Droit budgétaire cours termine

Droit budgétaire

Ernest RENAN, Qu¶est-ce qu¶une nation ? Ouvrages : F.

CHESNAIS,  Les dettes illégitimes, illégitimes, Liber, Raisons d¶agir, d¶agir, 2011

J-M DANIEL, Dettes DANIEL,  Dettes publiques, Les carnets de l¶info, 2006 Présentation des auteurs (3 lignes maximum), synthèse efficace : analyse sur la dette publique de 8/12 pages. Les mettre en contradiction. Travailler sur  l¶argumentation. Où ? Quand ? Comment ? Pourquoi ? Il est inutile de citer plus de trois lignes. La dialectique est : affirm a ffirmation, ation, négation, négation de la négation (cf . Hegel). [email protected] 

Introductio n : L¶étude du droit budgétaire correspond à l¶ensemble l ¶ensemble des régimes juridiques des comptes publics applicables. Il faut d¶abord connaître ce que sont les finances  publiques. On peut les définir de manière neutre et plate comme l¶ensemble des comptes (recettes et dépenses) que l¶Etat et les organismes dont ils dépendent concrétisent et exécutent sur une année civile. Il faut préciser que ces comptes   publics intègrent depuis 1995 les comptes sociaux de la nation (auparavant ils étaient privés). Ne s¶y trouvent en revanche les comptes des collectivités territoriales (régions, départements, communes) et des établissements publics publics hospitaliers. Ce sont des personnes morales de même que les systèmes de   protection sociale qu¶ils soient publics ou privés. L¶argent public n¶est pas forcément utilisé pour une utilisation publique. L¶Etat en tant que personne   publique est un actionnaire, par conséquent un investisseur et un propriétaire. Les grandes entreprises du CAC 40 ont des actifs publics (finances publiques non budgétisés). Il n¶y a pas d¶homogénéité et d¶unité de l¶Etat. Il n¶y a plus aucune distinction à opérer entre finances publiques et finances privées. La crise de l¶endettement  publique est aussi liée à une dette de l¶endettement privé. L¶économie mondiale 1

actuelle est mixte. Selon les chiffres de l¶INSEE, on constate que les   prélèvements obligatoires se concentrent à 47% sur l¶économie privée. Sur le seul investissement industriel et commercial, sur 10 euros d¶investissements français, quasiment 50% proviennent de l¶argent public . L¶Australie et la  Nouvelle Zélande sont les deux seules structures étatiques libérales. Il y a une véritable séparation entre le financement public et privé. Les finances publiques sont l¶interpénétration de l¶Etat et du capital. Les puissances   publiques et la puissance capitalistiques des organismes internationaux concentrent tous les flux économiques, celui de l¶argent . Ce sont les états qui contrôlent les émissions émissions monétaires, monétaires, le coût de l¶argent l¶argent (les taux d¶intérêt) d¶intérêt) ainsi que les organismes capitalistiques. La propriété d¶une économie mixte est de mettre en tension la régulation des flux, c¶est-à-dire le prix de l¶argent . Les organismes internationaux et les entreprises multinationales représentent un système global intégré (cf . FMI depuis 1982). Depuis le début des années 1970, les états et le capitalisme intégral se sont mêlées les uns aux autres. On libère les capitaux publics aux entreprises privées. Progressivement, l¶organisation par  continents (accords japonais, européens) a abouti à cette organisation du capital. Dans les années 1980 s¶est opéré la mondialisation des capitaux privés et  publics. Les accords de Bâle de 1988 ont fixé l¶obligation pour les Etats qu¶ils devaient s¶imposer à eux-mêmes pour cautionner le marché mondial, c¶est-àdire les banques. Les états se sont montrés solidaires des banques mondiales. Le mélange des économies est le fait que les états puissent bénéficier des richesses des banques mais lorsque ces dernières sont en défaut, ce sont les premiers qui doivent les soutenir . Qu¶est-ce qu¶un Etat au XXIème siècle ? Qu¶est-ce que le capital à l¶époque contemporaine contemporaine ? Que reste-t-il de l¶Etat ? L¶Etat est une structure relativement récente en Europe. Sa genèse remonte au XVIIème siècle. L¶idée est de faire naître une organisation autonome de la  puissance des princes et des peuples. L¶Etat a un droit de propriété, ses propres comptes publics ainsi que son propre budget. Max WEBER définit l¶ Etat comme celle qui a le monopôle de la violence. L¶idée de contrainte légitime est devenue relative. Depuis les années 1970, les états ont dérégulé les modes de rationalisation par le biais des traités internationaux (ex. les accords du GATT de décembre 1993 qui donnent naissance à l¶OMC) l¶ OMC). y

Le

maintien de l¶ordre public et de la police est récent (1805 en France). Lorsque les états sont en gestation, la police n¶existe pas. Le 2

développement des maintiens publics est lié à la genèse des Etats. Tous les états ont décentralisé et privatisé les systèmes d¶ordres publics. Ex. Les états fédéraux comme l¶Allemagne. Mais la France et la GrandeBretagne ont décentralisé et privatisés une partie du maintien de l¶ordre. Le monopole de la violence légitime est donc privatisable. y

La

rationalisation de l¶administration : La particularité de l¶Etat est la recherché d¶une unité de territoire, de population avec une administration, une loi unique, une culture commune (cf . HEGEL : le « génie français »). A la différence des USA qui sont plusieurs états fédérés ou l¶état fédéral respecte la diversité (cf . B. ANDERSON,  L¶invention de l¶état-nation). Une fois que l¶Etat est en place, la classe de gouvernement utilise le droit   pour garantir l¶unité de sa personnalité morale (1 droit = 1 état), cela   permet de le personnifier  . Le droit est imposé par la loi et le gouvernement rend efficace les activités d¶état (militaires et civiles, c¶està-dire l¶activité bureaucratique qui s¶exerce hiérarchiquement). C¶est grâce à cela que s¶exerce la souveraineté et par conséquent, la légitimité de l¶autorité. La gouvernementabilité gouvernementabilité est la capacité que l¶appareil l¶appareil d¶Etat à conduire les affaires publiques (gouvernement militaire ou gouvernement civil). La nature politique ne conditionne pas la forme  juridique de l¶Etat . Tant qu¶il n¶y a pas de rationalisation de l¶administration qui sert l¶Etat, il n¶y a pas d¶Etat. Il y en effet un seuil critique pour qu¶il y est un Etat . Les administrations se sont développées dé veloppées : ce sont les conséquences de l¶extension de l¶Etat avec la création de l¶école publique (cf . Jules FERRY : « ce n¶est pas avec des casernes que l¶on forme des patriotes »), le Génie civil, la santé publique,« . Cf . WAGNER . Dépenser pour  l¶intérêt public, c¶est permettre le développement social mais aussi économique de la société (au début du XXème siècle). Il ne peut y avoir  de développement économique sans sécurité et paix garanties (cf . L¶Etat garant des échanges commerciaux, de l¶investissement privé, des rentes et des rentiers). L¶Etat contemporain a toujours été garant de l¶investissement (cf . Bonaparte avec la Banque de France et la création de la Caisse des Dépôts et consignations) même actuellement car ils sont cautions solidaires des pertes des investisseurs (ex. les états peuvent sauver les banques mais les banques ne peuvent sauver les états). L¶Etat s¶est positionné depuis toujours en producteur et en garant (Cf . Bruno THERET). Depuis le XIXème siècle, ce dernier prend en contrôle le 3

capital, il est administrateur de l¶économie (actuellement, ce qui augmente au gmente la dépense publique, c¶est la défense du capital). En effet, le capitalisme   peut créer des usines mais ne peut construire une route. L¶Etat est producteur de deux flux : le droit dont il est le leadership et l¶argent. Il rationalise la violence par la production production juridique et monétaire monétaire.

Le

capital :

Il n¶est pas envisageable de rompre les liens entre l¶Etat et le capital que ce soit d¶un point de vue libéral ou marxiste: y y

En raison de la primauté primauté de l¶Etat sur le capital En raison de la dépendance du capital vis-à-vis de l¶Etat en terme monétaire

Le

capitalisme est un e nsemble de liens liant les conditions de la production à la recherche de la plus-value. Il y a ainsi deux éléments : y y

La recherche de la plus-v p lus-value alue par le travail La recherche de la plus-v p lus-value alue par le capital

Cf . Henri SOLANS : les saisons du capitalisme (le précapitalisme de la Renaissance serait le printemps, le capitalisme du XIXème siècle serait l¶été). Le capitalisme est toujours en crise. « La grande transformation transfo rmation » (cf . Karl POLYANI) qui s¶est présenté entre les deux guerres est l¶instauration de techniques de production qui permettent l¶autoproduction de la richesse par ellemême. Jusque Jusque dans les années 1930, le capitalisme était « réel » : investissement dans les techniques et les idées. A partit du XIXème siècle, l¶excédent de surplus se réalise en réduisant les coûts de production (plus les ouvriers sont nombreux, plus le coût de main d¶uvre diminue) . C¶est la lutte sans cesse entre le capital et le travail. La découverte dans les années 1930 de   produire de l¶argent par de l¶argent a résolu la question du travail en le supprimant : y

L¶épargne

y

L¶investissement

: placer de l¶argent par exemple dans un livret . Rapporte peu mais ne provoque aucun risque de perte. est un autre moyen d¶accroître les plus-values mais il est coûteux car il faut payer de la main d¶uvre et est risqué.

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Le capitalisme financier est bien entendu apparu en même temps que le capitalisme car il y a déjà des spéculations monétaires et ce dernier repose déjà sur le fait d¶avoir de l¶argent. Le propre du capital est de détruire le travail (détruire les salaires). Face

au capital, il y a des entités de régulation :

y

Sociales

y

L¶Etat

: entreprises auto-gestionnés.

: Quand le détenteur profite de leurs plus-values pour établir des distinctions sociales, il est le seul instrument de régulation. Pour Adam Smith, l¶Etat est une force extérieure au capitalisme. Pour lui, l¶Etat régule les monnaies et détermine les taux d¶intérêts (banques et usuriers). Pour Marx, l¶Etat et la capital sont confondus (ils sont issus du même appareil de classe). Les intérêts de l¶Etat et du capital sont à notre époque à la fois concurrente ou complémentaire.

Il peut y avoir plusieurs formes de capital même s¶il connaîtra toujours des crises. Dans les consortiums, il y a des luttes alors que dans les PME, il n ¶y a pas de conflit. Capital et Etats sont comme des jumeaux, ils quantifient pour l¶un ou   pour l¶autre et sont parfois en lutte, même de manière violente. L¶Etat peut détruire le capitalisme, le capitalisme détruit l¶Etat. D¶où l¶importance de la régulation. Ce schéma de développement est mondial même si on y ajoute sa   propre culture. Les dettes souveraines des états sont les dettes du monde entier. Plus un pays est endetté, moins il se développe, développe, plus il s¶appauvrit. Il faut alors annuler la dette. Conséquence de la mondialisation du capital, ainsi que les  problématiques du capital comme les dettes. Cette mondialisation est celle de la richesse mais par conséquent les problèmes sont décuplés. L¶ensemble du financement public et privé module la géopolitique du monde (cf . Marc ABELES). Depuis la fin des années 1960, les pays structurent par des accords internationaux cette mondialisation des états pour permettre la régulation financière du monde (cf . Accords de Bale de 1988 ou de l¶OMC de 1994). Les

accords de Bale

Les accords de Bale (Suisse) signés en 1988 ne comptaient à l¶origine que dix états pour régler régler les problèmes problèmes des dettes dettes (états européens européens les plus puissants puissants autour du pôle franco-allemand) franco-allemand). Américains, Européens et Japonais vont mettre en place un système de limitation d¶endettement des états. Ils mettent une sorte de charte juridique pour respecter des règles strictes. Les états avaient déjà mis 5

en place des systèmes d¶aide public/privé comme en France, sous la houlette du   président Pompidou avec la loi Rothschild de 1974 en limitant la capacité d¶endettement publique (critiqué à cette époque par la gauche pour aide aux  banques). Seul le Canada a mis en place une politique de rigueur budgétaire en 1977. Pour permettre des aides entre états et banques, il faut que les comptes   publics soit sain. L¶Etat ne devient plus qu¶un simple payeur en respectant la parité des engageme nts. Bale II a lieu en 2004 . La déroute du système   bancaire international a donné à une troisième conférence, Bale III en 2010. Désormais, les banques et les états doivent détenir un ratio (pourcentage) minimal de fonds propres qui garantit leur dette. S¶il n¶y a pas ce ratio, les états et les banques concernés sont déclarés insolvables. Par conséquent, en faillite (ex. Grèce pour un pays, Leman Brothers comme banque). Pour le capitalisme, les états et les banques garantissent l¶investissement, le capital est donc la suppression de la valeur travail. Quand eux entreprises, elles récoltent les  plus-values. Pour garantir les banques, les états limitent leur propre endettement   pour garantir l¶endettement banque . Ils se rétractent de leurs capacités économiques propres pour laisser des marges de manuvre spéculatrice . Il n¶y a  pas de désaccord politique. Les pays se sont engagés par des traités à garantir  l¶investissement privé par des fonds publics. Un état puissant est par nature SOLVABLE, garanti à la fois par sa puissance et par les marchés auxquels ils empruntent à des coûts très bas. Les accords de Bale sont un système d¶entente   pour préserver leur puissance. D¶où l¶obligation de rations de solvabilité (cf . Le   premier ratio de solvabilité est apparu en même temps de la mise en place de l¶Acte unique de l¶Union européenne le 1 er  janvier 1993). Ces ratios de solvabilité ont accru la puissance des plus forts et ont écrasé les plus faibles. Durant la période 1986-1995, la donne économique a changé . En 1986, la mondialisation existe dans le registre d¶une dualisation Nord-Sud. A cette époque, la Chine était encore fermée. Les pays comme la France et l¶Allemagne   pouvaient alors aider à augmenter les croissances des pays plus faibles (ex. l¶Espagne). A partir des années 1990, l¶URSS s¶effondre (1991), la puissance économique américaine arrive à son terme en raison de son excessive consommation et une Europe qui continue son petit bonhomme son chemin avec une augmentation de la consommation. C¶est à cette époque que les bulles spéculatives vont naître (Internet, ) et qui vont modifier les quantités économiques. Les américains veulent que les asiatiques produisent pour eux   pour des raisons stratégiques. Face à l¶émancipation des pays du Sud, il y a nécessité des trouver des équilibres dans les bulles spéculatives. D¶où la 6

spéculation de l¶immobilier, des matières premières, Naîtra ainsi en 19931994 le traité qui donnera naissance à l¶OMC afin de garantir la puissance des états leaderships. Les USA se sont tournés vers le pôle spécifique et l¶ennemi devient l¶Europe qui n¶a pu trouver aucun axe. Depuis la fin des années 1990, l¶Europe est isolée et parmi les états européens, on retrouve les hiérarchies de Bale de 1988. La Grande-Bretagne s¶est tournée vers les USA, la France se ferme sur elle-même et les autres pays sont abandonnés. L¶Espagne s¶est tourné vers l¶endettement privé des ménages et des états (autonomes et de l¶Etat central) pour pouvoir devenir puissante . En 2003, les Cortes votent une loi sur la transmission civile des crédits. C¶est à ce moment que les conditions statuaires de l¶endettement sont spéculatives. La France, la Grande-Bretagne et l¶Allemagne ont laissé faire l¶Espagne pour pouvoir spéculer sur sa dette . Aujourd¶hui, les spéculateurs sont les Etats. Il y a la volo nté pour tous les états de déterminer entre eux les conditions de la compétition. Il s¶agit de trouver des règles de compétition financière entre

chaque état, les dix pays les plus puissants du monde. C¶est pour cela que les accords de Balle II de 2004 ont été votés. On a ainsi l¶INTERNAL RATING BASE, afin de pouvoir noter les acteurs financiers et publics mise en application en 2005 par deux directives dans l¶espace européen . Les agences de notation sont des entreprises d¶expert d¶évaluation. Ces agences se retrouvent partout. Elles sont là pour évaluer en temps réel la solvabilité, la capacité d¶emprunt de toute institution (état, banque, entreprise, ). On ne communique pas la note des entreprises, car une entreprise dynamique est une entreprise endettée. Les différentes mesures mises en place depuis 2010 au cours des accords de Bale III après l¶effondrement du système bancaire des USA imposent aux financier publics et privés non seulement d¶avoir des fonds propres, une assurance sur leur investissement mais également de communiquer dans des délais plus brefs le résultat global financier . Les banques américaines ont refusé d¶appliquer eux-mêmes les règles contraignantes qu¶ils ont appliquées au monde entier . Les nouvelles garanties fina ncières sont garanties par les états. Cela ne concerne encore que les états les plus faibles. Il y a une tension internationale  permanente. Le choix de l¶Allemagne, de la France et de la Grande-Bretagne est de sacrifier les plus petits partenaires de l¶Union européenne, en l¶occurrence la Grèce. Les USA détiennent la puissance militaire alors que celle-ci est construite sur la productivité de la Chine. Le créancier et le débiteur sont en face-à-face. Cela devient des rapports mafieux. Le détenteur de la puissance militaire perd la 7

  puissance économique. Il n¶y a plus de synergie entre puissance financière, économique et militaire. Il n¶y a pas de séparation entre finances privées et  publiques. La finance mondiale est le concept contemporain qui l¶emporte. Tous les concepts de marché, d¶économie sont dépassés. D¶où le concept de finance mondiale comme paradigme. Cela fusionne également la notion d¶économie . Il y a une finance mondiale et des économies nationales. L¶économie réelle n¶existe plus que dans la finance mondiale. Ex. Les gens qui ont acheté une maison avec des produits toxiques et qui se font expulsés. Désormais, les finances publiques sont un élément de la finance mondiale que maîtrise plus ou moins l¶Etat national français. Les

finances publiques :

