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AULA 08 – Finanças Públicas e o Sistema Federativo (modelo de Tiebout). Introdução à Macroeconomia. SUMÁRIO 1. Federalismo X Federalismo Fiscal 2. Federalismo Fiscal 3. Modelo de Tiebout 4. Federalismo Fiscal Ótimo 5. Conclusões sobre o Federalismo Fiscal 6. Federalismo Fiscal no Brasil 7. Introdução à Macroeconomia
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Olá caros(as) amigos(as), E aí, como estão os estudos? Espero que tudo esteja indo bem. Com a aula de hoje, terminaremos o conteúdo de Finanças Públicas (o de Microeconomia acabou na aula 06). Como o conteúdo de Finanças previsto para hoje é bem pequeno (Sistema Federativo), decidi adiantar um pouco do conteúdo de Macroeconomia. Veremos alguns conceitos básicos de Macroeconomia nesta aula. Mesmo assim, a aula ficou bem pequena, o que já era previsto. Hoje, excepcionalmente, também não haverá questões de concurso comentadas. comentadas. Não existem questões anteriores da FCC (nem de outras bancas) sobre o sistema federativo, pois a FCC, neste edital do ICMS/SP, está cobrando um modelo bem específico de federalismo (o modelo de Tiebout). Não consegui encontrar questões sobre esse modelo especificamente. Aliás, tenho sérias suspeitas de que o examinador, na montagem do edital, tenha utilizado o livro “Finanças Públicas e Política Pública”, de Jonathan Gruber . É um livro estilo “lista telefônica”, com aquela página bem grande e letras pequenas e com a argumentação teórica toda contextualizada para a economia norte-americana. Alguns itens do edital (referente à parte de externalidades, principalmente) parecem que foram retirados literalmente deste livro. O mesmo acontece com a parte de Sistema Federativo, uma vez que o livro traz o modelo de Tiebout (e não traz outros modelos). Em virtude disto, a explanação teórica sobre o federalismo fiscal será toda embasada nessa bibliografia. -2#=F >)/)2 4'2?'0@#
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Em relação à introdução da Macroeconomia, é apenas um “quebragelo”, antes de iniciarmos as aulas de Macro propriamente ditas. Na próxima aula, fiquem tranquilos, haverá muitos exercícios (serão umas 50 questões comentadas, somente da FCC). Bem... vamos para a aula! E aí, todos prontos? Então, aos estudos!
1. INTRODUÇÃO: Federalismo X Federalismo Fiscal O federalismo (ou sistema federativo) é uma técnica administrativa que possibilita o exercício do poder em grandes territórios, como o Brasil, por exemplo. Em países com grande amplitude territorial, e geralmente com populações cultural e socialmente diversificadas, o sistema federativo é condição quase obrigatória para a boa governabilidade e para a manutenção dos ditames democráticos. O federalismo baseia-se no estabelecimento de governos de âmbitos nacional, regional e local, em divisões administrativas denominadas “estados”, “municípios”, “distritos”, “províncias”, etc. Cada um desses governos possui suas atribuições definidas, de tal forma que não haja conflito de interesses entre os entes federativos. No caso do Brasil, essa repartição de competências é definida, entre outros, nos artigos 22 a 25 da Constituição Federal de 1988. No que tange à parte tributária, a repartição de competências é definida quase que ao longo de todo o capítulo que trata do Sistema Tributário Nacional. Desta forma, em questões de Federalismo, é bastante comum aparecerem questões que mais se parecem com questões de Direito Constitucional ou Tributário, mesmo que seja em provas de Finanças Públicas. No entanto, para o nosso concurso, não é necessária tal preocupação. O edital, de forma inédita, foi bastante claro em delimitar o assunto que devemos estudar em relação ao sistema federativo: o modelo de Tiebout. Este modelo trata de um tipo particular de federalismo: o federalismo fiscal. Em razão de o edital ter trazido esta limitação no conteúdo, ressalto que não consegui encontrar questões anteriores sobre o modelo de Tiebout. Assim, em relação a este assunto, peço que fique atento principalmente ao resumo que coloquei depois do item 4. O federalismo “fiscal” (objeto de estudo do modelo de Tiebout) restringe o tipo de federalismo de que estamos tratando. Conforme vimos no primeiro parágrafo, o termo federalismo, sem o adjetivo “fiscal”, diz respeito à divisão de poder entre os níveis de governo. Já o federalismo -2#=F >)/)2 4'2?'0@#
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“fiscal” diz respeito a poderes mais específicos: o poder de “gastar” e o poder de “arrecadar”. Mais especificamente, o federalismo fiscal tem estreita relação com a arrecadação de impostos e a provisão de bens e serviços públicos por parte dos diversos entes da federação. Assim, o federalismo fiscal (nosso objeto de estudo) se restringe aos encargos de gastar (principalmente, ofertando bens públicos à sociedade) e arrecadar (cobrar tributos). Outro termo comum para se referir ao federalismo fiscal é “descentralização fiscal”, no sentido de que o federalismo fiscal é intimamente ligado à descentralização da política fiscal (política de arrecadar e gastar).
