UNIVERSITETI AAB NË PRISHTINË FAKULTETI JURIDIK DEGA PËR ADMINISTRATË PUBLIKE DHE DIPLOMACI
TEORIA E ADMINISTRATËS PUBLIKE
Prishtinë, maj 2008
Prof. dr. Zenaid Gjelmo
1
Kapitulli I
1. KONCEPTET THEMELORE TË ADMINISTRATËS Për secilën fushë dhe disciplinë shkencore ose debat profesional, së pari duhet përcaktuar konceptet gjegjësisht prezantuar aparatin kategorizues të cilin e aplikon. Kjo veçanërisht për lëndën Hyrje në administratën administratën publike, e cila është bazë për kuptimin e fushave të tjera administrative lëndore në programin studimor të Fakultetit për administrim – e drejta administrative, rregullimi juridik i administratës publike, vetëadministrimi lokal, procedura administative dhe dhe kontesti adminsitrativ, etj. Te konceptet në fillim kufizohemi në shenjat e rëndësishme të cilat janë janë të nevojshme për t'u kuptuar, më pas detajisht dhe përmbajtësisht i studiojmë. Administrata është koncepti themelor i shkencës për administrimin. Bëhet fjalë për dy domethënie themelore të fjalës ,,administratë": administrata si përmbledhje e organizatave administrative dhe administrata si veprimtari e caktuar. Më së shpeshti përdoret koncepti i administratës si veprimtari e caktuar (funksioni funksional ose objektiv) dhe si organizatë (definicioni organizativ ose objektiv). Megjithatë, kjo ndarje nuk është precize. Definicionet më tutje mund të ndahen në përmbajtësore dhe materiale (psh. administratë është ajo që një lloj i caktuar rregullave me këtë nënkuptojnë), pozitive dhe negative (psh. administrata është veprimtari shtetërore, e cila nuk është as ligjvënie as gjyqësi. Sipas shumë teoricientëve të cilët merren me çështjet e administratës publike, koncepti i administratës në kuptimin organizacional, gjegjësisht administrata formale, e cila përfaqëson tërsinë e personave juridik dhe fizik të autorizuar për të vendosur në fusha të caktuara, te të cilat vlen sistemi i përcaktuar organik i marrëdhënieve të ndërsjella, autorizimeve dhe përgjegjësive; mbirenditjes dhe nënrenditjes në kuptimin material, paraqet proces të sjelljes së vendimeve, vendimmarrjen si veprimtari të posaqme. Administratën në kuptimin formal dhe material e gjemë në secilin aspekt të veprimtarisë organizative, ku duhet të punojmë me ndarjen e punës. Në shkencën empirike siq është shkenca për administratën secili definicion është përkohësisht i domosdoshëm. Administrata është dukuri shtetërore e cila vazhdimisht ndërrohet. Koncepti i sotëm i administratës është punuar me ndarjen doktrinuese të pushtetit, „kur administrata hap pas hapi, krahas shefit të shtetit dhe të qeverisë, diferencohet nga pushteti ekzekutiv. Paraqitja dhe zhvillimi i administratës janë të lidhura me zhvillimin e përgjithshëm ekonomik, kulturor dhe shoqëror. Administrata ka rol të dyfishtë historik në shoqëri, ku njëkohësisht është instrument i pushtetit dhe bartës i punëve të dobishme me të cilat kënaqen nevojat e qytetarëve.
2
Kapitulli I
1. KONCEPTET THEMELORE TË ADMINISTRATËS Për secilën fushë dhe disciplinë shkencore ose debat profesional, së pari duhet përcaktuar konceptet gjegjësisht prezantuar aparatin kategorizues të cilin e aplikon. Kjo veçanërisht për lëndën Hyrje në administratën administratën publike, e cila është bazë për kuptimin e fushave të tjera administrative lëndore në programin studimor të Fakultetit për administrim – e drejta administrative, rregullimi juridik i administratës publike, vetëadministrimi lokal, procedura administative dhe dhe kontesti adminsitrativ, etj. Te konceptet në fillim kufizohemi në shenjat e rëndësishme të cilat janë janë të nevojshme për t'u kuptuar, më pas detajisht dhe përmbajtësisht i studiojmë. Administrata është koncepti themelor i shkencës për administrimin. Bëhet fjalë për dy domethënie themelore të fjalës ,,administratë": administrata si përmbledhje e organizatave administrative dhe administrata si veprimtari e caktuar. Më së shpeshti përdoret koncepti i administratës si veprimtari e caktuar (funksioni funksional ose objektiv) dhe si organizatë (definicioni organizativ ose objektiv). Megjithatë, kjo ndarje nuk është precize. Definicionet më tutje mund të ndahen në përmbajtësore dhe materiale (psh. administratë është ajo që një lloj i caktuar rregullave me këtë nënkuptojnë), pozitive dhe negative (psh. administrata është veprimtari shtetërore, e cila nuk është as ligjvënie as gjyqësi. Sipas shumë teoricientëve të cilët merren me çështjet e administratës publike, koncepti i administratës në kuptimin organizacional, gjegjësisht administrata formale, e cila përfaqëson tërsinë e personave juridik dhe fizik të autorizuar për të vendosur në fusha të caktuara, te të cilat vlen sistemi i përcaktuar organik i marrëdhënieve të ndërsjella, autorizimeve dhe përgjegjësive; mbirenditjes dhe nënrenditjes në kuptimin material, paraqet proces të sjelljes së vendimeve, vendimmarrjen si veprimtari të posaqme. Administratën në kuptimin formal dhe material e gjemë në secilin aspekt të veprimtarisë organizative, ku duhet të punojmë me ndarjen e punës. Në shkencën empirike siq është shkenca për administratën secili definicion është përkohësisht i domosdoshëm. Administrata është dukuri shtetërore e cila vazhdimisht ndërrohet. Koncepti i sotëm i administratës është punuar me ndarjen doktrinuese të pushtetit, „kur administrata hap pas hapi, krahas shefit të shtetit dhe të qeverisë, diferencohet nga pushteti ekzekutiv. Paraqitja dhe zhvillimi i administratës janë të lidhura me zhvillimin e përgjithshëm ekonomik, kulturor dhe shoqëror. Administrata ka rol të dyfishtë historik në shoqëri, ku njëkohësisht është instrument i pushtetit dhe bartës i punëve të dobishme me të cilat kënaqen nevojat e qytetarëve.
2
Në rrjedhën e përgjithshme të lëvizjeve në zhvillimin e administratës bëhet fjalë për katër synime të lidhura në mes veti: 1. rritja e administratës, 2. diferencimi i organazatave administrative, 3. zvogëlimi i përdorimit të detyrimit në administratë, dhe 4. profesionalizimi i administratës. Zhvillimi administrativ është i lidhur me zhvillimin shoqërorë – ekonomik dhe politik, si pasojë i saj dhe faktor i rëndësëishëm i atij zhvillimi. Administrimi është vendimmarrja për nevojat dhe për mënyrën e përmbushjes së tyre. Secili veprim njerëzor është i orientuar në përmbushjen e nevojës njerëzore. Vendimmarrja për nevojat vetanake është vetadministrim. Për t'u përmbushur nevojat, është e domosdoshme edhe veprimtaria e posaqme (psh. fizike ose shpirtërore, personale ose e huaja) të cilën e vë në lëvizje akti i vetadministrimit. Administrimi si vendimmarrje, në esencë është zgjedhje e nevojave të ndryshme dhe mundësive të ndryshme për përmbushjen e atyre nevojave. Administrimi i proceseve materiale, është fushë e diturive teknike, administrim përmes procedurave gjegjësisht të veprimtarive të njerëzve të tjerë, bënë pjesë në fushën e shkencave shoqërore. Administrimi si dukuri shoqërore është vendimmarrje e vazhdueshme për atë se si, të punohet, gjegjësisht si të veprojnë njerëzit e tjerë. Secili administrim njëkohësisht është edhe vendimmarrje për zbatimin e vendimeve të të tjerëve. Vendimet e përgjithshme i zbatojmë ashtu që vendosim për gjënë konkrete. Me konceptin administratë deh administrim ndeshemi kudo që bëhet fjalë për organizatat. Organizata është formë e punës së gjithmbarshme njerëzore e cila mbështet mbështet në procesin e vazhdueshëm të ndarjes së punës dhe ndërlidhjen e tij në tërsi planore. Secila veprimtari kryhet me një qëllim të caktuar dhe përfshin një ose më shumë persona?! Veprimtaria që përfshin pjesmarrjen e vetëdijshme të dy ose më shumë personave, mund të konsiderohet veprimtari e organizuar. Organizata (psh. shoqëritë ekonomike, entet) është grupi i cili vepron bashkërisht në realizimin e qëllimit të përbashkët. Analiza e organizatës si dukuri shoqërore, bazohet në deduksionin spekulativ si metodë e të njohurit dhe në hulumtimet empirike. Studimi i organizatës duhet të jetë në raport me administrimin/studimin e strukturës kundrejt funskionimit të ndonjë organizmi. Organizata është një përbërje e posaqme e njerëzve të cilët prej organizmave biologjik dallojnë në bazë të asaj se individi e ruan ngjashmërinë e vet, kështu që mund të kyqet në më shumë përbërje të ndryshme shoqërore (grupe), ka vullnetin vetanak dhe me qëllim i nënrenditet rregullave për grupet shoqërore, që kuadri shoqëror të ketë organin e përcaktuar për administrim, orientim dhe kontrollim të pjesëve të organizmit, të krijuar nga individët që e përbëjnë kuadrin shoqëror etj. Organizatë është secila përbërje shoqërore e njerëzve reciprokisht bëashkëvendosës të cilët e përmbushin një synim të përbashkët. Organizatat dallohen prej shoqërisë në shoqëri, janë formale (nga grupet e tjera shoqërore dallojnë me racionalitetin e vetdijshëm, racionaliteti i pikëpamjes dhe qasjes ëshët veqoria e saj themelore) dhe joformale (të vërteta), primare (psh. familja) dhe sekondare (psh. partia politike), sipas dedikimit janë ekonomike, administrative, shoqërore, etj. Te secila organizatë shtrohet pyetja se si të sillen njerëzit dhe si të shtyhen të veprojnë në një mënyrë të përcaktuar për të arritur një qëllim të caktuar. Atëherë,
3
shkenca për organizatën është shkencë për sjelljen e njerëzve të cilët e ndjekin një qëllim të caktuar. Koncepti i organizatës nuk është përcaktuar në mënyrë unike. Autorë të ndryshëm, varësisht nga profesioni i tyre, në mënyra të ndryshme e përcaktojnë këtë koncept. Megjithatë, mund të konfirmohet se shumica e ka qëndrimin që organizata është veprimtari e vetdijshme e cila kryhet dhe mirëmbahet me vullnetin e njerëzve me qëllim të realizimit të tërsisë dhe shumësisë. Sipas teorisë së organizatës, organizata është aq e vjetër sa edhe vet njerëzimi. Organizimi i punës ka nisur dhe është zhvilluar njëkohësihst me lindjen dhe zhvillimin e punës. Detyra e organizimit të punës si veprimtari e vetdijshme njerëzore, është harmonizimi i të gjithë kreatorëve të procesit të prodhimit. Marrë parasysh se të gjithë kreatorët e prodhimit janë në lëvizje të vazhdueshme, duhet bërë harmonizimi i tyre i vazhdueshëm që pasqyrohet në format më të ndryshme organizative. Në teorinë e organizatës por edhe në praktikë, organizata barazohet me punën në përgjithësi ose organizimin e punës. Sipas kësaj, organizimi i punës nënkupton tërsinë e cila realizon qëllimet e parashtruara në fushat e ndryshme të veprimtarisë shoqërore. Këtë tërsi punuese e formësojnë organet që janë në raporte reciprokisht të varshme dhe të cilët kryejnë funksione të caktura. Sipas disa autorëve (Ivanko) organizata është: - veprimtari e vetdijshme njerëzore e harmonizimit të kreatorëve prodhues ose teknikë e kombinimit të procesit me qëllim të procesit të kuptimsisë më të madhe; - sistemi socioteknik. Ndihma profesionale ose veprimtaria është veprimtari ndihmëse (administrimi teknik-profesional) e cila shërben që ai që vendos të mund të vendos. Autori i njëjtë gjithashtu e ndanë administratën materiale dhe jomateriale. Administrata në kuptimin material është proces i sjelljes së vendimeve, vendimmarrja si veprimtari e posaçme. Administrata në aspektin organizacional (administrata formale) është tërsi e personave fizik dhe juridik të autorizuar për vendimmarrje në fushat e caktuara në të cilat vlen sistemi i përcaktuar organik i marrëdhënieve reciproke, autorizimeve dhe përgjegjësive, mbirenditjes dhe nënrenditjes. Sot në administratë publike bëjnë pjesë administrata shtetërore, administratat e komuniteteve lokale, disa bartës të autorizimeve publike, gjegjësisht agjencionet publike, entet publike të cilët kryesisht kryejnë punë adminsitrative dhe fonde publike. Administrata publike dhe sektori publik ndonjëherë përdoren si sinonime, por sektori publik mund të kuptohet më gjerë, si antipode të sektorit të posaçëm. Personat që kryejnë shërbimin në adminstratën publike teoria i quan shërbyes publik. Ata persona në mënyrë të qëndrueshme dhe profesionale e kryejnë shërbimin në organet shtetërore dhe në organet e administratës lokale (komunitetet). Pozita shoqërore e shërbyesit publik dallon nga pozita e personit të punësuar në sektorin e posaçëm. Zyrtarët
4
publik janë individët që themelojnë marrëdhënie të punës në sektorin publik. Funksionarët në organet shetërore dhe në organet e komuniteteve lokale nuk janë zyrtar publik. Kodi i sjelljes së zyrtarëve publik përcakton parimet e sjelljes së zyrtarëve publik, veprimtarinë e tyre politike ose publike, përmban dispozita për dhuratat, për përgjigjet në ofertat e pahijshme, për administrimin me mjete publike etj. E – administrimi nënkupton modernizim të administratës me futjen e operimit elektronik në administratë, në mes të administratës, qytetarëve dhe personave juridik. Në të ardhmen e afërt do të duhej që psh. përmes kompjuterit të zgjedhet (zgjedhjet), të jepen raporte tatimore institucionit, të merren lejet ndërtimore, të paguhen taksat administrative, e-depozitimi, e- dorëzimi.
2. ZHVILLIMI I MENDIMIT TEORIK PËR ADMINISTRATËN 2.1. LLOJET E SHKENCAVE ADMINISTRATIVE DHE RËNDËSIA E TYRE 2.1.1. Llojet e shkencave administrative
Pyetja e parë që parashtrohet lidhur me konceptin e shkencave administrative është: nëse administrata gjegjësisht administrimi është fare objekt i shkencës. Çfarë mund të presin nga shkenca njerëzit që administrojnë dhe ata të tjerët. A nuk është administrimi i mirë më shumë çështje e zellshmërisë, talentit, shkathtësisë ose intuitës, e veprimtarisë që më së shumti mbështetet në shkencë? Gjatë përsiatjeve në kapitujt e mëparshëm, kemi parë se administrimi modern tenton të mbështetet edhe në ndodhi të caktuara shkencore. Me këtë, gjithsesi nuk është thënë se çdokund në botë, sikurse edhe te ne, mbretëron bindja e përgjithshme se ekzistojnë parime të caktuara shkencore të administrimit, të cilat duhet domosdo të respektohen nëse dëshirojmë të arrijmë sukses në organizatat tona dhe gjatë punës sonë në përgjithësi. Për marrëdhëniet te ne, mund të thuhet se administrimi në fazën e vet politike nënkuptohet si kualitet politik dhe si çështje e angazhimit politik në punën profesionale si burokratë/ci. Gjithsesi që kemi shkenca administrative si disiplina shkencore që studiohen në universitete dhe institute shkencore. E kemi fjalën për shkencat administrative në shumës, sepse ka shumë shkenca administrative gjegjësisht degë. Gjithashtu, mund të flasim për për shkencat organizative që rrjedh nga ndërlidhshmëria e lartpërmendur e koncepteve administrimi dhe organizimi. Gjithashtu, në shkencë ndahen fushat në bazë të ndarjes themelore të fushës së administrimit të përgjithshëm; në administratën afariste dhe publike; kemi shkencën për administratën afariste dhe shkencën për administratën publike; brenda shkencës për administratën publike, dikund veçanërisht shkencën për vetëadministrimin komunal. Sot, për herë e më tepër është e qartë se në shkencat e lartpërmendura po synohet më shumë specializimi se sa shkenca e pavarur, pasi që të gjitha pikat fillestare të administrimit gjegjësisht të organizimit vlejnë për të gjitha fushat shoqërore. Për këtë arsye mund të flitet edhe për një shkencë unike për administratën, gjëgjësisht të administrimit ose shkencë unike organizative, veçanërisht kur bëhet fjalë
5
për studimin e ligjshmërive themelore të administrimit. Diqka e posaçme është gjithsesi e drejta administrative, e cila është pjesë e shkencave administrative, por ajo është lëndë juridike e cila merret më shumë me problemet e administratës shtetërore se sa me funksionet e autorizimeve të shtetit. Për këtë arsye e drejta administrative, sipas traditës, është më shumë e lidhur me shkencat që e studiojnë shtetin, veçanërisht me të drejtën kushtetuese. Zakonisht, shkencat për administratën nuk janë të orientuara juridikisht, por janë interdisciplinare, sikurse puna në administratë që është interdisciplinare. Veçoria e dytë e saj është se ende gjindet në krijim e sipër, ende po kërkon hapësirë nën diell, si dhe qasjen e vet shkencore, “metodën e vet madje edhe përmbajtjen e vet dhe është e kufizuar kundrejt shkencave që merren me problemet e punës në organizata (ekonomija, psikologjia industriale, sociologjia industriale etj.). Për këtë arsye vështirësia më e madhe është që nuk ka sisteme aplikative të studimit të administrimit. Sidoqoftë, së paku në botën e jashtme nuk mungojnë veprat për çështje të caktuara nga lëmia e administrimit. Një gjendje e tillë sigurisht që është pasojë e rrethanave që shkencat administrative janë degë relativisht e re; ngjarjet më të rëndësishme në administrim (me përjashtim të së drejtës administrative) kanë zanafillën jo më herët se në shekullin e kaluar dhe shumica e tyre në gjysmën e dytë të shekullit të kaluar (psh. kibernetika). Krahas kësaj, është interesante se këto ngjarje më të rëndësishmet burojnë, kryesisht, nga studimi i administrimit në lëmin e afarizmit dhe ekonomisë. Megjithëse, shkencat administrative janë zhvilluar së pari në lëminë e administratës shtetërore e vetëm më pas në lëminë e ekonomisë, ky sektor i dytë në fushën e administrimit. Të dy burimet e studimit të administratës në nj vend të caktuar janë bashkuar dhe kanë sintezuar të arriturat e tyre themelore. Arsyet për fillimin e vonshëm të studimit të administratës janë të dukshme. Është e qartë se deri në kohën e fundit, administrata nuk ka pasur rëndësi shoqërore që të mund të tërheqte vërejtjën në peshën që kërkon hulumtimi i saj profesional ose madje edhe shkencor. Pikësëpari është dashur të paraqitet vet objekti i studimit, e pastaj shkenca. 2.1.2. Shkenca për policinë ose kameralistika
Fillet e pjesës më të vjetër të adminsitratës, gjegjësisht administratës shtetërore në kuptimin bashkëkohor, përkatësisht në aspektin e administratës profesionale, të shkollaur dhe të përhershme janë vendosur në shtetin absolutist tës hekullit 17 gjegjësisht atij 18. Administrata shtetërore, si subjekt i posaçëm shtetëror-juridik, pas kësja është forcuar kur u pranuan me kushtetutë idetë e Monteskjus për ndarjen e përhershme të pushtetit shtetëror në pushtet legjislativ, gjyqësor dhe ekzekutiv (pushteti administrativ). Këtë adminsitratë të re (në znafillë) qysh nga fillimet e kanë quajtur polici: këtë koncept gjithsesi dueht kuptuiar më gjerë se sa konceptin e sotëm polici, sepse me të emërtohet krejt adminsitrata e cila është marrë – në pajtim me filozofinë e atëhershme të shetetit, përveç me detyrat e policisë në kuptimin e ngushtë, veçanërisht me detyrën e përmirësimit të financave dhe të veprimtarisë tregtare (merkantizmi). Policia ka qenë aparat ekspertësh, i cili ka punuar ekskluzivisht sipas instruksioneve të sunduesit absolutist (në atë kohë ende nuk ka pasur ligje deh rregulla të tjera shtetërore).
6
Shkenca e cila filloi të studioj policitë ekzistuese quhej shkenca për policinë (Pollizzeiëissenschaft) ose kameralistika. Kjo shkencë fillestare për administratën ende nuk ishte shkencë kritike dhe analitike, vpor vetëm e ka përshkruar dhe sistematizuar punën, aspektet organizative, procedurat dhe në përgjithësi rregullat e veprimit në bazë të të cilave realisht punonte policia. Kjo shkencë ishte e paraparë kryesisht për burokratët në polici, në përgjithësi kishte, më shumë rëndësi praktike se sa shkencore. U zhvillua posaçërisht në Gjermani dhe në Austri. Përfaqësuesi i saj më i njohur në Austri ishte profesori vjenez Sonnenfels (1733-1817). Përparim të madh në studimin shkencor të administratës shtetërore ka shënuar gjysëm shekulli më vonë, gjithashtu profesor i të drejtës shtetërore në Vjenë, Lorenz von Stein, i cili i ka dhënë metodës përshkruese bazë filozofike dhe i ka sintetizuar ngjarjet nga praktika e policisë në parime të përgjithshme të administratës. Punimet e tij kanë pasur refleksion të madh në botën e atëhershme shkencore. Për këtë arsye, Lorenz von Stein konsiderohet me të drejtë si paraardhës i shkencës për administratën publike. 2.1.3. Periudha e liberalizmit dhe e drejta administrative
Koha që vinte nuk ishte më në favor të studimit të gjithmbarshëm të administratës shtetërore, madje punohej në kufizimin e saj në suazat të cilat i kishte vënë filozofia politike e liberalizmit. Liberalizmi u krijua si reagim i borgjezisë së re ndaj ngulfatjes së personalitetit në shtetin absolutist, e cila tentonte të udhëheq dhe të orientojë të gjitha ndodhitë shoqërore në shoqëri. Liberalizmi e ka shtyrë idenë e lirisë që duhej të ishte e përfaqësuar gjerësisht, me ç’rast shteti do të involvohej sa më pak që është e mundur në çështjet e individit dhe në ekonomi. Në këtë ide mbështetet filozofia ekonomike, e cila kërkon liri të plotë të ndërmarrësisë private, nga e cila edhe shoqëria si tërsi duhet të ketë dobinë më të madhe. Shteti duhet të jetë vetëm rojtar i rendit publik – një lloj i rojtarit të fuqishëm, i cili i vetëm nuk punon asgjë por u mundëson të tjerëve të punohjnë në paqe dhe siguri. Në një klimë të tillë politike nuk kishte kushte për zhvillimin e shkencave në bazat paraprake gjegjësisht në themelet e shkencës për policinë, për të cilën arsye u zhvillua e drejta administrative si shkencë juridike, e cila studion administratën shtetërore pikërisht nga fushëveprimtaria e funksionit të vet të pushtetit, veçanërisht marrëdhëniet juridike të shtetit me individin, aspiratat e saj në sferën e të drejtave të posaçme dhe porcedurat e saj, mund të themi se në Evropë ka mbizotëruar ai lloj i studimit të administratës shtetërore pthuaj tërë shekullin – prej gjysmës së shekullit 19 deri në gjysmën e atij të 20, pavarësisht që liberalizmi tanimë duhej të largohej nga filozofia e inetervencionizmit shtetëror në favor të filozofisë së administratës shtetërore si shërbim publik. Secila shkencë për të drejtën administrative me rishqyrtimin e vet të njëanshëm të adminsitratës shtetërore nuk ka mundur të kontribuojë zbulimit të çfarëdo ligjshmërie natyrore në procesin e administrimit. Për këtë arsye shkencat moderne administrative, përfshirë shkencën për administratën publike nuk mbështeten drejtpërdrejt në paraardhësit të cilët e kanë studiuar administratën shtetërore para lindjes së liberalizmit, por kanë nxjerrur nivel më të lartë të diturive dhe zbulimeve të tyre nga një burim i ri në kalimin prej shekullit të 19 në atë të 20 në ekonomi.
7
2.2. ADMINISTRIMI SHKENCOR DHE DREJTIMI ADMINISTRATIV-TEKNIK I SHKENCAVE ADMINISTRATIVE 2.2.1. Administrimi shkencor
Administrimi shkencor (menaxhmenti shkencor) është drejtimi i parë i studimit të administratës, gjegjësisht thënë më mirë: studimi i organizatës, e cila u ngrit në lëminë e ekonomisë. Themeluesi i saj është shkencëtari amerikan Frcderich Taylor (1856-1915) andaj shpesh këtë drejtim e quajmë Taylorizam i cili ka merita të padyshimta për zhvillimin e shkencave adminsitrative megjithëse themeluesi i saj Taylor në realitet kurr nuk është marrë me adminsitratë, gjegjësisht me procesin e administrimit, tayloristët asnjëhre nuk janë ngjitur në nivelin e organizatës së gjithmbarshme, por janë marrë me organizimin e punës në punëtori – në fabrikën prodhuese (niveli i efektorit). Madje as aty nuk e kanë analizuar tërë procesin e punës, sepse para së gjithash ju ka interesuar pyetja si të plotësohet dhe thjeshtësohet veprimi i punëtorin në makinë në mënyrë që efikasiteti i tij të jetë sa më i madh dhe që makina të përdoret sa më mirë. Menaxhmenti shkencor e konsideron njeriun në organizatë instrument të vetin, si shtojcë e makinës. Për këtë arsye njeriu duhet t’i nënshtrohet kërkesave të makinës; duhet të aftësohet në një makinë biologjike e cila me lëvizjet e veta i shërben makinës së vërtetë. Pikënisje për këtë adaptim ndaj makinës është studimi i lëvizjeve që duhet të bëjë punëtori. Lëvizja është njësia e fundit deri te cila mund të ndahet puna fizike e punëtorit; nëse i studiojmë të gjitha lëvizjet e mundshme që janë të nevojshme për kryerjen e operacioneve të caktuara ptë punës dhe kohën e nevojshme për to, kemi sipas bindjes të këtij drejtimi shkencor, bazën shkencore për racionalizimin e punës në uzinë, e pastaj edhe në tërë organizatën. Në të vërtetë, secili operacion punues në një mënyrë tjetër është i përbërë nga një mori “lëvizjesh”. Kështu, mund të matim secilën punë dhe të njëtin ta vlerësojmë, sikurse që mund të vlerësojmë pasurinë, e cila mund të matet, të peshohet, mblidhet etj. Një orientim i tillë ekskluzivisht teknik i Taylorit, i cili ishte inxhenier, ishte nga fillimi problematik, sepse nuk e ka marrë parasysh njeriun si krijesë me problemet e veta psikologjike dhe sociologjike. Për këtë arsye as në aspektin teknik nuk ka mundur të ketë sukses përveç gjatë matjes së punëve vazhdimisht të përsëritshme rutine, fizike. Posaçrisht nuk ka mundur të ketë sukses në lëmëinë e punës mendore e cila mbizotëron në procesin e administrimit. Taylori vetë në punën e tij ka rënë në vështirësi politike sepse sindikatat e punëtorëve e akuzonin se caku i hulumtimeve dhe përpjekjeve të tij ishte shfrytëzimi edhe më i madh i punëtorëve, për çka iu desht të mbrohet para kongresit amerikan. Megjithatë, nga pikëpamja e zhvillimit të mendimit shkencor për administratën, kontributi i tavlorizmit është i rëndësishëm. Është krijuesi ideor dhe themeluesi i bindjeve për domosdoshmërinë e studimit shkencor të punës në organizatë. Me metodën e ndarjes dhe përcaktimit të operacioneve të caktuara punuese ka kontribuar në matjen e produktivitetit të punës, stadin e lodhjes, organizimin më të mirë,
8
mekanizimin dhe automatizimin më të shpejtë të punës, etj. Sukseset e tij gjithsesi janë të kufizuara në disa aspekte teknike të organizimit të punës të cilat gjithsesi nuk janë të vetmet. 2.2.2. Drejtimi administrativ-teknik
Drejtimi i ardhshëm që e hasim gjatë studimit të administratës, është skajshmërisht teknik. Ai është i ashtuquajturi administrativ-teknik gjegjësisht drejtimi administrativ-organizativ. Themelues i tij është francezi Henry Fayol. Në këtë drejtim të studimit numërojmë edhe një numër të shkencëtarëce në Evropë dhe Amerikë. Sikurse Taylori edhe Fayoli ishte inxhenier-praktikues i cili tentoi të rriste produktivitetin e punës në ndërmarrje. Megjithatë, Fayol nuk ka filluar të merret me studimin e punës në punëtori si Taylori, por me administrimin dhe organizimin e punës në ndërmarrjen si tërsi. Fayol dhe pasuesit e tij kanë operuar me metodën e njëjtë të ndarjes dhe të bashkimit, por kanë filluar në suazat më të gjera të ndërmarrjes me punët e organizimit, si tërsi, e pastaj ato punë janë ndarë në suaza, sektore më të ngushta e deri te secili vend i posaçëm (ku Taylori vetëm se fillon). Pastaj, formojnë vendet e punës në drejtimin e kundërt në njësi organizative – nga më të gjatat përmes të gjervae deri te më të gjerat. Për këtë arsye ju interesojnë çështjet si: mënyra e ndarjes së punës, sistematizimi, analiza e vendeve të punës, parimet për formësimin e njësive organizative, parimet për udhëheqjen e këtyre njësive, dhe posaçërisht problemet e hierarkisë, identifikimit, kontrollës, koordinimit etj. Pëkrahësit e këtij drejtimi kanë tentuar të përcaktojnë disa ligjshmëri andaj kanë vendosur rregulla të përgjithshme për administrim të mirë gjegjësisht për për organizimi të mirë të punës në ndërmarrje. Mostër për administrim të mirë gjegjësisht për organizim të mirë para së gjithash e marrin ushtrinë e cila në mënyrë strikte zbaton detyrat e veta në rrugë hierarkike si ndonjë makinë: nëse kjo makinë është e organizuar mirë në aspektin e piramidës hierarkike dhe rregullave të aplikuara përkatëse (hierarkike) të administrimit të mirë atëherë këto do të plotësohen pa humbje të energjisë. Rregullat e tilla të të administrimit të mirë të cilat do të kishin peshën e ligjshmërive shkencore janë psh: 1- kohezioni i komandës: secili merr komandat nga një vend (mbirenditës) i organizatës; 2- uniteti i hierarkisë: autorizimet e individëve në organizatë janë rreptëisht në pajtim me pozitën e tyre hierarkike: të gjithë përgjegjësinë për punën në organizatë në instancë të fundit e aprovon udhëheqësi më i lartë i organizatës; 3- gjerësia e kontrollës: numri i subordinuesëve të cilët një shef i caktuar mund t’i ndërlidhë drejtpërdrejt dueht të jetë aq i madh sa që shefi të mund t’i kontrollojë gjegjësisht – së pari vendosin organet kolektive të këshillimi e më pas individët udhëheqës (problemi i përgjegjësisë); 4- koordinimi i punës (në administratën shtetërore) kryeht përmes parallogaritjes;
9
Të arriturat e drejtimit administrativ-teknik në praktikë kanë pasur refleksion të madh. Dukej se ky drejtim ka zbuluar ligjshmëritë më të thella të administrimit dhe që diqka më e rëndësihme nuk do të jetë e mundur më të zbulohet. Sot, këtë drejtim të studimit të administrimit e vendosim bashkë me drejtimin e adminsitrimit shkencor – në shkollën e quajtur klasike të shkencave administrative. Andaj, ky drejtim është i rëndësishëm, sepse edhe teoria e Ëeberit për organizimin burokratik mbështetet në parimet e barabarta teknike. Shumë shpejt ky drejtim dhe shkolla klasike në përgjithësi ka përjetura, dhe ende përjeton, kritik të ashpër. Diturive të nxjerra nga kjo filluan t’u mohojnë mbështetjen shkencore madje edhe vlerën praktike. Disfata më e madhe qëndron në atë se sikurse teoria e Taylorit, nuk e sheh njeriun në organizatë por vetëm organizatën të cilën e ndërron në subjekt të pavarur të cilës i nështron edhe njeriun; pikënisja e tërë këtij studimi është organizata, derisa njeriu është shtojcë e organizatës, megjithëse do të mund të ishte e kundërta. Rregullat për një administrim dhe organizim të mirë të cilat i ka vendosur kjo shkollë më vonë u treguan si sipërfaqësore, me pak mbëeshtetje shkencore, sepse nuk i kanë konsideruar elementete ndryshme sociologjike dhe psikologjike të njeriut në shoqëri. Megjithatë, mbetet e pakontestueshme që problemet që i ka hapur dhe nxjerr në pah ajo shkollë, ekzistojnë madje ende nuk janë zgjidhur në mënyrë të knaqshme. 2.3. ROLI I MAX ËEBERIT NË SHKENCAT ADMINISTRATIVE
Max Ëeberin tanimë e kemi njohur kur kemi folur për modelin burokratik të organizatës gjegjësisht administrimin burokratik. Së paku në këtë çështje mund të vërtetojmë rëndësinë e analizës së Ëeberit për organizimin dhe administrimin modern që na i tregon ligjshmëritë e domethënies historike në zhvillimin e njerëzimit. Por, për Max Ëeberin duhet të flitet edhe nga aspekti më i gjerë sepse rëndësia e tij për zhvillimin e mendimit teorik për administratën është i gjithanshëm. Max Ëeber nuk është marrë me administratën nga platforma e saj teknike sikurse Taylori ose Fayoli por atij si shkenctarë sociolog i ka interesuar roli i saj shoqëror në botën bashkëkohore. I ka interesuar funksioni i administratës dhe funksioni i organizatës (burokratike) si fenomene. Për këtë arsye, interesimi i tij për administratën shkon larg mbi horizontet e shkollës klasike të administratës teknike, megjithëse konceptimi i tij për administratën, aq sa mbështetet në çështjet teknike, identike me konceptimin e shkollës klasike: plotësisht e ngjashme është konceptimi i tij i njeriut në organizatë gjegjësisht në administratë, e cila për të gjithashtu është krijesë joproblematike sikurse që është te Taylori ose Fayoli. Është veçanërisht e rëndësishme që Maks Ëeber ka ofruar analizën komplekse të administratës e cila vlen për të gjitha lëmitë shoqërore gjegjësisht për shtetin, ekonominë dhe administratën private. Me këtë ai i pari e konfirmoi univerzalitetin e administratës e cila në të gjitha fushat shoqërore ka rol të barabartë dhe vepron me kritere të barabarta (burokratike). Andaj, mund të themi se me Maks Ëeberin unifikohen që të dy rrjedhat (drejtimet) e studimit të të administratës përkatësisht drejtimi i studimit të administratës shtetërore dhe drejtimi i studimit të administratës ekonomike; me këtë u ofrua mundësia që të arriturat shkencore të të dy drejtimeve të përgjithësohen. Prandaj, mund të themi se Max Ëeber ka vendosur themelet e studimit ndërkombëtarë bashkëkohor të administratës.
10
Merita e tij e dytë e rëndësishme është sqarimi i marrëdhënieve në mes të administratës dhe politikës. Maks Ëeber qartë e ka treguar se administrata është mjet në duart e politikës dhe që nuk është e mundur të studiohet si faktor i pavarur i pushtetit. Në anën tjetër, është e rëndësishme që pushteti ushtrohet përmes administratës dhe si administratë: kjo i jep atij fuqi të madhe. Kjo fuqi, në esencë është e rëndësisë profesionale por mund të zbatohet edhe si fuqi politike. Administrata moderne është mjet jashtzakonisht i fortë i sundimit por mundëson edhe fuqi tepër të madhe personale. Si mjet në duart e politikës, mund të mbisundojë edhe vet politikën dhe vet të shndërrohet në sundues. Këtu është rreziku i madh për vlerat politike të demokracisë moderne ku paraqitet rreziku për dehumanizimin e shoqërisë: burokracia mund të hyjë në partitë politike dhe në jetën shoqërore në përgjithësi dhe ta nësnhtrojë të njëtin. Andaj, sipas Ëeberit, zyrtarët administrativ nuk guxojnë të merren me politikë, duhet të jenë jashtë partive, do të thotë edhe jashtë luftës për pushtet. Zyrtarët administrativ, sipas mendimit të Ëeberit, në bazë të njohurive dhe diturive të tyre të institucioneve shtetërore, janë tepër të fortë për politikë: për këtë arsye vendosja e qëllimeve politike nuk mund të jetë çështje e administratës profesionale. Administratën dhe politikën rreptësisht duhet ndarë. Gjithashtu, politika nuk duhet të involvohet në administratë. Është e rëndësishme teza e Ëeberit në lëmin e administratës mund të zgjedhim vetëm në mes të burokracisë dhe dilentantizmit gjegjësisht në mes të profesionalizmit dhe joprofesionalizmit e deri ku do të arrihej nëse politika drejtpërdrejt do të involvohej në punën profesionale të administratës. Mendimet e Maks Ëeberit i ofrojn orientim shkollës klasike të teknikës administrative – i jepin mbështetje dhe bazament filozofik. Për këtë arsye Maks Ëeberin mund ta konsiderojmë si pjesë të shkollës klasike në aspektin më të gjerë. 2.4. DREJTIMET PSIKOLOGJIKE TË STUDIMIT TË ADMINISTRATËS
Është interesante se kanë filluar të vijnë impulse të reja në drejtim të studimit të adminsitratës, së pari si reagim në pohime dhe konkludime të caktuara të shkollës klasike. Kritikat e tilla të para kanë qenë psikologjike dhe kanë tërhequr vërjetjen në mungesën e plotë të konsideratës ndaj faktorit njeri në praktikën dhe filozofinë e shkollës klasike. Njeriu nuk është dhe nuk mund të jetë vetëm, pjesë e makinës, por është krijesë e komplikuar psiko-fizike me problemet e veta të cilat e përcaktojnë sjelljen e tij në organizatë. Në aspekt të këtij studimi të sjelljes së njeriut, pjestarët e kësaj rryme i njohim si biheviorista. Personaliteti më i shkëlqyer të cilin e takojmë në këtë rrugë të këtij studimi është psikologu amerikan Elton Mayo, i cili ishte udhëheqës i shkollës harvardiane të së ashtuquajturës të raporteve ndërnjerëzore (human relations): shkolla e tij me veprimet empirike (me hulumtimet) dhe pjesërisht veprimet eksperimentale (me teste) ka ardhur deri te disa zbulime të cilat i kanë kontestuar supozimet e shkollës klasike.
Ai ka vërtetuar gjërat si vijon:
11
1 – që punëtori në organizatë nuk reagon në stimulimet ekonomike ose reagon në mënyrë të pasigurt: veprimi i tij është pjesërisht i paparashikuar. 2 – që në sjelljen e punëtorit, në rezultatet e tij punuese në masë të njëjtë ndikojnë stimulimet materiale (paga) ose madje edhe në masë më të madhe elementët e tjerë, siq janë shembull: kënaqësia gjatë punës, ndjenja e sigurisë, ndjenja e lirisë, ndjenja e pavarsisë, solidariteti në grupin e punës, etj. Nëse dëshirojmë që punëtori të jepë më shumë nga vetëvetja duhet që ta motivojmë duke ia plotësuar kushtet e lartpërmendura në aspektin e marrëdhënieve ndërnjerëzore në organizatë. Kështu që humaniteti më i madh në raportet ndërnjerëzore së paku do të ngriste fitimin e ndërmarrësit. Pikërisht për këtë shkak, procesi i raporteve ndërnjerëzore ka pasur sukses të madh në praktikë në të gjitha vendet e zhvilluara industriale. Me fjalë të tjera deri te të arriturat është ardhur kur metodave të vjetra i shtohen mjete të reja për motivim dhe rezultate më të mëdha në organizatë. Janë përdorur mjetet të cilat nën mbulesën e humanitetit, në të vërtet kanë futur manipulimin psikologjik me njeriun. Megjithatë, me këtë në shkencë është futur edhe një faktor i ri i rëndësishëm gjegjësisht faktori psikologjik i studimit të motivimit të njerëzve gjatë punës në organizatë. Lëvizja human relations, pa dyshim mbetet në suazat e pohimeve të shkollës klasike – në esencë strukturë statike, burokratike dhe hierarkike e organizimit dhe administrimit. Megjithatë, ata ofrojnë ide të cilat krijojnë dhe rrënojnë vet themelet e asaj strukture. Paraqiten autorë të cilët flasin për disfunksionet e organizatës burokratike, gjegjësisht administrimit burokratik (Robert Merton dhe të tjerë). Sulmet më të ashpra i përjeton pikërisht elementi i mesëm i statikës hierarkike burokratike, e ai është elementi i hierarkisë. Autorë të ndryshëm zbulojnë mangësi të reja të cilat burojnë nga raportet hierarkike. Ata sygjerojnë që hierarkia nuk është vetëm element themelor që siguron realizimin e qëllimeve në organizatën racionale, por njëkohësisht është edhe elementi themelor i cili ndalon dhe pengon gjegjësisht zvoglon shfrytëzimin e racionalitetit dhe i cili pasivizon njerëzit në organizatë. Fillon të shtrohet pyetja e cila është aktuale edhe sot, e posaçërisht te ne në sistemin e vetadministrimit: nëse është e mundur me sukses të organizohet puna dhe të administrohet me organizatën pa hierarki? Në cilat baza të tjera kjo do të ishte e mundur? Njëra nga mjetet e mundshme të ndërlidhjes së individëve (në vend të hierarkisë) në organizata mund të jetë roli shoqëror. Rolin shoqëror mund ta definojmë si mostër të standardizuar të veprimit që e presim nga personi që kryen një funksion të caktuar në sistemin shoqëror. Në rolin shoqëror të drejtorit, profesorit, babait të familjes ose kryetarit të qeverisë, individi vepron pa ndonjë shtytje të veçantë zakonisht në mënyrën që edhe pritet në rrethin e tij. Individi ka detyra të shumta (role): psh. nuk është vetëm drejtor, por njëkohësisht është edhe njeri familjar dhe baba, anëtarë i korit muzikor, drejtues i automobilit, pacient në spital, blerës në shitore, etj. Në secilin prej këtyre roleve sillet ndryshe dhe atë sipas modeleve të parapara. Për këtë arsye edhe mund të pritet shmangie
12
eventuale në sjellje gjatë kryerjes së roleve të tjera që i luan në shoqëri. Përmes rolit të tij shoqëror, individi lidhet me sistemin dhe bëhet pjesë përbërse e tij gjegjësisht pjesë përbërse e organizatës pa ndonjë shtytje të posaqme hierarkike. Mundësi tjera të organizatës pa hierarki mund të jenë puna ekipore ose puna në formën e organizatave problemore. Kritikat e drejtimit psikologjik të drejtuara ndaj shkollës klasike, nuk i kanë zhvlerësuar zbulimet e saj por i kanë shfaqur në një dritë tjetër, Thjesht nuk i kanë shtypur por janë integruar me to dhe kështu e kanë krijuar një instrumental shkencor më të suksesshëm për sqarimin e problemeve në fushën e administrimit. Kjo ka të bëjë me të gjitha drejtimet e ardhshme të studimit të administratës për të cilat ende do të flasim. 2.5. DREJTIMET SOCIOLOGJIKE TË STUDIMIT TË ADMINISTRATËS
Pasurimin e mëtejmë të shkencës për administratën e prezantojnë drejtimet sociologjike të studimit të saj. Megjithatë, edhe këto drejtime rrjedhin nga kritika e shkollës klasike, si dhe nga rezistenca ndaj njëanshmërisë së shkollës psikologjike, e cila përmes analizës së sjelljeve njerëzore nuk ka arritur sukses në sqarimin e dukurive shoqërore lidhur me veprimin e organizatës si tërsi. Drejtimi i ri kritikon para së gjithash shfrytëzimin e shkollës klasike dhe të drejtimeve bihevioriste për problemet interne të organizatës dhe verbësinë e tyre për çdo gjë që ndodh në rrethinën e organizatës. Pasiqë drejtimet e mëhershme psikologjike të studimit të organizatës kanë hapur një paletë të gjerë të problemeve të rëndësisë psikologjike në veprimet e njerëzve që punojnë në organizatë, kështu drejtimet sociologjike kanë hapur pikëpamje nga organizata në rrethin e saj, në raport mes organizatave si sisteme dhe individëve si anëtarë të tyre. Andaj, rëndësi të veqant kishte mbështetja në teorinë e sistemit në të ashtuquajturën teori të përgjithshme të sistemit, e cila në mesin e atij shekulli u bë një lloj gjuhe dhe metode përmbledhëse për një mori të shkencave – natyrore, teknike, mjekësore dhe shoqërore por duke e ditur se diturit e saj themelore burojnë nga shkencat biologjike. Me këtë u mundësua që edhe teoria për administrimin të mbështetet në ligjshmëritë nga fusha e shkencave fundamentale (biologjike). Nga ana tjetër koncepti i administrimit zgjerohet edhe në lëmi të tjera: biologjike, teknike dhe mjekësore, përkatësisht në veprimtari me ndihmën e të cilave sistemet e caktuara anojnë drejt caqeve të caktuara. Rëndësia e kësaj ecurie është dinamika sistemike, e cila pasqyrohet në atë se në mes të sistemeve dhe brenda sistemeve – në mes të pjesëve të posaqme të sistemit – zhvillohen procese të përhershme të ndërrimit të energjisë të cilat e përcaktojnë në vend të organizatës rolin në shoqëri si një sistem më të gjerë dhe gjithashtu rolin e njeriut në organizatë, si pjesë të sistemit. Me këtë u rrënua pikëpamja për organizatën si instrument të verbër për arritjen e caqeve të vëna nga jashtë. U tregua roli i dyfishtë i organizatës: si instrument për realizimin e caqeve të caktuara (outputet) në sistemin e gjerë të shtetit, ku caqet kanë rrjedhur nga njerëzit nga organizata, dhe si sistem social i marrëdhënieve në administrimin e organizatës. Problemet e vlershmërisë dhe të ekzistimit të organizatës në rrethinë në njërën anë (intern) dhe problemet e vet sistemit. Metodën sistemike të studimit e kanë futur në sociologji dhe në shkencat administrative para së gjithash shkencëtarët amerikanë R. Merton, T. Parsons, Katz dhe Kahn.
13
Dimenzioni i dytë i kuptimit të drejtimit sociologjik të studimit të administratës është zbulimi për nevojën e studimit kompleks dhe historik të administratës përkatësisht të organizatës. Ky zbulim bazohet në kritikën e studimit të deriatëhershëm statik dhe historik të organizatës. Në të vërtetë, Max Ëeber në atë aspekt ishte përjashtim, atij i ka interesuar zhvillimi historik i organizatës. Shkolla klasike e teknikës administrative (e Fayolit) e ka vështruar organizatën vetëm ashtu siq e kanë gjetur në kohën e tyre, e ka shikuar si objekt të dhënë të studimit për përgjithmonë. Drejtimet e reja sociologjike të studimit vërtetojnë se aftësia e organizatës që të ekzistojë në kohë dhe hapsirë, është gjithashtu e rëndësishme sikurse suksesi i saj momental në momentin e dhënë. Dimenzioni i tretë i kuptimit të drejtimit sociologjik të studimit të administratës është në eleminimin e pengesës në mes të fushave të ndryshme administrimit, kështu që më nuk ka dallim të rëndësishëm në mes të administrimit të shtetit dhe administrimit në ekonomi, sikurse për caqet ashtu edhe për metodën e pranimit. Gjithashtu, kuadrot udhëheqëse dhe profesionale kalojnë prej administratës shtetërore në ekonomi dhe anasjelltas. Me këtë është vënë themeli për krijimin e teorisë së përgjithshme të administrimit e cila është njëjtë e aplikueshme për të gjitha lëmitë shoqërore. Shembull i metodës së tillë të përpunimit (vëzhgimit) është psh. Skema e Parsonsit e niveleve administrative gjegjësisht organizative (institucional, instrumental dhe teknik) e cila është e aplikueshme për të gjitha organizatat në të gjitha lëmitë shoqërore. 2.6. DREJTIMET E REJA TEKNIKE NË STUDIMIN E ADMINISTRATËS
Pavarësisht nga dituritë e reja për esencën e organizimeve të administrimit që i kanë ofruar drejtimet psikologjike dhe sociologjike të studimit, ka mbetur plotësisht e hapur qështja e vjetër si të ngritet rezultati teknik i administrimit. Ky është qëllimi të cilin qysh nga fillimi e kanë vënë teoricientët e shkollës klasike të teknikës administrative dhe e kanë zgjidhur duke vendosur vet rregullat e administrimit të mirë të cilat në dritën e zbulimeve moderne për organizimin duken pothuajse naive. Fillimisht u tentua të orientohej në kufizimin e shtangies dhe ngurtësisë të strukturës klasike të organizatës hierarkike për t’u arritur përshtatshmëria dhe elasticiteti i saj më i madh. Kanë kërkuar forma të reja të organizimit të punës me rol më pak të dukshëm të udhëheqjes dhe të kontrollës, e cila do të shprehte mbirenditjen dhe nënrenditjen më të vogël hierarkike ndaj organizatës. Është dashur që kontrolla të bëhje më shumë element integral i vet procesit të punës, të ketë funksion këshilldhënës, gjegjësisht funksionin e ndihmës profesionale gjatë punës. Kthesë vendimtare drejt rezultateve më të mëdha teknike të administrimit, është shënuar me paraqitjen e “teknikave të reja të parashikimit dhe planifikimit me përdorimin e metodave matematikore dhe statistikore”. Këto janë teknika të ndryshme në suaza të konceptit hulumtimi operacional (shkurtesa HI). Ajo është shkathtësi matematikore e cila me ndihmën e disa të dhënave, kërkon zgjidhjet më të mira të problemit i cili ka më shumë të ndryshme gjegjësisht të panjohura. Kjo teknikë ka lindur gjatë luftës në Angli kur është dashur që në bazë të disa të dhënave për fluturimin e aeroplanëve gjerman dhe
14
numrin e tyre të vërtetohet se ku mbi Angli, do të jenë ata aeroplanë në një kohë të caktuar, dhe sa shpejtë do të munden të arrijnë në një vend të caktuar aeroplanët anglez dhe me qfarë fuqie të rezistojnë sulmin. Në të vërtetë, këtu bëhet fjalë për zgjidhjen e një numri të madh të barazimeve me të panjohura. Me organizimin e zgjidhjes së operacioneve të tilla llogaritare, anglezët arritën që me forca mjaft më të vogla, t’i rezistojnë aviacionit më të fortë gjerman në pjesën e parë të luftës. Më vonë, në mënyrën e njëjtë, kanë arritur sukses edhe në luftën e nëndetseve. Sot, e përdorim metodën HI në ekonomi për përllogaritjen e masave të caktuara optimale, psh. përllogaritjen e sasive të nevojshme të stoqeve në depo, orientimin në depo të ndryshme, ndërrimin e paisjeve për qëllime të shpenzimeve të mirëmbajtjes etj. Përparim të ngjashëm në aspektin teknik ka shënuar zbulimi i kibernetikës dhe lidhur me këtë futja e modelit Kibernetik-informatik të administrimit të ndërmarrjes me ndihmën e kompjuterit. Kibernetika në fushën e administrimit të sistemeve organizative nuk ka sjellur vetëm mundësi për automatizim të madh teknik dhe kontrollë të veprimeve të caktuara në bazë të feed back-ut por ka futur edhe pikëpamje të re në rrjedhën dhe përmbajtjen e procesit të administrimit (si proces qarkor informativ) i cili zhvillohet në faza, dhe duhet të jetë i ndërlidhur gjatë tërë rrjedhës së vet. Rëndësi të madhe për avansimin e mendimit shkencor për administratën kanë gjithashtu edhe të ashtuquajturat teori të vendimmarrjes. Shkencëtari amerikan H. Simon dhe bashkëpunëtorët e tij e kanë përpunuar teorinë rreth asaj se sipas cilëve kritere sillen vendimet në kufizimet bashkëkohore. Me këtë rast nisen nga kriteri i njohur i racionalitetit të cilin e ka vënë Max Ëeber. Natyrisht, Max Ëeber nuk ka mundur as të marrë parasysh zbulimet e mëvonshme në aspektin e rrethanave në të cilat veprojnë organizatat si sisteme të hapura shoqërore. Ai është nisur nga supozimet se i dinë të gjitha variantat e vendimmarrjes sikurse po punon me sistem të mbyllur. Detyrë themelore e teorisë moderne është përcaktimi se si të sjellen vendimet në kushtet e sistemit të hapur gjegjësisht atij gjysmë të hapur përkatësisht në kushtet e pasigurisë, në kushtet të cilat lejojnë vetëm racionalitet të kufizuar. Njeriu modern i organizimit duhet të krkojë siguri sa më të madhe gjegjësisht të eliminojë pasigurinë në mënyrë që të mund të vendos, por është i detyruar të vendos sipas parimit të racionalitetit të kufizuar. Për këtë arsye duhet kënaqur me numrin e mjaftueshëm të rezultateve të vendimmarrjes, në të kundërtën e parimeve klasike për rezultatet optimale të vendimmarrjes. Është e rëndësisë së veçantë , gjatë secilës vendimmarrje, qështja se qfarë dëshirojmë të arijmë në organizatë. Për këtë arsye teoria e vendimmarrjes i kushton vëmendje të posaqme, në njërën anë, problemeve të caqeve të organizatës, ndërsa në anën tjetër, strategjisë së vendimmarrjes në aspektin se si të arrihet deri te caqet e dëshiruara. Rolin më të madh në këtë çështje e luan interesi. Qëllimet të cilat organizata duhet të realizojë, janë rezultat i interesave të cilat formësohen në koalicion të pjesmarrësve që i përfaqëson organizata. Dinamikën e interesave në organizatë psh. e prezantojnë teoria e koalicionit dhe teoria e barazpeshës organizative, ndërsa që të dyjat mbështeten në teorinë sistematike. 3. ADMINISTRATA DHE ADMINISTRIMI
15
3.1. Administrata sipas kuptimit njerëzor
Megjithëse, konceptet administratë dhe adminsitrim janë ndër më të rëndomtat në bisedat e tona të përditshme, në aspektin e domethënies së vërtetë të këtyre koncepteve në përgjithësi shumë pak është e qartë. Në përgjithësi e dimë se administrata është diqka që kryhet në zyre, që është në lidhje me konceptin e burokracisë. Me këtë koncept ndërlidhen edhe konceptet adminsitrim dhe vetëadministrim. Secili mjaft shpesh ka punë me administratën: në zyret shtetërore, në ndërmarrje, në spitale dhe gjetiu. Zakonisht për administratën nuk kemi mendim të mirë sepse në punët e saj nuk shohim ndonjë kuptim të vërtetë. Hidhërohemi në burokracinë dhe dhe në luftën e letrave. Vet thirrja që të lajëmrohemi në ndonjë zyre zakonisht na brengos sepse menjëherë na asocon në pakëndshmëri të ndryshme të cilat, nga përvoja e dijmë që shoqërohen me punën në zyre. Ana tjetër e kuptimit të tillë njerëzor të administratës, sipas bindjes së përgjithshme, është se ajo parazit në trupin e shoqërisë. Njeriu i rëndomtë jeton në bindje se ajo që punohet në zyre nuk është e rëndësishme, gjegjësisht që ëshët më pak e rëndësishme se sa puna në terren ose në fabrikë ose në fushë. Gjithashtu, e dinë se në zyre është i punësuar një numër shumë i madh i njerëzve, që kanë paga më të mira se sa punëtorët në fabrikë, që punojnë në kushte më të mira dhe që gëzojnë edhe privilegje për të cilat saktësisht nuk di. Punëtorët jetojnë në bindje se ata duhet t’i mbajnë ata që punojnë nëpër zyre, që ka teëpr njerëz në to, dhe që ata njerëz ua zvoglojnë atyre të ardhurat personale që përndryshe ata do t’i merrnin më të mëdha. Madje, ekziston ndjenja e cenueshmërisë nga burokracia term me të cilin shumë shpesh me neveri quhet administrata. Është e qartë se burokracia vazhdimisht po rritet. Përkundër kësaj shohim se gjëra të shumta që ajo do të duhej të bënte nuk i kryen me kohë dhe në mënyrë kualitative. Për këtë arsye qështja e administratës bëhet temë e përgjithshme e shqyrtimit publik. Shtrohen pyetje a ka administratë tepër shumë apo krejt pak, qka shkakton rritjen e administratës dhe pyetje të ngjashme. Në llogari të administratës janë thënë shumë kritika, ndërsa nga ana e saj arrijnë refuzime dhe fajtorët i gjejnë diku tjetër. Gjendemi para dukurisë të cilën e ndiejmë si problem shumë të rëndësishëm shoqëror, por për origjinën dhe rëndësinë e tij nuk jemi deri në fund të njoftuar. Madje, as sa i përket vetë konceptit të administratës nuk jemi deri në fund të qartë. Qka është në të vërtetë administrata dhe qka administrimi? Cili është roli shoqëror i administratës, gjegjësisht administrimit? Përgjegja në këtë pyetje nuk është e thjeshtë sikurse ndoshta që do të mund të dukej. Gjithashtu, ekspertët nga fushat përkatëse nuk pajtohen në disa çështje kyqe lidhur me adminsitratën gjegjësisht administrimin. Për këtë arsye duhet filluar me sqarimin e vet koncepteve të administratës dhe administrimit. Përcaktimi i rëndësisë së këtyre koncepteve do të kontribuojë në sqarimin e koncepteve të cilët janë në lidhje me ato. Nuk bëhet fjalë vetëm për koncepte: bëhet fjalë një mori problemesh organizative dhe funksionale të administrimit të cilat nuk mund t’i kuptojmë tërsisht, nëse paraprakisht nuk njoftohemi me konceptet e lartpërmendura.
16
Për këtë arsye, së pari do të fillojmë me konstatimet deri te cilat ka ardhur teoria. Qfarë thotë teoria për konceptin e administratës gjegjësisht të administrimit? 3.2. Teoria organizative
Së pari do të tentojmë të japim përgjigje në këtë pyetje me orientim teorik të autorëve amerikan Simona Smithburga dhe Thompson, të cilën do ta emërtojmë si organizative. Sipas kësaj teorie administrata është veprimtari organizative, e cila mundëson pjesamrrjen e një numri më të madh të njerëzve që kanë një qëllim të përbashkët gjegjësisht ndonjë detyrë të përbashkët. Sipas kësaj, administrata ndërlidh njerëzit që kanë një detyrë të përbashkët. Autorët amerikanë të cilët bazohen në teori, e shohin formën më të thjeshtë të administratës madje edhe në rastin kur dy njerëz bashkë e rrokullisin një gurë të cilin vetëm nuk do të mund ta lëviznin. Administrimi nuk është në secilën punë fizike që nevojitet për të lëvizur gurin te vendi i dëshiruar, por në kompozimin e dakorduar të lëvizjeve ët domosdoshme të nevojshëm për të lëvizur gurin. Ky kompozim ndoshta është dakorduar më herët: ku do të kapet, me çfarë mjeti, në cilin drejtim do të rrotullohet guri. Është e mundur që për këtë nuk kanë folur asnjë fjalë, ndoshta gjatë kësaj pune kanë folur për gjëra të tjera. Megjithatë, është dashur që në mes tyre të vie deri te një pajtueshmëri pa zë por e qartë se si të punohet për tu kryer puna. Pikërisht ky veprim i domosdoshëm, shqyrtim i mënyrës së bashkëpunimit dhe i kompozimit të mëtejmë të qëndrimeve gjatë punës, është administrimi. Nëse nuk do të vinte te kompozimi i nevojshëm në mes tyre, atëherë kurrë nuk do ta kryenin punën. Shembulli i dytë i thjeshtë të cilin e përmendin autorët e njëtë, është shembulli i familjes në fshat. Në familjen fshatare (e cila nuk është vetëm familje, por edhe uzinë prodhimi) zakonisht babai është ai i cili e përcakton punën që duhet të bëjnë anëtarët e familjes. Ndarja e tij e punës ka qenë e dakorduar (psh. gjatë darkës bëhet marrëveshja për punën e ditës së nesërme) ose vendos ai vet pa diskutim në mënyrë autoritare. Sidoqoftë, kjo është një lloj i dakordimit të anëtarëve të familjes kështu që punët në fusha do të kryhen. Megjithatë, edhe në këtë rast duhet ditur se punët në fshat, psh. Punët në arë, vetëvetiu nuk janë administratë – administrata është në organizimin e asaj pune, e kryen kryefamiljari me ndarjen dhe udhëheqjen e punës. Te shembujt e thjeshtë të lartpërmendur duhet të jetë e qartë për ne se ai që merret me administrimin në mënyrën e përshkruar zakonisht nuk është i vetdijshëm për atë. Madje, për atë as që ëndërron. Në shembujt e përmendur në dukje të parë shihet vetëm detyra themelore (lëvizja e gurit, kryerja e punëve bujqësore) ndërsa administrimin mund ta shohë vetëm analisti i cili din diqka për këtë veprimtari. Administrata shihet pak më qartë te ndërmarrsit dhe atë nëse punëtoria e tij është më e madhe. Derisa ndërmarrësi është i vetëm në punëtorinë e tij (pa nidihmësit dhe punëtorët e tjerë), duhet vet të merret me punën fizike (psh. si automekanik). Ndërmarrësi edhe kur është vetëm kryen një numër të madh të veprimeve të cilat nuk janë veprime të drejtpërdrejta të qarkullimit në firmën e tij por janë në lidhje me atë qarkullim. Një pjesë
17
të madhe të kohës së tij duhet të kalojë në raport me palët, në furnizim me materiale, mjete dhe makina për mirëmbajtjen e tyre, ka shumë punë me gjëra të përgjithshme, psh. me administratën tatimore, për shkak të cilës duhet të mbajë libra të posaçëm të tatimit, duhet të mbajë lidhje me ndërmarrësit e tjerë. Ndonjëherë ka punë në bankë. Veçanërisht ka mjaft punë kur të vendos të rrisë biznesin e tij, të zgjerojë punëtorinë dhe të blej makina të reja. Duhet të marrë lejën e lokacionit dhe të ndërtimit, të përkujdeset për projektet përkatëse, për materialin, punëtorët, mjetet financiare etj. Tanimë është e sigurtë se nuk mund të punoj vetëm – duhet të ketë një ose më shumë ndihmës të cilët do të punojnë në punëtori. Ai vetë do të jetë për herë e më i ngarkuar jashtë punëtorisë me puënt e përshkruara më lartë dhe të tjera të ngjashme në esencë punë organizative të cilat kërkojnë udhëheqjen e biznesit. Afaristi ka për herë e më pak punë në veprimtarinë e vet themelore dhe më shumë me administrim. Sigurisht se atë punë, me kohë, nuk mund ta kryejë vetë, duhet të gjej fuqi shtesë punëtore, me honorar së paku për udhëheqjen e librave tatimore dhe për punë të tjera në zyre. Pikërisht në shembullin e afaristit shihet dallimi në mes të veprimtarisë bazike fizike deh adminsitrimit si veprimtari organizative, sepse aty ka aq shumë administrim sa që nuk mund të kryhet sipërfaqësisht dhe thjesht sikurse në rastet e mëparshme, nga personi i njëjtë - afaristi. Më vonë veprimet aq shumë dallojnë dhe në fund edhe personalisht ndahen. Administrata ndahet si veprimtari qartësisht e posaçme. Kur punëtoria do të rritej edhe më shumë, do të duhej, së paku për administratën të formohen njësi të posaçme organizative – zyre në kuadër të punëtorisë. Teoricienti slloven i administratës Vavpetiç më tej e ka zhvilluar këtë teori dhe ka përcaktuar administratën si veprimtari organizative e cila paraqitet çdokund ku ka punë të organizuar njerëzore. Në secilën organizatë (ndërmarrje, ent, shoqëri, bashkësi etj) në të vërtetë kemi dy lloje të detyrave: një është detyrat themelore të organizatës, dy janë detyrat administrative. Themelore janë ato detyra për shkak të cilave një organizatë edhe është themeluar, psh. prodhimi në ndërmarrje, veprimtaria pedagogjike në shkollë, shërimi në spital, veprimtaria artistike në teatër, veprimtaria sportive në klubin sportiv, etj. Veprimtaria administrative, gjegjësisht administrata është veprimtari e cila e përcjell atë proces themelor të punës dhe e mundëson atë. Kjo është, pikërisht veprimtari organizative-teknike e cila ka rol të ngjashëm, siq e pamë te afaristi, por kjo veprimtari është më e gjerë dhe më e llojlojshme te organizatat. Në esencë, në të gjitha organizatat, veprimtaria administrative ka rol të njëjtë, por dallon varësisht nga natyra e veprimtarisë themelore. Shembull në shkollë vëllimi i tërë procesit organizativ-teknik varet nga masa e cila është e nevojshme që shkolla të mund të kryejë veprimtarinë e vet themelore gjegjësisht pedagogjike pa ndërprerje. Bëhet fjalë për përcaktimin e organizatës dhe rendit në të cilin zhvillohet puna pedagogjike (përcaktimi i programit mësimor, programit edukativ, orareve, afateve të testimeve dhe kolokviumeve, brengës për mjetet dhe paisjet mësimore, brengës për kuadrin pedagogjik, për mirëmbajtjen e hapsirave dhe shpërndarjen e tyre). Bëhet fjalë për sigurimin e rregullt të çdo gjë që nevojitet që mësimi dhe vet procesi i punës mund të zhvillohen pa pengesa.
18
Të dy llojet e veprimtarisë (themelore dhe administrative) në organizata janë qartë të ndara edhe pse i kryejnë së paku pjesërisht personat e njëtë. Procesi themelor i punës kryhet në mësonjtore dhe e kryejnë punëtorët pedagogjik. Në punëtori, kur flasim për ndërmarrjet e kryejnë punëtorët. Detyrat administrative – administrata kryhet në organet e shkollës, gjegjësisht në organet e ndërmarrjes, si dhe në zyret ku punojnë punëtorët administrativ. Zyret mund të paraqiten si njësi organizative me emra të ndryshëm psh. rektorati në univerzitet, dekanati në fakultet, drejtoria në ndërmarrje, sekretariati ose thjesht administrata. Në këtë rast, mendohet në administratën si njësi organizative, e jo si veprimtari. Pra, administrata në aspektin formal e jo në atë material. Sipas asaj që na ofron kjo pikëpamje teorike, pra në secilën organizatë kemi dy lloje të detyrave: detyrat themelore të organizatës të cilët përfaqësojnë shtresën e poshtme dhe detyrat administrative të cilat përfaqësojnë shtresën e epërme të organizatës që mund të tregohet edhe me prezantim skematik.
19
Kapitulli II
SISTEMI QËNDROR ADMINISTRATIV I. FUQIA LEGJITIME E ADMINISTRATËS SHTETËRORE
Fuqia legjitime e administratës shtetërore bazohet në organizimin shtetëror, ku udhëheqësi ka fuqi legjitime, madje edhe normativisht të determinuar në raport me vartësit. Ndërlidhja e fuqisë me legjitimitetin mund të jetë e natyrës formale, në bazë të pozitës (funksionit), si dhe pjesërisht në bazë të raporteve joformale dhe sjelljeve të establishuara (traditës). Shkalla e fuqisë së legjitimitetit ndryshon prej një organizate shtetërore në tjetrën. Në organizatat lart të burokratizuara dhe zingjirore, sikurse që janë punët e jashtme, policia etj., fuqia legjitime është e përmbajtur në secilën pozitë (funksioni, grada, sfondi) dhe është e specifikuar në mënyrë precize dhe strikte. Në organizatat me lloje të rregullimit fleksibil, modern vijat e fuqisë së legjitimitetit shpesh janë fluide dhe mjaft të padefinuara. Në rrethanat e reja, administrata realizon funksionin e vet social – paraqitet si subjekt i rregullimit social, gjegjësisht si rregullator i marrëdhënieve shoqërore. Në kushtet për herë më komplekse, më të llojllojshme dhe më dinamike të jetës shoqërore administrata paraqitet si strukturë profesionale dhe eksperte në procesin e vendosjes së së sistemit efikas të rregullimit shoqërorë. Sa më i madh ët bëhet roli i saj në lëmin e rregullimit social, aq më i vogël do të jetë roli i saj si zbatues i pushtetit dhe të forcës. 1. SHTETI SI ORGANIZATË JURIDIKE
Shteti është organizatë juridike dhe kjo është forma e parë e shtetit e cila haset posa t’i qasemi studimit të tij, veçanërisht lidhur me të drejtën. Ai është organizatë juridike në shumë aspekte. Para së gjithash duhet pasur parasysh që sundimi i të drejtës është sinonim për bashkësinë juridike si shtet në të cilin ekziston rendi, liria, ndërsa vlera e ligjit përcakton sistemin e vlerave i cili duhet të jetë mbi të drejtën. Në të ndikojnë të gjitha vlerat e shoqërisë njerëzore dhe të njeriut si subjektit të vet kyq sikurse që janë morali, religjioni, zakonet, kultura etj. Shteti si organizatë juridike nënkupton që ajo organet dhe institucionet e veta juridike dhe shoqërore i ka vendosur në atë mënyrë që i realizon duke respektuar principin e legalitetit dhe legjitimitetit. Përmes tyre shteti realizon të drejtat e njeriut në atë masë sa atë e mundëson vetdija dhe ndërgjegja e njeriut bashkëkohor. Si organizatë juridike shteti duhet të realizojë legalitetin e të drejtave të njeriut dhe ta afrojë sa më shumë që është e mundur te legjitimiteti. Kështu shembull, gjyqëtari më shumë se çdo kush tjetër me ndërgjegjen e tij, profesionalitetin dhe menqurinë e aplikon ligjin ashtu që fjala e tij mbetet të mbijetojë apo ose të mos mbijetojë kohën e vet. Siq thotë, S. Tasiq „shteti fiton karakteristikat e shtetit juridik kur është juridikisht legjitime në burimin dhe në zbatimin e vet“. Këtu do të shfaqim tri pikëpamje për shtetin të cilin e prezantojnë si organizatë juridike.
20
Së pari, shteti është organizatë juridike në bazë të asaj se vet e krijon dhe vet e zbaton, gjegjësisht që siguron zbatimin e ligjit përmes përmes sanksioneve të veta. Shteti, në të vërtetë nuk realizon vetëm të drejtën e drejtpërdrejt gjithpërfshirëse – këtë e realizojnë edhe subjektet e tjera. Por shteti gjithmonë vetë në mënyrë të pavarur vendos për aplikimin e sanksioneve të veta për cenimin e normës publike dhe me këtë ajo atë normë e bënë normë juridike dhe kështu në mënyrë të tërthortë merr pjesë në krijimin e nsaj edhe atëherë kur vet nuk e krijon drejtpërdrejt. Por, kjo çështje neve nuk na intereson këtu, sepse ajo është objekt i teorisë së të drejtës. Së dyti, shteti është organizatë juridike në bazë të asaj që është e organizuar me ndihmën e normave juridike që do të thotë se normat me të cilat është rregulluar organizimi i shtetit (gjegjësisht me të cilat është rregulluar se cilat janë organet e saj, si janë të përbërë, cilat janë raportet dhe autorizimet reciproke) janë norma juridike. Kur themi norma juridike atëherë nënkuptojmë që ato janë norma të cilat i sanksionon shteti me monopolin e saj të detyrimit fizik. Në të vërtet këtu del se të gjitha normat për organizimin e shtetit nuk mund të jenë norma juridike, sepse pikërisht normat për organet më të larta shtetërore, organet sovrane, nuk mund të jenë norma juridike sepse ndaj këtyre organeve nuk mund të aplikohen sanksionet shtetërore, ashtu që asnjë prej tyre të mos jetë sovran. Por, nëse kjo teorikisht edhe mund të paramendohet, praktikisht do të ishte e pamundur të zbatohet deri në fund sepse në disa raste të caktuara, për shkak të nevojës për plotëfuqishmëri, në fund një organ do të duhej të mbetej sovran. Atëherë, dobia praktike do të ishte se ashtu do të mund të zvogëlohej gjerësia e sovranitetit të ligjit, me qka kufizohet pusëhteti i ligjvënësit. Por, as kjo pyetje këtu nuk na intereson. Për neve është me rëndësi të theksohet se praktikisht shteti është i organizuar përmes të drejtave. Më në fund, sipas pikëpamjes së tretë shteti është organizatë juridike edhe për shkak se kjo veprimtari e saj është përcaktuar me të drejtën. Kur themi se veprimtaria e saj është përcaktuar me të drejtën, atëherë me këtë qartazi, e bëjmë dallimin e veprimtarisë së shtetit kundrejt organizimit të saj. E drejta rregullon organizimin e shtetit. Por, njëherë të krijuara, sipas të drejtës, organet shtetërore duhet edhe të punojnë diqka, të veprojnë. Kur themi se e drejta përcakton veprimtarinë e shtetit, gjegjësisht të organeve të tij, atëherë me këtë nuk mendojmë që e drejta rregullon organizimin por që ajo rregullon edhe përmbajtjen e veprimtarisë së saj, përkatësisht se qka duhet ata të punojnë. Realisht, organet shtetërore në veprimtarinë e vet i kryejnë dy lloje të akteve – aktet materiale dhe aktet juridike. Përmbajtja e të dy llojeve të akteve është rregulluar me të drejtën, gjegjësisht me aktet paraprake juridike. Shembull kur ligjvënësi sjell ligjet, ai bënë atë që i ka përcaktuar një akt paraprak juridik – kushtetuta; kur gjyqi sjell aktvendim, ai e bënë atë që i ka përcaktuar ligji etj. Nën ndikimin e synimit modern që shoqëria të vendoset mbi shtetin, teoricienti rus Korkunov dhe ai francez Gigui e kanë nënvizuar teorinë se shteti nuk është as objekt e as subjekt, por marrëdhënie juridike ose një sërë marrëdhëniesh, bazamenti së cilës është vartësia reciproke e individëve, grupeve shoqërore dhe institucioneve publike. Atëherë, organet e pushtetit nuk i shërbejnë shtetit por shoqërisë. Kësaj teorie i është dhënë vërejtje që e nënvlerëson shtetin dhe ftesën e saj që të zbuten ndasitë që mbretërojnë në shoqëri. Qëllimi i shtetit mund të përcaktohet në mënyra të ndryshme.
21
Subjektivisht qëllimi i shtetit përcaktohet si detyrë e shtetit (dhe të drejta) që u jepin ata që i krijojnë dhe i mirëmbajnë. Subjektivisht qëllimi përcaktohet si rol ose ndikim që shteti (dhe e drejta) vërtetë kanë në shoqëri. Qëllimi i shtetit në rastin e parë kuptohet si detyrë që shteti “duhet të” realizojë në shoqëri, ndërsa në të dytin si efekt që shteti vërtetë “e ka” realizuar në shoqëri. Andaj, mund të dallohet koncepti normativ i qëllimit të shtetit ndaj atij faktik. Megjithatë, duhet pasur parasysh se qëllimin e shtetit në aspektin subjektiv nuk mund ta përcaktojmë si detyrë të tij, por si diqka që e realizon nga detyrat e veta duke ndikuar në shoqëri. Atë qëllim secili shtet gjithmonë e realizon edhe pse në masë të ndryshme. Në të kundërtën do të pushonte së ekzistuari. Në teori caku i shtetit gjithashtu përcaktohet në mënyrë sintetike dhe analitike. Sipas mënyrës së parë, shteti ka vetëm një cak i cili realizohet përmes një morie të caqeve të ndryshme konkrete. Me fjalë të tjera, caku i shtetit përcaktohet në bazë të tërsisë shoqërore. Sipas mënyrës së dytë, shikohet më shumë në ligjet konkrete të cilët përcaktohen si qëllime të shtetit. Në kuadër të mënyrës sintetike, ekzistojnë dy grupe kryesore të teorive moniste për qëllimin e shtetit. Teorisë së parë i takojnë ato pikëpamje që konsiderojnë se qëllimi i shtetit është mbrojtja e interesave të përgjithshme shoqërore, të mirave të përgjithshme, mirëqenies së përgjithshme, solidaritetit etj. Grupit të dytë i takojnë ato pikëpamje sipas të cilave qëllimi themelor ose i vetëm i shtetit është mbrojtja e interesave të posaqme shoqërore, në mesin e të cilave interesave klasore ju takon vend i veçantë . Në kuadër të mënyrës analitike ekzistojnë gjithashtu më shumë teori dualiste, gjegjësisht pluraliste për qëllimin e shtetit. Sipas saj shteti ka më shumë qëllime. Duhet dalluar qëllimet e shtetit nga veprimet e shtetit përkatësisht veprimtarinë shtetërore si grumbull të të gjitha veprimeve konkrete të organeve shtetërore të cilat ndërmirren me qëllim të realiazimit të qëllimit themelor të shtetit. Veprimtaritë e shtetit janë të shumta, të ndryshme dhe secila veprimtari e shtetit ka qëllimet e afërta dhe të largta, të cilat shpesh është shumë vështirë të vëhen në lidhje me qëllimet themelore të shtetit. Megjithatë, kjo nuk do të thotë se veprimtaritë nuk kanë cak. Secili veprim i organit shtetërorë e ka qëllimin e vet konkret, i cili së bashku me qëllimet e tjera e përbënë një qëllim unik të shtetit. Ato qëllime të veqanta janë të shpërndarë në mënyrë hierarkike në shkallën e cila është paralele me shkallën e tillë të ngjashme të organeve të shtetit dhe shkallën e akteve juridike. Veprimtaria shtetërore, në këtë varg paraqet mjet për realizimin e qëllimit të shtetit, derisa qëllimi i shtetit pasqyron lidhshmërinë dhe unitetin e të gjitha veprimtarive shtetërore. Sipas neve, shteti juridik, pavarësisht se ka lindur nga shteti policorë karakterizohet me këto veqori: - në shtetin juridik rregullat juridike kanë fuqinë e njëjtë obligative si ndaj atyre me të cilët administron ashtu edhe ndaj atyre që administrojnë; - në shtetin juridik individi është qytetari; ai pëveç obligimeve ka edhe të drejta kundrejt shtetit, si dhe dëgjueshmëri në raport me urdhërat e pushtetit administrues; - në shtetin juridik qytetarëve u garantohet liria. Ajo rrjedhë nga principi i përgjithshëm sipas të cilit cdo gjë që nuk është e ndaluar me ligj, atëherë është e lejuar; - në shtetin juridik individi ka të drejta publike subjektive të cilat manifestohen si autorizime ndaj pushtetit shtetërorë, dhe te të cilat shteti është i obliguar t’i respektojë.
22
2. SHTETI JURIDIK
Shikuar nga aspekti historik dhe juridik nocioni i shtetit juridik gjithnjë është identifikuar me pushtetin i cili është organizuar sipas parimeve të së drejtës në të cilën ekzistojnë garancione të forta se ajo do të zbatohet në pajtim me të drejtën. Por, me të drejtën nëpër shekuj është lidhur edhe drejtësia. Në diskutimet e përditshme shpesh shohim se si njeriu i rëndomtë beson se me të drejtën realizon drejtësinë. Ekziston një mendim i thelluar i shumë teoricientëve të së drejtës se drejtësia shërben si kriterium i vlerësimit të ndonjë të drejte ekzistuese gjegjësisht pozitive. Megjithatë, ekzistojnë edhe shumë të tjerë që konsiderojnë se drejtësia nuk arrihet me të drejtën por që e drejta ka qëllime krejtësisht të tjera. Në lëmitë e të drejtës dhe të drejtësisë janë futur edhe elemente të caktuar metajuridik, andaj është krijuar lidhja në mes të drejtësisë, të drejtës dhe moralit. Etika e ligjvënies (ethics of legislation) është e pandarë nga shteti juridik dhe ai si të tillë atë e legjitimon, andja principi i përgjithshëm etik është ai i cili nënkupton shtetin juridik që përmes rregullave juridike të përgjithshme dhe abstrakte mund të kufizojë liritë e njeriut dhe të drejtat e qytetarëve në shtetin bashkëkohor demokratik. Kuptimi i tillë i sundimit të së drejtës është i pandarë nga qasja teorike e konstitucionalizmit angloamerikan të bazuar në nocionin material të shtetit juridik te i cili mbizotëron përmbajtja dhe qëllimi i rendit juridik. Mendohet në qëllimin e vërtetë, atë të cilin e kanë administrata dhe organet e saj, siq janë: policia, shërbimet dhe agjencionet e inspeksionit dhe të tjerat për zbatimin e ligjit të cilave u është lënë në përgjegjësi më shumë qëllime. Për secilin prej tyre krijohen mjete të posaqme për realizimin e këtyre qëllimeve dhe të cilat mund të ëprdoren vetëm në pajtim me autorizimet. Të gjitha të tjerat do të sihin vetëm anarki, andaj nuk mund të pranohet se “qëllimi e arsyeton mjetin”, madje as atëherë kur janë në pyetje qëllimet e lejuara shoqërore, atëherë kur mjetet për arritjen e tyre nuk janë të lejuara. Në realizimin e qëllimit të përgjithshëm shteti duhet të jetë i moralshëm, sepse e mira e tij e përgjithshme nuk guxon të jetë vetëm një rezultat i përfituar me njehësimin e numrit të organeve dhe shërbimeve të veta publike (psh. organeve administrative dhe udhëheqëse), por ajo nënkupton vetëdijen e tij qytetare, virtytet politike dhe ligjin e liriës. Qëllimi i përgjithshëm, i cili do të lejohej të realizohej me të gjitha mjetet legjitime, duhet të burojë nga vlerat univerzale të shoqërisë njerëzore dhe supozimeve etike në të cilat mbështetet lindja e shtetit kushtetues bashkëkohor. Ky qëllim duhet të jetë i tillë që qytetarëve t’u sigurojë realizimin dhe zhvillim sa më të plotë të personalitetit të tyre, ndërsa shteti mund ta realizojë vetëm nëse është i mbirenditur ndaj individëve, kolektiviteteve, gjegjësisht pjesëve të tyre. Fuqia shpirtërore e shtetit bazohet në mendjen me të cilën formësohen funksionet e shtetit me kërkesat e trupit politik që artikulon vullnetin e shumicës së popullatës. Qëndrimet e ndryshme teorike kundrejt të dretës dhe moralit si marrëdhënie në mes të legalitetit dhe legjitimitetit padyshim se kanë qëndrim të përbashkët sipas të cilit e drejta dhe drejtësia janë kategori komplementare të cilat jan ëtë ndërlidhura në mes veti, e pastaj me njerëzit në shtet si subjekte të veta themelore, dhe me moralin, religjionin etj. Në këtë aspekt drejtësia do të mund të konsiderohej si kornizë tematike në mes të së drejtës dhe moralit.
