EL MODELO Y LA METODOLOGÍA BIT-PASE

Incorporación de la dinámica  poblacional en los procesos de planeación de Cundinamarca

Universidad Externado de Colombia

Gobernación de Cundinamarca

Universidad Externado de Colombia

Gobernador

Rector

Pablo Ardila Sierra

Fernando Hinestrosa

Secretaria de Planeación

Secretario General

Liza Paola Gruesso Cely

Hernando Parra

Directora de Desarrollo Regional

Decana de la Facultad de Ciencias Sociales y Humanas- CIDS

Andrea González Varela Coordinador

Lucero Zamudio

Carlos Fernando Sarmiento Dueñas Asesora Gráfica

María Lucia Escovar Esta publicación ha sido posible gracias a la cooperación técnica del Fondo de población de Naciones Unidas y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Territorial. Autores

Norma Rubiano Alejandro González Ciro Martínez Gómez Impresión

Panamericana Formas e Impresos S.A. Diseño

www.penclips.net ISBN Pendiente

© Norma Rubiano, 2005 © Gobernación de Cundinamarca, 2005 © Universidad Externado de Colombia, 2005

Gobernación de Cundinamarca

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Pablo Ardila Sierra

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Liza Paola Gruesso Cely

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Decana de la Facultad de Ciencias Sociales y Humanas- CIDS

Andrea González Varela Coordinador

Lucero Zamudio

Carlos Fernando Sarmiento Dueñas Asesora Gráfica

María Lucia Escovar Esta publicación ha sido posible gracias a la cooperación técnica del Fondo de población de Naciones Unidas y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Territorial. Autores

Norma Rubiano Alejandro González Ciro Martínez Gómez Impresión

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TABLA DE CONTENIDO TABLA DE CONTENIDO CONTENID O ................................................... ................................................... ................................................... ................................................4 ......................4 INTRODUCCIÓN ............................................... Carlos Fernando Sarmiento

CAPITULO 1 CONTEXTO PARA PARA LA CONSIDERACIÓN DE LAS RELACIONES POBLACIÓN-AMBIENTE Y DESARROLLO EN LA PLANEACIÓN Y EL ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO .......................... .................................................... ................................................... ....................................... .............. 7 Ciro Martínez 

CAPITULO 2 EL MODELO Y LA METODOLOGÍA BIT-PASE BIT-PASE ................................................................ ................................................................................15 ................15  Alejandro González 

CAPITULO 3 LA DINÁMICA DEMOGRÁFICA EN MUNICIPIOS DE CUNDINAMARCA PARTICIPANTES EN EL PROYECTO PARA LA INCORPORACIÓN DE LA DIMENSIÓN POBLACIONAL EN LOS PROCESOS DE PLANEACIÓN ............................................ ...................................................................... ..................................................27 ........................27 Norma Rubiano

CAPITULO 4 LAS TENSIONES ENTRE DESARROLLOS POBLACIONALES Y DESARROLLOS AMBIENTALES SOCIALES Y ECONÓMICOS ELEMENTOS CRÍTICOS EN LA OCUP OCUPACIÓN ACIÓN DEL TERRITORIO ............................................43 ....................43  Alejandro González, con la asistencia de Nubia Ruiz 

Introducción

INTRODUCCIÓN INTRODUCCIÓN Carlos Fernando Sarmiento Dueñas

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Dirección de Desarrollo Regional  Secretaría de Planeación Gobernación de Cundinamarca Bogotá.

a región central del país en donde se encuentra ubicado el territorio de Cundinamarca con la ciudad de Bogotá, ha venido presentando el más alto crecimiento poblacional del país, principalmente generado por la migración que ha desencadenado la violencia y la falta de oportunidades de empleo y desarrollo económico en la zonas rurales. Pero esta región, así  mismo adolece de una planificación regional integral que le permita consolidarse y desarrollarse en aspectos como el social y económico. Es por esto que los gobiernos de la región enfrentan cada vez mayores problemas y se hace necesario atender los requerimientos básicos de la comunidad en el territorio. Algunas amenazas presentes están relacionadas con la pobreza, el desempleo, deficiente prestación de servicios básicos (Acueducto, Energía y Alcantarillado), así como de servicios sociales básicos (Educación, salud, recreación), la degradación de los recursos naturales (Agua,  Tierras, Bosques y en general los recursos de tierra y aire), y los conflictos debido a la inequidad social existente y a la disparidad entre las subregiones. Construir capacidad organizacional e institucional para ejercer una gestión integral y eficiente en los aspectos relacionados con la seguridad del ser humano y la sostenibilidad del territorio en el cual este se asienta, es indudablemente uno de los desafíos más importantes de los gobiernos, particularmente en el contexto de las políticas de descentralización. Es en este contexto, en el cual el proyecto de población adquiere relevancia como una estrategia del Departamento de Cundinamarca para impulsar el fortalecimiento institucional a su interior y mediante asistencia técnica a los municipios, permite mejorar la capacidad de gestión integral y articulada para atender las necesidades de su población. Lo anterior en consonancia con la línea que viene promoviendo el gobierno Nacional en cabeza del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo territorial, en el marco de los compromisos asumidos a nivel internacional y liderados por el UNFPA Fondo de Población de Naciones Unidas y el apoyo de la Universidad Externado de Colombia. En el Plan Departamental de Desarrollo “Cundinamarca: Es Tiempo de Crecer”, de la actual administración Departamental plantea como una de sus líneas fundamentales de acción, fortalecer a las Administraciones Municipales y a la Departamental, en el manejo de las variables poblacionales y su incorporación en los procesos de planeación del desarrollo y el Ordenamiento del Territorio. Para ello mediante una alianza estratégica con el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, el Fondo de Población de Naciones Unidas y la Universidad Externado de Colombia, se ha iniciado el desarrollo del Proyecto “Incorporación de la Dimensión Poblacional en los Procesos de planeación del desarrollo”. En este proyecto mediante la aplicación y el manejo del 4

Introducción

Modelo de Balance de Interacciones y Tensiones -(BIT-PASE)-, entre las dinámicas poblacionales y el desarrollo Social, el desarrollo Económico y el desarrollo Ambiental, se pretende: 1. Contribuir a la consolidación del conocimiento conceptual y experimental de las relaciones entre variables socio-demográficas y poblacionales en los procesos de planificación del desarrollo y el ordenamiento territorial con la perspectiva de integración regional que se viene adelantando con la Ciudad de Bogotá y con otros Departamentos. 2. Promover la conformación de grupo de expertos locales en población en los municipios del Departamento de Cundinamarca. 3. Consolidar en los procesos de planeación regional y local que viene adelantando el Departamento, el enfoque poblacional, con la Identificación de un conjunto de variables e indicadores a partir de los cuales se puedan describir y analizar las interacciones entre población – desarrollo, e incorporar tales conocimientos en los procesos de elaboración, ejecución y seguimiento de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y los Planes de Desarrollo Municipal (PDM). 4. Desarrollar Talleres y programas de capacitación de aplicación de la metodología de Balances interacciones y tensiones entre Población y desarrollo, BIT, dirigidos a los Grupos de Expertos locales de los municipios. 5. Desarrollar un documento en el cual se recopile la experiencia adelantada en el Departamento, como guía de trabajo para otros municipios y que permita d efinir una línea de acción a nivel Departamental. Este documento ha sido el resultado de la implementación del proyecto “Incorporación de la Dimensión Poblacional en los Procesos de Planificación y Desarrollo” , liderado por el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial mediante convenio con el Fondo de Población de Naciones Unidas y con el acompañamiento técnico de la universidad Externado de Colombia, en el que ha venido participando el Departamento de Cundinamarca y algunos de sus municipios. En la presente publicación que se realiza en el marco del convenio de cooperación interinstitucional suscrito entre la Gobernación de Cundinamarca y la Universidad Externado de Colombia, se dan a conocer los resultados más significativos del proyecto para la Incorporación de la Dimensión Poblacional en los Procesos de Planeación del Desarrollo, En un primer capítulo, el Doctor Ciro Martínez Gómez, Asesor en Población y Desarrollo del Fondo de Población de Naciones Unidas, presenta un contexto general que enmarca el proyecto a nivel internacional y su desarrollo y aplicación en el país. En un segundo capitulo, Investigadores del equipo BIT-PASE, del Centro de investigaciones sobre Dinámica Social de la Universidad Externado de Colombia, presentan de manera sintética EL MODELO Y LA METODOLOGÍA BIT-PASE, base conceptual en el desarrollo del proyecto mencionado que ha sido compilado en diversos documento 1. En el capítulo tercero Norma Rubiano, presentan la dinámica demográfica de los municipios de Cundinamarca que participaron en el proyecto y en el cuarto capítulo Alejandro González recoge los principales resultados de la aplicación del modelo BIT PASE al análisis de las principales tensiones en las interacciones entre la dinámica poblacional y las dinámicas socioeconómicas y ambientales en los municipios del Depar tamento.

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Serie Población, Ordenamiento y Desarrollo”: Guías Metodólogicas 1, 2 y 3, Ministerio de A mbiente, Vivienda y Desarrollo  Territorial, UNFPA, Universidad Externado de Colombia Norma Rubiano, Alejandro González, Lucero Zamudio y Alvaro Toledo “Población y Ordenamiento Territorial”, Universidad Externado – UNFPA Bogotá 2003

Introducción

Esperamos que este documento permita ampliar la conciencia sobre la importancia de analizar la población para la cual se planifica desde otra perspectiva y que permita a los responsables de la planificación municipal, tener herramientas prácticas para incorporar esta metodología en su trabajo, mejorando la gestión y los resultados de ésta. Reconocemos al Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, al Fondo de Población de Naciones Unidas, a la Universidad Externado de Colombia por su apoyo técnico y metodológico en el desarrollo de procesos de capacitación y asistencia técnica. De igual manera los aportes de los funcionarios de los Municipios de Sopó, Madrid, Villeta participantes del primer diplomado de población desarrollado en el Departamento, así como a los funcionarios de los municipios de Girardot, Fusagasugá, Soacha, Facatativá, Guaduas, Chía, Zipaquirá, Tocancipá y  Tausa participantes del Segundo Diplomado de Población. Por último agradecemos la dedicación y trabajo de los funcionarios de la Secretaría de Planeación del Departamento, que en el desarrollo de este proceso participaron y acompañaron a los municipios mencionados en la implementación del proyecto de población en el desarrollo de los dos diplomados.

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CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 1 CONTEXTO PARA LA CONSIDERACIÓN DE LAS RELACIONES POBLACIÓN-AMBIENTE Y DESARROLLO EN LA PLANEACIÓN Y EL ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO Ciro Martínez Gómez.  Asesor en Población y Desarrollo Fondo de Población de Naciones Unidas Bogotá

Capítulo 1

1. Antecedentes y principios Las sucesivas Conferencias Internacionales de Población de Naciones Unidas (Bucarest, 1974, México 1984) se ha venido enfatizando cada vez más la necesidad de tomar en consideración las interrelaciones entre la Población, el Ambiente y el Desarrollo dentro de las acciones orientadas a lograr el desarrollo humano sostenible. En la Conferencia Internacional de Población (CIPD) de el Cairo 1994, se avanzó más que nunca en ese sentido, estableciendo nuevos conceptos y principios mediante los cuales tal integración de lo poblacional podría llevarse a cabo en los países. De hecho, la finalidad explícita del Plan de Acción suscrito por los países como resultado de la CIPD, es “contribuir a armonizar las tendencias demográficas y las tendencias del desarrollo económico y social ” y que “…la política y los programas de población son partes integrantes de las  políticas de desarrollo económico”2. Entre los principios que se relacionan con la consideración de la población dentro de los procesos de planeación y que se derivan, no sólo del marco de la CIPD sino también de la Cumbre de Río, y otras reuniones internacionales, se destaca como fundamental la necesidad de reconocer que la población es el centro de las preocupaciones del desarrollo humano sostenible. Se desprende de este principio que los procesos de planeación del desarrollo deben tener como sujeto y como objeto a la población y que una visión integral de la población en el proceso de desarrollo implica considerarla no sólo como factor de demanda de servicios o de presiones sobre los recursos, sino también como recurso productivo en sí misma. Otro principio resalta que el objetivo general del desarrollo es la elevación de la calidad de vida de toda la población, con equidad , es decir, eliminando todas las formas de exclusión. Desde el punto de vista poblacional, es necesario evitar que los atributos de tipo poblacional como el género, la edad, la etnia y la cultura constituyan factores de ventaja o desventaja o que generen impactos diferenciales sobre los distintos grupos poblacionales. Para no excluir ningún grupo ni sus necesidades, capacidades y aportes, es necesario que en los planes y acciones de desarrollo y ordenamiento se reconozcan, caractericen y valoren los distintos grupos poblacionales, su diversidad natural, cultural, étnica y social, así como la heterogeneidad de las condiciones sociales, políticas, económicas, culturales y ambientales de las regiones donde se asientan 3. Considerar estos principios en la planeación del desarrollo configura lo que puede llamarse un enfoque poblacional de la planeación. Hay que resaltar que este enfoque es  participativo, puesto que incorporar técnicamente las variables de población en los planes de desarrollo y ordenamiento, trata de construir tales planes en concertación con los actores sociales y locales en función de las necesidades de las poblaciones a las cuales deben servir de orientación dichos planes, dentro del marco del ejercicio de los derechos constitucionales de la población para participar en el diseño, evaluación y control de los planes, programas y políticas para el desarrollo. La CIPD establece un marco para el entendimiento amplio de las interrelaciones entre la población, el medio ambiente y el desarrollo, dentro del concepto d e Desarrollo Sostenible y como medio para elevar la calidad de vida de los habitantes. En el pasado se ha tendido a reducir la relación entre población y desarrollo, a los impactos negativos que puede tener el crecimiento poblacional en el crecimiento económico de los países y como presión sobre los recursos ambientales. Esta visión de la población como obstáculo al desarrollo es una visión reducida a una sola dirección (maltusiana) que es necesario superar. En la Cumbre de Río y la CIPD del Cairo se plantea, en cambio, que es necesario adoptar una estrategia conjunta de desaceleración del crecimiento de la población, una racionalización de 2

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Naciones Unidas, Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo, El Cairo 5-13 de septiembre 1994. Experiencias en Materia de Estrategias y Programas de Población y Desarrollo. A/CONF. 171/4. Documento de atención a Desplazados. Red de Solidaridad Social.

Capítulo 1

su distribución, la mitigación de la pobreza, la disminución de las modalidades de consumo peligrosas para el medio ambiente y el fomento de la aplicación de tecnologías y regímenes de gestión adecuados. Es decir se resalta la necesidad de actuar simultáneamente sobre otros factores como la pobreza, las modalidades del consumo y la tecnología.

2. Implicaciones para la planeación del desarrollo y el ordenamiento territorial en Colombia. El reconocimiento y consideración de las interrelaciones de la Población con el Ambiente y el Desarrollo sostenible no es una tarea sencilla. La Población interactúa con todos los fenómenos económicos, sociales y territoriales generando una red de implicaciones de múltiples vías, muy difícil de analizar. En el pasado hubo varios ejercicios de establecer modelos de estas interacciones a nivel de países (Por ejemplo el Modelo Bachué, el Modelo Tempus, el Modelo Seres para Colombia) pero por su complejidad, la dificultad de especificar las relaciones y de alimentarlos con datos confiables, sus resultados no fueron satisfactorios y cayeron en desuso. En Colombia se presentó un escenario muy peculiar que se ha venido aprovechando para adelantar una experiencia práctica, desde que la Ley 99 de 1993 asignó al hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial MAVDT, la responsabilidad de diseñar e implementar una política de Población para Colombia, se ha generado un espacio institucional muy interesante para el análisis de las relaciones entre la Población, el Ambiente y el Territorio y sus implicaciones concretas sobre las políticas sectoriales que dirige el Ministerio y que tienen que ver con Ordenamiento del Territorio, manejo de recursos hídricos, manejo de áreas de reserva ambiental, bosques, entre otros. La normativa presentada en la Ley de Ordenamiento Territorial-Ley 388 y los instrumentos que viene desarrollando el MAVDT para implementar dichas políticas, constituyen un respaldo singular para insertar en ellos los factores poblacionales y sus implicaciones. Esta situación particular en pocos países en el mundo presenta la confluencia en una sola institución, del interés poblacional y el interés ambiental o territorial. La reflexión sobre la Población llevó a examinar lo que se venía haciendo en términos, por ejemplo, de Ordenamiento del Territorio, que al momento de emprender la formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial, los municipios no contaban con suficientes elementos conceptuales, metodológicos y de información para establecer las características y tendencias de su población y mucho menos, sus relaciones con el territorio y el desarrollo. Como resultado, la mayoría de dichos planes omiten la consideración de las tendencias y características de la población y consideran esta variable sólo como un dato de volumen total, externo y constante en el horizonte de la planeación. Algunos pocos planes, como diagnóstico poblacional, se limitan a señalar las dificultades de disponibilidad o confiabilidad de las cifras de población oficiales, frente a los nuevos procesos vigentes como el desplazamiento poblacional. Algunos, finalmente, hacen referencia a una vaga preocupación por la relación entre el tamaño poblacional y la disponibilidad de recursos. Siguiendo los lineamientos de la CIPD ya mencionados, el MAVDT ha re-orientado los lineamientos de la política poblacional pasando de una concepción de política integral, de nivel nacional, orientada al control del crecimiento de la población, a una concepción más moderna, que enfatiza la adecuada consideración de las relaciones entre las variables de población y las variables del desarrollo humano sostenible y la incorporación de dichas relaciones en la planeación del desarrollo y en el ordenamiento territorial y ambiental como parte del proceso de planeación. En este contexto, el UNFPA, dentro de su mandato de seguimiento a las metas del Plan de Acción de el Cairo estableció con el MAVDT un convenio encaminado a desarrollar el conocimiento sobre las relaciones Población Ambiente y Desarrollo, y desarrollar la capacidad institucional 10

Capítulo 1

nacional y territorial para incorporar dicho conocimiento en el diseño de los planes, programas y políticas públicas que tienen que ver con el desarrollo y el ordenamiento del territorio.

3. El Proyecto COL/03/P06 UNFPA-MAVDT para el fortalecimiento de la dimensión poblacional en el ordenamiento del territorio y la planeación del desarrollo. Con los objetivos descritos arriba, se viene adelantando el Proyecto COL/03/P06 mediante experiencias piloto en cinco regiones escenario: Medellín y Valle de Aburrá, Boyacá, Barranquilla y Área Metropolitana, Bogotá y Cundinamarca4 y el Magdalena Medio. En estas regiones se han sensibilizado y capacitado a grupos de expertos locales en la planeación y el ordenamiento, provenientes de diversas instituciones públicas y privadas y miembros de la sociedad civil, especialmente oficinas de planeación, oficinas sectoriales depar tamentales y municipales, academia, gremios y consejos regionales de planeación, entre otros. Las etapas que dicho proyecto ha seguido son:

Desarrollo conceptual. Un primer paso para avanzar en la comprensión de las relaciones entre los procesos dinámicos a los cuales venimos refiriéndonos, es tratar de describir el significado y el alcance que damos a cada uno de ellos. ¿Cómo describimos los procesos ambientales? ¿Qué es el territorio? ¿A qué nos referimos cuando hablamos de proceso de desarrollo? ¿Qué dimensiones contiene el concepto de Población?. Frecuentemente el concepto de Población se confunde con demografía. Pero la demografía ocupa básicamente de la dimensión cuantitativa de la Población: cuántos individuos ( volumen de población), su composición según diferentes características demográficas ( edad, sexo) y su dinámica de transformación (crecimiento), que se deriva del comportamiento de la natalidad, la mortalidad y la migración. Esta aproximación demográfica es necesaria pero no suficiente para un análisis completo de las relaciones entre Población, el Ambiente y el Desarrollo. Es una primera aproximación, constituye la base técnica sin la cual no es posible dar cuenta de la evolución, características y tendencias de la población y las relaciones que guarda con otros elementos del desarrollo social y económico. Sin embargo, existen muchas dimensiones poblacionales más allá de la demografía. El comportamiento de nupcialidad (edad, frecuencia, tipo y tendencias de conformación de uniones), la distribución de la Población en el espacio, la composición étnica, la participación en la actividad económica, el nivel educativo, la composición de las familias, el enveje cimiento, la oportunidad demográfica, el peso de la población adolescente, el comportamiento reproductivo, el abuso sexual, la violencia en el hogar, la incidencia del SIDA, el enfoque de género, son variables que se olvida incluir en el análisis poblacional o simplemente no se consideran poblacionales. El caso de la participación en la actividad ilustra un poco más esta situación: es un fenómeno compuesto por una dimensión poblacional, la estructura por edad, afectada por una dimensión económica, las tasas de participación, que dependen de muchas situaciones económicas y sociales, principalmente del funcionamiento del mercado de trabajo. Desde nuestro punto de vista, el peso de la dimensión poblacional dentro de este concepto amerita incorporar como análisis poblacional la participación en la actividad económica. 4

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El proyecto escogió inicialmente como escenarios en el caso de Boyacá, la región conformada por los municipios de  Tunja, Duitama, Sogamoso, Paipa y Nobsa, que constituyen un eje industrial a lo largo de una cuenca hidrográfica, con notables impactos ambientales. En el caso de Cundinamarca se inició con los municipios del entorno más cercano a Bogotá. En ambos casos la cobertura geográfica se amplió a la totalidad del departamento, como resultado positivo del interés e involucramiento directo de las respectivas Oficinas de Planeación Departamental.