2. FEDERALISMO FISCAL Uma importante pressuposição do federalismo fiscal repousa na ideia de que há livre negociação e um certo grau de autonomia entre as unidades da federação, de tal forma que as funções de cada uma sejam cumpridas, bem como haja uma correta e justa distribuição dos recursos exigidos da sociedade (tais recursos advêm dos tributos). Assim, mais uma vez, você pode perceber que o federalismo fiscal significa uma divisão de tarefas entre os diferentes níveis de governo. No Brasil, estes níveis de governo são representados por: União, estados e municípios (o Distrito Federal acumula as funções de Estado e Município). Nesta divisão de tarefas, de um modo bastante amplo, podemos destacar as duas principais tarefas de uma unidade federativa: arrecadar os tributos de sua responsabilidade (definidos pela Constituição Federal) e ofertar os bens ou serviços de sua responsabilidade (saúde, educação, segurança, etc). Neste ponto inicial da aula, em que já definimos o que é federalismo fiscal, nós podemos nos perguntar: por que é que existe um sistema federativo? Não seria muito melhor apenas um governo central arrecadar os tributos e administrar os gastos públicos. Seria muito mais simples, mais eficiente e menos custoso, certo? Não, errado! Existem vários abordagens ou teorias que justificam a descentralização fiscal, ou um sistema federativo, ou, como ainda queiram, o federalismo fiscal. No entanto, obedecendo ao edital, apresentaremos o ponto de vista de somente 01 destas teorias. É o ponto de vista de Charles Tiebout (modelo de Tiebout).
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3. MODELO DE TIEBOUT Um problema importante no fornecimento governamental de bens públicos diz respeito à revelação de preferências dos cidadãos. Conforme vimos na aula passada, um problema adjacente à questão dos bens públicos é a existência do carona, aquela pessoa que utiliza o bem público, mas que “finge” não necessitar do mesmo, a fim de não pagar por sua utilização. Em razão disso, é difícil para os governos produzirem o nível ótimo de bens públicos, uma vez que as pessoas não revelam de modo transparente qual é o seu nível exato de preferência por esses bens. Charles Tiebout argumenta que a descentralização poderia fazer com que os cidadãos revelassem suas preferências por bens públicos. A ideia central é a de que cada “pequeno” governo dentro da federação ofertasse uma cesta de bens públicos e impostos diferentes. Os cidadãos escolheriam aquela unidade da federação que mais lhes agradasse. Isto é, se o indivíduo não gosta do nível de oferta de bens públicos de sua localidade, ele pode simplesmente “votar com os pés”: ele pode se mudar para uma localidade próxima que possua os bens públicos de que ele gosta. Por exemplo, se existe uma cidade que prioriza a construção de praças e centros de lazer; e, por outro lado, há outra cidade que prioriza a construção de escolas e hospitais; os cidadãos poderiam escolher onde viver baseado nas suas preferências pessoais. Assim, ao optar por viver em uma comunidade, a família estaria revelando a sua preferência pela cesta de bens públicos e tributos que aquela comunidade oferece e cobra, respectivamente. Desta forma, portanto, a concorrência entre governos locais acabaria revelando a preferência por bens públicos dos cidadãos. Em termos de eficiência econômica, a principal implicação é que os governos locais concorreriam para atrair famílias para viver em suas comunidades e, assim, arrecadar mais recursos via impostos. Ou seja, haveria uma concorrência entre governos locais e, conforme sabemos, mercados competitivos são naturalmente eficientes do ponto de vista econômico. Na descentralização fiscal, segundo Tiebout, os governos locais seriam as “firmas” (governos) disputando “clientes” (contribuintes). Desta forma, a descentralização fiscal estimularia a concorrência entre os governos locais (estados e municípios), estimulando os ganhos de eficiência e as inovações tecnológicas e administrativas. Já em um sistema de governo central que monopolizasse a oferta de serviços públicos, não haveria tal estímulo à inovação e à concorrência, existindo, portanto, perda de eficiência econômica. -2#=F >)/)2 4'2?'0@#
