Iordan NICOLA
DREPT ADMINISTRATIV CURS UNIVERSITAR
Sibiu
2007 PARTEA I DREPT ADMINISTRATIV. PARTEA GENERALĂ. Capitolul I NOŢIUNI GENERALE DESPRE ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
1. Noţiunea de administraţie publică Etimologic, termenul de administraţie provine din limba latină fiind format din prepoziţia „ad” care se traduce prin: „la”, „către” etc. şi substantivul „minister”, cu semnificaţia de: „servitor”, „îngrijitor”, „ajutător”. Din aceste componente s-a format cuvântul „administer” care ne apare într-un dublu înţeles, având o semnificaţie directă aceea de „ajutor al cuiva”, de „executant”,ori de „slujitor” şi o semnificaţie figurativă, indirectă,cea de „unealtă” sau de „instrument”1. Dicţionarul explicativ al limbii române atribuie verbului „a administra” semnificaţia de „a conduce”,”a cârmui”,” a gospodări” o întreprindere, instituţie etc., iar prin substantivul „administraţie” înţelege totalitatea organelor administrative ale unui stat2. În doctrină, conceptului de„administraţie” îi sunt atribuite mai multe sensuri, dupa cum urmează: • conţinutul principal al uneia dintre cele trei puteri statale, puterea executivă; • compartiment funcţional (direcţie, departament, secţie etc.) din cadrul unei întreprinderi sau instituţii; • sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă; • conducerea unui agent economic sau a unei instituţii, etc. Din multiplele sensuri atribuite termenului de administraţie, preocupările teoreticienilor secolelor XIX şi XX s-au axat, în principal, pe clarificarea noţiunii de administraţie publică. Pentru a defini administraţia publică, este necesar, în primul rând, să se determine graniţele generale ale acesteia şi în acelasi timp să i se formuleze principalele concepte.
1 2
G. Guţu, Dicţionar latin-român, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti 1983, p. 38 *** Dicţionarul explicativ al limbii române, Editura Academiei R.S.R., Bucureşti 2
În al doilea rând, definirea administraţiei publice trebuie să reflecte locul şi rolul acesteia în contextul politic, economic şi social al statului de drept, bazat pe principiul separaţiei puterilor în stat. A administra înseamnă a acţiona neîntrerupt. Este axiomatic faptul că nu se obţine nimic fără acţiune şi nu se păstrează nimic din momentul în care efortul a încetat, filozofia administraţiei constând în activitatea sa permanentă, continuă. Acţiunea administrativă, spunea Traian Herseni, „nu constituie un scop în sine, ea trebuie să servească realităţile sociale în veşnică mişcare. Nici oamenii nu sunt pretutindeni identici. De aceea, a administra nu înseamnă oriunde acelaşi lucru. Ceea ce este valabil într-o ţară, nu este valabil pentru orice ţară”1. Adaptând cele de mai sus contextului nostru, vom reda câteva concepţii exprimate în doctrina franceză, cu impact deosebit asupra doctrinei şi organizării administraţiei publice din ţara noastră. Constituţia franceză din 1958 a determinat o schimbare a opticii de abordare a executivului şi administraţiei publice. Astfel, profesorul André de Laubadere definea administraţia ca fiind „ansamblul de autorităţi, agenţi şi organisme, însărcinate, sub impulsul puterii politice, de a asigura multiple intervenţii ale statului modern”2. Într-o altă opinie, cea a prof. Jean Rivero, conceptului de administraţie i se atribuie două sensuri, respectiv semnificaţia de activitate, aceea de a administra, altfel spus, de a gira o afacere, iar pe de altă parte, desemnează organele (structurile) care exercită această activitate, primul fiind sensul material, iar cel de-al doilea, fiind sensul organic3. Pentru a delimita conţinutul şi sfera administraţiei publice, autorul delimitează administraţia atât faţă de alte forme de activitate publică (activitatea legislativă şi activitatea justiţiei), precum şi de cea a particularilor, persoane fizice şi/sau juridice. În ceea ce priveşte scopul administraţiei, autorul relevă că este acela de a satisface interesul public. Referitor la mijloacele de acţiune specifice administraţiei, autorul iterează ideea de putere publică. Dacă raporturile particularilor se fundamentează pe egalitatea juridică a părţilor, administraţia, care trebuie să satisfacă interesul general, nu se poate situa pe picior de egalitate cu particularii. În acest fel, se ajunge la noţiunea de putere publică care semnifică un ansamblu de prerogative acordate administraţiei publice pentru
1
Traian Herseni, Sociologie şi administraţie, în „Buletinul Afacerilor Interne”, nr. 3/1942, Bucureşti, pp. 469-476 2 André de Laubadere, Traité de droit administratif, 6-éme édition, vol. I, Paris, L.G.D.J., 1973, p.11 3 Jean Rivero, Droit administratif, 2-éme édition, Dalloz, Paris, 1967, p. 11 3
a face să prevaleze interesul general, atunci când acesta este în conflict cu interesul particular1. Opiniile autorilor germani, care recunosc influenţele doctrinei franceze în evoluţia celei germane2, s-au încadrat şi ele în curentul de gândire care a promovat separaţia puterilor statale în legislativă, judecătorească şi executivă. Ca şi în alte ţări şi în Germania sfera administraţiei publice se definea în funcţie de filosofia care era acceptată ca bază a interpretării principiului separaţiei şi respectiv, a principiului colaborării între cele trei puteri statale. Edificatoare este în acest sens opinia lui Jellinek care defineşte administraţia ca fiind „activitatea statului sau a tuturor titularilor de putere publică, care nu este legiferare şi nici justiţie.”3 În ceea ce priveşte conţinutul şi sfera noţiunii de administraţie publică, prof. E. Forsthoff relevă că administraţia se ocupă de propriile sale afaceri şi, în principiu, din propria sa iniţiativă.4 Faţă de justiţie, a cărei datorie este aceea de a face aplicarea dreptului în cazuri determinate, datoria administraţiei este aceea de a modela societatea în cadrul legilor şi pe baza dreptului. În felul acesta, administraţia apare ca o funcţie activă a statului, care are un caracter tehnic deosebit de caracterul politic al legislativului „administraţia nu se justifică numai ca aparat executiv al unui sistem politic, dar şi ca un girant al serviciilor publice esenţiale ale vieţii cotidiene.”5 Opiniile autorilor germani, converg spre ideea că administraţia apare ca o putere autonomă a statului, alături de puterea legislativă şi judecătorească. În România, perioada care a urmat adoptării Constituţiei din 19236, a fost deosebit de productivă în ceea ce priveşte fundamentarea teoriilor şi conceptelor statului de drept. Varietatea opiniilor exprimate în doctrina europeană, privind acceptarea sau respingerea teoriei separaţiei puterilor în stat şi-a pus amprenta asupra autorilor români, majoritatea dintre ei acceptând teza separaţiei celor trei puteri, subliniind în acelaşi timp şi necesitatea colaborării dintre ele. Unul dintre reprezentanţii de seamă ai acestei perioade a fost profesorul Paul Negulescu, care considera statul ca fiind o colectivitate aşezată pe un anumit teritoriu, organizat sub formă de guvernanţi şi 1
Idem, p. 14 Ernst Forsthoff, Traité de droit allemand (traduit de l’allemand par Michele Fromont), Etablissement Emile Bruylant, Bruxelles, 1969 3 Citat de Antonie Iorgovan, Drept administrativ, Editura „Hercules”, Bucureşti, 1993, vol. I, p. 28 4 Ernst Forsthoff, Traité de droit administratif allemand, pp. 41-42 5 Idem, p. 55 6 Publicată în Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923 4 2
guvernaţi, care are o activitate continuă prin care caută să-şi îndeplinească scopurile sale, activitate organizată prin lege, denumită „administraţiune”.1 Acceptând punctul de vedere exprimat în doctrina germană, prof. Paul Negulescu consideră că administraţia cuprinde întreaga activitate a statului, care, însă, nu este nici legiferare şi nici justiţie. În privinţa criteriului de departajare care delimitează administraţia fata de celelalte activitati fundamentale ale statului, autorul consideră că „administraţia cuprinde activitatea statului reglementată prin lege”2. Cu referire la activitatea administraţiei, autorul citat menţionează că aceasta cuprinde activitatea tuturor serviciilor publice destinate să asigure satisfacerea intereselor generale: „Ea este organul” care, prin continua aplicare a legilor, asigură principalele nevoi ale societăţii (serviciul de poliţie, serviciul apărării naţionale, serviciul educaţiei naţionale, servicii de comunicaţie, serviciul finanţelor publice, etc.). Această misiune a administraţiei îl determină pe autor să o califice ca fiind o activitate tehnică (influenţa germană), dar în acelaşi timp şi juridică, în sensul că fiecare serviciu public desfăşoară o varietate de operaţiuni tehnice, care însă trebuie să se desfăşoare potrivit legii.3 Plecând de la aceste consideraţii, prof. Paul Negulescu defineşte administraţia publică ca fiind o instituţie complexă care reuneşte toate serviciile publice destinate să satisfacă anumite interese generale, regionale sau comunale. Autorul mai relevă, de asemenea, faptul că administraţiile publice (statul, judeţul, comuna) „sunt personificate”, adică sunt persoane juridice „politico-teritoriale”, ceea ce înseamnă că au iniţiativă, răspundere şi capacitatea juridică de a face acte de putere publică, care, la nevoie, pot fi puse în executare prin forţa de constrângere a statului. Cu unele nuanţări, administraţia publică îşi găseşte aceeaşi interpretare şi în opiniile altor reputaţi autori de drept public din perioada interbelică, dintre care cităm pe Anibal Teodorescu, Constantin Rarincescu şi Erast- Diti Tarangul. În literatura de specialitate din perioada postbelică întâlnim în mod frecvent noţiunile de: administraţie, administraţie de stat, administraţie publică, activitate executivă, autoritate executivă, autorii atribuindu-le fie acelaşi înţeles, fie semnificaţii diferite. Când se utilizează sintagma „administraţie de stat” autorii o circumscriu, de regulă, la anumite organe ale statului, respectiv „organele administraţiei de stat”, sau la anumite servicii publice (activităţi) ale 1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ediţia a IV-a, Editura Marvan, Bucureşti, 1934, pp. 38-42; 44-72 2 Paul Negulescu, op. citată, p. 41 3 Idem, p. 43 5
acestora, considerând că sintagmele „activitate administrativă” şi respectiv „organe administrative”, sunt sinonime cu „activitate executivă” sau „organe executive”.1 Alţi autori, dimpotrivă, consideră că nu se poate pune semnul de egalitate între „administraţia de stat” şi „activitatea executivă”, definind administraţia de stat ca „activitate ce se desfăşoară pentru îndeplinirea în mod practic şi concret a funcţiilor statului şi a sarcinilor organelor administraţiei de stat”2. În această opinie, autorii consideră că activitatea executivă se divide în două activităţi distincte: activitatea executivă propriuzisă şi o activitate de dispoziţie, organele ierarhic inferioare realizând numai o activitate executivă, iar cele situate pe ierarhii superioare, o activitate preponderent, dar nu exclusiv, de dispoziţie. Evident această teză nu-şi mai poate găsi astăzi aplicabilitatea, Constituţia României, republicată, consacrând în art. 120 principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice. În legătură cu semnificaţia şi corelaţia dintre noţiunile de „putere executivă”, „autoritate administrativă”, „administraţie de stat (publică)”, prof. Ioan Muraru consideră că toate aceste sintagme exprimă acelaşi lucru, şi anume funcţia şi organele (autorităţile) care implică executarea legilor, opinie pe care o apreciem ca fiind pe deplin justificată.3 Într-o opinie diferită4, (Al. Negoiţă, Mircea Preda şi C. Voinescu) se consideră că administraţia publică şi puterea executivă nu se identifică, prima având o sferă mai largă decât cea de a doua. Independent de această diversitate de opinii, majoritatea autorilor consideră, în conformitate cu principiile Constituţiei României, că noţiunea de administraţie publică are un dublu sens, astfel: a. un sens formal-organic, care priveşte organizarea administratiei; b. un sens material-funcţional, care vizează activitatea specifica administratiei. În primul sens, prin administraţie publică se înţelege „ansamblul mecanismelor (organe, autorităţi publice, instituţii şi unităţi publice), care pe baza şi în executarea legii, realizează o activitate cu un anumit specific bine conturat”5. 1
Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administrative, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 10 2 I. Vîntu, M. Anghene, M. Străoanu, Organele administraţiei de stat în R.S.R., Editura Academiei, Bucureşti, 1971, p. 13 3 Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Naturismul, Bucureşti, 1992, p.137 4 Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, pp. 32-33 5 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 19 6
Concepută şi organizată sistemic, administraţia publică este alcătuită dintr-o serie de elemente componente fiecare având o structură şi atribuţii precis determinate prin „lege”, între ele stabilindu-se o gamă variată de relaţii (colaborare, subordonare, cooperare) pe care le vom analiza în sucapitolul următor. Pe de alta parte, relevăm că legiuitorul nostru înţelege prin autoritate publică, orice organ de stat sau al unităţilor administrativteritoriale care acţionează în regim de putere publică pentru satisfacerea unui interes public legitim; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.”1 Activitatea administraţiei publice se realizează în regim de putere publică, aidoma activităţii desfăşurate de Parlament şi puterea judecătorească, ceea ce înseamnă că interesul general (public) este ocrotit, uneori chiar în detrimentul interesului particular. Prin putere publică doctrina înţelege acele prerogative, drepturi speciale, exorbitante pe care organul administrativ le deţine, în sensul de autoritate care reprezintă şi apără interesul public (general)2. Interesul public este definit de legiuitor în art. 2 lit. l al. 1 din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ, ca fiind „interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare şi realizarea competenţei autorităţilor publice”.3 În cel de-al doilea sens (material-funcţional), „prin administraţie publică se înţelege activitatea de organizare a executării şi de executare în concret a legilor, în principal de către părţile care compun acest mecanism, urmărindu-se satisfacerea interesului general prin asigurarea bunei funcţionări a serviciilor publice şi prin executarea unor prestaţii către particulari”.4 Plecând, de la cele două accepţiuni (formal-organică şi materialfuncţională),prof.Antonie Iorgovan defineşte administratia publica, dupa cum urmeaza: „ansamblul activităţilor Preşedintelui României, Guvernului, autorităţilor administrative autonome locale şi, după caz, structurile subordonate acestora prin care, în regim de putere publică, 1
Vezi art. 2 al. 1 lit. b din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. 2 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Editura All Beck, Bucureşti, 2001, p. 73 3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare 4 Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 20 7
se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se prestează servicii publice”.1 În concluzie, faţă de această diversitate de opinii cu privire la conţinutul şi corelaţia dintre noţiunile de „putere executivă”, „autoritate administrativă”, „administraţie de stat” etc., achiesăm celei potrivit căreia „… în fond, toate aceste denumiri exprimă unul şi acelaşi lucru şi anume funcţia şi organele de stat (autorităţile) care implică executarea legilor”, terminologia nuanţată exprimând acelaşi conţinut „executivul”2. Formele concrete prin care autorităţile administraţiei publice organizează executarea şi execută legea sunt: actele administrative, faptele material-juridice, operaţiunile tehnico-materiale şi actele politice. Trebuie însă relevat faptul că formele concrete menţionate sunt efectuate uneori şi de autorităţi aparţinând puterii legislative sau/şi de autorităţi aparţinând puterii judecătoreşti, precum şi de către societăţi comerciale, regii autonome, instituţii publice şi asociaţii ori fundaţii private. Aşa spre exemplu, activitatea desfăşurată de Preşedintele Camerei Deputaţilor, în calitate de şef al compartimentelor funcţionale compuse din funcţionari publici, este o muncă administrativă, numirea şi eliberarea din funcţie a acestora făcându-se prin acte administrative de autoritate. Aceeaşi situaţie o întâlnim atunci când Parlamentul sau una dintre camerele acestuia fac diverse numiri în funcţie. Spre pildă, conform art. 142 alin. (3) din Constituţia României, republicată, trei dintre judecătorii Curţii Constituţionale sunt numiţi de către Camera Deputaţilor şi trei de Senat; potrivit art. 140 alin. (4) consilierii de conturi sunt numiţi de Parlament pentru un mandat de 9 ani etc.. Tot astfel, atunci când preşedintele judecătoriei, tribunalului sau curţii de apel numeşte în funcţie, ca urmare a desfăşurării unor concursuri, pe grefieri, arhivari etc., ori emite alte acte pentru buna administrare a instituţiei şi a bazei materiale pe care o gestionează în calitate de conducător al instituţiei, desfăşoară o activitate administrativă. În toate aceste cazuri, activităţile menţionate ne apar ca fiind subsidiare celor specifice, iar autorităţile care le realizează nu sunt în astfel de situaţii subiecţi ai puterii legislative sau judecătoreşti, ci autorităţi publice care exercită atribuţii administrative, inclusiv emiterea unor acte administrative. Această teză consacrată în doctrina de specialitate a fost tranşată şi prin actuala lege a contenciosului administrativ. Astfel, conform art. 2 alin. 1 lit. c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 actul administrativ este „actul unilateral cu 1
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 70 Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Naturismul, Bucureşti, 1992, p.137 8 2
caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect: - punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; - executarea lucrărilor de interes public; - prestarea serviciilor publice; - achiziţiile publice - prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ”. În opinia noastră, din analiza definiţiei legale a actului administrativ, formă concretă juridică specifică autorităţilor administraţiei publice, se pot desprinde următoarele concluzii: actul administrativ se emite de o autoritate publică, având accepţiunea „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public”.1 a) actele administrative se emit în vederea organizării şi executării în concret a legii, cu alte cuvinte în cadrul activităţii executive a statului; b) scopul actelor administrative este acela de a naşte, modifica sau stinge raporturi juridice specifice, respectiv raporturi de drept administrativ; c) legiuitorul asimilează actelor administrative anumite contracte specifice încheiate de autorităţile publice, denumite contracte administrative; d) actele administrative se emit/adopta si se pun in executare in regim de putere publică. 2. Administraţia publică abordată ca sistem După Revoluţia din decembrie 1989, în ţara noastră s-a trecut la reorganizarea sistemului administrativ bazat pe autonomia locală şi descentralizarea serviciilor publice, îmbinându-se experienţa naţională din perioada interbelică, cu cea a statelor cu democraţii consacrate. Acest proces a demarat prin crearea unui cadrul legislativ adecvat, menit să asigure fundamentul schimbărilor instituţionale, respectiv trecerea de la statul 1
A se vedea art. 2, al 1, lit. c) din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare 9
supercentralizat la cel descentralizat, proces care aidoma celor derulate şi în celelalte state est şi central europene a presupus profunde reforme structurale. O primă şi stringentă problemă care s-a ridicat în faţa specialiştilor a constituit-o definirea organizării sistemice a statului. Astfel, sub aspect formal, trebuia să se stabilească modul de organizare al celor trei puteri statale (legislativă, executivă şi judecătorească), stabilindu-se autorităţile care le exercită şi, în acelaşi timp, să se evidenţieze raporturile şi relaţiile dintre aceste autorităţi.1 În acest sens, se impune observaţia că deşi nu consacra în mod explicit principiul separaţiei puterilor în stat, Constituţia din 19912 are meritul incontestabil de a fi creat cele trei sisteme de autorităţi prin care se exercită puterea statală. Aşa cum am arătat în subcapitolul anterior, în accepţiunea formalorganică, administraţia publică este definită ca fiind un sistem de autorităţi publice „chemate să execute legea sau, în limitele legii să presteze servicii publice, uzând în acest scop de prerogativele specifice puterii publice”3. Prin organ al administraţiei publice se înţelege „acea structură organizaţională care, potrivit Constituţiei şi legii, are personalitate de drept public şi acţionează, din oficiu, pentru executarea legii sau prestarea de servicii publice, în limitele legii, sub controlul, direct sau indirect al Parlamentului”4. Potrivit acestor determinări conceptuale şi în conformitate cu dispoziţiile Constituţiei, administraţia publică este formată dintr-un sistem de autorităţi publice, după cum urmează: I. Administraţia de stat centrală formată din următoarele categorii de autorităţi: a) organele supreme ale administraţiei publice, respectiv Preşedintele României şi Guvernul, fiind acreditată teza unui executiv bicefal; • Preşedintele României - îndeplineşte în mod incontestabil atribuţii de natură administrativă, fiind considerat autoritate a administraţiei publice şi unul din şefii executivului, alături de Guvern. Dintre atribuţiile sale enumerăm următoarele: poate lua parte la şedinţele Guvernului în care se dezbat probleme de interes naţional privind politica internă şi externă, apărarea ţării şi asigurarea ordinii publice (art. 87 alin. 1 din Constituţie); 1
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, vol. II, pp.340-342 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 233 din 21 noiembrie 1991. Principiul separaţiei şi echilibrului celor trei puteri statale este consacrat expres în art. 1 alin. (4) din Constituţia României, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 767 din 31 octombrie 2003 3 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 1996, p. 340 4 Idem, p. 342 10
poate consulta Guvernul cu privire la problemele urgente şi de importanţă deosebită (art. 86); încheie tratate internaţionale ce au fost, în prealabil, negociate de Guvern supunându-le spre ratificare Parlamentului (art. 91 alin. l); aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice, la propunerea Guvernului (art. 91 alin. 2); este comandantul forţelor armate şi îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării (art. 92) etc. • Guvernul României - este şef al executivului împreună cu Preşedintele României, rol consfinţit de art. 102 din Constituţie, potrivit căruia „asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice, atribut care rezultă şi din art. 11 lit. a) al Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor. Este necesar să precizăm că între Preşedintele României şi Guvern nu există raporturi de subordonare, ci raporturi de colaborare. b) organele centrale de specialitate, respectiv: • ministerele şi alte autoritati publice subordonate Guvernului, ministerelor sau altor autorităţi publice centrale, după caz; În conformitate cu dispoziţiile art. 35 din Legea nr. 90/20011 „Ministerele se organizează şi funcţionează numai în subordinea Guvernului, potrivit prevederilor Constituţiei şi prezentei legi”. Tot în subordinea Guvernului sunt organizate şi funcţionează şi alte autorităţi, precum: Biroul Român de Metrologie Legală, etc. • autorităţi autonome, dintre care cităm: Avocatul Poporului, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Serviciul Român de Informaţii, Consiliul Legislativ, Curtea de Conturi, Consiliul Concurenţei Agenţia Naţională de Integritate, Autoritatea Electorală Permanentă etc. Acestea nu se află în raporturi de subordonare faţă de Guvernul României, ci faţă de alte autorităţi publice: Parlament, Senat, Preşedintele României, etc. • instituţiile bugetare, regiile autonome şi societăţile comerciale subordonate organic sau, după caz, funcţional ministerelor şi celorlalte organe ale administratiei publice centrale autonome.
II.
Administraţia de stat din teritoriu, formată din:
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 164 din 2 aprilie 2001, cu modificările şi completările ulterioare 11
a) prefecţi, care potrivit art. 123 alin. (2) din Constituţie şi art.1 alin.1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului1, sunt reprezentanţii Guvernului pe plan local; b) serviciile deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, organizate ca direcţii generale, inspectorate, oficii etc. III. Administraţia publică locală autonomă formată din: a) consiliile locale; b) primari; c) consiliile judeţene; d) preşedinţii consiliilor judeţene ; e) instituţiile şi serviciile publice, regiile autonome şi societăţile comerciale aflate sub autoritatea consiliilor locale şi judeţene. Potrivit dispoziţiilor art. 121 din Constituţie „Autorităţile administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii”, iar art. 122 stabileşte „Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean”. Alegerea acestor autorităţi se face prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat în condiţiile Legii nr. 67/20042, modul de constituire, organizare, funcţionare şi principalele atribuţii fiindu-le stabilite de Legea nr. 215/20013 - legea administraţiei publice locale, precum şi de alte acte normative. 3. Relaţiile dintre elementele componente ale sistemului administrativ Faţă de cele prezentate în subcapitolul anterior, se impune concluzia că sistemul autorităţilor administraţiei publice este deosebit de complex, format dintr-o multitudine de autorităţi, între care se stabileşte o paletă variată de raporturi. În calitate de şef al executivului, Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice şi îndeplineşte potrivit dispoziţiilor art.1 alin. (5) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare, următoarele funcţii: 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu modificările şi completările ulterioare 2 Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004 3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu modificările şi completările ulterioare 12
a) funcţia de strategie, prin care asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a Programului de guvernare; b) funcţia de reglementare, prin intermediul căreia asigură elaborarea cadrului normativ şi instituţional necesar în vederea realizării obiectivelor stabilite; c) funcţia de administrare a proprietăţii statului, prin care se asigură administrarea domeniului public şi privat al statului, precum şi gestionarea serviciilor publice de interes naţional; d) funcţia de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului român, reprezentarea pe plan intern şi extern; e) funcţia de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea şi controlul aplicării şi respectării reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale precum şi domeniile economic şi social şi al funcţionării instituţiilor şi organismelor care îşi desfăşoară activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului. Este evident faptul că, în mod implicit, legiuitorul a abilitat Guvernul cu conducerea acestui sector vital al ţării, care reprezintă administraţia publică. În această calitate, între Guvern, pe de o parte, şi celelalte componente ale sistemului administrativ, pe de altă parte, se stabileşte o gamă variată de raporturi (relaţii), astfel: a) raporturi de subordonare ierarhică faţă de ministere, celelalte autorităţi ale administraţiei centrale subordonate şi prefecţi. Acest lucru reiese cu claritate din dispoziţiile art. 11 lit. l) din Legea nr. 90/2001, potrivit cărora „conduce şi controlează activitatea ministerelor şi a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa”. În acelaşi context, art. 4 pct. 3 lit. a) din H.G. nr. 8/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei şi Internelor prevede „realizează, în numele Guvernului, controlul ierarhic de specialitate asupra activităţii prefecţilor şi aparatului prefecţilor”1; b) raporturi de colaborare cu autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate autonome şi organismele sociale nestatale; c) raporturi de tutelă administrativă, exercitate potrivit art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 de către prefecţi şi respectiv de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici. Se impune aici precizarea că deşi sunt autonome, autorităţile administraţiei publice locale nu sunt suverane, ele fiind supuse unui control administrativ specific, denumit control de tutelă administrativă, exercitat de administraţia de stat, centrală sau teritorială. 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 15 din 10 ianuarie 2001, cu modificările şi completările ulterioare 13
Această formă a controlului are în vedere apărarea intereselor publice, în concret legalitatea şi se particularizează, de asemenea, şi prin faptul că se poate exercita numai dacă legea îl instituie în mod expres şi numai cu respectarea procedurilor şi producând efectele stabilite de lege. Tutela administrativă îmbracă două forme şi anume: tutela asupra existenţei organelor tutelate şi tutela asupra activităţii acestora.1 Prima formă, tutela asupra existenţei organelor tutelate îmbracă aspecte mai dure, în sensul că organul de tutelă are dreptul de a dispune demiterea şi/sau dizolvarea organului tutelat. Tutela administrativă, exercitată asupra activităţii, se caracterizează prin faptul că organul de tutelă supraveghează legalitatea actelor emise de autorităţile tutelate, sesizând, în cazul în care apreciază că actul este ilegal, o autoritate aparţinând puterii judecătoreşti, care are competenţa de a decide. Această formă de tutelă administrativă a fost reglementată, în mod implicit, prin art. 123 alin.(5) din Constituţie, coroborat cu art. 24 lit. f) din Legea privind prefectul şi instituţia prefectului nr. 340/2004, fiind exercitată de prefect asupra actelor adoptate de autorităţile administraţiei publice locale autonome. Odată cu intrarea în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, instituţia tutelei administrative este consacrată în mod expres pentru prima dată în legislaţia noastră postbelică.2 Astfel, conform art. 3 din lege sunt consacrate două autorităţi învestite cu exercitarea tutelei administrative, după cum urmează: a) prefectul, care poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale; b) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, care poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică. Dispoziţii similare regăsim şi în art. 22 al. 3 din Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici.3 În acelaşi timp, este necesară precizarea că între prefect, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii consiliilor judeţene, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare, teză consfinţită de art. 12 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului. 1
Corneliu Liviu Popescu, Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura All Beck, Bucureşti, 1999, p. 53 2 Art. 3 din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare. 3 republicata în Monitorul Oficial al României, partea I-a nr.574 din 4 iulie 2006,cu modificarile si completarile ulterioare. 14
De asemenea, se impune remarcat faptul că în conformitate cu dispoziţiile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 republicată - legea administraţiei publice locale: „În relaţiile dintre autorităţile administraţiei locale şi consiliul judeţean, pe de o parte, precum şi între consiliul local şi primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare”. 4. Conţinutul activităţii administraţiei publice Deosebit de complexă, competenţa conferită autorităţilor administraţiei publice se înfăptuieşte prin trei categorii de forme concrete, respectiv: acte administrative , fapte material juridice şi operaţiuni tehnicomateriale, precum şi printr-o gamă diversificată de activităţi pe care le vom enumera şi defini în cele ce urmează. Actele administrative sunt manifestări unilaterale de voinţă, provenite, de regulă, de la autorităţile administraţiei publice, făcute în exercitarea funcţiei executive a statului cu scopul de a produce efecte juridice, în regim de putere publică, şi care la nevoie pot fi puse în executare prin forţa de constrângere a statului. Faptele material-juridice sunt acţiuni umane sau împrejurări (evenimente) naturale, care determină transformări în lumea materială şi produc în acest mod efecte juridice, fără însă să existe o manifestare de voinţă făcută în acest sens. (Ex. demolarea unei construcţii, naşterea, trăsnetul etc.) Operaţiunile tehnico-materiale sunt forme concrete de realizare a activităţii executive, care nu produc prin ele însele efecte juridice, dar care servesc la pregătirea, elaborarea, adoptarea, executarea şi controlul actelor administrative (Ex. avizele, aprobările, referatele, anchetele, rapoartele, proiectele actelor administrative, etc. Din punct de vedere al specificităţii obiectului, activităţile administraţiei publice sunt clasificate în trei categorii şi anume1: Activităţile de dispoziţie sunt acele activităţi care permit administraţiei publice să stabilească prin acte administrative ce trebuie şi ce le este permis să facă persoanelor fizice sau juridice şi ce le este interzis acestora. De asemenea, prin aceste acte se stabilesc şi sancţiunile aplicabile în situaţiile în care se încalcă conduita prescrisă, măsurile de coerciţie ce pot fi aplicate persoanelor vinovate de către autorităţile administraţiei publice,etc. Activităţile de asigurare a bunei funcţionări a serviciilor publice care vizează măsurile pe care trebuie să le întreprindă administraţia pentru a asigura funcţionarea continuă şi regulată a serviciilor, în scopul satisfacerii interesului general. Fiind abilitate de lege să înfiinţeze şi să organizeze 1
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 21 15
servicii publice, autorităţile administraţiei publice au în acelaşi timp obligaţia de a pune la dispoziţia acestora resursele materiale, financiare, umane şi informaţionale necesare, astfel încât ele să poate funcţiona în condiţii corespunzătoare. Activităţile de prestaţii pe care administraţia publică şi funcţionarii săi le efectuează în cele mai variate domenii de activitate, cum ar fi: gospodăria comunală, starea civilă, protecţia socială, evidenţa informatizată a persoanei, încasarea impozitelor şi taxelor etc. Activitatea prestatoare de servicii publice reprezintă una dintre modalităţile prin care, se asigură calitatea vieţii în cadrul colectivităţilor locale. Autorităţilor administraţiei publice le revine obligaţia legală de a satisface nevoile cetăţenilor, prin organizarea sau prestarea în mod direct a unor servicii publice. În fapt, acest gen de atributii se înfăptuiesc pe baza şi în executarea legii şi constituie specificul activităţii executive. 5. Puterea publică, interesul public şi serviciul public Puterea publică este definită în literatura de specialitate ca fiind ansamblul prerogativelor (drepturi speciale, exorbitante) cu care este înzestrată de legiuitor o autoritate publică, în scopul de a reprezenta şi apăra interesul public (general) care, trebuie să prevaleze în faţa interesului individual1. Este specifică tuturor autorităţilor publice din sfera celor trei puteri statale (legislativă, executivă şi judecătorească) şi rezultă în principal din Constituţia României, precum şi dintr-o multitudine de alte acte normative. Specific autorităţilor din sistemul administraţiei publice le este faptul că, pe acest temei, adoptă, în mod unilateral, acte administrative de autoritate, care au caracter executoriu din oficiu, cu alte cuvinte se pot executa în mod direct, la nevoie apelându-se la forţa de constrângere a statului. Spre deosebire de celelalte autoritati ale statului, autoritatile administrative pot aplica ele însele măsurile de constrângere, prin propriile organe, chiar dacă respectivele masuri au fost stabilite de către instanţele judecătoreşti, prin sentinţe definitive şi irevocabile2. Acest lucru, nu trebuie însă să ne conducă nicidecum la concluzia că regimul de putere publică permite autorităţilor administrative sa exercite cu exces de putere a atributiile conferite de lege, în dauna celor administraţi. 1
A. Iorgovan, op. citată, 1994, p. 90 Ex. Conform art. 4 alin. (2) din Legea nr. 82/1999 privind înlocuirea închisorii contravenţionale cu sancţiunea obligării contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 228 din 21 mai 1999, primarul are obligaţia de a pune în executare mandatul de executare emis de instanţă, stabilind: - conţinutul activităţii ce urmează a fi prestată de contravenient, condiţiile în care făptuitorul execută sancţiunea, - programul de lucru. Pe pag.17!!!! 16 2
Dimpotrivă, într-un stat de drept, democratic, cetăţenii beneficiază de protecţia legii împotriva eventualelor abuzuri ale administraţiei, fiindu-le acordate diferite căi de atac împotriva eventualelor abuzuri ale administraţiei. Iată de ce, printre altele, a fost creat contenciosul administrativ, instituţie care are menirea de a proteja drepturile subiective si interesele legitime ale particularilor, care trebuie perceput ca fiind un element component al regimului de putere publică şi nu ca un element exterior acestuia. Aplicarea legii presupune din partea autorităţilor administrative desfăşurarea unor activităţi laborioase, şi anume: • activităţi de organizare a executării legii , care în fapt si in drept sunt activităţi de dispoziţie, materializate prin adoptarea de acte normative (ordonanţe şi hotărâri ale guvernului,ordine si instructiuni ale ministrilor, hotărâri ale consiliilor locale şi judeţene, dispoziţii ale primarilor si ale presedintilor consiliilor judetene, etc.); • activităţi de executare în concret a legii, concretizate prin emiterea de acte administrative cu caracter normativ sau individual, efectuarea de operaţiuni tehnico-materiale, încheierea unor contracte, prestarea unor servicii publice, etc. Astfel cum este acreditat în literatura de specialitate, noţiunile de ordine publică, securitate publică, interes public, servicii publice etc. au semnificaţii diferite, sensul lor fiind stabilit de factorul politic din societate, în funcţie de interesul acestuia la un moment dat. Prin interes public doctrina înţelege: „acele activităţi ce sunt necesare pentru satisfacerea unei nevoi sociale, apreciate ca atare de puterea politică”1, satisfacerea interesului general constituind insasi raţiunea de a fi a administraţiei publice. Scopul sistemului de autorităţi ce aparţin administraţiei publice nu poate fi altul decât satisfacerea nevoilor generale ale societăţii, altfel spus, satisfacerea interesului general (public), spre deosebire de cel al organizaţiilor private care urmăresc realizarea profitului. Se impune însă precizarea că nu orice activitate, deşi utilă, este de interes public. Acreditarea unei nevoi sociale la „rangul” de interes public implică în mod obligatoriu şi o reglementare legislativă pentru a permite acţiunea administraţiei. Aşadar, atâta vreme cât nu există o minimă reglementare legală, nu ne vom găsi în prezenţa interesului public şi, în consecinţă, autorităţilor administraţiei publice nu le incumbă nici o obligaţie juridică. Concluzionăm prin a releva faptul că interesul public variază prin conţinutul său în raport de voinţa politică la un anume moment dat. 1
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 92 17
Prin serviciu public legiuitorul înţelege „activitatea organizată sau, după caz, autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii unui interes legitim public”1. Semnificaţia noţiunii de serviciu public, modul de organizare şi funcţionare, sfera serviciilor publice, etc. vor fi analizate într-unul din capitolele următoare.