A) Définition de la science des finances : L¶appellation de la science des finances est un usage classique de la doctrine financière depuis la fin du XIXème siècle . A l¶origine, on ne parlait pas de finance publique mais de science des législations financières. Cf . Gaston JEZE. C ours de sciences et de techniques financières. Si on considère les finances   publiques comme une science des législations, les finances publiques sont réduites à l¶analyse des règles juridiques applicables aux lois de finance. Cela signifierait que les finances publiques étaient un domaine plus juridique (donc  politiques) qu¶économique. A l¶époque, il ne s¶agissait que d¶une illusion ; les questions financières étaient déjà économiques. Cela signifie que la conception savante des finances publiques peut être multipolaire, que l¶objet d¶étude est composé essentiellement de triple nature : économique, juridico-politique et sociologique . Il y a toujours une réalité et des façons scientifiques qui peuvent être contradictoire. L¶approche première des finances publiques fut juridique . Il n¶y a pas de propriété scientifique, c¶est juste une force de l¶habitude . Cette science, dès le début du XXème siècle, a connu des approches économiques. Les  premiers grands travaux datent d¶avant 1939 mais surtout après 1945. Ceux-ci sont portés en grande partie par l¶Ecole libérale de Paris, notamment LEROYBEAULIEU. La pensée économique sur les finances publiques sera alors très restreinte, elle aura un impact dans les facultés de droit. Les finances publiques ont été étudiées sous le cadre juridique des législations, enrobés d¶une pensée économique libérale. Ils sont majoritaires. Il n¶a eu qu¶un seul marxiste et quelques libéraux régulateurs. Cette science des finances publiques impose des critères communs : dévaluation de la connaissance. Tous les auteurs depuis 8

l¶après-guerre considèrent la science des finances comme une « sciencecarrefour », c¶est-à-dire hétérogène. Cette hétérogénéité se retrouve quatre thématiques : a) Les finances comme droit public et relèvent de droits publics : En effet, pour les finances publiques de l¶Etat, l¶analyse juridique se détermine autant par le droit constitutionnel des finances que par le droit administratif des finances. Les finances publiques de l¶Etat sont totalement saisies par l¶ensemble du droit public . Le budget de l¶Etat, implique toutes les autorités de l¶Etat notamment pour le constituer et l¶exécuter . C¶est un axe central pour l¶activité  publique qui est ritualisé tous les ans pour réaliser l¶acte budgétaire par le droit constitutionnel. La Constitution a prévoit que le gouvernement a des compétences et que le Parlement en possède d¶autres. Une fois que le budget est  préparé en lois de finances, on l¶exécute. Le domaine du droit applicable est le droit administratif. Le droit administratif des finances n¶a pas le même statut que le droit administratif général.  b) Les finances publiques découlent de sciences économiques : A la différence du droit, les sciences économiques sont plurielles, contradictoires jusqu¶à se contester l¶une l¶autre en terme de légitimité . Les auteurs sont à majorité des libéraux. Il y a des nuances mais proviennent de la même école de formation. Cette école libérale est majoritairement défendue par  les libéraux classiques et les régulationnistes. D¶un côté, les tenants historiques d¶Adam SMITH et l¶autre, celle de KEYNES. Elles positionnent le rapport entre l¶Etat et le marché économique. y

y

Chez les libéraux classiques ou néo-classiques, la loi marchande régit tout. L¶Etat n¶est qu¶un acteur parmi tant d¶autres, il peut intervenir mais ce dernier n¶est pas parfait. Chez les libéraux régulationnistes, le marché est imparfait, l¶Etat est donc un correcteur . Chez Keynes, l¶Etat n¶est pas une tierce personne ordinaire et doit donc intervenir parce que l¶économie est cyclique (cf . KONDDATIE FF). L¶économie capitaliste s¶anticipe toujours. Toute politique, quelle qu¶elle soit, est régulationniste. Dans une période de croissance, il faut augmenter la fiscalité des plus aisés. Pour KEYNES, il faut s¶adapter au marché. Pour les nouveaux keynésiens, l¶idée de croissance n¶est pas une valeur absolue. L¶économie néolibérale repose sur des devinettes (cf .

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Milton FRIEDMAN : économie « vaudou »). Pour Adam SMITH, le capitalisme repose sur une vertu inébranlable, de même pour la politique. Depuis les années 1990, le budget est déclaré au Conseil constitutionnel, qu¶il soit sincère ou non. Les économistes ont souvent des solutions très simples, les  problèmes économiques devenant des problèmes politiques. Le budget de l¶Etat   peut réguler le marché mais ne peut créer de la richesse. L¶appropriation par  l¶Etat des moyens de production nous fait passer dans un autre monde. Le  problème est celui de la répartition (les américains du nord utilisent environ cinq   planètes, les européens trois alors que l¶Afrique meurt du monde). Le néolibéralisme et le libertarisme sont, en France, ultra-minoritaires. c) Les fiances publiques dépendent des sciences politiques :      La

science politique n¶existe pas.

Il faut présenter les finances publiques comme un enjeu du pouvoir politique . Autrement dit, d¶utiliser les finances publiques comme un espace de pouvoir, c¶est-à-dire d¶usage et de moyens d¶action qui garantit ou qui développe le   pouvoir des acteurs . L¶étude politique des finances montre les enjeux contemporains de la classe d¶un gouvernement contemporain politique à un moment donné. La crise actuelle est-elle un argument pour exercer des coupes  budgétaires ? Entre sciences politiques et classe politiques, c¶est la question du gouvernement, la façon dont l¶administration exécute un budget de l¶état . C¶est un rapport à une logique politique de gouvernement : le noyau dur . La plupart du temps, le gouvernement ne gouverne pas. On dépense sans avoir d¶objectifs. En ce sens, les finances publiques sont un moyen de résoudre les problèmes. Mais cela est daté. Aujourd¶hui, les gouvernements ne résolvent pas le problème et ne représentent pas une possibilité de résoudre des problèmes qui sont sans fin (ex. le chômage). Le chômage est un élément de compression de la plus-value dans des périodes qui ne sont pas celles d¶une production généralisée. Durant la   période 1946-1974, il n¶y a pas de chômage car il s¶agit de construire une société de consommation qui n¶existe pas, ainsi d¶élaborer et de construire des territoires qui n¶existent pas. Le but est d¶installer des marchés de production et de consommation. A la fin des années 1960, la France est encore à majorité rurale. Au début des années 1960, les Français ne comptent qu¶une cuisine aménagée pour sept familles. Le budget a connu une évolution avec le rapport de l¶analyse politique. L¶outil de régulation pour dynamiser les marchés sont :

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y

Les marchés industriels

y

Les marchés agricoles

y

L¶aménagement du territoire

Un marché n¶est jamais extérieur au financement public . Durant la période 1974-2001, le budget est celui : y y

Du développement (agricole, industriel, ) Le coût global du chômage et de la formation

Ces coûts se cumulent mais ne s¶effacent pas. Ce qui provoque l¶accumulation des dépenses politiques avec une nouvelle réalité politique. Enfin se rajoute le déséquilibre de la balance des prix. Le coût social est celui de la paix sociale. En 1974, le PCF était très important et était encore révolutionnaire. S¶il y a un surcout social, c¶est en raison des politiques. En 2001, a lieu la réforme des finances publiques qui se propose de réduire la dépenses publiques. Aujourd¶hui, la seule marge de manuvre est la réduction de l¶administration  pour augmenter l¶investissement industriel. Ex. Les grands groupes automobiles français sont sous perfusion étatique. De même que pour l¶agriculture . Il faut alors supprimer les agents publics pour garantir l¶investissement industriel . Alors l¶Etat augmente la fiscalité. Cf . Philippe BEZES, Gouverner par les  finances publiques, PUF.      Les

rapports de pouvoir :

Depuis Maurice DUVERGER, l¶approche n¶a pas bougé . Le budget est le domaine essentiel du rapport de force et de pouvoir . Sous les rapports   parlement/gouvernement, le Président donne les grandes orientations, le gouvernement la retranscrit et le Parlement vote. Le régime présidentiel est césariste. Sur l¶administration financière, le ministère du Budget a un rôle décisif dans les moyens de gouvernement ainsi que leurs objectifs . La haute administration est composée d¶élites fermées, socialement et politiquement. Cette élite administrative et politique façonne pour partie les politiques du gouvernement avec une conception très inclusive du niveau sociologique. A la sortie de l¶ENA, les quatre premiers reçus sont à l¶Inspection générale des finances ou à Bercy, au ministère des Finances. Cf . Michel CROZET,  Le blocage français. A la différence des USA, il y a plusieurs grandes écoles en compétition. C¶est un modèle compétitif . D¶où les conditions de blocage de la 11

 pensée économique. Jamais un Chef d¶Etat en France n¶a été élu sans l¶aide de l¶élite économique et diplomatique. d) Les finances publiques sont aussi intégrées par la sociologie : Cf . Marc LEROY. L¶idée de la sociologie politique financière est de comprendre pourquoi elle refuse les transformations. C¶est un phénomène très tr  récent qui vient de la transformation de l¶économie marchande française . Les   premiers mouvements antifiscaux datent de la fin des années 1950. Il vient des commerçants, des artisans en réalisation de l¶apparition de l¶industrialisation et de la consommation de la masse qu¶ont laissé faire les collectivités locales. L¶anti fiscalisme français focalise l¶échec économique sur la puissance publique. On détermine son propre échec pour un échec collectif .

B) Les finances publiques organiques et les finances publiques  budgétaires : Ce la permet de définir la puissance publique comme le domaine dépendant  juridiquement et organiquement d¶une institution publique de l¶Etat démembré : y

Finance

y

Finance

y

publique de l¶Etat

publique des collectivités territoriales Fiances publiques des entreprises publiques

Cela dépend de la matière juridique de la personne publique gestionnaire . Par  ailleurs, pour des institutions publiques, c¶est par la nature du budget et de la gestion publique que l¶on peut établir le régime juridique applicable. Le fait qu¶une entreprise ait des fonds publics, alors c¶est une entreprise publique. C¶est le budget qui va déterminer la nature de l¶entreprise. Les institutions à statut   privé financés partiellement ou totalement par des deniers publics sont depuis l¶entre-deux-guerres intégrés au monde des finances publiques . Au niveau de l¶Etat central, on peut évaluer sur les 80 dernières années entre 20 et 30% du  budget qui sont gérés par des personnes privées : y y

y

Le sport : les stades sont financés par des fonds publics La culture : le décret du 4 août 2011 énonce que les financements   public/privé sont rajoutés à la dette. Ex. Le Théâtre de l¶Archipel de Perpignan. Les politiques sociales

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Dans tous les cas, à chaque qu¶il y a délégation de personnes privés, cela  participe aussi à l¶endettement. Tout type de personne privée est intéressée par  de la transmission par délégation ou de mandats publics qui lui confèrent des missions. La réforme de la protection sociale de Juppé de 1995 a imposé que les organismes de sécurités sociales qui étaient auparavant des personnes privées, la nature juridique a changé, ce sont désormais des personnes publiques, c¶est-àdire finances sociales.

C) Les finances publiques hors budget : Il y a au-delà des comptes publics de la nation un ensemble d¶activités privées   publics ou mixtes qui, financés indirectement ou directement par le budget de l¶Etat est celui de la nation. La solidarité nationale fait que l¶Etat compense la  pauvreté locale par la richesse nationale : l¶ensemble du budget des collectivités territoriales passe d¶abord par l¶Etat . Une collectivité locale ne vit pas de ses impôts. Dans le cadre de la politique économique de la France depuis 1945, l¶Etat ne gère pas que son administration, il est aussi investisseur et propriétaire d¶entreprises publiques. L¶Etat est surtout les secteurs dµactivité économiques, quelque soit le type de participation. Ex. Régie Renault : 57% du constructeur  automobile appartient à l¶Etat. Désormais, l¶Etat se retrouve comme actionnaire dans cette économie mixte par le biais de consortiums ou d¶autres types de  participations. Sur les 20 entreprises du CAC 40, toutes ont une propriété de l¶Etat ou de collectivités publiques comme la Caisse des dépôts et consignations. Dans le domaine des entreprises publiques, toutes sont propriétés directe ou indirecte de l¶Etat ou de la Caisse des dépôts : 230 milliards d¶euros d¶actifs. Un tiers de ces actifs va pour Areva. Ex. multiples, Veolia est toujours propriété de l¶Etat a 17% (Ancienne Compagnie générale des eaux devenue Vivendi), France Télécom, La Française des Jeux, etc. IL N¶Y A PAS DE SECTEUR PRIVE . Les monopôles et oligopoles privés dépendent financièrement ou par contrat du secteur public. La privatisation augmente toujours les coûts. Il y a un type de finance publique qui passe par les institutions publiques et l¶autre qui passe par  des investissements dans des sociétés privées. Le privé ne paie pas le public mais c¶est le secteur public qui finance le privé. En France, la particularité est le mélange d¶argent public et privé. Aujourd¶hui, les contribuables ne perçoivent  pas que 30 à 40% de leurs contributions va dans le secteur industriel. Il n¶y a pas d¶alternative idéologique car personne, que ce soit de droite ou de gauche, ne décrie se système ou alors l¶explique. Le problème est que la puissance publique

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 paie toute activité publique. Il n¶y a pas de désengagement de l¶Etat a part qu¶un  pseudo-démantèlement administratif .