Capítulo 1

En nuestro marco conceptual es necesario, entonces, desarrollar lo que hemos llamado una aproximación poblacional para incluir como Poblacionales estas dimensiones que trascienden

lo demográfico y nos acercan más a la población como proceso dinámico e interrelacionado con lo social, lo económico y lo ambiental y por lo tanto facilita más la incorporación de las variables de Población en los procesos de planeación y ordenamiento territorial. El Proyecto MAVDT-UNFPA, mediante contrato con la Universidad Externado de Colombia viene avanzando en el desarrollo conceptual desde fines de 2001. Como un primer resultado se publicó en julio de 2002 el documento Población y Ordenamiento del Territorio5. Como su nombre lo indica, el documento se centró en las relaciones entre la Población y el Ambiente o el Territorio, dado que se consideraba insumo básico para la incorporación de la Población en el ordenamiento territorial. Actualmente se avanza en la complementación del marco conceptual para incorporar las relaciones de la población con los procesos económicos y sociales.

Desarrollo metodológico. El documento mencionado arriba avanzaba en responder el qué. Qué considerar poblacional y qué de lo poblacional considerar en el análisis relacional con lo económico, social y ambiental. Pero no avanzaba en el cómo incorporar no sólo el análisis poblacional, sino principalmente el enfoque de relaciones, en la planeación y el ordenamiento. Para el efecto, se viene avanzando, de nuevo con la Universidad Externado de Colombia en la elaboración de una metodología. Entre los elementos básicos de la metodología se puede resaltar el concepto de tensión. Los procesos dinámicos económico, social, ambiental, poblacional interactúan pero no siempre de manera armónica y sincronizada. Lo normal es que se produzcan desfases y fr icciones entre ellos (desfases entre oferta y demanda de vivienda, por ejemplo)6. El otro elemento de la metodología es una presentación matricial. La matriz de balances, interacciones y tensiones (Matriz BIT) es un arreglo, un ordenamiento cruzado de los factores poblacionales, con los ambientales, sociales y económicos (PASE), que aparecen tanto como causas (en las filas) o como consecuencias (en las columnas) 7. En las casillas que se generan se identifican las relaciones Población – Ambiente, Población- Economía, etc. La matriz sirve, por lo tanto, para identificar las relaciones que se presentan entre los procesos dinámicos que estamos considerando. Sin embargo, como ya dijimos las interrelaciones entre los múltiples factores y dimensiones que pueden considerarse en lo social, lo económico, lo ambiental y lo poblacional pueden ser ilimitadas. El análisis de una relación nos puede llevar indefinidamente a considerar dimensión tras dimensión y tiende a convertirse en la totalidad del análisis de la situación económica, social, ambiental y poblacional de un territorio sobrepasando el objetivo concreto de incorporar adecuadamente la dimensión poblacional. Es necesario que la metodología, proporcione elementos y criterios para definir las relaciones, las tensiones y los factores relevantes para la planeación y el ordenamiento, así como los criterios para priorizarlas, dada su gravedad, intensidad, impacto y evolución. Aunque prácticamente todas las relaciones generan tensión, no todas son tensiones problemáticas u objeto de la planeación. Es necesario llevar a la planeación aquellas tensiones que 5

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Rubiano y otros (2002), Población y Ordenamiento del Territorio, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, UNFPA, Universidad Externado de Colombia. Bogotá. Estas fricciones que pueden compararse con las que se presentan entre dos ruedas de un molino (dos fenómenos dinámicos). Si están bien sincronizadas las ruedas, su accionar armónico produce eficientemente el grano molido. Pero si se desfasan producen chispas y el producto obtenido no presenta las características deseables. El resultado es la matriz BIT-PASE, desarrollada dentro del proyecto por la Universidad Externado de Colombia, en particular por los Drs. Norma Rubiano y Alejandro González. Este valioso instrumento metodológico se presenta con detalle en un capítulo posterior de este documento.

Capítulo 1

trascienden la capacidad “normal” de atención y recuperación de las instituciones y las fuerzas actuantes en el territorio. Es necesario, así mismo, identificar y clasificar los factores que intervienen en las tensiones para diseñar las políticas de atención de manera que se creen o potencien factores que pueden aminorar las tensiones y se reduzcan aquellos que puedan potenciarlas. Como en todo modelo, en el modelo de la matriz BIT-PASE simplificamos la realidad y nos enfocamos en unas pocas tensiones y factores. Tratamos de recoger todas las tensiones en las que lo poblacional juega un rol destacado e identificamos la dirección predominante de la causalidad, por ejemplo Población hacia Ambiente o Población hacia lo Social. No debe confundirse esto con una reducción maltusiana de la que hablamos al principio de este artículo. Es necesario tener presente que no siempre es la Población con sus demandas y presiones sobre los recursos la que genera la tensión, como era la visión de los 60’s con el Club de Roma y sus presagios de Catástrofe Mundial. El volumen de la población o su crecimiento no es la causa única de las tensiones. La distribución de la población en el espacio, por ejemplo, genera más tensiones con la localización de los servicios y las infraestructuras. La dirección de las implicaciones tampoco es siempre desde la población hacia los otros factores. Los procesos ambientales, sociales y económicos pueden impactar y, de hecho, impactan sobre la población. Se deduce que no basta solucionar las tensiones derivadas de la población para que se resuelvan las demás. La metodología BIT-PASE resalta la necesidad de adoptar políticas integrales en lo económico, lo social, lo ambiental y lo poblacional. Las acciones aisladas sobre las tendencias de la población, en el mejor de los casos pueden ser inocuas -de hecho, en los países menos desarrollados la reducción de la fecundidad no ha garantizado la disminución de la pobreza- pero en el peor de los casos pueden arrojar resultados no deseados como en el caso de la política de población de China y la selectividad negativa a los nacimientos de las niñas. Las tensiones no siempre coinciden con los que podemos llamar “problemas ambiente” de los municipios, aquellas situaciones que han surgido de una percepción inicial, muchas veces poco sustentada pero que se ha generalizado en el sentir común de un municipio o territorio. La metodología sistematiza el proceso de identificación de tensiones y sustentación de las mismas, en lo posible con datos estadísticos válidos o conceptos de expertos. Como resultado algunos de los “problemas” percibidos en primera instancia no lo son tanto y, en cambio, pueden surgir tensiones de las que ni autoridades ni población han sido conscientes. En ocasiones se trata de tensiones “sutiles” pero graves, originadas por decisiones anteriores. Una obra de infraestructura en la que no se tuvieron en cuenta los impactos sobre la población puede generar nuevas y más graves tensiones. Por ejemplo una vía de alta velocidad que pase por sectores urbanos puede generar más aislamiento que comunicación entre dos áreas de la ciudad o entre los habitantes y centros de servicios, aparte de la contaminación por ruido y por los escapes de los automóviles y sus posibles consecuencias en la morbilidad y la mortalidad. Planear con enfoque poblacional permitiría prever y evitar consecuencias de este tipo. ¿Estaremos muy lejos de tal planificación urbana y territorial? 8

Avances y perspectivas. La experiencia de Cundinamarca. La experiencia adelantada por el Proyecto en Cundinamarca, indica con claridad las ventajas de aplicar metodologías que permitan el tratamiento sistemático de la dimensión poblacional en la planeación y el ordenamiento territorial. La consideración de la población contribuye a aclarar el sentido del proceso de la planeación y del diseño y aplicación de todo tipo de políticas 8

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En las ciudades europeas, en las decisiones de construcción de infraestructura pesa mucho el impacto en la población por la contaminación auditiva y se trata de evitar a toda costa. En Turín, por ejemplo, la carretera intermunicipal posee una división de vidrio polarizado de más de dos metros de altura a lo largo de todo su trayecto por el área urbana para evitar tal tipo de contaminación.

Capítulo 1

públicas al proporcionar un eje articulador a dicho proceso. Las autoridades y demás actores municipales y departamentales con los cuales venimos actuando comparten plenamente esta visión. No hay duda que los elementos desarrollados por el proyecto contribuirán a generar una planeación más transparente y participativa en la medida en que haya una mejor sustentación de las decisiones y los diferentes actores puedan ejercer su derecho al seguimiento y a la exigencia de cumplimiento por parte de las autoridades. Así mismo, se contribuye a evitar los efectos adversos de no tener en consideración las características de los grupos o poblaciones destinatarias de las políticas. Entre las principales dificultades para considerar las características poblacionales en la planeación, está la falta de información de buena calidad a nivel municipal. Si bien es cierto que en muchos casos faltan los datos procesados y de buena calidad, en otros casos los datos existen pero no hay el suficiente conocimiento para su manejo. En Cundinamarca, el proyecto promovió espacios de capacitación y de discusión en los que se examinó el estado de la información y la posibilidad de utilización de fuentes de datos como el SISBEN, que hasta ahora no han sido usados en los procesos de planeación. Se espera concretar acuerdos con el DANE y DNP que permitan el uso local de mucha información que, aunque se produce en los municipios, se centraliza y después no se procesa con la suficiente desagregación. Otro obstáculo para el avance del proyecto, al que el Departamento de Cundinamarca no ha sido ajeno, es la inestabilidad de los funcionarios municipales, que ha implicado que cuando se tiene un equipo conformado, sensibilizado y capacitado, se presenten los cambios y se deba volver a empezar. La apuesta del proyecto para salvar esta limitación ha sido la conformación de los grupos de expertos locales (GEL) consistentes en grupos de actores de múltiple proveniencia (administración pública, academia, organizaciones civiles) y múltiples disciplinas, que se constituyan en veedores permanentes de la incorporación de lo poblacional en la planeación, sea cual fuere las posiciones alternativas que asuman dichos actores en el escenario local (un académico que pasa a la administración pública, un empleado que pasa a una ONG y así). Lo que se espera es lograr una sensibilización tal sobre el tema que llegue a convertirse en un compromiso ético personal para ejercer tal veeduría. Se espera, así mismo que los actores de los grupos locales se conviertan en multiplicadores para generalizar la experiencia en el resto de municipios del país. La experiencia viene dando frutos y el Departamento de Cundinamarca presenta los desarrollos más notables. La mayoría de los municipios han integrado factores poblacionales en sus planes de desarrollo. Mediante convenio entre el Proyecto y la Oficina de Planeación se adelantaron dos Diplomados dirigidos por la Universidad Externado de Colombia y en ellos se logró la capacitación de 59 funcionarios, 12 del Departamento y el resto de los municipios. Cuatro de ellos vienen asesorando a los municipios en la aplicación de la metodología. Los municipios han logrado excelentes avances. En Sopó, por ejemplo, la metodología fue adoptada para la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial, que se adelanta actualmente. Además, las tensiones identificadas mediante la aplicación de la metodología, sirvieron de base para elaborar un proyecto de “procesos productivos agroambientales con manejo integral del recurso hídrico” que fue presentado a un concurso de financiación internacional, convocado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Diez municipios más hicieron el ejercicio de evaluación de sus POTs desde el punto de vista poblacional, aplicando la metodología BIT-PASE. El compromiso del UNFPA es generalizar el proceso, sistematizar y publicar sus resultados, retroalimentar a los grupos participantes, propiciar el intercambio de experiencias entre las regiones, pero también a nivel internacional. De hecho, el proyecto fue presentado durante la celebración del día mundial de la población de 2004 a representantes de Honduras, Venezuela y Ecuador. Como resultado, tenemos noticias de su adopción como insumo para proyectos similares en Honduras y Nicaragua. 14

CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 2 EL MODELO Y LA METODOLOGÍA BIT-PASE Alejandro González  Investigadores equipo BIT-PASE  Centro de investigaciones sobre Dinámica Social  Universidad Externado de Colombia.

Capítulo 2

El Modelo BIT-PASE y su Metodología se presentan como respuesta a una necesidad sentida en los procesos de planeación tanto del ordenamiento territorial, como del desarrollo municipal [POTs y PDMs]9, La revisión de estos planes ha permitido constatar que, inclusive cuando se los ha elaborado rigurosamente y con armonía entre ellos, a la hora de implementarlos y de poner en ejecución los programas, proyectos y acciones concretas de ellos derivados, los resultados no han correspondido a las expectativas, inclusive cuando tal aplicación ha sido cuidadosa. Ello obedece, en gran medida, a la ausencia de una consideración conjunta de las relaciones entre las cuatro grandes dinámicas del desarrollo integral: demográfica-poblacional, ambiental, social y económica, (PASE).y, dentro de ellas, muy especialmente de la demográfico-poblacional. En este capítulo se exponen sintéticamente los elementos conceptuales del modelo que han servido de base para el diseño de la metodología para la incorporación de la dimensión poblacional en los procesos de planeación regional, y que ha sido aplicado, en doce municipios de Cundinamarca en el marco del Convenio MAVDT-UNFPA-Universidad Externado durante los años 2004 y 2005.

1. DINÁMICA POBLACIONAL y POTS10 La lectura de los Planes de Ordenamiento Territoriales -POTs, deja ver que en su formulación no se tomó en consideración la dinámica poblacional municipal ni, por ende, sus interacciones con las dinámicas Ambientales, Sociales y Económicas [ PASE]. De la comprensión de tales interacciones depende la formulación de criterios fundamentados y claros, para definir un Modelo Integral de Ocupación Territorial MIOT, que sea adecuado a las condiciones concretas de la municipalidad, así como la definición de contenidos estructurales de largo plazo; la satisfactoria armonización entre estos y las propuestas del Plan de Desarrollo Municipal PDM y la necesaria consideración del entorno regional en el marco nacional. Puesto que a todo Modelo de Ocupación Territorial, corresponde también una dinámica poblacional propia, se requiere definirlo, asumirlo y adoptarlo explícitamente. Además, la definición de ese Modelo exige necesariamente la consideración de las tendencias actuales y futuras de la dinámica poblacional, así como la consideración de los efectos de esa dinámica tiene sobre el Modelo de Ocupación y la de los efectos de tal Modelo de Ocupación sobre la dinámica poblacional. El Modelo Integral de Ocupación se refiere a la manera como el Territorio es apropiado, distribuido, construido y mantenido por quienes en él se asientan y mueven, así como a la manera como el Territorio incide directamente sobre las dinámicas poblacionales. Incluye por tanto no sólo la ubicación geográfica de personas y actividades, sino las relaciones que se establecen entre aquellas y el ambiente circundante [natural y construido]. La ausencia de estas consideraciones genera incoherencias, inconsistencias, desfases, contradicciones y vacíos dentro de los POT de los municipios, que se manifiestan luego en la aparición o magnificación de Tensiones problemáticas que pueden desbordar las capacidades de respuesta municipal y por tanto entraban el logro de los objetivos de desarrollo pretendidos por y para los municipios.

9

10

17 

RUBIANO Norma, Alejandro GONZÁLEZ, Lucero ZAMUDIO y Álvaro TOLEDO. “Población y ordenamiento territorial ”. MAVDTUNFPA Universidad Externado de Colombia Bogotá, 2003. [En él aparece la Matriz BIT-PA]. Extractos tomados con algunas adaptaciones de RUBIANO, Norma y Alejandro GONZÁLEZ, “ Evaluación del POT de Sopó desde una perspectiva poblacional. Documento de trabajo”. Con aportes de Ciro Martínez. Marzo de 2005.

Capítulo 2

2. LA PERSPECTIVA ADOPTADA11 El modelo BIT-PASE adopta una perspectiva de complejidad integral, para comprender e interpretar la dinámica y desarrollo poblacional como totalidad, en sus múltiples relaciones de interdependencia y determinación con otros niveles del sistema Hombre-‘Naturaleza’. • Perspectiva bio-social. Asume que las poblaciones humanas, son construcción biológica y social, determinadas por procesos de re-alimentación entre los Hombres, sus ambientes [biofísicos o ‘naturales’, por un lado, y ‘construidos’ por el otro] y las dimensiones sociales y económicas, en los cuales se despliega la vida humana • Perspectiva Integradora. Reconoce las distintas dimensiones del desarrollo humano social integral: demográfica-poblacional, ambiental y socio-económica. • Perspectiva de interacciones-tensiones. Centra la atención en las intersecciones entre diferentes dimensiones y en los procesos de realimentación entre ellas, especialmente aquellos que constituyen Tensiones entre tales interacciones.

3. FUNDAMENTOS GENERALES Ya desde el comienzo de la construcción del Modelo se impuso la necesidad de adoptar un conjunto de principios generales que orientaran la comprensión de las interacciones y tensiones observadas, y que a su vez permitieran abordar a las tensiones -problema de manera asertiva y coherente. En el desarrollo de la experiencia con los municipios que participaron en la fase de construcción del modelo, se pudo ver que sin estos principios algunas de las tensiones no solo no podrían ser resueltas, sino que se agudizaban generando nuevas tensiones y nuevas rupturas en los frágiles equilibrios municipales. Debe aclararse que la metodología propuesta puede aplicarse bajo cualquier otro conjunto de paradigmas de desarrollo, pero con resultados evidentemente diferentes. En síntesis, los fundamentos adoptados reconocen:  El valor fundamental de la vida bajo todas sus manifestaciones, no solo la vida humana.  El papel determinante de la actividad humana en la transformación intencionada de la trama planetaria de la vida.  El movimiento en el sistema Hombre-‘Naturaleza’, como determinado por tensiones (contradicciones) internas de cada uno de las dimensiones, poblacionales, ambientales, sociales y económicas y las que se dan entre estas.  Una posición no antropocentrista. El Hombre no es el centro del universo y este no es un mero recurso para la producción económica o la ‘satisfacción’ de otras necesidades o intereses del Hombre..  Los límites que el carácter finito del planeta imponen al crecimiento poblacional y socio-económico.  La existencia de límites al crecimiento biológico y técnico así como al desarrollo de los ecosistemas en los cuales viven y de los cuales dependen las poblaciones humanas.  La relatividad de la autonomía del Hombre frente al ambiente biofísico ‘natural’ y al ambiente construido y la estrecha interdependencia entre el Hombre y su ambiente.

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Extractos, tomados con algunas adaptaciones de RUBIANO, Norma L. y Alejandro GONZÁLEZ. “Aplicación de metodología de Balances Interacciones y Tensiones entre Dinámicas Poblacionales y Ambientales, Sociales y Económicas BIT-PASE, en tres municipios de Cundinamarca”. Ponencia presentada en el “Seminario Taller Internacional sobre Población, Pobreza y Desarrollo” en la Celebración del ‘Día Mundial de la Población’. Bogotá. Julio 8 y 9 de 2004. CIDS. Centro de Investigaciones sobre Dinámica Social. Universidad Externado de Colombia.

Capítulo 2

 

La responsabilidad ético-política de la sociedad humana en la conservación, reproducción o destrucción de la vida en el planeta y con él de la suya propia. La capacidad de la sociedad humana para regular las relaciones de los Hombres entre sí y entre estos y el sistema planetario de la vida.

4. EL ENFOQUE DE INTERACCIONES Para hacer explícitas las relaciones entre dinámica y desarrollos demográfico-poblacional, ambiental, social y económica, el Modelo pide centrar la atención no tanto en la descripción de cada una de estas dinámicas y de sus dimensiones constitutivas, cuanto en las tensiones (TEIs) que resultan de la interacción entre unas y otras de ellas, y en la forma como se construyen y reconstruyen los equilibrios o balances resultantes del juego de tales TEIs. El objeto central de análisis en este caso son las interacciones y, especialmente, las tensiones en las interacciones. El conocimiento sobre cada uno de los polos de la relación contribuye a la comprensión de la relación pero no la agota y no la substituye. Esta se complementa con el reconocimiento de factores reforzadores y liberadores y la construcción de los escenarios tendenciales y de los escenarios deseados.

5. EL ENFOQUE POBLACIONAL La Población Humana, en cualquiera de los niveles de agregación posibles [local, regional, nacional, …] no consiste en la simple sumatoria de las personas que necesariamente hacen parte de ella, sino que tiene, de suyo, entidad e identidad propias, como sujeto real y de análisis. Por ello debe ser entendida como conjunto orgánico de sujetos [pobladores] que interactúan entre sí y con sus ambientes [construido y no construido o ‘natural’], en relaciones de mutuo influjo y para su mutua producción y reproducción biológica y social, con una determinada dinámica y desarrollo que le va dando su carácter especial como conjunto total, aquí denominado como dinámica y desarrollo Poblacional-demográfico. Su actividad intencionada crea y recrea permanentemente el Territorio, en función de sus necesidades biológicas, socio-culturales y políticas y, de manera determinante, en función de su organización para la apropiación, producción y consumo de bienes materiales y no materiales. En consecuencia, constituye una unidad con identidad propia. Su identidad biológica, demográfica y social. Por ello, las poblaciones humanas tienen características propias y diferentes cualitativamente a la sumatoria de las características de sus integrantes humanos [pobladores], características que deben ser comprendidas no sólo en su dinámica interna sino en el juego de interacciones con otras dimensiones de la organización ambiental y socio-económica [PASE] . Para facilitar el análisis se distingue la dinámica demográfica propiamente dicha de la dinámica poblacional. Ambas conforman un único sistema complejo. Las configuraciones demográficas son formas particulares de conjunción de diversos factores, tanto de su dinámica interna como de su relación con el entorno ambiental y socio económico. De igual manera se distingue aquí entre las dinámicas Sociales y Económicas.

