Etika në Administratën Publike: analizë e ligjit vendas për etikën Eralda (Methasani) Çani, Prof.Asoc.
1. Etika dhe nevoja për një administratë publike etike Fjala 'etikë' vjen nga fjala greke 'ethos/ethikos' që do të thotë ''traditë, doke apo shprehi". Ajo është tregues i një degëzimi të posaçëm të shkencës së filozofisë që merret me vlerat themelore të marrëdhënieve ndër-njerëzore, 1 apo tregues i një disipline që ka të bëjë me të mirën e të keqen dhe me detyrimet morale, si një tërësi e parimeve dhe vlerave morale që e qeverisin një individ ose grup, si filozofi drejtuese. 2 Vlera të tilla janë pjesë e shoqërisë dhe natyrshëm reflektohen në çdo aspekt të shfaqjes së veprimtarisë njerëzore, përfshirë këtu edhe punën. Qofshin këto marrëdhënie pune në sektorin privat apo publik, natyrshëm pritet që ato të reflektojnë vlerat etike të shoqërisë. Madje, do të thosha që në marrëdhëniet e punës në sektorin publik pritet që vlerat etike të jenë edhe më shumë të pranishme. Utilitarizmi i vetë sektorit publik e bën më të natyrshme praninë e sa më shumë vlerave etike gjerësisht të pranuara. Vetë sektori publik është krijuar dhe funksionon mbi bazën e disa rregullave të pranuara, është krijuar për t'i shërbyer sa më shumë personave, duhet të reflektojë besim, transparencë, llogaridhënie, etj. Qytetarët presin që punonjësit në administratën publike t'i shërbejnë atyre me ligjshmëri, paanësi, korrektësi, integritet, transparencë, lehtësi, pa kosto ose të paktën jo me kosto disproporcionale, etj. Pra, qytetarët presin që ndërkohë që marrin shërbimin nga administrata e tyre publike, ta marrin atë të shërbyer edhe në mënyrën e duhur, me etikë. Të shërbyerit ndaj komunitetit me etikë është një kërkesë jo vetëm e kohëve moderne; etika në administrimin publik nuk është prurje e zhvillimit të koncepteve të tipareve të administrimit të interesit publik, edhe pse pa dyshim ka gjetur njohje të gjerë në shkallë ndërkombëtare kur shtetet e botës krijuan mekanizma ndërkombëtarë apo mbarëbotërorë. 3 Autorë të ndryshëm të kohërave të ndryshme i referohen kësaj çështje në vijimësi. Aristoteli theksonte se '... është e dëshirueshme dhe e kënaqshme që të përftosh dhe të mbrosh të mirën e individit, por është fisnike, hyjnore dhe sublime të përcaktosh dhe të mbrosh të mirën e komunitetit dhe të shtetit..', 4 ndërsa Ciceroni theksonte filozofinë morale dhe etike më se të nevojshme për këdo që dëshiron dhe i propozon vetes një karrierë. Më tej në histori Zhan Zhak Rusoi theksonte se 'urtësia e pushtetit, veprimi i ligjeve, ndershmëria e shefave, besimi i popullit, ...' janë në themel të institucioneve, '. . . dhe sidomos dëshira e përgjithshme e së mirës publike'. 5 Në mënyrë simbolike, piktori italian Ambrogio Lorenzetti paraqet, në një afreske të madhe në murin mesjetar të qytetit të Sienës, qeverisjen e mirë duke përfshirë elementë të tillë si drejtësia, urtësia, ndershmëria, mençuria, kujdesi, besimi, etj., ndërsa elementë të tillë si korruptimi, dashakeqësia, etj, vendosen si elementë të një qeverisje të keqe. 6 Më tej, doktrina është zhvilluar duke krijuar edhe 'lista' të etikës ofruar nga studiues të ndryshëm. Kështu, përmendim studimin e Larry Colero 7 i cili në tërësinë e rregullave të etikës që duhen respektuar në marrëdhëniet e punës përfshin: - shqetësimin për mirëqenien e të tjerëve - respektin për autonominë e të tjerëve 1
http://www.britannica.com/ Merriam Webster's Collegiate Dictionary. Shih në http://www.merriam-webster.com/ 3 Për të kuptuar më shumë mbi zhvillimet në lidhje me etikën në administrimin e interesit publik shih: Armstrong E., Transparency and Accountability in Public Administration: Recent trends, regional and intenrational developmetns and emerging issues, United Nations, 2005. Shih artikullin në http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan020955.pdf 4 Aristoteli, Etika, Shtëpia Botuese “Fllad, Tiranë, 2001. 5 Zhan-Zhak Ruso, Kontrata Sociale, Shëpia Botuese “Luarasi”, Tiranë 1998. 6 Shih http://www.medievalwall.com/painting/ambrogio-lorenzetti-palazzo-pubblico-siena/ 7 Colero, A framework for universal principles of ethics, UBC Center for Applied Ethics, 2000. 2
1
-
besueshmërinë dhe ndershmërinë dëshirën për t’u bërë pjesë e ligjit drejtësinë primare për të qenë i paanshëm mos marrjen hak në mënyrë të pandershme parandalimin e një situatë negative.
Në një ide të ngjashme, një tjetër studiues, Nrichard T. Nolan 8 ofron këto rregulla bazë si rregulla etike: - të mos jesh egoist dhe të synosh në favor të interesave publike - të veprosh me integritet dhe i pa influencuar nga të tjerët në vendimmarrje - të jesh objektiv dhe pa konflikte interesi - të jesh i përgjegjshëm - të jesh i hapur dhe transparent - të jesh i ndershëm dhe i drejtë - të krijosh imazhin e një lideri të besueshëm. Duke iu referuar edhe institucioneve shqiptare të ngarkuara me forcimin e kapaciteteve të administratës publike, mund të përmendet Instituti Shqiptar për Trajnimin e Administratës Publike që në trajnimet e veta ka orientuar se '[e]tika përmban në vetvete një mënyrë të sjelluri e gjithë pranuar që synon të vendosë modele të domosdoshme komunitare të veprimit!'. Ndërkohë, në librin e tij 'Etika në shërbimin civil në mijëvjeçarin e ri', Chapman thekson se '[e]tika në qeverisje i referohet standardeve morale në shërbimet publike', 9 dhe e konsideron atë si një çështje të lidhur ngushtë me shoqëritë demokratike ku ajo vlerësohet si tipar themelor i administratës publike. 10 Natyrshëm mund të lindin një sërë pyetjesh: a është etika vetëm rregulla morale?; a e përmban atë që quhet etikë një tërësi rregullash të gjithë-pranuara apo të miratuara dhe imponuara shoqërisë?; a duhet të respektojmë rregullat që përbëjnë atë që quhet etikë nëse ato janë thjesht norma ligjore edhe pse mund të mos jenë rregulla që shoqëria pranon në përgjithësi?, etj, etj... Ajo që mund të thuhet në lidhje me të tilla rregulla është se lidhja me moralin është e padiskutueshme dhe madje themeli i gjithë analizës, ndërkohë që shndërrimi në kategori juridike e vendos etikën në shtratin e të detyrueshmes. Etika, si tipar themelor i administratës publike, është sa në një çështje morali dhe vlerash, aq edhe një kategori juridike e pranuar dhe promovuar në nivele të ndryshme legjislacioni. Rregullimet janë të ndryshme në varësi të fushës së veprimit. 11 Në sektorin publik, për shkak të interesit publik, rregullimi i etikës është një çështje e adresuar në detaje duke përfshirë respektimin e të drejtave themelore të njeriut, paanësinë, korrektësinë në sjellje, paraqitjen e jashtme, punësimin e dytë, përdorimin e pronës publike apo të kohës së punës me efikasitet, etj. Është e pritshme që ajo që përfshihet në tërësinë e rregullave etike në një legjislacion, jo domosdoshmërisht do jetë e njëjtë me atë të një legjislacioni tjetër: në fund të fundit vlerat e shoqërive të ndryshme, pritshëm do jenë të ndryshme. Gjithsesi, një analizë e rregullave të parashikuara nga legjislacione të ndryshme na evidenton tipare universale të vlerave njerëzore, ku përfshihen korrektësia, paanësia, transparenca, ndershmëria, etj. në administratën publike.