23
Përcaktimin e nocionit të shtetit juridik disa autorë e kanë bërë në aspektin formal-jurdik, ndërsa disa të tjerë e kanë përkrahur aspektin material-juridik. Kështu, Friedrich Julius Stahli, konceptin e shtetit juridike ka konsideruar në aspektin formal juridik, duke u nisur nga ana formale e veprimit të shtetit. Ai e ka konsideruar se më e rëndësishmja është se si zbatohet pushteti shtetëror dhe nëse është e rregulluar juridikisht me normat juridike. Ai e ka dhënë definicionin e shtetit juridik i cili thotë: “Shteti duhet të jetë shtet juridik, kjo është shenja dhe e vërteta veçorive zhvillimore të epokës së re. Ai duhet që në aspektin e së drejtës të përcaktojë dhe të sigurojë rrugët dhe kufinjët e pacenueshëm të veprimit të vet, si dhe sferën e lirive të qytetarëve të vet. Ky është nocioni i shtetit juridik, e jo që shteti të bëjë diqka si rregullim juridik pa synim administrativ ose shumë thjeshtë të mbrojë të drejtat e individit, ato nuk janë cak në shtetin bashkëkohor, por vetëm mënyrë dhe karakter në të cilat ky do të realizojë“. Sipas Stahlit, është e rëndësishme që gjyqësia të realizojë idenë e drejtëisë. Ana materiale e shtetit juridik (moralit, besimit hyjnor, drejtësia etj.), edhe pse ekziston në nj mënyrë të fshehur në të vërtetë apriori paraqet kushtin e principit të shtetit juridik. Stahl konsideron se se shteti nuk mund të jetë shtet i vërteë juridik nëse nuk paraqet realizim të pikëpamjeve hyjnore dhe të ideve të moralitetit. Kritikët e qëndrimeve të Stahlit për shtetin juridik theksojnë se teoria e tij në esencë është shumë konzervative. Shteti juridik çfarë e sheh Stahli është i lidhur me mënyrën e krijimit të së drejtës dhe veprimin e shtetit në kufinjtë e të drejtës pozitive. Robert von Mohl e sheh shtetin juridik si bashkësi themelore të lirisë së qytetarëve. Ai këtë tenton ta bëjë përmes disa elementeve themelorë sikurse që janë barazia para ligjit, transparenca e shërbimeve publike për të gjithë qytetarët e aftë dhe kompetent, liria personale bashkë me lirinë e shprehjes së mendimit, religjionin dhe ndërrimin e vendbanimit. Është e qartë se sipas Mohlit liria e qytetarëve është ajo nga e cila më së shumti nxjerret nocioni i shtetit juridik i cili qartazi kthehet në koncept të lirisë. Shumë autorë konsiderojnë se kjo është dobësia themelore e mësimeve të Mohlit. Ata veçanërisht e kanë parasysh se shteti juridik i Mohlit anon drejt anarkisë. Sipas Otto Mayerit me shtet juridik nënkuptohet shteti si krijesë demokratike e cila bazohet në parimin e ndarjes së pushtetit, në gjyqësinë e pavarur, sigurinë juridike dhe sundimin e ligjit. Është interesante se Mayeri konceptin e shtetit juridik e ndërlidh me gjyqësinë administrative, gjegjësisht për administratën ligjore. Radomir Lukiqi konsideron se qysh nga revolucionet burim i sovranitetit të shtetit është demokracia gjegjësisht liria e popullit dhe e qytetarit. Sipas Lukiqit shteti dhe e drejta mund të arsyetohen vetëm me qëllimin më të lartë, “vlerën e botës pjesë e të cilit janë e ajo është ekzistimi i numrit më të madh të mundshëm të krijesave nejrëzore në dinjitetin e tyre më të mundshëm të plotë”. Ne konsiderojmë se shteti është bashkësi e plotë dhe në esencë e vetëmjaftueshme shoqërore e qytetarëve. Në suaza të saj organizohet jeta shoqërore me atë përmbajtje dhe forma të shprehjes të cilat i përgjigjen shkallës së arritur të kulturës. Ai mund të shërbejë si hapsirë në të cilën gjinden parakushtet për plotësimin normal të të gjitha nevojave të
24
bashkësisë dhe të pjestarëve të saj. Bashkësia nuk është e kufizuar në ndonjë fushë më të ngushtë dhe parciale të jetës shoqërore, gjegjësisht nuk shërben vetëm si kornizë e ndonjë procesi të pjesërishëm por për procesin e gjithmbarshëm shoqëror. Prandaj, ai mund të ekzistojë në mënyrë autoktone, pa u mbështetur dhe pa siguruar parakushte plotësuese dhe të rëndësishme të ekzistencës të lidhura me bashkësitë e ngjashme apo të ndryshme. Ai është bashkësia më komplekse shoqërore e cila përbëhet nga pjesë të ndryshme të ndërlidhura reciprokisht. Secila nga këto pjesë e ka vendin dhe rolin e vet të përcaktuar. Shteti, pavarësisht se si e konsiderojnë dhe e nëkuptojnë atë gjithmonë ekziston për të arritur qëllime të caktuara. Vështirë se këto qëllime mund të konsiderohen interes individual, megjithëse edhe sot ekzistojnë kushtimisht të ashtuquajturat “shtete private” qëllimi i ekzistencës të së cilave pothuajse e mjegullon qëllimin e përgjithshëm. Megjithatë, shteti si bashkësi politike padyshim se përmban qëllimin e përgjithshëm i cili është i përbashkët për të gjithë anëtarët e bashkësisë. Në debatet shkencore teorike për këto çështje dominojnë teoritë historike-juridike si dhe sociologjike të cilat i përmbahen qasjes thjesht etike në shtjellimin e problemit. Esenca e mësimit të tyre ka të bëjë me kërkesën që shteti juridik në realizimin e qëllimit të përgjithshëm duhet të jetë morale. Nga kjo del se, qëllimi i përgjithshëm i shtetit duhet të jetë i lejuar dhe legjitim. Që ai qëllim të mund të realizohet, niset nga vlerat univerzale të shoqërisë njerëzore dhe supozimeve etike në të cilat bazohet lindja e shtetit bashkëkohor demokratik dhe kushtetues. Ky qëllim duhet t’u sigurojë qytetarëve realizim sa më të plotë dhe zhvillim të personalitetit të tyre, ndërsa shteti mund ta realizojë vetëm nëse është e mbirenditur ndaj individëve por edhe ndaj kolektiviteteve, përveç vet organit politik nga i cili thith vullnetin më të madh në raport me subjektet e veta. Shteti është mbi të gjithë, askush nuk është mbi shtetin. Fuqia shpirtërore e shtetit bazohet në mendjen me të cilën formësohen funksionet e shtetit me kërkesat e trupit politik që artikulon vullnetin e shumicës së popullatës së vet. Zhvillimi evolutiv dhe demokratik i shtetit si bashkësi politike ka ndikuar në progresin e moralit publik te të gjithë ata që janë të nënshtruar ndaj vullnetit shtetëror. Në raport me ata që pushteti shtetëror u shërben, ai proces është zhvilluar shumë më shpejt se sa kur bëhet fjalë për ata që në emër të atyre të parëve e zbatojnë pushtetin. 2.1. Shteti si organizatë juridike
Sipas definicionit të vet më themelor shteti nuk është asgjë tjetër përveç se grumbull i të gjithë individëve në një territor të caktuar, mbi të cilin ushtrohet një pushtet më i lartë (sovran). Për kuptimin e drejtë të të ashtuquajturit “shtet juridik”, duhet nisur nga ajo se se shteti është një organizatë e cila është bërë përmes rendit juridik. Ajo ka disa atribute themelore dhe karakteristike. Ato, në të vërtetë janë elemente të caktuara përmes së cilëve veçanërisht theksohet specifikasiteti i kësaj krijese. Para së gjithash, ai është pushteti publik, i cili nuk është asgjë tjetër përveç një formë e pushtetit në përgjithësi. Me fjalë të tjera në të paraqitet fakti se disa njerëz, janë ata të cilët kanë veçoritë e organit, lëshojnë urdhra të cilat të tjerët duhet t’i zbatojnë. Këtu paraqitet raporti i mbirenditjes dhe nënrenditjes. Pushteti publik është pushteti më i rëndësishëm në kuadër të shoqërisë globale. Ai është gjithnjë më i ndryshëm nga pushteti privat gjegjësisht nuk zbatohet drejtpërdrejt në dobi të vetëm subjektit i cili është bartës i tij,
25
përkatësisht i cili vepron si organ shtetëror por për llogari dhe në emër të tërë shtetit. Vetëm në atë mënyrë, zbatimi i pushtetit nga ana e individit, mund të shndërrohet në zbatim të pushtetit të një krijese posaçërisht të organizuar. Pra, ky është pushtet impersonal, por në anën tjetër mjaft i përcaktuar në orientimin dhe efikasitetin e vet. Pushteti publik karakterizohet me një veçori e cila quhet sovranitet. Ai është manifestim material dhe formal i mëvetsisë dhe pavarsisë së pushtetit shtetëror si brenda marrëdhënieve shoqërore ashtu edhe në lëmin e marrëdhënieve ndërkombëtare. Pastaj, atribut i rëndësishëm është monopoli i detyrimit: ai përbëhet nga grumbulli i jashtzakonshëm i organeve që disponojnë me mjetet e detyrimit material. Monopoli është koncentrati më i lartë dhe më i fuqishëm i detyrimit i cili mund të formësohet brenda shoqërisë konkrete globale. Prandaj, është në gjendje që të fitojë dhe eliminojë çdo forum tjetër të detyrimit. Monopoli është vetëm formë e racionalizimit të detyrimit sepse ashtu mundet në mënyrën më efikase të kontrollohet përdorimi i detyrimit në pajtim me nevojat e shoqërisë, gjegjësisht të atyre forcave që më së shumti ndikojnë në shtetin. Duhet të theksohet se ky atribut në masë të madhe i përcakton rrethanat e jashtme dhe që është i dedikuar ruajtjes edhe të sigurisë së jashtme por edhe zgjidhjes së konflikteve më të rënda ndërshtetrore. Më në fund, nuk është e parëndësishme as sfera e veprimit të organizatës shtetërore. Ajo, në të vërtetë është shfaqje e aktivitetit të kësaj krijese në ambientin ku gjindet. Kjo sferë para së gjithash, është e përcaktuar territorialisht, ajo është e ngjashme me hapsirën me të cilën zbatohet dhe në të cilën mund të zbatohet pushteti shtetëror. Ky përcaktim është i rëndësishëm, ndër të tjera edhe për shkak se me të bëhen më së shpeshti përkufizimet në mes të shoqërive të caktuara globale. Në këtë mënyrë individët integrohen në një bashkësi të organizuar. Më në fund, ekziston edhe sfera e cila përbëhet nga proceset e caktuara ose raportet shoqërore të cilat janë objekt i aktiviteteve të organizatës shtetërore. Shteti e zhvillon veprimtarinë e vet vetëm në lëmitë më të rëndësishme të jetës shoqërore, dhe jashtë kësaj ndikimi i saj praktikisht edhe nuk ndihet. Shteti në zhvillimin e vet, nga bashkësia fillestare në epokën e robërisë e deri te shteti modern, është zhvilluar në pajtim me shkallën përkatëse të zhvillimit të forcave prodhuese dhe në bazë të ndarjes shoqërore të punës. Me kohë e ka realizuar atë rolin i cili ka qenë i domosdoshëm për rregullimin shoqëror dhe social rë marrëdhënieve si dhe funksionin mbrojtës të cilin e ka shteti. Bëhet fjalë për këto funksione mbrojtëse të shtetit: 1.ekonomike, për mbrojtjen e fuqisë së tij ekonomike; 2.ideologjike; për mbrojtjen e formave të ndryshme të vetëdijes për pushtetin dhe shtetin; 3. politike, për mbrojtjen e atyre organeve shtetërore të cilët paraqiten si mbindërtim. Shteti si organizatë, është ai shtet i cili ka në dispozicion monopolin e detyrimit fizik dhe e cili ka për detyrë që të mbrojë funksionet e veta themelore dhe mundëson zbatimin e tyre praktik. Në esencë shteti është organizata më e fortë në shoqëri i cili mund të ekzistojë vetë derisa i realizon tri funksionet e veta të lartpërmendura. Në lidhje të drejtpërdrejt është edhe nocioni i të drejtës i cili paraqitet si grumbull i normave juridike prapa të cilave qëndron shteti me monopolin e vet të detyrimit legjitim.
26
2.2. Rendi juridik
Rendi shoqëror është grumbull i të gjitha raporteve shoqërore, gjegjësisht të gjitha raporteve të njerëzve në mes veti. Ai përfshin normat shoqërore dhe sjelljen e vërtetë të njerëzve bazuar në to dhe në lidhje me to. Rendi shoqëror përfshin rende të posaçme siq janë moral, ekonomik, shtetëror, politik dhe juridik. Sipas analogjisë së gjërave, rendi shoqëror i cili ekziston në cilindo shtet, dhe që rregullohet me të drejtën, në kuptimin më të ngushtë të fjalës paraqet rend juridik. Në secilin shtet ekziston grumbulli konkret i normave juridike të lidhura ngushtë në mes veti, të cilat pak a shumë realizohen në raportet shoqërore në mes të njerëzve të cilët sillen në bazë të tyre. Rendi juridik në shtet nuk përcakton vetëm vetëm nocionin juridik, sociologjik, filozofik ose leksikografik por merr diqka që është një sistem të shkëlqyeshëm të formësuar të elementeve të ndryshme. Secili prej tyre e ka peshën e vet, rolin e vet dhe funksionin e vet. Janë në pyetje organet si organizmat dhe pjesët e organizatës shtetërore përmes të cilëve shteti realizon veprimtarinë e rendit të vet juridik. Duke u nisur nga kjo organet e shtetit janë bartës të funksioneve parciale dhe përmes tyre shteti zbaton vullnetin e saj i cili është gjithmonë më i fortë se çfarëdo subjekt ose organ në shtet. Përmes organeve shtetërore shteti përcakton interesat e përgjithshme të bashkësisë dhe vullnetin e shtetit e zbaton në vepër përmes aplikimit të detyrimit shtetëror. Sidoqoftë, pushteti nuk i takon organeve shtetërore, por ata vetëm e zbatojnë. Nëse pushteti do t’u takonte atyre pa asnjë kusht dhe asnjë kufizim, atëherë të gjitha organet shtetërore do të ushtronin tirani. Sikurse që struktura e tërë rendit shtetëror juridik është tërësi e pjesëve ashtu edhe funksioni i kësaj krijese është vetëm tërsi e funksioneve parciale në mes veti të ndërlidhura dhe të koordinuara. Funksionet e pjesëve të caktuara derdhën në një tërsi. Organet janë vetm kryerës të pjesës përkatëse të aktivitetit shtetëror. Funksionet e dallueshme në mes veti, imponojnë nevojën e ekzistimit të organeve të specializuara përmes së cilave të njëtat zbatohen. Aktiviteti shumë i gjerë kryhet përmes veprimtarive konkrete në formën e akteve materiale dhe juridike të ndërlidhura harmonikisht në mes veti. Në kët mënyrë, rendi shtetëror-juridik është krijesë e formësuar, një sistem specifik i elementeve, ku vjen në shprehje principi i konsolidimit të funksionit të përgjithshëm në bazë të funksioneve parciale. Në këtë pikëpamje rendi shtetëror-juridik është vetëm një rast i veçantë të një dukurie të përgjithshme, karakteristike për të gjitha krijesat dhe në përgjithësi sistemet sado pak të formësuara të një numri të konsiderueshëm të pjesëve përbërse. Me funksionin e vet specifik rendi juridik kryen një ndikim përkatës dhe të domosdoshëm në njerëzit dhe shoqërin ënë përgjithësi. Rendi juridik buron nga shoqëria, por edhe kthyeshëm vepron në të. Funksioni kthyes tregon rolin e rendit dhe destinimin e vet themelor dhe efektet e skajshme, e ato janë ruajtja e shtetit. Nëse merret parasysh se ligjshmëritë në përgjithësi janë rregullore dhe domosdoshmëri të ndërlidhjes dhe nikimit reciprok të dy ose më shumë dukurive, atëherë nga kjo rrjedh se për funksionin si dinamizëm gjithpërfshirës të rendit shtetëror-juridik, i cili ka pasoja përkatëse për shoqërinë, në të vërtetë paraqitet „pjesë“ e ligjshmërisë së ndërlidhjes së këtyre dy entiteteve, të cilët zënë vend në raportin përkatës, atëherë edhe vetë funksioni paraqitet si fenomen shoqëror objektiv.
27
Ky objektivitet edhe është pikënisja për kritikën e të gjitha dispozitave metafizike, mistike dhe antropomorfike të funksionit të rendit shtetëror-juridik (që e definojnë funksionin si „cak“ ose varg të „caqeve“ dhe të ngjashme). Normat që nuk do të kishin kurrfarë ndikimi në sjelljen njerëzore do të ishin vetëm shkronjë e vdekur në letër, e jo çështje e normës juridike. Lidhur me këtë, rendi juridik është rezultat i unitetit të normave juridike dhe sjelljeve njerëzore sipas këtyre normave. Në këtë mënyrë rendi juridik është një formë e rendit shoqëror, gjegjësisht një përbërse e tij. Duke marrë parasysh se rendi juridik përbëhet nga normat juridike dhe sjellja njerëzore sipas atyre normave, ai mund të ndahet në dy elemente përbërës dhe atë: 1. 2.
elementit normativ; elementit faktik;
1. Elementi normativ është ajo pjesa e rendit juridik e cila përbëhet nga normat juridike, si rregulla për sjelljen e njerëzve në situatat e caktuara dhe nga aktet juridike gjegjësisht veprimeve psikike me të cilat krijohen normat juridike ose vendosen kushtet për zbatimin e tyre. 2. Elementi faktik i rendit juridik është ajo pjesa e vet e cila përbëhet nga veprimet njerëzore materiale (trupore) me të cilat normat juridike realizohen gjegjësisht aplikohen në jetën e përditshme. Këto veprime materiale i kryejnë njerëzit si subjekte juridike, të cilët në mes veti qëndrojnë në raporte juridike, gjegjësisht raporte shoqërore të rregulluara me norma juridike. Më në fund, në mes të akteve juridike gjegjësisht normave juridike si dhe në mes të tyre dhe veprimeve materiale, ekzistojnë raporte të caktuara të rregulluara me të drejtën dhe që quhen ligjshmëri. Andaj, ligjshmëria hyn në rendin juridik si një element i tij përbërës dhe obligativ. Elementet e rendit juridik janë të renditura me rradhën strikte logjike. Përmbajtjen e tyre të brendshme e përbëjnë normat juridike, të cilat realizohen në sjelljen njerëzore, si elementin faktik. Qëllimi i këtyre normave edhe është që ato të realizohen në jetë, respektivisht në sjelljen e njerëzve. Rendi juridik është i formësuar ashtu që fillon me krijimin e rregullave juridike ndërsa përfundon me realizimin e tyre në sjelljen njerëzore. Pra, rendi juridik fillon veprimin e vet me krijimin e normave juridike më abstrakte dhe të përgjithshme, përkatësisht akteve juridike dhe përfundon me realizimin e tyre në sjelljen njerëzore si veprimin më konkret sipas rregullave, gjegjësisht normave individuale juridike të cilat aplikohen në sjelljen nejrëzore. Rendi i mirë juridik është ai i cili respekton normat të cilat i ka krijuar dhe që lejon ndryshimin e tyre. Prandaj, ai nuk është ndonjë dukuri statike e cila njëherë e përgjithmonë është dhënë dhe që nuk lëviz, por është përmbajtje dinamike e cila është në lëvizje dhe krijim të pandërprerë si formë e rendit shoqëror të cilën e përbëjnë raportet e vërteta njerëzore, rendi juridik ndikon që ato vazhdimisht të ndryshojnë, lindin dhe zhduken, pikërisht sikurse njerëzit që e përbëjnë atë. Ajo lëvizje e pandërprerë rrjedh sipas rradhës së caktuar andaj edhe quhet rend.
28
2.3. Raporti në mes të pushtetit shtetëror dhe të drejtës
Shteti pushtetin e vet e ushtron sipas rregullave të caktuara të cilat janë të përcaktuara me të drejtën. Ato vlejnë njëjtë si, për organet dhe institucionet shtetërore nëse dëshirojnë që aktet e tyre të jenë vërtet akte të shtetit, ashtu edhe për qytetarët qofshin ata persona juridik apo fizik. Megjithatë, nuk është e mjaftueshme vetëm të nxjerren rregullat sipas të cilave organet e pushtetit shtetëror duhet të punojnë; por ato duhet edhe në mënyrë strikte të zbatohen. Krahas kësaj duhet pasur garancione që organet këto rregulla do t’i respektojnë. Kur me të drejtën objektive janë vënë rregullat për zbatimin e pushtetit shtetëror dhe kur garancionet për zbatimin e duhur të këtij pushteti gjenden pikësëpari në rregullat e të drejtës objektive, atëherë thuhet se shteti është i organizuar sipas parimeve të shtetit juridik. Kur e vështrojmë raportin në mes të pushtetit shtetëror dhe të drejtës do të mund të dallonim tri shkallë: 1. shteti nuk është i lidhur me kurrfarë rregulle juridike, por ai haptas zbaton vullnetin e tij personal pavarësisht nga ajo se a është ky vullnet i individit, grupit të tubuar si parti ose si bandë, establishment etj.; 2. shteti e vendos të drejtën, por nuk e zbaton në praktikë, gjegjësisht aktet e pushtetit formalisht shndërrohen në rregull juridike, por organeve shtetërore u lihet liri e madhe në aspektin e përmbajtjes së këtyre rregullave dhe zbatimit të tyre në vepër; 3. shteti e zbaton pushtetin në pajtim me aktet që i ka sjellur. Aktet e pushtetit konsiderohen si akte të vullnetit shtetëror vetëm nëse janë formalisht dhe materialisht në pajtim me të drejtën objektive. Pushteti mund të bëjë vetëm atë për të cilën është e autorizuar me të drejtën objektive, ndërsa për marrjen e vendimeve është e përcaktuar procedura të cilës duhet t’i përmbahet pushteti. Atëherë themi se pushteti shtetërorë është i lidhur me rendin juridik, ndërsa veprimtaria shtetërore është vënë nën kontroll juridike. Vetëm atëherë mund të flasim për shtet juridik dhe sundim të së drejtës. Duhet pasur parasysh se e drejta të njëjtën kohë është normë dhe faktë, meqë e drejta buron nga fakti („ex facto oritur ius“). Si normë, e drejta është rregull për atë se qka dueht të bëhet, ndërsa si fakt e drejta është forcë, pushtet mbi tjetrin. Në shtetin juridik synohet që fakti sa më shumë që është e mundur t’i afrohet të drejtës. Andaj, forca në shtetin juridik duhet të jetë në shërbim të së drejtës. Nëse është e kundërta, që e drejta qëndron në shërbim të forcës atëherë nuk mund të flasim për shtet juridik. Në shtetin bashkëkohor së paku kur është fjala për rendin e brendshëm të shtetit, janë shumë të rralla rastet të shkeljes së hapur dhe evidente të të drejtave të njeriut. Janë shumë më të shpeshta rastet ku dhuna dhe padrejtësia maskohen me të drejtën. Shteti juridik realizohet vetëm atëherë kur ekzistojnë mjete efikase që çdo shkelje dhe mosrespektim i të drejtave të pengohet pavarësisht se a vjen ajo nga individët ose nga organet shtetërore. Kur e vështrojmë veprimin e pushtetit shtetërorë nga këndi i individit, shteti juridik është ai në të cilin individët janë qytetarë. Ai shtet është që individit i siguron plotësisht gëzimin e të drejtace njerëzore dhe qytetare. Si dhe në qfarë mase do të realizohen të drejtat qytetare varet ekskluzivisht nga rregullariteti i funksionimit të pushtetit shtetërorë. Është me rëndësi që ai pushtet të sigurojë barazinë e qasjes ndaj të
29
gjithë pjestarëve të bashkësisë, pavarësisht nga ajo se cilit grup ata i takojnë. Pëveç kësaj duhet pasur parasysh që rregullat, normat dhe ligjet i zbatojnë njerëzit. Shpeshherë vetëm nga ata, nga psika e tyre, edukimi, arsimimi, dhe veçanërisht nga morali i tyre varet se si këto rregulla do të zbatohen. Atëhre si rrjedhojë del se nga gjërat e njëjta varet edhe ekzistimi i shtetit juridik. Shteti përmes organeve të veta e kryen veprimtarinë e vet e cila përbëhet ose në aplikimin e normave juridike ose në krijimin dhe aplikimin e normave juridike, ose në ndërmarrjen e veprimeve të ndryshme materiale të cilat i paraprijnë të drejtës ose bazohen në të drejtën. Andaj, shteti është ose organizatë e cila vetm aplikon normat ose organizatë që normat i krijon dhe aplikon, ose megjithatë organizatë e cila ndërmerr akte të ndryshme materiale të bazuara drejtpërdrejt ose tërthorazi në të drejtën. Rolin e shtetit kur vetë krijon të drejtën, me atë rast duhet dalluar nga roli i tij kur të drejtën e krijojnë të tjerët. Thënë ndryshe, shteti nuk është e domosdoshme të krijojë të drejtën, por këtë mund ta bëjë edhe dikush tjetër si është shembull bashkësia ndërkombëtare (organizatat ndërkombëtare dhe shtetet), por shteti gjithmonë dueht të aplikojë të drejtën. Vet aplikimi i të drejtës nga ana e shtetit është e dyfishtë dhe ka të bëjë me aplikimin e dispozitave dhe në shqiptimin e sanksioneve. Shqiptimi, kryerja e pushtetit shtetërorë, është kuptuar si krijim dhe aplikim i të drejtës dhe këtë duhet dalluar nga veprimet materiale të shtetit, të cilat drejtpërdrejt apo tërthorazi duhet të bazohen në të drejtën. 3. ORGANIZATA SI ELEMENT I SISTEMIT TË PUSHTETIT SHTETËRORË 3. 1. Organizata si sistem
Bota që na rrethon është tepër e komplikuar për aftësitë tona të percepcionit dhe të analizës, andaj reduktimi i këtij komplikimi është një ndër detyrat themelore të orientimit mendor njerëzor dhe parakusht i domosdoshëm për veprimin e tij. Për të mundur ta reduktojmë këtë orientim, dhe që veprimi ynë të shkojë në drejtim të zgjidhjes së problemeve me të cilët në jetën e përditshme ballafaqohemi, është e domosdoshme që deri në fund të njihet teoria bashkëkohore e organizatës dhe të gjitha verzionet e saj sistemike në traditën e saj të pasur historike, filozofike dhe gjithëteorike. Ky zbulim e ka thellësinë e nevojshme, edhe pse është rezultat i qëndrimit fillestar jo aq origjinal. Për të ardhur deri te ai është e domosdoshme të merret parasysh implikimin e ndërsjellë që qështja e organizatës e ka në raport me nocionin e sistemit që supozon ndonjë aktivitet i cili ndikon në organizatën. Kështu që sistemi dhe organizata plotësohen në mes vete dhe mundësojnë tërsinë e shkëmbimit individual me rrethinën. Ky shkëmbim te njerëzit dhe sistemet sociale manifestohet si veprim që tradicionalisht kuptohet si ajo pjesë e cila i jep kuptim dhe arsyetim tërsisë. Sa dhe qfarë është ai kuptim, është vërtetuar historikisht nga tradita e cila ka lindur dhe është zhvilluar si zgjedhje e mjeteve për ndonjë synim, e jo zgjedhjen e vet synimit. Sot ky qëllim si pjesë e strukturës së veprimit kuptohet si rezultat kauzativ, gjegjësisht si diqka që gjithë konceptin e sistemit e zbërthen në raporte individuale. Kjo ka sjellur deri te ajo që koncepti i qëllimit të veprimit është zhvendosur në teorinë e sistemit të rregullimit shoqërorë. Ajo me këtë e ka humbur funksionin e vet
30
të tejkaluar metafizik ndërsa është lajmëruar si një lloj i jashtzakonshëm që mund të analizohet, dhe në aspektin funksional e empirik të hulumtohet dhe kontrollohet. Në shkencën për organizatën ekziston mendimi i sforcuar sipas të cilit organizata kuptohet si sistem i cili është i orientuar në plotësimin e nëj qëllimi të caktuar. Sipas këtij mendimi, sistemi i organizuar në esencën e vet është racional vetëm nëse e plotëson qëllimin e vet për të cilin është krijuar. Në të ekziston një strukturë sistematike e cila paraqet mjet për veprim me qëllim të arritjes së synimit. Me këtë legjitimohet nocioni qëllim (synim) si koncept themelor me të cilin arsyetohet veprimi. Ai, në të njëtën kohë nuk nënkupton veprimin vetëm sa për të vepruar, dhe jo arsyetimin e cakut me çdo kusht dhe pavarësisht nga “viktimat”, por veprimi kuptohet si veprimtari njerëzore e cila rezulton me realizimin e ndonjë qëllimi. Ai mund të jetë reflektim i bërjes ose mosbërjes, qoftë të vetdijshëm ose të pavetdijshëm, por gjithmonë paraqitet si veprimtari njerëzore. Edhe në traditën më të vjetër dhe më të fortë koncepti i synimit kishte të bënte me veprimin njerëzor. Atij nuk i ka munguar bartja e cila e ka zgjeruar, pasi që qëllimet i janë përshkruar komplekseve më të mëdha të veprimit në formën e grupeve të ndryshme, lidhjeve, organizatave, madje edhe përmes veprimeve shpirtërore të ligjeve dhe gjësendeve të natyrës. Megjithatë, karakteristika kryesore e qëllimit të veprimit ka mbetur e pakontestuar edhe deri më sot. Ai lajmërohet si veprimtari njerëzore e cila ka dallime të caktuara në raport me veprimet dhe sistemet nga të cilat ka lindur. Shpesh në to supozohet edhe ndonjë kundërshti. Me veprim duhet kuptuar secilën sjellje njerëzore të manifestuar, të menduar dhe të orientuar nga jashtë. Në anën tjetër, me sistem duhet nënkuptuar çdo veprim të tërsisë që përbëhet nga pjesët që janë më shumë se sa rezultat i mbledhjes të të gjitha pjesëve, me të cilin realizohet, pjesërisht në bazë të rendit vetanak, pjesërisht në bazë të rrethanave të jashtme, në një ambient krejt kompleks dhe të ndyshueshëm me të cilin mund të udhëheqet për të arritur rezultatin racional ose qëllimin e dëshiruar. Sikurse mund të shohim edhe te sistemi është në pyetje veprimi i njeriut, qoftë nëse lajmërohet si veprim konkret i një njeriu os etë më shumë njerëzve. Të gjitha këto kufizohen nga ndonjë ambient përmes raporteve të formësuar në mes të këtyre veprimeve. Në këtë mënyrë organizata është kuptuar si burim i shumë teorive sekondare me të cilkat tentohet të elimonohen vështirësitë në definimin konceptual të qëllimit të veprimit të saj. Zbulimet e saj bashkëkohore teorike tregojnë rolin e saj mjaft shumë të ndryshuar, sepse organizata paraqitet si sitem i bashkëpunimit njerëzor me të cilin realizohet rregullimi social. Në të sfera politike-juridike e shtetit që e ka krijuar dhe kontrolluar jetën e gjithmbarshme transformohet tërsisht në organizatë e cila është e liruar në sundimi i tepërt, dhe e cila për herë e më shumë vëmendje po i kushton administrimit me pjesmarrjen sa më ët amdhe të qytetarëve. Ata më nuk janë nënshtetas, por janë kryesisht ndërmarrës të nevojave dhe interesave të të gjithë qytetarëve si mbrojtës të korpusit të të drejtave dhe nevojave të tyre ekonomike, sociale, nacionale dhe kulturore. Në vend të strukturës së mëhershme hierarkike të subordinuar të organizatës me karakter monopolistik, sot synohet zhvillimi i një strukture krejtësisht tjetër të formave administrative-organizative të cilat nuk do të dilnin nga suazat e trehotomisë së pushtetit, dhe veprimi i cili do të orientohej në zhvillimin e demokracisë dhe respektimin e të drejtave dhe lirive themelore të të gjithë qytetarëve.
31
Shkenca e sotme e sistemeve të rregullimit social ka zbuluar shumë probleme të strukturës klasike organizative. Zgjidhja e tyre kërkon planifikim sistematik dhe analizë të tillë teknike e cila mundëson specifikimin e raporteve funksionale në mënyrë që të abstrahohet papërcaktueshmëria. Pasqyra që do bëhej në atë mënyrë do të mundësonte diskutime që konceptin e qëllimit do ta inkorporonin në teorinë e sistemit të rregullimit shoqëror me të cilin do të realizohej procesi i derregullimit. Me këtë legjislacioni administrativ nacional do të zhvillohej dalngadalë dhe do të ndryshohej derisa do të përshtatej plotësisht me rregullativën juridike të Bashkimit Evropian. Në këtë mënyrë do të realizohej qëllimi që do të përshtatej në sistemin e regullimit shoqëror. Ai do të përbëhej nga kuptimi dhe formësimi jurdik i shtetit i cili më në fund do të transformohej nga i ashtuquajturi shtet policor në shtet juridik ose kushtetues. Në traditën natyrore-juridike, normat juridike iu kanë referuar veprimit nejrëzor që ka synuar një qëllim të caktuar. Ai qëllim ka pasur karakter etik dhe ka supozuar rendin social në të cilin rolet politike, në të vërtetë nuk kanë qenë të dalluara. Veprimi i tyre është integruar në unitetin që ka mundësuar stabilitet social të bashkësisë politike. Funksioni i vet i vendimmarrjes politike nuk ishte në gjendje të dallojë sistemet e mbyllura parciale të shoqërisë që do të mundësonin renditjen shpirtërore-historike të lindjes së shtetit juridik. Në një shtet të tillë qëllimi nuk do të arsyetonte mjetin, ndërsa veprimi nuk do të legjitimonte juridikisht rolin e saj neutralizues. Ky rol neutralizues megjithatë nuk është absolut. Ai favorizon arritjen e qëllimit të përgjithshëm i cili është i përbashkët për të gjithë anëtarët e bashkësisë shtetërore. Pushteti të cilin shteti e ushtron përmes organeve shtetërore është shprehje e vullnetit shtetëror të cilin ato e zbatojnë në vepër përmes autorizimeve me të cilat disponojnë. Këto autorizime dalin nga rregullat që janë në pajtim me parimet themelore të rendit juridik dhe të cilave duhet t’u përmbahen organet shtetërore. Nëse rregullat për ushtrimin e pushtetit shtetërorë janë të mbështetura në të drejtën objektive dhe nëse në pajtim me të drejtën objektive janë vendosur garancione për zbatimin sipas rregullave të pushtetit, atëherë mund të shteti është organizuar në parimet e shtetit juridik. Ai, pra mbështetet në të drejtën e cila është grumbull e të gjitha rregullave, e jo vetëm atyre juridike, të cilat faktikisht ndikojnë në krijimin dhe mirëmbajtjen e rendit publik në bashkësinë politike ose në shtet. Shihet qartë se rendi publik është nocion shumë më i gjerë se sa rendi juridik. Prandaj në të ekziston veprimi edhe i normave të tjera me të cilat rregullohen raportet në shoqëri, por të cilat nuk janë të karakterit juridik. Norma të tilla janë ato të cilat përmbahen në rregullat religjioze, zakonore, morale dhe të tjera. Andaj nuk duhet harruar se e drejta e vërtetë është rendi efektiv i shoqërisë politike, pasi që përmes tij normohet jeta e një bashkësie shtetërore. 3.2. Lindja dhe zhvillimi i organizatave rregullative administrative 3.2. 1. Lindja dhe zhvillimi i organizatës
Administrimi si veprimtari njerëzore, me siguri se ka lindur kur ka lindur edhe vet bashkësia njerëzore. Ai në të e ka fituar formën e vet organizative dhe formën e cila ka shërbyer për zgjidhjen e problemeve të cilat kanë pasur të bëjnë me ekzistencën e anëtarëve të vet. Format e para të administrimit i gjejmë qysh në Mesopotami dhe në
32
Greqinë e vjetër. Nga ajo periudhë janë ruajtur shumë dëshmi që vërtetojnë ekzistimin e organizatës e cila ka qenë e rregulluar sipas principeve të caktuara në bazë të të cilave njerëzit janë ndërlidhur. Sidoqoftë, jeta njerëzore nuk ka dalur nga suazat e llojit të cilit i ka takuar. Prandaj Aristotel edhe e ka quajtur “zoon politikon”, që tekstualisht mund të përkthehet si kafshë politike, por pa dyshim se Aristoteli e ka pasur parasysh njeriun si krijesë shoqërore. Më vonë është dëshmuar shkenctarisht se lindja e organizatës ka qenë një formë më e ngritur i organizimit, në rend të parë për hir të mbijetesës e më vonë për hir të përmbushjes së një rrethi të gjerë të interesave. Nga kjo mund të përfundohet se njeriu qysh nga lindja e tij ka qenë i lidhur me organizatën e vet dhe që ajo ka qenë condicio sine qua non e ekzistimit dhe mbijetesës së tij. Siq thamë, format e ndryshme të ndërlidhjes së njerëzve kanë mundësuar ekzistimin e tyre, sepse njeriu si krijesë shoqërore shumicën e nevojave të veta i ka përmbushur ekskluzivisht në bashkësi. Ajo gjithmonë është bashkësi e organizuar sepse vetëm si e tillë i mundëson atij përmbushjen e nevojave të tij. Bashkësia më e gjerë e cila e ka organizimin dhe administrimin e vet është gjithsesi shteti. Në të individi gëzon të gjitha të drejtat në atë masë sa edhe i përmbahet rregullave të tij. Madje edhe jashtë saj individi i cili është anëtarë i një bashkësie që ka territorin e vet, popullatën dhe pushtetin sovran dhe të cilën e quajmë shtet, e gëzon mbrojtjen e plotë, sepse shteti është i organizuar në atë mënyrë që që mund t’ia ofrojë mbrojtjen në çdo moment. Edhe format më të vogla të bashkësisë së organizuar siq janë lagjet, ndërmarrjet, institucionet dhe subjektet tjera juridike gjithashtu i mundësojnë njeriut përmbushjen e të drejtave të tij të përditshme. Ato të drejta janë të ndryshme si: banimi, puna, aktiviteti sportiv, anagazhimi politik, arsimimi, kultura. Varësisht nga aftësitë dhe ambiciet e njeriut, është e mundur që disa të drejta mund të realizohen vetëm në organizimin më të gjerë se sa që është ai në lagje, shoqërinë ekonomike ose në ndonjë kolektiv sportiv. Në disa raste, ajo nuk mund të realizohet as në shtet, por interesat dhe nevojat realizohen në planin regjional ose ndërkombëtarë. Siq e theksuam organizata është po aq e vjetër sa edhe vet shoqëria njerëzore. Format e saj të para kanë qenë grupet të cilat janë marrë me gjueti për të mbijetuar. Organizata është krijuar në atë mënyrë që secili grup ka zgjedhur udhëheqësinë e vet atë person që ka poseduar kualitetete të caktuara dhe të cilin e kanë konsideruar si person që mund t’i udhëheq drejt realizimit të qëllimeve të tyre. Më pas këto grupe janë zhvilluar dhe janë ndërlidhur në mes veti në fise te të cilat organizimi ka qenë në nivelin shumë më të madh. Ato i ka karakterizuar ngjashmëria sipas gjuhës, kulturës dhe zakoneve, andaj edhe janë dalluar nga fiset e tjera. Zhvillimi i mëtejmë i shoqërisë ka mundësuar krijimin e formave më të gjera të organizimit dhe lindjen e shtetit. 32.2.2. Nocioni dhe lindja e organizatës administrative
Organizata administrative është ai lloj i organizatës në të cilën njerëzit, në bazë të vendimit të vet, kryejnë detyrat si pjesë e profesionit të tyre të përhershëm. Sipas E. Pusiqit, “organizatat administrative janë një lloj i organizatës, gjegjësisht tërsi e njerëzve të cilët kooperojnë për të realizuar një ndonjë qëllim të përbashkët. Detyra e përbashkët është në mes të anëtarëve të organizatës ashtu që secili nga ata të kryejë pjesën e tij të
33
punës”. Megjithatë, gjatë kryerjes së veprimtarisë, të gjithë njerëzit në organizatë janë të lidhur në mes veti ne realizimin e qëllimit të përbashkët final. Në bazë të një definicioni të tillë, karakteristikat kryesore të organizatës administrative janë: - funksioni shoqëror të cilin e ushtrojnë organizatat administrative. Ai funksion ka të bëjë me kryerjen e detyrave të tilla që kryhen në shoqërinë si tërsi dhe në interes të të gjithëve. - veprimtaria afatgjatë në kuadër të së cilës realizohen të drejtat dhe obligimet e njerëzve në organizatat administrative. Ajo zyrtarët e administratës i sheh mjete të pushtetit në shërbim të qytetarëve. - veprimtaria profesionale nënkupton që të punësuarit në organizatat administrative kryejnë punët si profesion të tyre të përhershëm, kryejnë punët në bazë të ndarjes afatgjate të obligimeve dhe të autorizimeve, që janë të paguar për ato punë, me qka janë ekzistencialisht të lidhur me organizatën administrative. Sipas E. Pusiqit, specifikat e organizatës që e karakterizojnë atë si administrative janë: kontinuiteti, kryesisht profesionalizmi i zyrtarëve, detyrat dhe autorizimet, punët publike. Me punë publike nënkuptojmë punët që kryhen në interes të numrit të pacaktuar të njerëzve. Është me rëndësi të theksohet që punët publike i kryejnë edhe organizatat e tjera të cilat nuk kanë karakter adminsitrativ. Është e pakontestueshme që në zhvillimin e organizatave administrative vërejmë ekzistimin e më së paku katër faktorëve themelor prej të cilëve varet madhësia, efikasiteti dhe aftësia e organizatës që të kryejë veprimtarinë e vet dhe detyrën e dhënë në kuadër të realizimit të të drejtave dhe përmbushjes së obligimeve të qytetarëve, personave juridik dhe fizik, organizatave dhe bashkësive në sistemin e administratës publike. -
Ato janë: rritja e organizatës, diferencimi, zvogëlimi i rolit të detyrimit në administratë, dhe profesionalizimi.
Shembull, këto lloj punësh imkryejnë institucionet shëndetësore, organizatat që bëjnë transportin publik të udhëtarëve, institucionet arsimore etj. Nga tërë kjo del se organizatat adminsitrative kanë rol të dyfishtë i cili manifestohet në: a) b)
zbatimin e detyrave të caktuara shoqërore, ushtrimin e pushtetit politik.
Shihet se baza e ekzistimit të organizatës publike gjegjësisht adminstrative nuk është përcaktuar autoritativisht përkatësisht nuk është imperative nga arsyeja se
34
organizata nuk e ka qëllim vetvetën. Ajo është përcaktuar si shtesë dhe ka peshën ndihmëse, sepse ndihmon vetëm në realizimin e detyrave që janë parashtruar nga pushteti i bashkësisë politike. 3.3. Llojet e organizatave
Ndarja më e përhapur e organizatave është ajo me të cilën ndeshemi përditë, dhe që si kriterë e merr qëllimin si arsye kryesore për të cilin njerëzit ndërlidhen në ndonjë formë të organizatës. Nuk do të thotë se mund të jenë vetëm ato forma të organizimit nga lindja e të cilave qëndron shteti me rregullat e tij juridike, por mund të jenë edhe subjektet joautoritative (personat juridik dhe fizik) të cilët mund të vërtetojnë rregullat për sjelljen e tyre dhe të anëtarëve të vet. Pra, edhe disa rregulla që nuk i nxjerrin organet shtetërore, në kushte të caktuara mund të fitojnë rëndësin dhe peshën e normës juridike. Të gjitha format e organizimit, qofshin autoritativ apo joautoritativ mund të vendosen ashtu që në mënyrën më të mirë të mundshme të kënaqin nevojat e të gjitha subjekteve në shoqëri. Vetëm në atë mënyrë do të arrihet rregullimi me të cilin pengohen konfliktet në shoqëri nga të cilët zakonsiht lindin sjelljet delikuente me pasoja të rënda.
1. 2. 3.
Në këtë aspekt ekzistojnë format vijuese të organizatës: organizatat territoriale, organizatat funksional, organizatat personale.
Organizatat territoriale janë organizata të tilla që veprimin e vet e drejtojnë në territor të caktuar. Në kuadër të organizatës territoriale bëjnë pjesë të gjitha tërsitë territoriale ekzistimin e të cilave e ka vërtetuar bashkësia politike.
Funksioni i organizatës territoriale konsiston në realizimin e funksioneve të përgjithshme të cilat janë të domosdoshme për jetën dhe punën e njerëzve, jetën ekonomike dhe kulturore dhe zhvillimin e territorit. Karakteristikat e tyre janë të lidhura me administrimin e territorit në kuadër të kushtetutës dhe ligjit. Elementet bazik të ndërlidhjes së njerëzve në organizatë sipas principit territorial janë: 1. vendqëndrimi i tyre kur janë në pyetje personat fizik dhe selia kur janë në pyetje personat juridik, organizatat dhe bashëksitë, shoqëritë dhe shoqatat e qytetarëve, 2. që ato të jenë organizata të cilat në aspektin e veprimtarisë së administratës disponojnë me mjete me të cilat finansohet puna e tyre, 3. që administrimi të realizohet përmes koordinimit reciprok në drejtimin horizontal dhe vertikal (raporti i komunës ndaj distriktit etj.). 4. që veprimet dhe operacionet konkrete administrative t’i kryejnë organizatat e posaqme territoriale.
35
Organizatat funksionale janë ato organizata veprimtaria themelore e të cilave është e orientuar në kryerjen e funskioneve. Këtu, territori nuk ka rëndësi dhe ndikim të posaçëm, në organizatën funksionale. Organizatat funksionale kanë përparësi dhe mangësi të caktuara. Përparësitë kanë të bëjnë me atë se janë shumë efikase sepse saktësisht janë të orientuara në veprimtari të caktuara gjegjësisht funksione. Organizatat funksionale janë mjaft të përshtatshme për vendosjen e makro-organizatës në sistemin e administratës publike. Me këtë form të organizatës mundësohet shpërndarja e punëve sipas kriterit të ngjashmërisë së operacioneve të punës gjë që mundëson shkallë të lartë të specializimit të të punësuarëve. Në këtë mënyrë, arrihet profesionalizëm më i madh në punë. Mangësitë e kësaj forme të organizatës janë të lidhura me koordinimin e vështirësuar në mes të organeve individuale dhe udhëheqja në procesin e punës. Organizatat personale janë ato organizata te të cilat në plan të parë vjen karakteri primar i veprimikt njerëzor. Rëndësia e tyre nuk është e tillë sikurse e organizatave territoriale dhe funksionale. Megjithatë, kjo formë të orienton te persona përkatës të cilët kryejnë veprimtari administrative. Megjithëse përdoret më pak, organizata personale dallohet në veprimin e shoqatave dhe asociacioneve të ndryshme të cilat kanë karakter të organizatave shoqërore-politike. Në shtetet që janë krijuar pas shpartallimit të Jugosllavisë, veçanërisht është i theksuar organizimi personal i partive politike të cilat tentojnë të jenë të dallueshme në bazë të liderit të tyre. Kur është në pyetje veprimtaria adminsitrative, organizimi i saj personal më së shpeshti mbështetet në ndërlidhjen e kuadrove për lloje të posaqme të punëve. Vijnë në shprehje personat që bëjnë punë të caktuara administrative të cilat janë të njohura si veprimtari të organeve të administratës (të punësuarit në organin për çështje të luftëtarëve dhe invalidëve, organet e përkujdesjes etj. ). 3.4. Vendimmarrja në organizatën administrative
Vendimmarrja në organizatën administrative çdo ditë e më shumë po merr karakter të menaxhmentit. Nëse merret parasysh fakti se menaxhmenti për herë e më shumë po planifikon, vendos, kontrollon dhe motivo motivo atëherë është e sigurtë se nga kjo del karakteri bashkëkohor i vendimmarrjes në organizëtën adminsitrative. Andaj, nocioni i adminsitrimit për herë e më tepër po barazohet me nocionin e menaxhmentit i cili është model matematikor për vendimmarrjen dhe sjelljen organizative. Sot lirisht mund të thuhet se ajo është sociologji e organizimit. Megjithatë, ekzistojnë edhe organizata të tilla në të cilat menaxhmenti nuk do të duhej të kryente disa nga ato funksione. Deri para disa viteve hulumtimet për menaxhmentin kanë treguar se në organizatat nga lëmia e kulturës, si teatrot, shtëpitë e baletit dhe muzetë, menaxhertë nuk mund të administrojnë me artistët, siq adminsitronë psh. Menaxhmenti me punëtorët. Me fjalë të tjera, menaxherët thjesht nuk mund të planifikojnë, organizojnë dhe kontrollojnë punën e institucioneve specifike ashtu siq e parashohin këtë librat. Shembull, administruesi në teatër shërben dhe organizon kushtet për kryerjen e punëve të drejtorit artistik.
36
Nga njëra anë në gjuhën angleze të administrosh do të thotë “të shërbesh”, derisa administrimi përfshin definimin e qëllimeve dhe gjithashtu përfshin autorizimet për t’u përcaktuar qëllimet. Administratori e lehtëson zbatimin; ai e kontrollon punën e organizatës, por nuk merr pjesë në prodhimin e rezultateve për të cilët organizata ekziston, dhe as që merr pjesë në definimin e asaj që në rend të parë do të duhej të ishte rezultat. Nocioni i (A)dministrimit ka rëndësinë e shërbimit në organizatat shëndetësore, arsimore, kulturore dhe qeveritare. Në organizata të tilla ata që shërbejnë në rolet të cilat mund të konsiderohen menaxheriale quhen administratorë ose drejtues. Nëse do t’i quanim menaxherë, atëherë do të thotë që ata gjithashtu i definojnë qëllimet e organizatës që në të vërtetë zakonisht nuk është ashtu. Në organizatat e tilla qëllimet i vendosin anëtarët e kolektivit. Kështu psh. Personeli akademik ose mjekësor siq janë administratorët e spitalit, administratorët në arsim, ose në art i quajmë administratorë por nuk i konsiderojmë shërbyes shtetërorë. Ata nuk vendosin në mënyrë të pavarur se cilët duhet të jenë qëllimet e organizatës, por iu shërbejnë atyre qëllimeve, kështu që ata administrojnë për ata që vendosin, për ata që në të vërtetë marrin pjesë në prodhimin e rezultateve. Është vërejtur se menaxhmenti vështirë se mund të ushtrojë funksionin administrues në sistemin shëndetësor dhe arsimor. Atje, administratorët nuk i zbatojnë të gjitha funksionet e menaxhmentit. Ata nuk vendosin për gjërat e lidhura me politikën e vet institucionit, derisa mjekët dhe arsimtarët në këtë kanë ndikim. Roli i vendimmarrjes në organizatën administrative ka të bëjë në të vërtetë me administrimin me organizatën, por administratori është personi i cili përkujdeset për të gjitha detajet në organizatë. Ai është i organizuar mirë në mënyrë që të mund të merret me përcjelljen e punës dhe ushtrimin e aktiviteteve për zbatimin e ligjeve dhe rregullave të tjera në pajtim me autorizimet e veta. Një udhëheqës i mirë në organizatën administrative duhet të ketë memorie të shkëlqyeshme (ose është i përforcuar me sisteme, që do të thotë se nuk ka nevojë që të mbështetet vetëm në memorien e vet). Ai përkujdeset që sistemi të funksionojë ashtu siq është paramenduar. Për shkak të qasjes së tij metodike dhe tentimit të vazhdueshëm që të administrojë , dhe deri në detaje të mbikqyrë sistemin e organizatës administrative në mënyrë që të sigurojë funksionimin e saj dhe rendin brenda organizatës. Për secilën organizatë është me rëndësi që të posedojë administratë të sukseshme. Admiknistrimi i mirë nënkupton standardizimin dhe sistematizimin. Nëse roli i prodhuesit është të përkujdeset për efektivitetin, roli i administratorit është që të përkujdeset për efikasitetin. Andaj, administrimi përfshin përkujdesjen që njerëzit shpërndahen në pajtim me proceset e parapara dhe me resurset e dhëna dhe të funksionojnë në mënyrën e dëshiruar. Shumica e autorëve për menaxhmentin përdorin fjalët menaxhment dhe administrim si sinonime. Do të zgjedhnim përdorimin e fjalës menaxhment për tërë procesin, ndërsa do të kufizoheshim në fjalën administrim për atë pjesë të procesit menaxherial i cili përbëhet nga sistematizimi dhe organizimi. Dallimi themelor në me stë administrimit dhe meanxhmentit meanxhmentit është se në administrim, veçanërisht në atë shtetërorë, e gjithë ajo që nuk është e lejuar atëherë është e ndaluar.
37
Administratorit – udhëheqësit i janë dhënë rregullat në bazë të cilave ai duhet të luajë lojën. Megjithatë, pikërisht e kundërta i referohet menaxhmentit. Që menaxhmenti të jetë i suksesshëm kushtet janë të kundërta: e gjithë gjithë ajo që posaçërisht nuk është e ndaluar atëherë është e lejuar. Menaxheri merr nisiativën, planifikon dhe vepron. Ai zhvillon kufizimet vetanake në kuadër të veprimtarisë së mundshme dhe legale. Personi i cili ushtron rolin administrativ nuk është i orientuar në suksesin e organizatës. Nuk prodhon rezultate, madje as nuk dinë se si të prodhohen ato. Funksioni shoqëror i organizatave administruese pasqyrohet në atë se përmes tyre kryhen ato punë të cilat janë të domosdoshme për realizimin e të drejtave, obligimeve dhe interesave juridike të individëve dhe organizatave, si dhe për rregullimin e obligimeve të saj të përcaktuara me ligj. Organizatat administrative janë pjesë e sistemit të rregullimit shoqërorë të kuptuar si të drejta që rregullojnë kryerjen e shërbimeve publike. 3.5. Elementi vlerësues i organizatës
Sikurse që mund të konstatohet nga definicioni i administratës, numri më i madh i elementeve të organizatës së administratës në mes veti janë të afërt për arsye se definicioni i saj në aspektin më të gjerë me administratë nëkupton zbatim ose kryerje të të veprimtarisë administruese dhe kryereje të punëve administrative me qëllim të realizimit të qëllimit të caktuar të vendosur nga ana e bashkësisë politike. Pyetja themelore që mund të parashtrohet si elemnt i saj është e lidhur me kyqjen e njerëzve në organizatë. Në bazë të saj mund të shqyrtohen arsyet dhe motivet për shkak të cilave njerëzit kyqen në organizatë. Gjithashtu, edhe faktorët e tjerë të cilët i përbëjnë elementet e organizatës, mund të jenë vendimtarë për funksionimin e saj. Së bashku, ata përbëjnë vlerën e saj. Ajo shumë vështirë, madje edhe në aspektin etimologjik, mund të definohet dhe të përcaktohet për shkak se bëhet fjalë për kategori filozofike-etike, por mund ta vështrojmë si refleksion të jetës dhe zhvillimit të formësuar të njeriut. Secili njeri, vetë vendos për atë se qka është mirë për të e qka jo. Ai si individë e ka sistemin e vet vlerësues i cili është i përcaktuar sipas gjerësisë dhe vëllimit, sipas thellsisë gjegjësisht në aspektin hierarkik. Në të janë të ranguara nderi, dinjiteti, arsimi, kultura etj. Andaj, sistemi vlerësues i njeriut varet nga edukimi i tij, dimensionit social të prejardhjes së tij, rrethit në të cilin është zhvilluar, ndikimi i religjionit, traditës. Momenti i posaçëm është i lidhur me vlerat shoqërore, gjegjësisht, dimensionin e vlerës së njeriut në aspektin e raporteve në mes të njerëzve.
38
Elementet themelore të sistemit vlerësues të bashkësisë shoqërore, përmbahen në parimet kushtetuese si bashkësi politike-territoriale, veqanërsiht në aspektin e të drejtave individuale njerëzore dhe lirive themelore, barazisë së popujve që jetojnë në shtet. Në secilin shtet me rend kushtetues dhe demokratik që do të thotë ekzistim i shtetit juridik, rëndësi jashtzakonisht e madhe i ipet mbrojtjes normative të vlerave të përgjithshme. E drejta administrative duhet të jetë e ndërtuar si sistem i kompozuar me të cilin rregullohen raportet shoqërore në të cilat do të vijnë në shprehje të gjitha vlerat shoqërore. Në tërë këtë duhet të ekzistojë interesi i mbrojtur juridikisht nga i cili varet secili njeri. Një interes i tillë mund të jetë subjektiv kur i referohet individit ose objektiv kur e tangon cilindo njeri që nuk e ka përcaktuar. Në këtë aspekt, interesi subjektiv është kategori psikologjike e cila nënkupton që njeriu vetvetës i përcakton një kornizë vlerësuese si kriter për vërtetimin e interesave të veta. Nga ana tjetër, interesin objektiv e definojmë e definojmë si kriter vlerësues univerzal të cilin nuk e përcakton individi, por e përcakton shoqëria. 3.6. Organizata në aspektin formal
Ekzistojnë mjaft shumë definicione për konceptin e organizatave administrative. Shumica prej tyre kanë lindur zduke u zhvilluar nga nocioni i përgjithshëm i organizimit. Kështu, psh. Anri Fajol, me termin të organizosh, nënkupton krijimin e strukturës së dyfishtë, materiale dhe njerëzore të cilën më pas duhet unifikuar për hir të qëllimit të përbashkët. Max Ëeberi, e vështron organizatën në aspektin formal dhe niset se ajo është bashkësi burokratike-monokratike. Qëndrime të njëjta ka pasur edhe Fajoli. Sipas tij secila organizatë duhet të jetë legale dhe të ketë elementet e veta kryesore. Ato elemente përmbahen në raportin social i cili është i rregulluar me rregulla të posaqme të cilat duhet respektuar dhe të cilat i zbaton individi. Sipas Parsonsit, organizata është sistem natyror detyra primare e të cilit është orientuar në arritjen e një qëllimi specifik, që përcaktohet me organizatën dhe kontribuon që ajo të dallojë nga llojet e tjera në sistemin social. Sipas definicionit të E. Pusiqit, “organizata administrative është ajo organizatë në të cilën njerëzit, si profesion të tyre të përhershëm, i kryejnë punët shoqërore në bazë të ndarjes afatgjatë të autorizimeve dhe përgjegjësive”. Kryerja e veprimtarisë në organizatën administrative vendoset si qëllim më i lartë. Atij i nënshtrohen të gjithë anëtarët e organizatës. Për këtë arsye ata në mes veti ndihmohen dhe mbështeten në njëritjetrin në mënyrë që ai qëllim të arrihet. Siq shihet nga definicioni, Pusiq konsideron se organizatat përmbajnë karakteristika specifike siq janë: 1) karakteri shoqëror i punëve të veta, 2) ndarja afatgjate e përgjegjësive dhe autorizimeve, dhe 3) profesionalizmi i pjestarëve të vet. Këto veqori nuk janë karakteristike vetëm për organizatat shtetërore administrative. Ato i gjejmë në llojet e ndryshme të organizatave administrative.
39
Ajo që është specifike për organizatat administrative, karakteri shoqëror i punëve të cilat kryhen në bashkësinë politike dhe të cilat nuk i bëjnë indidvidët për vete por për përmbushjen e nevojave të përgjithshme shoqërore. Andaj, shumë autorë e definojnë organizatën si tërsi të pavarur e cila disponon me mjetet e nevojshme për punë për hir të realizimit të qëllimit të caktuar që është formuar dhe të cilën në mënyrë adekuate dhe gjithëpërfshirëse e koordinon grupi i njerëzve e cila është e lidhur me atë qëllim. Shumë autorë eminent të degës administrative i pranojnë elementet unike të organizatës. Kështu që, E. Pusiq, Pavle Dimitrijeviq, Nikola Stjepanoviq, si elemente të organizatës i marrin: 1) elementin normativ, gjegjësisht qëllimin e organizatës, 2) elementin subjektiv të organizatës, gjegjësisht njerëzit në organizatë, 3) elementin material, gjegjësisht mjetet e organizatës, 4) elementin struktural të organizatës, gjegjësisht strukturën organizative, dhe 5) elementin statusor të organizatës, gjegjësisht pavarësinë në raport me të tjerët.
40
Kapitulli III ADMINISTRATA SI PJESË E PUSHTETIT EKZEKUTIV 1. SHTETI DHE ADMINISTRATA PUBLIKE 1.1. Të përgjithshme
Lidhja në mes të koncepteve shtet dhe administratë publike është e pashkputshme. Për administrimin publik dhe adminsitratën publike mund të flasim vetëm në suaza të bashkësive juridike-publike. Bashkësia më e gjerë juridike-publike është shteti. Procesi i administrimit publik, pra zhvillohet në kuadër të shtetit si bashkësi më e gjerë juridike publike. Ai proces, siq e kemi parë, përfshin vendimmarrjen për interesat publike (nevojat, dobitë, qëllimet e bashkësisë shoqërore e cila është e organizuar në shtet) dhe për realizimin e interesave. Administrata publike është mekanizëm ekzekutiv profesional me ndihmën e të cilit vepron shteti, aparat me të cilin shteti realizon qëllimet e veta. Pa shtet nuk ka as administrim publik e as administratë publike, gjithashtu nuk mund të ketë as shtet pa administratë publike. Konceptin e shtetit mund ta kuptojmë në dy mënyra: si organizim të njerëzve në një territor të caktuar (vendi) të cilin e ndërlidh pushteti politik (koncepti më i gjerë), gjegjësisht si organizatë e cila zbaton pushtetin politik në një territor të caktuar (koncepti më i ngushtë). Shteti është organizatë e cila në territorin e saj ka ekskluzivisht pushtetin (e lartë, e pavarur) gjithpërfshirës. Pushteti nënkupton fuqinë për të detyruar të tjerët në sjellje të caktuar, pushteti politik është shprehje që përdoret për të shënjuar pushtetin në territorin e caktuar – atë pushtet sipas definicionit e ka shteti. Pushteti shtetëror është përjashtues brenda dhe jashtë, kjo do të thotë se në hapsirën e shtetit nuk ka organizatë e cila do të mund të rrënonte pushtetin e shtetit dhe që shteti ushtron pushtetin pavarësisht nga shtetet e tjera. Përjashtimin e hapsirës shpesh e shënojmë me nocionin e sovranitetit. Pra, shteti është sovran brenda dhe jashtë, ku posaqërsiht sovraniteti i jashtëm në botën moderne është relativizuar me ndërvartësinë reciproke të shteteve. Shtetet nënshkruajnë marrëveshje në mes veti, të cilat e kufizojnë sovranitetin e tyre, sepse ato sjellin obligime të caktuara të cilat duhet respektuar me rastin e zbatimit të pushtetit të tyre. Kufizimi i sovranitetit të jashtëm gjithashtu është çështje e vërtetë “jashtëjuridike”. Shtetet, që në marrëdhëniet ndërkombëtare kanë posaçërisht fuqi të madhe (për shkak të madhësisë, zhvillimit ekonomik dhe veçanërisht forcës ushtarake) vërtetë ua imponojnë sjelljen shteteve më të dobëta, gjegjësisht vendosin për fatin e tyre. Pushteti politik i shtetit buron nga monopoli i tij mbi mjetet e detyrimit fizik. Detyrimi është bazë e pushtetit politik. Shteti bashkëkohor e shfrytëzon më rrallë se sa në të kaluarën. Raportet shoqërore zhvillohen në pajtim me vendimet e shtetit kryesisht pa pasur nevojë për angazhimin e këtyre mjeteve – pjesërisht për shkak se shtetin për herë e më tepër po e pranojmë si organizatë “e jona”, organizatë e cila është aty për të kënaqur nevojat tona të përbashkëta, ndërsa në anën tjetër për shkak se secili adresat i vendimeve shtetërore është i vetdijshëm për mundësitë që në rast të mosrespektimit të këtyre
41
vendimeve, aktivizohen mjetet e detyrimit fizik. Në këtë mënyrë i është mundësuar shtetit që të koordinojë jetën shoqërore, pavarësisht nga rezistenca e mundshme e atyre subjekteve në të cilat ndikojnë ato vendime. Gjithashtu, nëse anëtarët pranojnë sanksione të caktuara në rast shkeljes së rregullave të organizatës, anëtari gjithmonë ka mundësi që në bazë të vullnetit të lirë të dal jashtë nga organizata. Sipas rregullit që e krijon shteti, duhet t’i nënshtrohet secili që gjendet në territorin e saj. Pushteti politik të cilin e ka shteti duhet të jetë i institucionalizuar. Kjo do të thotë, se në shtet duhet të ekzistojnë institucione dhe mekanizma përmes së cilave zbatohet vendimmarrja për punët publike. Duhet të ekzistojnë institucione dhe mekanizma përmes së cilave formësohet interesi publik (përcaktohen qëllimet e bashkësisë shoqërore). Këto mekanizma dhe institucione dallojnë varësisht nga shteti. Në shtetin autokratik, interesin shtetëror mund ta përcaktojë vet sunduesi, ndërsa në shtetin demokratik duhet ekzistuar mekanizma dhe institucione adekuateë për parimin se për çështjet publike vendosin të gjithë qytetarët e moshës madhore. Veçanërisht duhet tërhequr vërejtjen se shpërndarja reale e pushtetit shoqëror në shoqëri, kurrë nuk pajtohet me institucionet e tij të ngjashme politike. Profesori Buqar flet për "realitetin dhe imagjinatën e demokracisë", gjegjësisht për "pushtetin formal dhe real në shtet". Fuqia shoqërore, në të cilën bazohet pushteti (mundësia e vendimmarrjes për sjelljen e të tjerëve) në shoqëri sidoqoftë është e shpërndarë jo vetëm në mes të bartësve të funksioneve formale (delegatët e parlamentit shtetëror, kryetarit të qeverisë dhe ministrat, etj.) por edhe në mes të subjekteve të tjera. Fuqinë shoqërore e kanë të gjithë ata të cilët kanë qasje në të mirat nga fushat në të cilat individët i plotësojnë nevojat e veta. Këto të mira mund të jenë të ndryshme – mund të jenë të mira materiale (para) për informata, dituri, etj. Fuqia shoqërore është e pëmasës së njëjtë me vartësinë: individi do të ketë aq pushtet mbi individët tjerë sa është vartësia e tyre ndaj tij. Në pjesën tonë neve na intereson pikësëpari shpërndarja formale e pushtetit – e drejta për të vendosur për punët publkike. Në disa pjesë do të flasim edhe për ndikimet joformale (jashtëinstitucionale) në marrjen e vendimeve. 1.2.2. Tendencat në zhvillimin historik të shtetit
Administrata publike është aparat që i shërben shtetit për arritjen e qëllimeve të tij. Duke e pasur këtë parasysh atëherë është e rëndësisë së posaqme për pozitën dhe strukturën e administratës publike se qfarë është mozaiku i segmentit institucional (politik) të organizatës shtetërore. Pëveç kësaj, për pozitën dhe strukturën e adminsitratës publike është me rëndësi gjithashtu roli i përgjithshëm i shtetit në shoqëri. Ai rol përgjatë historisë ëshët ndryshuar andaj mund të flasim për tendenca të caktuara – ligjshëmri në zhvillim. 1.2.2.1. Demokratizimi
Shteti prej kur ka qenë në formën historike më të vjetër organizatë në duart e një personi (sunduesi) ose të një grupi të ngushtë të njerëzve, ose të një klase shoqërore, bëhet organizatë me të cilën për intersa të vetëvetës administrojnë të gjithë anëtarët e saj –
42
qytetarët. Demokratizimi është i lidhur me fuqinë e shpërndarë të vërtetë shqoërore dhe me vendosjen e institucioneve dhe mekanizmave të cilën mundësojnë vendimmarrjen për çështjet publike (zgjedhjet, referendumi). 1.2.2.2. Zvogëlimi i rolit të detyrimit
Me demokratizim zvogëlohen nevojat për përdorimin e mjeteve të detyrimit fizik, sepse rregullat që i parashtron shteti, individët i pranojnë si të vetat dhe legjitime. Pëveç kësaj, zakonisht për respektimin e rregullave që i vendos shteti është e mjaftueshme vetëdija për ekzistimin e mundësive për përdorimin e mjeteve të detyrimit. 1.2.2.3. Zhvillimi i rolit shërbyes
Shteti i ka dy fytyra, shteti paraqitet si pushtet (autoritativ) dhe si subjekt i cili siguron shërbime të ndryshme (shërbyes). Sigurimi i disa të mirave publike, sikurse që janë - rendi publik, siguria e komunikacionit, luftimi i kriminalitetit, sigurimi i hapësirave për përdorim të posaçëm, sigurimi i kryerjes kualitative të veprimtarive ekonomike, zgjidhja e kundërshtive në mes të individëve – kërkon intervenimin e shtetit. Shteti, ende në masë të madhe vepron autoritativisht. Por, për herë e më tepër futet roli i tij shërbyes – shteti siguron të mira të shumta të cilat nuk kërkojnë intervenimin e pushtetit në sferën private të individit; siguron ndërtimin dhe mirëmbajtjen e rrugëve publike dhe infrastrukturës tjetër, siguron një vëllim të caktuar të shërbimeve arsimore dhe shëndetësore etj. Roli shërbyes i shtetit fiton në peshë kundrejt atij autoritativ. Nuk mund të pritet që roli autoritativ i shtetit në të ardhmen do të vdes. 1.2.3. Klasifikimi i sistemeve shtetërore
Shtetet në mes veti dallojnë në pikëpamjen e rregullimit të institucioneve politike. Ato i ndajmë në aspektin e sistemit politik, formës së sundimit, raporteve në mes të funksioneve të pushtetit, formave të rregullimit shtetërorë dhe shkallës së decentralizimit. Nga rregullimi institucional i shtetit, në shumicë varet edhe pozita dhe struktura e organeve të adminsitratës publike, andaj është e nevojshme që shkurtimisht të prezantojmë llojet themelore të sistemeve shtetërore. I. Sipas formës së sundimit, shtetet i përcaktojmë në bazë të pozitës së kreut të shtetit (shefit të shtetit). Në monarki, shefi i shtetit është politikisht dhe juridikisht person jopërgjegjës i cili vjen në atë pozitë me trashëgimi. Në republikë, shefi i shtetit është funksionar (ose organ kolektiv) i cili vjen në pozitë me zgjedhje (të drejtëprdrejta ose të tërthorta), dhe i cili është përgjegjës politikisht dhe juridikisht. Fakti se një shtet është monarki, nuk do të thotë se sistemi i saj politik nuk është demokratik, për monarkitë bashkëkohore parlamentare vlen se tek ato roli i vërtetë politik i monarkut (roli gjatë vendimmarrjes për punët publike) është i vogël, monarku para së gjithash ka rol simbolik të përfaqësimit të shtetit unik dhe përgjegjësi të shumta simbolike.
43
II. Sipas formës së rregullimit shtetëror shtetet i ndajmë në federale (të përbëra) dhe në të tëra (unitare). Shteti federal përbëhet nga njësitë shtetërore relativisht të pavarura (të emëruara në mënyra të ndryshme: shtete federative, kantone, republika) të cilat kryejnë funksione të caktuara shtetërore sikurse ligjvënëse ashtu edhe gjyqësore e ekzekutive. Shteti unitar njësi të tilla nuk ka fare. Shteti federal pavarësisht nga kompleksiteti i vet ende është vetëm një, vetëm shtet (nuk bëhet fjalë për bashkim, lidhje të shteteve). Në territorin e të gjitha njësive federale është sovran shteti federal, e jo njësitë federale. Vëllimi i funksioneve shtetërore, të cilat i kryejnë njësitë federale janë të përcaktuara me kushtetutën e shtetit federal, megjithëse edhe njësitë federale mund të kenë kushtetutat e veta. Shtetin federal duhet dalluar nga konfederata, te ecila nuk bëhet fjalë për formë shtetërore, por për bashkim (lidhje) të shteteve sovrane, të cilat vullnetarisht (sipas vullnetit të secilës prej tyre) i delegojnë një pjesë të pushtetit në organet e përbashkëta të konfederatës. Secila anëtare e konfederatës mund të dal nga ai bashkim, gjë që nuk vlen për njësitë e shtetit federal. III. Sipas shkallës së centralizimit shtetet nuk mund t’i kategorizojmë, sepse bëhet fjalë për shkallë, për intenzitet. Mund të flasim vetëm për shtete relativisht më shumë ose më pak të decentralizuara. Decentralizimi do të thotë bartje të vendimmarrjes për punët publike (çështjet politike) nga organet shtetërore në bashkësi vetëadministrative. Te decentralizimi i shtetit zakonisht shohim decentralizimin territorial – bartjen e pushtetit në bashkësitë territoriale (lokale) vetëadministrative. Rezultati i procesit të decentralizimit është vetëadministrimi lokal – e drejta e bashkësisë lokale, gjegjësisht e qytetarëve të saj që në mënyrë të pavarur të vendosin për një llojë të caktuar të punëve publike (zakonisht bëhet fjalë për punët e rëndësisë lokale). Bashkësitë lokale kanë aq pushtet sa ua pranon shteti me aktet e veta politike (kushtetutën dhe ligjet). Pra, pushteti i tyre rrjedh nga pushteti shtetëror e jo nga sovraniteti i tyre në shtetin e tyre.
Shkalla e decentralizimit varet nga ajo nëse në territorin e shtetit veprojnë bashkësitë lokale vetadministrative si persona juridik, sa nivele të atyre bashkësive ekzistojnë, a janë vendosur institucionet dhe mekanizmat përmes të cilëve banorët e bashkësive lokale vërtetë vetë vendosin për punët e caktuara publike, sa janë kompetencat e tyre dhe qfarë vëllimi i mjeteve është dedikuar për veprimtarinë e tyre. IV. Format e sistemit politik dhe raporteve në mes të bartësve të funksioneve përkatëse të pushtetit shtetëror për rregullimin juridik të administratës publike janë gjithashtu mjaft të rëndësishëm kështu që do t’i përpunojmë në pika të veqanta në tekstin e mëtejmë të këtij libri. 1.2.4. Sistemet politike
Pushtetin politik në shtet mund ta ketë rrethi i ngushtë dhe i gjerë i personave. Kur qytetarët e kanë në duart e veta pushtetin politik në shtet atëherë bëhet fjalë për sistem politik demokratik, në të kundërtën bëhet fjalë për sistem politik autokratik. Në sistemin politik autokratik, për çështjet që kanë të bëjnë me tërë bashkësinë shoqërore vendos një person ose një grup i vogël njerëzish (oligarkia) – në atë rast shteti vepron para së gjithash si organizatë poër realizimin e interesave të këtyre personave – megjithëse këta
44
persona nëse janë të sinqertë mund të drejtojnë shtetin duke kënaqur një pjesë të interesave të qytetarëve të vet. Ndërsa për atë se qfarë duhet të jenë interesat e qytetarëve të vet nuk vendosin njerëzit por vet sundimtari. Sipas botëkuptimeve moderne, forma demokratike e sistemit politik është më e mira dhe më e drejta. Demokracia në shtetin modern kuptohet si vlerë supreme, të gjitha shtetet prezantohen si demokratike, madje edhe ato që në të vërtetë nuk janë. Në sistemin politik demokratik për çështjet politike qytetarët vendosin drejtpërdrejt ose përmes përfaqësuesëve të zgjedhur. Pjesa më e lartë gjegjësisht pjesa institucionale e procesit administrues pra është në duart e qytetarëve. Sistemin politik demokratik e karakterizojnë institucionet dhe mekanizmat të cilët formalisht mundësojnë sundimin e qytetarëve (zgjedhjet, organet përfaqësuese, referendumi, nisiativat qytetare). Megjithatë, duhet tërhequr vërejtjen se rregullimi institucional i sistemit politik ende nuk është kusht i mjaftueshëm për veprim vërtet demokratik të shtetit. Prof. Buqar, shembull tërheq vërejtjen për zbrastësinë në mes të demokracisë formale dhe të vërtetë. Tanimë, siq kemi theksuar, për demokracinë e vërteë, reale është e nevojshme që fuqia shoqërore edhe realisht, relativisht në mënyrë të drejtë të shpërndahet. Koncentrimi i tepërt i kapitalit në duart e një grushti të njerëzve, koncentrimi i ndikimit në forcat e armatosura të shtetit dhe në duart e një grushti të gjeneralëve, monopoli i vërtetë ose mbizotërimi i madh i një partie politike mbi mediat publike, monopoli i qasjes në informatat e shërbimeve sekrete, etj. – të gjitha këto dukuri munden që në jetën e vërtetë politike të relativizojnë ose tërsisht të asimilojnë demokracinë, megjithëse formalisht janë të vendosur të gjitha institucionet demokratike. Ta shqyrtojmë shkurtimisht se cilat institucione të sistemit politik mundësojnë vendimmarrjen demokratike për punët publike. Demokracia mund të jetë e drejtpërdrejt ose e tërthortë. Demokracia e drejtpërdrejt mundëson vendimmarrjen e të gjithë qytetarëve të cilët kanë të drejtë vote për çështjet e caktuara politike. Janë të njohura dy forma zbatuese të demokracisë së drejtpërdrejt: e ashtuquajtura “demokraci e pastër” (pure democracy) – formë e njohur janë shembull tubimet e qytetarëve dhe referendumi. Dallimi në mes të dy formave qëndron në zbatimin teknik; te forma e demoracisë së pastër janë të gjithë që kanë të drejtë të vendosin, mund të jenë fizikisht prezent në fund të vendimmarrjes, që mundëson diskutimin para marrjes së vendimit. Referendumi zbatohet përmes votimit në vendvotime. Në botë janë të njohura disa forma të ndryshme të referendumit: - në aspektin e subjektit të vendimmarrjes, referendumin e ndajmë në referendumin për kushtetutën, referendumin për materien ligjore, referendumin për çështjet lokale dhe referendumin për çështje të tjera, ndërsa në aspekt të hapsirës i ndajmë në referendum shtetëror dhe lokal.
45
- në aspekt të obligimeve të shpalljes së referendumit për çështje të caktuara i ndajmë në referendum të detyrueshëm (obligativ) dhe joobligativ (fakultativ). - në aspektin e rezultatit juridik, i ndajmë në referendum vendimtar, obligativ dhe këshilldhënës (dakordues): në të parin qytetarët vendosin për një çështje të caktuar ashtu që ai vendim të ketë rezultat juridik të drejtpërdrejt, ndërsa në të dytin mirret vendim i cili juridikisht e obligon organin i cili është përgjegjës që ta marr atë vendim: vendimi i sjellur në referendumin këshilldhënës nuk e ka atë rezultat juridik. - në aspektin kohor, i ndajmë në referendum paraprak dhe pasues (të mëpasëm); ky i fundit shpallet pasi që organi përgjegjës tanimë të ketë marr vendimin – votuesit në këtë referendum kanë mundësinë që të vendosin për vërtetimin apo anulimin e atij vendimi. - në aspektin e mundësive që një numër i caktuar i votuesëve të kërkojë shpalljen e referendumit, i ndajmë në referendum aktiv (të pakontrolluar) dhe pasiv (të kontrolluar); te i pari organi përgjegjës për shpalljen e referendumit është i obliguar të shpall referendumin me kërkesë të një numri të caktuar të votuesëve. Ndarja në referendum vendimtarë, të detyrueshëm dhe këshilldhënës kërkon sqarime më të detajuara. Veçanërisht , dallimi në mes të referendumit vendimtarë dhe obligativ në teorinë tonë juridike është i papërpunuar. Dallimi i rëndësishëm në mes të këtyre dy llojeve të referendumit qëndron në atë se te ai vendimtari votuesit në referendum definitivisht vendosin për një çështje konkrete, ndërsa te ai obligativ vendosin vetëm për orientimet juridikisht obliguese, vendimin përfundimtar e merr organi përfaqësues. Në referendumin vendimtar qytetarët psh. sjellin ligjin (referendumi ligjvënës), konfirmojnë ligjin (referendumi vërtetues) ose e vëjnë atë jashtë fuqisë (referendumi abrogativ). Pra, qytetarët në tërsi e marrin rolin e organit ligjvënës. Në referendumin obligues qytetarët marrin vendim për atë se si të vendos organi ligjvënës (ose si të mos vendosin) për një çështje të caktuar. Rregullativa e shumë shteteve bashkëkohore njeh më shumë lloje të referendumeve në nivelin lokal dhe formën e demokracisë së pastër – tubimin e qytetarëve. Kushtetuta flet për referendumin në tri vende. Pra, në shtetin modern mbizotëron demokracia e tërthortë, gjegjësisht vendimmarrja për punët publike përmespërfaqësuesëve të zgjedhur të qytetarëve. Demokracia e drejtpërdrejt nuk është apriori formë më e mirë e demokracisë. Aja ka përparësi të caktuara: -
rrit pjesmarrjen e qytetarëve në politikë, zvogëlon fuqinë e partive politike (gjegjësisht zbutë partiokratin), motivon qytetarët që të mendojnë për çështjet politike, dhe i jep vendimeve të marrura shkallë të lartë të legjitimitetit.
46
Demokracia e drejtpërdrejt (referendumi) ka edhe anët e këqia: zbatimi i saj është teknikisht e komplikuar dhe e shtrenjtë, vështirëson debatin, pamundëson zgjidhjet dhe vendimet me kompromis dhe vendimmarrjen për propozimet që dallojënnë mes veti, pasiqë është e mbështetur në vendimin për ose kundër. Në shoqërinë bashkëkohore para së gjithash paraqitet problemi i informimit të qytetarëve dhe i interesimit të tyre që drejtpërdrejt të marrin pjesë gjatë vendimmarrjes për punët publike. Kjo vendimmarrje kërkon njohje të mirë të problemit, të kohës dhe hapsirës. Qytetari i rëndomtë nuk as njohuri të mjaftueshme por as kohë që në mënyrë kompetente të vendos për të gjitha çështjet politike. Prandaj, demokracia e tërthortë është dobi e konsiderueshme praktike e shtetit. Shteti bashkëkohor që mbështetet në shkallën e lartë të specializimit dhe të ndarjes së punës, vepron më lehtë nëse me të në emër të qytetarëve administrojnë përfaqësuesit kompetent dhe profesional. Demokracia e drejtpërdrejt është korrektor i rëndësishëm i asaj përfaqësuese por nuk është shpëtimtare. Më në fund, njohim edhe shembuj të shteteve të njohura për demokracin e lartë të cilat praktikisht nuk i njohin fare demokracitë e drejtpërdrejta. Shembull i njohur është vetë djepi i demokracisë – Britania e Madhe. Demokracia ndërmjetësuese ose përfaqësuese mbështetet në zgjedhjen e përfaqësuesit i cili për një periudhë të caktuar mandatore merr përsipër të drejtat dhe obligimet që në vend të qytetarëve të vendos për çështjet politike (punët publike). Zgjedhja e përfaqësuesëit bëhet përmes votimit në zgjedhjet. Ky është mekanizëm i zgjedhjes së anëtarëve të ndonjë organi përkatësisht trupi. Kur flasim për zgjedhjet e anëtarëve të organit përfaqësues duhet theksuar se institucioni i zgjedhjes ende nuk siguron demokracinë. Zgjedhjet duhet respektuar disa rregulla, e veçanërisht: - parimi i të drejtës së përgjithshme të votimit (kjo duhet t’u sigurohet të gjithë qytetarëve të moshës madhore), - parimi i të drejtës së barabartë të votës (vota e secilit zgjedhës duhet të ketë vlerën e barabartë të numëruar), - parimi i lirisë dhe fshehtësisë së votimit, - parimi i periudhës (zgjedhjet duhet të mbahen në periudhat kohore të arsyeshme), dhe - parimi i konkurrencës (mundësive të barabarta konkuruese të partive politike). Brenda këtij kuadri njohim numër të madh të sistemeve të ndryshme zgjedhore të cilët ndikojnë në veprimin e sistemit politik (sistemet me shumicë, sistemet proporcionale, sistemet e përziera). 2. Ndarja e pushtetit shtetëror
Pushteti shtetëror ushtrohet përmes funksioneve të ndryshme të pushtetit shtetëror. Zakonisht bëhet fjalë për tri funksione të pushtetit shtetëror: ligjvënës, ekzekutiv (ose ekzekutiv-juridik) dhe gjyqësor. Teoretikisht janë të mundura edhe qasjet
47
e tjera: është e njohur psh. teoria dualiste e Kelsenit (Kelsen flet për dy funksione të pushtetit – funksionin e vendimmarrjes dhe funksionin e ekzekutimit). Ekzistojnë edhe teori të cilat e bëjnë dallimin e katër funksioneve të pushtetit shtetëror (është fjala veqmas për funksionin ekzekutiv dhe veqmas për funksionin administrativ). Esenca e idesë për ndarjen e pushtetit, në të cilën mbështeten shtetet moderne demokratike, qëndron në atë se funksionet e ndryshme të pushtetit shtetëror të shpërndahen në mesin e bartësve (organeve) të ndryshëm të cilët njëri-tjetrin do ta kufizojnë dhe mbikëqyrin. Kjo ide ka lindur si rezultat i synimit për kufizimin e e pushtetit absolut i cili ishte i koncentruar në duart e sunduesëve absolutist. Atë ide i pari e ka vënë anglezi John Locke në veprën Dy trajtesa për qeverinë (Tëo Treatises on Government, 1690). Locke angazhohej për ndarjen e pushtetit ligjvënës nga ia ekzekutiv. Në Francë idenë e ndarjes së pushtetit e ka vënë në letër në shekullin e 18, Montesqiu, i cili në veprën e vet, Për shpirtin e ligjit (De I 'esprit des lois) ka shkruar ndër të tjera edhe këtë: «të gjitha do të humbnin nëse i njëjti njeri ose i njëti trup i parisë, arsitokratëve ose qytetarëve do të ushtronte që të tre pushtetet, atë të cilin jep ligjet, atë të cilin ekzekuton dispozitat juridike dhe atë të cilin gjykon krimet ose kontestet në mes të individëve». Rezultat i idesë për ndarjen e pushtetit ishte futja e modelit - rendit të monarkisë kushtetuese, në të cilin parlamenti (trupi përfaqësues) nxjerr ligjet, monarku ushtron pushtetin ekzekutiv përmes ministrave të cilët vetë i emëron dhe të cilët vetëm atij i përgjigjen, ndërsa pushtetin gjyqësor e kryen gjyqësia e pavarur. Ky rregullim ishte pikënisje për formësimin e dy sistemeve të pushtetit shtetërorë sot më të përhapurit – presidencial dhe parlamentarë. Sistemi presidencial, i cili është më i njohuri në Shtetet e Bashkuara të Amerikës (atje është futur me kushtetutën e vitit 1789), mbështetet në bdarjen strikte të pushtetit ligjvënës, ekzekutiv dhe gjyqësor (separation of poëers). Veçanërisht interesant është raporti në mes të pushtetit ligjvënës dhe ekzekutiv. Pushtetin ligjvënës e përfaqëson kongresi i zgjedhur dydhomësh, i cili është zgjedhur në zgjedhjet e posaqme (formalisht të tërthorta, realisht të drejtpërdrejta) dhe e përbëjnë përfaqësuesit e zgjedhur. Pushteti ekzekutiv është monocefal (i njëzëshëm); bartës i tij është vet presidenti i cili e ushtron atë me ndihmën e një administrate shtetërore të madhe. Presidenti, si bartës i pushtetit ekzekutiv nuk i jep përgjegjësi kongresit: kongresi nuk mund ta revokojë pëveç në rast të keqpërdorimit të pushtetit (i ashtuquajturi impeachment, i cili në historinë 200-vjeqare kushtetuese ende nuk ka pasur sukses). Në anën tjetër, presidenti nuk mund ta shpërndajë organin ligjvënës. Pra, bartësve të të dy degëve të pushtetit u është siguruar shkallë e lartë e pavarsisë që garanton përkufizimin reciprok ("checks andbalances"). Presidenti në duart e veta ka tërë aparatin ekezekutiv të shtetit, por në veprim është i lidhur me ligjet dhe buxhetin të cilin kongresi e aprovon. Kongresi e ka në kompetencat e veta legjislacionin dhe buxhetin, por nuk e ka aparatin i cili këto vendime politike do t’i zbatonte. Kufizimi i vërtetë, gjithsesi se varet nga pozicioni politik (kufizimet reciproke janë shumë më të mëdha, nëse e ka shumicën në kongres njëra nga dy partitë e mëdha politike - republikane dhe demokratike). Pëveç kësaj, mbeten edhe disa mekanizma sistematik të cilët e relativizojnë pavarësinë reciproke (e drejta e presidentit në veto, pajtimi i senatit – dhomës së lartë të kongresit – për disa vendime të presidentit).