6. Statul şi puterea publică 6.1. Noţiunea de stat. Funcţiile statului. Statul poate fi definit ca fiind „modul de organizare şi manifestare a puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitate asupra unei populaţii aflate în acel loc şi care realizează conducerea socială în ansamblul ei, sprijinindu-se, la nevoie, pe constrângerea proprie, în vederea aplicării dreptului.”2 Prof. Tudor Drăganu defineşte statul drept „o instituţie având ca suport o grupare de oameni aşezată pe un spaţiu delimitat, capabilă de a-şi determina singură propria sa competenţă şi organizată în vederea exercitării unor activităţi care pot fi grupate în funcţiile: legislativă, executivă şi jurisdicţională”.3 Caracterul instituţional al statului rezultă din faptul că el reprezintă o organizaţie umană ce se întemeiază pe un set de reguli de drept, organizaţie ce desfăşoară activităţi menite să satisfacă nevoi sociale determinate. Statul, deşi are calitatea de reprezentant oficial al societăţii, nu trebuie confundat cu societatea şi nici cu întreaga populaţie, deosebindu-se de acestea prin modul de compunere şi prin structura autorităţilor sale. În cadrul unei societăţi democratice, statul nu se situează şi nici nu trebuie să se situeze deasupra sau în afara societăţii, el trebuind să exercite conducerea socială atât în folosul societăţii în ansamblul ei, a diverselor comunităţi regionale şi locale, precum şi al indivizilor priviţi ca entităţi distincte. În opinia profesorului Ioan Muraru, noţiunea de „stat” are două accepţiuni4. Într-o primă accepţiune, în sens larg, statul este înţeles ca sumă a trei elemente, şi anume: teritoriul, populaţia (naţiunea) şi suveranitatea (în 1
Art.2 alin.1 lit. m din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ,cu modificarile si completarile ulterioare. 2 Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj – Napoca, 2003, p. 59 3 Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar, vol. I, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1998, p. 116 4 Ioan Muraru Drept constituţional şi instituţii publice, Ediţia a VII-a, revăzută şi adăugită, Editura Actami, Bucureşti, 1997, p. 10 18
sensul puterii organizate statal). În această accepţiune, noţiunea de „stat” este sinonimă cu noţiunea de „ţară” şi include civilizaţia, resursele, oamenii, teritoriul, frontierele, autorităţile publice etc. În cea de-a doua accepţiune, în sens restrâns, noţiunea de „stat” desemnează forma organizată a puterii poporului, mai precis mecanismul sau aparatul statal. Această accepţiune este strict juridică. Statul a apărut ca o soluţie unică pentru dezvoltarea materială şi spirituală a societăţii,precum şi pentru conservarea valorilor umane din cadrul acesteia. Aşa cum am precizat, în opinia profesorului Tudor Drăganu, statul reprezintă o instituţie. Acesta se deosebeşte însă de alte instituţii, în primul rând, prin specificitatea activităţilor fundamentale pe care le îndeplineşte, activităţi care, în mod uzual, sunt denumite funcţii ale statului. Doctrina clasică a dreptului constituţional consideră că statul îndeplineşte trei funcţii, şi anume: funcţia legislativă, funcţia executivă şi funcţia judecătorească (jurisdicţională). a. Funcţia legislativă reprezintă acea activitate fundamentala a statului, care constă în edictarea unor norme de conduită socială, cu caracter general, impersonale, obligatorii şi de aplicabilitate repetată, fiind astfel susceptibile de a fi sancţionate prin intervenţia forţei de constrângere a statului; b. Funcţia executivă constituie activitatea fundamentala a statului care are ca obiect asigurarea bunului mers al serviciilor publice, organizarea aplicării şi executării în concret a legilor de către organele care constituie, în ansamblul lor administraţia unui stat; c. Funcţia judecătorească (jurisdicţională) este acea activitate fundamentala a statului care are ca obiect soluţionarea cu putere de adevăr legal şi în deplină independenţă, în cadrul unei proceduri publice şi contradictorii a conflictelor juridice, adică a acelor situaţii în care unul sau mai mulţi indivizi pretind, în contradictoriu cu alţii, că ordinea de drept a fost incalcata. Statul îşi determină singur propria competenţă, în sensul că activitatea agenţilor săi nu poate suferi vreo limitare prin deciziile unei autorităţi superioare. Această caracteristică a statului de a-şi determina singur competenţa se numeşte suveranitate. Din aceste motive, unii autori au definit suveranitatea ca fiind „competenţa competenţei”. Trebuie menţionat faptul că, până de curând, se credea că ideea de suveranitate nu acceptă recunoaşterea unei autorităţi superioare, oricare ar fi fost aceasta, învestită cu dreptul de a limita deplina libertate de acţiune a statului. Însă această concepţie absolută a ideii de suveranitate nu mai este împărtăşită astăzi, recunoscându-se, în general, că regulile dreptului internaţional pot, cel puţin în anumite domenii, să mărginească libera 19
determinare a statelor. În plus, în prezent se mai admite faptul că statul este obligat să respecte, la fel ca şi indivizii, regulile dreptului subiectiv.1 6.2. Caracteristicile puterii publice. Aşa cum am arătat, puterea publică sau puterea de stat este unul din cele trei elemente componente ale statului. Doctrina nu a formulat o definiţie unitară a ceea ce numim „puterea publică” pentru diferitele epoci de dezvoltare. Dacă, în cazul monarhiilor absolute, „puterea de stat” se confunda cu o singură persoană („L’Etat c’est moi” - „Statul sunt eu” spunea regele Franţei Ludovic al XIV-lea), în democraţiile moderne, puterea de stat apare ca un sistem de organe competente să exercite funcţiile statului: legislativă, executivă şi judecătorească. În prezent, noţiunea de „putere publică” exprimă, în mod abstract, ideea că pe un anumit teritoriu, un sistem de organe realizează funcţiile legislativă, executivă şi judecătorească în condiţii care exclud subordonarea lui faţă de o autoritate superioară sau concurentă. Atât anterior apariţiei statului, cât şi ulterior acestui moment, în societate au apărut diverse puteri sociale, unele având chiar caracter politic, care aveau sau nu trăsături asemănătoare puterii publice (de exemplu, caracter politic organizat teritorial şi coercitiv), însă puterea de stat are o serie de caracteristici care o disting în mod categoric de alte puteri sociale, de tipul partidelor politice, organizaţiilor sindicale, diverselor asociaţii etc. Profesorul Ioan Santai distinge următoarele caractere ale puterii publice: politic, teritorial, organizat, coercitiv, unic, suveran al puterii publice şi deplin.2 Caracterul politic al puterii de stat constă în faptul că promovează în mod organizat şi prin mijloace specifice, interese sociale filtrate prin conştiinţa legiuitorului şi consacrate juridic. La nivelul administraţiei, caracterul politic al puterii publice se manifestă în modul de formare şi organizare a Guvernului,in programul de guvernare, alegerea autoritatilor deliberative si executive ale administratiei publice locale, desemnarea prefecţilor, etc. Caracterul teritorial al puterii de stat rezidă în exercitarea ei asupra unei colectivităţi umane aşezată în mod permanent pe un anumit spaţiu geografic delimitat de frontiere, iar apartenenţa la acesta (inclusiv domiciliul ori reşedinţa persoanei fizice sau sediul persoanei juridice) reprezintă un criteriu important în ceea ce priveşte modul de manifestare a legăturii dintre stat şi subiectul de drept, precum şi în privinţa manifestării jurisdicţiei sale 1
Tudor Drăganu, op. citată, p. 116 Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, 2003, pp. 60-61 20 2
asupra acestuia, stabilind totodată limitele geografice în care şi până la care se manifestă puterea publică. Caracterul organizat al puterii publice se manifesta în exercitarea acesteia prin intermediul unor structuri instituţionalizate (denumite autorităţi publice sau puteri în stat), care îndeplinesc unele atribuţii sau funcţii specifice (legislativă, executivă şi judecătorească) şi sunt formate din persoane care au o calitate determinată,de parlamentari, funcţionari publici ori de magistraţi. Caracterul coercitiv al puterii de stat rezidă în posibilitatea de a impune individului care a incalcat legea, prin forţă, voinţa care consacră juridic interesele sociale generale. Într-o societate, puterea de stat deţine monopolul constrângerii fizice, având la dispoziţie mijloace proprii şi adecvate realizării ei, rol ce revine spre executare unor autorităţi executive specializate, cum sunt: poliţia, jandarmeria, executorii judecătoreşti, etc.). Caracterul unic al puterii publice trebuie perceput in sensul că, pe teritoriul unui stat nu este posibilă coexistenţa mai multor puteri publice. Acest caracter trebuie inteles ca un ansamblu omogen, care promovează în mod unitar aceleaşi interese generale, dar care, sub aspect organizatoric inglobeaza cele trei sisteme de autorităţi publice (legislativ, executiv şi judecătoreasc). Caracterul suveran al puterii de stat semnifică prioritatea acesteia fata de oricare alta putere sociala interna (faţă de care este supremă) sau, putere externa (faţă de care este independentă). Acest lucru semnifică limitarea oricărei puteri sociale interne în exercitarea ei la condiţiile stabilite sau recunoscute de puterea publică. Pe plan extern, alte state sau organisme internaţionale nu pot, de regulă, să-şi impună voinţa printr-o imixtiune în afacerile altui stat care respectă normele unanim admise ale dreptului internaţional, precum şi prevederile tratatelor la care este parte. Potrivit art. 2 din Constituţia României, republicată: „(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum. (2) Nici un grup şi nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu.” Caracterul deplin al puterii publice constă în modul nelimitat în care se exercită, în comparaţie cu oricare alta „putere socială” legal constituită, care are un domeniu mai restrâns de acţiune (partide, sindicate, asociaţii, etc.) şi care nu poate împiedica realizarea puterii publice. Evoluţia societăţii umane a demonstrat că puterea publică nu trebuie atribuita,prin lege,unei singure persoane sau autorităţi. Din acest motiv, statul este format din mai multe organe de stat sau autorităţi publice, care îndeplinesc numeroase activităţi esenţiale pentru desfăşurarea normală a 21
vieţii sociale, constituite în sisteme sau mecanisme, respectiv aparat de stat. În cadrul lor întâlnim aşa-numitele „puteri” ce realizează funcţiile sau activităţile fundamentale ale statului, şi anume funcţia legislativă, executivă şi judecătorească. 6.3. Principiul separaţiei puterilor în stat 6.3.1. Originea şi conţinutul principiului separaţiei puterilor în stat Principiul separaţiei puterilor în stat reprezintă „o condiţie primordială a statului de drept şi a constituţionalismului”.1 Separarea puterilor în stat apare ca o regulă fundamentală în organizarea, funcţionarea şi activitatea autorităţilor în ansamblul lor, regulă conform căreia puterea publică se manifestă prin existenţa puterilor legislativă, executivă şi judecătorească, ce funcţionează în mod independent una faţă de alta, dar în relaţiile de colaborare şi control reciproc. Unii autori de la sfârşitul secolului al XVIII-lea, în special Ch. Montesquieu, au acreditat opinia potrivit căreia regimul reprezentativ, fără separaţia puterilor statului ar putea duce la tiranie. În cazul în care naţiunea ar delega toate funcţiile statului unui singur organ, s-ar ajunge la atribuirea de puteri nelimitate unei persoane sau unei grupări de persoane, ceea ce ar constitui o ameninţare a libertăţii individuale. Mijlocul prin care acest pericol s-ar înlătura este, în concepţia acestor autori, separaţia puterilor statului, adică atribuirea diferitelor funcţii ale statului unor organe distincte şi independente unele faţă de altele. Trebuie subliniat faptul că Ch. Montesquieu n-a vorbit niciodată de principiul separaţiei puterilor statului, ci numai de separarea acestora. Conform principiului separaţiei puterilor statului, organele astfel create trebuie să fie independente unele faţă de altele, în sensul că nici unele nu pot să exercite funcţia încredinţată celeilalte. În acest mod, este cu neputinţă ca un organ al statului să fie subordonat altuia, deoarece activitatea fiecăruia ţine numai de el însuşi, nu de voinţa unor factori străini. Originea principiului separaţiei puterilor statului o regăsim deopotrivă în Anglia şi Franţa. Filozoful englez John Locke este cel care i-a dat prima formă doctrinară, subliniind importanţa unei separări a puterilor statului pentru garantarea libertăţii individuale. După Locke, activitatea statului presupune trei funcţii diferite: funcţia legislativă, executivă şi federativă. Deşi filozoful englez distinge trei funcţii separate în activitatea de ansamblu a statului, acesta nu consideră însă că fiecare dintre ele trebuie încredinţate unor organe separate. În opinia 1
Ion Deleanu, Separarea puterilor în stat. Reglementare constituţională şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale din România., în „Revista de Drept Public”, nr. 2/1995, p. 27 22
sa, doar funcţia legislativă şi cea executivă trebuie să fie exercitate de titulari distincţi şi independenţi, în timp ce puterea federativă şi cea executivă nu pot fi decât contopite. Referitor la funcţia judecătorească, Locke nu preconizează separarea ei de celelalte funcţii ale statului, ci consideră că ea se încadrează în mod firesc în funcţia legislativă. Ideile lui John Locke au constituit principala sursă ideologică din care s-a inspirat Ch. Montesquieu atunci când a reluat şi, totodată, a aprofundat problema separaţiei puterilor statului în opera sa „De l’Esprit des lois”. Această lucrare a făcut din Ch. Montesquieu adevăratul părinte al teoriei separaţiei puterilor statului, teorie căreia i-a dat o nouă formă şi consistenţă. În sinteză, opinia lui Ch. Montesquieu a fost aceea că în oricare stat există trei puteri distincte, şi anume: puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească, noţiunea de „puteri” fiind utilizată de autor pentru a desemna activităţile fundamentale ale statului. Autorul consideră că cele trei puteri menţionate trebuie să fie atribuite unor organe separate şi independente unele de altele. Explicaţia dată de Montesquieu a fost aceea că „orice om care are o putere este înclinat să abuzeze de ea”. Din acest motiv, trebuie găsită o modalitate prin care această tendinţă a naturii omeneşti să fie stăvilită. Modalitatea prin care abuzul de putere ar putea fi înlăturat este, potrivit lui Montesquieu, oprirea puterii de către putere („puterea să oprească puterea” – „que le pouvoir arrête le pouvoir”). Teza lui Ch. Montesquieu este astăzi tot atât de actuală ca şi în trecut. Orice autoritate publică, indiferent de natura ei, are tendinţa de a-şi extinde sfera de acţiune, puterea pe care o exercită. De aceea, echilibrul puterilor presupune, „limitarea reciprocă a acţiunii autorităţilor publice în funcţie de statutul lor constituţional şi legal”.1 Separaţia puterilor asigură ca puterea în stat să nu poată fi concentrată în mâna unei singure autorităţi, altfel spus, ca puterea în stat să se exprime prin mai multe „pârghii”. Totodată, separaţia puterilor în stat presupune, în mod necesar, şi colaborarea lor în realizarea specializării funcţionale a fiecărei autorităţi. În caz contrar, chiar caracterul unitar al statului ar fi periclitat. Aceste principii se aplică în diferite regimuri democratice prin intermediul unui sistem de ponderi şi contraponderi, sistem care diferă nu numai în funcţie de specificul sistemului constituţional dintr-un stat sau altul, ci şi, mai ales, în funcţie de evoluţia politică a societăţii, de jocul forţelor politice, îndeosebi al partidelor politice, în lupta lor pentru cucerirea şi exercitarea puterii. Principiul separaţiei şi colaborării puterilor statale asigură ca acestea să nu-şi depăşească limitele constituţionale şi legale ce definesc statutul 1
Oliviu Gherman, Separarea şi colaborarea puterilor – principiu fundamental al statului de drept, în „Revista de Drept Public”, nr. 2/1995, p. 12 23
fiecărei autorităţi publice în parte, precum şi ca activitatea acestor autorităţi să se exercite în temeiul şi cu respectarea legii. Din acest motiv, separaţia şi colaborarea puterilor este un principiu fundamental al statului de drept care, în ceea ce priveşte componentele structurii statale, impune ca activitatea fiecărui sistem de autorităţi să fie întemeiată pe lege. Principiul separaţiei şi colaborării celor trei puteri statale a fost consacrat ca atare în Constituţia României, republicată, care, în articolul 1 alin. (4), prevede „Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale”. Consacrarea expresă a acestui principiu în Constituţia României, republicată, are avantajul pe care întotdeauna o normă expresă îl prezintă faţă de acela rezultat în mod implicit din interpretarea diferitelor norme. Principiul neagă opusul său, cel al puterii unice, care întotdeauna a reprezentat o caracteristică a statului totalitar, dictatorial. Aşadar, acest principiu de organizare al puterii publice în statele democratice trebuie perceput într-un dublu sens, după cum urmează: a) pe de o parte, cele trei sisteme de autorităţi care exercită puterea publică, respectiv puterea legislativă, executivă şi judecătorească se organizează ca entităţi distincte, cu atribuţii proprii; b) pe de altă parte, activitatea desfăşurată de cele trei puteri statale se interferează, influenţându-se una pe cealaltă, într-o stare de echilibru şi control reciproc. Spre pildă, în relaţia dintre puterea legislativă şi cea executivă, regimul de separaţie are un „caracter suplu”1. Parlamentul (organul reprezentativ suprem al poporului şi unica autoritate legiuitoare a ţării) este abilitat să investească Guvernul, care răspunde politic exclusiv în faţa sa, iar Guvernul la rândul său, reprezintă principalul partener de lucru al Parlamentului, îndeosebi în procesul legislativ. Tot astfel, Preşedintele României, prin promulgarea legilor, încheie procesul legislativ, având şi posibilitatea de a cere reexaminarea acestora în cadrul termenului de promulgare. Faţă de autoritatea judecătorească, regimul de separaţie este însă rigid, nici una din autorităţile publice ce configurează puterea legiuitoare şi cea executivă neavând posibilitatea să influenţeze sau să exercite o ingerinţă ce ar afecta independenţa justiţiei. Acest dublu caracter al principiului separaţiei, suplu în relaţiile dintre legislativ şi executiv, asigurând un grad diversificat de colaborări, cu caracter specializat, între autorităţile publice specifice acestor puteri şi rigid în relaţiile dintre legislativ şi executiv , pe de-o parte, şi puterea judecătorească, pe de altă parte, reprezintă o particularitate a regimului constituţional din ţara noastră. Este o particularitate nu pentru că asemenea 1
Ibidem, p. 13 24
diferenţe nu s-ar găsi şi în alte regimuri constituţionale, ci ţinând seama de specificul relaţiilor de colaborare dintre autorităţile publice, în vederea asigurării, de către fiecare, a specializării sale funcţionale, a competenţelor constituţionale şi legale ce îi revin.
25
Capitolul II CENTRALIZARE, DECONCENTRARE ŞI DESCENTRALIZARE ADMINISTRATIVĂ
1. Scurtă privire istorică şi definirea conceptelor Sub aspectul organizării politice a puterii, doctrina de drept public operează cu trei mari noţiuni: statul unitar, statul federal şi uniunea de state. Fără a releva particularităţile fiecăreia dintre ele, nefiind acesta obiectul analizei noastre, vom constata că din punct de vedere administrativ se poate vorbi de mai multe regimuri juridice, determinate de relaţiile existente între puterea centrală şi puterile locale, şi anume: • un regim de centralizare administrativă; • un regim de deconcentrare administrativă; • un regim de descentralizare administrativă (autonomie locală)1. Revoluţia franceză din anul 1789 şi cele care i-au urmat în secolul XIX, au deschis calea trecerii de la conducerea centralizată, la descentralizarea administrativă a statelor europene. Această transformare reprezintă, în sens larg, transmiterea unei însemnate părţi din atribuţiile şi responsabilităţile guvernului central şi a celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, către autorităţile administraţiei publice locale. Acest transfer de autoritate de la nivelul central către nivele locale şi regionale, a fost motivat de faptul că dreptul colectivităţilor locale de a-şi administra ele însele problemele de interes local este, din punct de vedere istoric anterior statului.Altfel spus, nasterea administratiei locale a precedat apariţia administratiei centrale, întrucât comunele si orasele cu nevoile, interesele şi problemele lor specifice, au apărut înainte de naşterea statului. Începând cu Declaraţia franceză a drepturilor omului şi cetăţeanului şi cu apariţia teoriei separaţiei puterilor în stat, care au condus la detaşarea executivului de puterea legislativă şi judecătorească, s-a declanşat procesul de constituire a unei administraţii publice descentralizate. Numeroase elemente ale sistemului administrativ francez au fost preluate în secolul al XIX-lea şi de catre principatele dunărene. Ideea de autonomie locală a fost stipulată pentru prima dată în Regulamentele Organice ale Munteniei si Moldovei,care consacrau dreptul orăşenilor de a-şi promova şi apăra interesele, prin sfaturi orăşeneşti, alese de ei înşişi. 1
Jean-Pierre Dubois, Droit administratif, tome I, Eyrolles, Paris, 1992, p. 17 26
Bazele moderne ale administraţiei publice locale în tara noastra, au fost puse prin reformele legislative ale domnitorului Al. I. Cuza din 1864, respectiv prin Legea pentru comunele urbane şi rurale nr. 394 din 31 martie 18641 şi Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene nr. 396 din 31 martie 18642. Cele două legi au consacrat judeţele şi comunele ca circumscripţii teritorial-administrative, investite cu personalitate juridică, conferindu-le atribuţii cu caracter patrimonial şi de putere publică, administrate de consilii alese. Totodata,aceste două reglementări pot fi considerate ca fiind primele acte normative care, în detrimentul centralismului administrativ, au promovat descentralizarea administrativă. Fiind făcuţi aceşti primi paşi, în art. 106 al Constituţiei din 18663 se prevedea că instituţiile comunale şi judeţene sunt reglementate prin lege, ca în art. 107 să se stipuleze faptul că „aceste legi vor avea la bază descentralizarea administraţiunii mai completă şi independenţa comunală”. Aceeaşi poziţie a fost adoptată ulterior, de legiuitorul constituant din 1923, care în art. 108 stipula: „(1) Instituţiunile judeţene şi comunale sunt regulate de legi. (2) Aceste legi vor avea la bază descentralizarea administrativă...” Reglementând în continuare modul de formare a consiliilor judeţene şi a celor comunale, în alin. (3) se prevedea că membrii consiliilor judeţene şi comunale sunt aleşi de către cetăţenii români, prin vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu şi cu reprezentarea minorităţilor naţionale, după formele prevăzute de lege. Desemnarea pe calea votului a membrilor consiliilor judeţene şi comunale constituie una din trăsăturile esenţiale ale organelor administraţiei publice locale care le şi conferă acestora autonomia. Deşi cele două Constituţii proclamau principiul descentralizării administrative, în realitate, prin legile de organizare administrativă din 1925, dar mai ales cele din 1929 şi 1938, administraţia publică locală din ţara noastră era organizată şi funcţiona având la bază principiul centralizării. Astfel, prin Legea pentru unificarea administrativă din anul 1925, s-a prevăzut că reprezentantul puterii centrale în judeţe era prefectul (art.333), în plase, pretorul (art. 356), iar în comune, notarul (art. 366), toţi aceştia fiind salarizaţi de către stat, prevederi care atestă în mod indubitabil centralismul administraţiei. Legea pentru organizarea administraţiei locale din 3 august 1929, prin art. 292, împărţea ţara în 7 centre de administraţie şi inspecţie locală, numite directorate ministeriale locale, cu reşedinţa la Bucureşti, Cernăuţi, 1
Publicată în Monitorul Oficial din 31 martie 1864 Publicată în Monitorul Oficial din 31 martie 1864 3 Publicată în Monitorul Oficial nr. 142 din 13 iulie 1866 27 2
Chişinău, Cluj, Craiova, Iaşi şi Timişoara. Conform art. 298 din lege, directorul ministerial era reprezentantul Guvernului, şeful ierarhic al tuturor serviciilor ministeriale din directorat şi avea în subordinea sa prefecţii judeţelor care compuneau directoratul, fiind în acelaşi timp şi şefii poliţiei din judeţele respective. Prin Legea administrativă din 14 august 1938 s-au înfiinţat 10 ţinuturi, cuprinzând de la 4 până la 10 judeţe fiecare. Potrivit art. 54 din lege, descentralizarea serviciilor ministeriale s-a făcut în circumscripţii, care corespundeau ţinuturilor, fiecare minister având un serviciu exterior, care funcţiona pe lângă rezidentul regal, iar acesta era, conform art. 62, reprezentantul Guvernului în ţinut şi administratorul acestuia. Constituţiile din 19481, 19522 şi 19653 prevedeau, pentru organele locale ale administraţiei de stat, o dublă subordonare, atât faţă de consiliile (sfaturile) populare, organe locale ale puterii de stat, care le şi formau, precum şi faţă de organele administraţiei de stat ierarhic superioare, reieşind astfel, în mod indubitabil, caracterul centralizat al administraţiei, expresie a totalitarismului care a definit acea perioadă. Făcând această succintă trecere în revistă a evoluţiei reglementărilor legale privind organizarea administraţiei, trebuie să relevăm faptul că principiile centralizării, descentralizării şi desconcentrării administraţiei locale au constituit un permanent obiect de studiu al marilor noştri doctrinari în dreptul administrativ, mai ales în perioada interbelică. Astfel, analizând centralizarea administrativă, prof. Anibal Teodorescu arăta că „centralizarea este sistemul de administraţie în care raportul de dependenţă între cele două categorii de organe este atât de strâns, încât interesele judeţene sau locale sunt conduse după normele de reglementare venite de la centru, de către organele instituite, de către funcţionari numiţi direct de puterea centrală şi cu mijloacele financiare procurate de centru.”4 Abordând aceeaşi chestiune, prof. Paul Negulescu arăta că atunci „când un stat este astfel organizat încât satisfacerea intereselor locale sau speciale se face prin servicii publice, depinzând direct de puterea centrală şi ai căror titulari sunt numiţi de dânsa, atunci se zice că statul este centralizat. Prin urmare, prin centralizare trebuie să înţelegem regimul administrativ în care autorităţile locale şi speciale sunt numite de puterea centrală şi depind direct de dânsa.”5 1
Publicată în Monitorul Oficial nr. 87 bis din 13 aprilie 1948 Publicată în Monitorul Oficial din data de 27 septembrie 1952 3 Republicată în Buletinul Oficial nr. 65 din 29 octombrie 1986 4 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a II-a, Bucureşti, 1929, p. 240 5 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Editura Marvan, Bucureşti, 1934, pp. 6-10 28 2
Cu alte cuvinte, în centralism autoritatea şi puterea de decizie se află în mâna guvernului central şi a reprezentanţilor săi, nu există sau există foarte puţine organe alese, iar sfera atribuţiilor ce revin organelor locale este foarte restrânsă. În opinia prof. Anibal Teodorescu, descentralizarea administrativă este sistemul în care autorităţile judeţene sau locale au puterea de a priveghea singure la satisfacerea intereselor lor, prin organe alese de administraţi şi cu mijloace financiare proprii.1 Referindu-se la acelaşi principiu de organizare a administraţiei prof. Paul Negulescu sublinia: „Când însă regimul administrativ admite ca îngrijirea şi rezolvarea intereselor locale sau speciale să fie încredinţate la autorităţi ai căror titulari, aleşi de corpul electoral local, pot să stabilească norme valabile pentru locuitorii din aceea localitate, atunci avem descentralizare.”2 Se poate conchide că pentru a exista o descentralizare efectivă, unităţilor administrativ-teritoriale trebuie să li se recunoască „personalitatea morală”, „un patrimoniu distinct de acela al statului” şi „exerciţiul unor drepturi de putere publică”. Analizând cele două principii, centralizarea şi descentralizarea, prof. Paul Negulescu combate teza potrivit căreia ar viza şi sfera politicului. „După noi expresiunile de centralizare şi descentralizare trebuiesc întrebuinţate numai când e vorba de organizarea administrativă a unui stat şi de stabilit raporturile între puterea centrală şi serviciile administrative locale şi speciale … Or, când vorbim în dreptul administrativ de descentralizare, nu înţelegem ca subdiviziunile teritoriale ale statului să aibă o autonomie complectă, ele nu au decât dreptul de a-şi rezolva unele chestiuni de interes local. Prin centralizarea politică a unui stat, nu s-ar putea înţelege decât un stat unitar, iar printr-un stat descentralizat politiceşte, un stat federal.”3 Aşadar, descentralizarea se situează exclusiv în domeniul administraţiei fiind limitată, conform voinţei legiuitorului, care-i acordă acesteia „drepturi derivate”, adică o anumită competenţă. În legătură cu modul de exercitare a administraţiei publice, centrale şi locale, se impune să mai analizăm două aspecte privind centralizarea şi descentralizarea în judeţe şi oraşe a serviciilor publice ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale. Prin deconcentrare administrativă prof. Anibal Teodorescu înţelegea „a lărgi cât mai mult atribuţiile agenţilor puterii centrale aşezaţi în
1
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, ediţia a II-a, vol. I, 1929, Bucureşti, p. 240 2 Paul Negulescu, op. citată, p. 610 3 Idem, p. 614 29
judeţe şi comune”, iar prof. Paul Negulescu analizând acelaşi principiu, îl definea astfel: „Când se acordă unei autorităţi locale sau speciale, ai cărui titulari sunt numiţi de puterea centrală, dreptul de a lua anumite deciziuni, nu se poate zice că avem descentralizare, cu toate că s-ar putea acorda o oarecare autonomie acelei autorităţi. În cazul acesta avem o diminuare a sistemului de centralizare. Această formă micşorată de centralizare poartă numele de deconcentrare.”1 Deci, ne găsim în prezenţa unei desconcentrări administrative în cazurile în care organele centrale ale administraţiei publice lărgesc competenţele serviciilor proprii descentralizate în unităţile administrativteritoriale în care acestea au fost organizate. Aşadar, deconcentrarea administrativă este o formă de diminuare a centralizării administrative şi nu un element al descentralizării administrative. Ne-am afla în prezenţa unei descentralizări administrative numai în cazurile în care organele administraţiei publice centrale ar transmite organelor administraţiei publice locale alese, respectiv consiliilor locale şi judeţene şi primarilor, o parte din atribuţiile lor, pentru că, aşa cum arată prof. Antonie Iorgovan „autorităţile descentralizate nu sunt decât cele care realizează autonomia locală, autorităţi alese de cetăţeni, adică consiliile locale, primarii şi consiliile judeţene.”2 2. Centralizarea administrativă Prin centralizare administrativă se înţelege organizarea şi funcţionarea unui sistem administrativ în cadrul căruia exercitarea atribuţiilor administrative este conferita numai de organele statului. În centralism, autoritatea vine întotdeauna dela cel mai inalt nivel ierarhic, guvernul central şi reprezentanţii săi in teritoriu deţin in totalitate puterea de decizie, nu există sau sunt prea puţine organe alese, iar atribuţiile acestora sunt restrânse. Între organele centrale,pe de o parte, şi cele locale ale administraţiei,pe de alta parte, există raporturi de subordonare riguros reglementate prin lege. Acest sistem administrativ a cunoscut o lungă istorie, fiind promovat de doctrinele etatiste, caracterizate prin elementul dominant, centralismul de stat, în detrimentul iniţiativei locale. Doctrinele etatiste s-au bucurat de o largă popularitate în cea de-a doua jumătate a secolului al XIX-lea, reuşind să se impună în importante state europene ca Franţa, Germania, Rusia, etc. Cele mai importante variante ale doctrinelor etatiste au fost considerate următoarele: 1 2
Paul Negulescu, op. citată, p. 611 Antonie Iorgovan, op. citată, Vol. I, 2001, p. 448 30
a) doctrina socialismului de stat, reprezentată prin lucrările lui Schumacher, care a jucat un rol important în Germania la finele secolului XIX; b) doctrina solidaristă, al cărui reprezentant de marcă a fost Leon Bourgeois; c) doctrinele socialiste şi comuniste. Un element comun al acestor doctrine îl reprezintă teza potrivit căreia, activitatea izolată a unui individ este inferioară activităţii sofisticate şi coordonate a mai multora, combătând astfel doctrina individualistă, promovata de doctrina liberală. Adepţii doctrinelor etatiste sunt susţinătorii convinşi ai protecţionismului de stat în domeniile „strategice” ale societăţii, militează pentru supravegherea continuă a individului prin introducerea autorizării prealabile, altfel spus, promovează limitarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti. După cel de-al doilea război mondial, în statele Europei Centrale şi de Est au fost instaurate regimuri comuniste, pro-sovietice, care au cunoscut experienţa unor sisteme de administrare super-centralizate, în care toate autorităţile administrative erau subordonate ierarhic statului-partid1, partidul unic fiind singura putere conducătoare. În concluzie, centralizarea administrativă ca sistem de organizare statală prezintă următoarele caracteristici: • statul este singura persoană morală de drept public, politicoteritorială; • interesul public este unic, cel al statului centralizat; • organizarea administraţiei se bazează pe o ierarhie strictă, subordonată faţă de guvernul central; • competenţa autorităţilor locale este limitată, reprezintă voinţa statului şi nu pe cea a a colectivităţilor locale; • statul exercita un riguros control ierarhic (anterior, concomitent şi posterior), putând anula, modifica sau suspenda actele autorităţilor locale. 3. Deconcentrarea administrativă Acest principiu îşi găseşte suportul constituţional în art. 120 alin.(1) din Constituţia României, republicată, conform căruia: „Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice.” 1
V. Popa, I. Munteanu, De la centralism spre descentralizare, Editura Cartier, Chişinău, 1998, p.16 31
Inconvenientele şi dezavantajele centralizării administrative, sub aspectul eficacităţii activităţii administraţiei, sunt rezolvate parţial în regimul administrativ deconcentrat. Trebuie precizat faptul că în cadrul organizării administrative a unui stat, nu poate fi vorba numai despre centralism sau descentralizare, între acestea existând moduri de organizare intermediară. Prin deconcentrare se realizează un transfer de autoritate, care, dacă nu este riguros stabilită, poate stânjeni viaţa locală mai mult decât sistemul centralizat, prin apropierea tutorelui, reprezentant al puterii centrale, de colectivitatea locală. Conform art.2 lit. j din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/20061 deconcentrarea reprezintă „redistribuirea de competenţe administrative şi financiare de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale către propriile structuri de specialitate din teritoriu”. Aşadar, caracteristicile centralizării administrative se menţin, cu excepţia faptului că în teritoriu nu mai există simplii agenţi ai centrului, ci autorităţi administrative propriu-zise, care dispun de competenţe proprii. Aceste structuri sunt numite şi revocate de centru, faţă de care sunt subordonate şi răspunzătoare. Ele deservesc interesul unic al statului, dar pentru anumite chestiuni de interes local (de mai redusă importanţă) au competenţe proprii, problemele de interes major constituind exclusiv atributul centrului. Modul în care se realizează partajarea competenţei între centru şi autorităţile administrative desconcentrate, reflectă gradul de deconcentrare administrativă. În toate situaţiile însă, structurile teritoriale desconcentrate au obligaţia de a raporta centrului situaţia din teritoriu şi de a executa ordinele acestuia. Deconcentrarea poate îmbrăca două forme: a) pe verticală, sporindu-se competenţele serviciilor exterioare ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei centrale; b) pe orizontală, amplificându-se în acest caz competenţele conducătorului serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripţie administrativă, cum ar fi prefectul, spre pildă. În concluzie, relevăm că şi acest sistem de organizare administrativă menţine o administraţie unitară, care însă nu mai păcătuieşte prin uniformitate, autorităţile desconcentrate putând adapta la specificul local măsurile şi ordinele transmise de la centru. Totuşi, trebuie reţinut faptul esenţial acela că deconcentrarea administrativă menţine puterea ierarhică în detrimentul autonomiei locale. 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006 32