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Veja que duas das principais ideias inerentes ao trabalho de Tiebout estão: na mobilidade das pessoas como mecanismo para revelar suas preferências por bens públicos e tributos; e na competição “horizontal”, ou seja, na competição entre os governos locais, como forma de conseguir ganhos de eficiência. Embora o modelo tenha alguma lógica, é evidente que vários problemas dificultam sua possível concretização. O primeiro problema reside no fato de que a mobilidade das pessoas entre diversas cidades (localidades) é bastante limitada. Por exemplo, hoje, estou bem estabelecido em São Paulo, com emprego, amigos, e uma toda uma rotina à qual estou acostumado. Eu, provavelmente, não mudaria para outra cidade simplesmente porque a oferta de bens públicos desta outra cidade fosse um pouco melhor. Seria necessário bem mais que isso.
4. FEDERALISMO FISCAL ÓTIMO Segundo Tiebout, os bens públicos devem ser ofertados no nível local quando: i) O vínculo entre impostos e benefícios for forte Se os residentes conseguem vincular de forma direta e intuitiva a relação entre um bem público e os impostos que eles pagam, então, neste caso, tal bem público deve ser ofertado no nível local (exemplo: conservação de praças, coleta do lixo, construção de parques, etc). Já, por exemplo, quando é difícil vincular o bem público com o imposto que se paga (exemplo: programas assistenciais do governo, defesa nacional, organização da justiça), então, neste caso, o bem público deve ser ofertado em nível regional (e não em nível local). ii) Não houver transbordamentos positivos (ou externalidades positivas) para outras localidades Suponha que uma localidade (um município) faça um excelente hospital, com aparelhos modernos, e uma ótima equipe de médicos. Em uma situação como essa, será natural que cidadãos de localidades próximas queiram utilizar este hospital que foi montado em uma cidade próxima da sua.
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Neste caso, há, claramente, uma externalidade positiva decorrente da montagem deste hospital. Essa externalidade, por sua vez, transborda para municípios vizinhos, cujos cidadãos quererão utilizar o hospital moderno recém montado, em vez de utilizar o sistema de saúde de suas respectivas cidades. Conforme sabemos, uma externalidade positiva é uma falha de mercado porque induz o agente causador da externalidade a oferta menos do que o nível ótimo (suboferta). Assim, para bens públicos onde seja grande a possibilidade de transbordamento de externalidades positivas para outra localidade, é recomendada sua produção em nível regional (estadual ou federal) e não em nível local. iii) Houver reduzidas economias de escala na natureza dos bens públicos Os bens com elevadas economias de escala (exigem uma estrutura muito grande para sua viabilização) geralmente não são ofertados eficientemente por governos locais. Temos como exemplo a defesa nacional, ou a organização da justiça. Por outro lado, bens públicos sem economias substanciais de escala (limpeza, coleta de lixo, proteção policial, etc) podem ser ofertados mais eficientemente por governos locais. ... Conclusão sobre o federalismo ótimo de Tiebout: os gastos de governos locais devem se concentrar em programas que afetem a comunidade local, com poucas externalidades e economias de escala relativamente limitadas. Já os governos regionais devem se preocupar com programas redistributivos (onde o vínculo “imposto” X “bem público ofertado” tende a ser mais baixo), com programas onde haja significativas externalidades positivas (educação, por exemplo) e com programas que possuam elevadas economias de escala (como defesa nacional). O federalismo fiscal no Brasil, basicamente, é compatível essas conclusões. As obras públicas, em sua maioria, são financiadas no nível local, os programas redistributivos (programa bolsa-família) e com elevadas economias de escala (defesa nacional) são financiados por governos estaduais e federal.