La perspectiva demográfica Las poblaciones humanas comparten con otras especies vivas elementos de su organización biológica y por tanto, como todas ellas, han presentado modificaciones adaptativas y/o de sus entornos, pero a diferencia de las otras especies, crean intencionada y concientemente sus propias organizaciones sociales y los recursos necesarios para asegurar su sobrevivencia, a la par que modifican, también intencionada y conscientemente sus entornos para fines similares.

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Capítulo 2

NATALIDAD

CRECIMIENTO VEGETATIVO CRECIMIENTO TAMAÑO MORTALIDAD

ESTRUCTURA

INMIGRACIÓN

DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA CRECIMIENTO MIGRATORIO

EMIGRACIÓN

Como aquellas otras especies, la población humana nace, crece, se reproduce, se desplaza sobre territorios, y muere. Es a estas dinámicas biológicas de sobrevivencia y reproducción de la población humana, determinadas también socialmente, pero consideradas como dinámicas integrales, a lo que denominamos dinámicas demográficas. Así, la perspectiva demográfica permite:  Reconocer la especificidad de la dinámica de crecimiento y transformación poblacional, diferenciándola de las dinámicas más específicamente o por énfasis, ambientales, sociales y económicas.  Establecer la responsabilidad de los procesos demográficos en la configuración de tensiones y problemas para ser abordados por la planeación institucional oficial de un determinado nivel geo-pólitico [local, regional, nacional].  Reconocer que la dinámica demográfica por sí misma no representa riesgo o amenaza para las dinámicas y desarrollos ambientales, sociales y económicos. También puede ser oportunidad y fortaleza [como, recíprocamente, unas de ellas hacia las otras].  Reconocer que la dinámica demográfica puede resultar generadora, mediadora, liberadora o reforzadora de tensiones- problema y, especialmente, de tensiones-problema en las interacciones entre dos o más de tales dinámicas.  Dilucidar que muchos problemas que aparecen como problemas “de población” están mediados o generados en otras esferas de la organización ambiental, social o económica.

La perspectiva poblacional. La dinámica demográfica es apenas una ‘parte’ o ‘faceta’de la dinámica poblacional, aunque viene a ser su parte constitutiva fundamental. La dinámica demográfica incluye, básicamente, los procesos directamente asociados con natalidad, mortalidad, crecimiento, reproducción, así  como con la movilidad y distribución de la población sobre el territorio. La dinámica poblacional incluye además, la comprensión de los factores socio-culturales que, en un momento dado, determinan directa y significativamente una forma particular de crecimiento, reproducción, mortalidad, movilidad y distribución de la población, tomada como un todo en un territorio dado (a nivel local y regional sea o no reconocido geopolíticamente). 20

Capítulo 2

Desde esta perspectiva los distintos grupos de pobladores integrantes de una determinada población con sus intereses, necesidades y valores particulares, se convierten en sujetos que actúan sobre la dinámica demográfica conjunta y, por ende, sobre la dinámica poblacional, para transformarla o mantenerla de manera más o menos conciente, a la vez que tal dinámica demográfica incide sobre sus sujetos componentes y sus pautas, ambos ‘movimientos’ no de forma lineal y ‘mecánica’, sino con múltiples interacciones y realimentaciones complejas. Desde esta perspectiva las Poblaciones Humanas, no sólo ocupan un Territorio, lo imaginan, sienten, construyen y transforman [Hábitat], sino que a la vez son construidas y modificadas por esos territorios. Las Poblaciones son parte constitutiva de los territorios que ellas habitan, al tiempo que los territorios son parte constitutiva de las Poblaciones que en ellos habitan 12.

6. EL ENFOQUE AMBIENTAL El ambiente bio-físico [‘natural’] es entendido aquí como el sistema de interacciones comple jas entre la base física biótica y abiótica que garantiza la autorregulación del sistema, su supervivencia y reproducción 13. Además de este también hacen parte del ambiente todos aquellos entornos creados y/o transformados “construidos” por la acción humana y que, en conjunción con los ‘naturales’ le imprimen carácter singular a los territorios sobre los que se asientan y/o discurren las poblaciones humanas y/o sus pobladores. Aunque están interconectados, para efectos de análisis hemos diferenciado los ambientes no construidos (‘naturales’) de los ambientes construidos, reconociendo además que en parte los ambientes bióticos y abióticos son también construidos y/o transformados en medida significativa por las poblaciones humanas. Así, la relación entre las poblaciones humanas y sus ambientes [construidos y no construidos –‘naturales’-] es en buena medida conciente e intencionada, orientada al logro de intereses y en beneficio de determinados grupos de pobladores. Se trata pues, de una relación necesaria e inevitablemente asimétrica, cuya comprensión exige indagar sobre la capacidad de respuesta de los ambientes ‘naturales’ a las intervenciones de los distintos pobladores humanos y/o de los impactos de las dinámicas y desarrollos de las Poblaciones Humanas tomadas como un todo. Por otra parte, es necesario considerar además las diferencias de ritmo entre transformaciones de los ambientes, especialmente los ‘naturales’- determinadas por la tecnología y la capacidad de asimilación o de adaptación propia de tales ambientes ‘naturales’. Los límites al crecimiento 14 tecnológico como al económico, son los límites de los sistemas ambientales sobre los cuales operan. La no consideración de estos límites acarrea graves desequilibrios y rupturas irreversibles en la base y en la trama planetaria de la vida.

7. EL ENFOQUE DE DESARROLLO INTEGRAL Asumimos que el desarrollo entendido como “crecimiento económico” aunque es la versión predominante, no logra dar cuenta de (“cobijar”) la rica diversidad de opciones que resultan de las características Humano-Sociales y la trama planetaria de la Vida, más aún, en buena medida resulta ‘instrumentalizando’, cuando no ya reduciendo significativamente tales características. Proponemos entender el desarrollo como el Despliegue integral de las condiciones de posibilidad de la Existencia Humana Social y de la trama planetaria de la Vida

12

González Alejandro. “Población, Ambiente y Desarrollo. Marco crítico de análisis para las reflexiones sobre criterios y políticas en torno a TERRITORIO y VIVIENDA”.

13

SUTTON David y Paul HARMON. Fundamentos de ecología. Editorial Limusa. México, 2003. Op. Cit 6. Como se desprende de todo lo dicho arriba, y se explicita a continuación,“crecimiento” no es tomado aquí como sinónimo de Desarrollo, aunque, por supuesto, es uno de los ‘elementos’ a considerar al hablar de desarrollo. En otras aproximaciones teóricas o conceptuales tal asimilación sí se hace.

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Capítulo 2

El despliegue integral de las condiciones de posibilidad de la existencia humana social se refiere al despliegue creciente de la conciencia de sí y de sus entornos (Seres Concientes); de la capacidad de producción de conocimiento; de la capacidad para producir los bienes necesarios a su subsistencia; de la capacidad para crear cultura, organización social e institucional, de la capacidad para prever y decidir sobre el futuro. El despliegue integral de las condiciones de posibilidad de la trama planetaria de la vida se refiere al despliegue del potencial de crecimiento y desarrollo de todos los seres vivos e inertes y al mantenimiento de los equilibrios que aseguran sus adecuadas dinámicas de nacimiento, crecimiento, reproducción, movilidad y, eventualmente, desaparición, acordes con los procesos y ‘ritmos’ más propios de la evolución ‘natural’. Interacciones básicas. Cada una de las dimensiones anteriormente consideradas puede abordarse en sus relaciones con las otras tres, según que esté generando efectos positivos o negativos reconocibles en cada una de ellas, o que aquella se vea afectada por las demás.

Considerando el conjunto de todas las interacciones posibles entre la dinámica poblacional y las dinámicas ambientales, económicas y sociales se obtiene una matriz que se ha denominado matriz de doble entrada PASE [por la consideración integral de las dinámicas y desarrollos de las Dimensiones Poblacionales, Ambientales, Sociales y Económicos], en la cual cada dimensión puede ser observada como generadora significativa, por énfasis, de efectos en una o varias de las otras y/o como receptora significativa, por énfasis, de efectos de una o varias de las otras.

MATRIZ BIT-PASE DIMENSIONES AFECTADAS [‘Destino’] Dimensiones

Poblacional-Demográfica Ambiental ↑

DIMENSIONES AFECTANTES [‘Origen’]

↑

Económica

↑

↑

Poblacional-Demográfica

→

Dinámica interna:

P→A

P→S

P→E

INTERACCIÓN MUTUA

Ambiental

→

A→P

Dinámica interna: A

A→S

A→E

A↔P

Social

→

S→P

S→A

Dinámica interna: S

S→E

S↔P

E→S

Dinámica interna: E

E↔P

A↔E

PASE

Económica

→

P

E→P INTERACCIÓN MUTUA

22

Social

E→A

S↔E

A↔S

Capítulo 2

En las marginales derecha e inferior de la tabla interactiva se consideran las relaciones de realimentación mutuamente significativa entre los diferentes componentes de la matriz. En la diagonal aparecen las dinámicas internas entre los ‘componentes’ propios de cada una de las dimensiones. Aquí la dimensión poblacional puede generar, por énfasis, efectos en las otras dimensiones del ‘sistema’ (una dirección), tanto como resultar afectada por alguna(s) de esas dimensiones (una dirección), o jugar en procesos de mutua realimentación (doble o multi- dirección).El foco de atención en el Modelo M odelo son las interacciones entre la población y las dimensiones ambientales sociales y económicas, pero no se descartan otras interacciones entre las demás dimensiones, las cuales pueden actuar bien sea como mediadoras o intervinientes inter vinientes en las interacciones y, sobre todo cuando tales interacciones constituyen tensiones-problema, TEIs, entre dos o más de las dimensiones demográfico-poblacional, ambiental, social y económica, PASE.

8. LA METODOL METODOLOGÍA OGÍA DE BALANCES INTERAC INTERACCIONES CIONES Y TENSIONES (BIT). La metodología de balances interacciones y tensiones BIT, presta atención a las dinámicas propias de cada dimensión, pero se centra con más énfasis en las interacciones entre las dinámicas y desarrollos de las diferentes dimensiones [ PASE] y en los procesos de realimentación entre ellas, más que en la identificación de relaciones lineales o en la descripción de cada una de tales dimensiones y/o de sus ‘elementos’ constitutivos. Para facilitar esta tarea se ha elaborado una matriz que facilita la identificación análisis y prospección de las TEIs, y que hemos denominado “Matriz BIT PASE. Esta matriz consiste en una secuencia articulada de operaciones lógicas que permiten: 1. Reconocer la dinámica poblacional poblacional propia de la localidad en cuestión. 2. Identificar las interacciones y las tensiones resultantes de esas interacciones. 3. Seleccionar y caracterizar las tensiones –problema para la planeación, planeación, TEIs. 4. Ordenar la actividad de reconocimiento y manejo de TEIs. 5. Identificar, caracterizar y sopesar los los factores reforzadores y/o Liberadores Liberadores de las TEIs, sus impactos, sus balances y equilibrios. 6. Proyectar los los escenarios que se seguirían seguirían tendencialmente tendencialmente [‘inercialmente’] [‘inercialmente’] y prospectar los escenarios deseados y posibles. 7. Identificar actores actores y responsabilidades así como como posibilidades posibilidades y estrategias. 8. Encontrar formas alternativas de resolver resolver los conflictos o TEIs entre varias de las dimensiones involucradas. 9. Identificar posibilidades posibilidades de concertación entre localidades compartiendo tensiones tensiones o factores reforzadores o protectores. 10. Construir apropiación apropiación local de los propios propios conflictos, TEIs y su manejo. 11. Generar un conjunto de criterios que guían y ordenan la acción para el manejo de las tensiones presentes en esas interacciones. Al desarrollar la tabla interactiva [Matriz- BIT-PASE] cada una de las casillas puede ser objeto del análisis de balances interacciones y tensiones, aunque solo se deben desarrollar aquellas que han sido identificadas por los actores locales como prioritarias, urgentes y necesarias. Lo anterior ayuda a que se pongan en evidencia: 1. Vacíos en las políticas y planes de planeación y ordenamiento. 2. Vacíos de información. 3. Fortalezas y debilidades institucionales.

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Capítulo 2

4. 5. 6. 7.

Fortalezas y debilidad debilidad de la la participación ciudadana. Necesidades de incorporación de lo regional nacional internacional en la planeación. Necesidades de recursos recursos humanos y técnicos para la planeación. Necesidad de nuevas herramientas para identificación y valoración de las tensiones y los liberadores.

El manejo de la matriz BIT-PASE se puede apoyar en un conjunto de tablas esquemas, mapas, datos a partir de los cuales puede ordenarse la información generada, y utiliza las técnicas combinadas de la demografía, la ecología, la economía, la sociología y el conocimiento propio de la región, aunque no requiere de un determinado ‘nivel’ ‘nivel’ inicial inicial de ‘destreza’ ‘destreza’ en el manejo de herramientas y/o técnicas matemáticas, estadísticas, demográficas, econométricas, etc.]. Pero, sobre todo, la Matriz permite: 1. Apreciar y valorar [cuantitativamente [cuantitativamente o no] los balances actuales entre las TEIs y/o sus factores reforzadores, por una parte, y los factores Liberadores, por la otra, tanto para cada TEI TEI,, como para el conjunto de ellas, lo que permite apreciar el grado total de desequilibrio que está soportando, en un momento dado la localidad bajo estudio (Municipio, región). 2. Una visión integral de la población y sus relaciones. relaciones. 3. La dinámica o movimiento propio de las interacciones. interacciones. 4. La ubicación, como ‘salidas marginales marginales de la matriz’ de los aspectos más de índoles sectorial. sectorial. 5. La comprensión de la ubicación, dirección y sentido de las Interacciones entre componentes de una dimensión y componentes de las otras dimensiones PASE PASE.. 6. Puede llegar llegar a ser altamente matematizable y, por tanto, compatible con poderosos instrumentos de procesamiento matemático-estadístico disponibles hoy. 7. Permite ubicar todo todo el proceso BIT a seguir (según los pasos que adelante se indican). 8. Es un componente básico para desarrollo desarrollo de un buen Diagnóstico.

9. MANEJO DE LA MA MATRIZ TRIZ BIT-P BIT-PASE ASE 1. El primer paso para el manejo de la matriz consiste en identificar la o las tensiones observables en la localidad en cuestión, seleccionando sólo aquellas que se configuran como problema para la planeación y, dentro de éstas, las que resultan ser tensiones en la interacción entre diferentes ‘componentes’ componentes’ de unas y otras dinámicas y desarrollos PASE [Poblacionales, Ambientales, Sociales y Económicos]. 2. El trabajo posterior posterior se concentra en aquellas aquellas identificadas como tensiones-problema en la interacción, TEIs, entre dos o más de las ‘dimensiones’ dimensiones’ PASE consideradas aquí. El grupo de trabajo puede optar por trabajar primero cada TEI de manera independiente, o cuando ya haya desarrollado suficiente experticia, trabajarlas simultáneamente.

3. Identificada la TEI, puede dedicarse el esfuerzo al examen de los factores reforzadores y liberadores de la misma, es decir a aquellas situaciones o condiciones que agudizan o agravan la TEI o que la debilitan o ‘resuelven’ ‘resuelven’. Estos factores f actores pueden provenir de las mismas dinámicas internas de cada uno de los ‘polos’ de la relación o de otras esferas del desarrollo demográfico-poblacional, ambiental, social o económico de la localidad en cuestión. Cuando los reforzadores y/o liberadores ‘provienen’ ‘provienen’ de la dimensión social, es recomendable revisar si éstos tienen su enclave en las esferas de d e la regulación y control institucional, normativo, jurídico, en las esferas de regulación simbólica, creencias prácticas, tradiciones, o en la estructura científico-tecnológica o económica dado que estos elementos rara vez son tenidos en cuenta. Los reforzadores y liberadores permitirán más adelante encontrar puntos de resolución TEI. 4. Una vez analizada la TEI presente en alguna interacción PASE el grupo se enfrenta a la tarea de proponer y encontrar respuestas a la TEI. Para ello, retoma los factores reforzadores y 24

Capítulo 2

liberadores identificados así como los dos términos de la relación, observa las posibilidades de cambio e intervención en cada uno de ellos en el corto y mediano plazo, y elige aquellos aspectos sobre los cuales deberá intervenir la administración local o regional.  Aquí es conveniente que el grupo tenga claridad acerca de las competencias en los distintos niveles de la administración pública, así como el juego de corresponsabilidades estado - sociedad  civil en la consecusión de los equilibrios deseados. La decisión final deberá consultar la viabilidad  económica, técnica y política de la o las intervenciones propuestas

10. A MODO DE ‘CONCLUSIÓN’: ‘CONCLUSIÓN’: INTERACIÓN INTERACIÓN PROGRESIVA Además de lo señalado atrás el Modelo BIT-PASE y sus matrices permiten no sólo abordar el análisis de las situaciones que se presenten en un momento dado, sino el ir realizando un progresivo proceso [‘en espiral’ ascendente] de modo que los ‘resultados’ de su aplicación para un momento dado puedan ser ‘usados’ como punto de partida [e inclusive como parte de los ‘insumos’]’] dentro de posteriores momentos. ‘insumos Ello propicia un ejercicio ‘planeativo’ no sólo integral sino continuado y mejorado, poco frecuente en muchos de los usuales procesos de planeación. Así mismo, la flexibilidad de sus requerimientos permite ‘empezar’ ‘empezar’ prácticamente en cualquier nivel de ‘desarrollo’ desarrollo’ de las capacidades institucionales de un ámbito de planeación dado [a nivel local, regional, nacional, …] e inclusive de ámbitos similares sin expreso ‘reconocimiento ‘reconocimiento’’ geo-político ‘formal’ ‘formal’, de tal forma que el propio proceso va permitiendo una cualificación progresiva tanto de quienes estén involucrados con participación activa en su elaboración, como de los ‘productos’ ‘productos’ que con tal ‘ejercicio’ ‘ejercicio’ se vayan obteniendo.

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CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 3 LA DINÁMICA DEMOGRÁFICA EN MUNICIPIOS DE CUNDINAMARCA PARTICIPANTES EN EL PROYECTO PARA LA INCORPORACIÓN DE LA DIMENSIÓN POBLACIONAL EN LOS PROCESOS DE PLANEACIÓN. Norma Rubiano Con la asistencia de Nubia Ruiz  Investigadores equipo BIT-PASE  Centro de investigaciones sobre Dinámica Social  Universidad Externado de Colombia.

Capítulo 3

En desarrollo del convenio entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Fondo de Población de las Naciones Unidas y la Universidad Externado de Colombia, para la incorporación de la dimensión poblacional en los procesos de desarrollo y ordenamiento territorial, 10 municipios del departamento de Cundinamarca recibieron capacitación para la aplicación del Modelo BIT-PASE y su metodología al análisis de las relaciones entre desarrollos poblacionales, ambientales, sociales y económicos. Como parte de este proceso, los equipos participantes de Sopó, Tocancipá, Facatativá, Tausa, Zipaquirá, Soacha, Chía, Girardot: Guaduas, Fusagasuga y Girardot, analizaron la dinámica demográfica de sus respectivas localidades. En este artículo se presenta una lectura de la dinámica demográfica básica de los municipios participantes, con base en la información censal disponible en los archivos de la Universidad Externado de Colombia, la cual fue suministrada a los funcionarios participantes en el ejercicio, quienes la analizaron y comentaron. Los datos que se presentan aquí así como los textos son producto de una elaboración propia de la Universidad, a fin de facilitar la comparación entre municipios y asegurar la homogeneidad de las medidas y por lo tanto no compromete a los funcionarios municipales que participaron en el proceso.

1. LA DINÁMICA DEMOGRÁFICA GENERAL DEL DEPARTAMENTO La dinámica demográfica se refiere al conjunto de procesos que definen el ritmo de reproducción biológica y social de una población. Cómo nace, crece y muere según las tendencias, procesos y ritmos de natalidad, mortalidad y migración y otras variables sociales, que se dan en un período histórico 15. Para establecer la dinámica demográfica de los municipios participantes en el proyecto se trabajó básicamente con información suministrada por el Departamento Nacional de Estadística (DANE) sobre el Censo nacional de población de 1993, las estadísticas vitales del período 19982003 y las proyecciones de población 1993-2005. La desaceleración en la dinámica demográfica del Departamento es la característica más marcada de su dinámica poblacional, por debilitamiento del crecimiento vegetativo jalonado por la reducción de la natalidad, a lo que se suma la pérdida de población por emigración De la interacción entre nacimientos y defunciones resulta un crecimiento vegetativo lento y decreciente para el conjunto del Departamento, debido a la desaceleración en la natalidad y a un leve incremento en la mortalidad. Así las tasas de crecimiento vegetativo se sitúan entre 1.3% y1.0% con tendencia a la baja en todos los municipios con excepción de Soacha que se mantiene estable y tiende a aumentar en el último período con tasas cercanas al 2.5%. Pero el que el crecimiento vegetativo sea lento y decreciente no significa que el volumen total de población disminuya. Las proyecciones del DANE muestran que la población en cifras absolutas aumenta en todos los municipios pero lo hacen lentamente, de manera que la tasa total de crecimiento disminuye tanto para el Departamento como para cada uno de los municipios incluidos en el proceso. Durante el período (1995-2005), la población del depar tamento habría pasado de 2´055.369 a 2´340.894 lo que significaría tasas de crecimiento bajando de 2.0 a 1.5% anual. Si las proyecciones coinciden con la tendencia histórica, este crecimiento supondría incremento de población por efecto de la inmigración, la cual no solo contrarrestaría la emigración sino que generaría tasas netas de migración positivas del orden de 1.1% a 1.5% anual aunque con tendencia a la baja.. Según estos datos, el departamento estaría recibiendo por inmigración neta entre 15.000 y 35.000 personas al año. 15

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Ver: Rubiano Norma y otros, Población y ordenamiento territorial. Universidad Externado de Colombia, y Fondo de Población de las Naciones Unidas. Bogotá, 2003.