48
Në shekullin 19 dhe 20 në Evropë (në Angli madje edhe më herët, në shekullin e 18), nga monarkia parlamentare është zhvilluar sistemi paralamentar, në të cilin ndarja e pushtetit nuk është aq strikte. Pushteti legjislativ dhe ekzekutivjanë të ndërlidhura ngushtë në mes veti. Pushteti ekzekutiv është dykokësh (bicefal) – ppërbëhet nga qeveria, e cila është organ kolegial dhe kreu shtetëror (presidenti ose monarku) – te i cili është pushteti i vërtetë ekzekutiv, sipas rregullit i përqëndruar në duart e qeverisë. Qeveria i përgjigjet parlamentit, kjo përgjegjësi para së gjithash pasqyrohet në institucionin e mosbesimit, me të cilin parlamenti mund të votojë mosbesimin ndaj qeverisë. Prandaj, qeveria gjatë formimit është e varur nga parlamenti edhe pse ai nuk ka rol të drejtpërdrejt në formimin e saj. Në sistemin klasik parlamentar (britanik) lidhja në mes të parlamentit dhe qeverisë është e rregulluar ashtu që anëtarët e qeverisë zgjedhen nga anëtarët e parlamentit. Institucioni i mosbesimit e vënë qeverinë në pozitë nënshtruese kundrejt parlamentit, qeveria ka në dispozicion kundërmasën (kjo vlen për sistemin britanik) – njëherë në mandatin e vet mund të arrijë shpërndarjen e parlamentit. Këtë masë e shfrytëzon gjithsesi në rastin e votimit të mosbesimit. Sistemet parlamentare paraqiten në forma të ndryshme – dallojnë psh. në pikëpamje të procedurave të formimit të qeverisë, mënyrës së votëbeësimit, mundësisë së shpërndarjes së parlamentit etj. Këtyre dallimeve të sistemit parlamentar do t’u kthehemi edhe një herë në pjesën ku do të shtjellohet qeveria. Nga sistemi parlamentar dhe presidencial dallon sistemi i përzier parlamentar presidencial ose nënpresidencial i "republikës së pestë" franceze, i futur me kushtetutën e vitit 1958. Presidentin e qeverisë dhe ministrat i emëron drejtpërdrejt presidenti i zgjedhur i republikës (ai gjithasht kryeson mbledhjet e qeverisë). Qeveria për fillimin e veprimit nuk ka nevojë për besim të veçantë (investitur) në parlament. Qeveria formalisht i përgjigjet vetëm kuvendit (dhomës së ulët të parlamentit), ndërsa realisht presidenti i republikës mundet që ministrin e parë (presidentin e qeverisë) ta detyrojë që të jep dorëheqje. Me fjalë të tjera, sipas kushtetutës, presidenti nënshkruan (bashknënshkruan) të gjitha vendimet e qeverisë. Nëse këtë do ta refuzonte për një kohë të gjatë, atëherë presidentit të qeverisë nuk do t’i mbetej asgjë tjetër pëveç të jep dorëheqje. Parimi i ndarjes së pushtetit që njëkohësisht është edhe një ndër parimet e rregullimit kushtetues, veçanërisht ka funksion në sigurimin e mbikqyrjes së kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së veprimit të organeve shtetërore. Shteti demokratik bashkëkohor, siq e kemi konfirmuar duhet të jetë organizatë në duart e qytetarëve. Shteti duhet të veprojë si shtet juridik – veprimi i të gjitha organeve të saj duhet t’i nënshtrohet normave juridike. Ligjshmëria e veprimit të shtetit është vështirë të vërtetohet, sepse nuk ka organizatë që është mbi shtetin dhe që do të ishte më e fortë se ai. Shpërndarja (apo ndarja) e pushtetit është një ndër mekanizmat më të rëndësishëm për sigurimin e veprimit juridik të organeve shtetërore. Nëse i ndajmë funksionet e pushtetit shtetërorë në më shumë bartës, atëherë ata mund të mbikqyrin dhe të kufizojnë njëri-tjetrin. Kështu që e fitojmë përgjigjen në pyetjen e vjetër filozofike, kush do të kontrollojë mbikëqyrësit: "mbikëqyrësit do t’i mbikëqyrin ata që edhe vetë janë të kontrolluar".
49
Ndarja e pushtetit nuk e shton arritjen e rezultateve të veprimit të sistemit administrativ-politik, por anasjelltas. Ndarja e pushtetit është parim që buron nga kërkesat për demokraci dhe shtet juridik, sepse sa më shumë që të jenë funksionet e ndara, më intenzive janë mekanizmat kontrollues dhe pengues në mes të organeve të caktuara të pushtetit, përkatësisht bartësve të tyre. Duhet gjetur barazpeshën e duhur në mes të kërkesave për stabilitet të sistemit administrativ dhe për kufizimin e fuqisë së tij. 3. Administrata si pushtet ekzekutiv
Administrata dhe administrimi në shoqërinë bashkëkohore sot po vijnë duke u bërë disciplinë shkencore më e rëndësishme. Pothuajse, nuk mund të paramendohet asnjë sferë e aktivitetit njerëzor e cila mund të bëhet në mënyrë stihike dhe pa veprim të koordinuar me qëllim të arritjes së qëllimit të caktuar. Ky veprim i koordinuar është shprehur me karakterin mendimtar të personalitetit njerëzor dhe manifestohet në administrimin, si të sjelljeve të veta, ashtu edhe në organizimin dhe administrimin e sjelljeve të grupit qëllimi i të cilit është i njëjtë me me qëllimin e secilit individë në grup. Shqyrtimet më të reja teorike të administratës nisen nga rishikimi i më shumë dimenzioneve të saj (rritja dhe diferencimi, koncentrimi gjegjësisht dekoncentrimi, organizata dhe institucioni, pushteti dhe shërbimi). Në procesin e diferencimit të të gjithë lëmisë së administrimit publik vjen deri te shndërrimi i shërbimeve të mëhershme publike shtetërore (arsimi, shëndetësia, mbrojtja sociale dhe sigurimi social, etj.) në "rrjete autonome me finansim vetanak, politikë vetanake të personelit, të cilat janë të rregulluara dhe të mbikqyrura nga vetëm organet administrative përkatëse, kjo është tendencë e cila ka burim shumë më të thellë se sa që është ideja e koncentrimit dhe dekoncentrimit të pushtetit shtetëror". Shteti bashkëkohor, si bartësi kryesor i shërbimeve publike, gjendet ende para dilemës nëse shërbimet publike do të ndryshojnë karakterin e shtetit dhe ta shndërrojnë në federatë të shërbimeve publike ose ai edhe më tutje do të jetë garantues i sigurisë publike dhe shërbimet publike t’i vënë jashtë strukturës organizative të shtetit. Në praktikë ekziston zgjidhja e tretë sipas së cilës sektori publik, dhe në kuadër të tij edhe shërbimet publike, ka rregullat e veta të organizimit jashtë sistemit të administrimit shtetërorë. Shteti mund të shfrytëzojë të drejtat e veta mbikqyrëse me qëllim të optimalizimit të segmenteve të caktuara të sektorit publik, pra edhe të shërbimeve publike. Zhvillimi i secilit segment të sektorit publik ka specifikat e veta dhe nuk është i ngarkuar me ngurtësinë e shtetit. Njëkohësisht tregohet se sot nuk ka shoqëri pa njëlloj shteti dhe në pajtim me këtë, është e domosdoshme të vështrohet procesi i demokratizimit të shtetit, veçanërisht nga aspekti i dekoncentrimit të pushtetit shtetëror. Prandaj, është iluzore shndërrimi i vlerave politike në institucione jashtë shtetit. Monopoli i forcës fizike domosdoshmërisht duhet t’i nënshtrohet kontrollës efektive shoqërore dhe me këtë rast të shndërrohen organizatat, në të cilat qëndron ajo forcë, në institucione të përshkuara me demokraci.
50
4. Administrata si element i rendit shtetëror
Rendi shtetëror-juridik vetvetiu paraqet një sistem shkëlqyeshëm të formësuar të elementeve të llojllojshme. Secili nga këto elemente ka funksionin e vet: kjo do të thotë se psh. organet si pjesë të organizatës shtetërore ose aktet juridike si pjesë të rendit juridik paraqesin bartësin e funksioneve parciale. Sikurse që struktura e gjithë rendit shtetëror juridik është tërsi e pjesëve ashtu edhe funksioni i kësaj krijese është vetëm tërsi e funksioneve parciale reciprokisht të ndërlidhura dhe të koordinuara. Funksionet e pjesëve të posaqme derdhen në një tërsi. Organet janë kryerës të pjesës së caktuar të aktivitetit shtetëror. Funksionet e diferencuara imponojnë nevojën e ekzistimit të organeve të specializuara përmes së cilëve të njëtat kryhen. Një aktivitet mjaft i zgjeruar kryhet përmes veprimtarive konkrete në formën e akteve materiale dhe juridike të ndërlidhura në mes veti në mënyrë të komponuar. Në këtë mënyrë, rendi shtetëror-juridik është krijesë e formësuar, një sistem specifik i elementeve, ku vjen në shprehje principi i konsolidimit të funksionit të përgjithshëm në bazë të funksioneve parciale. Rendi shtetëror-juridik me funksionin e vet specifik kryen një ndikim të caktuar dhe të domosdoshëm në shoqëri, përkatësisht brenda shoqërisë globale. Në funksionin pasqyrohet një raport i caktuar në mes të rendit shtetëror-juridik dhe shoqërisë në të cilën ekziston. Kjo krijesë rrjedh nga shoqëria, por edhe në mënyrë kthyese vepron në të. Funksioni tregon rolin, qëllimin dhe efektet përfundimtare të ekzistimit të kësaj krijese. Ai objektivitet edhe është pikënisje për kritikën e të gjitha dispozitave metafizike, mistike dhe antropomorfike të funksionit të rendit shtetëror-juridik (që e definojnë funksionin si „cak“ ose varg të „caqeve“ dhe të ngjashme). 5. Administrata si pjesë e pushtetit ekzekutiv
Pushteti ekzekutiv që ekzekuton ligjet gjegjësisht sjell aktet juridike të nevojshme për ekzekutimin e tyre (zakonisht administrative dhe gjyqësore gjegjësisht akte individuale që mund të jenë edhe akte të përgjithshme që janë më të ulëta se ligjet dhe me të cilat ligji konkretizohet dhe përpunohet, si dhe udhëzime etj.) dhe i cili organizon kryerjen e akteve materiale ose edhe vet i kryen. Në këtë aspekt pushteti ekzekutiv përfshin të gjitha pushtetet e tjera shtetërore pëveç organeve ligjvënëse. Pushteti i cili me aktet e veta juridike (të përgjithshme ose individuale) konkretizon dispozitat e normave të përgjithshme ligjore, organizon kryerjen e akteve materiale të nevojshme për aplikimin e ligjit, e veçanërisht të akteve të detyrimit fizik dhe të detyrimeve të tjera ose vet i kryen gjegjësisht pushteti adminsitrativ i cili për këtë arsye edhe quhet pushtet ekzekutivadministrativ. Pushteti ekzekutiv është pushtet i posaçëm, i ndryshëm prej atij administrativ, i cili përkujdeset për ekzekutimin e vendimeve të pushtetit ligjvënës, ligjeve dhe të tjerave. Ky pushtet kryen vetëm mbikqyrjen e përgjithshme dhe ofron orientimet e përgjithshme për ekzekutimin e këtyre vendimeve. Në përgjegjësi të tij është edhe nxjerrja e të ashtuquajturëve akte politike, gjegjësisht akteve të cilët sipas përmbajtjes janë të njëjtë si aktet e pushtetit sovran ligjvënës, dhe vetëm nga to janë më të ulëta sipas fuqisë juridike.
51
Këto akte nuk hyjnë nën mbikqyrje në aspektin e ligjshmërisë sikurse aktet e rregulltë juridik, qoftë nëse janë liruar plotësisht nga ajo mbikqyrje qoftë nëse ai është i organizuar ndryshe dhe është më i butë, sepse nxjerrësi i tyre ka pushtet të madh diskret. Në teori po vazhdon një kontest rreth ndarjes së një definicioni të pushtetit ekzekutiv të kuptuar në këtë mënyrë. Pavarësisht nga kontesti i cili shpesh është i natyrës terminologjike, padyshim se shikuar përmbajtësisht, ekzistojnë vërtetë punë të tilla që dallojnë nga ato të rregullta të ligjvënies (nxjerrja e akteve të përgjithshme), administrative (nxjerrja e akteve administrative, gjegjësisht akteve individuale me të cilat konkretizohen dispozitat e normave të përgjithshme dhe ekzekutimi i akteve materiale) dhe gjyqësore (gjegjësisht nxjerrja e akteve individuale me të cilët konkretizohen sanksionet e normave të përgjithshme), dhe të cilët vëhen në përgjegjësi të pushtetit ekzekutiv. 5.1. Organet e pushtetit ekzekutiv
Organet kolegiale të pushtetit ekzekutiv në bashkësitë politike-territoriale ekzistojnë në të gjitha nivelet e organizimit shtetëror. Kjo do të thotë se ato janë organe të bashkësive politike-territoriale të cilat janë të pavarura në sistemin e ndarjes së pushtetit në pushtetin ligjvënës, gjyqësor dhe ekzekutiv. Në pajtim me Kushtetutën i nënshtrohen përgjegjësisë politike të organit ligjvënës për gjendjen në bashkësitë politike-territoriale, për zbatimin e politikës dhe ekzekutimin e ligjeve dhe të rregullave të tjera, si dhe akteve të përgjithshme nënligjore për nxjerrjen e të cilëve janë përgjegjës. Krahas kësaj, janë përgjegjës edhe për drejtimin dhe përshtatjen e punës së organeve të shërbimeve shtetërore për administrim dhe të institucioneve në të cilat janë bartur autorizimet publike. Organet ekzekutive sipas pozitës dhe funksionit, qartë dallohen prej organeve të administratës dhe shërbimeve për administrim; Organet e administratës janë përgjegjëse për zbatimin e ligjit dhe aplikimin e politikës së përcaktuar ndaj organeve përfaqësuese dhe organeve të pushtetit ekzekutiv. 6. Qeveria si pushtet ekzekutiv-politik dhe si pjesë e pushtetit ekzekutiv
Qeveria (governiment, gouvernement, Regierung) paraqet emrin për organin më të lartë ekzekutiv shtetërorër (për ekzekutivin) i cili vepron për shtetin dhe në emër të tij. Secili shtet sovran duhet të ketë qeverinë. Qeveria është trup i rregull kolektiv, edhe pse ajo parimisht do të mund dtë përbëhej vetëm nga një person fizik. E drejta ndërkombëtare kërkon që secili shtet, subjekt i të drejtës ndërkombëtare, duhet të ketë organin më të lartë të përfaqësimit ndërkombëtarë të shtetit i cili si i tillë duhet të jetë qartë i përcaktuar, dhe që nuk ka nevojë të përputhet me qeverinë (kreu i shtetit, shefi i shtetit). Qeveria pëveç parlamentit (kuvendi, trupi përfaqësues), sunduesit (nocioni i ngushtë), kreut të shtetit (nocioni i më i gjerë), ministrit të punëve të jashtme (varësisht nga proceset e ndryshme kushtetuese të secilit shtet individualisht), më së shpeshti gjithashtu një ndër organet e përfaqësimit të jashtëm.
52
Definicioni i „shtetit“ është vështirësuar dukshëm me dallueshmërinë e mjetit që zakonisht nënkupton ai termin. Kjo fjalë ndonjëherë, përdoret në aspekt shumë të gjerë që të shënojë “shoqërinë” si të tillë, ose çfarëdo formë speciale të shoqërisë. Por, fjala gjithashtu përdoret aq shpesh në kuptimin më të ngushtë, që të shënojë një organ të posaçëm shoqëror – psh. qeverinë ose qytetarët, „kombin“, ose territorin të cilin ata e banojnë. E drejta pozitive empirikisht paraqitet në formën e rendeve shtetërore juridike, të cilët janë të ndërlidhur njëri me tjetrin përmes rendit ndërkombëtarë. Nuk ka të drejtë absolute; ekzistojnë vetëm sisteme të ndryshme të normave juridike – e drejta angleze, franceze, amerikane, meksikane, etj. – sferat e vlershmërisë së të cilave janë të kufizuara në mënyrë karakteristike; dhe si shtesë e këtyre, kompleksi i normave dhe për të cilat flasim si të drejtë ndërkombëtare. Për t’u definuar e drejta nuk është e mjaftueshme vetëm të vëhet në pah dallimi në mes të ashtuquajturave norma juridike dhe normave të tjera që e rregullojnë sjelljen njerëzore. Gjithashtu, duhet të sqarojmë natyrën specifike të këtyre sistemeve të normave të cilat përfaqësojnë manifestime empirike të së drejtës pozitive, si janë kufizuar ato dhe në qfarë raportesh qëndrojnë më mes vete. Ky është problem që paraqet shteti si fenomen juridik dhe është detyrë e teorisë së shtetit, si degë e teorisë së drejtës që këtë problem ta zgjidh. Lidhur me çështjen e personalitetit të shtetit ekzistojnë tri sisteme: shteti si funksion i thjesëhtë, shteti si person juridik, si krijesë e gjallë, si individ, dhe më në fund shteti si shoqatë. Dy të parat janë të pamjaftueshme, madje edhe kundërthënëse. Shteti është më shumë se fiksion, qoftë nëse pohohet se atë e ka krijuar doktrina ose vet ligji. Ky konstatim është i pasaktë edhe për shoqatat e rëndomta, megjithëse kjo mund të pohohet për to pa kundërthënie; edhe shteti ndonjëherë ka konsideruar se mundet lirisht të krijoj shoqata, që së paku mund t’i mundësojë juridikisht. Ndërsa sa i përket vet shtetit, shënohet rënja në rrethin magjepsës (shteti e jep ligjin, ndërsa ligji e jep shtetin). Në të vërtetë shteti është një marrëdhënie juridike, por nëse dëshirohet edhe „organizëm shoqëror“, si secila shoqatë, por ka dy lloj shoqatash. Njëri lloj krijohet lirshëm nga individët me qëllim që të arrihet një cak, tregtar, shkencor ose tjetër; ato janë shoqata të rëndomta. Tjetri lloj, mund të thuhet kushtëzohet me vetë natyrën, këto shoqata quhen natyrore ose të domosdoshme, siq janë familja ose shteti që burojnë nga vetë natyra e njeriut, e prej aty buron edhe emri institucion, që sot shumë shpesh u ipet, për dallim nga shoqatat kontraktuese. 6.1. Aktet e qeverisë
Lloj i posaçëm i akteve juridike, që i nxjerr pushteti më i lartë shtetëror, ekzekutiv-politik gjegjësisht pushteti ekzekutiv, janë aktet e qeverisë. Me këto akte rregullohen raportet përkatëse dhe rastet të cilat janë të rëndësisë së posaçme për politikën e shtetit konkret. Për dallim nga aktet e tjera të cilat i nxjerrin organet e
53
administratës, duke nënkuptuar këtu disa akte që i nxjerrin organet e pushtetit ekzekutiv, këto akte nuk i nështrohen kontrollat administrative-gjyqësore. Konsiderohet se për to nuk është e nevojshme »habilitacioni ligjvënës«. Ato i nxjerr organi i cili ka lirinë e nisiativës, bazuar në ksuhtetutën. Disa autorë (Carre de Malberg) konsiderojnë se teoria e »akteve të qeverisë« ndërlidhet drejtpërdrejt me dallimin e ligjit në të rëndomtë dhe kushtetues. Prandaj, këto akte quhen »akte të qeverisë« ose »akte politike «. Kështu, teoria e »akteve të qeverisë« është zhvilluar në krahët e teorisë klasike të së drejtës publike në Francë, dhe në një mënyrë është e lidhur me parimet dhe aplikimin e Kushtetutës së Francës nga viti 1791. Ekzistojnë pikëpamje kundërthënse rreth emërtimit dhe karakterit të akteve që i sjell qeveria. Kështu psh. Leon Digi (Duguit) ishte kundër emërtimit »akte të qeverisë«, sepse shënojnë ekzistimin e përjashtimit të rrezikshëm nga parimi i ligjshmërisë në aspektin material të akteve juridike. Ai favorizonte emërtimin »akte politikei«, sepse bëhet fjalë për akte që i sjell qeveria në pozitën e organit politik. Aktet e tilla nuk i nënshtrohen kontrollimës gjyqësor për shkak të natyrës së vet e jo për shkak se ekziston ndonjë “qëllim i posaçëm” ose pse i sjell ndonjë organ i posaçëm. Ajo qeveri e njëjtë sjell akte edhe si organ administrativ. Andaj, del se emertimi “akte të qeverisë” duhet të mbahet për akte q ënë aspektin formal janë administrativ. Në të kundërtën edhe aktet të cilat sipas natyrës janë “politike” do të mund t’i iknin kontrollës. Aktet zakonisht përcaktohen sipas kriterit formal, gjegjësisht sipas organit i cili i nxjerr këto akte kryesisht në mënyrë të limituar të numëruar. Njëkohësisht, mangësitë e këtij kriteri kanë shtyrë që të niset hulumtimi i përmbajtjes së tyre. Gjithahstu, ekzsiton papajtueshmëri edhe sa i përket nocionit “akt i qeverisë”. Autorët francez nisen nga momenti i jashtëm, nga fakti që aktet e tilla nuk i nënshtrohen kontrollës gjyqësore, me qka mund të bëhet dallimi në mes të “akteve të qeverisë” dhe akteve të tjera që nxjerr administrata. Sidoqftë, ata të cilët synonin që “akti i qeverisë” të përcaktohet sipas përmbajtjes, parashtruan natyrisht pyetjen, e “funksionit” të ri, në të vërtetë në formën e “funksionit specifik të qeverisë”. Ai duhet të dallojë nga funksioni administrativ në kuptimin e ngushtë të fjalës, megjithëse në kushtet e sundimit të principit klasik të ndarjes së pushtetit në pushtet ligjvënës, gjyqësor dhe ekzekutiv që janë realizuar përmes sistemit presidencial e posaçërisht përmes atij parlamentar si dhe mosekzistimit të definicionit më preciz të vetë administratës, ishte e pamundur të përcaktohet kufiri në mes të funksionit të pastër qeveritar nga njëra anë dhe atij administrativ nga ana tjetër. Në pamundësi për të gjetur kriter të vërtetë për përcaktimin e këtyre akteve, autorët duke u nisur nga fakti se edhe “aktet e qeverisë” nuk i nështrohen kontrollës gjyqësore si dhe që teoritikisht ndërlidhen me ekzistimin e dallimit në mes të ligjeve kushtetuese e kushtetutës dhe ligjeve të rëndomta, kemi bërë përpjekje që të përcaktojmë rastet në të cilat nxirren akte të tilla.
54
Sipas qëndrimit të shumicës së autorëve dhe teoricientëve të së drejtës administrative, në këtë grup të akteve juridike do të bënin pjesë ato akte me të cilat rregullohen: 1. seancës), 2. 3. 4. 5.
raportet në mes të qeverisë dhe parlamentit (thirrja, shtyerja, mbyllja e shpërndarja e parlamentit, shndërrimi i parlamentit në gjykatë të lartë të drejtësisë, aktet e faljes së përgjithshme, aktet për marrëdhëniet diplomatike dhe të politikës së jashtme, etj.
7. E drejta shtetërore publike
Veprat e botuara juridike sikurse që janë artikujt, librat, monografitë, studimet, pasqyrimet, debatet gjegjësisht kritikat dhe të ngjashme nga sfera e të drejtës publike, janë ndihmë e domosdoshme gjatë çfarëdo pune serioze në fushën e studimit të shkencave juridike si të së drejtës ndërkombëtare ashtu edhe asaj të brendshme. Sot, ekzistojnë shumë degë juridike të cilat janë të ndërlidhura në mes veti dhe që zgjerohen. Degtë juridike dhe ndërlidhshmëria e tyre sipas kritereve të caktuara ekzistojnë duke ju falënderuar shkencës e cila i ndërlidh ato në bazë të kritereve që përfaqësojnë lëminë në të cilin vlejnë rregullat e caktuara juridike të cilat e rregullojnë fushën përkatëse të jetës shoqërore. Krejtësisht kriter tjetër vlen për ndërlidhjen e degëve juridike në grupe themelore. Ai varet nga fakti nëse rregullat e caktuara e rregullojnë vet përmbajtjen e raporteve juridike ose merren vetëm me formën e saj. Në këtë bazë dallojmë të drejtën materiale dhe formale, dhe kjo ndarje që bëhet duke pasur parasysh përmbajtjen e normave juridike që e përbëjnë këtë grup të të drejtave. 7.1. Normat juridike të cilat i studion e drejta administrative
Është e njohur se lënda e të drejtës administrtaive mund të përckatohet në mënyrën pozitive dhe negative. Ne do të tentojmë që lëndën e të drejtës administrative ta përcaktojmë në mënyrë pozitive. Për të pasur sukses në këtë duhet pasur parasysh që definimi pozitiv i të drejtës administrative nënkupton qëndrimin dhe qasjen krejtësisht normativiste në të cilën vështrohet gjendja në sistemin juridik të shtetit ashtu siq është në momentin e caktura. Në rastin e parë është e qartë se nga e drejta adminsitrative duhet eliminuar normat me të cilat rregullohen leximi i vullnetit të njëanshëm të organit përgjegjës me ndikim të drejtpërdrejt juridik (shembull, a është dhënja e ndihmës financiare nga mjetet e buxhetit personit të cilit zjarri ia ka shkatërruar shtëpinë familjare dhe një lexim i tillë nuk vëhet nën të drejtën administrative në kuptimin më të gjerë të fjalës?). Ose ku bëjnë pjesë të ashtuquajturit akte të afarizmit të cilat fillimisht i ka afirmuar e më pas refuzuar praktika franceze e këshillit shtetëror si objekt të normës administrative-juridike?
55
Në rastin e dytë, bëhet fjalë për vështrimin e rregullave të cilat adminsitrata i aplikon pavarësisht në vullnetin më të fortë ose të njëjtë me subjektin ndaj të cilit vepron, dhe pavarësisht nëse kryen kontrollën e punës së tij posaçërisht të gjyqësisë ose gjykatave të përgjegjësisë së përgjithshme. Kur me të drejtën administrative nënkuptohen të gjitha normat të cilat i zbaton administrata, atëherë definicioni i tillë bëhet tepër i gjerë – ai thjesht gëlltit secilën veprimtari me rezultat juridik ose madje edhe pa të. E drejta administrative si disciplinë juridike kryesisht merret me studimin e disa grupeve të normave juridike. Prandaj, ne theksojmë se shprehja “normë juridike” përdoret pikësëpari duke nënkuptuar rregullën juridike gjegjësisht aktet e karakterit të përgjithshëm. Kryesisht grupet vijuese të normave juridike rregullojnë: a) organizimin e administratës publike; b) veprimtarinë e administratës publike; c) raportin e organeve të administratës publike ndaj organeve të tjera shtetërore dhe ndaj institucioneve dhe organizatave të pavarura; a) Organizimi i administratës publike
Lidhur me organizimin e administratës publike duhet theksuar se studiohen rregullat (normat) me të cilat përcaktohet mënyra e themelimit dhe shuarjes së organeve, si dhe format organizative të administratës publike në vendin tonë. Pra, këtu flitet për normat që përcaktojnë organizimin ekzistues të administratës publike dhe sistemit të organeve të administratës publike (si të organeve shtetërore ashtu edhe të institucioneve dhe të organizatave të pavarura). Më tutje, në këtë grup të rregullave (normave) hyjën rregullat të cilat përcaktojnë fushëveprimtarinë në përgjegjësitë dhe autorizimet të administratës publike. Sipas kësaj, ato janë norma të cilat vendosin të drejtat, obligimet dhe funksionet e organeve të administratës dhe personave zyrtar, ndarjen e përgjegjësive në mes të njësive përkatëse organizative, autorizimet e organeve që të nxjerrin akte administrative. b) Veprimtaria e administratës publike
Lidhur me këtë, e drejta administrative bënë analizën e veprimtarisë së administratës publike dhe studion materien për aktet e administratës. Në këtë grup hyjnë posaçërisht normat të cilat përcaktojnë format e veprimtarisë të administratës publike në fushat e ndryshme të veprimtarisë shtetrore dhe shoqërore, llojet e akteve të administratës publike si dhe normat të cilat përcaktojnë të drejtat dhe obligimet e qytetarëve dhe të personave juridik në fushën e veprimtarisë administrative dhe të procedurës administrative. Andaj, këtu bëjnë pjesë edhe normat të cilat vendosin për të drejtat e
56
qytetarëve dhe të personave juridik lidhur me mbrojtjen e të drejtave të tyre dhe interesave juridike, si dhe normat që përcaktojnë obligimet e qytetarëve dhe dhe personave juridik në fushëveprimtarinë e administratës. Lidhur me veprimtarinë e administratës vend të rëndësishëm në studimin e të drejtës administrative zënë raportet administrative-juridike. c) Raportet e organeve të administratës publike ndaj organeve të tjera shtetërore dhe institucioneve e organizatave të pavarura
Në këtë grup bëjnë pjesë normat që rregullojnë: raportet në mes të organeve përfaqësuese dhe organeve të tyre ekzekutive në njërën anë, dhe të organeve të administratës shtetërore në anën tjetër; raportet në mes të gjyqësisë (gjykatat) dhe organeve të administratës shtetërore; raportet në mes të prokurorisë publike dhe organeve të administratës shtetërore; dhe raportet në mes të organeve të administratës dhe të institucioneve dhe organizatave të pavarura. Siq shihet, e drejta administrative si disciplinë juridike ka detyrë themelore që të interpretojë rregullat e caktuara administrative-juridike, normat e caktuara të së drejtës administrative, që të kryejë analizat dhe sintezat e nevojshme, që normat administrative-juridike t’i vendos në një sistem të caktuar dhe të bëjë përpunimet e nevojshme dhe kryerjen e rregullave dhe parimeve të përgjithshme juridike. Në fund, lidhur me subjektin e të drejtës administrative duhet theksuar se studimi i të drejtës administrative nuk mund të kufizohet vetëm në studimin e e normave përkatëse juridike dhe marrëdhënieve juridike, por ajo duhet të përfshijë edhe studimin e principeve të caktuara shoqërore, politike dhe përgjithësisht organizative të cilët janë në lidhje të drejtpërdrejt me normat juridike të lartpërmendura dhe me krijimin e marrëdhënieve administrative-juridike. 7.2. Pikëpamjet e tjera lidhur me lëndën e të drejtës administrative
Pëveç pikëpamjes së shprehur për lëndën e të drejtës administrative ekziston edhe një pikëpamje tjetër më e gjerë sipas të cilës e drejta administrative si disciplinë juridike duhet të përfshijë dhe të studiojë të gjitha rregullat juridike të cilat i aplikon administrata publike në kryerjen e punëve nga përgjegjësia e vet. Një definicion i tillë i të drejtës administrative nuk do të mund të pranohej, sepse administrata aplikon jo vetëm norma administrative-juridike (rregulla), por gjithashtu norma të cilat studiojnë degët e tjera të së drejtës (shembull, pronësore-juridike, familjare-juridike, punës-juridike dhe norma të tjera). Kështu psh. organet e administratës aplikojnë norma të së drejtës familjare (rregullat për birësim, për përkujdesje, për martesë etj.), norma të së drejtës pronësore (qytetare) juridike (kur nënshkruhen kontratat), etj. Andaj, me ndihmën e këtij definicioni nuk mund të përcaktohet saktë lënda e të drejtës administrative. Përcaktimi negativ i të drejtës administrative në verzionin ideal do të nënkuptonte tërsinë e rregullave juridike të cilat nuk i takojnë asnjë dege tjetër të së drejtës. Do të arrihej ajo që arrihet edhe me definimin negativ të administratës në frymën e doktrinës së Montesquies për trekëndshin e pushtetit, gjegjësisht që administrata është e tërë ajo që nuk është legjislacion dhe
57
gjyqësi. Por në të vërtetë që të dyja kanë mbetur pa mbështeteje, sepse më së pari do të duhej të vërtetohej saktësisht se qka është legjislacion, gjegjësisht gjyqësi në në aspektin material të fjalës dhe mbetja nga këto do të ishte administratë përkatësisht veprimtari administrative. Sipas M. Kamariqit dhe I. Festiqit, ekzistojnë dy pikëpamje kryesore të definimit të së drejtës administrative të cilat të drejtën administrative e përcaktojnë në mënyrë negative. E para pikëpamje është ajo e cila të drejtën administrative e përcakton në mënyrë negative dhe sipas të cilës në të drejtën administrative bëjnë pjesë normat të cilat kanë të bëjnë me administratën por nuk bëjnë pjesë në një degë tjetër të së drejtës; dhe e dyta i qaset përcaktimit të lëndës së të drejtës administrative përmes definimit pozitiv gjegjësisht gjetjen e karakteristikave specifike të normave që bjënë pjesë në të drejtën administrative. Definimi pozitiv mund të klasifikohet në dy grupe – të gjerë dhe të ngushtë. Sipas kuptimit më të gjerë në të drejtën administrative bëjnë pjesë të gjitha ato norma që i referohen administratës, pavarësisht nga natyra e raportit gjegjësisht veprimtarisë që e kryen administrata. Definimi më i ngushtë përcaktohet si grumbull i normave që rregullojnë pozitën e organizatave administrative dhe veprimtarinë e tyre, si dhe veprimtarinë e organeve të tjera, në lidhje me raportet administrative-juridike. Organizatat administrative dhe organet e tjera, e ato sipas rregullit janë organe shtetërore, në shkencën e të drejtës administrative quhen me emër të përbashkët organe publike. Megjithëse, në literaturën shkencore dhe profesionale institucioni i raporteve administrative-juridike në aspektin shkencor-teorik mjaft shumë është sqaruar, ekzistojnë paqartësi të caktuara sa i përket ndikimeve faktike-juridike në tërsinë e elementeve të tij të caktuar nga të cilët përbëhet definicioni sintetik i këtyre raporteve, dhe të cilët janë primar për funksionimin e tyre. Ky definicion sintetik, në të vërtetë tregon se bëhet fjalë për raportin në të cilin hyjnë organet e administratës në procesin e veprimit të vet. Për arsye se raporti administrativ-juridik është pjesë faktike e rendit juridik, elaborimi i tij shkencor dhe praktik do të shërbejë në sqarimin më të mirë të shumë çështjeve që dalin nga kjo. Sipas R. Lukiqit, rendi juridik përbëhet nga dy elemente: a) njëri është normativ dhe përbëhet nga normat; b) i dyti është faktik dhe përbëhet nga veprimet njerëzore materiale (trupore) me të cilat normat juridike realizohen. N. Stjepanoviq në definimin e çështjeve të rendit juridik është i afërt me teorinë juridike franceze mjaft aktuale e cila niset nga ajo se rendi juridik përbëhet nga rregullat juridike që rregullojnë sjelljen e njerëzve në bashkësinë shoqërore dhe të situatave juridike, titullarët e të cilave mund të jenë individët dhe personat juridik. Marrë parasysh se për përcaktimin analitik të definicionit të dhënë është karakteristik veqoria e subjektit të vetë raportit, atëherë gjithsesi se vërtetohet që njëra palë në raportin administrativ-juridik obligativisht është organi shtetëror paavrësisht nga normat që aplikohen, derisa subjekti i dytë është secili me të cilin vendoset raporti administrativ-juridik nëse ai raport është i rregulluar me normat e të drejtës publike. Pra, raporti administrativ-juridik është raporti themelor juridik në të cilin veprimi i organeve të administratës lajëmrohet si bartës i autoritetit të pushtetit në në vendosjen e raporteve administrative-juridike, ashtu siq i nxjerr krijuesi i rregullave juridike për të mbrojtur
58
pozitën e interesit publik. Lidhur me këtë, me të drejtë mund të konstatohet se marrëdhënia administrative-juridike, si një ndër format e marrëdhënies juridike, paraqet njërin ndër institucionet më të rëndësishme të së drejtës administrative. Normat me të cilat definohet pozita e subjekteve në marrëdhëniet administrative, nuk janë norma të cilat palët i përcaktojnë me pajtim apo nëjanshëm në mënyrë që me to të mund të realizojnë sjelljen e dëshiruar të subjekteve, por ato janë norma mbi të cilat vendoset rendi juridik. 7.1. E drejta materiale
Grupin e të drejtës materiale e përbëjnë ato norma juridike të cilat i përcaktojnë sjelljet themelore të subjekteve juridike, gjegjësisht, të drejtat dhe obligimet e tyre të cilat janë të rregulluara në degët e ndryshme të së drejtës, duke përcaktuar me këtë rast edhe sanksionin kundër shkelësve të këtyre normave. Këto norma ndryshe quhen edhe norma primare për arsye se janë norma që përcaktojnë autorizimet, obligimet juridike, deliktet dhe sanksionet në marrëdhëniet themelore në mes të gjitha llojet e subjekteve. Dihet se disa norma juridike rregullojnë vetëm esencën e marrëdhënieve shoqërore duke iu dhënë përmbajtje juridike, derisa të tjerat përcaktojnë mënyrën në të cilën norma duhet të realizohet. Kështu që një pjesë e rregullave juridike e përcakton vetëm përmbajtjen e raportit shoqëror, duke i vënë në pah vetëm elementet e tij esenciale të cilat janë relevante nga pikëpamja juridike, deris atë tjerët përcaktojnë formën e tyre në të cilën këto rregulla juridike paraqiten. Në grupin e të drejtës materiale përfshihen të gjitha ato rregulla nga cilado degë e drejtësisë të cilat i urdhërojnë subjekteve juridike një lloj të caktuar të sjelljes. Me këtë rast, ato i përcaktojnë të drejtat dhe obligimet e tyre si dhe sanksionet në rast se mungon sjellja që kërkohet. 7.2. E drejta formale ose procesore
Ndarjen në të drejtën formale dhe materiale e bëjnë ato norma të cilat përcaktojnë format, mënyrat dhe veprimet me ndihmën e të cilave aplikohen në jetë normat primare të së drejtës materiale. Për përcaktimin e konceptit të së drejtës formale elementi më i rëndësishëm është autoriteti i subjektit si krijues i normës juridike (adresantit). Madje në rendin e dytë qëndron procedura. Andaj, në llojin e njëjtë të akteve juridike në aspektin formal vijnë të gjitha aktet për nxjerrjen e të cilëve është përgjegjës subjekti i njëjtë. Nëse për dy akte është përgjegjës subjekti i njëjtë por procedura për nxjerrjen e tyre është e ndryshme, atëherë ata bëjnë pjesë në dy lloje të ndryshme të akteve. Rregullat formale e përcaktojnë formën e rregullave juridike dhe raporteve të tyre, gjegjësisht format në të cilat do të realizohen normat juridike të së drejtës materiale. Nuk mund të vendoset kufiri strikt në mes të rregullave materiale të cilësdo degë të së drejtës të cilët i urdhërojnë subjekte juridike mënyrën përkatëse të sjelljes, duke i përcaktuar të
59
drejtat e obligimet e tyre dhe të rregullave me të cilat është përcaktuar mënyra e realizimit të ndonjë raporti juridik si procedurë e realizimit të së drejtës. Disa degë të caktuara të së drejtës përfshijnë normat edhe të nëjrit edhe tjetrit lloj. Kështu, psh. dega e të drejtës penale përmban normat e të drejtës penale materiale të cilat kryesisht gjinden në Ligjin Penal. Këto norma përcaktojnë veprat penale dhe sanksionet penale kundër kryerësve të veprave penale. Normat e të drejtës formale (procesore, procedurale) përmbahen në Ligjin për Procedurën Penale dhe ato përcaktojnë procedurën (procesin) në të cilin do të vërtetohet nëse i dyshimiti, gjegjësisht i akuzuari ka kryer vepër penale dhe nëse ndonjë sanksion do të shqiptohet ose do të aplikohet kundër tij. Kjo procedurë (proces) formale ngërthen disa faza duke filluar nga hetimi, akuzimi, përgatitjes dhe zhvillimit të procedurës kryesore, shpalljes së aktvendimit të shkallës së parë, procedurës së ankesës, plotfuqishmërisë dhe zbatimit. 7.3. E drejta publike dhe e drejta private
Për përcaktimin e rëndësisë së ndarjes në të drejtën publike dhe në të drejtën private është e rëndësisë së veçantë raporti në mes të rregullës juridike dhe subjektit. Ky nëtë vërtetë është raporti i adresantit (krijuesit të normës juridike) dhe adresatit (pranuesit të normës juridike). Lidhur me këtë e drejta publike dhe private konsiderohet si e drejtë objektive dhe subjektive. Ndarja në të drejtën publike dhe private është e rëndësishme për shkak të kualifikimit të subjektit juriudik në varësisht nga ajo nëse rregullat juridike të cilat i nxjerr shteti i referohen bartësve të pushtetit shtetëror ose qytetarëve privat. a. E drejta objektive
Qytetarët si individë, persona fizik ose juridik kanë të drejtë të bëjnë atë që dëshirojnë nëse janë të vetdijshëm për veprimet dhe sjelljet e veta. Ata mund t’i ndërmarrin veprimet e veta në bazë të rregullave juridike të cilat i autorizojnë ata për këtë, përkatësisht për të mos bërë veprimet të cilat u ndalohen sipas atyre rregullave. Në këtë bazë edhe ekziston dallimi në mes të drejtave të kuptuara në aspektin objektiv dhe atyre në aspektin subjektiv. Nëse rregulla juridike përcakton që subjekti juridik duhet të sillet në një mënyrë të caktuar, atëherë ajo është e drejtë në kuptimin objektiv. Kjo do të thotë se kur organet shtetërore u përcaktojnë qytetarëve mënyrën e obliguar të të sjellurit atëherë ata u përcaktojnë atyre qka mund të bëjnë dhe qka nuk mund të bëjnë. E drejta në kuptimin objektiv ngërthen të gjitha rregullat juridike adresant të të cilave janë organet shtetërore. Andaj, me to nënkuptohet ose grumbulli i rregullave të tilla ose vetëm disa rregulla individuale. E drejta në aspektin objektiv është e drejtë juridike, sepse ajo ngërthen të gjitha rregullat juridike të cilat rregullojnë rregullimin shtetëror dhe shoqëror të ndonjë shteti, organizimin shtetëror, si dhe liritë dhe të drejtat themelore të qytetarëve si subjekte të asaj të drejte. Këtu bëjnë pjesë edhe të gjitha ato rregulla në bazë të të cilave organet shtetërore i kryejnë funskionet e veta, duke ua përcaktuar autorizimet në kuadër të të
60
cilave mund të kryejnë aktivitetin e vet si të drejtë dhe obligim të tyre. Është e qartë se e drejta në aspektin objektiv paraqet atë anën e së drejtës e cila në formën e normës juridike ua regullon qytetarëve dhe organeve shtetërore sjelljen dhe veprimin e caktuar. Ekzistojnë mospajtime të teoricientëve lidhur me burimet materiale të së drejtës të cilatg ndonjëherë u jepin domethënie të ndryshme. Disa konsiderojnë se ato janë shkaqet që nxisin krijimin e të drejtës (vullneti i Zotit, natyra, mendja njerëzore, e drejta objektive, etj.), derisa të tjerët mendojnë se ata përfaqësojnë faktorët shoqëror (shteti, shoqëria, shkenca juridike, praktika juridike, etj.) të cilët nën ndikimin e këtij shkaku krijojnë të drejtën. Padyshim se e drejta krijohet me lindjen e normave të përgjithshme juridike, e më pas edhe përmes atyre individuale të cilat rrjedhin nga të përgjithshmet. b. E drejta subjektive
E drejta subjektive është ajo e drejtë e cila lidhet për subjektin e caktuar. Nëse nga norma juridike për subjektin juridik lindin të drejta të caktuara (autorizimet juridike subjektive) të cilat e mbrojnë rendin juridik atëherë është fjala për të drejtën subjektive. Në të vërtetë këto janë ato autorizime të cilat organet shtetërore dhe qytetarët, qoftë si persona juridik ose fizik mund t’i kryejnë, si dhe obligimet e tyre të cilat duhet plotësuar dhe kryer në baz ëtë rregullave juridike objektive. Të drejtat publike në të vërtetë janë të drejta subjektive të cilat subjektet e veta i kanë në fushën e të drejtës publike. Të drejtat publike i kanë të gjitha veqoritë e të drejtave subjektive nga degët e tjera të së drejtës, gjegjësisht nga e drejta private, që do të thotë se ato janë autorizime të subjekteve të cilat janë të mbrojtura me sanksion shtetëror. Dallimi i vetëm është se këtu subjekt i obligimit është ndonjë person juridik publik, më së shumti shteti dhe derivatet e tij, të cilët ushtrojnë pushtetin publik-juridik. Marrë parasysh subjektin e posaçëm në të cilin referohen të drejtat publike subjektive, në teorinë e drejtësisë për një kohë të gjatë ka mbretëruar mendimi se këto të drejta fare nuk ekzistojnë, gjegjësisht konsiderohej se ekziston vetëm e drejta subjektive private. Sidoqoftë, për një kohë të gjatë shteti si sovran nuk është obliguar juridikisht kundrejt subjekteve të tjera juridike ndaj të cilave ka ushtruar pushtetin dhe plotësimi i obligimeve nga ana e tij ndaj tyre ekskluzivisht është varur nga vullneti i saj i lirë. Me zhvillimin e demokracisë qytetarët dhe subjektet e tjera e kanë forcuar pozitën e tyre ndaj shtetit dhe kanë siguruar mjetet juridike që ta detyrojnë t’i kryej obligimet e tij. Këtu, rol veçanërisht të rëndësishëm kanë luajtur e drejta administrative gjegjësisht procedura administrative dhe gjyqësia administrative. Andaj, edhe në teori filloi të konsiderohej se ekzistojnë të drejtat subjektive publike ashtu siq ekzistojnë edhe të drejtat subjektive private. Sot, këto të drejta janë të gjithëpranueshme, dhe më e rëndësishmja ndër ato janë të drejtat politike, ndërsa të rëndësishme janë edhe të drejtat pronësore dhe të tjerat të drejta në raport me shtetin dhe të cilat burojnë nga kryerja e shërbimit për llogari të shtetit.
61
8. Administrata publike dhe roli i saj në procesin juridik-politik
Veprimi i vërtetë i normave juridike në raportet shoqërore në përgjithësi dhe në fusha të caktuara të jetës shoqërore paraqet imeprativ për sistemin juridik i cili me lindjen dhe ekzistimin e vet qenësisht i lidhur me shtetin. Në pjesën dërmuese përputhet me funksionin e shtetit. Duhet dalluar qëllimet e të drejtës, gjegjësisht veprimin e dëshiruar dhe të planifikuar e cila realizohet me ndikimin e normave juridike në raportet shoqërore. Në teorinë juridike dhe politike ekziston pajtimi se normat juridike kanë funksion rregullativ-kontrollues. Me ndihmën e tyre realizohet orientimi i detyrueshëm i raporteve shoqërore më të rëndësishme dhe zgjidhja e konflikteve më të rënda shoqërore në pajtim me interesat zotëruese në bashkësitë konkrete historike. Gjithashtu, me ndihmën e normave juridike bartësit e pushtetit dhe fuqisë shoqërore, më së pari shteti, përcaktojnë se si duhet të sillen njerëzit në raportet në mes veti nën kërcënimin e detyrimit të organizuar fizik. Kjo arrihet ashtu që veprimet e disa subjekteve në raportin e caktuar shoqëror me normë kualifikohet si juridiksiht obligative ndërsa veprimet reciproke të subjekteve të tjera në raportin e njëjtë kualifikohen si juridikisht të lejuara. Sipas qëndrimeve të shumta të teoricientëve të drejtësisë në periudhat e ndryshme historike (antike, mesjetare, qytetare liberaliste dhe shtetëror-kapitalist), në esencën e sistemit juridik është se i shërben të mirës (publike) së përgjithshme (bonum commune), gjegjësisht të drejtës absolute, sigurisë dhe paqes së përgjithshme, ndërsa veqanti e formave të këqija është se i shërben ekskluzivisht ose pikësëpari interesave të posaqme të shtresave të caktuara dhe të privilegjuara shoqërore. Megjithatë, është e pakontestueshme në teorinë dhe praktikën juridike të pushtetit shtetëror, se secili sistem juridik paraqet mjet për zgjidhjen e konflikteve të papajtueshme shoqërore dhe realizimin e detyrueshëm të interesave themelore ekonomike dhe politike të shtresave sunduese në shtet, e para së gjithash sigurimin e pronësisë private dhe të pushtetit politik. Kjo formë e pushtetit shprehet në dy forma kryesore: si funksion mbrojtës-represiv ose ekzekutim institucional të dhunës me qëllim të frikësimit, dënimit dhe rezistencës të asaj pjese të popullatës e cila nuk aprovon dhe cenon interesat sunduese dhe juridikisht të mbrojtura, ose krijimin përmes normave juridike, kushteve të përshtatshme për zhvillimin ekonomik, politik, kulturor, dhe raporte të tjera të cilat i konvenojnë shtresave sunduese. Prandaj, me norma juridike mbrohen edhe disa interesa publike të qytetarëve të rëndomtë (mbrojtja shëndetësore dhe në punë, shkollimi, urbanizimi etj.). 8.1. Shërbimet publike 8.1.1. Nocioni i shërbimit publik
Shërbimi publik është nocion i cili ka lindur në fund të shekullit XIX në praktikën e Këshillit shtetëror francez; e cila shënohet si aktivitet i administratës në bazë të
62
parimeve të së drejtës publike. Zhvillimi më i hovshëm i shërbimit publik është shënuar në Francë ku ky institucion edhe ka lindur. Pëveç, kësaj konsiderohet se shërbimi publik është veprimtari e administratës, e cila kryhet nën sundimin e të drejtës publike, gjegjësisht se shërbimi publik është procedurë teknike e kryerjes së punëve të caktuara administrative në të cilën kënaqen nevojat e interesit të përgjithshëm. Shkurtimisht, koncepti i shërbimeve publike si duket mund të shprehet edhe kështu: ajo është secila veprimtari kryerjen e së cilës administruesit duhet ta rregullojnë, sigurojnë dhe kontrollojnë pasi që ajo është e domosdoshme për realizimin dhe zhvillimin e ndërvartësisë shoqërore, andaj mund të sigurohet plotësisht vetëm me ndërmjetësimin e forcës me të cilën posedojnë administruesit. Karakteri objektiv i shërbimeve publike, ligji për shërbimet publike i cili është vetëm pranim dhe aplikim i obligimit të përgjithshëm e cila u imponohet administruesve, karakteri i përbashkët i të gjitha akteve administrative, meqë të gjithë ata kanë për qëllim shërbimin publik, e ato janë tri elementet themelore të sistemit. Administruesit dhe shërbyesit nuk janë më sundues të cilën të sunduarëve ua imponojnë pushtetin sovran, imperiumin. Ata më nuk janë organe kolektive të personalitetit që sundon. Ata vetëm administrojnë me punët e bashkësisë. Nuk mund të pohohet se nocioni i shërbimit publik është para së gjithash nocion juridik. Më parë do të mund të thuhej se për shkak të karakterit funksional të cilin nocioni e përmban, ky koncept ka domethënie të caktuar politike. Për të ka shumë definicione, dhe të gjitha rrjedhin nga shekuli i XIX. Koncepti i shërbimit publik ëshët zhvilluar në aspektin e përcaktimeve ekonomike, sociale dhe kulturore të cilat në të kanë futur një komponent të caktuar përmes së cilës është vendosur funksioni publik i organizatës. Në fillim të zhvillimit të vet, shërbimet publike për lëndë të rregullimit kanë pasur momentin shumë prezent social. Në fillim, ai përbëhej në ndihmën reciproke të personave të varfër, të ushqyerit e tyre dhe ndihmën rreth kulmit mbi kokë, e më pas lëmia sociale u zhvillua në nivelin e mbrojtjes shëndetësore. Madje është konsideruar se shërbimi i vërtetë publik është para së gjithash shërbimi i shëndetit publik. Ai më vonë ka përjetuar renesansën konceptuale në formën e krijimit të një numri të madh të shërbimeve të tjera publike me të cilat janë plotësuar nevojat e popullatës. Shteti dhe kolektiviteti kanë përcaktuar qëllimin e interesit shoqëror, por në të gjitha rastet shërbimin e kanë kryer kolektivitetet administrative. Kështu që, shumë funksione të tjera jo vetëm ato sociale u bënë e drejtë publike e cila realizohej përmes shërbimeve publike. Është e qartë se interesi i përgjithshëm është legal dhe primar, kështu që paraqitet si ineresi më i rëndësishëm. Pas tij janë të gjitha interesat e tjera, veçanërisht ata privat, qofshin ata kolektiv ose individual. Por, parashtrohet pyetja se ku është kufiri në mes të interesave kolektive të një numri më të madh të individëve dhe atij të përgjithshëm. Të gjithë ata e kërkojnë satisfaksionin e vet. Për t’u përgjigjur në këtë pyetje duhet nisur nga ajo se teoria nuk e cek numrin e personave plotësimi i nevojave të të cilëve do të përfaqësonte të ashtuquajturin interes të përgjithshëm. Kjo do të thotë se koncepti i interesit të përgjithshëm është nocion mjaft i papërcaktuar dhe jopreciz. Në njërën anë është normë abstrakte e cila lind dhe aplikohet në rendin e brendshëm juridik të shteteve. Domethënia e saj është se nënkuptohet se ka të bëjë me njeriun, por jo ekskluzivisht si individë por në numër të pacaktuar të njerëzve. Sa është ai numër, që të ekzistojë interesi
63
i përgjithshëm, ligjvënësi nuk e përcakton, por nënkuptohet se ai duhet të dla nga norma e cila i ndërlidh të gjithë anëtarët e shoqërisë ose së paku shumicën dërmuese. Megjithëse, ekskluzivisht lidhet për shërbimet publike, koncepti i inetersit të përgjithshëm, si intuitu personae, paraqet shprehjen që përdoret në të drejtën e brendshme dhe atë ndërkombëtare dhe më së shpeshti përdoret për t’u shënuar se të drejta të caktuara nuk barten, sepse i takojnë të gjithë anëtarëve të bashkësisë politike e cila i ka vendosur ato. Gjithashtu, ky nocion e ka ëprdorimin e vet të shpeshtë në zbatimin e pronësisë së eksproprijimit në patundshmëri, gjegjësisht në procedurën e bartjes së pronësisë nga prona private dhe shndërrimi i saj në pronë shtetërore, si dhe në rastet e tjera në pajtim me ligjin. 8.1.2. Zhvillimi i shërbimeve publike
Shërbimet publike janë zhvilluar pas periudhës së kapitalizmit liberal dhe në periudhën fillestare si lëndë e puëns së tyre ishte kryesisht kryerja e funksionit social Aty edhe është arritur përparimi më i madh, ndërs anë periudhën e mëvonshme të zhvillimit ka pasur suksese edhe në planin e arsimit, shëndetsisë, komunikacionit, shfrytëzimit të ujërave dhe pasurive natyrore. Përparimi më i madh në zhvillimin e e shërbimeve publike është shënuar në Francë, që më vonë të vazhdoj në shkencën dhe praktikën gjermane. Përfaqësues tipik i të ashtuquajturës teori të funksioneve sociale, ishte Leon Digi i cili i takonte shkollës solidariste franceze e cila ishte posaçërisht me ndikim në gjysmën e parë të shekullit XX. Ajo shkollë në paln të parë vënte njeriun si subjekt dhe adresat të fundit të së tërë drejtës. Ai është administruesi përmes të cilit realizohet secila veprimtari, qoftë nëse adminsitron me të apo u takon atyre më të cilët administrohet. Siq kemi theksuar, është princip reciprociteti dhe ndihma e ndërsjellë, por ajo realizohet përmes shërbimeve publike, pra përmes pushtetit publik. Me çështjet dhe problemet e shërbimeve publike më së shumti është marrë shkenca juridike franceze e cila niset nga ajo se ekzistojnë shumë definicione të konceptit të shërbimit publik. Madje, vet shprehja në gjuhën frënge ka një domethënie të caktuar politike. Shpesh përdoret në komunikimin e përditshëm që gjithsesi i kontribuon idesë së shërbimit publik. Në Preambulën e Kushtetutës së Francës nga viti 1946 dhe që përmbahet edhe në Kushtetutën e vitit 1958 shërbimit publik i ipet rëndësi nacionale. Megjithatë, ideja e shërbimit publik në ideologjinë mbizotëruese është bërë sinonim i detyrimit, deficitit, burokracisë, etatizmit. Kjo ka sjellur deri ajo që shërbimi publik të bëhet konkurente për sektorin privat i cili në segmente të caktuara të shoqërisë, gjithashtu është paraqitur në interesin publik. Ai edhe sot mund të kryejë detyrat e interesit të përgjithshëm por është e domosdoshme t’i ndahen autorizime të posaqme dhe përgjegjësi për të kryer këtë detyrë. Gjithashtu, sektori privat, gjegjësisht organizata private e cila paraqitet si institucion publik përmes së cilës përmbushen intersat e përgjithshme të qytetarëve duhet të marrë përsipër obligime të posaqme për përmbushjen e këtyre detyrave. Pas vitit 1986 kur shteti ka ndërmarrë privatizimin e shërbimeve ekonomike dhe sociale, nocioni i shërbimit publik sërish ka fituar vendin që edhe sot i takon në sistemin e nevojave shoqërore të popullatës. Por, ende nën ndikimin e politikës, koncepti i shërbimit publik
64
kuptohet në mënyrë joprecize, kështu që edhe organi administrativ quhet shërbim publik. Që një shërbim të konsiderohet publik nevojitet që veprimtaria e tij të jetë e orientuar në ekzistimin e së paku dy elementeve, e ato janë qëllimi dhe mjetet. Që të dy elementet duhet kumulativisht të plotësohen. Qëllimi paraqet detyrën themelore e cila duhet të realizohet e ai është sigurimi i interesit të përgjithshëm. Megjithatë, qëllimi vetëvetiu nuk e siguron interesin e përgjithshëm. Atij i duhen mjetet e domosdoshme me të cilat ai qëllim mund të realizohet, e ato mjete janë pushteti publik të cilin e kryen shteti si kolektivitet territorial dhe institucion publik, si organizatë e pushtetit publik. Pëveç kësaj kërkohet edhe kontinuitet në veprim, që do të thotë se ineteresi i përgjithshëm dueht vazhdimisht të mbrohet me veprimtarinë e shërbimit publik. Vetëm në atë mënyrë shërbimi publik e arsyeton qëllimin e vet për të cilin edhe është formuar. Në këtë kuptim, nënkuptohet se ajo funksionalisht duhet të bjetë e përshtatshme dhe në dispozicion të të gjithë qytetarëve me kushte të njëjta, q ëdo të thotë se ajo lidhte me qëllimin primar i cili është interesi i përgjithshëm qoftë nës ebëhet fjalë për arsimin, komunikacionin, kulturën etj. Andaj, siq e shohim tërsia e të gjitha elementeve nga të cilët varet shërbimi publik i cili kryen detyrën e interesit të përgjithshëm, “mund të përmbahet në definicionin sintetik: bëhet fjalë për shërbim publik kur detyrën e ineteresit të përgjithshëm e kryen personi juridik i të drejtës publike, por edhe kur një detyrë e tillë i besohet personit juridik të së drejtës private, atëherë atij pikërisht për këtë i ndahen autorizime të posaqme dhe i imponohen obligime të veqanta. Me fjalë të tjera kur një aktivitet e kryen personi juridik publik, është e mjaftueshme që ai aktivitete të jetë i interesit të përgjithshëm për të qenë shërbim publik, por kur atë e kryen personi privat duhet që ajo detyrë të jetë e interesit të përgjithshëm dhe që ai person të jetë në rendin e posaçëm juridik. Në kët rast, kur shërbimin publik e kryejnë personat privat, atëherë shërbimi shënohet si shërbim publik koncesionar për arsye se i ashtuquajturi koncesionar fiton koncesion nga bashkësia politike në formën e autorizimeve që të mund të kryejë shërbimin publik në emër të tij dhe në llogari të interesit të përgjithshëm. Ai atëherë mund të bëjë transportin publik të njerëzve, të kryejë shërbime komunale, etj. Siq po e shohim, për pushtetin publik veçanërisht lidhet interesi i përgjithshëm. Atë e bëjnë, siq e pamë, personat juridik publik ndërsa një pjesë të caktuar nga lëmia e e pushtetit sovran i kryejnë institucionet e ndryshme të gjyqësisë, mbrojtjes, policisë, mbrojtjes civile, etj. Shembull nuk do të konsiderohej se ekziston shërbimi publik nëse njerëzit e një lagjeje do të organizoheshin për pastrimin e rrugëve; ose nëse do të ndërmirreshin aksione të popullatës në planin e pengimit të pasojave të fatkeqësive natyrore (ndërtimi i digave, pendave dhe të ngjashme). Është e pakontestueshme se në të gjitha këto aktivitete ekziston qëllimi i cili paraqet interesin e përgjithshëm. 8.2. Ndarja e shërbimeve publike
Siq theksuam, koncepti i shërbimit publik është përshtatur politikisht për nevojat nga lëmia e shërbimeve publike administrativedhe shërbimet publike të karakterit industrial dhe komercial. Për dallim nga shërbimet publike administrative të cilat është vështirë që saktësisht dhe në mënyrë pozitive të definohen, shërbimet publike të karakterit industrial dhe komercial më së shpeshti janë institucione publike të cilat i karakterizon veprimtaria e vet. Ajo më së shpeshti është e natyrës ekonomike dhe ka të
65
bëjë me prodhimin, shitjen, distribuimin, transportin, kreditimin, policat e sigurimit, etj. Shërbimet publike të karakterit industrial dhe komercial kanë autonomi shumë më të gjerë nga shërbimet publike administrative. Në këto shërbime aplikohen rregullat juridike të së drejtës publike dhe private, që këtyre shërbimeve u mundëson kryerjen e aktiviteteve të cilat sipas natyrës gjinden brenda një personi të njëjtë publik-juridik, gjegjësisht të shtetit, kolektiviteteve territoriale, pastaj institucioneve të përziera, etj. Shërbimet publike administrative kryejnë veprimtari e cila më lehtë shprehët në mënyrë negative se sa pozitive. Në esencë, definicioni i tyre thotë se në to bëjnë pjesë e gjithë ajo që nuk bënë pjesë në lëminë e shërbimeve publike të karakterit industrial dhe komercial. Ato janë shërbime joprofitabile dhe veprimtaria e tyre nuk varet nga fitimi i arritur. Në këto shërbime bëjnë pjesë institucionet e pushtetit të cilat i kryejnë aktivitetet në pajtim me karakterin e ekzistimit të vet. Kështu që, shërbimin publik administrativ të cilin e kryejnë gjykatat, organet administrative, si dhe organizatatat të cilave u është besuar kryerja e shërbimit publik me ndarjen e autorizimeve publike. Në shkencën administrative të së drejtës franceze, këto mund të kenë tri forma: - në shërbimet publike administrative me të cilat administrojnë personat publik juridik, e drejta administrative është dominante ndërsa e drejta private është vetëm përjashtim. - në shërbimet publike të karakterit industrial dhe komercial me të cilat administrojnë personat juridik të së drejtës publike ekziston ndarja në mes të së drejtës administrative dhe private dhe aplikimi i tyre në princip është i barazuar. - shërbimet publike më të cilat administrojnë personat juridik privat, pavarësisht në natyrën e tyre, në masën më të madhe janë të rregulluara me të drejtën private. E drejta administrative, është e qartë se definohet me kombinimin e konceptit organik dhe material. Koncepti organik përfshin konceptin e personit juridik, ndërsa koncepti material ngërthen shërbimin publik. Kombinimi i tyre mundëson shquarjen e administrimit publik dhe privat, si ekzekutim të funksioneve themelore të së drejtës administrative dhe private. Sipas pikëpamjeve teorike, shërbimi publik i ka dy koncepte të ndara dhe atë: a) konceptin formal, dhe b) konceptin material a) Koncepti formal niset nga vet bartësi i shërbimit publik si të veprimtarisë administrative. Është me rëndësi që shërbimin ta kryejë ndonjë person publik-juridik dhe që shërbimi të fitojë karakterin e shërbimit publik. b) Koncepti material është e rëndësishme përmbajtja e tij materiale. Shërbimi duhet të ketë rëndësi të posaqme për bashkësinë. Veprimtarisë së caktuar karakterin e shërbimit publik ia pranon bashkësia politike-territoriale për shkak të rëndësisë që ai shërbim ka për interesin e përgjithshëm (është me rëndësi dobia e përgjithshme).
66
8.3. Parimet e shërbimit publik
Parimet në të cilat mbështetet shërbimi publik janë: - parimi i kontinuitetit, - parimi i përshtatjes, - parimi i përparsisë së shërbimit publik në raport me shërbimin privat, dhe - parimi i jomerkantilitetit (aspekti financiar nuk guxon të jetë vendimtari). Karakteri i shërbimit publik vërtetohet me një akt të përgjithshëm (norm juridike) nga e cila duhet të del se ajo është veprimtari e cila bëhet në interes të bashkësisë politike-territoriale. Trupat e saj përfaqësues në mënyrë të pavarur ose bashkë me personat e tjerë juridik dhe fizik nxjerin aktin themelues, nëse trupi përfaqësues e konsideron që për themelimin e tij ekziston interes publik. Akti themelues mund të jetë: ligj, vendim (nëse janë dy ose më tepër themelues – të drejtat e ndërsjella rregullohen me kontratë). Nëse është në pyetje themelimi i institucionit publik, atëherë duhet pasur parasysh që institucioni mos të ketë qëllim arritjen e përfitimit material. 8.4. Personat publik-juridik
Personat publik-juridik të së drejtës publike janë një lloj i personave juridik të cilët në një sërë procese juridik dallojnë nga personat privat-juridik, ku dallimi bazohet në themele të ndryshme. Personi publik-juridik kryen funksion publik dhe raportet e tij janë të rregulluara me të drejtën publike. Ndonjëherë me atë emërtim nënkuptohen personat juridik të cilët i themelon shteti, tjetrën herë personat juridik të cilët lindin me akt publik juridik, ndërsa herën e tretë me atë emërtim shënohen personat juridik të cilët kanë autorizime që të kanë pushtet, herën e katërt personat juridik që janë nën kontrollën dhe ndikimin e shtetit, herën e pestë personat juridik të cilët themelohen në interes të përgjithshëm, të gjashtën herë personat me obligim të anëtarësimit, etj. Personi publik juridik nuk i ka të gjitha të drejtat dhe obligimet që i ka personi privat-juridik, madje jo ato obligime dhe të drejta që i ka nëj person fizik. Të drejtat dhe obligimet e tij themelore janë ato që i mundësojnë kryerjen me regull të funksionit të tij publik-juridik. Në këtë aspekt, personat publik-juridik janë psh. shteti, kantoni, qarku, regjioni, qyteti, komuna, organet e ndryshme shtetërore dhe institucionet të cilave u është pranuar cilësia e subjektit juridik (drejtoritë, entet, institutet, fondet, etj.).
67
Kapitulli IV
ORGANET DHE ORGANIZATAT E ADMINISTRATËS PUBLIKE 1. ORGANET E ADMINISTRATËS NË SISTEMIN E PUSHTETIT SHTETËROR
Dihet se pushteti shtetëror është ai pushtet të cilin e kryen shteti si organizatë e posaçme shoqërore. Andaj, pushteti shtetëror karakterizohet me detyrimin, dhe atë detyrimin fizik legjitim të cilin e aplikon shteti si organizatë e posaçme e cila ka monopolin e forcës fizike në shoqëri. Në këtë pikëpamje pushteti shtetëror është gjithmonë më i madh dhe më i fuqishëm nga të gjitha pushtetet tjera në shoqëri për çfarë arsye mund t’i nënshtrojë. Kjo në teori shprehet si karakteristikë e sovranitetit të pushtetit shtetëror. Gjithashtu, pushteti shtetëror, është gjithëpërfshirës në kuptimin që mund të kryhet në cilëndo lëmi të jetës shoqërore në pajtim me vullnetin e pushtetmbajtësit. Pushteti shtetëror është veçoria kryesore e shtetit, ndërsa kryerja e tij është veprimtaria kryesore e shtetit, sepse si organizatë klasore, shteti nuk do të mund të mbronte interesat e klasës sunduese në luftën klasore nëse nuk do të posedonte pushtetin, dhe pikërisht atë dhe ashtu siq karakterizohet. Andaj, pushteti shtetëror është shprehje e drejtpërdrejt e nevojave të njerëzve në një hapsirë të caktuar. Në aspektin më të gjerë pushteti shtetëror është pushtet të cilin e zbatojnë organet e tjera të bashkësive politike-territoriale: ekzekutive, administrative dhe gjyqësore. 1.1. Zhvillimi i administratës publike dhe veprimtaria e shërbimeve publike
Në zhvillimin e shërbimeve publike pas Luftës së Dytë Botërore rol të rëndësishëm ka luajtur mënyra centraliste (etatiste) e administrimit të ekonomisë. Detyrë themelore e organeve administrative të udhëheqjes me subjektet ekonomike ishte që të sigurohet plotësisht dhe në mënyrë strikte të planit shtetëror dhe në atë drejtim të orientojnë tërë aktivitetet e ndërmarrjeve me të cilat udhëheqin, në mënyrë që në afatin sa më të shkurtër të eliminohet stagnimi në zhvillimin e shtetit. 1.2. Koncepti i administratës publike
Koncepti i administratës është koncepti themelor në të cilin mbështeten shkencat që merren me studimin e administratës nga aspekte të ndryshme që posaçërisht vlen për të drejtën administrative, shkencën për administratën gjegjësisht administrimin. Si dukuri administrimi është lajëmruar shumë herët ndërsa në botën bashkëkohore bëhet një ndër
68
instrumentet më të rëëndësishme në sistemin e rregullimit të proceseve shoqërore. Pavarësisht që mjaft shumë theksohet rëndësia e tij, megjithatë është shumë e vështirë që të definohet dhe përcaktohet në mënyrë precize administrimi dhe administrata. Për ta arritur këtë është e domosdoshme të mirret parasysh përcaktimi filllestar i lëndës së tij të studimit e cila përbëhet nga dhënja e dijenive themelore për administrimin pastaj të organizimit, vendimmmarrjes, komunikimit, dhe kontrollës. Koncepti i administratës publike mund të kuptohet në aspektin e gjerë dhe të ngushtë. Në aspektin e gjerë administrata publike përfshin administratën shtetërore dhe administratën publike joshtetërore. Kjo do të thotë që administrata publike paraqet veprimtarinë administrative të organeve shtetërore (administrata shtetërore), si dhe veprimtarinë përkatëse të organeve dhe shërbimeve në njësitë e vetëadministrimit lokal dhe në institucionet që kanë autorizime publike (shërbimet publike joshtetërore). Gjatë definimit të konceptit të administratës publike në kuptimin e ngushtë, duhet nisur nga fakti që administrata publike paraqet atë veprimtari e cila është e rëndësisë së veçantë për bashkësinë politike-territoriale dhe që ekziston interesi i përgjithshëm ose i ashtuquajturi publik për kryerjen e punëve nga veprimtaria të administratës publike. Marrë parasysh se kryerjen e këtyre punëve e kushtzojnë inetersat e përgjithshm, kryerja e tyre është e domosdoshme për ekzistencën e shpoqërisë. Kjo është arsyeja kryesore por jo edhe e vetmja për shkak të cilës gjatë aplikimit të administratës publike mund të përdoren mjetet e detyrimit, gjegjësisht të ushtrimit të pushtetit dhe zbatimit të autorizimeve publike me qëllim të plotësimit të interesave publike dhe shoqërore të përgjithshme. Veqori e rëndësishme e administratës publike pra është se organet e administratës publike qoftë shtetërore ose joshtetërore mund të veprojnë në mënyrë autoritative. Siq e kemi theksuar disa herë adminsitrata publiek në aspektin organizativ e përbën tërsinë e organeve dhe institucioneve shtetërore të cilat ushtrojnë autorizime publike. Në anën tjetër gjatë përcaktimit të konceptit të administratës publike në aspektin funksional dhe material nuk do të mund të llogaritet në organet të cilat kryejnë veprimtarinë e administratës publike, por për përmbajtjen gjegjësisht atet që i nxjerr që do të thotë veprimet që i ndërmerr Ky koncept i administratës publike paraqet konceptin gjenerik për punë të caktuara të përbashkëat administrative të cilat i kryejnë organet shtetërore dhe organet lokale të vetadministrimit me autorizime publike. Një koncept i plotë i administratës publike në kuptimin e ngushtë, mund të ipet me kombinimin e konceptit të administratës publike në aspektin organizativ dhe funksional që do të thotë se me adminsitratë publike në aspektin e ngushtë nënkuptohet rregullimi i marrëdhënieve të caktuara i inetresit më të gjerë me akte të përgjithshme, zgjidhjen autoritative në rastet e veqanta administrative për të drejtat e individëve ose të personave juridik, zbatimin e veprimeve administrative, dhe në bazë të ligjit aplikimin e masave të detyrimit ose kufizimeve me anë të akteve të posaqme juridike të sjellura me procedurate parapara me ligj nga ana e organeve dhe bashkësive shtetërore shtetërore të cilat kanë autorizime publike. Zgjidhja autoritative në rastet e posaqme administrative për
69
të drejtat dhe obligimet e individëve ose të personave juridik realizohet me nxjerrjen e vendimeve në procedurë administrative. Është e qartë se përmes legjislacionit dhe gjyqësisë theksohet “rezonimi” ndërsa përmes administratës edhe “veprimi”. Në këtë qasje ka mjaft të verteta, por që ky nuk mund të jet kriter mjaft i besueshëm për klasifikimin e organeve shtetërore në praktikë, pasi që nuk mund mohohet se të gjitha organet në punën e tyre nuk rezonojnë. Aderuesit e pikëpamjes së tretë nisen nga analiza e strukturës dhe dinamika e rendit juridik me ç’rast i kanë parasysh ndryshimet të cilat llojet e posaqme të akteve shtetërore i bëjnë në rendin juridik. Pyetja kyqe për këta shkencëtarë është analiza e statikës dhe dinamikës së rendit juridik. Ata nisen nga elementet e rendit juridik, struktura e tij dhe mënyra me të cilën ndikojnë në ndryshimet dhe plotësimet e tij, si dhe nga mënyra e mirëmbajtjes së tij. Ndërsa, aderuesit e definimit të administratës në aspektin funksional gjegjësisht atë objektiv nisen nga përmbajtja e veprimtarisë. Kjo do të thotë se pikënisje e kanë përgjigjen në pyetjen qka punëohet e jo nga përgjigja në pyetjen kush i bënë punët administrative. Do të thotë se aderuesit e kësaj pikëpamje nuk e shohin të rëndësishme analizën e llojit të organit dhe të organizatës, që i kryenjnë punët administrative por është me rëndësi rishqyrtimi i veprimtarisë administrative. Kur shiqohen kornizat e detyrave të administratës, vjen në shprehje se administrata pikësëpari zbaton ligjet, andaj mund të bëhet fjalë për veprimtari ekzekutive. Megjithatë, një kuptim i tilë do të ishte tepër i ngushtë sepse administrata kryen edhe veprimtari të tjera. Në teori gjithashtu është formësuar koncepti i administratës autoritative dhe joautoritative. Dallimi qëndron në atë nëse organet e administratës paraqiten ndaj subjekteve të tjera me autorizime publike dhe autoritetin e pushtetit publik, veprimin publik, konkretisht ose pa të gjitha këto. Administrimi i tërthortë, është kur veprimtarinë administrative e kryejnë akterë të tjerë jashtë aparatit (qytetarët, asociacionet e tyre, organet e tjera, ...), ndërsa administrata e merr vetëm rolin e mbikqyrësit dhe rregullatorit të veprimtarive të tilla. a uprava preuzima samo ulogu nadzornika i regulatora takve djelatnosti. Administrimi i drejtpërdrejt, vepron ajo vet në mënërënb e drejtpërdrejt. Në teorinë anglosaksone shpesh përdoret koncepti i administratës publike; si grumbull i shërbimeve publike që sigurojnë kryerjen e detyrave të shumta me rëndësi për shtetin dhe me qëllim rtë realizimit të dobisë publike. Gjithashtu, administrata publike definohet si; ushtrim i politikës publike të cilën e përcaktojnë organet përfaqësuese. Në teorinë e të drejtës administrative kuptimet “administrim” më së shpeshti kanë të bëjnë me dy domethënie themelore. E para niset nga përcaktimi i subjektit, gjegjësisht përcaktimit të të kryerësit të veprimtarisë administrative, ndërsa kuptimi i dytë e fokuson punën, veprimin gjegjësisht funksionin e administratës. Pyetja iniciale për aderuesit e kuptimit të parë, “kush është kryerësi i veprimtarisë administrative”, ndërsa aderuesit e kuptimit të dytë e parashtrojnë pyetjen “qka punohet” gjegjësisht cilat janë punët ose funksionet.
70
Të gjitha kuptimet klasike më lart të përmendura të administratës mund të thjeshtësohen në vështrimin e administratës si një sistem administrativ të komplikuar për rregullimin social. Pikënisje për mënyrën organizative të përcaktimit të nocionit të administrimit pra janë kryesisht vet organet e administratës. “Administrata është grumbull i organeve me autoritet të pushtetit të cilat janë të thirrura që të sigurojnë detyra të shumfishta të interesit të përgjithshëm të cilat i takojnë shtetit”. Ajo që është fakt, është se me zhvillimin e shtetit bashkëkohor për herë e më shumë vërehet se si funskionet administrative si privilegj klasik i organeve të administratës shtetërore me kalimin e kohës po i kryejnë edhe edhe organet e tjera shtetërore si dhe organizatat shoqërore. Sipas të drejtës kroate është e mundur që institucionit publik t’i besohet që në kuadër të veprimtarive për të cilat është themeluar të kryejë edhe punë të caktuara që përndryshe zakonisht janë pjesë e funksioneve klasike të administratës shtetërore (psh. zgjidhjet në çështjet individuale administrative lidhur me të drejtat, përgjegjësitë dhe obligimet e personave fizik dhe juridik). Aspekti funksional ose material i qaset nocionit të administratës nga një pikëpamje krejt tjetër. Këtu, si bazë merret funksioni ose përmbajtja e veprimtarisë administrative, ndërsa lihet anash forma gjegjësisht forma organizative përmes së cilës funksionet e tilla realizohen. Për pikëpamjen funksionale gjegjësisht materiale është primare pra përmbajtja e brendshme e veprimtarisë administrative. Numri i teoricientëve të cilët e mbështesin këtë mënyrë të definimit të nocionit të administratës është më i madh se sa numri i atyre që e favorizojnë pikëpamjen formale gjegjësisht organizative. Në këtë drejtim, janë vërejtur dy qasje të kundërta: e para, sipas së cilës nocioni i administratës në aspektin funksional ose material e përcakton në mënyrë negative, ndërsa e dyta atë nocion e definon në të ashtuquajturën mënyrë pozitive. Sipas qëndrimit të parë të ashtuquajtur negativ administrata shtetërore do të ishte ajo veprimtari e cila nuk është legjislacion e as gjyqësi. Me fjalë të tjera, nëse nga tërsia e funksioneve shtetërore përjashtohen ligjvënia dhe gjyqësia, e tëra që mbetet, sipas përfaqësueseve të kësaj pikëpamje (në mesin e të cilëve dallohen Ë. Jelinek, Fleiner, Ruck), është administrata shtetërore. Disa teoricientë e definojnë negativisht administratën ashu që e kufizojnë vetëm në raport me gjyqësin, kështu psh. Oto Mayer thekson se “administrata është veprimtari shtetërore e orientuar në përmbushjen e qëllimeve të veta e cila qëndron në renditjen juridike pas përjashtimit të gjyqësisë”. Përcaktimi i administratës në mënyrën pozitive (Bonnard, Laubadere, Duguit) domethënë përcaktim të nocionit të administratës nga pikëpamja e akteve juridike, gjegjësisht mjeteve të veprimit administrativ, ashtu që ndaj tyre administrata si funksion shprehet përmes akteve juridike që i nxjerr gjegjësisht veprimeve që i ndërmerr. Për t’i dalluar ato dy domethënie të fjalës, për të parën përdoret shprehja “organizatat administrative”, upravne organizacije”, ndërsa për të dytën fjala “administrim”. 1.3. Administrata publike si veprimtari normative
Siq e pamë më lart, e drejta administrative si disciplinë juridike është e lidhur me studimin e normave juridike (rregullave juridike) me të cilat rregullohen organizatat dhe
71
veprimtaritë e administratës publike, si dhe marrëdhëniet e organeve administrative të administratës publike ndaj organeve të tjera shtetërore dhe institucionet dhe organizatat e pavarura. Etimologjikisht dhe ški i terminologjikisht dmth sipas prejardhjes së domethënieve të fjalëve dhe shprehjeve që përdoren, përmbajtja e nocionit administrat te ne lidhet dhe buron nga emri administrim e cila ndër të tjera nënkupton drejtim, orientim, sundim, udhëheqje dhe koordinim, si dhe nga folja të administrosh që do të thotë të realizosh, të harmonizoj, të orientoj, të drejtoj, të udhëheq, të ketë në dispozicion dhe të sundoj. Në aspektin përmbajtësor administrata dhe administrimi lidhen me shprehjet e latinishtes gjegjësisht emrit latin administratio, e cila ndër të tjera domethënë realizim, ndihmë, orientim dhe udhëheqje si dhe me foljen latine administrere e cila ndër të tjera nënkupton të udhëheqësh, të zbatosh, të vendosësh, të ndihmosh dhe të kryesh shërbimin. Megjithatë, me nocionin administratë publikenënkuptohet koncepti më i gjerë i kryerjes së veprimtarisë administrative nga an e organeve administrative dhe organeve e organizatave të tjera të cilat disponojnë me autorizime publike, kundrejt asaj që është administratë gjegjësisht administrim që lidhet ekskluzivisht për veprimtarinë e organeve dhe organizatave administrative. Veprimtaria e tyre normative del nga autoriteti i shtetit i cili është krijuesi i saj në mënyrë që norma të jetë e efektshme, efikase dhe të arrijë qëllimin. Në mënyrë që të mund të definojmë si duhet veprimtarinë normative e cila është e lidhur me të drejtën normative, duhet paraprakisht të dijmë se qka është norma juridike. Në aspektin e përgjithshëm norma do të thotë rregull ndërsa në kuptimin juridik norma nëkupton rregullë juridike. Marrë parasysh faktin se e drejta është shkencë shoqërore, atëherë norma juridike e rregullon sjelljen e nejrëzve në shoqërinë si bashkësi të organizuar ashtu siq është shteti. Karakteri shoqëror i normave juridike do të thotë se me normën juridike nënkuptohet rregulla për sjelljen e njerëzve e cila është e mbrojtur me aparatin shtetëror të dhunës. Ai qëndron prapa normës e cila u përcakton personave juridik ose individëve që diqka të bëjnë ose të përmbahen nga bërja. Të kuptuarit e tillë të normës juridike e thekson karakterin etatist në të cilin nënvizohet roli i shtetit dhe aparatit të tij në aplikimin e normave që vet i ka parashtruar. Është në pyetje qasja legaliste, gjegjësisht pozitiviste e kuptimit të normës juridike për të cilën është me rëndësi që në vete të përmbajë urdhërin dhe që ai të jetë i përgjithshëm. Megjithatë, sipas pikëpamjes së dytë për normën juridike (rregulla juridike, gjithashtu është me rëndësi që ajo në vete të përmbajë urdhërin, por që nuk do të thotë se ai duhet të jetë i përgjithshëm por mund të jetë edhe i përgjithshëm edhe individual). Vetëm sa për të përkujtuar, duhet thënë se normat e përgjithshme kanë të bëjnë me numër të pacaktuar të personave të cilët gjenden në situatën e njëjtë, derisa normat individuale kanë të bëjnë me një subjekt saktësisht të përcaktuar. Pëveç këtyre mund të dallohen normat detyruese (imperative) dhe ato dispozitive. Normat detyruese (imperative) janë të obligueshme për personat të cilëve u referohen, ato urdhërojnë sjelljen imperative. Normat dispozitive janë ato norma që u lejojnë personave të cilëve u referohen që të veprojnë në mënyrën që ata e konsiderojnë më të arsyeshmën.