D)Les finances publiques de l¶Etat : La comptabilité publique nationale, telle que le définit la Constitution sous une forme comparée avec d¶un côté des recettes et de l¶autre, les dépenses. 1) Les recettes : Les recettes publiques se retrouvent sous la forme de prélèvements publics obligatoires : il y a plusieurs types juridiques de la fiscalité : y

Les impôts : directs ou indirects

y

Les taxes

y

Les cotisations sociales

y

Les taxes douanières (très faibles)

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La parafiscalité

Le Code juridique des impôts étant le plus volumineux car il y a tous les ans la loi de finance et la désorganisation juridique . La TVA n¶est en effet pas une taxe. Les notions économiques sont en décalage avec les appellations juridiques. Le poids des prélèvements obligatoires croisse exponentiellement,   proportionnellement au développement économique et social . C¶est une augmentation mécanique du à la socialisation. Cf . WAGNER . Mais cela arrive à un moment à saturation. En France, ce moment est la fin des années 1980. Ce n¶est pas un phénomène politique. On contrôle l¶augmentation générale des  prélèvements obligatoires en couvrant les recettes les moins pénalisantes ou en créant de nouveaux caps. Ex. La fiscalité verte qui augmente le plus dans le monde développé. Ou la taxe sur les produits de consommations néfastes pour la santé. On cherche à avoir une fiscalité légitime et efficace. Dans les pays riches, le prélèvement obligatoire qui rapporte le plus est l¶impôt indirect à la consommation, la TVA en France. Tout acte de production touche toute la  production. Il est d¶ailleurs quasiment impossible pour le consommateur de frauder . On pourrait laisser partir la consommation mais ces biens sont fabriqués  partout . Cet impôt indirect est certes productif mais c¶est l¶impôt inégalitaire par  excellence. Tout individu quand il veut consommer paie le même prix. Il faudrait réfléchir à la progressivité de l¶impôt direct. Dans une société égalitaire, il y a toujours un moyen de garantir cette égalité. Mais aussi sur le l¶égalité des services publics. On constate qu¶à ne pas faire ces efforts, les augmentations 14

inégalitaires violentes le principe de justice fiscale. Dans les pays méditerranéens, on a inventé pour la justice pour les riches. A un certain seuil de  prélèvements obligatoires, on estime qu¶il est injuste de payer seul, quelque soit ce qu¶il gagne. C¶est une idéologie de mérite. C¶est ce que les marxistes appellent un système de classe. Si la fiscalité s¶est accrue, c¶est en raison de l¶évolution croissante des finances publiques. L¶élargissement de l¶action des finances publique montre un Etat attrape-tout . Les recettes publiques augmentent proportionnellement aux dépenses d¶investissement. Au XXème siècle, il y a eu une progression continue de la pression fiscale (x2) entre 1945 et les années 1980 (10 à 23%). L¶Etat alors est stable, mais par ailleurs l¶activité économique est très forte. Cependant, les dépenses ont explosé après quatre guerres successives. Paradoxalement, ce sont les guerres coloniales qui ont déséquilibré notre régime financier . Au début des années 1980, la France entre dans une phase de désindustrialisation avec perte d¶activités et de croissance avec un surcoût social important. Le monde ouvrier disparaît et laisse place au chômage de longue durée. Mais à cette époque, la pression fiscale n¶augmente  pas. Cette période est un temps d¶ajustement politique et de réorganisation interne de la fiscalité : y

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Baisse de la fiscalité d¶Etat : en revanche, avec la décentralisation amorcée à partir de 1981, les impôts locaux augmentent  proportionnellement. Nationalisation

des caisses de Sécurité sociale (1995) : entre les années 1980 et 1995, les cotisations sociales et rognent alors un point de PIB. Le  poids des prélèvements obligatoires est alors multiplié par 2. Le poids des cotisations sociales est supérieur aux impôts directs de l¶Etat.

Comme tout prélèvement obligatoire, les cotisations sociales dépendent de l¶activité économique. Plus il y a d¶inactifs (les chômeurs), plus les surcoûts   pèsent sur les contribuables. De plus, il y a une répartition inégale des cotisations sociales entre les employeurs et les employés. Depuis les années 2000, les gouvernements ont augmenté les cotisations sur les actifs, c¶est-à-dire les salariés. Ce qui entraîne une baisse de la consommation. L¶ensemble de ces phénomènes conjugués fait que, depuis les années 1990, la  pression fiscale est arrivée à son plus haut niveau. Nous sommes actuellement à 49,8% de pression fiscale

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Il n¶y a pas de ressort idéologique à l¶augmentation des impôts : cela est mécanique avec la décentralisation et de la Sécurité sociale. Cette logique n¶est toujours pas arrêtée. Ce n¶est pas économique : il est clairement POLITIQUE. Le besoin de ressources constant et abondant ont conduit les pouvoirs publics successifs ont encouragé les prélèvements obligatoires les plus lucratifs sans souci d¶équité fiscale. Les impôts directs sont ceux qui décroissent le  plus avec l¶impôt sur le revenu ou l¶impôt sur les sociétés. Alors que les impôts indirects augmentent constamment. S¶il n¶y a pas de rééquilibrage fiscal, il n¶y a pas le moyen de remettre de la justice fiscale. En France, il y a un contraste entre la fiscalité des plus riches et des plus pauvres. En effet, l¶impôt, comme les services publics, ne sont pas progressifs. On reste dans une sorte de compromis, dont la fiscalité en est l¶objet principal en France. Aujourd¶hui, on baisse les impôts des familles les plus riches au titre de la justice fiscale. Il y a désormais des déséquilibres sociaux, économiques et moraux. Dans une société développée, le pacte fiscal doit être fort. Dans les pays socio-démocrates, on cherche à rentabiliser la croissance économique et on moralise le pacte fiscal. Dans ces pays, l¶impôt est une question économique et morale . L¶impôt est au confluent de trois bases : économique, politique et éthique.

2) Maîtriser les dépenses publiques : Les dépenses publiques sont en augmentation permanente . Le développement de l¶Etat au début du XXème siècle dans une société développée, la croissance institutionnelle publique est aussi un effet mécanique de la croissance économique et sociale, quelque soit les régimes politiques ou les traditions sociales. En France, par rapport aux autres puissances organisées, il y a eu un développement beaucoup plus fort et qu¶il y a un rapport d¶équilibre entre l¶organisation publique et l¶organisation privée qui s¶en trouve plus que singularisé : y

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Le culte centralisé de l¶Etat : on fait persister les deux organisations  publiques sur le même espace, d¶où le surcoût. Quand on décentralise, on garde toujours les fonctionnaires de l¶Etat central. Les économies : les économistes régulationnistes expliquent que le centralisme d¶Etat correspond à un type de capitalisme. Ces auteurs exposent que le capitalisme libéral entrepreneurial impose des états 16

libéraux et/ou fédéraux. Il faut laisser faire les individus, quitte à ce que l¶Etat puisse réparer les dérives. Il faut que la présence de l¶Etat permette et favorise l¶investissement, d¶où le fédéralisme . Par opposition, les états centralisés correspondent à une économie rentière : ce sont des individus  peu nombreux qui sécurisent leur investissement. Le type de capitalisme correspond à un type d¶état, de pratiques sociales, de structures politiques. Dans le modèle français d¶économie rentière d¶état centralisé et décentralisé, nos dépenses publiques sont donc plus importantes en  prenant en compte les risques économiques, sociaux. Depuis les budgets depuis 1945, aucun poste budgétaire n¶a été en décroissance . En particulier celui de l¶enseignement. Depuis les dix dernières années, l¶enseignement primaire et secondaire coûte de 50 à 60 milliards d¶euros par en an. Depuis 2010, ce budget est en décroissance en raison de la suppression de 15 000 postes d¶enseignants par an. Ces comptes budgétaires ne peuvent aller  qu¶à l¶augmentation en raison de la forte fécondité française (environ 2 enfants  par femme). Si l¶on compare les autres budgets similaires en Europe, la France est le pays qui est en troisième position d¶investissement. Le paradoxe est que dans beaucoup de pays, les autres pays font rentrer leurs enfants plus tardivement. La France ne donne pas d¶objectif clair à l¶école. Sur les 25 pays, la France est 17ème dans les résultats scolaires. La qualité de l¶école dépend du mode de production à venir des générations futures. L¶investissement est obligatoire dans les pays développés mais que l¶orientation scolaire exige des formes sociales. En France, il y a eu un grand retard dans l¶enseignement technique ou professionnel. A la différence du modèle scolaire allemand qui est qualitatif dans les deux branches. Dès qu¶une formation n¶a plus de réalité économique, elle est supprimée, ce qui n¶est pas le cas en France. Le système français républicain n¶est pas connecté aux réalités économiques. La France dépense beaucoup pour éviter les jeunes d¶être connecté aux réalités marchandes. La Norvège investit deux fois moins que la France mais avec deux fois plus de réussite. Les enfants ne sont pas en compétition afin qu¶ils puissent tous apprendre. Si on appliquait ce système, cela éviterait de supprimer des enseignants. En effet, les deux mois de vacances d¶été ne servent qu¶à satisfaire l¶industrie touristique. En France, il y a plus d¶un million de personnes illettrés. Les dépenses militaires ont déséquilibré les comptes publics depuis 1945. Depuis la fin des années 1990, les budgets de la défense sont en constante décroissance. Il a fallu revoir la stratégie globale de la défense du territoire et 17

donc, réaménager l¶ensemble des corps de défense. Lorsqu¶il n¶y a plus d¶ennemis, il devrait normalement un surcoût de dépense pour réajuster notre défense. La raison essentielle est la suppression du service militaire par Jacques Chirac (économie d¶environ 17 milliards d¶euros par an) après son élection à la   présidence de la République en mai 1995. Les années 2000 voient la naissance de l¶armée de métier et les comptes publics ont toujours été décroissants . C¶est seulement en 2009 qu¶aura lieu la réorganisation stratégique. Mais le fait d¶enlever des bases militaires dans des endroits désindustrialisés avait des conséquences socio-économiques. D¶où un surcoût avec le non-renouvellement des logiques d¶armement. La France a alors eu des capacités d¶intervention limitées avec une défense obsolète, coûteuse et inefficace. Il y a aujourd¶hui la   puissance de feu américaine ainsi qu¶un émiettement au niveau de l¶arme nucléaire. Cela a des répercussions dans la vie sociale, civique et économique. Le monde est totalement régi par la puissance nucléaire des Etats-Unis. Les états n¶ont d¶autre choix que de s¶allier à la puissance nord-américaine . D¶ailleurs, avec l¶élection de Nicolas Sarkozy, la France a rejoint le commandement intégré de l¶OTAN à la différence de François Mitterrand et de Jacques Chirac. Faire la guerre aujourd¶hui est désormais un business. La France démonte l¶armée mais qui ne représente aujourd¶hui plus grand-chose, que ce soit au niveau de la   présence internationale et de la force stratégique. Désormais, les dépenses militaires sont sur la sellette. L¶éducation et la défense sont les dépenses les plus coûteuses. On approche de 150 milliards d¶euros, soit 25% du budget de l¶Etat avec des résultats plus que mitigés. Les budgets publics ne s¶adaptent pas aux changements du monde. L¶enseignement supérieur et la recherche ont un budget en constante augmentation car depuis les années 1970, l¶économie est désormais celle du savoir . Cela se note par le nombre de brevets déposés dans le monde. Les USA détiennent 50% des brevets industriels qui ont été déposés INPI. Toutes les économies développées jouent leur devenir dans la recherche scientifique et dans la formation des élites. Le budget en France n¶a pas du tout cette résonnance mondiale. En effet, jusqu¶en mai 1968, les universités ne  produisaient pas l¶intelligence économique mais plutôt d¶espace de reproduction des élites. Le premier plan de relance est le « budget dynamite » de 1977, la France est le pays qui dépense le moins dans la recherche et l¶enseignement . Il a fallu attendre 2010 pour qu¶il y ait eu une réflexion sur la place des universités françaises dans le monde. En 1987, on invente le BAC H mathématiques 18

appliqués à l¶informatique alors que l¶équivalent existe aux USA depuis les années 1960. En 1988, il est supprimé car le ministre a déclaré que l¶informatique n¶aura jamais d¶importance dans le monde (Véridique !). En France, il n¶y a pas de recherche et donc, pas de correspondance avec le marché . En 2010, le plan Pécresse de 7 milliards d¶euros est de reconstruite les universités. En effet, les grandes universités parisiennes sont complètement insalubres. La France repart de zéro avec le regroupement des universités pour  qu¶elles soient visibles à l¶échelle mondiale. Une grande université parisienne ème n¶est que 72 au niveau mondial. L¶investissement dans la recherche en France n¶est qu¶à ses balbutiements alors nous sommes dans un contexte de réduction des dépenses publiques. Pour l¶enseignement supérieur, il n¶y a pas la règle d¶un remplacement d¶un fonctionnaire sur deux . Malgré cette disposition, la France n¶a pas pu dynamisée la recherche malgré les postes. Deux chercheurs sur dix se sont expatriés sur les quinze dernières années. Ex. Les chercheurs en climatologie qui se sont expatriés au Japon du fait que Météo- France est concernée par la règle du non-remplacement d¶un fonctionnaire sur deux. Un chercheur coûte dix fois plus qu¶un professeur de lycée (environ 40 à 50 ème milliards d¶euros). Parmi les 25 pays de l¶UE, l¶étudiant français n¶est que 17 . Le système d¶éducation du supérieur est que les investissements ne sont pas repartis parmi les réalités économiques. 75% des étudiants en IUT doivent aujourd¶hui poursuivre leurs études. On ne comprend pas la stratégie des  pouvoirs publics à promouvoir tel ou tel secteur . Le système est alors plus dirigé  par les étudiants que par l¶Etat. Ex. des étudiants ayant fait un bac S pour faire du droit qui doit être normalement réservé aux titulaires d¶un bac L ou ES. La politique de sécurité intérieure constitue un enjeu de gouvernement . Depuis 2005, on a rationalisé la sécurité intérieure en créant un Ministère de la Sécurité  publique en regroupant les services de gendarmeries (auparavant la Défense), de   police (auparavant l¶Intérieur) et des douanes (Finances). Elle est coûteuse en termes d¶agents au nombre de 300 000 qui sont répartis sur tout le territoire. L¶idée du gouvernement est de baisser le nombre d¶agents publics et de redéployer cela par des agents territoriaux. Cette politique est plus ou moins inefficace car sur le territoire il n¶y a pas les mêmes richesses car un policier  municipal n¶est pas un policier national. En effet, les policiers municipaux ne  peuvent être dotés du titre d¶officier de police judiciaire. On transfère de la dette sans avoir le même optimum statutaire. On a du investir dans la sécurité  publique dans un plan pluriannuel d¶investissement. On investit depuis 2007 en installant des caméras de surveillance des voies publiques avec des contrats 19

locaux de sécurité avec des communes. Une ville vidéo surveillée, c¶est un nombre donné de fonctionnaires en moins . Durant la période 2007-2010, le coût de la sécurité publique a augmenté de 25%. Les résultats sont optimisés mais cela se réalise dans le but de réduire les coûts. Il y a plus d¶agressions car il y a moins d¶agents (cf . la SNCF). Un endroit est sûr car il y a une fréquence importante des contrôles de sécurité. On ne peut pas faire passer les agents sous  peine de faire augmenter l¶insécurité. Ex. Les émeutes de 2005 à Perpignan ont eu lieu avec la présence d¶une caméra débranchée !! Chaque politique publique nécessite des types de gouvernement précis, articulés. Chacun des cadres d¶intervention des dépenses est codifié. Il y a peu de marges de manuvre. Les dépenses publiques ne sont tant une affaire de choix politique que de rationalisation administrative. Il ne faut pas présenter des réformes successives qui ne changent rien sur le fonctionnement mais présenter des modèles de continuité et d¶efficacité. C¶est le problème du cas français. Il y a des secteurs où il n¶est pas possible de faire baisser les dépenses. Depuis 2007, la première dépense est celle de la dette. Il s¶agit d¶une logique économique qui découle de l¶investissement. Elle est profondément changé depuis 1988 avec les états dans les accords de Bale se sont engagés dans un accord général de transparence et du moratoire qui en découle, c¶est-à-dire l¶engagement à rembourser ces dettes. Cet accord met en parité les pays endettés mais également les structures bancaires endettées. Auparavant, les états ne remboursaient pas leur dette et empruntaient entre eux à des taux d¶intérêts négatifs (l¶Etat qui empruntait à la Caisse des dépôts et consignations). Les accords de Bâle sont un engagement juridique qui nous imposé une compétitivité par l¶endettement. Les règles du jeu sont très complexes puisque même en règlementant les conditions d¶emprunt, il n¶y a pas d¶égalité entre riches, moyennement riches ou moyennement pauvres. En produisant de la monnaie, les USA sont à l¶abri de toute spéculation et les spéculateurs se tournent vers l¶Europe. La France doit rembourser 55 milliards d¶euros tous les douze mois et ce poste budgétaire est ainsi devenu le premier de la nation. Le domaine des finances publiques est devenu le centre de la scène politique. C¶est désormais un enjeu national, international, économique, et politique mais il ne constitue pas un enjeu neutre idéologiquement. Les réformes ont pour sens selon la nature de la richesse nationale. On voit apparaître une obligation pour les pays riches de se désendetter mais une nécessité politique d¶apprendre à gouverner  l¶économie autrement. Cela pose les moyens du gouvernement et de 20

l¶organisation gouvernementale. « Le problème est l¶art du Gouvernement » (Machiavel). L¶euro est une monnaie faite pour des pays exportant beaucoup et non pour des pays importateurs . Le problème vient aussi de l¶absence de réponse mais aussi de l¶unicité des réponses. La première option est de baisser les dépenses et on augmente les recettes. Or, quelque soit les types de gouvernements européens ou les approches idéologiques du gouvernement européen, cette option n¶a jamais été choisie avant la crise. On a toujours contenu la hausse des impôts. Il faut que l¶Etat   prélève le plus mais en dépense le moins. Il faut que la résorption de la dette n¶entrave pas la croissance économique. y y

Les problèmes sont la professionnalisation de la vie politique Certaines dépenses apparaissent comme secondaires : on attaque ainsi les finances sociales, les fonctionnaires alors que l¶Etat soutient l¶agriculture ou l¶automobile en 2009 qui est totalement en crise.