4. Descentralizarea administrativă Fără a fi un sistem de organizare perfect, descentralizarea administrativă şi-a dovedit viabilitatea în toate statele cu democraţie dezvoltată şi economie de piaţă, motiv pentru care trebuie promovată şi în sistemul de organizare al administraţiei şi serviciilor publice româneşti. Descentralizarea administrativă prezintă următoarele particularităţi: • statul încetează să mai fie singura colectivitate teritorială recunoscută şi unica persoană juridică de drept public; • colectivităţile teritoriale locale, organizate potrivit legii (judeţele, oraşele si comunele) sunt persoane morale de drept public,politico-teritoriale, având capacitate de drept public şi interese publice proprii, distincte de cele ale statului; • pentru satisfacerea intereselor publice, colectivităţile locale dispun de autorităţi administrative proprii precum şi de mijloacele materiale, financiare şi umane necesare.1 • autorităţile administratiei publice locale reprezentative cărora colectivităţile locale le va încredinţa administrarea treburilor publice se desemnează prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Aşadar, puterea autorităţilor reprezentative de la nivelele locale nu vine de la centru, ci de la corpul electoral local, pe calea alegerilor. Ele nu sunt numite, nu se subordonează şi nu pot fi revocate de administraţia statului. In consecinţă, administraţia publică îşi pierde caracterul unitar, ea fiind formată din administraţia statului şi administraţia colectivităţilor locale. • existenţa unui control de stat, denumit tutelă administrativa,care se exercita asupra legalităţii activităţii desfăşurate de autorităţile administratiei publice locale autonome. În literatura de specialitate din ţară şi din străinătate descentralizarea îmbracă două forme: descentralizarea teritorială şi descentralizarea tehnică (descentralizarea serviciilor publice).2 Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese comune ale locuitorilor dintr-o fracţiune geografică, porţiune din teritoriul de stat (judeţ, oraş, comună), interese distincte faţă de interesele naţionale, şi care se manifestă în cele mai diverse domenii de activitate. 1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Universităţii „Lucian Blaga”, Sibiu, 1998, p. 174; C.G. Rarincescu, Drept administrativ, Editura „Gh. Stăncescu”, Bucureşti, 1927, p. 197; Antonie Iorgovan, op.citată, vol. I, 2001, p. 59 2 Andre de Laubadere, Manuel de droit administratif, L.G.D.J., Paris, 1978, p. 157; Antonie Iorgovan, Drept administrativ - Tratat elementar, Editura Actami, Bucureşti, 1994, pp. 214-216 33
Descentralizarea tehnică care constă în descentralizarea serviciilor publice, presupune existenţa unor persoane morale de drept public care prestează servicii publice de interes local, detaşate din sfera serviciilor statale. Aceste persoane morale au fost denumite în literatura de specialitate din perioada interbelică stabilimente publice locale.1 Doctrina actuală reţine ideea potrivit căreia descentralizarea teritorială constă în repartizarea unor atributii administrative, impusă de diversitatea socială şi politică a ţărilor, asupra întregului teritoriu, în timp ce descentralizarea tehnică corespunde exigenţelor unei repartizări armonioase a funcţiilor între diferite ramuri ale administraţiei. Prima răspunde, astfel, unor aspiraţii politice, iar cea de-a doua unor preocupări de eficienţă, de gestionare a intereselor locale. Indiferent de formă, autorii contemporani sunt unanimi în a aprecia descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă şi nu una politică, aceasta întâlnindu-se numai în situaţia statelor federale. Opiniile exprimate în doctrină îşi găsesc şi un suport legal. Astfel, descentralizarea este definită ca fiind: „transferul de competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul privat”.2 5. Autonomia locală Potrivit opiniilor exprimate în literatura de specialitate din perioada interbelică, principiul descentralizării în organizarea administraţiei presupune şi autonomia locală, nu de puţine ori cele două principii fiind tratate împreună. Prof. Anibal Teodorescu considera că autonomia locală s-a manifestat din punct de vedere istoric anterior apariţiei statului, ea păstrându-se ca realitate socio-psihologică şi economică chiar şi în cele mai totalitare regimuri. Ca realitate juridică însă, autonomia locală a fost,este şi va fi influenţată de mai mulţi factori, printre care: tradiţia istorică, cadrul geografic, resursele economice, gradul de instrucţie civică sau politică şi nu în ultimul rând de reglementările naţionale şi internaţionale. În viziunea contemporană, autonomia locală se manifestă sub mai multe aspecte şi pe mai multe planuri. Astfel, sub aspectul capacităţii juridice, colectivităţile locale (regiunile, judeţele, oraşele, comunele etc.) sunt subiectele de drept distincte de stat, având interese publice proprii, recunoscute ca atare de legiuitor. 1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediţia a IV-a, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 171 2 Vezi art.2 lit.l din Legea-cadru a descentralizării nr. 195 din 22 mai 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006 34
Pe plan instituţional, acestea sunt reprezentate de autorităţi administrative proprii, alese prin vot universal (consilii locale, consilii judeţene, primari) şi care nu se găsesc în raporturi de subordonare faţă de aparatul de stat central. În planul autonomiei decizionale, autorităţile administraţiei publice locale au competenţe generale şi adoptă decizii în interesul colectivităţilor pe care le reprezintă. În sfârşit, dar cel puţin de aceeaşi importanţă, autonomia locală nu se poate manifesta în mod real decât dacă este recunoscută şi în planul resurselor financiare, materiale şi umane de care dispun. Astfel, colectivităţile locale au bugete proprii, dispun de un patrimoniu în care sunt incluse bunurile ce aparţin domeniului public şi privat al judeţului, oraşului sau comunei şi sunt deservite de funcţionari publici selectaţi pe criteriul competenţei. Problema autonomiei locale s-a pus cu tot mai multă acuitate în ultimii 15 – 20 de ani ai secolului trecut, cu deosebire în spaţiul european, fiind adoptată la Strasbourg la data de 15 octombrie 1985 Carta europeană a autonomiei locale, ratificată de Parlamentul României prin Legea nr. 199/19971. Conform art. 3 pct. 1 din Cartă, „Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă ale autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice.” Aproape identic, Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, stipulează în art. 3 (1): „Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi gestiona, în numele şi interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii.” Apoi, în art. 4 al legii este stabilit conţinutul autonomiei locale, specificându-se că este numai administrativă şi financiară şi priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele, atribuţiile şi gestionarea resurselor care aparţin unităţii administrativ-teritoriale. Aşadar, autonomia locală nu trebuie confundată cu independenţa absolută, cu o izolare totală a autorităţilor administraţiei publice locale, faţă de administraţia centrală de stat. Ea nu poate îmbrăca înţelesul independenţei acordate unei colectivităţi politice. Autorităţile prin care se exercita autonomia locală nu au putere de decizie politică majoră, ci îşi desfăşoară activitatea în funcţie de voinţa politică statală, exprimată în legile adoptate de Parlament.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 331 din 26 noiembrie 1997 35
Capitolul III DREPTUL ADMINISTRATIV - CADRU JURIDIC DE REALIZARE A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
1. Dreptul administrativ - ramură a dreptului public Normele juridice apricabile in societate au fost grupate, încă din timpul Imperiului Roman, în două mari categorii: norme de drept „public” şi norme de drept „privat”. Evoluţiile ulterioare ale societăţii omeneşti şi implicit ale dreptului nu au înlăturat separaţia dintre cele două mari categorii şi nici nu au creat altele noi, ramurile de drept apărute ulterior încadrându-se într-una sau alta dintre ele. Trebuie menţionat totuşi faptul că „teoria generală a dreptului socialist” din ţara noastră nu mai recunoştea împărţirea dreptului în public şi privat, asupra acestei teorii revenindu-se după Revoluţia din 1989.1 Făcând o sinteză a studiilor întreprinse în materie, putem afirma că „dreptul public” cuprinde normele juridice care reglementează următoarele domenii: • organizarea şi funcţionarea statului; • raporturile(relatiile) care se stabilesc intre diferitele autorităţi publice; • raporturile statuate intre stat si celelalte autorităţi publice, pe de o parte şi particulari, persoane fizice şi juridice, pe de altă parte; • raporturile dintre state; Aceste norme sunt grupate în funcţie de specificul obiectului de reglementare în ramuri distincte de drept, din dreptul public făcând parte următoarele ramuri de drept: constituţional, administrativ, penal, procesual penal şi procesual civil, internaţional public, celelalte ramuri de drept alcătuind dreptul privat. Prof. Paul Negulescu arăta că: „Dreptul public se ocupă de interesele generale, studiază organizarea politică a colectivităţii, stabileşte organele ei, arată raporturile care există între aceste organe, între aceste organe şi între alte grupuri sociale, precum şi raporturile dintre particulari şi aceste grupări; 1
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, 1996, p. 7, pct. 7 subsol 36
el stabileşte normele după care au să procedeze, în limitele stabilite de lege, deţinătorii puterii publice; pe câtă vreme dreptul privat se ocupă cu satisfacerea şi regularea intereselor particulare.”1 Autorul consideră că este importantă distincţia dintre dreptul public şi dreptul privat, între cele două ramuri de drept existând deosebiri de esenţă, astfel: a) normele de drept privat sunt mai cristalizate şi mai stabile decât cele de drept public, ultimele fiind mult mai elastice şi variabile întrucât depind în mod direct de factorul politic; b) în dreptul privat, orice persoana poate fi titulara a unui drept, indiferent dacă are sau nu cetăţenia statului respectiv, fără deosebire de naţionalitate, religie şi sex, spre deosebire de dreptul public care are norme specifice, impunând unele interdicţii;Spre pilda, domiciliul într-o anumită unitate administrativ-teritorială condiţionează mandatul primarului,conform art.72,alin.(2),lit.c)din Legea nr.215/2001-legea administratiei publice locale,republicata; c) în timp ce dreptul public se bazează pe reglementarea prin lege a competentei autoritatilor publice,exercitarea acesteia fiind obligatorie pentru autoritatile publice, în dreptul privat este aplicabil principiul potrivit căruia „tot ceea ce nu este interzis este permis”; d) în instituţiile dreptului privat, cu excepţia celor privind instituţia familiei, constatăm preponderenta caracterului lucrativ (profitabil) al acestora, spre deosebire de instituţiile de drept public in cadrul carora primează satisfacerea interesului general. ( Spre exemplu: contractul de vânzare-cumpărare,contractul de locaţiune etc., comparativ cu serviciile publice de sănătate, cultură, etc.). e) în dreptul public, publicitatea si transparenta constituie principii definitorii, viaţa publică desfăşurându-se în mod public, spre deosebire de dreptul privat guvernat de principiul confidenţialitatii. De exemplu, şedinţele consiliului local, ale instanţelor judecătoreşti etc. sunt publice, deosebit de normele dreptului muncii,dreptului civil etc.potrivit carora salariul, contul în bancă etc. - sunt informatii confidentiale)2. 2. Obiectul, definiţia şi trăsăturile dreptului administrativ Activitatea desfăşurată de autorităţile administraţiei publice este foarte diversă şi complexă, precum la fel de diverse şi complexe sunt problemele celor pe care-i administrează, persoane fizice şi juridice. Această activitate, după cum am văzut deja, este reglementată de un complex de 1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale., vol. I, ediţia a IV-a, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, pp. 33-34 2 Paul Negulescu, op. citată, pp. 35-37 37
norme juridice, dintre acestea un grup special formând ramura dreptului administrativ. În consecinţă, se poate afirma că obiectul dreptului administrativ îl constituie acel grup de norme juridice care reglementează anumite relaţii sociale din sfera de administrare a treburilor statului şi ale colectivităţilor locale, alte categorii de relaţii sociale fiind reglementate prin norme aparţinând altor ramuri de drept, cum ar fi: dreptul constituţional, dreptul civil, dreptul financiar, dreptul familiei, etc. Este indubitabil faptul că normele dreptului administrativ reglementează organizarea, funcţionarea şi activitatea administraţiei publice în principal, normele dreptului administrativ aplicându-se administraţiei publice împreună şi cu alte norme juridice aparţinând altor ramuri de drept. Pe de altă parte, normele dreptului administrativ nu acţionează exclusiv în sfera de activitate a autorităţilor administraţiei publice, ci aşa cum am mai relevat, se aplică şi autorităţilor care exercită puterea legislativă sau judecătorească, în anumite situaţii. Analizând relaţiile sociale din sfera administraţiei publice reglementate de dreptul administrativ împreună cu alte ramuri ale dreptului public, prof. Antonie Iorgovan reţine trei situaţii, după cum urmează: a) raporturi reglementate de dreptul administrativ, subsecvent altei ramuri de drept (ex. dreptul constituţional); b) raporturi reglementate de dreptul administrativ, ca drept comun pentru alte ramuri (ex. dreptul financiar); c) raporturi reglementate de dreptul administrativ în colaborare cu alte ramuri (ex. dreptul internaţional public). În alte situaţii, raporturile sociale din sfera administraţiei publice sunt reglementate de dreptul administrativ împreună cu ramuri ale dreptului privat şi nu ale dreptului public precum în exemplele sus-menţionate. În aceste situaţii, dreptul administrativ cu încărcătura sa politico-statală de putere publică, joacă rolul de „drept comun” pentru anumite instituţii juridice sau chiar ramuri ale dreptului privat, cum este cazul dreptului familiei, dreptului civil, dreptului funciar etc., guvernând şi orientând aceste reglementări în sfera administraţiei publice. Această întregire şi mijlocire dintre normele diferitelor ramuri de drept, are drept consecinţă crearea unor reglementări complexe, dând naştere unor instituţii mixte de drept administrativ şi de drept civil sau de drept administrativ şi dreptul familiei ori de dreptul muncii. În sfârşit, în dreptul public contemporan este admisă teza potrivit căreia normele de drept administrativ, în condiţiile prevăzute de lege, pot reglementa şi relaţii sociale din sfera „faptului administrativ” care mijloceşte realizarea competenţei altor organe de stat decât cele administrative (de exemplu, refuzul de a rezolva o cerere), teză consacrată şi 38
în art. 52 din Constituţie. În aceste situaţii, de vreme ce regimul administrativ este impus de legiuitorul constituant ca mijloc şi nu ca scop în sine, este firesc să apreciem că el intervine într-un raport subsecvent faţă de alte regimuri, mijlocind însă realizarea acestora. În contextul prezentat, dreptul administrativ poate fi definit ca fiind acea ramură a dreptului public, care reglementează relaţiile sociale din sfera administraţiei publice, precum şi pe cele de natură conflictuală, dintre autorităţile administraţiei publice sau alte autorităţi statale, pe de o parte, şi cei vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ale acestor autorităţi, pe de altă parte1. Din definiţie putem desprinde următoarele trăsături ale dreptului administrativ: a) Dreptul administrativ este o ramură a dreptului public; b) Dreptul administrativ cuprinde norme care stabilesc organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice, a serviciilor publice, precum şi raporturile dintre ele; Aceste norme de natură administrativă le regăsim în: Constituţie, legi organice, legi ordinare, precum şi în acte administrative (ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului, ordine şi instrucţiuni ale miniştrilor, hotărâri ale consiliilor locale etc.). Tocmai pentru aceste considerente, normele de drept administrativ nu trebuie confundate şi identificate cu actele administrative, iar, pe de altă parte, actele administrative pot să cuprindă norme specifice altor ramuri de drept, spre exemplu: de drept financiar, civil, dreptul muncii etc. În acelaşi timp însă, dreptul administrativ nu cuprinde toate normele juridice care reglementează administraţia, ele rezultând din norme ale dreptului civil (raporturile patrimoniale din cadrul administraţiei publice, spre exemplu), de drept financiar etc. ; c) Obiectul propriu de reglementare al dreptului administrativ îl formează relaţiile sociale specifice administraţiei publice, denumite raporturi juridice de drept administrativ; d) Consacra un ansamblu de reguli specifice activităţilor administrative, care se diferenţiază de cele care reglementează relaţiile dintre particulari, reguli care constituie „regimul juridic administrativ” şi care deosebeşte dreptul administrativ de dreptul privat, în special de dreptul civil. În principiu, problemele care apar în activitatea organelor administraţiei publice se pun în alţi termeni faţă de cele născute între particulari, diferenţă generată de faptul că organele administraţiei sunt înzestrate cu putere publică şi acţionează în scopul satisfacerii interesului general, pe când particularii, de pe poziţii de egalitate, urmăresc satisfacerea 1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 121 39
intereselor proprii, rezultând de aici, în mod evident, specificitatea administraţiei. Pe de altă parte, tehnica juridică de acţiune a autorităţilor administraţiei publice este diferită de cea utilizată de particulari în raporturile dintre ei. Astfel, emiterea (adoptarea) actelor de drept administrativ se realizează cu îndeplinirea unor formalităţi procedurale premergătoare, concomitente şi ulterioare, cu respectarea unor condiţii de fond şi formă ale actului administrativ, spre deosebire de actele civile – în care operează principiul consensualismului. De asemenea, autorităţile administraţiei publice pot hotărî, în mod unilateral, organizarea şi funcţionarea unor servicii publice. Toate aceste elemente sunt proprii raporturilor de drept administrativ, în care este implicată administraţia publică. e) Caracterul de mobilitate al normelor sale, superior faţă de cel al normelor dreptului privat.Acest caracter decurge din necesitatea adaptării dreptului public la specificul administraţiei, acela de a servi interesul public, aflat într-o continuă si dinamica transformare. Ca o consecinţă firească a acestei realităţi sociale, în dreptul administrativ asistăm deseori la modificări, completări şi abrogări de acte normative, spre deosebire de dreptul privat in cadrul caruia legislaţia se bucură de o stabilitate mult mai mare. f) În dreptul administrativ,apararea interesul public are prioritate faţă de protectia interesului privat. Ideea de bază a acestei trăsături este aceea că, în orice stat de drept voinţa politică este exprimată în lege, ea reprezintă interesele statului şi ale colectivităţilor locale şi-n consecinţă prevalează în faţa interesului privat. Cu toate acestea, interesul privat este ocrotit prin variate modalităţi, astfel încât particularul să nu sufere abuzuri din partea administraţiei publice. Aşa de exemplu, art. 52 din Constituţia României precum şi Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 conferă persoanelor fizice şi juridice posibilitatea de a se adresa instanţelor judecătoreşti, ori de câte ori consideră că administraţia publică,prin actele si actiunile sale, le-a lezat un drept subiectiv sau un interes legitim. g) Inexistenţa unui cod administrativ. Marea diversitate a normelor şi frecventele modificari care survin în legislaţia din domeniul administratiei publice, au determinat inexistenţa unei codificări a dreptului administrativ, acest demers fiind foarte dificil de realizat. 40
h) Răspunderea în dreptul administrativ constituie de asemenea o particularitate a acestuia. În condiţiile statului de drept, este firesc ca atât statul, precum şi autorităţile administraţiei publice,demnitarii şi funcţionarii publici care le compun să răspundă pentru acţiunile lor, formele specifice de răspundere şi pedepsele aplicabile acestora constituind obiectul unor reglementări speciale,cum sunt:Legea nr. 115/19991 privind responsabilitatea ministerială, Legea nr. 188/19992 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare etc.. 3. Normele dreptului administrativ Normele de drept administrativ reglementează conduita subiecţilor de drept, autoritati publice,persoane fizice si persoane juridice,care participă la înfăptuirea administraţiei publice Normele dreptului administrativ se particularizează prin următoarele trăsături: a) reglementează raporturi sociale care se stabilesc între autorităţile administraţiei publice, precum şi între acestea şi particulari (persoane fizice şi juridice), în realizarea sarcinilor administraţiei publice; b) normele dreptului administrativ sunt foarte variate, fiind întâlnite practic în aproape toate domeniile şi sectoarele de activitate; c) cu excepţia celor cuprinse în Constituţie şi în legi, normele dreptului administrativ se emit în baza şi în vederea executării legii. În ceea ce priveşte structura lor, aidoma ca la oricare normă juridică si la normele dreptului administrativ întâlnim o structură logico-juridică şi o structura tehnico-juridică. Structura logico-juridică este formată din trei elemente, respectiv: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea, cu particularitatea că ipoteza este deseori foarte dezvoltată, iar dispoziţia se prezintă, de regulă, în termeni imperativi. Ipoteza prevede împrejurările şi condiţiile în care se aplică, precum şi subiecţii la care se referă dispoziţia. Tot în ipoteză sunt cuprinse şi alte părţi ale normei, cum sunt: definiţiile, principiile, scopul activităţii unui organ, înţelesul unor termeni etc. Dispoziţia normei consacră conduita pe care trebuie să o urmeze subiectii de drept la care se referă .Cu alte cuvinte,ce trebuie să facă sau,ce trebuie să nu facă acestia. 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 300 din 28 iunie 1999 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 600 din 8 decembrie 1999, cu modificările şi completările ulterioare, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările ulterioare, modificată şi completată prin Legea nr. 251 din 23 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 574 din 4 iulie 2006 41 2
În general este categorică, imperativă, deoarece relaţiile sociale care fac obiectul reglementării dreptului administrativ se desfăşoară în procesul de realizare a puterii publice. Astfel, principalele norme de drept administrativ au o dispoziţie cu caracter onerativ (prin care subiectele de drept sunt obligate la o anumită conduită, prestaţie) sau cu caracter prohibitiv (cuprinzând reguli de interzicere a unor acţiuni, obligaţii de abţinere) şi, mai rar, normele au caracter permisiv. Sancţiunea normei arată consecinţele juridice care decurg din nerespectarea normei. La fel ca şi în alte ramuri de drept ,sancţiunea normei de drept administrativ nu rezultă întotdeauna în mod expres, ea putand fi dedusă în mod logic din conţinutul normei juridice respective. Structura tehnico-juridică a normei juridice de drept administrativ are în vedere forma in care se exprima conţinutul normei,altfel spus, modul de redactare al acesteia. Dreptul comun în aceasta materie îl constituie Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative1,cu modificarile si completarile ulterioare. Normele de tehnică legislativă stabilesc părţile constitutive ale unui act normativ, structura, forma şi modul de sistematizare a conţinutului acestuia, procedeele tehnice folosite în activitatea de elaborare, modificare, completare şi abrogare a actelor normative, limbajul şi stilul acestora etc. Elementul structural de bază al părţii dispozitive îl constituie articolul, conform art. 43 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Normele dreptului administrativ pot fi clasificate după mai multe criterii, astfel: a) După obiectul reglementării distingem norme organice, norme de drept material şi norme de drept procesual. Normele organice sunt acele norme ale dreptului administrativ care reglementează înfiinţarea, organizarea, funcţionarea şi desfiinţarea unor autorităţi ale administraţiei publice precum şi raporturile dintre aceste autorităţi. Normele de drept material reglementează drepturi şi obligaţii ale subiectelor de drept administrativ, iar normele de drept procesual reglementează principiile şi procedura după care se desfăşoară activitatea autorităţilor administraţiei publice. b) După sfera de cuprindere, normele dreptului administrativ pot fi: • norme generale - care au o sferă largă de reglementare; • norme speciale - care reglementează numai o anumită problematică sau se referă la o anumită categorie de subiecţi; 1
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004 42
• norme de excepţie - care reglementează situaţii apărute în mod excepţional (calamităţi, catastrofe etc., sau cazul ordonanţelor de urgenţă - emise conform art. 115 alin. 4 din Constituţie). c) În funcţie de caracterul dispoziţiei, normele de drept administrativ se clasifică în: • norme onerative - care obligă subiectele cărora li se adresează să efectueze o anumită acţiune; • norme prohibitive - care interzic anumite acţiuni; • norme permisive - care lasă subiecţilor de drept libertatea să desfăşoare sau nu anumite acţiuni. 4. Izvoarele dreptului administrativ Izvoarele dreptului administrativ pot fi definite ca fiind formele de exprimare ale normelor de drept administrativ care nasc, modifică sau sting raporturi administrative. Izvoarele formale ale dreptului administrativ sunt următoarele: a) Constituţia României - legea fundamentală a statului nostru care este înzestrată cu o forţă juridică supremă, toate celelalte acte normative trebuind să fie conforme Constituţiei. Constituţia este sursa directă sau indirectă a tuturor prerogativelor administraţiei publice. Printre normele constituţionale care pot fi considerate că au şi o natură administrativă menţionăm, cu titlu exemplificativ pe cele referitoare la Preşedintele României, Guvern, administraţia publică centrală de specialitate, administraţia publică locală, norme privind drepturile şi îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor etc. b) Legea este un al doilea izvor al dreptului administrativ, atunci când conţine norme de drept administrativ. În cadrul legilor, pe primul plan se situează legea organică al cărui obiect îl constituie domeniile prevazute în art. 73 alin. (3) din Constituţie cum ar fi :organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare al Ţării, statutul funcţionarilor publici, contenciosul administrativ, regimul starii de asediu si al starii de urgenta , etc.). Urmează apoi legea ordinară care, în măsura în care cuprinde norme ce reglementează raporturi juridice administrative, constituie izvor al dreptului administrativ. Spre exemplu, O.U.G. nr. 102/1999 privind încadrarea în muncă a persoanelor cu handicap, cu modificările şi completările ulterioare1, prevede o serie de obligaţii pentru ministere şi celelalte organe centrale şi autorităţi 1
Aprobată cu modificări prin Legea nr. 519/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 555 din 29 iulie 2002, cu modificările şi completările ulterioare. 43
ale administraţiei publice locale referitoare la locurile de muncă în care, în limita solicitărilor, pot fi încadrate numai persoanele handicapate. Această lege este considerată a fi izvor al dreptului administrativ, cât şi a altor ramuri de drept, reglementând raporturi sociale de natură diferită (administrativă, comercială, procesuală, dreptul muncii etc.). c) Decretele Preşedintelui României, atunci când acestea au caracter normativ şi conţin norme de drept administrativ. Preşedintele României poate emite astfel de decrete, atunci când declară mobilizarea totală sau parţială a forţelor armate şi când stabileşte măsuri în caz de agresiune armată îndreptată împotriva ţării, instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă, potrivit Constituţiei etc. Astfel, conform art. 10 din Ordonanţa de urgenţă nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă1: „Starea de asediu sau starea de urgenţă se instituie de Preşedintele României, prin decret, contrasemnat de primul-ministru şi publicat de îndată în Monitorul Oficial al României.” d) Hotărârile şi Ordonanţele Guvernului sunt, în marea lor majoritate, izvoare ale dreptului administrativ, bineînţeles atunci când acestea au un caracter normativ deoarece acestea sunt principalele acte prin care Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice, înfăptuind realizarea în concret a prevederilor cuprinse în legi. Prin hotărârile Guvernului sunt reglementate organizarea, funcţionarea şi atribuţiile celor mai multe ministere şi organe centrale de specialitate ale administraţiei publice şi implicit, activitatea în domeniile şi sectoarele respective. e) Ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale conducătorilor celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale cu caracter normativ sunt izvoare ale dreptului administrativ nu numai în domeniul propriu de activitate în care este organizat ministerul al cărui conducător a emis ordinul sau instrucţiunea, ci şi în alte domenii de activitate. Aşa de exemplu, un ordin emis de ministrul finanţelor publice este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intră sub incidenţa sa, indiferent dacă există sau nu raporturi de subordonare. f) Actele juridice emise de şefii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale, denumite decizii sau dispoziţii - numai în măsura în care au caracter normativ. 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 22 din 21 ianuarie 1999, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 453/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1052 din 12 noiembrie 2004 44
g) Actele juridice adoptate de autorităţile administraţiei publice judeţene şi locale sunt, în multe cazuri, izvoare de drept administrativ, acestea având o competenţă materială generală şi, implicit, dreptul de a adopta acte cu caracter normativ. Aceste acte sunt: hotărârile consiliilor judeţene, hotărârile consiliilor locale, dispoziţiile primarului etc. h) Ordinele prefecţilor - pot fi izvoare de drept administrativ, dar numai în măsura în care au caracter normativ. Potrivit dispoziţiilor art. 32 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, prefectul are competenţa de a emite astfel de ordine (asigurarea intereselor naţionale, respectarea legilor şi a ordinii publice, luarea măsurilor corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea drepturilor cetăţenilor etc.). i) Tratatele şi convenţiile internaţionale Cuprinderea acestor documente în cadrul izvoarelor dreptului administrativ a constituit subiect de dezbatere al doctrinei de specialitate o bună perioadă de timp. În prezent, această problemă şi-a găsit soluţionarea, art. 11 din Constituţie stipulând că „Statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte”, tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, făcând parte din dreptul intern. Ca urmare, tratatele internaţionale pot constitui izvoare ale dreptului administrativ, dacă îndeplinesc cumulativ următoarele condiţii: • au fost ratificate de Parlament conf. art. 91 alin. (l) din Constituţie; • stabilesc reguli juridice referitoare la relaţii sociale din sfera de reglementare a dreptului administrativ; • convenţiile internaţionale să fie de aplicare directă, nemijlocită. j) Doctrina Referitor la acest izvor al Dreptului administrativ relevăm că opiniile exprimate sunt contradictorii. Astfel,in literatura de specialitate din perioada interbelică1 s-a considerat că doctrina nu poate constitui un izvor formal al dreptului administrativ, dar, în acelaşi timp, s-a apreciat că doctrina poate servi ca un indreptar ,deopotriva pentru judecători şi pentru legiuitor, reprezentând un semnal de alarmă asupra reglementărilor care trebuie schimbate, pe care administraţia nu îl poate ignora.
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, 1934, p. 65 45
Pe de alta parte,preluând ideile şcolii franceze, în alte lucrările de specialitate se apreciază că doctrina îndeplineşte în mod indubitabil „un rol de neînlocuit” şi-n consecinţă, constituie izvor al dreptului administrativ. 2 k) Referitor la jurisprudenţă - de asemenea opiniile exprimate în literatură au fost diverse, în Franţa de exemplu, considerându-se ca fiind izvor al dreptului administrativ. Ne raliem opiniilor care consideră că, în măsura în care se va forma o practică relevantă a instanţelor de contencios administrativ, aceasta va constitui izvor de drept administrativ2. 5. Raporturile de drept administrativ 5.l. Noţiune, trăsături Raporturile de drept administrativ sunt relaţii sociale reglementate de normele dreptului administrativ, a căror nastere, modificare sau desfiinţare se realizează prin manifestarea de voinţă exclusivă a autorităţilor publice, în cadrul şi pentru realizarea activităţii executive a statului.3 Într-o exprimare succintă, raportul juridic administrativ poate fi definit ca fiind o relaţie socială reglementată de norma juridică administrativă4 sau, într-o altă opinie, raportul de drept administrativ este considerat a fi norma de drept administrativ în acţiune5. De aici, rezultă concluzia că nu orice relaţie socială este reglementată de norme juridice, iar, pe de altă parte, că nu poate fi conceput un raport juridic în absenţa normelor juridice. Analizând particularităţile raporturilor de drept administrativ comparativ cu cele ale altor raporturi juridice, prof. Ioan Santai constată următoarele trăsături6: a) unul dintre subiecti, este întotdeauna o autoritate a administraţiei publice, subiect calificat de drept, cu o anumită calitate predeterminată prin lege sau printr-un alt act normativ. În mod excepţional, acest subiect poate fi si o altă autoritate publica ori o structură nestatală autorizată să presteze un serviciu public. Pe de altă parte, trebuie menţionat faptul că autorităţile administraţiei publice pot fi subiecte de drept şi în raporturile juridice de drept civil, dreptul muncii, drept comercial, etc. 2
Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative. Manual practic, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 46 2 Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 49 3 Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 25 4 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 143 5 Mircea Preda, Drept administrativ, Bucureşti, Lumina Lex, 1996, p. 25 6 Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 25-26 46
b) raportul juridic de drept administrativ se naste, modifica sau stinge numai prin manifestarea unilaterală de voinţă a unei autorităţi publice; c) raporturile administrative sunt relaţii sociale care se stabilesc în cadrul unei activităţi sau acţiuni de administrare, de utilitate publică, ce deservesc interesul general; d) sunt relaţii care se stabilesc în cadrul activităţii executive a statului, motiv pentru care ele nu pot apărea în raporturile dintre persoanele fizice, ori dintre acestea şi persoanele juridice, dar nici în cadrul altei forme de exercitare a puterii de stat (legislativă sau judecătorească); e) este un raport de putere publică, care se manifesta în sfera relaţiilor reglementate de normele dreptului administrativ. 5.2. Izvoarele raportului juridic de drept administrativ Raporturile juridice administrative au ca izvoare, altfel spus se pot forma, modifica sau desfiinţa ca urmare a efectelor produse de: a) actele administrative (individuale şi normative); b) faptele material–juridice; c) în mod excepţional, aceste raporturi pot lua naştere direct în baza legii1. 1. Actul administrativ individual creează, modifică sau stinge drepturi subiective şi obligaţii în favoarea sau în sarcina uneia sau a mai multor persoane predeterminate şi, în consecinţă, el constituie un izvor direct al raportului juridic administrativ. In mod exemplificativ citam : dispoziţiile de numire si/sau de eliberare din funcţie emise de primar pentru funcţionarii publici din aparatul de specialitate al primarului; autorizaţiile de construire eliberate, după caz, de către preşedinţii consiliilor judeţene şi primari; procesele-verbale de sancţionare contravenţională etc. Aceste acte, sunt manifestări unilaterale de voinţă ale autorităţilor din sfera puterii executive, care conferă drepturi şi/sau instituie obligaţii, în favoarea unor persoane fizice sau juridice. Formarea raportului juridic administrativ poate avea loc: la cerere (ex.emiterea autorizaţiei de construcţie) sau, din oficiu (spre pilda,intocmirea procesului-verbal de constatar -sancţionare a contravenţiei). 2. Actul administrativ normativ stabileşte reguli generale de conduită cu caracter impersonal, ceea ce înseamnă că raporturile sociale pe care le reglementează au un caracter abstract, pentru concretizarea lor fiind necesar să intervină anumite fapte cărora legea le recunoaşte relevanţă juridică, respectiv faptele juridice. 1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, pp. 142-143 47
Uneori, anumite acte administrative normative pot genera drepturi şi obligaţii subiective în favoarea sau în sarcina subiectelor de drept, ceea ce înseamnă că aceste acte pot da naştere în mod direct la raporturi juridice concrete. Aşa de exemplu, obligaţia conducătorilor auto de a respecta normele privind circulaţia pe drumurile publice decurge direct din actul normativ care reglementează această sferă de raporturi sociale, respectiv Ordonanţa de urgenţă nr. 195 din 12 decembrie 2002 privind circulaţia pe drumurile publice1. 3. Faptele material-juridice - care includ atât acţiunile omeneşti producătoare de efecte juridice, fara sa existe o manifestăre de voinţă exprimata în acest scop (spre exemplu, contravenţiile), precum şi fenomenele naturale ( ex.moartea, trăsnetul, etc.). Bunaoara, construirea sau demolarea unui imobil (construcţie) de către o persoană fizică sau juridică fără autorizaţie de construire (demolare după caz), acţiuni omeneşti - dau naştere unor raporturi juridice de drept administrativ între primar şi particularii în cauză, primarul fiind competent să încheie procesul-verbal de constatare şi sancţionare a unei eventuale contravenţii la regimul constructiilor. 4. În cazuri excepţionale, raporturile juridice administrative se pot naşte direct pe baza legii, fără să mai intervină vreun act administrativ sau fapt material-juridic.2 Spre pildă, Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, prevede că Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice. Avem în vedere situatia reglementata de art. 102 şi art.103 din Constituţie, aceea in care Guvernul a fost constituit în condiţiile legii, a primit votul de încredere din partea Parlamentului, iar primul-ministru, miniştrii şi ceilalţi membrii ai Guvernului au depus individual jurământul prevăzut de art.82 din Constituţia României, republicată. În aceste condiţii, direct pe baza dispoziţiilor Legii organice de organizare şi funcţionare a Guvernului, iau naştere raporturi juridice administrative între Guvern,pe de o parte, şi ministere,pe de alta parte, având ca obiect conducerea şi controlul activităţii acestora.