Capítulo 3

Fuente: Elaboración propia con base en datos y proyecciones DANE.

Este Crecimiento resultaría del aumento de población en zonas urbanas pues las zonas rurales tenderían a mantenerse estables o con incrementos muy leves. La distribución rural-urbana de la población en el período de proyección del DANE, muestra también cambios importantes. Mientras las cabeceras municipales continuarían ganando población, las zonas rurales se mantendrían estables entre los 800.000 y los 900.000 habitantes, de suerte que su participación en el conjunto de la población perdería peso relativo. Siguiendo la tendencia, la población rural pasaría de 45.8% en 1995 a 41.7% para el 2005 de manera que la población el departamento ya se habría convertido en predominantemente urbanaAunque para el conjunto del departamento la población todavía continúa creciendo lentamente, la tendencia a la concentración de población en las cabeceras municipales por efecto de la emigración rural-urbana y de otros municipios, fue reconocida como una de las principales tensiones del departamento.

Fuente: Elaboración propia con base en datos y proyecciones DANE.

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Capítulo 3

Ahora bien, se identifican dos fuentes principales subsidiarias de población al Departamento, la migración forzada a causa del desplazamiento de población que genera el conflicto armado, especialmente rural e interegional y la migración tradicional que históricamente se ha dado en el departamento. Aunque el aporte poblacional de la movilidad forzada en términos relativos es reducido, (tasas inferiores a uno por mil todos los años), las cifras absolutas hablan de un proceso inmigratorio que involucra 35.154 personas procedentes de otros departamentos en el período 95-200416 y un emigración dirigida igualmente a otras regiones del país que expulso 31.152 personas, dejando de esta manera un saldo migratorio de 3,622 personas como ganancia total del departamento. Es importante tener en cuenta que, estas cifras dan cuenta solo del desplazamiento interdepartamental que llega a 7 municipios 17 Las personas que se desplazan entre municipios del mismo departamento no quedan incluidas en este registro.

2. EL CRECIMIENTO VEGETATIVO EN LOS MUNICIPIOS. La dinámica demográfica ya descrita para el conjunto del departamento, se expresa de manera muy particular en cada uno de los municipios incluidos en el proyecto. La mayoría sigue la tendencia del departamento con tasas de crecimiento vegetativo positivas pero en descenso Los más dinámicos son los municipios aledaños a Bogotá, Soacha, Chía, Facatativá, Zipaquirá y Fusagasugá, con tasas superiores al promedio departamental, entre 1.5% y 2.5% Los menos activos son Girardot, Guaduas y Tausa con tasas entre 1.0% y 1.5% . Las tasas de natalidad son decrecientes en todos los municipios excepto en Soacha, mientras las de mortalidad se mantienen estables alrededor o por debajo del 0.5% anual (ó 5 por mil ) lo que estaría significando la existencia de condiciones de vida y sanitarias bastante buenas en la zona de estudio. Sin embargo, estos promedios ocultan importantes desigualdades según los distintos grupos sociales, las que se hicieron manifiestas en el análisis de las tensiones. Llama la atención las bajas tasas de mortalidad que resultan del ejercicio, ubicándose todas ellas alrededor del 5 por mil. Teniendo en cuenta que para calcular las tasas brutas de mortalidad se tomó como base el registro de estadísticas vitales DANE 2003, se podría sospechar un subregistro de las defunciones o unas proyecciones sobredimensionadas. Es necesario refinar aún más la metodología y o los instrumentos de captura de la información, integrando la información que logra obtener el municipio con los consolidados que presentan las estadísticas vitales DANE. Durante el proceso de análisis demográfico realizado por los municipios, se pudo constatar que las proyecciones DANE resultan sobreestimadas o subestimadas para algunos municipios, debido a que los procedimientos utilizados para generar proyecciones municipales difícilmente pueden tomar en consideración eventos puntuales ocurridos en cada municipalidad, los cuales sólo son de conocimiento local. La mayor dificultad consistió en allegar datos sobre movimientos migratorios los cuales sólo pueden obtenerse a partir de un censo nacional de población y que hoy están .modificando notablemente las tendencias de crecimiento vegetativo en todos los municipios. Uno de los ejercicios más importantes consintió en que cada equipo confrontara la información sobre tendencias suministrada por DANE con otro tipo de estadísticas municipales como el registro Sisbén, las licencias de construcción, el inventario de viviendas y áreas construidas y los registros de empresas de servicios públicos, o los registros de cajas de Compensación Familiar, a fin de ponderar la tendencia y establecer con mayor precisión la dinámica municipal. Tausa,  Tocancipá, Chía y Soacha son claros ejemplos de esta situación. 16 17

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Fuente: Sistema punico de registro de población desplazada de la Red de Solidaridad Social. Fusa, Faca, Madrid, Soacha, Puerto Salgarl, La Palma, y Viotá

Capítulo 3

Fuente: Elaboración propia con base en datos Estadísticas Vitales DANE.

Según las estimaciones DANE y los registros vitales estos municipios tendrían crecimientos lentos y decrecientes. Sin embargo, el crecimiento reciente de la industria del carbón en Tausa, y la llegada de contingentes importantes de trabajadores para la industria está revirtiendo esta tendencia en esos municipios. Algo similar ocurre en Girardot, Guaduas y Fusagasugá cuyas dinámicas de crecimiento vegetativo son muy débiles pero que recientemente han sufrido procesos importantes de urbanización debido al desarrollo de la industria turística y de condóminos que convierten a estos municipios en sitio de recreo o de vivienda secundaria para habitantes de la Capital Este ejercicio puso de manifiesto la necesidad de contar con equipos locales con capacidad para el manejo de información demográfica, con conocimiento amplio de las dinámicas locales y regionales y con capacidad crítica frente a las diversas fuentes de información municipal. (Grupos de Expertos Locales, GELs) Con respecto a la natalidad, se observa una tendencia decreciente para todos los municipios, con excepción de Soacha. Es posible inferir al igual que con los datos arrojados para la mortalidad que existe un subregistro en las estadísticas vitales, o que las proyecciones de población están sobre-estimadas, especialmente en lo que respecta al año 2003 donde se aprecia una caída en la tasa debido presumiblemente a la ausencia de registro de los nacidos dentro del mismo año. Pero en general el departamento sigue la tendencia nacional a la baja en la natalidad registrada en todo el país. A futuro, la llegada de población joven por efecto de la inmigración contribuirá a revertir esta tendencia, como se pudo constatar en Sopó. 32

Capítulo 3

En lo que se refiere al crecimiento vegetativo medido a través de estadísticas vitales, mostró importantes coincidencias con los datos aportados por los municipios. Es importante asesorar a los municipios en la generación de instrumentos y capacitación adecuada que permitan que ellos, como actores directos en la gestión de su población aporten en el proceso de validación de la información a nivel local.

3. LOS MOVIMIENTOS MIGRATORIOS EN LOS MUNICIPIOS. El departamento de Cundinamarca tradicionalmente ha sido un expulsor de población. Según datos del Censo de 1993, el 44% de los nativos había abandonado el Departamento a esa fecha, de los cuales el 37% lo había hecho antes de 1988 y 7.6% en el período 1988-1993, lo que significaba una perdida de nativos del 1.5% anual. La inmigración entre tanto es menor pero importante. Por cada cuatro nativos se contabiliza un inmigrante, pero esta inmigración no es suficiente para contrarrestar la pérdida por emigración, de manera que el balance resulta negativo, es decir que el departamento perdía población en términos absolutos por efecto de la fuerte emigración La migración es la variable de mayor dificultad para su cuantificación. En el análisis particular de los municipios se encontró que los volúmenes de población no coinciden con las proyecciones DANE especialmente en lo que respecta a la inmigración y la emigración.

Fuente: Elaboración propia con base en datos Estadísticas Vitales DANE .

Según las estimaciones de crecimiento de población del DANE, en el período 1998-2005 este proceso habría continuado aunque con menos intensidad, con tasas netas de migración del orden del 1% anual. Para la mayoría de municipios estudiados (8 de 11) los fenómenos migratorios resultan también determinantes del tamaño de su población, dado el descenso en su crecimiento vegetativo. Dos municipios, Tausa y Toncancipá, comparten la tendencia departamental del 1993, es decir, que tienen tasas netas de migración negativas, lo que acentuaría el ya lento crecimiento vegetativo, dando lugar a crecimientos inferiores al 1.% anual para Tausa y al 2% anual para Tocancipá. Pero esta tendencia se ha revertido en los últimos años debido al 'boom' del carbón en  Tausa y de la industria en Tocancipá que ha atraído en muy corto tiempo contingentes importantes de inmigrantes que no están contabilizados en las estadísticas DANE.

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Capítulo 3

Fuente: Elaboración propia con base en datos Estadísticas Vitales DANE.

 Tres municipios, Guaduas, Girardot y Fusagasuga logran tasas de crecimiento cercanas al 3% anual gracias a la fuerte inmigración. En estas localidades la tasa neta de migración supera en mucho a la tasa de crecimiento vegetativo. El desarrollo de zonas de recreación y turismo explica en parte esta situación. En los demás municipios de la sabana, Sopó, Facatativá, Soacha, Chía y Zipaquirá se logran crecimientos cercanos al 3% gracias a que su crecimiento vegetativo, aunque en descenso, supera a las tasas netas migratorias que son positivas y crecientes, las cuales contrarrestan notablemente la tendencia a la baja de su crecimiento vegetativo. Resulta importante aclarar que la variable migración, dentro de todo el ejercicio es la que presenta mayores dificultades. A falta de otras fuentes, la migración neta se estimó por diferencia entre el crecimiento vegetativo resultante de las estadísticas vitales y el crecimiento total proyectado por el DANE. Se evidencia la ausencia de mecanismos que den cuenta de la movilidad poblacional a nivel municipal. La aplicación de la metodología BIT-PASE mostró que en todas las localidades existe una preocupación por la alta movilidad de la población que se percibe en instrumentos locales de medición, y que no se ve reflejada en las proyecciones institucionales y oficiales del DANE. Asumir a las administraciones municipales como fuente de información en lo que respecta a las dinámicas poblacionales, permitiría confrontar y complementar la información especialmente de los movimientos poblacionales y eventos de la dinámica que escapan al registro de los organismos nacionales. 34

Capítulo 3

Una importante recomendación emanada del presente trabajo y como alternativa de superación de las limitaciones que presentan los organismos de carácter nacional, en el sentido de dar cuenta de los continuos movimientos poblacionales que afectan la dinámica de todos los municipios del país, tiene que ver con el establecimiento de un Observatorio de la dinámica municipal, con objeto de suministrar información de primera mano de los municipios facilitando de esta manera un proceso de seguimiento a la dinámica poblacional de las pequeñas regiones.

4. LA PÉRDIDA DE POBLACIÓN RURAL EN LOS MUNICIPIOS. El departamento de Cundinamarca en conjunto presenta una perdida paulatina de población en sus zonas rurales. Tomando como base los datos presentados en las proyecciones DANE, se encuentra que, en cifras relativas hay una perdida de población en el sector rural que pasa de 45.8% a 41.7% entre 1995 y el 2005, de manera que la población del departamento ya empieza a ser mayoritariamente urbana 18. Aunque en cifras absolutas la población del departamento y de todos los municipios trabajados crezca, tanto en la zona urbana como en la rural, la pérdida paulatina de la ruralidad que afecta a todo el departamento, fue identificado en la matriz BIT  PASE como generador y resultado de las principales tensiones ambientales, económicas y sociales del departamento.

Aunque el Departamento todavía mantiene un equilibrio rural urbano de 41% a 58%, la diversidad de situaciones es muy grande. Mientras algunos municipios como Soacha, Girardot, Chia o Faca prácticamente ya no tienen población rural, otros, a pesar de su cercanía a la capital todavía son poblaciones eminentemente rurales como Tausa, Tocancipá y Guaduas. Sopó mantiene un equilibrio 50 a 50. Este proceso de pérdida de peso de la ruralidad ocurre al mismo tiempo que la población total continúa creciendo, lo que se logra gracias a la expansión de la población urbana y a la llegada de volúmenes importantes de inmigrantes a las cabeceras provenientes de otros municipios. En todos los municipios la población rural y urbana crece en números absolutos pero la reducción en la proporción de población rural se debe a que la población urbana crece mucho más rápido que la rural, por efecto principalmente de la llegada de inmigrantes del campo y de otras localidades.

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Según el Sisbén del 2004 que cubre al 73% de la población del departamento la población urbana representa el 62%

Capítulo 3

Aquí la diversidad de situaciones tiene que ver con las distintas velocidades de crecimiento de lo rural y lo urbano y el tipo de combinación que se da con los procesos migratorios. Tausa y  Tocancipá que eran expulsores netos de de población logran crecer gracias a la dinámica de su crecimiento vegetativo, el que sostiene una población mayoritariamente rural. En los municipios que ya alcanzan porcentajes de población urbana cercanos al 100%, en el futuro próximo el principal problema tendrá que ver con la desaparición de la población rural y tendrán que enfrentar las consecuencias de este hecho, aún no previstas. Puesto que cada municipio tiene una dinámica demográfica que le es propia, esta debe ser reconocida, trabajada por las entidades municipales y asumidas en los planes de desarrollo y ordenamiento municipales. Difícilmente una planeación central podría dar cuenta de la enorme diversidad y especificidad de estas dinámicas. En el trabajo con los municipios se evidenció la tendencia en algunos de ellos como Chía, Sopó, Fusagasuga, Guaduas, a la transformación de los territorios rurales. Se trata de la inmigración de algunas capas de población urbana a espacios rurales, cambiando el uso del territorio, pues la principal ocupación que le dan los nuevos habitantes es la vivienda. Se puede hablar de un proceso aún incipiente que le da un giro al concepto de ruralidad, que hasta hace poco era sinónimo de actividades agrícolas y pecuarias. Estos municipios, por razón de su cercanía a grandes centros poblados o por su condición climática son objeto de una transformación en el uso de su suelo rural. Los asentamientos están ubicados en zonas rurales pero las actividades ya son urbanas. 36

Capítulo 3

Podemos hablar de una capa de población de ingresos medios y altos que está generando una emigración en busca de mejores condiciones ambientales, de seguridad y de calidad de vida rural, asociadas en a comodidad de la vivienda y mayor espacio físico. Esta situación esta siendo animada por la red vial que facilita y acerca las regiones rurales a las áreas urbanas. Para todos los municipios incluidos en el ejercicio, la cercanía a Bogotá que facilita la transformación de sus áreas rurales bien sea en sitios de recreación y descanso o en zonas de dormitorio, dado el menor costo de vivienda y servicios que ofrecen, ha generado procesos de crecimiento disperso y desordenado. El caso de municipios como Girardot y Fusagasuga, que son territorios con vocación turística por sus condición climática y de infraestructura urbana, muestran un proceso similar con particularidades que resultan de la llegada a las zonas rurales, es poblaciones intermitentes que poseen allí una segunda residencia que utilizan fundamentalmente los fines de semana y en las temporadas vacacionales. En todos los casos este fenómeno altera la relación urbano-rural, genera demanda de servicios públicos y perfila un proceso de transformación del uso del suelo rural y de acumulación de la propiedad pues los pequeños propietarios rurales están siendo desplazados al casco urbano Los aportes hechos por los municipios sobre la movilidad de la población resultan claves en la comprensión de la dinámica poblacional de estos territorios, pues el conocimiento de primera mano de los procesos sociales y económicos les per mite comprender los comportamientos de ocupación del territorio. En municipios como Girardot, Facatativa, Tocancipá se ha dado una clara transformación en el uso del suelo rural, ya que los campesinos han trasladado su lugar de habitación al casco urbano y mantienen su relación con la producción agrícola especialmente los medianos productores. Esta población haciendo uso de las facilidades para el transporte ha establecido una dinámica de producción agrícola divorciada del espacio de vivienda. Igualmente los jornaleros agrícolas ya no habitan en el sector rural. Ubicados en las cabeceras urbanas son enganchados día a día por los administradores de las fincas y llevados a su lugar de trabajo en el espacio rural de su municipio o de municipios vecinos. Un indicador de la pérdida de población en las regiones rurales del depar tamento, es el lento crecimiento de la producción agrícola. Según las cifras entregadas por DANE en las cuentas ambientales, muestran como el área cultivada se reduce durante los años 95 a 2001, con una disminución del 31% de las hectáreas, mientras se aprecia un incremento del 14% en áreas destinadas a la actividad pecuaria. Evolución de producción agraria y pecuaria Cundinamarca 1995-2001.

Valores en hectareas Aprovechamiento de la tierra Agrícola

Área 1995 310.457

Disminución Incremento Área 2001 213.943 31%

Cultivos transitorios solos y asociados, barbecho y descanso

155.042

121.516

22%

Cultivos permanentes solos y asociados Cultivos en parques nacionales

153.100 2.315

90.112 2.315

41% 0%

1.427.903

1.630.410

14%

980.155

1.088.257

11%

249.821

344.226

38%

197.927

197.927

0%

Pecuaria Pastos sabanas

introducidos,

naturalizados

y

Pastos naturalizados, malezas y rastrojos Pastos naturalizados, vegetación de páramo en parques nacionales

Fuente; Elaboración propia con base en datos DANE, cuentas ambientales, 95-2001 37 

Capítulo 3

Con los resultados observados en el cuadro anterior y los datos descritos en el presente estudio que se refieren a la pérdida paulatina de población rural, tanto en el total de Departamento como en los municipios estudiados, podemos afirmar que la transformación del uso del suelo es un fenómeno que afecta directamente la permanencia de campesino pobre y del jornalero en el campo. Es posible inferir que la tecnología, los sistemas de transporte y la inclusión de otras ramas de producción agrícola como el caso de la palma africana, hacen que la producción agrícola dependa cada vez menos de participación directa de los habitantes de las zonas rurales. Asistimos de esta manera a una transformación en las formas de producción de bienes y servicios en el campo. Según las descripciones realizadas por los funcionarios de los municipios que han tomado parte del presente estudio, la pérdida de población rural corresponde al desplazamiento de los campesinos pobres y pequeños propietarios, los productores medios se han trasladado a vivir en las cabeceras urbanas, pero no han abandonado su producción agrícola pues cuentan con los recursos técnicos y de transporte que les permite mantener su productividad sin habitar la zona rural. Entre tanto los grandes productores ya no habitan el municipio y administran desde otras ciudades capitales o de fuera del país sus empresas agroindustriales.

5. LOS DESEQUILIBRIOS EN LAS ESTRUCTURAS DE POBLACIÓN MUNICIPAL. Como resultado de las dinámicas demográficas en estos municipios, sus estructuras de población adquieren características muy particulares. En este aparte analizamos las estructuras de población derivadas del Censo 1993. En los ejercicios realizados por los respectivos municipios los funcionarios incorporaron además estructuras derivadas de la aplicación del Sisben 2004, u otras fuentes municipales, lo que permitió confrontar las tendencias observadas en el Censo de 1993. La estructura general del Departamento, que no resulta compartida por todos los municipios, corresponde a una población joven pero en la cual la baja de la natalidad se refleja en la contracción de los primeros grupos de edad. Sin embargo, todavía se conserva una base amplia conformada por menores de 15 años. En las edades adultas de mayor producción y reproducción puede observarse un ensanchamiento sobretodo en la zona urbana, producto de la inmigración en los años anteriores al 93. La cúspide puntiaguda indica una mortalidad importante en edades superiores .

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Capítulo 3

Las estructuras correspondientes a las áreas urbana-rural muestran diferencias importantes La estructura urbana presenta un ensanchamiento de su población en edad productiva, así  como en os grupos de población infantil aunque estos son proporcionalmente menores que en el área rural. La estructura rural muestra un adelgazamiento de su población productiva y una alta presencia de población infantil correspondiente a una mayor tasa de fecundidades 19 y a un proceso de emigración no familiar, en la cual los menores permanecen en la zona rural y los padres migran a las áreas urbanas.

La estructura que se obtiene con la aplicación de la encuesta Sisbén del 2003 al 73% de la población del Departamento permite constatar que la tendencia al ensanchamiento de la población activa (25 a 55 años) continuó durante la última década.. El ensanchamiento de los grupos juveniles corresponde en buena parte a la inmigración de jóvenes y niños que llegan con sus padres o que son hijos de inmigrantes. El detalle de los tipos de población según condición migratoria registrados en el Sisbén de Sopó permitió corroborar esta tendencia.

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El comportamiento de la fecundidad es diferencial por zonas, para las áreas rurales es siempre más elevado que para las regiones urbanizadas.