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Resumo do modelo de Tiebout: •
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i. ii. iii.
O modelo de Tiebout indica que a oferta de bens públicos pode ser eficiente caso os indivíduos possam se mudar para outras cidades que ofertem os bens públicos que eles preferem; O modelo sugere que os seguintes gastos devem ser ofertados no nível local: Fortes vínculos entre impostos e benefícios; Baixo transbordamento de externalidades positivas; Limitadas economias de escala. Os seguintes gastos devem ser ofertados no nível regional (estadual ou federal): Baixos vínculos entre impostos e benefícios (programas de redistribuição de renda, por exemplo); Elevadas externalidades positivas; Elevadas economias de escala.
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5. CONCLUSÕES SOBRE A TEORIA DO FEDERALISMO FISCAL De um modo geral, podemos apresentar algumas ideias básicas sobre o Federalismo Fiscal. Podemos comparar as principais características da descentralização fiscal (ou federalismo fiscal), versus as características da centralização fiscal: Este quadro é interessante pois dá uma ideia bastante ampla das vantagens e desvantagens da descentralização fiscal (sistema federativo): Descentralização fiscal
Os serviços públicos podem atender mais precisamente às demandas locais, melhorando, assim, a eficiência econômica. Incentivo à integração e à cooperação, já que a partilha de competências faz com que cada localidade se sinta mais “responsável” pelo seu destino. Isto acarreta em maior envolvimento dos cidadãos, favorecendo a uma maior integração social e cooperação. Estímulo às inovações, uma vez que localidade procurará melhorias que atendam às suas demandas em especial. O resultado final é o estímulo à inovação. A descentralização de recursos afeta (prejudica, ou atrapalha) a capacidade de o Estado atuar com a finalidade de evitar a concentração de renda. Redução de conflitos entre diversas localidades, ou etnias, já que cada localidade tem certa autonomia sobre o seu destino. As atividades alocativas ficam a cargo de governo locais (Estados e/ou Municípios), enquanto atividades alocativas de caráter nacional, atividades distributivas e -2#=F >)/)2 4'2?'0@#
Centralização fiscal
Maior controle das variáveis macroeconômicas (inflação, juros, câmbio, etc).
Maior facilidade na condução da política fiscal.
Maiores investimentos em grandes obras de infraestrutura (rodovias, aeroportos, portos, etc). Maior potencial de redução da desigualdade social e econômica entre as regiões (evitar a concentração de renda). Maior probabilidade de conflitos e rivalidades entre as localidades. Todas as atividades (alocativas de caráter local e nacional, distributivas e estabilizadoras) ficam a cargo do governo nacional.
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estabilizadoras ficam a cargo do governo federal. Fortalecimento da democracia e barreira a regimes autoritários (devido à repartição do poder e ao maior controle da sociedade sobre as ações do Estado). As decisões sobre o gasto público (as despesas e a distribuição das mesmas) NÃO são tomadas no mesmo nível onde são tomadas as decisões relativas às medidas a serem utilizadas para realizar determinado gasto.
