interior y exterior de la Nacion (art. 75. inc. 70 ) y la fijaci6n anual del presupuesto general de gaslos y crucu 10 de recursos de la administracion nacio nal (art. 75, inc. 8°).
18. Que, por Ultimo, corresponde con siderar la presentacion efectuada por los actores a fs. 202/203 vta. -resenada en el considerando 70 - relativa ala oferta de can je efecruada mediante el decreta 1735/04 ya 10 prescripto por la ley 26.017. Al respecto cabe senalar, en primer lu gar, que la adhesion 0 no adhesion al pro cedimiento de ha sido establecida como una opcion que puede ser Iibremen te ejercida por los tenedores de los bonos
o n!DA !'\)[I LI ClI deelarados "elegibJes". De ahf que si los aetores han deeidido no partieipar de di cho canje, y asf 10 han manifestado expre samente, no existe ningun mecanismo que compulsivamente los obligue a ingresar en eL Sabre el particular, el art. 6 D de la ley -al que especificamente aluden los de mandantes- preve un mecanismo auto matico de canje solo en el caso de que con curran las siguientes circunstancias: a) la existencia de bonos del Estado Nacional elegibles, de acuerdo conlo dispuesto por el decreta 1735/04, depositados por cual quier callsa 0 tftulo a la orden de tribuna les de cuaiquier instancia, competencia 0 jurisdiccion; yb) que sus titulares no hu bieran adherido al canje dispuesto pur ese decreta 0 no hubieran manifestado -en forma expresa en las respectivas actuacio nes judiciales- su voluntad de no adberir al canje antes de la fecba de cierre de este. En el sub examine no concurre ninguno de estos supuestos, ya que no consta que los bonos de los actores hayan sido depo sitados judicialmente y, lejos de mediar el silencio previsto por la norma, los intere sados han manifestado enfaticamente!iu rechazo al canje ofrecido. De este modo, al no resultar apJicabJe en la especie el men cionado articulo, las crfticas efectuadas resultan insustanciales.
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declara procedente el recurso extraurdi nario, se revoca la sentencia apeJada y se rechaza la acci.on de amparo (art 16, se gunda parte, de la ley 48). Costas por su orden en razon de tratarse de una cues tion jurfdica novedosa. - Juan C. Maque da. - Elena l. Highton de Nolasco. Voto de los doctores Zaffaroni y Loren zetti: Considerando: Que los infrascriptos coinci.den con los considerandos 1() a Go del voto de los jueces M aqueda y Highton de Nolasco. 7. Que la sentencia en recurso se sus tenta en ott'as decisiones del tribunal a quo que babfan declarado la inconstitucionali dad de normas referidas ala pesificacion en general y en particular a los depositos bancarios.
Que esa remision y Ja analogfa que ella supone, no puede aceptarse. en la medida en que los elementos del caso son esen cialmente diferentes, por las siguientes ra zones: al el objeto de la pretension se re fiere a tftulos representativo$ de la dellda publica nacional; b) el deudor es el Estado Nacional y no los bancos, sean publicos 0 privados; c) los acreeclores compraron bonos de diversas cJases como una inver sion con un riesgo sobre eI cual debieron ser informados y aconsejados; ell el con trato de emprestito es 8ustanciaJmente e1is tinto del deposito bancario.
19. Que, ademas, debe destacarse que la Republica Argentina no repudio su deuda publica. La situaci6n de los titulares de bonos que, como los actores, habiendo podido participar del canje decidieron no hacerlo, no hasido aun regulada normati vamente. De tal manera, V mas all,1. de los "facto res de riesgo" senalados al efectuar se la oferta de canje respecto de los drulos "elegibles" que no participaran de ella, se desconoce ala fecha en que situaci6n es tos quedaran colocaclos, y resulta, por 10 tanto, inclerto el perjuicio patrimonial que, eventualmente, podrfa ocasionar a sus te nedores el tratamiento que se les asigne. Por 10 tanto, los agravios expresados so bre el punto resultan inatendibles, en pri mer lugar puesto que derivarfan de la pro pia conducta discrecional de los actores en tanto decidieron no participar del can je (conf doctrina de Fallos: 275:218, entre otros) y, en segundo lugar, par trararse de un gravamen conjeturaL
8. Que el control constitucional proce dimental se refiere ala constatacion de una situacion de emergencia declarada pOT el Congreso, la persecucion de un fin publi co y la transitoriedad de las rnedidas adop tadas.
Par ello, vIa concordemente dictami nado par e(senor Procurador General, se
Que sobre la existencia de una situacion de emergencia que motivara la legislacion
Que esta calificacion de la relacion jurfcli ca implica Jaaplicacion de leyes ypreceden tes distintos alos invocados y propios de la regulacion de la deuda publica nacionaL Que, en consecuencia, el control proce dimental y sustantivo de constitucionali dad de las normas es especffico para este caso y no puede ser bas ado en analogia con un supuesto de hecho diferente.
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en cuesti6n no ha mediado discusi6n rele vante en la causa, yes ampliamente admi tide que el referido supuesto ha existido. Igua\ afirmaci6n puede efectuarse con re lacion a la exist encia de un fin publico y Ia transitoriedad de la medida. Que la intervenci6n del Congreso de la Nadon hasido amplia y en diferentes eta pas vinculadas al supuesto de hecho de esta causa y que pueden resumirse de ia siguiente manera: las sucesivas leyes de presupuesto correspondientes a los ejer cicios 2002, 2003 Y2004 (numeros 25.565, 25.725 Y25.827), autorizaron al Poder Eje cutivo Nacional, a traves del Ministerio de Economia y Produccion a reestructurar Jas obligaciones de la deuda del gobierno na cional, en los terminos del art. 65 de la lev 24.156, a fin de adecuar sus servicios a las posibilidades de pago del Estado Na cional. Cabe recordar, a 5U vez, que du rante el tiempo que demandase Ilegar a un acuerdo, ellegislador habfa autorizado al Poder Ejecutivo -a traves del menciona do Ministerio- a diferir total 0 parcial mente los servicios de la deuda publica a efectos de atender funciones basicas del Estado Nacional. Sabre tales bases, el decreto 1735/04 dis puso "Iu reestructuracidn de la deuda del Estado Naciona!, instrumentada en los bonos euyo pago fue objeto de diferimien to segun 10 dispuesto en el art. 59 de la ley 25.827, mediante una operaci6n de can je nacional e internacional" (art. 10), con el alcanee yen los terminos y condiciones establecidos en tal decreta. De tal modo, el Estado Nacional ofrecio a los tenedores de los bonos -declarados elegibJes en los anexos que integran dicho decreto- su canje pornuevos instrumentos represen tativos de deuda, junto can "Valores Ne gociables Vinculados al P.B.I.". A su vez, par la resolucion 20/2005 del M inisterio de Eeonomfa v Produccion, se aprobaron los terminos del "Suplemento de Prospecto" (Anexo l) relativo ala ofefta internacional, el "Procedimiento Operati vo aplicable en la Reptlblica Argentina" (Anexa II) y las "Condiciones Aplicables a los Bonos emitidos bajo la ley de la Repu blica Argentina" (Anexo JII). La propuesta unilateral efectuada por el gobierno nacional rue, en 10 sustancial,
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uniea para todo el universo de tenedores de bonos de la deuda publica en default emitida con anterioridad al31 de diciem bre de 2001 para el canje de sus tftulos ele gibles par otros nuevos (conf. Suplemen to de Prospecto del27 de diciembre de 2004, Traduccion Publica, cap. "Oferta Global", Anexo resol. 20/2005 del Ministerio de Eco nomfa y Prodllccion). Dicha propuesta conlleva una extension de los plazas y, en su caso, una quita de capital nominal respecto de 10 originaria mente pactado y exterioriz6 -cuando el pais "atln esta saliendo de Ia crisis econ6 mica mas grave de Stl historia" la pre tension de alcanzar una reduccion de la deuda en la magnitud necesaria para pro piciar "Ia estabilidad fiscal en el futuro y 1a sostenibilidad de la deuda en ellargo pla zo", asf como la eqllidad entre los acree dores {confr. Suplemento de Prospecto del 27 de diciembre de 2004. Traduccion PU blica. cap. "Condiciones de la Oferta: Metodologfa; Recomendaci6n" Anexo reso!. 20/2005 del Ministerio de Economia y Producci6nj. Par su parte, la ley 26.017 estableciolas condiciones a las que quedarian sujetos, sin perjuicio de las normas que les resul ten aplicables, los bonos del Estado Na cional que, siendo elegibles para el canje establecido por el decreta 1735/04, no hubiesen sido presentados a este. Asimis rna, se dispuso que el Poder Ejecutivo no podria reabrir, en relacion a estos bonos, el proceso de canje estahlecido pOl' el cita do decreto, y que, en el marco de las con diciones de emisi6n de los respecrivos tf tulos y de las normas apIicables a las juris dicciones correspondientes, deberia clic tar los actos administrativos y cumplir las gestiones necesarias para retirarlos de co tizacion en todas las balsas V mercaclos de val ores nacionales y extranjeros. De igual modo. se prohibio al Estado Nacional efec tuar cualquier tipo de transacci6n judicial. extrajudicial a privada sobre estos tfrulos. Finalmente, para el supuesto de que exis tieran bonos depositados pOl' cualquier causa 0 tftulo a la orden de tribunales de cualquier instancia, competencia a juris diccion, cuyos titulares no hubieran adhe rido al canje 0 no hubieran manifestado en forma expresa en las respectivas actua dones judiciales su voluntad de no adhe rir a este antes de la fecha de ciene, se
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estableci6 que aquellos quedarfan reem plazados de pleno derecho por los "Bonos de la Republ ica Argentina a la Par en Pesos Step Up 2038", en las condiciones estable cidas para la asignaci6n, liquidad6n yemi si6n de los bonos por el decreto 1735/04. Por otra parte, debe ponerse de relieve, que los decretos cuestionados por los ac tares han sido ratificados mediante las le yes 25.967 (art. 64) y 25.725 (art. 62). Asi mismo las suspensiones de paga han sido autorizadas por el Congreso de la Nad6n, 6rgano al que la Constituci6n ~acional encomienda el arreglo del pago de la deu da interior V exterior de la ~aci6n (art. 75, inc. 70 ) y la fijaci6n anual del presupuesto generai de gastos y ca1culo de recurs os de la administraci6n nacional (art. 75, inc. 8 0 ). 9. Que en relaci6n al planteo sub examen debe distinguirse claramente el anaJisis de la conveniencia del que se refiere a la cons titucionalidad. Que. en este sentido, esta Corte ha afir mado que" existiendo la facultad de legis lar en el Congreso, cOlTesponde a este apreciar las ventajas e inconvenientes de las Jeyes que dictare, siendo todo 10 refe rente a la discreci6n con que hubiera abra do el cuerpo legislativo ajeno al poder ju dicial" (Fallos: 68:238, especialmente p. 295) Yque no Ie corresponde a los jueces deci dir sobre la conveniencia 0 acierto del cri terio adoptado por ellegislador en el ambi to propio de sus funciones (Fallos: 318:785); ni pronunciarse sabre la oportunidad 0 discrecion en el ejercicio de aquellas (Fa 1105: 224:810), ni imponer su criteria de efi cada econ6mica a social al Congreso de la Naci6n (Fallos: 311:1565); y asimismo que "el control de constitucionalidad no auto riza a la Corte Suprema a sustituir en su funci6n a los otros poderes del gobierno" (Fallos: 256:386 y sus citas), 10. Que el control constitucional sus tan tivo se concentra en el examen de la razo nabiJidad de la restricci6n impuesta por la legislacion cuestionada. Que una metodologfa correcta en esta materia obliga a distinguir entre la consti tucionalidad de la regia general y la de su incidencia sabre las relaciones particulares. Que la Jegislaci6n cuestionada establece el cambia de valor de la moneda nacional
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respecto de laextranjera, expresada en una devaJuaci6n de la prim era. Sobre eUo han habido expresiones uminimes acerca de su constitucionalidad fundadas en el principio de Ja "soberanfa monetaria" (Fa 1I0s: 52:413, especial mente p. 431; 149:187), el que no ha sido cuestionado a 10 largo de Ja historia del derecho argentino. E1 Con greso y e1 Poder Ejecutivo, por delegaci6n legislativa expresa y fundada, estan facuJ tados para fijar 1a relaci6n de cambio en tre el peso y las divisas extranjeras a fin de restablecer el orden Pllblico economico (arts. 75, inc. 11 y76, Constituci6n Nacionall. Que una interpretacion contraria a esta regIa fundamental del funcionamiento economico, efectuada tres al10S despues de establecida, traerfa consecuencias ins titucionales gravfsimas, 10 cual seria eon trario al canon interpretativo que obliga a ponclerar las consecuencias que derivan de Jas decisiones judiciaJes (Fanos: 312:156). Ensituaciones similares los tribunales cons titucionales no han dud ado en respaldar las facultades del congreso en cuanto a su soberanfa monetaria (Corte Suprema de los Estados Unidos, "Norman c. Baltimore & O.R. co.", del18 de febrero de 1935). Que siguiendo esta centenaria juris prudencia, la ley 25.561 es, en este aspecto (art 20 y cones.), constitucional. Que afirmaci6n precedente debe ser diferenciada del juicio sobre la constitu cionalidad del impacto que aquella produ-· ce sobre cada una de las relaciones jurfdi cas afectadas, siendo para ella determinan te la calificaci6n de su objeto, del sujeto pasivo obligado y la legislaci6n aplicable. 1 L Que el principio basico que regula la emisi6n de bonos de la deuda pllblica es el deber de cumplimiento de las obligacio nes paetadas, que el Estado debe honrar, no solo en beneficio de quienes contratan con sino ensu propio interes, ya que de tal modo produce confianza en los inver sores a los que recurre. El respeto de la seguridad juridica es sustancial para la cap taci6n del ahorro pliblico as! como para el desarrollo de 1a ~aci6n. Que la calificaci6n que cabe dar a este tipo de emprestito no es la de una mera promesa unilateral del Estado que este puede modificar en cualquier tiempo, ya
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que, una vez aceptada, se transforma en una obligacion jurfdica causada por un contrato (Bielsa, Rafael, DerechoAdminis trativo, t. II, p. 443, 60 edicion, Ed. La Ley, Bs. As., 1964: Marienhoff, Miguel S., Tra tado de Derecho Administrativo. t. III-B, p. 682, 4 edicion actualizada, Ed. Abele do- Perrot, Bs. As., 1994). 0
Que la fuente primordial del conteni do regulatorio es el derecho publico (Pa llos: 319:2886 caso "Adriano C. Brunicardi v. Banco Central de la Republica Argenti na"), aunque no caben dudas deque existe una regulacion mixta con componentes iusprivatistas. Este ultimo aspecto resulta relevante para la aplicacion de principios referidos a la conducta del deudor. el limi te del cumplimiento exigible, las eximen tes aplicabJes y su calificacion como un contrato en el que se asume un riesgo de inversion, que no puede ser ignorado, Que dada esta calificacion, solo situa ciones excepcionalfsimas habilitarian al emisor a alterar unilateral mente ciertas condiciones de emisi6n. 12. Que en el escrutinio constitucional de la conducta del Estado respecto de la deuda ptlblica en situadones de crisis ex tremas es de gran complejidad ydebe efec tuarse una ponderaci6n razonable entre dos valoraciones diferentes. Que es un principia aceptado que los estados nacionales se encuentran obliga dos a cumplir de buena fe con los com promisos que contraen en materia de deu da publica, el que ha sido concretado en reglas que surgen de diversos tratados internacionales. Que tambien es un principio recibido que, en situaciones de extrema necesidad o crisis institucionales gravfsimas, dichas obligaciones no pueden ser cumpJidas has ta ellimite de suprimir servicios esenciales que afectarfan derechos primarios de sus ciudadanos. Ello tambien ha sido plasma do en numerosos tratados internaciona les, de range constitucional. que obligan al Estado Nacional a cumplir con un standard minimo de derechos human os, Que la tension surge evidente cuando para homar puntualmente can las obliga ciones financieras, el Estado deja de cum
CARNOTA
pHr con atras que asumi6 en materia de derechos human os, Que este conflicto de principios, que debe ser calificado como excepcionalfsi mo, ha motivado una amplia discusion en el derecho comparado. Que numerosos paises que hoy decla ran orgullosos el respeto de sus obligacio nes internacionales y las exigen a los de mas, tmieron que enfrentargrandes crisis en el pasado, que resolvieron de modo ponderado y prudente, asumiendo sacri ficios basados en el trabajo esforzado y serio. pero con el razonable limite del res peto por la dignidad de sus ciudadanos, 13. Que parala valoracion de la conduc ta del Estado V la razonabilidad de las me~ didas que ad~pta, debe tenerse en cuenta un sistema de normas, que incluya tanto el cumplimiento de los tratados interna cionales de orden financiero como los de derechos human os que integran el orde namiento jurfdico. Que tambien se ha invocado la aplica~ cion de principios generales del derecho para la valoraci6n de las obJigaciones de los estados en crisis economicas, En este sentido se ha recordado la tradici6n ro manista.las elaboraciones de glosadores y posglosadores, asi como los juristas cris tianos del medioevo que se preocuparon porfijar Ifmites eticos al cumplimiento de las obligaciones, todo 10 cual conforma una tradici6n de principios comunes en la cul tura jurfdica latinoamericana, de base ro manista (Schipani, Sandro, "Principios ge nerales del derecho e inequidad de las obli gaciones: perfIles jurfdicos de fa deuda in~ ternacionallatinoamericana", en Derecho Econ6mico actual. Homenaje al profesor M. A, Laquis, Buenos Aires, 1992, 815 58; D. J. Andres-S. Schipani (compiladores), "Debito Internazionale. Principi generali del diritto. Corte lnternazionale di Giusti zia, Atti del Seminario giuridico interna zionale" 1992, Roma, "Un acercamiento etico a la deuda externa" de la Pontificia Comision lustitia et Pax (1986); Moreira Alves, ex presidente del Supremo Tribunal Federal de Brasil, "Principios generales del derecho y desigualdad en las obligaciones contractuales", con referenda a la deLlda externa en el VI Congreso Latinoamerica no de Derecho Romano (Merida, Venezue
Df:lJDA PUBLICA
la, 1987; Resolucion de la Comisiun de Derechos Humanos de la Asamblea General de las .'.iaciones Unidas de abril de 1998; Declaraci6n de San! Agata dei Cali sabre Ja Usura vIa Deuda Externa del 29 de setiembre" de 1997). En Argentina cabe recordar la "Declaraci6n de juristas sabre la deuda externa", promovida par la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, y firmada por importantes publicistas de todo el palS en julio de 2002, que mostraron su preocupacion par el tema y por la "impotencia de un Estado paralizado par la falta de autonomfa para determinar su presupuesto y condiciona do par el esfuerzo para cumplir con sus acreencias externas, desvirtuasu 1'01 esen cial de garante de los derechos fundamen tales en el territorio". Que esta Corte, en el referido caso "Em nicardi" (Fall os: 319:2886) afirmola exis tencia de un principio de derecho de gen tes "que permitiria excepcionar al Estado de responsabilidad internacional par sus pension 0 modificaciol1 en todo 0 en parte del servicio de la deuda externa en caso de que sea forzado a ello pOl' razones de ne cesidad finaneiera impostergable" (consi derando 16). Este princi pia se funda, en 10 slJstancial. en que ningun Estado puecle ser obligado al cumplimiento de acuerdos que superen su capacidad de pago ya que, como aplicacion del ciasico brocardico "ad impossibilia nemo tenetur", se ha senala do que ;'nadie puede haeer 10 imposible" (eonfr. ap. VII del dictamen del senor Pro eurador General, p. 2896). 14. Que la ponderacion razonable lIeva a la conclusion de que la regia general es el respeto de las condiciones pactadas, las que solo pueden ser modificadas en situa ciones de emergencia excepcional y gravI sima., y ello oCllrre cuando el cumplimien to puntuallleva al Estado a su propia crisis val sacrificio de derechos fundamentaies de la pobladon que debe protegeI'.
Que la meneionada situacion se ha dado en el caso y ha sido declarada por el Can" greso de la Nacion en uso de sus atribu ciones. y ella fue califieada como histori ca, gravfsima y excepcional, todo 10 cua! !leva a eotwalidar una restriccion que se presenta como razonable en el caso. con las precisiones que se hacen en los consi derandos siguientes.
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15. Que tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo pueden haber obrado tenien do como base una interpretaci6n amplia de los poderes de emergencia, consolida da en una extensa interpretacion que se desprende de preeedentes de esta Corle. Que la prudencia en el juicio obsta a revi sar esos fundamentos hacia el pasado, pero es obligacion examinar para el futu ro la correccion de esa pnlctica conforme a sus efectos en terminos constitucionales. Que la legislacion de emergencia debe tener un plazo para que se produzca su propia extincion, pero BU prorroga y su reiteraci6n haninutilizado los mecanismos de autodestruccion y han alimentado los que permiten su conservacion. De tal modo la excepcion se ha convertido en regia, y los remedios normales han sido sustituidos por la anormaJidad de los re medios. Que esta fundamentacion de la regIa de derecho, debilita el compromiso de los individuos can las leves v los contratos, va que la emergencia permanente destruye todo calculo de riesgos, yrestringe el fun cionamiento econ6mieo. Que el clerecho es experiencia y ella nos ensena de modo contundente que la emer· gencia reiterada ha generado mas emer gencia e inseguriclad. Que la Constitucion y la ley deben ae tuar como mecanismos de precompromi so elaboradas pOl' el cuerpo poiftico can el fin de protegerse a sf mismo contra la pre visible tendencia humana a tomar deci slones imprudentes. Quienes redactaron nuestra Constitucion sablan 10 que eran las emergencias ya que obraron en un momenta en que la Nacion misma estaba en peligro de disolucion, pero decidieron sujetarse rfgidamente a una Carta Magna con el prop6sito de no caer en la tentacion de apartarse de ella frente a necesidades del momento. Un sistema estable de reg las y no su apar tamiento par necesidades urgentes es 10 que permite construir un Estado de Derecho. 16. Que el perjuicio patrimonial que in vocan los acto res, debe ser valorado den tro de la relacion juridica que los unia con quien les ha vendido dichos bonos como
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alternativa de inversi6n. En este aspecto, las personas que legitimamente compran tftulos de deuda publica deben ser infar mados adecuadamente sobre los riesgos de todo tipo estos presentan yacon sejados sobre decisiones a to mar en la medida en que la complejidad de esa in formacion les dificulta hacerlo. Por ello, V 10 concordemente dictami nado por e(seflor Procurador General, se declara procedente eJ recurso extraordi nario, se revoca la senten cia apelada y se rechaza la acci6n de amparo (art. 16, se gunda parte, de la ley 48). Costas par su arden en raz6n de tratarse de una cues tion jurfdica novedosa. - E. Raul Zaffaroni. Ricardo L. Lorenzetti. Voto de la doctora Argibay: Considerando: 1. EIsei10r Hugo Gabriel Galli y la seflora Silvia Concepcion Attardi, en su condicidn de tenedores de bonos de la deuda emitidos por el Estado Argenti no, iniciaron una accion de am pal'o a fin de que se les reconociera su derecho a obtener el pago de dichos tftulos en las condiciones original mente establecidas. Su pretension fue admitida favorable mente en primera instancia y posrerior mente confirmada por la Sala V de la 0\ mara Nacinnal deApelaciones en 10 Con tenciosoAdministrativo Federal, 10 que dia origen ala interposici6n de! presente re cursa extraordinario por parte del Estad 0 Kacional, el que resulta procedente en cuanta se encuentra en tela de juicio el a1cance y la interpretacion de narmas de cantcter federal. 2. Como es de publico conocil1liento, el 24 de diciemhre de 20011a RepubIicaAr gentina anuncio fOfl1lalmente su imposi bilidad de atender los pagos de su deuda publica en virtud de su estado de insol vencia patrimoniaL Con el fin de restablecer las relaciones entre el Estado y sus acreedores, se dicta ron una serle de nOfl1laS tendientes a re gulary coordinar los aspectos financieros, presupuestarios y legales destinados a reestructurar los compromisos que se en contraban pendientes de cumplimiento, asi como tod os aquellos que debieran ser afrontados en el futuro.
CARNOTA
3. En tal sentido, se tuvo presente que la posibilidad de lIevar a cabo la reestructu racion de la deuda debia tener como !fmi te la capacidad de pago del Estado deudor, la que debfa ser entendida con los Ifmites que impone la preservacion de 10 necesa rio para el cumplimiento de sus funciones y la atencion de los servicias fundamenta les, ya que ningun Estado puede ser obli gado al cumplimiento de acuerdos que superen su capacidad de pago, en detri mento de sus fines esenciales.