Capítulo 3

Obsérvese cómo en la estructura de Sopó las poblaciones adultas corresponden en su mayoría a inmigrantes, mientras los grupos crecidos de población juvenil son los hijos de inmigrantes, dando lugar a una estructura híbrida que se rejuvenece gracias a la inmigración. Los índices de masculinidad por grupos de edad en 1993, muestran una sobrepoblación masculina en las zonas rurales, y una sobrepoblación femenina en las zonas urbanas. En particular se observa una perdida de población masculina en las edades jóvenes probablemente por emigración y mortalidad selectiva. Indices de Masculinidad Cundinamarca 1993-2004.

FUENTE: Elaboración propia con base en datos DANE

El análisis de los datos obtenidos mediante el Sisben en el año 2004 muestra un comportamiento de la relación de masculinidad similar a la presentada con los datos del Censo 1993 para el total del Departamento pero deja ver que el déficit de población masculina en las edades  jóvenes y en la tercera edad se ha acentuado. 20 En Cundinamarca las estructuras de población de los municipios que par ticiparon en el proyecto difieren mucho de la tendencia general dejando en evidencia la enorme diversidad de situaciones que se dan en las dinámicas demográficas locales. En seis de los municipios estudiados (Chía, Soacha, Zipaquirá, Facatativá, Fusagasugá y Girardot las estructuras híbridas de población, reflejan el efecto de la inmigración de la fuerza de trabajo.. Estos son municipios de tipo urbano con muy escasa población rural y con una sobrepoblación femenina en zona urbana. . Este proceso es particularmente acentuado en Facatativá y Soacha, poblaciones que además de inmigrantes laborales reciben una fuerte carga de poblaciones desplazadas. Los otros municipios, Tocancipá, Guaduas, Sopó y Tausa son ejemplos de dinámicas demográficas pretransicionales con contingentes mayoritarios de población rural, y una base muy amplia de niños resultado de altas tasas de natalidad.

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Los datos Sisbén corresponden a los disponibles en la Oficina de Planeación de la Gobernación de Cundinamarca, que corresponden al consolidado de la aplicación de la encuesta Sisben al 73% del total de la población del Departamento (1.686.235). De este total de población, el 62% se encuentra ubicado en la zona urbana y el restante 38 en el área rural. Para algunos de los municipios que participan del presente estudio el Sisben ha sido aplicado a más del 90% de su población.

Capítulo 3

Sopó y Tocancipá que por su cercanía a la Capital han sido impactados recientemente por inmigración de fuerza de trabajo para la industria manufacturera y agroindustrial ya mostraban en el censo 93 el efecto de la llegada masiva de población adulta en edad de trabajar. Este proceso continuó y se intensificó durante la última década como lo dejan ver las estructuras provenientes del Sisbén 2004

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Capítulo 3

La emigración pasada se refleja particularmente en la menor proporción de hombres jóvenes de todas las zonas urbanas y en las zonas rurales de todos los municipios observados. Esta emigración ha significado una pérdida de población femenina en el campo y una pérdida general de la fuerza de trabajo en las edades más productivas con lo cual la sostenibilidad económica de los municipios se ve amenazada. No solo la emigración debilita la ya frágil capacidad de reposición de la población sino que al drenar la fuerza de trabajo más productiva debilita también la productividad económica. El municipio de Tausa que tradicionalmente era un expulsor de población y tenía un crecimiento vegetativo muy débil y en descenso, logra reactivar su crecimiento gracias a la llegada de inmigrantes articulados a la industria el carbón en reciente expansión. Las tendencias anteriormente descritas fueron reconocidas por los equipos locales, y aunque las cifras pueden requerir ajustes y actualizaciones, señalan tendencias que están presentes en la experiencia cotidiana de pobladores y administradores. . Estas tendencias fueron luego recogidas en el análisis de las principales tensiones y constituyen la base de muchas de ellas a la vez que resultan determinadas por procesos económicos y sociales regionales y nacionales.

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CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 4 LAS TENSIONES ENTRE DESARROLLOS POBLACIONALES Y DESARROLLOS AMBIENTALES SOCIALES Y ECONÓMICOS ELEMENTOS CRÍTICOS EN LA OCUPACIÓN DEL TERRITORIO  Alejandro González, con la asistencia de Nubia Ruiz  Equipo BIT-PASE  Centro de Investigaciones sobre Dinámica Social  Universidad Externado de Colombia

Capítulo 4

Durante el año 2005 un grupo de municipios del Departamento de Cundinamarca se dieron a la tarea de aplicar el Modelo BIT-PASE al análisis de las tensiones que se dan en las Interacciones (TEIs), entre las dinámicas y desarrollos de las dimensiones Poblacionales, Ambientales, Sociales y Económicas, en el marco del convenio MAVDT-UNFPA-Universidad Externado de Colombia21. El propósito central era la cualificación de las personas participantes de cada municipio y de la Gobernación para la evaluación de los planes de ordenamiento territorial desde la perspectiva poblacional a fin de hacer recomendaciones a la revisión de los Planes de Ordenamiento   Territoriales [POTs, PBOTs, EOTs] ”En adelante se adulirá a todos ellos como ' POTs' aunque en algunos municipios se trate de Planes Básicos -PBOTs- y en otros de esquemas -EOTs-”, de manera que la dimensión poblacional pudiera ser incorporada adecuadamente en los procesos de planeación territorial. En este artículo se recogen algunos de los principales resultados del ejercicio realizado por funcionarios de los municipios de Facatativá, Fusagasugá, Girardot Guaduas, Soacha, Sopó, Tausa, Tocancipá y Zipaquirá 22, como un avance del trabajo que continúa desarrollándose en estas localidades y que en una fase inicial hizo el reconocimiento de las principales TEIs entre Dimensiones PASE, y avanzó hacia la explicitación tanto de los escenarios tendenciales y de los deseables, como de algunas líneas de acción a tener en cuenta para la superación o mitigación de las TEIs abordadas. La cualificación y experiencia así logradas deberá validarse a la luz del debate entre los diferentes actores municipales comprometidos en los procesos de desarrollo y complementarse con información más detallada y precisa.

1. LA DINÁMICA POBLACIONAL EN LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. El primer ejercicio consistió en evaluar los POTs vigentes para identificar de qué manera se habían incorporado o tenido en cuenta los elementos de la d inámica poblacional del municipio, es decir de qué manera tanto los diagnósticos, las propuestas del Modelo de Ocupación del Territorio, como de organización y manejo ambiental y urbanístico se basaban en la consideración de las tendencias de crecimiento poblacional, la estructura y composición de la población, así  como de sus movimientos y su distribución sobre el territorio. Esta lectura permitió establecer que por lo general en los POTs [así como también en los Planes de Desarrollo Municipales, PDMs] la consideración de la dinámica poblacional es mínima o casi nula. Cuando más, aparece reducida a una introducción o un capitulo inicial en donde se muestran someramente algunas cifras de momento sobre el volumen de población y en pocas ocasiones su distribución rural urbana. Pero enseguida la descripción prolija de los ejes estructurantes del territorio y las actividades estratégicas de construcción de infraestructura ignoran completamente la dimensión poblacional. Este capítulo inicial queda allí suelto sin otra conexión con los demás apartes y por lo tanto no alimenta justifica o sustenta las decisiones que allí se toman. La definición del Modelo de Ocupación del Territorio por lo regular incluye una descripción del estado y localización geográfica de algunas estructuras ambientales, infraestructuras urbanas o actividades económicas, sin consideración alguna a la dinámica poblacional que en él reside, crece, se desplaza y muere. Es sólo en función de esta dinámica, que adquieren sentido tanto el territorio, como el ambiente y las actividades económicas y sociales que allí se desplieguen. 21

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El Modelo BIT-PASE ha sido desarrollado por la Universidad Externado de Colombia en el marco del proyecto del UNFPA y el MAVDT para la incorporación de la dinámica poblacional en los procesos de planeación local. Sobre ello se pueden ver, entre otros, los siguientes documentos: RUBIANO, Norma y otros. Población y ordenamiento territorial. U. Externado, UNFPA, MAVDT, Bogotá, 2003. RUBIANO, Norma y Alejandro GONZÁLEZ, Guía Metodológica N°3 Metodología para el análisis de Tensiones interacciones y balances en dinámicas y desarrollos poblacionales, ambientales, sociales y económicos. U. Externado, UNFPA, MAVDT, Bogotá, 2005. Además, en la parte correspondiente a análisis poblacional se incluyen consideraciones sobre los casos de Chía y de Sopó, pues con éste último se adelantó [así como con Madrid y Villeta] un proceso similar a lo largo del año 2004.

Capítulo 4

Puesto que a todo Modelo de Ocupación Territorial corresponde también una dinámica poblacional que le es propia, la definición de ese Modelo exige necesariamente la consideración de su dinámica poblacional como principal eje estructurante del territorio. Ello implica considerar las tendencias actuales y futuras de la dinámica poblacional, así como el reconocimiento de los efectos que esa dinámica tiene sobre el Modelo de Ocupación y la de los efectos de tal Modelo de Ocupación sobre la dinámica poblacional. La Dinámica Poblacional debe tenerse como criterio fundamental para definir y adoptar el Modelo Integral de Ocupación Territorial, MIOT teniendo en cuenta un adecuado reconocimiento de la situación actual de ocupación territorial y la Visión que se desea adoptar para el Municipio. De la comprensión de las interacciones entre la dinámica poblacional y el territorio depende la formulación de criterios fundamentados y claros, para definir un MIOT que responda a las condiciones concretas de la municipalidad, así como la definición de contenidos estructurales de largo plazo; la satisfactoria armonización entre estos y las propuestas del Plan de Desarrollo Municipal, PDM, y la necesaria consideración del entorno regional y el marco nacional. La ausencia de estas consideraciones genera incoherencias, inconsistencias, desfases, contradicciones y vacíos en los POTs [y en los PDMs], que luego se manifiestan en la aparición o magnificación de Tensiones problemáticas y, en nuestro caso, en TEIs entre dos o más de las Dimensiones PASE, que desbordan la capacidad de respuesta de las administraciones locales y por tanto entraban el logro de los objetivos de desarrollo integral que pudieren ser pretendidos para el municipio. Cabe señalan en particular la ausencia de análisis poblacionales que den sustento a la estimación de las demandas presentes y futuras de suelo, de infraestructuras públicas y de servicios sociales. En todos los municipios el crecimiento de la población está fuertemente determinado por diferentes tipos de movimientos migratorios y otras formas de movilidad poblacional. Sin embargo este aspecto está ausente de suerte que no es posible establecer con certeza las tendencias actuales y futuras de los asentamientos de población sobre el territorio y, por ende, tampoco es posible establecer, las tendencias en términos de volúmenes, ritmos, patrones de fecundidad, mortalidad y movilidad; estructuras por grupos de edad y sexo y distribuciones espaciales. Ello, a su vez, impide tener claridad sobre las demandas actuales y futuras de bienes y servicios y, por consiguiente, sobre los problemas, las necesidades, el déficit, los requerimientos y las inversiones que en corto y mediano plazo deben realizarse en infraestructuras y otros servicios públicos. En los POTs generalmente se hace un reconocimiento al patrimonio ambiental y a la necesidad de protegerlo y conservarlo dadas tanto su importancia y significación intrínsecas, como los procesos de pérdida de la cobertura vegetal y de las fuentes hídricas. Todos reconocen el creciente deterioro de los principales ecosistemas municipales, pero no se tiene claridad sobre las relaciones entre las dinámicas poblacionales y estos procesos de deterioro ambiental. Un ejemplo muy frecuente es el asentamiento de poblaciones sobre tierras no aptas para vivienda con el consiguiente agotamiento de la base ambiental del municipio tanto por la substracción de tierras como por la demanda creciente de bienes y servicios ambientales [especialmente hídricos]. En todos los POTs se evidencia una clara contradicción entre el crecimiento poblacional, los requerimientos de conservación ambiental y las necesidades de crecimiento económico. Si bien la resolución de estas contradicciones desbordan el espacio propio del POT, este sí debería establecer los criterios y lineamientos básicos para orientar o redireccionar las dinámicas poblacionales sociales y económicas a fin de hacerlas compatibles con la sostenibilidad ambiental. 46

Capítulo 4

El desconocimiento de la dinámica y desarrollo poblacional impide establecer con precisión los cambios en las dinámicas y desarrollos ambientales, sociales y económicos, y en sus respectivas condiciones, de suerte que fácilmente se proponen intervenciones que pueden desencadenar efectos adversos no sólo en los diversos grupos de pobladores 23, sino en la dinámica poblacional municipal o en las inversiones en una o varias de las Dimensiones PASE, que luego no generan los efectos esperados porque interfieren con los procesos poblacionales y/o de las otras Dimensiones PASE. Por ejemplo, declaración de zonas de expansión urbana de sectores medios y altos cuando se tiene lento crecimiento de la población y bajas demandas para vivienda de sectores medios, mientras se genera déficit en viviendas de interés social. Déficit crónicos de infraestructura para educación derivados de constante llegada de nuevos inmigrantes y una inversión calculada sobre una base poblacional que no considera esto flujos migratorios. Promoción de desarrollo autónomo o autosuficiente cuando se depende de la población inmigrante, que, las más de las veces, llega con estructuras de edad y sexo y otras características que, lejos de mitigar, exacerban las problemáticas y TEIs ya presentes. O metas de autonomía local cuando también se depende de la importación de la gran mayoría de las materias primas o cuando no se cuenta, a nivel local, con la mano de obra calificada para ello. O se espera gran dinamismo económico y se prevén inversiones en pequeña y mediana empresa, cuando la población es mayoritariamente adulta e inactiva. O se proponen desarrollos viales o infraestructuras para el transporte sin tener en cuenta impactos por desplazamientos poblacionales o por atracción de nuevos asentamientos, etc. El curso de este ejercicio nos ha permitido reconocer que existe una dinámica poblacional propia a cada municipio, que dirime mucho de las posibilidades y de los obstáculos al desarrollo integral de las diversas Dimensiones PASE y que la planeación y sus resultados tienen sentido en cuanto benefician o satisfacen necesidades y anhelos de una determinada población y en cuanto la dinámica de transformación y crecimiento de esa población resulta coherente con el Modelo de Desarrollo y de ocupación del territorio propuesto. El Modelo BIT-PASE permite reconocer estas dinámicas y analizar las interacciones entre la Dimensión poblacional y las otras dimensiones del desarrollo integral a fin de buscar alternativas para aquellas situaciones y tensiones que desbordan la capacidad de respuesta cotidiana de las administraciones locales y sus pobladores.

2. LA APLICACIÓN DE AL METODOLOGÍA BIT-PASE AL ANÁLISIS DE LAS TENSIONES ENTRE LA DINÁMICA POBLACIONAL Y LAS DIMENSIONES AMBIENTAL SOCIAL Y ECONÓMICA. La aplicación de la Metodología BIT-PASE al análisis de las TEIs entre la dinámica y desarrollo de la dimensión poblacional y las dinámicas y desarrollos de las dimensiones ambiental social y económica de los municipios participantes en el proyecto, permitió identificar un conjunto de tensiones comunes a la mayoría de esos municipios, derivadas del la conjunción de, al menos, tres procesos recientes en los municipios del departamento de Cundinamarca y la zona andina, en la capital del país y en los municipios de la sabana en la periferia de Bogotá. 1. Implantación de desarrollos industriales y de agroindustrias en la periferia de Bogotá y en algunos municipios de la Sabana (Soacha, Tocancipá) que se convierten en atractores de mano de obra asalariada.

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En los grupos de pobladores en cuanto se afectan, por ejemplo, sus necesidades educativas, laborales, habitacionales, sanitarias, etc. además de afectar las propias dinámicas poblacionales, de las cuales hacen parte, como su composición, ritmo de crecimiento, etc.

Capítulo 4

2. La pérdida de dinamismo y rentabilidad de la economía rural y el deterioro de los pequeños campesinos en muchos de los municipios del departamento de Cundinamarca y la zona andina, a la que vienen a sumarse conflictos socio-políticos de expulsión violenta de población campesina y de pequeños poblados que buscan refugio y oportunidades económicas en la zona centro 3. La consolidación de Bogotá como centro nacional e internacional de servicios estatales, financieros, empresariales y sociales. La concentración allí de recursos y de gran parte de la actividad productiva nacional ha acarreado altos volúmenes de población, deterioro de la calidad de vida urbana, degradación creciente de los ecosistemas circundantes, costos elevados de vivienda y servicios y, finalmente, agotamiento de las zonas de expansión urbana, agotamiento agravado, además, por deficientes políticas y/o prácticas de usos, ubicaciones y densidades del suelo urbano. Como parte de estos procesos tanto Bogotá como los municipios de la Sabana enfrentan un rápido crecimiento de población resultante de la llegada de flujos importantes de inmigrantes, al tiempo que se genera una enorme movilidad de población entre los municipios periféricos y la Capital y entre estos mismos municipios. En estas localidades se venían observando crecimientos vegetativos de población relativamente bajos e inclusive decrecientes de manera que sus volúmenes totales de población crecían lentamente. Pero la velocidad y la intensidad de los flujos migratorios logran revertir esta tendencia aportando tasas netas de migraciones positivas y crecientes de manera que, finalmente el crecimiento total de la población resulta acelerado [‘geométrico’]. A futuro, dado que no se prevé un aumento en los patrones de de fecundidad, ni cambios importantes en la mortalidad, el crecimiento de su población continuará estando determinado por la migración 24. En todos los municipios se observan tres tipos de movimientos migratorios: intercambios entre Bogotá y los municipios, intercambios entre los municipios per iféricos, intercambios entre otras zonas del país, Bogotá y los municipios. A las localidades periféricas llegan inmigrantes provenientes de otros municipios del Departamento en busca de seguridad y oportunidades económicas, e inmigrantes provenientes de Bogotá que abandonan la Capital buscando la mejor combinación entre bajos costos de vivienda y servicios, ambiente sano, seguridad ciudadana. Los primeros por lo regular son inmigrantes de bajos recursos y escasa formación laboral mientras los segundos incluyen también grupos de estratos medios y altos. Pero por otra parte, Bogotá recibe inmigrantes de diferente condición provenientes tanto de los municipios periféricos como de otras localidades del Departamento y del país, al tiempo que expulsa emigrantes hacia estos mismos municipios.

24

48

Ver capítulo anterior sobre dinámica poblacional.

Capítulo 4

Algunos municipios como Soacha, Facatativá y Girardot reciben además contingentes importantes de desplazados por violencia y conflicto armado, mientras en otros municipios como  Tausa el proceso es jalonado por implantación de procesos de extracción minera, y en Sopó y Girardot inmigrantes de estratos medios y altos en busca espacios para viviendas secundarias y viviendas de recreo dominan los flujos de población. A los flujos migratorios, propiamente tales, se debe agregar también el muy alto volumen y combinación de otros tipos de movilidades, que sin comportar cambio de lugar de residencia habitual [que es a lo que más especificamente se cataloga como 'migración'], sí afectan notablemente a los municipios entre los cuales se dan tales movimientos. Cabe señalar aquí lo referente tanto a los grandes contingentes de poblaciones ‘flotantes’, que se desplazan, por motivos laborales y/o educativos con periodicidades que varían desde la diaria o semanal hasta la bimestral o semestral, sin que se haya dado, propiamente, cambio de residencia. Ello es particularmente notorio en el caso de los cultivos de flores en diversos municipios de la Sabana, así como en el de otras industrias [derivados lácteos en Sopó] o las de índole extractiva, como el carbón “o los de índole educativo”. No puede dejar de mencionarse ‘la cuota’ que a todo esto suman los movimientos por desplazamiento. Este proceso se ve reforzado por: a) la pérdida de dinamismo de la economía rural de muchos municipios pequeños poblados, la pérdida de competitividad de la producción agropecuaria tradicional, los cambios en la tenencia de la tierra y los procesos de violencia y exclusión social. b) La enorme atracción que ejercen los procesos de industrialización de Bogotá, Soacha y Tocancipá, y la implantación de grandes agroindustrias de flores. c) El alto costo de la vivienda y los servicios en Bogotá así como el deterioro ambiental y la seguridad en amplios sectores de la Capital. Por otra parte, estos municipios de la Sabana se convierten en zonas de atracción dada la cercanía entre ellos y con la Capital, la disponibilidad de vías y transporte, la oferta ambiental aún disponible, la oferta de vivienda y servicios de bajo costo, la falta de regulación a los procesos de urbanización y la escasa gobernabilidad de las administraciones municipales, lo que facilita el desarrollo de procesos de especulación sobre las tierras y la proliferación de urbanizadores informales e ilegales, algunos de ellas, presionando, además, por encima d e las cotas de servicios e inclusive en alturas cercanas o superiores a las de páramo, con altos costos para las administraciones municipales y su infraestructura de servicios y con gravísimos perjuicios sobre los ecosistemas y, muy especialmente sobre la capacidad de recarga acuífera y sobre la misma existencia de nacederos, fuentes y cursos de agua, con significativos y, muy posiblemente, casi irreversibles impactos de alcances no sólo locales, sino regionales, nacionales e inclusive mundiales. Estos movimientos migratorios generan cambios importantes en el tamaño, crecimiento, estructura y distribución de la población. Por la intensidad y velocidad en que se producen estas transformaciones y la lentitud con que los municipios logran adecuarse a las nuevas demandas resultantes, estas localidades deben enfrentar graves tensiones entre la nueva dinámica poblacional y sus desarrollos ambientales, así como entre aquella y sus desarrollos sociales y económicos. En lo que sigue describiremos brevemente las principales TEIs identificadas.