8
Nolan, Living Issues in Ethics, Iuniverse Inc, 2000 Richard A. Chapman, Etika në Shërbimin Publik për Mijëvjeçarin e Ri, Nju Jork, 2002. 10 Ibid. 11 Pasha, Llaci, Skreli, Tanku, Çepani, Etika, ekonomia dhe biznesi, Instituti për kërkime dhe alternativa zhvillimi, Tiranë 2003. 9
2
2. Rregullime ligjore mbi etikën në administratën publike Legjislacione të ndryshme na prezantojnë qëndrime të cilat, herë janë të njëjta e herë me nuanca specifike. Për shembull, në Spanjë me Urdhrin Ministerial APU/516/2005, datë 3 mars 2005 të Ministrisë së Punëve Publike, miratuar nga Kabineti shtetëror, u miratua një Kod i Qeverisjes së mirë 12 si pjesë e etikës në qeverisje dhe në administratën shtetërore. Në bazë të këtij Kodi, elementë të tillë si objektiviteti, integriteti, paanësia, përgjegjësia, besueshmëria, paanshmëria, konfidencialiteti, përkushtimi, transparenca, sjellja shembullore, aksesibiliteti, efikasiteti, ndershmëria, promovimi i trashëgimisë kulturore dhe mbrojtja e mjedisit, apo barazia gjinore, janë konsideruar si elementë të etikës në administratën shtetërore. 13 Në mënyrë të ngjashme, në Itali ndershmëria, shërbimi korrekt, paanshmëria, sjellja korrekte, etj. janë konsideruar si elementë të etikës për punonjësit publikë, me përjashtim të disa kategorive të veçanta si për shembull personeli ushtarak, policia shtetërore apo ajo e burgjeve, etj. për të cilat janë miratuar rregulla sjellje të posaçme. 14 Në Poloni, me Urdhrin 114, datë 11.10.2002 i Kryeministrit u miratua Kodin Etik për Shërbimin Civil 15 që merr në konsideratë se veprimtaria e punonjësve publikë duhet të kënaqë pritshmërinë e qytetarëve. Në këtë urdhër elementë të tillë si besueshmëria, aftësia profesionale, paanësia, paanësia politike, etj., u konsideruan si themelorë për etikën në shërbimin civil. Në Shtetet e Bashkuara të Amerikës, një Kod Sjelljeje për punonjësit në degën e Ekzekutivit miratuar në vitin 2005, 16 përcakton disa rregulla në lidhje me mosmarrjen e dhuratave, mungesën e konfliktit të interesit, paanësinë, detyrimeve në rastet e aplikimit për punë tjetër, jo keqpërdorimit të pozicionit, angazhimeve të tjera, në kuadër të etikës. Të gjithë këta shembuj na tregojnë që rregul a për etikën në administratën publike, jo vetëm që janë miratuar por edhe ato adresojnë çështje të ngjashme për nga natyra e tyre. Një studim i vitit 2000 i Organizatës për Bashkëpunim dhe Zhvillim Ekonomik - OECD 17 na tregon se në 24 vende anëtare të OECD paanshmëria është e përfshirë në rregullat e etikës, në 22 ligjshmëria, në 18 vende përfshihet integriteti, në 14 vende përfshihen transparenca e efiçenca, në 11 vende përfshihen barazia e përgjegjësia, dhe në 10 vende drejtësia. 18 Edhe organizma rajonalë të tillë si Këshilli i Evropës kanë miratuar rekomandime të posaçme si Rekomandimi i Komitetit të Ministrave R (2000) 10 'Për Kodin e Sjelljes së zyrtarëve publikë' 19 në të cilin listojnë një sërë elementësh si ligjshmëria, paanësia politike, mungesa e konfliktit të interesave, etj., si elementë etikë të sjelljes së punonjësve publikë. Referimet normative të përmendura, herë me karakter rekomandues, herë detyrues të mirëfilltë janë rregullime normative të miratuara në fushën e të drejtës administrative, pra kanë karakter rregullues së pari dhe çdo masë me qëllim zbatimin e rregullit e prezantojnë në kuadër të së drejtës administrative, nga këndvështrimi i disiplinës në punë apo i përgjegjësisë jashtëkontraktore të punonjësve publikë. Ky qëndrim është mjaft pozitiv sepse së pari, kërkon një rregullim të caktuar të administratës publike dhe së dyti, këtë rregullim e kërkon natyrshëm pa u sforcuar. 20 Shembujt na tregojnë që herë rregullat 12
Shih në: http://www.oecd.org/dataoecd/17/35/35521364.pdf Appendic, Parimet themelore. http://www.oecd.org/dataoecd/17/35/35521364.pdf 14 Shih në: http://www.oecd.org/dataoecd/61/33/35526972.pdf 15 Shih në: http://www.oecd.org/dataoecd/17/37/35521348.pdf 16 Final Regulation Issued by the U.S. Office of Government Ethics. Codified in 5 C.F.R. Part 2635 (1/1/02 Edition), as amended at 67 FR 61761-61762 (Oct. 2, 2002) Shih në: http://www.cdc.gov/maso/facm/pdfs/LAWS/ethicsstandards.pdf 17 The Organisation for Economic Co-operation and Development - Organizata për Bashkëpunim dhe Zhvillim Ekonomik, e krijuar si e tillë në vitin 1961 me qëllim promovimin e mirëqenies ekonomike e sociale në botë. 18 OECD, Trust in Governments: ethic measures in OECD countries, Francë, 2000, fq. 31. 19 Shih në http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec%282000%2910_EN.pdf 20 Pavarësisht kësaj, duhet thënë që qoftë në nivel ndërkombëtar, rajonal apo edhe sipas kuadrit normativ të vendeve të ndryshme, ka aspekte të caktuara të etikës në administratën publike për të cilat politika ligjore e përshtatur është edhe më e ashpër. Kështu, vendimmarrja korruptive është kriminalizuar gjerësisht. Kombet e Bashkuara (Shih http://www.unodc.org/pdf/crime/convention_corruption/signing/Convention-e.pdf) kanë miratuar një Konventë Penale mbi Korrupsionin apo Këshilli i Evropës (Shih Council of Europe, European Treaty Series, Nr. 173). Shtetet e ndryshme, jo 13
3
(ndonjëherë miratuar si një Kod Sjelljeje) janë miratuar për një kategori të gjerë punonjësish në administratën publike, e herë janë miratuar rregulla të posaçme etike për një kategori të veçantë punonjësish. Pavarësisht se mund të zgjidhet, të ndiqet një rregullim i fragmentarizuar me bazë profesioni, qartazi tendenca për të bërë subjekte të rregullave të tilla sa më shumë punonjës të administratës publike është e pranishme. Shumica e vendeve anëtare të OECD e kanë të rregulluar në ligje të posaçme çështjen e etikës në administratën publike, 21 ndërsa disa vende e kanë të përfshirë në Kushtetutë 22 apo në ligjin që rregullon marrëdhëniet e punës së nëpunësve publikë, 23 apo në ligje të tjera të përgjithshme 24. Ndërkohë që modelet e rregullimit mund të jenë të ndryshme, prej vitesh ka pasur tentativa për të standardizuar këtë rregullim nëpërmjet disa rregullave bazë. Konkretisht, OECD me Rekomandimin C(98)70 i datës 23 prill 1998 'Për menaxhimin e konfliktit të interesave në Shërbimin Civil" apo Rekomandimin C(2003)107, datë 28 maj 2003, ndërsa nxit shtetet anëtare të OECD të miratojnë rregulla mbi etikën në shërbimin publik, i rekomandon atyre të respektojnë edhe sa më poshtë: • Standardet etike për shërbimin publik duhet të jenë të qarta; • Standardet etike për shërbimin publik duhet të pasqyrohen në kuadrin ligjor. • Rregullat mbi etikën duhet të jenë në dispozicion të nëpunësve publikë. • Nëpunësit publikë duhet të dinë të drejtat dhe detyrimet e tyre kur të kryejnë veprime të paligjshme e të parregullta. • Duhet të ketë angazhim politik ndaj çështjeve të etikës i cili duhet të theksojë me forcë nevojën për sjellje etike të nëpunësve publikë. • Procesi i vendimmarrjes duhet të jetë transparent dhe i hapur për rishikim. • Duhet të ketë udhëzime të qarta për ndërveprim midis sektorëve publik dhe privat. • Menaxherët duhet të demonstrojnë dhe nxisin sjelljen etike. • Politikat e menaxhimit, procedurat dhe praktikat duhet të nxisin sjelljen etike. • Kushtet e shërbimit publik dhe menaxhimi i burimeve njerëzore duhet të nxisin sjelljen etike. • Brenda shërbimit publik duhet të jenë të miratuara mekanizma të përshtatshëm për mbajtjen e përgjegjësisë • Duhet të jenë të miratuara procedura si dhe sanksione të përshtatshme për të trajtuar sjelljet e pahijshme. 