Les hypothèses pour sortir de la crise sont toutes IDEOLOGIQUES . Il n¶y a aucun projet politique tangible. y

Se pose aussi le problème de la question de l¶intérêt général. Les états avancent coup par coup, mentent et ne constituent pas une approche globale entre des intérêts économiques et sociaux. Sans information, il n¶y a pas de démocratie.

La succession des crises économiques, financières, bancaires depuis 1974 montrent la nécessité des marchés pour permettre des ajustements politiques ou économiques. Désormais, il y a un consensus politique sur la régulation.

Paragraphe 3 : le droit budgétaire français : Le droit budgétaire est l¶ensemble des règles instituant les comptes publics nationaux. Ce compte est universel au sens où il correspond à l¶ensemble de dépenses publiques et bien entendu, c¶est un budget national au sens où il correspond à l¶ensemble des recettes et des dépenses de la nation. Les comptes sont universels mais ne dépendent que d¶un territoire national. Ne peuvent être confondus avec les règles des finances sociales qui concernent l¶ensemble territorial et la nation, les dépenses sociales de la nation. Le droit budgétaire en tant que moyen juridique de définition des comptes publics relèvent du droit  public. Il est donc exorbitant du droit commun au sein du droit français et s¶agit 21

d¶un droit fondamentalement supérieur dans la hiérarchie des normes . Il existe différents niveaux statutaires entre les différents budgets. Depuis 1945, il n¶y a  pas un mais PLUSIEURS droits publics (cf . Charles EINSENMANN, 1929) . On en peut comparer le droit public de l¶Etat avec les autres droits publics des collectivités. Quand l¶Etat vote la loi de finance, nulle autre personne que luimême ne peut l¶exécuter . Nulle autre institution ne vient parasiter le budget de l¶Etat. Alors qu¶un budget des collectivités locales est sous le contrôle institutionnel de l¶Etat. Si les comptes d¶une commune sont en difficultés, il peut y avoir une tutelle préfectorale. En revanche pour l¶Etat, il n¶y a pas d¶institution supérieure pour pouvoir le remplacer en cas de problème. Le droit   public est celui de la puissance alors que les autres droits sont des puissances sous conditions. Le droit commun est le droit civil, on disait donc du droit public qu¶il était dérogatoire aux droits fondamentaux. Aujourd¶hui, l¶ordre juridique est complet depuis 1946 et plus particulièrement depuis 1958 avec l¶apparition d¶une juridiction constitutionnelle et renforcé en 1974 avec la possibilité  parlementaire du contrôle constitutionnel. La dernière réforme constitutionnelle de 2008 avec le contrôle juridictionnel des lois par exception et non plus par  action fait en sorte que la Constitution est l¶acte supérieur de l¶ordre juridique . Toute loi peut désormais être censurée par le juge constitutionnel . Une loi de finances est votée et les parlementaires saisissent le Conseil constitutionnel. D¶où l¶importance de la loi organique du 10 juillet 2011 était de rendre obligatoire le principe d¶équilibre budgétaire pour permettre au juge de la loi de  bloquer toute loi de finance en déséquilibre. Ce principe de la règle d¶or n¶existe  pas en droit allemand, ce dernier propose une règle d¶équilibre et il peut y avoir  des dérogations. La règle d¶or est un principe du droit néerlandais datant d¶une loi de 1928 pour le respect de l¶équilibre budgétaire dans les communes des Pays-Bas et qui limite l¶endettement aux investissements économiques. Le droit public du budget de l¶Etat ne peut stopper par des règles de droit l¶endettement public. Les principes de droit ont toujours des dérogations ou des   principes de dérogation ou établir un droit budgétaire homogène. Il faut aussi des institutions autonomes pour que les rapports de force puissent obtenir des résultats. Et que la Cour des comptes devienne la troisième juridiction française . Le droit budgétaire est pourtant depuis le début de l¶Etat moderne le chur   juridique de l¶institution publique. Il est avec, le régime de propriété publique, ce qui permet de déterminer l¶institution et notamment sa puissance d¶autonomie. C¶est avec Louis XIV que le Roi a institué un budget de l¶Etat distinct de la cassette personnelle afférant à sa personne et qu¶il a institué des 22

régimes de propriétés publiques. L¶idée est de constituer un appareil juridique qui différenciait la Couronne du Roi. L¶Etat du Chef de l¶Etat. Depuis l¶édit de 1651, le Roi n¶est plus propriétaire des terres mais la Couronne. Cela est distant avec la personne même du Roi. A partir de 1649 et jusqu¶en 1789, la dualité a garanti à l¶institution sa puissance. A partir de cela, le Budget est devenu le cur  de son institution et de son activité mais la dette de l¶Ancien Régime n¶a pu être liquidée . Il n¶y a pas possibilité de discerner l¶Etat et de ses régimes propriétés . On a ainsi constitué un cordon permettant de matérialiser une procédure  juridique du politique qui initie le budget, qui le décide et qui l¶exécute . Chacun des régimes de cette longue histoire du XIXème a apporté une part du droit  budgétaire contemporain. De 1791 à 1958, chaque régime politique a défini et   précisé les grands principes budgétaires de l¶Etat. Les deux premiers actes  juridiques sont la Constitution et l¶ordonnancement budgétaire. Les articles 34 et 37 sont réservés en grande partie au budget de l¶Etat. La politique n¶est pas que les modes d¶évolution du pouvoir c¶est aussi un modèle d¶organisation publique, cela ne vaut que s¶il y a une capacité financière de l¶Etat qui prend des recettes et exécutent des dépenses. Cf . P. AMSELEK,  P eut-il exister un Etat sans  finance ? (années 1950) : l¶Etat produit des flux de droit mais aussi des flux d¶argent. Seul l¶Etat est compétent pour régler des flux d¶argent . L¶année 1787 est marquée par la banqueroute, ce qui a conduit deux ans plus tard à la Révolution française.

A) L¶ordonnance de 1959 : Cette ordonnance a valeur organique instituant les règles générales du droit  budgétaire, c¶est-à-dire la règle fondamentale qui permet d¶instituer le budget de l¶Etat. Les lois organiques ont une valeur supérieure puisqu¶elles instituent la forme de l¶Etat. Chaque loi de finance a un statut organique . Elle a vocation à modifier la forme de l¶Etat. Concernant notre ordonnance de 1959, cet acte   juridique permettant d¶instituer la Constitution nouvelle était un ensemble de synthèses des principes républicains présents depuis la Révolution française. En ce domaine, l¶ordonnance synthétise les principes budgétaires sous la IIIème (lois de 1881 et de 1887) et la IVème République (décret-loi de 1956 instituant les nouvelles formes du budget de l¶Etat). Cela avait cette forme dès 1826 ; la seule nouveauté de 1959 se retrouvait par l¶instauration d¶un nouvel instrument  juridique, la notion de LOI DE FINANCES. L¶introduction de loi de finances ne   peut se comprendre que par la lecture des lois de répartition, elle distribue compétence et autorité au gouvernement et de l¶autre, au Parlement, y compris 23

  pour avoir les moyens juridiques de contrainte sur l¶autre avec la motion de censure balancée par la dissolution. L¶idée gaullienne du pouvoir est d¶instituer  un pouvoir rationnel, efficace tout en étant représentatif et donc, démocratique . D¶où le fait que Maurice Duverger a qualifié les institutions de la Vème République comme « parlementaire rationalisé ». C¶est en fait un   présidentialisme déguisé sous un parlementarisme rationalisé. En effet, le Président possède statut spécial qui lui donne une irresponsabilité. L¶idée est que tout tourne autour du Chef de l¶Etat et de maquiller un équilibre des pouvoirs   parlementaire et gouvernemental pour dire que la Vème République est un  pouvoir parlementaire . L¶idée du général de Gaulle est l¶unicité. Il faut réserver  au Parlement des compétences par défaut. C¶est dans ce contexte que l¶article 37 lui réserve le vote de la loi de finances. Mais c¶est le gouvernement qui définit el cadre politique et est comptable de la loi de finances ; c¶est le ministre des Finances qui rédige le texte. On y définit les grandes orientations de recettes et de dépenses. Cette précision n¶est pas portée dans la Constitution. De 1960 à 2001, c¶est le Gouvernement qui a rédigé tous les projets budgétaires de la nation. Les parlementaires n¶étant pas politiquement homogènes avec la constitution d¶un ilot de parlementaires qui s¶occupent des questions de finances et élus au sein des commissions des finances de l¶Assemblée nationale et du Sénat. Au moment de voter la loi de finances, il n¶y a en général qu¶une dizaine de députés dans l¶hémicycle ! En effet, ils ne peuvent intervenir que sur des   points ponctuels . La forme réelle de la Constitution désinvestit les  parlementaires. L¶articulation de la compétence budgétaire renforce l¶illusion du   pouvoir parlementaire et renforce le pouvoir exécutif car c¶est le Chef de l¶Etat qui donne les ordres au gouvernement lors du Conseil de ministres . Cf . Hart défini la Constitution comme un document opposable qui impose de vraies réalités pour de faux pouvoirs. Confier la LOLF au Parleme nt permet de dessaisir celui-ci de toute autorité. Le justiciable n¶agite aucune difficulté car  le Conseil dµEtat estime que les décrets de la répartition des lois de finances sont insusceptibles de recours d¶excès de pouvoir face à lui . On a un dispositif   juridique en termes d¶instructions mais complètement clos en matière judiciaire : une dérogation par la dérogation. Un noyau dur du droit public serait un pur acte d¶autorité. Une décision de 1992 qui interdit ce type de mesures est toujours applicable. Le droit budgétaire est tellement dérogatoire qu¶il n¶est pas vraiment typique d¶un Etat de droit que ce soit sous la gauche ou la droite. Ces principes  budgétaires sont tellement anciens qu¶ils découlent de la DDHC ou de la Charte constitutionnelle de la Restauration de 1826. 24

Le texte de 1789 introduit la notion juridique de budget mais surtout la nécessité citoyenne de l¶impôt mais encore le principe organique des dépenses qui ne peuvent relever que de l¶intérêt général. Il y a ainsi la citoyenneté et l¶intérêt général. Les principes budgétaires permettent d¶organiser, de concrétiser et d¶exécuter le budget de la Nation. Le premier de ces principes est celui de l¶unité budgétaire ; la République étant une et indivisible. Il ne peut y a voir qu¶un budget de l¶Etat que l¶on vote chaque année ; c¶est le principe de la dualité. Ils donnent la quantification et la temporalisation de l¶activité  budgétaire. Désormais, il y a l¶équivalent de 80 000 budgets en France et la   pluralité des comptes publics a été constitutionnalité en 2008. Dès 1959, les comptes publics de la nation de manière unique n¶existaient déjà pas. En effet, dès le premier budget, ils ont pris une forme complexe . Ils étaient toujours dans une subdivision tripartite . La forme unitaire du budget de l¶Etat n¶est qu¶une spéculation juridique. Les comptes spéciaux du Trésor ont servi jusqu¶en 2001 comptes de transfert de l¶argent public de l¶intérieur de l¶Etat vers l¶extérieur ou l¶inverse . Mais en 1959, les autorités décentralisées n¶avaient alors pas d¶autonomie et les entreprises et établissements publics étaient sous le contrôle de l¶Etat. Ex. France Télécom jusqu¶en 1996. Les entreprises publiques rentables étaient un biais de ressources pour l¶activité budgétaire. Dès les années 1960, il y a des axes de production alors que l¶intérieur du budget est subdivisé . y

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Le

principe d¶universalité de la recette et de la dépense. Cela signifie que l¶ensemble des recettes sont magnifiés et que l¶argent provienne de l¶emprunt, de la TVA, de la ressource fiscale. On massifie la recette et la dépense. On ne doit jamais affecter une recette à une dépense, c¶est le vestige républicain le plus important, on peut alors dépenser sans compter . Ce principe signifie le principe de non-compensation. Cela a permis de compenser les recettes et les dépenses entre elles. Dans ce cap-là, les administrations qui relèvent du budget de l¶Etat ne peuvent cumuler ni les excédents ni les déficits. On ne peut les mettre sur un compte à part, constituer aucune réserve et on peut le basculer sur l¶année d¶après. Ce  principe d¶universalité fait que l¶on épuise le budget et on peut acheter du matériel à la fin de l¶année. Le principe d¶équilibre budgétaire : certains états-membres l¶avaient adopté directement après la Guerre. Ex. L¶Allemagne de l¶Ouest en 1946 . L¶essentiel de la reconstruction allemande a été financé par la France, la Grande-Bretagne et les USA. Son texte constitutionnel prévoit l¶interdiction du déséquilibre budgétaire. De même depuis 1949 au 25

Royaume-Uni . Mais dès 1959, la France impose l¶équilibre budgétaire aux collectivités territoriales. Dès 1966, ils l¶imposent à toutes les  personnes publiques . A partir de 1974, le président Giscard d¶Estaing veut imposer un modèle de gestion publique nouveau avec la rationalisation du droit budgétaire pour . Cette technique est appliquée aux USA depuis le   président Johnson. La crise de 1974 n¶a pas changé les habitudes en France. Le premier homme d¶Etat a appliqué la rationalisation des comtes fut Raymond Barre. A l¶époque, les politiques de rigueur budgétaire ne relèvent pas d¶une problématique de crise mais plutôt d¶une mise en application régulatrice des budgets cycliques. Il capitalise alors 30 milliards de francs en cas de problème . Les années 1970 sont une période charnière tant du point de vue de la société ou de l¶ordre économique. C¶est à cette époque qu¶a lieu la rationalisation des choix budgétaires venant des USA lors du gouvernement de Jimmy Carter . La RCB consiste, tout en continuant à appliquer plus ou moins les principes  budgétaires, rend la justice administrative plus efficace mais également à aider le corps politique à produire des décisions qui prennent en compte la notion budgétaire, c¶est-à-dire à intégrer la doctrine comptable à toute décision politique. La RCB provient d¶une réduction stratégique des conflits avec la mise en application des stratégies du Pentagone lors de la Guerre du Vietnam (l¶état-major américain avait qualifié cette guerre de totale car il avait totalisé comptabilisé l¶ensemble de la guerre). Cela avait été transposé dans l¶administration civile. Cette technique fut ramenée en France sous VGE en 1975 mais pas dans un sens d¶économie ou de gestion de crise. Mais dans une recherche de modernité car les économies   budgétaires réalisée à partir de 1978 sous Raymond Barre se feront par  des coupes budgétaires. Cette économie sera de 15 milliards d¶euros. Cela avait voulu par le Premier ministre pour anticiper la récession qui pointe à ce moment-là. C¶est-à-dire la désindustrialisation face à la concurrence mondiale . En effet, Raymond Barre n¶ambitionnait pas d¶être Président de la République. Un gouvernement rationnel est souvent aux prises des choix partisans. Le principe d¶équilibre ne sera pas l¶uvre de la classe   politique ; c¶est le Conseil constitutionnel qui va progressivement l¶imposer de manière surprenante. En effet, à partir de la réforme constitutionnelle de 1974, la saisine du Conseil constitutionnel va être automatique . Le Conseil constitutionnel va conférer à la RCB un statut de   principe directeur des finances publiques et il va devenir un instrument 26