72
Të drejtën administrative si degë juridike dhe si subjekt të shkencës së të drejtës administrative e përbëjnë të gjitha ato rregulla juridike të cilat e rregullojnë organizimin e administratës publike, veprimtarinë e shtetit dhe të trupave të tjerë publik lidhur me marrëdhëniet administrative-juridike dhe me organizimin dhe procedurat e kontrollimit të punës së administratës publike. Prandaj, lënda e të drejtës administrative përbëhet nga këto rregulla juridike: 1) rregullat të cilat kanë të bëjnë me organizimin dhe përgjegjësitë e administratës; të cilat rregullojën procedurat rreth themelimit, shuarjes dhe rendin e organeve të shtetit; 2) rregullat të cilat rregullojnë veprimtaritë e organeve shtetërore dhe organeve të tjera publike me të cilat krijohen, ndërrohen ose eliminohen marrëdhëniet administrative juridike. Këtu bëjnë pjesë rregullat me të cilat përcaktohen format dhe mënyrat e punës të administratës në fushat e ndryshme të administrimit shtetëror dhe të veprimtarisë shoqërore, si dhe rregullat që rregullojnë raportet reciproke në mes të organeve shtetërore dhe organeve të tjera të administratës shoqërore, ndaj institucioneve të pavarura, organizatave ekonomike dhe shoqërore dhe ndaj qytetarëve; 3) rregullat administrative të cilat rregullojnë organizatën dhe procedurat në aspektin e e përgjegjësive të personave zyrtar në administratë sa i përket ligjshmërisë dhe rregullaritetit të punës së organeve të administratës dhe organeve të tjera shtetërore kur i kryejnë punët e administratës. Mbështetësi më i zëshëm i definimit negativ të lëndës së të drejtës administrative para dhe pas Luftës së Dytë Botërore ishte I. Krbek. Ai ka thënë se definimi arrihet me formulimin negativ që bëhet fjalë për grumbullin e normave juridike që kanë të bëjnë me veprimtarinë e e administratës, dhe nuk bëjnë pjesë në asnjë degë tjetër të së drejtës. Por duke e parë zbrastësinë e qasjes së tillë ai anon nga renditja pozitive e materieve tipike të së drejtës administrative. “E drejta administrative ngërthen: organizimin e veprimtarisë së të drejtës administrative (shërbimi publik), të cilin e kryejnë si organet shtetërore ashtu edhe organizatat shoqërore, gjegjësisht e cila kryhet përmes administrimit shtetëror; autorizimet, detyrat dhe përgjegjësistë e bartësve të administratës publike (organeve dhe të personave individual); format e veprimit (aktivitetet) të asaj administrate, procedurat dhe kontestet e saj, të cilat dalin nga atje, si dhe të gjitha mjetet juridike që ekzistojnë në lidhje me këtë, raportet shoqërore të cilat zgjidhen me rrugë administrative; të drejtat dhe obligimet e qytetarëve dhe asociacioneve të tyre në lëminë e aministratës publike, si dhe në përgjithësi situatën juridike (të drejtën shoqërore) të atyre asociacioneve të cilat janë nën mbikqyrje. Kjo e drejtë përfshin marrëdhëniet e brendshme dhe të jashtme juridike të administratës, në njërën anë raportet e administratës ndaj shërbyesëve të saj, raportet e njësive të posaqme organizative të administratës etj., dhe në anën tjetër raportet e administratës ndaj qytetarëve dhe asociacioneve të tyre”. Që është e vërteta në enumerimin pozitiv të Krbekut ka përsëritje të caktuara të cilat megjithatë kanë fituar përmbajtje konkrete. Ato, te i njëjti autor janë shfaqur, në fund në mënyrë negative. Sipas kësaj pikëpamjeje, e drejta administrative është definuar
73
si grumbull i normave juridike që kanë të bëjnë me veprimtarinë e administratës, dhe që nuk bëjnë pjeë në asnjë degë tjetër të së drejtës, do të thotë nuk bëjnë pjesë shembull në të drejtën kushtetuese (gjegjësisht në lëndën “Rregullimi shtetëror dhe shoqëror”), në të drejtën e punës, në “të drejtën në organizatat ekonomike”, në “Organizimi dhe metodat e administratës”, etj. Sipas Borkoviqit e drejta administrative është grumbull i rregullave me të cilat rregullohen çështjet e përgjithshme të lidhura me të drejtën administrative, siq janë organizimi i administratës, veprimi dhe autorizimet e saj, procedurat, përgjegjësistë e bartësve të funksioneve administrative, pozita dhe të drejtat e tyre, mjetet juridike me të cilat subjektet mund t’i përdorin ato sipas nevojës dhe mënyrën e përdorimit të tyre si dhe sistemin e kontrollës i cili zbatohet ndaj administratës. Koncepti teorik i administratës definohet duke u nisur nga supozimet e caktuara teorike, derisa koncepti pozitiv-juridik përcaktohet duke u nisur nga definicioni i administratës që është përcaktuar me rregullat pozitive-juridike (psh. kushtetutën dhe ligjin). Shikuar nga aspekti teorik, administrata është koncept kompleks i cili përfshin më së paky dy domethënie themelore: a) administrimi me gjërat, gjegjësisht kryerja e aktiviteteve të rregullimit teknologjik të procesit të punës në bazë të përvojës dhe dijenisë së specializuar (psh. të prodhimit industrial) dhe b) sundimi me njerëzit, gjegjësisht zbatimi i aktiviteteve autoritative në bazë të pushtetit dhe forcës politike (shembull lëshimi i urdhërit dhe kryerja e veprimeve të detyrimit). Rëndësia e definimit të administratës del në rend të parë nga fakti se paraqet nocionin qëndror në të cilin mbështetet edhe e drejta administrative por edhe shkenca për këtë të drejtë. Pesha e detyrës së kuptimit të duhur të të administratës shprehet në nevojën e kufizimit ndaj veprimtarive të të organeve të tjera shtetërore dhe të asociacioneve shoqërore, por edhe ndaj formave të veta organizative. Esenca e problemit që ëshët shprehur ka të bëjë me çështjen nëse në tërsinë e funksioneve të administratës ekzistojnë veqori të tilla specifike të cilat dallojnë nga karakteri i funksionit të organeve të tjera shtetërore dhe të asociacioneve shoqërore (madje edhe të individëve), dhe gjithashtu nëse struktura organizative e administratës në bazë të elementeve të veta ndryshon nga format formale të organizimit të organeve të tjera shtetërore dhe të asociacioneve shoqërore? 1.4. Format organizative të administratës
Format organizative të administratës janë të lidhura me problemet që kanë të bëjnë më parë me kërkimin e rrugdaljes lidhur me zvoglimin e adinistratës shtetërore e cila në të ëvrtetë është e prirur për ngritje, sesa në përfeksionimin profesional dhe përshtatjen e strukturave administrative sfidave bashkëkohore të ndërlidhjes së njerëzve në organizatë. Organizatat administruese kanë ndërruar qenësisht strukturën e vet themelore dhe principet në të cilat fillimisht ishin krijuar. Në to, sot vijnë në shprehje momente të caktuara etike të veprimtarisë administrative dhe të etikës së vet shërbyesëve administrativ, si dhe karakterin e procedurave administrative i cili nuk mund të dalë nha kornizat e sektorit publik ose privat.
74
Në fushën e shërbimeve publike është imperativ të kërkohet theksimi i momentit social të administrimit, pavarësisht nëse shërbimet e shërbimit publik gjinden në nivelin më të lartë apo jo. Në anën tjetër, sfera e administratës private është ekskluzivisht e lidhur me realizimin e interesit privat. Në të dy disciplinat, shkenca administrative ka për detyrë që në mënyrën më të mirë të aplikojë teknikën shkencore dhe organizimin në mënyrë që edhe njëra edhe tjetra lëmi të realizojë qëllimet e vëna para veti. Ashtu siq kemi theksuar bazën e përcaktimit të administrimit e përbëjnë dy pikëpamje themelore dhe atë: a) pikëpamja organizative ose formale; b) pikëpamja funksionale ose materiale. Pikëpamja organizative ose formale niset nga qëndrimi i organeve të cilat kryejnë funksione administrative dhe nga format në të cilat këto funksione zbatohen. Sipas tij, administrata është grumbull i organeve të shërbimeve shtetërore me autoritet të pushtetit të cilat janë të thirrura që të sigurojnë detyra të shumfishta të interesit të përgjithshëm të cilat janë përgjegjësi e shtetit. Andaj, koncepti i administratës në aspektin organizativ mbështetet në dallimin e funksioneve juridike të shtetit duke amrrë parasysh organet të cilat i zbatojnë ato dhe formën në të cilat këto organe i zbatojnë ato. Veqoritë kryesore të përcaktimit të konceptit të administratës në aspektin organizativ gjegjësisht formal janë si vijon: (1) varianti subjektiv-organizativ në definimin e administratës, dhe (2) varianti juridik-teknik në definimin e administratës. I. Përkrahësit e variantit subjektiv-organik e shqyrtojnë administratën nga aspekti: (a) normativist, (b) interesit opublik, ose (c) struktural. (a) Aspekti normativist, sipas rregullit, pasqyrohet në theksimin e listës së organeve dhe organizatave nga tekstet kushtetuese dhe ligjore. Vërejtja kryesore ndaj kësaj qasje ka të bëjë me faktin se në numërimin e e subjekteve të administratës, sipas rregullit, lëhen anash një numër i madh i subjekteve të cilët në shtetet bashkëkohore klasifikohen në subjekte të administratës publike. (b) Aspekti i interesit publik ka të bëjë me kënaqjen e interesit publik gjegjësisht interesit të përgjithshëm dhe përmes tij arrihet deri te nocioni i administratës publike. (c) Qasja strukturale bazohet në shqyrtimin e karakteristikave specifike konstruktive të aparatit administrativ në raport me format e tjera shtetrore dhe joshtetërore. Veçanërisht
75
theksohet "principi i varshmërisë" i administratës dhe i zyrtarëve në krahasim me gjyqësinë. Pëveç kësaj, theksohet lidhja e afërt e administratës me qeverinë. Mangësitë e variantit subjektiv-organik, që kanë të bëjnë me anashkalimin e hulumtimeve të ekzekutuesve administrativ nga aspekti i formës, atëherë këto mangësi do të duhej t’i eleminonte varianti juridik-teknik i administratës. II. Varianti juridik-teknik i definimit të administratës e ka për qëllim që të tregojë aktivitetin e jashtëm të administratës në pajtim me rregullat. Në këtë drejtim sygjerohet në regjimin e posaçëm administrativ-juridik, me të cilin “mbulohet” jo vetëm procedura e nxjerrjes së akteve, por edhe format e kontrollimit të punës administrative. Konsiderohet se është e mjaftueshme që të bëhet një analizë e të drejtës pozitive të ndonjë vendi, të vërtetohet ekzistimi eventual i "regjimit juridik të funksionit administrativ" dhe në bazë të kësaj të konstatohet pët konceptin e administratës. Nëse hulumtimet janë pozitive, atëherë mund të përkufizohet administrata, gjegjësisht të përcaktohen organet dhe aktivitetet të cilat i nënshtrohen këtij regjimi. Aspekti funksional ose material definohet në mënyrën negative dhe në atë pozitive. Sipas pikëpamjes negative administrat shetërore do të ishte ajo veprimtari e cila nuk është as legjislacion as gjyqësi, e gjithë ajo që mbetet do të ishte administratë. Sipas pikëpamjes pozitive, shkohet nga ajo që të theksohen dhe përshkruhen veprimtaritë e administratës dhe me këtë të ipet nocioni i tyre përmbajtësor ose që për përcaktimin e vet nocionit të administratës si kriter të merret qëllimi. Aderuesit e kuptimit material të nocionit të administratës nuk e mohojnë qasjen formale, por vetëm ia kontestiojnë primaritetin. Ata theksojnë se primariteti i aspektit material ndaj kuptimit formal të administratës pasqyrohet në atë se shpjegohet edhe me elemente formale, sepse funksionet e ndryshme juridike që i janë dhënë organeve të ndryshme në përgjegjësi, dhe që kryhen në forma të ndryshme mund të sqarohen vetëm me atë se këto funksione janë të ndryshme sipas përmbajtjes së vet të brendshme. Aderuesit e qasjes materiale ndaj administratës klasifikohen në: I. Sipas botëkuptimeve të aderuesëve të grupit të parë, të cilët nisen nga parimi i ndarjes së pushtetit, punët administrative janë të shumta dhe shumë të ndryshëm nga punët e tjera. Pëveç kësaj, materia administrative është në zhvillim permanent dhe karakterizohet nga dinamizmi. Për këtë arsye konsiderohet se administrata shtetërore është ajo veprimtari që nuk bënë pjesë në veprimtarinë ligjvënëse por as në atë gjyqësore. Këtu bëhet fjalë për definimin material negativ të administratës. Marrë parasysh se nga botëkuptimi i tillë i nocionit të administratës nuk shihen elementet e rëndësishme të administratës shtetërore, ajo nuk është e pranuar nga shumica e autorëve në teorinë juridike.
76
II. Pikëpamja e dytë e cila ndryshe quhet edhe psikologjike, niset nga qëndrimi se në veprimtarinë e shtetit gjinden edhe proceset e "rezonimit", "veprimit" dhe "aktivitetit" që i klasifikon diqka e tillë. 2. ADMINISTRATA SI SHËRBIM PUBLIK
Modelet e administratës që sot dominojnë në vendet e zhvilluara për herë e më tepër pasqyrojnë konceptin e shtetit social dhe mirëqenies shtetërore. Në të vërtetë qasja e tillë ndaj pozitës dhe rolit të administratës në shoqëri nuk i kundërshton as pikëpamja klasike e administratës, sepse ajo vepron në raport me subjektet e tjera të pozitës së autorizimeve publike dhe të autoritetit të pushtetit, dhe si shërbim i gjithëdobishëm, del në sipërfaqe si administratë autoritative dhe joautoritative. Administrata si shërbim publik do të thotë sjellja e aktivitetit administrativ në organizim dhe funksionim të shërbimeve publike. Me fjalë të tjera, kjo shprehet në bashkimin e elementeve autoritative dhe joautoritative të veprimtarisë administrative. 2.1. Sistemi administrativ, sektori administrativ dhe shërbimet për administratë
Me sektor administrativ nënkuptohet grumbulli global i punëve administrative të cilat me përmbajtjen e vet, rëndësinë shoqërore, autorizimeve që nevojiten për kryerjen e tyre dhe metodat e punës, përbëjnë një tërsi të posaqme në kuadër të sistemit administrativ. Sistemet administrative duhet kuptuar si sisteme shoqërore të përbëra, shumëfunksionale, dinamike në vargun e tërsishëm të rregullimit shoqëror. Ato i karakterizon pëveç elementit juridik edhe një sërë elementesh funksional, organizativ, teknologjik, psikik, etik dhe të tjerë. Pavarësisht nga konceptet e tyre të ndryshme administrata është ajo që zënë vend qëndror posaçërisht nëse flasim për boëtkuptimin bashkëkohor të administratës. Rrjedhat moderne janë përplot dinamizëm dhe imponojnë nevojën e realizimit dhe rregullimit më të shpejtë ekonomik dhe efikas të nevojave shoqërore, që flet për domosdoshmërinë e forcimit të sitemit të rregullimit administrues, i cili përsëri ndër të tjera kërkon edhe disa supozime të caktuara kur janë në pyetje tendencat e zhvillimit të infrastrukturës shtetërore në drejtim të një aspekti që definon mirëqeninen sociale. Në këtë koncept të rregullimit social administrata paraqitet si sistem i bashkëpunimit njerëzor. Qëllimi i tij është neutralizimi i efekteve negative të pasigurisë, që është rezultat i sjelljes jolegjitime të njerëzve të tjerë në interaksionin shoqëror. Marrë parasysh se sjelljet e njerëzve janë të motivuara me dëshirën ose nevojën që të vendoset kontakti me njerëzit e tjerë, është e dukshme se sjellja e një njeriu është e orientuar nga sjellja përkatëse e njeriut tjetër. Në këtë aspekt sistemi juridik ka strukturën e vet, dhe më pas degëzohet në sektorët administrativ. Megjithatë, kjo ndarje është posaçërisht e komplikuar dhe e vështirë për shkak të nevojës së harmonizimit të vazhdueshëm të organizimit dhe funksionimit të organizatave administrative me shkallën e arritur të zhvillimit të marrëdhënieve vetëadministrative. Me këtë qëllim duhet së pari të përcaktohen dhe definohen kriteret dhe metodat me ndihmën
77
e të cilave do të kryhet ndarja e sistemit administrativ në sektore administrative, gjegjësisht ndarja në degët juridike, lëmitë profesionale dhe tërsi të posaqme më të gjera. Kriteri i parë për këtë klasifikim do të mund të ishte: a) llojet dhe karakteristikat e punëve, qëllimi i tyre dhe domethënia e përgjithshme; b) llojet dhe karakteristikat e organeve dhe organizatave të cilat këto punë duhet t’i kryejnë dhe klasifikimi i punëve sipas bartësve të tyre; c) shkalla e arritur e zhvillimit të marrëdhënieve vetëadministruese në fushat e posaqme të jetës shoqërore; d) ekzistimi i organeve dhe organizatave të tjera shtetërore me funksione të ngjashme në fushat e caktuara. Kriteri i dytë është lloji i organit i cili kryen punët administrative. Edhe më parë këto organe i kemi diferencuar në katër grupe e ato janë: a) organet e administratës shtetërore të cilat do të duhej të kryenin punë autoritative administruese; b) organizatat gjegjësisht institucionet administrative do të kryenin punë administrative joautoritative, për kryerjen e të cilave, për shkak të vëllimit të tyre dhe rëndësisë së veçantë shoqërore, duhet të ekzistojë edhe organizata e posaqme; c) organizatave përkatëse do të duhej besuar punët administrative dhe profesionale të interesit të përgjithshëm vetëm atëherë kur ajo është më racionale, efikase dhe e arin qëllimin në krahasim me kryerjen e këtyre punëve në organet e administratës shtetërore ose në institucionet administrative, sepse arsye të tjera për bartjen e këtyre punëve nuk ka; d) shërbimet profesionale të kuvendeve dhe të organizatave të tjera. Kriteri i tretë kërkon që të bëhet analiza e hollësishme e shkallës së arritur të zhvillimit të marrëdhënieve shoqërore në secilën lëmi dhe që në pajtim me këtë të rishqyrtohet organizimi ekzistues dhe funksionet e administratës. Kriteri i katërt do t’i referohej konfirmimit nëse në fushën e caktuar ekzistojnë organe shtetërore të organizatës përkatëse me funksione të ngjashme në lëmitë e caktuara. Me aplikimin e të gjitha kritereve dhe metodave të lartpërmendura, sistemin administrativ e klasifikojmë në katër sektorë: 1. sektori i administratës shtetërore në kuadër të cilit bëhen punë administrative autoritare; 2. sektori i institucioneve administrative në kuadër të së cilave bëhen punë joautoritative dhe profesionale, për kryerjen e të cilave, për shka të cëllimit të tyre dhe interesit publik duhet të ekzistojë edhe një organizatë e posaqme; 3. sektori i shoqatave, institucioneve, bashkësive, odave etj., të cilave u janë besuar punët e ndryshme administrative dhe profesionale;
78
4. sektori i shërbimeve profesionale të cilat bëjnë punë të ndryshme profesionale për nevojat e organeve dhe organizatave të caktuara administrative, gjegjësisht për nevoja të përgjithshme. 2.2. Administrata shtetërore dhe administrata joshtetërore
Tanimë siq kemi theksuar, administrata publike është nocion i përbërë dhe si i tillë ngërthen: administratën publike 1. shtetërore dhe 2. joshtetërore. Nocioni i i administratës publike joshtetërore mund të vështrohet nga dy aspekte dhe atë: 1. administratën joshtetërore në aspektin organizativ, dhe 2. administratën publike joshtetërore në aspektin funksional. Në aspektin organizativ administrata publike joshtetërore shënohet si grumbull i shoqatave dhe ndërmarrjeve ekonomike, si dhe të formave të tjera të organizatave dhe të bashkësive të cilave me ligj ose me vendim të këshillit komunal gjegjësisht të qytetit ose të kuvendeve të komunës ose të qytetit në pajtim me ligjin u është besuar ekzekutimi i autorizimeve publike. Në aspektin funksional administrata publike joshtetërore shënohet si kryerje e veprimtarive me dobi të përgjithshme (publike), gjegjësisht si kryerje e formave të tjera përkatëse të veprimtarive profesionale (veprimtarive profesionale për nevoja të qytetarëve, institucioneve dhe organizatave në fushën e arsimit, kulturës, shëndetësisë, sigurimit social, mbrojtjes sociale, veprimtarive komunale, veprimtarive informative, etj.), kryerjen e veprimtarive ekonomike nga ana e disa organizatave ekonomike, gjegjësisht kryerjen e veprimtarive të tjera profesionale nga ana e institucioneve dhe organizatave të tjera dhe kryerja e veprimtarive juridike nga ana e institucioneve dhe bashkësive të cilave u është besuar ushtrimi i autorizimeve publike. Qasja moderne teorike e kuptimit të adminsitratës niset nga teoria e sistemit, dhe administratën e konsideron si sistem administrativ të përbërë dhe dinamik. Në teorinë e sistemit, vet shprehja sistem definohet si tërsi e përbërë nga pjesët e cila si e tillë është e ndryshme prej rrethit të vet. Realizimi i interesave arrihet me bashkëpunimin e ndërsjellë por edhe me konflikte të ndërsjella. Në kushtet e pasigurisë materiale, vjen deri te dominimi, kur interesat e një personi apo të një grupi realizohen në llogari të të personave të tjerë. Mënyra e dytë është kompromisi, kur interesat realizohen pjesërisht e jo në tërsi. Në këtë koncept të brregullimit social administrata paraqitet si sistem i bashkëpunimit njerëzor. Shteti bashkëkohor si bartës kryesor i shërbimeve publike ende gjendet para dilemës nëse shërbimet publike do të ndërrojnë karakterin e shtetit dhe ta shndërrojnë atë në federatë të shërbimeve publike ose ai do të jetë edhe më tej garantues i sigurisë publike dhe shërbimet publike t’i vendos jashtë struktutës organizative shtetërore. Në praktikë ekziston edhe zgjidhja e tretë sipas së cilës sektori publik dhe në kuadër të tij edhe shërbimet publike, ka rregullat e veta të organizimit jashtë sistemit të administrimit shtetëror. Shteti mund të shfrytëzojë të drejtat e veta mbikqyrëse me qëllim
79
të optimalizimit të segmenteve të caktuara të sektorit publik dhe të shërbimeve publike. Zhvillimi i secilit segment të sektorit publik i ka specifikat e veta dhe nuk është i ngarkaur me ngurtësinë e shtetit. Sidoqoftë edhe administrata shtetërore duhet të kuptohet si një lloj shërbimi publik pjestarët e së cilit kryejnë punë me dobi shoqërore, të cilat ende, në një pjesë të madhe, i karakterizon autoriteti, gjegjësisht mundësia e aplikimit të detyrimit, por edhe tendenca e zvogëlimit të punëve të tilla, në dobi të rritjes së vëllimit të punëve të natyrës profesionale-bashkëpunuese dhe preventive. Varësisht nga shkala e zvogëlimit të grupit të punëve që i karakterizon autoritariteti, dhe varësisht nga tarnsformimi i tyre, në aspektin e kryerjes së tyre por edhe në aspektin e lindjes ose “shndërrimit” të tyre në punë të tjera, edhe administrata shtetërore po bëhet për herë e më tepër shërbim publik si pjesë e punës shoqërore. Nëse i vështrojmë definicionet e administratës nga aspektet e ndryshme të dhëna nga ekspertët eminent të shkencave administrative dhe të atyre të tjera vijmë deri te konstatimi se nocioni i administratës, lindja e saj dhe zhvillimi ende është i varur nga raportet konkrete shoqërore. Nga përvojat dhe të arriturat e modeleve bashkëkohore të administratës është e qartë se këto modele mbështeten në konceptin e përgjithshëm të shtetit social dhe të shtetit të mirëqenies. Sistemet administrative duhet domosdoshmërisht të kuptohen si sisteme shoqërore të përbëra, shumëfunksionale dhe dinamike në kuadrin e përgjithshëm të rregullimit shoqëror. Këto sisteme i karakterizojnë elementet e shumta juridike, funksionale, organizative, teknologjike, psikike, etike, etj. Lidhur me pozitën e administratës në shoqëri, është me rëndësi të ritheksohet se për ditë e më shumë në literaturën juridike përfaqësohet mendimi për katër lloje të veprimtarive shtetërore në suaza të ndarjes së punës në organizatën shtetërore. Ato janë: (1) kushtetuese-ligjvënëse, (2) ekzekutive-politike, (3) gjyqësore, dhe (4) veprimtaria administrative. Sistemi i administratës shtetërore i secilit shtet bashkëkohor dhe demokratik ka të bëjë vetëm me administratën shtetërore të atij shteti. 3. KLASIFIKIMI I FUNKSIONEVE DHE VEPRIMTARIVE TË ADMINISTRATËS
Veprimtaria administrative është shumë e llojllojshme në raport me llojet e punëve dhe detyrave të cilat bëjnë pjesë në të, por edhe në llojllojshmërinë e mënyrave gjegjësisht metodave të cilat gjatë kryerjes së kësaj veprimtarie aplikohen. Thënë ndryshe bëhet fjalë, për një veprimtari specifike, shumëfunksionale që edhe e ndanë atë në krahasim me veprimtaritë e tjera, gjegjësisht pushtetet e shtetit. Për këtë arsye veprimtaria administrative në shkencën e të drejtës administrative kalsifikohet në mënyra të ndryshme.
80
Më së shpeshti punët e administratës klasifikohen në tre sektor të posaçëm, dhe atë: l. sektori i administrimit politik në të cilin përfshihen punët në degën e mbrojtjes, punëve të brendshme dhe punët e jashtme dhe lëmitë e administratës gjyqësore dhe asaj të përgjithshme si dhe financave; 2. sektori i ekonomisë ngërthen punët lidhur me veprimtarinë rregullatore dhe mbikëqyrëse të administratës në raport me organizatat ekonomike (ndërmarrjet, gjegjësisht shoqëritë, puëntorit, kooperativat, odat ekonomike dhe shoqatat e ndryshme të subjekteve ekonomike); 3. sektori i administratës në lëminë e shërbimeve publike, në kuadër të së cilit administrata ka autorizime të posaçme ndaj subjekteve të cilat kryejnë shërbime publike, që posaçërisht ka të bëjë me institucionet dhe ndërmarrjet publike të cilat kryejnë grupe të veçanta të punëve, që bëjnë pjesë në shërbimet publike. Përveç, ndarjes së veprimtarisë administrative në sektore, në shkencën e të drejtës administrative bëhet edhe degëzimi i mëtejmë i sektoreve në: (1) degë administrative, dhe (2) fusha administrative. (1) Me degë administrative nënkuptohet grumbulli më i gjerë i puënve administrative të cilat janë reciprokisht dhe funksionalisht të lidhura kështu që ato përbëjnë një tersi në kuadër të sektorit. Në literaturën e të drejtës administrative theksohen më shumë degë administrative, duke filluar nga tetë, 12, madje edhe më shumë. Edhe më tej është prezente tendenca e rritjes së strukturës globale administrative, që është pasojë e paraqitjes së dukurive të reja shoqërore të cilat shoqëria gjegjësisht shteti në tërsi dhe pjesërisht i “mbulon” si degë përkatëse administrative. Pasoja e mëtejme është edhe themelimi, sipas rregullit, i organeve të administratës në nivelin përkatës të pushtetit. Për këtë shkak sygjerohet se dega administrative ëshët koncept i cili mund të kuptohet në aspektin juridik-organizativ. Me degën administrative ngushtë është i lidhur edhe koncepti i "resorit", i cili përdoret për të shënuar grupacionet kryesore të punëve të administratës shtetërore, gjegjësisht degët e administratës në nivelet më të larta të pushtetit (psh. resori i mbrojtjes, punëve të jashtme, financave, punëve të brendshme, ekonomisë, gjegjësisht degëve të caktuara të ekonomisë, shëndetësisë, arsimit, shkencës, kulturës, ...). (2) Fushat administrative e përbëjnë grupin e punëve administrative të vëllimit më të vogël nga grupi i punëve që e përbëjnë degën administrative, të cilat janë të ndërlidhura në mes veti, dhe kështu e formojnë një tërsi të posaçme. Duke përcjellur tendencën e zhvillimit, dy lëmi, ndërsa në disa raste njëra mund të bëhet degë administrative.
81
Në esencë, klasifikimi i veprimtarisë së përgjithshme të administratës shtetërore ka domethënie teorike kur është në pyetje kalsifikimi në sektore, ndërsa klasifikimi në degë dhe fusha është e rëndësishme për orientimin e trupit përfaqësues të bashkësisë politike-territoriale për "mbulueshmërinë” e degëve të caktuara, gjegjësisht fushave si një ndër format e organizimit të administratës. Kjo është çështje e orientimit politik të atij trupi, i cili duke u nisur nga parimet e shprehura të makro-organizimit të administratës, qasjes në përcaktimin e makro-skemës konkrete të organizimit të administratës në nivelin përkatës të pushtetit. Më herët ishte praktikë që pas çdo zgjedhje vie në pyetje gjendja e gjetur e organizimit global të administratës në të gjitha nivelet e pushtetit. Megjithatë, në kushtet e reja për herë e më tepër është prezent qëndrimi që të respektohet gjendja e gjetur, që tregon për nevojën e qëndrueshmërisë së kësaj strukture dhe kjo është prezente në vendet bashkëkohore. 3.1. Veprimtaria e administratës shtetërore
Administrata shtetërore nënkupton veprimtarinë e caktuar shtetërore e cila dallon në disa veçori të saj nga veprimtaritë tjera shetërore. Pasiqë administrata shtetërore paraqet veprimtarinë shtetërore, atëherë përmbajtja e kësaj veprimtarie ndërrohet me ndërrimin e rregullimit shtetëror si dhe me ndryshimet që lindin në sistemin shoqëror, ekonomik, dhe politik të një shteti. Përcaktimi i konceptit të administratës shtetërore në teorinë juridike paraqet padyshim çështje më komplekse dhe më kontestuese. Ekzistojnë, pikëpamje shumë të ndryshme rreth konceptit të administratës shtetërore. Ne nuk do të ndalemi në theksimin e teorive të veçanta, por vetëm do të tentojmë të tregojmë për disa karakteristika të përgjithshme të administratës shtetërore, e veçanërisht në punët që janë në përmbajtjen e saj. Përmbajtja e administratës shtetërore manifestohet përmes punëve të cilat i kryejnë organet shtetërore dhe organet e autorizuara për kryerjen e puënve të administratës shtetërore. Punët përmes të cilave kryhet dhe realizohet administrata shtetërore mund të diferencohen sipas kritereve të ndryshme. Në bazë të asaj nëse administrata në raport me subjektet e tjera paraqitet autoritativisht dhe obligon subjektet e tjera edhe pa pëlqimin e tyre, ose në një mënyrë tjetër, punët që kryen administrata shtetërore ndahen në: 1. punë autoritative (punët administrative në kuptimin më të ngushtë), dhe 2. punët joautoritative 3.1.1. Punët autoritative
Punët e të ashtuquajturës administratë autoritative janë punë të tilla të cilat organet e shërbimeve shtetërore i kryejnë pavarësisht nga vullneti i subjekteve ndja të cilit ndërmerret veprimtaria e caktuar administrative. Në ato punë bëjnë pjesë këto aktivitete administrative: a. zgjidhja në çështjet administrative me nxjerrjen e akteve administrative (gjegjësisht vendimet në procedurën administrative), b. kryerja e mbikëqyrjes administrative gjegjësisht inspektive,
82
c. kryerja e veprimtarisë represive gjegjësisht aplikimi i drejtpërdrejt i masave të detyrimit si dhe kryerja e operacioneve materiale me aplikimin e detyrimit. 3.1.2. Punët joautoritative
Punët joautoritative janë ai lloj i punëve që nga ana e organeve shtetërore nuk kryhen me aplikimin e imperiumit, por megjithatë për kryerjen e këtyre punëve vlen parimi i kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë. Kjo do të thotë që organet e administratës shtetërore munden që punët e tyre t’i kryejnë vetëm në bazë të ligjit dhe rregullave nënligjore që janë në ëprputhje me ligjin. Në punët joautoritative kryesisht bëjën pjesë punët organizative dhe analitike profesionale, dhe atë: a. përcjellja e gjendjes në fushat e caktuara, b. organizimi dhe kryerja e shërbimeve të caktuara, c. përgatitja e akteve dhe kryerja e punëve të tjera profesionale për nevojat e kuvendit, bashkësive shoqërore-politike dhe organeve të tyre ekzekutive, d. kryerja e operacioneve të caktuara materiale gjegjësisht veprimeve të thjeshta administrative pa aplikimin e detyrimit, e. realizimin e bashkëpunimit me qytetarët, organizatat punuese dhe të tjera organizata. Duke u nisur nga përmbajtja dhe lloji i punëve të cilat i kryejnë organet e shërbimit shtetëror, i dallojmë këto lloje të veprimtarive të tyre administrative: 1. veprimtarinë ekzekutive 2. veprimtarinë organizative Veprimtaria ekzekutive shërben për zbatimin e ligjit, planeve shoqërore dhe akteve të tjera të kuvendit ose të organeve të saj ekzekutive përmes nxjerrjes së akteve administrative, kryerjes së mbikëqyrjes administrative, kryerjes së veprimtarisë së caktuar represive, që do të thotë se në suaza të veprimtarisë administrative mund të aplikohen edhe disa mjete të caktuara të detyrimit. Veprimtaria organizative shërben për realizimin e asaj forme të organizimit të brendshëm ku do të vie në shprehje efikasiteti i plotë i punës së organeve shtetërore, bashkëpunimi horizontal dhe koordinimi, udhëheqja e lehtësuar dhe deri diku ndarja e punës dhe përgjegjësive. 3.2. Klasifikimi themelor teorik-juridik i organeve të administratës
Administrata shtetërore, gjegjësisht organet e saj dhe njësitë organizative të aparatit shtetëror i kryejnë veprimtaritë ose punët më parë të përcaktuara (autoriteti i vërtetë) në territorin e caktuar (autoriteti vendor), dhe që së bashku përbëjnë tërsinë organizative dhe funksionale, gjegjësisht, organizatën shtetërore (aparatin shtetëror).
83
Organet shtetërore piksëpari krijojnë norma juridike (nxjerrin rregulla) dhe sigurojnë zbatimin e tyre, e më pas kryejnë detyra dhe punë të tjera të përcaktuara me kushtetutë, me ligj dhe me rregulla të tjera. Në secilin shtet ekziston një numër i madh i organeve të ndryshme shtetërore. Përmes kushtetutës, ligjit dhe rregullave të tjera përcaktohen llojet e tyre, përbërja dhe mënyra e formimit, autorizimet, mënyra e puëns dhe marrëdhëniet e tyre të ndërsjella, si dhe raportet ndaj subjekteve të tjera të shoqërisë. Klasifikimi i organeve shtetërore të administratës, gjegjësisht organeve të shërbimeve shtetërore në shkencën juridike dhe politike është definuar me aplikimin e kritereve të shumta dhe të ndryshme. Ndarja themelore në teorinë e shtetit dhe të drejtës është ajo në të armatosura dhe civile (qytetare), varësisht nga ajo nëse janë të autorizuar të aplikojnë detyrimin e armatosur ose jo. Organet e armatosura pastaj ndahen në organe ushtarake dhe policore, agjencionet e informimit dhe kundërinformimit, sid he agjencionet për zbatimin e ligjit. Pëveç kësaj, ndarja bëhet në organet e pushtetit dhe organet teknike-profesionale, ndërsa organet e pushtetit ndahen në politike (të cilat i kryejnë funksionet më të rëndësishme të të pushtetit) dhe në tjerat (të cilat i kryejnë vetëm disa funksione të caktuara të pushtetit, por më tepër në cilësinë e organeve profesionale të cilët kryejnë gjegjësisht zbatojnë vendimet e organeve politike). E njëjtë është edhe ndarja e cila organet i klasifikon në vendimmarrëse (urdhërdhënëse) dhe ekzekutive, varësisht nëse nxjerrin vendime (rregulla) ose vetëm ekzekutojnë vendimet e organeve të tjera (këtë ndarje duhet kuptuar kushtimisht, meqë organi i njëjtë mund të jetë vendimmarrës në raport me nëjrin organ ndërsa ekzekutiv në raport me tjetrin). Është mjaft i përhapur edhe ndarja tradicionale në organe ligjvënëse, administruese (ekzekutive) dhe gjyqësore, sipas karakterit të funksionit që ata e ushtrojnë, në rend të parë sipas llojit dhe natyrës së së akteve të cilat i nxjerrin (ligjvënëse, aktet nënligjore dhe administrative, vendimet gjyqësore). Sipas mënyrës së formimit të organeve të shërbimeve shtëtërore, ata ndahen në të zgjedhura (demokratike) dhe të instaluara gjegjësisht të emëruara (burokratike). Gjithashtu, sipas numrit të personave zyrtar të cilët e përbëjnë organin dallohen organet kolegjiale dhe inokose. Për punën e organeve kolegjiale gjithmonë paraprakisht përcaktohet numri i anëtarëve që duhet të marrin pjesë në mënyrë që organi të mund të punojë (kuorumi i punës) dhe mënyra se si aprovohen vendimet (shumica relative, absolute gjegjësisht shumica e kualifikuar ose unanimisht). Siaps kohëzgjatjes organet e shërbimeve shtetërore mund të jenë të përhershëm (të rregullt) dhe të përkohshëm gjegjësisht organe ad hoc.
84
4. ORGANIZIMI DHE LLOJET E ORGANEVE TË ADMINISTRATËS SHTETËRORE
Me ligjin për administratën definohet organizimi i administratës, si institucion i një shteti, në aspektin e pozitës, rolit, rregullimit, autorizimeve dhe obligimeve si dhe çështjeve të tjera të rëndësishme për organizimin e punë së këtyre organeve në kryerjen e puënvë të administratës. Punët e administratës i kryejnë ministritë dhe institucionet e tjera të shtetit të cilat janë të përcaktuara me ligj (në tekstin e mëtejmë: organet e administratës shtetërore). Punët e caktuara të administratës mund t’i kryejnë korporatat publike, odat, ndërmarrjet publike (shoqatat), agjencionet dhe personat e tjerë juridik kur me ligj u besohet ushtrimi i autorizimeve publike (institucionet me autorizime publike). Organet e administratës kryejnë punët nga përgjegjësia e tyre në mënyrë të pavarur, në pajtim me ligjin dhe rregullat e tjera. Organet e administratës shtetërore i themelon trupi përfaqësues me propozim të organit ekzekutiv-politik dhe në pajtim me Kushtetutën. Për të arritur te koncepti i organeve të administratës shtetërore, të cilët përfaqësojnë subjektet themelore juridike përmes rrugës me të cilën kryhen punët e administratës shtetërore, më së pari dueht përcaktuar nocionin e organit shtetëror. Nocioni i organit shtetëror përbëhet sipas rregullit nga katër elemente: 1. kolektivit të personave zyrtar; 2. qëllimit të caktuar dhe rrethit të detyrave dhe punëve shtetërore të cilat i ka ai kolektiv (rrethveprim); 3. mjeteve të nevojshme materiale të cilat shteti i ka dhënë bashëksisë punuese në administrim dhe shfrytëzim; 4. ekzistimi i lidhjeve dhe raporteve të brendshme të caktuara. 4. 1. Format themelore organizative të organeve të administratës shtetërore
Në strukturën kushtetuese-juridike dhe në praktikën administrative ekzistojnë forma të ndryshme organizative të organizimit të organeve të shrëbimeve shtetërore në të gjitha nivelet e pushtetit nga niveli i komunës si njësi e vetadministrimit lokal deri te niveli shtetëror. Struktura kushtetuese e shtetit mund të jetë shumë e komplikuar që më shumë të ngjan në ndonjë krijesë oologjike, se sa në shtet sovran dhe të pavarur. Pavarësisht se për cilin nivel të pushtetit ekzekutiv bëhet fjalë, i dallojmë dy lloje themelore të organeve shtetërore: a) ekzekutive-politike, dhe b) organet shtetërore të administratës dhe organizatat administruese. Organet ekzekutive-politike të niveleve të ndryshme mund të jenë edhe me emërtime të ndryshme si psh.: 1. Presidenca, 2. Këshilli i ministrave, 3. Presidenti dhe zëvendëspresidenti, 4. Qeveria, 5. Kryetarët e komunave dhe prefektët e qyteteve.
85
4.1.1. Organet shtetërore të administratës
Organet shtetërore të administratës (ministritë, entet, administratat, inspektoratet, drejtoritë, shërbimet për administratë), ekzistojnë në nivel të shtetit dhe të bashkësive më të ulëta politike-territoriale, si dhe të komunave dhe janë të rregulluara nga niveli i caktuar i pushtetit. Kështu që punët e administratës që janë në përgjegjësi të shtetit zakonisht i kryejnë: ministritë, organizatat administrative si organizata të pavarura administrative, organizatat administrative në përbërje të ministrive, si dhe institucionet e tjera të shtetit të cilat janë themeluar me ligjin e posaçëm ose të cilave me ligj të posaçëm u është besuar kryerja e punëve të administratës. Ministritë janë organe të administratës të cilat kryejnë punë administrative dhe punë profesionale nga përgjegjësitë e veta në një apo më shumë lëmi të ngjashme në të cilat në tërsi ose me ligj gjegjësisht me ndonjë rregull tjetër në një vëllim të caktuar sigurojnë drejtpërdrejt zbatimin e ligjit dhe të rregullave të tjera dhe përgjigjen për ekzekutimin e tyre. Ministritë i përgatisin ligjet dhe rregulloret e tjera si dhe aktet e përgjithsme nga fushëveprimtaria e vet dhe kryejnë edhe punë të tjera të përcaktuara me ligje të posaçme dhe rregullore. 4.1.2. Organizatat administrative
Organizatat administrative janë forma administruese të organizimit të administratës të cilat themelohen për kryerjen e punëve administrative dhe profesionale natyra e të cilave dhe mënyra e kryerjes kërkojnë organizim të posaçëm dhe pavarësi në punë. Organizatat administrative janë institucione administrative në kuadër të administratës shtetërore të cilat pëveç punëve profesionale kryejnë edhe punë administrative. Organizatat administrative themelohen në përbërje të ministrive nëse kjo është e nevojshme për hir të ndërlidhjes reciproke të punëve nga autorizimet e ministrive dhe administratës dhe atëherë kur, krahas shkallës së caktuar të pavarsisë në kryerjen e punëve nga autorizimet e administratës është e nevojshme të sigurohet orientimi dhe mbikëqyrja në kryerjen e punëve të atyre organizatave administrative nga ana e ministrive. Organizatat administrative më së shpeshti kanë emërtimet: ente, drejtori, komisione, agjenci, institute etj. Punën dhe veprimtarinë e vet e mbështesin në metodat shkencore dhe kryesisht kanë të bëjnë me studimin, hulumtimin dhe përpunimin e çështjeve opër nevojat e organeve të tjera, por mund t’u besohet edhe kryerja e punëve të caktuara administrative. Organizatat e pavarura administrative janë: 1. Agjencionet për statistika; 2. Institutet për akreditim; 3. Institutet për standarde, autorësi dhe të drejta intelektuale. Pëveç këtyre organizatave administrative, me ligj të posaçëm mund të themelohen edhe organizata të tjera të pavarura administrative nga përgjegjësitë e qeverisë, shtetit etj.
86
4.2. Llojet e organeve të shërbimeve shtetërore
Në teori ekziston ndarja e zakonshme e organeve shtetërore të administratës dhe ajo sipas shumicës së autorëve është si vijon: a) organet lokale dhe qëndrore të administratës shtetërore; b) organet administrative aktive dhe këshilldhënëse; c) organet e larta dhe të ulëta të administratës shtetërore; d) organet inokose dhe kolegjiale të administratës shtetërore; e) organet qendrore dhe rajonale të shërbimeve shtetërore; f) organet e pavarura të administratës shtetërore dhe organet e administratës në përbërje të organeve të pavarura të administratës shtetërore; g) organet e përgjthshme (unike) të administratës shtetërore dhe organizatat e posaçme administrative; h) organet e përbashkëta të administratës shtetërore; a) Organet qëndrore dhe lokale të administratës shtetërore
Organet qëndrore janë ato organe të shërbimeve shtetërore të cilat janë të vendosura në selinë e shtetit, derisa organet lokale e realizojnë autoritetin e vet në territorin e caktuar më të ngushtë. Karakterin e organeve lokale e kanë organet e administratës në njësitë e vetadministrimit lokal (organet e administratës shtetërore të nivelit të qytetit dhe ato komunale). b) Organet administrative aktive dhe këshilldhënëse
Kjo ndarje është bërë në bazë të rolit të cilin këto organe të administratës shtetërore e realizojnë në sistemin e pushtetit, me ç’rast organet aktive realizojnë anën dinamike të veprimit administrativ, derisa organet këshillëdhënëse kanë karakterin administrativ-operativ. Organet aktive dinamikën e veprimit administrativ e realizojnë përmes dy dimenzioneve. Faza e parë është e lidhur për rrjedhën e punës administrative në të cilin bëjnë pjesë: përgatitja dhe nxjerrja e rregulloreve administrative, nxjerrja e akteve individuale administrative (vendimet dhe përfundimet), ekzekutimi i akteve administrative individuale dhe ekzekutimi i veprimeve materiale. Faza e dytë ka të bëjë me procesin e verifikimit të rregullsisë së punës të organeve të administratës, gjegjësisht, verifikimin e rregullsisë të punës administrative dhe kryerjen e kontrollit nga ana e organit të autorizuar të administratës shtetërore (ankesa, kontrolla administrativegjyqësore e ligjshmërisë së akteve të posaçme administrative). Në këto organe bëjnë pjesë ministritë, administratat, drejtoritë, inspektoratet, etj. Organet këshilldhënëse të administratës shtetërore themelohen për të lehtësuar punën e organeve aktive përmes dhënies së mendimeve dhe marrjen e qëndrimeve për çështjet e caktuara të cilat ato i shprehin në formën e qëndrimeve profesionale. Mund t’i ofrojnë këto mendime sipas nevojës së ndonjë organi aktiv të administratës (ad hoc) ose për hir të veprimit më të lehtë të organit administrativ.
87
c) Organet më të larta dhe më të ulëta të administratës shtetërore
Ka të bëjë me ndarjen hierarkike e cila i referohet vartësisë (nënshtrimit) të disa organeve (të ulëta) në raport me organet e tjera (të larta). Është e njohur për neve se ekziston ndërlidhja horizontale dhe vertikale në punën e organeve shtetërore. Ajo është përcaktuar me ligjin për marrëdhëniet e ndërsjella të organeve të administratës. Në këtë mënyrë të gjitha autorizimet të cilat i posedojnë disa organe (të lartat) në raport me organet e tjera (të ulëtat), dueht të përfshihen në ligj. Me akt juridik më të ulët nuk mund të vendosen raportet hierarkike në mes të organeve të nivelit të ndryshëm. d) Organet inokose(monokratike) dhe organet kolegjiale të administratës shtetërore
Ndarja në organet inokose dhe kolegjiale të shërbimeve shtetërore është bërë sipas mënyrës së udhëheqjes. Kështu që, në organet inokose udhëheqësi (kreu) i organit ka rol më dominant në vendimmarrjen dhe udhëheqjen (ministri, sekretari, ...). Në organet kolegjiale realizimi i funksionit të udhëheqjes dhe mënyra e vendimmarrjes i është besuar një numri të caktuar të personave (kolegjiumi) të cilat sipas pozitës janë të barabartë (psh. komisionet, qeveria, ...). e) Organet administrative qëndrore dhe rajonale
Kjo ndarje është bërë duke pasur parasysh shpërndarjen në punën e organeve të administratës shtetërore. Këtu, organet rajonale paraqiten si pjesë të shkëputura të organeve qëndrore të administratës shtetërore. Bëhet fjalë për ndarjen në të cilën organet rajonale janë të nënshtruara ndaj organeve qëndrore dhe janë të obliguar të zbatojnë urdhërat e tyre, udhëzimet dhe orientimet. Ato janë pjesë fizikisht të ndara dhe gjinden jashtë organeve qëndrore (doganat, administratat tatimore, degët tatimore). f) Organet e pavarura të administratës shtetërore dhe organet e administratës në përbërje të organeve të pavarura të administratës shtetërore
Kjo ndarje është bërë varësisht nga vëllimi dhe shkalla e pavarësisë së organeve të posaçme të administratës shtetërore në rregullimin e marrëdhënieve të brendshme si dhe në lidhje me kryerjen e punëve nga përgjegjësia e vet. Organet e pavarura të administratës janë ato organe të cilat nuk gjinden nën mbikëqyrje të drejtpërdrejt të ndonjë organi tjetër të administratës, andaj kanë një pavarësi të caktuar e cila u mundëson që të kryejnë punët e administratës shtetërore në lëmitë e caktuara administrative të cilat u janë dhënë në përgjegjësi (shembull ministria e financave). Organet e administratës në përbërjen e organeve të pavarura të administratës janë ato organe të cilat themelohen kur këtë e kërkon natyra dhe ndërlidhshmëria e punëve të cilat ato duhet kryer, por edhe atëherë kur për kryerjen e atyre punëve, është e nevojshme që në raportet e ndërsjella brenda organit të krijohen relacione të caktuara të posaçme (shembull kur duhet siguruar mbikëqyrje - inspektorati, etj.). Mbikqyrjen, ndaj punës së
88
organeve të administratës, në përbërje të organit të pavarur administrativ, e bënë udhëheqësi i organit të pavarur administrativ, prandaj me aktet e tij të veçanta rregullohen raportet e brendshme në një organ të tillë. g) Organet e përgjthshme (unike) të administratës shtetërore dhe organizatat e posaçme administrative
Ndarja në organe të përgjithshme dhe të posaçme është e rëndësishme për shkak të formave të ndryshme të organizimit të organeve të administratës të cilat paraqiten në nivelet e caktuara të bashkësive politike-territoriale. Organet e përgjithshme të administratës shtetërore themelohen me qëllim të kryerjes së punëve në degën e caktuar administrative ose fushën administrative, sikurse që është grupimi i punëve nga lëmia e punëve të brendshme, të ekonomisë, arsimit etj. Këtu bëjnë pjesë ministritë në të gjitha nivelet e pushtetit në shtet, shërbimet në nivelet lokale. Do të mund të konkludohej se ministritë themelohen me qëllim të kryerjes së punëve administrative në një ose më shumë degë administrative, ndërsa administratat themelohen për kryerjen e punëve administrative në një ose më shumë lëmi administrative. Organizatat e posaçme administrative janë të lidhura me një lloj të caktuar të punëve profesionale dhe administruese në kuadër të një lëmie të caktuar e cila kërkon trajtim të veçantë. Ato gjinden në kuadër të strukturës organizative të administratës shtetërore, por mund të thuhet se bëjnë pjesë në organet shtetërore të administratës për shkak se i karakterizon pavarësia e caktuar dhe autonomia për përcjelljen e ndonjë lëmie të caktuar. Shembull, në organizata të tilla bëjnë pjesë instituti hidrometeorologjik, enti i statistikës, enti i kontabilitetit, etj. Karakterizohen me shkallë të lartë të pavarësisë operative për kryerjen e punëve profesionale nga përgjegjësia e vet, si dhe funksioni i caktuar rregullativ në raport me organet e tjera shtetërore. h) Organet e përbashkëta të administratës shtetërore
Në pajtim me rregullat kushtetuese, ligjore dhe rregulloret e tjera me të cilat rregullohet në aspektin normativ-juridik pozita, roli dhe format konkrete organizative të organeve të administratës shtetërore në kuadër të kryerjes së punëve administrative dhe profesionale në një territor të caktuar, për nevoja të të një ose më shumë bashkësie politike-territoriale, mund të themelohen të ashtuquajturat, organe të përbashkëta. Themelimi i tyre është i lidhur me kryerjen sa më rentabile dhe racionale të punëve nga dega e caktuar administrative ose lëmia administrative për më shumë bashkësi politiketerritoriale. Duke u nisur nga arsyet e lartpërmendura është e mundur themelimi i të ashtuquajturave organe ndërkomunale për ndonjë lëmi të caktuar, gjegjësisht themelimi i organeve të përbashkëta për më tepër lëmi si për shembull, themelimi i inspektoratit për mbikëqyrjen administrative në fushat e ndryshme të jetës shoqërore (shembull shërbimet inspektuese në nivel të qarkut ose rajonit për kryerjen e mbikëqyrjes inspektive në lëmi të ndryshme, siq janë tregu, puna dhe punësimi, veprimtaritë komunale, ndërtimtaria dhe urbanizmi, etj.).
89
Kapitulli V
AKTET JURIDIKE TË ADMINISTRATËS SHTETËRORE 1. NOCIONI I AKTIT JURIDIK TË ADMINISTRATËS
Në teorinë juridike, dallojmë nocionin formal dhe material të aktit juridik, ku kryesisht niset nga forma dhe përmbajtja e tyre. Kështu që, të gjitha aktet që e kanë formën e njëjtë, i takojnë llojit të njëjtë të akteve juridike, derisa të gjitha aktet që e kanë përmbajtjen e njëjtë i takojnë grupit të akteve juridike materiale. Siq shihet, secili akt juridik dallohet sipas formës së vet, e gjithashtu edhe sipas përmbajtjes së vet, andaj në rastin e parë mund të flasim për nocionin formal të aktit juridik, ndërsa në të dytin për nocionin material të aktit juridik. 1.1. Elementet themelore dhe veçoritë e aktit juridik dhe të aktit administrativ
Ekzistojnë tri elemente themelore të cilat e përcaktojnë formën e aktit juridik. Ata janë: 1. autoriteti i subjektit për nxjerrjen e tij, 2. procedura e nxjerrjes, dhe 3. materializimi i aktit juridik. Megjithatë, për ta përcaktuar si duhet aktin juridik në asektin formal, duhet marrë parasysh elementin e tij më të rëndësishëm, e ai është autoriteti i subjektit për nxjerrjen e tij (adresanti). Autoriteti për nxjerrjen e aktit juridik paraqet, në të vërtetë autorizimin e subjekteve të caktuara që të nxjerrin akte të caktuara. Për secilin akt përcaktohet subjekti i cili është përgjegjës që të mund ta nxjerr atë akt. Aktet juridike mund t’i nxjerrin dy lloje të këtyre subjekteve: organet shtetërore dhe joshtetërore. Cili subjekt do të jetë përgjegjës për nxjerrjen e aktit të caktuar juridik, varet nga shumë rrethana, e para së gjithash nga ajo nëse ai subjekt është në gjendje të nxjerr aktin e kërkuar. Andaj, shpërndarja e duhur e përgjegjësive gjatë nxjerrjes së akteve juridike është kusht shumë i rëndësishëm për nxjerrjen e tyre, prandaj struktura kushtetuese juridike e rregullimit të shtetit dallon tri lloje të organeve shtetërore të cilat mund të nxjerrin akte juridike. Ato janë: organet ligjvënëse, administrative dhe gjyqësore, duke marrë parasysh se në llojin e njëjtë të akteve juridike në aspektin formal bëjnë pjesë të gjitha ato akte për nxjerrjen e të cilave është përgjegjës i njëjti subjekt. (Shembull, organi ligjvënës është përgjegjës për nxjerrjen e kushtetutës dhe të gjitha ligjeve në atë nivel të shtetit). Në vendin e dytë, menjëhereë pas autoritetit, vjen procedura për nxjerrjen e akteve juridike. Kjo është rruga me të cilën sigurohet që akti jurdik të nxjerret në mënyrë të duhur. (Shembull, rregullat e tilla sipas të cilave një akt mund të nxjerret në procedurën e cila nënkupton disa faza). Procedura mund të përcaktohet në disa mënyra të ndryshme (paraprakisht i përcaktuar, i përbërë, i thjeshtë, etj.). Nëse procedura nuk është e përcaktuar paraprakisht, atëherë është e lirë, andaj ai që e nxjerra aktin administrativ disponon me të drejtën që ta përcaktoj mënyrën në të cilën akti do të nxjerret. Gjithashtu, procedura e nxjerrjes së më shumë akteve juridike mund të jetë i ndrsyhëm por të jetë i përcaktuar sipas subjektit të njëjtë. (Shembull, nëse për dy akte
90
juridike është përgjegjës subjekti i njëjtë, por procedura për nxjerrjen e tyre është e ndryshme, atëherë ata bëjnë pjesë në dy lloje të akteve). Nga këto definicione del se aktin administrativ e karakterizojnë elementet si vijojnë (nëse atë e nxjerr organi shtetëror): - deklarata e njëanshme e vullnetit nga ana e organeve shtetërore që paraqet një ndër elementet qenësore të aktit administrativ; - vendimmarrja autoritative, që do të thotë se organi shtetëror i cili e nxjerr aktin administrativ paraqitet me vullnetin më të madh krahasuar me subjektin me të cilin ka të bëjë akti administrativ; - konkret, duke marrë parasysh se akti administrativ ka të bëjë me rastin konkret të caktuar ose me një numër të rasteve të caktuara; - individualiteti, duke marrë parasysh faktin se akti administrativ akt indivudal, që do të thotë se përmban normën individuale juridike dhe që i referohet personit të caktuar fizik ose juridik, gjegjësisht në subjektet e tjera të caktuara juridike, të cilët janë të renditur me emër në aktin administrativ, ndërsa nëse nuk janë të renditur me emër, ato subjekte mund lehtë të përcaktohen; - me zgjidhjen e çështjes administrative shkaktohet një efekt i caktuar juridik. 1. 2. Llojet themelore të akteve administrative
Për aktin administrativ është karakteristike se ai nxjerret me rastin e zgjidhjes së ndonjë çështje të caktuar administrative dhe që me të prodhohen efekte të caktuara juridike, që do të thotë se me të krijohen, vërtetohen, ndryshohen dhe eliminohen të drejtat ose obligimet e subjekteve juridike me të cilat ato akte juridike kanë të bëjnë. Aktet juridike të shërbimeve shtetërore prezantojnë deklaratat e organeve të pushtetit shtetëror të cilat ata i bëjnë në kryerjen e punëve që u ajnë besuar me rregulla juridike, dhe të cilat kanë për qëllim që të nxisin ndryshime të caktuara juridike në raportet e dhëna juridike. Organet e shërbimeve shtetërore në nivelet e ndryshme të organizimit të pushtetit në kuadër të bashkësive politike-territoriale nxjerrin akte të ndryshme juridike. Ndarja themelore e akteve juridike të cilat i nxjerrin organet dhe shërbimet e administratës shtetërore janë: 1. 2. 3. 4. 5.
aktet e përgjithshme nënligjore administrative (normative); aktet e veçanta administrative; aktet materiale; aktet e afarizmit; aktet e tjera;
91
1.2.1. Aktet administrative të përgjithshme (normative)
Akti i përgjithshëm administrativ ose akti normativ i përgjithshëm është njëri ndër produktet e punës së organeve të shërbimeve shtetërore të cilat organet shtetërore i nxjerrin në kryerjen e veprimtarisë administrative, dhe të cilat kanë të bëjnë me numrin e pacaktuar të subjekteve juridike dhe rasteve juridike gjegjësisht me të cilat raportet rregullohen në mënyrë abstrakte të përgjithshme. Këto akte juridike nënligjore të përgjithshme quhen edhe rregulla, pra organet të cilat i kryejnë punët e administratës shtetërore munden në bazë të autorizimeve nga ligji dhe rregulloret të nxjerrin rregulla. Pra, organet e administratës shtetërëore në kryerjen e veprimtarisë normative mund të nxjerrin akte nënligjore të përgjithshme-normative për të cilat janë të autorizuar në bazë të autorizimeve që përmbahen në normën më të lartë juridike. Me ato përcaktohet se në cilën mënyrë do të aplikohet ndonjë akt tjetër i fuqisë më të lartë juridike. Pikërisht në këtë edhe është fuqia më e vogël e akteve të përgjithshme juridike të administratës të cilët siq shihet kanë karakter teknik sepse e përpunojnë mënyrën e aplikimit të normave të cilat tanimë janë nxjerrur. Ato nuk përshkruajnë format e reja por i përdorin ato ekzistuese për përcaktimin më të përafërt të mënyrës së kryerjes së procedurave të caktuara teknike gjatë aplikimit të së drejtës, si dhe të çështjeve të caktuara të cilat janë të lidhura me parashtrimin e normave juridike me të cilat rregullohen marrëdhëniet përkatëse me qytetarët dhe me subjektet tjera jashtë administrates. Në aktet e përgjithshme juridike të rezultatit më të ulët juridik në krahasim me ligjin bëjnë pjesë: a) udhëzimet; b) urdhëresat; c) rregulloret; dhe d) instruksionet; a) Udhëzimi – udhëzimi paraqet aktin juridik të cilin sipas rregullit e nxjerrin organet administrative. Ai është formë e posaçme e aktit të përgjithshëm administrativ i cili sipas natyrës së vet ka karakter intern. Përmes tij, në kuadër të organizatës administrative, nga ana e organit më të lartë, i jep organit më të ulët udhëzime për veprim në situata të caktuara. Udhëzimi nuk i ka veqoritë e rregullës juridike, kështu që në të nuk mund të thirren personat e tretë. Kështu psh. Ligji për administratën i jep të drejtë drejtorit të organizatës së administratës shtetërore që gjatë administrimit me këtë organizatë ndër të tjera, shërbyesëve shtetëror hde zyrtarëve u jep udhëzime për punë. Por, edhe kjo rregullë nuk është pa përjashtime kështuqë ndonjëherë udhëzimi shfrytëzohet edhe për standardizimin e normave juridike të cilat kanë të bëjnë me qytetarët dhe subjektet e tjera jashtë administratës, gjegjësisht jashtë organizatës administrative shtetërore. Pavarësisht se udhëzimi paraqet aktin e përgjithsëm juridik më të ulëtin i cili pikësëpari ka karakter teknik, gjegjësisht ai me të cilin përpunohet mënyra e aplikimit të normave juridike që tanimë janë nxjerrur e jo akt me të cilin përshkruhen normat e reja juridike, më së shpeshti përdoret për përcaktimin më të afërt të mënyrës së kryerjes së procedurave të caktuara teknike gjatë aplikimit të së drejtës. Udhëzimet mund
92
t’i nxjerrin si bartësit e funksioneve ekzekutivo-politike (kryeministrat e qeverisë), ashtu edhe udhëheqësit e organeve (ministrat, drejtorët etj.). Udhëzimet mund të jenë individuale dhe gjenerale, obliguese dhe joobliguese, duke pasur parasysh se udhëzimet joobliguese, sipas rregullit, janë akte juridike të përgjithshme joobliguese. Që një udhëzim të jetë obligues, obligimi i tij duhet të dal nga norma juridike. b) Urdhëresa – është akt juridik i përgjithshëm me të cilin urdhërohet ose ndalohet veprimi në një situatë të caktuar e cila i takon interesit të përgjithshëm gjegjësisht publik. Më lëshimin e urdhëresës administrata kryen punë të caktuara të cilat janë të parapara me ligj ose me rregulla të tjera në bazë të ligjit. c) Rregullorja – rregullorja është akt juridik i përgjithshëm i administratës me të cilin përpunohen dispozitat e caktuara të ligjit dhe dhe rregullave të qeverisë për hir të sigurimit të kushteve për aplikimin e tyre të duhur, gjegjësisht për hir të kryerjes së tyre. Nxjerret në bazë të autorizimeve të përmbajtura në ligj. d) Instruksioni – instruksioni është akt i përgjithshëm juridik i administratës me të cilin përcaktohen rregullat dhe udhëzimet për mënyrën e kryerjes së punëve të caktuara administrative dhe profesionale nga ana e organeve të administratës, gjegjësisht, personave juridik me autorizime në zbatimin dhe aplikimin e ligjit dhe të rregullave të tjera. 1.2.2. Akti individual (konkret)
Akti administrativ individual është akt juridik i administratës i cili ka të bëjë me gjëra ose lëndë të caktuara. Duke marrë parasysh efektin e akteve individuale (konkrete) të administratës shtetërore dhe në autoritet të organeve për zgjedhjen e kontesteve të dala nga këto akte, ato mund të ndahen në: akte administrative, akte të afarizmit dhe akte të tjera konkrete të administratës shtetërore. Aplikimi i aktit administrativ nuk është i mundur në secilën situatën pasiqë me të nuk mund të rregullohet sjellja e njerëzve në të gjitha situatat individuale sepse në situatat e njëjta personat sillen ndryshe. (Shembull normat të cilat përmbajnë dispozitën sipas të cilës të gjithë qytetarët janë të obliguar të paguajnë tatimin, prindi është i obliguar të përkujdeset për fëmijët e vet, etj.). Normat individuale kanë të bëjnë me vetëm një ditë, më saktësisht rast konkret, dhe ai sipas rregullit në normën konkretizohet. (Shembull, N.N. është i obliguar të paguajë në emër të tatimit shumën prej ...). Norma individuale ka të bëjë me rastin individual (konkret), pavarësisht sa është numri i individëve sjellja e të cilëve rregullohet. Për këtë arsye, normat e përgjithshme më së shpeshti konsiderohen kushtëzuar sepse aplikimi i tyre varet nga përmbushja e ndonjë kushti të caktuar, derisa ato individuale janë të karakterit të pakushtëzuar, meqë ndarja e tillë nuk është pa përjashtim. Me aplikimin normave juridike individuale subjektet që kanë të drejta dhe obligime dijnë se si të sillen. Sjellja e tyre do të thotë konkretizim të normave të përgjithshme juridike e cila përmbahet në aktet e fuqisë më të lartë juridike kur ai akt
93
përcakton dispozitën individuale. Prandaj, normat e përgjithshme konkretizohen me normat individuale, megjithëse ekzistojnë raste që norma e përgjithshme aplikohet në ndonjë situatë konkrete. (Shembull fitimi i nënshtetësisë në bazë të ligjit). Pas nxjerrjes së aktit individual pushon procesi i krijimit të normës juridike, por efekti i rendit juridik nuk pushon për shkak se pason ekzekutimi i saj që bëhet përmes veprimeve njerëzore. Autoritetin për nxjerrjen e akteve juridike, kryesisht është në duart e organeve dhe institucioneve shtetërore të administratës të cilat disponojnë me autorizime publike për zgjidhjen e lëndëve administrative sipas rregullave të procedurës administrative. Përcaktimi i aktit sipas përmbajtjes ose formës së vet, nuk do të thotë se gjithmonë është në pyetje akti administrativ individual, por mund të jetë në pyetje qështja juridike nga e cila shihet që ekzistojnë dy forma të veprimtarisë administrative: a) nxjerrja e akteve juridike, dhe b) kryerja e operacioneve materiale. Në këtë aspekt, funksioni administrativ i organeve dhe institucioneve shtetërore që disponojnë me autorizime publike do të mund të shënohej si veprimtari e nxjerrjes së akteve administrative dhe kryerje e operacioneve materiale si veprime trupore prapa të cilave qëndron detyrimi legjitim që aplikohet nga ana e shtetit. Aktet e administratës sipas karakteristikave ndahen në: 1) të përgjithshme (normative) 2) konkrete (individuale). Me akte të përgjithshme (normative) të administratës shtetërore nënkuptohen ato akte të cilat organet e autorizuara i nxjerrin në zbatimin e veprimtarisë administrative dhe të cilat nuk kanë të bëjnë me rast konkrete, por i rregullojnë situatat juridike në mënyrë abstrakte gjegjësisht të përgjithshme. Andaj, me këto akte përshkruhen rregullat e sjelljes së një numri të pacaktuar të personave dhe një numri të pacaktuar të rasteve. Në bazë të akteve normative të administratës diskutohen rastet konkrete në raportet të cilat rregullohen me këto akte. Në vendet në të cilat organizata shtetërore mbështetet në parimin e ndarjes së pushtetit, organet e administratës shtetërore në vëllim të madh nxjerrin akte normative. 1.2.2.a. Veqoritë themelore të akteve administrative individuale
Në teorinë e të drejtës administrative, akti administrativ më së shpeshti definohet si “akt juridik i administratës me të cilin në mënyrë autoritative zgjidhet rasti konkret”. Edhe akti gjyqësor është akt juridik për shkak se e ka nxjerrur organi i cili është organ shtetëror, autoritativ, konkret, që ka efekt juridik, që mund të ekzekutohet, që prapa tij qëndron detyrimi legjitim, etj. Por ai megjithatë nuk është akt administrativ. Dallimet ekzistojnë edhe sa i përket nxjerrësit (aktin gjyqësor e nxjerr gjyqi, ndërsa aktin administrativ organi shtetëror i administratës), si dhe në aspektin e normës e cila është e futur në të. E përbashkët për të dy aktet është se që të dy janë jo të plotë, ndërsa dallimi është se akti administrativ përmban dispozitën ndërsa akti gjyqësor përmban sanksionin. Disa autorë në mënyrë të ndryshme i përcaktojnë veqoritë e aktit administrativ duke iu dhënë rëndësi më të madhe ose më të vogël. Kështu që për to më së shpeshti i lidhin disa veqori si: konkret; autoritet; veprimi juridik; nxjerrësi; njëanshmëria; dhe qështja administrative. Veqoritë e akteve administrative individuale klasifikohen në katër forma themelore: a) se është akt juridik, b) se është individual (konkret), c) se përmban dispozitën, dhe d) se është autoritativ.
94
a) Karakteristika që është akt juridik – gjegjësisht që përmban norm juridike, rregull të sjelljes. Akti material nuk përmban normën juridike, por përbëhet nga kryerja e veprimit, nga sjellja e cila është e rrgulluar me normat. Aktet juridike ndahen në të përgjithshme dhe konkrete varësisht nga ajo se qfarë norme përmbajnë. b) Karakteristika që akti administrativ është individual (konkret), nënkupton se akti administrativ i referohet individit saktësisht të përcaktuar dhe në rastin saktësisht të përcaktuar. Për aktet e përgjithshme juridike mund të themi se janë akte juridike të plota, gjegjësisht akte që përmbajnë dispozitën dhe sanksionin, ndërsa për aktet individuale juridike mund të themi që nuk janë të plotë gjegjësisht se bëhet fjale akte që përmbajnë vetëm dispozitën ose vetëm sanksionin. c) Dispozita – përmbahet në aktin administrativ dhe duhet kuptuar si rregulle kërkuar (primare) e sjelljes, derisa sanksioni përmbahet në aktin administrativ derisa sanksioni vjen në konsideratë vetëm atëherë nëse personi nuk sillet në pajtim me dispozitën, gjegjësisht nëse kryen kundërvajtje (delikt). Andaj, sanksioni shpesh në teori quhet dispozitë sekondare. Karakteristika se akti përmban dispozitën nënkupton s mund të nxjerret në dy mënyra: 1) autoritative në bazë të vullnetit më të fortë të organit ose institucionit shtetëror që disponon me autorizime publike (akti administrativ) dhe 2) pajtimin e personit me sjelljen e të cilit ka të bëjë akti (puna juridike). Siq shihet në rastin e parë bëhet fjalë për akt administrativ ndërsa në të dytin ka të bëjë me çështje juridike. Me akt administrativ themelohet raporti administrativ-juridik me të cilin realizohen të drejtat dhe obligimet, krejtësisht në mënyrë ta pavarur nga pranimi apo pajtueshmëria e palës tjetër në raportin administrativ-juridik. Në rastin e dytë lind qështja juridike si marrëdhënie qytetare-juridike e cila krijohet varësisht nga vullneti i shprehur lirisht i subjekteve të veta, nga njëra anë e organit shtetëror dhe nga ana tjetër e qytetarit, qoftë person fizik ose juridik, organizatës dhe bashkësisë, si pjesmarrësit të dytë në këtë marrëdhënie. Pra, krijohen marrëdhënie administrative-juridike. Për aktin administrativ është karakteristike që në mënyrëv të detyrueshme mund të kryhet dispozita të cilën ai e përmban (Shembull vendimi për pagesën e tatimit). Također, i pravni posao koji nastaje u vidu sporazuma ugovornih strana može se izvršiti prinudnim putem, jer ima snagu izvršne isprave. d) Karakteristika e autoritativitetit të aktit administrativ – mbështetet në vullnetin më të fortë të organit shtetëror në raport me subjektin tjetër sjellja e të cilit rregullohet me akt. Kjo veqori vjen në pah te akti administrativ me rastin e nxjerrjes së dispozitës, ndërsa te akti gjyqësor gjatë shqiptimit të sanksionit. 2. LLOJET E AKTEVE ADMINISTRATIVE INDIVIDUALE
Tanimë kemi theksuar se aktet administrative si akte juridike të administratës mund të vështrohen në aspektin formal dhe material. Andaj, përmes këtyre normave drejtpërdrejt shprehet efekti juridiki në aspektin e të drejtave dhe obligimeve të subjekteve të marrëdhënies administrative-juridike e cila lind në bazë të aktit juridik. Kjo do të thotë se përmes aktit administrativ, në mënyrë të njëanshme nga ana e organit
95
administrativ aplikohet norma juridike në rastin konkret në të cilin përmbahet dispozita e cila e obligon subjektin sjellja e të cilit rregullohet edhe kundër vullnetit të tij. Në teorinë juridike ekzistojnë më shumë lloje të akteve administrative individuale varësisht nga ajo se cili kriter merret për ndarjen e tyre. Kështu që, numri më i madh i autorëve të së drejtës administrative e pranon ndarjen e akteve administrative individuale në: 1) Aktet administrative individuale dhe të përgjithshme; 2) Aktet administrative konstituive dhe deklarativ; 3) Aktet administrative pozitive dhe negative; 4) Aktet e lidhura juridikisht dhe ata që nxjerren në bazë të vlerësimit të lirë; 5) Aktet që i nxjerr një organ dhe aktet përmbledhëse (aktet që i nxjerrin dy ose më shumë organe) – aktet administrative të përbërë, kompleks; 6) Aktet që nxjerren sipas detyrës zyrtare dhe aktet që nxjerren sipas kërkesës së palës; 7) Aktet që nxjerren në formën e shkruar dhe verbale; 8) Vendimet dhe konkluzionet. 2.1. Aktet administrative individuale dhe të përgjithshme
Kjo ndarje është bërë duke marrë parasysh faktin nëse aktet administrative kanë të bëjnë me personat e caktuar individual ose në ata të pacaktuar. Kjo do të thotë se ndarja bazohet në identifikimin e personave të drejtat, obligimet ose interesat juridike të të cilëve vendosen me akt administrativ. Në këtë aspekt aktet administrative ndahen në: 1. individuale, dhe 2. akte administrative të përgjithshme. 2.1.1. Aktet administrative individuale
Për aktet administrative individuale është karakteristike se personat me të cilët ka të bëjë ai akt me emra përmendën në atë akt, pavarësisht se cili është numri i tyre (shembull, vendimi për eksproprijimin e një kompleksi më të madh të tokës e cila është pronë e një numri më të madh të njerëzve). Gjithashtu, kur në aktin administrativ me emer theksohen më shumë persona, atëherë përsëri bëhet fjalë për akt administrativ individual. Karakteristikat e këtyre akteve administrative janë si vijon: a. akti duhet të nxjerret në ndonjë çështje administrative, b. akti duhet të ketë karakter të pushtetit, gjegjësisht duhet që organi i cili nxjerr një akt të tillë të veprojë në mënyrën autoritative, c. me akt duhet të krijohen, shuhen ose ndërrohen marrëdhëniet juridike (aktet administrative konstituive) ose të vërtetohet ndonjë gjendje ekzistuese (aktet administrative deklarative), d. akti duhet të jetë konkret dhe individual, gjegjësisht që të jetë akt me të cilin vendoset për ndonjë të drejt ose obligim të ndonjë individi të caktuar ose të personit juridik në rastin konkret.
96
2.1.2. Aktet administrative të përgjithshme
Aktet administrative të përgjithshme gjithashtu janë akte të karakterit individula me të cilat në mënyrë autoritative zgjidhet ndonjë rats konkret. Për dalllim prej akteve administrative individuale, aktet administrative të përgjithshme kanë të bëjnë me më shumë persona të cilët në akt nuk përmenden me emra por të cilët nga një akt i tillë shumë thjesht mudn të përcaktohen. Pra është akt dispozitivi i të cilit saktësisht të sygjeron se cilëve persona u referohet pavarësisht nga numri i tyre. Shihet qartë se aktet administrative të përgjithshme dallojnë ng aktet administrative individuale në bazë të subjektit të marrëdhënies administrative-juridike me të cilin akti ka të bëjë. Me fjalë të tjera ai subjket qoftë qytetarë si person fizik ose juridik, gjegjësiht organizatë, bashkësi ose shoqat në rastet e akteve administrative të përgjithshme nuk është cekur me emra për dallim nga aktete administrative individuale. Për këtë arsye, aktet administrative të përgjithshme më shumë të përkujtojnë aktin e përgjithshëm ku gjithashtu personat të cilëve u referohet ai akt nuk janë të përmednur me emra. Natyrisht, dallimi kyq është i lidhur me normën juridike të cilën e përmbajnë që të dy aktet juridike, ku akti i përgjithshëm e përmban normën e përgjithshme si rregullë të sjelljes për një numër të caktuar të personave dhe të rasteve, derisa akti administrativ i përgjithshëm e përmban normën individuale vetëm për një rast (shembull imunizimi i fëmijëve nga mosha shtatë vjeqare kundër verdhzës). 2.2. Aktet administrative konstituive dhe deklarative
Duke pasur parasysh faktin se me akt administrativ formohen (krijohen, ndryshojnë ose shuhen) marrëdhëniet administrative-juridike ose vetëm vërtetohet ekzistimi i marrëdhënies juridike, aktet administrative individuale ndahen në: 1. akte administrative konstituive dhe 2. akte administrative deklarative. 2.2.1. Aktet administrative konstituive individuale
Këto janë akte të tilla juridike individuale me të cilat krijohen, shuhen ose ndryshojnë marrëdhëniet juridike me të cilat në mënyrë autoritative zgjidhen kontestet për fitimin e të drejtës ose për kryerjen e obligimit. Ky lloj i akteve administrative ka efekt juridik “nga momenti i nxjerrjes së aktit administrativ” (efekti ex nunc), që do të thotë që ato kanë efekt vetëm në të ardhmen. Të tillë janë të gjitha aktet administrative të karakterit individual me të cilat formohen marrëdhënie të caktuara administrative-juridike. (Shembull vendimi me të cilin lejohet ndërtimi i objektit në ndonjë parcelë, leja për armëmbajtje, etj.). Është e qartë se te ky lloj i akteve administrative, më herët nuk është nuk është vendosur marrëdhënia administrative-juridike në mes të organeve dhe palës, andaj është detyrë pikërisht e aktit që ta formojë. Gjithashtu, akti administrativ konstituiv do të ishte edhe ai akt me të cilin ndërrohet marrëdhënia administrative-juridike e cila ka ekzistuar më herët. (Shembull kur organi përgjegjës i administratës shtetërore e nxjerr vednimin me të cilin lejohet ndërrimi i qëllimit të shfrytëzimit të objektit familjar të banimit në objekt banimi-afarizmi me qka
97
e ndërron vendimin e vet të mëhershëm që lejon ndërtimin e objektit familjar të banimit). Këto akte mund t’i ndajmë në: i) autorizuese (favorabile), ii) obliguese (oneroze), iii) rekonstruktive, dhe iv) dekonstitutive. Dy aktet e para nga ky klasifikim kanë të bëjnë me aktet me të cilat lind marrëdhënia juridike, në të cilën marrëdhënie subjekti ose fiton ndonjë të drejtë ose kryen ndonjë obligim derisa akti i tretë dhe i katërt kanë të bëjnë me aktet të cilat ndryshojnë diqka në marrëdhënien juridike ekzistuese gjegjësisht në aktet që e shuajnë marrëdhënien juridike ekzistuese. 2.2.2. Aktet administrative deklarative
Aktet administrative deklarative individuale janë ato akte me të cilat vërtetohet ekzistimi i ndonjë marrëdhënie administrative-juridike. Këto, pra janë akte me të cilat vërtetohet se në një rats konkret janë plotësuar kushtet ligjore për hyrjen në fuqi të ndonjë situate jurdike dhe që ajo situatë ekziston dhe këto akte vetëm vërtetohet e nuk krijohen marrëdhënie juridike dhe situata juridike. Për këtë arsye efekti juridik i akteve administrative deklarative individuale është ex tunc, që do të thotë vlejnë retroaktiv, gjegjësisht nga momenti kur janë krijuar rrethana të caktuara të cilat kanë qenë vendimtare në krijimin e marrëdhënies juridike, e jo nga momenti i nxjerrjes së aktit administrativ. (Shembull vendimi për fitimin e të drejtës në penzion, paraqet akt administrativ deklarativ, sepse me të vetëm vërtetohet se personi e ka fituar të drejtën në bazë të plotësimit të kushteve për penzion të parapara me ligj e jo në bazë të aktit). 2.3. Aktet administrative pozitive dhe negative
Varësisht nga ajo nëse me aktin administrativ është prodhuar ndonjë ndryshim në marrëdhëniet administrative-juridike ose jo, aktet administrative ndahen në: 1. akte administrative individuale pozitive dhe 2. akte administrative individuale negative. 2.3.1. Aktet administrative individuale pozitive
Akte pozitive janë ato të cilat prodhojnë ndonjë ndryshim në marrëdhëniet ekzistuese juridike, qoftë nëse me këto akte krijohen marrëdhënie të reja, ndërrojnë ato ekzistuese ose shuhen ato ekzituese. Aktet pozitive nuk duhet përzier me aktet administrative autorizuese (favorabil), sepse këtu është me rëndësi që të prodhohen ndryshime në marrëdhëniet juridike pavarësisht nëse kjo është dobi apo jo për palën (që është dallim i rëndësishëm në mes të akteve autorizuese dhe akteve administrative obliguese). Kështu për shembull akt pozitiv është akti pozitiv për zvoglimin e tatimit por ai njëkohësisht është edhe obligues për palën kështu që është edhe oneroz.
98
2. 3.2 Aktet administrative individuale negative
Akte administrative individuale negative janë ato akte në të cilat përmbahet deklarat e vullnetit të organit përgjegjës që refuzohet krijimi i çfarëdo ndryshimi në marrëdhëniet ekzistuese juridike. Këto akte më së shpeshti nxjerren në bazë të kërkesës së palës, kur refuzohet kërkesa e saj në aspektin e pranimit të ndonjë të drejte të saj subjektive ose interesi juridik. (Shembull në akte administrative negative bëjnë pjesë aktet me të cilat refuzohet lëshimi i lejes për armëmbajtje, refuzohet kërkesa për lejen për hapje të shitores, etj.). Aktet administrative negative mund të nxjerren edhe me heshtjen e administratës. Ky është një lloj i posaçëm i aktit administrativ kur organi përgjegjës nuk ka vendosur fare me rastin e kërkesës së palës gjegjësisht fare nuk ka sjellur vendim në afatin e paraparë dhe si rrjedhojë pala nuk mund të ushtrojë ankesë organit përgjegjës sikurse do të vepronte në rastin e vendimit negativ. Aktet administrative negative nuk mund të fitojnë plotfuqishmërinë. 2.4. Aktet e lidhura juridikisht dhe ata që nxjerren në bazë të vlerësimit të lirë
Organet dhe institucionet e administratës që disponojnë më autorizime publike me rastin e nxjerrjes së akteve administrative kanë obligim që t’i nxjerrin ato pavarësisht se për qfarë lloji të aktit bëhet fjalë. Ato nuk duhen të sillen në mënyrë pasive pavarësisht nëse bëhte fjalë për akte nxjerrjen e të cilave e inicojnë palët ose i nxjerrin organet sipas nisiativës së vet. Pavarësisht nga vendimi për çështjen administrative, ekziston lidhshmëria e organeve për nxjerrjen e aktit administrativ. Duke marrë parasysh lidhshmërinë juridike të organeve gjatë nxjerrjes së aktit, dallojmë dy lloje themelore dhe atë: 1. aktet administrative individuale të lidhura juridikisht dhe 2. aktet që nxjerren në bazë të vlerësimit të lirë. 2.4.1. Aktet administrative individuale të lidhura juridikisht
Karakteristika kryesore e akteve administrative individuale të lidhura juridikisht qëndron në atë se norma juridike e cila përmbahet në aktin në mënyrë imperative e përcakton se qfarë veormi duhet të ndërmerr organi gjegjësisht qfarë vendimi duhet të sjellë nëse plotësohen kushtet e përcaktuara me rregullën juridike. Janë akte të tilla te të cilat paraprakisht me ligj është e paraparë se do të nxjerren dhe cila do të jet përmbajtja e tyre (psh. vendimi me të cilin lejohet ushtrimi i një veprimtarie të caktuar nëse plotësohen kushtet e parapara me ligj). Kjo do të thotë se aktet administrative të lidhura juridikisht gjithmonë nxjrren kur të jenë plotësuar kushtet e parapara në rregullën materiale-juridike. Organi i administratës nuk ka autorizim që të zgjedhë në mes të më shumë alternativave por është i obliguar që të aplikojë rregullën lidhur me këtë, kështu që sjellja e tij paraprakisht është e determinuar me rregullën juridike dhe gjendjen konkrete faktike. Shumica e akteve juridike janë akte administrative të lidhura juridikisht (vendimet për lejet e ndryshme).