25 Duke konsideruar shembujt e sjellë më lart, mund të thuhet qartazi se rregullat e etikës janë shndërruar tashmë në një kategori juridike. Duke qenë të tilla, vlera e rregullimit me ligj të sjelljes etike të punonjësve të administratës publike, është e lidhur ngushtë me elementin e detyrueshmërisë. Kështu, normat mbi etikën shndërrohen në të detyrueshme për këdo që është subjekt i rregullimit normativ. Një rregullim të tillë të ngjashëm ka përshtatur edhe vendi ynë në një sërë aktesh normative. Që në preambulën e Kushtetutës së vendit theksohet se shteti shqiptar do të luftojë për të respektuar dinjitetin e njeriut, se do të respektojë të drejtat e liritë themelorë, 26 apo se do të mbështetet në të drejtën në
vetëm që kanë ratifikuar këto konventa, por edhe kanë miratuar në Kodet e tyre Penale dispozita mbi korrupsionin në administratën publike. 21 Si për shembull Austri, Kanada, Danimarke, France, Itali, Hungari, Islande, ShBA, etj. Shih OECD, Trust in Governments: ethic measures in OECD countries, Francë, 2000, fq. 33. 22 Si për shembull Spanja, Finlanda, Greqia, Meksika, etj. Ibid. 23 Si për shembull Finlanda, Hungaria, Islanda, Polonia, etj. Ibid. 24 Si për shembull Austria, Belgjik,a Kanadaja, Hollanda, Greqia, Çekia, Gjermania, etj. Ibid. 25 Shih OECD, Recommendation of the Council on 'Improving Ethical Conduct in the Public Service Including Principles for Managing Ethics in the Public Service,' 23 April 1998 - C(98)70/FINAL, në http://www.oecd.org/dataoecd/60/13/1899138.pdf 26 N. 15 i Kushtetutës.
4
fuqi. 27 Po ashtu, ligje të tilla organike si Kodi i Procedurave Administrative (KPA) në një kapitull më vete adresojnë ligjshmërinë, paanësinë, eficencën, transparencën, etj, 28 elementë të cilët, siç e theksuam më lart, ishin pothuaj në vlera të njëjta themelore 29 për vende të shumta në botë. Jo vetëm kaq, por Shqipëria ka miratuar që në vitin 2003 një ligj të posaçëm mbi etikën në administratën publike (Ligji Nr. 9131, datë 8.9.2003 'Për rregullat e etikës në administratën publike'). Ky ligj ka një shtrirje shumë të gjerë për nëpunësit në administratën publike, duke nënkuptuar me ta çdo person që është i punësuar pranë një institucioni të administratës publike, pavarësisht pozicionit. 30 Megjithatë, edhe pse ky ligj ka një titull në dukje gjithëpërfshirës për të gjithë organet në administratën publike, fusha e tij e zbatimit nuk shtrihet tek të zgjedhurit, anëtarët e Këshillit të Ministrave dhe gjyqtarët 31. Për gjyqtarët rregullat me karakter etik burojnë nga Kodi Etik i miratuar nga Konferenca Gjyqësore 32 por edhe nga ligji Nr. 9877, datë 18.02.2008, “Për Organizimin e Pushtetit Gjyqësor në Republikën e Shqipërisë”, 33 ndërsa për të zgjedhurit e qeverisjes qendrore, pra deputetët, rregullorja e Kuvendit kërkon miratimin e një Kodi Sjelljeje të posaçëm, gjithsesi ende i pa miratuar. 34 3. Analizë e ligjit Nr. 9131, datë 8.9.2003 'Për rregullat e etikës në administratën publike' Ligji Nr. 9131, datë 8.9.2003 'Për rregullat e etikës në administratën publike' (Ligji për etikën) prezanton një tërësi rregullash mbi sjelljen e punonjësve të administratës publike. Ky ligj parashikon disa standarde që ndihmojnë sa punonjësit e administratës publike në kryerjen e detyrave të tyre dhe performancën e institucionit, aq edhe qytetarët në forcimin e besimit të tyre ndaj institucioneve, duke qenë kështu një vlerë e shtuar në legjislacionin e të drejtës publike në vend, sepse: - aktorë të ndryshëm janë të vënë në dijeni në lidhje me rregullat që zbatohen në administratën publike - punonjësit ndihmohen të dallojnë sjelljet e pranueshme nga ato të papranueshme - ruhet dhe nxitet besimi qytetar ndaj institucionit - performanca e institucionit mundësohet të jetë edhe më lartë, etj. Ligji për etikën është një ligj që fushën e tij të zbatimit e shtrin sa në qeverisjen qendrore, aq atë vendore, madje edhe në veprimtarinë e organizatave private që kryejnë shërbime publike. 35 Zbatimi i tij është i detyrueshëm për të gjithë të punësuarit në administratën publike, një përcaktim ky shumë i gjerë e aspak i kufizuar vetëm në zyrtarët, apo nëpunësit civilë. 36 Detyrimi për të respektuar këtë ligj vjen pa dyshim prej faktit që kemi të bëjmë me një ligj, por ndërkohë nuk duhet harruar se ky është një 27
N. 4, 6 i Kushtetutës. Shih N. 9 - 20 të KPA-së. 29 Shih më lart të dhënat nga studimi i OECD i vitit 2000. 30 Një analizë mbi marrëdhëniet e punës dhe pozicionet në administratën publike sqaron se statusi i punonjësve sipas legjislacionit që adreson marrëdhëniet e punës është i ndryshëm dhe termat që përdoren janë gjithashtu të ndryshëm. Sipas legjislacionit përkatës janë të miratuara edhe një sërë elementësh me karakter etik si detyrime përkatëse. Gjithsesi ajo që duhet theksuar është që Ligji për etikën është pothuaj gjithëpërfshirës dhe nuk i fragmentizon punonjësit për nga pozicioni, përveçse bën një përjashtim për një kategori personash si gjyqtarët, të zgjedhurit dhe anëtarët e Këshillit të Ministrave. Për një analizë më të gjerë mbi rregullimet mbi marrëdhëniet e punës në administratën publike shih: Çani (Methasani) E., Marrëdhëniet e Punës në Administratën Publike: Analizë e Legjislacionit Shqiptar, Qendra AKSES, Shqipëri, Shtëpia Botuese albPaper, Dhjetor 2009. 31 Lexo më shumë mbi këtë në: Alimehmeti E., Rregullimet etike në profesionin e juristit, Jus & Justicia 4/2010, Fakulteti Juridik, UET. 32 Fillimisht miratuar më 5.12.2000 dhe më pas konfirmuar në vitin 2005 nga Konferenca Gjyqësore. 33 Neni 12/2 të këtij ligji. 34 Një Kod i tillë ende nuk është miratuar. Për një analizë më të gjerë mbi këtë çështje shih: (Methasani) Çani E., Etika dhe Kodi i Sjelljes për përfaqësuesit e popullit: analizë e legjislacionit në fuqi në Republikën e Shqipërisë dhe nevoja për një Kod Sjelljeje, Studime Juridike, Nr. 2, 2009, Fakulteti i Drejtësisë, Universiteti i Tiranës. 35 N. 2 i Ligjit për etikën. 36 N. 2, paragrafi 4. 28
5