2.1. Balances interacciones y tensiones [BIT] entre Dinámicas y Desarrollos de las Dimensiones poblacionales ambientales, sociales y económicas en los municipios de Cundinamarca participantes en el proyecto La aplicación de la Matriz BIT-PASE al análisis de las principales tensiones entre la dinámica poblacional y los desarrollos ambientales sociales y económicos en cada municipio arrojó un material bastante amplio y denso, del cual hemos extractado aquellas TEIs que fueron compartidas por varios municipios. Se incluyen resultados de los municipios cuya documentación se encontraba más completa. 49

Capítulo 4

Para el análisis sobre balances interacciones y tensiones, BIT, se ha utilizado como base la información producida por los funcionarios participantes en el proceso, y consignada en las 23 guías producidas durante el desarrollo del ejercicio. Sin embargo la síntesis aquí presentada es de autoría de la Universidad y no compromete a los municipios. Hemos organizado las TEIs identificadas en cuatro bloques según se detalla en las tablas y apartes siguientes. : 1. 2. 3. 4.

TEIs entre dinámica poblacional y dinámica ambiental natural, TEIs entre dinámica poblacional y dinámica ambiental construída, TEIs entre dinámica poblacional y dinámica social TEIs entre dinámica poblacional y dinámica económica.

2.1.1. Tensiones entre la dinámica poblacional y la base ambiental natural Las TEIs entre la dinámica poblacional y la base ambiental natural se refieren a la degradación y agotamiento de los ecosistemas estratégicos del Depar tamento y los municipios participantes en el proyecto, que resultan de una fuerte presión sobre el ambiente más de índole natural derivada de los movimientos migratorios que saturan las zonas rurales y urbanas de las localidades receptoras de inmigrantes así como del inadecuado manejo de la base Natural [incluyendo los recursos que de ella se usan] y las inadecuadas prácticas agroindustriales. . Esta TEI fue reportada por todos los municipios si bien adopta expresiones particulares en cada uno de ellos. (Ver Tabla N° 1). TABLA Nº 1. TEIs entre Dinámica Poblacional y Dinámica Ambiental Natural

PRINCIPALESTEIs

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      A       H       A       í       C       H       A       C       O       S

      A       V       I       T       A       T       A       C       A       F

      A       R       I       U       Q       A       P       I       Z

      A       P       I       C       N       A       C       O       T

      A       S       U       A       T

      O       P       O       S

      T       O       D       R       A       R       I       G

      S       A       U       D       A       U       G

      O       T       P       E       D

Crecimiento de población y prácticas inadecuadas presionan sobre ecosistemas estratégicos zonas de protección- conservación Agotamiento y contaminación de recursos naturales agua, suelo y aire , tala de bosques

X

Asentamientos irregulares en zonas rurales generan contaminación de fuentes por alta densidad y mal manejo de excretas.

X

Prácticas inadecuadas de explotación agropecuaria genera tala de bosques y ampliación de la frontera agrícola con reducción y degradación de tierras aptas para agricultura y de recursos hídricos

X

Implantación de industrias extractivas y de transformación generan severos impactos ambientales cobertura vegetal, aguas, por tecnologías inadecuadas.

X

Inadecuada utilización y manejo de recursos hídricos y aumento de la demanda genera contaminación, reducción de fuentes de agua y pérdida de autonomía hídrica.

X

Alta vulnerabilidad por emergencias provocadas por factores naturales

X

X

Contaminación atmosférica por efecto de las actividades económicas

X

X

Llegada de inmigrantes urbanos a zonas rurales y el consecuente impacto social, ambiental y económico de la región cambio en el uso del suelo

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

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X

X

X

X

X

X

X

X

X

Capítulo 4

La llegada de contingentes importantes de población de estratos bajos sin calificación y sin recursos de inversión, en un momento en que los municipios no tienen recursos ni la capacidad para la expansión de infraestructuras urbanas y rurales genera TEIs importantes entre la Dinámica Poblacional y la Dinámica de la Base Ambiental Natural y las infraestructuras de servicios públicos. Estos contingentes de inmigrantes terminan resolviendo sus necesidades en corto tiempo, ocupando zonas de ladera, humedales, zonas de riesgo, y construyendo desarrollos habitacionales informales sin los requisitos mínimos y sin la infraestructura de servicios requeridos. El surgimiento de urbanizadores piratas, produce la partición excesiva del suelo y la construcción de viviendas subnormales sin disponibilidad de servicios públicos. En las periferias urbanas de los municipios receptores también se generan presiones ambientales derivadas de la expansión de zonas para vivienda rural de estratos medios y altos que transforman radicalmente el paisaje rural Además, en varios de esos municipios se está dando con ritmo creciente la construcción de viviendas [sobre todo de estratos medios y altos] y otros tipos de edificaciones más de índole urbana, en sitios de carác ter rural alejados de las cabeceras, generando impactos negativos todavía mayores. En el Diagrama N° 1 se ilustran los círculos de realimentación que fueron detectados por los diferentes municipios.

A estos procesos se suman como Factores Reforzadores de las TEIs las formas inadecuadas de uso y manejo de los recursos hídricos, y de residuos sólidos, el mal manejo de los recursos no renovables y las formas depredadoras de explotación agropecuaria y minera. Este es un ejemplo claro de situaciones en que la dinámica poblacional impacta a la dinámica de la Base ambiental no por sí misma sino mediada por las formas de apropiación y de utilización de bienes y servicios ambientales para producción industrial y social y que acompañan a esta dinámica poblacional generándola y siendo propiciada por ella misma. . Los impactos de esta TEI en el ambiente son numerosos e importantes. Aquí los hemos resumido en 6 puntos: 1. Contaminación por vertimientos urbanos: Procesos desordenados de urbanización urbana y rural producen creciente implantación de asentamientos en zonas de reserva o en zonas de riesgo ambiental generan contaminación de fuentes de agua por alta densidad habitacional y mal manejo de excretas o ausencia de servicios de alcantarillado. Según los datos entregados por el SISBEN 2004, el 42% de la población de Cundinamarca no cuenta con servicio de alcantarillado, de este porcentaje el 91% corresponde al área rural. Oficina de Planeación de la Gobernación de Cundinamarca.

51

Capítulo 4

2. Degradación de suelos por deforestación y pérdida de la cobertura vegetal: Independientemente de la velocidad del crecimiento de la población o de su concentración en zonas urbanas, las prácticas inadecuadas de explotación de los recursos naturales (bosques, suelos, agua) está generando una rápida degradación de las zonas rurales. La tala de bosques en búsqueda de ampliación de la frontera agrícola, la contaminación debido a la explotación de las minas de carbón, la excesiva carga de agroquímicos en cultivo de tubérculos, hortalizas, y flores son todos fenómenos que afectan las fuentes y cursos de agua y agudizan la problemática ambiental del Departamento y especialmente los municipios agrícolas y mineros. •

Los efectos de la alteración en los ecosistemas debido a la implantación de zonas de extracción minera en Tausa afecta notablemente las condiciones de mortalidad y morbilidad de toda la población. Los efectos sobre la salud se evidencian en el aumento de enfermedades respiratorias, y gastrointestinales debido además al deterioro los cuerpos de agua y la contaminación del aire con pérdida importante de la calidad de vida del municipio. En estos casos los efectos se derivan más del tipo de  prácticas de producción y del tipo de tecnología asociada a los procesos de transformación que del   propio comportamiento de residentes y migrantes.

•

Los municipios de Tausa y  Zipaquirá , muestran un importante deterioro de las zonas de páramo, su  principal ecosistema. Guaduas debe responder hoy al daño ambiental generado por la extracción de petróleo, y  Soacha y Tocancipá reciben el impacto del rápido desarrollo industrial en sus cascos urbanos.

•

El caso de Madrid, es muy ilustrativo por ser uno de los más protuberantes e‘indicador’ de hacia dónde están llevando los procesos emprendidos. Allí se ha dado una proliferación de cultivos de flores, con lo cual se está agotando, no sólo la tierra disponible para otros cultivos, sino que se están depredando sus características físico-químicas y bióticas. Agotamiento de sus fuentes de agua superficiales y subterráneas.

3. Pérdida y contaminación de fuentes y recursos hídricos rurales y urbanos y con ello pérdida de autonomía hídrica: La implantación de los nuevos asentamientos y las formas de explotación agropecuaria, industrial y agroindustrial, traen consigo la tala indiscriminada de bosques y con ello reducción y degradación de los recursos hídricos. Poco a poco el daño en humedales, nacimientos de agua, aguas subterráneas, el cambio de dirección de las escorrentías, la perforación de pozos profundos y la contaminación de ríos y quebradas reduce a tal punto la disponibilidad de agua que los municipios pierden su autonomía hídrica viéndose precisados a suplir la alta demanda comprando agua en bloque a Bogotá lo que eleva los costos del servicio e impide desarrollo de actividades agropecuarias ya que los costos de estos servicios reducen notablemente la rentabilidad de esta actividad. • •

En Sopó la zona industrial y de asentamientos urbanos vierte aguas servidas al río Teusacá.

•

Los municipios pertenecientes a la Sabana, presentan una gran extensión de su tierra productiva destinada al cultivo de flores25 durante la última década, situación ésta que pone en riesgo la disponibilidad de agua para el consumo humano pues dicho cultivo requiere y hace uso de gran cantidad  de agua.

Tocancipá, Chía, Soacha y Sopó dependen de Bogotá para el suministro de agua potable habiendo siendo productores de agua por la cobertura de las zonas de reserva.

4. Cambios en usos del suelo sustracción de tierras agropecuarias: La implantación de estos asentamientos de población obedece en alguna medida al proceso de transformación de uso del suelo rural que enfrentan algunos de los municipios, y que se fundamenta en la sustracción de tierras aptas para la agricultura para destinarlas a proyectos de vivienda de estratos altos y medios o con procesos de urbanizaciones ilegales, que han ocasionado la proliferación de centros poblados y/o de carácter sub-urbano, en terr itorios que no cuentan con servicios básicos instalados. Los efectos secundarios de este desordenado crecimiento 25

52

Según la información de CORPOICA, en la producción de flores para el año 2001 se utilizaron 4.453 hectáreas, superando la producción de verduras y frutas de los municipios productores.

Capítulo 4

habitacional tiene que ver con la paulatina urbanización del agro y la disminución de la oferta de bienes agropecuarios, la mayoría de los cuales tienen que ser entonces importados de otros municipios con el consiguiente incremento en el costo de los mismos y la expulsión de campesinos pobres a los centros poblados grandes y medianos. La llegada de inmigrantes de estratos medios y altos a las zonas rurales d e los municipios de la Sabana en busca de residencias de recreo o residencias permanentes también generan presiones sobre el ambiente natural debido a la alta demanda de bienes y servicios ambientales y al cambio de uso del suelo. Los inmigrantes urbanos, generan formas de asentamiento híbridas al destinar amplias zonas rurales a vivienda campestre, desarrollando actividades urbanas en suelo rural, de manera que poco a poco se van sustrayendo de la actividad agropecuaria amplias zonas rurales y/o de carácter silvestre, con la consecuente pérdida de población rural debido al desplazamiento de los pequeños campesinos y la perdida paulatina de la vocación agrícola y/o silvestre de los municipios, posibilitando de esta manera la acumulación de tierras improductivas y la transformación del uso del suelo rural con el consecuente impacto ambiental y económico para la región. • •

Chía y Girardot han perdido prácticamente todo su suelo rural y su población rural. En municipios como Sopó , Facatativá y  Girardot se observa la conformación reciente de centros  poblados, corredores habitacionales y zonas de residencias dispersas con alta densidad de población en áreas rurales que bien podrían recibir el nombre de “rurbanas” por cuanto ya han perdido sus características rurales pero tampoco tiene características propias de centros urbanos.

Se produce allí un cambio radical en el uso del suelo con altas demandas de agua, servicios ambientales y servicios públicos. La dotación de servicios públicos en áreas rurales eleva los costos de la tierra convirtiéndolas en zonas urbanizables debido a que tanto el reducido tamaño de los lotes, como los costos de los servicios públicos limitan o disminuyen la rentabilidad de la producción agrícola. Así poco a poco la población nativa campesina va siendo desalojada y obligada a parcelar las fincas para desarrollos “rurbanos” que mantienen improductiva la tierra y generan dependencia externa de la localidad para el suministro de alimentos y materias primas. Tanto las áreas de residencia como las áreas que se destinan para uso recreacional privado sustraen de la actividad agropecuaria amplias zonas y por el patrón de asentamiento que importan, generan tala de bosques nativos, implantación de especies foráneas, sobre utilización y contaminación de las fuentes de agua, nacimientos y humedales. La pérdida de la capacidad hídrica fue reportada por todos los municipios así como la reducción de las áreas destinadas a la actividad agropecuaria. Las administraciones municipales se ven presionadas para disminuir el tamaño mínimo de los lotes y para dotar de infraestructuras (vías, redes eléctricas y acueductos) a estas zonas, desviando recursos que deberían cubrir necesidades básicas de poblaciones en situación de precariedad. . Cuando aumenta la densidad de estas áreas y se deteriora el ambiente, estas zonas pierden su atractivo ambiental, se desvalorizan en cuanto tales y poco a poco se van convirtiendo en poblados o zonas de expansión urbana. Se produce así un cambio en su valor que pasa de ser muy alto en términos ambientales, colectivos y de largo plazo, a ser muy alto en términos económicos, particulares y de corto plazo. 5. Población y asentamientos urbanos y rurales en zonas de riesgo o en zonas de protección. La presión sobre tierras para industrias manufactureras y de tipo agroindustrial, intensivos en consumo de agua así como para construcción de viviendas o usos institucionales de alto impacto, poco a poco va incorporando a los nuevos usos terrenos de páramo por encima de los 3000 metros, zonas de bosque o de reserva forestal o de alta fragilidad ambiental que se deterioran rápidamente generando daños irreversibles en los ecosistemas naturales. 53

Capítulo 4

De la misma manera, la llegada de gran número de población pobre y vulnerable que se asienta en terrenos no aptos para vivienda, zonas de humedales, zonas de ladera y zonas de riesgo ambiental, constituye riesgo tanto para la población (inundación, deslizamiento, etc.) como para el ambiente en términos de la contaminación y la degradación del territorio. Soacha, Tocancipá, Girardot y Zipaquirá reportan este tipo de problemas. Cuando se presentan los eventos naturales, los pobladores asentados en zonas de riesgo, casi siempre por flujos migratorios relativamente recientes, se convierten en damnificados y deben ser atendidos por la municipalidad. Los costos de reubicación de estas poblaciones, así como la reparación de los daños a las infraestructuras drenan los precarios recursos de los municipios, al tiempo que las poblaciones exigen respuestas rápidas y oportunas al estado. •

En Girardot los pobladores pobres asentados en las riberas del río Magdalena deforestan la ronda, contaminan las aguas y sufren riesgos por inundación y deslizamientos.

• •

En Soacha son frecuentes los impactos por deslizamiento e inundación.

•

En Tocancipá, Sopó, Soacha y  Zipaquirá se reporta la reducción en el área de bosques y zonas de  protección, lo mismo que en la disponibilidad de agua y la contaminación de los cuerpos de agua. En Tausa la producción de papa se ha extendido hasta los 4000 metros de altura generando contaminanción por residuos tóxicos de la cuenca de los riós Sucuneta y Cubillos de los que se surten los habitantes de 5 municipos vecinos.

6.   Alta vulnerabilidad ambiental. Finalmente todos los municipios y el departamento reconocen que las interacciones que se generan entre los procesos antes descritos colocan a las dinámicas tanto poblacionales como ambientales en situación de alta vulnerabilidad y reconocen también que esta TEI realimenta a las demás tensiones que se discuten a continuación. . Esta TEI tiene como principales factores reforzadores la debilidad de las administraciones municipales para aplicar la normatividad vigente en materia d e protección ambiental, el desconocimiento que tienen los pobladores de la norma y el poco o nulo respeto a la misma, las debilidades en los planes , PDMs y POTs, que dejan vacíos de regulación o espacios que facilitan o promueven la utilización depredadora del ambiente y la existencia de patrones de especulación de la tierra ligados a una cultura política de beneficio personal a costa del colectivo. Las municipalidades han desarrollado algunas estrategias entre las cuales se encuentran la compra de terrenos para ampliar las zonas de protección, la voluntad política para generar estrategias de control a los desarrollos urbanos y al uso de los recursos naturales, y la existencia de algunos proyectos en que se incentiva la producción limpia y sostenible. Pero hay coincidencia en afirmar que estas actividades así como los recursos que se destinan a las mismas son bastante limitadas para contrarrestar la fuerza de las TEIs y mucho más para revertirlas.

2.1.2. Tensiones entre la dinámica poblacional y la base ambiental construida. Un segundo grupo de TEIs, todas articuladas a la anterior, tienen que ver con la presión que la dinámica poblacional genera sobre las infraestructuras de servicios públicos en zonas urbanas y rurales Esta TEI fue reportada por todos los municipios con intensidades y expresiones distintas en cada uno de ellos (Ver Tabla N° 2. ).

54

Capítulo 4

TABLA Nº 2. TEIs entre Dinámica Poblacional y Dinámica Ambiental Construido

PRINCIPALESTEIs

      A       H       C       A       O       S

      A       V       I       T       A       T       A       C       A       F

      A       R       I       U       Q       A       P       I       Z

      A       P       I       C       N       A       C       O       T

      A       S       U       A       T

      O       P       O       S

      T       O       D       R       A       R       I       G

Concentración de población en pocos municipios sobre el eje del río Bogotá, origina degradación por asentamientos subnormales en zonas de amenaza, conurbaciones alto fraccionamiento del suelo rural y expansión de áreas urbanas ;

X

X

X

X

Inmigraciones temporales generan contaminación ambiental residuos sólidos y líquidos. Demanda creciente y déficit en suministro de agua potable.

X

X

X

X

X

X

X

Déficit de vivienda de interés social y para estratos bajos por llegada de inmigrantes y desplazados.

X

X

X

X

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X

X

Crecimiento de población satura oferta de servicios básicos genera baja cobertura y déficit, baja calidad y afecta la salud, la educación, la vivienda y déficit de espacios públicos y equipamientos urbanos.

X

X

X

X

X

Inmigración creciente proveniente de regiones deprimidas del departamento y el país, por desplazamiento forzado y pobreza genera presión sobre infraestructura de servicios públicos y servicios sociales.

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Inmigraciones temporales generan contaminación ambiental residuos sólidos y líquidos. Saturación de espacio público. Y deterioro X de calidad de vida. Demanda creciente y déficit en suministro de servicios alcantarillado.

X

X

      S       A       U       D       A       U       G

X

X

X

      A       I       H       C

      O       T       P       E       D

X

X

X

X

X

X

X

Estas TEIs se encuentran jalonadas por el rápido crecimiento de la población y su concentración en cabeceras municipales de los municipios donde presiona sobre la oferta de vivienda, las infraestructuras de servicios públicos y los equipamientos urbanos desbordando la capacidad financiera y administrativa de los municipios receptores de inmigrantes para responder a esta tensión. Este proceso que resulta de la expulsión de población rural pobre, del desplazamiento forzado, de las inmigraciones laborales temporales, genera presiones importantes sobre las infraestructuras de servicios públicos y sobre la base ambiental no solo en zonas urbanas sino rurales. El Diagrama N° 2 ilustra las interacciones entre los distintos elementos de esta TEI.

55

Capítulo 4

Una vez que se produce la llegada masiva de inmigrantes incrementando el crecimiento de las poblaciones urbanas, los municipios tienen que hacer frente a severos impactos sobre sus infraestructuras debido a que la velocidad del crecimiento poblacional supera la velocidad con que las municipalidades pueden responder a las nuevas demandas invirtiendo nuevos recursos. 1. Concentración de población en pocos municipios sobre el eje del río Bogotá, origina degradación por asentamientos subnormales en zonas de amenaza, conurbaciones, alto fraccionamiento del suelo rural y expansión de áreas urbanas; Por razones de seguridad y

mejores condiciones de vida y trabajo las poblaciones que emigran de los municipios expulsores del departamento y otras zonas del país, terminan concentrándose en los municipios de la sabana de Bogotá y en el eje Bogotá-Girardot originando procesos rápidos de crecimiento de asentamientos subnormales, que se realizan sin los requisitos mínimos, y suelen ubicarse en zonas de riesgo y amenaza ambiental. Las periferias urbanas de estos municipios por la alta demanda de suelo para vivienda sufren un fraccionamiento excesivo de las propiedades rurales que poco a poco se convierten zonas de expansión urbana y generan procesos de conurbación caóticos entre la capital y los diferentes municipios Estos asentamientos generan una presión importante sobre la infraestructura de servicios públicos, y exigen inversiones importantes a los municipios, más allá de la disponibilidad de sus recursos. Los residentes en este tipo de asentamientos resuelven sus necesidades construyendo conexiones irregulares de agua, electricidad y de vías que generan importantes daños ambientales, que luego tienen que entrar a subsanar las administraciones municipales. Soacha, Facatativá, Tocancipá y Zipaquirá son municipios que se han visto particularmente afectados por esta situación. 2. Déficit de vivienda de interés social y para estratos bajos por llegada de inmigrantes y  desplazados. Gran parte de los inmigrantes provienen de poblaciones pobres y vulnerables que tiende a ubicarse en las áreas periféricas de las cabeceras urbanas y centros poblados incrementando la demanda ya existente de vivienda de interés social y servicios públicos, que las administraciones municipales no alcanzan a cubrir. Siete municipios reportaron défi56

Capítulo 4

cit de vivienda para estratos bajos, y altos niveles de hacinamiento así como problemas en la calidad de las viviendas: •

En Facatativa 50% de la población reside en asentamientos subnormales.