99
2.4.2. Aktet administrative individuale që nxjerren në bazë të vlerësimit të lirë
Karakteristika e akteve administrative individuale që nxjerren në bazë të vlerësimit të lirë qëndron në atë se organi është i autorizuar të zgjedh në mes të më shumë alternativave, të më shumë zgjedhjeve, të cilat juridikisht të gjitha janë të barabarta. Te këto akte dallohen pjesët juridikisht të lidhura dhe juridikisht jo të lidhura. Akti i nxjerrë në bazë të vlerësimit të lirë është akt i tillë te i cili organit të administratës me ligj i është lënë që sipas vlerësimit të lirë dhe në interes të përgjithshëm të vendos në rastin konkret nëse do të nxjerr ndonjë akt administrativ dhe qafër do të jetë ai. Nuk mund të ekzistojë vlerësimi diskrecional pa mbështetje në normën juridike me të cilën organi autorizohet për aplikimin e tij. Prandaj, ajo nuk është e njëjtë me vendimin e arbitrazhit i cili mund të merret ose jo në vartësi nga vullneti i arbitrit. Në praktikë velrësimet diskrecionale lajëmrohen në dy forma themelore varësisht nga: 1) nëse kërkesa e e palës do të pranohet pavarësisht nëse asaj do t’i ipet ndonjë e drejtë ose do t’i refuzohet dhe 2) si do të rregullohet ndonjë e drejtë gjegjësisht se me qfarë mjetesh dhe me qfarë përmbajtjeje. Liria e nxjerrësit të aktit administrativ nuk është e plotë por në një mënyrë është e limituar me ligj. Akti administrativ diskrecional përmban pjesë të caktuara nga të cilat varet rregullësia e tij. Nxjerrja e këtyre akteve administrative gjithmonë është e lidhur me këto momente: 1) nxjerrësi duhet të ketë autorizim për nxjerrjen e akteve adminsitrative të lira, 2) aktet e lira administrative duhet të nxjerren në bazë të procedurës të përcaktuar me ligj, 3) gjatë nxjerrjes së akteve administrative të lira duhet të respektohet forma e aktit (psh. akti duhet të ketë dispozitivin dhe arsyetimin), 4) gjatë nxjerrjes së akteve administrative të lira nuk guxon të tejkalohen autorizimet për nxjerrjen e akteve të tilla, dhe 5) autorizimi për nxjerrjen e akteve administrative të lira nuk mund të përdoret në kundërshtim me qëllimin për të cilin ai autorizim edhe është dhënë. Në të gjitha rastet e larpërmendura akti administrativ i nxjerrë në bazë të vlerësimit të lirë (diskrecional) do të konsiderohet i paligjshëm dhe nuk do të prodhojë efekt juridik. Në anën tjetër akti administrativ i nxjerrë në bazë të vlerësimit të lirë mund të ketë mangësi në vet vlerësimin e lirë gjegjësisht vlerësimi i lirë mund të jetë i gabueshmë edhe pse vet akti është i ligjshëm. Aktet administrative të lira te të cilët ka ardhur deri te përdorimi i gabueshëm i vlerësimit të lirë quhen akte administrative të paarsyeshme. Deri te paarsyeshmëria e aktit adminsitrativ vjen kur nxjerrësi prej disa alternativave juridikisht të barabarta e ka zgjedhur atë që nuk e kënaq interesin publik në mënyrën optimale. Në arsyetimin e vendimit të sjellur në bazë të vlerësimit të lirë organi duhet shënuar rregulloren që i jep atij autorizim për vendimin e tij në bazë të vlerësimit të lirë dhe t’i shënojë arsyet që e kanë shtyrë të marrë atë vendim. Këto arsye nuk duhet shënuar kur është në pyetje interesi publik ose kur kjo është theksuar me ligj apo me udhëzim. Me rastin e ankesës organi i shkallës së dytë mundet që vlerësimin diskrecional të organit të shkallës së parë ta ndryshojë me vlerësimin e vet diskrecional.
100
2.5. Aktet që i nxjerr një organ dhe aktet administrative përmbledhëse (të përbërë)
Në kryerjen e funksioneve të administratës publike, është rregull që një organ qoftë individual ose kolektiv, të nxjerr aktin administrativ. Megjithatë, ekzistojnë situata kur një organ nuk ka mundësi të që vet të nxjerr aktin pa pjesmarrjen e organit tjetër. Në atë rast në bazë të parimit të bashkëpunimit të ndërsjellë të organeve marrin pjesë bashkërisht në nxjerrjen e akteve administrative. Andaj, dallojmë dy lloje të akteve administrative: 1. aktet administrative që i nxjerr një organ dhe 2. aktet administrative që i nxjerrin dy ose më shumë organe në bashkëpunim (aktet administrative të përmbledhur). 2.5.1. Aktet administrative të cilat i nxjerrin në mënyrë të pavarur organet individuale
Rasti më i shpeshtë është që aktet administrative i nxjerr një organ pavarësisht nga ajo se si është i organizuar gjegjësisht nëse bëhet fjalë për organ inokos ose kolektiv. Nxjerrja e aktit bazohet në procedurën që zhvillohet vetëm para një organi nga momenti i nisjes së procedurës deri te nxjerrja e vendimit. 2.5.2. Aktet administrative të cilat i nxjerrin dy ose më shumë organe
Kur në nxjerrjen e aktit administrativ marrin pjesë dy ose më shumë organe të administratës publike, atëherë ai akt quhet akt administrativ individual i përbërë (përmbledhës). Në nxjerrjen e tij marrin pjesë dy ose më shumë organe por vetëm njëri nga ata ia dorëzon aktin palës. I dallojmë disa lloje të akteve administrative të përbëra: a) aktet administrative që i nxjerrin dy ose më shumë organe, por këto organe merren vesh në mes vete se cili prej tyre do të publikojë aktin administrativ; b) aktet administrative të cilat i nxjerr një organ me pajtimin paraprak ose të mëpasëm të organit tjetër; d) aktet administrative të cilat i nxjerr një organ pas marrjes së mendimit të organit tjetër. Siq po shihet ekzistojnë forma të ndryshme të bashkëpunimit të organeve të të administratës publike në nxjerrjen e akteve administrative. Lidhur me këtë, bashëkpunimi në mes të organeve kërkon aktivitetet si vijon në punën e tyre: a. Me rastin e nxjerrjes së përbashkët të akteve (vendimeve) administrative të dy ose më shumë organeve, secili nga ata është i obliguar të marrë vendim, e pastaj organet në mes veti dakordohen se cili prej tyre do të publikojë aktin administrativ. b. Me rastin e marrjes së vendimit në bazë të pajtimit paraprak të organit tjetër duhet të pritet lëshimin pajtimit të kërkuar dhe vendimin ta marrë pasi që organi tjetër e ka dhënë pajtimin paraprak. Organi i cili merr vendimin e përpilon atë dhe me shkresë të lëndës ia dërgon për pajtim organit tjetër i cili mund të jep pajtimin me vërtetimin në vet aktin ose e bënë atë me një akt të posaçëm. Vendimi konsiderohet se është marrë me dhënjen e pajtimit të organit tjetër.
101
c. Kur akti administrativ nxjerret me vërtetimin ose aprovimin e organit tjetër, atëherë procedura është e njëjtë si te marrja e vendimit me pajtimin e organit tjetër, por nuk jepet pajtimi por vetëm kryhet kontrolla e aktit administrativ me qëllim të barazimit të kriterit për marrjen e tij. d. Kur akti administrativ individual nxjerret pas mendimit të marrë, atëherë organi i administratës publike në pajtim me ligjin ose regullën e bazuar në ligj nxjerr aktin administrativ pas mendimit të marrë nga an e organit tjetër. Kur është dhënë mendimi i organit tjetër organi është i obliguar ta marrë në konsideratë (ta vlerësojë), por nuk është i obliguar ta aprovojë, që do të thotë se organi mundet të merrë vendim pozitiv edhe kur është dhënë mendimi negativ. 2.6. Aktet administrative të cillët nxjerren sipas detyrës zyrtare dhe në bazë të kërkesës së palës
Varësisht nga ajo se nga kush rrjedh nisiativa për nxjerrjen e akteve administrative, ata mund të ndahen në: 1. akte administrative që nxjerren sipas detyrës zyrtare dhe 2. akte administrative që nxjerren në bazë të kërkesës (propozimit) gjegjësisht pajtimit të palës. 2.6.1. Aktet administrative që nxjerren sipas detyrës zyrtare
Aktet administrative që nxjerren sipas detyrës zyrtare janë ato akte të cilat organi përgjegjës i nxjerr sipas nisiativës së vet (shembull vendimi i organit të inspeksionit). Me rastin e nxjerrjes së aktit sipas detyrës zyrtare organi i administratës publike do të nis procedurën për nxjerrjen e aktit administrativ sipas nisiativës vetanake (vullnetit të vet), gjithmonë kur këtë e përcakton ligji ose rregulla e bazuar në ligj ose kur e kupton se për të mbrojtur interesin publik duhet të inicojë procedurën dhe e nxjerr aktin administrativ sipas detyrës zyrtare. 2.6.2. Aktet administrative të cilët nxjerren në bazë të kërkesës së palës
Aktet administrative të cilët nxjerren sipas kërkesës së palës janë ato akte të cilat që të mund të nxjerren është e nevojshme nisiativa gjegjësisht kërkesa e palës. Pa kërkesën akti nuk mund të nxjerret. Te ky lloj i akteve administrative, kërkesa e palës lajëmrohet si kusht i rëndësishëm për nxjerrjen e aktit administrativ. (Shembull vendimi për mbylljen e biznesit mund të merret vetëm nëse këtë e ka kërkuar pala). Vendimi i marrë pa kërkesën e palës është vendim i pavlefshëm. 2.7. Aktet administrative të nxjerra në formën e shkruar dhe verbale
Është e njohur se akti administrativ paraqet shprehjen e njëanshme të vullnetit më të fuqishëm të organit shtetëror dhe që dispozita të orienton në një të drejtë ose ndonjë obligim. Deklarimi i vullnetit më të fuqishëm me të cilën vendoset marrëdhënia
102
administrative-juridike mund të bëhet në dy mënyra: 1. në formën e shkruar dhe 2. në formën verbale. 2.7. 1. Aktet administrative të nxjerra në formën e shkruar
Është rregull që akti administrativ të nxjerret në formën e shkruar, por vetëm në raste të jashtzakonshme mund të nxjerret edhe në formën verbale. Akti i shkruar publikohet në letër të shkruar me kompjuter ose makinë shkrimi në njërën nga gjuhët zyrtare të shtetit. 2.7.2. Aktet administrative të nxjerra në formën verbale
Akti administrativ individual nxjerret në formën verbale në rastet kur bëhet fjalë për ndërmarrjen e masave shumë të shpejta me qëllim të sigurimit të rendit dhe qetësisë publike, dhe në eleminimin e rrezikut të drejtpërdrejt për jetën dhe shëndetin e njerëzve ose të pasurisë në një vëllim më të madh. Organi i cili e ka sjellur vendimin verbal ka të drejtë të urdhërojë ekzekutimin administrativ pa asnjë shtyerje. Gjithashtu, sipas kërkesës së palës organi i cili e ka sjellur vendimin verbal është i obliguar që të publikojë atë në formën e shkruar më së largu tetë ditë nga data e komunikimit të tij verbal. 2.8. Vendimet dhe konkluzionet
Duke marrë parasysh lëndën e aktit adminisëtrativ, gjegjësisht çështjen administrative e cila zgjidhet në procedurën administrative, në të cilën përmbahen normat materiale dhe formale, klasifikimi në vendime dhe konkluzione ka të bëjë me procesin e ndarjes. Aty vijnë në shprehje çështjet procedurale-juridike në lidhje me formën dhe përmbajtjen e secilit akt administrativ. 2.8.1. Vendimet
Vendimi si akt administrativ me të cilin vendoset për çështjen (lëndën) kryesore në aspektin juridik-teknik paraqet vendimin e organit të administratës publike sikurse që aktgjykimi në aspektin e njëjtë paraqet vendimin e organit gjyqësor. Vendimi të cilin e merr organi është i lidhur për ndonjë të drejtë apo obligim, gjegjësisht mbrojtje të interesit publik në ndonjë rast konkret. Vendimi është akt administrativ autoritativ i cili publikohet në bazë të vullnetit më të fuqishëm të organit të administratës shtetërore ose të institucionit të cilët posedojnë me autorizime publike. Ai duhet të përmbajë elementet e veta përmbajtësore dhe të nxjerret sipas rregullave dhe të mbështetet në ligjin. Ekzistojnë edhe të ashtuquajturat vendime me arsyetim të shkurtuar. Ky lloj i vendimeve merren nëse bëhet fjalë për çështje të rëndomta administrative në të cilat në procedurë marrin pjesë dy ose më shumë palë, por asnjëra prej tyre nuk kundërshton kërkesën e bërë, ndërsa kërkesa e palës pranohet.
103
2.8.2. Konkluzionet
Të gjithat që u thanë më lart për vendimin, pothuajse di të mund të thuheshin edhe për konkluzionin duke shtuar që ai gjithashtu është akt administrativ individual me të cilin vendoset për çështjet e lidhura me procedurën e nxjerrjes së aktit administrativ. Nëse ipet në formën verbale atëherë bëhet fjalë për aktin akcesor i cili plotësisht nuk është edhe akt administrativ, meqë nuk i përmban pjesët përbërse. Kur ipet në formën e shkruar, atëherë se padyshim është akt administrativ individual i cili shërben në vendimmarrjen për çështjet që i përkasin vet procedurës kur bëhet fjalë për çështjet procedurale të cilat mund jenë me ndikim për realizimin dhe mbrojtjen e të drejtave dhe interesave të palës. Më në fund, lidhur me konkluzionin dhe vendimin, dueht ditur se që të dy paraqesin akte administrative individuale të cilët sipas formës janë plotësisht të njëjtë. Madje, e drejta administrative edhe nuk njeh akte të emërtimit tjetër ose të qëllimit tjetër. Dallimi në mes të tyre qëndron në atë se me vendime vendoset për çështjen kryesore në procedurë, ndërsa me konkluzione administrohet procedura. 3. AKTET MATERIALE TË ADMINISTRATËS
Disa autorë të së drejtës administrative këtë lloj të akteve i quajnë akte të administratës të cilat nuk janë akte administrative, që nënkupton se edhe te to bëhet fjalë për veprimtari të organeve shtetërore që nuk rezulton me realizimin e normës juridike dhe aplikimin e saj ndonjë rast konkret. Përmes së drejtës vendoset kontrolla mbi veprimet njerëzore, qoftë drejtpërdrejt (me akt juridik), qoftë tërthorazi (me veprim material, gjegjësiht akt). Aktet administrative materiale gjithashtu bëjnë pjesë në veprimtarinë e organeve administrative, por nuk konsiderohen akte adminsitrative meqenëse përmes tyre nuk krijohen norma juridike gjegjësisht nuk vendosen marrëdhënie administrative-juridike. Ky lloj i akteve gjithashu shërben për realizimin e të drejtës por ajo nuk mund të realizohet drejtpërdrejt, që do të thotë nga ajo nuk del ndonjë e drejtë ose obligim por shërbejnë vetëm për fitimin e të drejtës dhe kryerjen e ndonjë obligimi. Pra, me to plotësohen interesat e përgjithshme dhe nevojat individuale e të përbashkëta të qytetarëve, por jo me veprimin e tyre të drejtpërdrejt por mund të shërbejnë vetëm për nxjerrjen e akteve administrative. Dallojmë më shumë forma të veprimeve administrative gjegjësisht të operacioneve materiale siq janë: 1. veprimet materiale; 2. pranimi i deklaratave; 3. aktet e informimit; 4. aktet e edukimit; 5. aktet e këshillimit, etj. Megjithatë, mendojmë se ndarja më reale e akteve materiale është ajo që ato i ndanë në katër grupe: 1. dokumentimi, 2. informimi, 3. pranimi i deklaratave, dhe 4. aktet tjera administrative materiale.
104
3.1. Dokumentimi
Dokumentimi është ai lloj i aktit material me të cilin organet administrative i shënojnë dukuritë e ndryshme, karakteristikat, faktet e tjera dhe ofrojnë të dhëna për për këto dukuri, karakteristika dhe fakte. Në kuptimin e ngushtë në veprimet materiale të dokumentimit bënë pjesë evidentimi i fakteve dhe mbajtja e evidencave të parapara. Andaj, këto mund të ndahen në dy grupe themelore dhe atë: a) aktet e evidencës dhe b) vërtetimet. a) Aktet e evidencës – janë akte të administratës me të cilat kryhen veprime materiale gjegjësisht operacione vepruese me të cilat evidentohen (bëhet regjistrimi) të dhënat e caktuara në evidencat të cilat organi i administratës është i obliguar që t’i mbajë rregullisht. Andaj, është e qartë se evidentimi është veprim administrativ i formalizuar i cili paraqet akt real (psh. mbajtja e evidencës për gjendjen qytetare si, libri amë i të lindurëve, vdekurëve, martuarëve, etj.). b) Vërtetimet – janë fakte të vërteta nga evidenca që mbahen nga ana e organit shtetëror të administratës. Ligji i njeh dy lloje të vërtetimeve dhe dokumenteve të tjera që jepen dhe ato janë:
1. vërtetimet që lëshohen në bazë të evidencave publike (faktet e shkruara në to konsiderohen të sakta. Ajo është supozim ligjor – presumpcion. 2. vërtetimet që lëshohen pas udhëehqjes së procedurës dhe vërtetimit të fakteve në bazë të të cilëve lëshohet vërtetimi. Vetëm lloji i parë i vërtetimeve e kanë cilësinë e saktësisë dhe vërtetësis. Këtu bëjnë pjesë edhe vërtetimet me të cilat konfirmohen nënshkrimet, dorëshkrimet dhe kopjet. Që një vërtetim të paraqes dëshmi të vërtetë për atë që pohon, dueht të plotësojë dy kushtet në vijim: a) ta ketë lëshuar organi i autorizuar; dhe b) t’i referohet asaj çështje për të cilën ai organ mban evidencën zyrtare. b. Informimi – paraqet grupin e dytë të akteve administrative materiale. Ato janë veprime të tilla të organeve të administratës me të cilat informohen personat e interesuar për faktet e ndryshme ose aktet juridike. Pra, aktet e informimit, edukimit, këshillimit, paraqiten si operacione materiale në punën e të gjitha organeve të administratës. c. Pranimi i deklaratave – është kategoria e tretë e akteve administrative materiale. Bëhet fjalë për veprimtari të tillë të administratës ku ajo pranon nga jashtë deklaratat e personave të interesuar (shembull lajëmrimi i lindjes, martesës, vdekjes, etj.). Pranimi i deklaratës gjithmonë ka të bëjë me kryerjen e ndonjë obligimi. d. Aktet e punës – për aktet e punës është karakteristike që janë akte të dyanshme të cilët përbëhen nga deklarata e vullnetit të organit të administratës rreth asja se pse ata me ato akte nuk i kryejnë funksionet e pushtetit, që do të thotë nuk veprojnë në mënyrë
105
autoritative dhe në raport me pjesmarrësit e tjerë të ndonjë marrëdhënie pronësore juridike nuk beprojnë me vullnet më të madh. Të tillë janë për shembull kontratat të cilat i ka nënshkruar organi i administratës shetërore me organizatat dhe qytetarët në ndonjë marrëdhënie pronësore-juridike. Në aspektin e akteve të tjera konkrete të administratës shtetërore, është me rëndësi të theksohet se aty numërohen aktet e administratës shtetërore që nuk kanë elemente të aktit administrativ dhe nuk prodhojnë efektin juridik të cilin e jepin aktet administrative. Bëhet fjalë për akte konkrete të administratës shtetërore të cilat nuk bëjnë pjesë në akte administrative dhe akte të punës. Ato ndërmirren nga organet e administratës në procesin e funksionimit të vet. Në aktet tjera konkrete të administratës shtetërore bëjnë pjesë edhe: - Aktet interne juridike të organeve të administratës shtetërore të cilat lindin në kuadër të aparatit administrativ dhe në të shkaktojnë efekte të caktuara juridike (udhëzimet ose instruksionet profesionale, etj.). - Aktet eksterne juridike të organeve të administratës shtetërore që ndikojnë në personat e tretë (qytetarët, organizatat etj.). e. Aktet tjera administrative materiale
Aktet tjera administrative materiale janë veprimet e shumta të tjera materiale të cilat i ndërmarrin organet e administratës shtetërore, dhe që nuk bëjnë pjesë në njërën nga tri grupet e lartpërmendura (kontrollimi inspektues, raportet, punët e ekzekutimit në procedurën administrative, etj.). Pëveç tyre ekzistojnë edhe lloje të ndryshme të veprimeve të tjera administrative siq janë kontrollimi i automjeteve, bastisja e banesës, etj. Veprimet administrative ndaj të mirave materiale gjithashtu konsiderohen operacione materiale, si për shembull shkatërrimi i bagëtisë së infektuar me ndonjë sëmundje dhe të ngjashme. Gjithashtu, veprimet administrative mund të ndërmirren edhe ndaj njerëzve si për shembull largimi i personit të dehur nga ndonjë vend i caktuar, dëbimi nga banesa, etj.
106
Kapitulli VI
SISTEMET ADMINISTRATIVE FUNKSIONALE 1. SHËRBIMET PUBLIKE 1.1. Nocioni i shërbimit publik
Kaherë në teorinë e së drejtës administrative ekziston nocioni i shërbimit publik. Kjo shprehje për herë të parë është paraqitur në aktgjykimin “Blanco”, në të cilin është futur nga arësyeja se çfarë pasojash mund të ketë shteti për dëmet e shkaktuara me veprimet e personave të cilët janë të punësuar në shërbimet publike. Ai është i lidhur për ushtruarjen e veprimtaraive të caktuara. Në fund të shekullit XIX shërbimi publik fillon ta zënë vendin e vetë në ushtruarjen e funkcioneve publike, kryesisht në lëmitë në të cilat vjen në shprehje zbatimi i shtrëngimit fizik. Shkolla e shërbimit publik e cila atëherë është krijuar ka konsideru se e tërë e drejta administrative duhet të jetë e ndërtuar si shërbim publik. Siç e thekson S. Popoviq “Institucionin e shërbimit publik (service public), së pari e ka krijuar praktika e franceze Conseil d’ Etat (e Pleqësisë shtetërore), kurse të njejtën mëtutje e ka ndërtuar toria juridike franceze. Ketë institucion gjithashtu e ka pranuar shkenca dhe praktika gjermane, si dhe teoria dhe praktika e vendeve tjera perëndimore”. Sipas teorisë sociologjike të L.Digit shërbimi publik është veprimtari organizative e funkcioneve sociale. Në pyetje janë veprimtaritë të cilat i ushtrojnë drejtuesit përmës shtrëngimit shtetëror. Në atë kohë Digo ka shkruar se “bashkësitë shtetërore të shërbimeve publike janë të organizuuara dhe të kontrolluara nga shteti. Sipas tij është ky shërbim publik si veprimtari e organihzuar pa të cilën do të vinte deri të stagnimi në shumë funkcione të shoqërisë. Shërbimet publike mund të përfshijnë si sferën ekonomike, ashtu edhe joekonomike. Edhe teoriticientët tjerë të së drejtës administratiave e përkrahin pikëpamjen se shërbimi publik paraqet njerën nga nocionet themelore i cili shpjegon aktivitetin e kolektiviteteve publike për kënaqjen e nevojave të rëndësisë së përgjithshme. Pas mbarimit të Luftës së parë botërore është vërejtur zhvillimi i shërbimeve publike veçmas në territor ët për të cilat shteti konsideron se nuk janë vetëm në sferën private, por sipas natyrës së veprimtarisë së vet gjenden në sferën e rregullimit publik institucional për kënaqjen e nevojave të përgjithshme të përbashkëta të qytetarëve. Nocioni i shërbimit publik është nocion horizontal në të cilin deri të shprehja vjen bashkëpunimi i organeve shtetërore me personat privat të cilët e ushtrojnë shërbimin publik. Në krahasim me kategoritë vertikale të personave juridik qartë shifët se shërbimi publik humb karkakterin e subordinimit i cili rezulton nga fuqia legjitime me të cilën disponon shteti.
107
1.2. Llojet dhe format e kryerjes së shërbimeve publike
Përmes shërbimit publik shteti rregullon formën aktive të shërbimit publik për arsye se mendon që ai aktivitet duhet dal nga sfera e iniciativës private, sepse vetëm në atë mënyrë mund të përmbushen nevojat. Teoria e të drejtës administrative dallon: 1. konceptin formal të shërbimit publik dhe 2. material. Me konceptin e shërbimit publik në kuptimin material me rëndësi është përmbajtja e veprimtarisë së shërbimit publik, e jo organi që e kryen atë shërbim. Kjo vetvetiu nënkuptohet se sipas kuptimit material shërbimi publik është edhe ajo që kryen personi privat. Kjo do të thotë se me shërbimin publik nuk shihet çdo veprimtari që e kryejnë organet shtetërore, por vetëm ajo veprimtari që kryejnë personat privat, nëse ai shërbim për shkak të veçorive i nënshtrohet regjimit të së drejtës publike. Në kuptimin formal me shërbimin publik kuptojmë çdo veprimtari që kryejnë organet shtetërore. Pra, shërbim publik kuptojmë atë shërbim bartës i së cilës është personi juridik-publik, e jo atë që e kryejnë personat privat. Parashtrohet pyetja, kush mund të kryej shëbimin publik? Shërbim publik mund të kryejnë personat publik si subjekte të së drejtës publike, që do të thotë që këta mund të jenë personat edhe publik edhe fizik. Me këtë, është e kuptueshme, që shërbimin publik mund të kryejnë qytetarët si persona privat. Kur shërbimin publik e kryejnë personat privat, atëherë shërbimi emërohet si shërbim publik koncesionar. Në harmoni me shërbimin publik koncesionist sipas autorizimit të bashkësisë politike-territor riale kompetente kryen shërbimin publik në emër të vetin si interesim të vetin në interes të qytetarëve. Siç e thekson Sead Dediq, më shumë teoricient të së drejtës administrative duke u nisur nga lëndët e shërbimit publik i ndajnë në : 1.
shërbimet publike administrative dhe
2.
shërbimet publike industriale ose komerciale
Shërbimet publike administrative – përfshijnë veprimtarinë e organit të administratës shtetërore dhe veprimtaria e institucioneve që iu është besuar kryerja e shërbimit publik. Gjithashtu shërbimet publike funksionojnë nën regjimin juridik të pushtetit publik dhe aty dallohen nga regjimi i personave privat. Shërbimet publike mund të nënshkruajnë kontratat administrative dhe të sjellin akte të caktuara administrative që i nënshtrohen zbatimit. Shërbimet publike administrative, në kuptimin e gjërë të fjalës, bëjnë veprimtarinë gjyqësore, veprimtarinë e organeve të administrimit shtetëror dhe veprimtarinë e institucioneve që iu është besuar kryerja e shërbimeve publike.
108
Shërbimi publik industrial ose komercial – përfshijnë veprimtarinë në të cilën zbatohen dispozitat e të drejtës publike si dhe dispozitat e të drejtës private. Këto shërbime kanë karakter të shërbimeve publike, por i janë nënshtruar të drejtës private dhe çështjeve që kanë lidhje më përgjegjësinë ndaj shfrytëzuesve të shërbimit publik, përgjegjësisë ndaj personave të tretë, marrëdhënieve me organet tjera publike, regjimi financiar, kontratat që i nënshkruajnë me shfrytëzuesit e shërbimeve publike etj. Shërbimet publike industriale ose komerciale theksohen se janë: hekurudha, vendet për shërim, banjat, hidroelektranat, minierat etj. 2. KONCESIONI I SHËRBIMEVE PUBLIKE 2.1. Koncepti dhe krijimi i koncesionit
Koncesioni nënkupton dhënien e lejes së veçantë për kryerjen e veprimtarisë së caktuar. Në mënyrë që t'mos ketë keqkuptime dhe që t'mos kuptoheshin me koncesion të gjtha format e realizimit të të drejtave që vijnën nga organi shtetërorë, duhet t'kemi parasysh që koncesioni është lloj i veçantë i privilegjeve që e ndan pushteti administrativ. E padiskutueshme është që koncesionit i nënshtrohen të mirat publike (angl. public goods, gjerm. öffentliche Güter, Kollektivgüter, fren. bien public). Ato janë të mira ose shërbime që pa veprimtarinë e shtetit tregu vetvetiu nuk do t'i siguronte ose do t'i ofronte në masë jo të duhur. Kujdes i veçantë i është kushtuar shërbimit publik koncesionar në teorinë franceze të së drejtës administrative. Këtu shërbimi publik koncesionar merret si lloj i veçantë i koncesionit administrativ dhe atë për koncesionarin do të thotë e drejtë në kryerjen e aktivitetit të caktuar. Janë tri veti të të mirave materiale: mund t'i shfrytëzoj, shpenzoj ose shijoj numri në rritje i njerëzve e që sasia e arritshme për të tjerët të mos zvoglohet. Në kuptimin etimologjik, koncesioni (concessio, concedo) ka kuptimin e: 1. „kontrata me të cilin shteti ose pushteti municipal, nën kushte të qëndrueshme, jep në eksploatim ndërmarrjet e veta ose tokën me të drejtën e nxjerrjes së xeheve të dobishme, ndërtimit, ndërmarrje etj. 2. vetëm ndërmarrjet, të organizuar në bazë të koncesionit; 3. lejimi, transferimi, koncesioni, privilegji; 4. miratimi për udhëheqjen e qarkullimit, lejimi për kryerjen ndonjë veprimtarie''. Koncesioni u krijua në të shkuarën e largët rreth vitit 312 p.e.r., në shtetin Romak ku paraqiten lejet e para me të cilat cenzorët jepnin me qira të ardhuarat shtetërore ose të drejtën në kryerjen e punëve publike. Koncesionet si formë e deponimeve janë nisur që nga kohët e Romës se vjetër, e dhënia e koncesioneve bëhet më e rëndësishme dhe gjithnjë e më prezente me krijimin dhe zhvillimin e sistemit kapitalist bashkëkohor të fitimive me punë. Projektet që më së shumti kërkojnë, finaciarisht dhe teknikisht, të realizuar me dhëniet koncesionale, ishin tuneli ndër La Mansh, Kanali Suez, kanali i Panamas, rrjeti i autostradave në Spanjë etj. Shërbimi publik koncesionar është konstatuar shumë moti edhe në hapsirat e shteteve të krijuara nga shkatërrimi i Jugosllavisë. Kështu për shembull, '' kur është vendosur ndërtimi i hekurudhës Carigrad-Banja Lluka- Dobërlin më 1869, pushteti turk ka dhënë koncesionin për ndërtimin e hekurudhës shtëpisë bankare Hirsch. Koncesioni ishte dhënë për
109
ndërtimin e hekurudhës dhe eksploatimin e saj për 50 vite me radhë nga ndërtimi. Në bazë të konventës të posaçme në bazë të së cilës atyre kompanive u ishte lejuar edhe eksploatimi i pyjeve shtetërore në gjerësinë prej 10 km nga secila anë e hekurudhës. Në të drejtën e administrimit hasim në konvencione si formë e veprimtarisë së pushtetit shtetëror. Në të drejtën administrative të Francës koncesioni ka lidhje me kryerjen e shërbimeve publike, kryerjen e punëve publike si është për shembull ndërtimi i rrugëve etj. Në këtë kontekst koncesioni mund t'u jipet edhe individëve dhe personave juridik nën kushtet të cilat rregullohen me kontratë të veçantë për koncesion. Edhe në shtetet tjera kapitaliste koncesioni është formë e dhënies dhe ndarjes së të drejtave në shfrytëzimin e të mirave publike ose të drejtave publike dhe arritjen e monopolit ndaj eksploatimit. Në hapsirat e Jugosllavisë së shkatërruar koncesioni nuk ka ekzistuar, duke u nisur se çdo veprimtari si ekonomike ashtu dhe joekonomike e kanë kryer ekskluzivisht organet publike të shtetit, ndërmarrjet, institucionet. Pronat kryesisht kishin karakter të pronësisë shoqërore që në teori ishte kryesisht koncept i padefinuar. Situatë e ngjajshme si qështja e dhënieve të koncesionit ishte edhe në shtetet tjera socialiste. Është interesante se përjashtim bënte BRRS-ja e atëhershme në të cilën me qëllim të ndërtimit të vendit pas luftës qytetare dhe revulucionit i ishte dhënë koncesioni personave të caktuar në disa fusha të caktuara të veprimtarive ekonomike. Proceset bashkëkohore të globalizimit dhe internacionalizimit të ekonomive nacionale, krijimi i hipotezave për forcimin e rrjedhave të ndërlidhjes regjionale dhe integrimeve ekonomike në unionin Evropian aktualizojnë nevojën e investimeve të mëdha kapitale të infrastrukturës, veçanërisht në fushën e komunikacionit, energjetikës, komunikimeve, ekonomisë ujore etj. Padyshim realizimi i tyre kërkon mjete të rëndëishme investicionale, me të cilat nuk disponon shumica e vendeve, veçanërisht të atyre më pak të zhvilluara dhe në procesin e tranzicionit. Për këtë arsye këto venda janë të orientuara kah nevoja e angazhimeve të kapitalit të huaj për realizimin e qëllimeve dhe interesave të përmendura. Padyshim, dhënia e koncesioneve është njëra prej formave të favorshme të angazhimit të kapitalit të huaj dhe vendor me qëllim të financimit të investimeve në fushën e shfrytëzimit të resurseve të natyrës ose ndërtimit të objekteve të infrastrukturës dhe të mirave tjera publike në përdorimin e përgjithshëm. 2.2. Përmbajtja e koncesionit
Koncepti i koncesionit është i lidhur me lejimin e caktuar (leja) të shfrytëzimit me natyrën e caktuar të veprimtarisë që paraqet privilegj në raport me format e zakonshme të kryerjes së formave të ndryshme të veprimtarisë. Koncesioni mund të jetë ndërkombëtar dhe vendor (e brendshme). Pëveç përcaktimit konceptual të koncesionit ka edhe përcaktimin e vet përmbajtësor. Në kuptimin përmbajtësor koncepcioni është institut i veçantë juridik përmes të cilit pushteti publik lejon subjektin e caktuar, qoftë person fizik apo juridik, shtetasit vendor ose të huajit, shfrytëzimin e të mirave të caktuara, kryerjen e disa punëve ose punën në ndonjë veprimtari që deri atëherë kishte karakter publik-juridik si interes publik ose i përgjithshëm. Edhe më tutje koncesioni ka atë interes vetëm se personifikohet me personalitetet të koncesionistit që i lejohet që me kushte të caktuara të
110
shfrytëzoj ndonjë të mirë si privilegj në bazë të miratimit të veçantë. Koncesionin pushteti publik e shpërndan me akt të veçantë juridik i cili është autoritativ, i një anshëm dhe sipas natyrës i bazuar në rregullativa që e cakton mundësinë e ndarjes së koncësionit (ligji për koncesionet). Sjelljen e ligjit për aprovimin e koncesionit i paraprinë kërkesa e subjektit të interesuar që t'i lejohet shfrytëzimi i ndonjë të mire. Në procedurën e ndarjes së koncesioneve marrin pjesë dhënësit e koncesioneve dhe parashtruesi i kërkesës (koncesionisti). Koncesioni i ndarë mund të ketë përmbajtje me vlerë në kuptimin e autorizimit të natyrave të ndryshme, qoftë për shfrytëzimin e pasurisë natyrore të caktuar ose të mirave në përdorimin e përgjithshëm etj. Zakonisht koncesioni ndahet në kohë të caktuar dhe afati i përdorimit të koncesionit varet nga nga një sërë faktorësh prej të cilëve më me rëndësi janë lloji i koncesionit, kushtet në të cilat jipet, për sa vite është ndarë koncesioni etj. Pas ndarjes së koncesionit vjen në rradhë nënshkrimi i kontratave për koncesion me të cilin sipas natyrës së koncesionit vërtetohet modaliteti. 2.3. Dhënia e koncesionit
Funkcionimi i ekonomisë së Bosnës dhe Hercegovinës në vitet e fundit karakterizon gjendjen e stagnimit të përgjithshëm, së bashku me trendet e pafavorshme në lëvizjen e treguesve më të rëndësishëm ekonomik, si psh: •
brutoprodhimi shoqëror i ultë-jofavorshëm;
•
shkalla e lartë e papunësisë;
•
shkalla e ultë e shfrytëzimit të kapaciteteve prodhuese;
•
deficiti në tregtinë e jashtme etj.
Natyra juridike e koncesionit është e lidhur me forma të ndryshme të koncesionit dhe definimin e marrëdhënieve koncesionare përmes akteve juridike që i kumton pushteti publik. Koncesioni në esencë do të thotë dhënien e të drejtave për shfrytëzimin e resurseve natyrore të caktuara ose të mirave publike të cilat organet e pushtetit ia lëshojnë personit të vendit apo të huaja më kushtet e caktuara dhe në afatin e caktuar. Me këtë qëllim janë sjell ligjet për koncesionet në Bosne dhe Hercegovinë, në nivelin shtetëror dhe të entitetit. Ligjet janë plotësisht të harmonizuara ndërmjet vete e me të konstatohen kushtet nën të cilat personave juridik të huaj dhe vendor mund t'u ndahen koncesionet për sigurimin e infrastrukturës dhe shërbimeve, financimi, projektimi, ndërtimi, mirëmbajtja dhe udhëheqja me punën në atë infrastrukturë dhe objekteve dhe paisjeve të lidhura me të, si dhe shfrytëzimin e resurseve natyrore. Pasi koncesionet në disa lëmi ekonomike dhe veprimeve publike dhe veprimtarive publike dallon për një mori specifikash të cilat janë të lidhura për atë sferë, imponohet nevoja që, pëveç në ligjet e përmendura, ndarja e koncesioneve të përpunohet edhe në ligjet për sfera të caktuara (uji, pyje, rrugët, komunikacioni hekurudhor, komunikacioni i postës dhe telekomunikacionit, energjetika , xehtaria...) dhe veprimtaritë publike, të cilat mund të jenë objekt i koncesionit.
111
Kontrata për koncesion nënshkruhet në periudhën e caktuar që nuk mund të jetë më gjatë se 30 vite. Nëse lajmërohen rrethana të jashtëzakonshme të cilat kërkojnë investime për të cilat është e nevojshme periudha më e gjatë kohore, afati i kontraktuar mund të zgjatet, por nuk mund të zgjat më shumë se 50 vite. Kontrata për koncesion mund të përtërihet për periudhën që nuk mund t'është më i gjatë se gjysma e fillimisht afatit të nënshkruar. Kontrata për koncesionin nuk mund të përcillet në koncesionistin tjetër pa pajtimin e mëparshëm të Komisionit. 2.4. Lënda e dhënieve koncesionale
Në mangësi të burimeve të veta të financimit, e duke u nisur nga orientimet fillestare për ndrrimin e pronës dhe zhvillimin në bazat e ekonomisë, shteti që dëshiron të nxit procese privatizuese dhe investimet direkte të huaja me futjen e ndarjes së koncesioneve në ato sektore ku nuk mund të jenë objekt i privatizimit. Kështu ëhtë theksuar qartë orientimi që zhvillimi i infrastrukturës, ofrimi i shërbimeve dhe eksploatimi i resurseve natyrore të avansohen përmes ndarjes së koncesioneve. Në bazë të shfrytëzimit të deritanishëm të këtyre potencialeve dhe mundësive reale të zhvillimit të tyre, lajmërohet nevoja për hulumtimin e tyre të mëtutjeshëm, ndërtimin, eksploatimin dhe shfrytëzimin në harmoni me të arriturat bashkëkohore shkencore, teknikës dhe teknologjisë dhe udhëheqjen e tyre racionale sipas standardeve ndërkombëtare. Ndërtimi dhe/anekset dhe shfrytëzimi ose vetëm shfrytëzimi: * autostradave, rrugëve magjistrale, rrugëve dhe objekteve përkatëse të infrastrukturës, vijave hekurudhore, kanaleve lundruese, porteve dhe aeroporteve; * shfrytëzimi i rrjedhave të ujit dhe ujrave të tjera; * ndërtimi i objekteve energjetike; * ndërtimi dhe shfrytëzimi ose shfrytëzimi i hidroakumulimeve; * hulumtimi dhe/ose shfrytëzimi i lëndëve të energjetike dhe mineraleve tjera; * hulumtimi dhe /ose shfrytëzimi i naftës së papërpunuar dhe plinit; * shfrytëzimi i truallit të ndërtimtarisë; * shfrytëzimi i pyjeve dhe truallit pyjor; * gjuetia dhe peshkimi; * ndërtimi, shfrytëzimi dhe udhëheqja me transportin gypor të naftës dhe plinit dhe magazionimi në gypat dhe terminalet; * shërbimet në sektorin e komunikimit;
112
* lojrat e fatit; * komunikacioni hekurudhor i udhëtarëve dhe i autotransportuesve; * transporti publik i personave në linja ; * shfrytëzimi i ujrave shëruese termale dhe minerale; * hulumtimi i/oseshfrytëzimi i lëndëve të para të mineraleve dhe jometaleve, duke përfshirë edhe lëndët sekundare të mineraleve të përcaktuara me ligj të veçantë; * sistemi i hidromelioracionit për nxjerjen e materialeve nga sipërfaqet e ujrave; * përdorimi i tokave bujqësore; * hotelet dhe objektet tjera turistike; * hapsirat dhe objektet të trashëgëmisë ndërtimore dhe ekonomike; * të mirat tjera në kuptimin e nenit 1. pika 2. të Ligjit për koncesionet. 2.5. Shërbimi publik i koncesionit
Shërbimi publik koncesionar është shërbim në kuptimin material pra është shërbim të cilën e udhëheq ndonjë person privat, qoftë fizik apo juridik në emër të vetin dhe për llogari të veten sipas autorizimit të veçantë të cilin ia kalon pushteti publik. Pra, kur shërbimin publik e kryejnë personat privat, atëherë shërbimi shenjohet si shërbimi publik koncesionar. Ngjajshëm shërbimi publik koncesionar kuptohet edhe në teori, duke theksuar se bëhet fjalë për shërbimin publik të cilën e kryen personi privat në rrezikun e vet duke u paguar me rregull nga shfrytëzuesit e shërbimit, e sipas autorizimit të pushtetit pubik. Autorizimet për kryerjen e shërbimeve publike koncesionisti e fiton nga pushteti publik. Natyrisht, koncesionisti ka obligime ndaj pushtetit publik, e para së gjithash që shërbimin ta kryen si profesion të vetin permanent me rregull dhe në frymën e autorizimeve ligjore. Koncesioni ndahet me aktin administrativ, e shumë rrallë me normë juridike. Me aktin administrativ vërtetohet e drejta koncesionare që koncesionisti nën kushtet e përcaktuara të veçanta të kryej shërbimin koncesionar. Zakonisht marrëdhëniet reciproke ndërmjet koncesionarëve dhe dhënësit të koncesionit (koncesorit) rregullohen me kontratë të veçantë. Mbikqyrja mbi punën e shërbimit publik koncesionar e kryen organi i shërbimit publik i cili ka autorizim të kryen kontrollimin e punës dhe të bërit e punëve tjera, zbatimin e ligjit, plotësimin e obligimeve nga kontrata për koncesion. Në raste të caktuara organi i shërbimit shtetëror mund të sjell vendim për ndalimin e shërbimit koncesionar. Prof. I. Borkoviq thekson '' theksimin e rrethanave që shërbimi publik koncesionar sipas definicionit të vet juridik është kontratë administrative.
113
Ajo para së gjthash ndikon në atë që rregullat epërgjthshme që vlejnë në kontrata të zbatohen edhe në shërbimin publik koncesionar, dhe e dyta, fakti shërbimi publik koncesionar mirret si kontratë juridike ndikon shumë në definimin e ntyrës juridike të aktit për koncesion, e veçanërisht në shprehjen e elementeve kontaktuese të tij'' 3. FINANCIMI I SHËRBIMEVE PUBLIKE 3.1. Koncepti i financimit të shërbimeve publike
Në teorinë juridike veçanërisht në teorinë e të drejtës financiare pëveç Adam Smithit, dominon qëndrimi që problematika e financimit të shërbimeve publike, gjegjësisht, problematika e shpenzimeve publike nuk i takojnë objektit të studimit të financave publike, por në materien e të drejtës kushtetutare dhe administrative. Ky qëndrim për ne është i pranueshëm nga arsyeja që financimi i shërbimeve publike është i lidhur ngusht me funksionimin e pushtetit shtetëror. Pa marrë parasysh në mendimet e ndara dhe pikëpamjeve në kundërshtim, çmojmë që çështjet e financimeve bien nën sferën e rregullimit juridik të organit të shërbimit shtetëror dhe që financimi i tyre në të vërtetë është njëri nga elementet e organizimit që është i nevojshëm për arsimim dhe konstituim pa të cilin nuk do të mund të funksiononte. Me shpenzimet publike nënkuptojmë shpenzimet monetare të cilat kolektiviteti publik-juridik, gjegjësisht, shërbimet publike (shteti, fondet, institucionet, etj) i bëjnë me qëllim të plotësimit të nevojave të përgjithshme dhe të përbashkëta. Ato nevoja të përgjthshme dhe të përbashkëta munden me qenë mbrojtja e shtetit, arsimimi, sigurimi shëndetësor, shkenca, komunikacioni etj. Nga arsyeja që financimi i shërbimeve publike nënkupton ndarjen e mjeteve monetare për mbulimin e nevojave të përgjithshme dhe nevojave publike të banorëve, qoftë qytetarëve si individ, qoftë personave juridik të cilët së bashku bëjnë subjektet në një shtet, shpenzimet publike mund të përfshijnë instrumente të ndryshme të financimit publik. Ato paraqesin aktivitetin financiar që përbëhet nga madhësia dhe struktura e nevojave publike, pastaj vlerësimin e prioriteteve në sferën e aktiviteteve të shërbimeve publike, si përcaktimin e bartësve të financimit të sektoreve të caktuara të nevojave publike. Prof. K. Begiqi thekson: '' Edhe pse sistemi i shpenzimeve publike përfshin më shumë instrumente të formimit dhe orientimit të mjeteve financiare, për shkak të vlerës së buxhetit e zakonshme është me sistemin buxhetor të emërohet sistemi i financimit publik në tërësi. Prandaj edhe shëyrtimi i karaketristikave dhe funksionit të buxhetit në esencë parasheh edhe analizën e një sërë elementesh të përbashkëta që janë veçori e të gjithë unstrumenetve të financimit publik''. 3.2. Financimi i shërbimeve publike
Në kuptimin më të gjërë të financimit të shërbimeve publike paraqet përfshirjen e vendimeve, masave dhe aktiviteteve me të cilat vërtetohen caqet dhe realizimet e detyrave të sistemit të financimit publik. Financimi i shërbimeve publike nuk ka lidhje
114
vetëm me shpenzimet publike të shtetit dhe nivelit më të ngusht të pushtetit, gjegjësisht, në marrjen dhe realizimin e planeve financiare, por përfshin edhe fushave tjera të financimit publik në korniza të instrumeneteve me të cilat shteti, në numër më të madh apo më të vogël participon në realizimin e mjeteve me të cilat i financon shërbimet publike. Qëllimet në të cilat bazohet politika e financimit të shërbimeve publike mun të jenë këto: 1. financiare; 2. redistributive dhe; 3. ekonomike; Qëllimet e financimit të shërbimeve publike janë të limituara me detyrat e reduktuara të krejt gjendjes financiare dhe sistemit të financimit të shpenzimeve publike, ashtu që financimi shkurtohet vetëm në sigurimin e mjeteve në emër të shpenzimeve publike klasike me të cilat mbulohen vetëm nevojat elementare të shërbimeve publike me të cilat sigurohet zbatimi i funksioneve të tyre . Definimi joadekuat i arritshmërisë së financimit të shërbimeve publike edhe më shumë vie në shprehje kur kemi parasysh mangësitë e shumta të sektorit publik si janë: sektori i nevojave të përbashkëta të karakterit publik (shëndetësia në nivel kantonal, nivelet kantonale të armit të lartë, etj) ende i padefinuar, pastaj kundërshpërblimet kundrejt regjisë shtetërore të përgjithshme, pastaj struktura dhe organizimi i institucioneve publike. Veçanërisht ka lidhje me intitucionet nga fusha e arsimimit, kulturës, sportit etj, në nivel shtetëror. Varësia e financimit të shërbimeve publike nga etnitetet, pastaj decentralizimi i tejtheksuar dhe fragmentimi i sistemit të financimit në kuadër të kantonit etj.
115
Kapitulli VII
PERSONAT E TË DREJTËS PUBLIKE 1. RËNDËSIA DHE LLOJET E PERSONAVE TË SË DREJTËS PUBLIKE Nocioni i personit të drejtës publike
Bartësit e të drejtës dhe obligimeve, gjegjësisht, thënë me gjuhën e juristit, obligimet dhe kompetencat shenojmë si subjekt juridik, gjegjësisht, në rastin tonë si subjekt të së drejtës publike. Kjo do të thotë se ekziston subjekti (edhe publik) i të drejtës private. Subjektet juridike së pari janë individët-qytetarët, e jo grupet e njerëzvesi formë e kolektivitetit të cilët nuk janë të lidhura me asgjë pëveç që janë të shprehura me numër (tetë veta, pesëmbëdhjetë veta etj). Duke aprovuar parimin e barazisë, drejtësia pranon subjektivitetin juridik të gjithë anëtarëve të bashkësisë politike (shtetit), që shprehet përmes nocionit të tyre të aftësive juridike dhe ai nocion është identik me nocionin e subjektit të së drejtës. Prap, në drejtësi veçanërisht shikohen si subjekte dhe kolektive njerëzore edhe prona e tyre të cilën me kushte të caktuara të veçanta proceduron rendi juridik i çdo shteti. Kështu së bashku me personat fizik lajmërohen edhe të ashtuquajturit persona juridik të cilët lajmërohen si subjekte të së drejtës. Vend të veçantë në mesin e tyre padyshim e zë shteti si bashkësi politike territor riale e cila ka cilësi të bartësit të së drejtës dhe obligimit në lëvizjen e brendshme juridike (i cili është personi juridik), por e cila është edhe subjekt i së drejtës ndërkombëtare ku njëkohësisht del edhe si bartës i të drejtës dhe obligimit. Sot në të drejtën moderne çdo qytetar si subjekt bartës i të drejtës dhe obligimit në kuptimin e dyfishtë, si pjesëtar i shtetit bashkësisë politike e cila ia pranon të drejtat themelore edhe si subjekt në fushën e të drejtës publike ku merr pjesë si palë në procedurat para organeve shtetërore në të cilat mund t'jetë bartës i të drejtës dhe obligimit, por edhe si subjekt i të drejtës private e cila përfshin marrëdhëniet pronësore, të punës dhe familjare. Në lidhje me statusin e përmendur çdo subjekt i të drejtës ka mundësi që vet apo përmes përfaqësuesit ndërmerr veprime me të cilat realizohen efektet e ndryshme juridike. Përveç lutjeve, kërkesave, ankesave dhe veprimeve tjera të kompetencave procesive lirisht vendosin edhe për krijimin, zgjatjen dhe ndalimin e marrëdhënieve të ndryshme juridike. 1.2. Personat juridik-publik
Kur thuhet personat e të drejtës publike atëherë mendohet në organizatat e shumta, institucionet dhe asociacionet të cilat marrin vendime dhe masa në bazë tësë cilavejanë të obliguara që të bëjnë dhe veprojnë ashtu që dikujt t'ia imponojnë ndonjë obligim kështu atyre u takojnë disa të drejta( kompetencat juridike) ose aprovojnë fitimin e disa të drejtave subjektet tjera ku fitojnë obligimin që ato të drejta edhe ti sigurojnë, gjegjësisht, mundësojnë realizimin e tyre. Ky grup i subjekteve themelon të drejtat dhe autorizimet ose në bartjen e autorizimit nga ana e organeve shtetërore, gjë që u jep karakterin publik-juridik, ose në bartjen e pjesës së fuqisë, para së gjithash ekonomike, nga subjektet e ndryshme, gjegjësisht, shoqërive ekonomike në asociim, gjegjësisht,
116
shoqatës të cilën ata e krijuan. Vlerë të posaqme në grupin e personave publik-juridik e kanë entet publike, agjensionet publike, fondet publike dhe odat. Karakteristika themelore dhe e përbashkët e të gjithë këtyre institucioneve është se subjektiviteti i tyre ekonomik- politik pjesërisht është caktuar me ligjet adekuate, e pjesërisht me aktet dhe procedurat ligjoregjë që iu siguron autonomi të caktuar në punë në raport me strukturën shtetërore në kuptim të ngushtë të cilën e përbëjnë organet e shërbimit shtetëror dhe institucionet të cilat disponojnë me autorizimet publike që e përbëjnë të ashtuq. administratën funksionale. 1.3. Pozita e personit të së drejtës publike
Numri i caktuar i qëllimeve nga fushëveprimi i pushtetit sovran bartet në personat publik-juridik të cilët kanë në rend të parë natyrën administrative. Psh, pozita elektrodistributive në Francë është e rregulluar me të drejtën administrative. Ngjajshëm është duke ndodhur viteve të fundit edhe në Bosne dhe Hercegovinë ku për fushë të elektroekonomisë dhe prodhimit, gjegjësisht, distrubuimi i energjisë elektrike është përcaktuar agjensioni për energjinë elektrike (agjensioni federal për energjinë elektrike – FERK), agjensioni për komunikim, etj. Në pyetje është pozita e vet institucioneve, e jo pozita e zyrtarëve të tyre. Kjo pozitë është e ngjajshme me atë në shërbimet publike administrative. Ai është i ngjajshëm edhe për regjimin e pasurisë me të cilën disponojnë agjensionet e ndryshme, entet, komorat dhe asociacionet nga fusha të ndryshme të jetës shoqërore. Është e ditur që e drejta admnistrative përcaktohet me kombinimet e dy koncepteve. I pari është, koncepti organik i personit publik të drejtës publike. E i dyti është koncepti material i cili nënkupton shërbimin publik. Kombinimi i tyre pamundëson dallimin e administrimit publik dhe privat për të cilat karakteristikë është zbatimi i të drejtës administrative. Koncepti i shërbimit publik si kemi parë lajmërohet si element shumë i rëndësishëm, por jo edhe të mjaftueshëm gjatë definimit të kategorive të caktuara juridike, si janë psh, zyrtari shtetëror, gjegjësisht, zyrtari publik, kontrata adminitrative, punët publike, interesi publik, etj. Në secilën prej tyre funksioni publik është formalisht prezent. Definicioni i kontratës administrative, për shembull, nënkupton atë që është objekt i shërbimit publik ose atë që rrjedh nga rendi publik. 2. ENTET PUBLIKE 2.1. Koncepti dhe veprimtaria e entit publik
Entet publike paraqesin personat juridik publik të cilët disponojnë me autorizime të besueshme në marrjen e vendimeve për disa dispozita normative, pastaj në zgjidhjen e të drejtave dhe obligimeve nga fusha për të cilën janë themeluar si dhe kryerjen e çështjeve tjera në harmoni me ligjin. Entet publike themelohen për kryerjen e çështjeve administrative dhe profesionale si janë: sigurimi shëndetësorë, mbrojtja sociale dhe e fëmijëve, urbanizmi, hidrometeorologjia, për mbrojtjen e përmendoreve historike etj. Që të kryhen kaualitativisht punët në ente ato janë të autorizuara të kryejnë mbledhjen e mjeteve materiale.
117
Në zbatimin e ligjit nga fusha e caktuar nga kompetenca e entit publik, enti është i autorizuar që të merr procedura të zbatuara të caktuara si janë: - përcaktimi i standardeve dhe normativave për çështje të caktuara nga fusha e punës së entit; - përcaktimi i të drejtës dhe kushteve të shfrytëzimit të një forme të caktuar të mbrojtjes; - përcaktimi i bazës së kontributeve, mënyrës së llogaritjes dhe pagesës së mjeteve për realizimin e të drejtës së caktuar nga fushëveprimi i punës së entit; - lartëisë së daljeve e kritereve dhe mënyrës së pjesëmarrjes së personave shfrytëzues së entit; - kushteve dhe mënyrës së shfrytëzimit të shpërblimeve monetare dhe ndihmës; - dhe çështjeve tjera në harmoni me ligjin. 2.2. Veprimtaria e administrimit të entit
Në entin publik shteti bart autorizime që të zgjedh për të drejtat dhe obligimet e qytetarëve, personave fizik dhe juridik për çështjet nga veprimtaria e entit. Në procedurën për zgjedhjen e të drejtës nga lëmi i entit në përgjithësi po zbatohen dispozitat e Ligjit për procedurë administrative, deri sa vetëm çështje të caktuara rregullohen me dispozitë të veçantë. Dispozita e veçantë është e zgjidhja e dyshkallmërisë,e gjithashtu kundër disa akteve administrative përfundimtare është siguruar edhe mbrojtja administrative-gjyqësore. 3. FONDET PUBLIKE
Në sistemin e financimit publik krahas buxhetit vend me rënësi zënë fondet. Madje, fondet publike paraqesin instrumenetet kryesuese të formimit dhe orientimit të mjeteve në emër të nevojave të karakterit publik. Përndryshe, në krahasim me buxhet, fondet si instrument i financimit kanë një mori përparësish si janë: -më sigurt sigurojnë mjete për nevoja të caktuara, duke u nisur se të ardhurat e fondeve kanë karakter destinues. Ato, për dallim nga të ardhurat buxhetore të cilat nuk kanë destinimin e caktuar të ardhurat me rëndësi me planifikim më real të aktiviteteve të cilat financohen nga fondet. -
shpenzimi i mjeteve në fondet mund të jetë vetëm përmbrapa, që do të thotë vetëm pasi të ardhurat realizohen. Në atë mënyrë eliminohet mundësia e anticipuar e shpenzimeve si është rasti te buxheti;
-
në fondet publike është e mundshme udhëheqja dhe disponimi me mjete nga ana e vet interesantëve, gjegjësisht, shfrytëzuesve të shërbimeve të caktuara të karakterit publik;
118
-
mjetet e fondeve publike me kalimin e vitit të punës barten në vitin e ardhshëm gjë që nuk ndodh te buxheti ku mjetet në llogari shuhen, gjegjësisht, vetëm deri në mes të janarit mjetet mund të shpenzohen për pagesa prioritare. Në kushtet e ekzistimit të procedurave të fituarave publike gati se është e sigurt se pjesa më e madhe e mjeteve do të shuhej.
Me bartjen e mjeteve si është rasti te financimi i fondeve stimulohet kursimi në shfrytëzimin e të ardhurave sipas tregut të parave dhe kapitalit. Dobësitë bazike të fondeve publike në raport me buxhetin janë se përmes tyre më me vështirësi realizohet kontrolli mbi rrjedhat monetare. Në ato kushte financimi i fondeve mund te puna joefikase të vjen deri rritja e shpenzimeve në korniza të krejt sistemit financues. Fondet si instrument i financimit paraqiten si forma adekuate të financimit të shpenzimeve të natyrës ekonomike dhe sociale. Me kalimin e kohës fondet publike veçanërisht po afirmohen në dy sektore dhe atë: - në sistemet fiskale në shtetet për të cilat karakteristike është decentralizimi dhe dekoncentrimi i aktiviteteve financiare; -
në plotësimin e atyre nevojave të cilat nuk kanë ekskluzivisht karakter publik, pra në fushat e shërbimeve publike ku kryhet depërtimi.
Intenziteti i lidhjes së vënë në mes të buxhetit dhe fondeve mund të jetë i ndryshëm, varësisht nga lloji i nevojave të cilat i siguron fondi i caktuar si dhe pavarësia financiare i fondit në kuptimin e pronësisë së të ardhurave burimore. Në këtë aspekt fondet mund të jenë: 1. fonde buxhetore dhe 2. jashtëbuxhetore Kur përmes fondeve finansohen nevojat të cilat nuk kanë vetëm karakter publik atëherë shteti plotësisht ia lëshon financimin e nevojave të tilla fondeve publike. Në varësi nga prezenca e interesave të përgjithshme i cili është i përmbajtur në ndonjërën nevojë të përbashkët, shteti mban rolin korektiv duke përfshirë edhe normimin si dhe shkallën që i përgjigjet të ashtuq. socializimit në financim. Ai socializim realizohet si përmes procedurave ligjore në format e të ardhurave, vetëm se duhet pasur parasysh që format kryesore të të ardhurave ne fondet pubkike janë kontributet, kështu edhe me angazhimin e drejtpërdrejt të mjeteve buxhetore në rast se përmes financimit të fondit vie në diskutim ai nivel i sigurisë sociale e cila është e garantuar nga shteti. Kjo më së pari ka lidhje me sigurimin social, mbrojtjen shëndetësore, shkollimin etj. 4. ODAT 4.1. Koncepti dhe llojet elementare të odave
Odat janë pjesë e sistemit të odave i cili është zhvilluar shumë herët, menjëherë pas luftës së Dytë botërore. Sot ekzistojnë odat ekonomike, avokatëve, mjekëve, shënimeve etj. Tradicionalisht odat pavarësisht nga organizimi dhe fushëveprimi i tyre në shtetet e caktuara paraqesin bartësin më me rëndësi të politikës ekonomike nga fusha e
119
personave juridik-publik. Odat, me rregull, paraqesin formën e shoqatave në mënyrë që të mbrojnë interes të caktuar të përbashkët. Në këtë mënyrë, për shembull, oda si shoqatë e punëdhënësve lajmërohet si asociacion i intereseve të përbashkëta të sujekteve ekonomike nga shteti dhe sindikata e punëtorëve. Kështu odat në të vërtetë artikulojnë intereset e përbashkëta të atyre që janë të bashkuar. Organet kompetente të pushtetit dhe administrimit realizojnë bashkëpunimin me odën kompetente territoritoriale si partner, në përfaqëismin e interesave të anëtarëve të odave, veçanërisht në këto: përgatitjen dhe aprovimin e ligjeve, dispozitave tjera, dhe masave të politikës ekonomike e instrumenteve me të cilat rregullohet pozita ekonomike e subjekteve ekonomike, pergatitjen dhe vendimmarrjen e strategjisë së zhvillimit, politikave ekonomike të sektoreve(industrisë, bujqësisë, tregtisë etj.), mbrojtjen e prodhimit vendor, vënien e sistemit të zhvillimit ekologjik, zhvillimit dhe avansimit të institucioneve të tregut, sigurimin e standardeve teknike dhe tjera standarde, përgatitjen dhe ndërmarrjen e masave për avansimin e eksportimit të mallrave dhe shërbimeve, promocionit të ekonomisë në vend dhe jashtë, vërtetimit të kompetencës dhe përfaqësimit të punëdhënësve në përgatitjen dhe vendimmarrjen e regullativës në lëminë e punës, sigurimit shëndetësor, pensionit, të ardhurave personale, e të tjera çështje të marrëdhënieve të partneritetit të përcaktuara me dispozita të posaqme dhe autorizimeve të odës në kompetencat nga marrëdhëniet e partneritetit sigurojnë drejtpërdrejt apo përmes organeve të veta propozimet, qëndrimet, mendimet dhe të ngjajshme të anëtarëve të vet, të cilat pas përpunimit ia dorëzojnë organeve kompetente në shqyrtim. Në kushtet bashkëkohore zakonisht përmenden dy lloje të odave: 1. lloji odave evropiane-kontinentale dhe 2. lloji anglo- amerikan Lloji evropian-kontinental i odave nënkupton karakter juridik-publik të shoqërimit që bazohet në interesat e përbashkëta të themeluesve të saj. Ky lloj i odës është karakteristik me karakterin publik-juridik, themeluar sipas ligjit dhe me anëtarësimin e obligueshëm në odë. Te ky lloj i odës gërshetohen interesat e përbashkëta dhe të përgjithshme. Nga ana tjetër, duke pas parasysh se karakterin juridiko-publik ua siguron shteti i cili ia bart autorizimet publike ai përmes odave realizon interesin e përgjithshëm (publik), e nga ana tjetër lajmërohet i ashtuq.interesi i përbashkët që vie nga themeluesit, gjegjësisht, anëtarët e odës. 4.2. Pozita dhe rrethi i veprimit i odave si persona të së drejtës publike
Pozita juridike e odës nënkupton karakterin juridik-publik jashtë strukturës shtetërore. Odat themelohen me ligj nga i cili del nga anëtarësimi i obligueshëm dhe kontributi i anëtarit. Odat mund të organizohen si asociacione jo shtetërore dhe të pavarura në lëmi të ndryshme të jetës shoqërore , dhe që janë në cilësinë e personit juridik. Kjo na orienton se pozita e tyre është e gjërë dhe shumëllojshme në lidhje me rrethin e veprimit të tyre të punës. Si person juridik do të definojmë çdo bashkim të njerëzve apo pronave me qëllim të lejuar juridik i cili krijohet, vepron dhe ndalon sipas normave të ligjit në fuqi.
120
Si rregull, në rrethin e veprimit të odave hyn: - bashkëpunimi me organet shtetërore. Ai përfshin, në njërën anë shprehjen e mendimeve dhe sugjestioneve gjatë aprovimit të ligjit dhe dispozitave tjera në suaza të rregullimit shtetëror dhe përcaktimit të politikës, e në anën tjetër, inicimi i ndërrimeve të rregulativës ligjore, si dhe iniciativave që i referohen masave ekonomike-politike me interes strategjik për zhvillim dhe avansim të lëmive që realizohen me veprimin e odës. -
organizimi i sistemit të vet të informimit, veçanërisht në fushën e projekteve zhvilluese, ndërrimeve në legjislacion etj.
-
organizimi i aktivitetit në fushën e marrëhënieve ekonomike, si në vend dhe jashtë. Kjo në rend të parë ka lidhje me bashkëpunimin me organet shtetërore në marrjen e masave të avansimit të punës së veprimtarisë së anëtarëve të odës si dhe në avansimin e aranzhmaneve operative në lidhje me propagandën ekonomike, organizimin e panaireve, prezentimet, tryezave të rrumbullakta, prezentimin e përbashkët të anëtraëve të odës, formimin e përfaqësive, ndarjen e detaqmenteve etj.
-
kryerja e punëve me karakter juridike-publike, - miratimin e ligjeve në harmoni me ligje dhe dispozita të përgjithshme, pastaj lëshimin e vërtetimeve dhe dokumenteve tjera në bazë të të dhënave të cilat i mbahen në evidencat zyrtare, e të cilat janë të nevojshme në aranzhmanet e punës juridike të anëtarëve në vend dhe jashtë si dhe lëshimin e vërtetimeve për faktet e caktuara në punët e shumta etj.
-
ndërmarrjen e masave në avansimin, zhvillimin dhe zbatimin e inovacioneve teknike dhe teknologjike, standardeve normative dhe teknike;
-
organizimin e edukimit kur është fjala për format e specializuara të arsimimit dhe arritjen e njohurive inovative nga sfera të ndryshme;
-
formimi i arbitrimit për anëtarët e odës dhe të provuarit e zgjidhjes së mosmarrëveshjeve ndërmjet anëtarëve para çfarëdo procedure gjyqësore;
- përfaqësimi i interesave me rastin e aprovimit të dispozitave në sferën e punës, sigurimit të shëndetësisë dhe pensionit, si dhe me rastin nënshkrimit të kontratave kolektive, etj. 4.3. Principet dhe organizimi i odës
Në oda, sipas nevojave, intereseve të anëtarëve dhe strukturës ekonomike të territor mund të organizohen lidhjet e shoqatave, lidhjet e grupeve, këshillet ekonomike, grupacionet, seksionet dhe të ngjajshme, me status me konfirmimin e statutit të odës dhe rregulloren e punës së asociacionit. Personat juridik, më së paku 30 (tridhjetë), nga veprimtaria e njejtë apo e afërt munden që me vendimet e veta, kontratë, me marrëveshje
121
ose ngjajshëm, në principin e interesit të veçantë të arsimoj lidhjen (e interesit) e asociacionit të odës, me statusin e personit juridik, që regjistrohet te gjyqi kompetent, sipas selisë. Me qëllim të përfaqësimit të interesave të punëdhënësve organeve federale dhe sindikatës dhe kryerjes së punëve profesionale në sferën e të drejtës së punës dhe sociale, në oda mund të arsimohen asociacione të veçanta me status të vërtetuar me aktin e themelimit dhe Statut. Organizimi i odës si asociacion i lidhjes bazohet në dy principe dhe ato janë: 1. 2.
principi territorrial dhe principi i lidhjes (i degëzimit);
Principi territorrial vë mbi organizimin e odës për territorr të caktuar (psh oda e avokatëve). Ky princip është formë e obliguar e shoqërimit për të gjitha subjeketet në suaza të degës së veprimtarisë në lëminë e caktuar. Në harmonizim me këtë princip mund të formohen oda për zona më të gjëra, me çka formohet sistemi i odave në shtetin e caktuar. Principi i lidhjes, gjegjësisht, i degëzimit të organizimit të odës vë mbi formën e shoqërimit të subjekteve nga sferat e njejta të ekonomive. Ndërlidhja në mes vete në odat e lidhura si janë odat tregtare, odat ekonomike, odat e mjekëve, etj, vie në shprehje për arsye të realizimit të interesave specifik të anëtarëve të tyre.
Anëtarët e odave janë ndërmarrjet, bankat, shoqëritë e sigurisë, organizatat financiare, koperativat, shoqatat e punëtorëve dhe bashkësitë, kooperativat bujqësore, anëtarët e lidhjeve adekuate, përmes asocioneve të veta. Anëtrët e odave mund të jenë institucionet shkencore-hulumtuese dhe arsimuese, shoqatat e qytetarëve të cilat mirren me veprimtari të caktuar, lidhjet, asociacionet e interesit, fondacionet, pasuritë e lëna me testament dhe organizatat e tjera të cilat kryejnë veprimtari me vlerë për ekonominë, nëse me vendim shprehin interesim për anëtarësim kolektiv në odën adekuate, sipas strukturës territorriale. Të ardhurat në oda realizohen me anëtarësime, kotizime dhe veprimtarinë personale. Udhëheqjen e odave nënkupton që anëtarët kanë të drejta udhëheqëse, kështu në lidhje më këtë odat i udhëheqin anëtarët e tyre përmes organeve të veta. Organet e odave janë kuvendi, këshilli administrues, këshilli mbikqyrës dhe kryetari. Zgjedhjet për organet e odave janë të fshehta dhe kryhen njëkohësisht në periudhë prej katër viteve. Jashtëzakonisht, mandati i parë zgjat dy vite nga zgjedhja e organit të odës. Me statutet e odave vërtetohet përbërja e organit dhe mënyra e zgjedhjeve, duke pasur kujdes ndaj përfaqësimit të lidhjes, territorrialitetit dhe kombëtar i cili realizohet përmes këshillit administrues dhe përmes kuvendit. Në kuadër të odave veprojnë gjyqet e nderit. Gjyqet e nderit udhëheqin procedurën dhe vendosin për shkeljen e rregullave të punës, kontratave, rregullave tregtare, ligjeve dhe rregullave tjera. Kompetenca e gjyqeve të nderit përcaktohet sipas selisë së denoncuesit të denoncimit dhe personit juridik kundër të cilit është kryer denoncimi. Me statut dhe akte tjera të odave përcaktohet organizimi,përbërja, mënyra e zgjedhjes,masat të cilat mund t'i shqiptoj, procedura dhe çështje të tjera nga rrethi i veprimit të punës së gjyqeve të nderit.
122
123
Kapitulli VIII
SISTEMI LOKAL ADMINISTRATIV ADMINISTRATIV 1. VETËADMINISTRIMI LOKAL DHE REGJIONAL SI PJESË E ADMINISTRATËS PUBLIKE
Vetëadministrimi lokal ka ekzistuar në shekullin e kaluar, si bazë parlamentare dhe demokracitë tjera përkatëse. Ky shekull ka sjellë një serë risish dhe parimesh të cilat e forcojnë vetëadministrimin (demokracinë) lokale dhe regjonale në Europë. Janë ndërtuar standarde të të gjitha formave të demokacisë, themeli i të cilave është demokracia lokale. Rregullimi dhe realizimi i vetëadministrimit lokal, është njëra ndër mostrat kryesore për vlerësimin e demokatizimit të një shteti. Vetëadministrimi lokal , përndryshe është institut juridik me një histori të gjatë. Në shoqëritë demokratike vetëadministrimin lokal e njohin para shumë shekujsh. Gjithashtu, tradita e saj është e pranishme edhe në trevën tonë. Në hapësiren europiane ka filluar në shekullin e mesëm, ndryshe në botë, p.sh. në shtetët aziatie (Japoni, Kinë) edhe më heret dhe në formë specifike, të cilën, sigurisht pakë e njofim. Problemi i përcaktimit të nocionit të administatës lokale qëndron në faktin, se në teori nuk ka përkufizim të veçant të vetin, si dhe në të drejtën krahasuese të rregullimit të saj të veçant. Përkufizimi i kësaj të drejte, egziston sa dhe i autorëve. Vetëadministrues është ai i cili ka të drejtë dhe mundësinë e vendosjes në punët e veta në bazë të aftësisë së vet personale. Esenca e vetëadministrimi qëndron në atë se ndonjë fushëveprim i punëve ushtrohet nga njerëzit e të njejtës organizatë, e cila për ato punë është e interesuar, jo nga qeveria qëndrore ose administata e saj nënrenditëse. Shteti është vetëqeverisja më e lartë pasi që është i pavarur nga çdokush, sepse vetë ai ka fuqi që ti imponoj vendimet e veta ndaj kujdoqoftë brenda tij. Të gjitha bashkësitë tjera shoqërore në shtet të drejtën e vet e apsorbon në vetëadministrim nga shteti. Shteti mund t’ia lëshoj të drejtën që në punët e caktuara të vendosin në mënysrë të pavarur. Vetëadministrimin publike e përbën sistemi i bashkësive shoqërore vetëqeverisëse, të cilat vetëadministrimin e vet e apsorbojnë nga bashkësia e gjerë shoqërore. Këtu secila bashkësi vetëqeverisëse ka rajonin e vet personal të veprimit, në të cilin cilin të tjerët nga jasht nuk mund të ndërhyjnë. Punët të cilat kanë të bëjnë me shoqërinë si tërësi ose të disa bashkësive të ngushta shoqërore vetëadministruese, janë punët publike. Shteti përcakton se cilat mund të jenë interesat e bashkësive të ngushta shoqërore dhe në cilin rajon mund të zbatohen . Për antagonizmat në mes të intersave lokale dhe të përgjithshme përherë vendos shteti. Përkitazi me të drejtat burimore të disa bashkësive të ngushta territoriale në kuadër të shtetit nuk mund të flasim. Secila i ka vetëm aq sa i njef shteti. Administrata lokale është formë e rregullimit të pavarur dhe zgjidhje e nevojave jetësore të popullatës së caktuar, sipas rregullës në suaza të ngushta vendore, të organizuar, por në mënyrë të paautorizuar. Për dallim nga administrata shtetërore, për të cilën është me rëndësi rregullimi i kiearkisë – të varësisë së organeve më të ulta, centralizimi, racionalizimi dhe efektshmëria për vetëadministrimin (lokal) janë të rëndësishme, autonomia dhe mevetësia, decentralizimi dhe demokratizimi. Disa
124
përcaktime e theksojnë rolin e shtetit si gjyqtarë përfundimtar në punët e vetëadministrimit lokal, çka nuk është në harmoni me dokumentët më të reja ndërkombëtrare nga fusha e vetëadministrimitlokale dhe veçmas jo me parimet e subsidiaritetit në kuptimin e organizimit të tij filozofik, politik dhe juridik. Pra ka të bëjë me fillet e misioneve të mbijetuara lidhur me teorinë e shtetit nga fillimi i shekullit të 20, të cilat flasin për dominimin e shtetit, nënrenditjës dhe varshmërisë të bashkësive të ngushta shoqërore. Harrohet se një përjashtim i till reciprok, i cili gjithëherë ka qenë i rëndësishëm për shtetin, marrëdhëniet hiearkike, sot janë të tejkaluara me pjesëmarrjen e partneritetit në nivel të veprimit. Anëtarësimi i shtetit në organizatat e caktuara ndërkombëtare, siç janë p.sh. KB, Këshilli i Europës, Bashkimi Evropian e obligojnë nxjerrjen dhe zbatimin e rregullave të përbashkëta. Gjithashtu, sa i përket vetëadministrimit lokal, shteti më absolutisht nuk është sovran. Ratifikimi i MELLS-it, p.sh. obligon në respektimin e zbatimit të standardeve të shkruara në atë rajon. Andaj, sot, administrata lokale do të thotë e drejtë dhe aftësi e bashkësisë lokale, që në kufijtë e kushtetutës dhe ligjeve, të përcaktoj dhe rregulloj një pjesë të konsiderushme të punëve publike të natyrës lokale me përgjegjësi pesonale dhe në interes të popullatës lokale. Theksi është në njeriun, kënaqjen e nevojave të tij moderne dhe kualitetin jetësor, të tij dhe familjës së tij në vendin ku banon. 1.1. Nocioni i bashkësisë lokale
Megjithëse, në sferën shkencore përcaktimi i nocionit bashkësi lokale, aq sa edhe i autorëve, mund të përmblidhët në atë se elementet qënësore të bashkësisë lokale janë: rajoni i caktuar, njerëzit të cilët janë vendosur në atë teren, nevojat e përbashkëta dhe interesat e atyre njerëzve, veprimtaritë për kënaqjen e atyre nevojave dhe vetëdia e njerëzve për bashkësinë të cilës i takojnë. Bashkësitë lokale nuk janë bashkësi të mbyllura, por janë të hapura edhe nga jasht, në bashkësi të gjera lokale, shteti, Europë dhe shoqërinë globale. Gjithënjë e më tepër shtohet edhe rëndësia i ndërlidhjes tejkufitare dhe bashkëpunimit të bashkësive lokale. Fillimi për rregullimin e vetëadministrimin të ri lokal janë bashkësitë lokale. Bashkësia lokale nuk është kuptim juridik, por dukuri shoqërore, e cila egziston pavarësisht nga deshira e jonë normative. Ka të bëjë me bashkësi natyrore e cila sajohet në ndonjë terren të ngusht të vendbanimit të përbashkët në atë rajon. Shikuar nga pikëpamja sociologjike, bashkësitë lokale janë grupe shoqërore të cilat janë organizuar për shkak të procesëve të gjata shoqërore në hapësirën e caktuar gjeografike. Këto aq më tepër janë të pavarura dhe bashkësi të mbyllura, të cilat sipas nevojës janë lidhur me rajonin e ngushtë të caktuar. Njerëzit banojnë dhe shoqërohen me njerëz e tjerë në hapësirë të caktuar për shkak të kënaqjës së nevojave të tyre të përbashkëta. Bashkësia lokale ka kufijë të caktuar territorial, qëndren, është multifunkcionale dhe afatgjate.
125
Bashkësia lokale është ajo bashkësi territoriale, në të cilën në nivelin më të ulët paraqitën nevoja të përbashkëta të caktuara të popullsisë, të cilat mund të zgjidhën vetëm bashkarisht. Bashkësitë lokale janë bashkësi natyrore, të krijuara me zhvillimin historik. Kanë hapsira të veta të ndryshme territoriale. Kemi bashkësi në hapsira shumë të vogla ose shumë të mëdha. Element tjetër i bashkësisë lokale janë njerëzit të cilët në bashkësi i lidhin nevojat. Ato nevoja në rend të parë nuk janë të ndryshme nga nevojat e popullatës në qytet. Kënaqja e atyre nevojave kërkon veprimtari të caktuara, zbatimi i tyre është kusht për krijimin e strukturës së caktuar organizative. Kjo rjedhë pavarësisht nga institucionalizimi i saj, pra pavarësisht ng ajo se a është i pranushëm shteti ose jo. Ka të bëjë me një lloj të sistemit asociativ administrativ i cili të institucionalihzimi i tij, shumë mund të ndihmoj bërjes së udhëheqjës në atë bashkësi. Bashkësitë më të ngushta lokale janë ato (komuna) në të cilat qytetarët kanë interes të përbashkët që të sigurohen ato marrëdhënie të përgjithshme të cilat mundësojnë jetën shoqërore në atë hapsirë. Këto janë nevojat e furnizimit me ujë, gazë, energji elektrike, rregullimin e kanalizimit, ndriçimit publik, shfrytëzimin e planifikuar të hapsirës, trafikut publikë dhe mjeteve të caktuara të përbashkëta etj. Këto janë të ashtuquajtura punë komunale. Teoria sociale e bashkësisë lokale i ndanë në bashkësi provinciale dhe qytetare, me çka krijohen kriterët për përkufizimin e qytetit dhe provincës të cilat nuk janë të veçanta. Sociologët, demografët, urbanistët, gjeografët, juristët dhe të tjerët, parashtrojnë një serë kriterësh për përkufizimin e bashkësive provinciale dhe qytetare, siç janë dendësia e banimit të rajonit të caktuar, përkatësisht kompaktësia e vendbanimit, madhësia e vendbanimit në krahasim me numrin e banorve, marrëdhëniet e të punësuarve në fshat ndaj të punësuarve në degët tjera, zhvillimi i funkcioneve qëndrore të cilat nuk u shërbejnë vetëm nevojave vendore, statusi i veçant juridik i vendit etj. Mirëpo, ndryshimet provinciale-qytetare nuk lejohen që të ndahën pjesë pjesë me dihotomi e cila dallon vetëm qytetin dhe provincën. Bashkësia lokale është bartëse e vetëadministrimit lokal. Krahasuar me bashkësinë lokale e cila më të vërtetë është dukuri shoqërore, vetëadministrimi lokal është institucion normativ. Marrëdhëniet e rregulluara juridike në bashkësinë lokale në lëmin e vendosjes mbi punët e përbashkëta, e bëjnë vetëadministrimin lokal. Kjo vendosje duhet të jetë autonome, e pavarur nga tutoria shtetërore. Të zbatimi dhe vendosja e pavarur ka të bëjë kryesisht me të ashtuquajturen administratë lokale. Vetëadministrimin e caktuar sipas kushtetutës e fitojmë pas deklarimit të punëve të saja personale për të cilat në suazat e saj vendoset në mënyrë autonome . Ky territor i është lënë rregullimit ligjor me statut dhe akt të përgjithshëm juridik, me të cilin rast ligjet dhe aktët e komunave duhet të jenë në harmoni me vlefshmërinë themelore – kushtetutën. Është e pakontestushme, se vetëadministrimi lokal rregullon një pjesë të rëndësishe të punëve publike të natyrës lokale me përgjegjësi personale dhe interes tëbanorve lokal. Ka të bëjë me sferë të veçant autonome e cila është bazë e secilit sistem demokratik. Në shoqëritë demokratike vetëadministrimi vendor shekuj me radhë, kurse tradita e saj është e pranishme edhe në terrenin tonë.