Asi, el cumplimiento de los propositos hasicos para el desarrollo de la Nadon, debe actuar como Ifmite a cualquier tipo de pro puesta de acuerdo con los acreedores. 4. En funci6n de ello, y con el fin de su perar la situacion de falencia, los poderes constitucionalmente investidos de atribu ciones han llevado a cabo los actos co rrespondientes para lograr la recomposi cion de las relaciones con los acreedores, mediante las que se procur6 contemplar armonicamente las reales posibilidades de pago yuna base razonablemente igualita ria, atendiendo eriterios de justicia distri butiva v sin establecer distinciones en fun cion de la nacionalidad, domicilio 0 cual quier otro criterio que pudiera trasuntar discriminacion. 5. Por disposicion del art. 62 de la ley25.827 yet decreto 1735/04, se dispuso llevar ade lante un sistema de eanje de los tftulos re presentativos de la deuda soberana, esta bleciendose cuales serfan los instrumen tos que resultaban elegibles para Ia opera cion, asf como los nuevos que el Estado Nacional ofrecfa en su reemplazo, las de nominaciones tecrllcas, plazos, moneda de emision, etc. Dicha propuesta eonllevo una extensi6n en los plazas, y en su caso, una quita de capital nominal respecto delo originalmente pactado, con el fin de alcanzar una reduc cion de la deuda en la magnitud necesaria para propiciar la estabilidad fiscal en el fu turo y su sustentabilidad en ellargo plazo. Asimismo, se previ61a emision -junto con los nuevos bonos- de "Valores Ne gociables Vineulados al PBI", como una forma de compatibilizar los intereses de los tenedores con el objetivo central de la polftica economica, consistente enla con
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solidaci6n del crecimiento, como factor determinante de Ja capacidad de pagos de la Republica Argentina. 6. En tales condiciones, se considera que el nuevo mecanismo ideado para reestruc turar la deuda en cesaci6n de pagos se exhibe como razonable en atencion a su virtualidacl para amalgamar los distintos elementos que dehen merituarse en una operacion de este tipo: posibilidad con creta y real del Estado de afrontar los pa gas. instrumentos tecnicos h,lbiles para c1icho fin, asi como criterios igualitarios en su asignacion. 7. En 10 que respecta a la cuesti6n aquf c1ebatida, los tftulos que poseen los ampa ristas se encuentran mencionados en los anexos del decreta 1735/04 entre los ele gibles a los fines del canje. pero estos han decidido rechazar la operatoria de rees tructuracion de la deuda en default (ver escrito de fs. 202/203 vta.l. quedando di chos bonos sometidos a 10 previsto en el art. 4 de la ley 26.017, por 10 que las con secuencias que pueda acarrear esta situa cion solo les resulta imputable a elias. 0
Y ella es asf, par cuan to al momenta de exteriorizar su expresa vol untad de per manecer al margen de la operata ria de canje, los acto res conocfan que 1a men cionada ley impedfa al Poder Ejecutivo re abrir el proceso de adhesion al mismo. asf como la posibilidad de efectuar cualquier tipo de transaccion jUdicial, extrajudicial privada sobre esos tftulos.
°
8, Par 10 tanto, la pretension de rnante ner las condiciones originarias de sus tftu los as! como los modos y plazas en que dichos instrumentos debfan ser cancela dos, procura la obtencion de un privilegio singularyresulta incompatible can los fi nes de interes general que inspiran la ope rata ria llevada adelante por la Republica Argentina a fin de restablecer los meca nismos de pago de sus obligaciones. Por ello. habiendo dictaminado el se fior Procurador General, se declara pro cedente el recurso extraordinario. se deja sin efecto la senten cia y se reehaza la de manda. Costas par su orden en atencion a la complejidad de las cuestiones debati das, - Carmen M. Argibay.
DERECHOS HUMANOS Agravamiento de las condiciones de detencion en establecirnientos poJiciales y/o cornisarias de la Provincia de Buenos Aires - Personas detenidas en estableci mientos policiales Carceles PROVINCIAS - Alcance de las atribuciones locales - TRATADOS Y CONVENIOS MULTINACIONALES Convenci6n contra la Tortura y otros Tratos 0 Penas Crueles, Inhumanos 0 Degradantes - Reglas mfnimas para el tratamiento de Reclusos de las Naciones Unidas - HABEAS CORPUS - Correctivo - Colectivo - RECURSO EXTRAORDINARIO - Senten cia contra las cuales procede Caracter definitivo de la resolucion impugnada. Nacional, debe instruirse a la Supre ma Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires ya los demas tribu nales de dicha provincia para que ha gan cesar con la urgencia del caso el agravamiento 0 la detenci6n misma, segun corresponda.
HECHOS: El Director del Centro de Estudios
.v Sodales interpuso un habeas corpus co rrectivo V colectivo a favor de la tota/idad de los detenidos alojados en estableci mientos po/iciales superpoblacios ylo en comisarfas de la Provincia de Buenos Ai res. Relata que los detenidos, incluidos mlljeres y menores, padecfan conciidones deplorables ell tanto los calabozos esta ban en un estado deplorable de COnSell1a dOll e higiene. La acdon fue rechazada por el Tribunal de Casadon Penal. q[Jien consider6 que debl" anaJizarse cada caso en concreto. PI acdonante imelpuso sen dos recursos de nulidad de inap/icabilidad de ley. que fueron declarados inadmisibles par la Suprema Corte de }usticia de fa Pro vincia de Buenos Aires. Ante ella, el pro motor del hiibeas corpus interpuso un re curso extraordinario. cuya denegadon dio Jugal' a fa presentaci6n directa ante fa Cor te Suprema de }usticia de la Nadon. La Corte Suprema de jU5tida de /a Nad6n par mayoria rel/oca fa sentencia cuestionada. SUI\.1ARIOS: 1.
En la eventual idad de que puedan ve rificarse casos de agravamiento de las condiciones de detenci6n de las per sonas que estan alojadas en estableci mientos policiales en comisarfas superpobladas de la Provincia de Bue nos Aires, que importarfan trato cruel, inhumano 0 degradante u otros ami logos, susceptibles de acarrear res ponsabilidad internacional del Estado
2.
La presencia de adolescentes yenfer mos en establecimientos policiales en comisarias superpobladas de Provincia de Buenos Aires. es sus ceptible de configurar un trato cruel, inhumano 0 degradante u otros ana logos y generar responsabilidad del Estado Nacional, can flagrante viola ci6n a los principios generales de las Reglas Mfnimas para el tratamiento de reclusos de las Naciones Unidas, par 10 eual debe disponerse que en un pla zo perentario la Suprema Corte pro vincial. par las vias procedentes, haga cesar esas situaciones.
3.
Siendo que la situacion no eontrover tida de los detenidos en establecimien tos policiales yl 0 en comisarfas super pobladas de la Provincia de Buenos Aires pone en peligro la vida y la inte grid ad ffsica del personal penitencia rio y polieial y genera condiciones in dignas y altamente riesgosas de tra bajo, debe instruirse a la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires v a los demas tribunales locales para que extremen la vigilan cia para el adecuado cumplimiento de las RegJas Mfnimas para el tratamien to de reclus os de las Naciones Unidas
o FlUe; 1(1S HUMi\NUS
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y de las demas normas que nacional e
intemacionalmente imponen el trata miento digno de toda persona priva da de la libertad, en especial en 10 que hace a la tutela de la vida humana y la integridad fisica de tos presos, del per sana! y de terceros. 4.
Cualquiera sea eI sistema procesaJ de una provinda y sin desmedro de re conocer su amp!ia autonomialegisla tiva en la materia, 10 cierto es que 8i bien no puede llevarse a cabo la sime tria Jegislativa hasta el extremo de exi gir una completa igualdad para todos los procesados del pals, Ia desigua[ dad tampoco puede extremar las si tuaciones hasta hacer que el principio federal cancele por complero el dere cho a la igualdad ante la ley, pues un principio constitucional no puede bo rrar 0 eliminar otro de igua[ jerarqufa.
s.
Las Reglas Mfnimas para el tratamien to de rec\usos de las Naciones Unidas. si bien carecen de la misma jerarqufa que [os tratados incorporados al blo que de constitucionalidad federal, se han convertido, por vfa del art. 18 de la Constitucion Nadona!' en eI estan dar internacional respecto de perso nas privadas de libertad.
6.
Pese a que la Constitudon Nacional no menciona en forma expresa e[ habeas corpus como instrumento de ducibte en forma co[eetiva, tratando se de una pretension esgrimida a fa vorde la totalidad de los detenidos en establecimientos policiales ylo en co misarias superpobladas de la Provin cia de Buenos Aires -en el caso, pOl' estar en riesgo su salud y Stl vida debi do a las condiciones de higiene-, es Jogico suponer que 5i se reconoce la tutela coleetiva de los derechos dta dos en el parrafo segundo del art. 43 de la Constitucion Nacional, con igual o mayor raz6n la Carta Magna otorga las mismas herramientas a un bien jurfdico de valor prioritario y del que se ocupa en especial, no predsamen te para redudr 0 acotar su tutela sino para priviiegiarla.
7.
Es definitiva a los fines del recurso extraordinario, la sentencia del Supe riorTribunal de provincia que deda
ro inadmisibles los recursos de nuli dad e inaplicabilidad de ley por los cuales se cuestion6 el rechazo de la acci6n de habeas corpus colectivo presentada a favor de la totalidad de los detenidos que se encuentran alo jados en establecimientos policiales en comisarias provindales super pobJadas ~en el caso, por estar en riesgo su salud y su vida debido a las condiciones de higiene~, ya que pone fin a la acci6n colectiva pretendida en los terminos del art. 43 de la Constitu cion Nacional. 8. Existe cuestion federal suficiente a los
fines del recurso extraordinario, si la sentencia del Superior Tribunal de Provincia declaro inadmisibles los re cursos de nulidad e inaplicabilidad de ley por los cuales se cuestiono el re chazo de la accion de habeas corpus colectivo presentada a favor de la to talidad de los detenidos alojados en establecimientos policiales y! 0 en co misarias provinciales superpobladas -en el caso, por estar en riesgo su salud V su vida debido a las condido nes de bigiene-, ya que se cuestiona la inteligencia yel alcance otorgado at art. 43 de la Constituci6n Nacional, como aSI tambien la violacion al art. 18 "in fine" del mismo cuerpo, ya diversas normas contenidas en los tra tados, convenciones ydocumentos in ternacionales que forman parte del bloque constitucionaL 9. Es procedente la interposid6n de un
habeas corpus colectivo en protecci6n de las condiciones de detencion de todos los sujetos privados de libertad en el territorio de [a Provincia de Bue nos Aires, efectuada por una persona colectiva distinta de los afectados, ya que la peticionaria pretende la modi ficacion de una situaci6n en [a que se encuentran quienes est
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\VALTER
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quicnes estan alojados en cstableci mientos policiales y! 0 en eomisarias provineiaJes superpobladas y euyas condiciones varfan en mucho de un caso a otro, corresponde que Ia Corte Suprema de Justicia de la Nacion haga uso de la facultad que Ie acuerda eI art. 16. segunda parte, de la ley 48 y, toda vez que la decision reeurrida se limito a rechazar liminannente la pre tension, la manera de "sustituir al tri bunal apelado" debe circunscribirse a disponer que se Ie de curso (del voto en disidencia parcial del doctor Fay'll. 1l. Es deber de la Corte Suprema de Jus ticia de la Nadon como guardian lllti mo de las garantias constitucionales, sefialar que la salvaguardia del dere cho a la vida de las personas que se encuentran a1ojados en establecimien tos policiales y/o en comisarias pro vinciales superpobladas. a favor de las cuales se ha interpuesto un habeas corpus colectivo. podra formuJarse ante los jueces competentes para ser atendida can la celeridad v eflcacia que la situacion requiere (d~1 voto en disid encla parcial del doctor Fayt). 12. Es equlparab\e a definitlva, a los fines
del recurso extraordinario, la senten cia del Superior Tribunal de provincia que declaro inadmisibles los recurs os de nulidad e inapIicabilidad de ley por los cuales se cuestiono el rechazo del habeas corpus colectivo presentado a favor de la totalidad de los detenidos en establecimientos policiales y! 0 en comisarfas provinciales superpobla das -en el caso, por estar en riesgo su salud y su vida debido a las condi ciones de higiene-. pues el gravamen que provoca es de imposible e insufi ciente reparacion ulterior en la medi da en que las denunciadas vulnera ciones de distintas garantfas enmal' cadas en el art. 18 de la Constitucion Nacional yen tralados internaciona les demandan una tutela judicial efec tiva e inmediata que no admite el di ferimiento a otro tipo de procesos (del voto en disidencia parcial del doctor Faytl. 13. El examen de constitucionalidad del
regimen de la pr/sian preventiva y la excarcelacion vigente en la Provincia
CARNOTA
de Buenos Aires debe llevarse a cabo exclusivamente sobre Ia base de las reglas eontenidas en la Constitucion :.Jacional yen los instrumentos inter nacionales que vinculan a las Iegisla turas provinciales (del voto en disiden cia parcial de la doctora Argibayl. 14. La propuesta de analizar la constitu cionalidad del regimen de la prision preventiva y la excarcelacion vigente en la Provincia de Buenos Aires, to mando como marco normativo obli gatorio el Codigo Procesal Penal de la :-Jacion, importa una severa restric cion del principio federal del art. lode la Constitucion I\acional, pues, fuera del respeto a Ia Carta Magna y leyes federales, las provincias no pueden ser obligadas a seguir los criterios legisIa tivos del Congreso Nacional en un tema que no ha sido del ega do por las provincias, como 10 es la regulacion de la excarcelacion y la prision pre ventiva (del voto en disidencia parcial de la doctora Argibay). 15. Toda vez que en el caso el habeas
corpus interpuesto a favor de la tota lidad de las personas detenidas aloja das en establecimlentos policiales y comisarfas de la Provincia de Buenos Aires importa una impugnacion ge nerica al sistema carcelario provincial, cabe atenerse ala inveterada jurispru dencia de la Corte Suprema de Justi cia de la I'iacion segun la cualno com pete a los jueces haeer declaraciones generales 0 abstractas, porque es de la esencia del Poder Judicial decidirco lisiones efectivlls de derechos (del voto en disidencia del doctor Boggiano). 16. La pretension de modificar el sistema
carcelario en el ambito de la Provin" cia de Buenos Aires, intentada me diante el habeas corpus interpuesto a favor de la totalidad de las personas delenidas alojadas en establecimien tos policiales y comisarfas provincia les, excede las facuItades jurisdiccio nales de la Corte Suprema de Justicia de la Nacion (del voto en disidencia del doctor Boggiano). 17. Considerando que no es posible per
manecer indiferente ante situaciones incompatibles con la Constitucion Na
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cional y los tratados internacionales y dado que la Corte Suprema de lusti cia de la Nacion ha expresado su preocupacion por la dolorosa reall dad que afecta a las personas priva das de su libertad, ha de urgirse a los poderes de la Provincia de Buenos Ai res para que adopten las medidas ne cesarias, en el ambito de sus atribu clones constitucionales. con el fin de asegurarque las detenciones y las con denas que se ejecutan en estableci mientos sometidos a su jurisdiccion no agreguen a la privacion de la liber tad lesiones a los derechos humanos de los presos (del voto en disidencia del doctor Boggiano). CS, 2005/05/03 - Verbitsky, Horacio (*). Dictamen del Procurador General de la Nadon: Considerando: 1. El Centro de Estudios Legales ySociales (CELS) interpuso accion de habeas corpus. en los terminos del art. 43 de la Constitucion Nacional, en amparo de todas las personas privadas de su libertad en jurisdiccion de la provincia de Buenos Aires, detenidas en estableci mientos policiales superpoblados, y de to das aque!las detenidas en tales lugares, pese a que legal y constitucionalmente su alojamiento deberfa desarrollarse en cen tros de detencion especializados. Expreso que la superpoblacion y el con secuente hacinamiento que deben pade cer las personas privadas de su libertad es la nota distintiva de las 340 comisarfas que funcionan en el territorio de la provincia de Buenos Aires. No obstante poseer una capacidad para 3178 detenidos. alojan 6364, segun informacion del mes de octubre de 2001. La situaci6n se agrava en el co nurbano, donde 5080 detenidos ocupan 2068 plazas. Los calabozos 5e encuentran en un estado deplorable de conservacion e higiene: carecen por 10 general de venti laci6n y luznatural. La humedad y, en ve rano, el calor son agobiantes. No cuentan con ningun tipo de mobiliario, par 10 que todalaactividad (comer, dormir, etc.) que desarrollan los internos debe llevarse a (*) La Lev 26105/2005, 11. con nota de Ro berto Jose I3oieo.
cabo en el piso. Los sanitarios no son sufi cientes para todos y no se garantiza la ali mentadon adecuada de los reclusos. EI riesgo de propagacion de enfermedades infecto-contagiosas es, sin dudas, mucho mayor y el aumento de casos de violencia ffsica y sexual entre los propios internos es mas que significativo. Ante esa situaci6n, solicito que el Tribu nal de Casacion Penal de la provincia de Buenos Aires asumiera su competencia respecto de ese colectivo de personas para que, luego de comprobar lasituacion des cripta, se pronunciara expresamente acer ca de la i1egitimidad, constitucional y legal, del encierro de esas personas en las con diciones en las que se hallan, ordenando el cese de esa situacion. A tal firi, requirio el establecimiento de una instancia de eje cuci6n de la sentencia, en la que, a traves de un mecanismo de dhilogo entre todos los actores involucrados, pudiera deter minarse -y controJar el Tribunal de Casa cion- el modo en que la administracion pueda hacer efectivo el cese de esas con diciones oprobiosas de detenciOn. Aclaro que no se pretendfa que elorga no jurisdiccionaillevase a cabo un ana.iisis acerca de la oportunidad, merito a con veniencia de los cursos de accion que el Poder Ejecutivo provincialllevare adelan te en la materia, pero sf que se sometiera al control de legitimidad legal y constitu cional. En cuanto ala competencia del Tribunal de Casacion para conocer de la accion, des taco que la propia jurisprudencia del tribunal-que citO- posibilitaba la deduc" cion directa del habeas corpus en casa cion mediando manifiesta importancia 0 gravedad institucional en la cuestion que se so mete asu decision. Expreso que ante la inobjetable gravedad de la situacion de nunciada, era imperioso que el Tribunal de Casaci6n se avocara originariamente a su tratamiento y resolviera la problemati ca de la totalidad de las personas privadas de su libertad en las comisarfas de la pro vincia de Buenos Aires, dado que, si bien numerosos tribunales locales habfan or denado reiteradamente en los ultimos anos la clausura de comisarfas y centros de de ten cion, las resoluciones parciales asf pro ducidas solo habfan generado eI movi miento de internos de un Iugar a atro, ali
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viando la situacion de unos, pero agravan do la de otros, sin que, en definitiva, se dispusiese una soluci6n eficaz al proble ma del alojamiento. II. La Sal a III del Tribunal de Casacion decidio rechazar el habeas corpus inter puesto con fundamento en que no era competente para entender originariamente en la accion instaurada. Sostuvo que su T'lPl pnt'l::! estaba limitada en la materia al conoci miento del recurso en los termi nos can los alcances establecidos en los y 417 del C6digo Procesal Penal arts. local. adermis, que el habeas corpus no autorizaba, en principio, a sus tituir a los jueces propios de la causa en decisiones que Ies incumben, de modo tal que la de las en las de denunciadas en la presentacion de debfan en contrar remedio en los nos jurisdiccionales, a hallan los beneficiarios corpus. Por ultimo, sefialo no correspond fa tomar una uniea que englobase las situaciones plurales indeterminadas can otros posibles objetivos aun cuando esten, de manera va, referidos a un problema sentido, entendio que la accion apuntaba a cuestionar el sistema carcela rio su sucedaneo policial como exten sIon aquel- en forma y no a obtener una decision concreta en casas individuales, los cuales pueden variar mu cho entre sf. respecto de lesiones a dere chos esenciales. EI Centro de Estudios Legales impugnola sentencia del Tribunal de Ca sacion a traves de los recurs os extraordi narios de nulidad y de inaplicabilidad de ley previstos en los acapites "a" y "b" del art. 161. inc. 3", de la Constitucion deja pro vincia de BuenosAires y en los arts. 491 y 494 del Codigo Procesal Penal local. En 10 que atafie al primero, argumento que el Tribunal de Casacion habfa omitido el tratamiento de una cuestion esencial, relativa a la gravedad 0 interes institucio nal de la situacion por la que se solicitaba su intervencion, circunstancia esta que, segun la propia jurisprudencia del tribu nal, habilitaba a hacer exeepci6n a la regIa general segun la eual la eompetencia de ese organa jurisdiccional se halla Iimitada
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al eonocimiento solo por via recursiva de la acci6n de habeas corpus. A su vez, en 10 que hace al recurso de inaplicabilidad de ley, expreso que el Tri bunal de Casaeion habra desconocido la posibilidad de accionar en defensa de de rechos e intereses colectivos, contempla da en el art. 43, parrafo segundo, de la Constituci6n Naeional, al decir que can la accion intentadas6lo se apuntaba "a cues tionar el sistema carcelario [...1en forma generica, y no a obtener una decision concreta en casos individuales [... J respec to a lesiones de derechos esenciales", al resolver que debfa ocurrirse individual mente ante los respeetivos jueees a cuya dis posicion se hallan los beneficiarios del habeas corpus, y considerar que "las si tuaciones descriptas por los requirentes se sitlian en un cuadra general de crisis no remediable por la via intentada". Invoeando en su apoyo jurisprudencia de V.E. sobre Ia materia, sostuvo que la le gitimacion para interponer esa accion ca lectiva derivaba de que su objeto no efa la solucion de la situaci6n individual de una persona -caso en el que serfa ubicua la aedon individual-, sino la situacion de al cance colectivo de violaeion por parte del Estado provincial de los estandares jurfdi cos fijados en materia penitenciaria por la Constitucion Nacional y diversos tratados de derechos humanos con jerarqufa cons titucionaL asf que el intento de fesoluci6n se veia frustrado porque la re solucion individual de un easo afectaba necesariamente lasituacion de las demas personas que la misrna situacion, generando evidentes problemas de Amodo de ejempio, mencio no que la orden judicial de traslado de una unidad de detencion a otra podfa aliviar la situacion de la primera pero agravar la de la segunda. Y a ella que tambien hablaban a favor de una accion colectiva razanes de ecanomfa procesal que la ha dan preferible por sobre una multiplici dad de acciones individuales. Porunlado, sefialo que encauzar el reclama por la via de una aedon coiectiva permite que la or den judicial al Poder Ejecutivo para que solucione la situacion provenga de un tini co organa judicial yse refiera a la totalidad del problema. Por el otro, refirio que, dada
DFRECHOS HlfivlANOS
la graved ad y urgencia de la situaci6n de nunciada, la centralizacion de la cuestion en un solo tribunal evitaria la acumula cion de multiples causas individuales con el mismo objeto y la existencia de decisio nes contradictorias, sin mencionar las de c1araciones de incompetencia cuando los tribunales inferiores considerasen que el remedio colectivo solicitado excede Jas potestades judiciales en una causa indi vidual. Concluy6, en sintesis, que todas esas razones miJitaban a favor de la legiti maci6n eo1ectiva vfundaban la idoneidad de la aecion interpuesta que el Tribunal de Casacion habfa desconoeido expresa mente. Por 10 demas, tambien argument6 que al ser -par las razones que expusiera-la via colectiva propuesta la unica apta para reparar el agravamiento de las condicio nes bajo las cuales se encuentran las per sonas detenidas en el ambito de]a provin cia, la negativa del Tribunal de Casacion de abordar la problematica de todos los de tenidos en comisarfas superpobladas de esa jurisdiccion habra impartado privar de justicia a ese co]ectivo de personas cuyos derechos se pretendfa tutelar, en violacion alosarts. 18,43 y75, inc. 22, dela Consti tucian l\acional. asf como diversos instIU memos internaeionales en re]acion con eI dereeho de acceder a la jurisdiccion y ob tener una efectiva proteccion pOl' parte del Poder Judicial. Asimismo, senalo que si se interpretara, por via de hipotesis, que al declararse el Tribunal de Casacion incompetente para conocer origi nariamente en Ja accion ha bra descartado implfcitarnente que el caso configurara un supuesto de gravedad 0 interes institucional en los terminos de su propla jurisprudencia, entonces aun cuan do ya no serfa procedente el recurso de nulidad, sf 10 seria de todos modos el re curs a de inapJicabilidad de y ello par resultar el fall a autoeontradictorio al reco nocer la magnitud del problema plantea doy rehusarse, al mismo tiempo, aaplicar la doctrina que el tribunal eonsidera perti nente para easos de esas caracterfstieas. Por ultimo, con sustento en la doetrina sentada parV.E. en los precedentes "Stra da" v ''OJ Mascio" (La Lev 1986-B, 476; OJ, 1986-2-2001; La 1989-B, 1417), planteola inconstitucionalidad del art. 494