  permettant la réalisation du principe d¶équilibre budgétaire. Il ne lui reconnaît pas un principe constitutionnel car cela ne représente pas une formule formulée expressément, soit dans l¶ordonnance de 1959 soit dans les lois fondamentales de la République. Le Conseil constitutionnel va lui reconnaître la force d¶un principe général du droit, supra légale et infra constitutionnelle. Cela sera définitivement dans la LOLF de 1979 sans  pour autant que le juge ait pu prononcer la nullité d¶une loi ne respectant   pas ce principe. Les principes à valeur constitutionnel sont inopposables. La logique de ce droit est que celui-ci n¶a pas vocation à être une norme e t à être respecté. Cf . Montesquieu . On peut aller vers un objectif . Mais la RCB n¶a pas vocation à s¶appliquer . Lors de la LOLF de 1981, le Conseil constitutionnel va rappeler le statut du régime mais qu¶il n¶y a pas de   possibilité d¶invalidation de l¶équilibre. Le Conseil constitutionnel oppose à l¶invalidation pour non-respect de l¶équilibre budgétaire qui n¶est autre que la continuité de l¶Etat. Il est impossible de rendre normatif  un tel système car pas de budget, pas d¶état. En droit public français, la continuité de l¶Etat est la continuité fiscale et la continuité des services  publics. La notion d¶équilibre budgétaire va demeurer en droit français et va se transposer pour le droit des collectivités territoriales. C¶est à partir  des années 1980 que la France va appliquer aux collectivités territoriales, aux établissements et aux entreprises publiques. 1) La construction de l¶Union européenne : L¶histoire européenne s¶est faite en deux temps : Communautaire : 1951 à 1986 Union : à partir de 1986 L¶idée du couple franco-allemand est de mettre en place une union qui doit   permettre à la puissante Europe du Nord de tirer vers le haut les nations européennes les plus faibles du Sud. François Mitterrand et Helmut Kohl savent que l¶UE ne peut exister que si on y intègre les pays de l¶Europe méditerranéenne comme la Grèce, l¶Espagne et le Portugal. En effet, la mondialisation a débuté. La France, la R FA et la Grande-Bretagne veulent s¶unir car le capitalisme que les américains a été réorienté vers le Pacifique. L¶Europe perd alors son leadership en matière de production. Ils désirent alors en place une organisation politique permettant de résister à la mondialisation naissante. Kohl et Mitterrand veulent liés leurs priorités nationales sur un espace 27

continental. Ils ont voulu faire de ces pays du Sud un espace de consommation. Les britanniques, les scandinaves n¶auront alors plus le même blocage sur la construction européenne. Au début des années 1990, le traité de Maastricht est voté, assorti des accords de Schengen avec des outils nous permettant de converger . D¶où le principe de l¶équilibre avec le traité de Maastricht qui prévoit une convergence économique. Les états membres doivent limiter leur  endettement public, faire décroître la dette publique. Les états ne pouvant s¶endetter plus de 3% de leur PIB et l¶endettement doit être contenu à hauteur de 60%. Les états ne doivent pas pratiquer un dumping pour laisser la place aux états européens du Sud pour la création d¶un marché unique . A l¶époque, les Allemands augmentaient leurs taux d¶intérêts. Les états s¶engagent ainsi à développer un marché réel avec les états du Sud. Il y a ainsi une économie   puissant et dopée par une monnaie forte et une autre forte aussi mais subventionné. La monnaie forte est un outil de neutralisation des Français et des Allemands. Ce développement avait bénéfice à l¶origine aux peuples du Sud mais le principe de l¶équilibre ne prendra ni de formes juridiques contraignantes et ne sera pas utilisé comme un facteur de rationalisation des pays d¶Europe du  Nord. Ainsi, dans les années 2000, s¶est mis en place un espace monétaire et les Allemands imposent un euro plus fort que le dollar . Les USA font alors volontairement effondrés le dollar . Le seul gagnant est alors l¶Allemagne. A   partir du début des années 2000, tout le monde va devoir s¶endetter pour  combler le déficit économique imposé par l¶euro . L¶Euro politique s¶effondre ainsi comme le prouve le « non » des Français en 2005 et à partir de cette époque, seuls les Allemands respectent le principe de convergence. 2) Le principe de sincérité budgétaire : Il est l¶extension du principe d¶équilibre budgétaire qui signifie assez simplement que les pouvoirs publics doivent respecter les comptes publics tels que déclarés par le gouvernement et tels que votés par le Parlement. Ce principe de sincérité est le produit du rapport de forces politiques entre majorité et opposition . Il commence à être invoqué avec le changement de majorité  présidentielle en 1981 et devient un véritable rapport de forces après la première cohabitation en 1986. Ex. Le gouvernement déclare par la LOLF l¶hypothèse de croissance à venir pour justifier d¶un état comptable les recettes. C¶est le côté spéculatoire de l¶économie tel que saisie par la classe politique. Il y a un rapport d¶opposition dans le pouvoir politique sur l¶usage quantifié des recettes comme des dépenses. Il y a un rapport beaucoup plus structurel entre le gouvernement 28

et sa majorité parlementaire. Le rapport est beaucoup plus complexe. Plus le régime formel et juridique des pouvoirs est strict, plus il est difficile pour le gouvernement de commander à la majorité parlementaire. Ex. Le rapport entre la Présidence et le Congrès aux USA. S¶il y a une séparation souple des  pouvoirs, les rapports sont beaucoup plus ambigus, difficiles et beaucoup moins  prévisibles. Ex. La France. Il y a aussi des rapports de force dans la structure majoritaire qui sont liées à la souplesse de séparation. Sur 577 députés que compte l¶Assemblée nationale, il n¶y avait que 43 députés pour voter la loi de finances 2011 ! Les parlementaires ont possibilité de déférer à la censure la loi de finances. L¶opposition parlementaire a saisi le Conseil constitutionnel, déclarant que la loi de finances était insincère. En 2007, le Conseil constitutionnel, avait estimé que la LOLF pour 2008 était erroné . Cela devient un arbitre politique. Une fois que les comptes sont déclarés insincères, le gouvernement est mis en demeure et doit modifier ou, comme en 2008, n¶en tient pas compte.

B) La réforme financière de 2001 : la LOL F : Depuis 1959, et dès 1962, les pouvoirs publics ont tentés 27 fois de modifier  l¶ordonnance de 1959. La première difficulté aux réformes est l¶ordonnance spécifique de 1959 qui a valeur constitutionnelle. Elle impose le vote d¶une loi organique . Ces dernières nécessitent une majorité politique qualifiée. En effet, que ce soit chez les conservateurs ou chez les socialistes, il y a un fractionnement idéologique qui ne permet pas le vote absolu et majoritaire d¶une réforme. La majorité ne signifie pas réussite d¶une réforme . Tout a été organisé dans la Vème République pour que les réformes soit difficilement faisables, hors du biais référendaire. Au-delà de ces difficultés, il faut comprendre que la volonté réformatrice était un simple effet d¶annonce . En effet, les gouvernements n¶avaient pas intérêts à réformer l¶ordonnance de 1959 à l¶exception de celui de Raymond Barre. Du côté des parlementaires, il y a toujours eu une aspiration réformatrice car l¶ordonnance de 1959 ne leur est pas favorable . Jusqu¶en 2001, c¶est le gouvernement qui préparait le projet de loi de finances et était soumis aux parlementaires sans qu¶ils puissent débattre. En effet, les institutions voulaient que ce soit le Gouvernement qui propose et le Parlement qui vote. La réforme budgétaire permanente est symptomatique de la Vème République. Ce sont les effets économiques et sociaux qui ont poussé une autre dynamique. La crise qui émerge dans les années 1970 va provoquer un changement d¶orientation de la gestion politique avec la rigueur de, Raymond 29

Barre en 1978 et la rigueur de gauche de Laurent Fabius de 1984. A partir des années 1980, les idées de réformes vont du centre-droit au centre-gauche. En revanche, l¶idée est complètement récusée à droite comme à gauche. Les  personnalités centristes, de gauche comme Michel Rocard ou de droite comme François Bayrou, qui avaient pris en compte l¶idée de désendettement, n¶ont   jamais eu de majorité dans leur camp. A partir de 1986, vient se rajouter la cohabitation et qu¶il est désormais inenvisageable de réformer quoique ce soit . Le terrain de gouvernement devient ainsi un champ de bataille. Mais l¶ordre du monde a changé car l¶économie mondiale ne laisse plus le temps de s¶adapter . Durant les années 1990, l¶ordonnance de 1959 apparaissait de plus en plus comme décalée. On constate que l¶outil institutionnel et budgétaire est périmé et que l¶esprit général des comptes publics est dépassé. A partir de 1995 et l¶élection de Jacques Chirac, la nationalisation des comptes de la Sécurité sociale alourdit l¶endettement et par conséquent, la dette. Il y a de moins en moins de marges de manuvre. La France, à la fin des années 1990, n¶a toujours  pas trouvé d¶alternative productive. La désindustrialisation n¶a pas été entérinée et on fabrique ainsi à perte et de manière subventionné alors que l¶économie a  pris d¶autres formes comme l¶économie de la connaissance. En 1997, dans son discours du Palais-Royal, Jacques Chirac déclare que la production française s¶adaptera à la demande mondiale. Alors que la Grande-Bretagne et l¶Allemagne se sont modernisées. La France est leader mondial dans le tourisme mais ne   possède aucune école leader . En 1998-1999, le coût de l¶endettement social et industriel commence à peser structurellement dans le budget. La prise de conscience est que l¶économie française est subventionnée mais n¶est pas compétitive au sens international. Le processus européen est entériné depuis 1992 et rien n¶a pas été pour préparer une monnaie forte . Il a donc fallu trouver  un axe réformateur sans baisser les dépenses sociales, sans toucher à l¶investissement industriel. On va donc limiter les dépenses administratives et Lionel Jospin et Jacques Chirac vont tomber d¶accord. C¶est donc par défaut que l¶on a imposé une réforme administrative des dépenses publiques et c¶est dans ce cadre-là que la cohabitation entre les deux hommes, un Président de la République conservateur, défendre les intérêts sociaux de la nation alors que le Premier ministre, socialiste, va le plus privatiser  de toute l¶histoire de la Vème République. Il y a un consensus entre le droit et la gauche. Dans ce contexte, il y a un point de fusion et le choix par défaut d¶une économie financière qui va porter sur les comptes publics de l¶Etat. La réforme   budgétaire n¶est pas une réforme isolée, elle s¶intègre au moment où elle est 30

décidée dans les années 1990 dans un champ de réforme beaucoup plus générale et qui porte sur la privatisation des services publics que François Mitterrand avait bloquée en 1988 (la théorie du « ni-ni »). Elle est anticipée par un mouvement réformateur sur le statut des personnes publiques maîtrisant des   biens ou des liquidités. C¶était le premier mouvement pour que le marché européen puisse s¶imposer, il fallait remettre en cause l¶économie mixte et  privatiser (changement du statut de l¶entreprise). Les privatisations n¶ont pas été une perte pour la puissance publique . En France, les structures économiques ne sont pas attractives en termes de ressources d¶emploi. On pensait que les jeunes seraient attirés par la nouvelle économie et qu¶il y aurait par définit un règlement naturel du cycle de l¶emploi . Mais majoritairement, les jeunes choisissent le secteur public contre le secteur privé. On privilégie ainsi la sécurité e l¶emploi mais on sacrifie les salaires. En privatisant, on voulait augmenter le nombre de salariés du secteur privé contre le secteur public . Donc réduire le nombre d¶emplois dans ce secteur . En 2011, il y a les effets prévus dans les années 1990 : recherche de personnel dans l¶armée, chez les gardiens de  prison et l¶Education nationale. C¶est ainsi que naît la RGPP (Révision générale des Politiques publiques) avec Lionel Jospin ! La réforme financière va donc être présentée par un élu socialiste, le député Didier Migaud et sera soutenu au Sénat par le sénateur de droite (centriste) Alain Lambert . Cette réforme globale va proposer une refonte globale du système de gestions publics mais va surtout modifier car il ne s¶agit plus de présenter le budget dans un rapport public que le Parlementent vote la proposition gouvernementale, il s¶agira désormais de  présenter une programmation économique et managériale de l¶action publique. La masse budgétaire est donc divisée par 3 et, désormais, chaque denier public devra signifie un acte de compétition et de compétitivité marchande. Le mot compétitivité se voit retirer par le Sénat pour celui de la performance . La LOLF signifie la fin de dépenses collectives prévues par le cadre républicain. Plus de  projets ne peuvent désormais sortir par la LOLF, déterminée désormais par des conditions de moyens. Autrement dit, l¶ordonnance de 1959 prévoyait un intérêt général et dans le cadre de la LOLF, on demande quel sont les moyens à satisfaire. On passe d¶une logique de résultat à une logique de moyens. Cette logique de moyens est, d¶après l¶historien Pierre Legendre, la trace du management (le manager est celui qui détermine les effectifs). Désormais, l¶administration ne décide plus quels sont les objets économiques de l¶investissement et du fonctionnement. La LOLF ne donne aucune indication. L¶application de la LOLF n¶a aucune incidence sur la dette publique. Si on ne 31

fait que changer l¶orientation des dépenses et des recettes, les impôts augmentent toujours ainsi que la dépense. Le nombre d¶agents public qui baisse   pour l¶Etat, augmente pour les collectivités territoriales et les infirmières. Malgré tout, certaine perspectives ont été modifié comme de structures lu des régimes juridique. Elles signifient un changement réel des missions de service  public attribuées aux administrations en raison de l¶intrusion de la performance. En effet, cela consiste à assimiler toute activité de production publique à une   production marchande. Pour un enseignant, la compétitivité concerne l¶espace et les moyens en passant de 18 élèves par classe à 30. Les effets ne sont pas vraiment irrémédiables. Cela a provoqué une réduction de personnel. La réforme de la LOLF est parfaitement exécutée par les gouvernements successifs. Elle impose un impératif juridique de rentabilité comptable en prenant en compte la dépense et le nombre d¶intervenants publics et amène automatiquement un régime double d¶économies. La LOLF doit réduite à terme le nombre d¶agents car le statut des fonctionnaires d¶Etat est un statut constitutionnel. Aucun gouvernement ne pourrait réformer le statut de la fonction publique . On ne peut   pas licencier les agents publics. La LOLF doit réduire le nombre de dépenses mais également le nombre d¶agents publics dès que ceux-ci partent à la retraite et ne plus recruter . Mais ce n¶est pas le cas des fonctionnaires territoriaux qui   peuvent être licenciés ! La LOLF est une réforme qui cache une réforme. La notion de performance pose le problème de la sécurité juridique que garantissait l¶ordonnance de 1959 car, désormais, les programmations  juridiques, si elles ont été transformées, connaissent le même niveau de rigidité que la comptabilité publique. Mais on a conservé les modes de comptabilité de 1959 avec des moyens de paiement administratif . On veut souplesse et  productivité mais avec des outils de l¶ancien régime budgétaire. La performance est limitée à un souci de bonne gestion. Dans certains secteurs cela a des effets   positifs comme la recherche scientifique mais est catastrophique dans l¶armée. Les rapports d¶activité 2009 et 2010 de la Cour des comptes montre deux choses essentielles : y

Sur un certain nombre de secteurs d¶activités administratifs, l¶induction de la performance, réalise des effets bénéfiques, que ce soit en termes de réduction des moyens financiers qu¶en termes de réduction des effectifs d¶agents publics. Pour les mêmes secteurs d¶activités où la compétitivité s¶améliore mais où il y a des limites infranchissables où il y a un écueil social à ne pas franchir .

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En application du texte, on constate que l¶ensemble des secteurs administratifs ne sont pas concernés par les transformations qu¶annonce le nouveau cadre budgétaire : - Les services de justice car, dans certains domaines comme le secteur    pénitencier, on ne peut supprimer du personnel. D¶ailleurs, depuis 2011, on est obligé d¶embaucher . -   N¶est-ce pas le résultat des pratiques réformistes qui consistent à supprimer les intérêts publics ? La LOLF n¶est-elle pas le problème de l¶absence de priorités ? N¶y a-t-il pas des dépenses publiques que l¶on  puisse supprimer en matière de fonctionnement ou en investissement ?