ligj me baza të forta morale: zbatimi i tij do të varet në një shkallë të madhe nga formimi personal i punonjësve të administratës publike. Ligji parashikon një sërë parimesh të përgjithshme që duhen respektuar nga institucionet e administratës publike që i nënshtrohen atij. Këto parime kërkojnë që punonjësi i administratës publike të: 37 - kryejë detyrat sipas ligjit: Parimi i ligjshmërisë është një prej parimeve themelore të një shteti të së drejtës. Ai është vendosur si parim bazë që në dokumentin themelor të vendit, Kushtetuta, 38 e madje hap siparin e parimeve në KPA. 39 - mos jetë i ndikuar politikisht: paanësia politike buron nga pluraliteti politik që qëndron në themel të shtetit. 40 - jetë i ndershëm, i paanshëm, efikas, e të mos shfrytëzojë asnjëherë pozitën për interesin e tij privat: Kjo do të thotë që punonjësi në administratën publike të mos jetë në konflikt interesi, çështje kjo e rregulluar gjerësisht në legjislacionin vendas. - jetë i sjellshëm në kryerjen e detyrës: marrëdhëniet personale mes punonjësit dhe të tjerëve, kryesisht qytetarëve të cilëve u ofron shërbimin, por edhe kolegëve me të cilët punon, është një kërkesë e natyrshme që reflekton faktin që administrata tashmë pritet të jetë publike, në themel të së cilës është shërbimi ndaj qytetarit. - mos veprojë arbitrarisht në dëm të një personi/organizate dhe të tregojë respekt për të drejtat/interesat personale të të tretëve: Kushtetuta e vendit qartazi thekson detyrimin për respektimin e të drejtave themelore e lirive, dinjitetit, 41 ndërkohë që nga ana tjetër marrëdhëniet gjithmonë bazohen në një moral të caktuar që kërkon mbështetje e një shkallë besnikërie ndaj tjetrit. - sillet në mënyrë që besimi i publikut në ndershmërinë, paanshmërinë dhe efektivitetin e shërbimit publik të ruhet e të rritet: Kështu për shembull shfaqja e arrogancës, neglizhenca për të adresuar kërkesat e publikut, përtesa në reagim apo komunikim, elementë të komunikimit si ai me sy ulur, duke përdorur fjalë neglizhuese, apo duke treguar superioritet, etj, etj, do të ishin shembuj të shkeljes së këtij rregulli. - ofrojë informacionin sipas legjislacionit në fuqi pa cenuar konfidencialitetin e informacionit: Transparenca nga njëra anë dhe ruajtja e të dhënave personave, apo sekret, do duhet të balancohen shumë mirë nga punonjësi. Kjo do të kërkonte rregullim të qartë e të detajuar të rasteve kur një informacion konsiderohet konfidencial. Më tej, ligji është i strukturuar në mënyrë që të adresojë elementët thelbësorë që lidhen me etikën, si konflikti i interesave, dhuratat, dy punësimi, detyrime gjatë dhe pas mbarimit të marrëdhënieve të punës, si dhe adresimi i rasteve të shkeljeve të rregullave të etikës.
3.1. Konflikti i interesit Kreu II i ligjit për etikën përcakton si konflikt interesi situatën: . . në të cilën një nëpunës (ose persona të lidhur) i administratës publike ka një interes personal që ndikon ose mund të ndikojë në paanshmërinë ose objektivitetin e kryerjes së detyrës zyrtare. 42
37
N. 3 i Ligjit për etikën. N. 4 i Kushtetutës. 39 N. 9 i KPA. 40 Shih N. 3 apo N. 9 i Kushtetutës. 41 N. 3 apo N. 15 i Kushtetutës. 42 Shih N. 4 të Ligjit për etikën. 38
6
Ligji nuk parashikon rregullime shumë të detajuara mbi konfliktin e interesit duke ofruar disa rregulla të përgjithshme bazë. Gjithsesi, rregullat e këtij ligji duhen lexuar së bashku me rregullat e ligjeve të tjera të miratuara në vend mbi çështjen e konfliktit të interesave, duke filluar që nga Kushtetuta e vijuar më tej me konventat e ratifikuara si dhe Kodin e Procedurës Administrative apo ligje të posaçme mbi këtë çështje. Kodi i Procedurave Administrative (KPA) parashikon rregulla edhe mbi konfliktin e interesit, si për shembull N. 12 apo N. 37-41 i KPA. KPA në Nenin 37 të saj parashikon se punonjësit vendimmarrës në kushtet e parashikuara nga ky nen do të duhet të skualifikohen nga vendimmarrja, përndryshe ajo konsiderohet se cenon N. 12 të KPA, parimin e paanësisë, pra është një vendimmarrje në kushtet e konfliktit të interesit. 43 Po ashtu, Ligji Nr. 9367, dt. 7.4.2005, “Mbi Parandalimin e Konfliktit të Interesave në ushtrimin e funksioneve publike” (ligji PKI) në mënyrë të hollësishme adreson kuptimin, rastet e ndryshme, zgjidhjet e vendimmarrjes në kushtet e konfliktit të interesit apo edhe raste të konfliktit të interesit të palidhura drejtpërdrejtë me situata vendimmarrëse. 44 3.2 Veprimtaritë e jashtme Kreu III i ligjit për etikën parashikon se veprimtaria e jashtme (apo dy-punësimi) është e mundshme por ajo asnjëherë nuk duhet të çojë në shqetësime apo probleme për punën. Sipas ligjit veprimtari e jashtme quhet: Çdo lloj veprimtarie e rregullt ose të rastësishme, që kërkon angazhimin e nëpunësit të administratës publike, qoftë për qëllime fitimi ose jo, që nëpunësi zhvillon jashtë detyrës zyrtare, që kërkon angazhimin mendor dhe fizik te tij, ne çfarëdolloj forme, p.sh. si konsulent, ortak, përfaqësues, drejtues, anëtar apo punonjës. 45 Për të detajuar më tej këtë rregullim ligjor, Këshilli i Ministrave ka miratuar VKM Nr. 714, datë 22.10.2004 "Për veprimtarinë e jashtme dhe dhënien e dhuratave gjatë veprimtarisë së nëpunësit të administratës publike" (VKM 714) në të cilën detajohen më tej rregullat ligjore për ushtrimin, rastet që lejohen ose që nuk lejohen të ushtrimit të një veprimtarie të jashtme. Së pari, duhet theksuar që veprimtaria e jashtme është e lejueshme, pra nuk është absolutisht e ndaluar. Rastet kur parashikohen ndalime absolute të veprimtarisë së jashtme janë të përcaktuara shprehimisht me akte normative. Për shembull, VKM 714 parashikon se në asnjë rast punësimi me kohë të plotë në një punë tjetër nuk lejohet. Rastet, kur sipas ligjit për etikën dhe VKM 714, punonjësit publikë nuk duhet të angazhohen në një veprimtari të jashtme, janë ato kur kjo veprimtari: - pengon kryerjen e detyrës zyrtare - krijon ose duket sikur krijon një konflikt interesash me pozicionin e tij zyrtar: sipas ligjit për shkak të situatave të tilla ai/ajo duhet të heqë dorë/skualifikohet nga vendimmarrja - kërkon një angazhim, mendor a fizik të tij që e pengon apo bën të vështirë kryerjen e detyrës: kjo do të thoshte konsumim i energjive të punonjësit/es dhe kështu vështirësim apo pamundësi të kryerjes së detyrës. 43
Shih ISPL, Komentari i KPA, Tiranë 2000. Disa manualë shpjegues për konfliktin e interesit shpjegojnë në detaje kuptimin e konfliktit të interesit në situata të ndryshme: • Manual “Hetimi administrativ dhe trajtim i rasteve të veprave penale në fushën e deklarimit të interesave private”, ILDKP-USAID, Shtëpia botuese “Dorena Publishing”, Mars 2010. • Manual mbi 'Parandalimin e Konfliktit të Interesave në pushtetin vendor’, SHBSH –ILDKP-USAID, Tiranë, Shtator 2009. • Manual 'Shpjegues dhe Trajnimi mbi Parandalimin e Konfliktit të Interesave në prokurimet publike’, ACER –ILDKPUSAID, Tiranë, Maj 2009. • Manual Shpjegues dhe Trajnimi mbi Parandalimin e Konfliktit të Interesave’, bashkë-hartuese, ISB dhe USAID Albania, Shtëpia Botuese ‘Dituria’, Tiranë, Dhjetor 2006. Shih Manualet në www.hidaa.gov.al 45 N. 6 i Ligjit për etikën. 44
7
-
-
-
-