126
Rregullimi ligjor i vetëadministrimit lokal duhet, që në harmoni me dispozitat kushtetuese, t ia siguroj bashkësisë lokale pozitën e saj vetëqeverisëse duke i dhënë mundësi të rregullimit të pavarur të veprimtarisë së vet. Shteti me normat e tij nuk guxon që në mënyrë autokrate të vë dorë në pozitën vetëqeverisëse të komunave. Pushtetët lokale janë organe vendimmarrëse në bashkësinë lokale. Ka të bëjë me element organizativ të vetëadministrimits, për format dhe ogaent me ndihmën e të cilave bashkësitë lokale vendosin lidhur ushtruarjen e dëtyrave të tyre si për administratën dhe shërbimet me anë të të cilave i zbatojnë dëtyrat e veta. Andaj, vetëadministrimi lokal tek ne do të thotë e drejta e bashkësisë lokale, komunave dhe bashkësive të gjera lokale, që t i rregullojnë dhe të qeverisin në kompetencën e vet me punë publike të cilat kanë të bëjnë me jetën dhe punën e qytetarëve në territorin e tyre. Ka të bëjë mbi të drejtën e njerëzve në bashkësinë lokal dhe bashkësitë lokale që ti zgjidhin problemet e veta lokale dhe t i kenë të ardhurat e vetanake. 1.2. Regjioni
Vetëadministrimi lokal është e përcaktuar si shumëkuptimore, ashtu edhe në shprehjen e regjionalihzimit fshehë shumëkuptimësi. Ajo prej shteti, në shtet, është e ndryshme. Ashtu që regjioni mund të jetë i ndryshëm, kurse ndonjëherë i llojllojshëm në situatat institucionale. Mund të jenë akcionet regjionale të cilat e mundësojnë zhvillimin e shtetit, punët publike regjionale të cilat janë formë e veçant e shërbimeve decentralizuese, pjesë përbërëse autonome e shtetit të regjionalizuar, kurse ndonjëherë madje, nëse shprehjen e regjionit nuk e shfrytëzojmë drejtë, mund ta ketë kuptimin edhe të njësisë federale. Territori regjional (regjioni) është ndërnivel në mes të pushtetit qëndror (shtetit) dhe territoreve të vogla lokale (komunave). Të regjionet ka të bëjë me ndërhapsirën në mes të shtetit dhe komunës në të cilat paraqitën nevojat aktuale, siç janë ndërtimi dhe mirëmbajtja e rrugëve lokale me rëndësi regjonale, furnizimi me ujë dhe energji etj. Në atë meshapësinorë grumbullohen problemet të cilat bazohen, nga njera anë me interes për shetitn, kurse nga ana tjetër kanë të bëjnë me interesat e rëndësisë lokale. Atë ndërhapësirë mund ta shënojmë si regjion, pa marrë parasysh se çfarë emri mund të ketë, nëse shteti ia njeh pozitën e caktuar të sistemit administrativ. Regjionalihzimi është dukuri e cila, me procesin e regjionalizimit,është drejtuar në drejtim të qëllimit përfundimtar të konstituimit të regjionit. Ka të bëjë me dukuri bashkëkohore të formësimi i shteteve, ku në njeren anë është pushteti qëndror, kurse në anën tjetër janë bashkësitë lokale. Regjionalizimi është proces qëllimi i të cilit është rregullimi i regjionit. Ka mjaft përkufizime të regjionit, edhe pse regjioni është kuptuar si formë e centralizuar i administratës shtetërore dhe si nivel i vetëadministrimit lokal. Regjionalizimi është punë e veçant destinimi i të cilit është formësimi i regjonit, ato janë territore të cilat i bashkojnë me domëthënie të ngjashme ose të barabarta. Popullariteti i tëmës së regjonalizimit dhe regjionit themelor takohën me familje të përcaktimit të kënaqshëm të regjionalizimit dhe regjionit. Baza tradicionale e regjionit rjedhë nga
127
gjeografia njerëzore: ka të bëjë me territorin i cili përcakton numrin e përcaktimeve fizike, klimatike dhe njerëzore të cilat definojnë shkallën e caktuar të stabilitetit kohor. Nga ana tjetër është, si njësi politiko-administrative relativisht me baza moderne, nëse e marrim se lëvizjet regjinale në shekullin e 19, janë e kaluar dhe nuk kanë patur pasardhës të drejtjpërdrejtë. Ekziston synimi i përgjithshëm për regjionalizim, me gjithëse mbulon ndryshimin shumë të gjerë të formës, ashtu që akoma është e pamundur që të caktohen bazat e regjionit, në mënyrë që ti aprovojnë të gjitha shtetët europiane apo të gjitha shtetët anëtare të BE. Përcaktimi i vetëm dhe i mundshëm i cili në vete fshehë statusin e veçant ose të përgjithshëm institucional të regjionit, janë 11 dokumente të kuvendit të regjioneve eropiane ku mund të gjendet përcaktimi i cili i përgjigjët parimeve të cilat ishin nxjerrë në BE dhe në KE. Përcaktimi thotë: regjionet janë “pushtetët lokale të cilat menjëherë janë nën nivelin e pushtetit qëndror, me politikën përfaqësuese të pushtetit i cili është bashkuar në kuvendin e zgjedhur regjonal. Nëse kjo nuk egziston, mund ta zëvëndësoj grupi i cili konstituohet në nivel regjional ose trup i pushtetit lokal”. Ky përcaktim është përshkrues dhe i mangët, sepse mbulon ose entitete të ndryshme, siç janë shtetët gjermane, provincat holandeze, regjionet franceze, qarqët suedeze, madje edhe ato të reja “enotne svete” të cilat janë krijuar si rezultat i reformave të fundit territoriale në Mbretërinë e Bashkuar. Është e pamundur që të rekomandohet vetëm një model ose çfarëdo baze tjetër e veçant e regjionit. Mund të propozohet metoda e përpunimit të temave të ndryshme me diapazan regjonal në sigurimin e përgjigeve institucionale të cilat do të harmonizoheshin me marrëdhëniet politike dhe administrative në disa shtete, gjithashtu edhe në Slloveni regjionet me të vërtetë egzistojnë. Ndjenja subjektive e banorve mbi përkatësinë e krahinës së caktuar padyshim egziston. 2. PARIMI I SUBSIDIARITETIT
Parimi i subsidiaritetit në mënyrë të drejtpërdrejtë kërkon baraspeshë në mes të lirisë së individit dhe territoreve të ndryshme, në mes tyre u jepë përparësi atyre themelore, para niveleve më të larta të pushteteve. Ideja themelore në të cilën bazohet parimi i subsidiaritetit është që pushteti politik mund të ndërhyj vetëm kurë shoqëria ose pjesët e saja konstitutive, prej individus deri të familja, bashkësisë së ngusht dhe të gjerë lokale nuk janë të afta që ti kënaqin nevojat e ndryshme. Subsidiariteti në këtë mënyrë nuk është asgjë tjetër përveç parim i thjeshtë i organizatës institucionale e cila është e nevojshme për marrëdhëniet në mes të individit dhe shoqërisë dhe marrëdhënieve në mes të shoqërisë dhe institucioneve, para ndarjes së mundshme të autorizimeve në mes të bazës dhe qëndrës. Futja e re e parimit të subsidiaritetit dukët si eksperiment në përgjigjët e shumë problemeve të organizatës shtetërore. Ka të bëjë me parim të përgjithshëm të organizatës institucionale, e cila synon në dhënien e përparësisë bazës para qëndrës, të ultit para niveleve më të larta. Me ndarjën e punëve publike të nivelit të dytë të pushtetit duhet vlerësuar diapazanin dhe natyrën e punëve dhe kërkesave të efektit.
128
Parimi i subsidiaritetit ka kuptime të ndryshme. Si parim i organizatës sociale do të thëtë se pushteti qëndror, para së gjithash shteti, mund të ndërhyj në vëllimin në të cilin pushteti lokal ( ose individi) ka treguar ose ka vërtetuar pamundësin e vet. Ky kuptim juridik është bazë e parimit të mos përzierjës së pushtetit dhe supozon përcaktimin e kushteve në të cilat përdorimi i tij është legjitim ose i dëshirushëm. Parimi i subsidiaritetit është parim i parë i kufizimit të pushtetit qëndror. Para se gjithash si rregull obliguese, parimi i subsidiaritetit tregon trendin. Lënë të hapura kushtet konkrete të përdorimit të vet, të cilat mund të ndryshojnë konform rrethanave të kohës dhe vendit. Si kuptim tjetër paraqet idenë e ndihmës (subsidiumit) si pjesë e idesë së intervenimit.Këtu ka të bëjë përkitazi me çështjen e vlerësimit, jo për atë se pushteti a ka të drejtë të ndërhyj, por a ka obligim që atë ta bëjë. Ka të bëjë me ndihmë e cila ofrohet dhe forcon të drejtën e autonomisë. Krahasuar me intervenimin “të shtetit të mirëqenies” qëllimi i të cilit është barazia, kështu që e përjashton diskriminimin e ndërhyrjes së “shtetit ndihmës”, u rekomandon akterëve që ti zhvillojnë mundësitë e veta deri në maksimum. Parimi i subsidiaritetit i është kundërvënë parimit të koncentrimit të punëve në nivel nacional (shtetëror) dhe mbinacional dhe urdhëron që bashkësitë e ulëta lokale ti kryejnë të gjitha punët për të cilat janë të afta që ti kryejnë. Aso punësh duhet tu lëshohen në kompetencë. Sipas këtij parimi politik i cili është iniciuar në mesin e shekullit të 20, orteku i decentralizimit të punëve shtetërore ka rënë në regjionet dhe bashkësit lokale. Për këtë arësye bashkësitë lokale janë obliguar që të modernizohen në mënyrë që mund të jenë të afta për punë të reja të cilat i marrin nga shteti dhe për kryerjen më të mirë të atyre punëve. Parimi i subsidiaritetit është ftesë për të menduarit e serishëm lidhur me marrëdhëniet sociale në kontekstin e autonomisë më të madhe dhe kërkesave për baraspeshë të vazhdushme në mes të lirësë së individit dhe trupave të ndryshëm egzistues (pushtetit lokal dhe regjional dhe shtetit nacional, shtetit dhe bashkësisë ndërkombëtare dhe akoma veçmas shoqatave lokale) dhe pushtetit të nevojshëm shtetëror mbikëqyrës i cili natyrisht është përgjegjës për siguri, kohezion social dhe për rregullimin e tërësishëm të fitimit. 2. NOCIONI DHE FILLIMI I VETËADMINISTRIMIT LOKAL
Vetëadministrimi lokal është tip i decentralizimit në të cilën vendosja dhe udhëheqja në bashkësinë lokale drejtpërdrejt u është besuar banorve ose përfaqësuesve të tyre. Ajo paraqet ushtruarjen e pushtetit demokatik dhe të organizuar nga autonomia shtetërore në lëmi të caktuara, mirëpo, organet qëndrore kanë të drejtë kryerjën e mbikëqyerjes nën ligjëshmërinë e punës së organit të vetëadministrimit lokal. Pushteti lokal është themeluar me qëllim të kënaqmërisë më të mirë të shumë nevojave jetësore të banorve, veçmas atyre për të cilat qytetarët drejtpërdrejt mund të vendosin ose të ndikojnë në vendosje. Organizimi lokal është fakt historik të bashkësisë më të ulët lokale të krijuar para shtetit. Operacionalihzimi i jetës shoqërore të njeriut ka filluar në bashkësitë e para, dhe 1
1
Sead Dediq, Vetëadministrimi lokal në F B e H, Sarajevë 1998, fq. 9.
129
ka vazhduar në Greqinë e shtetit Antik në të cilin “polisi” njëkohësisht ishte dhe qytet, dhe shoqëri,kurse qytetari qytetar i lirë. Në këtë kuptim, pothuajse nuk është dalluar ndryshimi në mes të makrokozmosit dhe mikrokozmosit. Kjo padyshim tegon pohimin e shumë teoretiëarve dhe filozofëve të përmirësuar se bashkësitë lokale kanë filluar para shtetit. Organizimi territorial gjithënjë nga nevoja është filluar më kërksë që të balansohet shpërndarja e funkcionit të pushtetit nga niveli më i lartë deri të ai më i ulët. Në të kundërtën vjenë deri të pakënaqësitë e njerëzve të territorit të caktuar e cila me kohë kalon në përleshje dhe qerim hesapësh të përgjakshme. Fillimi i njësive të vetëadministrimit lokal është i lidhur me etapat historike të cilat i përfshin shekuklli i mesëm, kurse nga fundi i shekullit të tetëmbëdhjetë, pozita e tyre bëhët e normuar me norma qëndrore të pushtetit shtetëror në një numër të madh të shteteve të zhvilluara të asaj periudhe. Njësitë e bashkësisë lokale të nivelit të ulët, të mesëm dhe të lartë të organizimit marrin emërtime, siç janë: komuna, rrethi, qarku, territori, krahina dhe ngjashëm. Bashkësitë më të ulëta lokale hynin në përbërje të formave më të larta të organizimit lokal me organet e veta dhe në mënyrë mjaft precize me kompetenca të përcaktuara.2 Mbi ato baza janë krijuar shumë sisteme të vetëadministrimit lokal të cilat paraqesin redistribuimin e shtetit nga ata nga të cilët janë larguar nga parimet burimore të organizimit teritrial të njeriut.3 Vetëadministrimi lokal si formë e vendosjes për punët të cilat kondtribuojnë në kënaqjen e nevojave themelore të njerëzve n funkcion është trendi zhvillimor në zhvillimin e bashkësive lokale. Trendi i parë është i lidhur për aplikimin e parimeve të decentralizimit, kurse i dyti ka të bëjë në penetracionin (depërtimin) paraprakë të organeve më të larga të pushtetit në organet e bashkësive lokale (më së shpeshti këto janë organet e pushtetit qëndror) me qëllim që ti transformojnë në organe personale të nivelit të ulët të pushtetit. Shpërndarja racionale e funkcioneve, funkcioni i pushteteve ka dëtyruar që punët e caktuara burimisht u takojnë bashkësive lokale. Kjo natyrisht ka qenë e mundshme nëse shteti u siguron participim qytetarëve në ushtruarjen e pushtetit në të gjitha nivelet e organizimit territorial. Në ato baza është zhvilluar në praktikën e sistemit të vetëadministrimit lokal i cili në kuptimin teorik fillon nevojën e ndryshimit të sistemeve njerëhzore kooperative me procesët e diferencimit dhe integrimit atje ku për këtë për qytetaret dhe shtetin është më e përshtatshme dhe më optimale. Në Zvicër pushtët komunale vendosin: për bazat e arsimit, ndërtimin e shkollave, zgjedhjen e mësuesve, politikën sociale, për organizimin e këshillimoreve dhe institucioneve sociale, kujdesi për të rinjët, për regullimin hapsinor, ndërtimtarinë, organihzimin e policisë (inspekcionit) dhe policinë vendore, për trafikun, shërbimin e zjarrëfikësve, higjenën, bartjene hedhurinave, mbrojtjen e mjedisit, rekreacionit. Në Austri pushtetët komunale vendosin: për policinë lokale, qeverisjen me sipërfaqet e trafikut komunal – policija e trafikut lokal, policija për kadastrin e tokave, policia lokale e tregut, policia lokale shendetësore, planifikimi hapsinor, ruajtja dhe përparimi i turizmit 2
Eugen Pusiq, Kuvendi dhe komuna, Informator, Zagreb, 1980, fq. 1-2. Teoriticienti amerikan Tocqueville në veprën e vet “Demokracia në Amerikë” për vetëadministrimin lokal ka thënë: “Në institucionet lokale qëndron fuqia e popujve të lirë. Institucionet lokale janë për liri si ajo, që shkolla fillore është për shkencën. Pa institucione lokale një popull mund ta ketë pushtetin e lirë, por jo edhe lirinë shpirtërore”. 3
130
lokal, shitja e lirë e sendeve të luajtshme, sigurimi i institucioneve pulike për pajtim jashtë gjyqësor. Në Suedi, e cila ka 288 komuna, pushtetët komunale vendosin: për shkollat, kujdesin për fëmijë dhe personat e moshuar, kryerjen e shërbimeve komunale, banim dhe politikën banesore, zhvillimin dhe përparimi i veprimtarive kulturore dhe strukturimin e kohës së lirë. Për këto kompetenca dhe funkcione të administrtës komunale i takojnë tatimet përkatëse të cilat në mënyrë të pavarur i rregullojnë dhe lirshëm disponojnë. Në SHBA, qytet ose rrethi ka statusin e pushtetit lokal, kurse vendoset për: rrugët lokale dhe disa autorrugë, mirëmbajtjen e rrugëve dhe parqeve vendore, qeverisjen me fushat e sportive, qeverisje me fondet banesore, ndërtimin, mirëmbajtjen e bansave për qytetarë me të ardhura të ulëta, planifikim hapsinor, për njësitë policore (stacionet policore), mbikëqyrjën mbi to, shërbimet e zjarrëfikësve, furnihzimin me ujë, transportin publikë urban, bartjen dhe riciklimin e hedhurinave dhe pastrimin e ujërave. Meqenëse sistemi policor përfaqëson shtetin në masë të madhe, është rregull që ai sistem si organ natyror kolektiv fillon edhe në ato pjesë të cilat janë më të përshtatshme për veprim njerëzor, e këto janë gjithësesi bashkësitë më të vogla territoriale si njësi të vetëadministrimit lokal. Pozita e njësive të vetëadministrimit lokal në Bosne e Hercegovinë ëshët largë nga pozita siç ato bashkësi i kanë në Europë, e që është humbëse, kështu që e njejta akoma nuk është kompatibile me zgjidhjet të cilat janë të përmbajtura në Dokumentin Europian për vetëadministrim lokal në të cilën përndryshe është bazuar vetë koncepti i vetëadministrimit lokal.E gjithë ajo që u cekë më largë na shpie në përfundim se bashkësitë lokale janë krijuar shumë herët, mirëpo zhvillimi i tyre nuk ka rjedhë në harmoni me zhvillimin e shteteve, çka qon në konkludim se pushteti dhe vetëqeverisja shkojnë “njera me tjetrën”. 3. VETËADMINISTRIMI SI FORMË E PUSHTETIT LOKAL
Principi themelor në të cilin fillon vetëadministrimi lokal është, se pushtetët qëndrore nuk mund të prekin në të drejtat vetëqeverisëse të bashkësive lokale, pa marrë parasysh se me çfarë forme të rregullimit shtetëror ka të bëjë.4 Pasi që ka të bëjë me të drejtën kushtetuese në vetëadministrim , bashkësitë lokale kanë mundësi që përmes gjykatës kushtetute ti mbrojnë të drejtat e veta.5 Me zhvillimin e kapitalizmit dhe centralizmin për herë e më të madh në shoqëri dhe dhe në shtet po bie rëndësia e vetëadministrimit lokal madje ehde në ato vende ku sihte mjaft i zhvilluar, siq janë Anglia, Zvicra dhe SHBA-ja. Vetëadministrimi lokal gjen vendin e vetë të përshtatshëm në shtete pas ndryshimeve revolucionare ose të cilat kanë qenë në përiudhën e proceseve të caktuara të 4
Vetëadministrimi lokal egziston edhe në shtetët e brëndëshme dhe të përbëra. Në njerën dhe tjetrën ajo është rrugë dhe mënyrë e zbutjës së centralizimit , kufizimit të byrokratizimit shtetëror, shprehje e pranimit të llojllojshmërisë dhe ofrimi i pushtetit qytetarëve. 5 Kasim Trnka, E drejta kushtetuese, Sarajevë 2000, fq. 472.
131
thellimit të përgjithshëm dhe zgjërimit të demokracisë. Ajo këtu hynë si pjesë përbërëse e procesit të përgjithshëm të zhvillimit të shoqërisë. Vetëadministrimi lokal nuk përfshinë vetëm decentralizimin në lëmin e administatës por edhe në lemenjë tjerë të jetës shoqërore duke patur parasysh se vetëqeverisja është kuptim më i gjerë nga administrata, kështu që edhe punët nga fushëveprimtaria e saj janë më tepër shoqërore se sa që janë shtetërore. Nga kjo rezulton se vetëadministrimi lokal nënkupton të drejtën dhe aftësimin e njësive të vetëadministrimit lokale që, në kufinjtë ligjor, rregullojnë dhe qeverisin me punë të caktuara publike në bazë të përgjegjësisë personale dhe në interes të popullatës lokale. Njësitë themelore të vetëadministrimit lokale pothuajse gjithkund në botë sot janë komunat dhe qytetët. Komuna është njësi e vetëadministrimit lokale e cila bazohet, më të drejtë, për territore të disa vendeve të banuara të cilat paraqesin tërësinë natyrore, ekonomike dhe shoqërore, të cilat janë të ndërlidhura me interesa të përbashkëta të popullatës. Komunat dhe qytetët në fushëveprimtarinë e vetë vetëqeerisëse ushtrojnë punët me rëndësi lokale me të cilat drejtpërdrejtë realizojnë nevojat e qytetarëve, të cilët me Kushtetutë dhe ligj nuk janë u ndarë organeve tjera shtetërore. 4. PARIMET E VETËADMINISTRIMIT LOKAL
Gjendja në marrëdhëniet në mes niveleve të larta dhe të ulëta në sistemin e caktuar organizativ në teorinë e së drejtës shqyrtohet si nivel principi. Ato i caktojnë kufijtë e qartë të përcaktuar në mes të drejtave të organeve lokale në ushtruarjen e punëve nga fushëveprimtaria e vet burimore si dhe të drejtat e organeve të larta që ti ushtrojnë ato punë të cilat me kushtetutë janë lënë në kompetencë. Vetëadministrimi lokal sipas rregullave ka strukturë të brëndshme mjaftë të komplikuar, duke patur parasysh së në rregulla realizohet në numër më të madh të llojeve të njësive lokale në regjime të ndryshme juridike. Njera nga karakteristikat të sistemeve të njohura të vetëadministrimit lokale është përpjekja që të krijohen kufijtë e qartë në mes të drejtave të organeve lokale që të vendosin dhe ti ushtrojnë punët nga fushëveprimtaria e vet, nga njera anë edhe të drejtat e oganeve qëndrore që të ushtrojnë mbikëqyrje të caktuar sa i përket ligjëshmërisë, madje edhe në disa raste dhe përshtatshmërinë e punëve të organeve lokale, nga ana tjetër. Ekzistjnë teori e qëndrime të qarta të bazuara se organizimi dhe funksionimi i organeve në nivel shtetësh njësoj vlenë edhe për sistemet lokale të qeverisjes të cilat fillojnë nga elementet të modelit kuvendor.Ushtruarja e rolit legjislativ të organit përfaqësues në bashkësinë lokale më tepër është e natyrës formale se sa faktike. Asgjë më e mirë nuk është situata edhe me funksionimin e udhëheqjes politike (“la fouctio gouvermementale”) të cilën e ushtron një organ ose grup politik dominant i grumbulluar rreth paratisë së caktuar në pushtet. Nga ana tjetër funkcionin politik-ekzekutiv (ekzekutiv, përkatësisht, pushtetin administrativ (“la fouction gouvermementale”) të cilin mund ta ushtroj ndonjë organ tjetër. Një situatë e till është e mundur kurë funksionin e kryeshefit komunal e ushtron personi i cili si kandidat i pavarur ose si kandidat i partisë minoritare ka fituar në zgjedhje, kurse në organin përfaqësues (në dhomën e komunave) shumicën e përbëjnë përfaqësuesit e partisë dominante. Një gjë e këtillë mund të jetë
132
përparësi pasi që mundëson zgjidhje të llojllojshme, por në praktikë në të vërtetë ndodh se këso zgjidhjësh janë shkaqe të krizave permanente dhe shqyrtimeve të pakufishme.6 Duke filluar nga praktika e shteteve bashkëkohore dhe parimeve të cilat janë të përmbajtura në dokumentët bazike mbi të drejtat e njeriut dhe liritë themelore, e veçmas atyre të cilat janë të përmbajtura në Dokumentin Europian mbi vetëadministrimin lokal, dukët se janë të pranishme parimet e vetëadministrimit lokale të cilat i kanë pranu shumica e autuorëve të cilat në mënyrë universale mund të aplikohen në çdo sistem të vetëadministrimit lokale. Janë këto dokumente: 1. parimi i centralizimit dhe decentralizimit; 2. parimi i shumëshkallëzimit; 3. parimi mbi marrëdhëniet e vetëadministrimit lokale me atë qëndror, organet e larta; 4. parimi i financimit; 4.1. Parimi i centralizimit dhe decentralizimit
Njësitë e vetëadministrimit lokal (komunat dhe qytetët) në kuadër të fushëveprimtarisë vetëqeverisëse ushtrojnë punët me rëdnësi lokale me të cilat drejtjpërdrejtë realizohen nevojat e qytetarëve, e veçmas punët e rregullimit të lagjeve dhe vendbanimeve, planifikimi hapsinor dhe urbanistik, veprimtaritë komunale, kujdesi për fëmijët, mbrojtja sociale, mbrojtja primare shëdetësore, kultivimi dhe arsimimi fillor, kultura, kultura trupore dhe sporti, mbrojtja dhe përparimi i medisit natyror dhe mbrojtja civile dhe kundër zjarrit. Me Ligjin mbi vetëadministrimin lokal përcaktohet korniza juridike për decentralizimin vertikal përkatësisht bartjen e punëve të administratës shtetërore në njësitë e vetëadministrimitlokale, kurse bartja e punëve, si dhe të drejtat dhe detyrimet e organeve të bashkësive lokale në ushtrurjen e punëve të bartura të administratës shtetërore, të cilat rregullohen me ligje të veçanta me të cilat rregullohen disa territore administative. Parimi i centralizimit7, përkatësisht decentralizimit fillon nga marrëdhëniet e organit të nivelit të lartë kah organet e vetëadministrimitlokale. Në të kaluarën jo të largët depozitimi i së drejtës në qeverisje lokale me punët shoqërore (pouvoir municipal) dhe vendosja në lëmit e jetës shoqërore të cilat paraqesin kusht të pazavëndësuar të jetës së njerëzve në territor të caktuar në mënyrë relevante nuk është 6
“Në fazën fillestare, sistemi themelore i vetëadministrimitlokale ka qenë marrë nga Anglia. Përveç dhomës-këshillave, paraqitët edhe kryeshefi, për shkak të cilit këtë sistem amerikanët e kanë quajtur “Sistem i kryeshefit të dobët”. Varianti i mëvonshëm i “kryeshefit të fortë”, veçmas në qytete, transferohet në funksionarë politik i cili është bartës i pushtetit egzekutiv në nivel komunal, përkatësisht të qytetit. Si i till, ai propozon buxhetin, emëron nëpunësit të cilin emërim në disa raste e vërteton dhoma, ka të drejt vetoje në vendimet e dhomës dhe konsiderohet si shef i administratës. Në rastët kur kryeshefi nuk është administratorë profesionistë parashifet edhe si “drejtor i përgjithshëm” i cili në të vëtetë është paraardhës i menaxherit lokal”. (Dr. Sead Dediq, Vetëadministrimi lokal në Federatën e Bosnës e Hercegovinës, Shtypshkronja studentore e Univerzitetit të Sarajevës, 1998, fq. 32). 7 Sipas disa pikëpamjeve centralihzimi bëhët parim bazë i organizimit të administratës dhe shoqërisë në tërësi. Sistemi normativ ka vetëm rëndësi instrumentale, kështu që aplikohen deri atëherë sa shërbëjnë realizimit gjithënjë të deshirës së ndryshuar politike. Teoria juridike gjermane përmban nocionin e decentalizimit (Dezentralisation durch) i cili realizohet përmes vetëadministrimit.
133
realizuar. Të drejtat e lindura të bashkësive lokale janë kryer nga shteti dhe nuk kanë mundur të krahasohen me të drejtat natyrore të njeriut dhe qytetarit. Kryesisht në përiudhën e shekullit të mesëm disa shtete europiane i kanë kufizuar të drejtat e bashkësisë lokale në vetëqeverisëse dhe ato të kushtëzuara të cilat i kanë bartur në ta organet më të larta. Në kontekstin e zhvillimit të këtill kiearkikë teoria europiane në masë të rëndësishme do ta përkrah decenralizimin si formë themelore të vetëadministrimitlokale. Centralizimi i ashpër i cili kishte nënkukptuar vendosje vetëm në nivel më të lartë ka dobësuar bartjen e punëve nga ai shtetëror në bashkësi lokale me të cilën fitojnë një shkallë të dukshme të autonomisë. Disa autor në shqyrtimin e centralizimit dhe decentralizimit nisën nga kriterët e lokacionit kështu që organet shtetërore i radhisin kompetenca e tyre vendore dhe shtrihet në tërë territorin e shtetit në të ashtuquajturin organ qëndror dhe në ato organet kompetenca vendore e të cilave është kofizuar në territorin e e bashkësive të ngushta politiko-territoriale (regjion, territor, rreth, komunë. Edhe pse ky përcaktim gjeografik i centralizimit dhe decentralizimit ofron fillim të caktuar për vendosjen e marrëdhënieve në mes organeve qëndrore të e shtetit në të ashtuquajtura organe të centralizuara dhe decentralizuara. Nocioni i decentralizimit i cili realizohet përmes vetëadministrimitnuk është i njejt si nocëioni i decentralizimit administrativ i cili nënkupton që shteti përveç pushtetit të unifikuar qëndror në përbërje të vet ka edhe pushtetin në nivelet më të ulëta. Autorizime të pavarura administrative në kuptimin bukfal nuk janë të mundshme, mirëpo ekskluziviteti i marrjës së vendimeve në çështje të caktuara të cilat çështje janë vetëm të atij niveli të pushtetit nuk i ofrojnë shtetit si autoritet i pushtetit kurrëfarë autorizimesh më të gjera përveç kontrollit të ligjëshmërisë në punë. Punët të cilat në mënyrë primare janë lokale shteti në tërësi ia lëshon organeve të bashkësisë lokale kështu që ato i kryejnë dhe i realizojnë në mëyrë të pavarur përmes organeve të veta duke përdorur dhe shfrytëzuar mjete personale. Të gjitha punët tjera të bartura dhe të deleguara të cilat shteti mund t ua jap bashkësive lokale, bashkësitë lokale do ti ushtrojnë si punë në kuadër të decentralizimit të administrtës e cila pothuajse në të gjitha nivelet e shteteve europiane janë në forma të ndryshme dhe regjime të ndryshme. Ato punë organet e bashkësive lokale i kryejnë si administratë shtetërore, e jo si vetëadministrim lokale në bashkësi lokale. Nocioni decentralizim ka kuptim të gjerë në teorinë politike dhe juridike. Ai është në të vërtetë nocion organizativ i cili shënon formën e organizimit të sistemit të qeverisjes i cili i është kundërthënës nocionit të centralizimit. Në sistemet territoriale ai shtetit asgjë nuk i merrë në krahasim me qeverisjen me territor, sepse shteti pushtetin e vet efektiv (suverenitetin) e realizon në tërë territorin e vet, por i mundëson ushtruarjen e përndarjes së pushtetit në favor të bashkësive lokale si pjesë e territorit shtetëror. Të centalizimi i çështjeve është shumë më e qartë për shkak të faktit se shteti, përkatësisht, oganet e tij në mënyrë të drejtjpërdrejtë i realizojnë të gjitha dëtyrat të veprimit, qoftë në mënyrë të drejtpërdrejtë nga qëndra, qoftë përmes organeve të përfaqësuara, dhe siç kemi theksuar më lartë edhe përmes organeve të bashkësive lokale me anë të bartjes së punëve të caktuara në ato organe. Në fund është krejtësisht e padyshimt se vetëadministrimi lokal paraqet institut demokratik më të cilin konstituohet e drejta politike në vetëadministrimin lokal, kurse decentralizimi është lloj i specifikuar i marrëveshjes shoqërore në mes të shtetit dhe qytetaraëve të saj të niveleve të ulëta lidhur me ushtruarjen e vetëadministrimitmbi ato
134
çështje të cilat janë të lidhura për ushtruarjen e punëve vetëadministrimitsë njësisë të vetëadministrimit lokal.
nga fushëveprimtaria e
4.2. Parimi i shumëshkallësisë
Kushtet themelore të cilat konstituojnë vetëadministrimin lokal janë të lidhura me pozitën e popullatës lokale në sistemin e pushtetit dhe e drejta e tij që të vendos mbi punët nga të cilat varët jeta dhe zhvillimi i bashkësisë lokale. Kjo e kushtëzon lidhëshmërinë e vendosjes në bashkësinë lokale me organet e larta. Vetëadministrimi lokal ekziston çdokund në botë e cila nga fundi i shekullit XVIII dhe XIX egziston në SHBA, kurse diç më heret është zhvilluar në Angli, Suedi, Holandë etj. Nuk egzistojnë kurrëfarë formularësh të cilët në mënyrë administrativo-teknike, përkatësisht, socialo politike e caktojnë madhësinë dhe pozitën e bashkësive lokale. Vëllimi dhe madhësia territoriale e bashkësisë lokale është nxjerrë nga lagjëja e cila është kategori mjaft fluide elastike. Lagjëja me kufijtë administrativ dhe popullimin mund ta mbaj pozitën e popullatës e cila e konstituon lagjën si bashkësi shoqërore si hapësirë jetësore në të cilën anëtaret e saj i kënaqin nevojat e veta egzistenciale. Në aso kushtësh struktura e vetëadministrimitlokale krijon regjim përkatës juridik i cili në esencë nuk mund të jetë i ndryshëm nga ndarja administrativo-teknike. Nga kjo vetëadministrimi lokal nuk është shumështresore, por më së shpeshti është dyshkallore. Në te popullata në nivel më të ulët drejtpërdrejtë kyçët në procesin e vendosjes për punët lokale, kurse shkalla e lartë vetëm i siguron krahinat, regjionet, qarqet dhe të ngjashme, të cilat nuk guxojnë ta ngulfatin vetëadministrimin lokal, por vetëm të ndikojnë në çështjet të cilat i integrojnë njerëzit në bashkësinë lokale. Këto janë nevoja të cilat njerëzve u janë të përbashkëta. Organet e larta duhet ta zhvillojnë vetëdijen e njerëzve mbi përkatësisnë e përbashkët të bashkësisë shoqërore në kushtët e mirëkuptimit të hapsirës së caktuar territoriale, kurse shumëshkallësi në të vërtetë duhet të kontribuojnë në lidhëshmërinë e bashkësive lokale me nivele të larta. Në ato nivele më të ulëta duhet që në mënyrë të drejtjpërdrejtë të sigurohet vendosja e populltës në mënyrë që e njejta të jetë bartëse e aktiviteteve lokale pasi që bashkësia lokale është bërë si entitet organizativ me organizatën personale, pasurinë dhe të ardhurat më të cilat do të sigurohet kënaqja e nevojave të qytetarëve në mikro rajonin e caktuar. Cilësitë udhëheqëse të shkallës së parë të vendosjës duhet të jenë shprehje e dëshirës së qytetarëve në bashkësinë lokale dhe autonomisë në zgjedhjen e atyre të cilët do ti përfaqësojnë në mënyrë që ajo të posedoj autonomi të vërtetë e cila do të tregohej përmes mëvetësisë administrative dhe financiare. 4.3. Relacioni i vetëadministrimit lokal dhe organeve të nivelit të lartë
Ky parim është në lidhje të direkte me atë paraprakë, që do të thotë tërheqja e kufijve të qartë në mes të ushtruarjes së punëve dhe vendosjes në nivel lokal dhe kompetencave të organeve të larta që ta ushtrojnë mbikëqrjen sa i përket ligjëshmërisë, në rastët e caktuara edhe sa i përket përshtatshmërisë të punës së organeve lokale. Ushtruarja e punëve me të cilat realizohet lidhëshmëria e kontinuur lidhëshmëria e popullatës në bashkësinë lokale në rajonin e caktuar administratiavo-territorial, organizata dhe autonomia, si dhe identiteti juridik personal dhe subjektiviteti duhet mundësuar ushtrurjen e autorizimeve qeverisëse dhe funkcioneve në bazat e pavarësisë financiare
135
dhe pavarësisë së bashkësisë lokale.8 Në këto baza është e nevojshme vuarja e marrëdhënieve në mes të organeve lokale të vetëadministrimitdhe organeve të nivelit më të lartë. 4.4. Financimi i bashkësive lokale
Parimi i financimit të bashkësive lokale nënkupton pavarësinë financiare të bashkësive lokale të cilat realizohen me anë të të drejtave në të hyrat personale. Dokumenti Europian mbi vetëadministrimin lokal në mes tjerash i thekson edhe elementet e caktuara të vetëadministrimitlokale të cilat kanë të bëjnë me të drejtën e bashkësive lokale “në pjesën e mjeteve pesonale nga taksat lokale të tatimit, si dhe pavarësia në përcaktimin e përqindjeve të taksave lokale”. Financimi i njësive lokale duhet të jetë i rregulluar me ligj në mënyrë që të jetë e siguruar siguria e konsistencës në financimin e bashkësive lokale. Prandaj, me ligj rregullohen burimet e mjeteve për financimin e punëve nga fushëveprimtaria vetëqeverisëse e bashkësive lokale (qyteteve dhe komunave), si punë të bartura të administratës shtetërore të shkallës së lartë në nivelin e bashkësive lokale. Mjetët financiare për financimin e atyre punëve sigurohen me buxhete lokale si burime personale (të hyerat nga pasuria personale dhe të hyrat tjera të pa tatushme, si dhe të hyrat nga tatimet të cilat i realizojnë shkallët e larta të pushtetit të cilat paraqitën si pjesë në tatimet e përbashzkëta dhe dotacionet nga niveli shtetëror dhe mesatar të vendosjes, të cilat gjithashtu sigurohen nga mjetët buxhetore. Të hyrat vetanake dhe burimet tjera të patatushme, si dhe të hyrat nga tatimet vetanake në shumicën e bashkësive lokale janë mjaft solide dhe të pamjaftushme për financimin e punëve nga fushëveprimtaria e tyre vetëqeverisëse. Parimi i financimit të bashkësive lokale pamundëson qasjen e centralizimit të grumbullimit dhe shpërndarjes së të hyrave të tatimeve, sepse në to shteti ka patur pjesëmarrje më të madhe në shpërndarjen e tatimeve në të ardhura dhe tatime në fitim të cilat janë burime kryesore të të hyrave nga tatimet. Në një shpërndarje të tillë të bashkësisë lokale kanë qenë në pozitë më të dobët, çka është në kundërshtim me themelet e parimeve të vetëadministrimit lokal dhe dëtyrimeve të cilat rezultojnë nga Dokumenti Europian mbi vetëadministrimin lokal dhe ligjeve të cilat duhet të janë në harmoni me të. Prandaj, për ushtruarjen e punëve nga fushëveprimtaria e vetëadministrimitsë bashkësive lokale, njësitë e lokale të vetëadministrimitkanë të drejtë në të hyra vetanake me të cilat lirshëm disponojnë. Ato të hyra duhet të jenë në proporcion me autorizimet e tyre të parapara me Kushtetutë dhe ligj, kurse shteti është i obliguar që ti ndihmojë njësitë vetëqeverisëse të dobëta financiarisht në harmoni me ligjin. Me shpërndarjen e të hyrave tatimore të tatimeve të përbashkëta dhe futjen e formave të reja të tatimit njësia e vetëqeverisjës lokale si dhe plotësimin dhe ndryshimin e ligjit mbi përkatësinë e të hyrave janë krijuar edhe supozimet financire për bartjen e punëve të administratës shtetërore në njësitë e vetëadministrimitlokale.9 Me masat për mbulimin e shpënzimeve 8
Dokumenti Europian për vetëadministrimin lokal, (“Gazeta zyrtare e R të B eH”, numër:31/94). Njësive të vetëadministrimit lokal u takojnë të hyrat: a) të hyrat vetanake: - tatimet për të cilat njësitë e vetëadministrimitlokale pavarësisht e përcaktojnë përqindjen në harmoni me ligjin, 9
136
publike arsimit të mesëm, mbrojtjes sociale, shëndetësisë dhe duhet të sigurohen mjete financiare shtesë dhe parakushte tjera për financimin dhe marrjen e punëve të arsimit fillor janë krijuar presupozime për decentralizimin e mëtutjeshëm të vetëadministrimitlokale në këtë lëmi. 5. SISTEMET E VETËADMINISTRIMIT LOKAL
Sistemet e vetëadministrimit lokal janë krijur dhe zhvilluar nën rrethana të ndryshme historike dhe politike. Disa nga ato shumë herët janë ndërprerë së aplikuari. Pa marrë parasysh në ketë ato klasifikohen sipas strukturës së organizatës, sistemeve të pjesëmarrjës së drejtpërdrejtë të qytetarëve në punët e vetëadministrimitlokale, sipas natyrës së raporteve në të cilat hynë trupi lokal përfaqësues, sipas mënyrës së organizimit dhe financimit të organeve lokale ekzekutivo-administrative. Ato sisteme më së shpeshti përpunohen si: 1. 2. 3. 4.
sistemet e demokracisë së drejtpërdrejtë, “sistemet” kuvendore, sistemet e këshillave ekzekutiv, sistemet e funksionarit individual.10
- taksat lokale dhe kompensimet shumat e të cilave i përcakton këshilli në harmoni me ligjin, - gjobat dhe kamatat në harmoni me ligjin, - të hyrat nga shfrytëzhimi dhe shitja e pasurisë, - të hyrat nga ndermarjret dhe personat tjerë juridik në pronësi të njësisë të vetëadministrimitlokale, si dhe të hyrat nga koncesionet në harmoni me normat ligjore, - dhuratat, trashëgimitë, ndihmat dhe donacionet, - të hyrat nga vetëkontributët, - të hyrat nga shfrytëzuesit buxhetor, - kontributët tjera të përcaktuara me ligj ose me vendimin e këshillit; b) të hyrat tjera: - të hyrat nga tatimet e ndara, të definiara me ligj, - transferët dhe granatët nga nivelet e larta të pushtetit, - borxhi në harmoni me ligjin. (Neni 37 i Ligjit mbi parimet e vetëadministrimitlokale në Federatën e Bosnjës e Hercegovinës): 10
Prof.Dr. Eugen Pusiq në librin e vet Kuvendi dhe komuna në kuadër të shqyrtimit të vetëadministrimit lokal dhe administrimit me punë shoqërore – alternativa ose sinteza i përpunon dy dimensione të administrimit lokal, përkatësisht: “Sistemin kuvendor”, sistemet e këshillave ekzeutiv dhe komulimin në individin. Autorët tjerë përdorimin e zgjidhjeve institucionale në komuna e kryejnë sipas disa shteteve ( Miodrag Joviçiq: Sistemi i administratës lokale në Angli; Suedi dhe Zvicër, “Savremena administracija”, Bgd. L963, Dr. Ratko Markoviq: Institucionalizimi i funkcionit egzekutiv në bashkësit themelore lokale, komuna, nr. 10-11/74, fq. 35-53. Dr. Vojislav Simoviq vepron ngjashëm si prof.dr. E.Pusiq – Sistemi komunal dhe politika komunale, “Nauçna knjiga”, BGD, 1966, fq. 78-107. Nga aspekti i përpunimit të funksioneve dhe strukturave të shtesës egzekutive në sistemin lokal, situatën komperative në mënyrë gjithpërfshirëse e ka përpunuar Stjepan Ivanisheviq në disertacionin e vet të doktoranturës me titull: Struktura e shtresës egzekutive në administratën lokale, Zgb, 1981, fq. 283-569. Është interesante që në fillim e ka përpunuar në mënyrë unike tipin monokratik të kryeparit të fshatit, e pastaj llojin e zhvilluar të organizimit
137
5. sistemi i demokracisë parlamentare, dhe 6. sistemi i demokracisë lokale. Për punët e bashkësive lokale në kuadër të disa sistemeve qytetarët vendosin qoftë drejtpërdrejtë ose përmes përfaqësusve të tyre. Sistemët e vetëadministrimitlokale nuk janë pëngesa e organizimit të organit, kompetencave në kuadër të punëve të cilat ata i ushtrojnë. Duhet patur parasysh së në nivel të shteit nuk ka të ashtuqujtura modele të “pastra”, duke patur parasysh faktin se janë përdorur variacione prej shteti në shtet, madje edhe kurë, shikuar nga aspekti kushtetus-juridik, zbatohen parimet identike në organizhimin e organeve të pushtetit. Në cilëndo qoftë nga sistemet e thekskuara të vetëadministrimitlokale sigurohet zbatimi i ligjit dhe zbatimi i drejtpërdrejtë i normave tjera në harmoni me ligjin nga ana e bashkësisë lokale, si dhe kryerja e punëve personale dhe të tjera në kuadër të kompetencave të veta, përkatësisht, kryerja e dëtyrave të besuara dhe të deleguara. Marrëdhëniet reciproke të këshillit dhe kryeshefit/ës bazohen në parimet e respektimit dhe të bashkëpuimit, me përgjegjësi individuale për realizimin e kompetencave personale dhe përgjegjësinë e përbashkët për financimin e njësive të vetëadministrimitlokale. Ndryshimet në mes të disa sistemeve janë të lidhura me domosdoshmërinë organizative dhe funkcionale. Si e përbashkët për të gjithë sistemet e vetëadministrimitlokale qëndron në të gjitha organet lokale politike të cilat përpiqën që sistemi i përgjithshëm lokal i qeverisjes të jetë nën kontrollin e tij efektiv, përkatësisht që t ua nënshtroj interesave të veta çka objektivisht kundërshtohet me natyrën e ndonjë sistemi lokal. Ruajtja e pavarësisë organike dhe funksionale paraqet imperativ të vetëadministrimitlokale. 5.1. Sistemi i demokracisë së drejtpërdrejt
Bazën e këtij sistemi e bënë ideja mbi demokracinë e drejtpërdrejtë nga e cila rezulton nga kërkesa që qytetarët drejtpërdrejtë vendosin pjër çështjet të cilat janë me interes të përgjithshëm për ta në rajonin e caktuar gjithënjë më pakë është në përdorim. Ai kryesisht, është mbajtur në mjedise të vogla, veçanërisht në ato rurale si relikt i së kaluarës. Edhe pse ky lloj i vetëadministrimitlokale është në shuarje, por megjithatë ai akoma paraqitët në: Zvicër,11 Angli,12 SHBA (Anglia e Re),13 Gjermani dhe në disa shtete monoqytetar të shtresës ekzekutiv lokal. Shqyrtimi vijues i llojit të këshillit të shtresës egzekutive, kurse në mënyrë komparative ekspzeu mbaron me paraqitjen e llojit të komitetit të shtresës ekzekutive. Ngjashëm është, por në masë dukëshëm më të vogël. Është vepruar edhe në punimin me titull: Organet ekzekutive të kuvendit komunal mr. S.Dediqit, “Svjetlost”, Sarajevë, 1980, fq. 19-33., me rastin e përpunimit të karakteristikave themelore të pozitës dhe organizimit të organeve egzekutive në bashkësitë lokale në sisteme të ndryshme. 11 Në Zvicër, në krahasim me vendet tjera, më së shumti është i përfaqësuar sistemi i drejtpërdrejtë i vetëqevevrisjes lokale.. Edhe pse vetëadministrimi lokal ka marrë disa elemente nga sistemi përfaqësues, megjithatë janë mbajtur edhe tiparet e vetëadministrimitsë drejtpërdrejtë, e cila është e formës origjinale dhe rjedhë nga shekuklli i 13. Vetëadministrimi lokal njëshkallëshe-komunale, mirëpo komunat janë krijuar sipas: parimit territorial, real, personal ose të përzier. Varësisht nga parimi i organizimit, komunat ndahen në komuna të llojit të përgjithshëm dhe të veçant. Komunat e formuara sipas parimit territorial me qëllime të përgjithshme janë komunat në kuptimin logjik dhe quhen komuna politike, kurse në mes të komunae të veçanta komunat radhitën në komuna shkollore, komuna të ndihmës etj. Kuvendi komunal është formë e vetëadministrimitsë drejtjpërdrejtë të qytetarëve, e cila zgjedh këshillin, si organ të vetin egzekutiv dhe kryetarin, i cili është kryetar i një numri këshillash . Mund të egzistojnë edhe komisione si
138
tjera.14 Në kuptimin juridiko-teorik, referendumi është njëri nga formt e demokratcisë së drejtjpërdrejtë në të cilën qytetarët drejtpërdrejt marrin vendime të caktuara. Referendumin e njef edhe e drejta ndërkombëtare dhe e brëndëshme. Teoria juridike dhe paktike njef referendumin e dëtyrushsëm dhe fakultativ. Aplikimi i obligushëm i referendumit zakonisht është ai i cili do dtë rezultonte nga dispozitat e kushtetutës. Ato mund të qonin në ndryshimin e kushtetutës egzistuse ose asaj të re, në mënyrë që me ligje mund të rregulloheshin çështjet të cilat kanë të bëjnë me nxjerrjen e normave dhe vendimeve lokale. Zbatimit të referendumit fakultativ zakonish i çaset, qoftë me vendim të oganeve kompetente, qoftë me kërkesën e një numri të caktuar të qytetarëve, si të ashtuquajturit “ante legem”, përkatësisht organizimi i referendumit para se organi i autorizuar të marrë vendim, mirëpo vendimi duhet ti nënshtrohet vërtetimit të mëvonshëm të organit kompetent në harmoni me ligjin. Gjitashtu, egziston edhe mënyra tjetër e ashtuquajtur “post legem”, përkatkësisht, referendumi pas vendimit të organit kompetent përkitazi me shpalljen e tij. Në të gjitha rastet tjera, referendumi gjithënjë është fakultativ dhe vendimet e të njejtit janë në nivel të vendimeve të opinionit publik. Prandaj, janë të karakterit konsultativ. Vazhdimi i referendumit është i lidhur me kantonet mesjetare të Zvicrës në të cilat ka qenë futur në vend të ashtuquajturit Lndsgemeinde,15 përkatësisht, tubimit të organizuar të të gjithë zgjedhësve të një kantoni. Gjatë shekullit XIX me referendum ka gjetur aplikim të gjerë në nivelin federal, kantonal dhe komunal. Në shumë shtete, e veçmas në ato shumënacionale, referendumi është i njohur si formë e deklarimit të drejtpërdrejtë të qytetarëve përkitazi me çështjet të cilat janë me interes të përgjithshëm.Në shtetët e përbëra (federata), referendumi mund të oganizohet në kuadër të mbarë shtetit ose njësive të tij federale në harmoni me kushtetutën, përkatësisht, ligjin. Gjithashtu, mund të zbatohet në njësitë e bashkësive lokale (komuna,qytete), si dhe në bashkësitë lokale, pastaj në ndërmarrje dhe subjekte ekonomike, për çështjet të cilat me akt normativ (statut) janë paraparë për vendosje me anë të referendumit.
trupa profesionalë-kolegjialë Në një numër të komunave zgjedhët këshilli i madhë si trup përfaqësues – parlamenti lokal. Në atë rast qytetarët marrin pjesë në vendosje duke inicuar inisiativat popullore ose me referendum. Pushteti më i lartë lokal është ai i komunës (komunal) kuvendi. Në fushëveprimin e tij marrin pjesë, përveç autorizimeve normatiave, edhe shumë të tjera. 12 Vetëqeverisja e drejtpërdrejtë egziston në numër të famullive në B.e Madhe të cilat e kanë humbur karakterin kishtaro-vetëqeverisës. Kuvendi (tubimi i qytetarëve mblidhët njëherë ose dy herë n vit. Organi egzekutiv i kuvendit është kryetari. Kuvendi është formë e udhëheqjes në famulli të cilat numërojnë nën 300 banor, kurse në famullitë me numër më të madhë të banorve ekziston trupi-këshilli përfaqësues. Nga 12.000 famullitë, vetëm 4.000 e aplikojnë vetëadministrimin e drejpërdrejtë me anë të kuvendit të qytetaraëve. Edhe në këto famulli mund të themelohet trupi përfaqësues. 13 Në Shtetët e Bashkuara të Amerikës (në shtetin Anglia e Re) egziston një lloj i vetëqeverisjës lokale në qyteza të vogla, i cili ka prejardhjen nga përiudha koloniale. TUBIMI I QYTETIT TË VOGËL është një lloj kuvendi të qystetarëve të caktuar. Në tubimin vjetor përcaktohet buxheti, lejohet lartësia e tatimit, zgjedhën nëpunësit... Gjatë vitit, kuvendi nuk mblidhët më, por vendimet e tij i kryen sekretari dhe tre deri nëntë këshilltar, të cilët së bashku me sekretarin e përbëjnë në një mënyrë trupin administrativ. Me kohë, veçmas në shekullin e 20, zotërojnë elementet e vetëadministrimitpërfaqësuese. 14 Në Gjermani (p.sh. në krahinat Hessen dhe SCHelsxig-Holstein), ngjashëm si në B.e Madhe, është paraparë kuendi komunal i të gjithë zgjedhësve, si ogan kryesor në komunë (ato janë komunat deri në 100 banorë). Kuvende të ngjashme kanë qenë edhe në Suedi deri në vitin 1953. Sot egzistojnë në Poloni, Turqi dhe Islandë. 15 Right of self-determination, droit des peuples a disposer d'eux memes, le droit a l'autodetermination, Selbstbestimmugsrecht.
139
Më së shpeshti janë çështjet të cilat kanë të bëjnë në nxjerrjen e kushtetutës, ligjeve në nivel të shtetit, përkatësisht, normave lokale ose të ndonjë vendimi në nivel të bashkësisë politike-territoriale ose subjektit të saj. Lidhur me përmbajtjen e çështjeve për të cilat vendoset me anë të referendumit, është me rëndësi të theksohet se ato mund të bëjnë në përmbajtje të ndryshme nga jeta shoqërore, siç janë forma e pushtetit në shtet, pranimi ose refuzimi i kontratës ndërkombëtare, si dhe çështje të caktuara të cilat kanë të bëjnë më përkufizimin administrativ të bashkësive politike-territoriale. Përveç në shtetët e dikurshme socialiste, në të cilat me kushtatuta të atyre shteteve ka qenë paraparë mundësia e deklarimit të popullatës me anë të referendumit për çështjet të realizimit të të drejtave në vetëvendosje deri në shkëputje, sot nuk egziston asnjë shtet në botë në të cilin një mundësi e till egziston me kushtetuta prej vitit 1946, e deri të ai i fundit nga viti 1974, referendumi ka qenë paraparë si formë e deklarimit të drejtpërdrejt të qytetarëve mbi çështjët e caktuara. Mirëpo, është interesant, që dispozitat kushtetuese asnjëherë nuk kanë qenë të përpunuara me ligj të veçant, madje edhe atëherë kurë marrja e aso normave ishte e drejtë eksluzive e vendosjes së qytetarëve.16 Sipas Kushtetutës së RSFJ nga viti 1974 referendumin ka mundur ta shpallë “kuvendi i bashkësisë shoqëroro-politike për deklarimin praprakë të njerëzve punonjës përkitazi me disa çështje nga kompetenca e saj ose, për vërtetimin e ligjit, normave dhe akteve tjera të përgjithshme”. Mirëpo, referendumi në nivel të shtetit dhe në nivel të republikave asnjëherë nuk është mbajturë, kurse në komuna dhe bashësi lokale janë organizuara për çështjët me rëndësi, siç janë, për shembull, vendimet për futjen e vetëkontributit vendor dhe të ngjashme. Sot, përveç në Zvicër, SHBA dhe Francë, në shtetët tjera referendumet rrallë hasin në aplikim në praktikë. Në disa shtete SHBA egzistojne disa forma të referendumit. Zbatohen në disa komuna të qytetetit për çështjët të cilat në mënyrë të veçant janë përcaktuar me ligj ose të cilat janë të lidhura për bashkimin ndonjë shteti tjetër. Një etntim i tillë, thjeshtë është i pamundur, e nëse kjo do të ndodhte, vetë inisiativa do të konsiderohej senzencionale dhe si veprim kundërshtetëror.
5.2. Sistemet kuvendore Sistemi kuvendor sot shumë më tepër aplikohet se sa që kjo është rast me sistemin e demokracisë të drejtpërdrejt. Përmes tyre tentohet që të sigurohet ndikimi i organit në sistemin e vetëadministrimitlokale. Ky sistem ka origjinën nga Britania e Madhe.17 16
Ligji kushtetues nga viti 1953 dhe Kushtetuta e vitit 1963. Trupi përfaqësues (këshilli-council ) është organi më i lartë i pushtet në bashkësitë lokale në B.e Madhe. Ai është kompentl për miratimin e buxhetit dhe normave lokale, përcaktimin e politikës, emërimin e nëpunësve, lëshuarjen e lejeve lidhur me disponimin e pasurisë lokale. Pra, këshilli është bartës e funkcionit normativ dhe ekzekutiv në kuadër të të drejtave të bashkësisë lokae. Mayor (mej’r- kryeshefi i komunës, kryebashkiaku) gjendet në krye të këshillit në qytete, kurse në krye të këshillit në njësitë tjera gjendet kryetari (chairman-kryesuesi). Këta nuk janë shefa të aparatit administrativ lokal, as funksionarë ekzekutiv. Përfaqësimi i bashkësisë lokale dhe personifikimi i saj janë funksione themelore mej’ra, përkatësisht chairmana. Si kontrollor të administratës dhe propozues të njëmend politikë paraqitën komitetët-këshillat (comittees). Këto janë organet kolegjiale ekzekutive-administrative, kështu që sipas tyre ky lloj i bashkësisë lokale shënohet si SISTEMI I KOMITETIT. Ndarja e komiteteve është e shumëllojshme dhe zakonisht ndahen: në obliguese(statutare), të perhershme dhe të veçanta. Komitetët janë 17
140
Sistemi duhet të jetë i domosdoshëm autonom, mirëpo deri në kufi të caktuar. Mirëpo, vetëqeverisja në kuadër të bashkësisë lokale nuk do të thotë që përfaqësuesit e zgjedhur kanë lirinë e zgjedhjës së qëllimeve pa realizimin e procesit të komunikimit shoqëror në kuadër të programit të veprimit me ata të cilët janë subjekt themelor për shkak të cilëve vetëqeverisja egziston. Sistemi i përfaqësimit kuvendor duhet të jetë komplementar qëllimeve shoqërore. Prandaj, sistemi kuvendor nuk guxon të udhëheqët vetëvetiu. Në asnjë moment ai nuk guxon ta humbë legjitimietin e pushtetit politik, përkatësisht, mbi të drejtat që janë në fuqi, përkatësisht përkitazi me obligushmërinë e normave si për ata të cilët i nxjerrin (adresantët), ashtu edhe për ata ndaj të cilëve janë drejtuar (adresatët). Duhet patur parasysh se bashkësitë lokale në esencë janë bashkësi solidare, kështu që nga kjo ato bazohen në autoritetin e bashkësisë, e jo në monopolin e dëtyrimit fizikë të organizuar dhe të legjetimuar e cila është karakteristikë e shtetit si bashkësi politike. Interesat të cilat organet përfaqësuese i artikulojnë janë të karakterit ekzistencial. Sistemi kuvendor duhet të siguroj rregullimin shoqëror të marrëdhënieve në kuadër të rajonit vetëqeverisës për realizimin e plotë të individualitetit të secilit individ dhe në ketë kuptim tu mundësoj funksionim aktiv të gjitha shërbimeve të bashkësisë lokale. Sistemi kuvendor ka krijuar profision të veçan të politikajve, në një mënyrë, “politikaj për të gjitha” cilësitë dhe tiparët individuale të të cilëve si dhe metoda e punës janë përshtatur distancës gjithëpërfshirëse të veprimtarisë të organeve përfaqësuese. Njëherit, kjo është përparësi dhe e metë. Përparësia në shkallët e larta të organizimit të pushtetit, kurse ajo në nivelin e bashkësive lokale është faktor themelor i ngulfatjes së vetëqeverisjes. Nuk guxon që të zhdukët fija e cila i lidhë përfaqësuesit e zgjedhur dhe qytetarët. Qytetarët në bashkësinë lokale vendosin përmes përfaqësuesve të lirë të zgjedhur për të gjitha punët të cilat janë me interes për popullatën lokale. Në teorinë tonë politiko-administrative është pranuar pikëpamja që sistemi kuvendor, si lloj i veçant i sistemit të pushtetit, pikë së pari karakterizohet varshmëria e ekzekutivit dhe pozita e tij është nënrënditëse në krahasim me legjislativin. Një shpjegim i këtill i sistemit kuvendor, megjithatë, fillon në tiparet e jashtme, kështu që duhet ti shtohet që bazën e këtij sistemi e përbëjnë bashkimi i pushteteve në duart e kuvendit, çka do të thotë realizimi i parimeve të bashkimit demokratik të pushtetit. Padyshim në pytje është ushtruarja e funksionit ligjor të udhëheqësit politik (“la founctio gouvermmentale”) nga njeri organ, kurse funksioni politiko-ekzekutiv (funksioni administrativ-“la founction govermmentale”) u besohet organeve tjera.18 të përbëra nga anëtaret e këshillit dhe më së shumti deri në një të tretën nga anëtarët të kooptuar nga radha e qytetarëve. Përveç atij financiar i cili është i përbër ekskluzivisht nga anëtaret e këshillit. Kryetari i këshillit zakonisht është ex officio anëtar i të gjitha komiteteve. “Sistemi i komitetit” është krijuar nga këresa që të gjitha autorizimet vetëqeverisëse të jenë ndihmëse dhe këshilldhënëse të këshillit, kurse në raport me administratën, ata i japin udhëzimet për punë dhe pranojnë raporte për punën e tij. Në të vërtetë, përmes komitetit kalojnë të gjitha llojet e punëve, përveç atyre profesioniste dhe veprimeve rutinore të nëpunësve. (Eugen Pusiq, Sistemi administrativ, Informator, Zagreb, fq.157). 18
Prof. dr. Pavle S.Nikoliq në monografinë e vetë SISTEMI KUVENDOR, “Savremena administracija, Bgd. 1973,fq. 101-117, me gjerësisht i ka arsyetuar supozimet teoriko-politike të sistemit kuvendor në të cilat i ka radhitur: 1. dukurinë dhe zbatimin historik të parimit të ndarjes së pushtetit; 2. kritikën e parimeve të ndarjes së pushtetit; 3. kushtët dhe shkaqët e paraqitjes së unitetit demokratik të pushtetit;
141
5.3. Sistemet e këshillave ekzekutive Karakteristika themelore e sistemit të këshillave ekzekutive qëndron në atë që të gjithë ose pjesa më e madhe e funkcioneve ekzekutive i janë besuar një organi lokal kolegial. Dëtyra e organit ekzekutiv në përgatitjen dhe organizimin e tërë procesit të vendosjes në territor si dhe zbatimin e normave të tyre përmes organeve të caktuara administrative dhe të tjera. Organet ekzekutive, përkatësisht, oganet lokale kolegiale, sipas rregullës, drejtojnë dhe koordinojnë punën e tyre, punën e oganeve lokale administrative dhe organizatave lokale.19 Këto organe në mënya të ndryshme kuptohen në praktikë. Dëtyra themelore e këtyre organeve është në marrjen dhe ekzekutimin e normave në nivel lokal, çka rezulton nga operativiteti i tyre. Në krahasim me modelin e pavarur sistemi i organeve ekzekutive mund të ndikoj pozitivisht në punën e organit të administratës. Me punë kolegiale edhe në këtë sektor mungon metoda e subordinimit, përkatësisht, thënë më mirë, qon në masë të kuptushme. Me metodën e harmonizimit të qëndrimeve dhe marrëveshjeve reciproke më lehtë arritet integrimi i sektorit administrativ. Me ndihmën e ndarjes funksionale të punëve në kuadër të anëtarëve të vet, organi i pavarur mund ta emëroj “shtabi i vëtetë administrativ” për harmonizimin dhe koordinimin e punës së organeve lokale të administratës dhe shërbimeve. Në këtë edhe qëndron përparësia e këshillave ekzekutiv – që shpesh mund të takohen dhe të marrin vendime dhe mund të përcjellin gjendjen në lëmin e jetës shoqërore në mikro rajon. Në kushtët e sistemit shumëpartiakë këshillat ekzekutive vështirë e kanë realizuar funksionin e vetë themelor. Shkaku themelor qëndron në faktin se ata më së shpeshti kanë vepruar si “parlamente të vogla” në të cilat kanë përcjellur përfaqësuesit e partive të tyre të cilët i kanë përfaqësuar qëllimet dhe interesat e ngushta parciale partiake. Specializimi dhe profesionalizimi i funksioneve ekzekutive, por edhe në kuadër të organit kolegial kurdoherë do të vjen në kundërshtim me strukturat politike lokale dominante. Për këtë arësye shmangët nga kombinimet e elementeve të llojllojshme politike, administrative, profesionale dhe laike në përbërjen e organit kolegioal ekzekutiv. Në këtë kuptim heterogjenitetit i madh mund të paraqet pëngesa për veprim efikas të organeve ekzekutive-politike në zhvillimin e vetëadministrimitlokale në bashkësitë lokale. Në sistemin e ekzistimit të unitetit të pushtetit është treguar që gjithashtu qëndron homogjenitët i madh, që mund të shpie deri të koncentrimi i pushtetit në duart të një ose më shumë antarëve të shquar të organit ekzekutivo-politik.
4. kuptimi dhe organizimi i sistemit kuvendor; 5. parimi i unitetit demokratik të pushtetit në sistemin kuvendor; 6. pozita dhe roli i kuvendit në sistemin kuvendor; 7. organi ekzekutiv dhe administativ; 8. pozita e gjykatave në sistemin kuendor dhe 9. rëndësia shoqëroro-politike dhe vlera demokratike e sistemit kukvendor. 19 Këso organesh kolegiale të pushtetit ekzekutiv në bashkësitë lokale i hasim në shtetët europiane, kurse veçanërisht në shtetët e pazhvilluara të Afrikës, Azisë, Amerikës. Është interesante se ish vendet socialiste pothuajse pa dallim e kanë miratuar formën kolegiale të organit ekzekutiv sipa shembullit të vendit të parë socialist.
142
5.4. Sistemi i funksionarëve individual
Jemi të mendimit se është përfundimtar legjitimimi dhe stabilizimi i insitucioneve të pushtetit vetëm nën kushtët e depesonalizimit të tij. Sistemet funkcionale individuale mund të zbrampsën nga fakti në mënyrë që pushteti si institucion i shtetit paraqitët vetëm ai i cili nuk është i karakterit personal. Pikërisht është rasti se sistemet e funkcionarëve individual rolin e ndonjë funkcionari e kanë theksuar në mënyrë përmbajtësore dhe formale. Më së shpeshti personaliteti i identifikohet me funkcionin e kryetarit të ndonjë organi në bashkësinë lokale dhe ajo rrallë herë qon në rolin e përcaktuar. Në një njeri përmblidhët edhe funkcioni ekzekutiv i organit kolegial dhe funkcioni udhëheqës i organit të pavarur. Sistemet e funkcionarëve individual më së shpeshti shqyrtohen në formë të (1) varianti politik, për çka si shembull klasik mirrët varianti (2) i Francës dhe Amerikës, i cili më së miri lexohet në institucionin e menaxherit lokal, përkatësisht të drejtuesit profesionalë të qytetit.20 Modelet bashkëkohore të sistemit të komunikimit të pushtetit ekzekutiv në krahasim me funkcionimin individual është administratori amerikan i qytetit (city manager).21 Më parë, sistemi themelor i vetëadministrimitlokale është marrë nga Anglia. Përveç këshillit – komunal, paraqitët edhe kryeshefi, për shkak të të cilit këtë sistem Amerikanët e kanë quajtur “kryeshefi i dobët”. Varianti i mëvonshëm “kryeshefi i fortë”, 20
Kështu p.sh. në Francë kemi situatën që njera nga karakteristikat e vetëadministrimitlokale ka ndikim të rëndësishëm tek nëpunësit qëndror administativ. Disa funkcionarë kanë qenë eksponënt i pushteteve qëndrore në shumë shtete gjatë shekullit XIX. Franca, në të vërtetë ka ngelur pranë saj, që ka përqëndrimin e vet absolut feudal, e më vonë, atë të centralizimit të atë të Napoleonit. Për këtë arësye, nën kushtët e egzistimit të trupit përfaqësues në komuna (conseil municipal), i cili numëron prej 11-37 anëtarë të cilët zgjedhën në kohë prej gjashtë vitësh në zgjedhjet e veçanta lokale, është akcentuar individi. Bartësi i funkcionit ekzeutiv në bashkësinë lokale është kryeshefi (maire), të cilin e zgjedhë këshilli komunal nga radhët e anëtarëve të vet në kohë të mandatit të vet. Kryeshefi ushtron funkcionin e kryesuesit të këshillit dhe ka mjfat autorizime të gjëra dhe iniciativë në çështjet lokale. Shikuar nga aspekti formal juridik, këshilli komunal mund t ia pamundësoj kryeshefit zbatimin e politikës së tij të ekzekutimit, mirëpo kjo ndodh rrallë, për çka si arsye theksohet joprofesionaliteti i këshillit. Kryeshefi është edhe përfaqësues i qeverisë lokale në komunë, ashtu që në atë rol paraqitët në një formë edhe si organ ekzekutiv. Një pozicion i tillë i dyanshëm t kryeshefit rjedhë nga roli i komunës në sistemin kushtetues të Francës sepse komuna njëherit është edhe njësi e vetëqeverisjës lokale. Në atë cilësi, krkyeshefi, më tepër se gjysmën e orarit të punës ia kushton punëve të fushëveprimtarisë së bartur. Atëherë ai është organ i administratës qëndrore në kuadër të departamentit, rrethit, nën udhëhqjen e prefektit. Përveç kryeshefit dhe ndihmësit (prej 1 deri në 12, varësisht nga madhësia e komunës) të cilët i zgjedh këshilli komunal, në çdo komunë egziston sekretari (secretaire). Ky funkcionarë komunal emërohet me procedurë të konkursit në kohë të pacaktuar dhe si i tillë hynë në radhën e profesionistëve administrativë me kualifikime të caktuara përkatëse. Në një mënyrë ai e përfaqëson plotësimin e nevojshëm, por edhe kundër tezën të kryeshefit laik. Në komunat më të vogla ai është sekretar personal i kryeshefit, kurse në komuna më të mëdha është funkcionarë udhëheqës i administatës të cilit i nënshtrohen shefat e të gjitha organizatave dhe shërbimet administrative. Në kushtët gjithënjë më të ndërlikuara të udhëhqjes lokale individi, pa marrë paraysh në kualifikimet e veta profesionale dhe të tjera, nuk mund t u përgjigjët detyrave të parashtruara. Për këtë arsye edhe në Francë paraqitët një lloj trupi kolegial – manicipaliteti (municipalit) të cilin e përbëjnë kryeshefi me ndihmësit e vet (adjoints). Ky trup, megjithatë nuk mund të konsiderohet si organ ekzekutiv,sepse kryeshefi edhe mëtutje personalisht është përgjegjës për ushtruarjen e funkcionit ekzekutiv. 21 Prof.dr. Eugen Pusiq: Komuna dhe bashkia , Ibid.,fq. 130.
143
veçmas në qytet, transformohet në funkcionarë politikë, i cili është bartës i pushtetit ekzekutiv në nivel komunal, përktësisht të qytetit. Si i tillë, ai propozon buxhetin, emëron nëpunësit, të cilin emërim në disa raste e e vërteton këshilli, ka të drejtë vetoje në vendimet e këshillit dhe konsiderohet si shef i administatës. Në rastët kurë kryeshefi nuk është administrtorë profesionalë, parashifet edhe “drejtor i përgjithshëm”, i cili, në të vërtetë, është njëfarë paraprisë i sistemit të ri të menaxherit lokal. Edhe në kësi lloj sistemi, edhe pranë thjeshtësisë dhe racionaliteti të qartë , si në ekonomi, gjithëherë është parashtruar si e pranushme prania pyetja në secilin sistem-pyetja e koordinimit. Modeli amerikan i administratorit të qytetit karaterizon mungesën e komunikimit, si dhe koncentrimi i të gjitha autorizimeve legjislative në duart e këshillit të qytetit. Sipas parimit të ndarjës së funkcioneve, vendosja i është besuar këshillit, kurse ekzekutimi drejtorit të qystetit, pa mundësin e implikimit të ndërsjellë në punët e njeri-tjetrit. Në duart e tij është koncentruar udhëheqja administrative, mirëpo ai për punën e vet dhe punën e administratës ka përgjegjësi të plotë para trupit përfaqësues. Këto janë, shkurtimisht, karakteristikat e rregullimit menaxherial të cilat më së shpeshti i theksojnë autorët amerikanë. Mirëpo, edhe mëtutje është e pranishme pyetja e përfaqësimit dhe interesit të qytetarëve edhe në procesin e vendosjës ekzekutive, i cili është në duart e administratorit të qytetit.22 5.5. Sistemi i demokracisë parlamentare
Sistemi i demokracisë parlamentare është produkt i shoqërisë demokatike moderne i bashkësive politike të civilizuara dhe rregulluara, në kuadër ë cilit përparohet dhe zhvillohet vetëdia demokratike, realizohet mbrojtja e të drejtave dhe lirive të njeriut dhe siguron sigurimin e të drejtave. Këshilli i Evropës, si institucion i parë evropian në kuadër të Organizatës për siguri dhe bashkëpunim të Evropës – OSBE-ja (“Organization for Security and Cooperation in Europe”), paraqet kornizë unike dhe vend të bashkëpunimit dhe bashkëpunimit të gjerë parlamentar lidhur me çështjen e mbrojtjes të të drejtave dhe lirive të njeriut, përparimit dhe zhvillimit të demokracisë. Ai nuk ka peshë politike dhe ekonomike si Bashkimi Evropian, por ka rol të jashtëzakonshëm, sepse ofron mundësi të mëdha për takimin e vendeve me nivele të ndryshme të zhvillimit, të cilat lëvizin rrugës së demokracisë pluraliste. Këshilli i Europës zhvillon dhe përparon demokacinë, mbron të drejtat e njeriut, siguron sigurinë, por zgjjëron dhe zhvillon bashkëpunimin politik, 22
Kjo çështje duhet shikuar në mënyrë komplekse sepse vërehet se si qeverisja lokale me anë të tubimeve të të gjithë banorëve nuk mund ti zgjidhë të gjitha problemet e ndërlikuara teknike të bashkësisë lokale bashkëkohore, por gjithashtu edhe qeverisjen me anë të ekspertve administrativo-teknik, si model i kundërt, nuk mund të japë përgjigjëje të kënaqshme në zgjidhjen e konflikteve me interes në bashzkësinë lokale. Në ato shqyrtime disa përkrahin forcimin e pozitës së këshillit, të cilat, përveç planifikëimit të politikës, duhet që të harton edhe funkcionin e kryeshefit politik, përveç menaxherit, si dhe shtimit të interesit politik për zgjedhjet lokale dhe masa të ngjashme. Kurse të tjerët përfaqësojnë qëndrimin se menaxheri veç është shndërruar, trasnformuar në funkcionar politik dhe si i till nuk duhet, as defakto që mund të përjashtohet nga politika, mirëpo, njëkohësisht i tërhiqet vërejtja në vështirësit e konstatuara dhe realizimin e autorizimeve të tij, veçmas atyre të natyrës operataive, në mënyrë që ajo të jetë nën ndikimin e përditshëm politik.
144
ekonomik, social dhe kulturor në mes shteteve europiane dhe popujve të bashkësisë europiane. Këshilli i Evropës mbulon të gjitha çështjet kryesore të cilat janë para shoqërisë evropiane, përveç çështjeve të mbrojtjes. Programi i veprimit dhe puna e Këshillit të Evropës përmban edhe këto sfera aktiviteti: të drejtat e njeriut, mediat, bashjkëpunimin juridik, çështjet shoqërore dhe ekonomike, shëndetësinë, arsimin, kulturën, trashëgiminë kulturore, sportin, rininë, administratën lokale dhe regjionale dhe mbrojtjen e mjedisit njerëzor. 5.6. Sistemi i demokracive lokale
Sistemi i demokracisë parlamentare në zhvillimin dhe zbatimin e konceptit të demokracisë së pushtetit rregullon vendosjen e sistememeve të demokracive lokale drejtpërdrejtë ose veçmas përmes sistemit të demokracisë përfaqësuese si arritje e rëndësishme në zhvillimin dhe konsolidimin e shoqërisë demokatike. Në kuadër të Kuvendit parlamentar të Këshillit të Europës, është vlerësuar se zgjërimi i demokrkacisë me anë të aplikimit të konceptit të decentralizimit të pushtetit nuk mund të zbatohet me sukses pa pjesëmarrje oficiale të pushteteve lokale në organizatën e Këshillit të Evropës, çka ka rezultuar themelimin e Konferencës së Përhershme regjionale dhe lokale të Evropës – CLRAE (v.1957) si nivel i tretë i bashkëpunimit në këtë bashkësi europiane. Konferenca e vitit 1994 është shndërruar në Kongres të pushteteve regjionale dhe lokale të Europës për shkak të rëndësisë në krijimin dhe zhvillimin e demokracisë së drejtjpërdrejt dhe në krijimin e vendosjes së nivelit të tretë të bashkëpunimit në territorin e Bashkësisë Evropiane. Ky institucion ka filluar si hapësirë demokratike e pakapërcyshme pa të cilën nuk kanë mundur të zbatohen as marrëveshjet ndërkombëtare dhe konventat, dokumentat dhe rregullat për çështjet e të drejtave të njeriut, mbrojtjes së mjedisit dhe polititikës sociale. Në shtetin federal si formë tipike e decentralizimit territorial, paraqitet demokracia publike si bashkësi autoktone, e cila është veçori e organizimit territorial e të gjitha shteteve europiane, në të cilën shtetët europiane me aplikimin e parimit e subsidiaritetit e kanë zbatuar decentralizimin e brëndshëm të pushtetit dhe autorizimet të cilat u janë më afër qytetarëve. Pushteti duhet ushtruar në nivelin e ulët lokal dhe në emër personal. Autonomia territoriale të bashkësive të qytetit dhe komunave është mjaft e rëndësishme dhe e nevojshme për demokracinë të çdo rendi shtetëror. Vetëm në demokracitë lokale në kukadër të sistemit të vetëadministrimitlokale përmes organeve të zgjedhura demokratike mund të sigurohet jeta e përbashkët në harmoni me traditat historike mbi jetën e përbashkët dhe me respektimin e llojllojshmërisë në mes popujve tanë. 6. ORGANET PËRFAQËSUESE EKZEKUTIVE TË BASHKËSIVE LOKALE
Organet përfaqësuese të njësive të vetëadministrimitlokale janë këshillat e komunave dhe të qyteteve, kurse organe ekzekutive të bashkësive lokale, kryeshefi i komunës/qytetit, përkatësisht, kryeshefja e komunës/qytetit.23 Numri i anëtarëve të 23
Organet e njësive të vetëadministrimitlokale janë këshilli dhe kryeshefi/ja. (Neni 12. Ibd.).
145
organeve përfaqësuese përcaktohet me statut të secilës bashkësi sipas kritereve të përcaktuara me ligj. Mandati i rregullt i anëtarëve të trupave përfaqësues rregullohet dhe zbatohet sipas Ligjit mbi zgjedhjet për zgjedhjen e anëtarëve të trupave të përfaqësusve të njësive të vetëadministrimitlokale dhe rajonale. Organet ekzekutive në komunë janë kryeshefi komunal dhe këshilli komunal, kurse në qytet kryebashkiaku dhe këshilli i qytetit, kurse në kantone premieri dhe kuvendi kantonal. Këshilli në kuadër të kompetencave të veta ushtron këto punë: - përgatitë dhe me shumicën e dy të tretave miraton statutin e njësisë së qeverisjes
lokale; - miraton buxhetin dhe raportin mbi zbatimin e buxhetit të njësisë së vetëadministrimitlokale; - nxjerrë planet zhvillimore, hapsinore,urbanistike dhe programet, dhe planet zbatuese duke përfshirë zonimin; - nxjerrë normat mbi tatimin, taksat, kompensimet dhe kontributët e njësisë së vetëadministrimitlokale në harmoni me ligjin; - nxjerrë vendime mbi qeverisjen dhe disponimin me pasurinë e njësisë së vetëadministrimitlokale; - nxjerrë vendime mbi kooperatizimin; - nxjerrë programe për rregullimin e tokës ndërtimore; - nxjerrë planin e shfrystëhzimit të sipërfaqeve publike; - nxjerrë vendime mbi organizimin e vetëadministrimit lokale; dhe emërtimin e rrugëve, shesheve dhe pjesëve të vendeve të banuara; - nxjerrë vendime mbi bashkimin e njësive të vetëadministrimitlokale në lidhje dhe forma tjera të organizimit; - nxjerrë vendime mbi shpërblimet dhe mirënjohjet e njësive të vetëadministrimitlokale; - zgjedh dhe shkarkon kryesusin dhe zëvëndësve të kryesuesit të këshillit; - nxjerrë vendime mbi shpalljen e referendumit; - shqyrton raportet vjetore mbi zbatimin e politikës së njësisë së vetëadministrimitlokale dhe aktiviteteve të kryeshefit/ës; - themelon ndërmarrje dhe ente për ushtruarjen e punëve me interes për njësinë e vetëadministrimitlokale; - nxjerrë rregullorën mbi punën e vet; - ushtron edhe punë të tjera të përcaktuara me ligj dhe statut. Në kuadër të kompetencave të cilat dalin nga kushtetuta dhe ligji kryeshefi/ja në kuadër të kompetencave të veta ushtron këto punë: - përfaqëson dhe prezanton njësinë e vetëadministrimitlokale; - harton dhe këshillit ia parashtron në miratim projektin dhe propozimin e buxhetit, planet ekonomike, planet zhvillimore, programet investive, planet hapsinore dhe urbanistike dhe dokumentet tjera të planifikimit dhe rregullimit të cilat kanë të bëjnë në shfrytëzim dhe qeverisje me tokën, duke përfshirë edhe zonimin dhe shfrytëzimin e tokës publike; - propozon vendimet dhe akte tjera të përgjithshme këshillit;
146
-
-
-
zbaton politikën e njësisë së vetëadministrimitlokale në harmoni me venimet e këshillit, zbaton buxhetin e njësisë së vetëadministrimitloale dhe siguron zbatimin e vendimeve dhe akteve tjera të këshillit; zbaton ligjet dhe normat tjera zbatimi i të cilave i janë besuar njësisë së vetëadministrimitlokale; nxjerrë rregulloren mbi organizimin e brëndshëm të shërbimit të njësisë së vetëadministrimitlokale; realizon bashkëpunimin e njësisë së vetëadministrimitlokale me komunat, qytetët dhe organizatat tjera ndërkombëtare në harmoni me vendimet dhe konkluzionet e këshillit dhe trupave të saj punues; këshilli i paraqet raport mbi realizimin e politikës të njësisë së vetëadministrimitlokale dhe aktivieteve të veta.
Në zbatimin e punëve nga kompetenca e vet, kryseshefi/ja përgjigjët për kushtetutshmëri dhe ligjëshmëri të akteve të cilat i nxjerrë, përkatësisht ia propzon këshillit. 6.1. Marrëdhëniet reciproke të këshillit dhe kryeshefit/es
Marrëdhëniet reciproke të këshillit dhe krkyeshefit/ës bazohen në parimet e respektimit dhe bashkëpunimit, me përgjgjësi individuale për realizimin e kompetencave pesonale dhe pjërgjegjësinë e përbashkët për funkcionimin e njësisë së vetëadministrimitlokale. Në këtë kuptim kryeshefi/ja është i/e obliguar të dërgoj propozim-buxhetin si aktin komunal më të rëndësishëm të përgjithshëm planifikueszbatues, përkatësisht, këshillit të qytetit në afatin e përcaktuar me kalendar buxhetor në miratim. Buxhetin e miraton këshilli me shumicën e numrit të përgjithshëm të këshilltarëve të paraparë me kalendar buxhetor, përkatësisht, deri në fund të vitit paraprak për vitin vijues. Deri në miratimin e buxhetit të ri, më së largu 90 ditë pas fillimit të vitit buxhetor, financimi i njësisë së vetëadministrimitlokale nuk mund të jetë më i madhë nga realizimi i buxhetit për të njetën përiudhë të vitit paraprak të zvogëluar për investime kapitale, duke përjashtuar investimet kapitale realizimi i të cilave vazhdon në vitin vijues. Nëse këshilli nuk e miraton buxhetin në afat prej 90 ditësh nga fillimi i vitit buxhetor, kryeshefi/ja e shpallë buxhetin dhe ai hynë në fuqi pas publikimit në gazetat zyrtare të njësisë së vetëadministrimitlokale. 7. ORGANET LOKALE TË ADMINISTRATËS
Organet lokale të administdatës të cilat kryejnë punët e administratës në kuadër të drejtave dhe obligimeve të komunës, në të vërtetë janë organet lokale të cilat e zbatojnë politikën e komunës si njësi të vetëqeverisjës lokale, i ekzekutojnë ligjet, normat, vendosin për çështjet administrtive dhe kryjenë mbikëqyrjen administratiave dhe punë të tjera administrtive, janë përgjegjëse për gjendjen në lëmitë për të cilat janë të organizuara dhe përcjellin gjendjen dhe japin iniciativë për zgjidhje e çështjeve në ato lëmi, përgadisin vendimet dhe aktet tjera dhe kryejnë punë të tjera profesionale për komunën si bashkësi e vetëadministrimitlokale. Organet lokale të administatës janë të pavarura në ushtruarjen e autorizimeve të veta, kurse punët nga kompetencat e veta i kryejnë në
147
kuadër të kushtetutës, ligjit dhe statutit të komunës. Janë të obliguara që me punën e tyre të sigurojnë realizim efikas të të drejtave dhe interesave të qytetarëve, personave fizikë dhe juridik, organizatave dhe bashkësive. Kompetenca e organizatave dhe mënyra e punës së organeve të administatës rregullohen me vendimet e këshillit komunal, në harmoni me statutin e komunës, me ligjet kantonale dhe federale. Organet e administratës themelohen sipas llojit dhe vëllimit të punëve dhe parimeve të grupimit të punëve sipas llojit, ndërlikushmërisë dhe lidhëshmërisë funkcionale si dhe, në harmoni me nevojat e sigurim të udhëheqjes efikase me anën e organit të administratës. Organet komunale të administratës janë shërbimet komunale për administratën,24 të cilat mund të themelohen në kuadër të organit të përbashkët të organit komunal. Organi i përbashkët komunal themelohet për të gjitha punët e adminstratës komunale, përveç atyre punëve për të cilat me ligj është përcakutar që ti kryejnë organet e veçanta të administratës komunale dhe organizatat administrative (p.sh. punët e sigurisë etj.). Kryeshefi i komunës është organ ekzekutiv i cili drejtpërdrejtë udhëheqë me shërbimet komunale për administratën dhe organizatat e administratës dhe në atë pikëpamje ka autorizime të përcaktuara me Kushtetutë, ligj, statutin e komunës dhe normat tjera. 8. SHËRBIMET PUBLIKE NË BASHKËSINË LOKALE
Karakteri objektiv i shërbimeve publike në njësitë e vetëadministrimit lokale përfshin punët të cilat janë të kufizuara në rajonin e bashkësisë politike territoriale. Në te egzistojnë një numër i shërbimeve publike të cilat i përcakton ligji dhe të cilat sipas natyrës së çështjeve paraqesin conditio sine qua non, egzistencën e njerëzve dhe kualitetit të jetës dhe punës së tyre. Pranimi dhe aplikimi i obligimeve të përgjithshme të cilat u iponohen qytetarëve, pastaj karakteri i përbashkët i të gjitha akteve administrative të cilat nxirrën në kuadër të bashkësisë lokale përcakton plotësisht të njejtin qëllim i cili është i pavarur nga pushteti i cili e kryen. Në te janë të përmbajtura elemente të sistemit të vetëadministrimit lokale, pa marrë parasysh se a ka të bëjë me atë lokal ose nivelin e vendosjes. Drejtuesit dhe nepunësit më nuk janë zotënues të cilët qytetarëve si shënime të veta t ua imponojnë pushtetin sovran, imperium. Prandaj, ata më nuk janë organ i personalitetit kolektiv i cili urdhëron, por ata vetëm udhëheqin me punët e bashkësisë lokale. Megjithatë janë primare dëtyrat e vetëadministrimin lokal të cilat janë të përcaktuara me Kushtetutë dhe Dokumentin Europian mbi vetëadministrimin lokal edhe mëtutje ballafaqohet me paqartësi në përkufizimin e kompetencave në mes të komunave dhe niveleve të larta të pushtetit para së gjithash kur flitët për vetëadministrimin lokal gjithënjë theksohet sa i përket të njejtës, duhet patur parasysh dy fakte shumë më rëndësi dhe absolutisht të pakontestushme, e ato janë: -
24
se burimi themelor dhe vendnisja e komunës si njësi e vetëadministrimit lokal duhet të jetë bashkësia lokale. Nga ajo fillon dhe zhvillohet fushëveprimtaria e saj themelore e punëve dhe kompetencave për të cilat komuna është përgjegjëse dhe të cilën e kryen në sistemin politik territorial të shtetit. Pozita e saj është kushtëzuar me zhvillimin e sistemit të tërësishëm shoqëror në të cilin ajo egziston;
Neni 49 par. 1, Ibid.