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de la ley proeesallocal para el 5upuesto de que se interpretara esa norma como obi ee a la admisibilldad formal del recurso de inaplieabilidad de ley por no ser el resolu tario impugnado uno de aquellos que el precepto menciona como susceptible de seT atacado por esa via. Uegadas las actuaciones a conocimien to de la Suprema Corte de Iusticia de la provincia de BuenosAires, el a quo, por el voto de la mavorfa de sus miembros, declar6 i nadmi~ibles los recursos de nuli dad e inaplicabilidad de ley interpuestos. Para resolver as! sostuvo, primeramente, que la resolucion del Tribunal de Casaci6n que rechazo la accion de habeas corpus intentada, par no resultar competente ese tribunaL no eneuadraba en los supuestos previstos en los arts. 491 y 494 del C6digo Proeesal Penal de Ia provincia, que solo habilitan 1a procedencia de ambos recur 50S contra las sentencias definitivas. Ademas, sin perjuicio de 10 anterior, se rralo que en el caso Ia decision cuestiona da no solo no cancelaba definitivamente los respectivos procesos principales, sino que nl siquiera hacia 10 propio con misma pretension incoada, en tanto esta fue 50 metida a los magistrados a cuya disposi cion se encuentran los detenidos en cuya representacion la accion fue interpuesta. Por ultimo, expreso que resultaba inad misible que la competencia de los tribu nales se abriera como consecuencia de una conjetura del recurrente relativa a un su puesto impedimen to de solucion por par te de los magistrados legal mente habilita dos, sin que exista en consecuencia la ne cesidad de apelar a poderes implicitos que, en todo raso, no podrfan ser usados en cletrimento de las normas vigentes en tan to estas permiten que se ventile judicial mente ante quien corresponda la preten sion del recurrente. Contra este pronunciamiento 1a actora interpuso el recurso extraordinario fede ral, cuya denegatoria dio lugar a esta pre sentacion directa, Ill. El apelante funda e] caracter defini tivo de la sentencia impugnada en la cir cunstancia de que impide Ia prosecucion del procedirniento tal como se 10 habfa
328 planteado, esto es, como acci6n colectiva, Al respecto, aduce que no es posible S05 tener, sin incurrir en un claro error con ceptual, que la misma cuesti6n objeto de la presentacion puede ser aun debatida ~-en forma des granada- ante cada uno de los magistrados a cuya disposici6n se hallan los detenidos por quienes se inicia fa eJ habeas corpus, pues ello implicarfa defender la idea erronea de que una ae ci6n coleetiva es igual a la suma de mu chas acciones individuales tramitando se paracias. una vez mas, que el art. 43 del texto eonstitueional reeonoee legitimacion a entidades no gubernamen tales como el CELS para accionar en for ma colectiva en representacion de un gru po 0 clase de personas que necesitan es pecial tutela, 10 cual desconoce el resolu torio cerrando definitivamente la discu sion sabre este tema. Afiade, tambien, que prueba de la convenieneia de encauzar la pretensi6n en el marco de una aecion co lectiva y de la falta de equivaleneia con la solucion individual postulada pOI el a quo era que habiendosele ciado intervencion en el procedimiento a todos los su puestamente competentes, el gravamen que se intenta subsanar no solo aun sub siste, sino que ha ido aumentando inexo rablemente su magnitud, a pesar de ha berse clausuracio los calabozos de algunas comisarias y haberse trasladado a algunos reclus os de un lugar hacia otro. En tal sen tlcio, informo, con menci6n de la fuente, una serie de acontecimientos ocurridos con posterioridad al dietado del resoluto rio de casacion en los calabozos de las co misarfas del conurbano bonaerense (mo tines, muertes, incendios. etc.) que darfan cuenta que la situaci6n denunciaciano solo perdura sino que se empeora cada dia. Subsiciiariamente manifiesta que, aun cuando se disintiera con la idea cie que la cuestion no puecie plantearse 0 renovarse en otro juicio, la resolucion del a quo debe ser consicierada equi parada a L1na senten cia definitiva a los efeetos del recurso ex traorciinario federal, pues causarfa, en todo casa, un agravio de imposible 0 insuficien te reparacion ulterior, en tanto los garan tfas constitucionales afectadas requieren tutela jurisciiccional inmediata ya que una ulterior decisi6n favorable no podria su primir los perjuieios ocasionados entre tanto por las denigrantes condiciones de detenei6n que los afectacios deben pade
cer, y que ponen en peligro no s610 su in tegridad fisica, sino tambien su vicia. Por 10 demas, expresa que al reehazar los recursos extraordinarios locales par considerarlos inacimisibles, el a quo se pro nuncio, sin embargo, sabre las euestiones constitucionales controvertidas, pues al senalar que la pretension debe ventilarse judicialmente ante los magistrados a cuya disposicion se encuentran los detenidos por se iniciara la acci6n, descono ce la posibilidad de aecionar colectivamen te en el marco de un habeas corpus co rrectivo, tal como 10 preve el art. 43, pa rrafo segundo, de la Constituci6n Nacio naL Asimismo, aduce que, al sostener el a quo que es inadmisible que la compe tenela de los tribunales se abra como con secuencia de una conjetura del recurren te, rechazo el planteo de que ciicha negati va importa una violaci6n al derecho al ac ceso a la jurisdiccion. Concluye, sobre esta base, que las mismas cuestiones que el CELS intenta someter a conocimiento de V.E. fueron propuestas oportunamente a traves de los recursos locales deduci dos ante el a quo, tribunal que al recha zarlos se pronunci6 sobre las menciona das cuestiones, par 10 que cabe tener par fenecida la causa ante el superior tribunal provincial. Supletoriamente. para el caso de que se entendiera que el a quo se limito a ciecla rar formalmente inadmisibles los reme dios extraordinarios locales, sin pronun ciarse sabre las cuestiones constituciona les controvertidas, sostiene que el recurso extraordinario seria igualmente proceden te, pues la negativa a conocer la materia constitucional constituye en sf misma una cuestion federal suficiente, de acuerdo can Ia jurisprudencia de V.E. (Fall as: 308:490 y 311:2478) invocada oportunamente ante el a quo, Asimismo, aduce que el a quo tambien habrfa incurrido en arbitrarieciad, al ha ber omitido tratar la cuestion relativa a la falta de pronunciamiento del Tribunal de Casaci6n respecto a si existfa 0 no en el caso planteado gravedaci institucional, 10 cual habia sido objeto del reeurso de nuli dad interpuesto, 0 bien laautocontradic cion que imputo, subsidiariamente, tam bien a ese tribunal para eI caso de que se entendiera que su declaraci6n de ineom
DERECIIOS HUMANOS
petencia para conocer originariamente en la aecion signifieo descartar implfcitamen te que el caso configurara un Sllpllesto de gravedad 0 interes institucional. lV. A mi modo de ver. el recurso intenta do es formalmente admisible. toda vez que el pronunciamiento impugnado proviene del tribunal superior de ja causa, y recha za en forma definitiva la accion can el alcance colectivo que Ia actora pre tende can apoyo en normas de caraeter consti tucional. Adelmis. se halla cuestionadala inteligen cia del art. 43. parrafo segundo, de la Cons titucion Kacional v la resoluci6n ha sido contraria al derecho que el apelante fund6 en esa norma (art. 14. inc. 3°. de Ia ley 48). En 10 que respecta a la causal de arbitra riedad invoeada por el apelante, estimo que se vincula de un modo inescindible con los temas federales en discusion y, por ello, debe ser examinada en forma con junta (Fall as: 322:3]54 y 323:1625). IV. En cuanto al fondo de la cuesti6n, considero que asiste raz6n al recurrente cuando afirma que, por la fndole de las cuestiones debatidas y expuestas in exten so en los ac;ipites precedentes, el Centro de Estudios Legales y Sociales se halla legi timado activamente para accionar en for ma colectiva en representaci6n de las per sonas detenidas en comisarfas de la pro vincia de Buenos Aires. de conformidad can 10 prescripto por el parrafo segundo del art. 43 de la Constituci6n Nacional (Fa Jlos: 320:690; 323: 1339y325:524).
Pienso, asimismo, que reconocer a la actora legitimacion para representar a los individuos de un colectivo, pero ordenar que el ejercicio de esa representacion ten ga iugar de manera individual y separada ante cada uno de los jueces a cuya disposi cion se hallan detenidos, equivale a des virtuar la prevision constitucional de una acci6n grupal 0 colectiva como medio mas id6neo para la soluci6n de la controversia en el caso de los derechos de incidencia colectiva. Por 10 demas, tambien Ileva la razon, a mi entender. la actora cuando sostiene que, en atenci6n a la situaci6n denunciada -cuyas caracterfsticas y gravedad tanto
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el Tribunal de Casacion como el propio a quo reconocen-, el ejercicio de accio nes individuales en procesos separados podrfa incluso perjudicar a los miembros del colectivo. Por ultimo, yen cuanto la pretension de que sea el Tribunal de Casaci6n provin cial el organo jurisdiccional que conozca en forma originaria la acci6n de habeas corpus colectiva, observo que el a quo omitio pronunciarse sabre la tacha de ar bitrariedad que el recurrente dirigio al fa llo del Tribunal de Casaci6n que omiti6, a su vez, resolver esa cuesti6n a pesar de su planteamiento oportuno y con invocacion de su propia jurisprudencia. En tales con diciones, la falta de tratamiento v resolu cion de la cuestion planteada pri~a al pro nunciamiento de fundamentos suficientes que 10 sustenten, 10 cuallo descalifica en este aspecto como acto jurisdiccional va lida (FaUos: 321:2243). V. Por 10 expuesto, opino que corres ponde declarar procedente la queja, ha cer lugar al recurso y dejar sin efecto el pronunciamiento apelado. - Febrero 9 de 2004. Nicolas E. Becerra.
Buenos Aires, mayo 3 de 2005. Considerando: 1. Que contra Ia senten cia de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires que -por ma voria- declar6 inadmisibles los recursos de nulidad e inaplicabilidad de leydeduci dos contra la resoluci6n de la Sala [If del Tribunal de Casacion Penal pWllincial, que habfa rechazado la accion de habeas corpus interpuesta, en forma directa ante ese tribunal, por Horacio Verbitsky, en su calidad de director del Centro de Estudios Legales ySociales -en adelante CELS-, a favor de la totalidad de los detenidos que se encuentran alojados en establecimien tos policiales superpoblados y/ 0 en comi sarfas de la Provincia de Buenos Aires, el accionante interpuso recurso extraordina rio federal, cuya denegacion dio Jugal' ala presentaci6n de esta queja. J. Relato de los hechos.
1.1. La accion de habeas corpus. 2. Que con fecha 15 de noviembre de 200 1 Horacio Verbitsky, en su caracter de re
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presentante legal del CELS, interpuso ante el Tribunal de Casaci6n de la Provincia de Buenos Aires una acci6n de habeas corpus correctivo y colectivo en amparo de todas las personas privadas de su Iibertad en ju risdicci6n de la Provincia de Buenos Aires detenidas en establecimientos penales y comisarias sobrepoblados, a pesar de que legal y constitucionalmente su alojamien to deberia desarrollarse en centros de de tenci6n especializados. Indic6 que en el territorio prO\~ncial fun cionan 340 comisarias cuvas instalaciones permiten albergar a 3178 personas, pero que en la realidad alojan 6364; haciendo hincapie en que esta situaci6n se agravaba notablemente en las seccionales del co nurbano bonaerense, en las cuales a la fe cha de la presentaci6n se hallaban deteni das 5080 personas en celdas que s610 po dian cubrir 2068 plazas. Describi6 que los calabozos de estas comisarias se encontraban en un estado deplorable de conservaci6n e higiene, que carecian por 10 general de ventilaci6n y luz natural, que no contaban con ningun tipo de mobiliario -por 10 que toda acti vidad (comer, dormir, etc.) que desarro llaban los internos, debfa llevarse a cabo en el piso-, que los sanitarios no eran su ficientes para todos y que no se garantiza ba la alimentaci6n adecuada de los reclu sos. Frente a esta situaci6n, sostuvo que el riesgo de propagaci6n de enfermedades infecto-contagiosas se tomaba mucho ma yor, al igual que el aumento de los casos de violencia ffsica y sexual entre los propios internos. Especific6 que los lugares de alojamien to de detenidos provincial es deben respe tar reglas mfnimas que garanticen los de rechos de los reclusos. En ese sentido, in dic6 que los lugares de alojamiento de de tenidos debfan ser considerados en fun ci6n al cubaje mfnimo por interno, a las condiciones de aireaci6n, de iluminaci6n, de calefacci6n, de sanidad, a la cantidad de camas, de seguridad para el descanso, de contacto diario al aire libre con posibi lidad de desplazamiento, de acceso al ser vicio medico, al sistema educativo, traba .jo ya la alimentaci6n adecuada; condicio nes estas, que el Estado provincial no sa tisfacfa siquiera minimamente en virtud del hacinamiento denunciado.
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Manifest6 que estas condiciones de de tenci6n incrementaban las posibilidades de poner en riesgo la vida y la integridad ffsi ca de las personas, tanto de los detenidos como ctel personal asignado a la custodia. Por otra parte, sefial6 que la situaci6n enlas carceles provinciales no era mejory que incluso el Poder Ejecutivo provincial habia reconocido esta situaci6n al decla rar la emergencia ffsico- funcional del Sis tema Penitenciario de la Provincia de Bue nos Aires mediante el decreto 1132/01. Explic6 que muchas personas perma necen detenidas en comisarias, pese a que la Constituci6n y la ley 10 impiden, consig nando ademas, que gran cantidad de los detenidos continuaban en dichas instala ciones pese a habervencido el plazo que la ley menciona para su alojamiento excep cional, ysi bien habfa sido ordenado el tras lado de gran parte de ell os a unidades pe nitenciarias, este no se habfa hecho efecti vo por falta de cupos en estas. Refiri6 que muchas de las personas de tenidas en comisarfas se encontraban pro cesadas con prisi6n preventiva, por 10 que su detenci6n debfa llevarse a cabo en de pendencias carcelarias propiamente di chas, pertenecientes al Servicio Penitencia rio, invirtiendo de esta manera los roles del personal policial. que debe garantizar lase guridad de aquellos, cuando dicha tarea no corresponde a su 6rbita institucional. Mencion6 especialmentelasituaci6n de las mujeres y menores detenidos en esta blecimientos policiales como una violaci6n flagrante de las normas internacionales que rigen la materia. En sum a, consider6 que la situaci6n planteada en los hechos resultaba violato ria del art. 18 de la Constituci6n Nacional y de divers os instrumentos internacionales de jerarquia constitucional; como asi tam bien de las leyes nacionales y provinciales que aseguran y regulan los derechos basi cos de las personas detenidas, establecien do un tratamiento humano y digno ten diente a garantizar el fortalecimiento de la dignidad humana y la inserci6n social de los procesados y condenados. Sostuvo que la situaci6n denunciada constitufa un casa inobjetable de grave-
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dad institucional que tomaba imperioso el tratamiento par parte de dicha judica tura, para que, mediante su pronuncia mien to, se resolviera la problelTI
Coincid ieroll can el acdonante en cuan to a que la situaci6n planteada por este constitufa una violacionsistematica v deli berada de las normas protectoras d~l res
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peto a la dignidad de la persona. Por ello, entendieron que resultaba insuficiente abordar la problemritica en forma aislada, realizando presentaciones ante cada uno de los 6rganos jurisd icdonales de los dis tintos departamentos judiciales de la pro vincia, puesto que con elias sello podia 10 grarse una respuesta parcial 0 temporal sobre determinados cas os, pero que en manera alguna, podia considerarse satis factoria con respecto a la situad6n colec tiva. Finalmente, consideraron que el caso revestfa gravedad institucional, no solo por que excedfa el interes de las partes, sino tambien porque comprometia eventuales responsabilidades del EstadoArgentino an te los distintos organismos intemacionales. I.3.l.a sentencia del Tribunal de Casaci6n. 4. Que la Sala III de la Camara de Casa cion Penal de la Provincia de Buenos Aires decidi6 rechazar la aeeion incoada al con siderar que no era el6rgano competente para intervenir en los beehos denuncia dos en la presentacion, pues en esta, se hacfa una referenda generica y colectiva a las distintas situaciones e irregularidades en que se eneontraban las personas priva dao; de su libertad en causas penales y de tenidas en comisarias 0 establecimientos policiales provinciales. Sostuvo que su eompetencia estaba limitada al conoci miento del recurso de la especiaJidad, re gulado en los arts. 406 y 417 del C6digo Procesal Penal local, por 10 que no era competente para decidir en el easo traida a su conocimiento.
Sefial6 que no correspondfa tomar una unica decision que englobase situaciones plurales indeterminadas, aun cuando es ten, de manera significativa, referidas a un problema comun. En funci6n de ello, yen tanto la acdon interpuesta en forma ge nerica cuestionaba el sistema carcelario provincial-y su sucedaneo policial como extension de aquel-, no se dirigfa a obte ner decisiones espedficas para casos con cretos, no procedfa su consideradon pues to que las situaciones individuales pod ian variar mucho entre sf, en la medida en que pod ian encontrarse lesion ados distintos derechos esencia!es. Por este motivo, co rrespondfa que cada supuesto fuera eva luado por el juez propio de la causa.
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Finalmente, agrego habeas corpus, no princi pio- a sustituir a los jueces propios de la causa en las decisiones que les incumben, de modo tal que la reparacion de las agra vaciones de las condiciones de detencion denunciadas en la presentacion debfa en contrar remedio en los respectivos orga nos jurisdiccionales a cuya dis posicion se hallaban los detenidos. IA. Los recursos locales de nulidad e
inaplicabilidad de ley. 5. Que el CELS impugno ante la Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires la senten cia del Tribunal de Casacion a tra yeS de los recursos extraordinarios de nu lidad e inaplicabiJidad de previstos en la Constitucion provincial yen el procedi miento penal local, por considerar que habia omitido el tratamiento de las cues tiones planteadas por razones formales de competencia, sin tomar en euenta la gra vedad institucional que los hechos denun ciados acarreaban.
Por otra parte, considero que ia deci sion adoptada -en tanto establecio que se debfa analizar cad a caso concreto de manera individual los jueces de la cau a interponer una ac sa. 10 que ci6n de habeas corpus correctivo por cada persona detenida en las condiciones refe ridas. ante los distintos jueces que enten dieran en su causa-. habfa desconocido la posibilic!ad de accionar en defensa de derechos e intereses colectivos, contem plada en el art. 43. parrafo segundo de la Constituci6n Nacional. En este sentido, sostuvo Btl legitimacion procesal activa para accionar en forma eolectiva, pues 10 que se persegufa con la presentacion ineoada no era solo la solu cion de la situacion individual de cada de tenido, sino, antes bien. una respuesta con creta al conflicto colectivo que compro metfa al Estado provincial. en virtud de la violaci6n permanente y sistematica de los estandares jurfdieos en materia peniten ciaria fijados por Ia Constitucion Nacional y diversos tratados de derechos humanos con jerarquia constitucional. Agrego que los fundamentos dados por el tribunal para justifiear su decision cons piraban contra el principio de economia
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procesal, puesto que la interposicion de una multiplicidad de acciones iba a gene rar otras tantas sentencias individuales que, inc1uso, podrfan ser contradictorias entre sf, generando evidentes problemas de igualdad; mientras que Ia accion colee tiva permitfa el dictado de un unico pro nunciamiento jurisdiccional referido a la solucion de todo el conflicto. Asimismo resalto que la negativa a tra tar las cuestiones planteadas en la accion colectiva significaba un supuesto de pri vacion de justicia, en tanto que eI agrava miento de las condiciones de detencion de las personas amparadas continuaba sin repararse, y ello implicaba la continuidad de la vulneraci6n de sus derechos, en franca violacion de distintas normas del bloque de eonstitucionalidad federal. Por ultimo senalo, que sl ponda de hi potesis el Tribunal de Casacion provincial al declararse incompetente habia des car tado implicitamente que en el caso no con cunieran cireunstancias para que se con figurara un supuesto de gravedad institu cional, este criterio no solo no se ajustaba can sus propios pronunciamientos. sino que aciemas, el propio fallo impugnado resultaba arbitrario por autocontradicto rio, pues luego de indicar que la via eo rrespondiente para atender el reclamo era la de la accion individual ante cada juez de la causa donde se verificaran supuestos de agravamiento de las condiciones de de tencion, "obiter dictum" aparte, el propio juez Mahiques ~que conformo Ia 111a admitio que se trataba de un Stl puesto de gravedad institueional. recono ciendo de estaformalamagnitud del con fHcta. 1.5. La sentencia de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires. 6. Que Ia Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires, por mayorfa, decidio de c1arar inadmisibles los recurs os del aecio nante. Para resolver de esta manera sos tuvo que la resolucion impugnada median te los recursos incoados no revestfa ea racter de definitiva. Tuvo en cuenta que el pronunciamiento recurrido no solo no caneelaba definitivamente los respectivos procesos principales sino que l1i siquiera hacia 10 propio con la misma pretension deducida, en tanto esta fue sometida a los
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mngisrrados a cllya disposicionse encuen tran las personas detenidas amparadas por la accion interpuesta. Par ultimo indico que no era inadmisi ble desplazar la competencia de los tribu nales en detrimento de las normas vigen tes, par supuestos que no pasaban de ser lIna conjetura del recurrente, en 11.1 medi da que se planteaba la necesidad de un pronunciamiento del Tribunal de Casaci6n provincial, ante la imposibilidad de arri bar a una solucion del conflicto por parte de los magistrados legalmente habilitados en cada caso concreto. 1.6. EI recurso extraordinario federal. 7. Que contra este pronunciamiento del tribunal superior localla actora interpu so recurso extraordinario federal. En di cho libelo, el reeurrente justifieo el ca racter definitivo de la sentencia impug nada en la circunstancia de que impide la proseeucion del proeedimiento par la vfa escogida, es decir, como habeas corpus colectivo. En este sentido, califico como error con ceptual sostener que la cuestion plantea da en el sub judice podia ser debatida indi vidualmente en cada caso ante los magis trados a cuya disposieion se halIan deteni dos los amparados por el habeas corpus correctivo incoado, en tanto este razona miento identifica a la acci6n colectiva como la suma de muchas acciones indivi duales tramitadas por separado, v1.1lneran do de esta manera las pautas fijadas par el art. 43 constitucional que legitima a las entidades no gubernamentales para accio nar en forma colectiva en representaci6n de un grupo a clase de personas que re quieren especial tutela. De esta manera, a criterio del recurren te, el pronunciamiento impugnado, cerra ba definitivamente la discus ion sobre el tema, impidiendo el tratamiento de los agravios encauzados en la accion colecti va, que difieren sustancialmente de 1a so lucion individual y aleatoria que podria obtenerse en cada caso individual. Par otra parte, tomando en cuenta la situaci6n denunciada, remarc6 que el transcurso del tiempo y la demora que implicarfa tratar cada cas a en forma par
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tieular aumentaba el gravamen que pade cen las personas detenidas en condiciones agravadas, incrementando los riesgos con tra 11.1 vida y la integridad ffsica, tanto de los detenidos como del personal policial y penitenciario de custodia, en virtud de los peligros de crisis violentas que la situaci6n pudiera generar. En este sentido, sostuvo que el perjuicio que ocasionan las distor sionadas condiciones de detenci6n que sufren los amparados, no s610 subsistfan sino que habfan aumentado desde que se interpuso la accion y tendian a empeorar dia tras dia. En virtud de ella, manifesto que alln cuando no se compartiera el criterio en torno al caracter definitivo de la sentencia par la conclusion del procedimiento por via de la accion colectiva, la sentencia de la Corte bonaerense debia ser equiparada a definitiva, en tanto el gravamen que oca sionaba serfa de imposible a insuficiente ulterior, vseencontrabancom prometidas en el ciso garantfas conslitu cionales que requerian de una tutela judi cial inmediata, enlamedida en que un pro nunciamiento ulterior no podrfa su bsanar los perjuieios causados par la demora de su dictado. Par 10 demas, considero que el tribunal superior provincial al descartar la accion colectiva en favor de las acciones indivi duales se habfa expedido sobre la cuesti6n federal puesta a su consideracion, par 10 que cabia tenerpor fenecida la causa en la jurisdicci6n local. Finalmente, yen forma supletoria para el caso que se entendiera que enlasenten cia recurrida el tribunal a quo se habra li mitado a declarar formal mente inadmisi ble los remedios extraordinarios locales, sin pronunciarse sobre las cuestiones fe derales involucraclas, solicit6 que la mis 111a sea revocada no solo par no cumplir con 10 establecido par esta Corte en los precedentes "Strada" y "Di Mascio", sino porque ademas el pronunciamiento era arbitrario, toda vez que habfa omitido tra tar la cuesti6n relativa a la falta de pro nunciamiento del Tribunal de Casacion respecto a si existfa 0 no gravedad institu cional en el caso planteado, a en Sll defec to, de haberse considerado tratada, la a1.1 tocontradicci6n imputada a esta senten cia la tomaba arbitraria.