është vazhdim i detyrës zyrtare dhe nëpunësi duhet të përdorë të dhënat që ka nga pozicioni i tij në administratën publike: kjo do të thotë përdorim të njohurive, know-how, informacioneve të cilat ai/ajo i ka më lehtë t'i zotërojë se të tjerët dhe madje këtu nuk përjashtohen as rastet e të dhënave konfidenciale të cilat ai/ajo i posedon për shkak të pozicionit të punës por që nuk duhet t'ia bëjë të ditur publikut, dhe kështu favorizim të kryerjes së punës në angazhimin tjetër, pra një konflikt të pastër interesi në fund të fundit. cenon figurën e nëpunësit të administratës publike ose të institucionit publik, në të cilin ai është i punësuar: duke qenë se etika është edhe një çështje e rritjes së besimit të publikut tek institucioni, ruajtja e imazhit të këtij të fundit do të kontribuonte në rritjen e etikës. qëllimi i veprimtarisë bie në kundërshtim me qëllimin dhe objektivat e pozicionit zyrtar të punës së nëpunësit të administratës publike: nuk është e moralshme që të angazhohesh në një veprimtari dhe ndërkohë angazhohesh edhe në një tjetër që synon krejtësisht diçka tjetër me të parën. Kjo, në kuptim të ligjit për etikën, nuk do ishte e pranueshme (ndershme). është një veprimtari, e cila kryhet me kohe të plotë: pra dy-punësimi me kohë të plotë nuk lejohet në asnjë rast, kjo padyshim për shkak të kohës së angazhimit e cila ose do përputhje me atë të punës në administratën publike, ose do ishte aq angazhuese sa do ishte shteruese për forcat dhe energjitë e punonjëses/it.
Sipas VKM 714, në tërësinë e veprimeve të ndaluara për t'u kryer përfshihet edhe detyrimi për të mos dëshmuar si ekspert, në mungesë të një autorizimi, të nëpunësit përpara ndonjë trupi gjykues apo përfaqësimi në gjyq i ndonjë personi fizik ose juridik, vendas apo i huaj, organizate, entiteti apo qeverie të huaj, nëse institucionet e administratës publike janë palë apo kanë ndonjë interes te drejtpërdrejtë dhe të rëndësishëm në çështjen që shqyrtohet. Ky detyrim nuk duhet ngatërruar me detyrimin për të dëshmuar në gjyq si pjesë e procedurave civile apo penale që zhvillohen në gjykatë në përputhje me ligjet procedurale bazë mbi të cilat funksionin gjykata. Në asnjë rast ligji për etikën apo VKM 714 që detajon këtë çështje nuk mund të kenë prioritet mbi kodet procedurale në përputhje me të cilat vepron gjykata. Po ashtu, ligji për etikën, edhe pse ka prezantuar rregullat e mësipërme, parashikon edhe që në asnjë rast nuk duhet të cenohet liria për t'u organizuar (angazhimi nëpër shoqata kulturore, shoqërore, sportive, pjesëmarrja në organet drejtuese të tyre me përjashtim të rasteve kur kjo përjashtohet me ligj), sindikale ose veprimtaria mësimdhënëse. Sipas akteve normative të lartpërmendura, punonjësit mund të angazhohen në raste të tjera (pra, jo ato më lart) në veprimtari të jashtme, por duhet të njoftohet paraprakisht eprori direkt dhe njësia e personelit për këtë angazhim, madje nëse ky angazhim ka ekzistuar pra fillimit të marrëdhënieve të punës informimi duhet bërë (me shkrim) para marrjes së detyrës. Duke konsideruar që rastet me të cilat mund të përballen punonjësit mund të jenë të shumta dhe ndoshta edhe të paqarta ndonjëherë, ligji parashikon që nëpunësi këshillohet me njësinë e personelit të institucionit për të kuptuar nëse veprimtaria është apo jo e lejueshme. 46 Eprori apo njësia e personelit duhet të arsyetojnë e të vendosin me shkrim nëse veprimtaria është apo jo e lejueshme. 47 3.3 Dhuratat Kreu IV i ligjit për etikën ndalon nëpunësin e administratës publike të kërkojë ose pranojë përfitime të çfarëdoshme që ndikojnë ose duket sikur ndikojnë në paanësinë e kryerjes së detyrës, apo janë ose
46
N. 10 i Ligjit për etikën. Duhet theksuar se kemi të bëjmë me vendimmarrje administrative të eprorit apo njësisë së personelit. Si çdo vendimmarrje tjetër administrative, kjo duhet të jetë si rregull me shkrim dhe e arsyetuar. Shih N. 107-110 i KPA. Shih për më shumë mbi arsyetimin e vendimmarrjeve administrative Sadushi S., E Drejta Administrative, Shtëpia Botuese Ora, Tiranë 2008. 47
8
duket sikur janë shpërblim për mënyrën e kryerjes së detyrës zyrtare. 48 Koncepti i përfitimeve përfshin dhuratat, favoret, pritjet ose çfarëdo përfitimi tjetër, ose shmangie të humbjeve të mundshme, si dhe premtime për to. Jo vetëm kaq, por të tilla përfitime konsiderohen se janë shkelje e ligjit për etikën qoftë kur merren apo kërkohen nga punonjësi i administratës publike për veten, qoftë kur merren, kërkohen apo përfitohen për familjen, të afërmit, personat ose organizatat me të cilat ka marrëdhënie punonjësi. 49 Edhe favoret, dhuratat, premtimet që merren në mënyrë të tërthortë janë të ndaluara, që do të thotë se konsiderohen të tilla edhe ku ato merren, kërkohen, apo i premtohen familjes së punonjësit, të afërmve deri në shkallën e dytë, personave ose organizatave, me të cilat nëpunësi ka pasur ose ka marrëdhënie biznesi ose lidhje politike, në bazë të kërkesës, rekomandimit apo udhëzimit të nëpunësit. Kuptimi i dhuratës ka marrë detajim të mëtejshëm në legjislacionin vendas. Kështu, sipas Vendimit të Këshillit të Ministrave nr. 714 50 në këtë koncept përfshihen: - likuiditetet në para në dorë, - likuiditete në llogari rrjedhëse, - likuiditete në depozita, - bono thesari - huadhënie, - sende me vlere - çdo send apo shërbim, me vlere monetare, të premtuar, ofruar, dhënë falas ose nen vlerën e tregut - interesat, aksionet dhe pjesët e kapitalit në shoqëri tregtare, - borxhet dhe detyrimet jozyrtare ndaj personave fizike apo juridike - ftesat për pritje të ndryshme - premtimet, ofrimet falas apo uljet e çmimeve për kryerjen e shërbimeve, te argëtimeve, pushimeve, transporteve, udhëtimeve, - ofrimi i bursave të studimit, - ofrimi i sigurimeve, - mbulimi i shpenzimeve për kryerje shërbimesh apo veprimtarish të nëpunësit. Gjithsesi, ligji nuk ndalon dhuratat në mënyrë absolute. Dhuratat protokollare lejohen: ato i përkasin institucioneve të cilave u jepen. Nëse dhuratat jepen në rastin e ftesave të zakonshme, mikpritjes tradicionale, apo nëse janë me vlerë simbolike ose tradicionale, apo mirësjelljeje, ato lejohen. Në asnjë rast këto dhurata nuk mund të jenë në vlerë monetare. Kushti që duhet të plotësohet që dhurata në të tilla situata të lejohet është që ato në asnjë rast të mos krijojnë dyshime mbi paanshmërinë e punonjësit, përndryshe edhe nëse është një dhuratë me vlerë shumë të ulët nuk do të lejohej. Po ashtu, nëse dhuratat jepen si pasojë e lidhjeve farefisnore apo njohjeve personale që punonjësi ka me dhuruesit, si edhe në rastin kur është e qartë se dhurata nuk ka asnjë lidhje me pozicionin dhe cilësinë si nëpunës i administratës publike të personit që merr dhuratën, dhurata është e lejuar, pra nuk përfshihet në tërësinë e kategorisë së dhuratave të ndaluara sipas Kreut IV të ligjit për etikën. Një tjetër marrëdhënie e cila adresohet shprehimisht nga legjislacioni është edhe ajo mes nëpunësve publikë me njëri-tjetrin. Ligji parashikon që edhe favoret nga një punonjës më i ulët tek një më i lartë apo i mesëm për shkak të cilësive dhe raporteve zyrtare nuk lejohen. Edhe ndërmjetësimi për dhënien e dhuratave ndonjë punonjësi më të lartë apo të mesëm nuk lejohet.