Maior uniformidade na prestação dos serviços públicos, atendendo a um padrão mínimo de qualidade em território nacional. As decisões sobre o gasto público (as despesas e a distribuição das mesmas) são tomadas no mesmo nível onde são tomadas as decisões relativas às medidas a serem utilizadas para realizar determinado gasto.
Por fim, devo tecer alguns brevíssimos comentários acerca do federalismo fiscal no Brasil: 6. FEDERALISMO FISCAL NO BRASIL A Constituição Federal de 1988 consolida e traça as diretrizes gerais do processo de descentralização fiscal brasileiro. Observa-se uma descentralização tanto de receitas quanto de gastos. O problema é que não houve um processo organizado de transferência de responsabilidades, com a descentralização “forçada1” de alguns programas sociais, gerando distorções no que diz respeito ao atendimento das demandas da população. A CF/88 aumentou os recursos fiscais disponíveis dos estados e municípios (por meio de repasses que vinham/vêm do governo federal) sem, entretanto, definir com clareza as novas atribuições dessas esferas de governo. A descentralização forçada, somada aos recursos fiscais disponíveis, fez com que estados e municípios expandissem seus gastos, especialmente em saúde e educação. No entanto, esse processo desorganizado gerou distorções e provocou desperdícios. Não houve redistribuição de instalações, nem de funcionários, nem de tecnologia (nem de nada!) do governo central para os governos subnacionais, de tal maneira que estes entes tiveram que construir $
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hospitais, escolas, contratar e dar treinamento a funcionários, o que significou, em certa medida, um desperdício de recursos públicos. Se este processo fosse planejado mais adequadamente, Estados e municípios poderiam se beneficiar da estrutura de capital e recursos humanos que a União já possuía ao ofertar tais bens. A falta de planejamento quanto à transferência de responsabilidades de gastos é especialmente destacada no que diz respeito aos estados, que não tiveram uma especificação de atribuições. O processo de descentralização afetou principalmente a União (que continuou a ser coordenadora das políticas gerais) e os municípios, cujos gastos possuem maior visibilidade perante a sociedade. Os estados ficaram “sobrando”, com menos responsabilidades e em menor evidência que a União e os municípios. Bem, quanto às responsabilidades, nós vimos que os municípios e a União ficaram em evidência, e os estados um pouco menos. E quanto às receitas fiscais disponíveis? Será que isso se mantém? Em termos verticais, em relação à receita tributária disponível (recursos fiscais), os principais privilegiados pelo processo de descentralização brasileiro, principalmente após a CF/88, foram os municípios. A maior parte destes recursos que passaram a aumentar as receitas disponíveis para os municípios vem de transferências intergovernamentais e não pela arrecadação de recursos próprios. Também é importante destacar que os municípios pequenos foram os grandes privilegiados. Os maiores índices de transferências recebidas por habitante foram apresentados pelos municípios com menor população. Aliás, o federalismo fiscal brasileiro é um verdadeiro convite à criação de municípios. Segundo o IBGE, em 1980, o Brasil possuía 4.036 municípios; em 2006, já tínhamos mais de 5.500 municípios, todos eles recebendo transferências dos governos federal e estadual. ...... Agora, faremos uma breve introdução do que vem a ser Macroeconomia. Assim, na aula que vem, já podemos iniciar o conteúdo de Macro com melhor noção das diferenças conceituais entre os objetivos da Micro e da Macroeconomia. ....