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II. El tnirnite de las audiencias publicas. 8. Que esta Corte re50lvio, en los termi nos del art. 34, inc. 4°, ap. a, del Codigo Procesal Civil v Comerciai de la Nacion convocar a las \.;artes ados audiencias pu blicas, que se llevaron a cabo ell 0 de eli ciembre del pasado ai'1o y el14 de abril del corriente. En las mismas, tanto el CELS como el Poder Ejecutivo provincial presentaron sus inquietudes y aportaron escritos en los que sostuvieron sus respectivas posiciones. 9. Que eJ ,\1inisterio de Justicia de la Pro vincia de Buenos Aires proporciono un informe que da cuenta del estado de si tuacion en materia de personas privadas de la libertad en el ambito territorial de la provincia, y tambh~n del programa de medidas propiciado pOl' esa cartera para solucionar el conflicto. De aque!' se desprende la existencia de un incremento notable (296,70%) en la can tidad de detenidos procesados por la jus ticia local desde el ana 1990 -acentuan dose desde 1998-, los que representan el 75% del total de las personas privadas de su Iibertad. POl' otra parte, tambien consta que la situacion de las carceles provinciales es crHica en materia de capacidad de aloja miento, habiendose dispuesto por ello la imposibilidad de incorporacion de nue vos detenidos por la resolucion ministe rial 221104.
Se anex6 un programa de reformas y ampliacion del patronato de Jiberados, que 10 posicionaria como una alternativa al encierro; la adquisici6n de un mayor nu mero de pulseras magneticas, yel impulso para la construcci6n de nuevas carceles y alcaldfas. POI' 10 dern
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virtud de la profundidad y los alcances de la crisis economica que afect6 al Estado Nacional y provincial. Tambien se indic6 que, para determinar las condiciones de aiojamiento de los de tenidos, resultan aplicables las "Reglas 1'\'11 nimas para el trammiento de los reclusos adoptadas por ell 0 Congreso de la Nacio nes Unidas sabre prevenci6n del delito y tralamiento del delincuente". Asimismo se reconoci6 que existe un abuso en la utili zacion del instituto de la prisi6n preventi va, el eual, sumado ala demora en Ia tra mitaci6n de los juicios, agregaba en las carceles vcomisarfas una cantidad adicio nal de detenidos. Por este motivo PllSO en conocimiento de e8te Tribunal que se ha bia elaborado un proyecto de ley de con trol de cupo penitenciario, a los efectos de dotar de un mecanismo de correcci6n de las situaciones de detenci6n que no se ajus ten a las reglas internacionales, como asi tam bien de un sistema de comunicaci6n con los jueces a cuya dis posicion se en cuentrenlos detenidos que esten en con diciones de obtener su libertad 0 de ser incluidos en un regimen atenuado a alter nativo de Ja prision. Finalmente propuso la introduecion de medidas de oportunidad e instancias de mecliaci6n penal para solucionar estos in convenientes, pero que aun no fueron aprobadas legislativamente. 10. Que la parte actora puso en cono cimiento del tribunal que en los tres anos transcurridos la situaci6n descripta en la acdon originaria, no solo no 5e habfa modificado sino que se habia incremen tado. AI respecto, mencion6 que la cantidad de personas privadas de su libertad por la justitia provincial habfa crecido de 23.264 en noviembre del ano 2001, a 30.414 para el mismo mes del ano 2004, 10 que impli caba un incremento del31 % en el termino de tres arios. Del mismo modo indica que -segun datos suministrados par el propio servicio penitenciario de la provincia-, pese a ha berse construido en ellapso sefialado ut supra 6810 plazas careelarias, continuaban detenidas en comisarfas 5441 personas a julio del pasado ana.
DERICIIOS HUMANOS
Con respecto a las condiciones de de tencion en las carceles de la provincia, in dico que, a septiembre del pasado ano, la distorsion de plazas oscilaba entre las 7700 v las 10,114 de acuerdo can los diversos inecanismos lltilizados para medirla. Este data ponia de relieve que la cantidad de personas alojadas en las dependencias pe nitenciarias provinciales excedia en mas deJ30% la capacidad maxima prevista, lJe gando incluso -segl1n otras mediciones a150% de superpoblacion. Cllestiono las medidas lIevadas a cabo por la provincia pOl' cuanto elias no ha bfan tenido como resultado una variacion sustancial de la situacion, agregando a su vez, que algunas de las circunstancias se habfan agravado en el ultimo tiempo. En este sentido considero que las propuestas del Estado provincial eran insuficientes e inidoneas para resolver las dificultades planteadas. Considero que las propuestas referidas al fortalecimiento del Patronato de Libe rados y la adquisicion de pulseras magne ticas, no tendrfan un impacto sustancial sobre el problema del hacinamiento. Fi nalmente sostuvo que la superpobJacion y las condiciones de detencion continuaban agravandose como asitambien que habia aumentado la cantidad de detenidos en dependencias policiales. Sostuvo que la autoridad provincial con sidera que el hacinamiento padecido par los presos obedece-como regia general ala escasez de espacio, motive par eJ cual la soluci6n al problema se reducirfa a la construccion de nuevos lugares de deten cion, sin tomar en cuenta el aumento de la tasa de prisionizacion provocado par las rnedidas legislativas, ejecutivas y judicia les provinciales, dispuestas en los ultimos seis ailos. As! refiri6 que "el alojamiento ilegal de personas en establecimientos policiaies, asi como el hacinamiento en el sistema peni tenciario se ha ido consolidando en la Pro vincia de Buenos Aires como una compo nente de las condiciones de privadon de la libertad en los ultimos afios. Esto mas alia de la perrnanente construe cion de es tablecirnientos penitenciarios y otras me didas que se hayan intentado ... Una serie de polfticas pdblicas en materia criminal,
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que ubicaron a la carcel como principal herramienta de solucion de los confllctos sociales, han provocado que la provincia de Buenos Aires este cerca de las tasas de encarcelamiento cada 100.000 habitantes mas alta de la region. Can 220 para el2004 esta rasa solo es superada par Chile. Sin embargo su nivel de crecimiento ha sido superior no solo al de Chile sino inclusive a los niveles de incremento de la tasa de prisionizacion en los Estados Unidos de America. Los datos senalan que una serie de acciones llevadas a cabo desde los po deres ejecutivo provincial, reform as legis lativas y decisiones judiciales han sido unas variables fundamentales del incremento de los niveles de privacion de la Iibertad y de las condiciones en que esta se cumplen en dependencias policiales y penitencia flas. Entre otras cosas, las modificaciones introducidas en la normativa provincial promovieron: a) restringir al maximo los supuestos de libertad durante la sustan ciacion del proceso, invirtiendo el princi pia de excepcionalidad de la privacion de Iibertad cautelar, y b) limitar el acceso a regimenes de ejecucion de penas alterna tivos a1 encierro carcelario a cada vez mas supuestos especificos, retomando la con cepcion de que los institutos preliberato rios constituyen 'beneficios penitenciarios' enlugar de modalidades de cumplimiento de condenas. Las decisiones de politica criminal en la provincia de Buenos Aires estan orientadas a promover, sin que la ilegalidad de las privaciones de la libertad actue como limite, mas privacion de Iiber tad tanto en su aspecto cuantitativo como cualitativo, es decir, mas presos detenidos par lapsos cada vez mas prolongados" (confr. fs. 256 vta.1. ' De esta manera rnencion6 que en los ultimos sels aiios las reformas legislativas introducidas en el ardenamiento procesal local par las leyes provinciales 12.405 y 13.183 -que modificaron la regulacion en materia de excarcelacion-, como aSl tambien las rnodificaciones efectuadas a la legislacion bonaerense de ejecucion pe nal mediante la sancion de la ley 13.177, trajeron aparejadas un significativo au mento en la cantidad de personas priva das de su libertad en el ambito local. Asimismo seilalo que, en virtud de estas reformas legislativas, se incremento signi ficativamente el numero de condenas de
prision 0 reclusion par mas de 3 anos, pa sando dei20% del tolal de condenas pro nunciadas en 1998, al31 ,4% en el ana 2003. Sin perjuicio de ella, refirio que mente la situacion mds grave de aumento de detenidos se vincula con detenciones durante el curso de los respectivos proce 50S, puesto que la gran mayorfa de las per sonas privadas de la libertad mln no tienen condena finne. III. Las presentaciones de los amicus curiae. 11. Que en el tnimite del recurso inter puesto ante e5ta Corte, fueron anexadas al expediente las presentaciones en caracter de amigos del tribunal, articuladas por la "Comision !'\acional de luristas", la Orga nizacion "Human Rights Watch", la "Orga nizacion Mundial contra la Tortura", la "Asociaci6n por los Derechos Civiles", la "Clfnica Jurfdica de Interes Publico" de C6rdoba, la Asociaci6n Civil "EI Agora ", la Asociaci6n Civil "Casa del Liberado" de Cordoba, v el "Centro de Comunicacion Populary Asesoramiento Legal", En elias, los organismos mencionados aportaron argumentos de derecho y juris prudencia internacional rclacionados can el caso en estudio para eonoeimiento de esta Corte. IV. Dictamen del senor Proeurador Ge neral de la i'iacion. 12, Que lIegada la directa a conocimiento de este Tribunal, con feeha 29 de agosto de 2003 se dispuso darvistaal sei,\or Procurador General de la Nadon, quien con fecha 9 de febrero de 2004, emi tio el dictamen obrante a fs. 99i 104 de los presentes aetuados, opinando que corres pondfa declarar procedente la queja, ha cer al recurso extraordinario v, en conseeuencia, dejar sin efecto el pro~un ciamiento apelado. Para asi dictaminar, considero que el recurso es formal mente admisible, pues to que eJ fallo impugnado proviene del tri bunal superior de la causa, y ademas, re chaza en forma definitiva la acdon con alcance colectivo que la actora pretende can apoyo en normas de cankter consti tucional.
Agrego, que en el sub lite se halla eues tionada la inteJigencia del art. 43, p,l.rrafo segundo, de la Constituci6n Nacional; y la resolucion impugnada habia sido contra ria al derecho en que el recurrente fundo su planteo. Asimismo, estim6, que el tra~ tamiento de la arbitrariedad del pronun ciamiento apelado, no podia escindirse del conferido a la cuestion federal con trover tida en el pleito. En cuanto a los aspectos de fondo plan teados, consider6 que asistfa razon al re currente en cuanto sostuvo que se halla legitimado activamente para accionar en forma colectiva en representad6n de las personas privadas de su libertad en el am bito provincial a las que se les habian agra vado las condiciones de detencion. Destaco que esta legitimidad se despren de de la inteligencia que cabe asignar/e al parrafo segundo del art. 43 de la Constitu cion Nacional, y en este sentido, tomando en cuenta que la pretension del accionan te tiene por objeto obtener una solucion que abarque la totalidad de los casas que se encuentran en la misma situaci6n, el razonamiento efectuado pOl' el tribunal a quo en la medida en que impide el prode la acci6n desvirtua el otorgado por la clausula constitu cional mencionada. Por Jo comparti6 el criterio de la actora en 10 que se refiere a que la acelon calectiva resultaba el remedio procesal apto para solucionar la situacion denun ciada, toda vez que el ejercielo de accio nes individuales en procesos separados podfa incluso perjudicar a los miembros del colectivo. Finalmente, coincidi6 con la reeurrente en que la falta de tratamiento de cuestio nes planteadas e invocadas oportunamen te en la sentencia del tribunal inferior en grado, tornaban arbitrario el pronuncia miento, dado que no cuenta con funda mentos suficientes que sustenten esta ca rencia, descalificandolo entonces como acto jurisdiccional valida. V. Procedencia del recurso extraordi nario. 13. Que el recurso extraordinario, tal como 10 manifestara el senor Procurador General de la Nadon, resulta formalmen
DERECHOS IIUMANOS
te procedenre puesto que cumple con to dos los requisitos exigidos por la ley 48. Ella es asf puesto gue la sentencia im pugnada fue dictada par la Suprema Cor te de Iusticia de la Provincia de Buenos Aires, que reviste en el caso el cankter de superior tribunal de la causa. Dicho pronunciamiento es definitivo. pues pone fin a la accion colectiva dida por la recurrente en los terminos pau mdos por el art. 43 constitucional. Por otra parte. en cualquier casa serta equip arable, pues el gravamen que provoca el objeto de la accion y que perjudicarfa a todos los detenidos en establecimientos policiales de la Provincia de Buenos Aires -repre sentados por la actora- es de imposible e insuficiente reparacion ulterior, denun ciandose como vulneradas distintas garan tfas enmarcadas en el art. 18 de la Consti tucion Nacional. como asf tambien en di versos instrumentos internacionales ineor porados a ella en virtud de la recepcion es tablecida en el art. 75. inc. 22. que deman dan tutela judicial efectiva e inmediata. Asimismo existe cuestion federal sufi ciente pues se cuestiona la inteligencia y el alcance otorgado al art 43 de la Constitu cion Nacional, como asf tambien la viola ci6n al art. 18 in fine del mismo cuerpo, y a diversas normas contenidas en los trata dos convenciones v documentos interna cio~ales que forman parte de nuestro blo gue constitucional. A mayor detalle, cabe destacar que al hallarse cuestionadas garantfas del dere cho internacional. el tratamiento del tema resulta par la via establecida en el art. ley 48, puesto que la omision de su consideracion puede comprometer la responsabilidad del Estado Argentino frente a] orden jurfdico supranacional. Par 10 la resoluci6n ha sido con traria al derecho que el recurrente fundo en esas normas, el agravio subsiste al mo mento de fallar y existe relacion directa e inmediata entre el planteo realizado, la senten cia impugnada y las clausulas cons titucionales invocadas. Vl. EI "habeas corpus" colectivo. 14. Que segun consta en autos. en sus recursos ante la Corte provincial el CELS
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impugno la interpretaci6n del articulo constitucional 43 que hizo Ia Sala III del Tribunal de Casaci6n Penal de la Provincia de Buenos Aires, en cuanto al resolver que se debfa accionar caso por caso deseono ci61a posibilidad de hacerlo en beneficio de intereses colectivos. En consecuencia, aI introducir sus agra vios en la instancia extraordinaria federal, la parte recurrente sostuvo que la denega ci6n de laaccion intentada con fundamento en que esta debfa ejercerse ante cada uno de los magistrados a cuya dis posicion se encuentran detenidos sus amparados, vul nera el derecho a promover acciones en forma colectiva reconocido en el parrafo segundo del art. 43 de la Constitucion :.Ja cional. 15. Que es menester introducirnos en la cuestion mediante el estudio de la clausu la constitucional en crisis, a fin de especifi car el alcance de 10 allf dispuesto. esto es, si s610 se Ie reconoce al amparo strictu sensu la aptitud procesal suficiente para obteneruna proteccion judicial efectiva de los derechos de incidencia colectiva, 0 si, por el contrario, se admite la posibilidad de hacerlo mediante la accion promovida en el sub judice. 16. Que pese a que la Constitucion no menciona en forma expresa el habeas corpus como instrumento deducible tam bien en forma colectiva, tratandose de pre tensiones como las esgrimidas por el re currente, es Jogico suponer que si se reco noce la tutela coleetiva de los derechos ci taclos en el parrafo segundo, can igual 0 mayor raz6n la Constitucion otorga las mismas herramientas a un bien juridico de valor prioritario y del que se ocupa en especial. no precisamente para reducir 0 acotar su tutela sino para privilegiarla. debido a la condicion de los suje ya la categorfa del derecho tos infringido. la defensa de derechos de inci dencia colectiva puede tener lugar mas aUa del nomen juris especifico de la accion In tentada. conforme 10 sostenido reiterada mente por esta Corte en materia de inter pretacion jurfdica, en el sentido de que debe tenerse en cuenta. ademas de la letra de la norma, la finalidad perseguida y la dinami ea de la realidad (FaUos: 312:2192, disiden cia del juez Petracchi; 320:875, entre otras).
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18. Que este Tribunal-en una deman da contra la Provincia de Buenos Aires ar ticulada en funcion de su competencia ori ginaria, promovida a rafz de la muerte de 35 detenidos alojados en la carcel de Olmos- ya habfa advertido que "si el es tado no puede garantizar la vida de los in temos ni evitar las irregularidades que sur gen de la causa de nada sirven las polfticas preventivas del delito ni menos aun las que persiguen la reinsercion social de los dete nidos. Es mas, indican una degradacion funcional de sus obligaciones primarias que se constituye en el camino mas se guro para su desintegracion y para la malversacion de los val ores instituciona les que dan soporte a una sociedad justa" (Fallos: 318:2002). 19. Que no se trata en el caso de discutir cuestiones importantes pero no esencia les, como el exactfsimo cubaje de aire, dos o tres grados mas 0 menos de temperatu ra u horarios de recreos y provision de trabajo carcelario, media hora mas 0 me nos del horario de visitas, etc., sino que 10 denunciado y 10 admitido oficialmente como superpoblacion carcelaria genera muy serios peligros para la vida y la in tegridad ffsica de personas inc1uso ni si quiera involucradas en los potenciales con flictos. VII. Los hechos no controvertidos en el caso y las propuestas del Estado provincial. 20. Que el marco excepcional yacotado previsto para el tratamiento de agravios federales porvia del recurso regulado por el art. 14de laley48, impideaesteTribunal examinar y analizar situaciones que se vincu] en con cuestiones de hecho y prue ba, justamente para no desnaturalizar su contenido, ni alterar irracionalmente la funcion de esta judicatura. 21. Que en virtud de 10 expuesto, no es posible verificar en el caso concreto algu nas de las situaciones planteadas, puesto que requieren de medidas de prueba que no corresponden a esta instancia. Ellas, indefectiblemente son de competencia de los jueces propios de las causas a cuya dis posicion se encuentran las personas dete nidas, quienes tienen, por expreso impe rativo constitucional, la obligacion de comprobarlas y, en su caso, de adoptar las medidas necesarias para corregirlas.
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22. Que muchas de estas situaciones, vinculadas con el espacio, la aireacion, la alimentacion, la i1uminacion, las instala ciones sanitarias, la recreacion y la asis ten cia medica -si bien la experiencia co mun en la conflictividad global en que se enmarcan lIevarfa en principio a admitir las como ciertas en general-, seguramen te varian en cad a lugar de detencion y para cada caso individual, por 10 que requieren un tratamiento especifico, reservado pri ma facie a los jueces provinciales. 23. Que sin embargo, existen hechos no controvertidos en las actuaciones que sur gieron en el marco del tramite de las au diencias publicas, y que esta Corte no pue de dejar de considerar, pues correspon den a una situacion generica, colectiva y estructural y, ademas, quedan fuera de las cuestiones probatorias, pues, como se ha destacado, fueron admitidos por el go biemo provincial con encomiable since ridad. 24. Que no se ha puesto en discusion la superpoblacion de detenidos, tanto en las instalaciones del servicio penitenciario, como en las dependencias policiales pro vinciales. Esta superpoblacion, en los ni veles alcanzados y admitidos, de por sf acreditan que el Estado provincial incum pIe con las condiciones mfnimas de trato reconocidas a las personas privadas de su Iibertad. Por otra parte, tampoco se puso en duda que se encuentran alojados en comisarfas en cali dad de detenidos adolescentes y personas enfermas. Tambien ha sido reconocido que, por los menos, e175% de la poblacion privada de su libertad son procesados con prision preventiva que todavla no han sido con denados, y por 10 tanto gozan de la pre suncion de inocencia. Finalmente, esta dicho y no controver tido en autos que si bien la cantidad de detenidos en la provincia ha aumentado ano a ano desde 1990, en los ultimos seis anos ha alcanzado un incremento expo nencial que no guarda relacion de propor cionalidad alguna ni con el aumento de mognifico de la poblacion ni con el au mento de los Indices delictivos en la pro vincia.
DEREC!IOS HUMANOS
25. Que no compete a esta Corte eva Iuar Ja oportunidad, el merito 0 la conve niencia de las medidas politi cas adoptadas por la administracion provincia\' ni poner en discusion su polftica penitenciaria y, menos aun. su polftica criminal en la parte en que Ie compete. como tampoco podrfa hacerlo ni siquiera respecto del Estado Federal. La valoracion de las medidas que el Estado provincial comunica haber adop tado y que fueran expuestas en las audien cias publicas, solicitando que 5e incorpo raran a las actuaciones, no son materia que deba evaluar esta Corte en cuanto a su acierto 0 conveniencia, mas alia de consi derar que acreditan el esfuerzo del Estado provincial respecto del problema.
26. Que reconoce la actora que la actua cion judicial tiene sus lfmites y que en ma terias tales como la presente no puede imponer estrategias especfficas, sino solo exigir que se tengan en cuenta las necesi dades ignoradas en el diseiio de la polftica lIevada a cabo. En consonancia, acepta que no 5e trata de que la Corte Suprema defina de que modo debe subsanarse el proble ma pues esta es una competencia de la Administracion, en tanto una Corte Cons titucional fija pautas y establece estanda res jurfdicos a partir de los Cliales se ela bora la politica en cuestion. Como consecuencia de admitir como impracticable una solucion total e inme diata a la pretension y que la obJigacion estatal esta compuesta pormultiples yva riadas cargas que necesariamente requie· ren planeamiento y despliegue a 10 largo del tiempo, pide se establezcan instancias de ejecuci6n en las que a traves de un meeanismo de dialogo entre todos los ae tores involucrados pueda determinarse el modo en que podra hacerse efectivo el cese de la inapropiada detenci6n de personas. Efectivamente.la5 poifticas publicas eft caces requieren de discusion y consenso. En tal contexto yen el marco de 10 que aquf se decide, es prudente implementar un criterio de ejecuci6n que en justo equi librio y con participacion de la sociedad civil. contemple los intereses en juego y otorgue continuidad al dialogo ya iniciado can el prop6siro de lograr el mejoramien to de las condiciones de detencien en la Provincia de Buenos Aires.
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Por ello, 5e estima procedente que esra Corte encomiende a la Provincia de Bue nos Aires para que a traves de su Ministe rio de Justicia organice la convocatoria de una Mesa de Dialogo a la que invitara a la accionante y restantes organizaciones pre sentadas como amicus curiae, sin perjui cio de integrarla con otros sectores de Ia sociedad civil que puedan aportar ideas y soluciones y que en un ambito de discu sion facilitada permita arribar a solucio nes consensuadas y sustentables. 27. Que a diferencia de la evaluacion de poliricas, cuesti6n claramente no judicia ble, corresponde sin duda alguna al Poder Judicial de la Naci6n garantizar la eficacia de los derechos. y evitar que estos sean vulnerados, como objetivo fundamental y rector a la hora de administrar justicia y decidir las controversias. Ambas materias 5e superponen parcial mente cuando una polftica es lesiva de derechos, por 10 cual siempre se argumen ta en contra de la jurisdiccion, aJegando que en tales supuestos media unainjeren cia indebida del Poder Judicial en la polfti ca, cuando en realidad, 10 tinico que hace el Poder Judicial, en BU respectivo ambito de competencia y con la prudencia debida en cada caso, es tutelar los derechos e in validar esa polftica s610 en la medida en que los lesiona. Las polfticas denen un mar co constitucional que 110 pueden exceder, que son las garantfas que seiiala la Consti tuci6n y que amparan a todos los habitan tes de 1a Nacion; es verdad que los jueces Iimitan yvaloranla politica, pero s610 en la medicla en que excede ese marco y como parte del deber especifico del Poder Judi cial. Deseonocer esta premisa serfa equi valente a neutralizar cualquier eficacia del control de constitucionalidad. No se O·ata de evaluar que polftica seria mas conveniente para la mejor realizacion de ciertos derechos, sino evitar las conse euencias de las que clara y decididamente ponen en peligro 0 lesionan bienes jurfdi cos fundamentales tutelados par Ia Cons titucion, y, en el presente caso. se trata nada menos que del derecho a Ia vida y a la integridad fisica de las personas. 28. Que en este senti do, 5i bien resultan atendibles algunas de las razones expues tas por el Poder Ejecutivo provincial, en
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cuanto a la carencia de recursos econ6 micos para solucionar en el corto plaza los problemas planteados. este Tribunal ya se ha pronunciado sobre el particular in dicando que "estas dolorosas comproba ciones, que es deber del Tribunal destacar. no encuentranjustificativo en las dificul tades presupuestarias que se traducen en la falta de infraestructura edilicia, la ca rencia de recurs os human os, la insuficien cia de formaci6n del personal 0 las conse cuentes excesivas poblaciones penales" ... "Las carencias presupuestarias, aunque dignas de tener en cuenta, no pueden jus tificar transgresiones de este tipo. Privile giarlas serfa tanto como subvertir el Esta do de Derecho y dejarde cumplirlos prin cipios de la Constituci6n y los convenios internacionales que comprometen a la Naci6n frente ala comunidadjurfdica in ternacional. receptados en el texto actual de aquella (art. 5". inc. 2" de la Convenci6n Americana sobre Derechos Humanos)" (Fallos: 318:2002) 29. Que en consecuencia. se plantea como disyuntiva. que circunstancias pon derar al momento de decidir; pues no re sulta sencillo determinar en que medida el fa110 que se dicte. segun el temperamento escogido y su fuerza ejecutaria. pueda con tribuir a solucionar el conflicto, mante niend 0 el equilibrio y el respeto arm6nico que los principios republicano y federal demandan, como as! tambien para garan tizar el funcionamiento carrecto de las ins tituciones y sus objetivos, sin sacrificar en aras de ellos otros derechos y deberes. 30. Que par este motivo. reconociendo la gravedad de la situaci6n, los peligros que avizora y las dificultades que genera en contrar una soluci6n en esta ins tancia, y con el marco acotado que proporciona el tratamiento del recurso extraordinario, fue que este Tribunal decidi6 convocar a las partes a sendas audiencias publicas, para tratar de encontrar en esa instancia de dialogo una propuesta consensuada y viable que permitiera allanar el camino para superar el conflicto.