48
N. 10 i ligjit për etikën. Ibid. 50 Vendim i Këshillit të Ministrave nr. 714, datë 22.10.2004 "Për veprimtarinë e jashtme dhe dhënien e dhuratave gjatë veprimtarisë së nëpunësit të administratës publike". 49
9
Ç'duhet bërë në rastet e ofrimit të dhuratave? Së pari, vetë nëpunësi bën vlerësimin e situatës, nëse është e lejueshme apo jo. Sipas ligjit, në qoftë se nëpunësit i ofrohet një dhuratë, ai/ajo duhet: - ta refuzojë, pa pasur nevojë ta pranojë atë për ta përdorur si provë; - të përpiqet që ta identifikojë personin që i bën ofertën; - të shmangë kontaktet e gjata me personin që bëri ofertën, por dijenia e arsyes për të cilën bëhet oferta, mund të shërbejë si provë; - në qoftë se dhurata nuk mund të refuzohet që t'i kthehet dërguesit, duhet të ruhet, të përdoret sa më pak që të jetë e mundur dhe t'i raportohet menjëherë eprorit direkt; - të ketë dëshmitarë, nëse është e mundur, kolegët që punojnë me të; - të raportojë përpjekjen, sa më shpejt që të jetë e mundur, tek eprori i tij ose njësia e personelit; - të vazhdojë punën normalisht, sidomos për problemin për të cilin avantazhi i padrejtë është ofruar. 51 Në rast dyshimi mbi paanshmërinë e përfitimeve, punonjësi këshillohet me njësinë e personelit të institucionit. Nëse vlera e dhuratës, dhe këtu flitet në çdo rast për dhurata të lejueshme sipas ligjit, është nën 10000 lekë për dhuratë, nëpunësi nuk është i detyruar t'i deklarojë, ndërsa nëse dhuratat janë më të kushtueshme, ai duhet t'ia deklarojë ato, brenda 30 ditëve, eprorit direkt dhe t'i dorëzojë në njësinë e burimeve njerëzore te institucionit. Madje, nëse nëpunësi ka dyshim për vlerën e dhuratës, ai njofton eprorin direkt dhe i kërkon njësisë së burimeve njerëzore të institucionit të kryejë vlerësimin e saj. Dhuratat me vlerë më të madhe se 10000 lekë përdoren për qëllime të veprimtarisë së institucionit. Dhuratat që kanë vlera artistike, muzeale apo historike, u dorëzohen institucioneve të specializuara. Në të njëjtën mënyrë administrohen edhe dhuratat që nuk mund të kthehen, sipas nenit 11 të ligjit për etikën. Në rast se nëpunësi dëshiron ta mbaj dhuratën e marrë, me vlerë mbi 10000 lekë, atëherë ai paguan diferencën e vlerës se saj, sipas vlerësimit të bërë nga institucioni. Raportimet për çdo shkelje të vërejtur apo të mundshme të këtyre rregullave bëhen pranë njësisë së burimeve njerëzore të institucionit.52 Duhet theksuar se edhe ligji PKI rregullon çështjen e dhuratave. Ky ligj trajton marrjen e dhuratave, favoreve, premtimeve apo trajtimeve preferenciale si raste të veçantë të konfliktit rast për rast të interesave që duhen parandaluar dhe shmangur efektivisht. 53 Veçoria e këtij ligji qëndron tek rrethi i personave të lidhur me zyrtarin që në krahasim me situatat e tjera të përcaktuara nga ky ligj është shumë më i gjerë, duke përfshirë edhe çdo person fizik ose juridik që luan rolin e ndërmjetësit. 54 3.4. Detyrime të tjera gjatë e pas punësimit Kreu V dhe IV i ligjit për etikën përcaktojnë edhe disa detyrime të tjera për punonjësit në kuadër të një pune etike. Përgjatë realizimit të marrëdhënieve të punës, punonjësit duhet të: - mos dëmtojnë interesat e të tjerëve dhe të mos përdorin vendin e punës për përfitime financiare apo të tjera personale - mbrojnë e ruajnë pronën shtetërore - mos përdorin pronën shtetërore për qëllime të ndryshme nga ato ligjore dhe jo për qëllime personale
51
N. 11 i ligjit për etikën. Miratuar me VKM 714. 53 Shih neni 23 i Ligjit PKI. 54 Pika 2 e nenit 24 të ligjit PKI parashikon shprehimisht se: “Rrethi i personave të lidhur me zyrtarin, në zbatim të nenit 23 të këtij ligji, përveç atyre të përcaktuar në pikën 1 të këtij neni, zgjerohet edhe me çdo person fizik ose juridik, i cili, në lidhje me dhuratën, favorin, premtimin ose trajtimin preferencial, luan rolin e ndërmjetësit a të shkëmbyesit të interesave të lindur nga ky veprim”. 52
10
-
-
përdorin efektivisht kohën e punës e për asnjë qëllim tjetër përveçse për qëllimet e punës (përjashtim rastet e autorizuara zyrtarisht sipas ligjit): kjo do të kërkonte jo vetëm monitorim të punës së punonjësit, por edhe përcaktim të qartë objektivash/arritjesh konkrete për punonjësin e administratës publike paraqiten denjësisht dhe me veshje serioze e të denja: për këtë kërkohet që në Rregulloret e Brendshme të institucioneve të përcaktohen detaje për këtë. përcaktimi i rregulloreve do të evitonte jo pak pyetje që lidhen me kuptimin serioze dhe e denjë. Jo vetëm kaq, por një detajim i rregullave do të mund të adresonte situata të cilat vetëm duke lexuar ligjin nuk janë të lehta për t'u zgjidhur, të tilla si: - për shkak të besimit fetar vjen në punë me veshje shumë të gjata dhe kohët e fundit ka vënë edhe shami në kokë: a do të konsiderohej kjo cenim i rregullit? Në adresim të kësaj pyetje nuk duhet harruar që liria për të shprehur besimin e fetar është pjesë e të drejtave/lirive themelore të njeriut sipas Kushtetutës, por nga ana tjetër vetë shteti, pra edhe institucionet e tij publike janë laike. 55 - vjen në punë me veshje të caktuara (pantallona të shkurtra, funde/fustane të shkurtra, të hapura, etj.): a do konsiderohej veshja e tyre shkelje e rregullit ligjor për veshje të denjë e serioze? - konsumimin e alkoolit në ambientet e punës: në ligj nuk përmendet kjo çështje, por nga ana tjetër a e pranojnë rregullat morale të sjelljes korrekte? etj.