Au sein de l¶UE, il y a des besoins qui doivent être satisfaits par le secteur   privé. En France, il y a un surcoût annuel de 10 milliard euros, du point de vue de l¶investissement ou de fonctionnement. La Banque mondiale propose la redistribution des agents du Trésor Public en faisant payer les charges sur le   poids des entreprises privées. Concernant l¶investissement, la suppression des aides publiques par l¶Union européenne (en particulier l¶Allemagne) pour  soutenir le secteur automobile a provoqué la suppression de 5000 postes car  l¶Union a considéré que cela relève de la concurrence faussée. Il faudrait un moratoire sur les dépenses d¶utilité mais cela ne peut être fait car il n¶y a pas de  priorités. La Cour des comptes mise l¶accent sur la promotion sociale. La difficulté de la LOLF est qu¶elle ne présente pas une véritable réorientation des   politiques publiques . On ne fait que pratiquer de mesures purement idéologiques. 1) La Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) : Cette réforme est assez ancienne puisque son origine remonte au début des années 1990 et est présenté comme un axe dynamique qui devait permettre d¶améliorer la qualité des services publics, leur implication et leur efficacité. Au cur des années 2000, la RGPP a été accrochée à la réforme financière en juin 2007 mais n¶est rentrée en application qu¶en juillet 2008. Cette nouvelle RGPP er   permettrait de retrouver l¶équilibre budgétaire avant le 1 janvier 2012. Ce qui était disposé au moment de la 1ère constitution de la RGPP, a été conservé comme l¶amélioration des services publics et notamment, la prestation de ceuxci :

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La fusion des ASSEDIC et de l¶ANPE : en réunissant les deux institutions, on a mélangé les deux fonctionnaires : des anciens employés de l¶ASSEDIC s¶occupaient des dossiers ANPE et vice versa ! (sic) Le remplacement des enseignants grévistes : ce sont les collectivités territoriales qui vont les payer . On a peine remplacé 25% des enseignants grévistes hors Ile de France ! La fusion entre la direction du Ministère des Finances, la Direction générale des Impôts et du Trésor . Depuis le 1er  janvier 2008, se trouve la Direction générale des Finances publiques. En termes d¶accompagnement des usagers, il n¶y a rien eu. La simplification des mots « usagers » de l¶administration : sous l¶autorité du Premier ministre, ils ont du changer des termes techniques, juridiques et économiques mais les usagers n¶ont rien ressenti. L¶amélioration des relations entre les usagers et les administrations par le réseau informatique. Pour le paiement de la déclaration fiscale, il y a une augmentation annuelle de 9% des relations. C¶est un des cas où il y a une véritable amélioration.

2) L¶axe de restructuration des services de l¶Etat : Il s¶agit de la réorganisation de services. Le plus ancien de ces axes est l¶instauration depuis 2006 d¶un Ministère de la Sécurité publique dont l¶objectif  est de regrouper les trois services d¶état chargé de rationaliser police, gendarmerie et douane. Mais cela a provoqué des doublons. Si on garde douane et police, on craint un mouvement de grève en cas de crise. En 2006-2007, il n¶y avait plus de choix car cette RGPP a été prévue à Bruxelles car la France ne respectait le traité de Maastricht qui interdit formellement les polices militaires (ex. La démilitarisation des Carabiniers italiens en 1993). Mais il y a toujours les trois entités dans les ministères d¶origine (gendarmerie, police, douane) mais des services ont été rajoutés ! Depuis le 1er  janvier 2010, la déconcentration des services de l¶Etat (auparavant : services centraux, régionaux, départementaux) en transformant la représentation de l¶Etat sur les territoriales en régionalisant les compétences territoriales en élevant les deux tiers de la représentation départementale des puissances publiques. On a fait remonter en région ces représentants : y

La Représentation régionale économique

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La gestion de la cohésion sociale 34

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La sécurité publique sous la houlette des collectivités locales

Le secteur de la santé publique a été rendue autonome qui est désormais sous la houlette du Ministère de la Santé. Tout ce que l¶Etat ne fait plus, elle le transfère soit vers le haut ou alors à des collectivités territoriales. L¶avantage est une économie d¶échelle qui peut représenter de 25 à 30% gagnés et représentant une économie de 20%. Ainsi, on a supprimé trois institutions avec la disparition des Bureaux de redistribution des aides agricoles. La liste des restructurations est exhaustive. Les restructurations imposée par la loi LRU, n¶ayant aucune application nationale, et ne se faisant que dans le cadre d¶une opération locale, n¶a restructure que onze instituts. Par exemple, il n¶y a aucune baisse de fonctionnement à l¶université de Strasbourg. La LRU n¶a pas été imposée à la RGPP. 3) Adapter les missions de l¶Etat au XXIème siècle : y y

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Développement durable Modernisation de la politique du logement qui est une affaire de gestion  publique en France parce que 30% de la masse complète du Livret A est géré par la Caisse des dépôts et consignations pour financement le logement social Transferts de compétence de moyens et de personnels de sécurité publique d¶Etat vers les polices municipales. Les lois LOPSI 1 et la LOPSI 2  prévoient le désengagement de l¶Etat dans la sécurité publique Suppression des unités de la dépense sociale dans le cadre stratégique du monde contemporain Le secteur sécurité justice redéployant le moyen de ses activités par le renouvellement de la carte judiciaire

Une politique d¶Etat n¶a pas vocation à répondre de ce qui lui est défini . Ex. Un régiment installé dans une ville rapporte plusieurs millions d¶euros pour la commune et assez important en ressources économiques importantes. Les enjeux de la réforme ont des incidences collatérales qui ne permettent pas de concrétiser  l¶acte, pas plus en temps de croissance qu¶en temps de crise. Il y a beaucoup   plus de résistances qui s¶opèrent de ce point de vue que de résistance corporatistes, d¶où le peu de réussite, d¶efficacité et le manque de rapidité des réformes sur ce secteur .

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4) Temps de la RGPP : la réorganisation statutaire de la fonction publique d¶Etat : y

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La LOLF et la RGPP dépassent leurs propres cadres puisqu¶elles doivent limiter le recrutement des agents publics mais également de mettre à niveau les conditions statutaires les agents économiques du secteur privé . Les agents publics ne doivent pas avoir de privilèges et ainsi rééquilibrer  leurs droits avec ceux du secteur privé. Par ailleurs, les agents publics étant moins rétribués que les employés du privé, il faut revaloriser les salaires de la fonction publique. Orienter une politique économique vers la transformation statutaire et économique de l¶emploi public est une façon incidente de réformer ce secteur d¶emploi qui est protégée  juridiquement par un statut constitutionnel. Les nouveaux recrutements se font désormais massivement par contrat de droit commun, ce qui entraîne une dégradation des conditions sociales. La RGPP ne concerne en l¶état que les fonctionnaires hors classe et de catégorie A qui, selon leur  évaluation, sont les plus compétitifs. Les primes existantes dans cette catégorie peuvent, pour les personnes confirmées, un véritable deuxième salaire. Il y a une véritable précarisation de la majorité des agents publics à l¶exception de quelques un dans la haute fonction publique comme les  préfets. La loi du 4 mai 2008 a promu un droit à la mobilité. Auparavant, cela ne concernait que l¶enseignement. Les pouvoirs publics incitent désormais à la mobilité territoriale et professionnelle. Ceux qui se déplacent reçoivent des primes annuelles. L¶engagement des pouvoirs publics est que les agents publics changent de corps, véritable outil de restructuration des ressources humaines ; il s¶agit de permettre à des agents publics exerçant dans un secteur de pouvoir se réorienter avec ou sans formation et d¶exercer à l¶issue de celle-ci un nouvel emploi. Cela correspond au recyclage des agents publics qui sont dans des secteurs en désaffection (ex. réforme de la carte scolaire). Il y a bon nombre d¶agents publics qui changent réellement d¶activité. Beaucoup de policiers, militaires se lancent dans la recherche scientifique ! Mais cette mobilité ne concerne que des emplois de haut rang. La loi sur la mobilité est très stricte : l¶immobilité du fonctionnaire est  proscrite . Le non-renouvellement d¶un agent public sur deux n¶est pas

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efficient : la fonction publique d¶Etat diminue alors que la fonction  publique territoriale et la fonction hospitalière augmentent. La RGPP ne fait que l¶économie que d¶un demi-milliard par an. Globalement,   pour être dans l¶efficacité, l¶économie d¶échelle devrait être de 7 milliards d¶euros annuels. A ce rythme, il faudra 72 ans pour résorber notre ème dette publique. Le niveau de la réforme de l¶Etat de la France (14 ) est très faible par rapport à l¶Espagne ou à l¶Italie. Ainsi, la réforme de l¶Etat n¶a véritablement jamais commencé !! Aussi bien pour la RGPP que pour la LOLF, cela conduit à mettre en application technique le propos avec toute la difficulté que cela représente. Comment décrire une réforme juridique qui n¶aurait pas d¶incidence ? Malgré leur application, aucun des principes de convergence  budgétaire (surtout celui d¶équilibre) n¶est appliqué .

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Partie I : la transformation de la gestion politique par le droit budgétaire : Si le texte en 2001 n¶était pas expressément mis en application pour la gestion de la transformation publique, sa mise en application depuis le 1 er  janvier 2006, a pour vocation de changer les modalités avant de pouvoir transformer les  pratiques. Il faut entre 10 et 15 ans introduite les nouvelles procédures mais surtout les nouveaux concepts qui doivent progressivement modifier le concept de la gestion publique. Il faut ainsi modifier assez lentement les habitudes des agents publics pour amener le corps administratif à un renouvellement de la gestion publique. Dans la LOLF, il y a différents outils, différents types de   procédure qui renouvelle complètement les techniques de gouvernement économique de l¶administration. Dans certains cas, on utilise des concepts traditionnels dans un cadre de restriction budgétaire . Ex. L¶universalité  budgétaire de l¶équilibre. Mais avec une économie calculée. Dans le texte, on introduit des nouveaux outils de gestion publique au nombre de deux : la logique de résultat budgétaire et la fongibilité des crédits ainsi que la transparence des comptes publics. Cette dernière constitue l¶esprit de la LOLF en termes de gestion public mais que par définition, ces nouveaux termes introduits par le texte sont, dont l¶usage et la nécessité, sont les plus difficiles dans la mise en application et dans leur évaluation. L¶essentiel de la LOLF n¶est pas utilisé pour  mener à bien le terme de la réforme mais mieux gérer la France.

Section 1 : la fongibilité des crédits : La LOLF pose une transformation profonde de la gestion publique . En effet, la nature même des dépenses publiques modifie désormais les conditions de l¶administration publique au travers des seules ressources. Globalement, s¶il on fait une présentation avant et après la LOLF, on constate que les administrateurs sont soumis à des politiques de résultat conditionnées par la forme même du  budget . Avant la LOLF, le budget indifférenciait la ressource mais également la dépensé à exécuter . Désormais, selon la nouvelle réforme budgétaire, les administrateurs publics voient leurs compétences délimités par missions et par    programmes selon des projets annuels de performance : le PAP. Cette dernière se présente comme un outil d¶assouplissement de gestion et par voie de conséquence, l¶autonomie de gestion des administrateurs. Or, cette présentation   politique est erronée puisque les administrateurs sont désormais liés par des formats budgétaires annuels mais désormais sont liés à l¶objectif de résultat à 38

atteindre. La LOLF durcit ainsi les conditions d¶exécution budgétaire . Selon ce constat, le principe de fongibilité des crédits et la procédure qui permettent de donner des marges d¶adaptation est donc en quelque sorte la seule soupape qui   permet l¶assouplissement de la gestion publique . Cette fongibilité peut s¶appliquer entre les différents programmes posés par la loi de finance . Le   premier administrateur national de gouvernement se réserve aussi bien de redéployer les crédits à l¶exécution des crédits sauf ceux servant à payer les crédits des personnes. Elle impose aussi un plafonnement (cf . Article 7   paragraphe 2 de la LOLF qui prévoit que les crédits sont spécialisés par    programme et par dotation). Il y a ainsi une spécialisation des crédits, le gouvernement peut donc déplacer un crédit d¶un programme à l¶autre . La loi de finances ne guide plus totalement le gouvernement. Le principe de fongibilité des crédits rend la loi de finances quasi-facultative dans les limites portées par la LOLF elle-même. Les conséquences sont : y

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Politique : Il y a dans le registre même de l¶adaptabilité une restriction  parlementariste. Juridique : la LOLF spécialise des crédits qualifiés de mouvant. Le  principe de spécialisation met à mal le principe d¶universalité. Le principe de spécialité est lui-même relatif . La forme de la loi de finances : dans l¶ordonnance de 1959, le texte instituant le budget de l¶Etat est chaopitré. Avec la LOLF, il ne s¶agit plus d¶un chapitrage mais d¶une  programmation. L¶ensemble des crédits et des dépenses sont regroupés en mission qui signifie les compétences générales de l¶Etat ; chaque mission étant divisée en contrat. En pratique, il n¶en est pas de même. ¨Puisqu¶en effet, aucune politique à proprement parler n¶est anodine . Depuis les années 1990, ont lieu des politiques interministérielles. Elles sont rattachées à la seule autorité du Premier ministre. Il y ainsi des missions distinctes et donc la transversalité impose un rattachement à un autre ministère ou à l¶exclusivité du Premier ministre . Recourir à cela sans l¶ « interministeriallité » pose des problèmes d¶efficacité et de résultat. Il y a ainsi trois ministères, donc trois programmes, trois missions distinctes. Cette logique affecte la notion même de fongibilité des crédits et se révèle ainsi incapable. On n¶arrive pas à mettre en corrélation un certain nombre d¶acteurs afin de réaliser une politique publique cohérente. L¶absence de crédits équivaut à ne pas respecter la loi puisqu¶on n¶a pas les moyens de l¶appliquer . La responsabilité vient du gouvernement qui ne peut   budgéter sur les emplois publics et qui empêche, par conséquent, 39

l¶application de la loi aucune politique n¶est sanctuarisé : aucune politique   publique n¶échappe au disfonctionnement en raison de l¶absence de crédits la LOLF ne permet pas de donner une réponse réelle si elle ne  prend pas en compte les logiques générales de gouvernement. La LOLF ne prend pas en compte les nouveaux cadres de la gouvernabilité. Elle est ainsi inopérante dans 35 à 40% des cas. Alors que la majorité des missions nécessite au moins des agents. Le constat est l¶inopérante méthodologie budgétaire pour mettre en place une  politique publique . y

y

L¶autre incident est plus technique puisqu¶en effet, la fongibilité telle qu¶établi permet normalement de reporter les crédits d¶une année sur  l¶autre, chose qu¶interdisait strictement l¶ordonnance de 1959. En  plafonnant le report de crédits à 3%, on ne limite pour partie les dépenses   publiques intensifiées. Jusqu¶à cette hauteur de plafonnement, on peut dépenser comme on veut. L¶autre problème montre que les administrations depuis 2006, en suivant strictement le principe de fongibilité des crédits se sont imposées une restriction maximum des transferts financiers à seulement 2%.

Le principe de fongibilité des crédits pour l¶Etat est donc limité . Elle y est   beaucoup moins contraignante pour les institutions publiques dépendantes de l¶Etat que sont les entreprises et les établissements public. L¶application de la RGPP a imposé depuis 2009 d¶appliquer une fongibilité étendue, y compris aux salaires des agents privés recrutés par ces institutions publiques. On étend ainsi   jusqu¶aux salaires cette fongibilité sans possibilité de plafonnement pour   permettre des plans sociaux et la restructuration des établissements publics. Ex. L¶université de Limoges ou le Musée du Louvre . De même pour les entreprises  publiques. Ex. Air  France. On habille Pierre pour déshabiller Paul, en quelque sorte. La LOLF, en pratique, est moins appliqué par l¶Etat selon la variabilité des institutions.