1
Republicată în temeiul art.III din Legea nr. 49/2006 pentru aprobarea O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, publicată în Monitorul Oficial al României; Partea I-a, nr.246 din 20 martie 2006 şi rectificată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 519 din 15 iunie 2006, în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 670 din 3 august 2006 ,cu modificarile si completarile ulterioare. 2 Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970, p. 30 48
5.3. Elementele raportului juridic administrativ Oricare raport juridic, în consecinţă şi raportul de drept administrativ este constituit din 3 elemente, şi anume: subiecţi, conţinut şi obiect. 1. Subiecţii raportului juridic administrativ Raportul juridic administrativ presupune cel puţin doi participanti , denumiti subiecţi ai raportului juridic. De regulă, în raporturile administrative, unul dintre subiecţi este titular de drepturi iar celălalt titular de obligaţii, existând însă şi situaţii în care ambii subiecţi sunt titulari atât de drepturi, precum şi de obligaţii. Subiectul titular de drepturi se numeşte subiect activ al raportului juridic de drept administrativ, iar subiectul titular de obligaţii se numeşte subiect pasiv, ambii subiecţi putând fi reprezentaţi de o persoană, de o autoritatea publică etc., dar şi de două sau mai multe autorităţi sau particulari. Autorităţile administraţiei publice în calitatea lor de subiecte calificate de drept administrativ, au o capacitate proprie şi specifică de a participa la raporturile juridice, denumită capacitate administrativă, a cărei întindere şi conţinut sunt determinate de competenţa autorităţii respective. Spre deosebire de capacitatea juridică civilă a persoanei, care are caracter general, capacitatea administrativă este specială, fiind reglementata in mod riguros de lege şi de alte acte normative. Pe de altă parte, capacitatea administrativă are şi un caracter unitar ea neputându-se diviza în capacitate de folosinţă şi de exerciţiu precum capacitatea persoanei în dreptul civil, întrucât exercitarea competenţei de către autorităţile administraţiei publice are un caracter obligatoriu. Aceste autorităţi pot fi: • unipersonale (ministrul, prefectul, primarul etc.); • colegiale (guvernul , consiliile locale etc.). Cealaltă parte a raportului juridic administrativ nu trebuie să aibă o anumită capacitate juridică predeterminată putând fi orice subiect de drept, persoană fizică sau persoană juridică. Persoana fizică poate să fie cetăţean român, străin sau apartrid, minor sau major, cu domiciliul în ţară sau în străinătate. Dacă acesta este principiul, trebuie precizat faptul că în anumite situaţii şi în cadrul unor raporturi administrative determinate, persoanei fizice i se pretinde o anumită calitate (cetăţenie, vârstă, domiciliu, etc.). Persoanele juridice sau alte subiecte colective pot apărea, de asemenea, ca părţi ale raportului administrativ, atunci când această calitate este cerută de normele şi dreptul administrativ, în condiţiile legii. Astfel, potrivit art. 21 alin.(1) din Legea administraţiei publice nr. 215/2001, republicată, stipulează: „Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu. 49
Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală şi ale conturilor deschise la unităţile teritoriale de trezorerie, precum şi la unităţile bancare. Unităţile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii”. Din textul legal citat, rezultă în mod evident faptul că în funcţie de subiecţii raportului de drept administrativ, distingem două categorii de raporturi, şi anume: a) raporturi juridice de drept administrativ în care ambii subiecţi sunt autorităţi ale administraţiei publice; b) raporturi juridice administrative în care un subiect face parte din sistemul autoritatilor administraţiei publice, iar cel de-al doilea subiect, persoană fizică şi/sau persoană juridică nu apartine sistemului administrativ. Trebuie relevat faptul că, spre deosebire de raporturile de drept civil particularizate prin poziţia de egalitate a celor doi subiecti, în raporturile de drept administrativ subiectul pasiv se găseşte, de regulă, într-o poziţie subordonată faţă de subiectul activ reprezentat de o autoritate publică. Cu alte cuvinte, drepturile şi obligaţiile iau naştere, se modifică sau se sting exclusiv prin voinţa autorităţii publice. 2. Conţinutul raportului juridic administrativ îl formează totalitatea drepturilor şi obligaţiilor care revin subiecţilor acestui raport. Fiecare autoritate a administraţiei publice îndeplineşte un ansamblu de atribuţii stabilite prin lege sau prin alte acte normative, care formează competenţa acesteia. Atribuţiile autorităţilor administraţiei publice sunt reprezentate de sarcinile cu care acestea sunt investite prin lege, abilitari a căror exercitare constituie o obligaţie legala pentru autoritatea publica,obligatie care la nevoie poate fi pusa în executare prin interventia forţei de constrângere a statului. Aşadar, exercitarea atribuţiilor de către o autoritate a administraţiei publice se constituie într-un drept şi o obligaţie legală, în acelaşi timp. În marea majoritate a raporturilor juridice administrative, autoritatea administraţiei publice pretinde celuilalt subiect al raportului juridic, pe baza şi în temeiul legii, să-şi conformeze conduita prescripţiilor din actul administrativ. Corelativ, subiectului pasiv îi revine obligaţia de a respecta legea şi actele administrative emise sau adoptate de autoritatile administraţiei publice. Drepturile autorităţilor administraţiei publice din raporturile administrative se exercită în vederea valorificării unui interes determinat de 50
scopul pentru care autoritatea respectivă a fost creată şi a sarcinilor pe care le are de îndeplinit. În concordanţă cu cele relevate, într-o opinie1, se apreciază că raportul administrativ se particularizeaza prin urmatoarele trasaturi : • drepturile conferite autorităţii administraţiei publice faţă de celălalt subiect al raportului juridic, se prezintă deopotriva si sub forma unei îndatoriri faţă de lege, care decurge din caracterul obligatoriu al competenţei; • drepturile şi obligaţiile care constituie continutul raporturilor administrative, nu pot forma obiectul unor renunţări sau tranzacţii din partea subiecţilor de drept. O astfel de conduită nu poate avea nici-o relevanţă juridică, întrucât conţinutul relaţiei este predeterminat de lege si pe cale de consecinta,nu poate fi negociat. • indiferent de persoana titulară a drepturilor (autoritate publică sau particular), raportul juridic administrativ îşi păstrează caracterul de autoritate şi relaţia de subordonare, întrucât este rezultatul unei manifestari de vointa exprimata în realizarea puterii publice. Drepturile şi obligaţiile administrative pot îmbrăca o natură foarte variată putând avea, după caz: • caracter patrimonial ( spre exemplu :plata impozitului, a amenzii contravenţionale, plata unor servicii etc.); • caracter nepatrimonial ( spre pilda :dreptul la petiţionare, avertismentul ca sancţiune contravenţională etc.); • caracter mixt (îndatoririle ce revin din exercitarea dreptului la învăţătură). 3. Obiectul raporturilor administrative îl constituie conduita, respectiv acţiunea sau inacţiunea celor doi subiecti din relaţia juridică, ca titulari de drepturi şi obligaţii. Astfel, diferite acţiuni ale subiectului activ ,autoritate a dministraţiei publice, cum sunt acţiunile de coordonare, îndrumare, control, acţiuni de decizie şi de execuţie a actelor juridice şi a operaţiunilor tehnicomaterialeetc, pe de o parte, sau, acţiuni de executare a actelor juridice, de execuţie a unor lucrări, de prestarea unor servicii etc. efectuate de la celălalt subiect, constituie obiectul raporturilor juridice administrative. 5.4. Clasificarea raporturilor de drept administrativ Literatura de specialitate din perioada interbelică nu s-a preocupat indeaproape de identificarea criteriilor de clasificare a raporturilor de drept administrativ, consacrând spaţii largi altor tematici precum:„subiectele 1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, 1998, p. 27 51
administrative de drepturi” sau „persoanele morale de drept public”, spre deosebire de literatura postbelică, care a acordat o atenţie deosebită acestei chestiuni, conturându-se mai multe curente de opinie. Astfel, într-o primă opinie, autorii Romulus Ionescu, Ilie Iovănaş, etc., susţineau că raporturile de drept administrativ îmbracă o singură formă, cea a raportului de subordonare, întotdeauna organele administraţiei publice avand calitatea de subiecţii supraordonaţi ai raporturilor de drept administrativ. Ulterior, s-a conturat o alta teză, cea a pluralităţii formelor in care se pot manifesta raporturile de drept administrativ. Astfel,s-a susţinut existenţa a trei categorii de raporturi de drept administrativ, respectiv de subordonare, de participare şi de colaborare1, sau, după caz, existenţa a două categorii de raporturi de drept administrativ si anume: raporturi de subordonare şi raporturi de colaborare. Într-o altă opinie2, se susţine existenţa unei noi categorii de raporturi, denumite raporturi de utilizare a serviciilor publice, în care includ diversele prestaţii administrative din cadrul activităţii executive. În sfârşit, prof. Antonie Iorgovan apreciază că există două categorii de raporturi de drept administrativ de sine stătătoare, şi anume: raporturi de subordonare şi raporturi de colaborare3. Cu nuanţările la care am făcut referire, majoritatea autorilor de drept administrativ clasifică raporturile de drept administrativ în două mari categorii,astfel: • raporturi care se formează în cadrul sistemului de autorităţi ale administraţiei publice; • raporturi în care un subiect aparţine sistemului de autoritati ale administraţiei publice, iar, cel de-al doilea subiect este reprezentat de o persoană fizică sau juridică, din afara acestui sistem. A. Raporturile de drept administrativ care se formează în cadrul sistemului administraţiei publice. Este evident că o mare parte a raporturilor de drept administrativ se formează în cadrul sistemului administraţiei publice, aceste raporturi avand ca obiect formarea, organizarea şi funcţionarea sistemului, ambii subiecţi ai raportului,subiectul activ precum şi cel pasiv , fiind reprezentati de autoritati publice care aparţin puterii executive. 1
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, 1981, p. 65, Marin Preda, C. Voinescu, Tratat de drept administrativ român, 1996, pp. 26-27 2 Alexandru Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureşti, 1992; Ioan Santai Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 1998, p. 31; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 53 3 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 145 52
În această categorie de raporturi distingem două situaţii, după cum urmează: a) Raporturi de subordonare În cadrul acestor raporturi de drept administrativ subiecţii de drept se află, de regulă, în cadrul unei ierarhii administrative, subiectul activ fiind titularul unei competenţe, pe care o exercită ca autoritate ierarhic superioară faţă de subiectul pasiv. Primul subiect, are în cadrul acestui raport competenţa de a conduce, îndruma şi controla activitatea subiecţilor de drept subordonaţi. Aşa de exemplu, este situaţia Guvernului faţă de ministere sau faţă de prefecţi şi a miniştrilor faţă de conducătorii serviciilor deconcentrate organizate în teritoriu. b) Raporturi de colaborare , în cadrul cărora subiecţii raportului de drept administrativ se află pe poziţii de egalitate şi conlucrează între ei pentru îndeplinirea unor activităţi administrative. Astfel, conform art. 4 alin. (1) pct. 16 din H.G. nr. 168/2005 1 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, în îndeplinirea funcţiilor şi obiectivelor sale generale Ministerul Sănătăţii „colaborează cu Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei, cu Ministerul Administraţiei şi Internelor şi cu consiliile judeţene sau locale, după caz, pentru coordonarea metodologică a activităţii instituţiilor specializate care asigură servicii de asistenţă medico-socială.” Tot astfel de raporturi se stabilesc între consiliile judeţene şi consiliile locale, art. 6 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată, stabilind că: „(1) Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale din comune, oraşe şi municipii şi autorităţile administraţiei publice de la nivel judeţean se bazează pe principiile autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor întregului judeţ. (2) În relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi consiliul judeţean, precum şi între consiliul local şi primar, nu există raporturi de subordonare”. Uneori însă, chiar dacă ambii subiecţi se află plasaţi pe acelaşi nivel ierarhic în sistemul organelor administraţiei publice, spre exemplu, două ministere, se pot stabili, între acestea raporturi de subordonare. Este cazul ministrului finanţelor publice care, atunci când emite ordine sau instrucţiuni cu privire la gestionarea fondurilor publice sau la execuţia bugetului de stat, ceilalti ministri, în calitatea lor de ordonatori principali de credite, trebuie să li se conformeze, să le respecte. c)Raporturi de tutela administrativa 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 249 din 25 martie 2005 53
Asa cum am aratat deja in Capitolul I al lucrarii,prin Legea nr.544/2004 legea contenciosului administrativ si prin Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici,cu modificarile si completarile ulterioare ,prefectilor si Agentiei Nationale a Functionarilor Publici li s-au conferit atributii de tutela administrativa. Astfel,conform art.3 al.1 din Legea nr.554/2004 legea contenciosului administrativ,cu modificarile si completarile ulterioare:”Prefectul poate ataca direct in fata instantei de contencios administrativ actele emise de autoritatile administratiei publice locale,daca le considera nelegale;…” In acelasi sens,art.3 al.2 al aceleiasi legi prevede ca :”Agentia Nationala a Functionarilor Publici poate ataca in fata instantei de contencios administrativ actele autoritatilor publice centrale si locale prin care se incalca legislatia privind functia publica,in conditiile prezentei legi si ale Legii nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici,republicata.” Pana la solutionarea cauzei,actele atacate de cele doua autoritati susmentionate,sunt suspendate de drept. B. Raporturile de drept administrativ în care un subiect aparţine sistemului administraţiei publice, iar cel de-al doilea subiect este o persoană fizică sau juridică din afara sistemului. Administraţia publică privită ca activitate de organizare a executării şi de executare în concret a legii, precum şi ca sistem de autorităţi, stabileşte o multitudine de relaţii sociale cu persoanele fizice şi juridice care constituie mediul social extern în care acestea acţionează. În mod exemplificativ menţionăm: raporturile care se stabilesc între autorităţile administraţiei publice şi cetăţeni cu prilejul emiterii şi executării diferitelor acte de autoritate, raporturile dintre contravenienţi (persoane fizice şi juridice) şi administraţie, raporturile dintre agenţii economici prestatori de servicii şi administraţie etc. Cele mai multe raporturi dintre cele menţionate sunt raporturi de subordonare, subiectul activ, investit cu putere publică, situându-se pe o poziţie supraordonată faţă de celălalt subiect, care trebuie să îndeplinească prescripţiile cuprinse în actul administrativ care îl vizează. În raporturile juridice de subordonare, organele administraţiei publice, pe baza competenţei pe care o au potrivit legii şi în executarea acesteia pot: • să stabilească în mod unilateral drepturi şi obligaţii pentru particulari, persoane fizice şi persoane juridice; • pot aplica sancţiuni persoanelor fizice şi juridice şi să procedeze la executarea legii prin operaţiuni tehnico-materiale şi/sau material-juridice, mergând până la executarea silită. Pe de altă parte, subordonarea subiecţilor de drept în aceste raporturi juridice are loc în cadrul unei conduite pe care subiecţii pasivi trebuie să o 54
urmeze, conformându-se legii, pusă în executare de către organele administraţiei publice sau/şi actelor administrative de autoritate emise (adoptate) de acestea. Obiectul raporturilor juridice din această categorie constă în modelarea comportamentului subiecţilor participanţi la raporturile juridice potrivit dispoziţiilor cuprinse în normele de drept administrativ. Poziţia supraordonată a organului administraţiei publice faţă de celălalt subiect al raportului juridic, nu trebuie înţeleasă ca o lipsire de drepturi a acestuia, particularul având dreptul de a-i cere primului să respecte legea, în sens larg, pe de o parte, şi să-i fie respectate drepturile şi libertăţile, pe de altă parte. În acelaşi timp, cetăţenii au la dispoziţie mijloace juridice pentru a-şi apăra drepturile şi pentru a se plânge împotriva activităţii desfăşurate de organele administraţiei. Astfel, art. 51 din Constituţie garantează cetăţenilor dreptul la petiţionare şi obligă autorităţile publice să răspundă la petiţii în termenele şi condiţiile stabilite de lege. De asemenea, Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, consacră dreptul persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, de a se adresa instanţei de contencios administrativ pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei. Pe lângă raporturile de subordonare şi cele de colaborare, într-o opinie1 se consideră că între autorităţile administraţiei publice şi particulari (persoane fizice şi juridice) se stabilesc şi raporturi de utilizare a serviciilor publice (servicii de apă canal, încălzire, cultură, sănătate, transport public etc.). În cadrul acestor raporturi, subiectul activ are dreptul şi obligaţia legală să realizeze prestaţia corespunzătoare pentru cei administraţi, iar aceştia au dreptul să se folosească de ea şi să pretindă funcţionarea ei în bune condiţii.
1
Alexandru Negoiţă, op. citată, p. 24 55
Capitolul IV SERVICIUL PUBLIC
1. Noţiune Pentru satisfacerea diverselor nevoi ale membrilor unei colectivităţi umane (hrană, locuinţă, transport, cultură, sănătate, pază şi ordine, asistenţă socială, etc.), statul şi colectivităţile locale pot înfiinţa anumite structuri, denumite servicii publice. În literatura de specialitate, precum şi în limbajul curent, noţiunea de „serviciu public” este utilizată într-un dublu sens, astfel: a) în primul rând, se utilizează sensul organizatoric, desemnând o structura, persoană juridică sau persoana fizica, a caror misiune este aceea de a presta o activitate care satisface un interes public (general). b) în al doilea rând, este folosit sensul material-funcţional, prin care este desemnată activitatea desfăşurată de structura organizatorica,persoana fizica sau persoana juridică prestatoare a serviciului public. Doctrina din ţară şi din străinătate a consacrat în decursul timpului mai multe definiţii care sunt inca de actualitate. O primă definire, cea clasică, dateaza de la începutul secolului XX si consideră că serviciul public este acea activitate de interes general prestată exclusiv de persoane publice,cu alte cuvinte persoane juridice de drept public. Definiţia a fost promovata de catre doctrinarii francezi ,conceptele acestora fiind preluate ulterior in majoritatea ţărilor europene. Astfel, profesorul Leon Duguit definea serviciul public ca fiind „activitatea pe care guvernanţii sunt obligaţi să o presteze în interesul celor guvernaţi”1, considerând că într-un serviciu public sunt întrunite trei elemente: „1. o misiune considerată ca fiind obligatorie pentru stat; 2. un număr de agenţi instituiţi pentru a îndeplini această misiune; 3. un oarecare număr de bunuri şi fonduri afectate pentru realizarea acestei misiuni”2. Este evident că autorul a avut în vedere la definirea noţiunii de serviciu public sensul organic, natura juridică a organului prestator, care trebuia să fie în mod obligatoriu o persoană juridică de drept public, respectiv statul, judeţul, oraşul sau comuna, ori o instituţie înfiinţată sau autorizata de catre autoritatile publice competente ale acestora. 1 2
Revue de droit public et de la science politique en France, Paris, 1907, p. 417 Leon Duguit, Les transformations de droit public, Paris, 1913, p. 416 56
Preluand opiniile exprimate în doctrina franceză, prof.Paul Negulescu defineşte serviciul public după cum urmează: „Serviciul public este un organism administrativ, creiat de stat, judeţ sau comună, cu o competenţă şi puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al Administraţiunii publice creiatoare pus la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu caracter general, căreia iniţiativa privată nu ar putea să-i dea decât o satisfacţiune incompletă şi intermitentă.”1 O altă teză, s-a conturat în anul 1939 fiind impusă de dezvoltarea economico-socială din acea vreme. Teza potrivit careia, serviciile publice nu puteau fi prestate decât de persoanele de drept public s-a dovedit a fi cazuta in desuetudine, devenind anacronica fata de dezvoltarea economică a perioadei care,a facut necesara prestarea unui număr sporit de servicii publice.Fata de aceasta realitate economico-sociala, statul şi colectivităţile locale s-au vazut obligate să încredinţeze,prin norma legala, prestarea unor servicii publice de către persoanele private. Ulterior, doctrina si-a revizuit pozitia in concordanta cu modificarile legislative si economico-sociale. Altfel spus, doctrinarii au acceptat ideea prestării unor servicii publice şi prin intermediul unor agenti privati dar, sub controlul administraţiei publice, întrucât se aprecia că, persoanele private exercită în astfel de situaţii prerogative de putere publica. Deşi definirea conceptului de serviciu public a cunoscut o multitudine de variante, cu nuanţări de la un autor la altul, majoritatea autorilor consideră că serviciului public îi sunt specifice următoarele trăsături: a) este un organism specializat care satisface o nevoie de interes public. Serviciile publice infiintate si organizate de stat, judeţ,oras şi comuna prin autoritatile abilitate de lege,pot functiona,într-una din următoarele forme organizatorice: 1) autoritati ale administraţiei publice (ministere,agentii, servicii deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale etc.); 2) instituţii publice (ex. universităţi, şcoli, biblioteci, teatre, etc.); 3) regii autonome de interes public, care în literatura de specialitate din perioada interbelică erau denumite „stabilimente publice”.2 Pentru organizaţiile înfiinţate de particulari(asociatii si fundatii) în scopul de a se presta servicii publice ,s-a folosit sintagma „stabilimente de utilitate publică”. b) se înfiinţează prin lege sau, prin acte administrative emise/adoptate pe baza legii. 1 2
Paul Negulescu, op. citată, p. 123 Paul Negulescu, op. citată, p. 171 57
Astfel, organele administraţiei publice potrivit prevederilor Constituţiei, se înfiinţează prin lege sau pe baza legii, în temeiul unui act administrativ de autoritate subordonat legii (ordonanţe sau hotărâri ale guvernului,hotarari ale consiliilor judetene si consiliilor locale). Spre pilda, potrivit art. 3 alin. (2) din Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat în regii autonome şi societăţi comerciale1,regiile autonome de interes public se infiinteaza prin hotărâri ale Guvernului pentru cele de interes naţional sau prin hotărâri ale organelor administraţiei publice judeţene şi locale, pentru cele de interes local. In acelasi sens,art3 al.1 din Legea nr.51/2006 –legea serviciilor comunitare de utilitati publice stipuleza ca :”Serviciile de utilitati publice sunt in responsabilitatea autoritatilor administratiei publice locale si se infiinteaza,se organizeaza si se gestioneaza potrivit hotararilor adoptate de autoritatile deliberative ale unitatilor administrativ-teritoriale…”,iar art.8 al.1 statueaza:”Autoritatile administratiei publice locale au competenta exclusiva,in conditiile legii,in tot ceea ce priveste infiintarea,organizarea,coordonarea,monitorizarea si controlul functionarii serviciilor de utilitati publice…” In sfarsit,instituţiile publice, o altă categorie de structuri care presteaza servicii publice, se înfiinţează prin lege sau printr-un act administrativ de autoritate, după caz. c) activitatea se desfăşoară în regim de putere publica; Aceste organisme sunt dotate prin actul de înfiinţare cu atribuţii, puteri şi competenţe care să le permită satisfacerea interesului general. Sunt deservite de persoane cu o calificare de specialitate, de regulă funcţionari publici, cu drepturi şi îndatoriri corespunzătoare exercitării unei funcţii publice. d) desfăşoară o activitate continuă şi ritmică, după un program prestabilit şi adus la cunoştinţă publică; Caracterul de continuitate pe care trebuie să-l asigure un serviciu public rezidă în interesul public pe care acesta îl deserveşte, nefiind admisă întreruperea activităţii. e) baza materială necesară pentru desfasurarea in bune conditii a serviciului public se asigură, în principal, din bugetul statului ori din bugetele locale; f) egalitatea tuturor utilizatorilor faţă de prestatorul serviciului public; Deşi, unele servicii publice realizează venituri proprii (ex. transportul în comun,serviciile de salubritate,de furnizarea apei potabile si canalizare , teatrele, universităţile etc.) statul şi unităţile administrativ1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr254 din 21 martie 2006,cu modificarile si completarile ulterioare. 58
teritoriale au obligaţia ca, atunci când este cazul, să le subvenţioneze activitatea.Raţiunea acestei masuri o regasim in misiunea fundamentala pe care o are administratia publica,aceea de a satisface interesul general şi nu realizarea unui profit. Faţă de particularităţile relevate putem aprecia că serviciul public este un organism specializat, înfiinţat sau autorizat prin lege sau printr-un act administrativ de autoritate, în scopul de a satisface în mod continuu un interes public.1 Legislatia defineste serviciul public din punct de vedere functional,art.2 al.1 lit.m din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 stabilind ca serviciul public este acea activitate „organizata sau,dupa caz,autorizata de o autoritate publica,in scopul satisfacerii unui interes legitim public”. 2. Organizarea şi funcţionarea serviciilor publice 2.1. Înfiinţarea serviciilor publice Înfiinţarea serviciilor publice a constituit o lungă perioadă de timp, o competenta exclusiva a autorităţilor statale, atât în statele cu democraţie dezvoltata, precum şi în cele cu regimuri totalitare. În perioada actuală, statul mai păstrează monopolul doar în privinţa unor servicii publice de importanţă deosebită şi de interes naţional, cum sunt: înfiinţarea serviciilor fundamentale (legislativ, executiv şi judecătoresc), organizarea armatei, poliţiei, protecţiei civile a populaţiei, stabilirea si colectarea impozitelor si taxelor etc., care pot fi organizate numai prin lege. Concomitent însă, statul a delegat în competenţa autorităţilor administraţiei publice locale atributii de a infiinta servicii publice de interes local, în mod diferit, în funcţie de gradul de autonomie acordat colectivităţilor locale. În România, sistemul legislativ postrevoluţionar a fost consecvent în a conferi autorităţilor administraţiei publice locale competenţa de a crea servicii publice, sub diferite forme de organizare. Astfel, una dintre primele legi ale anului 1990 ,respectiv Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii şi societăţi comerciale, prevedea în art. 3 alin. (2) posibilitatea înfiinţării regiilor autonome de interes local prin hotărâri ale administraţiei publice judeţene şi locale. 1
Valentin Prisăcanu, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Editura All, Bucureşti 1996, p. 133 59
Ulterior, legile organice ale administraţiei publice locale (Legea nr. 69/1991 şi respectiv Legea nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată), au conferit consiliilor locale şi judeţene competenţă materială generală de a înfiinţa servicii publice de interes local, în funcţie de nevoile şi resursele fiecărei colectivităţi locale. În ceea ce priveşte gospodăria comunală, sector care înglobează serviciile publice de alimentare cu apă, canalizarea şi epurarea apelor uzate şi pluviale, salubrizarea localităţilor, alimentarea cu energie termică produsă centralizat, iluminatul public, transportul public local, administrarea fondului locativ public şi administrarea domeniului public materia a fost reglementată de Legea nr. 326/2001 a serviciilor publice de gospodărie comunală1. Aceasta lege a fost abrogata prin Legea nr.51/2006-legea serviciilor comunitare de utilitati publice,cu modificarile si completarile ulterioare.Conform art.1 al 2 din lege serviciile comunitare de utilitati publice sunt definite ca „totalitatea actiunilor si activitatilor reglementate prin care se asigura satisfacerea nevoilor de utilitate si interes public general ale colectivitatilor locale cu privire la :a.)alimentarea cu apa ;b.)canalizarea si epurarea apelor uzate ;c.)colectarea,canalizarea si evacuarea apelor pluviale ;d.)productia,transportul,distributia si furnizarea de energie termica in sistem centralizat;e.)salubrizarea localitatilor ;f.)iluminatul public ;g.)administrarea domeniului public si privat al unitatilor administrativteritoriale,precum si alte asemenea ;h.)transportul public local.Trebuie subliniat ca, aceasta categorie de servicii publice de interes comunitar prezinta anumite particularitati stipulate in art.1 al.4 din lege,potrivit caruia:”Serviciile de utililitati publice fac parte din sfera serviciilor publice de interes general si au urmatoarele particularitati: a.)au caracter economico-social; b.)raspund unor cerinte si necesitati de interes si utilitate publica ; c.)au caracter tehnico-edilitar; d.)au caracter permanent si regim de functionare continuu; e.)regimul de functionare poate avea caracteristici de monopol; f.)presupun existenta unei infrastructuri tehnico-edilitare adecvate; g.)aria de acoperire are dimensiuni locale:comunale,orasenesti, municipale sau judetene ; h.)sunt infiintate,organizate si coordonate de autoritatile administratiei publice locale; i.)sunt organizate pe principii economice si de eficienta; j.)pot fi furnizate/prestate de catre operatori care sunt organizati si functioneaza fie in baza reglementarilor de drept public,fie in baza reglementarilor de drept privat ; 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 359 din 4 iulie 2001, cu modificările şi completările ulterioare 60
k.)sunt furnizate/prestate pe baza principiului „beneficiarul plateste „; l.)recuperarea costurilor de exploatare ori de investitie se face prin preturi si tarife reglementate sau taxe speciale.” In mod evident,particularitatile relevate sunt de natura a ne conduce la concluzia ca unele trasaturi ale serviciului public relevate in doctina interbelica si preluate ulterior, cum ar fi gratuitatea serviciului s.a.,nu mai sunt actuale. În legătură cu competenţa autorităţilor administraţiei publice locale de a înfiinţa servicii publice, se impun următoarele precizări: > înfiinţarea serviciilor publice se face prin act administrativ de autoritate, numai în temeiul competenţei conferite de lege sau de un alt act normativ; Aceasta caracteristica trebuie perceputa in sensul ca la nivel central,serviciile publice de interes national se infiinteaza de guvern ,iar la nivel local serviciile publice se infiinteaza prin hotarari adoptate de consiliile judetene sau consiliile locale,dupa caz. Trebuie subliniat ca, unele autorităţi executive ale administraţiei publice locale,in concret fiind vorba despre primari, pot exercita la nivel local servicii publice cu caracter statal, situaţii în care răspunderea revine, după caz, primarilor, în calitate de reprezentanţi al statului conform art. 64 din Legea nr. 215/2001 legea administraţiei publice locale,republicata, cu modificările şi completările ulterioare. >. autorităţile administraţiei publice locale pot înfiinţa servicii publice cu scop lucrativ (agenţi economici) sau, cu scop nelucrativ (instituţii sociale, culturale, învăţământ etc.) fiecare dintre acestia urmand a functiona dupa principii specifice; > înfiinţarea serviciilor publice de interes local şi judeţean se poate face numai în forma şi cu procedura prevăzute de lege. În opinia noastra,actul administrativ de autoritate prin care se infiinteaza un serviciu public, de obicei o hotărâre a consiliilor locale comunale, orăşeneşti, municipale sau judeţene, trebuie să cuprindă în mod obligatoriu, următoarele elemente: a.) obiectul de activitate al serviciului public, care este necesar să fie clar şi precis determinat si delimitat, intucat depăşirea acestuia antreneaza raspunderea juridica prevazuta de lege ; b.)denumirea şi sediul serviciului public; c.) patrimoniul serviciului public, nominalizându-se bunurile imobile, mobile, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial cu care este înzestrat serviciul nou creat. Bunurile pot aparţine domeniului public si/sau privat al unităţii administrativ-teritoriale respective. d.)statutul juridic al serviciului public, respectiv dacă serviciul public se înfiinţează cu personalitate juridică sau fără personalitate 61
juridică,element cu implicatii deosebite in organizarea si functionare serviciului; e.) modul de gestionare a serviciului public (subvenţionat din bugetul judeţean sau local, autofinanţat( exclusiv din venituri proprii) sau un regim mixt, de autofinanţare şi subvenţionare); e) organigrama, numărul de posturi şi statul de funcţii; f) numirea conducătorului serviciului public; g) autoritatea care înfiinţează serviciul public trebuie să îi aprobe bugetul de venituri şi cheltuieli şi regulamentul de organizare şi funcţionare, instrumente indispensabile pentru conducerea şi coordonarea oricărui serviciu public. Competenţa de aprobare a bugetelor de venituri şi cheltuieli este reglementată de Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale1, care în art. 19 stipulează următoarele: „(1) Bugetele locale şi celelalte bugete prevăzute la art. 1 alin.2 se aprobă astfel: a) bugetele locale, bugetele împrumuturilor externe şi interne şi bugetele fondurilor externe nerambursabile, de către consiliile locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor, judeţelor şi ale Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz; b) bugetele instituţiilor publice, de către consiliile prevăzute la lit. a), în funcţie de subordonarea acestora; (2) Pe parcursul exerciţiului bugetar, autorităţile deliberative pot aproba rectificarea bugetelor prevăzute la alin. (1) lit. a) şi b), în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a legii de rectificare a bugetului de stat, precum şi ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de credite. Rectificărilor bugetelor locale li se vor aplica aceleaşi proceduri ca şi aprobării iniţiale a acestora, cu excepţia termenelor din calendarul bugetar.” În ceea ce priveşte controlul activităţii, acesta se exercită pe plan intern de către persoanele cu funcţii de conducere sau de specialitate (ex. controlul de gestiune, controlul financiar preventiv propriu, etc.) iar, pe de altă parte, autoritatea care a înfiinţat serviciul are un drept de control general, în virtutea raporturilor de subordonare.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 618 din 18 iulie 2006,cu modificarile si completarile ulterioare.A se vedea si Legea nr.51/2006 privind serviciile comunitare de utilitati publice,;egea nr.101/2006 legea serviciului de salubrizare a localitatilor etc. 62
2.2. Desfiinţarea serviciilor publice In legatura cu desfiinţarea serviciului public,opiniem ca opereaza principiul simetriei de tratament juridic. Cu alte cuvinte, desfiinţarea unui serviciu public se poate realiza printr-un act administrativ de autoritate de aceeasi forta juridica sau cu forta juridica superioara. Printre cauzele care pot conduce la desfiinţarea unui serviciu public amintim: inoportunitatea, lipsa fondurilor financiare necesare pentru subvenţionare, reorganizare administrativă,ilegalitatea, etc. 3. Sfera serviciilor publice Literatura de specialitate din ţară şi din străinătate nu a folosit criterii unitare pentru clasificarea serviciilor publice, ca o consecinţă firească a diversităţii acestora şi-n acelasi timp a modului diferit de abordare al autorilor. Astfel, în perioada interbelică prof. Paul Negulescu considera că serviciile publice „sunt de trei categorii: naţionale, judeţene şi comunale, după natura serviciilor ce sunt destinate să satisfacă”1. Din clasificarea făcută de reputatul specialist, ne apare cu evidenţă faptul că a dorit să reflecte două aspecte şi anume: a) organul competent să înfiinţeze un serviciu public, care poate fi central sau local. În acest sens, autorul preciza:„Crearea unui serviciu public este, în principiu, rezervată parlamentului, care poate să înfiinţeze orice serviciu public pentru stat şi să dea autorizare generală autorităţilor judeţene sau comunale să organizeze servicii publice pentru satisfacerea unor anumite nevoi de interes general pentru localitate. Este deci necesar ca autorităţile locale să voiască a înfiinţa serviciul public, profitând de autorizarea de creiare dată de legiuitor.”2 De asemenea, textul prezentat relevă gradul de autonomie locală din administraţie, autorităţile locale având facultatea de a înfiinţa un serviciu public numai dacă îl consideră oportun pentru comunitate. b) zona de răspândire a unui anumit serviciu public, respectiv întreg teritoriul ţării sau, numai pe o anumită parte a acestuia. În fapt, clasificarea menţionată scoate în evidenţă cele două forme de competenţă, materială şi teritorială pe care o au autorităţile administraţiei publice.