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7. INTRODUÇÃO: O QUE É MACROECONOMIA? A ciência econômica é dividida em quatro grandes partes: microeconomia, macroeconomia, desenvolvimento econômico e economia internacional. Para nós, neste curso, interessa saber apenas as diferenças entre os dois primeiros conceitos. A Microeconomia estuda as unidades de produção (empresas) e as unidades de consumo (famílias), individualmente ou em grupos. Por exemplo, buscar entender a relação da indústria automobilística com seus fornecedores ou com as concessionárias de veículos é um problema típico de seu estudo; ou tentar compreender como as grandes empresas decidem quanto vão cobrar pelos seus produtos; são temas microeconômicos. Enfim, a microeconomia estuda a interação entre firmas e consumidores e a maneira pela qual a produção e preço são determinados em mercados específicos. A Macroeconomia é o ramo da Economia que estuda a evolução dos mercados de uma forma mais global, mais abrangente, analisando a determinação e o comportamento dos grandes agregados macroeconômicos (renda nacional, produto nacional, investimento, poupança, consumo agregado, inflação, emprego e desemprego, quantidade de moeda, juros, câmbio, etc). Ao focar o estudo de grandes agregados, a Macroeconomia não analisa em profundidade o comportamento das unidades econômicas individuais, tais como famílias, empresas, fixação de preços em mercados individuais etc. Essas são preocupações da Microeconomia. A Macroeconomia trata dos mercados de forma global, agregada. Apesar do aparente contraste, não há um conflito entre a Micro e a Macroeconomia, dado que o mercado global é a soma de seus mercados individuais. A diferença entre as “subciências” está basicamente na questão do enfoque. Ao estudar a determinação dos preços em um tipo de mercado (Monopólio, por exemplo), estamos estudando Microeconomia. Ao estudar o nível geral de preços em toda a economia, estamos estudando Macroeconomia. !
Objetivos da Política Macroeconômica
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São objetivos da política macroeconômica: i. Alto nível de emprego; ii. Estabilidade de preços; iii. Equidade (distribuição de renda); iv. Crescimento e desenvolvimento econômico.
As questões relativas ao nível de emprego e controle da inflação (estabilidade de preços) são questões consideradas conjunturais, de curto prazo. O crescimento e desenvolvimento econômico e a distribuição de renda são questões estruturais, que, em geral, extrapolam a análise meramente econômica, envolvendo questões, como o próprio nome sugere, estruturais: políticas públicas, progresso tecnológico, educação, etc. Alguns autores colocam também como objetivo o controle das contas externas (equilíbrio do Balanço de Pagamentos, ou equilíbrio das contas externas), mas esse se caracteriza mais como um instrumento de política econômica do que um objetivo propriamente dito. Vejamos, a partir de agora, o que significa cada um dos quatro objetivos citados acima. i. Alto nível de emprego
Entendemos por emprego a utilização dos recursos disponíveis na economia. Desemprego é a não utilização dos recursos disponíveis, ou seja, há ociosidade dos recursos (capacidade ociosa). Em nosso dia a dia, a palavra desemprego é associada mais comumente à não utilização do recurso de produção mão-de-obra . Isto é, quando há mão-de-obra disponível para trabalhar e a mesma não é utilizada, havendo ociosidade (desemprego). Para fins de provas, considere os dois conceitos corretos. Hoje, este é um dos temas principais da Macroeconomia e fruto de muita preocupação do policy-maker (administrador público). Nas nossas aulas 14 e 15, nós veremos diversas políticas de governo capazes de aumentar o nível de emprego de uma economia. ii. Estabilidade de preços (controle da inflação)
Inflação é o aumento contínuo e generalizado no nível geral de preços em uma economia. Na aula 15, nós veremos os diversos distúrbios que ela causa à Economia de uma forma geral. Por tais motivos, o seu controle deve ser um objetivo de política macroeconômica.