Ndërkaq, Kreu VI përcakton detyrime pas marrëdhënieve të punës si: - jo përdorim i informacionit konfidencial, të marrë gjatë kryerjes së detyrës, për interes personal - jo përfaqësim në konfliktet me administratën publike për një periudhë deri 2 vjet pas përfundimit të marrëdhënies së punës. Detyrime të tilla të përcaktuara në ligj kërkojnë sqarime të nevojshme, për shkak se edhe vetë termat e përdorur në ligj janë të hapura për interpretime. Se çfarë do të quhet veshje serioze apo e denjë, kjo pa dyshim që nuk është një çështje që mund të parashikohet detajisht në ligj. Po ashtu, se cila do të konsiderohej sjellje e denjë, edhe kjo nuk mund të sqarohet hollësisht nga ligji. Sjellja njerëzore është e përbërë nga një kompleksitet situatash ndërveprimi të cilat nuk mund të parashikohen se si do të adresohen, shpesh as në nivel nënligjor, jo më në nivelin e një ligji. Ajo që mund të ndihmonte zbatimin korrekt të këtyre neneve të ligjit, mund të ishte miratimi i ndonjë rregulloreje apo rregullash të posaçme që të detajojnë sa më shumë të jetë e mundur situata të tilla. Po ashtu, mbledhja e rasteve të hasura në jetën e një institucioni, zgjidhjet e dhëna dhe hartimi i përmbledhjeve me praktikat më të mira do të ishin gjithashtu ndihmë për një kuptim më të mirë dhe zbatim në një shkallë më të gjerë të vetë ligjit për etikën. 3.5. Detyrime dhe Sanksione Në lidhje me sa u përshkrua më sipër, ligji parashikon detyrime sa për punonjësit, aq për eprorët direkt, ashtu edhe për hallka të caktuara brenda institucioneve apo institucionin në tërësi. Së pari, kërkohet që cilido punonjës i organit administrativ të njohë ligjin dhe të sillet sipas rregullave të etikës. Njohja sa më mirë e ligjit do të çonte në rritjen potenciale të nivelit të zbatueshmërisë të tij. Së dyti, njësia e personelit është një hallkë e rëndësishme e cila ngarkohet me ligj të ofrojë këshillime dhe madje të mbajë kontakte edhe me institucione të tjera si për shembull me Departamentin e Administratës Publike (DAP) për adresimin e rasteve konkrete në zbatim të këtij ligji. Së treti, eprori direkt ngarkohet me këtë ligj të kontrollojë zbatimin e rregullave të parashikuara me ligj. 55
N. 10 i Kushtetutës.
11
Në rast të moszbatimit me korrektesë të këtij ligji, merren masa disiplinore ndaj punonjësve që kryejnë shkelje. Ligji për etikën parashikon që masat disiplinore janë njësoj si ato të parashikuar nga Ligji mbi Statusin e Nëpunësit Civil. 56 Kjo nuk duhet lexuar as sikur punonjësit që i nënshtrohen ligjit për etikën janë vetë ato me status të nëpunësit civil, as sikur kjo dispozitë i jep punonjësve që i nënshtrohen zbatimit të ligjit etikën statusin e nëpunësit civil. Kjo dispozitë është thjesht referuese: legjislatori që të mos përsërisë një rregullim që gjendet diku tjetër thjesht bën referimin e dhënies së sanksioneve për moszbatim të ligjit për etikën tek ligji ku gjenden rregullat që ai (legjislatori) dëshiron të zbatohen. Në sqarim të kësaj dispozite, ndaj nëpunësve civilë jepen këto masa disiplinore: - vërejtje me shkrim - vërejtje me paralajmërim - pezullimi nga e drejta e ngritjes në detyrë, për një periudhë deri në dy vjet - kalimi në një detyrë të një niveli apo klase më të ulët për një periudhë nga 30 ditë deri në 1 vit - largimi nga shërbimi civil, që në rastin e zbatimit të ligjit për etikën, do të thosha duhet lexuar, largim nga puna, pavarësisht nëse vendi i punës është apo jo pjesë e shërbimit civil.57 Çdo sanksion i marrë sipas ligjit duhet të raportohet brenda 10 ditëve pas marrjes tek DAP 58 që duhet të përfshijë atë tek Regjistri Kombëtar i Administratës Publike. Pavarësisht vështirësive që vijnë si rrjedhojë e situatës mbi krijimin e regjistrit të administratës publike, 59 informimi i DAP është më se i realizueshëm dhe kështu institucionet zbatojnë me korrektësi ligjin. Një tjetër përgjegjësi që buron nga ligji ka të bëjë me përgjegjësinë jashtëkontraktore për dëmet e shkaktuara nga veprimi në kundërshtim me ligjin për etikën. Ligji për përgjegjësinë jashtëkontraktore Nr. 8510, dt. 15.7.1999, është ligj i cili zbatohet në këtë rast dhe nuk duhet anashkaluar. Çdo kërkesë për zhdëmtim të dëmeve të ardhura duhet adresuar së pari nga institucioni dhe më pas ky i fundit, nëse punonjësi ka vepruar me faj, i a ngarkon këtë dëmshpërblim punonjësit. 60 Pa dyshim që në rastet kur shkelja e këtij ligji përbën vepër penale, dhe raste të tilla ka si për shembull ajo e shpërdorimit të detyrës, korrupsioni pasiv/aktiv, etj, duhen adresuar rregullat ligjore për inicimin e procedimit penal. 61 4. Disa çështje që duhen adresuar për një zbatim më të mirë të ligjit Disa prej çështjeve që u trajtuan më lart duhen sqaruar e përshtatur me kujdes në/për çdo institucion. Kështu, një koncept me rëndësi është ai i eprorit direkt. Por cili është eprori direkt për cilindo punonjës në organe të ndryshme të administratës publike? Për të kuptuar se cili është epror direkt i kujt do duhet të ketë një analizë të hollësishme të organigramës dhe strukturës së institucionit dhe qartësim të varësisë së pozicioneve ndaj njëra-tjetrës. E them këtë sepse për shembull, nëse një organ është pjesë e shërbimit civil, eprori direkt për shërbimin civil është e qartë se cili është: për shembull i një specialisti është drejtori i drejtorisë përkatëse dhe i drejtorëve të çfarëdo niveli është sekretari i përgjithshëm. 62 Jo çdo institucion është pjesë e shërbimit civil dhe i nënshtrohet kësaj strukture të qartë hierarkie, 63 madje një vendim i Këshillit të Ministrave i qershorit 2011 përcakton edhe se struktura e caktuar me ligjin për statusin e nëpunësit civil do të jetë e ndryshuar sipas një ndarje të organeve të administratës 56
N. 19 i ligjit për etikën. Shih N. 25 të ligjit për statusin e nëpunësit civil. 58 DAP është institucion i krijuar me ligjin për statusin e nëpunësit civil dhe në shtesë të detyrave sipas atij ligji, me ligjin për etikën DAP i shtohet edhe kompetenca e adresimit të kërkesave për sqarim nga institucionet në lidhje me rregullat e etikës. 59 Një regjistër i tillë ende ka nevojë të krijohet në vendin tonë. 60 Shih ligjin 8510. 61 Shih Kodin Penal të Republikës së Shqipërisë. 62 Shih ligjin nr. 8549, datë 11.11.1999 “Statusi i nëpunësit civil”. 63 Shih N. 2 të Ligjit për statusin e nëpunësit civil. 57
12
publike qendrore në disa nivele. 64 Duke konsideruar edhe se në një pjesë të organeve të qeverisjes vendore ligji për statusin e nëpunësit civil nuk ka gjetur zbatim me strukturën organizative që miraton, 65 mund të thuhet edhe se në një pjesë të shërbimit civil në vend nuk ka një hierarki siç parashikohet me ligj. Organet që nuk i nënshtrohen ligjit për statusin e nëpunësit civil, do duhet të shihet strukturimi i tyre sipas rregullave përkatëse në fuqi për secilin prej tyre. Qartësimi i strukturës organizative dhe i hierarkisë vendimmarrëse në lidhje edhe me çështjet e etikës është më se i domosdoshëm me qëllim shmangien e tejkalimit të kompetencave në zbatim të ligjit për etikën. Po ashtu, disa prej çështjeve të prezantuara në ligjin për etikën kërkojnë detajim të mëtejshëm. Kështu një pyetje që ngrihet është: a duhet çdo institucion të ketë një rregullore për etikën? A duhet një rregullore e veçantë vetëm për etikën, apo ajo mund të jetë e integruar tek rregullorja e brendshme. Mendoj që cilado zgjedhje do të reflektonte përmbajtjen e qëllimin e ligjit, edhe pse do ishte vihej më shumë në pah çështja e etikës nëse do të miratohej një rregullore më vete për etikën. Po ashtu, formularë tip për tërheqjen e mendimit të qytetarëve mbi sjelljen etike të punonjësve të organeve të administratës publike do të ishin më se të vlerësueshëm. Madje, një analizë me rastet e hasura nga institucioni e shndërruar në formën e praktikave të mira do të ishte një ndihmë e madhe për punonjësit dhe vetë institucionin.