1 2
P. Negulescu, op. citată, p. 137 Idem, p. 141 63
Într-o altă opinie şi perioadă, prof. Valentin Prisăcaru consideră că serviciile publice se clasifică, în principal, după două criterii, respectiv: forma de organizare şi obiectul de activitate.3 După primul criteriu, forma de organizare, autorul împarte serviciile publice în trei categorii: 1. organe ale administraţiei publice; 2. instituţii publice; 3. regii autonome de interes public. Apreciem că importanţa clasificării după acest criteriu a serviciilor publice constă în faptul că relevă ceea ce le este comun şi în acelaşi timp diferit acestor forme de organizare sub aspect juridic, economic, administrativ, etc. prezentând importanţă atât pentru practicienii din administraţie, precum şi pentru teoreticieni. 1) Serviciile publice care sunt organizate şi funcţionează ca organe ale administraţiei publice se caracterizează prin următoarele elemente: a) se înfiinţează, reorganizează şi desfiinţează numai prin lege sau prin act administrativ emis, pe baza legii, de Guvern, consilii judeţene sau consiliile locale, după caz; b) scopul lor îl reprezintă satisfacerea unor interese publice riguros reglementate prin lege sau,prin act administrativ de autoritate. Astfel, Ministerul Apărării Naţionale împreună cu serviciile sale deconcentrate, centrele militare judeţene, satisfac interesul general de apărare al ţării, după cum Ministerul Educaţiei, Cercetării si Inovarii împreună cu inspectoratele şcolare judeţene satisfac interesul general al membrilor societăţii în învăţământul prescolar si preuniversitar, etc. c) mijloacele financiare şi baza materială necesare bunei funcţionări a acestora, sunt asigurate de la bugetul de stat sau de la bugetele locale, după caz. Astfel, mijloacele financiare necesare funcţionării ministerelor şi serviciilor deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei centrale sunt asigurate de la bugetul de stat, miniştrii fiind ordonatori principali de credite. În mod similar, prin bugetele locale se asigură fondurile necesare pentru funcţionarea autoritatilor administratiei publice judeţene şilocale. d) activitatea serviciului public se desfăşoară la cerere sau din oficiu, de regulă în mod gratuit. Astfel, activitatea de încorporare a tinerilor, asigurarea pazei şi ordinii publice,incasarea impozitelor si taxelor etc. sunt servicii care se 3
Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Ediţia a II-a, revizuită şi adăugită, Editura All, Bucureşti, 1996, p. 137 64
prestează din oficiu, prin grija administraţiei, în timp ce alte servicii se asigură numai la cererea persoanelor interesate, cum ar fi: eliberarea diferitelor tipuri de autorizaţii, certificatelor de stare civilă, paşapoartelor, cărţilor de identitate etc. De regulă, serviciile prestate de organele administraţiei publice sunt gratuite, existând însă servicii publice pentru prestarea cărora se percep anumite taxe. (ex. eliberarea autorizaţiilor şi avizelor de către Inspectoratele judeţene de poliţie sanitară, eliberarea paşapoartelor sau a cărţilor de identitate,serviciile comunitare de utilitati publice etc. sunt precedate sau urmate de perceperea taxelor/tarifelor legale). e) sunt încadrate cu personal care trebuie să aibă pregătire specializata şi competenţă profesională, activitatea având un caracter permanent. f) ponderea în cadrul formelor concrete de realizare a activităţii o au actele administrative de autoritate ( autorizatii,avize,hotărârile consiliilor locale, dispoziţiile primarului, procese-verbale de constatare a contravenţiilor etc.). 2) În ceea ce priveşte instituţiile publice, autorul le relevă, în principal, aceleaşi particularităţi ca şi în cazul organelor administraţiei publice, cu deosebirea că acestea emit într-o mai mică măsură acte administrative de autoritate, ele desfăşurând activităţi de învăţământ, cercetare, ocrotirea sănătăţii, protecţie socială, cultură, artă, etc. Pe de altă parte, art. 2 pct. 39 din Legea finanţelor publice locale nr. 273/20061 defineste instituţiile publice locale, astfel:„denumirea generică incluzând comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora.” Ne rezumăm aici doar în a semnala caracterul confuz şi ambiguu al definiţiei, de natură a crea grave confuzii şi incertitudini atat in doctrina precum si in practica administrativa. 3) O a treia formă organizatorică şi de funcţionare a serviciilor publice o constituie regiile autonome de interes public, denumite în literatura de specialitate interbelică şi stabilimente publice. Acestea se caracterizează prin următoarele elemente: a) se înfiinţează, reorganizează şi desfiinţează prin acte administrative de autoritate, respectiv prin hotărâri ale Guvernului sau ale consiliilor judeţene şi locale; b) se înfiinţează în scopul de a satisface unele nevoi generale ale societăţii sau ale colectivităţilor locale; 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 618 din 18 iulie 2006 ,cu modificarile si completarile ulterioare. 65
Deşi scopul acestora este comun cu cel al organelor administraţiei publice şi instituţiilor publice, particularitatea rezidă în faptul că satisfacerea intereselor generale se realizează prin activităţi materiale, cu caracter economic şi nu prin acte administrative. (ex. producerea de bunuri, executarea de lucrări, transportul persoanelor şi mărfurilor,salubritate,furnizarea apei potabile,canalizare, comunicaţii, poştă, etc.). c) mijloacele financiare se asigură, în principal ,din venituri proprii şi numai în subsidiar prin subvenţii de la bugetul de stat sau bugetele locale. De regulă, regiile autonome de interes public prestează serviciile contra cost, gestionand patrimoniul cu care au fost dotate la înfiinţare. d) activitatea acestora se desfăşoară, în principal, la cerere, adică numai atunci când utilizatorii apelează la aceste servicii. Se impune de asemenea precizarea că o serie de astfel de servicii se prestează pe bază de contract încheiat între cele două părţi, regia autonomă în calitate de prestator, furnizor de servicii, pe de o parte, şi cetăţean, beneficiar al serviciului, pe de altă parte (ex. contract de furnizarea energiei electrice, energiei termice, servicii apă-canal, etc.). e) activitatea serviciului public are continuitate şi este asigurată de specialişti, potrivit specificului de activitate. Trebuie menţionat faptul că particularitatea personalului care deserveşte aceste regii autonome, constă în faptul că ponderea o reprezintă angajaţii care desfăşoară o activitatea manuală, tehnică, de specialitate şi numai o mică parte a personalului ocupă funcţii publice şi desfăşoară o activitate corespunzătoare acestora. Din cele menţionate, rezultă că particularităţile serviciilor publice care funcţionează sub forma regiilor autonome de interes public, prezintă note comune cu cele care se asigură prin intermediul organelor administraţiei publice şi/sau instituţiilor publice, evidenţiindu-se astfel tocmai caracterul lor de servicii publice. În acelaşi timp însă, între servicii publice prestate de regiile publice autonome şi cele prestate de autoritatile si institutiile publice exista si unele deosebiri, după cum urmează: a) în timp ce activitatea regiilor autonome de interes public este preponderent economică, serviciile prestate de autoritatile administraţiei publice şi de instituţiile publice nu au acest caracter; b) serviciile prestate de regiile autonome de interes public au caracter oneros, spre deosebire de cele asigurate prin autoritatile 66
administraţiei publice şi instituţiile publice, care, de regulă, sunt gratuite; c) activitatea serviciilor publice prestate de autoritatile administraţiei publice şi instituţiile publice este finanţată în întregime de la bugetul de stat sau al unităţilor administrativteritoriale, în timp ce activitatea regiilor autonome se bazează pe realizarea de venituri proprii. Asemănările şi deosebirile sus-menţionate constituie argumente solide care pledează în favoarea grupării acestor organisme prestatoare de servicii publice, create de stat, judeţ sau comună în cele trei categorii enunţate. După criteriul obiectului de activitate, autorul citat consideră că sfera serviciilor publice cuprinde : a) servicii pentru păstrarea ordinii publice şi apărarea ţării; b) servicii financiare şi fiscale; c) servicii de învăţământ; d) servicii de asistenţă socială şi igienă; e) servicii in artă şi cultură; f) servicii economice1. Toate aceste servicii sunt organizate şi funcţionează atât la nivel central, precum şi la nivelul judeţelor, oraşelor şi comunelor. În lucrarea „Managementul administraţiei publice locale - serviciile publice”2, serviciile publice sunt clasificate în două mari categorii şi anume: • servicii publice administrative (SPA) • servicii publice industriale şi comerciale (SPIC) Autorii relevă că această clasificare este susţinută de diferiţi doctrinari ai dreptului public şi managementului şi se fundamentează pe următoarele criterii: a) Regimul juridic care le guvernează. Astfel, serviciilor publice administrative le este aplicabil regimul juridic administrativ ,caracterizat pe relaţii de autoritate, exercitate în regim de putere publică şi subordonarea dintre autoritatea administrativă şi particular, în timp ce serviciilor cu caracter industrial şi comercial îi este aplicabil regimul juridic al dreptului civil, care se caracterizează prin poziţia de egalitate a părţilor contractante; b) Obiectul activităţii. Astfel, autorii apreciaza ca ori de cate ori activitatea serviciului public este comparabilă cu cea a unei firme private ne gasim în prezenţa 1
Valentin Prisăcanu, op. citată, p. 137 A. Parlagi, M. Costea, I. Plumb, R. Dobrescu, Managementul administraţiei publice locale-serviciile publice, Editura Economică, Bucureşti, 1999, pp. 11-13 67 2
unui serviciu public industrial( comercial) iar, în caz contrar ,ne găsim în prezenţa unui serviciu public administrativ. c) Modul de finanţare al serviciului public. Potrivit acestui criteriu, ne găsim în prezenţa unui serviciu public industrial (comercial) atunci când serviciul îşi acoperă cheltuielile din taxele percepute pentru serviciile prestate şi, dimpotrivă, suntem în prezenţa unui serviciu public administrativ atunci când finanţarea se asigură din bugetul de stat sau local, după caz. d) Modul de organizare şi funcţionare, în sensul că ne găsim în prezenţa unui serviciu public administrativ atunci când regulile în domeniu sunt derogatorii de la dreptul civil, în caz contrar fiind vorba despre un serviciu public industrial şi comercial. Din punctul de vedere al administraţiei publice locale, autorii disting: a) servicii publice cu caracter exclusiv administrativ, „pe care autorităţile publice nu le pot încredinţa altor persoane”, cum sunt: protecţia civilă, autoritatea tutelară, starea civilă, autorizarea construcţiilor sau licenţierea transporturilor etc.; b) servicii publice care pot fi delegate altor persoane, în cadrul cărora enumeră serviciile de salubritate, iluminatul stradal, deratizarea, ecarisajul etc.1 Din enumerarea realizată, rezultă că doctrinarii utilizează în clasificarea serviciilor publice criterii asemănătoare, cu nuanţări de la un autor la altul, toate având menirea de a releva diversitatea gamei serviciilor publice. Întrucât sfera nevoilor sociale ridicate la „rang” de interes public diferă de la o tara la alta,iar in cadrul unei tari de la o perioadă la alta ,în funcţie de voinţa forţelor politice aflate la guvernare, paleta serviciilor publice şi implicit a criteriilor de clasificare a acestora, se află într-o continuă dinamică. În acest sens, prof. Paul Negulescu arăta: „Transformarea unui serviciu public în stabiliment public este un procedeu tehnic, întrebuinţat de guvernanţi de câte ori cred că prin acest mijloc pot să satisfacă mai bine interesele generale.”2 Această teză consacrată în doctrina interbelică îşi găseşte astăzi suportul legal în Ordonanţa Guvernului nr. 26 din 30 ianuarie 2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, cu modificările şi completările ulterioare3. Astfel, potrivit art. 38 din actul normativ citat, o asociaţie sau o fundaţie pot 1 2
A. Parlagi ş.a., op. citată, p. 12 Paul Negulescu, op. citată, p. 180 68
fi recunoscute de Guvernul României ca fiind de utilitate publică, dacă îndeplinesc condiţiile şi cu parcurgerea procedurilor prevăzute în Capitolul VI al Ordonanţei. În final, apreciem că pentru clarificarea problemelor teoretice, dar mai cu seamă pentru a se crea o practică unitară în activitatea autoritatilor administraţiei publice, de „lege ferenda” se impune adoptarea unei legi care să constituie cadrul general pentru infiintarea,organizarea si functionarea serviciului public. Capitolul V DOMENIUL PUBLIC ŞI DOMENIUL PRIVAT AL STATULUI ŞI UNITĂŢILOR ADMINISTRATIV – TERITORIALE
1. Aspecte privind evoluţia legislaţiei şi doctrinei româneşti Noţiunile de bun public şi de proprietate publică au fost prezente şi la noi în ţară din cele mai vechi timpuri, (ex. proprietatea obştii săteşti)dar, Regulamentele Organice ale Valahiei şi Moldovei au fost primele acte juridice care s-au apropiat de consacrarea modernă a terminologiei, chiar dacă termenii nu erau utilizaţi ca atare. Astfel, unele dispoziţii din cele două Regulamente Organice referindu-se în capitolul consacrat „Finanţelor” la sursele de venit ale statului, menţionează printre acestea „domeniile statului” (art. 67 pct. XII din Regulamentul Valahiei şi art. 82 din Regulamentul Moldovei), în capitolele referitoare la comerţ (ex. art. 155 Regulamentul Valahiei) apare ideea de „uz public”, iar alte dispoziţii se referă la târgurile publice (art. 160 din Regulamentul Valahiei şi art. 156 din Regulamentul Moldovei), precum şi la modul de organizare şi funcţionare a „târgurilor private”, apărând în acest fel ideea de interes public. Un rol deosebit de important în consacrarea noţiunii şi instituţiei domeniului public l-au avut însă reglementările adoptate în timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza, dintre care cităm: Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene , Legea pentru regularea proprietăţii rurale şi Legea pentru expropriaţiune pentru cauză de utilitate publică ,din anul l8641. În aceste reglementări a fost consacrată în mod expres noţiunea de domeniu public, inclusiv de domeniu public de interes judeţean şi comunal. 3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu modificările şi completările ulterioare 1 Publicată în Monitorul Oficial al României din 17 octombrie 1864 69
Astfel, art. 53 din Legea nr. 396/1864 pentru înfiinţarea consiliilor judeţene1 stabileşte faptul că aparţin domeniului public judeţean: a) toate căile de comunicaţie şi podeţele judeţene, b) orice clădire sau stabiliment public pus în sarcina judeţului, iar prin Legea pentru regularea proprietăţii rurale sunt trecute în proprietatea comunelor rurale, ca bunuri aparţinând domeniului public comunal „toate locurile şi clădirile din cuprinsul vetrei satului (biserici, cimitire, case comunale, şcolile, pieţele, etc.). Pe de altă parte, Legea privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică stabilea posibilitatea statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale (judeţe şi comune) de a-şi extinde domeniul public pe calea exproprierii. Exproprierea se putea face numai după declararea bunului imobil(teren cu/sau constructii ca fiind de utilitate publică şi numai în schimbul unei prealabile şi juste despăgubiri. După acest început, reglementarea legală a proprietăţii şi-a găsit locul si în constitutiile vremii. Astfel, Constituţia din 1866, mentine o serie de dispozitii consacrate in Regulamentele Organice si-n acelasi timp instituie unele noutati in materie, art. 19 stipulând că: „Proprietatea de orice natură precum şi toate creanţele asupra statului sunt sacre şi neviolabile”, acelaşi articol dispunând şi faptul că „nimeni nu poate fi expropriat decât pentru cauză de utilitate publică declarată în mod legal şi cu o prealabilă şi dreaptă despăgubire”2. Din analiza textului citat, rezultă în mod indubitabil faptul că legiuitorul constituant recunoştea o proprietate publică şi, în acelaşi timp, o proprietate privată. Apoi,Constituţia din 19233 are meritul de a fi instituit o reglementare mai riguroasă şi mai moderna sub aspect conceptual in reglementarea proprietatii. Astfel, în art. 17 se stabilea cadrul general al proprietăţii şi garanţiile dreptului de proprietate privată, articolele următoare statuând: modul de dobândire a proprietăţii, condiţia cetăţeniei (inclusiv cetăţenii naturalizaţi) pentru dobândirea bunurilor imobile, reglementarea proprietăţii de stat şi a domeniului public. Constituţia din 19384 a preluat în linii generale reglementările anterioare, aducând în acelaşi timp unele îmbunătăţiri atât de fond, precum şi de redactare. Art. 16 din Constituţia anului 1938 stabilea principiile fundamentale care guvernau atat proprietatea privata, precum şi a proprietea publica. După 1
Publicată în Monitorul Oficial al României din 31 martie 1864 Publicată în Monitorul Oficial nr. 142 din 13 iulie 1866 3 Publicată în Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923 4 Publicată în Monitorul Oficial nr. 48 din 27 februarie 1938 70 2
ce în primul alineat se arată că „Proprietatea de orice natură precum şi creanţele, atât asupra particularilor, cât şi asupra statului sunt inviolabile şi garantate ca atare”, în alineatul doi era consacrată regula potrivit căreia „Oricine poate dispune în mod liber de bunurile care-i aparţin după normele prevăzute în legi”. Alineatele următoare reglementau regimul proprietăţii publice, alin. (3) stipulând: „Bunurile care fac parte din domeniul public sunt administrate şi nu pot fi înstrăinate decât după reguli şi cu formele stabilite de lege”, în continuare fiind reglementate: pedeapsa confiscării averii şi exproprierea pentru cauză de utilitate publică. În Constituţiile din 1948, 1952 şi 1965, toate de inspiraţie sovietică, noţiunea de domeniu public a fost considerată căzută în desuetudine şi în consecinţă ignorată, nemai regăsindu-se în textele legilor fundamentale. În realitate, această perioadă proprietatea publică nu a dispărut ci dimpotrivă, s-a dezvoltat continuu devenind atotcuprinzătoare, unicul titular al său fiind statul socialist. Cum proprietatea de stat, având înţelesul de proprietate asupra bunurilor comune aparţinând întregului popor, s-a extins şi asupra unor bunuri care în mod firesc aparţineau circuitului civil.In acest context, majoritatea doctrinarilor a considerat că este aplicabil un singur regim juridic aplicabil proprietăţii de stat, întreprinderilor şi instituţiilor de stat recunoscându-li-se un drept real de tip nou, dreptul de administrare directă ( administrare operativă) care era un dezmembrământ al dreptului de proprietate. Într-o astfel de abordare, totul devenise în optica doctrinei dreptului civil, socialist, un regim juridic civil, înlăturându-se distincţia dintre regimul de drept privat şi regimul de drept public, dintre stat ca persoană juridică de drept privat (calitate în care era proprietar de bunuri la fel cu oricare alt particular) şi stat, ca persoană juridică de drept public, calitate în care deţinea în proprietate bunurile aparţinând domeniului public. 2. Sistemul proprietăţii consacrat de Constituţia României Constituţia României din 1991 reglementa sistemul proprietăţii în două articole şi anume: a) în art. 41 - care era inclus în Titlul II, intitulat „Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale”, text care reglementa problema dreptului de proprietate privată. b) în art. 135 - care era inserat în Titlul IV intitulat „Economia şi finanţelor publice”, care reglementa sistemul proprietăţii, în general şi proprietatea publică, în special, text care avea următoarea redactare: 71
(1) (2) (3)
„Statul ocroteşte proprietatea. Proprietatea este publică sau privată. Proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale. (4) Bogăţiile de orice natură ale subsolului, căile de comunicaţie, spaţiul aerian, apele cu potenţialul energetic valorificabil şi acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice. (5) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii, ele pot fi date în administrarea regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate. (6) Proprietatea privată este, în condiţiile legii, inviolabilă.” Analizând conţinutul art. 135 al Constituţiei, constatam că alineatul (1) conţine o dispoziţie de principiu (ocrotirea proprietăţii din partea statului), alineatul (2) consacră cele două forme de proprietate (proprietatea publică şi proprietatea privată), iar alin. (3)–(5) consfinţesc regimul proprietăţii publice (deosebiri fundamentale, caracteristicile celor două tipuri de proprietate legate de titularul dreptului de proprietate, obiectul şi regimul juridic diferit aplicabil proprietăţii publice şi respectiv, proprietăţii private). Dispoziţiile alin. (6) trebuie avute în vedere coroborate cu cele ale art. 41 din Constituţie intitulat „Protecţia proprietăţii private”. Modul în care a fost reglementată proprietatea în legea fundamentală a constituit un permanent prilej de dispute politice şi doctrinare, în decursul timpului. Pentru aceste considerente, reformularea textelor care reglementau proprietatea a constituit unul din principalele motive care au condus la revizuirea Constituţiei. Constituţia României, republicată, reglementează dreptul de proprietate privată în art. 44, inclus în Titlul II, intitulat „Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale”, regimul general al proprietăţii şi proprietatea publică fiind tratate de art. 136 din Titlul IV,intitulat „Economia şi finanţele publice”. Modificări de substanţă au fost aduse în reglementarea dreptului de proprietate privată care,in actuala redactare, este „garantat” şi nu doar „ocrotit”, relevante fiind în acest sens alineatul (2) al art. 44 care a fost reformulat precum şi alineatul (4) introdus cu ocazia revizuirii, în următoarea redactare: „(2) Proprietate privată este garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular. Cetăţenii străini şi apatrizi pot dobândi dreptul de proprietate privată asupra terenurilor numai în condiţiile rezultate din aderarea României în Uniunea Europeană şi din alte tratate internaţionale la 72
care România este parte, pe bază de reciprocitate, în condiţiile prevăzute prin lege organică, precum şi prin moştenire legală.” „(4) Sunt interzise naţionalizarea sau orice alte măsuri de trecere silită în proprietatea publică a unor bunuri pe baza apartenenţei sociale, etnice, religioase, politice şi de altă natură discriminatorie a titularilor.” Analiza comparativă a fostului articol 41 şi a actualului articol 44 din Constituţiei, ne permite să formulăm următoarele observaţii: a) textul actual garantează şi ocroteşte dreptul de proprietate privată indiferent de titular ; Garantarea dreptului de proprietate privată se concretizează în drept prin limitele impuse autorităţilor publice cu privire la naţionalizarea, exproprierea şi folosirea subsolului proprietăţilor imobiliare proprietate privată. b) prin normă constituţională se interzice în mod expres naţionalizarea sau orice alte măsuri privind trecerea pe cale silită în proprietatea publică a unor bunuri proprietate privată, bazata pe apartenenţă socială a titularului dreptului de proprietate,pe apartenenta la o anume etnie sau religie, pe criterii politice sau pentru cauze de o altă natură; c) se consacră în favoarea cetăţenilor străini şi apatrizilor dreptul de a dobândi proprietatea privată asupra terenurilor dar numai în condiţiile rezultate din documentele de aderare a României în Uniunea Europeană, precum şi din alte tratate internaţionale, drept ce poate fi dobândit şi prin moştenire legală. d) alte garanţii ale dreptului de proprietate se regăsesc în alin. (8) şi (9) ale art. 44 din Constituţie. Astfel, se interzice confiscarea averii dobândite licit. Mai mult, Constituţia conţine şi o regulă de procedură de mare eficienţă, în sensul căreia caracterul licit al dobândirii se prezumă. Pe cale de consecinţă, rezultă că sarcina probei caracterului ilicit al averii revine celui care afirmă asemenea lucru1. Regimul general al proprietăţii şi, în special, al proprietăţii publice este reglementat de art. 136 din Constituţia României, republicată, care are următoarea redactare: „(1) Proprietatea este publică sau privată. (2) Proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale. (3) Bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţialul energetic valorificabil de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului 1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, p. 95 73
continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice. (4) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrarea regiilor autonome ori instituţiilor publice, sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţa gratuită instituţiilor de utilitate publică. (5) Proprietatea privată este inviolabilă, în condiţiile legii organice”. Se poate observa că textul conţine trei categorii de norme care privesc: a) cele două tipuri de proprietate; b) principiile care guvernează proprietatea publică; c) principiul fundamental al proprietăţii private. În al doilea rând, remarcăm simetria de tratament juridic dintre cele două tipuri de proprietăţi, publică şi privată, textul alineatului 2 precizând, la fel ca şi art. 44 alin. (2), faptul că: „proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege”, fiind menţionaţi şi titularii dreptului de proprietate publică, respectiv statul şi unităţile administrativ-teritoriale. În sfârşit, constatăm în alin. (3) al art. 136 unele modificări în ceea ce priveşte delimitarea sferei bunurilor proprietate publică, faţă de reglementarea din fostul art. 135 alin. (4), după cum urmează: a) actuala redactare a eliminat prin enunţ „căile de comunicaţie”. Este de presupus ca aceasta modificare a fost impusa de privatizarea unor servicii publice, cum ar fi :cele de furnizare a energiei electrice,energiei termice,a gazelor naturale etc. şi, implicit, de bunurile imobile indispensabile bunei funcţionări a acestora. În acest sens, este elocventă opinia unor reputaţi specialişti în dreptul public, conform căreia: „S-a considerat în Comisia de revizuire a Constituţiei că această eliminare este necesară pentru că, prin natura lor, unele căi de comunicaţie, cum ar fi: conductele de gaze, petrol sau linii de energie electrică pot fi şi în proprietate privată, astfel încât textul în formularea din 1991 conducea la blocaje de netrecut în procesul de negociere în vederea închiderii Capitolelor de aderare la Uniunea Europeană.” 1 b) vechea redactare, „bogăţiile de orice natură ale subsolului”, a fost reformulată în „bogăţiile de interes public ale subsolului”, pentru a evidenţia faptul că specific proprietăţii publice îi este afectaţiunea bunurilor interesului general. Bunurile aparţinând proprietăţii publice se supun unui regim juridic special de utilizare, conservare, protecţie şi pază, în scopul folosite rational si astfel,de a fi transmise generaţiilor viitoare; 1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 293 74
c) s-a reformulat şi textul referitor la ape, care din varianta 1991 „apele cu potenţial energetic valorificabil şi acelea ce pot fi folosite în interes public” a devenit „apele cu potenţial energetic valorificabil de interes naţional”. Actuala formulare ne conduce la concluzia că, pot face obiectul dreptului de proprietate privată, apele cu potenţial energetic valorificabil care însă, nu sunt de interes naţional. În ceea ce priveşte regimul juridic constituţional aplicabil proprietăţii publice, observăm că potrivit art. 136 alin. (4) din Constituţie bunurile proprietate publică sunt inalienabile, cu alte cuvinte, sunt scoase din circuitul juridic civil şi, în consecinţă, nu pot fi înstrăinate. 2.1. Particularităţile proprietăţii publice Consacrând cele două forme ale proprietăţii, Constituţia şi legislaţia noastră le şi particularizează în acelaşi timp. Astfel, potrivit art. 136 alin. (2) din Constituţie, proprietatea publică nu poate aparţine decât statului (proprietatea publică de interes naţional) şi unităţilor administrativ-teritoriale (judeţ, oraş, comună) dacă este vorba despre proprietatea publică de interes judeţean, municipal, orăşenesc sau comunal. În al doilea rând, proprietatea publică se caracterizează prin faptul că este limitată, sfera acesteia fiind nominalizată în alin. (3) al art. 136 din Constituţie, având drept criteriu „folosirea în interesul public”, alte categorii de bunuri fiind stabilite prin lege organică, respectiv Legea nr. 213 din 17 noiembrie 1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia 1 care, în art. 3, stabileşte: „(1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art.135 alin. (4) din Constituţie (actualul art. 136 alin. (3) – s. n.), din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege”. Textul citat din legea organica are menirea de a ne clarifica odată în plus ,faptul că titulare ale dreptului de proprietate publică pot fi numai statul şi unităţile administrativ-teritoriale, în calitatea lor de persoane juridice de drept public, pe de o parte, iar, pe de altă parte, detaliază sfera bunurilor care aparţin domeniului public, cu precizarea că enumerarea cuprinsă în anexa la lege este exemplificativă şi nu restrictivă. O a treia particularitate a bunurilor proprietate publică constă în faptul că, acestea sunt scoase din circuitul civil ele fiind declarate 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 448 din 24 noiembrie 1998 ,cu modificarile si completarile ulterioare. 75
inalienabile de alin. (4) al art. 136 din Constituţie, iar art. 11 din Legea nr. 213/1998 stabileşte că: „Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile …”. Referitor la inalienabilitatea bunurilor din proprietatea publică, în literatura de specialitate din perioada interbelică1, dar şi cea de dată recentă2, s-a consacrat teza potrivit căreia aceasta particularitate nu este absolută, ci relativă şi limitată, fiind determinată de factori,precu : importanţa , natura , interesul general căruia i-au fost afectate bunurile etc. Altfel spus, inalienabilitatea nu exclude o integrare a acestor bunuri în circuitul economico-juridic, unele dintre aceste bunuri constituind dintotdeauna o sursă importanta de venituri pentru stat şi pentru unităţile administrativ-teritoriale. Se impune însă precizarea că introducerea bunurilor proprietate publica in circuitul economico-social se realizeaza dupa proceduri speciale,bazate pe principii de transparenta si concurenta reglementate prin lege speciala.3) Astfel,prin concesionare,inchiriere,dare in folosinta etc. administraţia publica transmite gestionarea bunului public catre un particular (persoană fizică şi juridică), în vederea prestării unui serviciu public sau realizării interesului public,in schimbul unei taxe sau a unei redevente. În consecinţă, atât legiuitorul constituant în art. 136 alin. (4) precum şi legiuitorul organic in art. 11 lit. a) din Legea nr. 213/1998 au prevăzut modalităţi specifice regimului de drept public, sau, după caz, modalităţi ale dreptului comun, exercitate însă în regim de putere publică, pentru integrarea în circuitul juridico-economic şi anume: a) darea în administrarea regiilor autonome sau instituţiilor publice; b) concesionarea sau închirierea oricărui subiect de drept; c) transmiterea în folosinţă gratuită unor instituţii de utilitate publică. Relevam ca art. 12 din Legea nr. 213/1998 detaliază sfera structurilor carora li se poate transmite în administrare bunuri din domeniul public, astfel: „Bunurile din domeniul public pot fi date, după caz, în administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autorităţilor administraţiei publice
1
Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia „Glasul Bucovinei”, Cernăuţi, 1944, p. 365 2 Antonie Iorgovan, op. citată, p. 51 3.A se vedea O.U.G.nr.34/2006privind atribuirea contractelor de achztie publica,a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii,publicata in Mon.Oficial al Romaniei,partea I-a,nr.418 din 15 mai 2006,cu modificarile si completarile ulterioare. 76
centrale şi locale, a altor instituţii publice de interes naţional, judeţean sau local”. În sfârşit, a patra particularitate a proprietăţii publice rezidă în faptul că îi este aplicabil un regim juridic special reglementat de Legea nr. 213/1998 şi de alte legi organice speciale, art. 5 al legii menţionate precizând: „Regimul juridic al dreptului de proprietate publică este reglementat de prezenta lege, dacă prin legi organice speciale nu se dispune altfel”. 2.2. Particularităţile proprietăţii private Suportul constitutional al proprietatii private l-a constituit art.41 din Constitutie, actualul art.44 din Constituţia României, republicată, la a cărui redactare au fost avute în vedere unele dispoziţii ale Constituţiei din 1923 (art. 17 şi 18), precum şi unele constante ale dreptului nostru civil, proprietatea privată prezentând următoarele particularităţi: a) este exclusivă, faţă de proprietatea publică particularizată prin caracterul său limitat, în sistemul proprietăţii instituit de Constituţie proprietatea privată reprezentând regula, iar cea publică excepţia; b) aparţine oricărui subiect de drept, persoană fizică (cetăţean român, cetăţean străin, apatrid în condiţiile prevăzute de art. 44 alin. (2) din Constituţia României, republicată) şi persoanei juridice de drept privat; Se impune aici precizarea că statul, comuna, oraşul şi judeţul, în calitate de persoane juridice civile, de drept privat deci, au în proprietate bunuri apartinanad domeniul privat. Menţionăm, de asemenea, că în aplicarea dispoziţiilor constituţionale a fost adoptată Legea nr. 312 din 10 noiembrie 20051 c) bunurilor aparţinând proprietăţii private li se aplică regimul juridic de drept comun, altfel spus ele se află în circuitul civil; d) potrivit art. 44 alin. (2) din Constituţie proprietatea privată de orice fel (imobiliară, mobiliară, intelectuală) este garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular. Considerăm că potrivit art. 44 alin. (4) din Constituţia României, republicată, mai putem desprinde o particularitate şi anume: sunt interzise naţionalizarea sau orice măsuri de trecere silită în proprietate publică a unor 1
Legea nr. 312/2005 privind dobândirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor de către cetăţenii străini şi apatrizi, precum şi de către persoanele juridice străine, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1008 din 14 noiembrie 2005 77
bunuri pe baza apartenenţei sociale, etnice, religioase, politice sau de altă natură discriminatorie a titularilor. În concluzie, apreciem că dispoziţiile Constituţiei României, republicată, precum şi o serie de alte acte normative au consolidat regimul juridic al proprietăţii private. 3. Domeniul public şi domeniul privat 3.1. Domeniul public 3.1.1 Noţiune, trăsături Aşa cum am arătat în capitolul anterior, legislaţia şi literatura de specialitate din perioada regimului comunist, nu au utilizat noţiunile de „domeniu public” şi „domeniu privat”. În locul noţiunii de „domeniu public” legislaţia din acea perioadă utiliza sintagma „avuţia întregului popor”, care reprezenta în drept şi în fapt atotputernicia statului totalitar asupra tuturor bogăţiilor solului şi subsolului, iar domeniul privat şi, în general, proprietatea privată erau reduse la aşa-zisa „proprietate personală”. După Revoluţia din decembrie 1989 care a condus la abolirea sistemului politic şi economic totalitar, condus de partidul unic, Constituţia, legislaţia şi doctrina au consacrat din nou conceptele de „domeniu public” şi „domeniu privat”, cunoscute la noi în ţară, în special, în perioada interbelică. Astfel, în perioada interbelică, prof. Paul Negulescu definea domeniul public ca fiind format din: „totalitatea bunurilor mobile şi imobile aparţinând statului, judeţului sau comunei, întrebuinţate pentru satisfacerea interesului general”1. Autorul distingea două categorii de domenii, respectiv: • domeniul public, guvernat de normele dreptului public; • domeniul privat, supus regulilor de drept privat. Domeniului public îi aparţineau toate bunurile mobile şi imobile afectate în mod direct unui serviciu public şi utilizate de acesta pentru satisfacerea interesului general, aceste bunuri fiind considerate inalienabile şi imprescriptibile. Într-o altă opinie, exprimată în aceeaşi perioadă, se considera că domeniul public este constituit din totalitatea bunurilor mobile sau imobile, afectate în mod direct şi nemijlocit funcţionării serviciilor publice. Avand în legătură directă cu interesul general, autorul consideră că 1
Paul Negulescu, op. citată, p. 103 78
acestor bunuri li se aplică un regim juridic special, fiind inalienabile, imprescriptibile şi insesizabile.1 Potrivit aceleiaşi opinii, domeniul privat era alcătuit din bunuri care nu erau afectate unui serviciu public şi în consecinţă nu erau inalienabile şi imprescriptibile, cu alte cuvinte, se găseau în circuitul juridic civil. Sensul noţiunii de domeniu public nu a cunoscut mutaţii de esenţă în doctrina postrevoluţionară, un autor definind domeniul public ca „totalitatea bunurilor care fac obiectul dreptului de proprietate publică, ce aparţin statului (domeniu public al statului) sau unităţilor administrativ-teritoriale (domeniul public al comunei, oraşului, judeţului, după caz).2 Prof. Antonie Iorgovan analizand sistemul proprietăţii instituit de Constituţia României ,defineşte domeniul public fiind constituit din „acele bunuri, publice sau private, care prin natura lor ori dispoziţia expresă a legii trebuie păstrate şi transmise generaţiilor viitoare, reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, în care regimul de putere este determinant, fiind în proprietatea sau, după caz, în paza persoanelor juridice de drept public”3. Din definiţia prezentată, care îmbracă o formă exhaustivă, autorul relevă un număr de 4 trăsături pe care în mod cumulativ trebuie să le îndeplinească un bun pentru a face parte din domeniul public, astfel: a) prin natura ori prin dispozitia expresă a legii, să intre în categoria celor care trebuie protejate şi transmise generaţiilor viitoare; b) să aibă semnificaţia unei valori de interes public, în sensul că aparţine patrimoniului natural, cultural, istoric, etc. naţional sau local,după caz, destinat unei folosinţe de interes public; c) să fie supus unui regim juridic administrativ sau, după caz, unui regim mixt de drept public şi de drept privat, dar sub controlul regimului administrativ; d) să fie în proprietatea unei persoane de drept public (în proprietate publică) sau, în paza unei persoane de drept public (bunurile proprietate privată care ţin de domeniul public).4 În sinteză, trăsăturilor menţionate, autorul le prezintă următoarea motivaţie5: Prima trăsătură, are menirea de a reliefa faptul că nu toate bunurile, ci doar anumite categorii de bunuri aparţinând societăţii trebuie conservate şi transmise generaţiilor viitoare. 1
Constantin Rarincescu, op. citată., p. 208 Mircea Preda, Tratat elementar, Editura Lex, 1996, p. 57 3 Antonie Iorgovan, op. citată, p. 169 4 Antonie Iorgovan, op. citată, pp. 172-175 5 Antonie Iorgovan, op. citată, pp. 173-174 79 2