31. Que no obstante ella yluego de rea lizadas las audiencias. esta propuesta con sensuada no se ha vislumbrado, y la gra vedad del caso impide seguir demarando el dictado de una sentencia, tomando en cuenta que el proceso yalleva mas de cua
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tro arios de tramite sin que las medidas que se han adoptado para remediarlo ha yan tenido eficacia. El Poder Ejecutivo pro vincial expuso una serie de esfuerzos que demuestran su empefio, pero que no re suelven la situacion, precisando incluso que esto se debe al accionar de otros poderes del Estado provincial. Lo cierto es que pa rece que lasituaci6n se mantiene y se agra va con el aumento de detenidos inform a do por el Poder Ejecutivo provincial y se proyecta hacia el futuro inmediato con perspectivas de mayor gravedad. Se esta jugando una carrera entre la Administra ci6n, que amplfa el numero de celdas dis ponibles, y el numero de detenidos en au mento, sin que haya perspectivas cerca nas de que las curvas se crucen, 10 que impide hacer cesar la violaci6n de dere chos fundamentales y en particular el de recho a la vida y a la integridad personal de los presos, del personal de custodia y de terceros. La experiencia corriente y tecnica, y el sentido comun indicarfan que de seguir esta proyecci6n, en el corto tiempo, el Es tado provincial tampoco podria continuar su actual empefio, par obvias razones pre supuestarias y politicas, 0 sea, porque se verla en la disyuntiva de continuar cons truvendo celdas indefinidamente 0 de atender otros requerimientos necesarios para el bienestar general (salud, educacion, higiene publica, pavimentos, caminos, etc.). Esta perspectiva seria aun mas peli grosa para los derechos que hoy se hallan comprometidos con las actuales condicio nes de detenci6n, pues se agravarian aun mas y abarcarian a un numero mayor de personas. 32. Que en el curso de las audiencias ha sido establecido, sin controversia alguna: a) el cuadro de situaci6n sefialado en el considerando 24; b) que hay menores y enfermos en comisarias; c) que los esfuer zos del Poder Ejecutivo provincial no al canzan para resolver el problema porque no cede la curva ascendente del numero de presos en la provincia; d) que este au mento responde basicamente a leyes pro vinciales en materia excarcelatoria y peni tenciaria; e) que tambien el Poder Ejecu tivo provincial considera que media un excesivo uso de la prisi6n preventiva por parte de los jueces de la Provincia de Bue nos Aires.
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33. Que frente a esta situacion, al mo menta de detlnir las distintas alternativas a adoptarse y en el marco de su compe tencia corresponde que esta Corte ado pte las medidas posibles y para ello es menes ter explorar esas posibilidades con refe rencia a los seflalados puntas.
Vlll. El cuadro de situacion de los dete nidos en la Provincia de Buenos Aires v las posibles medidas de competencia de esta Corte. 34. Que el art. 18 de la Constitucion Na cional al prescribir que "las carceles de la Nacion seran san as y limpias, para seguri dad y no para de los reos deteni dos en ella, y toda medida que a pretexto de precaucion conduzca a mortificarlos mas alla de 10 que ella exija, hara respon sable al que Ja auto rice", reconoce a las personas privadas de su libertad el de recho a un trato digno y humano, como asi tam bien establece la tutela judicial efec tiva que garantice su cumplimiento. El al cance de este texto ha sido pllesto en dis cusicin, dlldandose si abarcaba a los con denados, pues tiene un claro origen hist6 rico i1uminista referido a la prisi6n caute lar, como que parece provenirde Lardiza bal: "Aunque la carcel no se ha hecho para castigo, sino para custodia y seguridad de los reos ... " (Discurso sobre las penas con trahido a las leyes criminales de Espana, para facilitar su reforma, Madrid, 1782, p. 211, cd. con estudio preliminar de Ma nuel de Rivaeoba v Rivacoba, Fundacion Sancho EI Sabia, Vltoria, 2001). Sin embar go, ha quedado superada la discusi6n des pues de la reforma constitucional de 1994, en cuanto a que los fines reintegradores sociales de la pen a de prisi6n estan consa grad os en virtud del inc. 22 del art. 75 cons titucianal, v, ademas, en el easo se refiere al 75% de los amparacios, que son presos cautelares. 35. Que la privacion de libertad, al titulo que fuese, tiene un efeeto aflictivo y dete riorante para toda persona institucionali zada, que en cierta medida es imposible eliminar por ser inherente a su situacion, pero que de ningun modo puede tolerarse que se agrave indebidamente. "Las earce les en sf mismas, por sus condiciones ma teriales, higienicas y de salubridad no de ben agravar el mal inherente ala pena, ni las autoridades ejecutarlas en forma que
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aumentan ese mal" (Nunez, Ricardo; Dcho. Penal Argentino. Parte Gral. Torno II; Ed. BibJiogrMica Argentina; Buenos Aires, 1960).
36. Que este Tribunal ha expresado: "Que un principio constitucional impone que las
carceles tengan como proposito funda mentalla seguridad y no el castigo de los reos detenidos en ella, proscribiendo toda medida que a pretexto de precauci6n COD duzca a mortificarlos mas aHa de 10 que ella exija (art. 18 de la Constitucion Nacio nal). Tal postulado, contenido en el tulo concerniente a las declaraciones, derechos y garantias, reCODoce una hon rosa tradicion en nuestro pais ya que fi gura en terminos mas 0 menDs parecidos en las propuestas constitucionales de los a1''1os 1819y 1824 a mas de integrarlos prin cipios cardin ales que inspiran los prime ros intentos legislativos desarrollados por los gobiernos patrios en relacion a los de rechos humanos. Aunque la realidad se empefla muchas veces en desmentirlo, cabe destacar que la c1ausula Hene conte nido operativo. Como tal impone al Esta do, por intermedio de los senricios peni tenciarios respectivos, la obJigacion y res~ ponsabilidad de dar a quienes estan cum pliendo una condena 0 una detenci6n pre ventiva laadecuada custodia que se mani fiesta tambien en el respeto de sus vidas, salud e integridad [(sica y moral". "La se guridad, como deber primario del Estado, no s610 importa resguardar los derechos de los ciudadanos frente a la delincuencia sino tambien, como se desprende del cita do art. 18, los de los propios penados, cuya readaptacion social se constituye en un ob jetivo superior del sistema y al que no 5ir yen formas desviadas del control peniten ciario" (Fallos: 318:2002). 37. Que la situaci6n no controvertida de los detenidos en la Provincia de Buenos Aires pone en peligro la vida y la integri dad fisica del personal penitenciario y po !icial, ademas de que genera condiciones indignas y altamente riesgosas de trabajo de esos funcionarios y empleados. Una prision es un establecimiento en el que hay un fino equilibrio entre pres os y persona!, y la superpohlacion provoca descontrol y violencia llevando ese equi librio siempre precario allfmite de la fra gilidad.
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A ella cabrfa agregar que el personal policial, por su entrenamiento, no esta prepmado para cumplir esta funcion que no es la especifica de su tarea social. 38. Que tambien genera peligro para la vida de terceros ajenos al conflicto, pues en no pocas ocasiones han padecido con secuencias lamentables vecinos de los lu gares de detencion 0 de las mismas carce les amotinadas e incluso familiares 50r prendidos par los acontecimientos en el interior de los establecimientos. Tambien se vuelve peligroso para el propio perso nal judicial. habiendose registrado casos de jueces tornados como rehenes. Todo ello sin contar con que la distracci6n de personal policial de sus funciones ficas resiente considerablemente el servi con el consi cia de la prevencion secun
CARNOTA
eJ an. XXV que "todo individuo tiene tam bien un tratamiento humano durante la de su libertad"; el art. lO del Pac ta Internacional de Derechos Civiles y Po Ifticos indica que "toda persona privada de lalibertad sera tratada humanarnente y con el respeto debido ala dignidad inhe rente al set humano"; formula esta que recepta de modo similar el art. 5", inc. 2" de la Convenci6nAmericana sobre Dere chos Humanos.
Las Reglas !'vIfnimas para el tratamiento de reclusos de las Naciones Unidas -si bien carecen de la misma jerarqufa que los tratados incorporados al bloque de constitucionalidad federal- se han con vertido, porvfa del art. 18 de la Constitu cion Nacional, en el estandar internacio nal respecto de personas privadas de li bertad. No cabe dudade que hay un mar co narmativo, no s610 nacional sino tam bien internacional que, de confirmarse y 39. el derecho a un trato digno y continuarse la situacion planteada, estarfa humano reconocido a las personas priva cJaramente violado en la Provincia de Bue das de su Iibertad no solo encuentra so nos Aires. porte en nuestra Constitucion Nacional
desde 1853, sino que ha sido reconocido
40. Que ante esta situacion es indudable desde los mism05 de la legisla que esta Corte no puede resolver todas las on"onr,.,r'''del pafs yespecialmen cuestiones particulares que importa, da Provincia de Buenos Aires, das las dificultades antes senaladas v el Proviso rio de la Pe numero de casos yvariables posibles, pero 1877, sandonado par eJ go
es su deber instruir a la Suprema Corte y a bernador Carlos Casares, estableda un los demas tribunales de la Provincia de Buenos Aires para que en sus respectivas respetuoso de la dignidad huma competencias extremen la vigilancia para na sensiblemente notable para los estan dares de su tiempo (Reglamento Proviso el adecuado cumplimiento de las Reglas rio de la Penitenciarfa, Buenos Aires, lm !'vIfnimas y de las normas que nacional e prenta de !'vi. Biedma, calle de Belgrano internacionalmente imponen el tratamien to digno de toda persona privada de liber numero 135, 1877). tad y, en especial, eniD que hace a la tutela La Rep1.lblica Argentina tuvo un papel de la vida humana y la integridad ffsica de protagonico en el establecimiento de las los presos, del personal y de terceros. Reglas :V1fnirnas para el tratamiento de re clusos, en el Primer Congreso de Nacio 41. Que no escapa a esta Corte que de nes Unidas para la Prevenci6n del delito y verificarse algunos de los extremos men el tratamiento del delincuente, de Gine cionados por e\ accionante, serfa posible bra, en 1955, aprobadas pOl' el Consejo que se configurasen eventuales casos de Econ6mico v Social en su resoluci6n 663 agravamientos que importarfan trato C31-7 -57 Ycomplementada en la 2076 del cruel, inhumane 0 degradante u otras 13 de mayo de 1977. Oespues de la refor anaJogos, susceptibles de acarrear res rna de 1994, can jerarqufa constitucionaL ponsabilidad al Estado Federal. En esta eventualidad, es deber de esta Corte, por la Nadon esta obJigada par tratados inter nacionales de vigen cia interna y operati estar comprometida la responsabilidad vos, que fortalecen la linea siempre segui international del Estado Federal, illstruir da par la Jegislacion nacional en la mate a la Suprema Corte a los demas tribu ria: la Declaracion Americana de los Oere nales de la Provincia Buenos Aires para chos y Deberes del Hombre, establece en que hagan cesar con la urgencia del caso
DERECHOS J-1lJ1Y\i\NOS
el agravamienta 0 la detenci6n misma. segun corresponda. IX. Adolescentes y enfermos en depen dencias policiales, y Ia jurisprudencia in ternacionaL 42. Que la presencia de adolescentes y enfermos en comisarfas 0 establecimien tos policiales. configura con gran certeza uno de los supuestos contemplados en el considerando anterior, can flagrante V10 laci6n a los principios generales de las Re glas Mfnimas citadas y muy probablemente innegables casos de trato cruel, inhumano o degradante. Esta Corte, en virtud del alto riesgo de responsabilidad internacional que de ella se deriva para el Estado Fede ral, debe disponer, sin diJacion, que en un plazo perentorio, la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires. par las vias pro cedentes. haga cesar esas situaciones. Res pecto de los ninos y adolescentes, la pre sencia en comisarfas resulta, ademas de intolerable, sospechosa respecto del fndi ce de institucionalizados de la provincia, materia en la que serla terrible que se pro dujese una escaladaanaJoga al numero de presos, cuando es sabido el efecto repro ductor que tiene la institucionalizaci6n de menores, aderml.s de responder a una ideo logfa tutelar incompatible can la normati va internacional vigente.
43. Que recientemente la Corte Intera mericana de Derechos Humanos se ha pronunciado de modo mucho mas espe cffico sobre cuestiones similares a las que motivan este habeas corpus correctivo. al analizar las violaciones de diversos dere chos de la Convenci6n Americana. en vir tud de las condiciones de detencion en el Establecimiento upanchito L6pez" en el Paraguay, que resultan de ineludible ex posicion (ClDH cas a "Instituto de Reedu caci6n del Menorv. Paraguay". e! 2 de sep tiembre de 2004).
En dicha caso el tribunal internacional par probado que el crecimiento de la poblacion carcelaria. origin6 serios pro blemas de hacinamiento e inseguridad entre los internos de dicho instituto para guayo. Los internos se encontraban reclui dos en celdas insalubres con escasas in8 talaciones higienicas; mal alimentados y carecian de asistencia medica psicologica y dental adecuada. Los internos que su
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frfan discapacidades ffsicas. enfermedac!es mentales y/o problemas de adicciones, no disponfan de una atenci6n medica acorde can las necesidades especiaJes. Contaban can pocas oportunidades de hacer ejerci cia 0 de participar en actividac!es recreati vas. Muchos de los internos no tenfan ca mas. frazadas V/0 colchones, con 10 cual se vieron obligados a dormir en el suelo, hacer turn os can sus compafieros 0 com partir camas y colchones. La falta de ca mas y colchones, junto con el hacinamien to. facilitaron que hubiera abusos sexua les entre los intern os. Tambh~n sostuvo que a pesar de que el nuevo c6digo proce sal paraguayo establecia que Ja prisi6n pre ventiva es la excepcion a la regJa que es la Iibertad. "Ia implementaci6n de esa nor ma no se !lev6 a cabo par completo, pues la mavorfa de los internos se encontraban procesados sin sentencia". Ademas los in temos procesados sin sentencia no esta ban separados de los condenados en el lnstituto. Respecto a1hacinamiento consider6 que fomentaba la desesperaci6n y Jas tenden cias hacia la violencia de los internos, y que" en vez de sel' rehabilitados en el Ins tituto para una reinserci6n satisfactoria en la sociedad, los internos fueron someti dos a sufrimientos diarios y por 10 tanto, a un proceso de aprendizaje negativo y vi cioso, el cual, en parte, expJicaba el alto fndice de rcincidencia de los mismos". Como consecuencia de tal estado de ha cinamiento se produjeron varios incen dios que el Instituto no estaba en condi ciones de repeJer, ocasionado la muerte de algunos de ellos. En tal contexto, la Corte Interamerica na interpret610s derechos y garantfas pre vistos en el art. 5" de la Convenci6n, el que establece en 10 conducente que: 1. "Toda persona Hene derecho a que se respete su integridad ffsica, psfquica y moral".
tllVO
2. "Nadie debe ser sometido a tartu ras ni a penas a tratas crueies, inhumanos o degradantes. Toda persona privada de libertad sera tratada can el respeto debido ala dignidad inherente al ser humano ". 3. "La pena no puede trascender de la persona del delincucnte".
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4. "Los procesados deben estar sepa rados de los condenados, salvo en circuns tancias excepcionales y senln sometidos a un tratamiento adecuado a su condici6n de personas no condenadas". 5. "Cuando los menores puedan ser procesados, deben ser separados de los adultos y lIevados ante tribunales especia lizados, con la mayor celeridad posible, para su tratamiento".
6. "Las penas privativas de la libertad tendran como finalidad esencialla reform a y la readaptaci6n social de los condenados". 44, Que el tribunal interamericano sef1a 16 que "quien sea detenido tiene derecho a vivir en condiciones de detenci6n compa tibles con su dignidad personal y el Estado debe garantizarJe el derecho a la vida y ala integridad persona!, y que es el Estado el que se encuentra en una posicion especial de garante, toda vez que las autoridades penirenciarias ejercen un fuerte control 0 dominio sabre las personas que se encuen tran sujetas a su custodia. De este modo, se produce una relacion e interacci6n es pecial de sujeci6n entre la persona privada de libertad y el Estado, caracterizada por la particular intensidad con que el Estado puede regular sus derechos y obligaciones y por las circunstancias propias del encie [fa, en donde al recluso se Ie impide satis facer por cuenta propia una serie de nece sidades basicas que son esenciaies para el desarrollo de una vida digna. 45. Que, en cuanto al derecho a la inte gridadpersonaL el tribunal sefial6 que es de tal importancia que la Convenci6n Americana 10 protege particularmente al establecer, inter alia, la prohibicion de la tortura, los tratos crueles, inhumanos V degradantes y la imposibilidad de sllspen- derlo durante estados de emergencia. Agreg6 que el derecho a la integridad per sonal no s610 implica que el Estado debe respetarlo (obligaci6n negativa), sino que, ademas, requiere que el Estado ado pte todas las medidas apropiadas para garan tizario (obJigaci6n positiva), en cumpli miento de su deber general establecido en el art. 1.1 de la Convenci6n Americana.
46. Que, especfficamente en 10 referen te a los menores, la Corte Interamericana ha analizado la cuesti6n a la luz del art. 19
C!\RNOT!\
de la Convenci6n Americana, tomando en consideraci6n las disposiciones pertinen tes de la Convenci6n sobre los Derechos del Nino, del Proto colo Adicionai a la Con venci6n Americana sobre Derechos Hu manos en materia de Derechos Econ6mi cos, Sociales y Condici6n Juridica y Dere chos Humanos del Nino. Opinion Consul tiva OC·17/02 de 28 de agosto de 2002. Serie A N° 17, parr. 54, Condici6nJurfdica y Derechos Humanos del Nino, parr. 54 ("Instituto de Reeducaci6n del Menor v. Paraguay" op. cit.). Alli consider6 que tales instrumentos y la Convenci6n Americana conformaban un plexo normativo, el corpus juris inter nacional de protecci6n de los ninos, El tri bunal senal6 que cuando el Estado 5e en cuentra en presencia de ninos privados de libertad, tiene, ademas de las obligaciones senaladas para toda persona, una obliga cion adicional establecida en el art. 19 de la Convencion Americana. Por una parte, debe aSllmir su posicion especial de ga rante can mayor cuiclado y responsabili dad, y debe tomar medidas especiales orientadas en el principio del interes su perior del nino, particularmente de las cir cunstancias de la vida que llevara mien tras 5e mantenga privado de libertad. 47. Que, respecto a los presos sin con dena, en el mencionado precedente la Corte lnteramericana record6 que la pri sion preventiva "es la medida mas severa que se Ie puede aplicar al imputado de un delito, motivo par el cllal su aplicaci6n debe tener un canicter excepcionai, en vir tud de que se encuentra limitacla por el derecho ala presunci6n de inocencia, aSI como por los principios de necesidad y proporcionalidad, indispensables en una sociedad democratica" (paragrafo 190). Por tales razanes consider6 que la prisi6n preventiva debe cefiirse estrictamente a 10 dispuesto en el art. 7.5 de la Convenci6n Americana, en el sentido de que no puede durar mas alia de un plaza razonable, ni mas alia de la persistencia de la causal que 5e invoc6 para justificarla. No cumplir con estos reqllisitos equivale a anticipar una pena sin sentencia, 10 cual contradice prin cipios generales del derecho universal mente reconocidos (paragrafo 228). Sin embargo, al pronunciarse sobre si en el caso paraguayo se habfa violado el
DUUClIOS HUMAN(lS
art. 70 del Pacto -que regula las condicio nes de la prisi6n preventiva- consider6 que era preciso conocer las particularida des de la ap\icaci6n de la prisi6n preventi va a cada interno para poder analizar si se ha cllmplido con cada uno de los extre mos senalados por el mismo. Raz6n por la cual senaI6 que aunque "Ia Corte frecuen temente ha utilizado Ia existencia de pa trones 0 pnkticas de conductas como un medio probatorio para determinar viola ciones de derechos hllmanos, en el caso del art. 7 de la Convenci6n Americana se requiere una informacion individualizada al respecto de la que carece la Corte en el presente caso" (paragrafos 232 y 233), des cartando de tal manera declaraciones ge nericas 0 abstractas, y precisando que no podia pronunciarse respecto de presun tas vfctimas especfficas por carecer de ele mentos. 0
48. Que eJ art. 10 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Politicos indica que "toda persona privada de libertad sera tra tada humanamente y con el respeto debi do a la dignidad inherente al ser humano". Por su parte los Principios basicos elabo rados por las Naciones Unidas para el tra tamiento de reclusos expresa que "con excepci6n de las Iimitaciones que sean e\:i dentemente necesarias por el hecho del encarcelamiento todos los reclusos segui fan gozando de los derechos humanos y Iibertades fundamentales consagrados en la Declaraci6n Universal de Derechos Hu manos ..." (aprobado pOl' Asamblea Gene ral, resoluci6n45-111 del 14 de diciembre de 1990, ap. 5°). EI Conjunto de Principios para la Pro tecci6n de todas las Personas sometidas a cualquier forma de detenci6n 0 prision prescribe que "Ninguna persona someti da a cualquier forma de detencion 0 pri si6n sera sometida a tortura 0 a tratos crue les 0 penas crueles, inhumanas 0 degra dantes. No podra invocarse circunstancia alguna como justificativo para la tortura 0 de otros tratos 0 penas crueies, inhuma nos 0 degradantes (Principia Sexto, Asam blea General Resol. 43/173 del9 de diciem bre de 1998). Par su parte las RegJas Mfnimas para el tratamiento de reclusos expresan que" Los reclusos pertenecientes a categorfas diver sas deberan ser alojado5 en diferentes es
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tablecimientas 0 en diferentes secciones dentro de los establecimientos, segun su sexo vedad, sus antecedentes, los motivos de 511 detenci6n y el trato que correspon da aplicarJes. Es decir que: a) Los hombres y las mujeres deberan ser recluidos, hasta donde fuere posible, en estabJecimientos diferentes; en un establecimiento en el que se reciban hombres ymujeres, el conjun to de locales destinado a las mujeres de bera estar completamente separado; b) Los detenidos en prisi6n preventiva deberan ser separados de los que estan cumplien do condena; c) Las personas presas por deudas y los demas condenados a alguna forma de prisi6n por razones civiles debe faIl ser separadas de los detenidos por infracci6n penal; dl Los detenidos jove nes deberan ser separados de los adultos (arts. 8t) y9° aprobadas por el Consejo Eco n6mico y Social en sus res. 663 C 31-7 -57 Y 2076-13-5-77). 49. Que respecto a los ninos, yen igual sentido, la regia 13.5 de 1997 de las Nacio nes Unidas para la Protecci6n de los Me nores Privados de Libertad establece que: "No se debera negar a los menores priva dos de Iibertad, por raz6n de su condi cion, los derechos civiles, economicos, sociales 0 culturales que les correspondan de conformidad con la legislacion nacio nalo el derecho internacional y que sean compatibles con la privaci6n de la liber tad". Asimismo, las Reglas Mfnimas de las Naciones U nidas para la Administraci6n de Ia Justicia de Menores (Reglas de Bei jing) disponen que: Los menores confina dos en establecirnientos penirenciarios re cibiran los cuidados, la protecci6n y toda Ia asistencia necesaria -social, educacio nal, profesional, psicol6gica, medica yffsi ca- que puedan requerir debido a BU edad, sexo y personalidad y en interes de SIl desarrollo sano. 50. Que tambien resultan importantes, sobre el agravamiento de las condiciones de detenci6n la Declaraci6n sobre Protec ci6n de Todas las Personas contra la Tor tura v otros Tratos 0 Penas Crue\es, Inhu manos 0 Degradantes (Adoptada por la Asamblea General en su resolucion 3452 (XXX), del9 de diciembre de 1975), Ia Con venci6n Contra la Tortura v otras Tratos 0 Penas Crueles lnhumanos"o Degradantes (Adoptada y abierta a la firma, ratificaci6n y adhesion par la Asamblea General en
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su resoluci6n 39/46, cle 10 de diciembre cle 1984), asf como las Observaciones del Comite Derechos Humanos respecto Las Torturas y las Penas 0 Tratos Crueles Tn humanos 0 Degradantes (art. 70 del30 cle julio de 1982); Trato Inhumano de las Per sonas Privadas de su libertad (art 10) del 30 de julio de 1982; Observaci6n General n° 9 dell0 de abril de 1992, la Obselvacion n° 20 y 21 del 10 de abril de 1992, entre otras. EllS de noviembre de 2004, Argentina se convirti6 en el sexto pais en ratificar el Protoco]o Facultativo de la Convenci6n contra la Tortura y Otros Tratos Crueles Inhumanos y Degradantes (Naciones Uni das, Convenci6n Contra la Tortura yOtros Tratos Crueles Inhumanos y Degradantes, General 22 de noviembre del 2004 CAT ICI SR. 622, pan'igrafo 6). Interpretando dicha convenci6n, recien temente las Naciones Unidas, a traves del Comite Contra la Tortura V Otros Tratos 0 Penas Crueles Inhumanos yDegradantes dict6 "sus Conclusiones y Recomendacio nes", respecto del caso Argentino eilO de diciembre de 2004 (CAT/C/CR/33/l 33 0 Perfodo de Sesiones 15 a 26 de noviem bre de 20(4). Allf sefial6 los UFactores V dificultades que obstaculizan a aplicaci6n de la Con vencion" para 10 eual tomaba "nota de las dificultades a las que se enfrenta el Estado Parte, especialmente aqueUas de tipo eco n6mico y social". No obstante, senal6 que no existen circunstancias excepcionaJes de ningun tipo que puedan invocarse pa ra justifiear la tortura". A] establecer las cuestiones que eran motivos de especial preocupaci6n para la situaci6n argentina enumer6 entre otras las siguientes: H
1 (d) La no implementaci6n uniforme de la Convenci6n en las cliferentes provin cias del territorio del Estado Parte, como asimismo la ausencia de mecanismos para federalizar las disposiciones de la Conven ci6n, aun cuando la Constituci6n del Esta do Parte les otorga rango constitucionaL 2 (1) Los informes de arrestos v cleten ciones de ninos por debajo de la edad de responsabilidad penal, la mayoria "ninos de la calle" y mendigos, en comisarias de policfa donde llegan a estar detenidos jun
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to a adultos, ysobre las supuestas torturas y malos tratos padecidos por estos, que en algunos casos les produjeron la muerte. 3 (h) El hacinamiento y las malas con diciones materiales que prevalecen en los establecimientos penirenciarios, en par ticular la falta de higiene, de alimentaci6n adecuada y de cuidados medicos apropia dos, que podrian eqllivaler a tratos inhu manos y degradantes. 4 (il El elevado numero de presos en prision preventiva, que en el sistema pe nitenciario bonaerense alcanza un 78% segun el Estado Parte. 5 (j) La no aplicaci6n del principio de separaci6n entre condenados y procesa dos en centros de detenci6n, y entre estos y los inmigrantes sujetos a una orden de deportaci6n. 6 (m) La falta de independencia del personal medico de los establecimientos penitenciarios, quienes pertenecen a la instituci6n penitenciaria. A partir de ella el Comire fij6, entreotras, las sigllientes recomendaciones: 1 (d) Garantice que las obligaciones de la Convenci6n sean siempre acatadas en todas las jurisdicciones provinciales, con el objeto de velar por una aplicaci6n uni forme de la Convencion en todo el territo rio del Estado Parte; se recuerda al Estado Parte que la responsabiUdad internacional del Estado incumbe al Estado Nacional aunque las violaelones hayan ocurrido en las jurisdicciones provinciales. 2 (g) 'Garantice, como fue asegurado par la delegacion del Estado Parte para el caso de la Provincia de Buenos Aires, 10 siguiente: la prohibici6n inmediata de re tenci6n de menores en dependencias po licialesi el traslado a centros especiales de los menores que actualmente se encuen tran en dependencias policiales; y la prohi bicion del personal policial de realizar de tenciones de menores por "motivos asis tenciales" en todo el territorio nacional'; comilla simple no es original) (Ver las Estadfsticas denunciadas par Country Repporteur ONU CAT Comite Contra la Tortura. CAT/CiSR. 622, del 22 denoviem bre de 2004, panigrafo 46).