148
-
se komuna, në të vërtetë, si bashkësitë tjera politike territoriale pashmangshëm është kyçur në mekanizmin shtetëror poëzitiv – juridik, për çka serish, implicite, kushtëzohet që komuna ti ushtroj punët të cilat ia caktojnë nivelet e larta të pushtetit dhe vendosjes.
9. PUNËT NË NJËSITË E VETËADMINISTRIMIT LOKAL
Organet komunale dhe shërbimet për administratën kryejnë punët e administrdatës në kuadër të të drejtave dhe obligimeve të komunës. Organet lokale të administratës zbatojnë politikën e përcaktuar të komunës si bashkësi lokale dhe organit themelor të vetëadministrimit lokal së bashku me qyatetin i ushtrojnë ligjet, normal dhe aktët tjera të përgjithshme të kuvendit komunal dhe organit të saj ekzekutiv, vendosin në çështjet administrative dhe kryejnë mbikëqyrje administrative, janë përgjegjëse për gjendjen në lëmitë për të cilat janë të organizuara dhe përcjellin gjendjen dhe japin iniciativa për zgjedhjen e çështjeve në ato lëmi, përgatisin vendimet dhe akte tjera dhe kryejnë edhe punë të tjera profesionale për kuvendin komunal dhe organet ekzekutive. Ato janë të pavarura në ushtruarjen e autorizimeve të veta, kurse punët nga kompencat e veta i uhstrojnë në kuadër të kushtetutës, ligjit dhe statutit të komunës. Janë të obliguara që me punën e tyre të sigurojnë realizim efikas të të drejtave dhe interesave të njerëzve punonjës dhe qytetarëve, organizatave të punës së bashkuar dhe organizatave tjera vetëqeverisëse dhe bashkësive. Organet komunale të administratës themelohen si sekretariate, komitete, drejtori, zyra të vendit dhe të ngjashme. Në komunë, varësisht nga kushtet dhe nevojat konkrete, mund të themelohet sekretariati unik komunal për të gjitha punët e administratës komunale, përveç atyre punëve të cilat me ligj janë të caktuara që ti kryejnë organet e veçanta të organizuara të administrtës dhe organizatat (p.sh. punët e mbrojtjes poopullore, punët e sigurimit shtetëror dhe publik etj.). Këshilli ekzekutiv (këshilli) harmonizon dhe orijenton punën e administatës komunale dhe përcakton parimet e organizimit të brëndshëm të këtyre organeve. Për punën e vet këto organe i përgjigjën kuvendit komunal dhe këshillit ekzekutiv të kukvendit. Me punën e organit komunal të administatës përkatësisht shërbimit për administratën udhëheqë, udhëheqësi i organit të administratës sidotqoftë që do të quhet, ndihmës kryeshefi, sekretar, kryeshef, drejtor ose funkcionar tjetër të përcaktuar me statut. 9.3. Realizimi i qëllimit në bashkësinë lokale
Pothuaj se në tërë literaturën profesionale mbi vetëadministrimin lokal me bazë tregohet se në komunë si bashkësi themelore lokale më parë karakterizohen funkcionet e saj. Me këtë rast si dëtyra të saj themelore theksohen ato nga të cilat rezulton roli i saj dhe pozita e saj në sistemin kushtetues juridik dhe politik të shdtetit bashkëkohor. Në plan të parë vehën dispozitat nga Dokumenti Europian për vetëadministrimin lokal,25 sipas të cilit vetëadministrimi lokal nënkuptohet e drejta dhe aftësimi i pushteteve lokale që, në kufijtë e ligjit, rregullohen dhe udhëheqën me pjesë të konsiderushme të punëve publike, 25
Dokumenti evropian mbi vetëadministrimin lokal, Ibid. (“Gazeta zyrtare e R. BeH”, numër: 31/94.
149
në bazë të përgjegjësisë personale dhe me interes të popullatës lokale.26 Dispozitat kushtetuese, gjithashtu, në mënyrë të qartë definojnë komunën si nivel i cili është më i afërt qytetarëve, por i cili me përgjgjësinë e vet të drejtpërdrejtë është i obliguar që të siguroj rrethin i cili do të mundësoj shtimin ekonomik dhe zhvillimin e shoqërisë qytetare. Nocioni qytetar rezulton drejtpërdrejtë nga nocioni i suverenitetit të popullit dhe përmes virtyteve qytetare dhe politike. Ajo i imponohet njeriut si njohuri e logosit përkatësisht mendjes dhe harmonisë të cilat zotërojnë universin dhe, për të cilat Grekët e vjetër përmes nomosit (ligjit) bartin në poolitikë si synim si rend më i mirë juridik dhe social (eunomia dhe eukosmia), për barazi në drejtësi (isonomia), në punë (isegoria) dhe në pushtet (isokratia). Në këtë mënyrë mendimtarët antik ligjin e kanë quajtur si shpallje impirike e mendjës dhe si garancion i saj, kurse vetë statusi qytetar ishte i ngritur deri në shkallën e obligimit publik. Kurse obligimet publike në mënyrë të drejtpërdrejtë janë të lidhura për nocionin e shërbiminit publik i cili si dukët mund të shprehet si secila ajo veprimtari të cilën kryerje drejtuesit duhet ta regullojnë, ta sigurojnë dhe kontrollojnë pasi që e njejta është e nevojshme për realizimin dhe zhvillimin e ndërmvartësisë shoqërore. Shërbimet publike janë të aso natyre që plotësisht mund të sigurohen vetëm me ndërmjetësimin e fuqisë të cilën e posedojnë drejtuesit. Qëllimi i punës së bashkësive lokale është caktuar në kuptimin formal e material përmes kushtetutësë, ligjit, akteve nënligjore. Me këtë rast rol të rëndësishëm në përcaktimin institucional synohet në bashkësinë lokale të cilat i kanë organe administative të komunave dhe qyteteve të cilat kryejnë dëtyrat nga suazat e të drejtave dhe dëtyrimeve të njësive të vetëadministrimit lokal. Organet lokale të pushtetit e zbatojnë politikën e përcaktuar të komunës, zbatojnë ligjet, normat dhe akte tjera t përgjithshme të oganeve,vendosin në çështjet administrtive dhe ushtrojnë mbikëqyrjen administtive si dhe punë tjera administtive dhe profesionale. Ato janë përgjegjëse për gjendjen në lëmitë për të cilat janë oganizuar dhe përcjellin gjendjen dhe japin inisiativa për zgjidhjen e problemeve në ato lëmi, përgatisin vendime dhe kryejnë punë të tjera profesionale për bashkësinë lokale dhe organete e saj. Pavarësia e tyre ju mundëson ushtruarjen e punëve lokale në kuadër të autorizimeve të tyre në harmoni me kushtetutën, ligjin dhe aktët nënligjore të bashkësive lokale. Organet lokale, janë të obliguara që me punën e vetë ta sigurojnë realizimin efikas të të drejtave dhe interesave të të gjithë qytetarëve, oganizatave dhe bashkësive. Pa marrë parasysh se disa kompetenca në ushtruarjen e punëve të organeve lokale janë burimore dhe se rezultojnë nga fushëveprimtaria vetëadministruese e komunës dhe qytetit si njësi të vetëadministrimit lokal, respektimi i ligjëshmërisë në kuptimin rigoroz, duhet të jetë imperativi i tyre, përkatësisht administata guxon që të bëjë vetëm atë për të cilën në mënyrë kategorike i janë besuar. Gjenetikisht, administrata dhe vetëadministrimi lokal veprojnë contradictio in adjecto. Do të thonim se, nuk do të ketë demokraci të administratës as të vetëadmnistrimit centralist. Fjala është vetëm për përjetimin e formave të ndryshme të përgjegjësive juridike të administratës dhe nëpunësve të saj si instrument racional dhe i nevojshëm për rregullimin e marrëdhënieve në bashkësitë lokale, pranimi i gjerë i parimeve etike, mbrojtja e të drejtave dhe lirive të qytetarëve dhe të gjithë njerëzve, veprimi i paanshëm 26
Neni 3. Ibid.
150
dhe i ndershëm ndaj tyre, vendosjës demokratike e cila është në interesin më të mirë të qytetarëve etj. Në mënyrë që administrata mund të veproj në atë mënyrë, i është e nevojshme një masë e duhur e pavarësimit dhe autonomisë, në radhë të parë nga organet politike dhe ndryshimeve të shpeshta konfigurimeve të shpeshta me interes politik në ato organe, por edhe më gjerë në shoqëri. Kulturën legalistike në administratën publike e karakterizojnë ndikimet e jashtme dhe kanalët formale të qëndreve të ndara të fuqisë. Përmes tyre përpiqet që të realizohet kuazi vlerat moderne juridike të cilat shkojnë përmes parimit formal të ligjëshmërisë, kurse në esencë do të thotë sjellje primitive burokratike e cila do të thotë përkrahja interne e formave tradicionale të ngulitura të sjelljës me theks në interesin personal ose etnonacional të popullit të vet. Shikuar nga jasht, qëllimet e sistemit janë të rregulluara, kurse lufta për forcë dhe ndikim në organizatë përpiqën që publikisht të fshehën me kritika të pafund në llogari të paemëruarve. Me këtë rast të gjitha inovacionet e bllokojnë në mënyrë që të mbahen marrëdhëniet e trashëguara me theks dhe insistim në disiplinë dhe dëgjushnmëri, në mënyrë që struktura e forcës edhe më tepër të forcohet. Sipas tendencës së vet, administrata burokratike dhe vetëqeverisja e përjashton opinionin, çka sipas nesh duhet t’ishte tipari kryesor. Përkundër këaj, shumë bashkësi të vogla lokale përfaqësojnë organizatën e mbyllur në të cilën sundon fshehtësia dhe jobesushmëria, çka në mënyrë etike i përshtatët aktiviteteve të dyshimta. Mbajtja dhe manipulimi me informata, pastaj mbikëqrja rigoroze mbi to, si në marrëdhëniet interne, ashtu edhe sa i përket me organet politike, pastaj me qytetar dhe opinion,i kontribuon burokratihzimit të mëtejshëm të administratës e veçmas vetëadministrimit lokal në raport me ata me të cilët ajo duhet të servisohet. Këta në rend të parë janë qytetarët dhe persont tjerë të cilët përpiqen ti realizojnë të drejtat e veta, ti realizojnë ose mbrojnë interesat e veta juridike, me të drejtë që ta mbroj qarkun e përforcuar dhe nivelet e dëtyrimeve të veta, që të mbrohet nga cënimi i administatës në sferën e vet private etj. Është i rëndësishëm qarku i atyre organeve të cilat nga kompetencat e veta ishte dasht që të kujdesën për mbrojtjen e qytetarëve dhe subjekteve tjera për mbrojtjen e qytetarëve dhe subjekteve tjera në marrëdhëniet me ta. Këto së pari janë organe brënda vet administratës të cilat janë të autorizuaras që në kuadër instancial ose mbikëqyrje tjetër ta kontrollojnë ligjëshmërinë e veprimit të administatës, vendosjës. Sipas kundërshtimeve, vendosjës sipas ankësave ose në veprimin sipas iniciativës personale për kryerjën e obligimeve. Sipas dimensionit të vlerës së administratës në bashkësitë vetëqeverisëse, me e rëndësishmja është e ashtuqujtura kultura legalistike, dëtyrë e së cilës është që ta stimulon vendosjen e kontakteve sa më të ngusht të drejtpërdrejtë me qytetar dhe subjekte tjera shoqërore, si dhe një sërë organësh brenda vet sistemit administativ, kurse edhe më tepër me ata jashtë administrate të cilët kujdesën për realizimin e parimeve të ligjëshmërisë dhe mbrojtjes së të drejtave të qytetarëve. Të gjitha këto kanale komunikative në masë të madhe janë të rregulluara dhe formalisht të renditura në dy kahje me parimet e rregulluara juridike të opinionit dhe insistimin në transparencën e punës së administratës dhe vetëqeverisjës lokale dhe ushtruarjën e punëve në bashkësinë lokale.
151
Pa marrë parasysh se cila nga mënyrat është përdor, realizimi i qëllimit i cili deshirohet të arrihet daljet nga korniza e veprimit vetëqeverisës të njësive së vetëqeverisjës lokale dhe drejtohet kah etatizmi ku vjen në shprehje roli arbitrar i shtetit me ndihmën e fuqisë legjitime. Një çasje e këtill retrograde në kryerjen e punëve në bashkësitë lokale shpie deri të hierarkia e ashpër përshtatja, elitizmi, mbajtja e qytetarëve në distancë, skeptizimi ndaj administratës etj. 10. STATUTI I BASHKËSIVE LOKALE
Statuti është akt i përgjithshëm nënligjor i vetëqeverisjës lokale i cili përcakton organizatën dhe funkcionimin e vetëqeverisjës dhe organizatën në kuadër të njësive të decentralizuara të vetëqeverisjës lokale. Dikur më tepër në popull se sa në teori stati quhej kushtetutë e vogël e bashkësive lokale, para së gjithash komunave, me qenë se ato, por edhe qytetët i marrin në mënyrë të pavarur, mu kështu në radhë të parë në ketë edhe qëndron përparësia dhe pavarësia në vetëorganizimin vetanak. Prejardhja e statutit rrjedhë mu nga e kaluara e largët, në kohën e feudalizmit kurë krijohen format sundimtare të vetëqeverisjës së sostme. Statuti në raport me kushtetutën është akt i përgjithshëm i karakterit normativ i cili në bazë të të drejtave në vetëvendosje i marrin bashkësitë lokale si njësi themelore të vetëqeverisjës lokale. Pa marrë parasysh në ketë, statuti duhet të jetë në harmoni me kushtetutën, dhe nuk guxon të jetë në kundërshtim me ligjin. Me statutin e komunës, përkatësisht, të bashkësisë së qyatetit përcaktohen funkcionet, të drejtat dhe obligimet e komunave dhe qyteteve si bashkësi themelore të bashkësive vetëqeverisëse, mënyrës së realizimit të atyre të drejtave dhe obligimeve, organizimi dhe kompetenca e këshillit komunal, organizata dhe përbërja e organeve dhe shërbimeve për administratën dhe çështje tjera me interes për bashkësinë lokale.
152
Kapitulli IX
SHQYRTIMI I MATERIALIT TË ADMINISTRATËS PUBLIKE 1. ROLI I ADMINISTRATËS NË SISTEMIN E FINANACAVE PUBLIKE 1.1.Koncepti dhe krijimi i financave publike
Financat publike (angl. public finance, gjerm.Staatsfinanzen, fran. finances publiques) janë degë që hulumton natyrën dhe efektet e shfrytëzimit shtetëror të instrumenteve fiskale – tatimi dhe shpenzimet,, marrja dhe dhëniae e kredive, blerjes dhe shitjes. Nënkuptojnë marrëdhëniet e organeve shtetërore të caktuar, pastaj shtetit qëndror dhe pushtetit lokal. Ndonjëherë përfshijnë edhe studimin e ndërmarrjeve publike dhe industrive të nacionalizuara, të cilat sikurse çdo ndërmarrje mund të vetfinancohet dhe kështu të është jasht rrethit të financave të pastërta publike, por marrëdhënia e tyre me shtetin bie në diskutim lidhur me financat publike. Tema themelore e financave publike janë të mirat publike ose të përbashkëta ose shërbimet e domosdoshme të individëve që u ofrojnë pushteti publik (si psh mbrojtja dhe shëndetësia), dhe mënyra se si financohen. Kur shteti shpenzon të hollat për armatim ose arsimim, kjo ndikon në prodhim dhe shpenzime. Obligimi i tatimit për pagimin e shpenzimeve shtetërore (dhe mënyrën se çfarë dobie kanë grupet e ndryshme) ndikon në shpërndarjen e të ardhurave dhe pasurisë. Madhësia dhe shpërndarja e tatimit ndikon në llojin dhe nivelin e gjithmbarshëm të prodhimit. Gjithashtu ndikon edhe vendimet e shteti që një pjesë e të dalurave të financohet me marrjen e kredisë në vend të tatimit, ose që për shkak të shpenzimeve buxhetore të imponohen tatimet. Udhëheqja me borxhin nacional apo publik (borxheve të akumuluara në të kaluarën) i paraqet probleme edhe politikës monetare. Tatimi dhe shpenzimi shtetëror ndikojnë edhe në natyrën dhe madhësinë e fluktimeve ciklike të punës, dhe në afat të gjatë, në përqindjen e rritjes ekonomike të shtetit. Diskutimi për financat publike duhet kyqyr dhe analizuar qëllimet e politikës fiskale të një vendi. Detyrat e mundshme të asaj politike përfshijnë përqindjen e lartë dhe stabile të punësimit pa inflacion, përqidjen e lartë të rritjes ekonomike, realizimi i rritjes së rëndësishme të të ardhurave bruto-nacionale, valutë të fortë, ndarjen më të drejtë të të ardhurave, shkallë të lartë të lirisë në zgjedhje për konsumatorë, tregtarët, investitorët, njerëzit afarist dhe të tjerë. Sistemet e mbulimit të shpenzimeve publike
Ekzistojnë kritere të shumta sipas të cilave kryhet klasifikimi i shpenzimeve publike me të cilat kryhet financimi i shërbimeve publike i ndajmë në: 1. 2.
të rregullta dhe të jashtëzakonshme
Të dalurat e rregullta janë ato të dala që në çdo moment mund të parashihen. Ato lajmërohen në buxhet dhe lartësia e tyre është relativisht të qëndrueshme. Të tilla janë
153
shpenzimet që ndahen për financimin e mbrojtjes, financimin e administratës në organet e shërbimit shtetëror, financimin e shëndetësisë, arsimimin etj. Të jashtëzakonshme janë ato të dalura që vështirë mund të parashikohen më herët. Ato janë të rregullta, e edhe kur ekzistojnë nuk kanë lartësinë e qëndrueshme. Shpenzimet e tilla me të cilat financohen ndamjet për nevojat e shërbimeve publike janë ato të shërbimeve publike që janë të goditura nga ngjarjet e parapara, siq janë fatëkeqsitë elementare, rreziku i drejtpërdrejt nga lufta, gjendja e luftës, çrregullimet në treg etj. Duke u nisur nga ajo që financimi i shërbimeve publike a ka karakter të shpenzimeve publike që kontribojnë apo jo në krijimin e të ardhurave, mund t'i ndajmë në: 1. 2.
produktive (rentabile) dhe joproduktive (jorentabine) shpenzimet publike
Shpenzimet produktive publike janë ato që drejtpërdrejt ose tërthorazi kontribojnë në krijimin të ardhurave. Nga ato që drejtpërdrejt kontribojnë në krijimin e të ardhurave është e nevojshme të përmenden të dalurat me të cilat financohen shpenzimet që kanë lidhje me investimet në subjektet ekonomike, gjegjësisht, organizatat profitabile siq janë shoqëritë mikse ekonomike, shoqëritë ekonomike (aksionare, shoqëritë me përgjegjësi të kufizuar, shoqëritë me përgjegjësi të pakufizuar dhe shoqëritë komandite), ndërmarrjet publike etj. Të dalurat tërthorazi mund të shërbejnë në krijimin e të ardhurave nëse ato janë format e financimit me të cilat kryhet financimi i institucioneve shëndetësore, financimin e shkollave, univerziteteve etj. Të dalurat joproduktive nuk kontribojnë as drejtpërdrejt as tërthorazi në krijimin e të ardhurave. Ndodh që ndonjëherë financimi produktiv të jetë i padobishëm, si janë për shembull financimi i pridhimit të armëve dhe paisjet ushtarake për luftë. Nga ana tjetër, ndonjëherë ndarjeve joproduktive të mjeteve materiale mund të japin rezultate të jashtëzakonshne, si janë për shembull, financimi i shërbimeve të inspekcioneve, financimi i ndarjeve të mjeteve për legjislacion, paisja e policisë etj. Të dalurat mund t'i ndajmë në : 1.shpenzimet personale dhe 2. shpenzimet materiale. -
Shpenzimet personale janë, psh. pagat e zyrtarëve shtetëror dhe nëpunësve, ndihma sociale, invlidoret, honoraret, etj.
- Në shpenzimet materiale hyjnë hargjimet si janë, psh, për derivate, për mëditje, mirëmbajtjet vijuese etj. Varësisht nga subjekti i hargjimeve të dalurat i ndajmë në: 1. të dalurat e oragneve të pushtetit lokal dhe 2. qëndror. Për organet e pushtetit qëndror janë të lidhura të dalurat për mbrojtjen e vendit, të dalurat e përfaqësive diplomatike-konzulare, siguria e brendshme etj.
154
Koncepti dhe rëndësia e buxhetit
Vendi dhe roli i buxhetit si instrument financiar me të cilin planifikohen të ardhurat dhe të dalurat e organeve juridike-publike për periudhën kohore paraprakisht të caktuar mund të caktohet nga pikëpamja e drejtësisë, ekonomik, politik, ose ndonjë tjetër. Gjatë shqyrtimit të natyrës juridike të buxhetit, takohemi në teorinë me pikëpamjet e ndryshme (ndonjëherë edhe diametralisht të kundërta) për karakterin juridik të këtij instrumenti financiar. Megjithëse, buxhetet miratohen në formën e ligjit, ka mendime që buxheti është ligj vetëm në kuptimin formal, e jo edhe material. Në kuptimin ekonomik buxheti është njëri prej instrumenteve më me rëndësi i parashpërndarjes së të ardhurave nacionale. Ai shfrytëzohet, gjegjësisht mund të shfrytëzohet edhe si instrument i poltikës së tregut dhe çmimeve, barazimi i kushteve të veprimtarisë ekonomike, rregullimi i strukturës së hargjimit, ndikimi në vendosjen e marrëdhenieve të caktuara mall-monetare, orientimin e investimeve, ndikimin në vëllimin e kursimit ose realizimin e qëllimeve yjera të politikës ekonomike. Analiza dhe vlerësimi kritikues i buxhetit nga pikëpamja politike ka lidhje me të drejtën e njësive politike-territorriale si të gjëra ashtu dhe të ngushta në përcaktimin e të hyrave të buxhetit dhe vëllimit e destinimit të hargjimit të tyre, ashtu edhe në rregullimin e kompetencës së caktuar të organeve administrative për zbatimin e buxhetit, pra për hargjimin e mjeteve të buxhetit në mënyrë, për qëllime dhe në shumë që me buxhet është konfirmuar. Komponenta politike e buxhetit është shumë e rëndësishme jo vetëm në shtetet komplekse por edhe në ato unitare. Buxheti shfrytëzohet, mund të shfrytëzohet jo vetëm si instrument i politikës financiare dhe ekonomike, por edhe për realizimin e qëllimeve politike të shtetit si sociale, shëndetëtsore, kulturore-edukative, demografike, shkencore, banesore dhe të tjera poltika shtetërore. Në teori dhe praktikë janë adaptuar disa principe të caktuara që duhet përmbajtur gjatë përpunimit të buxhetit, prej të cilave, nga arsye të ndryshme në shtetet e ndryshme në masë të madhe apo më të vogël të tërheqjes, varësisht nga karakteri i pushtetit, marrëdhënieve pronësore, vendit dhe rolit të buxhetit në sistemin financiar dhe ekonomik të organizimit shtetëror etj. Buxheti është instrumenti elementar financiar i planit të konkretizuar me të cilin parashihen dhe miratohen të ardhurat dhe të dalurat të bashkësive territorriale-politike për periudhën e caktuar kohore, sipas rregullit, për një vit. Të ardhurat dhe të dalurat tregohen në buxhet në mënyrë të rregullt, që siguron pasqyrimin e tyre dhe mundëson e lehtëson kryerjen e buxhetit dhe kontrollin e arkëtimit dhe shpenzimit të mjeteve buxhetore. Format e caktuara të buxhetit ishin të njohura që nga shtetet antike( psh në Athinën e vjetër dhe Romë). Mirëpo, buxheti, si plan i të adhurave dhe shpenzimeve të trupave publikojuridik që ka lidhje me periudhën e caktuar kohore, është i datës më të re. Dukuria e tij drejtpërdrejt është e lidhur më zhvillimin e parlamentarizmin. Buxheti dhe e drejta buxhetore e parlamentetit janë rezultat i luftës së organit përfaqësues dhe pushetarëve të atëhershëm. Konfirmimin e obligimit të mbledhjes së të ardhurave dhe destinimin e
155
shpenzimit të tyre me anë të tatimeve ose në ndonjë e mënyrë tjetër të mbledhjes së mjeteve nuk është sipas rregullit, e drejtë e atyre prej të cilëve është mbledhur të ardhurat as në kohën e vjetërë, as në kohën e mesme e as edhe këtyre shekujve të fundit. Sundimtarët së pari ishin të kufizuar në futjen e obligimeve të tatimeve (një prej dokumenteve më të njohura të periudhave të shekullit mesjetar me të cilin, ndër të tjerat, është kufizuar e drejta e sundimtarit që të fut tatimet, ishte e njohur Karta e madhe e lirisë (Magna carta libertatuzm) të cilën mbreti anglez , vërtetë nën presion të kishës dhe aristrokracisë e nxjerri ligjin më 1215). Për shpenzimin e mjeteve të mbledhura në mënyrë të pavarur vendoste sunduesi dhe njerëzit përreth tij. Paralamenti anglez më 1628 mundi të fitoj vetëm të drejtën ( Petition of Rights – Peticioni i së drejtës) që të aprovohet vënia e tatimit. Ngadalë Parlamenti e fitoi të drejtën që të vendos edhe për hargjimin e mjeteve materiale që i kanë shërbyer për financimin e të dalurave shtetërore. Me Deklaratën e të drejtave (Bill of Rights) të 1689. ishte vërtetuar se ishte kundërligjore çdo akt për disponimin e mjeteve materiale nga ana e mbretit nëse shpenzimi i tyre nuk është miratuar nga Parlamenti. Miratimi i mbledhjes së të ardhurave dhe vërtetimi i destiminimit për hargjimin e tyre organet përfaqësuese të vendeve tjera fituan në shekullin XVIII dhe XIX , e shumë në shekullin XX . Aspekti financiar, ekonomik, juridik dhe politik
Në teori ekzistojnë dallime të dukshme në përcaktimin e kuptimit të buxhetit. Në varësi nga ajo se si buxheti shikohet mundet të shikohet nga aspekti financiar,ekonomiko juridik dhe politik. Buxheti në kuptimin financiar paraqet planin e të hyrave dhe të dalurave të shtetit që me rregull miratohen për një vit. Kjo do të thotë që më buxhet vërtetohet vëllimi dhe struktura e të dalurave në njërën anë dhe burimi i të hyrave më të cilin sigurohet mbulimi i të dalurave në anën tjetër. Në kuptimin ekonomik buxheti ka të bëj me efektet ekonomike, gjegjësisht, në lidhjen fiskale ndërmjet mjeteve buxhetore dhe rrjedhave ekonomike, kështu në bazë lajmërohen dy efekte ekonomike buxhetore. I pari është ai që krijohet gjatë faktizimit të vëllimit të buxhetit kur drejtëpërdrejt caktohet dhe presioni tatimor në ekonomi gjë që me rregull pasqyrohet negativisht në aftësinë kumulative dhe reproduktive edhe të subjekteve tjera, e i dyti është ai më të cilin buxheti prodhon efekte ekonomike në strukturën e të dalurave buxhetore në emër të intervenimeve të drejtpërdrejt dhe të tërthorta të shtetit në rrjedhat ekonomike. Aspekti juridik i buxhetit ka të bëj me çështjen e rendit juridik të financimit të të dalurave publike. Në këtë kuptim buxheti është akt juridik nënligjor i përgjithshëm të cilin e nxjerr organi shtetëror (përfaqësia) trupi i bashkësisë politike-territorriale me procedurë të veçantë . Buxheti ka anën e vet materiale në aspektin e të ardhurave dhe të dalurave dhe anën e vet formale në aspektin e procedurës dhe mënyrës së nxjerrjes dhe zbatimit, gjegjësisht kryerjes. Kuptimi politik i buxhetit pasqyrohet në faktin se po e nxjerr trupi politiko përfaqësues më i madh. Buxheti njëkohësisht është mjet i vlefshëm i kontrollës së veprimtarisë së organit politiko-ekzekutive dhe administratës si zbatues i buxhetit.
156
1.3.2. Natyra juridike e buxhetit
Buxheti është një prej çështjeve më me rëndësi nga fusha e të drejtës fiskale. Në teori ende ekzistojnë ata që mendojnë që buxheti nuk është ligj por akt administrativ, deri sa të tjerët mendojnë që buxheti është ligj, por vetëm në kuptimin formal-juridik. Për të tjerët buxheti është ligj edhe në kuptimin formal dhe material. Numri i caktuar i teoricientëve mbajnë qëndrimin se buxheti pjesërisht është ligj, e pjesërisht akt administrativ duke pasur parasysh që në të ka elemente të akteve ligjvënëse dhe administrative. Buxheti në parim vendoset në formë të ligjit sipas propcedurës ligjore rigoroze. Duket mendim i arsyeshëm që udhëzon se buxheti nga aspekti material nuk është ligj për arsye nuk përmban normë administrative. Me buxhet jipet direktiva organeve shtetërore si ta zbatojnë. Disa mendojnë që buxheti është punë juridike që çdo vit kontraktohet ndërmjet parlamentit dhe shtetit. Për të kuptuar natyrën juridike të buxhetit duhet të kemi parasysh struktutën e tij. Buxheti përbëhet nga dy pjesë themelore dhe atë: 1. 2.
pjesa e përgjithshme e buxhetit dhe pjesa e veçantë e buxhetit
Pjesa e përgjithshme e buxhetit përbëhet nga pjesa normative dhe bilansit të të hyrave dhe të dalurave. Pjesa normative e pjesës së përgjithshme të buxhetit përmban norma juridike, gjegjësisht, dispozita dhe rregulla për obligimet e organeve dhe organizimi në aspektin e zbatimit të buxhetit, pastaj dispozitat për masat për mbajtjen e baraspeshës së buxhetit, dispozitave për sigurimin e shfrytëzimit të ligjshëm të mjeteve, dispozitave për kontollën buxhetore etj. Gjithashu në pjesën normative buxhetore futen të gjitha hyrattë shprehura numerikisht sipas mënyrave themelore të realizimit, dhe të gjitha të dalurat duke përfshirë edhe rezervat rrjedhëse dhe të qëndrueshme të buxhetit. Në pjesën e bilansit të pjesës së përgjithshme të buxhetit futen të gjithë të hyrat shtetërore të sistematizuara sipas llojeve dhe të gjitha të dalurat të sistematizuara sipas destinimeve elementare.Është e qartë se pjesa e përgjithshme e buxhetit veçanërisht pjesa normative ka karakter të ligjit si në kuptimin e fjalës si formale ashtu dhe materiale. Pjesa e bilancit të pjesës së përgjithshme të buxhetit dhe pjesa e veçantë e buxhetit paraqesin ligjin vetëm në kuptimin formal, sepse miratohet siaps procedurës me të cilën miratohen edhe ligjet tjera. Megjithatë, sipas mendimeve tona pjesët e buxhetit nuk janë dhe nuk mund të jenë ligj. Ato janë akte të disponimeve me karakter administrativ-juridik. Pjesa e veçantë e buxhetit është eksulizivisht kontrollim numerik të shpërndarjes sipas bartësve dhe shfytëzuesve të drejtpërdrejt të mjeteve, si dhe shpërndarjes së mjeteve siaps destinimit. Pjesët e veçanta dhe të bilansit të buxhetit si akte me karakter administrues-juridik nuk janë pa obligime në aspektin e zbatimit dhe përgjegjësive. Buxheti është akt nënligjor i obliguar si në lidhje me shpenzimet, sepse guxojnë të shpenzohen vetëm mjetet për ato nevoja për të cilat janë të parapara (legaliteti i shpenzimeve). Shumat buxhetore kanë karakter limiti, që do të thotë që nuk guxojnë të tejkalohen. Gjithashtu, zbatuesit guxojnë
157
të realizojnë vetëm ato të ardhura që janë caktuar në buxhet ( legaliteti i të ardhurave). Institucionet buxhetore ekzistojnë në nivel shtetëror, të entitetit,kantonit, qyteteve dhe komunave. Regjimi juridik i furnizimeve publike
Sistemi i furnizimit publik për herë të parë u krijua në Bosne dhe Hercegovinë me qëllim që të rregulloj të drejtat dhe obligimet të pjesëmarrësve të përgjegjshëm në procedurat e furnizimit dhe procedurën e kontrollit të furnizimeve publike me qëllim të sigurimit të mënyrës më efikase të shfrytëzimit të mjeteve në konsiderim me qëllimin dhe objektin e furnizimit publik. Rregullsia në prosedurën e furnizimit publik sigurohet dhe nxitet me principe të caktuara që kanë karakter të jodiskriminimit dhe trajtimit të barabartë, që paraqet principin themelor të barazisë të personave pjesëmarrës në proceurën e furnizimit publik. Gjithashtu, një prej qëllimeve të furnizimit publik paraqet efikasiteti i tij për vet faktin që vendimi që në procedurë mirret është qëllimi i fundit i gjithë aktivitetit. furnizimi publik ka të bëj me mallra,shërbime dhe punët, e zbatohet nga ''organet kotraktuese'', në pajtueshmëri me Regullat e vërtetuara me Ligj për furnizimin publik dhe aktet nënligjore përcjellëse të miratuara në bazë të Ligjit për furnizim publik. Duhet pasur parasysh që neni 1. pika 2. të Ligjit për furnizim publik të orienton në definicionin fillestar të konceptit të furnizimit publik duke definuar konceptin ratione personae si organe që duhet respektuar dispozitat e Ligjit për furnizim publik dhe dispozitat relevante nënligjore. Për furnizimin publik është e nevojshme të përpilohet kontrata që paraqet marrëveshje në formë të shkruar që që nënshkruhet me qëllim të realizimit të dobive financiare i cili përfshin blerjen,lizingun (leasing) qiranë ose blerjen me qira me apo pa mundësinë e blerjes së mallrave, duke përfshirë përgatitjen e domosdoshme të vendit për kryerjen e punëve dhe shërbimeve të ndërtimit. Sipas nenit 3. të Ligjit për furnizim publik me organin kontraktues nënkuptohen tri kategori të organeve kontraktuese. Këta janë: ''çdo organ i administratës në nevel të shtetit, entitetit, qarkut, gjegjësisht në nivelet më të ulta regjionale, nivelin e qytetit apo komunës, që ka cilësinë e personit civil, që pjesën më të madhe e financojnë organet në nivelin shtetëror apo lokal të administratës ose subjektet tjera publike të definuar në këtë pikë ose i cili ka komision administrativ, drejtues ose mbikqyrës në të cilin mbi gjysma e anëtarëve janë të emëruar nga organet në nivelin shtetëror apo lokal të administratës ose subjektet tjera publike''. 1.4.1. Procedura e furnizimit publik
E zakonshme është që furnizimet të përfshijnë pesë procedura primare të ndarjes së kontratave për furnizim publik. Behet fjalë për këto lloje të procedurave: a) b) c) d) e)
procedura e hapur; procedura e kufizuar me parakualifikim; procedura negocuese me kryerjen e informimit për furnizim; negocuese pa kryerjen e informimit për furnizim; konkursi për punimin e zgjidhjes ideore.
158
a) Procedura e hapur paraqet procedurë me të cilën subjekti ekonomik i ineteresuar mund të paraqet ofertën. Procedurën e hapur gjithmonë niset me shpalljen e informimit për furnizim me çka subjektet ekonomike informohen se organi kontraktues ka ndërmend të ndaj kontratë duke shfrytëzuar prsedurën e hapur dhe ftohen që të dorëzojnë kërkesë për dokumentacion të tenderit dhe që pas kësaj të dorëzojnë ofertën. Në apektin e procedurës së hapur kjo urdhëresë nuk do të thotë që çdo kush pa kurrëfarë rendi mund të jetë kandidat për kontraktim. Për kontraktuesin është me rëndësi që të ekziston përshtatshmëria e tijfinanciare dhe ekonomike dhe aftësitë profesionale e teknike në kuptimin e kryerjes së veprimtarisë profesionale. b) Procedura e kufizuar me parakualifikim paraqet procedurë në të cilën çdo subjekt ekonomik që dëshiron të jetë kandidat mund të kërkoj pjesëmarrje e ku organi kontraktues fton vetëm kandidatët e kualifikuar që tq paraqesin ofertën, procedura përbëhete nga dy faza dhe ate: 1. etapa e hapur e parakualifikimit dhe 2. etapa e kufizuar e mbledhjes së ofertave. Parakualifikimi paraqet procedurën në të cilën organi kontraktues përzgjedh, në bazë të kritereve të zgjedhjes që shfrytëzohen edhe në procedurën e hapur që janë të specifikuara në informatën për furnizim, kandidatët që janë të kualifikuar t'i ftojr që të dorëzojnë ofertën në procedim të kufizuar. Në etapaën e mbledhjes së ofertave organi kontraktues fton që kandidatët e kualifikuar të dorëzojnë ofertën, ato oferta që janë të pranuara me kohë të hapen, vlerësohen në kuptimin e nenit 33-37. të Ligjit për furnizim publik. Procedura e kufizuar gjithmonë niset me shpalljen e lajmërimit për furnizimin publik me çka subjektet ekonomike lajmërohen se organi kontraktues ka dëshirë të nënshkruan kontrakë me shfrytëzimin e procedurës së kufizuar e informohen dhe ftohen që të dorëzojnë këkesë për pjesëmarrje ashtu që do të japin informatë dhe dokumentet për të cilat në lamërimin për furnizimin është cekur se janë të nevojshme për parakualifikim në procedurën e kufizuar dokumentacioni i tenderit mund të përgatitet në dy pjesë që i përgjigjen etapës parakualifikuese dhe etapës së mbledhjes së ofertave. Në procedurën e kufizuar me parakualifikim çdo subjekti ekonomik të interesuar nga shteti apo jashtë shtetit që përmbush kushtet e sipër cekura për furnizim u jepet mundësia për dorëzimin e ofertës. c) Procedura negocuese me shpalljen e lajmerimit për furnizim- paraqet procedurë në të cilën organi kontraktues negocion për kushtet e kontratës me kandidatët e kualifikuar të ftuar që janë përzgjedhur në procedurën e hapur. Si duket kjo procedurë nuk është transparente sikurse procedura e hapur. Kështu kjo është e paraparë që të shfrytëzohet vetëm për numër më të vogël të rasteve. Kjo procedurë përbëhet nga dy etapa dhe atë: 1. etapa e hapur parakualifikues dhe 2. atapa për negociim dhe mbledhjen e ofertave. Në etapën parakualifikuese organi në bazë të kritereve që janë të cekura në lajmërimin për furnizimin, kryhet përzgjedhja e kandidatëve që janë të kualifikuar që të marrin thirrjen për pjesëmarrje në negociata. Në etapën e nogociatave dhe mbledhjes së ofertave kandidatët ftohen që të marrin pjesë në negociatat me organin kontraktues, me qëllim të përcaktohen kushtet ekzakte të kontratës, dhe që në bazë të rezultateve të arritura në negociatat e mbajtura të dorëzohet oferta finale. d) Procedura negocuese pa shpalljen e lajmërimit për furnizim- praqet procedurë në të cilën organi kontraktues negocion për kushtet e kontratës me një apo më
159
shumë furnizuesve që i ka ftuar, duke u nisur që në këtë procedurë nuk është e domosdoshme shpallja e lajmërimit për furnizim. Si po e shohim kjo procedurë nuk është direkt e hapur si janë tri procedurat e para të cekura. Ajo është e paraparë për zbatim vetëm në rastet urgjente dhe të jshtëzakonshme si janë, për shembull, nëse dy herë pa sukses janë hapur ofertat me procedura të hapura dhe të kufizuar në të cilin askush nuk është lajmëruar nga ofertuesit, si dhe kur ekziston vetëm një kandidat potencial. e) konkursi për punimin e zgjidhjes ideore- kjo është procedurë e furnizimit publik që mundëson organit kontraktues të siguron plan ose propozim ideor që e ka përzgjedhur komisioni i konkursit pas përfundimit të garës, me ndarjen e shpërblimeve apo pa ndarjen e tyre. Kjo formë e furnizimit publik kryesisht përdoret në fushat e rregullimit hapsinor ose urbanizmit, arkitekturës dhe ndërtimtarisë ose të zgjidhjet për sistemet për përpunimin e të dhënave, si dhe në rastet tjera ku dëshirohet të fitohet plani ose propozimi ideor. Konkursi fillon me shpalljen e lajmërimit e konkursit për zgjidhjen e përpunimit ideor, pas së cilës mund të pasojë ndarja e kontratës për ofrimin e shërbimeve përmes procedurës negocuese pa shpalljen e lajmërimit për furnizim.
Në rastet e përcaktuara me Ligjin për furnizimin publik organi kontraktues mund të përmbyll edhe të ashtuq. kontratën direkte. Është fjala për marrëveshjen që nënkupton procedurë në të cilën orgni kontraktues mbledh propozimin e qmimit apo ofertën e furnizuesit të caktuar, ofruesin e shërbimit ose kryerësin e punëve dhe negocion apo pranon qmimin si kusht për marrëveshjen përfundimtare. Procedura e tillë definohet në rregulloren interne të organit kontraktues të cilin e vërteton në harmonizim me modelin që e pregatit Agjensioni për furnizime publike. Kontrolla e afarizmit financiar të administratës publike
Me ndërmjetësimin e finacimit të administratës publike shteti siguron zbatimin e funksioneve të planifikuar në suaza të kryerjes së veprimtarisë administrative. Shpenzimet e planifikuara të mjeteve nuk është stihike dhe në kuadër të saj shteti shpërndan, redistribuon mjetet e caktuara nga prodhimi shoqëror. Prandaj është e domosdoshme që kontrollit të afarizmit financiar të administratës publike t'i kushtohet vëmendje e duhur. Detyrat e kontrollimit të afarizmit financiar të administratës publike
Kontrolla e shpenzimeve të mjeteve ka për qëllim parandalimin e formave të caktuara të parregullsive dhe të keqpërdorimeve gjatë arkëtimit, pagimit të të ardhurave publike, e veçanërisht gjatë hargjimit të mjeteve. Forma themelore e kësaj kontrolle është që në të vërtetë realizohet pasqyra për disponimin e mjeteve buxhetore në mënyrë që ato të përdoren për atë qëllim që është planifikuar. Gjithashtu, duhet theksuar që kontrolla ka edhe rëndësi politike, sepse verifikohen vendimet e parlamentit për materien financiare (buxhetore) e gjithashtu e pengon pushtetin ekzekutiv që të mos tejkalojë mjetet e lejuara në asnjërin pozicion buxhetor, sikurse ato për mbledhjen e të hyrave ashtu edhe ato për shpenzimet e parasë publike. Sidoqoftë, kontrolla e veprimtarisë
160
financiare të administratës publike e ka për detyrë të pengojë manipulimin e paligjshëm me mjetet e shfrytëzuesëve buxhetorë. 1.5.2. Llojet e kontrollës financiare të administratës publike
I dallojmë më shumë lloje të kontrollës financiare. Sipas kohës së kryerjes, kontrolla mund të jetë paraprake dhe e cila ke ka rolin preventiv (ex ante kontrolla) dhe kontrolla pasuese ose represive (ex post kontrolla). Detyra e kontrollës preventive është të pengojë ndonjë pagesë të paligjshme në atë mënyrë që do të kryejë kontrollën e mjeteve buxhetore në pajtim me mjetet ekzistuese të planit financiar dhe në pajtim me ligjin. Kontrolla pasuese bëhet atëherë kur mjetet tanimë janë harxhuar, gjegjësisht pasi të jenë mbledhur të hyrat publike, ndërsa paraja publike është shpenzuar. Kontrolla pasuese nuk e pengon manipulimin e paligjshëm me mjetet buxhetore, por vetëm e konstaton paligjshmërinë me çka e mundëson ndjekjen e kryerësve të veprimeve të paligjshme. Varësisht nga lënda e materies që përfshihet me kontrollën e afarizmit financiar të administratës publike, kontrolla financiare (buxhetore) mund të jetë: 1. 2. financiare.
kontrollë e ligjshmërisë, dhe kontrollë e arsyeshmërisë së mbledhjes dhe shpenzimit të mjeteve
Te kontrolla e ligjshmërisë organi kompetent, e më së shpeshti ai është organi administrativ dhe organi kontabilar-gjyqësor, kontrollojnë ekzekutimin e të hyrave publike dhe shpenzimet e parasë publike ashtu siq është paraparë me ligj. Kontrollën e arsyeshmërisë së shpenzimit të mjeteve për financimin e nevojave të përgjithshme dhe të përbashkëta e bënë parlamenti: ai e vërteton arsyeshmërinë e shpenzimeve të caktuara të parasë publike, por edhe të të hyrat publike të realizuara, nga aspekti i lëvzijeve të përgjithshme ekonomike, krizës, inflacionit, papunsisë, etj. Kontrolla e arsyeshmërisë përfshin edhe kontrollën e ekonomizimit dhe të kursimit të shpenzimeve të parasë publike. 1.5.3. Organet e kontrollës financiare të administratës publike
Lidhur me organin i cili kryen kontrollën financiare të administratës publike, kemi lloje të ndryshme të organeve varësisht prej asaj se çfarë është veprimtaria e tyre. Kështu kemi kontrollën administrative, institucionale, financiare dhe parlamentare të hargjimeve të mjeteve financiare nga ana e administratës publike. Kontrollën administrative e bëjnë organet kompetente dhe atë të renditur hierarkisht prej së larti posht. Bëhet fjalë për kontrollën interne soe auto-kontrollën të cilën rregullisht e kryejnë organet më të larta nga ato më të ulëta të cilat u janë të nënrenditura. Ekzekutuesit më të mëdhenjë buxhetorë, sikurse që janë ministrat, urdhërdhënësit nuk mund të jenë jashtë kontrollës.
161
Kontrolla institucionale kontabilare-financiare është shumë e ngjashme me kontrollën administrative, por prej saj dallon se formohet jashtë degës ekzekutive, gjegjësisht nuk bënë pjesë në administratën shtetërore andaj shtë jashtë ndikimit të pushtetit ekzekutiv. Kjo më së shpeshti është kontrolla të cilën e ndërmerr parlamenti me kërkesën organit përkatës që të kryejë kontrollën dhe të dorëzojë raportin. Kontrolla parlamentare është ajo formë e kontrollës financiare të cilën e kryen organi përfaqësues. Bëhet fjalë për kontrollën politike e cila e ka karakterin pasues dhe e cila më së shpeshti ndërmerret me rastin e aprovimit të raportit përfundimtar. Parlamenti nuk e kryen kontrollën kontabilare-financiare të rregullsisë së dokumenteve. Roli i parlamentit është të kuptojë arsyeshmërinë e të ardhura publike të mbledhura dhe shpenzimet e parasë pubike. Me këtë formë të kontrollës realizohet kontrolla financiare e qeverisë, ministrave dhe funksionarëve të tjerë të cilët janë të autorizuar të disponojnë me mjetet buxhetore. Nëse parlamenti nuk e aprovon raportin përfundimtar atëherë nuk ka përgjegjësi qytetare-penale, por vetëm morale-politike. Në të vërtetë kjo është arsyeja e rënies së qeverisë dhe shpalljes së zgjedhjeve të parakohshme. 2. NJERËZIT NË ADMINISTRATËN PUBLIKE
Aftësia dhe përkushtimi i të punësuarëve në administratën publike ka rëndësinë kyqe për punën e tij efikase dhe të ligjshme. Sistemi i menaxhimit të potencialeve njerëzore në administratën publike, krahas transparencës dhe drjetësisë duhet bazuar në principet e meritoritetit, profesionalzimit dhe që është e rëndësisë së posaçme të afirmimit dhe shpërblimit të efikasitetit të treguar në punë. Politika në lëminë e menaxhmentit të potencialeve njerëzore paraqet faktorin kyq në tentimet që të reagohet në sfidat që do të vijnë në rrugën e bashkangjitjes së shtetit në Bashkimin Evropian. Acquis përmban dispozitat për obligimin e ofrimit të shanseve të barabarta kandidatëve gjatë punësimit të cilat janë vërtetuar në shtesë përmes principeve të luftës kundër korrupsionit. Këto politika, krahas principeve të meritoritetit tek punësimi dhe avancimi i njerëzve, i definojnë edhe çështjet e qasjes ndaj shërbimit shtetëror, obligimit të deklaratës së pasurisë dhe rotacionit të personelit në pozitat e ndjeshme. Sot në secilin shtet demokratik bashkëkohor organet e tij e synojnë pavarësinë dhe zvogëlimin e ndikimit të pushtetit legjislativ dhe gjyqësor. Derisa ndikimi i tyre është limitura nga vet pushteti ata pothuajse gjithmonë synojnë arbitraritetin. Me këtë realizohet ndikimi i fuqisë partiake në mënyrë të tërthortë, në dy rrugë, përmes strukturës kadrovike dhe përmes organit përfaqësues. Ndikimi përmes parlamentit vetvetiu paraqet formë të kontrollës të organeve administrative, andaj paraqitet si legjitim. Megjithatë, vendimet politike përmes parlamentit e marrin vetëm formën e vet zyrtare ndërsa në të vërtetë përmbajnë qëllime të vërteta të fshehura. Andaj, parashtrohet pyetja si të kontrollohet dhe kufizohet pushteti politik dhe ndikimi në kryerjen e funksionit administrativ të pushtetit. Në strukturën kushtetuese të secilit shtet roli negativ i parlamentit në punën e organeve administrative veçanërisht vjen në shprehje për shkak të strukturës së parcializuar dhe mjaft të komplikuar politike-territoriale dhe të shpërndarjes së administratës në shumë nivele të vendimmarrjes.
162
2.1. Sistemi i zyrtarit publik
Shërbimi shtetëror i paanshëm dhe i kualitetit të lartë i mundëson institucioneve në të gjitha nivelet e pushtetit në shtet që të ofrojnë kontribut të plotë në zhvillimin ekonomik dhe shoqëror që e kërkojnë qytetarët. Pas periudhës së etatizmit dhe administrimit centralist me shtetin dhe veçanërisht me organet e administratës shtetërore pasoi periudha e futjes së vetadministrimit në organet e administratës shtetërore. 2.2. Pozita vepruese-juridike e kuadrove në organet e shërbimit shtetëror
Marrë parasysh se organet e administratës për element të vetin të organizimit ndër të tjera duhet të kenë edhe njerëzit, ata zakonisht quhen kuadro. Në aspektin kualitativ përbërja e njerëzve përcaktohet me strukturën kualifikuese, derisa në aspektin kuantitativ ajo përbërje përcaktohet me numrin e punëtorëve të secilit kualifikim. Megjithëse, ekzistojnë rregullat që e rregullojnë fushën e menaxhmentit të potencialeve njerëzore, është evidente se varësisht nga niveli i zhvillimit të funksioneve të pushtetit kemi zgjidhje të ndryshme juridike të cilat e afirmojnë qasjet e ndryshme juridike në zhvillimin e funksionit të menaxhmentit të potencialeve njerëzore. Disa procedura nga lëmia e menaxhmentit të potencialeve njerëzore nuk janë tërsisht të aplikuara (psh. vlerësimi i punës, analiza e nevojave për trajnim) dhe nuk ekzistojnë stimulime adekuate që kjo të ndryshojë. Në shumicën e rasteve funksionet e menaxhmentit të potencialeve njerëzore jan ënë stadet fillestare të zhvillimit dhe të aplikimit. Kapacitetet ekzistuese si dhe korniza metodologjike për zbatimin e planifikimit të potencialeve njerëzore si në nivelin strategjik dhe në atë institucional janë të mangët. Deri më sot pothuajse nuk ka pasur asnjë rast kur është bërë analiza gjithëpërfshirëse e vlerësimit të punëve në nivelin institucional të strukturave të administratës publike. Qështja e pagave dhe shpërblimit në baza të ndryshme nuk është zgjedhur në mënyrë sistematike. Koeficientët e pagës janë tepër të ngjeshur, ndërsa kriteri i efikasitetit dhe përgjegjësisë në punë nuk janë të theksuar si duhet. Pagat e zyrtarëve të ranguar në poshtë janë relativisht të larta, derisa dallimet në pagat e shërbyesëve shtetëror të nivelit të mesëm dhe të lartë janë margjinale. Disa punë që janë të ngjashme në aspektin e kompleksitetit, ndryshojnë shumë në aspektin e kompensimit. 2.3. Parimet e punës të zyrtarëve në shërbimet shtetërore
Punësimi dhe avancimi i karrierës profesionale të shërbyesit shtetëror bazohet në konkursin publik dhe aftësitë profesionale në pajtim me pronicipet përkatëse. Zyrtarët shtetëror, gjegjësisht të punësuarit në organet e administratës janë të obliguar të respektojën parimet si vijojnë: a) Parimi i ligjshmërisë – Zyrtarët janë të obliguar që gjatë kryerjes së punëve të tyre të veprojnë në pajtim me statutin, ligjin dhe rregullat e tjera të mbështetura në lig;
163
b) Parimi i të vërtetës materiale – Në kryerjen e aktiviteteve të përditshme zyrtarët janë të obliguar që plotësisht dhe realisht të vërtetojnë të gjitha faktet dhe rrethanat në punët nga autorizimet e tyre; c) Parimi i ndalimit të diskriminimit dhe të privilegjit – zyrtarëve në veprimtarinë e tyre nuk u lejohet që të bëjnë diskriminim dhe të privilegjojnë qytetarët në bazë të moshës, gjinisë, përkatësisë nacionale, racore, etnike dhe territoriale; shtetësisë, orientimit gjuhësor, politik ose fetar; statusit social, martesor ose jashtëmartesor; ose sipas cilësdo bazë tjetër të kryejnë diskriminimin; d) Parimi i përgjegjësisë, efikasitetit dhe ekonomizimit në punë – Zyrtarët gjatë kryerjes së punëve të tyre janë të obliguar të kenë kujdes që punët e tyre t’i kryejnë në një afat sa më të shkurtër me shpenzime minimale, t’i realizojnë qëllimet që u janë parashtruar, si dhe të jenë të përgjegjshëm për veprimet e veta dhe rezultatet e punës; e) Parimi i ndershmërisë – Zyrtarët në punën e tyre janë të obliguar të nxisin vetëbesim te qytetarët, punën e tyre ta kryejnë profesionalisht dhe me nder; f) Parimi i transparencës së punës – Puna e zyrtarëve është publike dhe në qasje të publikut, pëveç në rastet kur puna etyre paraqet fshehtësi zyrtare, gjegjësisht profesionale; g) Parimi i nënrenditjes hierarkike – Zyrtarët janë të obliguar të zbatojnë urdhrat e udhëheqësit të organit administrativ dhe të udheqësit të vet të menjëhershëm ashtu që secilit nivel hierarkik t’i takojë një shkallë e caktuar e autorizimeve dhe përgjegjësive, pëveç nëse kjo ndyshe nuk është përcaktuar me ligj; h) Parimi i pavarësisë politike në punë – Zyrtarëve në shërbim dhe punë nuk u lejohet që të bien nën ndikimin politik, gjithashtu që gjatë orarit të punës të promovojnë idetë e partive politike. 2.4. Shpërndarja e kuadrove të organeve të administratës
Arritja e përmirësimeve të vërteta në kualitetin e punës dhe në vendimmarrjen administrative në organet e shërbimeve shtetërore kërkon ekzistimin e numrit optimal të kuadrove kualitative të cilët mund t’i përgjigjen sfidave të reformave të administratës publike. Për të arritur rezultate më të mira, sistemi i kuadrove duhet të zhvillohet në atë mënyrë që kapacitetet e tij në tërsi të arrijnë përmirsim të kualitetit të vendimmarrjes administrative. Kjo kërkon zgjidhje të reja organizative dhe investime përkatëse në personel. Për t’i realizuar këto qëllime nevojitet të zbatohet trajnimi gjithëpërfshirës i personelit që nënkupton programe të veçanta për zhvillimin profesional të kuadrove gjegjësisht të zyrtarëve shtetëror përgjegjës për punët profesionale të analizës në institucionet përkatëse. Në kuadrot e organeve të administratës bëjnë pjesë: 1. funkcionarët politik – ata janë kryetarët e trupave përfaqësues, anëtarët e parlamentit, etj. 2. zyrtarët publik gjegjësisht punëtorët e punësuar në organet e administratës – ata janë persona zyrtar të karrierës. 3. pjesmarrësit e nderit në punën e organeve të administratës – në punët e administratës këta persona punojnë kohë pas kohe dhe ndonjëherë për shka të respektit dhe sipas vullnetit të tyre dhe sipas rregullit pa pagesë, por mund edhe të marrin kompensim për punën e tyre.
164
4. pjesmarrësit e obligueshëm (të detyrueshëm) në punën e organeve të administratës – zakonisht këta janë ushtarët, ekspertët, dëshmitarët etj. 5. pjesmarrësit administrues–kontraktual në punën e organeve të administratës – janë ata punëtorë që kryejnë punë të përkohshme me afat të caktuar. 2.4.1. Funkcionarët dhe zyrtarët publik
Vendet e punës sipas ligjit për shërbimin publik janë të përcaktuar në pajtim me kriteret dhe mënyrën e funksionimit të organeve shtetërore nga momenti kostituimit të tyre. Shpërndarja e zyrtarëve në organet e shërbimeve shtetërore nënkupton që zyrtari shtetëror vendoset në: 1). Vende udhëheqëse të punës, dhe 2). Vende të punës të zyrtarëve të tjerë shtetëror. 1) Zyrtarët udhëheqës shtetëror - “Udhëheqësi i organit të shërbimit shtetëror” është zyrtari i emëruar të cilin me procedurën e përcaktuar me statut e emëron prefekti në funksionin udhëheqës të organit të administratës. Secili zyrtarë udhëheqës shtetëror dhe publik më i lartë me rang, është i mbirenditur (epror) i zyrtarit shtetëror dhe publik me rang më të ulët dhe epror i të gjithë zyrtarëve të tjerë që gjenden të nënrenditur krahas me të. Udhëheqësi i organit të administratës është eprori i të gjithë zyrtarëve shtetëror dhe publik të atij organi, ndërsa prefekti është epror i të gjithë udhëheqësve të organit të administratës si dhe i zyrtarëve shtetëror dhe publik që punojnë në organin e administratës. Zyrtarët shtetëror të cilët janë udhëheqës: 1. Udhëheqësi i administratës së pavarur dhe institucionit të pavarur Udhëheqësi i administratës së pavarur dhe institucionit të pavarur udhëheq me administratën dhe me institucionin. 2. Sekretari i organit të shërbimit shtetëror Sekretari i organit të shërbimit shtetëror, kryen punët me rëndësi për organizimin e brendshëm, programin e punës, shfrytëzimin e mjeteve materiale-financiare, i përgjigjet udhëheqësit të organit të shërbimit shtetëror. 3. Udhëheqësi i administratës dhe i institucionit e cila gjendet në përbërje të ministrisë Udhëheqësi i administratës dhe i institucionit e cila gjendet në përbërje të ministrisë udhëheq dhe i përgjigjet për punën e vet ministrit dhe qeverisë. 4. Ndihmësi i udhëheqësit të organit ët shërbimit shtetëror Ndihmësi i udhëheqësit të organit ët shërbimit shtetëror, kryen punët e karakterit udhëheqës dhe për punën e vet i përgjigjet udhëheqësit të oranit të shërbimit shtetëror. 5. Inspektori kryesor Inspektori kryesor shtetëror dhe inspektorët rajonal – udhëheqin me punët e mbikëqyrjes inspektive.
165
Zyrtarët e tjerë shtetëror janë: 1. Shefi i njësisë së brendshme organizative – udhëheq me njësinë dhe është përgjegjës për shfrytëzimin e potencialeve materiale-financiare dhe njerëzore, i përgjigjet ndihmësit, gjegjësisht sekretarit të shërbimit shtetëror. 2. Inspektori – Inspektorët janë zyrtar shtetëror të cilët kryejnë mbikëqyrjen inspektive. 3. Këshilltari profesional – është zyrtar shtetëror i cili kryen detyrën që nënkupton përgjegjësi dhe shkallë të lartë të profesionalizmit. Këshilltari është person që nuk ka statusin e zyrtarit dhe ai emërohet dhe shkarkohet me vendim të prefektit. Mandati i tij automatikisht ndërpritet me ndërprerjen e mandatit të prefektit i cili e ka emëruar atë. Emërimi i këshilltarit bëhet në pajtim me planin organizativ dhe mjetet e aprovuara në buxhet. 4. Këshilltari i lartë profesional – është zyrtar shtetëror i cili është përgjegjës për punët në njësinë organizative dhe për punën e vet i përgjigjet njësisë organizative. 5. Këshilltari profesional i specializuar – është i specializuar për kryerjen e punëve nga fusha e caktuar.
Llojin dhe kompleksitetin e punëve të zyrtarëve udhëheqës e përcaktonë qeveria si organ ekzekutiv-politik i shtetit. 2.5. Kultura administruese dhe autoritative në administratë
Ekzistojnë dy forma të posaçme të sjelljes së protagonistëve të legjitimimit aktiv të vullnetit shtetëror të cilët në esencë nuk duhet të manifestohen negativisht por që megjithatë janë të prekur nga deformimet e tilla. Forma e parë manifestohet si kulturë administruese (menaxheriale) ndërsa e dyta paraqitet si kulturë autoritative. Është e pakontestueshme që edhe njëra edhe tjetra formë kanë ndikim negativ në sundimin e të drejtës dhe janë imanent ndaj kulturës burokratike, por në krahasim me të ekzistojnë disa dallime. Kështu, kultura burokratike në administratën publike do të thotë përkrahje inerte e formave të vendosura, tradicionale të sjelljes me theks në interesin ekarrierës personale dhe të dobisë personale gjegjësisht luftës së suksesshme për pushtet dhe ndikim në organizatën e vet. Burokracia në esencë është konzervative dhe mbështetet në traditën të cilat e bllokojnë novacionet, dhe që vazhdimisht insistohet në disciplinën e fortë dhe në dëgjueshmëri, me qka forcohet struktura e fuqisë që mbështetet në pushtetin. Atmosfera e krijuar reflekton me mosbesim, apati dhe tëhuajësim, veçanërisht te bartësit e pozitave më të dobëta. Në organizatat e burokratizuara me këtë lloj kulture afirmohet fshehtësia si strategji kryesore e komunikimit, sepse disponimi me informata dhe distribuomi i tyre ëshët në lidhje të drejtpërdrejt me ngjarjet dhe veprimet. Me kalimin e kohës informatat bëhen monopol i të gjhithë atyre që i kanë ato në dispozicion. Natyrisht, në hierarkinë e pushtetit ato gjinden në të gjitha nivelet. Kur informata fshehet ose përdoert në mënyrë selektive nga ana e atyre që janë në pushtet, atëherë sjellja juridike në adminstratë ka lidhje me moralin. Kufizimi i lirisë së disave në raport me të tjerët është e keqja thelbësore e lirisë. Atë e përbëjnë administrata burokratike në shtetin jodemokratik. Sipas tendencës së vet,
166
administrata burokratike është pikërisht ajo që e përjashton transparencën (publikun). Ajo mbështetet në një numër shumë të vogël të kanaleve të komunikimit. Aty përdorimi i informatave ka tendencën e minimumit. Kjo njëjtë i referohet kanaleve të brendshme dhe të jashtme të komunikimit në mes të organeve shtetërore gjegjësisht zyrtarëve shtetëror në administratë dhe qytetarëve. Organet e tilla janë sisteme administrative të mbyllura të cilët e promovojnë fhsehtësinë dhe mosbesimin gjë që me kohë sjell deri te aktivitetet e dyshimta etike. Duhet pasur parasysh se mbajtja dhe manipulimi me informatat në lëminë e administratës gjithmonë kërkon mbikëqyrje strikte mbi to si dhe mbi kanalet të cilat ato informata i plasojnë. Udhëheqësit e organeve të burokratizuara gjithnjë insistojnë në përdorimin e kanaleve formale për të ruajtur litarin e fortë të udhëheqjes. Kështu që krijohen kanale të caktuara të jashtëm joformal që janë të lidhur me qendrat e ndryshme të fuqisë përmes të cilëve realizohet ndikimi në procesin e vendimmarrjes. Këto dukuri nuk i kontribuojnë transformimit të dëshiruar të pushtetit shtetëror në atë që i shërben qytetarëve dhe me sukses e realizon funksionin social dhe rregullator. Ndikimi i jashtëm në funksionin administrues të pushtetit domethënien e saj më esenciale dhe më gjithëpërfshirëse e nxjerr nga veprimi “i një diqkaje në diqka”, që paraqet proces në të cilin për shembull, personi zyrtar me sjelljen e vet (të vetëdijshme apo jo) ndikon në sjelljen e personave të tjerë. Motivet e atyre që e keqpërdorin pushtetin, gjithnjë pozicionohen dhe arsyetohen, si qëllime të vet organit ose të interesit më të lartë. Ato mund të jenë të ndryshme dhe sillen prej atyre të motivuara politikisht deri te ato në të cilat është dominant interesi personal i cili mund të jetë dobia materiale, hakmarrja personale, aranzhimi i dobisë për personin e tretë dhe të ngjashme. 2.5.1. Kultura administruese (menaxheriale) në administratën publike
Sot, në administratë, formave tradicionale autoritare të menaxhimit i kundërvihet një koncept modern i “menaxhmentit administrues”. Ky nocion njëkohësisht ngërthen detyrat e shumëfishta që dalin nga administrimi, udhëheqja, kontrollimi dhe ekzekutimi, arsimimi në profesion dhe “prodhimit” të suksesit. Është deturë e “menaxhmentit administrues” në vendosjen e qëllimit dhe “thyerjen” e tij në disa nënqëllime, që të bëjë drejtimin dhe administrimin me komplet realizimin e qëllimit të parashtruar. Në këtë mënyrë maksimalisht munden të shfrytëzohen mënyrat administrative-organizative, mënyrat dhe mjetet teknike dhe metodike të administratës, por edhe të kontrollohet vendosja dhe kryerja e qëllimeve dhe detyrave optimale në pajtim me ligjin. Çështjet që kanë të bëjnë me kushtetutshmërinë dhe ligjshmërinë qiten në plan të parë vetëm atëherë kur mbrohet pozita e “autoritetit të mbrojtur” ose me fjalë të tjera “kur ligji shkon për shtati”. Për të administruar me njerëzit në sferën e veprimtarisë administrative duhet pasur një ambient specifik kulturor nga i cili del ndonjë qëllim dhe detyra konkrete të cilat duhet kryer. Pas kësaj, zakonisht rishqyrtohet në mënyrë kritike dhe vetëkritike suksesi i arritur dhe gabimet e bëra. Në këtë mënyrë krijohet një stil i posaçëm i administrimit me njerëz i cili është i lidhur me sferën e udhëheqjes dhe për të cilin duhet një shkallë e lartë e profesionalizmit dhe i përgjegjësisë personale të njerëzve në organet
167
e administratës. Ata janë të punësuarit në administratë të cilët i fitojnë vendet e punës në mënyra të ndryshme. Zakonisht fitohen përmes lidhjeve miqësore-familjare, ndësra shumë shpesh përmes përshtatshmërisë së vet politike dhe devotshmërisë për partinë politike. Kultura administruese (menaxheriale) në administratën publike është mjaft e ngjashme me kulturën tekno-menaxheriale e cila gjithashtu është e lidhur me tentimin që si prioritet primar të realizohen disa vlera ekonomike. Duhet pasur parasysh se qëllimi kyq i të ashtuquajturit “administrues” (tekno-menaxheri) është të ruajë dhe të avancojë pozitën vetanake, pozitën materiale dhe stabilitetin financiar, gjegjësisht karierën zyrtare në kuadër të organizatës administrative. Në kuadër të oligarkisë administruese ëshët relevante se rrethina e afërt e organizatës administrative vazhdimisht përjetohet si burim i llojit të vet për të dhe/ose pozitën vetanake dhe të zyrtarëve të saj. Për shkak të presionit vështirë të durueshëm, përgjegjësia personale e bartësve të pozitave udhëheqësemenaxheriale ndaj organeve politike tentohet që në tersi ose pjesërisht të hudhet në pjesmarrësit e tjerë të ndryshëm të procesit të vendimmarrjes, veqanërsisht në ata në nivele më të ulëta ose nga rrethi në mënyrë që të mos vëhet në pyetej apo të cenohet pozita vetanake. Ato vijnë në shprehje qoftë kur bëhet fjalë për raportet që krijohen sipas detyrës zyrtare ose ato sipas kërkesës së palëve të interesuara ose bëhet fjalë për nisiativa zyrtare. Pëveç kësaj kulturën administruese e karakterizojnë kanalet formale, gjegjësisht kanalet e drejtpërdrejta raportuese me tendencën e theksuar drejt manipulimit me informatat dhe raportet, posaçërisht ndaj organeve politike me të cilat ëshët e lidhur lidhur vija e përgjegjësisë si dhe ndaj qytetarëve si shfrytëzuesëve të fundit. Të ashtuquajturit “kanalet joformale” vendosen dhe forcohen sipas logjikës së krijimit të “sistemeve të kontaktit”, me qëllim të maksimizohet interesi vetanak i zyrtarëve shtetëror, shumë shpesh në llogari të kryerjes së funksioneve publike. Sistemet bashkëkohore administruese në administratën publike do të duhej të ishin negacion e mënyrës tradicionale “kancelarike” të administrimit në të cilën ka ekzistuar roli dominant arbitrar i bartësve të veprimtarive në organet e e pushtetit publik dhe në kryerjen e e funksioneve administrative. “Administruesi administrativ” modern duhet edhe vet të marrë pjesë në aksionet, në mënyrë që në atë “trajnim” të njoftohet dhe të mbajë dijenin aktuale të mekanizmit të komplikuar të veprimtarisë administrative. Faktori subjektiv (njerëzit) theksohet si përbërsi kyq i sistemit dhe duhet që në secilën shkallë hierarkike të ketë kompetencat e përcaktuara në mënyrë precize dhe të dijë se për qfarë ai personalisht është përgjegjës. Pozita e tij brenda organizatës administrative duhet të karakterizohet me tri veqori: detyrat e vendit të punës, autorizimet në kuadër të kryerjes së detyrave dhe me shkallën e përgjegjësisë e cila del nga detyrat dhe kompetencat.
168
2.5.2. Kultura autoritare në administratën publike
Kultura autoritare është paraqitur njëkohësisht me lindjen dhe zhvillimin e administratës në punën e organeve policore. Sikurse atje edhe në administratën publike është përshkuar me një botëkuptim rigjid dhe burokratk që funksionarët politik dhe organet e pushtetit publik janë më të rëndësishëm se qytetarët. Madje, plotësisht është lënë anash se qytetarët realisht dhe formalisht janë burim i legjitimitetit të pushtetit shtetëror. Kultura autoritare administrative është karakteristike me veqoritë hierarkike që prodhojnë klimën e direktivës dhe dëgjueshmërisë. Kanalet e komunikimit të cilët vendosen organizatën shtetërore janë vertikal dhe dikrektivo-raportues, andaj nuk lënë hapsirë për çfarëdo vetadministrimi. Aty paraqitet një tentim serioz që përmes tyre tyre të transmetohen ekskluzivisht urdhrat prej së larti poshtë, gjegjësisht vetëm nëse kërkohet specifikisht që raportet e rëndomta të përcillen prej së poshtmi lart. Një administratë e tillë shtetërore nuk është e hapur ndaj qytetarëve por është e mbyllur madje edhe për mendimet e tyre lidhur me administratën dhe sistemin politik. Komunikimi me qytetarë po tentohet të vëhet masën më të vogël të mundshme dhe të kufizohet në rastet në të cilat administrata paraqitet si iniciator. Për komunikimin joformal rolin kyq e luajnë politika dhe korrupsioni.