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Section 2 : la logique de résultats : Elle est proposée aux administrations par la LOLF et la RGPP et justifiée dans les textes par le souci de bonne gouvernance. Les textes en cause sont des viviers de textes où son apparus les termes nouveaux du management public : culture du résultat, performance, résultat. Le terme de gouvernance est à lui seul un concentré de termes provenant du monde de l¶entreprise, de gestion des organismes non-gouvernementaux et de gestion des villes. L¶idée de bonne gouvernance est apparue au sein des organisations locales puis internationales. Ces termes ont décloisonné la séparation traditionnelle entre secteurs public et  privé. On applique les mêmes modes d¶administration à toutes les institutions . La RGPP implique, la soumission aux agents lexicaux de la mondialisation. La  plupart des termes ont été choisi stratégiquement par les rédacteurs à des fins de négociations entre les syndicats pour ne pas trop rappeler le monde de l¶entreprise. Le terme prévu était celui de compétitivité. Le terme de bonne gouvernance signifie que les pouvoirs décisionnels ne sont  plus séparés mais qu¶ils sont astreints par les nécessités de restriction budgétaire de collaborer . Quand il n¶y a pas de collaboration efficace, il n¶y a pas de bonne gouvernance. L¶objectif de bien gouverné est un outil de restructuration   politique du pouvoir . Dans l¶optique de résultats, il faut concentrer dans le même gouvernement. Gouverner dans une optique de résultats signifie une   pluralité d¶effets qui ne sont pas tous rattachés les uns aux autres. Le premier  effet est que désormais, la loi de finances octroie des recettes à des dépenses selon un objectif déterminé. Les programmes sont les politiques publiques et que les missions sont les objectifs. Il ne s¶agit pas d¶engager les dépenses publiques définis selon un intérêt public abstrait mais à engager des dépenses pour avoir  un effet immédiat. Le terme récurrent est celui de « concret ». On oublie le passé mais aussi le futur en vue d¶investissements. Par manque de moyens   budgétaires, toute dépense doit être objective, donc concrète. La bonne gouvernance est donc celle qui obtient des résultats immédiats. C¶est une impossibilité humaine car on ne peut avoir des résultats concrets. En effet, l¶investissement prend toujours du temps. Alors que la LOLF estime que les résultats doivent être immédiats, concrets. Elle refuse l¶abstraction. En termes de gestion publique, une grande majorité des intérêts publics sont totalement abstraits, par conséquents indéfinissables. Ex. La sécurité ou la protection sociale : comment définir un intérêt public ? On ne la détermine pas pour  multiples raisons, politiciennes, par exemple. Cela pose un problème technique 41

  pour les objectifs des administrations. On ne peut définir un intérêt public. La logique de gouvernement ne peut procéder que des par des objectifs abstraits. Etre compétitif est établir foncièrement l¶objectif, sa quantification et sa qualification. On transpose le problème sur l¶évaluation et non sur l¶efficacité . On n¶arrive pas à quantifier et même à identifier des référentiels de politique  publique . On passe d¶une recherche d¶efficacité à une évaluation de résultats avec pour difficulté de trouver des critères opérationnels pour la politique  publique . La réforme est bloquée en son cur . Ex. La justice. On ne peut évaluer un juge. Il y a des services où il a été impossible de trouver des critères objectifs d¶évaluation. Ce phénomène a des effets sur la mise en application de la politique qu¶imposent la LOLF et la RGPP. Depuis 2006, l¶application de la LOLF et, depuis 2009, l¶application de la RGPP utilise des critères qui sont orientés politiquement par le gouvernement mais également d¶un point de vue corporatif par les institutions. Ex. Les chercheurs ou les magistrats appliquent l¶autoévaluation ! La grande majorité des emplois publics n¶ont pas de critères d¶évaluation en 2011. En matière sociale, il n¶y a aucun objectif d¶évaluation qui a été déterminé. Globalement, il s¶agit d¶une gestion publique qualitative à uen gestion publique quantitative. Et ceux notamment pour l¶ensemble de services  publics administratifs. Ces derniers sont abstraits. Le dernier rapport de la Cour  des comptes montre que pour les services publics administratifs, le passage à des objectifs de quantité est étroitement lié et que l¶augmentation de l¶un est automatiquement la baisse de l¶autre. Le niveau d¶enfants par classe est dépassé en France selon les objectifs quantitatifs de la Banque mondiale,  pourtant connue pour son néo-libéralisme. Quant aux services publics industriels et commerciaux, ils sont déjà évalués par des critères quantitatifs. On fait ainsi le sacrifice de la production de qualité des services publics. La réforme entraînera la suppression de services publics. Ex. La fusion ANPE/ASSEDIC qui a donné la naissance à Pôle Emploi est un échec. La détermination d¶indicateurs de performance est réalisée dans chaque   programme de la loi de finances. Chacun de ces indicateurs est recentraliser à l¶issue de l¶annexe de la loi de finances intitulé « Projets de performance » . Ces indicateurs sont définis par le ministère des Finances en collaboration des Présidents des finances des assemblées sous l¶autorité directe du Premier  ministre . Ce schéma permet l¶ensemble des dépenses publiques pour les conditions d¶exécution des budgets entre l¶affection des agents, les recettes  publiques et l¶indicateur de performance (triangulation en terme technocratique) . Le chef de gouvernent donne des ordres directs aux chefs d¶administration. Dans 42

le débat d¶orientation budgétaire, les ministres négocient cette triangulation . Bercy a baissé les indicateurs de performance. Globalement, les années 2010 et 2011 ne sont pas des années de réforme selon les néolibéraux . Le seul intérêt   pour les pouvoirs publics est la désaffectation des recettes afin de rassurer les marchés internationaux et les agences de notation. Ces dernières ont annoncé que la France perdrait son « triple A » car il n¶y a pas de réduction de nombres d¶agents publics et de privatisations. Ces indicateurs de performance sont des indicateurs de compétitivité, de performances commerciales. Elles sont plus ou moins inopérantes. Le seul avantage est une certaine transparence de la gestion  publique . On confirme ainsi les institutions internationales. Le seul effet de la LOLF et de la RGPP est d¶évaluer l¶administration. Auparavant, les évaluations existaient mais étaient plus ponctuelles et étaient quadrillées par l¶Etat. Désormais, l¶évaluation est précise et générale puisque chaque agent doit être évalué. La LOLF et la RGPP posent la culture de l¶évaluation. Elle se trouve entre le contrôle (donc de pression) et l¶information mais c¶est un surtout un moyen de savoir ce que font les institutions publiques. Face au gigantisme des institutions, il n¶y a pas de possibilité autre de ce que  proposent la LOLF et la RGPP. Ce sont aujourd¶hui des évaluateurs privés qui notent les services publics avec des critères objectifs comme les universités de Paris. Ce renforcement de l¶évaluation a un effet positif sur la qualité du service  public. Mais on ne peut quantifier les résultats réels sous peine de détériorer la qualité du service public.

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Section 3 : Transparence et lisibilité des comptes publics : La RGPP est devenu un des objectifs politiques et administratifs de la réforme de la LOLF de 2001. François Fillon avait déclaré qu¶elle était « une première maîtrise de nos finances publiques mais c¶est aussi un exercice de transparence, de visibilité, en un mot, de démocratie ». La réforme est souvent appréhendée comme une disposition économique sur la gestion du public . Elle est rarement présentée sous son articulation démocratique telle q ue la présente le Premier ministre. Cette question de la transparence et de la lisibilité des comptes n¶est pas une condition de réalisation des réformes, cela n¶apparaît pas comme une réalité comme des procédures spécifiques. En contractant le nombre de lignes budgétaires, en positionnant chacun des engagements de dépenses selon la forme des programmes et des missions, les comptes publics apparaissent obligatoirement comme plus lisibles. Il s¶agit de considérer cette avancée indiscutable comme démocratique. Pour qu¶il y ait exercice de celle-ci, il faudrait que les institutions les utilisent à des fins de rééquilibrage démocratique. Mais dans le contexte politique et institutionnel, ce n¶est pas le cas. Ainsi, le  principe de lisibilité des comptes n¶a pas renforcé le pouvoir du Parlement. Les comptes sont plus visibles mais personne ne les lit. En effet, le Parlement ne   peut les lire en raison de la Constitution de 1958 qui rationalise ses pouvoirs. Les parlementaires ne peuvent exercer aucun contrôle. Pour lutter contre cela, ce serait l¶interdiction du cumul des mandats pour n¶être que le représentant de la nation. En effet, les députés pouvant cumuler avec un mandat territorial, ils ne font que représenter leur territoire . Seuls une trentaine de parlementaires sont aptes à contrôler les comptes. Cette question de la transparence est assez complexe. Ce terme apparaît à l¶aube des années 1990 par Mikhaïl Gorbatchev lors de l¶effondrement de l¶URSS avec le terme de  glasnost . L¶idée de transparence est toujours associée à l¶idée de réforme et de démocratie. Cela signifiait que d¶après le Premier ministre, il y avait un déficit démocratique sur le contrôle des comptes publics en 2001 . Mais la loi de finances n¶est toujours pas transparente pour le citoyen. Le déficit démocratique est toujours plus fort en cas de crise . Il n¶y a pas démocratie sans connaissance par les citoyens des structures politiques et institutionnelles. Ce déficit démocratique sur les comptes publics a toujours existé que ce soit dans une ville, un département, une nation. Cette question de la transparence est  politique . On ne peut décider sans savoir les futures orientations financières pour  l¶avenir de la nation. 44

Le second sens de la réforme est plus technique, avec des incidences plus mineures. La simplification de la LOLF a pour conséquence de rendre moins opaque l¶ensemble des comptes publics mais introduit de nouveaux termes d¶opacités. Ces zones d¶ombre sont les indicateurs de performance. Au cours de chaque mission, il y a un indicateur mystérieux parce que les spécialistes ne savent pas ce que cela signifie in concreto. Nous ne savons pas les évaluations de résultats de la loi de règlement. L¶idée de la réforme n¶est pas de faire disparaître les comptes publics. L¶idée est d¶homogénéiser la restriction. On rabote ainsi sur tous les comptes, même ce qui est utile à la solvabilité du pays. En France, on ne veut toucher à rien mais en fait on touche à tout puisqu¶on réduit les budgets. Tout est à égalité comme l¶utile ou le futile. Chez les anglosaxons, on regarde d¶abord ce qui est peu important afin de la supprimer . Il y  bien en France une opacité qui cache l¶absence de choix politiques. Il y a en fait un savoir-faire étatiste à la française qui consiste à ne choisir ce qui est à couper  ou à rompre et qui ne sert plus. Ces indices de performances n¶ont pas à aider les   partis politiques à juger les priorités (cf . Jean Jaurès, « faire la politique, c¶est faire les choix »). Avec les indicateurs de performance, il y a un an gle mort de la LOLF qui l¶empêche d¶être efficace et de faire des hiérarchies de choix. Il faut mettre à jour en termes juridique et statutaire car il y a des incidences sur le texte même de la Loi de finances correspondant à des changements mêmes dans l¶ordre de la comptabilité publics. La concentration des nouveaux textes   budgétaires transforme la logique de la comptabilité, la LOLF l¶exprimant dans son article 51 « que la comptabilité publique est une comptabilité d¶exécution ». Avant 2001 et surtout avant son application en 2006, il n¶y avait rien à faire en termes d¶exécutions du budget car la loi était bien détaillée. Plus c¶est détaillé, moins de choix il y a à faire . Potentiellement, il y aurait plus de pouvoir  discrétionnaire pour les administrations. Mais depuis la réforme constitutionnelle de 2008, on est rentré dans la nécessité d¶une comptabilité analytique qui permet de répondre à deux questions : y y

Combien reste-t-il à dépenser ? Combien mon agent rapporte ? (typique du privé)

L¶idée même de la comptabilité analytique privée est d¶arriver à anticiper et à  programmer d¶une année sur l¶autre les incidences de votre activité mais aussi les conséquences de l¶économique qui vous entourent . Cette comptabilité analytique qui doit dynamiser les comptes n¶est toujours par opérante en raison de sa lourdeur . Il y a une contradiction juridique et politique entre un système 45

  budgétaire et un système comptable. Autrement dit, l¶effet négatif est du à la réforme budgétaire qui bloque la réforme comptable car les indicateurs de  performance ne servent à rien car ils ne mesurent pas l¶application de la LOLF. Dans les institutions publiques, il n¶y a pas de culture de l¶épargne . La véritable  politique ne se situe plus dans la LOLF mais sur la création de réserves comme la loi le permet. On ne peut investir que s¶il y a de l¶épargne . Les seules institutions qui ont « réussi » sont les services publics à caractère industriel et commercial car leurs comptabilités ont été réformées. Il faudrait utiliser les indicateurs de performance comme témoins de l¶efficacité ou de l¶inefficacité . On ne peut avoir une LOLF qui souhaite la performance et, en même temps, une comptabilité publique à se borner sur la sécurité juridique. L¶effet négatif est le fait que l¶on dépense sans compter . Le taux d¶efficacité n¶arriver qu¶entre 2016 et 2020.      Cf .

Philippe BEZES,

Gouverner

par les finances publiques

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Section 4 : Renforcement de l¶universalité du principe  budgétaire : Ce principe a valeur budgétaire . Cette massification comptable a un double objectif : limiter la spécialisation des recettes et des dépenses ainsi que proscrire la spécialisation d¶une recette vers une dépense. Le principe d¶universalité implique deux sous-principes et celui de l¶universalité des recettes. Ce sont la  base de finances publiques républicaines ou il s¶agit de dépenser sans compter    pour satisfaire l¶intérêt public. La LOLF revient fondamentalement sur ce   principe républicain. Le retour que la réforme impose est substantiellement   juridique puisque ce principe à dimension constitutionnelle ne pouvait être réformé par une seule loi organique . Il existe une hiérarchie des lois entre elles. Dans ce contexte, si l¶esprit de la LOLF contredit l¶universalité budgétaire, l¶Etat ne permettait de modifier le statut du principe. Il a fallu dépasser un   principe garanti et une pratique de la réforme qui garantit le principe. Depuis 2006, le principe est toujours rappelé par la loi de finances et le juge financier et constitutionnel qui le garantissent. Cependant, la programmation des missions au cur de la loi de finances imposent uen spécialisation des dépenses systématiquement. Le droit budgétaire qui est déjà un droit de dérogation du droit public pose là un double droit dérogatoire contradictoire . Il y a donc une difficulté juridique insurmontable . Cela signifie que, par définition, que de dérogation en dérogation, le juge des comptes et le Conseil constitutionnel garantissent le principe d¶« universalité tout en conservant le principe d¶application de la LOLF ». Le juge financier et le juge constitutionnel reconnaissent que le principe d¶universalité est vidé de sa substance. C¶était déjà le cas avant 2001 puisqu¶il y avait des comptes spéciaux du Trésor, les budgets annexes et les fonds publics ou d¶autres personnes publiques (UE, états étrangers, ). Les budgets annexes s¶occupaient de comptes spéciaux et des affectations. Les fonds sont des comptes spécifiques non affectés à une personne  publique . Ces fonds sont dirigés par leur objet et non par leur organe . Avant 2001, il y avait donc une dérogation de la dérogation . Avec la LOLF, la spécialisation et l¶affectation est généralisée à l¶ensemble des comptes publics mais l¶affirmation d¶un nouveau principe . Il y a donc une stratégie de langage qui est le propre des réformes de l¶état contemporain. L¶universalité continue à conserver les propriétés pour lesquels on ne peut déroger . En effet, l¶universalité conserve une valeur d¶assises juridiques pour permettre notamment à l¶état central pour disposer de l¶ensemble de sa fiscalité. L¶universalité reprend donc 47

sa version fiscale. L¶universalité a toujours une vivacité parce que la France est un état central. L¶état ne laisse jamais une autre personne contrôler la fiscalité . Dans ce contexte, l¶Etat centralisé reste fondamentalement républicain. Il est le seul à pouvoir gérer les prélèvements obligatoires qui garantit l¶homogénéité territoriale. Cela a été posé par la loi Pasqua du 4 février 1995 . La LOLF ne   prévoit rien sur l¶universalisme. Seules les dépenses sont soumises à la   performance et pas les recettes. En effet, l¶argent redistribué aux collectivités  publiques selon le principe de légalité territoriale. Cela signifie que le principe est désormais éclaté puisqu¶il y a deux principes d¶universalité : y

y

Un principe relatif d¶universalisation budgétaire puisque l¶ensemble des   personnes publiques est égal à lui-même et sont assujettis à la spécialisation des dépenses L¶Etat s¶applique toujours le principe d¶universalisation de la recette pour  garantir l¶équilibre des territoires nationaux

Y a-t-il un dépassent au principe d¶universalité des comptes ? En tout cas, le coût annuel de la décentralisation est deux fois le coût annuel de la Sécurité sociale.