DER[CIIO~ IIUMANOS
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3 (h) Adopte medidas eficaces para mejorar las condiciones materiales en los establecimientos de reclusion, reducir el hacinamiento existente y garantizar debi damente las necesidades fundamentales de todas las personas privadas de Iibertad. 4 (i) Considere revisar su legislaci6n y practicas en materia de detenci6n preven tiva, a fin de que la imposici6n de la pri si6n preventiva se apJique solo como me dida excepcional, tomando en cuenta las recomendaciones de diciembre de 2003 del Grupo de Trabajo sobre la Detenci6n Arbitrarla en cuanto a las medidas alter nativas a la detenci6n preventiva; 4 (m) Adopte las medidas necesarias para garan tizar la presencia de personal medico in dependiente y calificado para llevar a cabo examenes periodicos de personas dete nidas. 5 (0) Establezca un mecanismo nacio nal de prevenci6n que tenga competencia para efectuar visitas peri6dicas a centros de detencion federales y provinciales a fin de implementar plenamente el Protocolo Facultativo de la Convencion. 6 (p) Establezca y promueva un me canismo efectivo dentro del sistema peni tenciario para recibir e investigar denun cias de violeneia sexual y proveer de pro tecci6n y asistencia psicol6gica y medica a las vfctimas.
7 (rl Informe al Comite en el plazo de un ana sobre las medidas concretas adop tadas para dar cllmpJimiento a las reco mendaciones formuladas en los aps. e, f, J yodel presente parrafo. 51. Que por Sll parte el Comite de los Derechos dell\ino de las Naciones Uni das, en el ana 2002 recomend6 al Estado Argentino que revise SllS Jeyes ypracticas relativas al sistema de justicia de menores, y que recurra a Ja prision preventiva uni camente como medida extrema pOf pe rfodos que sean 10 mas breves posible y medidas altemativas, cuando ello sea po sible. Tambien Ie recomendo que incor pore en sus leyes y pracricas las Heglas de las Naciones Unidas para la Protecci6n de los I'v1enores Privados de Libertad, v que adopte las medidas necesarias para mejo rar las condiciones de encarcelamiento (Observaciones finales del Comite de los
Derechos del Nino: Argentina. 9/10/2002, CRC/C/15! Add. 1879 de octubre de 2002). 52. Que en relacion al estado de la cues tion en los ultimos an os, el Tribunal Euro peo de Derechos Humanos ha dictado una serie de resoluciones significativas sobre violaciones al Convenio Europeo sobre Derechos Hurnanos por parte de las ad ministraciones penitenciarias de varios palses de Europa. En 200 1, el Tribunal dic tamin6 que Grecia habfa infringido el art. 3" al encerrar a Donald Peers en una celda sobrepobl ada sin ventanas ni venti laci6n, en la que se vela obligado a hacer sus necesidades deJante de otro recluso, todo el dfa trascurrfa en la cama ante la ausencia de programa para trabajar, edu carse 0 hacer ejercicio y POf la carencia de atros espacios ffsicos para movilizarse, pondero ademas que habfa mas prisione ros que camas. El tribunal senalo que 51 bien no habfa evidencias de una intenci6n por parte de las autoridades penitencia rias de humillar al intemo, ello no era de terminante para considerar que se habra violado en art. 3 0 de la Convencion Eum pea (TEDH Case Peers v. Greece, sentencia del 19 de abril de 2001). Tambien dictamina que el Heino Unido habla violado el mismo articulo al encerrar aAdele Price, una victi rna de la talidornida sin brazos ni piernas, durante siete dias en una celda no adapta da en modo alguno para sus discapacida des, alli no tenia un lugar adecuado para dormir, ni tampoco para hacer sus necesi dades (Caso Pricey. The United Kingdom, sentencia del 10 de octubre de 200 1).
EI rnencionado tribunal en el caso "Ka lashnikov" expreso que Ja forma de ejecu tar medidas al interior de las carceles no debe aumentar laintensidad del su£rimien to que lIeva aparejado la pennanencia en el interior de la prision. Allfla Corte consi der6 que en todo momento, la superpo blaci6n era tal que cada intemo de la celda del demandante disponfa de entre uno y dos metros cuadrados de espacio, que te nfan que dormir por tumos de ocho horas que estaba infestada de olores y que los retretes estaban sueios y sin privacidad. La ausencia de una intencion de humillar al detenido, aunque es tomadaen cuenta, no exclufa un trato inhumano y degradan teviolatorio del art. 3° del Convenio (TEDH en "Kalashnikov v. Russia" sentencia del 15 de julio de 2002J.
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53. Que, por su parte, la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos al inter pretar la VIll enmienda de la Constitucian de ese pais, que prohibe aplicar penas 0 tratos crueles inhumanas y degradantes, senal6 que aunque determinados derechos de los condenados pueden ser disminui dos par las exigencias del encierro, al pri sionero no 5e 10 despoja de la protecci6n constitucional por cuanto" no hay una cor tina de hierro trazada entre la Constitu cion y las prisiones de este paIs" (Wolff v. McDonnell; 418 US 539,1974). Por ella ha reconocido que las condiciones de con finamiento de los internos pueden, incues tionablemente, en determinadas circuns tancias, constituir una pena cruel inhuma na 0 degradante. As! los intern as han ob tenido respuestas a sus c1amores consti tucionales por sus condiciones de confi namiento, en 10 referente a la comida ina decuada, a poca ventilacion, habitat con roedores 0 insectos, bmlos inoperables, pero el mas comun de todos los reclamos hasido porlas condiciones de hacinamien to, situacion que 5e da en muchas prisio nes de ese pafs (Lynn S. Branham, The Law of Sentencing, Corrections, and Prisioners' Rights, ps. 284/291, ed. West Group, 2002). Si bien el gobierno federal y los estadua les de dicho Dafs han invertido mucho di nero en la c~nstruccion de nuevas carce les, pese a ello no se ha podido solucionar el problema de hacinamiento frente a una tasa de encarcelamiento siempre crecien teo En algunos casas las autoridades peni tenciarias han tenido que coloear camas en los gimnasios, en los comedores del establecimiento, en pasillos y en otros ex tranos lugares. Otra forma de responder ha sido aumentar en numero de internos por celda disenadas para albergar a menos personas (Lynn S. Branham, op. cit.). En el caso Bell V. Wolfish, 441 U.S. 520 (1979) la Corte Suprema consider6 que era posible mantener ados presos en una mis ma celda teniendo en cuenta. al mismo tiempo, que 5e trataba de plazos breves de detencion y cuando los detenidos tenfan una gran libertad de movimiento dentro del penal. Posteriormente en Rhodes V. Chapman 452 U.S. 337 (1981) juzg6 que la presencia de dos presos por celda no sig nifica que sus derechos constitucionales han side violados siempre que las concli ciones de las respectivas celdas resultaran
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adecuadas en cuanto a la superfieie habi tada, las condiciones de comida y tempe ratura y la posibilidad de utilizar otras ins talaciones del penal en perfodos diurnos. Sin embargo. debe tenerse en cuenta que con anterioridad la Corte Suprema tambien considera en Hutto V. Finney437 U.S. 678 (1978) que una corte de distrito estaba facultada para limitar la confina cion de detenidos en celdas punitivas ais ladas a no mas de treinta dfas como un medio de aliviar las condiciones inconsti tucionales de esas celdas. En particular. el maximo tribunal destaco que la decision de la corte de distrito era una razonable respuesta a las condiciones sordidas e in constitucionales de esas celdas. Posterior mente en Wilson c. Seiter 501 U.S. 294 (1991) estableci6 dos requisitos para con siderar que se presentaba un castigo cruel e inusual para las condiciones de confina mien to. El primer requisito -objetivo- requiere que el preso haya sido privado de una "necesidad humana identificable" como comida, clima adecuado a ejerci cio. E1 segundo requisito -subjetivo supone que el demandante debe demos trar que el demandado actua con indife rencia deliberada en faBar en la rectifica cion de las deficiencias de esas condicio nes. Cabe aclarar que cuatro de los inte grantes de la corte consideraron este re quisito como innecesario y que los oficia les de las prisiones podfan evitar su res ponsabilidad en estos casos echandole la culpa a los legisladores por no haber su ministrado los fondos necesarios para su perar estos problemas en las prisiones (Lynn S. Branham, op. cit.). X. La Jeglslacion procesal y penitencia ria de la Provincia de Buenos Aires. 54. Que se ha manifestado que el nume ro creciente de presos en la Provincia de Buenos Aires responde a las reformas Je gislativas en materia excarcelatoria y pe nitenciaria, 10 que neutraliza los esfuerzos del Poder Ejecutivo provincial para resol ver los problemas de capacidad enlas pri slones. 55. Que tanto en materia procesal penal como de ejecucian penal se plantea la cues tion de la competencia Jegislativa. Si bien no cabe duda de que los c6digos procesa les son materia de legislacian provincial
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en funci6n de la clausula residual, la exis tencia de disposiciones procesales en el C6digo Penal y la facultad del Congreso Nacional para dktar las leyes que requiera el establecimiento del juicio por jurados, parecen indicar que el Estado Federal ejer ce cierlo grado de legislaci6n y orienta ci6n en materia procesal, can el fin de lograr un mfnima equilibria legislalivo que garantice un estandar de igualdad ante laley. 56. Que si bien la Canstituelon Nacional adopta el principio federal, 10 hace segun 10 establece la presente Constituci6n. es deelr, confarme a las modificaciones que la misma introduce respecto de su mode ]0, que era el norteamericano. Puesto que el federalismo argentino no liene el mis mo origen hist6rieo que el norteamerica no, pues procede de un regimen de des centralizaci6n administrativa que regIa en la colonia, la d istribueion de eompetenela legislativa no es identica y las provincias delegan en el Estado Federal materias que se reservan en la Constituci6n de los Esta dos Unidos. En 1853 yen especial en la Fuente norteamericana tomada con pre ferencia. no se conocfan modelos consti tucionales de facultades eoneurrentes en forma de leyes marco. como sucecle con temporaneamente. 57. Que respecto de la prision preventi va, cuaJquiera sea la tesis que se adopte acerea de su naturaleza, 10 derto es que importa en la realidad un eontenido pe noso irreparable, 10 que lleva a asimilar las controversias a su respeeto a casas de sen tencia definitiva, segun inveteradajurispru dencia de esta Corte. Cualquiera sea el sis tema procesal de una provincia y sin des medro de reeonoeer su amplia autono mfa legislativa en lamateria, 10 cierto es que si bien no puede llevarse la simetria iegisiativa hasta el extrema de exigir una eompleta igualdad para todos los proce sados del pals, la dcsigualclad tampoeo puede extremar las situaciones hasta ha eer que el principia federal cancele par completo el derecho a la igualdad ante la ley, pues un principio constitucional no puede borral' 0 eliminar otro de igual ral'qufa.
Una asimetrfa total en cuanto a la legis laci6n procesal penal destruiria la necesa ria unidacl en materia penal que se man
tiene en toclo el territorio en virtud de un 1mico C6c1igo Penal. Partiendo de la cono cida afirmaci6n de Ernst von Beling, de que el derecho penal no toca un solo pelo al delincuente, es sabido que incumbe al derecho procesaJ penal tocarle toda la ca bellera y, por elio, se debe entender que, sin pretensi6n de caneelar las asimetrfas, para la prisi6n preventiva -que es donde mas incidencia represiva tiene el derecho procesal pcnal-· las provincias se hallan sometidas a un piso minimo determinado por los estandares internacionales a los que se ajusta la legis]aci6n nacional. No es 10 mismo que, habiendo dos imputados en igua\dad de condiciones y par el mis mo delito, uno Begue al juicio libre y otro 10 haga despues de muchos meses 0 anos de prisi6n, sin que el Estado Federal se ase gure de que en el ultimo caso, a1 menos, se respeta un piso minimo comun para todo el territorio. Por lo demas, no puede soslayarse, que en esta materia la legislaci6n procesa\ na cional, receptaria las distintas disposicio nes establecidas en el derecho intemacio nal de los derechos humanos que forma parte de nuestro bloque constitucional fe deral. 58. Que conforme a 10 senalado en el eonsiderando anterior, cabrfa analizar la eventual constitucionalidad de la Jegisla ci6n vigente enla Provincia de Buenos Ai res en materia exearcelatoria, que prima facie parece alejarse del estandar trazado por el dereeho internacional y que sigue la legislaci6n nacional. 5i bien no correspon de un pronunciamiento de esla Corte sa bre este tema en la presente causa, tam poco el Tribunal puede permanecer indi ferente ante la gravedad de la situaci6n y, par consiguieme, cabe que exhorte a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Pro vincia de Buenos Aires a que adecuen la legislaci6n procesal penal en materia de prision preventiva y exearcelaci6n a los estandares minimos internacionales que, a modo de ejemplo, recepta la legislaci6n procesal penal de la Nacion. 59. Que en materia penitenciariaia cues Lion es aun mas clara que en 10 procesal. El 21 de agosto de 1917, al fundar Rodolfo Moreno (h.) el despacho de la comisi6n acerca del C6digo Penal, decfa que "es ne cesario que se dicte una ley carcelaria, una
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ley en la que se establezca el regimen de la penalidad en primer termino, pero el regi men de la penalidad en toda la Republica, y bajo el sistema progresivo, si fuera posi ble, porque hoy en cada carce!, en eada provincia, yen cada iugar se cumplen las penas como les parece oportuno alos go biernos locales, es dedr que, habiendo 0 debiendo haber un solo codigo penal, la aplicacion de las represiones se hace de manera totalmente cliferente en unos y en otros lugares, como si no pertenecieran todos al mismo pals". Despues de un largo camino, que se ini cia en 1933, con la ley 11.833 (Ley de orga nizacion eareelaria y regimen de la penal, reglamentada por decreto 35.758 de 1947, reemplazada porel decreto-Iey 412 de 1958, conocido como ley penitenciaria nadonai, se llego a la 24.660 de 1996 (Ley de ejecu cion de la privatlva de la libertad), cuyo art. deroga el mencionado de creto-ley 412/58 y cuyo art. 228 dispone: "La Nadon y las provincias procederan, dentro del plazo de un ana a partir de la vigencia de esta ley, a revisar la legislacion y las reglamentaciones penitenciarias exis tentes, a efectos de concord arIas con las disposiciones contenidas en la presente". Esta disposicion es mucho mas sabia y res petuosa del principio federal que la con sagrada en el decreto-leyprecedente, pues, a diferencia de aque\, que se consideraba eompiementario de! Codigo Penal y por ende, pretendfa desconocer la competen cia legislativa provincial, en 1a leyvigente se trata de una clara norma marco que es constitucional pues n6 impide ni avanza sobre las !egislaciones de ejecucion penal provinciales, sino que establ ece BU adecua cion, debiendo interpretarse que estable ce un marco mfnimo de regimen, mas alia del cual pueden avanzar las provincias en sus respecrivas legislaeiones. 60. Que, conforme a 10 senalado en el considerando anterior, y que en esta ma teria tambien prima facie la ley provincial parece haberse alejado del estandar inter nacional y de la legislacion nacional' si bien tampoco corresponde pronunciamiento de esta Corte en la presente causa, por igua\es razones a las senaladas en el consi derando 58, cabe que esta Corte exhorte a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires a que adecuen la legislacion de ejecucion penal a los mar
cos mfnimos senalados por los estandares internacionales receptados por la legisla cion de ejecucion penal de la Nacion. XL Excesivo uso de la prision preventiva. 61. Que ya no hay controversias respec to a que e175% de detenidos en la Provin cia de Buenos Aires aun no tiene condena firme. Este heeho puede deberse a distin tas razones: paralisis 0 colapso casi total del sistema judicial, aplicacion generaliza da a imputaciones par delitos de menor grave dad , etc. Se ha admitido en los autos que este fenomeno crecio a partir de las reformas legislati"vas antes senaladas y cuya eventual inconstitucionalidad correspon dera analizar en caso de ser planteada y de verificarse que viola los estandares inter nacionales minimos validos para toda la Nacion. No consta a esta Corte, si ademas se produce un uso discrecional muy exten dido en las decisiones judiciales, pues es un dato aportado par el Poder Ejecutivo de la provincia y no controlable por este Tribtmal. 62. Que el 75% de presos sin condena, en cas a de no hallarse colapsado casi to talmente el sistema judicial, esta indican do el usa de la prision preventiva como pena corta privativa de la libertad, contra toda \a opinion teenica mundial desde el siglo XIX a la fecha, pues fueron criticadas desde el primer congreso penitenciario internacional de Londres de 1872, en el que se destacaba ya su inutilidad, desatando una cadena de opiniones condenatorias que fue casi unanime a 10 largo de todo el siglo XX. Hace casi cincuenta anos, en el segundo congreso de Naciones Unidas para la prevencion del crimen y tratamien to del delincuente (Londres, 1960), si bien se sostuvo la imposibilidad de suprimirla, se recomendaron los lIamados sustitutivos. 63. Que en cualquier caso es dable evo car en esta emergencia ~y can el 75% de pres os sin condena~ la descripcion que hace dento treinta ail0s hacia para Espa na dona Concepcion Arena\' para que si no se ha llegado a extremos analogos a la radiograffa de Ia celebre penitenciarista espanola, todos los poderes publicos de la Provincia de Buenos Aires se esfuercen par evi tarlos y, si eventualmente se han alcan
DERECHOS IIU,\1ANOS
zado, hagan 10 propio par revertirlo: "Im poner a un hombre una grave pena, como es la privaci6n de la libertad, una mancha en su homa, como es la de haber estado en la carce!, y esto sin haberle probado que es culpable y can la probabilidad de que sea inocente, es cosa que dista mucho de la justicia. Si a esto se anade que deja a la familia en el abandono, acaso en la mi seria; que la carcel es un lugar sin condi ciones higienicas, donde carece de 10 pre ciso para su vestido y sustento; donde, si no es muy fuerte, pierde la salud; donde, 51 enferma no tlene conveniente asistencia y puede llegar a carecer de cama; donde, confundido can el vicio y el crimen, espe fa una justicia que no llega, a llega tarde para salva!' su cuerpo, y tal vez su alma; entonces la prision preventiva es un ver dad era atentado contra el derecho v una imposicion de la fuerza. Solo una necesi dad imprescindible y probada puede legi timar su uso, y hay abuso siempre que se aplica sin ser necesaria y que no se ponen los medios para saber hasta d6nde 10 es" {Concepcion Arena\, Estudios Penitencia rios, 2a . Edicion, Madrid, Imprenta de T. Fortanet, 1877, p. 12).
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miento de la detencion que importe un trato cruel, inhumano 0 degradante 0 cual quier otro susceptible de acarrear respon sabilidad internacional al Estado Federal. 5. Ordenar a1 Poder Ejecutivo de 1a Provincia de Buenos Aires que, par inter medio de la autoridad de ejecllci6n de las detenciones, remita a los jueces respecti vos, en el terminG de treinta dfas, un infor me pormenorizado, en el que consten las condiciones concretas en que se cumple la detencion (caracterfsticas de la celda, cantidad de camas, condiciones de higie ne, acceso a servicios sanitarios, etc.), a fin de que estos puedan poncierar adecuada mente la necesidad de mantener la deten cion, 0 bien, dispongan medidas de caute la a formas de ejecucion de la pena menos lesivas. Asimisrno, se deben'i informar en el plazo de cinco dfas toda rnodificacion relevante de la situaci6n oportunamente comunicada. 6. Disponer que cada sesenta dias el Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires informe a esta Corte las medidas que adopte para mejorar la situaci6n de los de tenidos en todo el territorio de la pro-vincia.
Xl!. Resoilltorio:
Por ello, y oido que fuera el ser10r Pro curador General, corresponde: 1. Declarar admisible la queja y pro cedente el recurso extraordinario y revo car la sentencia apelada.