Astfel, deşi unei societăţi cu democraţie tradiţională îi este asociată economia de piaţă, ceea ce echivalează cu faptul că majoritatea bunurilor sunt supuse actelor de comerţ, altfel spus „consumului generaţiei respective”, totuşi, anumite bunuri chiar dacă sunt supuse comerţului, acesta trebuie să fie limitat, pentru a le asigura astfel utilizarea lor viitoare, iar pe de altă parte - alte bunuri, prin ipoteză, trebuie conservate şi transmise generaţiilor viitoare în integralitatea lor. Faţă de această ultimă categorie, autorul consideră că fiecare generaţie are dreptul dar şi obligaţia, de a le conserva valoarea, eliminând posibilii factori distructivi. Un astfel de bun este apa, care, ca factor natural al mediului şi, în acelaşi timp, un element indispensabil vieţii economico-sociale, poate fi folosită de orice persoana,direct de la izvor, sub forma apei potabile, apei minerale, apei termale, etc. Pe de altă parte, această destinaţie poate rezulta şi dintr-o reglementare juridică expresă sau tacită, atunci când legea reglementează anumite amenajări, construcţii executate pe unele terenuri, cum ar fi de exemplu: construirea pe un teren proprietatea publică sau privată a unui drum, a locurilor de joacă pentru copii, a unor pieţe, târguri, oboare, etc. Această distincţie are menirea de a clasifica domeniul public în natural şi artificial. De asemenea, destinaţia unor bunuri pentru folosinţa generaţiilor viitoare mai poate fi dată de normele juridice, fie având în vedere valoarea lor deosebită sub aspect istoric, artistic, ştiinţific, etc. sau, având în vedere utilitatea lor publică. A doua trăsătură, urmăreşte să scoată în evidenţă faptul că bunurile domeniului public prezintă o importanţă deosebită pentru societate, întrucât sunt destinate folosinţei de interes public. Acest lucru nu trebuie înţeles însă în sensul că toţi indivizii care compun societatea trebuie să le folosească în mod direct, nemijlocit. Dimpotrivă, distingem două modalităţi distincte de utilizare a bunurilor apartinand domeniului public, respectiv: a) bunuri folosite în mod direct, fără nici o condiţionare şi, de regulă, în mod gratuit, cum ar fi: mersul pe stradă, scăldatul în apa unui râu sau în apa mării etc. b) bunuri folosite în mod indirect, în situaţiile în care bunurile respective sunt puse în valoare prin intermediul unui serviciu public, organizat de stat sau de administraţia publică locală, spre exemplu: utilizarea gazelor naturale, a energiei electrice, a mijloacelor de transport în comun, a exponatelor dintr-un muzeu, etc. A treia trăsătură, reliefează faptul că bunurile aparţinând domeniului public sunt supuse unui regim juridic de drept public, care poate fi exclusiv 80
de drept public sau, un regim juridic mixt, de drept public şi de drept privat, dominant fiind regimul de drept public. Consecinţa firească a acestei particularităţi, rezidă în faptul că în toate raporturile juridice care privesc aceste bunuri, unul dintre subiectii raportului juridic este în mod obligatoriu o persoană juridică de drept public, pentru că în regimul juridic de drept administrativ, raporturile se stabilesc întotdeauna între un subiect de drept public şi o persoană fizică sau persoană juridică,subiect de drept privat sau de drept public. Aşadar, regimul de drept public ne apare ca fiind un regim al exercitării dreptului de proprietate publică, ipoteză în care, potrivit Constituţiei şi altor legi (art. l din Legea nr. 213/1998, art. 21 din Legea nr. 215/2001 etc.) subiectul purtător al autorităţii publice nu poate fi decât statul sau unitatea administrativ-teritorială. Această trăsătură mai scoate în relief faptul că litigiile care se nasc fie ca urmare a exercitării dreptului de proprietate publică, fie ca urmare a restrângerii exerciţiului la proprietatea privată pentru bunurile „afectate” domeniul public, sunt litigii de contencios administrativ, lucru ce rezultă din dispoziţiile exprese ale art. 8 alin. (2) şi art. 23 din Legea nr. 213/1998, precum şi din cele ale art. 20 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierile pentru cauză de utilitate publică1. A patra trăsătură ,este apreciată ca fiind o consecinţă firească a celei expuse anterior, autorul arătând că bunurile domeniului public, sunt fie în proprietatea persoanelor juridice de drept public, fie în paza acestora.2 Astfel, când este vorba despre titularii dreptului de proprietate publică, potrivit legislaţiei în vigoare, sfera subiectilor titulari ai acestui drept se rezumă doar la stat şi la unităţile administrativ-teritoriale, în timp ce atunci când este vorba despre paza bunurilor aparţinând domeniului public sfera acestora este mai mare, ea incluzând practic orice persoană juridică de drept public care acţionează în numele statului. Autorul fundamentează această trăsătură pe dispoziţiile art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie ,care consacra teza „protejării intereselor naţionale”, precum şi pe un argument invocat în doctrina interbelică, prof. Paul Negulescu apreciind că statul este „instrumentul de protecţie” a vieţii şi muncii cetăţenilor săi, „protectorul spiritului naţional care stăpâneşte pe fiecare cetăţean”.3 Se impune precizarea în sensul că nu trebuie să confundăm dreptul de administrare a unui bun public de către o regie autonomă sau instituţie publică, respectiv regimul concesionării sau închirierii unui bun, cu dreptul 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 139 din 2 iunie 1994, cu modificările şi completările ulterioare 2 Antonie Iorgovan, op. citată, p. 174 3 Paul Negulescu, op. citată, p. 78 81
de pază şi protecţie. Primele (administrarea, concesiunea şi închirierea) sunt regimuri juridice de utilizare a unui bun al domeniului public proprietate publică, iar dreptul de pază şi protecţie vizeaza conservarea unui bun ce aparţine domeniului public, dar care se află în proprietatea privată a unei persoane fizice sau juridice. 3.1.2. Clasificarea domeniului public În literatura noastră din perioada interbelică au fost formulate mai multe clasificări ale domeniului public, având la bază concepţiile diferite ale autorilor în privinţa conţinutului şi sferei domeniului public. O primă clasificare, cea a prof. Paul Negulescu1, identifica patru „dependinţe” ale domeniului public, astfel: a) domeniul public maritim care cuprindea: 1. marea teritorială 2. ţărmurile mării 3. porturile maritime b) domeniul public aerian (spaţiul atmosferic dintre graniţele ţării) c) domeniul public al râurilor navigabile şi flotabile d) domeniul public terestru în care includea: 1. şoselele, căile ferate etc. 2. porţile, zidurile, şanţurile, fortificaţiile oraşelor 3. imobilele afectate în mod direct şi special unui serviciu public pentru a fi utilizate în vederea satisfacerii unui interes general 4. bunurile mobile utilizate în interes general. Într-o altă opinie, prof. E. D. Tarangul2 clasifică domeniul public după şapte criterii având o viziune mai analitică asupra bunurilor care aparţin domeniului public. Plecând de la doctrina perioadei interbelice, coroborată cu legislaţia în vigoare, prof. Antonie Iorgovan clasifică domeniul public în funcţie de şapte criterii,3 astfel: I.)Din punct de vedere al interesului pe care îl prezintă autorul distinge: 1.)domeniul public de interes naţional (domeniul public naţional) sau domeniul public al statului - conform art. 3 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia; 1
Paul Negulescu, op. citată, p. 135 Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia „Glasul Bucovinei”, Cernăuţi, 1944, p. 361 3 Antonie Iorgovan, op. citată, p. 200 82 2
2.)domeniul public de interes judeţean (domeniul public judeţean), denumit astfel şi în art. 3 alin. (3) din Legea nr. 213/1998; 3.)domeniul public de interes comunal (domeniul public comunal), sau domeniul public al comunelor, oraşelor şi municipiilor, conform art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998. II.)Din punct de vedere al modului de determinare, distingem: 1.)bunuri ale domeniului public nominalizate de Constituţie; 2.)bunuri ale domeniului public nominalizate de legi; 3.)bunuri ale domeniului public nominalizate de autorităţile administraţiei publice, în baza criteriilor instituite prin Constituţiei si prin alte acte normative ; III.)Din punct de vedere al naturii juridice a dreptului de proprietate distingem: 1.)bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii publice a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale; 2.)bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii private dar,aflate sub dreptul de pază şi protecţie al statului(dreptul de politie); IV.)Din punctde vedere al modului de încorporare, distingem: 1.)domeniul public natural; 2.)domeniul public artificial; V.)Din punct de vedere al modului de utilizare de către public, distingem: 1.)bunuri utilizate in mod direct de public ; 2.)bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public. VI.)Din punct de vedere al serviciului public organizat, distingem: 1.)bunuri care sunt puse în valoare prin serviciul public; 2.)bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public; VII.)Din punct de vedere al naturii bunurilor, distingem: 1.)domeniul public terestru (bogăţiile de interes public ale subsolului, terenurile afectate utilităţilor publice, rezervaţiile şi monumentele naturii etc.); 2.)domeniul public maritim (marea teritorială, apele maritime teritoriale, ţărmurile mării, faleza şi plaja mării, fundul apelor maritime interioare şi al mării teritoriale, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, porturile maritime, etc.); 3.)domeniul public fluvial (apele de suprafaţă: fluviile, râurile, canalele navigabile, lacurile navigabile, barajele, lacurile de acumulare, etc.); 83
4.)domeniul public aerian - spaţiul aerian cuprins în limitele şi de deasupra României; 5.)domeniul public cultural (obiectele de artă - picturi, sculpturi, mobilier, etc. lucrări arhitectonice, curţi, palate, cetăţi, mănăstiri, biserici, vestigii arheologice, monumente, ansambluri şi situri istorice, obiecte de cult, cărţile din bibliotecile publice, obiecte de muzeu, etc.); 6.)domeniul public militar (cazărmile, cazematele, zidurile de apărare, amenajările genistice şi diferite tipuri de adăposturi, armamentul, muniţia, etc.). 3.1.3. Regimul juridic aplicabil domeniului public 3.1.3.1. Noţiune Prin regimul juridic al domeniului public se intelege ansamblul regulilor de fond si de forma aplicabil bunurilor mobile si imobile care apartin domeniului public al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi raporturile juridice care se stabilesc între titularii dreptului de proprietate publică şi particulari (persoane fizice sau/şi juridice) cu privire la aceste bunuri. Timp îndelungat, preluând tezele exprimate în doctrina franceză, literatura de specialitate din ţara noastră a limitat regimul juridic aplicabil domeniului public la regula inalienabilităţii acestor bunuri. Ulterior, doctrina şi jurisprudenţa au admis teza conform careia domeniului public îi sunt aplicabile şi alte reguli specifice, care ulterior şiau găsit şi reglementarea legală în Capitolul II al Legii nr. 213/1998, art. 717, după cum urmează: a) sunt prevazute modalitati speciale sub aspectul modului de dobândire a dreptului de proprietate publică, prevazute in art. 7 şi următorii din Legea nr. 213/1998; b) este instituit un regim special pentru executarea lucrărilor publice (spre exemplu: pentru executarea lucrărilor de investiţii sunt necesare anumite documente de urbanism, controlul utilizării fondurilor se face de către Curtea de Conturi, etc.); c) sunt instituite modalităţi speciale pentru determinarea limitelor domeniului public de interes naţional şi a celui local1; d) pentru utilizarea bunurilor din domeniul public de către particulari, s-a instituit un regim juridic special . In prezent,regimul juridic al bunurilor aparţinând proprietăţii publice este stabilit de art. 136 alin. (4) din Constituţie şi de alte acte 1
Vezi H.G. nr. 548 din 8 iulie 1999 privind aprobarea Normelor tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 334 din 15 iulie 1999 84
normative. Spre exemplu, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, care în art. 5 stipulează că: (1) „Regimul juridic al dreptului de proprietate publică este reglementat de prezenta lege, dacă prin legi organice speciale nu se dispune altfel”, Capitolul II al legii fiind intitulat chiar „Regimul juridic al proprietăţii publice”;de art. 123 al Legii nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale, republicată, de art. 5 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 - legea fondului funciar etc.1 În cele ce urmează, ne propunem să relevăm şi să analizăm cele mai importante principii care formează acest regim juridic. 3.1.3.2. Principiile care guvernează regimul juridic al domeniului public Articolul 136 alin. (5) din Constituţia României, republicată, statuează principiul conform căruia bunurile proprietate publică sunt inalienabile. Dispoziţiile similare, care consfinţesc acest principiu fundamental al bunurilor aparţinând proprietăţii publice se regăsesc şi în alte acte normative, dintre care cităm: art. 5 alin. (1) al Legii nr. 18/1991 – legea fondului funciar, art. 120 alin. (2) al Legii nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată, art. 11 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, art. 475 Cod civil, etc. Prin inalienabilitatea bunurilor proprietate publică se înţelege faptul că aceste categorii de bunuri nu pot fi înstrăinate (a aliena care are semnificaţia de a transmite cuiva un drept …)2 cu alte cuvinte, ele sunt scoase din circuitul civil. Datorită caracterului inalienabil, dreptul de proprietate asupra bunurilor proprietate publică nu poate fi transmis unei alte persoane fizice şi/sau juridice, asupra acestora nu se pot constitui alte drepturi reale, dezmembrăminte ale dreptului de proprietate, cum ar fi: uzufructul, uzul, abitaţia, servitutea şi superficia, iar, pe de altă parte, bunurile care compun domeniul public nu pot face obiectul altor drepturi reale accesorii, cum ar fi gajul sau ipoteca. În ceea ce priveşte bunurile mobile, aparţinând domeniului public, regula inalienabilităţii devine operantă numai în cazul celor care au efectiv nevoie de o atare protecţie, spre pildă: operele de artă din muzee, colecţiile unor biblioteci, lăcaşuri de cult, tehnica militară, materialul rulant al căilor ferate etc., ele fiind apreciate, în principiu, alienabile, după o procedură specială (licitaţie, etc.). Astfel de bunuri alienabile sunt: băncile unei şcoli, mobilierul unei instituţii publice etc. 1 2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1 din 5 ianuarie 1998 *** Dicţionar explicativ al limbii române, Editura R.S.R., 1975, p. 25 85
De altfel, referitor la inalienabilitatea bunurilor aparţinând domeniului public întemeiată pe afectaţiunea lor uzului şi/sau interesului public,trebuie să precizăm că spre deosebire de caracterul inalienabil absolut şi general care se aplica vechiului domeniu care apartinea Regelui, de mai mult timp s-a impus teza potrivit căreia inalienabilitatea domeniului public are un caracter relativ şi limitat. Caracterul relativ al inalienabilităţii decurge din faptul că regula nu se aplică decât domeniului public şi exclusiv pe durata în care bunul mobil sau imobil aparţine acestui domeniu. Din momentul în care un bun nu mai face parte din domeniul public putând fi, de exemplu, declasat (termen utilizat frecvent în cazul drumurilor şi al altor mijloace fixe) şi trece in domeniul privat, regula inalienabilităţii inceteaza. Pe de altă parte, în accepţiunea actuală a termenului, pentru determinarea gradului de inalienabilitate trebuie avute în vedere natura bunurilor şi importanţa scopului de interes general pentru realizarea căruia au fost afectate bunurile. Astfel, deşi în principiu, bunurile imobile sunt socotite inalienabile, plecându-se de la teza uzului şi/sau interesului public totuşi, cu condiţia respectării scopului afectat, s-a admis ocuparea temporară a domeniului public, prin concesiune sau închiriere (ex.: amplasarea tonetelor, a meselor în pieţe, târguri, oboare,executarea unor constructii etc.). În concluzie, relevăm că în prezent regimul juridic al bunurilor care formeaza domeniul public, nu mai poate fi conceput uniform, supus în mod automat aceloraşi reguli riguroase, ci dimpotrivă, ca un regim gradual, care presupune aplicarea tuturor sau, după caz, numai a unor reguli, în funcţie de nevoile şi importanţa anumitor bunuri (categorii de bunuri). Această realitate este consacrată atat de doctrina,precum si de legislatie,spre exemplu: Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică1, Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii2etc. Al doilea principiu care guvernează domeniul public îl constituie imprescriptibilitatea acestuia, totdeauna susţinându-se că domeniul public nu poate fi dobândit prin prescripţie, oricât de lungă ar fi aceasta, el fiind imprescriptibil3. 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 569 din 30 iulie 2006 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337 din 17 iulie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 625 din 20 iulie 2006 3 Antonie Iorgovan, op. citată, p. 208 86 2
Altfel spus, caracterul imprescriptibil al bunurilor apartinand domeniului public sub aspect achizitiv se exprimă prin faptul că dreptul de proprietate asupra bunurilor imobile nu poate fi dobândit de către o altă persoană prin uzucapiune sau, prin posesia de bună credinţă, în cazul bunurilor mobile. Sub aspectul extinctiv, prin imprescriptibilitate trebuie să înţelegem faptul că acţiunea în revendicare a unui astfel de bun aparţinând domeniului public, nu se stinge prin neexercitare, fără nici un fel de excepţie, ea neputând fi paralizată prin invocarea uzucapiunii ca în cazul bunurilor din domeniul privat sau proprietate privată. Al treilea principiu îl constituie insesizabilitatea domeniului public, principiu care este o consecinţă firească a inalienabilităţii1. Caracterul insesizabil trebuie înţeles în sensul că bunurile din domeniul public nu pot fi urmărite de creditorii celor care le detin, în vederea realizării creanţelor lor, prin executare silită. Dacă bunul ar putea fi urmărit de catre creditori, inalienabilitatea ar fi lipsită de conţinut, ar avea un caracter iluzoriu şi ar putea fi evitată, un creditor oarecare n-ar avea decât să urmărească bunul şi în final să-l vândă în mod silit, ceea ce echivalează cu alienarea lui. Or, în legătură cu acest aspect, s-a consacrat teza potrivit căreia statul şi unităţile administrativteritoriale sunt întotdeauna solvabili, datoriile acestora stingându-se potrivit unor reguli derogatorii de la dispoziţiile de drept comun referitoare la urmărirea silită. În acest sens, prof. George N. Luţescu2 afirma că nu se poate pune problema executării silite a acestor bunuri, pentru simplu motiv că statul este prezumat a fi întotdeauna solvabil, indiferent dacă bunurile aparţin domeniului său public sau domeniului privat. Datoriile statului, ale judeţului şi/sau comunei se lichidează potrivit normelor derogatorii de la dreptul comun. Toate aceste principii care guvernează şi în acelaşi timp dau particularitate regimului juridic al domeniului public şi-au găsit consacrarea în art. 11 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, care are următoarea redactare: (1) „Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, după cum urmează: a) nu pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare, concesionare sau închiriere, în condiţiile legii; b) nu pot fi supuse executării silite şi asupra lor nu se pot constitui garanţii reale; c) nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bună credinţă, asupra bunurilor mobile. 1 2
Ibidem, p. 207 G. N. Luţescu, Teoria generală a drepturilor reale, Bucureşti, 1947, pp. 159-162 87
În alineatul 2 al articolului citat, legiuitorul a prevăzut şi sancţiunea actelor juridice încheiate cu încălcarea dispoziţiilor înscrise în alineatul 1, respectiv nulitatea absolută. Referitor la modalităţile prin care se poate dobândi dreptul de proprietate publică, legea privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia nr. 213/1998, stabileşte în articolul 7 următoarele moduri specifice: a) calea naturală, domeniul public, mai precis o parte a acestuia se poate forma ca urmare a producerii unor evenimente naturale, independente de voinţa omului, al căror rezultat final conduce la întregirea domeniului public terestru, maritim, fluvial etc. b) prin achiziţii publice, efectuate în condiţiile legii; c) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică1; d) prin acte de donaţie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judeţean sau de consiliul local, după caz, dacă bunul în cauză intră în domeniul public; În legătură cu acest mod de dobândire, art. 121 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată, stabileşte : „Donaţiile şi legatele de bunuri cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, după caz, judeţean, cu votul majorităţii consilierilor locali sau judeţeni, după caz, în funcţie”. e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică; f) prin alte moduri prevăzute de lege. În ceea ce priveşte încetarea dreptului de proprietate publică, articolul 10 al Legii nr. 213/1998 consacră două modalităţi specifice: „(1) Dreptul de proprietate publică încetează, dacă bunul a pierit ori a fost trecut în domeniul privat”, alineatele 2 şi 3 stabilind autorităţile competente să dispună trecerea unui bun din domeniul public în domeniul privat, precum şi pe cele competente să exercite controlul judecătoresc al acestei operaţiuni juridice. Astfel, trecerea unui bun din domeniul public în domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor judeţene sau locale, sub condiţia ca aceste hotărâri să nu contravină dispoziţiilor înscrise în Constituţie sau în alte legi speciale. Hotărârile de trecere a bunului în domeniul privat pot fi atacate la instanţele de contencios administrativ competente, în condiţiile art. 8 alin. 1
Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, publicată în Monitorul Oficial al Românei, Partea I-a, nr. 139 din 2 iunie 1994, cu modificările şi completările ulterioare 88
(2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia. Al patrulea principiu care particularizează regimul juridic al domeniului public este cel care priveşte servituţile asupra acestor bunuri. În literatura de specialitate s-a exprimat teza potrivit căreia bunurile aparţinând domeniului public nu pot fi grevate de nici o servitute.1 Potrivit opiniei prof. Antonie Iorgovan2 această teză trebuie privită „într-un sens relativ nu absolut”, existând opinii în literatura de specialitate din Franţa dar şi din ţara noastră care susţin că se pot stabili servituţi şi asupra bunurilor aparţinând domeniului public (ex. servitutea de vedere sau de scurgerea apelor pluviale asupra unei străzi etc.). Această din urmă teză îşi găseşte consacrarea legală, articolul 13 din Legea nr. 213/1998 având următoarea redactare: (1) „Servituţile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai în măsura în care aceste servituţi sunt compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile afectate. (2) Servituţile valabil constituite anterior intrării bunului în domeniul public se menţin, în condiţiile prevăzute la alin. (l)”. Din analiza textului legal menţionat, rezultă indubitabil faptul că bunurile din domeniul public pot fi afectate de servituţi, sub condiţia menţinerii uzului şi/sau interesului public căruia i-au fost destinate bunurile respective. Mai mult chiar, legea recunoaşte servituţile valabil constituite, conform cerinţelor alin. (l) al art. 13 din Legea nr. 213/1998, înainte de data intrării în vigoare a legii, respectiv 24 ianuarie 1999. După cum este cunoscut, servitutea este definită ca fiind o „sarcină impusă asupra unui imobil pentru uzul şi utilitatea altui imobil, având un alt stăpân”, „Este un drept asupra lucrului altuia, constituind un dezmembrământ al dreptului de proprietate” 3. Servitutea presupune în mod obligatoriu două bunuri imobile (fondul dominant şi fondul aservit), care aparţin unor proprietari diferiţi; este un drept imobiliar care se poate stabili numai cu privire la bunurile imobile prin natura lor. După izvorul lor, servituţile se clasifică în: a) servituţi naturale, care se nasc din situaţia poziţionării loturilor de teren, potrivit legii (ex.: servitutatea de scurgere a apelor naturale de pe locurile superioare pe cele inferioare, servitutea de grăniţuire, servitutea de îngrădire etc.). 1
Gh. Luţescu, op. citată, p. 60 Antonie Iorgovan, op. citată, p. 207 3 Dicţionar de drept civil, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1980, pp. 478 479 89 2
b) servituţi legale, care sunt stabilite direct prin lege (ex.: servitutea de trecere, servitutea de vedere, servitutea de amplasare a plantaţiilor sau construcţiilor etc.). c) servituţi convenţionale, care se stabilesc prin fapte juridice, după caz, prin act juridic sau prin uzucapiune. În cadrul raporturilor care se stabilesc între titularii dreptului de proprietate publică, pe de o parte, şi titularii dreptului de proprietate privată învecinaţi, pe de altă parte, o serie de sarcini sunt prevăzute de diverse acte normative pentru cei din urmă. Sarcinile respective sunt cunoscute în literatura juridică de specialitate sub denumirea de servituţi administrative.1 Trebuie relevat faptul că servituţile administrative au totuşi un regim juridic diferit de regimul prevăzut de Codul civil pentru proprietatea privată, ele vizând de regulă, obligaţia negativă impusă proprietarului vecin, de „a nu face” şi doar în mod excepţional obligaţia „de a face ceva”, fiind stabilite pentru satisfacerea unui scop de utilitate publică generală. Adeseori, ele sunt prevăzute în interesul anumitor bunuri imobile beneficiare a căror protecţie şi utilizare optimă trebuie să fie astfel asigurate. Servituţile administrative rezultă fie direct din lege, fie dintr-un act administrativ unilateral emis de autoritatea administraţiei publice competente, iar competenţa de soluţionare a litigiilor ivite în legătură cu servituţile administrative revine instanţelor de contencios administrativ. În mod exemplificativ, relevăm câteva dintre principalele servituţi administrative, astfel: a) în domeniul urbanismului: obligaţiile impuse proprietarilor în legătură cu regimul de aliniere şi executarea construcţiilor, cu întreţinerea faţadelor clădirilor, instalarea pe aceste clădiri a cablurilor electrice, telefonice; realizarea unor lucrări în zonele de protecţie a monumentelor, ansamblurilor şi siturilor istorice; amplasarea construcţiilor faţă de drumurile publice etc.; b) în interesul domeniului militar (interdicţia de construire la o distanţă determinată de obiectivele cu caracter militar, de circulaţie şi acces în zonele în care sunt amplasate unităţile militare, etc.); c) în interesul aeroporturilor şi al securităţii instalaţiilor de control şi dirijare a traficului aerian; d) pentru prevenirea şi combaterea poluării apelor curgătoare, a lacurilor, a apelor maritime interioare şi a mării teritoriale etc.; e) în ceea ce priveşte frontiera de stat (condiţii de acces, de executare a unor lucrări în zonă, etc.);
1
Liviu Giurgiu, Domeniul public, Editura Tehnică, Bucureşti, 1997, p. 77 90
f) pentru trecerea pe proprietăţile private a liniilor telegrafice, telefonice, de distribuţie a energiei electrice, a reţelelor de canalizare, de transport a apei potabile şi gazelor naturale, etc. Toate aceste servituţi sunt impuse proprietarilor riverani dar şi altor persoane în folosul şi pentru utilizarea în condiţii corespunzătoare a domeniului public, considerat fond dominant. Servituţilor administrative le sunt aplicabile regulile inalienabilităţii şi imprescriptibilităţii domeniului public, protecţia lor juridică realizându-se prin mijloace variate ale diverselor ramuri de drept, inclusiv ale dreptului administrativ, cum sunt: răspunderea contravenţională, demolarea construcţiilor executate fără autorizaţie de construcţie etc. În acelaşi timp însă, riveranilor domeniului public le sunt recunoscute şi unele drepturi speciale dintre care cităm: a) dreptul de vedere, respectiv deschiderea spre drumul public de ferestre sau porţi de acces; b) dreptul de acces, care implică deschiderea unei porţi, accesul la imobilul proprietate privată, staţionarea pe drumul public. c) dreptul de racord la reţeaua de canalizare şi de scurgere a apelor pluviale şi menajere etc. Existenţa acestor drepturi a fost motivată în doctrină de faptul că drumurile publice sunt destinate nu numai circulaţiei, ci şi pentru accesul şi aprovizionarea persoanelor ale căror imobile sunt situate în vecinătatea drumurilor. Pe lângă cele patru principii specifice regimului juridic aplicabil domeniului public, Legea nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale, precum si acte normative,precum :Legea nr. 213/1998, Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucări publice şi a contractelor de concesiune de servicii,etc. stabilesc şi alte reguli care asigură protecţia juridică a domeniului public, astfel: a) administrarea domeniului public şi privat al comunelor, oraşelor şi judeţelor s-a dat în competenţa exclusivă a consiliilor locale şi judeţene (art. 36 alin.5, lit. a şi art. 92 al4.lit.a din Legea nr. 215/2001). Aceste autorităţi deliberative ale administraţiei publice locale hotărăsc cu privire la concesionarea şi/sau închirierea bunurilor aparţinând domeniului public de interes local (art. 123 din Legea nr. 215/2001, art. 11 lit. a din Legea nr. 213/1998). b) concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică se face prin licitaţie publică sau prin negociere directă, în cazurile în care licitaţia publică nu a condus la desemnarea unui 91
câştigător (art. 15 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, coroborat cu art. 14 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006, privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică) sau dacă prevederile unor legi speciale stabilesc această procedură. c) bunurile proprietate publică pot fi date în administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, şi/sau instituţiilor de utilitate publică; Darea în administrare se realizează, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor judeţene şi locale şi a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 12 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia. Titularul dreptului de administrare poate să posede, să folosească bunul şi să dispună de el, în condiţiile actului prin care i-a fost dat în administrare bunul. Dreptul de administrare va putea fi revocat numai dacă titularul său nu-şi exercită drepturile şi nu-şi execută obligaţiile născute din actul de transmitere. d) statul şi unităţile administrativ-teritoriale pot da imobilele din patrimoniul lor în folosinţă gratuită, pe termen limitat, instituţiilor de utilitate publică ori serviciilor publice (art. 17 din Legea nr. 213/1998, art. 124 din Legea nr. 215/2001, republicată, modificate implicit prin art. 136 alin. 4 din Constituţia României, republicată). e) obligativitatea inventarierii anuale a bunurilor care compun patrimoniul unităţilor administrativ-teritoriale (art. 122 din Legea nr. 215/2001, republicată), precum şi evidenţierea distinctă în contabilitatea statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale a bunurilor care alcătuiesc domeniul public (art. 18 din Legea nr. 213/1998). Conform art. 119 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată: „Constituie patrimoniu unităţii administrativ - teritoriale bunurile mobile şi imobile care aparţin domeniului public şi domeniului privat al acestora, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial”. 3.1.4. Sfera bunurilor ce aparţin domeniului public Pentru a determina sfera bunurilor ce aparţin domeniului public este necesar să plecăm de la dispoziţiile art. 136 alin. (3) din Constituţia României, republicată, care sub aspect tehnico-juridic utilizează trei procedee şi anume: a) enumerarea concretă; b) formularea generică; 92
c) norma de trimitere1. Astfel, textul precizat enumeră în mod expres bunurile care fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice şi anume: a) bogăţiile de interes public ale subsolului; b) spaţiul aerian; c) apele cu potenţial energetic valorificabil de interes naţional; d) plajele; e) marea teritorială; f) resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental (prevederi care reprezintă enumerarea concretă şi formularea generică în acelaşi timp), iar pe de altă parte, se menţionează că fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice şi alte bunuri prevăzute de legea organică, ceea ce reprezintă norma de trimitere. De asemenea, trebuie să observăm că formularea „bogăţiile de interes public ale subsolului” reprezintă un criteriu constituţional pentru calificarea unei „bogăţii a subsolului” ca fiind bun al proprietăţii publice şi implicit al domeniului public. Pe de altă parte, referitor la apele cu potenţial energetic valorificabil2 art. 3 din Legea apelor nr. 107/1996 are următorul conţinut: „(1) Aparţin domeniului public apele de suprafaţă cu albiile lor minore cu lungimi mai mari de 5 km şi cu bazine hidrografice ce depăşesc suprafaţa de 10 km2 , malurile şi cuvetele lacurilor, precum şi apele subterane, apele maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor naturale şi potenţialul energetic valorificabil, marea teritorială şi fundul apelor maritime. (2) Albiile minore cu lungimi mai mici de 5 km şi cu bazine hidrografice ce nu depăşesc suprafaţa de 10 km2 , pe care apele nu curg permanent, aparţin deţinătorilor, cu orice titlu, ai terenurilor pe care se formează sau curg …”. În al doilea rând, în stabilirea obiectului domeniului public, a sferei bunurilor ce aparţin acestuia, edificatoare sunt dispoziţiile Legii nr. 213/1998 care în articolul 3 stipulează că: „(1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art.135 alin. (4) din Constituţie (actualul art. 136 alin. (3) – s.n.), din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege”. 1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 185 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 244 din 8 octombrie 1996, cu modificările şi completările ulterioare 93 2
Unii autori3, consideră că prin bunurile de uz public trebuie înţelese acele bunuri aparţinând domeniului public şi destinate folosinţei generale prin natura lor, cum sunt: drumurile, parcurile publice, apa, târgurile, pieţele, oboarele etc., iar prin „interes public” acele bunuri care interesează pe toţi membrii societăţii (sau ai colectivităţilor locale), chiar dacă aceştia nu au acces direct la folosirea lor concretă, cum sunt şcolile, spitalele, muzeele, căile ferate etc. Trebuie remarcat faptul că Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, reiterează principiile reieşite din art. 136 alin. (3) din Constituţie, în primul rând, iar, în al doilea rând, detaliază sfera bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale, cu precizarea expresă că enumerarea acestora în anexa la lege are un caracter exemplificativ, pe de o parte, iar, pe de altă parte, statuează regula potrivit căreia aceste bunuri pot fi dobândite numai prin modurile prevăzute de lege. Un alt element cu caracter de noutate, pe care îl aduce Legea nr. 213/1998 rezidă în faptul că stabileşte în mod expres competenţa instanţelor judecătoreşti de a cerceta şi de a se pronunţa cu privire la valabilitatea titlurilor de proprietate ale bunurilor aparţinând domeniilor publice şi/sau private ael statului şi ale unităţilor administrativ-teritoriale, dobândite în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 (art. 6 din lege). Aşa cum am mai arătat, dreptul de proprietate publică aparţine statului şi unităţilor administrativ-teritoriale, Legea nr. 213/98 şi alte acte normative, stabilind criteriile de delimitare dintre domeniul public al statului, pe de o parte şi domeniile publice judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale, pe de altă parte. Astfel, art. 3 alin. (2) al legii stipulează că: „Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) (actualul art. 136 alin. (3) s.n.) din Constituţie, din cele prevăzute la pct. 1 din anexă, precum şi din alte bunuri de uz sau de interes public naţional, declarate ca atare prin lege”. Din analiza textului legal citat, rezultă că un bun poate aparţine domeniului public al statului numai dacă îndeplineşte cel puţin un criteriu din următoarele trei: 1) este prevăzut în mod expres de art. 135 alin. (4) din Constituţie (art. 136 alin. (3) din Constituţia României, republicată); 2) este prevăzut în mod expres de punctul I din Anexa la Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia; 3
Ioan Adam, Noţiunile şi natura domeniului public, domeniului privat şi proprietatea privată, în revista „Dreptul” nr. 8/1994, p. 32 94
3) este de uz sau interes public naţional, declarat ca atare prin lege, ceea ce înseamnă că declararea unor bunuri ca fiind de uz sau interes naţional este atributul exclusiv al legiuitorului, Guvernul sau altă autoritate a administraţiei publice neavând această competenţă. În ceea ce priveşte domeniul public judeţean sau local norma de principiu o regăsim în art. 120 alin.1 al Legii nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată, care precizează că: „Aparţin domeniului public de interes local sau judeţean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes public şi nu sunt declarate, prin lege de uz sau interes public naţional”. Prin urmare, pentru a determina sfera bunurilor care formează domeniul public local sau judeţean trebuie avute în vedere, în mod cumulativ următoarele două criterii: 1) bunurile să fie de uz sau interes public local sau judeţean (nu naţional) 2) prin lege, bunurile respective să nu fie declarate de interes naţional. Aceste criterii trebuie avute în vedere în coroborare cu dispoziţiile art. 3 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 213/1998 potrivit cărora: a) domeniul public al judeţelor este alcătuit din bunurile prevăzute la punctul II din Anexa la lege şi din alte bunuri de uz sau interes public judeţean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului judeţean, dacă, nu au fost declarate prin lege de uz sau interes naţional; b) domeniul public la comunelor, oraşelor şi municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la punctul III din Anexă şi din alte bunuri de uz sau interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local respectiv; dacă nu sunt declarate prin lege, bunuri de uz sau de interes public naţional sau judeţean. În vederea delimitării domeniului public aparţinând statului de cele aparţinâns unităţilor administrativ-teritoriale, Legea nr. 213/1998 prevede obligativitatea inventarierii acestor categorii de bunuri, în termen de 9 luni de la intrarea sa în vigoare a legii (24 ianuarie 1999), operaţiune care s-a realizat după cum urmează: a) pentru bunurile din domeniul public al statului, de către ministere şi de celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale care administrează astfel de bunuri; centralizarea acestor inventare a fost făcută de către Ministerul Finanţelor, care a supus lucrarea, spre aprobare, Guvernului conform art.20 din lege; 95