169
Kapitulli X
SHTETI DEMOKRATIK, SHTETI JURIDIK DHE PARIMI I LIGJSHMËRISË 1. SHTETI DEMOKRATIK
Revulucionet demokratike në rend të parë demokratizuanpushtetin ligjdhënës, duke ia dorëzuar parlamentit të zgjedhur me votë cilën të drejtë e kemi të gjithë. Edhe gjyqi, dhe sidomos administrata mbeten gjatë të burokratizuara, pa largësi të arritshme të drejtës së votës. Pasi në numër të madh të vendeve revulucioni ishte kompromise dhe ndikim i mbetjeve feudale, e para së gjithash morarkisë, ishte shumë i fortë dhe pasqyrohej, pëveç tjerash, në atë se monarku pak a shumë mbajti pushtetin e tërësishëm të administrimit, kjo për demokratizim të administratës ishtë e domosdoshme që pushtetii tij të kufizohet dhe të vihet nën ligj. Kështu administrata obligohet që me respektimin e ligjit, të cilin e kanë aprovuar përfaqësuesit e popullit, të kryej vullnetin e popullit, edhe pse atë nuk e ka zgjedhur populli. Kështu organizimi administrativ, e me të edhe shtetëror i vetëdijshëm, gjegjësisht i vullnetshëm është krijim i planifikuar i shoqërisë, e i cili krijuar me qëllim të caktuar, e para së gjithash për kryerjen e detyrës së caktuar. Qëllimet e shtetit zbatohen përmes organeve të posaqme të cilat kanë për detyrë që në mënyrë të pavarur ose përmes organeve të posaqme për zbatimin e sanksioneve shtetërore të zbatojnë vullnetin e shtetit. Organizimi shtetëror në këtë kuptim paraqet vet aparatin shtetëror ose mekanizmin shtetëror, pra shtetin si aparat, oranizimin e fuqisë e cila kryen pushtetin sovran të shtetit të bazuar në detyrime. Megjithatë, duhet ditur që organizimi shtetëror është koncept më i gjërë nga koncepti i aparatit shtetëror ose konceptit të mekanizmit shtetëror, sepse përfshin në shtetin demokratik edhe qytetarëttë cilët marrin pjesë në zbatimin e pushtetit dhe në këtë mënyrë hyjnë në konceptin e e organizimit shtetëror. Mirëpo, në aparatin shtetëror, hyjnë vetëm ata persona të cilët punët e shtetit i kryejnë si profesion permanent ose i përkohshëm në mënyrë mënyrë profesionale. Mekanizmi Mekanizmi shtetëror, prap, paraqet përbërjen dhe lidhjet e organeve shtetërore të cilët vet përbëjnë një mekanizëm të veçantë, si dhe mjetet me me të cilat organet shtetërore e aplikojnë pushtetin e vet në shoqëri. Shteti demokratik si organizatë shtetërore dallon nga shoqëria me atë se është organizatë e veçantë shoqërore e vetmja që disponon me monopolin e fuqisë fizike legjitime. Të dy veçoritë të funksionit shtetëror – organizatë shoqërore e veçantë dhe posedimin e monopolit të fuqisë fizike dalin nga esenca e filleve dhe ekzistimi të shtetit demokratik dhe qëllimit të tij. Me këtë, organizatën shoqërore në shoqërinë demokratike duhet dalluar nga organizatat tjera shoqërore sipas asja që ajo është më e fortë, më komplet e organizuar dhe që disponon me mjetet me të cilat organizatat tjera disponojnë pjesërisht apo nuk disponojnë fare. Shteti demokratik bazohet në disa parime të caktuara të cilat mundësojnë punën e saj të harmonizuar dhe efikase. Secila nga ato parime është shprehje e aspiratave të subjekteve të saj që të udhëheqin punët shtetërore në mënyrën që nënkupton sundimin e njerëzve dhe udhëheqjen e gjërave. Parimi më me rëndësi në shtetin demokratik është
170
parimi i hierarkisë, dmth nënshtrimi i ashpër atyre me të cilët sundohet (thirret parimi i subordinimit). Hierarkia, paraqet parimin e tillë në organizimin e shtetit, sipas të cilit të gjitha organet ndërmjet vetes janë të nënshtruar dhe më superior. Përjashtime bëjnë pavarësit, i cili është gjithnjë dhe vetëm superior, dhe organi më i ultë shtetëror, i cili jithmonë ështëi nënshtruar organeve më të larta. Në këtë mënyrë është siguruar uniteti i veprimtarive shtetërore të personifikuar në qëllim të shtetit. Masë për renditjen e organeve të shtetitnë shkallën e hierarkisë është sasia e pushtetit me të cilën organet disponojnë.Së bashku me hierarkinë ekzistojnë edhe parimet tjera, si janë për shembull, parimi i komplementaritetit dhe parimi i koordinimit. Në harmoni me këtë edhe hierarkiae akteve juridike dhe qëllimeve të cilat shteti dhe juridiku realizojnë së bashku. Në harmoni me këtë edhe është edhe hierarkia e akteve juridike dhe qëllimeve të cilat shteti dhe i realizojnë së bashku. Organizata demokratike shtetërore përbëhët nga një numër i caktuar i personave të cilët kryejnë pushtetin shtetëror. Ata thirren persona të autorizuar shtetëror, e grupi i punëve të cilët i kryejnë me kompetencë grupohen në tërësitë dhe i besojnë një personi apo disa personave zyrtar ptë cilët e përbëjnë njësinë zyrtare-organin e shërbimit shtetëror. Shërbimet shtetërore dallojnë nga personi i autorizuar shtetëror me atë se personi i autorizuar shtetëror është një person fizik, deri sa organi shtetëror është njësi organizative e organizimit shtetëror. Ky dallim prodhon një pasojë me rëndësi e cila pasqyrohet në ndikimin e veprimeve tëndërmarra të personave zyrtar shtetëror (zyrtarëve dhe nënpunësve) duke mos i dhënë llogari direkt atyre por organit shtetëror dmth shtetit). Kjo zgjidhje juridike dmth lëshuarjen e botëkuptimit tradicional i cili ekziston në teorinë juridike që shteti nuk është asgjë tjetër veçse njerëz të mbledhur të nënshtruar në territorrin e caktuar. Sipas botëkuptimit të përgjithshëm të pranuar, shteti është institucion juridik i cili është më i qëndrueshëm se sa njerëzit të cilët e bëjnë. Ai nuk varet nga njerëzit konkret , të cilët më nuk kryejnë pushtet si individ por si organe shtetërore. Ata duhet të udhëhiqen nga interesat shtetërore e jo personale, dhe pasojat e veprimeve të tyre nuk u llogariten drejtpërdrejt atyre por shtetit. Në shtet ekzistojnë shumë lloje të organeve shtetërore, të cilët kryejnë punë të ndryshme prej të cilave përbëhet veprimtaria e shtetit. Shteti përmes organeve të veta kryen veprimtarinë legale dhe legjitime. 2. SHTETI JURIDIK
Shikuar nga aspekti historik dhe juridik nocioni i shtetit juridik gjithnjë është identifikuar me pushtetin i cili është organizuar sipas parimeve të së drejtës në të cilën ekzistojnë garancione të forta se ajo do të zbatohet në pajtim me të drejtën. Por, me të drejtën nëpër shekuj është lidhur edhe drejtësia. Në diskutimet e përditshme shpesh shohim se si njeriu i rëndomtë beson se me të drejtën realizon drejtësinë. Ekziston një mendim i thelluar i shumë teoricientëve të së drejtës se drejtësia shërben si kriterium i vlerësimit të ndonjë të drejte ekzistuese gjegjësisht pozitive. Megjithatë, ekzistojnë edhe shumë të tjerë që konsiderojnë se drejtësia nuk arrihet me të drejtën por që e drejta ka qëllime krejtësisht të tjera. Në lëmitë e të drejtës dhe të
171
drejtësisë janë futur edhe elemente të caktuar metajuridik, andaj është krijuar lidhja në mes të drejtësisë, të drejtës dhe moralit. Etika e ligjvënies (ethics of legislation) është e pandarë nga shteti juridik dhe ai si të tillë atë e legjitimon, andja principi i përgjithshëm etik është ai i cili nënkupton shtetin juridik që përmes rregullave juridike të përgjithshme dhe abstrakte mund të kufizojë liritë e njeriut dhe të drejtat e qytetarëve në shtetin bashkëkohor demokratik. Kuptimi i tillë i sundimit të së drejtës është i pandarë nga qasja teorike e konstitucionalizmit angloamerikan të bazuar në nocionin material të shtetit juridik te i cili mbizotëron përmbajtja dhe qëllimi i rendit juridik. Mendohet në qëllimin e vërtetë, atë të cilin e kanë administrata dhe organet e saj, siq janë: policia, shërbimet dhe agjencionet e inspeksionit dhe të tjerat për zbatimin e ligjit të cilave u është lënë në përgjegjësi më shumë qëllime. Për secilin prej tyre krijohen mjete të posaqme për realizimin e këtyre qëllimeve dhe të cilat mund të ëprdoren vetëm në pajtim me autorizimet. Të gjitha të tjerat do të sihin vetëm anarki, andaj nuk mund të pranohet se “qëllimi e arsyeton mjetin”, madje as atëherë kur janë në pyetje qëllimet e lejuara shoqërore, atëherë kur mjetet për arritjen e tyre nuk janë të lejuara. Në realizimin e qëllimit të përgjithshëm shteti duhet të jetë i moralshëm, sepse e mira e tij e përgjithshme nuk guxon të jetë vetëm një rezultat i përfituar me njehësimin e numrit të organeve dhe shërbimeve të veta publike (psh. organeve administrative dhe udhëheqëse), por ajo nënkupton vetëdijen e tij qytetare, virtytet politike dhe ligjin e liriës. Qëllimi i përgjithshëm, i cili do të lejohej të realizohej me të gjitha mjetet legjitime, duhet të burojë nga vlerat univerzale të shoqërisë njerëzore dhe supozimeve etike në të cilat mbështetet lindja e shtetit kushtetues bashkëkohor. Ky qëllim duhet të jetë i tillë që qytetarëve t’u sigurojë realizimin dhe zhvillim sa më të plotë të personalitetit të tyre, ndërsa shteti mund ta realizojë vetëm nëse është i mbirenditur ndaj individëve, kolektiviteteve, gjegjësisht pjesëve të tyre. Fuqia shpirtërore e shtetit bazohet në mendjen me të cilën formësohen funksionet e shtetit me kërkesat e trupit politik që artikulon vullnetin e shumicës së popullatës. Qëndrimet e ndryshme teorike kundrejt të dretës dhe moralit si marrëdhënie në mes të legalitetit dhe legjitimitetit padyshim se kanë qëndrim të përbashkët sipas të cilit e drejta dhe drejtësia janë kategori komplementare të cilat jan ëtë ndërlidhura në mes veti, e pastaj me njerëzit në shtet si subjekte të veta themelore, dhe me moralin, religjionin etj. Në këtë aspekt drejtësia do të mund të konsiderohej si kornizë tematike në mes të së drejtës dhe moralit. Përcaktimin e nocionit të shtetit juridik disa autorë e kanë bërë në aspektin formal-jurdik, ndërsa disa të tjerë e kanë përkrahur aspektin material-juridik. Kështu, Friedrich Julius Stahli, konceptin e shtetit juridike ka konsideruar në aspektin formal juridik, duke u nisur nga ana formale e veprimit të shtetit. Ai e ka konsideruar se më e rëndësishmja është se si zbatohet pushteti shtetëror dhe nëse është e rregulluar juridikisht me normat juridike. Ai e ka dhënë definicionin e shtetit juridik i cili thotë: “Shteti duhet të jetë shtet juridik, kjo është shenja dhe e vërteta veçorive zhvillimore të epokës së re. Ai duhet që në aspektin e së drejtës të përcaktojë dhe të sigurojë rrugët dhe kufinjët e pacenueshëm të veprimit të vet, si dhe sferën e lirive të qytetarëve të vet. Ky është nocioni i shtetit juridik, e jo që shteti të bëjë diqka si rregullim juridik pa synim administrativ ose shumë thjeshtë të mbrojë të drejtat e individit, ato nuk janë cak në shtetin bashkëkohor, por vetëm mënyrë dhe karakter në të cilat ky do të realizojë“. Sipas Stahlit, është e rëndësishme që gjyqësia të realizojë idenë e drejtëisë. Ana materiale e
172
shtetit juridik (moralit, besimit hyjnor, drejtësia etj.), edhe pse ekziston në nj mënyrë të fshehur në të vërtetë apriori paraqet kushtin e principit të shtetit juridik. Stahl konsideron se se shteti nuk mund të jetë shtet i vërteë juridik nëse nuk paraqet realizim të pikëpamjeve hyjnore dhe të ideve të moralitetit. Kritikët e qëndrimeve të Stahlit për shtetin juridik theksojnë se teoria e tij në esencë është shumë konzervative. Shteti juridik çfarë e sheh Stahli është i lidhur me mënyrën e krijimit të së drejtës dhe veprimin e shtetit në kufinjtë e të drejtës pozitive. Robert von Mohl e sheh shtetin juridik si bashkësi themelore të lirisë së qytetarëve. Ai këtë tenton ta bëjë përmes disa elementeve themelorë sikurse që janë barazia para ligjit, transparenca e shërbimeve publike për të gjithë qytetarët e aftë dhe kompetent, liria personale bashkë me lirinë e shprehjes së mendimit, religjionin dhe ndërrimin e vendbanimit. Është e qartë se sipas Mohlit liria e qytetarëve është ajo nga e cila më së shumti nxjerret nocioni i shtetit juridik i cili qartazi kthehet në koncept të lirisë. Shumë autorë konsiderojnë se kjo është dobësia themelore e mësimeve të Mohlit. Ata veçanërisht e kanë parasysh se shteti juridik i Mohlit anon drejt anarkisë. Sipas Otto Mayerit me shtet juridik nënkuptohet shteti si krijesë demokratike e cila bazohet në parimin e ndarjes së pushtetit, në gjyqësinë e pavarur, sigurinë juridike dhe sundimin e ligjit. Është interesante se Mayeri konceptin e shtetit juridik e ndërlidh me gjyqësinë administrative, gjegjësisht për administratën ligjore. Radomir Lukiqi konsideron se qysh nga revolucionet burim i sovranitetit të shtetit është demokracia gjegjësisht liria e popullit dhe e qytetarit. Sipas Lukiqit shteti dhe e drejta mund të arsyetohen vetëm me qëllimin më të lartë, “vlerën e botës pjesë e të cilit janë e ajo është ekzistimi i numrit më të madh të mundshëm të krijesave nejrëzore në dinjitetin e tyre më të mundshëm të plotë”. Ne konsiderojmë se shteti është bashkësi e plotë dhe në esencë e vetëmjaftueshme shoqërore e qytetarëve. Në suaza të saj organizohet jeta shoqërore me atë përmbajtje dhe forma të shprehjes të cilat i përgjigjen shkallës së arritur të kulturës. Ai mund të shërbejë si hapsirë në të cilën gjinden parakushtet për plotësimin normal të të gjitha nevojave të bashkësisë dhe të pjestarëve të saj. Bashkësia nuk është e kufizuar në ndonjë fushë më të ngushtë dhe parciale të jetës shoqërore, gjegjësisht nuk shërben vetëm si kornizë e ndonjë procesi të pjesërishëm por për procesin e gjithmbarshëm shoqëror. Prandaj, ai mund të ekzistojë në mënyrë autoktone, pa u mbështetur dhe pa siguruar parakushte plotësuese dhe të rëndësishme të ekzistencës të lidhura me bashkësitë e ngjashme apo të ndryshme. Ai është bashkësia më komplekse shoqërore e cila përbëhet nga pjesë të ndryshme të ndërlidhura reciprokisht. Secila nga këto pjesë e ka vendin dhe rolin e vet të përcaktuar. Shteti, pavarësisht se si e konsiderojnë dhe e nëkuptojnë atë gjithmonë ekziston për të arritur qëllime të caktuara. Vështirë se këto qëllime mund të konsiderohen interes individual, megjithëse edhe sot ekzistojnë kushtimisht të ashtuquajturat “shtete private” qëllimi i ekzistencës të së cilave pothuajse e mjegullon qëllimin e përgjithshëm. Megjithatë, shteti si bashkësi politike padyshim se përmban qëllimin e përgjithshëm i cili është i përbashkët për të gjithë anëtarët e bashkësisë. Në debatet
173
shkencore teorike për këto çështje dominojnë teoritë historike-juridike si dhe sociologjike të cilat i përmbahen qasjes thjesht etike në shtjellimin e problemit. Esenca e mësimit të tyre ka të bëjë me kërkesën që shteti juridik në realizimin e qëllimit të përgjithshëm duhet të jetë morale. Nga kjo del se, qëllimi i përgjithshëm i shtetit duhet të jetë i lejuar dhe legjitim. Që ai qëllim të mund të realizohet, niset nga vlerat univerzale të shoqërisë njerëzore dhe supozimeve etike në të cilat bazohet lindja e shtetit bashkëkohor demokratik dhe kushtetues. Ky qëllim duhet t’u sigurojë qytetarëve realizim sa më të plotë dhe zhvillim të personalitetit të tyre, ndërsa shteti mund ta realizojë vetëm nëse është e mbirenditur ndaj individëve por edhe ndaj kolektiviteteve, përveç vet organit politik nga i cili thith vullnetin më të madh në raport me subjektet e veta. Shteti është mbi të gjithë, askush nuk është mbi shtetin. Fuqia shpirtërore e shtetit bazohet në mendjen me të cilën formësohen funksionet e shtetit me kërkesat e trupit politik që artikulon vullnetin e shumicës së popullatës së vet. Zhvillimi evolutiv dhe demokratik i shtetit si bashkësi politike ka ndikuar në progresin e moralit publik te të gjithë ata që janë të nënshtruar ndaj vullnetit shtetëror. Në raport me ata që pushteti shtetëror u shërben, ai proces është zhvilluar shumë më shpejt se sa kur bëhet fjalë për ata që në emër të atyre të parëve e zbatojnë pushtetin. 2.1. Shteti si organizatë juridike
Sipas definicionit të vet më themelor shteti nuk është asgjë tjetër përveç se grumbull i të gjithë individëve në një territor të caktuar, mbi të cilin ushtrohet një pushtet më i lartë (sovran). Për kuptimin e drejtë të të ashtuquajturit “shtet juridik”, duhet nisur nga ajo se se shteti është një organizatë e cila është bërë përmes rendit juridik. Ajo ka disa atribute themelore dhe karakteristike. Ato, në të vërtetë janë elemente të caktuara përmes së cilëve veçanërisht theksohet specifikasiteti i kësaj krijese. Para së gjithash, ai është pushteti publik, i cili nuk është asgjë tjetër përveç një formë e pushtetit në përgjithësi. Me fjalë të tjera në të paraqitet fakti se disa njerëz, janë ata të cilët kanë veçoritë e organit, lëshojnë urdhra të cilat të tjerët duhet t’i zbatojnë. Këtu paraqitet raporti i mbirenditjes dhe nënrenditjes. Pushteti publik është pushteti më i rëndësishëm në kuadër të shoqërisë globale. Ai është gjithnjë më i ndryshëm nga pushteti privat gjegjësisht nuk zbatohet drejtpërdrejt në dobi të vetëm subjektit i cili është bartës i tij, përkatësisht i cili vepron si organ shtetëror por për llogari dhe në emër të tërë shtetit. Vetëm në atë mënyrë, zbatimi i pushtetit nga ana e individit, mund të shndërrohet në zbatim të pushtetit të një krijese posaçërisht të organizuar. Pra, ky është pushtet impersonal, por në anën tjetër mjaft i përcaktuar në orientimin dhe efikasitetin e vet. Pushteti publik karakterizohet me një veçori e cila quhet sovranitet. Ai është manifestim material dhe formal i mëvetsisë dhe pavarsisë së pushtetit shtetëror si brenda marrëdhënieve shoqërore ashtu edhe në lëmin e marrëdhënieve ndërkombëtare. Pastaj, atribut i rëndësishëm është monopoli i detyrimit: ai përbëhet nga grumbulli i jashtzakonshëm i organeve që disponojnë me mjetet e detyrimit material. Monopoli është koncentrati më i lartë dhe më i fuqishëm i detyrimit i cili mund të formësohet brenda shoqërisë konkrete globale. Prandaj, është në gjendje që të fitojë dhe eliminojë çdo forum tjetër të detyrimit. Monopoli është vetëm formë e racionalizimit të detyrimit sepse ashtu mundet në mënyrën më efikase të kontrollohet përdorimi i
174
detyrimit në pajtim me nevojat e shoqërisë, gjegjësisht të atyre forcave që më së shumti ndikojnë në shtetin. Duhet të theksohet se ky atribut në masë të madhe i përcakton rrethanat e jashtme dhe që është i dedikuar ruajtjes edhe të sigurisë së jashtme por edhe zgjidhjes së konflikteve më të rënda ndërshtetrore. Më në fund, nuk është e parëndësishme as sfera e veprimit të organizatës shtetërore. Ajo, në të vërtetë është shfaqje e aktivitetit të kësaj krijese në ambientin ku gjindet. Kjo sferë para së gjithash, është e përcaktuar territorialisht, ajo është e ngjashme me hapsirën me të cilën zbatohet dhe në të cilën mund të zbatohet pushteti shtetëror. Ky përcaktim është i rëndësishëm, ndër të tjera edhe për shkak se me të bëhen më së shpeshti përkufizimet në mes të shoqërive të caktuara globale. Në këtë mënyrë individët integrohen në një bashkësi të organizuar. Më në fund, ekziston edhe sfera e cila përbëhet nga proceset e caktuara ose raportet shoqërore të cilat janë objekt i aktiviteteve të organizatës shtetërore. Shteti e zhvillon veprimtarinë e vet vetëm në lëmitë më të rëndësishme të jetës shoqërore, dhe jashtë kësaj ndikimi i saj praktikisht edhe nuk ndihet. Shteti në zhvillimin e vet, nga bashkësia fillestare në epokën e robërisë e deri te shteti modern, është zhvilluar në pajtim me shkallën përkatëse të zhvillimit të forcave prodhuese dhe në bazë të ndarjes shoqërore të punës. Me kohë e ka realizuar atë rolin i cili ka qenë i domosdoshëm për rregullimin shoqëror dhe social rë marrëdhënieve si dhe funksionin mbrojtës të cilin e ka shteti. Bëhet fjalë për këto funksione mbrojtëse të shtetit: 1. ekonomike, për mbrojtjen e fuqisë së tij ekonomike; 2. ideologjike; për mbrojtjen e formave të ndryshme të vetëdijes për pushtetin dhe shtetin; 3. politike, për mbrojtjen e atyre organeve shtetërore të cilët paraqiten si mbindërtim. Shteti si organizatë, është ai shtet i cili ka në dispozicion monopolin e detyrimit fizik dhe e cili ka për detyrë që të mbrojë funksionet e veta themelore dhe mundëson zbatimin e tyre praktik. Në esencë shteti është organizata më e fortë në shoqëri i cili mund të ekzistojë vetë derisa i realizon tri funksionet e veta të lartpërmendura. Në lidhje të drejtpërdrejt është edhe nocioni i të drejtës i cili paraqitet si grumbull i normave juridike prapa të cilave qëndron shteti me monopolin e vet të detyrimit legjitim. 2.2. Rendi juridik
Rendi shoqëror është grumbull i të gjitha raporteve shoqërore, gjegjësisht të gjitha raporteve të njerëzve në mes veti. Ai përfshin normat shoqërore dhe sjelljen e vërtetë të njerëzve bazuar në to dhe në lidhje me to. Rendi shoqëror përfshin rende të posaçme siq janë moral, ekonomik, shtetëror, politik dhe juridik. Sipas analogjisë së gjërave, rendi shoqëror i cili ekziston në cilindo shtet, dhe që rregullohet me të drejtën, në kuptimin më të ngushtë të fjalës paraqet rend juridik. Në secilin shtet ekziston grumbulli konkret i normave juridike të lidhura ngushtë në mes veti, të cilat pak a shumë realizohen në raportet shoqërore në mes të njerëzve të cilët sillen në bazë të tyre. Rendi juridik në shtet nuk përcakton vetëm vetëm nocionin juridik, sociologjik, filozofik ose leksikografik por merr diqka që është një sistem të shkëlqyeshëm të formësuar të elementeve të ndryshme. Secili prej tyre e ka peshën e vet, rolin e vet dhe funksionin e vet. Janë në pyetje organet si organizmat dhe pjesët e organizatës shtetërore përmes të cilëve shteti realizon
175
veprimtarinë e rendit të vet juridik. Duke u nisur nga kjo organet e shtetit janë bartës të funksioneve parciale dhe përmes tyre shteti zbaton vullnetin e saj i cili është gjithmonë më i fortë se çfarëdo subjekt ose organ në shtet. Përmes organeve shtetërore shteti përcakton interesat e përgjithshme të bashkësisë dhe vullnetin e shtetit e zbaton në vepër përmes aplikimit të detyrimit shtetëror. Sidoqoftë, pushteti nuk i takon organeve shtetërore, por ata vetëm e zbatojnë. Nëse pushteti do t’u takonte atyre pa asnjë kusht dhe asnjë kufizim, atëherë të gjitha organet shtetërore do të ushtronin tirani. Sikurse që struktura e tërë rendit shtetëror juridik është tërësi e pjesëve ashtu edhe funksioni i kësaj krijese është vetëm tërsi e funksioneve parciale në mes veti të ndërlidhura dhe të koordinuara. Funksionet e pjesëve të caktuara derdhën në një tërsi. Organet janë vetm kryerës të pjesës përkatëse të aktivitetit shtetëror. Funksionet e dallueshme në mes veti, imponojnë nevojën e ekzistimit të organeve të specializuara përmes së cilave të njëtat zbatohen. Aktiviteti shumë i gjerë kryhet përmes veprimtarive konkrete në formën e akteve materiale dhe juridike të ndërlidhura harmonikisht në mes veti. Në kët mënyrë, rendi shtetëror-juridik është krijesë e formësuar, një sistem specifik i elementeve, ku vjen në shprehje principi i konsolidimit të funksionit të përgjithshëm në bazë të funksioneve parciale. Në këtë pikëpamje rendi shtetëror-juridik është vetëm një rast i veçantë të një dukurie të përgjithshme, karakteristike për të gjitha krijesat dhe në përgjithësi sistemet sado pak të formësuara të një numri të konsiderueshëm të pjesëve përbërse. Me funksionin e vet specifik rendi juridik kryen një ndikim përkatës dhe të domosdoshëm në njerëzit dhe shoqërin ënë përgjithësi. Rendi juridik buron nga shoqëria, por edhe kthyeshëm vepron në të. Funksioni kthyes tregon rolin e rendit dhe destinimin e vet themelor dhe efektet e skajshme, e ato janë ruajtja e shtetit. Nëse merret parasysh se ligjshmëritë në përgjithësi janë rregullore dhe domosdoshmëri të ndërlidhjes dhe nikimit reciprok të dy ose më shumë dukurive, atëherë nga kjo rrjedh se për funksionin si dinamizëm gjithpërfshirës të rendit shtetëror-juridik, i cili ka pasoja përkatëse për shoqërinë, në të vërtetë paraqitet „pjesë“ e ligjshmërisë së ndërlidhjes së këtyre dy entiteteve, të cilët zënë vend në raportin përkatës, atëherë edhe vetë funksioni paraqitet si fenomen shoqëror objektiv. Ky objektivitet edhe është pikënisja për kritikën e të gjitha dispozitave metafizike, mistike dhe antropomorfike të funksionit të rendit shtetëror-juridik (që e definojnë funksionin si „cak“ ose varg të „caqeve“ dhe të ngjashme). Normat që nuk do të kishin kurrfarë ndikimi në sjelljen njerëzore do të ishin vetëm shkronjë e vdekur në letër, e jo çështje e normës juridike. Lidhur me këtë, rendi juridik është rezultat i unitetit të normave juridike dhe sjelljeve njerëzore sipas këtyre normave. Në këtë mënyrë rendi juridik është një formë e rendit shoqëror, gjegjësisht një përbërse e tij. Duke marrë parasysh se rendi juridik përbëhet nga normat juridike dhe sjellja njerëzore sipas atyre normave, ai mund të ndahet në dy elemente përbërës dhe atë: 1. 2.
elementit normativ; elementit faktik;
1. Elementi normativ është ajo pjesa e rendit juridik e cila përbëhet nga normat juridike, si rregulla për sjelljen e njerëzve në situatat e caktuara dhe nga aktet juridike
176
gjegjësisht veprimeve psikike me të cilat krijohen normat juridike ose vendosen kushtet për zbatimin e tyre. 2. Elementi faktik i rendit juridik është ajo pjesa e vet e cila përbëhet nga veprimet njerëzore materiale (trupore) me të cilat normat juridike realizohen gjegjësisht aplikohen në jetën e përditshme. Këto veprime materiale i kryejnë njerëzit si subjekte juridike, të cilët në mes veti qëndrojnë në raporte juridike, gjegjësisht raporte shoqërore të rregulluara me norma juridike. Më në fund, në mes të akteve juridike gjegjësisht normave juridike si dhe në mes të tyre dhe veprimeve materiale, ekzistojnë raporte të caktuara të rregulluara me të drejtën dhe që quhen ligjshmëri. Andaj, ligjshmëria hyn në rendin juridik si një element i tij përbërës dhe obligativ. Elementet e rendit juridik janë të renditura me rradhën strikte logjike. Përmbajtjen e tyre të brendshme e përbëjnë normat juridike, të cilat realizohen në sjelljen njerëzore, si elementin faktik. Qëllimi i këtyre normave edhe është që ato të realizohen në jetë, respektivisht në sjelljen e njerëzve. Rendi juridik është i formësuar ashtu që fillon me krijimin e rregullave juridike ndërsa përfundon me realizimin e tyre në sjelljen njerëzore. Pra, rendi juridik fillon veprimin e vet me krijimin e normave juridike më abstrakte dhe të përgjithshme, përkatësisht akteve juridike dhe përfundon me realizimin e tyre në sjelljen njerëzore si veprimin më konkret sipas rregullave, gjegjësisht normave individuale juridike të cilat aplikohen në sjelljen nejrëzore. Rendi i mirë juridik është ai i cili respekton normat të cilat i ka krijuar dhe që lejon ndryshimin e tyre. Prandaj, ai nuk është ndonjë dukuri statike e cila njëherë e përgjithmonë është dhënë dhe që nuk lëviz, por është përmbajtje dinamike e cila është në lëvizje dhe krijim të pandërprerë si formë e rendit shoqëror të cilën e përbëjnë raportet e vërteta njerëzore, rendi juridik ndikon që ato vazhdimisht të ndryshojnë, lindin dhe zhduken, pikërisht sikurse njerëzit që e përbëjnë atë. Ajo lëvizje e pandërprerë rrjedh sipas rradhës së caktuar andaj edhe quhet rend. 2.3. Raporti në mes të pushtetit shtetëror dhe të drejtës
Shteti pushtetin e vet e ushtron sipas rregullave të caktuara të cilat janë të përcaktuara me të drejtën. Ato vlejnë njëjtë si, për organet dhe institucionet shtetërore nëse dëshirojnë që aktet e tyre të jenë vërtet akte të shtetit, ashtu edhe për qytetarët qofshin ata persona juridik apo fizik. Megjithatë, nuk është e mjaftueshme vetëm të nxjerren rregullat sipas të cilave organet e pushtetit shtetëror duhet të punojnë; por ato duhet edhe në mënyrë strikte të zbatohen. Krahas kësaj duhet pasur garancione që organet këto rregulla do t’i respektojnë. Kur me të drejtën objektive janë vënë rregullat për zbatimin e pushtetit shtetëror dhe kur garancionet për zbatimin e duhur të këtij pushteti gjenden pikësëpari në rregullat e të drejtës objektive, atëherë thuhet se shteti është i organizuar sipas parimeve të shtetit juridik. Kur e vështrojmë raportin në mes të pushtetit shtetëror dhe të drejtës do të mund të dallonim tri shkallë: 1. shteti nuk është i lidhur me kurrfarë rregulle juridike, por ai haptas zbaton vullnetin e tij personal pavarësisht nga ajo se a është ky vullnet i individit, grupit të tubuar si parti ose si bandë, establishment etj.;
177
2. shteti e vendos të drejtën, por nuk e zbaton në praktikë, gjegjësisht aktet e pushtetit formalisht shndërrohen në rregull juridike, por organeve shtetërore u lihet liri e madhe në aspektin e përmbajtjes së këtyre rregullave dhe zbatimit të tyre në vepër; 3. shteti e zbaton pushtetin në pajtim me aktet që i ka sjellur. Aktet e pushtetit konsiderohen si akte të vullnetit shtetëror vetëm nëse janë formalisht dhe materialisht në pajtim me të drejtën objektive. Pushteti mund të bëjë vetëm atë për të cilën është e autorizuar me të drejtën objektive, ndërsa për marrjen e vendimeve është e përcaktuar procedura të cilës duhet t’i përmbahet pushteti. Atëherë themi se pushteti shtetërorë është i lidhur me rendin juridik, ndërsa veprimtaria shtetërore është vënë nën kontroll juridike. Vetëm atëherë mund të flasim për shtet juridik dhe sundim të së drejtës. Duhet pasur parasysh se e drejta të njëjtën kohë është normë dhe faktë, meqë e drejta buron nga fakti („ex facto oritur ius“). Si normë, e drejta është rregull për atë se qka dueht të bëhet, ndërsa si fakt e drejta është forcë, pushtet mbi tjetrin. Në shtetin juridik synohet që fakti sa më shumë që është e mundur t’i afrohet të drejtës. Andaj, forca në shtetin juridik duhet të jetë në shërbim të së drejtës. Nëse është e kundërta, që e drejta qëndron në shërbim të forcës atëherë nuk mund të flasim për shtet juridik. Në shtetin bashkëkohor së paku kur është fjala për rendin e brendshëm të shtetit, janë shumë të rralla rastet të shkeljes së hapur dhe evidente të të drejtave të njeriut. Janë shumë më të shpeshta rastet ku dhuna dhe padrejtësia maskohen me të drejtën. Shteti juridik realizohet vetëm atëherë kur ekzistojnë mjete efikase që çdo shkelje dhe mosrespektim i të drejtave të pengohet pavarësisht se a vjen ajo nga individët ose nga organet shtetërore. Kur e vështrojmë veprimin e pushtetit shtetërorë nga këndi i individit, shteti juridik është ai në të cilin individët janë qytetarë. Ai shtet është që individit i siguron plotësisht gëzimin e të drejtace njerëzore dhe qytetare. Si dhe në qfarë mase do të realizohen të drejtat qytetare varet ekskluzivisht nga rregullariteti i funksionimit të pushtetit shtetërorë. Është me rëndësi që ai pushtet të sigurojë barazinë e qasjes ndaj të gjithë pjestarëve të bashkësisë, pavarësisht nga ajo se cilit grup ata i takojnë. Pëveç kësaj duhet pasur parasysh që rregullat, normat dhe ligjet i zbatojnë njerëzit. Shpeshherë vetëm nga ata, nga psika e tyre, edukimi, arsimimi, dhe veçanërisht nga morali i tyre varet se si këto rregulla do të zbatohen. Atëhre si rrjedhojë del se nga gjërat e njëjta varet edhe ekzistimi i shtetit juridik. Shteti përmes organeve të veta e kryen veprimtarinë e vet e cila përbëhet ose në aplikimin e normave juridike ose në krijimin dhe aplikimin e normave juridike, ose në ndërmarrjen e veprimeve të ndryshme materiale të cilat i paraprijnë të drejtës ose bazohen në të drejtën. Andaj, shteti është ose organizatë e cila vetm aplikon normat ose organizatë që normat i krijon dhe aplikon, ose megjithatë organizatë e cila ndërmerr akte të ndryshme materiale të bazuara drejtpërdrejt ose tërthorazi në të drejtën. Rolin e shtetit kur vetë krijon të drejtën, me atë rast duhet dalluar nga roli i tij kur të drejtën e krijojnë të tjerët. Thënë ndryshe, shteti nuk është e domosdoshme të krijojë të drejtën, por këtë mund ta bëjë edhe dikush tjetër si është shembull bashkësia ndërkombëtare (organizatat ndërkombëtare dhe shtetet), por shteti gjithmonë dueht të aplikojë të drejtën. Vet aplikimi i të drejtës nga ana e shtetit është e dyfishtë dhe ka të bëjë me aplikimin e dispozitave dhe
178
në shqiptimin e sanksioneve. Shqiptimi, kryerja e pushtetit shtetërorë, është kuptuar si krijim dhe aplikim i të drejtës dhe këtë duhet dalluar nga veprimet materiale të shtetit, të cilat drejtpërdrejt apo tërthorazi duhet të bazohen në të drejtën. 3. PARIMI I LIGJSHMËRISË 3.1. Koncepti i ligjshmërisë
Na është e njohur që rendi juridik përbëhet nga më shumë elemente – nga aktet juridike dhe normat të krijuara prej tyre dhe nga aktet materiale të sjelljeve njerëzore. Të gjtha ato janë të renditura në shkallën hierarkike kështu disa janë më lartë, e disa më poshtë. Kjo dmth që elementet e rangut të poshtëm duhet të jenë në harmoni me elementet e rangut më të lartë të cilët ua përcaktojnë formën dhe përmbajtjen, deri sa aktet materiale( sjelljet njerëzore) duhet të ishin në harmoni me aktet individuale dhe të përgjithshme të cilat i përcaktojnë. Kjo hierarki harmonizon të gjitha këto elemente të shumta në një tërësi unike, në rend unitar dhe kështu mundëson që sistemi i tërë të veprojë si mjet në duart e pushtetit për mbrojtjen e intereseve të veta shtetërore. Koncepti i ligjshmërisë përbëhët nga ajo që të gjithë elementet e ultë të rendit juridik duhet të harmonizohen me elementet më të larta. Në harmonizim me këtë, i ligjshëm quhet ai akt (juridik apo material) i cili është në harmoni me aktin më të lartë se vet, e jo ligjmërisht ( kundërjuridik) ai akt i cili nuk është në harmoni me aktin më të lartë se veten,e i cili paraqet shkelje e akteve të larta. Akti joligjor paraqet shkelje të rendit juridik. Joligjshmëria është dukuri jo e shëndoshë e cila fyen tërësinë dhe intereset e qytetarëve. Kështu që është e kuptueshme që aktet joligjore nuk durohen në rendin juridik dhe se kundër tyre mirren masa të cilat kanë për qëllim të largohen prej aty dhe sa më shumë që është e mundur të minimizojnë ndikimin e dëmshëm në sistemin juridik të shtetit. Ligjshmëria është princip i çdo rendi juridik dhe përmbahet në të gjtha degët juridike. Shikuar nga këndvështrimi i palëve që realizojnë të drejta të caktuara, parimi i ligjshmërisë paraqet të drejtën që në punën etyre juridike të vendoset me zbatimin e rregullave të përmbajtura në burimet e drejtësisë. Në këtë kontest ligjshmëria vlen njejtë për çfarëdo të drejte materiale, si dhe për të drejtën procedurale (shkallëzuar). 3.2.Format dhe llojet e ligjshmërive
Ligjshmëria është princip i rendit shtetëror-juridik. Ky është përcaktim i ligjshmëris në kuptimin më të ngushtë. Rendi juridik normativ si sistem i rregullave juridike në shtet paraqet ligjshmërinë ose si pajtueshmëri e akteve juridike të përgjithshme të ulta me ligj, ose akteve juridike materiale me ligj, gjegjësisht, pajtueshmërinë e disa juridike me normën juridike e cila rrjedh nga ligji. Përcaktimi më i gjërë do të ishte se ligjshmëria është element i ndërlidhjes dhe përshkimit ndërmjet të ndërsjellë të shtetit dhe jurisprudencës. Ligjshmëria lidhet në mënyrë leksike dhe
179
konceptuale për ekzistimin e ligjit si element kyq i legjitimitetit të rendit të shtetit jurisprudencës si shprehje normative të kryerjes së pushtetit të shtetit sovran. Në kuptimin më të gjërë normativ ligjshmëria paraqet pajtueshmërinë e të gjitha akteve juridike, pëveç kushtetutës së shkruar nëse ai ekziston, me ligj. Në lidhje më këtë ligjshmërinë e ndajmë në dy lloje: 1. 2.
ligjshmëria formale dhe ligjshmëria materiale;
3.2.1. Ligjshmëria formale
Ligjshmëria formale paraqet sistemin e akteve juridike të cilët janë të ligjshëm që i ka sjellë organi përgjegjës shtetëror sipas procedurës së rregullores. Ligjshmëria formale është formë e ligjshmërisë e cila formohet atëherë kur akti juridik më i lartë përcakton në cilën formë dhe me çfarë procedurë dhe nga cili organ do të dorëzohet akti juridik i ultë. Pra ligjshmëria nuk trajton raportin në mes ligjit dhe kushtetutës, sepse kjo është pyetje në fushën kushtetuese e cila është shumë me rëndësi për rendin juridik dhe rëndësisë vendimtare për principin e ligjshmërisë. Në rend të parë ligjshmëria ka lidhje me harmonizimin e aktit më të ultë kah vetja që do të thotë se është e lidhur për formën e aktit juridik dhe procedurës së marrjes së tij, e jo në materien gjegjësisht përmbajtjen e tij. Mirëpo ligji shumë herë përcakton edhe përmbajtjen e aktit të fuqisë më të ultë juridike ( psh përmbajtja e rregullores është e përcaktuar me ligj në aspektin e udhëzimeve dhe kahjeve me të cilat rregullohen pyetje të caktuara të cilat janë të lidhura më atë akt juridik, e që dalin nga ligji). Duhet të kemi parasysh që organi më i lartë juridik asnjëherë nuk mund të përcaktoj plotësisht përmbajtjen e aktit më të ultë juridik. Sikur të ishte e mundshme akti i ultë as nuk do të duhej marrë, sepse as përmbajtja e tërë nuk gjindet në ligj. 3.2.2. Ligjshmëria materiale
Ligjshmëria materiale krijohet nëse përmbajtja e aktit juridik të ultë përputhet me aktin juridik më të lartë (kundërt nga ajo joligjshmëria materiale). Kështu psh. Ligji për procedurën gjyqësore përcakton si vijon: ''nuk mund të zbatohen masa të detyruara ndaj palës e cila nuk i është përgjigjur gjyqit për marrje në pyetje si dhe pala nuk mund të detyrohet të jap deklaratë''. Nëse ndonjë gjyq do të vepronte në kundërshtim më këtë, atëherë vendimi më të cilin do të zbatoheshin masa të detyruara ndaj palës e cila nuk i është përgjigjur gjyqit për marrje në pyetje, akti do të ishte në kundërshtim me përmbajtjen e aktit me të lartë juridik. Me rëndësi është të kemi parasysh që me forcimin e parimit të ligjshmërisë organi ligjdhënës arrin të mbaj organet ekzekutive në korniza të ligjdhënies, dhe vetvetiu edhe nën kontrollën politike. Gjithashtu duhet theksuar se është dallimi në problemin e lidhjes së organeve administrative dhe të gjyqeve me aktin juridik më të lartë në veprimtarinë e tyre kështu që ai dallim është natyral dhe nuk mund të mohohet. Organeve të gjyqit akti juridik i lartë u cakton kufijt përmbajtësor më preciz në aktin juridik të ultë se sa kur është fjala për aktin administrativ. Kjo veçanërisht vlen për rastet e caktuara të akteve administrative te të cilat vie deri të zbatimi i disa normave
180
juridike disjunktive, e sidomos nëse bëhet fjalë për sjelljen e aktit juridik në bazë të vlerësimit diskret. 3.3. Ligjshmëria evropiane dhe anglosanksone
Ligjshmëria në kuptimin sociologjik-politik përcaktohet në teorinë dhe praktikën me shprehjen sundimit të të drejtave (''rule of laë''), e në teorinë juridike gjermane shteti juridik përcaktohet me konceptin „Rechtsstaat“. Kuptimi gjerman i ligjshmërisë ligjshmërisë si shtetit juridik është parim plotësues, e jo themelor. Gjithashtu ndërmjet koncepteve ''sundimit të të drejtave'' dhe ''shteti juridik'' nuk ka dallime qenësore. Të dy konceptet bazohen në konceptin modern demoktatik, ndarja e pushtetit, barazia e qytetarëve para ligjit, të drejtën të përdoren mjetet e njejta juridike, gjyqit të pavarur, përgjegjësisë së pushtetit dhe qytetarëve, si edhe kushteve tjera të nevojshme për ekzistimin e ligjshmërisë kuptimin e fjalëve të përmendura. Kushtet e përmendura duhet të sigurojnë realizimin e parimeve të drejtësisë, lirisë, barazisë ose ndonjë vlere tjetër shoqërore dhe juridike. Sa i përket shtetit juridik përmbajtja e të cilit në periudhat e ndryshme historike ishte shumë i ndryshueshëm, ai në kuptimin formal paraqet idenë e sundimit të normës e cila sillet në distanën nga realizimi i idealeve të drejtësisë, rendit dhe qetësisë, deri te idealet nacional-socialist gjegjësisht fashiste dhe idealeve tjera totalitare. Pas luftës së dytë botërore përmbajtja e shtetit juridik përtërihet në bazat demokratike dhe ndërlidhet me ekzistimin dhe garantimin e të drejtave dhe lirive të njeriut. Në teorinë juridike dhe politike të shtetit dhe të drejtësisë gjatë janë mbajtur diskutimet rreth asaj se cilës nga kuptimet e përmendura duhet dhënë përparësi. Përkundër asaj se bëhët fjalë për domethëniet e ndryshme për të njejtën dukuri, e jo për dukuri të ndryshme. Nuk ka arsye që domethëniet sociologjike-politike të mos bëhen bazë kuptimit normative të ligjshmërisë duke respektuar të gjitha dallimet të cilat dalin nga orientimi themelor dhe dallimit të kuptimit të ligjshmërisë evropiane, kontinentale dhe anglo-sanksone. Pjesa më e madhe të drejtës anglosanksone e bën i ashtuq. common lav, që është e drejta zakonore e cila është e vërtetuar me shqiptime të vendimeve në gjyq, e jo legjislacion i shkruar, i cili është i paktë, veçanërisht në Angli. Legjislacioni i shkruar thirret Statute laë (e drejtë ligjore,legjislacion në të drejtën anglosanksone). E drejta angleze e vjetër ishte e zhvilluar në masë dhe përfshinte territorrin e më shumë mbretërive fisnore të Anglisë. Karakteristike është se zhvillohej autonome, kështu mendohet që ka pasur pak ndikim nga sistemi i të drejtës nga roma vendeve tjera, si dhe sipas asaj se ishte e drejtë e përgjithshme, për dallim nga të drejtat e caktuara (privilegjet) të cilat janë të pranuara në bazë të dokumenteve individuale. Janë tri burime themelore të së drejtës anglosaksone: ligjet dhe koleksionet e rregullave të cilat janë lëshuar nga organet e pushtetit; koleksionet e zakoneve të përcaktuara (ndërtimi i përbërë me prejardhje të ndryshme); edhe kompilacionet private të rregullave të përgjithshme ose dispozitave konkrete (me spjegime dhe interpretime). Në koleksionin e vet, e drejta anglosanksone ka më së shumti dispozita penale juridike dhe karakterit penale-procesive,por ka edhe të drejtën qytetare në masë të zhvilluar (statusore dhe familjare, trashëguese, e vërtetë dhe obligative), si dhe të drejtën
181
procedurale qytetare. Statute laë gradualisht, por gjithnjë e më shumë po e shtyn common laë, edhe pse fushat e së drejtës tradicionale, e veçanërisht e drejta qytetare, edhe më tutje pjesën më të madhe të rregulluara përmes common laë-it. E drejta bashkëkohore e vendeve anglosanksone dallon nga sistemet tjera të se drejtës, e veçanërisht të drejtës kontinentale evropiane, me rendin evijave personale , veçanerisht me rolin e madh të së drejtës zakonore të precedentit të gjyqit si burim me rëndësi i së drejtës. Kjo veti është krijuar nga,njëra anë për arsye të zhvillimit historik të asaj së drejte, e cila është larg nga e drejta tradita juridike romake dhe ndikimit më të vogël të së drejtës evropiane, e krijuar në kushte tjera shoqërore. Dallimi në kushtet historike dhe shoqërore ka sjellë deri te dallime të rënëdësishme bile edhe ndërmjet të drejtave të caktuara anglosaksone. Kështu ekzistojnë mjaft dallime në mes të së drejtës anglezë dhe asaj amerikane. 3.4. Rëndësia praktike e ligjshmërisë
Ligjshmëria si parimi juridik dhe si princip i punës korekte së administratës dhe jurisprudencës ka kuptim vetëm nëse realizohen praktikisht në praktikë. Rëndësia praktike eligjshmërisë në realitetin paraqet detyrë e shkencave indikative. Rëndësinë e tyre shumë specifike të ligjshmërisë duhet dalluar nga vlera sociologjike-politike. Ligjshmëria në veprimin praktik të akteve juridike të organeve shtetërore i referohet asaj që nga përfytyrimet e tyre është realizuar në praktikë. Kjo është ngase ligjshmëria posedon disa veti permanente si janë: 1.lidhshmëria për shtetin dhe të drejtën, 2. univerzaliteti, uniteti, 3. relativiteti 4. indikacioni. Lidhshmëria e ligjshmërisë për shtetin dhe të drejtën e ndan nga korektësia shoqërore e cila shpreh kompleksitetin e hierarkisë të gjithë bashkësive shoqërore dhe nevojën që të zbatohen normat me rregulla të caktuara. - Univerzaliteti tregon se nuk ka shtet juridik dhe të drejtë pa ligjshmëri. - Unitariteti tregon se ligjshmëria në çdo shtet është ose unike ose nuk ka fare. - Relativiteti tregon se asnjë rend juridik nuk realizohet sipas dëshirave të krijuesve të vet dhe se çdo rend duhet të llogarisë me të ashtuq. aberacionet standarde të ligjshmërive të cilat hyjnë në konceptin e rendit juridik efikas. Në rendin juridik joefikas aberacionet bëhen deformime ku ligjshmëria shëndrrohet në anomali të së drejtës. Indikacioni paraqet ndjeshmërinë e veçantë të parimeve në çdo shkelje të së dejtës. Për këtë ligjshmëria paraqet tregues të sigurtë të shëndetit të një shteti dhe shoqërie, gjegjësisht, drejtësisë së tyre. 3.5. Fuqia juridike
Çdo akt juridik ka fuqinë e caktuar juridike me të cilën vepron ndaj akteve tjera. Koj do të thotë, në të vërtetë, që çdo akt i tillë ka vend të caktuar në hierarkinë e akteve
182
juridike kështu që ka në një masë të caktuar ndikim në aktet tjera si, dhe prap, do të duhet të duroj edhe masën e caktuar të ndikimeve të akteve tjera në vete. Nëse vendi i saj në hierarkinë e akteve juridike është më lartë, do të ketë fuqi më të madhe juridike, dhe e kundërta. Akti juridik më fuqi më të madhe juridike ndikon në akte me fuqi më të vogël në atë kuptim që ato duhet të jenë në harmonizim me të, pra nuk guxojnë të kundërshtojnë. Ai vet, prap, duhet qenë në harmoni me aktin me fuqi më të madhe juridike nga fuqia e vet. Kuptohet që akti me fuqinë më të madhe (kushtetuta) nuk ka asnjë akt mbi veten kështu që mund të kumtoj si të dëshiron, duke mos pasur kujdes në harmonizimin me ndonjë akt tjetër. E kundërta, akti me fuqinë më të vogël nuk ka ndikim në aktet tjera, ndikimin e të cilëve e duron, dhe ndikon vetëm në aktet materiale të cilat në bazë të tij kryhen. Fuqia juridike e akti juridik, do të thotë pra, është masë e ndikimit, veprimit të njërit akt në aktet tjera. Fuqia juridike më së shumti varet nga forma e saj dhe atë, si e kemi theksuar, në rend të parë nga subjekti i cili është përgjegjës që të sjell aktin, dhe në rend të dytë nga prosedura e sjelljes. 3.6. Elementet që ndikojnë në ligjshmëri 3.6.1. Keqpërdorimi i të drejtës
Të fituarit e të drejtës mund të jetë e ligjshme dhe jo e ligjshme. E drejta e ligjshme është ajo që del nga ligji (legale dhe legjitime). Jo e ligjshme është e drejta subjektive që është kontra ligjit (contra legem). E drejta legale e ligjshme ndonsjëherë nuk do të thotë që duhet t'jetë edhe legjitime, nëse pa marrë parasysh që i është ndarë nga organi përgjegjës dhe sipas procedurës ligjore fyen të drejtën subjektive të dikuj tjetër. Atëherë kur mund të ''keqpërdoret''. Para së gjithash atëherë kur personi shfrytëzon atë të drejtë. Shtrohet pyetja se në çfarë mënyre është fituar e drejta që do të mund keqpërdorej. Para së gjithash, e drejta subjektive mund të dal prej ndonjë të drejte tjetër, që paraqet baza që më së shumti përdoret për keqpërdorimet ose mund të ndahen në mënyrë që të mund të keqpërdoret. Pa marrë parasysh se në çfarë mënyre të fitimit të së drejtës, keqpërdorimi i të drejtës paraqet përdorimin e të drejtës subjektive me të cilën aq shumë ofendon të drejtën subjektive të huaj ashtu që ligji ndalon keqpërdorimin. Norma me të cilën caktohet ndonjë e drejtë subjektive mund që në zbatimin konkret që ndonjëherë të tregohet jomjaft precize, pa marrë parasysh a bëhet fjalë për normën juridike të përgjithshme apo individuale. Më shpesh ndodh që norma e përgjithshme është e paefektshme për shkak se është joprecize dhe e papërcaktuar. Mund të tregohet që kryerja e një të drejte subjektive të plotëfuqishme pengon kryerjen e të drejtës subjektive tjetër, që as nuk ka mundur të parashihet gjatë caktimit normativ të së drejtës konkrete. Kështu psh. e drejta pronësore do të mund të mund të kryhej ashtu që do të çelej pusi në pronën e vet, për ç'arsye i shteret uji pusit të pronës fqinje të cilin e ka shfryëzuar pronari i saj. Rasti tjetër i keqpërdorimit të së drejtës do të ishte ndërtimi i murit në afërsi të megjes së parceles me çka mbyllet dritarja në shtëpinë e cila gjindet në parcelen fqinje. Këto mënyra të fitimit të drejtave subjektive ligji i ndalon. Të drejtat e më hershme mendonin
183
që subjekti mundet të drejtën e vet të shrytëzoj pa kufi bile edhe në rastet e përmendura, dhe ate sipas parimit – kush të drejtën e vet kryen askujt nuk i bën dëm („qui suo iure utitur neminem ledit“). Gjatë zhvillimit të së drejtës dhe krijimit të sistemeve juridike të ndryshme gjithnjë e më shumë po kuptohet se të drejtat subjektive duhet kufizuar nëse duam që maksimalisht të realizohen. Kufizimi i të drejtës kryhet jo vetëm më norma juridike të cilat ndonjë të drejtë përcaktojnë, por edhe konkretisht në ato situata të cilat norma që të drejtën e përcakton, nuk mund t'i parashikon. Kështu krijohet një normë e përgjithshme juridike e kufizuar me të cilën ndalohet keqpërdorimi i të drejtës. Për zbatimin e saj përgjegjës është organi shtetëror, qoftë administrativ ose gjyqësor i cili është i obligueshëm të zbatoj atë normën e përgjithshme juridike më të cilën duhet në çdo rast konkret të vlerësoj a ekziston keqpërdorimi i drejtësisë , gjegjësisht, nëse ekziston , të kufizoj të drejtën apo t'a anuloj. Duket se, përkufizimi i përgjithshëm të drejtës përbëhet nga shfrytëzimi i të drejtës së vet ashtu që subjektit të vet plotësisht apo pjesërisht t'ia pamundësoj ose shkurtoj shfrytëzimin e të drejtës së vet. Për këtë nocion me rëndësi është që me të, të mos kryhet kundërvajtja por të realizohet e drejta fuqiplotë, pra, jo diçka të ndaluar (shkelje) por diçka të lejuar (e drejta subjektive). Në teori elemente e ndryshme të keqpërdorimit të së drejtës kuptohen në shumë mënyra. Janë dy kuptime themelore sipas të cilave është e nevojshme të ekzistoj qëllimi i personit që shfrytëzon ndonjë të drejtë që me realizimin e të drejtës së vet personit tjetër i shkakton dëm. E dyta është kuptimi objektiv i keqpërdorimit të së drejtës e cila përbëhet nga kryerja jo e drejtë të ndonjë të drejte të vet. Ajo mund të zë fill nëse e drejta kryhet kundër qëllimit të vet, edhe kur nuk ekziston qëllimi që me kryerjen e tillë të së drejtës t'i shkaktoj dikujt dëm. Asnjëherë në ndonjë rast konkret nuk është e lehtë të vërtetohët a e ekziston qëllimi i keq gjatë shfrytëzimit të së drejtës subjektive, si dhe a ekziston kryerje e parregullt e të drejtës, gjegjësisht a është kryerja kundër qëllimit të vet etj. Organet të cilat konstatojnë ekzistimin e keqpërdorimit të së drejtës kanë liri të madhe të vlerësimit, kështu ekziston rreziku edhe nga keqpërdorimet e tyre të lirive , gjejgësisht, ekziston rreziku që organi shtetëror shpall keqpërdorim të ndonjë të drejtëedhe kur nuk është fjala për keqpërdorim. E drejta administrative, por edhe degët tjera të drejtësisë ndalojnë keqpërdorimin e së drejtës, kështu ligjdhënia pozitive parasheh ndalimin e kryerjes së të drejtës e cila është në kundërshtim me qëllimin e saj për ç'shkak ajo me ligj është konstatuar ose pranuar. 3.6.2. Antinomia në të drejtën
Antinomia në të drejtë paraqet marrëdhënie në mes dy e më shumë normave juridike në sistemin juridik e një shteti të cilat janë ndërmjet vete plotësisht ose pjesërisht inkompatibile, pra të kundërta ose kundërthënëse nga përmbajtja e obligimeve juridike dhe autorizimeve të cilat ajo i përcakton për adresatët e vet. Ajo marrëdhënie fillon vetëm ndërmjet normave të cilat kanë pjesërisht apo plotësisht fushë të njejtë të vlerjes, gjegjësisht, nëse rregullojnë sjelljet e njejta për kategoritë e njejta të subjekteve dhe në kohë dhe hapsirë të njejtë (psh ekziston kundërshtimi në mes të normave që urdhërojnë një veprim dhe asaj nën kushtet e njejta ndalon të njejtin veprim. Antinomia krijohet si
184
ndërmjet normave juridike të barabarta, ashtu edhe ndërmjet normave juridike me fuqi juridike të ndryshme. Krahas këtyre akteve normative që përfshijnë edhe joligjshmërinë në të drejtë është e mundshme të flitet edhe për antinomi aksiologe në të drejtën ose inkompatibilitetin ndërmjt principeve vlerëusese të cilat i aprovon sistemi juridik, gjegjësisht ndërmjet përmbajtjes së normave juridike dhe teknikës me të cilën duhet zbatuar ato përmbajtje. Për shkak të veprimit të intereseve të kundërta në të drejtën, për shkak të zhvillimit të institucioneve juridike, për gabimet logjike dhe stilistike dhe arsyeve tjera, sistemi juridik nuk mund të jetë plotësisht i lirë nga antinomia, gjegjësisht plotësisht koherent. Sërish, të gjithë sistemet juridike tentojnë të arrijnë shkallën më të lartë të mundshme të unitetit të mendimeve. Për këtë arsye në të gjitha caktohen obligimet dhe autorizimet e subjekteve të caktuara juridike të eliminojnë antinominë dhe të sjellin procedura me ndihmën e të cilave ai eliminim i antinomisë kryhet. Mënyrat elementare të zgjidhjes së formave normative të antinomisë në të drejtën janë: 1) vënies jashtë fuqisë njërën ose të dy mënyrat e zgjidhjes inkompatibile të normave juridike; dhe 2) ndërrimi i kuptimeve të normave inkompatibile me interpretimin e tyre. Në rend të parë përdoren si kriterium themelor parimi kohor lex posterior derogat priori, parimi i fuqisë juridike lex superior derogat inferiori dhe parimi i mbrojtjes lex specialis derogat generali. Në rastin tjetër, ata që zbatojnë normat juridike me reinterpretim ndërrojnë fushën personale, materiale, kohore ose hapsinore të vlefshmërisë së njërës apo të dy normave juridike inkompatibile. 3.6.3. Eksepcioni i joligjshmërisë (jolegaliteti)
Ekscepcioni i joligjshmërisë paraqet formë të autorizimit kontrollues ndaj dispozitave ligjore përmes të cilit organi i caktuar shtetëror ( me rregull gjyqi) refuzon zbatimin e rregullës juridike në rast konkret kur vërtetohet që ajo dispozitë juridike në kundërshti me normën juridike më të lartë (ligjin). Në rast të tillë lënda zgjidhet në bazë të ligjit. Me zbatimin e eksepcionit dispozita ligjore nuk anulohet me efektin objektiv (erga omnes), por veprimi eksepciv kufizohet vetëm në palët e rastit, me çka futet masa e caktuar e pasigurisë juridike. 3.6.4. Veprimi kthyes i rregullës juridike (retroaktiviteti)
Retroaktiviteti nënkupton se dispozita zbatohet në situata të cilat janë krijuar dhe ekzistuar para se vet dispozita të ketë hyrë në fuqi. Shpesh theksohet që nuk është e arsyeshme që dispozita juridike të ketë ndikim retroaktiv. Qëndrimi i tillë parimisht mirret edhe në sistemin juridik ku ligjdhënësi në princip eliminon mundësinë e ndikimit retroaktiv të dispozitës juridike duke e lejuar vetën jashtëzakonisht dhe nën kushtet strikte të dispozitës. Dhënia e ndikimit retroaktiv të dispozitës juridike shkakton pasigurinë si për subjekte të cilat zbatojnë dispozitën juridike, sepse te ata shtrohen dilema a nuk do të shënjohet ndonjë nga veprimet e tyre si kundër ligjore dhe ashtu të sanksionohet, ashtu edhe për subjekte në këndvështrimin e sigurisë juridike në mbrojtjen e të drejtave të realizuara.
185
3.6.5. Konflikti i kompetencave
Mosmarrëveshja ndërmjet dy apo më shumë organeve shtetërore rreth asaj kush është kompetent për zgjidhjen e marrëdhënieve të caktuara, pyetjeve dhe të ngjajshme mund të sjell deri të paligjshmëria. Konflikti i kompetencave mund të shkaktohet ndërmjet organeve shtetëror të ndryshme, si administrative, ashtu edhe organeve gjyqësore. Gjithashtu, konflikti i kompetencave mund të shkaktohet ndërmjet organeve të nivelit të njejtë apo të ndryshëm të vendosjes, pastaj ndërmjet gjyqeve, ndërmjet gjyqeve dhe organit të administrimit, ndërmjet organeve të ndryshmetë administrimit etj. Gjithashtu konflikti mund shkaktohet si në aspektin e kompetencës së vërtetë ashtu edhe lokale. Konflikti pozitiv është ai kur dy ose më shumë organe e shohin veten kompetent për zgjidhjen e të njejtës çështje të së drejtës, deri sa konflikti negativ i kompetencës ekziston kur dy ose më shumë organe e konsiderojnë veten kompetent në zgjidhjen e çështjes së caktuar juridike apo pyetjes së caktuar juridike. Zgjidhja e konflikteve të kompetencave është në përcaktimin e organit i cili është kompetent për zgjidhjen e çështjes së caktuar juridike sipas dispozitave në fuqi për komptencat e punës dhe veprimit të organit. Zgjidhja e konfliktit të kompetencës zakonisht i besohet si kompetencë ligjore atyre organeve të cilat në një mënyrë organe më të larta të përbashkëta nga organet të cialt janë në konflikt. 3.6.6. Zbatimi joligjor i ligjit
Ekzistimi i zbatimit joligjor të ligjit mund të sjell në pyetje ligjshmërinë e aktit juridik , qoftë a bëhët për dhënien e ndonjë akti juridik të caktuar apo bëhët fjalë për sjelljen dhe dhënien e aktit nënligjor të përgjithshëm.aktiPostojanje nezakonite primjene zakona može dovesti u pitanje zakonitost pravnog akta, bilo da se radi o izdavanju pojedinačnog pravnog akta ili se radi o donošenju i izdavanju podzakonskog općeg akta. Kështu për shembull baza për zgjidhjen e ndonjë çështjeje juridike duhet të jetë eksluzivisht ligji në fuqi që mund të zbatohet, gjegjësisht, dispozitat juridike pozitive që janë në fuqi. Të gjthë të tjerat do të ishte joligjshmëri në veprimin e organit shtetëror. Kështu që zgjidhja e ndonjë rasti konkret me përdorimin edispozitave juridike, qoftë ligjit ose aktit nënligjor të përgjithshëm i cili nuk vlen do të sjellë deri te akti administrativ i paligjshëm. Deri te konflikti i ligjit mund të vie në fushat e ndryshme të cilat janë të rregulluara me të drejtën dhe me kriteriume të ndryshme. Kështu ekziston konflikti në kohën e vlerëshmërisë së tyre. Ai krijohet në mes të akteve juridike të më hershme dhe të më vonshme, qoftë a bëhet fjalë për zbatimin e dispozitave juridike të hershme të cilat nuk kanë hyrë në fuqi, apo nëse janë zbatuar dispozitat juridike të cilat më nuk vlejnë në rastin konkret. Gjithashtu, zbatimi i paligjshëm i cili mund të sjell deri te veprimi i paligjshëm i organit shtetëror është duke marrë parasysh territorin, pra kur në territorin e njëjtë ka
186
bazë të vlejnë dy a më shumë ligje (psh konflikti ndërmjet ligjeve të federatës dhe ligjeve të shteteve anëtare), etj. Mirëpo, në kuptimin e ngushtë të fjalës, nën kuptimin e konfliktit të ligjeve nënkuptohet vetëm konflikti në mes ligjeve të cilat u përkasin shteteve të ndryshme për zgjidhjen e rastit konkret i cili mund të jetë, me baza të ndryshme, i zgjidhur me zbatimin e ligjit të dy apo më shumë shteteve. 3.7. Legjitimiteti
Legjitimiteti i normave juridike është karakteristikë dhe veçori e të gjithë normave shoqërore. Legjitimiteti do të thotë pranimin e normave juridike ( ose ndonjë norme tjetër shoqërore) nga ana e adrestëve (personat të cilëve iu është drejtuar norma), e kjo si rregull është shumica e anëtarëve të ndonjë bashkësie politike-territoriale. Legjitimiteti është institut juridik i cili paraqet: 1) koncept me të cilin paraqitet ajo që është në harmoni me rendin e caktuar,që ekziston tani apo që ka ekzistuar deri vonë; 2) eliminimin e ndrrimeve dhe pranimin e mdrrimeve të kundërta me rendin ekzistues të cilat janë në rrjedh apo vetëm se janë zbatuar në vepër. Parimisht legjitimiteti miraton në teori dhe praktikë intervenimet, për mbrojtje të ekzistimit të rendit të caktuar. Ekzistimi i legjitimitetit të normës juridike paraqet principin juridik i rendit juridik si dhe rregulli i legjtimitetit të normave juridike vlen edhe për sistemin juridik i cili nuk përbëhet vetëm nga rregullat e rastësishme të dhunshme, rregulla të dhunshme të rëndomta. Por edhe nga rregullat që janë të arsyetuara dhe të pranuara si të tilla në shoqëri. Kështu legjitimiteti, qoftë i dispozitave në të cilat janë të përmbajtura disa norma juridike, qoftë vetëm norma juridike ëhtë parakusht që të vlejnë kushtetuta dhe ligji. Ky parim është conditio sine qua non për funksionimin e sistemit politik pa tronditje dhe konflikte të cilat do të ishin të papajtueshme dhe do të kishin përfundim jotë favorshëm për ekzistimin e shtetit. njejtë vlen edhe për rregullime permanente të marrëdhënieve shoqërore të cilat i quajmë ''institucione'', si janë familja, martesa, shoqatat, ndërmarrjet, xhamia, kisha etj. 3.8. Mbrojtja e ligjshmërisë dhe mjetet juridike
Me qëllim të provës së paligjshmërisë së ndonjë akti juridik në rendin juridik të shteteve bashkëkohore dhe demokratike është i paraparë procedimi i caktuar. Aty provohen faktet e caktuara që i përkasin procedimit dhe organit që ishte kompetent për zgjidhjen e ndonjë çështjeje juridike. Procedura në të cilën shqyrtohet dhe vërtetohet paligjshmëria e ndonjë akti juridik ndryshon në rendet juridike nga shteti në shtet. Te aktet juridike te të cilat nuk është i lejuar procedura e provës së paligjshmërisë së tyre. Te aktet te të cilat është e lejuar procedua e tillë ekziston e drejta për paraqitje të mjeteve juridike të rregullta dhe të jashtëzakonshme. Mbrojtja primare nga aktet juridike të paligjshme realizohet me shfrytëzimin e mjeteve të rregullta juridike (ankesa dhe kundërshtimi), dhe kështu i dallojmë shkallën e dyshkallmërisë dhe të treshkallmërisë të hetimit dhe provës së paligjshmërisë së akteve juridike. Këto forma të mbrojtjes së ligjshmërisë i referohen vetëm disa akte, deri sa për aktet e përgjithshme juridike ekziston një procedurë tjetër e paraparë e cila paraqitet para gjyqeve kushtetutare kompetente si vlerësim kushtetutar i akteve juridike.
187
Mbrojtja e të drejtave në kuptim të ngushtë është mbrojtja në rast të shkeljes së të drejtës subjektive, e në kuptimin e gjërë, mbrojtja në rast të rrezikimit së të drejtës. E drejta është shkelur në kuptimin e ngushtë kur është krijuar gjendje e kundërt nga përmbajtja e autorizimit (pronarit i është marrë pa bazë). E drejta është rrezikuar (shkelja në kuptim të gjërë) kur ekziston rreziku të krijohet gjendje e kundërt e përmbajtjes së autorizimit (ndërtesa fqinje është gropuar por ende nuk është rrënuar, ka nisur botimi i librit të autorit pa autorizimin e tij, por ende nuk është edituar etj). Pamundësia që titullari në tërësi apo pjesërisht të kryej të drejtën e vet, dhe gjendaj e rrezikut që pamundësia e tillë të filloj, mund të jenë të shkaktuara nga veprimi i njerëzve (veprimi i shkeljes) ose me ngjarje (ngjarja e lëndimit, psh ujqit sulmojnë bagëtinë e pronarit). 4. ADMINISTRATA NË SHTETIN JURIDIK DHE JODEMOKRATIK
Për dallim nga shteti juridik dhe demokratik në të cilën administrata dhe gjykatat janë të vendosura nën legjislacion, në shtetin jo juridik këto organe janë dëshmi e pushtetit të pakontrolluar. Ato kanë qasje të ndryshme të të kuptuarit të interesit publik. Ai interes, nuk është interes i qytetarit si individit apstrakt. Ai është pasqyrim i shtresës së privilegjuar, një establishmenti i cili për të gjitha vendos për vete dhe në emër të të gjithve. Kjo gjendje është keqpërdorimi i pushtetit në të cilin nuk ekziston siguria juridike e qytetarit. Përhapja veprimtarisë së administrimit në punët e regullimit të sferave të ndryshme të jetës së njerëzve në shtet, para së gjithash të kanalizuarit e rrjedhave të ekonomisë dhe kryerjes së punëve dobiprurëse shoqërore të karakterit të jodetyrueshëm përmes veprimit të shërbimeve publike, ka zgjeruar rrethin e bartësve të veprimtarisë së administrimit në ato të karakterit jo shtetëror me çka i është dhënë rëndësi të ashtuquajturit sektorit publik. Nga njëra anë, kjo e demokratizoi administratën e bëri të hapur ndaj qytetarëve, e nga ana tjetër, decentralizimi i saj e ka barazuar administratën me rrethinën deri në atë masë sa anëtarët janë, në një mënyrë, plotësisht pa pushtet nga sistemi i pushtetit, e diferencimi i cili kështu fillon, domosdo ndikon në lidhshmërinë dhe integrimin e amdninistratës së shtetit me zbatimin e metodës së hierarkisë së mbishtruarit dhe nënshtruarit. Administrata është pa dyshim publike mevet faktin se është e orientuar në realizimin e interesave publike dhe të përgjithshme. Ajo duhet të veproj në harmoni me rregullin «obliti privatorum, publica curate», pra, duke mos shikuar interesat private kur janë në pyetje interesat e përgjithshme, por kërkesa e tillë nuk guxon të kuptohet fjalë për fjalë në mënyrë që të mos pamundësohet realizimi i të drejtave personale-subjektive. Administrata e profesionalizuar gjithnjë të çon kah shteti juridik. Ajo nuk mundëson që nga padrejtësia të krijohet drejtësia, për dallim nga shteti në të cilin nuk ekziston pushteti i drejtësisë dhe në të cilën vlen rregulla, që e drejta nuk mund të krijohet nga shkelja e të drejtave («ex injuria jus non oritur» - nga padrejtësia nuk krijohet drejtësia).
188
Kërkesat shtetërore përmbushen përmes funksionit udhëheqës dhe rregullimit të marrëdhënieve konkrete, kështu norma të cilën e ka sjell pushteti shtetëror, bëhet juridike vetëm atëherë kur është mjaft efikase që të jetë në gjendje të udhëheq marrëdhëniet në shoqëri, të cilat përmes saj krijohen. Administrata e Bosnës dhe Hercegovinës nuk ka sistem i cili do t'i lidhte elementet e saj, sepse kornizat ekzistuese janë të diferencuara proporcionalisht kornizës kushtetutare në të cilën ajo ndodhet.
189
Kapitulli XI
KONTROLLIMI I PUNËS SË ADMINISTRATËS 1. FORMAT DHE BARTËSIT E KONTROLLIMIT TË PUNËS
Kontrolli i administratës së shtetit paraqet një aspekt të caktuar dhe specifik të mbikqyrjes juridike ndaj aktiviteteve të shumta të cilat organet e administratës si organe të pushtetit shtetëror i kryejnë në situata të llojllojshme. Në pyetje është veprimtaria në të cilën subjektet e autorizuar kanë të drejtë të kryejnë mbikqyrjen, gjegjësisht kontrollën mbi sjelljen e administratës, mënurën se si ajo e përdor autorizimet e veta dhe a bie akte, gjegjësisht a ndërmerr masat adekuate në përputhje me autorizimet e veta. Edhe këtu është e domosdoshme të tregohet se kontrolla nuk është vetëm qasjen autoritative, po njëkohësisht edhe ''dhënies së ndihmës dhe këshillimit atij që kryen kontrrollën, përmirësimin e vërtetë të gabimeve të bëra dhe mangësive, si dhe avansimin e punës dhe edukimin e personave të cilët punojnë në administratën shtetërore''. Kontrolla, gjegjësisht vlerësimi i punës së organit të administratës mund të realizohet përmes më shumë formave fillestare, të cilët kanë subjektet e veta, gjegjësisht bartësit. Shumë shpesh në teorinë e mbikqyrjes juridike shqyrtohen këto forma të kësaj kontrolle dhe bartësit e vet: 1) kontrolla e administrimit të cilën e kryejnë trupat përfaqësues dhe organet politike-zbatuese; 2) kontrolla e mbikqyrjes të cilën e kryejnë ombudspersoni; 3) kontrolla e administrimit në kuadër të administratës ; 4) kontrolla e administrimit në suaza të mbikqyrjes së rregullt të gjyqeve ndaj ligjshmërisë së punës së organeve të administratës dhe 5) kontrolla e administrimit të cilën e kryen prokuroria publike. Në bazë të formave të përmendura të kontrollës së veprimtarisë mbikqyrëse dallojmë këto lloje të kontrollës: (1) kontrollën e organeve të administrimit e cila realizohet duke zbatuar autorizimet procesuale(psh kjo është kontrolla e prokurorit publik i cili ka të drejtë në shfrytëzimin e mjeteve juridike) dhe (2) kontrollën e organeve të administrimit e cila realizohet përmes autorizimeve meritore (kontrolla mbikqyrës i mbikqyrjes dhe kontrolla gjyqësor i mbikqyrjes). Kontrolla gjyqësore dhe administrative edhe sot kanë vlerë të veçantë dhe paraqesin instrumentet fillestare për largimin e kundërligjshmërisës në kryerjen e pushtetit politik në situata individuale në shtetet bashkëkohore.
190
2. KONTROLLA DHE FUNKSIONIMI I ORGANEVE MBIKQYRËSE TË CILAT I KRYEJNË TRUPAT PËRFAQËSUES
Kontrolla dhe funksionimi i organeve të mbikqyrjes të cilat i kryejnëtrupat e përfaqësive përfshin atë lloj të kontrollit që në teorinë e të drejtës administrative thirret edhe kontrolla politik.Kjo është formë i kontrollit i cili nënkupton të drejtën e organeve të përfaqësive që të kenë disa ingerenca politiko-ekzekutive, e veçanërisht ndaj organeve të mbikqyrjes. Në konstalacion të këtyre marrëdhënieve situatë e veçantë është e atyre organeve politike-ekzekutive të cilët zgjidhen drejtpërdrejt. Por nën disa kushte të caktuara kushtetutare dhe ligjore, mund që në trupin adekuat të përfaqësisë të parashtrohen pyetja e përgjegjësisë edhe të këtyre organeve. Kur janë në pyetje qeveritë, si organe politike-ekzekutive kolegjiale (Këshilli ministrave, qeverive dhe të tjera ), krahas përgjegjësive specifike të personaliteteve kryesuese të tyre, gjegjësisht të kryetarit të shtetit mund të shtrohet edhe pyetja e përgjegjësisë së anëtarit të caktuar, gjegjësisht ministrit, si udhëheqës i resorit të caktuar shtetëror të ngarkuar për rregullimin e sferës së caktuar të jetës shoqërore. Krahas përgjegjësisë kolektive si anëtar i qeverisë, dhe përgjegjësisë individuale për punën e vet dhe punën e ministrisë në tërësi në ballë të së cilës është.Në njësitë e vetëqeverisjes lokale mund të vërehet edhe obligimi i paraqitjes së raportit të kryetarit të komunës kuvendit të komunës dhe opinionit për zbatimin e politikës së komunës dhe për aktivitetet e numërta. Duke u nisur nga ajo se kryetari zgjedhet në zgjedhje drejtpërdrejt dhe me vota të fshehta, që dmth se kuvendi komunal nuk ka mandat as t'a zgjedh e as t'a shkarkon nga detyra, në shprehje vjen përgjegjësia e veçantë e kuvendit komunal ndaj qytetarëve si votues të cilët mund të shpallin zgjedhjet e parakohshme të kuvendit komunal për të verifikuar mandatin e kryetarit. Ky lloj i kontrollimës së funksionimit të organeve udhëheqëse dhe politiko-ekzekutive pasqyrohet, drejtpërdrejt apo tërthorazi, edhe përmes realizimit të drejtave themeluese dhe buxhetore të trupave të përfaqësuesve. Kjo arrihet si në aspektin e marrjes së disa akteve ligjore të caktuara, ashtu edhe dhënien e kahjeve për realizimin e tyre, që veçanërisht vie në shprehje në mbylljen e diskutimeve për raportin e punës, gjegjësisht për shqyrtimin e materialeve të caktuara analitikeinformative nga fushat e ndryshme. 3. KONTROLLIMI I ADMINISTRIMIT TË CILIN E KRYEN OMBUDSPERSONI
Kontrollimi i administrimit të cilën e kryen ombudspersoni është asi lloj kontrolle që kohëve të fundit po aplikohet në shtetet në tranzicion. Sipas shembullit të vendeve të zhvilluara demokratike të perëndimit, veçanërisht ne shtetet me rolin e theksuar social, si janë Suedia, ombudspersoni në hapsirat e ish-Jugosllavisë është konstatuar në sistemin e drejtësisë në mënyrë që të kontriboj në në forcimin e e të drejtave dhe lirive të njeriut. Ombudspersoni është institucion i cili ka të drejtë dhe mundet të hulumtoj format e ndryshme të veprimit të paligjshëm dhe të parregullt të organeve të pushtetit dhe individëve në kryerjen e të gjitha formave të veprimtarive, nga organet e pushtetit ekzekutues, deri te gjyqet dhe të tjera. Ombudspersoni ndërmerr masa dhe veprime të
191
caktuara pas pranimit të lajmit në formë të raportit nga administrata e Komisionit, pohime ose sipas iniciativës së vet shkeljen e të drejtave të njeriut, të cilat janë të paraparanë konventën e Evropës për mbrojtjen e të drejtave të njeriut dhe lirive elementare ose diskriminimit me çfarëdo baze. Për rezultatet e veta të hetimit shpall rezultatet dhe konkluzionet. Raportet e veçanta mund t'ia prezenton zyrtarit ose organit të qeverisë. Nëse subjekti të cilit i është drejtuar raporti i veçantë nuk i kushtohet kujdes, ombudspersoni raportin do t'a prezenton dhe t'ia udhëzoj organeve dhe trupave të bashkësisë ndërkombëtare për implementimin dhe zbatimin e ligjit dhe dispozitave të tjera, varësisht se kush vendos për pyetje të caktuara nga kompetencat e veta. Raporti i njejtë i drejtohet edhe organit politiko-ekzekutues të atij niveli të pushtetit në të cilin organi apo zyrtari nuk i ka kushtuar vëmendje konkluzioneve dhe rekomandimet e ombudspersonit. Njëkohësisht ombudspersoni mund të nis procedurën para trupave kompetent dhe institucioneve të pushtetit. Ai ka të drejtë qasjeje dhe shqyrtimit të të gjitha dokumenteve zyrtare, duke përfshirë edhe ato dokumente të cilat janë të natyrës konfidenciale. Veçanërisht është e parashikuar që ombudspersoni ka të drejtë me qenë prezent në dëgjimet dhe procedurat administrative te organet e administratës. Ombudspersoni mundet në çdo kohë të hyj dhe të kontrolloj cilin do vend ku personat janë të privuar nga liria ose ku punojnë. Këto autorizimet e tija duhet qenë më përafërsisht të precizuara në ligjet për procedurën e administrimit. 4. KONTROLLA E ORGANIT TË SHKALLËS SË DYTË - KONTROLLA E INSTANCËS
Kontrolla e organit të shkallës së dytë- kontrolla i instancës është kontrollë e organit të administratës i cili me dispozitat ligjore është i caktuar si organ i shkallës së dytë, gjegjësisht organ i cili ka karakter ''të instancës më të lartë'' zgjidh sipas ankesës së subjektit të autorizuar dhe e cila është e dorëzuar kundër vendimit të marrë të organit të shkallës së parë. Ankesën në procedurën e administrimit mund ta paraqet pala, prokurori publik dhe mbrojtësi publik, si dhe ombudspersoni nëse ka të bëjë me mbrojtjen e të drejtave të njeriut dhe mbrojtjen e dinjitetit të njerëzve.Parashtruesi i ankesës kërkon që vendimi i shkallës së parë sërish të rishqyrtohetdhe përmirësohet nga ana organit të shkallës së dytë për paligjshmëritë eventuale të përmbajtur aty. Gjithashtu parashtruesi i ankesës kërkon që vendimi i shkallës së parë të anulohet (në tërësi apo pjesërisht), gjegjësisht, të ndryshohet në si i paligjshëm ose i parregullt. Në procedurën e administrimit vlen parimi i zgjidhjes së dyshkallmërisë së zgjidhjes; kjo do të thotë se me ankesën kundër vendimit të shkallës së parë mund të zgjedh vetëm edhe një organ i drejtperdrejt më i lartë dhe sipas kësaj me vendimin eorganit të shkallës së dytë përfundon vendimin në organin procedurës së administrimit.Nga parimi i vendimit të shkallës së dytë në procedurën e administrimit LPA parasheh disa leshime të caktuara; në ato raste nuk mund të paraqitet ankesa kundër vendimit të marrë në shkallën e parë. Pas paraqitjes së ankesës, vendimi kundër të cilit është deklaruar nuk mund të zbatohet (ndikimi suspenziv i ankesës) dhe për atë vendos organi i shkallës së dytë( ndikimi devulutiv i ankesës). Vërtetë edhe organi i shkallës së parë ka mundëi që edhe një herë të t'ia nënshtroj aktin e marrë kontrollës së vet (ndikimi remonstrativ i ankesës).
192
Më atë rast organi i shkallës së parë mundet, nësë mendohet që ankesa është me bazë, të ndryshoj vendimin e shkalllës së parë në tërësi apo pjesërisht dhe të kompletoj procedimin dhe të bie vendim të ri.Gjatë kryerjes së kontrollës instancionale organi i shkallës së dytë ka të drejtë të vlerësoj ligjshmërinë dhe të vlerësoj arsyeshmërinë e aktit të administrimit të organit të shkallës së parë.Kryerjen e kontrollës të cilën e kryen organi i shkallës së dytë është realizimi i principit të shkallës së dytë në zgjidhjen e gjërave administrative. Me atë rast organi i shkallës së dytë heton rregullsinë e vendimit të shkallës së parë dhe nëse vlerësohet se ankesa nuk është bërë me kohë, e deklaruar nga personi i paautorizuar ose është e palejuar do ta hudhin poshtë me vendimin e vet, pastaj ka të drejtë të refuzoj ankesën, të ndryshojvendimin e shkallës së parë në dobvi të palës, e shumë rrallë në dëm të saj, të ndaloj vendimin e shkallës së parë dhe t'a kthej organit të shkallës së parë në procedim të ri, të anuloj vendimin e shkallës së parë dhe vet të zgjidh gjënë e administratës dhe të shpall vendimine shkallës së parë të pavlefshëm. 5. KONTROLLA E ADMINISTRIMIT TË CILËN E KRYEN PROKURORIA
Kontrolla e prokurorisë ndaj administratës është ajo lloj kontrolle nga ana e organit të ndjekjes e cila, si edhe në sistemet tjera, realizohet me aplikimin e autorizimeve procesuale. Prokuroria është organ i pavarur i shtetit i cili, në kuadër të drejtave dhe obligimeve konkrete të bashkësisë politike-territorriale (komunës, kantonit, etnitetit) ndërmerr masa të caktuara ligjore në aspektin e ndjekjes e kryerësve të veprave penale dhe kundërvajtjeve ekonomike, deponon mjete juridike me qëllim të mbrojtjes së ligjshmërisë dhe kryen punë të tjera të caktuara me ligj. Krahas funksionit fillestar të ndekjes së kryerësve të veprave penale dhe kundërvajtjeve ekonomike, prokurori kompetent në proceset, jashtproceset, administrim dhe procedurave tjera deponon mjete juridike për mbrojtjen e ligjshmërisë pra gjyqit suprem të entitetit, gjegjësisht prokurori kantonial para gjyqit kantonial. Në rastin e autorizimit të veçantë të përcaktuar në ligj, prokurori në procedurë administrative përfaqëson interesin publik me të gjithë autorizimet, të drejtat dhe obligimet e palës. Kur me ligj është i autorizuar, prokurori mund të deklaroj ankesën kundër vendimit me të cilin është dëmtuar ligji në dobi të individit ose personit juridik e në dëm të interesit publik. Prokurori ka të drejtë të kërkoj përsëritjen e procedurës së administrimit nën kushte të njejta si edhe pala. Në rastet kur kundër vendimit fuqiplotë në gjënë në të cilën nuk mund të ketë padi, e mbrojtja gjuqësore nuk është e siguruar jashtë padisë administrative, prokurori ka të drejtë të ngrit kërkesë për mbrojtje të ligjmërisë, nëse mendon se me vendim është dëmtuar ligji. Pëveç mundësisë të shfrytëzimit të këtyre mjeteve të jashtëzakonshme juridike, prokurori ka të drejtë të kërkoj shtyrje, respektivisht ndërprerje të realizimit të vendimit të prerë të administrimit, nëse e vlerëson që është në pyetje dëmtimi i ligjit ose kontratës ndërkombëtare dhe nëse me zbatimin do të mundej të kishte pasoja të dëmshme dhe të papërmisueshme.
193
Prokurori ka të drejtë të aktivizoj padinë administrative, nëse me aktin administrativ është dëmtuar ligji në dobi të personit juridik ose qytetarit. Kur bëhet fjalë për këto raste, është e papaparë obligimi ligjor i organit administrativ, shërbimit për administrim dhe personave juridik që menjëherë me të kuptuar dëmtimin e ligjit të lajmërojnë prokurorin përgjegjës ose organ tjetër të autorizuar me ligj. Edhe në padinë administrative prokurori përgjegjës ka të drejtë të dorëzoj kërkesën për mbrojtjen e ligjshmërisë, si mjet i jashtëzakonshëm juridik. 6. TË DREJTAT E NJERIUT
Të drejtat e njeriut ndërlidhen me të drejtat univerzale të njerëzve pa kurrëfar diskriminimi.Të drejtat e njeriut në madhësinë e vet ka kaluar evulimin e gjatë,që nga dokumentet e me të hershme të cilët datojnë që para erës së re, deri te dokumentet si janë Magna Charta Libertatum (1215.), Petition of Rights (1628.), Habeas Corpus Act (1679.), pastaj Deklaratës Franceze për të drejtat e njeriut nga 1789., dhe fillimit të mbrojtjes institucionale të të drejtave të njeriut, që nga e ashtuquajtura gjenerata e parë e të drejtave të qytetarëve dhe politike deri te kërkesat më të rejanë fushën e të drejtave të njeriut. Kushtetutat e kodifikuara të të gjitha shteteve në tekstet e veta përmbajnë, shumë herë të numruara taksativisht, të drejtat e njeriut dhe padyshim edhe i garantojnë. Kushtetutat e pakodifikuara gjithashtu kanë rolin e njejtë, e të drejtat e njeriut këtu janë të përmbajtura në dokumente të caktuara të cilat paraqesin burimin e asaj, kushtetutës së pa shkruar. Kjo është edhe një prej arsyeve të ngurtësisë të kushtetutës, sepse ''kushtetuta (...) është kuptuar si si akt në të cilin më heret duhet të garantohen të drejtat natyrale të njeriut të cilat, që t'i respektojnë të gjithë, e më së shumti trupat shtetërore, duhet të jenë të formuara në mënyrë juridike të padyshimtë dhe të qartë'', deri sa gjithsesi nga natyra e ngurtësisë së kushtetutës dalin fuqia më e madhe juridike e kushtetutës nga ligji, si dhe kërkesa për ligj kushtetutar. Natyrisht, që këto dispozita kushtetuese të mos mbesin e drejtë e zhveshur, pa kurrëfarë mënyre të mbrohet, gjyqet kushtetuese të shteteve duhet të jenë funksional, dhe të pavarur, në interpretimin e kushtetutës dhe me këtë mbrojtjen dhe garantimin e të drejtave të njeriut. Duke u nisur se kushtetutat e numrit më të madh të vendeve veçohen me shkallë më të madhe të përgjithsimit nga ligji, në mungesë të ligjeve të organeve të cilët do të mundnin të përpunojnë materien më detalisht dhe më konkretisht, roli i gjyqeve kushtetuese lajmërohet si shumë me rëndësi në interepretimin e dispozitave kushtetuese shumë herë abstrakte.
194
LITERATURA LIBRAT: - Aleksić D.: Finansije i finansijsko pravo, Zagreb 1982; - Bogoev, K.: Lokalne finansije Jugoslavije, Beograd, 1964; - Dautbašić J.: Finansije i finansijsko pravo, Sarajevë 1980. - Dedić, S.: Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine, Sarajevë, 1998. - Dukanac Lj.: Osnovni problemi porezivanja, Beograd, 1938; - Begić I. Kasdim (2000): Ekonomska politika, Sarajevë; - Dedić, S. (2001): Upravno pravo, Magjistraturë, Sarajevë. - Dedić, S. (2001): Upravno procesno pravo, Magjistraturë, Sarajevë. - Ibrahimagić, O. (2001): Pravna suština Dejtona, Këshilli i Kongresit të intelektualëve boshnjakë, Sarajevë. - Ibrahimagić, O. (2005): Državno uređenje Bosne i Hercegovine, Sarajevë. - Jovičić, M. (1992): Državnost federalnih jedinica, Naučna knjiga, Beograd. - Kamarić, M., Festić, I. (2004): Upravno pravo, Magistrat, Sarajevë. - Krijan, P. (1999): Komentar Zakona o upravnom postupku F BiH, OSCE-Ured za demokratizaciju, Sarajevë - Kunić, P. (2001): Upravno pravo, Pravni fakultet, Banja Llukë. - Lilić, S. (1998): Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd. - Lilić, S. et al. (1999): Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd. - Miličević, N. et al. (1999): Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini, OSCE – Ured za demokratizaciju, Sarajevë. - Misita, M. (2002): Osnovi prava EU, Magjistraturë, Sarajevë. - Prof. dr. EUGEN PUSIĆ: Nauka o upravi, Školska knjiga, Zagreb, 1993.
195
- Prof. dr. EUGEN PUSIĆ: Upravni sistemi, Knjiga 1, Grafički zavod Hrvatske, Zagreb, 1985. - E. Pusić, S. Ivanišević, Ž. Pavić, M. Ramljak; Upravni sistemi; Narodne novine, Zagreb 1988; - Pusić, E. (1995): Upravna znanost, Naprijed, Zagreb. - Prof. dr. MILAN RAMLJAK: Uprava i društvo, Institut za društvena istraživanja Sveučilišta Zagreb, Zagreb, 1996. - Tomić, Z. (1998): Upravno pravo, JP Gazeta zyrtare SRJ, Beograd. - Trnka, K. (2000): Konstitutivnost naroda, Vijeće Kongresi i intelektualëve boshnjak, Sarajevë. - Trnka, K. (2000): Ustavno pravo, Fakulteti Juridik i Univerzitetit nw Bihaq, Sarajevë. - Trnka, K. (2006): Ustavno pravo, Fakulteti pwr administratw publike, Sarajevë. - Dedić dr Sead – Upravno pravo Bosne i Hercegovine, “Magjistraturë“, Sarajevë, 2001. - Đelmo dr. Zenaid, Upravno pravo i upravno pravo Evropske unije, Fakulteti pwr administratw publike, Sarajevë, 2007. - Đelmo dr. Zenaid, Upravno procesno pravo, Fakulteti pwr administratw publike Sarajevë, 2008. - Đelmo dr. Zenaid, Pravno uređenje javne uprave, Fakulteti pwr administratw publike Sarajevë, 2008. - Horvat dr Marijan – Rimsko pravo, “Školska knjiga“, Zagreb 1980. - Ivančević dr Velimir – Institucije upravnog prava Zagreb 1983. - Krijan dr Pero – Komentar zakona o upravnom postupku, Sarajevë 1999, - Kamarić Mustafa, Festić Ibrahim – Upravno pravo, “Magjistraturë“, Sarajevë 2004. - Konjhodžić Halid, Financijsko pravo i finansijska znanost, Logos, Split, 1995. - Rađenović O. dr Mirjana – Pravo opšteg upravnog postupka, “Atlantik“,
196
Banja Llukë 2005. - Sokol dr Smiljko, Smerdel dr Branko, Ustavno pravo, “Informator“, Zagreb 1998. - Trnka dr Kasim, Ustavno pravo, “Studentska štamparija Univerziteta u Sarajevu“, Sarajevë 2000. - Centar za promociju civilnog društva, Lokalna i regionalna samouprava u BeH, Sarajevë 2001. - Kushtetuta e BeH, - Grupw autorwsh: Veliki finansijski priručnik I. i II, Beograd, 1974; - Filipović H.: Nauka o finansijama, Sarajevë, 1959; - Franolić V.: Budžet i budžetsko pravo. Zagreb, 1937 - Pusić, E.: Komuna i općina, Informator, Zagreb, 1980. - Jovičić, M.: Tri teorijska modela territorijalne organizacije vlasti, Beograd, APF; br. 1-2/1993. - Lovčević J.: In¬stitucije javnih finansija, Beograd, 1975; - Batley, R. - Stoker, G.: Local Government in Europe, Macmillan Press Ltd, 1991. - Kamarić, M. I Festić, I., Upravno pravo, Magjistraturë, Sarajevë, 2004. - Lozina, D.: Ogledi o lokalnoj samoupravi, Fakulteti juridik i Univerzitetit nw Splitw, 2003. - M. Pejanović; Politički razvitak Bosne i Hercegovine u postdejtonskom periodu; TKD Šahinpašić, Sarajevë 2006. - Matejić M.: Javne finansije, Beograd, 1975; - Pobrić Nurko, Ustavno pravo, Slovo, Mostar, 2000.
197
- Pobrić Nurko, Pravosnažnost upravnih akata, Slovo, Mostar, 1999. - Pavić, Ž.: Monotipski i politipski ustroj lokalne samouprave, Hrestomatija upravne znanosti, Fakulteti juridik nw Zagreb, 1998 - Perić A.: Finansijska teorija i politika, Beograd, 1966; - Šmidovnik, J.: Lokalna samouprava, cankarjeva založba, Ljubljana, 1995. - Tišma T.: Javne finansije, Zagreb 1964; - Todorović" M.: Nauka o finansijama, Beograd, 1933; - Evropska povelja o lokalnoj samoupravi («Službeni list R BiH», broj: 31/94) - “Porezni savjetnik”, mjesečni stručni časopis, broj 7 – 8, viti 2005.
ARTIKUJT: • Denković, D.: Javna služba u francuskom pravu, “Anali Pravnog fakulteta u Beogradu”, nr. 5/1970, Beograd, 1970. • Dimitrijević, P.: Javnost i uprava, Nova administracija,broj: 3-4, Beograd, 1961. Dimitrijević, P.: Upravno pravo kao grana pravnog sistema, Arhiv za pravne i društvene nauke, numër: 3-4, Beograd, 1974. • Dimitrijević, M.: O odnosu upravne i sudske delatnosti u upravnom sporu, Pravni život, nr: 11-12, Beograd, 1969. Đelmo, Z.. Uticaj promijenjenih činjeničnih i pravnih okolnosti na pravno dejstvo • upravnog akta – Izvorni naučni rad, Revija za pravo i ekonomiju, Fakulteti juridik nw Mostar, nr. 2. Mostar, 2003.; Đelmo, Z.: Osnovne karakteristike instituta pravosnažnosti, konačnosti i • izvršnosti upravnih akata i njihov značaj za pravnu sigurnost stranke”, Pravna misao, numër: 3-4, Sarajevë, 2003. • Đelmo, Z.: “Pravno dejstvo i izvršenje upravno-sudske presude”, Pravo i pravda, numër: 1-2, Sarajevë, 2003.; Đelmo, Z.: “Posebno upravno pravo u okviru sistema odbrane i sigurnosti u Bosni • i Hercegovini, Kriminalističke teme, Fakulteti shkencave kriminalistike nw Sarajevw, numër: 1-4, Sarajevw, 2006; rregullat shoqërore Đelmo, Z.: “Neke karakteristike stanja u upravi u Bosni i Hercegovini, Pravna • misao, numër: 5-6, Sarajevë, 2006.; Đelmo, Z.. “Sudski precedent-mogućnost primjene u pravnom sistemu Bosne i • Hercegovine”, Pravna misao, numër: 9-10, Sarajevë, 2006.
198