2. Declarar que las Reglas Mfnimas para el tratamiento de Reclusos de las Na dones Unidas, recogidas por la ley 24.660, configuran las pautas fundamentales a las que debe adecuarse toda detencion. 3. Disponer que la Suprema Corte de lusticia de la Provincia de Buenos Aires, a traves de los jueces competentes, haga cesar en el terminG de sesenta dfas la de tencion en comisarfas de la provincia de menores y enfermos. 4. Instruir a la Suprema Corte de Jus ticia de la Provincia de BuenosAires y a los tribunales de todas las instancias de la pro vincia para que, en sus respectivas com petencias y por disposicion de esta Corte Suprema, can la urgencia del caso, hagan cesar toda eventual situacion de agrava
7. Exhortar a los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Provincia de Buenos Ai res a adecuar su Jegislacion procesal penal en materia de prision preventiva y excar celacion y su legislacion de ejecucion pe nal y penitenciaria, a los estandares cons titucionales e internacionales. 8. Encomendar al Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires para que a traves de su Ministerio de Justicia organi ce la convocatoria de una mesa de dialogo ala que invitania la accionante yrestantes organizaciones presentadas como amicus curie, sin perjuicio de integrarla con otros sectores de la sociedad civil, debiendo in formar a esta Corte cada sesenta dias de los avances logrados. Agreguese la queja al principal yextrai ganse fotocopias certificadas para su re serva en este Tribunal. - Enrique S. Petrac chi. - Carlos S. Fayt (en disidencia parcial). - Antonio Boggiano {en disidencia). - Juan C. Maqueda. - E. Raul Zaffaroni. - Elena I. Highton de Nolasco. - Ricardo L. Loren zetti. - Carmen M. Argibay {en disidencia parcia\).
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Disidencia parcial del doctor Fayt: Considerando: L Que contra la senten cia de la Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires que-por l1layorfa- decla ro inadl1lisibles los recursos de nulidad e inaplicabilidad de iey deducidos contra la resolucion de la Sala III del Tribunal de Casacion Penal provincial, que habfa re chazado la accion de habeas corpus inter puesta en forma directa ante ese tribunal por Horacio Verbitsky, en Stl calidad de director del Centro de Estudios Legales y Sociales -CELS- a favor de la totalidad de los detenidos que se encuentran aloja dos en establecimientos policiales super poblados y en comisarfas de la Provincia de Buenos Aires, esa entidad interpuso recurso extraordinario federal, euva de negacion dio lugar a la presentacion de esta queja. 2. Que el 15 de noviembre de 2001 el representante legal del CELS, interpuso ante el Tribunal de Casaci6n de la Provin cia de Buenos Aires una accion de habeas corpus correctivo y colectivo en amparo de todas las personas privadas de su liber tad en jurisdiccion de la Provincia de Bue nos Aires detenidas en establecimientos penales y comisarfas superpoblados. Indi co que en el territorio provincial funeio nan 340 comisarias cuyas instalaciones permitirfan albergar a 3178 personas, pero que en la realidad alojan 6364; que esta situaci6n se agravaba notablemente en las seceionales del conurbano bonaerense, que a esa feeha alojaban5080 personas en celdas que solo podfan cubrir 2068 plazas. Describi6 el estado deplorable de con servacion e higiene de los calabozos de estas comisarfas, que carecfan por 10 ge neral de ventilacion y luz natural. que no contaban con ningun tipo de mobiliario -toda actividad (comer, dormir, etc.) de los intern os, debla lJevarse a cabo en el que los sanitarios no eran suficien les para todos y que, por otra parte, no se garantizaba la alimentaci6n adecuada de los rec1usos. Esta situaci6n -sostuvo agravaba el riesgo de propagacion de en fermedades infecto-contagiosas, al igual que el aumento de los casos de violencia fisica y sexual entre los propios internos. Espeeifico que los lugares de alojal1lien to de detenidos provinciales deben respe
CARNOTA
tar reglas mfnimas que garanticen los de rechos de los reclusos. Entre ell as men ciono el cubaje minima por interno, las condiciones de aireacion, iluminacion, ca lefaecion y sanidad, la cantidad de camas y la seguridad para el descanso, el contac to diario con el aire libre y la posibilidad de desplazamiento, el aeceso al servicio me dico ya la educaci6n y al trabajo; condi ciones estas, que el Estado provincial no satisfacfa siquiera mfnimamente. Estos extremos incrementaban las posibilidades de poneI' en riesgo la vida y la integridad ffsica de las personas, tanto de los deteni clos como del personal asignaclo a la cus todia. Por otra parte, seflalo que la situacion en las eareeles prQvinciales no era mejor y que incluso el Poder Ejecutivo provincial 10 habfa reconocido al declarar la emer geneia ffsico-funcional del Sistema Peni tenciario de Ia Provincia de Buenos Aires mediante el decreto 1132/01. Explieo que muchas personas penna neeen detenidas en eomisarfas, pese a que la Constituci6n y la impiden, eonsig nando ademas, que gran eantidad de los detenidos continuaban en dichas insta laciones pese a habervencido el plazo que la ley menciona para su alojamiento excepcional, y que si bien habia sldo orde nado el traslado de gran parte de elias a unidades penitenciarias, este no se habfa hecho efectivo por falta de cupos en esos establedmientos. ReHri6 que muchas de las personas de tenidas en eomisarfas se en contra ban pro cesadas con prision preventiva, por 10 que su cletenci6n debfa llevarse a cabo en de pendendas carcelarias propiamente dichas pertenecientes al Servicio Penitenciario, invirtiendo de esta manera los roles del personal policial, que debe garantizar la seguridad de aquellos, cuando dicha tarea no eorresponde a su orblta institucionaL Menciono especialmente la situad6n de las rnujeres y menores detenidos en esta blecimientos policiales como una violacion flagrante de las normas internacionales que rigen la materia. Considero que la situacion planteada en los hechos resultaba violatoria del art. 18 de la Constituci6n Nacional yde diversos
DERECI-IOS HUMANOS
instrumentos internacionales de jerarqufa constitllcional en cuanto garantizan elfor talecimiento de la dignidad humana y la insercion social de los proeesados y con denados. Sostuvo que la situaeion denunciada constitufa un caso inobjetable de grave dad institucional que tornaba imperioso el tratamiento por parte de dicha judica tura, para que, mediante su pronuncia miento, se resolviera la problem
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tica y deliberada de las normas protecto ras del respeto ala dignidad de la persona. Entendieron igualmente que resultaba in suficiente abordar la problematica en for ma aislada, es decir, mediante presenta dones ante cada uno de los 6rganos juris diccionales locales intervinientes pues, de ese modo, solo se lograria una respuesta parcial 0 temporal sobre determinados casos, insatisfactoria respecto ala situa cion colectiva. Finalmente, consideraron que el caso revestfa gravedad institucional, no solo porque excedfa el interes de las panes, sino tambien porque comprometia eventuales responsabilidades del Estado Argentino ante los distintos organismos internaeio nales. 4. Que la Sala III de la Camara de Casa cion Penal de la Provincia de Buenos Aires decidi6 rechazar in limine Ja acci6n incoa da al considerar que no era el6rgano com petente para intervenir en los hechos de nunciados en la presentaci6n sobre la base de que su competencia estaba limltada al conocimiento del recurso de la especiali dad, regulado en los arts. 406 y 417 del C6digo Procesal Penal local, par 10 que no era competen te para c1ecidir en el cas a traf do a su conocimiento. Sehald que no correspondfa tomar una uniea decisi6n que englobase situaciones plurales indeterminadas, aun cuando es ten, de manera significativa, referidas a un problema eomun. En fun cion de ello, yen tanto la accion interpuesta en forma ge nerica cuestionaba el sistema carcelario provincial-ysu sucedaneo policial como extensi6n de aquel--, no se dirigfa a obte ner decisiones especfficas para casos con creros, no procedfa su consideracion. Por este motivo, correspondfa que cada su puesto fuera evaluado par el juez propio de lacausa. Finalmente, agrego que la acci6n de habeas corpus, no autorizaba -en princi pia- a sustituir a los jueces competentes en las decisiones que les incumben, de modo tal que la reparacion de las agrava ciones de las condiciones de detencion denunciadas en la presenracion debfan eneontrar remedio en los respectivos 6r ganos jurisdiccionales a cuya disposici6n se hallaban los detenidos.
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5. Que contra e8ta decision el CELS in terpuso recursos extraordinarios de nuIi dad e de ley ante la Supre ma Corte la Provincia de Buenos Aires. Indica que se habfa omitido eJ tratamien to de las cuestiones pJanteadas por razo nes formales de competencia, sin tomar en cuenta la gravedad institucional que los hechos denunciados acarreaban.
Considero que la decision habfa desco nocido la posibilidad de accionar en de fensa de derechos e intereses colectivos, contemplada en el art. 43, panafo segun do de la Constitucion NacionaL En este sentido, sostuvo su Jegitimacion procesal activa para accionar en forma colectiva, pues 10 que se con la presenta cion incoada no era solo la solucion de la situaci6n individual de cada detenido sino, antes bien, una respuesta con creta al con flicto colectivo que comprometfa al Esta do provincial, en virtud de Ja violaci6n per manente V sistematica de los estandares jurfdicos en materia penitenciaria fijados por la Constitucion Nacional y diversos tratados de derechos humanos con jerar quia constitucionaI. Agrego que los fundamentos dados por el tribunal para justificar su decision cons piraban contra el principio de economia procesal, toda vez que In accion colectiva permitirfa el dictado de un tinieo pronun ciamiento jurisdiccional referido a lasolu cion de todo el conflicto frente a una si tuacion de gravedad institucional que como obiter dictum aparte, el propio juez Mahiques -que conformo la mayorfa-, admitio. 6. Que la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, por mayorfa, decidi6 de clarar inadmisibles esos recurs os. Para asf resolver, sostuvo que la nada no revestfa caracter de definitiva, en tanto no vedaba que la cuesti6n fuera so metida a los magistrados a euya cion se encuentran las personas cuyo amparo se persegufa par la accion interpuesra. Par ultimo, indica que era inadrnisible desplazar la competencia de los tribunales en detrimento de las normas vigentes, frente a un supuesto que no pasaba de ser una conjetura del recurrente, e8to es, la imposi bilidad de arribar a una solucion del con
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flicto por parte de los magistrados Jegal mente habilitados en cada caso concreto. 7. Que contra este pronunciamiento del tribunal superior local, la actora interpuso recurso extraordinario federal. Sustancialmente, esgrimio que consti tufa un error conceptual sostener que la cuestion planteada en el sub judice podia ser debatida individualmente en cada caso ante los magistrados a cuya dis posicion se halJan detenldos los amparados, razona miento este que identifica a la accion co lectiva como la suma de multiples accio nes individuales tramitadas por separado, vulnerando de esta manera las pautas fija das par el art. 43 constitucional que legiti~ ma a las entidades no gubernamentales para accionar en forma colectiva en 1'e presentacion de un grupo 0 c1ase de per sonas que requieren especial tutela. De esta manera, a criterio del recurrente, el pronunciamiento impugnado, ceuaba definitivamente Ia discusi6n sobre el tema, im pidiendo el tratamiento de los agravios encauzados en la acci6n colectiva. Por otra parte, la demora que impliea rfa tratar cada caso en forma particular s610 aumentarfa los padecimientos de las personas detenidas en condiciones agra vadas, a la par que incrementarfa los ries gos respecto de la vida y 1a integridad ffsi ca, tanto de los detenidos como del perso nal policial y penitenciario de custodia, en virtud de los peligros de crisis violentas que la situacion pudiera general'. Manifesto, aun cuando no se compartiera el criterio en torn a al caracter definitivo de la deci sion en tanto cielTa la via de la accion co lectiva, la senten cia recurrida debia equi pararse a definitiva, en tanto el gravamen que ocasionaba seria de imposible ° insu ficiente reparaci6n ulterior. 8. Que en el curso del tramite de la queja interpuesta por la denegacion del referido recurso, esta Corte dispuso -en los ter minos del art. 34, inc. 4°, ap. a, del Procesal Civil y Comercial de la Nacion convocar a las partes ados audiencias pu blicas, que 5e llevaron a cabo el 1() de diciembre del pasado ano y el14 de abril del corriente. Allf, tanto eJ CELS como el Poder Ejecutivo provincial expusieron sus puntos de vista y aportaron escritos en los que sostuvieron sus respectivas posiciones.
DFKECHOS HUiV\ANOS
9. Que elIVlinisterio de Justicia de la Pro vincia de Buenos Aires agrego un informe que da cuenta del estado de situaci6n en materia de personas privadas de lalibertad en el territorio de la provincia, y tam bien del programa de medidas propiciado por esa cartera para solucionar el conflicto. De aque!, se desprende la existencia de un incremento notable (296,70%) enla can tidad de detenidos procesados por la jus ticia local desde el ano 1990 -acentwln dose desde 1998-, los que representan el 75% del total de las personas privadas de su libertad. 19ualmente, da cuenta de la critica situaci6n de las carceles provincia les en materia de capacidad de alojamien to, 10 cual dio lugar a que se dispusiera -por la resoluci6n ministerial2211 04-la imposibilidad de incarporaci6n de nuevos detenidos. Se anexo un programa de reformas y ampliacion del patronato de Iiberados, que 10 posicionarfa como una alternativa al encierro; la adquisicion de un mayor ml mero de pulseras magneticas, y el impulso para la construcci6n de nuevas carceles y alcaldfas. De ese informe resulta igualmente la superpoblacian del sistema carcelario, la existencia de personas detenidas en comi sarras bonaerenses -pese a la implemen tacion del programa de traslado de dete nidos a unidades del servicio penitencia rio-; que la mayorfa de los detenidos son procesados y que los juicios son lentos, y los inconvenientes para solucionar de manera definitiva la situacian en el corto plaza en virtud de Ja profundidad y los al cances de la crisis econamica que afect6 al Estado Nacional y provincial. Tambien 5e indico que, para determinar las condi ciones de aiojamiento de los detenidos, resultan aplicables las "Reglas Mfnimas para el tratamiento de los reclusos adop tadas par el 1 Congreso de la Naciones Unidas sobre prevencian del delito y tra tarniento del delincuente". 0
Asimismo el documento destaca que existe un abuso en la utilizaci6n del insti tuto de la prisi6n preventiva el cual, suma do a la demara en la tramitacian de los juicios, agregaba en las carceles y comisa rfas una cantidad adicional de detenidos. Por este motivo puso en conocimiento de
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este Tribunal que se habra elaborado un proyecto de ley de control de cupo peni tenciario, a los efectos de dotar de un me canismo de correccion de las situaciones de detenci6n que no se ajusten a las reglas internacionales, como asi tambien de un sistema de comunicaci6n con los jueces a cuya dis posicion se encuentren los deteni dos que esten en condiciones de obtener su libertad 0 de ser incluidos en un regi men atenuado 0 alternativo de la prision. Finalmente propuso la introduccion de medidas de oportunidad e instancias de mediaci6n penal para solucionar estos in convenientes, pero que aun no fueron aprobadas legislativamente. 10. Que, por su parte, la actora destac6 que en los tres anos transcurridos la ya grave situacion descripta en la acci6n ori ginaria, no solo no se habra modificado sino que se habia incrementado. AI respecto, menciono que la cantidad de personas privadas de sulibertad por la justicia provincial habfa crecido de 23.264 en noviembre del ano 2001, a 30.414 para el mismo mes del ano 2004, 10 que impli caba un incremento del31 % en ei termino de tres anos. Del mismo modo indico que -segun datos suministrados por el propio servicio penitenciario de la provincia-, pese a haberse construido en ellapso senalado ut supra 6810 plazas carcelarias, continua ban detenidas en comisarfas 5441 perso nas a julio del pasado ana. Con respecto a las condiciones de de tencion en las carceles de la provincia, in dica que, a septiembre del pas ado ano, la distorsi6n de plazas oscilaba entre las 7700 y las 10.114 de acuerdo con los diversos inecanismos utilizados para medirla. Este dato ponfa de relieve que la cantidad de personas alojadas en las dependencias pe nitenciarias provinciales excedfa en mas de130% la capacidad maxima prevista,lle gando incluso -segtin otras mediciones a150% de superpoblaci6n. Cuestiono las medidas llevadas a cabo por la provincia por cuanto ellas no ha brfan tenido como resultado una variacion sustancial de la situacion. En este sentido considero que las propuestas del Estado
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provincial eran insuficientes e inidoneas para resolver las dificultades planteadas. As!, el fortalecimiento del Patronato de Li berados y la adquisicion de pulseras mag neticas, no tendrfan un impacto sustancial sobre el problema del hacinamiento. Sostuvo que la autoridad provincial con sidera que eJ hacinamiento padecido por los presos obedece--como regia general ala escasez de espacio, motivo por el cual la solucion aJ problema se reducirfa a la construccion de nuevos lugares de deten cion, sin tomar en cuenta el aumento de la tasa de prisionizacion provocado por las medidas legislativas, ejecutivas y judiciales provinciales, dispuestas enlos wtimos seis anos. . Asf refirio que "el aiojamiento ilegal de personas en establecimientos policiales, as! como el hacinamiento en el sistema peni tenciario se ha ido consolidando enla Pro vincia de Buenos Aires como una compo nente de las condiciones de privacion de la Iibertad en los ultimos anos. Esto mas alia de la permanente construccion de es tablecimientos penitenciarios y otras me didas que se hayan intentado ... Una serie de polfticas publicas en materia criminal. que ubicaron a la carcel como principal herramienta de solucion de los conflictos sociales, han provocado que la provincia de Buenos Aires este cerca de las tasas de encarcelamiento cada 100.000 habitantes mas alta de la region. Con 220 para el2004 esta tasa s6lo es superada por Chile. Sin embargo 8U nivel de crecimiento ha sido superior no solo al de Chile sino inclusive a los niveles de incremento de la tasa de prisionlzacion en los Estados Unldos de America. Los datos senalan que una serle de acciones llevadas a cabo desde los po deres ejecutivo provinciales, reformas le gislativas y decisiones judiciales han sido unas variables fundamentales del incre mento de los niveles de privacion de la Ii bertad y de las condiciones en que esta se cumpJe en dependencias policiales y peni tenciarias. Entre otras cosas, las modifica ciones introducidas en la norrnativa pro vincial promovieron: a) restringir al maxi mo los sllpuestos de Iibertad durante la sustanciacion del proceso, invirtiendo el principio de excepcionalidad de la priva cion de libertad cautelar, y b) limitar el acceso a regfmenes de ejecucion de penas alternativos al encierro carcelario a cad a
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vez mas supuestos especfficos, retoman do la concepcion de que los institutos pre liberatorios constituyen 'beneficios peni tenciarios' en III gar de modalidades de cumplimiento de condenas. Las decisio nes de politica criminal en la provincia de Buenos Aires estan orientadas a promo ver, sin que la ilegaJidad de las privaciones de la libertad actue como limite, mas pri vadon de libettad tan to en su as pecto cuan titativo como cualitativo, es dedr, tmls pres os detenidos por laps os cada vez mas prolongados" (confr. fs. 256 vta.). De esta manera argumento que en los ultimos seis anos las reformas legislativas introducidas en el ordenamiento procesal local par las leyes provinciales 12.405 y 13.183-que modificaron laregulacion en materia de excarcelacion-, como asi tam bien las modificaciones efectuadas a la le gis\acion bonaerense de ejecucion penal mediante la sancion de la ley 13.177, traje ron aparejadas un significativo aumento en la cantidad de personas privadas de su libertad en el ambito local. Asimismo senalo que, en virtud de estas reformas legislativas, se incremento signi ficativamente el numero de condenas de prision 0 reclusion por mas de 3 anos, pa sando del 20% del total de condenas pro nunciadas en 1998, al31,4% en el ano 2003. Sin perjuicio de ello, refirio que igual mente la situacion mas grave de aumento de detenidos se vincula con detenciones durante el curso de los respectivos proce sos, puesto que la gran mayorfa de las per sonas privadas de la Iibertad aun no tienen condena firme. 11. Que en el tramite de la presentacion directa ante esta Corte, se agregaron es critos de "amigos del tribunal", pOl' parte de la "Comision Nacional de Juristas", la Organizacion "Human Rights Watch", la "Organizacion Mundial contrala Tortura", la "Asociacion par los Derechos Civiles", la "Clfnica Jurfdica de Interes Publico" de Cordoba, laAsociaci6n Civil "EIAgora", la Asodacion Civil "Casa del Liberado" de Cordoba, y el "Centro de Comunicacion Popular y Asesoramiento Legal". Las men cionadas entidades aportaron argumen tos de derecho y jurisprudencia interna cional relacionados can el caso en estudio para conocimiento de esta Corte,
OFRECIIOS HUMANOS
12. Que con fecha 29 de agosto de 2003 se dispuso dar vista al senor Procurador General de la Nacion. qui en el9 de febre ro de 2004. emiti6 el dictamen obrante a fs, 99/104 de la queja, Considero que el recurso es forrnalmen te admisible. puesto que el fall a impugna do proviene del tribunal superior de la cau sa. v ademas. rechaza en forma definitiva la aecion con alcance colectivo que la pe ticionaria pretende can apoyo en normas de caracter constitucionaL Agrego que. en el sub lite, se balla cues tionada la inteligencia del art. 43. panafo segundo. de la Constitucion Nacional y la resoluci6n impugnada habfa sido contra ria al derecho en que el recurrente fundo su planteo. Asimismo. estimo que el trata miento de la arbitrariedad del pronuncia miento apelado, no podfa escindirse del conferido a la cuestion federal controver tida en el pieito, En cuanto a los aspectos de fondo plan teados. considero que asistfa razon al re currente en cuanto sostuvo que se balla iegitimado activamente para accionar en forma colectiva en representacion de las personas privadas de su libertad en el am bito provincial alas que se les habfan agra vado las condiciones de detencion.
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te en la sentencia del tribunal inferior en grado. tornaban arbitrario el pronuncia miento, dado que no cuenta con funda mentos suficientes que sustenten esta ca rencia, descalificandolo entonces como acto jurisdiccional valido. 13. Que el recurso extraordinario resul ta formalmente procedente. En efecto.la sentencia impugnada fue dictada por el superior tribunal de Ja causa -Ia Supre ma Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires-. La decision -si bien no pone fin al pleito ni impide su continua cion- es equip arable a definitiva pues el gravamen que provoca es de imposible e insuficiente reparacion ulterior, en la me did a en que las denunciadas vulneracio nes de distintas garantias enmarcadas en el art. 18 de la Constitucion ~acional, como asftambien en diversos instrumentos in ternacionales incorporados a ella en vir tud de la recepcion establecida en el art. 75. inc. 22, demandan una tutela judi cial efectiva e inmediata que no admite el diferimiento a otro tipo de procesos, Asimismo, existe cuestion federal sufi ciente pues se encuentra en tela de juicio la inteligencia y el a1cance otorgado al art. 43 de la Constitucion Nacional, y, fun damentalmente.la alegada pretericion de las garantfas previstas par el art. 18 in fine de esa Constituci6n y diversas normas de tratados de derechos bumanos (art. 75. inc. 22 de la Constitucion Nacional), so color de limitaciones de indole procesaL La re solucion ha sido contraria al derecbo que el recurrente fundo en esas normas, el agravio subsiste al momenta de fallar y existe relacion direeta e inmediata entre el planteo realizado, la sentencia impugnada y las clausulas constitucionales invocadas.
Destaco que esta conclusion se despren de de la intejigencia que cabe asignarle al parrafo segundo del art. 43 de la Constitu cion ]\;acional. V en este sentido, tomando en cuenta que fa pretension del accionan te tiene par objeto obtener una solucion que abarque la totalidad de los casos que se encuentran en la misma situacion. el razonamiento efectuado por el tribunal a quo en Ia medida en que impide eI pro greso de la accion colectiva, desvirtua el alcance otargado par la c1ausula constitu cional mencionada. Compartio el criterio del recurrente en 10 que se refiere a que la aecion colectiva resultaba el remedio pro cesal apto para solucionar la situaci6n de nunciada, toda vez que el ejercicio de ac ciones individuales en procesos separados podia incluso perjudicar a los miembros del colectivo.
14, Que en primer termino. correspon de estudiar si resulta procedente la inter posicion -en este particular supuesto de un habeas corpus colectivo. en pratec cion de las condiciones de detencion de todos los sujetos privados de libertad en el territorio de la Provincia de Buenos Aires y si a ese fin se encuentra legitimada la recurrente, persona colectiva distinta de los afectados.