b) pentru bunurile care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale, inventarele s-au întocmit de comisii speciale conduse de preşedinţii consiliilor judeţene sau primarii localităţilor, după caz, şi s-au însuşit de către consiliile judeţene sau locale. Inventarele astfel însuşite au fost centralizate de către consiliile judeţene, care au avut obligaţia de a le înainta Guvernului, iar acesta, prin hotărâre, a atestat apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau local, pe întreg teritoriul ţării. Potrivit art. 23 din Legea nr. 213/1998 toate litigiile cu privire la delimitarea domeniului public aparţinând statului, judeţelor, comunelor, oraşelor sau municipiilor au fost date în competenţa instanţelor de contencios administrativ. De „lege ferenda”, propunem legiferarea unei proceduri de conciliere administrativă pentru situaţiile în care două sau mai multe consilii locale şi/sau un consiliu local şi consiliul judeţean şi-au înscris în inventare aceleaşi bunuri. O astfel de prevedere asigura aplicarea Legii nr.213/98 întrun termen mai scurt, actuala formulare fiind de natură să creeze multe litigii între diferite consilii locale şi/sau cele judeţene. 3.2. Domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativteritoriale În conformitate cu dispoziţiile art. 4 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia „Domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din bunurile aflate în proprietatea lor şi care nu fac parte din domeniul public. Asupra acestor bunuri statul sau unităţile administrativ-teritoriale au drept de proprietate privată”. Altfel spus, el este constituit din toate celelalte bunuri mobile şi imobile, care nu sunt cuprinse în domeniul public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale şi care, evident, nu aparţin persoanelor fizice sau juridice de drept privat. Aceste bunuri se găsesc în circuitul civil general şi le este aplicabil „regimul juridic de drept comun, dacă legea nu dispune altfel” (art. 5 alin. 2 din Legea nr. 213/1998), adică pot fi înstrăinate, concesionate, închiriate în condiţiile prevăzute de lege, ele pot fi dobândite de către particulari (persoane fizice sau juridice) prin schimb etc., nefiind imprescriptibile, inalienabile şi insesizabile. Bunurile din domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativteritoriale nu se bucură de un regim juridic special, privilegiat în raport cu cele care constituie domeniul privat al particularilor, în acest sens art. 44 96
alin. (2) din Constituţie prevăzând că „Proprietatea privată este garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular”. Referitor la determinarea domeniului privat al unităţilor administrativ-teritoriale, art. 121 alin. 1 al Legii nr. 215/2001- legea administraţiei publice locale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prevede că „este alcătuit din bunurile mobile şi imobile, altele decât cele prevăzute la art. 120 alin. (1) (s.n. domeniul public) intrate în proprietatea acestora prin modalităţile prevăzute de lege”. Se indică astfel în mod expres, de pe o parte, că nici un bun care aparţine domeniului public de interes local nu se află şi nu intră în domeniul privat de interes local, iar pe de altă parte, se stabileşte că aceste bunuri ale domeniului privat sunt cele care se află sau au intrat în proprietatea comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor prin căile şi mijloacele prevăzute de lege. În acelaşi timp, în domeniul privat de interes local sunt incluse donaţiile şi legatele de bunuri mobile sau imobile. În legătură cu regimul juridic al bunurilor din domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale, acestea se supun dispoziţiilor de drept comun, dacă prin lege nu se prevede altfel. Trebuie totuşi reţinut în acest context, faptul că, regimul dreptului comun nu se aplică în integralitatea sa bunurilor aparţinând domeniului privat de interes local, existând unele reguli speciale, derogatorii de la dreptul comun, atunci când este vorba despre modalităţile de înstrăinare şi de achiziţionare a acestor bunuri. Astfel, înstrăinarea cu titlu gratuit a unui bun din domeniul privat este interzisă, administraţia publică, în principiu, neputând să facă liberalităţi. Pe de altă parte, înstrăinarea cu titlu oneros, schimburile de terenuri, delimitarea sau partajarea imobilelor - trebuie să fie aprobată de consiliul local prin hotărâre adoptată cu votul a 2/3 din numărul consilierilor în funcţie şi să aibă la bază o expertiză tehnică (art. 46 alin.21 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare). De asemenea, vânzarea, concesionarea şi închirierea bunurilor din domeniul privat se pot face numai prin licitaţie publică, organizată în condiţiile legii.1 De la această regulă, există şi unele excepţii prevăzute în mod expres de lege sau de un alt act normativ. Bunăoară, potrivit H.G. nr. 884/2004 privind concesionarea unor spaţii cu destinaţia de cabinete medicale2, bunurile imobile sau părţile 1
Vezi art.125 alin.2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 526 din 10 iunie 2004, cu modificările şi completările ulterioare 97
acestora aflate în proprietatea publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, se trec în proprietatea privată a acestora. În acest sens. art. 2 din H.G. nr. 884/2004 prevede că: „(1) Concesionarea imobilelor în care funcţionează cabinetele medicale înfiinţate conform Ordonanţei Guvernului nr. 124/1998, republicată, cu completările ulterioare, prevăzute la art. 1 alin. (1) se face fără licitaţie publică şi potrivit dispoziţiilor prezentei hotărâri”. Pe de altă parte, în ceea ce priveşte dobândirea bunurilor aparţinând domeniului privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale este aplicabil un regim juridic complex, în sensul că sunt aplicabile în acelaşi timp atât regulile dreptului comun, precum şi o serie de reguli speciale. Astfel, sub aspectul modalităţilor de dobândire, bunurile din domeniul privat pot fi dobândite cu titlu oneros ori cu titlu gratuit, prin cumpărare sau prin legate ori donaţie, după caz. Cu alte cuvinte, modalităţi de dobândire comune, în regim juridic de drept civil. În acelaşi timp, sunt aplicabile şi unele reguli speciale, de drept public atât la achiziţionarea bunurilor precum şi la legate. Aşa de exemplu, materia achiziţiilor publice de bunuri (publice şi private), lucrări şi servicii publice este reglementată prin Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, cu modificările şi completările ulterioare1. Potrivit art. 3 lit. f din actul normativ menţionat, contractul de achiziţie publică este un contract cu titlu oneros, încheiat în scris între una sau mai multe autorităţi contractante, pe de o parte, şi unul sau mai mulţi operatori economici, pe de altă parte, având ca obiect executarea de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii. Referitor la regimul juridic al bunurilor care pot fi dobândite în mod gratuit, ne rezumăm la regula instituită prin art. 121 alin.3 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată, conform căruia: „Donaţiile şi legatele cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, după caz, a consiliului judeţean, cu votul majorităţii consilierilor locali sau judeţeni, după caz, în funcţie.” În concluzie, bunurilor aparţinând domeniului privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale le este aplicabil regimul juridic de drept comun, cu excepţia situaţiilor în care legea specială dispune altfel. 4. Regimul juridic al concesionării 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337 din 17 iulie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 625 din 20 iulie 2006 98
4.1. Noţiune Aşa cum am mai arătat, bunurile proprietate publică şi cele proprietate privată a statului şi unităţilor administrativ-teritoriale pot fi concesionate, în condiţiile legii. Altfel spus, concesionarea constituie o modalitate specifică de exploatare a bunurilor proprietate publică ori privată aparţinând statului şi unităţilor administrativ-teritoriale, alături de exploatarea serviciilor şi lucrărilor publice. În perioada interbelică, instituţia concesiunii a fost consacrată de doctrina dreptului public şi utilizată în practica administraţiei publice româneşti, preluată fiind din doctrina şi practica Europei occidentale.1 Reprezentant de seamă al perioadei, prof. Paul Negulescu definea concesiunea ca fiind „o formă de exploatare a unui serviciu public în care un particular, persoană fizică sau morală, ia asupra sa riscurile exploatării şi conducerea activităţii serviciului în schimbul dreptului de a percepe taxele pentru serviciile prestate”2, autorul relevând în acelaşi timp că „serviciile publice trebuie să fie dominate de grija interesului public, iar concesiunea nu poate transforma serviciul public într-o afacere privată.”3 Deşi autorul citat definea instituţia concesiunii prin prisma serviciului public, învederează că pot face obiectul concesiunii executarea lucrărilor precum şi bunurile proprietatea publică ori privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale. Deosebit de important este însă faptul că, în absenţa unei reglementări care să se regăsească în Codul civil şi/sau Codul comercial prof. Paul Negulescu subliniază că regimul juridic al concesiunii nu trebuie confundat sau identificat nici cu vânzarea şi nici cu închirierea. În acest sens autorul afirma: „concesiunea nu se aseamănă cu vânzarea, căci nu are loc nici un transfer de proprietate şi nici nu se constituie în favoarea concesionarului vreun drept perpetuu; ea nu se poate asemăna nici cu închirierea, căci concesionarul nu plăteşte o chirie, din contră, el este autorizat să perceapă taxe asupra celor ce se folosesc de serviciul concedat ... .” Trebuie să subliniem că legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa vremii au fost neunitare, uneori chiar contradictorii, context în care s-au conturat mai multe teze cu privire la natura juridică a contractului de concesiune, considerându-se a fi: a) un contract special; 1
Vezi P. Negulescu, op. citată, pag. 154 P. Negulescu, op. citată, pag. 154 3 ibidem, pag. 155 2
99
b) un contract privat, asemănător contractului de vânzarecumpărare; c) un act unilateral de putere publică; d) un act bilateral de drept public (contract administrativ); e) un act mixt, care cuprinde două categorii de dispoziţii, de reglementare şi contractuale. Analizând natura juridică a Contractului de concesiune prof. Paul Negulescu îl considera ca fiind „un act mixt, o combinaţiune de dispoziţiuni regulamentare şi de contract.”1 Astfel, în primul rând autorul relevă că urmărind satisfacerea interesului general, administraţia, printr-un act de putere publică autorizează un particular să presteze un serviciu public sau să execute anumite lucrări publice şi-i conferă dreptul să perceapă anumite taxe de la cei care doresc să folosească serviciul sau lucrările publice. Pe acest fond de idei, autorul arată „căci ştim că dreptul de a administra şi a întrebuinţa domeniul public, în vederea interesului general, este un atribut al suveranităţii. Un asemenea drept nu poate să facă obiectul unui contract de drept privat. Statul este detentorul suveranităţii. În această calitate, el organizează serviciul public, printr-un act de putere publică, autorizând pe un particular să facă lucrările necesare pentru funcţionarea serviciului public şi să exploateze acest serviciu în interesul public. Alături de acest act de autoritate, intervine un contract, care, stabilind obligaţii reciproce, leagă administraţia faţă de concesionar.”2 Considerând partea reglementată ca fiind dominantă şi specifică contractului de concesiune, autorul sublinia că administraţia poate modifica organizarea şi funcţionarea serviciului public, în funcţie de interesul public la un moment dat. Am insistat asupra acestei structuri mixte a contractului de concesiune, format dintr-o parte reglementară şi o parte contractuală, plecând de la constatarea că, după 1990, această teză doctrinară din perioada interbelică a fost consfinţită de legislaţia în materia concesiunilor. În concret, este vorba despre art.31 din Legea privind regimul concesiunilor nr. 219/19983, în prezent abrogată şi de art. 53 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică nr. 54 din 28 iunie 2006.4 Conform art.53 alin.1 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 54/2006: „Concedentul poate modifica unilateral partea reglementară a 1
ibidem, pag. 155 ibidem, pag. 156 3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 459 din 30 noiembrie 1999, cu modificările şi completările ulterioare, abrogată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006 4 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 569 din 30 iunie 2006 100 2
contractului de concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului, din motive excepţionale legate de interesul naţional sau local, după caz”, asupra condiţiilor în care poate concedentul să dispună aceste modificări urmând să insistăm într-unul din subcapitolele următoare. Instituţia concesiunii, la fel ca şi cele de domeniu public, domeniul privat etc. nu au mai fost întâlnite în doctrine, legislaţia şi jurisprudenţa din perioada comunistă. După 1990, dispoziţii cu privire la concesionarea bunurilor proprietate publică şi privată a statului şi a unităţilor administrativteritoriale, a serviciilor şi activităţilor publice le regăsim în Constituţie, legi şi în alte acte normative, dintre care menţionăm: Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale1; Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor2; Legea nr. 18/1991 – legea fondului funciar 3; Hotărârea Guvernului nr. 1228/1990 pentru aprobarea Metodologiei concesionării, închirierii şi locaţiei de gestiune4, abrogată; Legea petrolului nr. 134/19955 etc. În anul 1998, a fost adoptată Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor,6 al cărui scop era prevăzut în mod explicit în art.1 alin.1, care avea următoarea redactare: „Prezenta lege are ca obiect reglementarea şi organizarea regimului de concesionare pentru: a) bunurile proprietate publică ori privată a statului, judeţului, oraşului sau comunei; b) activităţile şi serviciile publice de interes naţional sau local.” Ulterior, prin Hotărârea Guvernului nr. 216/1999 pentru aprobarea Normelor metodologice-cadru7 de aplicarea Legii privind regimul concesiunilor nr. 219/1998, a fost instituit un cadru legislativ unitar în materia concesiunilor de bunuri, activităţi şi servicii publice. În mod bizar şi inexplicabil Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor a fost abrogată prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.98 din 8 august 1990, cu modificările şi completările ulterioare 2 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 487 din 31 mai 2004, cu modificările şi completările ulterioare 3 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.1 din 5 ianuarie 1998, cu modificările şi completările ulterioare 4 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.140 12 decembrie 1990, abrogată prin Legea nr. 219/1999 5 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.301 din 29 dec.1995, cu modificările şi completările ulterioare 6 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 459 din 30 nov. 1999, cu modificările şi completările ulterioare 7 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 149 din 6 aprilie 1999 101
34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări şi a contractelor de concesiune de servicii, care a intrat în vigoare la data de 30 iunie 2006. Afirmaţia noastră se fundamentează pe constatarea că Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 reglementează în principal materia achiziţiilor publice şi numai în subsidiar şi în mod incomplet materia concesiunilor. În concret, Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 tratează contractele de concesiune într-un singur capitol. Este vorba despre Capitolul VII intitulat „Contractele de concesiune”, format din două secţiuni, intitulate „Principii şi reguli generale de atribuire a contractului de concesiune” şi respectiv „Reguli pentru atribuirea contractelor de achiziţie publică de către concesionari”, normele fiind cuprinse în art. 217 -art.228. Ulterior, cadrul legislativ a fost completat prin Ordonanţa de Urgenţă privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică nr. 54 din 28 iunie 2006.1 Faţă de acest context legislativ, vom reda mai jos definiţiile celor trei categorii de contracte de concesiune, în funcţie de obiectul contractului. Potrivit art.1 alin.2 din Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006: „Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică, denumit în continuare contract de concesiune, este acel contract încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică, denumită concedent, transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane, denumite concesionar, care acţionează pe riscul şi răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun proprietate publică, în schimbul unei redevenţe.” Contractul de concesiune se încheie pentru o perioadă care nu poate depăşi 49 de ani, începând de la data semnării lui. Durata de concesionare se stabileşte de către concedent pe baza studiului de oportunitate şi poate fi prelungită pentru o perioadă de cel mult jumătate din cea iniţială, prin simplul acord de voinţă al părţilor, prevederi reieşite în mod expres din art. 7 alin.2 şi 3 ale Ordonanţei de Urgenţă nr. 54/2006. Definiţiile contractului de concesiune de lucrări publice şi a contractului de concesiune de servicii le regăsim în Ordonanţa de urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, după cum urmează: A) Conform art.2 alin.1 lit.g contractul de concesiune de lucrări publice este: „contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de lucrări, cu deosebirea că în contrapartida lucrărilor executate contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor pe o 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 569 din 30 iunie 2006 102
perioadă determinată sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani prestabilite.” Întrucât legiuitorul utilizează o normă de trimitere, ne vedem obligaţi să redăm conţinutul art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, care are următoarea redactare: „(1) Contractul de lucrări este acel contract de achiziţie publică care are ca obiect: a.) execuţia de lucrări legate de una din activităţile cuprinse în anexa nr.1 sau execuţia unei construcţii; b.) proiectarea, cât şi execuţia de lucrări legate de una dintre activităţile cuprinse în anexa nr.1 sau atât proiectarea, cât şi execuţia unei construcţii; c.) realizarea prin orice mijloace a unei construcţii care corespunde necesităţii şi obiectivelor autorităţii contractante, în măsura în care acestea nu corespund prevederilor lit. a şi b. (2) În sensul prevederilor alin.1, prin construcţie se înţelege rezultatul unui ansamblu de lucrări de construcţii de clădiri sau lucrări de geniu civil, destinat să îndeplinească prin el însuşi o funcţiew tehnică sau economică.” B) Contractul de concesiune de servicii este definit în art.2 alin.1 lit. h ca fiind: „contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de servicii, cu deosebirea că în contrapartida serviciilor publice contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioadă determinată sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani prestabilite.” Având în vedere norma de trimitere utilizată în definiţie, constatăm că potrivit art.6 din Ordonanţa de urgenţă: „(1) Contractul de servicii este acel contract de achiziţie publică, altul decât contractul de lucrări sau de furnizare, care are ca obiect prestarea unuia sau mai multor servicii astfel cum acestea sunt prevăzute în anexele nr. 2A şi 2B. (2) Contractul de achiziţie publică care are ca obiect principal prestarea unor servicii şi, cu titlu accesoriu, desfăşurarea unor activităţi dintre cele prevăzute în anexa nr.1 este considerat contract de servicii.” În Opinia noastră, definiţiile legiuitorului sunt ambigue, de natură a lăsa loc arbitrariului, interpretărilor şi abuzurilor. 4.2. Părţile contractului de concesiune. Analiza definiţiilor prezentate ne conduce la concluzia că, în contractul de concesiune care are ca obiect, după caz, bunurile proprietate 103
publică, lucrările publice ori serviciile identificăm două părţi, denumite în mod generic concedent şi concesionar. Având în vedere specificitatea diferitelor tipuri ale contractelor de concesiune, în funcţie de obiectul acestora, le vom aborda în cele ce urmează în mod distinct. 1) Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică Conform art. 5 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, are calitatea de concedent, în numele statului, judeţului, oraşului sau comunei: a) ministerele sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, pentru bunurile proprietatea publică a statului; b) consiliile judeţene, consiliile locale, Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau instituţiile publice de interes local, pentru bunurile proprietatea publică a judeţului, oraşului sau comunei. Calitatea de concesionar o poate avea orice persoană fizică sau persoană juridică, română ori străină astfel cum prevăd dispoziţiile art.6 din acelaşi act normativ. În toate cazurile însă, conform art.7 alin.1 din Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006, contractul de concesiune se va încheia în conformitate cu legea română, indiferent de naţionalitatea sau cetăţenia concesionarului. Concedentul are obligaţia de a atribui contractul de concesiune, cu alte cuvinte de a-şi selecta concesionarul prin aplicarea procedurii licitaţiei, care reprezintă regula, ori prin negocierea directă, procedură care constituie excepţia de la regulă.1 În mod derogator de la regulile enunţate, bunurile proprietate publică pot fi concesionate prin atribuire directă companiilor naţionale, societăţilor naţionale sau societăţilor comerciale aflate în subordinea ministerelor, altor organe de specialitate ale administraţiei centrale ori a consiliilor judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale. Conform art. 59 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 procedura atribuirii directe poate fi utilizată numai dacă sunt întrunite cumulativ următoarele condiţii: a) societăţile concesionare provind din reorganizarea fostelor regii autonome; b) obiectul principal de activitate al societăţilor comerciale îl constituie gestionarea, întreţinerea, repararea şi dezvoltarea respectivelor bunuri; 1
Vezi art.14 şi 15 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică,cu modificarile si completarile ulterioare. 104
c) durata concesiunii nu poate depăşi data la care se finalizează privatizarea societăţii comerciale. 2. Contractele de concesiune de lucrări publice şi a celor de servicii Definiţiile prezentate în subcapitolul anterior ne-au relevat faptul că şi în aceste tipuri ale contractului de concesiune avem două părţi şi anume: a) concedentul, care are calitatea de autoritate contractantă; b) concesionarul, reprezentat de către operatorul economic (persoană fizică sau persoană juridică, de drept public sau de drept privat, ori grupă de astfel de persoane cu activitate în domeniul care oferă în mod licit pe piaţă’ produse, servicii şi/sau execută lucrări), care a fost selectat prin procedura de atribuire organizată şi derulată de către autoritatea contractantă.1 Dacă, sub aspectul concesionarului considerăm că nu există dubii, în sensul că acesta trebuie să fie desemnat câştigătorul procedurii de atribuire, care poate îmbrăca forma: licitaţiei deschise, licitaţiei restrânse, dialogului competitiv, negocierii, cererii de oferte sau a concursului de soluţii, unele precizări sunt necesare în legătură cu concedentul, respectiv autoritatea contractantă. Sfera persoanelor juridice care pot avea calitatea de concedenti este prevazuta in art.8 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 potrivt caruia: „Este autoritate contractantă în sensul prezentei ordonanţe de urgenţă: a) oricare organism al statului, autoritate publică sau instituţie publică , care acţionează la nivel central ori la nivel regional sau local; b) oricare organism de drept public, altul decât unul dintre cele prevăzute la lit.a, cu personalitate juridică, care a fost înfiinţat pentru a satisface nevoi de interes general fără caracter comercial sau industrial şi care se află cel puţin în una din următoarele situaţii: • este finanţat, în majoritate, de către o autoritate contractantă, astfel cum este definită la lit.a a, sau de către un alt organism de drept public; • se află în subordinea sau este supusă controlului unei autorităţi contractante, astfel cum este definită la lit. a, sau unui alt organism de drept public; • în conponenţa consiliului de administraţie/organului de conducere sau de supervizare mai mult de jumătate din numărul membrilor acestuia sunt numiţi de către o autoritate contractantă, astfel cum este definită la lit. a, sau de către un alt organism de drept public. 1
A se vedea art.3 lit.f şi lit. s din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii 105
c) oricare asociere formată de una sau mai multe autorităţi contractante dintre cele prevăzute la lit.a) sau b); d) oricare subiect de drept, altul decât cele prevăzute la lit. a) – d), care desfăşoară una sau mai multe dintre activităţile prevăzute la Capitolul VIII Secţiunea 1, în baza unui drept special sau exclusiv, astfel cum este acesta definit la art.3, lit. t), acordat de o autoritate competentă, atunci când acesta atribuie contracte de achiziţie publică sau încheie acorduri-cadru destinate efectuării respectivelor activităţi. Aşadar, se poate constatat cu uşurinţă paleta diversificată a instituţiilor publice care pot avea calitatea de autoritate contractantă, implicit pe cea de concedent. 4.3. Natura juridică a contractului de concesiune La începutul acestui capitol arătam că în perioada interbelică, doctrina şi jurisprudenţa au calificat în diferite feluri natura juridică a contractului de concesiune, discuţii care s-au menţinut şi în doctrina dreptului public românesc după anul 1990. Ulterior, o parte însemnată a doctrinarilor, printre care prof. Antonie Iorgovan,prof. Verginia Vedinaş,prof. Dana Tofan ş.a., au susţinut natura administrativă a contractului de concesiune. Această teză doctrinară şi-a găsit in timp consacrarea legală în mai multe texte din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,1 printre care amintim: art. 2 lit. c, art. 7, art. 8 alin. 2, art. 18 alin. 4 etc. Chiar dacă unele dispoziţii din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare ni se par discutabile sau, mai grav, neconstituţionale,2 legiuitorul are meritul de a fi calificat ca fiind contract administrativ contractul încheiat de autorităţile publice care au ca obiect: a) punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; b) executarea lucrărilor de interes public; c) prestarea serviciilor publice; d) achiziţiile publice. Pe de altă parte, apreciem că natura administrativă a contractului de concesiune rezultă şi dintr-o serie de dispoziţii ale Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică. 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1154 din 7 decembrie 2005, cu modificările şi completările ulterioare 2 A se vedea art.18 alin.4 lit. b, c, d din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, prin raportare la principiul autonomiei locale consacrat în art.120 alin.1 din Constituţia României, republicată 106
Astfel, conform art. 53 din Ordonanţa de Urgenţă, concedentul poate modifica în mod unilateral partea reglementară a contractului de concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului, din motive excepţionale legate de interesul naţional sau local, după caz. Din textul menţionat rezultă cu evidenţă două concluzii şi anume: a) contractul de concesiune are o parte reglementară, impusă în mod unilateral de către autoritatea publică, fără a exista un acord de voinţă specific contractelor civile; b) partea reglementară a contractului de concesiune are în vedere protecţia interesului general, care nu poate fi făcută decât de o autoritate publică, în temeiul prerogativelor de putere publică pe care le exercită înzestrată fiind, în acest sens de lege. În al doilea rând, natura juridică administrativă a contractului de concesiune rezultă din faptul că legiuitorul îi conferă concedentului dreptul de a-şi selecta, de a-şi alege după anumite proceduri riguroase, partenerul contractual, concesionarul. În acest sens, trebuie percepute dispoziţiile art. 10, art. 11, art. 12 etc. din Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006, potrivit cărora: „iniţiativa concesionării trebuie să aibă la bază efectuarea unui studiu de oportunitate” sau „studiul de oportunitate de aprobă de către concedent.” Pe de altă parte, dar în acelaşi context de idei, art.51 prevede fără echivoc: „(1) Contractul de concesiune cuprinde clauzele prevăzute în caietul de sarcini şi clauzele convenite de părţile contractante, în completarea celor din caietul de sarcini, fără a contraveni obiecvtivelor concesiunii prevăzute în caietul de sarcini.” Cu alte cuvinte, concedentul are posibilitatea de a-şi atinge scopul urmărit şi de a selecta ofertanţii prin condiţiile impuse în cele două documente: studiul de oportunitate şi caietul de sarcini. În mod cert, este o specificitate care ţine de esenţa dreptului public şi nu a dreptului privat. În sfârşit, trebuie să menţionăm că legiuitorul a urmărit să contracareze eventualele abuzuri ori excese de putere ce s-ar putea ivi din partea unor autorităţi publice, prin mai multe mijloace, astfel: a) a stabilit în art. 13 principiile care stau la baza atribuirii contractelor de concesiune (transparenţa, tratamentul egal, proporţionalitatea, nediscriminarea, libera concurenţă); b) a stabilit prin acte normative speciale proceduri riguroase, obligatorii de urmat pentru toţi concedenţii;1
1
A se vedea: Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii; Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică 107
c) a creat cadrul legal pentru contestarea oricărui act procedural al concedentului la instanţele specializate de contencios administrativ1 etc. În concluzie, considerăm că atât doctrina precum şi legislaţia specifică ne îndreptăţesc să calificăm contractul de concesiune ca fiind contract administrativ. 4.4. Obiectul contractului de concesiune După cum am relevat în subcapitolele anterioare, obiectul contractelor de concesiune este reglementat, în principal, de două acte normative. O primă reglementare, o reprezintă Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii. Este necesar să observăm că atât titlul actului normativ precum şi conţinutul acestuia au în vedere noţiunea de serviciu, în sens larg şi nu pe cea de serviciu public. Mai explicit, actul normativ vizează concesionarea serviciilor comerciale, economico-industriale, fără a folosi sintagma de „serviciu public”. În acelaşi timp, „legiuitorul” utilizează în diferite texte sintagma „utilitate publică”2, enumerând activităţile relevante din sectoarele apă, energie, transport, poştă, context care ne conduce la ideea de serviciu public. Considerăm regretabil faptul că actul normativ nu clarifică fără echivoc materia concesionării care, în opinia noastră, trebuia să se regăsească într-o reglementare distinctă de cea a achiziţiilor publice. Având în vedere ambiguităţile ordonanţei de urgenţă, apreciem că obiectul contractului de concesiune publică, guvernat de normele dreptului administrativ îl poate constitui atât o lucrare publică precum şi un serviciu public, după caz. De altfel, aşa cum am arătat, ţine de esenţa concesiunii ca o autoritate publică, din sfera puterii executive – denumită concedent, să transmită, pentru o perioadă limitată de timp, unui privat, persoană fizică sau persoană juridică dreptul şi obligaţia de a exploata un serviciu public ori o lucrare publică, în schimbul unei redevenţe.
1
A se vedea Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare; art.66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică 2 A se vedea art.229 alin.2, art.232, art.235 etc din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 108
Apreciem că, ori de câte ori obiectul contractului de concesiune îl constituie un serviciu public, concedentul trebuie să însereze în caietul de sarcini clauze obligatorii care, ulterior să fie preluate în partea reglementară a contractului. Evident că avem în vedere, în primul rând, obligaţia de a se asigura satisfacerea interesului general pentru care serviciul public a fost înfiinţat, funcţionarea regulată şi continuă a serviciului public după un program adus la cunoştinţa publicului etc. În concluzie, apreciem că potrivit dispoziţiilor Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 obiectul contractului de concesiune îl poate constitui, după caz: o lucrare publică, un serviciu public ori un serviciu comercial. O a doua reglementare în materie o regăsim în Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică. Scopul ordonanţei de urgenţă sus-menţionate rezultă explicit din art.1 alin.1, respectiv acela de a reglementa „regimul juridic al contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică.” Aşadar, din textul citat rezultă în mod indubitabil că obiectul contractelor de concesionare îl pot constitui bunurile proprietate publică din patrimoniul statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale. O remarcă absolut necesară ni se pare aceea că abrogarea Legii privind regimul concesiunilor nr. 219/1998, prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, reglementa regimul concesionării bunurilor proprietatea publică ori privată a statului, judeţului, oraşului sau comunei,s-a dovedit a fi o solutie nefericita.Astfel, comparând obiectul de reglementare al celor două acte normative rezultă cu evidenţă faptul că s-a creat, cel puţin temporar o situaţie de vid legislativ, în sensul că nu este reglementată concesionarea bunurilor proprietatea privată a statului şi a unităţilor administrativteritoriale. Această stare de fapt şi de drept a creat reale probleme autorităţilor administraţiei publice în gestionarea domeniului privat, pe de o parte, dând în acelaşi timp naştere la întrebarea dacă legiuitorul mai doreşte sau nu să consfinţească posibilitatea concesionării bunurilor proprietatea privată a statului, judeţelor, oreşelor şi comunelor, pe de altă parte. În ceea ce ne priveşte, considerăm că este vorba despre o eroare care sperăm noi va fi eliminată în mod operativ. Aşadar, subliniem că din conţinutul celor două reglementări specifice în materia concesiunilor, obiectul unui contract de concesionare îl 109
poate constitui, după caz: un bun proprietate publică, o lucrare publică, un serviciu public ori un serviciu comercial. Pe parcursul acestui subcapitol am scos în evidenţă cîteva dintre imperfecţiunile ori erorile celor două ordonanţe de urgenţă care reglementează materia concesiunilor. Aşa fiind, este firesc să concluzionăm în legătură cu obiectul contractelor de concesiune, ţinând cont de doctrina în materie şi de legislaţia complementară obiectului de studiu. Aşadar, concluzionăm prin a releva că în funcţie de obiectul concesiunii distingem două categorii de contracte şi anume: a) contracte de concesiune publică, care pot avea ca obiect exploatarea unui bun proprietate publică, a unui serviciu public ori a unei lucrări publice. Aceste contracte, împreună cu cele de achiziţie publică formează categoria contractelor administrative şi se supun exclusiv unui regim juridic de drept public.1 b) contracte de concesiune privată, care pot avea ca obiect exploatarea unui bun proprietatea privată a statului, judeţului, oraşului sau comunei sau un serviciu comercial. Reglementarea parţială a acestei materii o regăsim în art.13 alin.1 coroborat cu art. 15 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, cu modificările şi completările ulterioare. Astfel, conform art. 15 coroborat cu art. 13 alin.1 din legea susmenţionată, terenurile aparţinând domeniului privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale destinate construirii, se pot concesiona fără licitaţie publică, cu plata taxei de redevenţă, în următoarele scopuri: a) pentru realizarea de obiective de utilitate publică sau de binefacere, cu caracter social, fără scop lucrativ, altele decât cele care se realizează de către colectivităţile locale pe terenurile acestora; b) pentru realizarea de locuinţe de către Agenţia Naţională pentru Locuinţe, potrivit legii; c) pentru realizarea de locuinţe pentru tineri până la împlinirea vârstei de 35 ani; d) pentru strămutarea gospodăriilor afectate de dezastre, potrivit legii; e) pentru extinderea construcţiilor pe terenurile alăturate, la cererea proprietarului sau cu acordul acestuia; f) pentru lucrări de protejare ori de punere în valoare a monumentelor istorice definite potrivit legii, cu avizul conform al Ministerului Culturii şi Cultelor, pe baza documentaţiilor de urbanism avizate potrivit legii. Trebuie observat că Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii enumeră doar, situaţiile în care terenuri aparţinând 1
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag. 498-499 110
domeniului privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale pot fi concesionate, fără a constitui o reglementare specială a acestor terenuri. Pe de altă parte, deşi nu rezultă expres din lege, apreciem că în astfel de situaţii avem de a face cu aşa-zisele „acte de gestiune”, guvernate de un regim juridic mixt, regim juridic de drept comun, civil – în sens larg (ori comercial, în sens restrâns), comandat de un regim de drept administrativ, putând fi considerată aceasta propunere „de lege ferenda”. 4.5. Procedura de concesionare Doctrina dreptului public, a dreptului administrativ în special, a subliniat în repetate rânduri necesitatea şi oportunitatea unui Cod de proceduri administrative, în care să se regăsească o reglementare unitară a materiei, sub aspectul procedurilor de urmat. Cu certitudine un astfel de demers este deosebit de dificil, datorită complexităţii şi diversităţii activităţilor cu care se confruntă administraţia publică. Aşa fiind, procedurile administrative sunt reglementate printr-o multitudine de acte normative, materia concesiunilor confirmând această regulă. Astfel, procedura de concesionare a bunurilor proprietatea publică a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale este reglementată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică. Potrivit art. 14 din actul normativ citat, procedurile de atribuire a contractului de concesiune sunt următoarele: a) licitaţia, procedura la care orice persoană fizică sau juridică interesată are dreptul de a depune ofertă; b) negocierea directă – procedura prin care concedentul negociază clauzele contractuale, inclusiv redevenţa, cu unul sau mai mulţi participanţi la procedura de atribuire a contractului de concesiune. În acelaşi timp, art.15 stabileşte că regula este reprezentată de atribuirea contractului de concesiune prin licitaţie, negocierea directă fiind excepţia. Iniţiativa concesiunii o are concedentul, din oficiu sau la propunerea unei persoane interesate.1 În toate cazurile, iniţiativa concesionării trebuie să aibă la bază un studiu de oportunitate şi un caiet de sarcini aprobate de către concedent, prin act administrativ de autoritate.