•

En Tocancipá el déficit de vivienda se estimó en cerca de 2500 unidades.

•

En Soacha en 5000 soluciones, en Zipaquirá 2.500 soluciones

•

En Soacha se observan altas demandas de vivienda para estratos socioeconómicos muy bajos (des plazados y población vulnerable) sin capacidad de pago, lo que genera la proliferación de asentamientos ilegales sin infraestructura de servicios públicos. Entre tanto la oferta de vivienda legalizada está orientada a niveles medios. Se crea así un desfase entre la oferta y demanda de vivienda tanto  por el número como por las características que se expresa finalmente en un déficit habitacional im portante.

•

En Girardot se recibe un promedio mensual de 10 a 15 familias desplazadas que incrementan la po blación pobre y en miseria y aumentan el déficit de vivienda y presionan sobre prestación de servicios  públicos.

3. Rápido crecimiento de población urbana genera saturación de espacio público y deterioro de calidad de vida. Debido a la ausencia de planeación urbana y la improvisación de sus construcciones, los asentamientos subnormales no cuentan con áreas para la recreación, ni destinan los necesarios espacios para la circulación y las actividades colectivas.- Esta condición de saturación y ausencia de planificación de la vida colectiva, constituye un grave problema para el desarrollo y la convivencia. Este problema en muchos de los municipios no es exclusivo de los asentamientos subnormales, en alguna medida se observa en la totalidad del municipio. •

En Facatativá los habitantes disponen de 1.3 a 2m cuadrados de espacio público, cuando el requerimiento mínimo es de 15 metros.

•

En Zipaquirá el déficit en disponibilidad de espacio publico afecta al 88% de la población.

Los impactos de esta situación se ven agravados si se tiene en cuenta la situación de hacinamiento y pobre calidad de las viviendas Según los datos entregados por el SISBÉN, el 14% del total de la población del departamento vive en hogares que comparten un solo cuarto, esta condición muestra el grado de hacinamiento que se presenta. Los municipios observados en el presente estudio tienen niveles muy altos en esta condición, el municipio de Facatativá muestra que el 25% de la población sisbenizada (60% del total de población proyectada), comparte con su hogar en un cuarto, Chía presenta también un alto porcentaje, (18%). Soacha presenta un 13% de su población sisbenizada (77% de la población total) en condición de hacinamiento. Así las cosas, no es raro que la mayoría de los municipios reporten aumentos en problemas de convivencia ciudadana, violencia intrafamiliar, intolerancia y aumento de comportamientos delictivos y de riesgo social. 4. Inmigrantes temporales, flotantes, intermitentes generan contaminación ambiental residuos sólidos y líquidos . Aquellos municipios que reciben poblaciones turísticas o laborales cuya estadía es temporal, tienen procesos de contaminación ambiental por residuos sólidos, líquidos, basuras, o congestión vehicular. La inadecuada infraestructura para atender a estas poblaciones en época de temporadas agrava la situación. Las estructuras diseñadas para poblaciones residentes permanentemente que ya de por sí son deficitarias, se ven totalmente saturadas con la entrada de estas poblaciones temporales. Es la situación de municipios como Guaduas y Girardot, sitios de recreo de los municipios de la Sabana, en los que este tipo de procesos ha venido deteriorando la calidad de vida, afectando el atractivo turístico de estas zonas. La cercanía a la Capital y centros industriales de los municipios ubicados en la Sabana genera una movilidad permanente de trabajadores no solo entre los centros urbanos y la Capital sino entre los mismos municipios. Casi todos se han convertido en zonas dormitorio que 57 

Capítulo 4

generan demandas crecientes de ser vicios y cuyo aporte económico al municipio es nulo o muy bajo. Por otra parte, la llegada de inmigrantes de estratos medios y altos a las zonas rurales de los municipios de la Sabana en busca de residencias de recreo o residencias permanentes generan presiones sobre el los servicios públicos cuyo costo de instalación es elevado debido a la dispersión de las viviendas 5. Crecimiento de población satura oferta de servicios sociales básicos, genera baja cobertura y déficit, baja calidad y afecta la salud, la educación, la vivienda el espacio públicos y los equipamientos urbanos. La población inmigrante especialmente la desplazada, se ubica en asentamientos subnormales en las periferias de las cabeceras municipales y por fuera del perímetro urbano, zonas que no disponen de servicios públicos y en que por la topografía del terreno o la extensión de las redes que es necesario disponer se hace muy difícil y costosa la dotación de servicios públicos y equipamiento urbano. Se genera así un déficit importante especialmente en acueducto y alcantarillado que contribuye al incremento de problemas ambientales y de salud. •

En Tocancipá se presenta agotamiento de disponibilidad de agua potable, y pérdida de presión en el servicio de acueducto.

•

En Zipaquirá el 59% de la población vierte aguas servidas a la cuenca del río Bogotá por carencia de colectores. La Cuenca del río Bogota recibe el 98% de las aguas residuales urbanas no tratadas.

•

 Zipaquirá también presenta déficit en la dotación de infraestructura de servicios públicos domiciliarios, debido a la expansión de centros poblados. Ello generó un perímetro urbano muy disperso y en condiciones que dificultan y encarecen la prestación de todos los servicios públicos.

•

Más abajo, Girardot recibe las aguas contaminadas del río Bogota que vierte al río Magdalena deteriorando la actividad pesquera y la actividad turística. Se reporta pérdida de atracción turística y  deterioro de calidad de vida.

•

En Soacha en los asentamientos marginales se dan ambientes insalubres por contaminación de agua para consumo, aire y mala disposición de desechos, los que aumentan de mortalidad y morbilidad infantil y adulta.

•

En Girardot en períodos de alta temporada turística se presenta déficit de ser vicios públicos y saturación del espacio público.

•

El incremento en la producción de residuos sólidos es un problema reportado por todos los munici pios. Estos deben pagar altos costos por la recolección de basuras las que deben ser depositadas a grandes distancias en el basurero de Mondoñedo, con lo cual se elevan los costos de la prestación de este servicio.

Esta presión sobre las infraestructuras y equipamientos urbanos tiene un efecto de realimentación en doble sentido con las TEIs que se observaron entre la dinámica poblacional y el desarrollo social de estos municipios. Este conjunto de TEIs se ven reforzadas por los procesos de expulsión de población en muchos municipios del Departamento en donde el estancamiento de la producción agropecuaria y las condiciones de inseguridad obligan a la fuerza d e trabajo a trasladarse a otras localidades. El factor reforzador más importante se refiere a la imposibilidad de los municipios expulsores para retener a la población rural, y de los municipios receptores para regular o controlar la expansión de zonas marginales. El proceso jalonado por la dinámica económica regional no puede ser asumido por los municipios en forma independiente. Las dificultades para establecer alianzas y asociarse en la búsqueda de soluciones pesan sobre la TEI. Por otra parte, las acciones sobre las políticas de desarrollo agrario de carácter nacional y la dinámica del proceso de globalización escapan al manejo municipal local. Algunos municipios han optado como estrategia no destinar en sus Planes de Desarrollo, PDMs, espacios para viviendas de interés social. O generar barreras a la inmigración de sectores marginales favoreciendo la inmigración de sectores altos y el desarrollo de proyectos urbanos 58

Capítulo 4

que elevan el costo de la tierra. Todos han destinado recursos importantes al fortalecimiento de la infraestructura urbana pero estos resultan siempre insuficientes frente al crecimiento de la demanda. De otra parte, algunos problemas como el manejo de basuras, aguas residuales y contaminación de fuentes no pueden ser resueltos de manera individual y requieren del concurso de la región y de las entidades del orden nacional, cuya respuesta es muy débil.

2.1.3. Tensiones entre la dinámica poblacional y el desarrollo social. De todas las TEIs identificadas, la de mayor intensidad y la que mayor impacto genera y frente a la cual las administraciones municipales tienen menor capacidad de control es la que se deriva de la presión que el rápido crecimiento de poblaciones en situación de precariedad social genera sobre los servicios sociales a cargo de las municipalidades y sobre las condiciones de convivencia local. Esta concentración de población pobre, vulnerable y dependiente en los municipios de la Sabana y del eje Bogotá-Girardot es resultado del desplazamiento forzado que ocurre al tiempo que el campo pierde dinamismo económico, y el lento crecimiento de la industria en proceso de reconversión no puede asegurar trabajo para la oferta de mano de obra excedente. En consecuencia el deterioro de la calidad de vida de la población en el Departamento es notorio, y las demandas de la población por servicios sociales subsidiados (salud, educación, vivienda, protección, etc.) son crecientes (Ver Tabla N° 3). .

59

Capítulo 4

TABLA Nº 3. TEIs entre Dinámica Poblacional y Dinámica Sociall       A       H       C       A       O       S

      A       V       I       T       A       T       A       C       A       F

Crecimientode inmigracióngenerasobre-demandadeequipamientos y servicios Baja cobertura de servicios en los municipios donde se concentra la población.

X

X

Incremento de natalidad por llegada de jóvenes en edad fecunda con patrones de reproducción altos. Aumenta demanda por servicios materno infantiles

X

La constante disminución de la calidad de vida de los habitantes por llegada de inmigrantes en precariedad económica y social y escaso crecimiento económico

X

X

X

X

X

Crecimiento desordenado y de asentamientos subnormales genera incremento de conflictualidad social, violencia intrafamiliar, Prostitución infantil, delincuencia e inseguridad y con ello, deterioro de la calidad de vida del municipio y de las poblaciones nativas.

X

X

X

X

X

Contaminación ambiental genera riesgos sanitarios en los pobladores, afecciones gastrointestinales, respiratorias, hacinamiento, y poca estabilidad social

X

X

X

Desempleo y déficit en oferta de puestos de trabajo, reducción en niveles salariales y de ingreso de la población por aumento de demanda de trabajo y escasa respuesta del sector productivo, por inmigraciones.

X

X

X

Inmigrantes definitivos y temporales generan conflictos con poblaciones nativas y choque cultural.

X

X

X

X

Atención deficitaria en servicios básicos por alta demanda poblacional y escasa capacidad de respuesta local genera problemas de salud pública, inasistencia escolar, analfabetismo, baja calidad de vida, drogadicción, alcoholismo, inseguridad, prostitución, deserción escolar, etc.

X

X

X

X

PRINCIPALESTEIs

X

      A       R       I       U       Q       A       P       I       Z

X

      A       P       I       C       N       A       C       O       T

      A       S       U       A       T

X

X

X

X

      O       P       O       S

X

      T       O       D       R       A       R       I       G

      S       A       U       D       A       U       G

      A       I       H       C

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Bajas coberturas y baja calidad de vida incentiva la emigración y la movilidad de la población a centros mayores,

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X

Desarrollo de actividades económicas de riesgo, casas de lenocinio y expendios de droga.

X

El incremento poblacional acelerado y alta rotación de población genera desfase con los ingresos del municipio afectando la inversión en programas sociales y disminuyendo inversión en otras áreas. La planeación resulta constantemente desfasada de la situación real. Insuficiente focalización

X

Efectos sociales adversos de prácticas turísticas de riesgo, (sida, enfermedades de transmisión sexual, prostitución infantil).

      O       T       P       E       D

X

X

X

X

X

X

X

Capítulo 4

1. Atención deficitaria en servicios básicos por alta demanda poblacional y escasa capacidad de respuesta local. Esta TEI genera problemas de salud pública, inasistencia escolar, analfabetismo, baja calidad de vida, drogadicción, alcoholismo, inseguridad, prostitución, deserción escolar, etc. Cuando los flujos de inmigrantes se componen mayoritariamente de poblaciones desposeídas y con necesidades básicas insatisfechas (NBI), los municipios receptores ven aumentar día a día los porcentajes de población con NBI, a pesar de los esfuerzos municipales por dotar a las comunidades inmigrantes de vivienda y servicios básicos. El incremento poblacional acelerado y alta rotación de población genera demandas crecientes de servicios sociales, en particular de cupos escolares, cupos en SISBÉN, cupos para atención a poblaciones desplazadas, incapacitados y tercera edad. Los recursos de los municipios son limitados y las transferencias se efectúan sobre la base de una proyección de población que no toma en consideración los crecimientos recientes provenientes de movimientos migratorios. Se genera así un desfase entre los ingresos del municipio, la planeación local y las demandas de la población que termina expresándose en bajas coberturas de atención, y condiciones de precariedad social para proporciones importantes de la población Por otra parte, los recursos municipales deben reorientarse hacia las poblaciones vulnerables, limitando la capacidad de inversión en otras áreas del desarrollo. . La planeación resulta constantemente desfasada de la situación real, y la focalización del gasto es precaria. Así, la inconformidad de la población en no pocas ocasiones deriva en conflicto social por el acceso a los servicios. El diagrama N°3 ilustra ilustra las interacciones entre los distintos elementos de esta TEI.

61

Capítulo 4

Cuando los municipios logran aumentar la inversión y la disponibilidad de ser vicios sociales (Tocancipá, Sopó, Chía) la disponibilidad de los mismos se convierte en una poderosa atracción para nuevos inmigrantes, de suerte que no bien se ha cubierto un déficit cuando ya se ha generado uno nuevo. Este círculo vicioso perpetúa la baja calidad de vida de la población, y crea las condiciones para el surgimiento de conductas y comportamientos sociales de riego (drogadicción, alcoholismo, prostitución, economías ilegales, inseguridad). Frente a esta situación los municipios no disponen de herramientas adecuadas bien sea para dimensionar el tamaño y características de las poblaciones migrantes, o para restringir la llegada de nuevos inmigrantes, o para incrementar notablemente los recursos que deben destinarse al cubrimiento de necesidades de poblaciones en situación de pobreza y miseria. Las condiciones de pobreza del Departamento se incrementaron durante el periodo 1997-2000. Según el DNP el indicador aumentó pasando del 21,8 al 23,4 en el periodo mencionado. 2. Crecimiento desordenado y de asentamientos subnormales generan incremento de conflictualidad social, comportamientos de riesgo y deterioro de la calidad de vida del municipio y de las poblaciones nativas . Por las características de los asentamientos subnormales, que no cuentan con las condiciones mínimas requeridas tanto de vivienda como de espacio público, las relaciones sociales en dichos espacios se tornan conflictivas debido a las precarias condiciones de vida, el hacinamiento, la falta de servicios y de espacio público. Los municipios reportaron situaciones crecientes de violencia intrafamiliar, prostitución, y prostitución infantil., delincuencia e inseguridad y con ello, deterioro de la calidad de vida del municipio y de las poblaciones nativas. Situaciones de conflictualidad y descontento frente a las administraciones municipales dificultan la gestión local. 3. Inmigrantes definitivos y temporales generan conflictos con poblaciones nativas y choque cultural. El rápido intercambio de población nativa y migrante, genera también TEIs importantes sobre el tejido social y la convivencia. La confluencia de inmigrantes provenientes de distintas latitudes, con prácticas culturales y sociales diversas, genera fricciones y dificultades no solo con la población residente en la localidad sino entre los diferentes grupos de inmigrantes. Por la rapidez con que se produce el intercambio, y la precariedad de las condiciones en que se realizan los nuevos asentamientos subnormales, no hay tiempo ni lugar para la construcción de una historia común y menos de objetivos y estrategias de desarrollo colectivas. Muchos de estos pobladores desconocen la norma local o no la acatan y encuentran en las condiciones de pobreza y miseria una justificación a las prácticas ilícitas o delictivas Cuando se trata de nuevos habitantes “rurbanos”, estos traen patrones de consumo y comportamiento urbanos según los cuales prima la privacidad, y el individualismo. En consideración no se mezclan con los nativos ni otros residentes rurales, crean conjuntos cerrados altamente protegidos por medidas de seguridad, e importan todos los bienes de consumo de manera que no solo no aportan a la economía local ni contribuyen a su desarrollo sino que fragmentan el tejido social y empobrecen la participación social, mientras, por otra parte, sí  usufructúan la base municipal y ejercen alta presión para que se les satisfagan sus demandas por servicios. Así los municipios resultan con costos por “doble partida”, si se suma lo que resultan erogando para cubrir tales demandas y lo que dejan de percibir por la cuasi-autarquía de tales asentamientos, además de las potenciales conflictualidades que su aislamiento genera. Procesos de desarraigo y pérdida del sentimiento de pertenencia de la población inmigrante constituye un fenómeno que afecta en gran medida la dinámica municipal. El sentimiento de ser un extraño en el nuevo territorio establece una relación particular de no pertenencia,

62

Capítulo 4

genera procesos de no apropiación de la problemática municipal y de no participación en los espacios sociales del municipio. En zonas con desarrollos turísticos las prácticas y hábitos de las poblaciones intermitentes o temporales generan efectos degradantes sobre la calidad de vida de la población nativa y la que reside permanentemente en la localidad. •

En Zonas como Girardot y  Facatativá se observan practicas de prostitución infantil, aumento de embarazo no deseados y enfermedades de transmisión sexual.

Estas situaciones demandan aumento en inversiones y recursos de la administración municipal y elevan los índices de morbilidad deteriorando la calidad d e vida del municipio. Si tenemos en cuenta que el territorio en el que habita una población es el espacio donde construye la vida 26, el impacto de la migración descontrolada se dispara en muchas direcciones pues, la vida se construye tanto en un territorio geográficamente definido como dentro de un espacio social determinado y fluye dentro de una dinámica de mutua influencia desde la cual las acciones que afectan al individuo o a la comunidad impactan el territorio y viceversa, se trata de una dialéctica de la construcción social y espacial. 4. Desempleo y déficit en oferta de puestos de trabajo, reducción en niveles salariales y de ingreso de la población por aumento de demanda de trabajo y escasa respuesta del sector productivo. Cinco municipios que reciben contingentes importantes de mano de obra (Soacha, Facatativá, Zipaquirá, Tocancipá y Girardot ) reportan problemas de desempleo debido a que el sector productivo no logra generar suficientes puestos de trabajo para cubrir la demanda de la población económicamente activa. La presión que los inmigrantes ejercen sobre los puestos de trabajo reduce los niveles salariales, lo que sumado al excedente de mano de obra va a engrosar el grupo de población en situación de pobreza, cuyas necesidades básicas deben ser subsidiadas por el municipio. Esta TEI se ve reforzada por los bajos niveles de calificación y de competencias laborales de los inmigrantes. Provenientes muchos de ellos de zonas rurales, con experiencia en practicas agrícolas con tecnologías tradicionales, generan una oferta de mano de obra no calificada que se adapta mal a los requerimientos de los procesos de transformación industrial o agroindustrial, o del sector de servicios especializados, con lo que muchos de ellos quedan por fuera de las posibilidades de empleo local, a menos que puedan acceder a procesos de capacitación que les permita reconvertir sus habilidades y competencias laborales. Pero la oferta educativa local rara vez cuenta con dispositivos para atender esta demanda de cualificación de la fuerza de trabajo adulta. Así los que quedan excluidos de la oferta laboral, que por otra par te también es limitada, conforman una población excedente que deriven hacia el comercio y las actividades informales o ilegales perpetuando el círculo de la pobreza. Esta TEI es un articulador muy importante de toda la dinámica municipal puesto que mantiene procesos de realimentación con las demás tensiones de orden social económico y ambiental, generando un círculo vicioso de pobreza conflicto social precariedad de la gestión publica, que se conecta con la débil desempeño de la dinámica económica del departamento.

2.1.4. Tensiones entre la dinámica poblacional y el desarrollo económico. Esta TEI, aunque se encuentra en el centro de todas las demás y jalona los procesos poblacionales, ambientales y sociales, fue la menos trabajada por el conjunto de municipios que participaron en el ejercicio, seguramente porque dentro d el esquema tradicional de planeación los factores económicos son poco o nada tenidos en cuenta debido a que se considera que las 26

63

“Los individuos no viven en un sitio sino que cuentan con un espacio de vida que se podría definir como la porción de espacio donde el individuo efectúa sus actividades. Esta noción engloba además de los lugares de paso y de estancia, todo el resto de lugares con los que el individuo se mantiene en contacto” (Courgeau, 1988).

Capítulo 4

posibilidades de intervención de las administraciones municipales sobre este factor son muy reducidas y que debe dejarse al libre juego del mercado. Así, sólo se identificaron tres situaciones relacionadas con: el debilitamiento del sector agropecuario, la concentración de la mano de obra en pocas localidades, y el desfase en el mercado de trabajo, respectivamente. TABLA Nº 4. TEIs entre Dinámica Poblacional y Dinámica Económica

PRINCIPALESTEIs

     A      A      A      V      I       R      I      H      T       C      A      U       Q      A      T      A      A       O       C       P       S      A      I      F      Z

     A       P      I      A       C       S      N      U      A      A       C      T       O      T

Desarrollo de asentamientos en zonas rurales subnormales partición excesiva de lotes y cambio de usos del suelo, sustracción de tierras aptas para la agricultura y debilitamiento del sector agropecuario.

X

X

X

X

Cambios en la estructura económica, crecimiento de PEA activos y estancamiento económico genera demanda creciente de puestos de trabajo y aumento del desempleo y disminución de oportunidades laborales para poblaciones nativas. Proliferación de actividades informales de baja productividad .