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iii. Distribuição equitativa de renda
Também é objetivo da política macroeconômica distribuir equitativamente a renda da economia. O Brasil é um país onde há alta concentração de renda (má distribuição). Vale destacar que nem sempre o crescimento econômico é acompanhado da distribuição de renda e vice-versa. Por exemplo, durante o “milagre econômico” (fase em que a economia brasileira cresceu a taxas superiores a 10% por vários anos consecutivos), houve aumento da concentração de renda, ou seja, a distância de renda entre ricos e pobres aumentou. Curiosamente, no período, ocorreu aumento da renda média de todas as classes. O problema é que, embora os mais pobres tenham melhorado seu padrão de vida, os mais ricos melhoraram relativamente mais, aumentando a disparidade. Isto é, houve um aumento geral do padrão de vida, com todos melhorando, mas com os mais ricos melhorando mais que os pobres. As políticas públicas utilizadas para distribuir a renda são controversas. Entre elas, podemos destacar a legislação do salário mínimo, os programas de transferência de renda e a utilização de impostos progressivos. Nos três casos, a preocupação é ajudar as pessoas com menor nível de renda através da garantia de renda mínima, suplementação de renda e menor tributação, respectivamente. A crítica, no caso do salário mínimo, é que ele causa desemprego (pois o pagamento de salários elevados artificialmente, por artifício de lei, pode reduzir a procura por mão-de-obra). A principal crítica no caso dos programas de transferência de renda e impostos progressivos reside no fato de que tais programas desestimulariam o trabalho, uma vez que, à medida que a renda do indivíduo aumenta, os benefícios que recebe do governo são diminuídos. Uma prova da importância da distribuição de renda está no exemplo dos países árabes. Lá, a renda dos países é bastante alta, no entanto, ela é altamente concentrada, o que nos mostra que renda alta é bom sinal, mas a distribuição de renda deve ser buscada como forma de aumentar o padrão de vida da população. iv. Crescimento e desenvolvimento econômico
Quando o nível de emprego está baixo (existe desemprego), podese aumentá-lo fazendo a economia crescer. Políticas econômicas voltadas para o crescimento geralmente tentam alterar o comportamento dos
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agentes econômicos, provocando variações no consumo, poupança e investimento agregado. Quando falamos em crescimento econômico, estamos falando do produto ou renda interna (ou nacional). Assim, quando falamos que determinado país está crescendo 10% ao ano (que crescimento!), estamos falando, geralmente, que seu produto (ou renda) interno está crescendo 10%. Conforme comentado no início do parágrafo anterior, o crescimento econômico é buscado pelo fato de ele aumentar os níveis de emprego do país (aliás, este é o principal motivo). Há evidências empíricas que comprovam que a falta de crescimento, ou até mesmo o crescimento baixo, provoca aumento do desemprego (de trabalhadores), o que é sinal de piora do bem-estar da população, por isso a constante preocupação dos policy-makers em fazer a economia crescer. O conceito de crescimento econômico tem relação com o produto ou renda de um país e com a existência de desemprego, mas não podemos dizer que crescimento econômico é o mesmo que desenvolvimento econômico. Este último é um conceito mais amplo, englobando aspectos como nível educacional, segurança, meio ambiente, moradia, progresso tecnológico, saúde, infraestrutura, etc. Assim, percebemos que os dois conceitos não se confundem, apesar de um implicar o outro (para que haja desenvolvimento, deve haver crescimento. Ao mesmo tempo, o desenvolvimento gera crescimento econômico). !
Os Trade-Offs da Política Econômica
Os objetivos da política macroeconômica são interligados, isto é, quando se busca um objetivo, outro está sendo afetado. Assim, atingir um objetivo pode implicar atingir outro objetivo secundariamente. Por outro lado, atingir um objetivo também pode significar se distanciar da consecução de outro objetivo. Este último caso representa um dilema de política econômica. Por exemplo, ao aumentar os gastos públicos dando aumento para todo o funcionalismo público e realizando obras públicas, o governo estará aumentando a renda da economia (objetivos: crescimento econômico e aumento do nível de emprego). No entanto, o aumento de renda provocará, regra geral, aumento generalizado da demanda por bens e serviços, pois as pessoas, com mais renda circulando, tenderão a aumentar o consumo de bens de uma forma geral. A esse aumento generalizado da demanda chamamos de aumento da demanda agregada. Esse aumento da demanda agregada, por sua vez, provocará aumento de preços na economia. Dizemos, nesse caso, que a política econômica exerceu pressões inflacionárias no mercado. Veja que há um dilema: ao aumentar o nível de emprego e fazer crescer a economia, o governo, ao
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mesmo tempo, faz crescer a inflação. Em “economês”, quando há dilemas de escolha, referimo-nos a isso como um trade-off . Logo, há trade-off entre crescimento econômico e inflação. Nota: não se preocupe, neste momento, em entender as relações de causa e efeito que eu coloquei entre aumento de renda, preços, demanda agregada, etc. Agora, o que eu quero que você entenda é somente o significado de trade-off , em um contexto da adoção de políticas econômicas. Durante o processo de atingimento dos objetivos de política econômica, os governos a todo o momento enfrentam trade-offs. Ao buscar o controle da inflação, o governo pode aumentar o desemprego, dado que tais políticas anti-inflacionárias retraem a demanda agregada, provocando retração da produção e, portanto, do emprego. Ocorre outro trade-off entre crescimento e equidade. Muitos afirmam que a maneira mais rápida de crescer é através da distribuição desigual de renda, em que seria mais fácil realizar políticas públicas que visassem ao aumento dos lucros e da poupança dos mais ricos, para depois haver distribuição dos excedentes à população mais pobre (teoria do bolo 2). !