Finalmente, coincidio con la recurrente en que la falta de tratamiento de cuestio nes planteadas e invocadas oportunamen
15. Que a juieio de este Tribunal. la res puestaa dichos interrogantes debe ser afir mativa. En efecto. mas alla del nomen
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juris empleado, la peticionaria pretende la modificaci6n de una situaci6n en la que se encuentran quienes estan detenidos, res pecto del goce de derechos basicos que afectan el respeto a su dignidad humana. Par tanto, y de acuerdo a 10 decidido par la mavoria de esta Carte en Fallos: 325:524, corre-sponde dar curso a la acci6n de habeas carpus colectivo, soluci6n para la que este Tribunal no encontr6 obstaculo en aqucJla oportunidad no obstante que, si se quiere, el derecho alii lesionado no comprometfa -como ocurre en el caso la vida misma de los afectados. Para arribar a esta solucion no puede pasarse por alto que la prevision del actual art. 43 de la Constitucion Nacional con templa expresamente la figura del ampa ro colectivo. Y si bien no 10 hace -al me nos en forma expresa- con el habeas carpus colectivo, ello no puede conducir a negar la posibilidad de su ejercicio. Sucede que el amparo ha nacido en nuestro dere cho constitucional como una extensi6n a otros derechos de la protecci6n sumaria que las leyes otargaron desde antiguo ala libertad corporal; basta para comprobar este aserto la lectura del sefiero preceden te del Tribunal publicado en Fallos: 239:459 -caso "Siri" (La Lev, 89-531)-. De tal manera, la interpretacion del ambito de sujetos amparados par el primigenio re medio procesal-bien que circunscrito a la proteccion de los derechos vinculados con la libertad ffsica y las condiciones de detenci6n- no puede prescindir de esta nueva categorfa -Ia colectiva- de viola ciones susceptibles de ser remediadas por procedimientos sumarios. Tal como 10 sos tuvo el Tribunal en Fallos: 24l:291-caso "Kot" (La Ley, 92-632)- "Illo que primor dialmente tienen en vista el habeas corpus y el recurso de amparo, no es el origen de la restriccion ilegitima a cualquiera de los derechos fundamentales de la persona humana, sino estos derechos en sf mis mos, a fin de que sean salvaguardados. Dichas garantfas no atienden unilateral mente a los agresores, para sefialar dis tin ciones entre ellos, sino alos agredidos, para restablecer sus derechos esenciales. La Constitucion esta dirigida irrevocablemen te a asegurar a todos los habitantes 'los beneficios de la libertad', y este proposito, que se halla en la raiz de nuestra vida como nacion, se debilita 0 se corrompe cuando se introducen distinciones que, directa 0
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indirectamente, se traducen en obstacu los 0 postergaciones para la efectiva pleni tud de los derechos" (enfasis agregado). 16. Que, en definitiva, la cuestion de au tos, especialmente debido ala gravedad que reviste, requiere -mas alla del nomen juris de la acci6n apta para la defensa co lectiva intentada- que frente ala com probacion inmediata de la clara violacion de la garantfa constitucional invocada, esta sea restablecida por los jueces en su inte gridad. "(L)as garantfas individuales exis ten y protegen a los individuos par el solo hecho de estar consagradas por la Consti tucion e independientemente de las leyes reglamentarias, las cuales solo son reque ridas para establecer 'en que caso y con que justificativos podra procederse' ... " (causa "Siri" antes citada). Los hechos denunciados en autos, cons tituidos por la existencia de situaciones plurales. demuestran la necesidad de ad mitir una accion igualmente plural, en be neficio de intereses colectivos de todos los sujetos privados de libertad en el ambito de la Provincia de Buenos Aires, cuya sa tisfaccion no podrfa lograrse mediante peticiones individuales. 17. Que como 10 ha decidido esta Corte aun con anterioridad a la consagraci6n cons titucional del amparo colectivo -disiden cia del juezFayt en Fallos: 313: 1262-, las pretensiones del recurrente no apuntan en modo alguno a cuestionar el sistema car celario en forma generica, sino a obtener soluciones concretas a las lesiones en los derechos mas esenciales de cada uno de los amparados que varian en mucho de un caso a otro. En tal sentido, por ejem plo, el otorgamiento de asistencia medica adecuadaa determinados amparados "no parece ser una peticion desmedida ni de contenido generico, ni de remedio impo' sible ni diffcil, aun para los menguados re curs os publicos" (disidencia citada, consi derando 4°, "in fine"). Lo que se pretende "es la defensa de la dignidad humana de la cual no puede ser privado ningun habi tante de la Naci6n, aunque su conducta haya sido reprobada y se encuentre cum pliendo una pena privativa de la libertad. En otros terminos, se exige la aplicaci6n de derechos constitucionales, cuya [pre tericionl agravia a la conciencia social" (di sidencia citada, considerando 50; voto de
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los Fayt, Petracchi y Boggiano en autos "Dessy, Gustavo Gaston", publicado en Fallos: 318:1894 ~La Ley 1996-C, 316; DJ 1996-2. 97~). 18. Que las circunstancias sefialadas pre cedentemente, dan cuenta de la necesi dad de hacer uso de la facultad que a esta Corte aCllerda el art 16 segllnda parte de la ley 48. Sin embargo, no debe perderse de vista que esa atribucion significa tan solo sustituir al tribunalapelado (FaUos: 189:292) en el examen v decision de la totalidad de las cuestiones comprendidas en la causa como 10 habria hecho en un recurso ordi naria de apeJacion (Ymaz-Rey, EI recurso extraordinario, Ed. Abeledo-Perrot. Bs. As., an02000, p. 267 ysgtes.). En el caso ytoda vez que la decision recurrida se limito a rechazar liminarmente la pretension. la manera de "sustituir al tribunal apeJado" debe cireunscribirse necesariamente dis poner que se de eurso al presente habeas corpus. La jmisdiecion que a esta Corte Ie otor ga la segunda parte del art. 16 de la ley 48 regula ~como es evidente- el ejercicio de un supuesto de su competencia apela da. No es posible por esta via asumir el conoeimiento originario en una causa que como la presente aun no fue sustanciada. pues ello importarfa vialaeion de la previ sion del art. 117 de la Constitucion Nacio naL Debe reeordarse que conforme reite radamente 10 ha sostenido este Tribunal, su competencia originaria es taxativa y no puede ser ampliada par la ley ni por via interpretativa (eausas "Siri. Angel", Fa 1I0s: 252:293; "Sara Rosenda Lujan de Mo lina e. Rafael Videla y otras", publiea da en 306:1113: 311:1200; 318:1738). EI imperio del estado de derecho requiere de la Corte. como 10 sostuvo este Tribunal en el citado precedente de "Lujan de Y10 lina", el respetuoso cuidado de su compe ten cia reglada. de naturaleza excepcional e interpretacion restrictiva. La invocacion de un supuesto de gravedad institucional no es apta para haeer exeepcion a la regIa enuneiada (eausas "Orden vJusticia". Pa 1105: 312:640 v "Actuaciones relacionadas con la exportacion de material belico", Fa lIos: 322:1809, voto del juez Petracchi) en· euya preservacion esta Corte ha sido siem pre eelosa. porque ella resulta de expresas disposieiones constitucionales. En este sentido, cabe recordar que des de eJ ceie
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bre caso "Sojo" (Fallos: 32:120) el Tribunal ha declarado que son ajenos a su compe tencia origin aria los pedidos de habeas corpus. salvo que se trate de alguna de las personas mencionadas en el art. 117 de la Constituci6n Nacional (doctrina rei terada en los casas" Perez de Smith" Fa 110s: 300:1282; "Emesto Toribio Chaparro" (Fallos: 311:999), "MigueIAngelJuli
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las instalaciones del servicio penitenciario, como en las dependencias policiales pro vinciales. La superpoblacion en los niveles alcanzados y admitidos, de por sf acredi tarfa el incumplimiento del Estado provin cial respecto de las condiciones mfnimas de trato reconocidas a las personas priva das de su libertad. Por otra parte, tam poco se puso en duda que se encuentran alojados en comisarfas en cali dad de detenidos, ninos, adolescen tes, mujeres y personas enfermas. Tambit~n ha sido reconocido que, por los menas, el 75% de la pobJacion privada de su libertad son procesados con prision preventiva que todavfa no han sido con denados, y por 10 tanto inocentes.
Finalmente, esta dicho no controver tido en autos que si bien cantidad de detenidos en la provincia ha aumentado aiio a ano desde 1990, en los ultimos seis aiios ha alcanzado un incremento expo nencial que no guarda reJacion de propor cionalidad alguna ni con el aumento de mognifico de la poblacion ni can el au mento de los indices delictivos en la pro vincia. 21. Que a ese fin cabe recordar que no compete a los jueces evaluar la oportuni dad, el merito 0 la conveniencia de las medidas potfticas adoptadas por la admi nistracion provincial. ni poner en discu sion su potftica penitenciaria -menos aun, BU politica criminal-. Mucho menos Ie toca a esta Corte inmiscuirse en la forma en que las autoridades locales competen tes cumplan con tan elementales deberes de gobierno (arts. 5°, 121 Y122 de 1a Cons tHucion '\:acional). La valoraci6n de las medidas que el Estado provincial ado pte 0 haya adoptado, solo podni ser materia de decision en la causa en la medida en que Incidan en la situaci6n de los amparados por este habeas corpus. 22. Que en el curso de las audiencias se ha informado a este Tribunal: a) el cuadro de situaci6n senalado en el consideran do 20; b) que hay mujeres, menores y en fermos en comisarfas; c) que los esfuerzos del Poder provincial no alcan zan para resolver el problema porque no cede la curva ascendente del numero de presos en 1a provincia; ell que este aumen
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to responde en parte a leyes provinciales en materia excarcelatoria y penitenciaria; e) que el Poder Ejecutivo provincial consi dera que media un excesivo uso de la pri sian preventiva por parte de los jueces de la Provincia de Buenos Aires. 23. Que frente a esta situacion, si bien al momenta de decidir esta causa, los jueces competentes no podnln ir mas alia de sus propias facu/tades, que no son tan amplias como para acordar una solucion total. ar monica y definitiva del conflicto global en 10 inmediato. Sf deberan adoptar todas las medidas necesarias ycompatibles con un ral republicano de la justicia.
24. Que en este sentido, no podra pres cindirse del claro texto constitucional del art. 18 que dispone que" ilJas carceles de la '\acion seran sanas y limpias, para segu ridad y no para castigo de los reos deteni dos en elias, y toda medida que a pretexto de precaucion conduzca a mortificarlos mas alia de 10 que aquella exija, hara res ponsable al juez que la autorice". Recona ce asi -como ya se afirmo- a las perso nas privadas de su libertad el derecha a un trato digno y humano -igualmente con sagrado por diversos instrumentos inter nacionales con jerarqufa constitucional (art. 75, inc. 22)-. 25. Que sin desconocer el contenido aflictivo que comporta Ja privacion de Ji bertad -en cierta medida imposible de eliminar por ser inherente a esa situaci6n~~ son los jueces ordinarios can competen cia penal quienes mejor pueden apreciar con un importante grado de precision y cercania el intolerable e indebido agrava miento, que en muchos casos se configu ra y que legitima el pedido de autos. "Las carce!es en sf mismas, por sus condicio nes materia!es, higienicas y de salubridad no deben agravar el mal inherente a la pena, ni las autoridades ejecutarlas en for ma que aumentan ese mal" (Nunez, Ri cardo; Derecho Penal Argentino. Parte GraL Torno II; Ed. BibliograficaArgentina; Buenos Aires, 1960). 26. Que los jueces no podran soslayar que situaciones semejantes poseen apti tud suficiente para poner en peligro la vida y la integridad ffsica de los ampara dos por esta accion, ademas de la de ter ceros.
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19ualmente, debenin recordar que esta situacion de hecho debe decidirse con cri terios compatibles con el derecho a un tra to digno y humano reconocido a las sonas privadas de su libertad, que ya sido reconocido antes de la sancion de Ja Constitucion Nacional, desde los orfgenes mismos de la legislacion penitenciaria del pais. Especialmente de la propia Provincia de Buenos A.ires, cuyo Reglamento Provi soria de la Penitenciarfa de 1877, sancio nado par eI gobernador Carlos Casares, establecfa un regimen respetuoso de la nidad humana sensiblemente notable para los estandares de su tiempo (Reglamento Provisorio de la Penitenciarfa, Buenos Ai res, Imprenta de M. Biedma, calle de Bel grana numero 135, 1877). La Republica Argentina tuvo un papel protagonico, par otra parte, en el establecimiento de las Reglas Mfnimas para el Tratamiento de Reclusos, en el Primer Congreso de Na ciones Unidas para la Prevenci6n del deli to V el tratamiento del delincuente, de Gi nebra, en 1955, aprobadas por el Consejo Economico y Social en su resolucion 663 C31-7 -57 Ycomplementada en la 2076 del 13 de mayo de 1977. A este ultimo instrumento de innegable valor interpretativo se suman las previsio nes de los tratados internacionales de de rechos humanos a los que se ha asignado jerarqufa constitucional Hen las condicio nes de 5U vigen cia" . Asl. la Declaracion Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, establece en el art. XXV que "todo individuo que haya sido privado de su Ii bertad ... tiene derecho tambit~n a un tra tamiento humano durante la privacion de su libertad"; el art. 10 del Pacto Interna cional de Derechos Civiles V PolIticos indi ca que "toda persona privada de la liber tad sera tratada humanamente v con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano"; formula esta recibe de modo similar el art. 5°, inc. de la Con vencion Americana sobre Derechos Hu manos. 27. Que esta decision no tiene la preten sion de obJigar a los tribunales locales a resolver todas las cuestiones particulares que sin duda se encuentran involucradas, dadas las dificultades antes senaladas y las particularidades que puede asumir cada caso; sin embargo. es su deber instruirlos para que -dentro de sus respectivas com
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petencias- comprometan sus esfuerzos para lograr el cabal cumplimiento de las normas nacionales e internacionales que imponen el tratamiento digno de toda per sona privada de libertad y, particwarmen te, en 10 que hace a la tutela de su vida humana e integridad fisica. De ahf. que se exhorte a las instancias de grado a fin de que soliciten a los poderes politicos que agoten el aprovechamiento de los recurs os materiales -particular mente de los ociosos- en orden a dar sa tisfaccion a los derechos de los ampara dos en autos. 28. Que especial atenci6n debe merecer la presencia de mujeres. adolescentes y enfermos en comisarfas 0 establecimien tos policiales-en un total desamparo que agrava la ya preocupante situacion de ex clusion social que padece una parte im portante de nuestra poblaci6n-. Esa ta rea debera cumplirse. ala luz de los prin cipios recogidos por las aludidas "Reglas Mfnimas", destinadas a estimwar el esfuer zo constante para 10grar una buena orga nizaci6n penitenciaria y de tratamiento de los recluidos (conf. "Observaciones Preli minares" 1 a 3 de esas Reglas). Por ello, y 10 concordantemente dicta minado por el senor Procurador GeneraL se declara procedente la queja y el recurso extraordinario. se revoca la sentencia ape lada v se decide admitir formalmente el habeas corpus iniciado, al que en las ins tancias de grado, debera darse curso con 1a celeridad que el caso amerita, en los ter minos expuestos en los considerandos precedentes. - Carlos S. Fayt. Disidencia parcial de ladoctora .l\rgibay: Considerando: Que 1a infrascripta coin cide can los considerandos lOa 54 del voto de 1a mayorfa. 55. No haycontroversias respecto a que el 75% de detenidos en la Provincia de Buenos Aires aun no tiene condena firme. Estc hecho puede deberse a distintas ra zones: paralisis 0 colapso casi total del sis tema judicial. aplicacion generalizada a itnputaciones por delitos de menor grave clad. etc. Se ha admitido en los autos que este fenomeno crecio a partir de las refor mas legislativas antes senaladas y cuya
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eventual inconstitucionalidad correspon ded analizar en caso de ser planteada verificarse queviola1os estandares consti tucionales e internacionales mfnimos v
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sistema ciego a sus efectos, que sigue ali mentando carceles atestadas sin posibili dad de corregirse a partir de la percepcion de este dato de la realidad. Por ella, y oiclo que fuera el senor Pro curador General, corresponde: L Declarar admisible la queja y pro cedente el recurso extraordinario y revo car la sentencia apelada.
2. Declarar que las Reglas Minimas para el tratamiento de Reclusos de las Na ciones Unidas, recogidas por laley24.660, configuran las pautas fundamentales a las que debe adecuarse toda detencion. 3. Disponer que Ia Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, a traves de los jueces competentes, haga cesar en el terminG de sesenta dias la de tencion en comisarfas de la provincia de menores yenfermos. 4. Instruir a la Suprema Corte de Jus ticia de la Provincia de Buenos Aires y a los tribunales de tadas las instancias de la pro vincia para que, en sus respectivas com petencias y por disposicion de esta Corte Suprema, can la urgencia del caso, hagan cesar toda eventual situacion de agrava miento de la detencion que importe un trato cruel, inhumano 0 degradante 0 cual quier otro susceptible de acarrear respon sabilidad internacional al Estado Federal. 5. Ordenar al Poder Ejecutivo de la Provincia de BuenosAires que, por inter medio de la autoridad de ejecucion de las detenciones, remita a los jueces respecti vos, en el terminG de treinta dfas, un infor me pormenorizado, en el que consten las condiciones concretas en que se cllmple la detendon (caracterfsticas de la celda, cantidad de camas, condiciones de higie ne, acceso a servicios sanitarios, etc.), a fin de que estos puedan ponderar adecuada mente la necesidad de mantener la deten cion, 0 bien, disponganmedidas decaute la 0 fOfmas de ejecucion de la pena menas lesivas. Asimismo, se debeni informar en el plazo de cinco dfas toda modificacion relevante de la situaci6n oportunamente comunicada. 6. Disponer que cada sesenta dias el Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos
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Aires informe a esta Corte las medidas que adopte para mejorar la situacion de los detenidos en todD el territorio de la pro vincia. 7. Encomendar al Poder Ejecutivo de La Provincia de Buenos Aires para que a traves de su Ministerio de Justicia organi ce la convocatoria de una mesa de dialogo a la que invitara a la accionante yrestantes organizaciones presentadas como amicus curie, sin perjuicio de integrarla con otros sectores de la sociedad civil, debiendo in formar a esta Corte cada sesenta dfas de los avances logrados. - Carmen M. Argibay. Disidencia del doctor Boggiano: Considerando: L Que la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires desestimolos reeursos de nulidad e inapli eabilidad de ley deducidos contra la reso lucian de la Sala IT! del Tribunal de Casa cion provincial. que habfa rechazado la acci6n de habeas corpus promovida por Horacia Verbitskv, en su caUdad de direc tor del Centra de Estudios Legales ySocia les. a favor de la totalidad de los detenid os alojados en establecimientos policiaJes y comisarfas lie la provincia. Tal decision motivola apeJacion federal. cuya denega cion motiv61a presente queja. 2. Que, esta Corte ha establecido, como principio. que el habeas corpus no autori zaa sustituir alos jueces propios de la causa en las decisiones que Ie incumben, respecto de las cuales, en caso de existir agravio constitucional. cabe la interposicion de los recursos de (Fall os: 219:111; 220:35, 1224: 231: 106; 308:2236; 313: 1262; 317:916; entre J11uchos otras). 3. Que, en rigor, la pretensi6n de autos. tal como ha sido deducida, constituve una impugnaci6n generica al sistema c<;rcela rio provincial. En consecuencia, cabe ate nerse a la inveterada jurisprudencia de esta Corte segun la eual no compete a los jue ees haeer declaraciones generales 0 abs tractas, porque es de la esencia del Poder Judicial decidir colisiones efectivas de de reehos 2:253; 24:248: 95:51 y 290; 130:157: 243:176: 256:103; 263:397, entre otras]. 4. Que no atafie a esta Corte disefiar una polftiea earcelaria provincial y regIa men
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tar Stl ejecuci6n en todo 0 en parte. En este sentido. cabe recordar que desde an tiguo se ha considerado que Ja misi6n mas delieada que compete al Poder Judicial es la de saberse mantener dentro de la 6rbita de su jurisdiccion. sin menoscabar las fun ciones que incumben a los otros poderes o jurisdicciones pues es el judicial eilla mado a hacer observar la Constituci6n Nacional, y de ahf que su avance en des medro de otras facultades revestirfa la mayor graved ad para la armonfa consti tucional y el orden publico (Fallos: 155:248; 311:2580; 320:2851; 324:2315). 5. Que. como se advierte, existen sus tanciales diferencias entre elsub lite yotros precedentes de esta Corte relativos a la condicion de las personas privadas de su libertad, tales como los registrados en Fa llos: 318:1894 "Dessy". 325:524 "Mignone"y la causa R.230.X;O(IV "Romero Cachara ne, Hugo Alberto 51 ejecuci6n penal". pro nunciamiento del9 de marzo de 2004, pues allf se persegufa una reparacion suscepti be de obtenerse mediante un pronuncia miento judicial. En efeeto, en esos easos se hallaba en juego, respectivamente, la in ~\liolabiJidad de la correspondencia episto lar. el derecho al voto y la revisi6n de una sanci6n disciplinaria durante la ejecucion de la pena. En cambio, aquf se persigue la modificaci6n de un sistema careelario en el ambito de una provincia.lo cual excede las facultades jurisdiccionales de esta Corte. Maxime. cuando la nacionalizacion del regimen carcelario de una provincia probablemente haya de extenderse a las otras. 6. Que. empero no es posible permane cer indiferente ante situaciones incompa tibles con la Constituci6n Nacional y los tratados internacionales sobre derechos humanos a ella incorporados (art. 75, inc. 22), las que, por su gravedad, son sus ceptibles de conducir a que el modo en que se hacen efectivas las detenciones du rante el proceso a la ejecucion de las pe nas revistan el verdadera caracter de una condena accesoria incompatible can la dignidad personal y con las garantias que el Estado tiene la obligaeion de preservar, para no incurrir en responsabilidad inter nacional. Si alguna situaci6n de aquel1a magnitud alcanzara los estrados de esta Corte en una causa justificable, su juris dicci6nhabra de ejercerse para la mas pIe
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na vigencia de la Constitucion, los trata dos con jerarquia constitucional y las no[ mas inferiores aplicables.
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cho publico de la Constitucion (arts. 27 y 75, ines. 22 y 24 de la Constituci6n Na cional; Fallos: 324:3143, voto del juez Boggiano).
7. Que, en talsentido, cabe recordar que el art. 1.1 de la ConvencionAmericanaso
bre Derechos Humanos establece la obli gacion general de los Estados Partes, de respetar los derechos y libertades en ella consagrados y el pleno ejercicio a toda persona que esta sujeta asu jurisdiccion, 10 que implica el deberde adoptar las medi das de seguridad necesarias para BU pro teccion. Estas obligaciones se toman aun mas evidentes en relaci6n con las personas privadas de su libertad que estan bajo cus todia estatal (conf. caso Corte Interameri cana de Derechos Humanos, caso Bulacio VS. Argentina, sentencia dellS de septiem bre de 2003, Serie C, N° 100; Medidas pro visionales respecto de la Republica Fede rativa del Brasil, Caso de la Circel de Urso Branco, 7 de julio de 2004; en igual sentido, lnstituto de Reeducacion del Menon'S. Pa raguay, del 2 de septiembre de 2004, Se rie C, N° 112; Caso de las Penitenciarfas de Mendoza, 22 de noviembre de 2004). 8. Que las provincias no son ajenas al cumplimiento de los tratados intemacio nales sabre derechos humanos. Ello en atenci6n a 10 dispuesto par el art. 31 de la Constitudon Nacional segun el cual ella, las leyes de la Nad6n que en su conse cuencia se dieten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son ley suprema de la Nacion; y las autorida des de cada provincia estan obJigadas a eonformarse a elias no obstante cualquier dis posicion en contrario que contengan las leyes a constituciones provinciales. Por 10 demas, con la reforma constitucional de 19941a supremacfa del derecho inter nacional respecto del derecho intern a ha pasado a integrar los principios de dere
9. Que, en ese orden de ideas, en reite radas opartunidades, como aquf en el en jundioso voto de la mayorla, esta Corte ha expresado SIl preocupacion por la dolo rosa realidad que afecta a las personas pri vadas de su libertad. As!, ha establecido la necesidad de dar a las personas detenidas adecuada atenci6n medica y odontologi ca, controles regulares, el otorgamiento de medicamentos esenciales y condiciones dignas de habitabilidad, Por ello, requirio al Poder Ejecutivo Nacionalla implemen tacion de medidas concretas para dar so luci6n a los problemas economicos, ad ministrativos y asistenciales que padecen las carceles argentinas (Fallos: 310:2412; 311:313; acordada 90/92; Fallos: 315:2202; 316:155). 10. Que en virtud de tales precedentes ha de urgirse a los poderes de la Provincia de Buenos Aires, para que adopten las medidas necesarias en el ambito de sus atribuciones constitucionales, con el fin de asegurar que las detenciones y las conde nas que se ejecutan en establecimientos sometidos a Btl jurisdicci6n no agreguen a la privacion de la libertad lesiones a los derechos humanos de los presos (arts. 18 y 75, inc, 22 de la Constitucion Nacional). Em pero, tales rogatorias, por apremian tes que sean, no pueden llegar a suplir la Jeyprovincial misma. Por ello, oido el senor Procurador Ge neral. se desestlma la queja a los po de res constituidos de la Provincia de Buenos Ai res en los terminos de la presente senten cia. Antonio Boggiano.