X

X

X

X

La continua rotación laboral, fortalece las actividades económicas temporales y no permite que se consolide un actividad económica ni que se especialice la mano de obra. Esto por el carácter de “dormitorios” de varios de los municipios.

X

X

X

Estancamiento económico de algunas regiones del Departamento y consecuente despoblamiento de las mismas y saturación de población y fuerza de trabajo en pocos municipios.

     T       S       O      A       O       D      U      A       O      T       P       R       D      I       P       O      A      A      H      E       S       R      U       C       D      I       G       G

X

X

X

X

X

1. Estancamiento económico de algunas regiones del Departamento y consecuente despoblamiento de las mismas. Una de las principales TEIs del Departamento es la concentración de fuerza de trabajo en pocos municipios como resultado del estancamiento económico de algunas provincias y la consecuente emigración de la población rural. Esta dinámica genera una fuerte presión sobre los mercados de trabajo en los municipios de la Sabana, en donde velocidad de creación de puestos de trabajo resulta inferior al crecimiento de la mano de obra. La competencia entre inmigrantes y nativos resulta muy desigual siendo estos últimos los más afectados. Si bien las economías locales pueden disponer de suficiente mano de obra y a bajo precio para sus procesos de expansión, el costo para las administraciones locales es muy alto dados los procesos de desregulación social que las altas tasas de desempleo conllevan y cuyas consecuencias deben atender con sus escasos recursos. 2. Desarrollo de asentamientos en zonas rurales subnormales partición excesiva de lotes y cambio de usos del suelo, sustracción de tierras aptas para la agricultura y debilitamiento del sector agropecuario. Los municipios de la Sabana y aquellos cuya actividad principal es el turismo reportaron procesos de debilitamiento del sector agropecuario asociados con la presión del crecimiento poblacional sobre el desarrollo de conurbaciones y urbanizaciones formales e informales en zonas rurales que poco a poco pierden su vocación agropecuaria y se convierten en zonas rurales con predominio de actividades urbanas. El Diagrama N° 4 ilustra las interacciones entre los elementos de esta tensión.

64

Capítulo 4

Soacha, Facatativá, Zipaquirá, Tocancipá, Girardot, y Sopó han perdido parte de su población rural y de su suelo agrícola, mientras el sector agropecuario pierde dinamismo e importancia en la economía municipal. Se produce entonces un desplazamiento de la población nativa hacia los centros poblados y otros municipios o hacia las zonas de páramo, lo que contribuye a incrementar la ya saturada demanda laboral y las tasas de desempleo. Por otra parte el debilitamiento de la producción agropecuaria local obliga al municipio a importar la mayoría de los bienes de consumo, encareciendo el nivel de vida y perdiendo la autonomía alimentaria local. Este proceso se ve reforzado por la baja productividad y el escaso desarrollo tecnológico que convierte a las actividades agropecuarias en muy poco rentables, mientras los precios del suelo suben por la demanda creciente de zonas para construcción, de manera que los propietarios sin ningún incentivo para mantener la actividad agrícola o pecuaria prefieren parcelar las fincas y convertirlas en asentamientos subnormales, urbanizaciones campestres o centros poblados o suburbanos. La especulación con la tierra y el escaso control sobre el uso y aprovechamiento del suelo generan las condiciones para que la situación se perpetúe. 3. Cambios en la estructura económica, crecimiento y el estancamiento económico genera demanda creciente de puestos de trabajo y aumento del desempleo . Los cambios en la estructura económica de los municipios que pasan de ser eminentemente agrícolas y/o ganaderos a convertirse en centros de enclave industrial o minero (Tausa,  Tocancipá, Guaduas, Sopó) generan fuertes movimientos de población debido a la llegada de empresarios, profesionales y operarios de las nuevas empresas, mientras los nativos que no tienen las calificaciones requeridas y ya no tienen espacio en la actividad agropecuaria quedan vacantes y deben emigrar. 65

Capítulo 4

Pero por otra parte, la población nativa residente en estos municipios, que ha accedido a algún nivel de educación media o superior, resulta sobre calificada para la demanda de la empresa local y no encontrando oportunidades de empleo a la altura de sus expectativas emigra hacia la capital u otras ciudades en busca de mejores ofertas laborales. Resultado de este movimiento, los municipios ven drenado su potencial productivo más calificado mientras se saturan de mano de obra no calificada y poco productiva. Estos municipios resultan haciendo una inversión en la cualificación de los jóvenes que luego son capitalizados por la economía de otras localidades al tiempo que deben asumir los costos y cargas que representa la inserción social de poblaciones marginales inmigrante en términos de desempleo, baja competitividad y productividad, subsidios a salud y educación y vivienda, al tiempo que la base tributaria del municipio se ve estancada o realmente reducida. •

Municipios como Zipaquirá , Tocancipá , Soacha y Facatativá reportan aumento de la delincuencia y la inseguridad así como problemas de gobernabilidad generados por la inconformidad de la  población con la respuesta institucional y empresarial.

Este desfase entre el tipo y calidad de la oferta educativa, las necesidades de calificación de la mano de obra y las ofertas laborales fue reportada por la mayoría de los municipios (Zipaquirá, Sopó, Girardot Soacha y Facatativá). El caso más típico lo ilustra la industria de flores que demanda mano de obra de bajo costo y poca calificación mientras los jóvenes bachilleres y profesionales del municipio no encuentran empleos adecuados deben emigrar a otras localidades. Mientras se redefine la vocación económica del municipio, el desfase entre la demanda y oferta de fuerza de trabajo generará tasas altas de desempleo y deterioro en la calidad de vida de las poblaciones nativas. La proliferación de actividades informales de baja productividad es una estrategia a la que recurren las poblaciones excedentes como medio de sobrevivencia, así como la presión sobre subsidios a la administración municipal. 4. La continua rotación laboral, fortalece las actividades económicas temporales y no permite que se consolide un actividad económica , ni que se especialice la mano de obra Ligado al proceso anterior se observa una alta rotación laboral producto de la flexibilización laboral y las nuevas formas de producción y contratación de mano de obra. Los empleos temporales y parciales obligan a los habitantes a circular de un municipio a otro en busca de oportunidades, de manera que no se estabiliza una mano de obra calificada y especializada, que justamente es uno de los obstáculos al desarrollo económico local. . Un ejemplo compartido es la alta rotación de mano en la industria de flores, que genera poblaciones excedentes cuando los que salen del corte se quedan a residir en el municipio mientras son enganchados nuevos contingentes de inmigrantes. El continuo intercambio de trabajadores genera dificultades para desarrollar procesos de cualificación y formación de la mano de obra. Por efecto del mercado los municipios más deprimidos ven drenados sus recursos mejor capacitados mientras se quedan con los menos productivos. Así se produce una transferencia inequitativa de recursos de unos municipios a otros. Esta situación genera a su vez un efecto de rebote sobre la ya densa movilidad de la población. Cuando los nativos o residentes del municipio no encuentran trabajo en la localidad, mantienen allí su lugar de residencia y se desplazan diariamente a la Capital u otras localidades para trabajar. Se generan así flujos de intercambio cotidiano importantes entre la población que sale del municipio y la que llega para trabajar allí. Este intercambio cotidiano aumenta la demanda de servicios de transporte y equipamiento urbano. Amplias zonas de algunos municipios se convierten en barrios dormitorios mientras en otros la población flotante aumenta la demanda diaria por servicios públicos de restaurantes, comercio y transporte. Esta población flotante que llega para trabajar c otidianamente en el municipio por lo 66

Capítulo 4

regular paga impuestos, capitaliza e invierte sus recursos en sus zonas de residencia, con lo cual hacen uso de la infraestructura urbana pero aportan muy poco a la economía local.

2.2. LOS FACTORES REFORZADORES Y LIBERADORES. Cada una de las tensiones mencionadas anteriormente adopta una intensidad y un impacto en la municipalidad diferente dependiendo de la presencia de factores que potencian la fuerza de la tensión y sus impactos, así como de la presencia de factores liberadores, que mitigan o contrarrestan el peso de la tensión y sus impactos. En aras de la brevedad, mencionamos los reforzadores y liberadores más comúnmente identificados por los municipios que participaron en esta experiencia. Aunque cada tensión se acompaña de unos factores específicos presentamos una sola relación debido a que muchos de ellos se repiten de una u otra manera.

2.2.1 . LOS FACTORES REFORZADORES.

67 

• •

De carácter administrativo y de la gestión pública:

•

La falta de cooperación interinstitucional e intermunicipal no regional. Cada municipio debe resolver o hacer frente a estas situaciones de manera aislada.

•

Una planificación local débil, planes de ordenamiento con vacíos en la normativa y debilidad institucional para su aplicación.

• •

La planeación de carácter sectorial que fragmenta la acción y resta eficacia a la misma.

• •

La planeación centrada en la ejecución del gasto y no en la resolución de problemas.

•

Política de asentamientos industriales y agroindustriales con alta permisividad frente al manejo ambiental.

•

Bases estadísticas sobre población y proyecciones de población desactualizadas respecto de los cambios en la dinámica poblacional local.

•

Transferencias de la nación calculados sobre datos desactualizados subestiman las necesidades reales de inversión, de manera que siempre hay déficit en coberturas.

•

De orden sociocultural :

• •

Falta de cumplimiento y conocimiento de la norma por parte de los habitantes

•

La cultura de depredación ambiental y los patrones de consumo de migrantes y nativos. aunado al desconocimiento de prácticas de conservación ambiental.

•

El desconocimiento de las herramientas y mecanismos de control ambiental y social.

·

De carácter económico.

•

La baja capacidad del municipio y sus administraciones para dinamizar la economía generar  nuevas inversiones o dinamizar las existentes es muy reducida.

•

Temor de las empresas a invertir en localidades con problemas serios de disponibilidad de servicios, y alta conflictualidad social, y procesos inciertos y cambiantes de planeación y regulación territorial.

Falencias en el control de los asentamientos subnormales y la aplicación de la normatividad pertinente.

La debilidad de las instancias de control ambiental que en mucha s ocasiones entran en contradicción con las disposiciones o necesidades del municipio Infraestructuras físicas (educación salud recreación) insuficientes o con graves problemas en la calidad de los servicios que allí se prestan.

La escasa capacidad organizativa de la población nativa y de los inmigrantes alrededor de procesos productivos o de participación ciudadana.

Capítulo 4

•

Empobrecimiento de los suelos y disminución de la productividad agraria genera desempleo que  presiona sobre los empleos en zonas de agroindustria

•

El uso de incentivos económicos a la implantación de industrias es muy escaso o cuando se hacen en condiciones desventajosas, por ejemplo exención de la tributación por largos periodos de tiem po,

•

No hay articulación entre la actividad agropecuaria y la industria local y otras industrias que llegan a implantarse. Se importan la mayoría de las materias primas y se venden afuera las que se  producen con un muy pobre desempeño del mercado local.

•

Poblaciones inmigrantes en condiciones de desplazamiento y extrema pobreza sin calificaciones  para responder a la demanda de obra local y condiciones de vulnerabilidad que no les permite acceder a programas de vivienda social o a programas de empleo y fortalecimiento de empresas  productivas. Se convierten en inempleables e inelegibles. ..

•

La disponibilidad de vivienda y servicios de bajo costo propicia la concentración de población en  zonas marginales de las grandes ciudades..

•

Escasa capacidad de inversión de las administraciones municipales, que deben destinar gran parte de sus recursos a subsidiar a poblaciones en riesgo y pobreza.

•

Estancamiento de la producción industrial por cierre de empresas y perdida de dinamismo de las existentes (Girardot) Pérdida de la dinámica económica del agro que hace depender a las economías locales de un solo producto (turismo en Girardot y lácteos en Sopó. Servicios flores en Facatativá.

• • •

Falta de voluntad política y manejo político de la gestión publica para enfrentar la situación. Escasa participación ciudadana y falta de empresarialidad y asociatividad. Lo internacional apertura y globalización.

2.2.2. LOS FACTORES LIBERADORES. En todos los casos los grupos de trabajo tuvieron dificultades importantes para identificar factores liberadores que pudieran contrarrestar, minimizar o controlar las tendencias observadas o hacer contrapeso a los factores reforzadores y las TEIs abordadas. Los que se identificaron resultaron muy incipientes o débiles frente a la magnitud y velocidad de las interacciones entre dinámicas poblacionales, ambientales, sociales y/o económicas. Señalamos los que fueron mencionados mas reiteradamente. • La disponibilidad de recursos ambientales que pueden ser recuperados o preservados. • La existencia de normas nacionales de preservación y recuperación ambiental  • La presencia de algunas organizaciones no gubernamentales y organizaciones comunitarias con interés en el desarrollo local.

•

Los municipios adquieren predios para destinar a zonas de protección ambiental. Pero las finan zas de los municipios no son suficientes para comprar la totalidad de p redios a proteger, y por otra   parte los municipios no tendrían la capacidad técnica ni económica para el mantenimiento y   preservación. de manera que se convertirían en una carga imposible de sostener.

• •

Algunos incentivos económicos para propiciar el asentamiento de industrias en el territorio,

• •

68

Desarrollo de algunos programas de capacitación a la mano de obra local para mejorar sus com petencias laborales. sin embargo estos programas son limitados en cobertura y no siempre res ponden a las necesidades de la economía local y a las demandas reales de la economía local.…. Control de licencias de construcción y limitación a zonas de expansión urbana. En todos los municipios se dispone de programas sociales, salud educación vivienda de interés social pero estos resultan insuficientes para la demanda existente y la velocidad del cambio desborda año a año las previsiones y las asignaciones presupuestales

Capítulo 4

• • •

Campañas de sensibilización sobre conservación de recursos Programas de reforestación y protección de cuerpos de agua. Programas de substitución de actividades degradantes del medio

Los ejercicios generaron una puntuación para calificar la gravedad de cada TEI y de sus factores reforzadores y para ponderar el contrapeso ejercido por los factores liberadores, de la cual se desprende que mientras los primeros son numerosos y bastante intensos, los segundos son escasos y débiles. Así en el balance general resultan pesando mucho más los reforzadores que los liberadores, con lo cual la tendencia más probable es que las tensiones identificadas se intensifiquen o cronifiquen en el corto y mediano plazo y que sus impactos se generalicen.

3. INTERACCIONES ENTRE LAS TENSIONES IDENTIFICADAS. Los cuatro grupos de TEIs identificadas se encuentran articuladas unas a otras a través, especialmente, de dos elementos que aparecen en todas las configuraciones descritas anteriormente: Los procesos de deterioro ambiental y los movimientos de población. Ambos actúan como generadores o son generados por el resto de TEIs mencionadas y sirven de correa de transmisión a las TEIs entre una y otra estructura. El Diagrama Nº 5 ilustra esta situación. De allí  se desprende que son estos dos elementos sobre los que la planeación debe hacer más énfasis pues son los ejes articuladores de todas las TEIs en el Departamento y de los municipios que participaron en el ejercicio, a la vez que son aquellos sobre los cuales las intervención estatal es más débil .

Los procesos migratorios fueron identificados como los principales responsables de la creciente presión sobre infraestructuras ambientales, sociales y económicas de los municipios receptores de población así como del deterioro y pérdida de dinamismo económico de los muni69

Capítulo 4

cipios expulsores. Pero estos movimientos que aparentemente tienen su origen en la voluntad de las personas, en realidad aparecen determinados por las formas de producción vigentes, que por un lado son altamente depredadoras del ambiente y por otra han experimentado un cambio radical en cuanto al tipo de organización para la producción, la tecnología y la gestión de la mano obra. Estos cambios han transformando el perfil económico de los municipios, de manera que la pérdida de productividad y rentabilidad en el agro, junto con condiciones de inseguridad resultan directamente asociadas a la expulsión de las poblaciones rurales y su concentración en pocos municipios de la Sabana en donde se generan excedentes de población que nutren la expansión industrial y agroindustrial pero que a la vez se convierten en generadores de severos problemas de carácter social y económico. Visto de esta manera, se ponen en evidencia dos círculos de re-alimentación: el débil crecimiento económico del agro ligado al deterioro ambiental y a la pérdida de rentabilidad y productividad y el círculo entre los desplazamientos de población y la presión sobre las infraestructuras urbanas, la precariedad en el empleo y la conflictualidad social. Estos dos procesos, dinámica económica y movimientos de población se nutren mutuamente y se realimentan de suerte que el crecimiento de población en los centros urbanos y la consecuente expansión de la mano de obra que resultan articulados a una creciente conflictualidad social (reportada en la mayoría de los municipios) no se derivan únicamente del comportamiento de la dinámica poblacional sino también del tipo de respuestas que la economía ofrece a la creciente demanda de puestos de trabajo y la incapacidad tanto del Estado como de la sector productivo para generar nuevas alianzas y estrategias para dinamizar no sólo la creación de excedentes monetarios sino de oportunidades de inserción económica para las poblaciones excluidas que generen valor social agregado, indispensable para el mismo crecimiento económico y la sostenibilidad ambiental.. En la medida en que los procesos migratorios continúan, se tornan más intensos y masivos, se generan procesos de realimentación entre las TEIs señaladas, de manera que se instauran círculos viciosos difíciles de romper entre: Calidad ambiental atracción d e inmigrantes y el consecuente deterioro ambiental. Entre el aumento en la oferta de vivienda y ser vicios, la atracción de nuevos migrantes y el déficit creciente en los mismos; Entre condiciones de vida saludables y el deterioro de las mismas. Entre oferta de empleo y aumento de los desempleados. De esta manera las administraciones municipales se enfrentan a una paradoja. Expansión de la actividad económica, expulsión de la mano de obra local y atracción de mano de obra no calificada. O, mayor inversión destinada a suplir el déficit, mayores contingentes de población migrante y en el siguiente periodo el déficit no solo no ha cede sino que se incrementa.  Todo lo anterior jalonado por procesos regionales y nacionales: las políticas de empleo, el dinamismo de la economía nacional, las políticas de inversión y restricción al gasto del Estado, el conflicto armado, la escasa capacidad de maniobra de las administraciones.

4. LOS RETOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE LOS NUEVOS EQUILIBRIOS ENTRE DINÁMICAS Y DESARROLLOS DE LAS DIMENSIONES POBLACIONALES, AMBIENTALES, SOCIALES Y ECONÓMICAS, PASE. El ejercicio realizado también permitió identificar un conjunto de retos prioritarios tanto para las administraciones locales como para el departamento. Señalamos las principales:

PARA LAS ADMINISTRACIONES MUNICIPALES. •

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El reconocimiento de la dinámica municipal propia y su incorporación en los procesos de planeación local sectorial.

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La adopción de procesos de planeación integrales y orgánicos.

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La recuperación y preservación del ambiente

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El fortalecimiento de la organización intermunicipal o regional y de la capacidad de interlocución, negociación y cooperación con las instancias del nivel regional y nacional.

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La recuperación de fuentes hídricas y el suministro de agua para la actividad agro pecuaria.

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La adopción de tecnologías de producción limpia tanto industriales como agrícolas

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La construcción del tejido social sano y la adopción de políticas de asentamientos permanentes y  e inserción social de los inmigrantes generando procesos de pertenencia y corresponsabilidad con el municipio

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El fortalecimiento de la capacidad de interlocución entre distintos grupos culturales con posiciones y opciones de vida diferentes

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El fortalecimiento de la gobernabilidad y capacidad de control de las TEIs identificadas. de manera que los esfuerzos y recursos invertidos produzcan el efecto deseado, y no se conviertan en simples paliatios de carácter transitorio.

La adopción de Modelos Integrales de Ocupación del Territorio, MIOT, que logren armonizar o equilibrar los desarrollos poblacionales con las características ambientales, las aspiraciones de equidad y desarrollo social y las metas de crecimiento económico. El reconocimiento de las TEIs compartidas en el nivel regional y de los factores reforzadores y  liberadores compartidos para aunar esfuerzos y recursos y adoptar políticas congruentes-

La vinculación o articulación de la pequeña producción local a las cadenas productivas nacionales. La reconversión laboral de la fuerza de trabajo y de las estructuras de educación básica El fortalecimiento de la base empresarial del municipio y sus niveles de competitividad. La recuperación de la autonomía alimentaria e hídrica. El fortalecimiento de las organizaciones de base del municipio y de su participación en los procesos de planeación local y de interlocución intermunicipal y regional.

PARA LA ADMINISTRACIÓN DEPARTAMENTAL.

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La construcción de una política de poblamiento clara, que enfrente los retos del despoblamiento rural y la excesiva concentración en unas pocas localidades,

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La construcción o fortalecimiento de los mecanismos de integración regionales y el desarrollo de instancias de cooperación intersectorial e interinstitucionales para la transformación de las tensiones que desbordan la capacidad de respuesta local. .

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El desarrollo y mejoramiento de procesos de información poblacional social y económica en los municipios y su consolidado a nivel departamental de suerte que alimenten adecuadamente los  procesos de planeación y de participación local y regional.

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El desarrollo de lineamientos claros que orienten la acción planificadora frente a las grandesTEIs existentes entre las dimensiones poblacionales, ambientales sociales y económicas del departamento.

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El apoyo técnico y administrativo a los municipios y las organizaciones regionales para del desarrollo de procesos de planeación concertados en los distintos niveles

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El apoyo técnico y administrativo a los municipios y las organizaciones regionales para la incor poración de las dinámicas poblacionales en los procesos de planeación local y regional.