Estrutura da Macroeconomia: Os tipos de mercados
A Macroeconomia trata a economia como se ela fosse dividida em uma parte real e uma parte monetária, divididas em quatro mercados: o mercado de bens e serviços, o mercado de trabalho, o mercado financeiro (moeda e títulos) e o mercado cambial (de moeda estrangeira), conforme se vê no quadro 01: Quadro 01:
Parte real da economia Parte monetária da economia
MERCADOS Mercado de bens e serviços Mercado de trabalho Mercado financeiro (monetário e títulos) Mercado de divisas3 (mercado cambial)
VARIÁVEIS DETERMINADAS Produto/renda nacional Nível geral de preços Nível de emprego Salário monetário (W) Taxa de juros Estoque de moeda Taxa de câmbio
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Para saber como anda o mercado de bens e serviços, devemos saber qual a soma de todos os bens e serviços produzidos pela economia durante certo período de tempo (é a definição de produto nacional, a qual veremos mais a fundo na próxima aula). A média de preços destes bens e serviços produzidos é chamada de nível geral de preços. Para sabermos sobre o mercado de trabalho, verificamos o nível de emprego, bem como o nível de salários (ou taxa salarial, ou o salário monetário). No mercado monetário, determinam-se as taxas de juros e a quantidade de moeda (demanda por moeda) necessária para os agentes efetuarem as transações econômicas. No mercado de títulos (títulos do governo, ações, fundos de renda fixa, etc), determinam-se, além da taxa de juros, o preço e a quantidade de títulos. Como a taxa de juros é determinada tanto no mercado monetário como no mercado de títulos, é bastante comum analisar esses dois mercados como se fosse um só: o mercado financeiro. No mercado cambial (de divisas), determina-se a taxa de câmbio, que é o preço da moeda nacional em relação a uma moeda estrangeira. À medida que um país realiza transações com o resto do mundo, é necessário que os preços dos diferentes países sejam comparados. Para isso, deve-se converter uma moeda na moeda de outros países. Assim, a taxa de câmbio permite calcular a relação de troca, ou seja, o preço relativo de diferentes moedas. Os gastos do governo e a oferta de moeda não são determinados por nenhum desses mercados, mas sim de forma autônoma pelas autoridades. São variáveis determinadas institucionalmente, ou seja, são decisões que fogem dos modelos econômicos. Dizemos que elas são variáveis exógenas (determinadas exogenamente, externamente). Em outras palavras, o gasto público e a oferta de moeda não são determinadas, e sim determinam o comportamento das variáveis localizadas na coluna da direita do quadro 01. O manejo do gasto público para alterar as variáveis dos mercados é o que chamamos de política fiscal. A utilização da oferta de moeda como forma de alterar as mesmas variáveis é chamada de política monetária. Por meio dessas duas principais formas de política econômica (fiscal e monetária), o governo tenta atingir de forma equilibrada os objetivos da política macroeconômica.
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