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Section 5 : la consécration du principe de sincérité budgétaire : Il est le fruit de la jurisprudence constitutionnelle. Depuis la fin des années 1980, le budget de l¶Etat a été de plus en plus conditionné par les qualités de la croissance économique. Les conditions mêmes de production de la richesse ont conditionné la réalité des richesses fiscales. Depuis la fin de la Seconde guerre mondiale, la croissance était très forte (en France, la croissance se situait vers 1960 entre 9% et 18%). La croissance est un élément de rationalité économique. Plus on est pauvre, plus la croissance est forte. Une croissance signifie qu¶un  pays est sur le point de départ. Une forte croissance ne signifie pas de la richesse ou du travail. Une croissance, quelque soit le type d¶impôt. A partir des années 1980, les pays occidentaux comme la France se situent en crise ou en récession . En tout cas, plus de croissance à deux chiffres . Ainsi, les conditions de   production de la richesse nationales viennent alors de la fiscalité. Il faut ainsi augmenter les prélèvements obligatoires. Ainsi, l¶enjeu financier devient essentiellement politique. En effet, la logique même de l¶institution démocratique est conditionnée par la capacité des gouvernants à présenter les équilibres économiques entre la production de richesse et la réduction de richesse par le prélèvement obligatoire. La professionnalisation de la politique est réduite en termes de marges de manuvre et de propositions puisque les conditions de l¶exercice politique ne trouvent pas de correspondance économique puisque toute présupposition de croissance est à partir d¶un certain niveau de développement, limité quelque soit le type de l¶économie du pays. Toute promesse politique est ainsi un mensonge. Le principe du juge constitutionnel a pour vocation d¶imposer aux pouvoirs publics un minimum de sincérité lorsqu¶ils déclarent les comptes nationaux. Il a ainsi mis des freins ou des formes de mesures de la sincérité politique qui déclare des comptes entre dépenses et croissance. Si on ne peut remettre ne cause la déclaration de dépense, ni les pourcentages d¶imposition, on peut observer et censurer les déclarations de croissance. Le système économique étant mécanique, le juge   peut savoir si les comptes sont sincères ou pas. Depuis la mise en place de  principe en 1989, seul deux fois les comptes ont été jugé sincères. Il y a eu une forme d¶usurpation du politique dans un domaine économique structuré.

Le système français ou britannique ne fonctionne que sur une rationalisation à 3 inconnues :

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y

la consommation

y

le niveau de production à rentes

y

l¶investissement à perte dans le désengagement public.

Le juge constitutionnel permet d¶éviter des usages politiques qui ne sont pas tenables. Le Conseil constitutionnel a fait des déclarations d¶insincérité, dans mesure de contrainte. Le juge constitutionnel ne peut déclarer invalide la loi de Finances car on ne peut arrêter le fonctionnement de l¶Etat. D¶où l¶impossibilité d¶intégrer une règle d¶or budgétaire limitative et contraignante . Aucun régime  juridique n¶est capable de faire intégrer une règle d¶or . En effet, seul compte le  principe de la continuité de l¶Etat. Ainsi, le budget allemand est endetté car c¶est une société industrielle. La règle d¶or crée en 1917 par le régime fédéral libéral néerlandais est de s¶endetter uniquement pour des investissements. Ce n¶est donc pas un principe d¶équilibre. Il faudrait établir le ratio des comptes publics qui sert à l¶investissement et au fonctionnement de l¶Etat . La LOLF a imposé une comptabilité analytique mais n¶a pas imposé et rationalisé la mise en forme de dépenses publiques de fonctionnement ou d¶investissement. La découverte d¶une comptabilité analytique se fait dans un contexte où les administrateurs et les décideurs conservent une culture intégrée qui n¶est pas celle d¶une logique de rationalisation économique. Il n¶y a pas de logique économique de compte. Tout dépend de l¶investissement. Ex. Si on compare la construction d¶une route et d¶une école, cette dernière est plus rentable. Le principe de la comptabilité analytique est de savoir combien coûte un investissement par un calcul très simple . Cf . Adam Smith. « L¶économie est un science bête ». Tous les investissements rentables qui peuvent rapporter à l¶Etat ont été ainsi privatisés ! Ainsi l¶Etat ne conserve que des investissements qui ne rapportent rien. Et l¶Etat doit alors appliquer des coupes budgétaires. Le principe de sincérité n¶a pas vocation à bloquer le budget de l¶Etat. Depuis que la LOLF est appliquée depuis le 1er  janvier 2006, le législateur a tenu à différencier deux types de sincérités  budgétaires : y

y

la LOLF définit alors le principe de sincérité budgétaire. Il se caractérise   par l¶absence d¶intention de poser les grandes lignes de l¶équilibre  budgétaire tel que déterminés par la loi de finances. En 2008 et 2009, le Conseil constitutionnel a déclaré insincère les comptes sur la base de la croissance. Celle-ci doit être légitime et sérieuse. Les mesures évolutives à raison des modifications de la croissance . En cours d¶exécution du budget, le constat d¶un effritement substantiel de la 50

croissance économique oblige les pouvoirs publics à s¶informer de l¶évolution économique. Il y a l¶obligation de collaboration active entre le Gouvernement et le Parlement. Dans l¶état actuel des principes  budgétaires, a été prévu en deux dates en cours d¶exercice : fin avril et fin septembre pour pouvoir corriger les prévisions. C¶est aussi in enjeu de rationalisation de parlementarisme. Il ne peut y avoir de sanction autre que la sanction du Parlement face au Gouvernement donc ce dernier  s¶excusera . Il en peut y avoir donc de responsabilité politique en matière  budgétaire. En effet, l¶Etat doit continuer à fonctionner . Le droit public financier ne peut proposer des contraintes mesures et efficaces ou même efficience car on ne peut suspendre l¶Etat même si le budget est erroné. Si ce dernier est stoppé, la société est stoppée. Que l¶Etat soit faible ou fort, il n¶a pas la même personne morale. L¶Etat n¶est pas une entreprise, il ne  peut pas s¶effondrer pour des raisons économiques. Il est beaucoup plus fort que l¶on en pense et que la classe politique en a abusé. Tout repose à ce que l¶Etat fasse appliquer des dispositions qui vont dan le sens de l¶intérêt général.

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Section 6 : la capacité de gestion pluri annulaire des comptes : La LOLF a introduit plusieurs contradictions comme entre le traditionnel  principe d¶annualité et l¶affirmation d¶une gestion pluri annuaire. Cette logique est de permettre aux pouvoirs publics l¶annualité et une forme dérogatoire de  principes. Le gouver nement se réserve le droit d¶organiser les comptes sur plusieurs années. La LOF depuis 2001 prévoit que la gestion pluri annuaire est intégrée à la gestion publique globale. Le principe d¶annualité s¶applique directement pour le budget de l¶Etat et dans le cadre de la LOLF avec beaucoup   plus de rectitudes qu¶auparavant pour que correspond à l¶annualité budgétaire l¶annualité comptable. La LOLF l¶a ainsi consacrée définitivement. La gestion  pluri annuaire des comptes est réservée à d¶autres textes budgétaires distincts du  budget de l¶Etat : 1) Les lois de programmes ou lois de programmation : Juridiquement, ce sont les mêmes textes. Ce qui varie est l¶objet financier et déterminé par le texte. Ex. les investissements pour la défense nationale et  programmes de sécurité publique. Les lois de programmation concernent tout ce qui n¶entre pas dans la sécurité publique intérieure et extérieure : justice comme la construction de pénitenciers ou de maisons gardés. Elles sont spéciales à l¶annualité, n¶ont que de l¶investissement. Il ne peut que s¶agir d¶une dérogation valable pour un investissement. 2) Les lois pluri annulaires : Ce sont des textes récents, ce sont les effets de la LOLF. Ces outils de gestion  budgétaire ont pour vocation de planifier des dépenses publique durant des périodes de quatre années. On n¶utilise pas le terme « plan » car c¶était le terme de l¶action économique de l¶Union soviétique à compter de 1923. C¶était une anticipation de l¶économie pour déterminer les conditions de la production . Cela est ouvert à tous les types d¶économie régulée. La LOLF prévoit de  projeter l¶investissement national sur des courtes périodes de quatre a ns. On peut ainsi projeter les investissements de la nation sur l¶économie globale, on assiste à plusieurs cadre budgétaires dans le plan quadriennal : aménagement du territorien, aménagement numérique. Si l¶Etat n¶intervient pas de pouvoir capitaliser et de pouvoir investir, on ne peut  plus se projeter dans des outils nécessaires au marché économique. Ex. 75% du  parc de la radiotéléphonie mobile français est le fruit de l¶investissement public . 52

Il faut un investissement public durable qui n¶est pas visible . Cf . Henry Ford lors du New Deal, plan de relance économique du président Roosevelt: « Tant que les états ne construisent pas des routes, on ne peut fabriquer de voitures ». Les lois de programme ont pour fonction l¶aménagement territorial de la France. Il faut investir globalement en permanence. La particularité de tous ces textes est qu¶ils n¶engagent que des dépenses. Ce ne sont pas des budgets mais des projections de défense. Pour pouvoir assumer les recettes, elles sont affichées dans la loi de finances. Sinon, c¶est une loi de programme dormante si l¶affection de recettes n¶est pas fait, elle est en attente. Ex. Le porte-avions nucléaires français Charles-de-Gaulle prévu en 1963 par le général de Gaulle en   personne n¶a flotté qu¶en 2006. Hors de cadre exceptionnel, une loi de  programme est toujours dormante et on ne peut jamais respecter véritablement le calendrier en situation de crise. La capacité est de suspendre le programme sans l¶arrêter . Ex. La construction des EPR qui a été bloqué conjointement par  Jacques Chirac et Nicolas Sarkozy. La logique générale est que les lois de programme ne sont que des engagements de dépense, c¶est-à-dire des promesses de dépenser dans le futur . Dans les lois de finances, les autorisations de dépenses ne sont pas obligatoires. L¶outil   budgétaire traditionnel ne permet de réaliser les financements d¶amplitude. Il n¶y a aucune durée déterminée hors des réalités indiscutables de la réalisation d¶un projet. Une grande majorité des lois sont le fait d¶opportunités. Ces outils de programmation sont autant plus importants à l¶usage, que els conditions financières annuelles sont limitées par les restrictions budgétaires, cela signifie que dans une période de récession, beaucoup de dépenses d¶investissements sont débudgétisé&s vont vers de lois de programmation pluri annulaires . On externalise le budget de l¶Etat des politiques publiques entières en enlevant le  plus coûteux, l¶investissement avec la sécurité, la défense et la justice. Dans les lois de finances depuis 2006, toutes les dépenses concernant les missions les   plus lourdes n¶apparaissent plus dans celle-ci. On diffuse dans le temps et le futur de la dette publique . Ainsi, l¶endettement public augmente de 19%. Ces lois servent aussi qui permet de débudgétiser les investissements et des les différer dans le temps à volonté du gouvernement . Ce sont des outils de gouvernements très efficaces. On gouverne ainsi avec les moyens juridiques de  planifier l¶économie . Les lois pluri annulaires avec les articles 51 et 52 de la LOLF exposent les conditions générales de la pluri annualité des crédits et des dépenses. A la 53

différence ces lois de programme et de programmations, le gouvernement et le Parlement sont désormais liés pour obligatoirement créditer les comptes. Ce ne sont pas statutairement des lois de programme . L¶art. 52 de la LOLF prévoit que, chaque année, le Parlement doit voter un article spécifique intégré à la loi de finance qui contient un rapport sur la situation et les perspectives économique, sociale et financière de la nation. L¶engagement doit tous les ans être visé par un rapport officiel publié dans la loi de finances. Dans la loi de finances 2011 publiée en 2010, l¶article en question est présent et les  parlementaires avait appelé à la prudence face à la situation financière mondiale. Ce rapport est établi par chaque ministère compétent concerné par les investissements : justice, défense, transport, secrétariat d¶Etat à la ville, l¶aménagement du territoire. Dans la loi de finances, un article essaie de visualiser de manière plus réelle, plus économique l¶année qui doit venir . Cette programmation qui utilise les outils de la planification est nécessaire. Il n¶est pas possible de se priver des outils de la planification . Toutes les économies sont des économies planifiées. La réussite de la LOLF est d¶avoir  réussi à dédoubler la loi de finances avec un plan annuel de fonctionnement et un plan pluri annuel d¶investissement.

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Globalement, en termes politique, il faut rappeler que le projet initial avait pour  vocation de rationaliser le parlementarisme. Il ne s¶agissait pas d¶un cas isolé dans la LOLF que de vouloir faire ce type de réforme . Ainsi, Jacques Chirac avait-lui-même après son élection de 1995 lancé son premier mandait  présidentiel de la régulation du parlementarisme. Entre 1995 et 2001, il y a un double mouvement politique de restructuration afin de redonner au Parlement un certain nombre de compétences. Dans un premier temps, cela se remarqua par de stratégies politiques du Chef de l¶Etat puisque le Parlement fut sollicité quand il connaissait les difficultés sondagières comme la dissolution de l¶Assemblée nationale de 1997. Dans le premier septennat de Jacques Chirac, il n¶y eut aucune restructuration mais une volonté politique d¶usage . Dans le second mandat, avec la cohabitation de Lionel Jospin qui donne naissance à la LOLF avec l¶aval du Président de la République et des parlementaires de droite . La réforme constitutionnelle transforme le mandat présidentiel en quinquennat, inverse le calendrier électoral avec renforcement présidentielle. Les réformes  politiques deviennent alors des réformes techniques. La LOLF est donc un outil non seulement de gestion publiques rénovée mais qui a vocation a rénové le  parlementarisme. La LOLF confie au Parlement un pouvoir d¶amendement budgétaire renforcé   parce que la procédure de réalisation de la loi de finances est modifiée. Elle impose dès le début de la préparation du projet de lois de finances que les commissions des Finances de parlements collaborent avec le Ministère des Finances pour préparer le projet de loi de finances. On ne peut comparer la commission parlementaire et les députés pour des raisons de nombre mais surtout de qualité. Les députés de la commission des Finances sont en général d¶anciens ministres, voire même d¶ancien Premier ministre comme Laurent Fabius. Ce sont des parlementaires qui ont vocation à gouverner . L¶électif et le législatif sont côte-à-côte selon une connivence de gouvernement. Toute réforme structurelle de procédure est assez rapidement mise à plat par la collaboration des pouvoirs, voire même la confusion . La réforme n¶a pas   privilégié la réactivation d¶un certain pouvoir parlementaire . Certains   parlements ont simplement été invités pour pouvoir parler de la question  budgétaire. La forme nouvelle de la loi de finances aurait du augmenter la place du Parlement avec les amendements parlementaires alors qu¶il n¶y a eu aucune évolution. Le statut de l¶élu n¶étant pas à la seule charge de la dimension nationale, les parlementaires sont tous des représentants territoriaux. Il faut supprimer le cumul des mandats pour que le député ne soit que la seule 55

représentation de la nation, comme le prévoit la Constitution. Il faut en plus rétablir une réelle séparation des pouvoirs car le véritable régime présidentiel a une véritable séparation des pouvoirs. Ex. Les USA. Le modèle politique française est en effet hybride. Cf . Blandine KRIEGEL,  La République et le  P rince. C¶est ainsi que le Parlement français ne représente ni le peuple, ni des idées défendus par un parti mais un territoire. Le pouvoir d¶amendement budgétaire n¶a pas de fondement idéologique . En effet, certain députés d¶une majorité qui vote le budget va ensuite pester car un article nuirait à leur territoire où se trouve leur circonscription ! L¶augmentation des obédiences parlementaires n¶ont ainsi apporté aucun changement. Le rapport entre gouvernement et parlement dans la LOLF n¶est plus celui d¶un rapport de force et l¶article 49-3 de la Constitution en est devenu obsolète . Dans le domaine financier, le contrôle des commissions des finances n¶a aucune incidence  politique . Peu importe les espaces de pouvoir, puisqu¶ils n¶ont aucun effet . C¶est  pour cela que, sous la houlette de Nicolas Sarkozy, la majorité UMP a nommé un socialiste à la tête de la Commission des finances de l¶Assemblée nationale. La LOLF ne change pas les rapports politiques et les orientations budgétaires. On dépense ainsi sans compter . Ce ne sont pas des réformes structurelles qui vont changer des problèmes de fond. En terme politique, la LOLF n¶offre que très peu de perspectives. La crise a néanmoins libéré un peu la parole.

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