6. Përfundime Etika në administratën publike është një aspekt me rëndësi madhore dhe me vlera sa morale aq edhe ligjore. Ajo është kategori juridike, pra një sërë aktesh ligjore e nënligjore që përcaktojnë standarde sjelljeje të punonjësve të administratës publike. Respektimi i saj është i detyrueshëm. Megjithatë, respektimi varet shumë sa nga ekzistenca e normave sa më të qarta, njohja e mirë e tyre, masat që ato parashikojnë për rastet e moszbatimit të ligjit. Institucionet duhet të punojnë shumë për miratim rregullash të brendshme si dhe trajnim për kuptimin sa më të mirë të rregullave mbi etikën. Një Kod Etik në çdo organ të administratës publike do të ishte një adresim me korrektesë i kërkesave ligjore dhe misionit të vetë kësaj të fundit për një qeverisje më të mirë ndaj qytetarit. Një kod i tillë, apo tërësi rregullash për etikën, duhet gjithsesi të respektojë disa standarde themelore. Standardet e miratuara nga OECD do të ishin udhërrëfyesit më të mirë për hartimin e këtyre rregullave. Të tilla standarde si qartësia e rregullave,transparenca, njohja e gjerë e këtyre rregullave, qëndrueshmëria e këtyre rregullave, interpretimi i tyre i drejtë dhe me qëndrueshmëri, detyrueshmëria për t'i zbatuar, do të sillnin një klimë natyrshmërie në zbatimin sa më me efikasitet të tyre.
Bibliografi • Armstrong E., Transparency and Accountability in Public Administration: Recent trends, regional and intenrational developmetns and emerging issues, United Nations, 2005. • Aristoteli, Etika, Shtëpia Botuese "Fllad", Tiranë, 2001. • Alimehmeti E., Rregullimet etike në profesionin e juristit, Jus & Justicia 4/2010, Fakulteti Juridik, UET. • Colero, A framework for universal principles of ethics, UBC Center for Applied Ethics, 2000. • Çani (Methasani) E., Marrëdhëniet e Punës në Administratën Publike: Analizë e Legjislacionit Shqiptar, Qendra AKSES, Shqipëri, Shtëpia Botuese albPaper, Dhjetor 2009.
64
Ky vendim ndryshon një strukturë të përcaktuar me ligj, e kështu në kuptim të ligjit themelor të vendit, Kushtetutës (N. 116) cenon parimin e hierarkisë së normave në vend. Shih Vendimin e Këshillit të Ministrave Nr. 474, datë 16.6.2011 'Për përcaktimin e standardeve e të procedurës që duhet të ndiqet gjatë hartimit dhe miratimit të strukturave organizative të institucioneve të administratës publike", botuar në Fletore Zyrtare Nr. 97, dt. 22.7.2011. 65 Shih Raportin Vjetor të Komisionit të Shërbimit Civil 2010.
13
• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •
Çani (Methasani) E., Etika dhe Kodi i Sjelljes për përfaqësuesit e popullit: analizë e legjislacionit në fuqi në Republikën e Shqipërisë dhe nevoja për një Kod Sjelljeje, Studime Juridike, Nr. 2, 2009, Fakulteti i Drejtësisë, Universiteti i Tiranës. ISPL, Komentari i KPA, Tiranë 2000. Manual “Hetimi administrativ dhe trajtim i rasteve të veprave penale në fushën e deklarimit të interesave private”, ILDKP-USAID, Shtëpia botuese “Dorena Publishing”, Mars 2010. Manual mbi 'Parandalimin e Konfliktit të Interesave në pushtetin vendor’, SHBSH –ILDKP-USAID, Tiranë, Shtator 2009. Manual 'Shpjegues dhe Trajnimi mbi Parandalimin e Konfliktit të Interesave në prokurimet publike’, ACER –ILDKP-USAID, Tiranë, Maj 2009. Manual Shpjegues dhe Trajnimi mbi Parandalimin e Konfliktit të Interesave’, bashkë-hartuese, ISB dhe USAID Albania, Shtëpia Botuese ‘Dituria’, Tiranë, Dhjetor 2006. Nolan, Living Issues in Ethics, Iuniverse Inc, 2000 OECD, Trust in Governments: ethic measures in OECD countries, Francë, 2000, fq. 31. Pasha, Llaci, Skreli, Tanku, Çepani, Etika, ekonomia dhe biznesi, Instituti për kërkime dhe alternativa zhvillimi, Tiranë 2003. Richard A. Chapman, Etika në Shërbimin Publik për Mijëvjeçarin e Ri, Nju Jork, 2002. Sadushi S., E Drejta Administrative, Shtëpia Botuese Ora, Tiranë 2008. Zhan-Zhak Ruso, Kontrata Sociale, Shëpia Botuese “Luarasi”, Tiranë 1998. Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë Kodi i Procedurave Administrative Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë. Ligji nr. 8549, datë 11.11.1999 “Statusi i nëpunësit civil”. Vendim i Këshillit të Ministrave nr. 714, datë 22.10.2004 "Për veprimtarinë e jashtme dhe dhënien e dhuratave gjatë veprimtarisë së nëpunësit të administratës publike". Vendim i Këshillit të Ministrave Nr. 474, datë 16.6.2011 'Për përcaktimin e standardeve e të procedurës që duhet të ndiqet gjatë hartimit dhe miratimit të strukturave organizative të institucioneve të administratës publike" Konventa Penale mbi Korrupsionin, Kombet e Bashkuara Council of Europe, European Treaty Series, Nr. 173
OECD Recommendation of the Council on Guidelines C(98)70, dated 23.04.1998 'For managing conflict of interest in the public service' OECD Council Recommendation C(2003)107, dated 28 May 2003 "Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service" Final Regulation Issued by the U.S. Office of Government Ethics. Codified in 5 C.F.R. Part 2635 (1/1/02 Edition), as amended at 67 FR 61761-61762 (Oct. 2, 2002) www.hidaa.gov.al http://www.oecd.org/dataoecd/60/13/1899138.pdf http://www.unodc.org/pdf/crime/convention_corruption/signing/Convention-e.pdf http://en.wikipedia.org/wiki/Ethics http://www.britannica.com/ http://www.medievalwall.com/painting/ambrogio-lorenzetti-palazzo-pubblico-siena/ Merriam Webster's Collegiate Dictionary. http://www.merriam-webster.com/ http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan020955.pdf http://www.oecd.org/dataoecd/17/35/35521364.pdf http://www.oecd.org/dataoecd/17/35/35521364.pdf http://www.oecd.org/dataoecd/61/33/35526972.pdf http://www.oecd.org/dataoecd/17/37/35521348.pdf http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec%282000%2910_EN.pdf
14