1
A se vedea art.9 şi următorii din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 111
Legiuitorul a reglementat în mod detaliat etapele procedurale obligatorii, documentele care se întocmesc în diferitele faze procedurale, căile de atac etc. În mod sintetic, toate etapele procedurale şi documentele întocmite se constituie în dosarul concesiunii care, potrivit art.62 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006 trebuie să conţină cel puţin următoarele documente: a) studiul de oportunitate al concesiunii; b) hotărârea de aprobare a concesiunii şi, după caz, hotărârea de aprobare a subconcesiunii; c) anunţurile prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 referitoare la procedura de atribuire a contractului de concesiune şi dovada transmiterii acestora spre publicare; d) documentaţia de atribuire; e) nota justificativă privind alegerea procedurii de atribuire, în cazul în care procedura aplicată a fost alta decât licitaţia deschisă; f) denumirea/numele ofertantului/ofertanţilor a cărui/a căror ofertă/oferte a/au fost declarată/declarate câştigătoare şi motivele care au stat la baza acestei decizii; g) justificarea hotărârii de anulare a procedurii de atribuire, dacă este cazul; h) contractul de concesiune semnat de parti. Conform art.63 din Ordonanţa de Urgenţă: „Dosarul concesiunii are caracter de document public.” Pe de altă parte, menţionăm că norme procedurale în materia concesiunii lucrărilor publice şi a serviciilor regăsim în Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii. În opinia noastră, este de neînţeles opţiunea „legiuitorului” de a reglementa materia concesiunilor în mai multe acte normative, din punct de vedere al dreptului substanţial şi al celui procedural. Cu certitudine, această manieră de reglementare va genera o practică administrativă greoaie, neunitară determinată de ambiguitatea normelor. Un exemplu nefericit, în acest sens, îl regăsim chiar în definirea conceptelor. Astfel, conform art. 3 lit. b din Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 contractul de concesiune de lucrări publice este „contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de lucrări, cu deosebirea că în contrapartida lucrărilor executate contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani.” 112
În acelaşi spirit, potrivit art.3 lit. e din Ordonanţa de Urgenţă contractul de concesiune de servicii este definit ca fiind „contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de servicii, cu deosebire că în contrapartida serviciilor prestate contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani.” Se poate observa modul deficitar şi ambiguitatea celor două definiţii care, în mod firesc trebuia să vizeze genul proxim, pe de o parte, cu alte cuvinte să realizeze ceea ce au comun fiecare dintre aceste contracte cu contrcatul de concesiune iar, pe de altă parte, să releve diferenţa specifică, particularitatea fiecărui gen de contract. Or, în ambele cazuri, legiuitorul a utilizat o „normă de trimitere”, de natură a crea confuzie şi incertitudine. Sub aspect procedural, art. 217 din Ordonanţa de Urgenţă stabileşte principiile care stau la baza atribuirii contractului de concesiune, astfel: nediscriminarea, tratamentul egal, recunoaştere reciprocă, transparenţa, proporţionalitatea, eficienţa utilizării fondurilor şi asumarea răspunderii. Cu alte cuvinte, principiile care guvernează materia achiziţiilor publice. În ceea ce priveşte: „modul de fundamentare a deciziei de realizare a proiectului, modul de transfer şi de recuperare a obiectului concesiunii, modul de pregătire a documentaţiei de atribuire şi de aplicare a procedurilor ...”, ordonanţa de urgenţă prevede că se vor stabili prin hotărâre a Guvernului.1 4.6. Dispoziţii privind contractul de concesiune Capitolul IV al Ordonanţei de Urgenţă nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică reglementează aspectele legate de procedura încheierii contractului, clauzele acestuia, regimul bunurilor, subconcesionarea şi încetarea contractului de concesiune. Având în vedere interesul teoretic şi practic pe care îl suscită, supunem analizei noastre câteva aspecte, după cum urmează: A) Termenul în care trebuie încheiat contractul Reglementarea acestui element esenţial al întregii proceduri de selectare a concesionarului este făcută în mod defectuos, imprecis, printr-o serie de norme de trimitere.2 Este regretabilă această superficialitate a legiuitorului, având în vedere importanţa deosebită a datei la care se semnează contractul de concesiune. În mod indubitabil, importanţa acesteia rezultă din conţinutul 1 2
A se vedea art.218 alin.2 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006 Ibidem, art.50, art.42 şi art.41 113
art. 7 alin. 1 al Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006 conform căruia Contractul de concesiune se încheie în conformitate cu legea română, pentru o perioadă care nu va putea depăşi 49 de ani, termen care începe să curgă de la data semnării lui. Or, aşa fiind, actul normativ trebuia să prevadă cu precizie termenul în care trebuie încheiat contractul cu ofertantul declarat câştigător al licitaţiei şi sancţiunea aplicată părţii aflate în culpă. În mod nefericit însă şi cu efecte nefaste credem noi, în practica administrativă şi jurisprudenţă, Ordonanţa de urgenţă stabileşte sancţiunea aplicabilă părţii aflate în culpă pentru neîncheiereacontractului de concesiune într-un termen de 20 de zile, momentul de la care începe aceasta fiind stabilit printr-o normă de trimitere. Concret, textele în discuţie ale Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006 sunt următoarele: a) Articolul 50 potrivit căruia: „(1) Neîncheierea contractului de concesiune într-un termen de 20 de zile calendaristice de la data împlinirii termenului prevăzut la art. 42 poate atrage plata daunelor-interese de către partea în culpă; (2) Refuzul ofertantului declarat câştigător de a încheia contractul de concesiune poate atrage după sine plata daunelor-interese.” b) Articolul 42 la care face trimitere textul menţionat anterior stabileşte: „Concedentul poate să încheie contractul de concesiune numai după împlinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data realizării comunicării prevăzute la art. 41 alin.1.” c) Articolul 41 text la care ne trimite art. 42 are următorul conţinut: „(1) Concedentul are obligaţia de a informa ofertanţii despre deciziile referitoare la atribuirea contractului de concesiune, în scris, cu confirmare de primire, nu mai târziu de 3 zile lucrătoare de la emiterea acestora. Analiza celor trei texte sus-menţionate ne obligă să formulăm câteva concluzii, după cum urmează: a) În primul rând, apreciem că sunt ignorate în mod flagrant dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative care, constituie „dreptul comun” în ceea ce priveşte modul de redactare al actelor normative. Astfel, conform art. 7 alin. 2 al Legii nr. 24/2000 „prin modul de exprimare actul normativ trebuie să asigure dispoziţiilor sale un caracter obligatoriu.” Sau, pe acelaşi fond de idei, art. 33 alin. (1) prevede că: „Actele normative trebuie redactate într-un limbaj şi stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie.”
114
Este evident că, analizate prin prisma exigenţelor impuse de Legea nr. 24/2000 dispoziţii ale Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006 sunt ambigue, imprecise, neclare şi în consecinţă, nelegale din această perspectivă. b) În al doilea rând, subliniem că ordonanţa de urgenţă instituie în art. 50, o normă cu caracter permisiv, utilizând sintagma: „poate atrage plata daunelor-interese ...” Din acest punct de vedere, cel puţin două critici credem că sunt pertinente şi concludente faţă de actul normativ în cauză şi anume: 1) Instituţia concesiunii este o instituţie a dreptului public, intim legată de exercitarea puterii publice de către autorităţi publice cărora legea le conferă calitatea de concedent. Aşa fiind, în mod evident normele trebuie să îmbrace un caracter imperativ, obligatoriu această chestiune fiind tranşată în mod indubitabil în doctrină. În consecinţă, considerăm inexplicabil şi de nepermis modul lacunar în care s-a redactat textul în cauză, de lege ferenda impunându-se, în opinia noastră, reformularea adecvată a acestuia. 2) Dată fiind ambiguitatea textului prin introducerea normei permisive practica administrativă va fi neunitară, dar legală. Astfel, din interpretarea logico-gramaticală a art. 50 al Ordonanţei de urgenţă se poate aprecia că este legală conduita „părţilor care încheie contractul de concesiune într-un termen de 20 de zile calendaristice de la data împlinirii termenului prevăzut la art. 42”, cu sau fără plata daunelorinterese. Este o chestiune regretabilă faptul că a regăsi într-un act normativ o astfel de lacună, care de lege ferenda se cere a fi înlăturată. c) În al treilea rând, foarte grav ni se pare faptul că legiuitorul nu a instituit cu claritate o sancţiune mai severă pentru situaţia în care ofertantul declarat câştigâtor al procedurii de atribuire a contractului de concesiune refuză să încheie contractul. În opinia noastră, sancţiunea instituită în art. 50 alin.2 al Ordonanţei de urgenţă nu este de natură a rezolva situaţia. Cu alte cuvinte, considerăm că pentru concedent nu poate fi satisfăcătoare doar plata daunelor-interese de către ofertantul declarat câştigător care refuză încheierea contractului de concesiune. Apreciem că se impunea stabilirea unei sancţiuni mai severe şi anume decăderea din dreptul câştigat dacă adjudecătorul nu încheie contractul într-un termen cert, spre exemplu: cel mult 30 de zile de la data adjudecării. d) În sfârşit, relevăm că termenul înăuntrul căruia părţile trebuie să încheie contractul de concesiune rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 42 şi art. 41 alin.1 şi art. 50 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006, care stabilesc următoarele reguli: 115
termenul începe să curgă de la data la care concedentul comunică decizia de atribuire a contractului de concesiune care, este de 3 zile conform art. 41 din Ordonanţa de urgenţă. Contractul de concesiune poate fi încheiat numai după împlinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data comunicării deciziei de atribuire de către concedent (art. 42 din Ordonanţa de urgenţă), în următoarele 20 de zile calendaristice. În alţi termeni, din formulările bizare şi ambigue ale actului normativ nu putem stabili cu certitudine un singur termen, obligatoriu pentru toţi concedenţii şi prezumtivii concesionari care fac obiectul Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006. B) Specificitatea clauzelor contractuale a) Contractul de concesiune cuprinde două categorii de clauze şi anume: Clauze prevăzute în caietul de sarcini care constituie aşa-zisa parte reglementară a contractului de concesiune.1 Aceste clauze au menirea de a evidenţia o particularitate fundamentală a contractului administrativ, guvernat de normele dreptului public, faţă de contractul civil, guvernat de normele dreptului privat. Este vorba despre faptul că, autoritatea publică (concedentul) îşi exercită prerogativele de putere publică având abilitatea legală de a-şi alege viitorul partener contractual, concesionarul, numai dacă îndeplineşte şi achiesează la condiţiile impuse prin caietul de sarcini. Pentru aceste considerente, art. 53 alin.1 din Ordonanţa de urgenţă prevede că: „Concedentul poate modifica unilateral partea reglementară a contractului de concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului, din motive excepţionale legate de interesul naţional sau local, după caz.” Clauze stabilite prin acordul părţilor, „în completarea celor din caietul de sarcini, fără a contraveni obiectivelor concesiunii prevăzute în caietul de sarcini”, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 51 alin. 1 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006. b) Contractul de concesiune este guvernat de principiul echilibrului financiar stipulat în art. 54 alin. 1 din Ordonanţa de urgenţă. Acest principiu semnifică faptul că între drepturile şi obligaţiile de natură contractuală ale celor două părţi trebuie să existe un echilibru perfect. Mai mult chiar, conform art. 54 alin. 2 din actul normativ menţionat: „Concesionarul nu va fi obligat să suporte creşterea sarcinilor legate de execuţia obligaţiilor sale, în cazul în care această creştere rezultă în urma: a) unei măsuri dispuse de o autoritate publică; b) a unui caz de forţă majoră sau unui caz fortuit. 1
Vezi art.51 alin.1 coroborat cu art.53 alin.1 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006 116
c) Ordonanţa de urgenţă instituie regula potrivit căreia contractul de concesiune trebuie să conţină interdicţia pentru concesionar de a subconcesiona, unei alte persoane, obiectul concesiunii. În acelaşi timp, legiuitorul a instituit şi excepţia de la regula enunţată, în sensul că subconcesionarea este permisă în condiţiile prevăzute de art. 59 alin. 5 – alin. 11 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006. d) Regimul juridic al bunurilor care fac obiectul contractului de concesiune este stabilit de art. 52 al Ordonanţei de urgenţă. Potrivit textului legal menţionat, categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar în derularea concesiunii, respectiv: bunuri de retur, care revin de plin drept, gratuit şi libere de sarcini concedentului la încetarea contractului de concesiune. Sunt bunuri de retur bunurile care au făcut obiectul concesiunii; bunuri proprii, care la încetarea contractului de concesiune rămân în proprietatea concesionarului. Sunt bunuri proprii bunurile care au aparţinut concesionarului şi au fost utilizate de către acesta pe durata concesiunii. Este cazul să observăm că actuala reglementare a reformat substanţial această materie, atât faţă de vechea reglementare Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor – abrogată prin Ordonanţa de urgenţă nr. 34/2006 precum şi de întreaga doctrină din perioada interbelică. Pentru analiză comparativă, redăm mai jos textul art. 29 alin. 2 din Legea privind regimul concesiunilor nr. 219/1998 conform căruia: „În contractul de concesiune trebuie precizate, în mod distinct, categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar în derularea concesiunii, respectiv: bunurile de retur, care revin de plin drept, gratuit şi libere de sarcini concedentului, la expirarea contractului de concesiune. Sunt bunuri de retur bunurile care au făcut obiectul concesiunii, precum şi cele care au rezultat în urma investiţiilor impuse în caietul de sarcini; bunurile de preluare care, la expirarea contractului de concesiune, pot reveni concedentului, în măsura în care aceste din urmă ăşi manifestă intenţia de a prelua bunurile respective în schimbul plăţii unei compensaţii egale cu valoarea contabilă actualizată, conform dispoziţiilor caietului de sarcini. Sunt bunuri de preluare bunurile care au aparţinut concesionarului şi au fost utilizate de către acesta pe durata concesiunii > bunurile proprii care, la expirarea contractului de concesiune, rămân în proprietatea concesionarului. Sunt bunuri proprii bunurile care au aparţinut concesionarului şi au fost folosite de către acesta pe durata concesiunii, cu excepţia celor prevăzute la lit. b. 117
Aşadar, putem observa modificări esenţiale aduse de actuala reglementare şi anume: Din cadrul bunurilor de retur au fost eliminate investiţiile realizate de concesionar pe durata concesiunii şi ca urmare a clauzelor impuse prin caietul de sarcini. Credem că este o gravă eroare a legiuitorului care, de lege ferenda propunem a fi cât mai urgent eliminată. Afirmaţia noastră are în vedere următoarea argumentaţie: > bunurile proprietatea publică aparţinând statului şi unităţilor administrativ-teritoriale care fac obiectul Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006, nu pot fi înstrăinate. Pe cale de consecinţă, ne este greu să înţelegem modalitatea în care s-ar putea separa edificatele de pe aceste bunuri imobile, în ideea că bunurile concesionate ca bunuri de retur ar reveni la expirarea contractului de concesiune concedentului, iar edificatele ar reveni concesionarului. De altfel, această variantă o excludem întrucât nu rezultă în mod expres din Ordonanţa de urgenţă. Iată de ce apreciem că este vorba despre o gravă eroare. Ordonanţa de urgenţă, în mod eronat şi regretabil, a scăpat din vedere bunurile de preluare, categorie de bunuri care în mod indubitabil sunt utilizate de către concesionar în derularea concesiunii, de lege ferenda impunându-se eliminarea acestei carenţe. e) Se instituie în art. 58 alin. 1 principiul potrivit căruia contractul de concesiune va fi încheiat în limba română, în două exemplare, câte unul pentru fiecare parte. Pe cale de excepţie, în ipoteza în care concesionarul are o altă naţionalitate sau cetăţenie decât cea română şi dacă părţile consideră necesar, contractul de concesiune se va putea încheia în patru exemplare, două în limba română şi două într-o altă limbă aleasă de ele.1 f) Încetarea contractului de concesiuni o regăsim reglementată de art. 57 al Ordonanţei de urgenţă, astfel: 1) regula o reprezintă încetarea la expirarea duratei stabilite în contractul de concesiune; 2) pe cale de excepţie, contractul de concesiune poate înceta înainte de expirarea duratei pentru care a fost încheiat, la iniţiativa uneia dintre părţi, după cum urmează: • prin denunţarea unilaterală de către concedent, dar numai în situaţiile în care interesul naţional sau local o impune şi numai cu plata unei prealabile şi juste despăgubiri în sarcina concedentului. dacă părţile nu se înţeleg cu privire la 1
A se vedea art.58 alin.2 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică 118
cuantumul despăgubirii, va decide instanţa de judecată competentă. • prin reziliere de către concedent, cu plata unei despăgubiri în sarcina concesionarului, în cazul în care acesta nu îşi îndeplineşte obligaţiile contractuale; • prin reziliere de către concesionar, în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concedent, cu plata unei despăbugiri în sarcina concedentului; • la dispariţia bunului concesionat datorată unei cauze de forţă majoră; • prin renunţarea unilaterală a concesionarului, în situaţiile în care acesta se află în imposibilitatea obiectivă de a exploata bunul concesionat, fără plata unei despăgubiri. Menţionăm că art. 66 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006 stabileşte fără echivoc competenţa instanţelor de contencios administrativ în soluţionarea litigiilor care au ca obiect atribuirea, încheierea, executarea, modificarea şi încetarea contractelor de concesiune, precum şi a celor referitoare la despăgubiri, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. 4.7.Drepturile si obligatiile concedentului Potrivit reglementarilor in vigoare si principiilor doctrinare, in executarea contractului de concesiune,concedentul are urmatoarele drepturi : a.)dreptul de a inspecta bunurile concesionate si de a verifica respectarea obligatiilor asumate de concesionar ; b.)poate denunta in mod unilateral contractul de concesiune,in conditiile prevazute de art.57 al.1 lit.b din O.U.G.nr.54/2006; c.)poate modifica in mod unilateral partea reglementara a contractului de concesiune,cu notificarea prealabila a concesionarului,in conditiile art.53 al.1 din O.U.G.nr.54/2006; d.)dreptul de a incasa redeventa stabilita in contractul de concesiune; Principalele obligatii ale concedentului sunt urmatoarele : a.)obligatia de a nu-l tulbura pe concesionar in exercitarea drepturilor rezultate din contractul de concesiune; b.)obligatia de a notifica concesionarului aparitia oricaror imprejurari de natura sa aduca atingere drepturilor acestuia; c.)obligatia de a nu modifica in mod unilateral contractul de concesiune,in afara cazurilor prevazute de lege.
119
4.8.Drepturile si obligatiile concesionarului In temeiul contractului de concesiune, concesionarul dobandeste urmatoarele drepturi : a.)dreptul de a exploata,pe riscul si pe raspunderea sa ,bunurile proprietate publicace fac obiectul contractului,potrivit obiectivelor stabilite de catre concedent; b.)dreptul de a culege si de a folosi fructele bunurilor ce fac obiectul contractului,potrivit naturii bunului si scopului stabilit de parti prin contractul de concesiune; Obligatiile concesionarlui sunt urmatoarele : a.)sa asigure exploatarea eficienta,in regim de continuitate si permanenta,bunurile proprietate publica ce fac obiectul contractului de concesiune; b.)sa plateasca, la termen, redeventa prevazuta in contract ; c.)sa respecte conditiile impuse de natura bunurilor proprietate publica ; d.)sa nu subconcesioneze bunul care face obiectul contractului de concesiune,cu exceptiile prevazute de lege ; e.)sa depuna garantia prevazuta de lege, in termen de 90 de zile de la data incheierii contractului de concesiune; f.) sa restituie concedentului bunurile de retur ,in mod gratuit si libere de orice sarcini,la incetarea contractului prin ajungerea la termen; g.)sa notifice,de indata, concedentului existenta unor cauze de natura sa conduca la imposibilitatea exploatarii bunurilor,in vederea luarii masurilor ce se impun pentru a asigura continuitatea exploatarii bunului.
4.9. Caracterele contractului de concesiune În literatura de specialitate din perioada interbelică1, dar şi în cea de dată mai recentă2 s-a considerat că contractul de concesiune este un contract: a) sinalagmatic, adică un contract care generează de la data încheierii lui, obligaţii reciproce şi interdependente în sarcina părţilor (concedentului şi concesionarului); 1
P. Negulescu, op. citată Aladar Sebeni, Noţiunea contractului de concesiune şi încheierea acestuia, în revista „Dreptul”, nr. 8/1999, p. 17 120 2
b) oneros, fiecare parte urmărind realizarea unui folos, a unei contraprestaţii în schimbul obligaţiei pe care şi-o asumă; c) solemn, ceea ce înseamnă că acest contract se încheie valabil, numai prin exprimarea într-o anumită formă solemnă a consimţământului, prevăzută de lege ad validitatem. În acest sens, art. 44,al.1 din Normele metodologice de aplicare a O.U.G.nr.54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publica aprobate prin H.G. nr.168/2007stipulează: „Contractul de concesiune va fi încheiat în formă scrisă, sub sancţiunea nulităţii”. d) intuituu personae, caracter care presupune ca contractul de concesiune să se încheie numai cu o anumită persoană, predeterminată, si anume ofertantul declarat castigator. Sub acest aspect, relevante sunt dispoziţiile art. 50 al.2 din O.U.G. nr.54/2006, potrivit cărora:” Refuzul ofertantului declarat câştigător de a încheia contractul de concesiune atrage după sine plata daunelor- interese”. Mai mult chiar,art. 46 din Normele metodologice aprobate prin H.G.nr.168/2007 stipuleaza : „In cazul in care ofertantul declarat castigator refuza incheierea contractului,procedura de atribuire se anuleaza,iar concedentul reia procedura,in conditiile legii,studiul de oportunitate pastrandu-si valabilitatea „. e.) cu executare succesivă, obligaţiile părţilor se execută în timp, printr-o prestaţie regulată şi continuă; e) comutativ,ceea ce inseamna ca părţi isi cunosc chiar de la încheierea contractului întinderea obligaţiilor şi drepturilor izvorâte din acesta, apreciindu-le ca fiind echivalente. 5. Administrarea, închirierea şi folosinţa gratuită a bunurilor aparţinând domeniului public Reglementând regimul juridic al proprietăţii, Constituţia României, republicată, stabileşte în art. 136 alin. 4 teza I-a, principiul conform căruia bunurile proprietate publică sunt inalienabile, teza a II-a statuând că: „În condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică.” Analiza textului constituţional citat, ne permite să formulam câteva concluzii şi anume: bunurile proprietatea publică a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale pot fi date în administrare, închiriate ori date în folosinţă gratuită; transmiterea bunurilor publice în administrare şi închirierea acestora se face în condiţiile prevăzute de legea organică, 121
dispoziţii aplicabile, credem noi şi pentru darea în folosinţă a acestora.1 Dispoziţii care reglementează această materie regăsim si in alte acte normative,cum sunt: Legea privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia nr. 213/1998,2 cu modificările şi completările ulterioare şi în Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare3,Legea fondului funciar nr.18/1991,O.G.nr.21/2006 privind regimul concesionarii monumentelor istorice,Legea nr.51/2006 legea serviciilor comunitare de utilitati publice etc. 5.1. Administrarea bunurilor proprietate publică Administrarea bunurilor din domeniul public al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale este reglementata în art. 12 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, precum si in alte acte normative. Darea în administrare a bunurilor proprietate publică se face prin act administrativ de autoritate, in concret printr-o hotărâre adoptată, după caz de către: a) Guvern, pentru bunurile proprietate publică a statului; b) consiliile judeţene, municipale, orăşeneşti sau comunale pentru bunurile aflate în proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale. Titularii dreptului de administrare rezultă din coroborarea art.136 alin.4 din Constituţia României, republicată, cu art. 12 alin. 1 din Legea nr. 213/1998 şi pot fi, după caz: regiile autonome, prefecturile, autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, alte instituţii publice de interes naţional, judeţean sau local. Titularul dreptului de administrare exercită atributele dreptului de proprietate,si anume: posesia, folosinţa şi dispoziţia dar, numai în limitele stabilite prin actul administrativ de transmitere în administrare. În cazul în care titularul dreptului de administrare nu-şi exercită drepturile şi obligaţiile născute din actul de transmitere, acesta poate fi revocat conform art. 12 alin. 3 din Legea nr. 213/1998. În litigiile privitoare la dreptul de administrare, titularul acestui drept are calitate procesuală proprie, cu alte cuvinte va sta în nume propriu în proces.
1
În acelaşi sens, a se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru şi E.S. Tănăsescu, Constituţia României, revizuită, comentarii şi explicaţii, Ed. All-Beck, pag. 295 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 448 din 24 noiembrie 1998, cu modificările şi completările ulterioare 3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 123 din 20 februarie 2007 122
Pe de altă parte, în litigiile care au ca obiect dreptul de proprietate publica asupra unui bun dat in administrare, titularul dreptului de administrare are obligaţia să invedereze instantei persoana juridica titulara a dreptului de proprietate publica, potrivit dispoziţiilor speciale in materie. 5.2. Închirierea bunurilor proprietate publică Închirierea bunurilor proprietate publică este reglementată în mod succint de legislaţia in materie. La fel cu concesionarea şi transmiterea în administrare, închirierea bunurilor proprietatea publică a statului şi a unităţilor administrativteritoriale se aprobă, după caz, prin hotărâre a Guvernului ori prin hotarari ale consiliilor judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale,dupa caz. Închirierea bunurilor proprietate publică se face prin licitaţie publică, astfel cum rezultă din art. 15 al Legii privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia nr. 213/1998 şi art. 123 alin. 1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare etc. Contractul de închiriere se va încheia cu adjudecătorul licitaţiei care, poate fi după caz, persoană fizică sau persoană juridică, română ori străină şi va cuprinde clauze de natură să asigure exploatarea bunului închiriat, potrivit specificului acestuia.1 5.3. Transmiterea în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică La fel cu concesionarea,darea in administrare şi închirierea bunurilor proprietate publică, transmiterea în folosinţă gratuită a acestora este data de lege in competenţa Guvernului, ori după caz, a consiliilor judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale, prin hotărâre. Aşa cum am mai arătat, legea fundamentală lasă legiuitorului competenţa de a stabili condiţiile de transmitere în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică precum şi beneficiarii acestui drept. În acest context constituţional, considerăm că materia este reglementată în art.17 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia şi de art.124 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 si de alte acte normative. Din cele doua acte normative putem desprinde regimul juridic privind transmiterea în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică prin hotărâre pot fi transmise în folosinţă gratuită bunuri proprietate publică,dupa cum urmeaza : 1
Vezi art.14 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia 123
a.) folosinţa gratuită se transmite pe termen limitat, stipulat în mod expres în hotărâre; b.)hotararea trebuie sa stipuleze in concret drepturile si obligatiile celor doua parti ,impuse in mod unilateral de catre proprietar; c.) titularul dreptului de folosinţă gratuită poate fi după caz, o persoană juridică fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică,ori un serviciu public; În concluzie, trebuie reţinut faptul că deşi sunt inalienabile bunurile proprietatea publică a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale pot fi concesionate, închiriate, date în administrare sau în folosinţă gratuită, în conformitate cu dispoziţiile Constituţiei României şi ale legii. PARTEA a II – a ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE Capitolul I PREŞEDINTELE ROMÂNIEI
1. Consideraţii generale privind şeful de stat Instituţia şefului de stat a apărut odată cu statul şi a cunoscut o evoluţie continuă în ceea ce priveşte forma, structura şi atribuţiile sale 1. Astfel, în cursul evoluţiei sale, instituţia şefului de stat a avut fie o organizare unipersonală, situaţie în care şeful de stat se numea rege, împărat, emir, principe etc., fie o organizare colegială, caz în care acest rol era îndeplinit de un prezidiu, consiliu de stat, consiliu prezidenţial etc. Aristotel, considerat de prof. Constantin G. Dissescu2 creatorul dreptului constituţional, a realizat pentru prima dată clasificarea formelor de guvernământ în: a) monarhie – puterea fiind concentrată în mâinile unei singure persoane (rege, împărat, emir, etc.); b) oligarhie – situaţie în care puterea se împărţea între mai mulţi indivizi sau era deţinută de un grup social restrâns de persoane; c) democraţie – în cadrul căreia poporul exercita în mod direct puterea. 1
Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Ediţia a VI-a, Editura Actami, Bucureşti, 1995, p. 204 2 C.G. Dissescu, Curs de drept public român, Stabiliment Grafic I.V. Socec, Bucureşti, 1890, p. 9 124
În dreptul public modern ideea şefului de stat este legată de forma de guvernământ, cu alte cuvinte de exercitarea puterii suverane în stat, de către o singură persoană (monocraţia), de un grup de persoane (oligarhia) sau de către masele largi ale poporului (democraţia). După acest criteriu, formele de guvernământ sunt clasificate, de regulă, în două categorii: monarhii - în care şeful statului este desemnat pe baze ereditare sau pe viaţă; republici - în care şeful de sat, denumit de obicei - preşedinte - este ales, pe un anumit termen determinat, fie direct - de corpul electoral (popor), fie indirect - prin reprezentanţii acestuia, respectiv de către electori sau de Parlament. În ceea ce priveşte clasificarea regimurilor politice, în mod constant dreptul public contemporan statuează patru mari categorii, astfel: a) regimul politic prezidenţial (ex. S.U.A.); b) regimul politic semi-prezidenţial (ex. Franţa); c) regimul politic parlamentar (ex. Spania, Italia, Grecia, etc.); d) regim de adunare (ex. Elveţia)1. Modalitatea de alegere a preşedintelui prezintă o importanţă determinantă pentru definirea regimului politic al unei ţări. În general, dreptul constituţional consideră că există două mari tipuri de republici, şi anume republici parlamentare şi prezidenţiale. Republicile de tip parlamentar se caracterizează prin faptul că preşedintele este ales, de regulă, de către parlament (Italia, Grecia, Ungaria, etc.), sau de o adunare compusă din parlamentari şi alţi reprezentanţi (Germania), în timp ce republicile de tip prezidenţial se caracterizează prin alegerea preşedintelui de către popor, fie direct (România, multe ţări din America Latină, etc.), fie prin intermediul unei adunări de electori (S.U.A.). În republicile parlamentare, Guvernul, deşi numit de preşedinte, este responsabil în faţa parlamentului, pe când în cele prezidenţiale, în general, dar în S.U.A., în mod special, nu există răspundere guvernamentală în faţa parlamentului ci a preşedintelui, care cumulează funcţia de şef de stat cu cea de şef al Executivului. Există, de asemenea, şi un regim politic mixt având trăsături ce se regăsesc fie la regimul parlamentar, fie la cel prezidenţial, doctrinarii denumindu-l semi-prezidenţial, în care preşedintele este ales prin vot universal, direct (Franţa, Austria, Irlanda, Islanda, Polonia, etc.) sau indirect (Finlanda) - fapt care este specific regimului prezidenţial, dar, în acelaşi timp, guvernele răspund în faţa parlamentului, ceea ce este specific regimului parlamentar. În unele dintre aceste state, rolul preşedintelui republicii este deosebit de important, exemplu edificator constituindu-l Franţa unde preşedintele participă şi prezidează şedinţele de Guvern, semnează ordonanţele adoptate de Guvern, poate dizolva adunările legiuitoare după 1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 292 125
consultarea preşedinţilor acestora şi a primului-ministru, numeşte primulministru, prezidează Consiliul Superior al Magistraturii, etc. 2. Natura juridică a regimului politic conform Constituţiei României În ceea ce priveşte regimul politic al României de după 1989, strâns legat de forma de guvernământ, prof. Antonie Iorgovan1 arată că în Adunarea Constituantă au avut loc largi dezbateri, Constituţia consacrând un regim semi-prezidenţial atenuat, în care Preşedintele României este ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, dar atribuţiile sale sunt mult mai limitate decât cele ale unui preşedinte dintr-un sistem semiprezidenţial. Pentru a-şi susţine teza, autorul prezintă următoarea argumentaţie bazată pe textele Constituţiei: a) Atât Parlamentul (art. 62 alin. 1 din Constituţia republicată), precum şi Preşedintele României (art. 81 alin. 1), se aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, fiind organe reprezentative la nivel naţional, cu precizarea că potrivit art. 61 alin. (1) Parlamentul „este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării.” b) Dreptul Preşedintelui României de a dizolva Parlamentul nu se poate exercita decât cu respectarea următoarelor condiţii2: 1) consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a liderilor grupurilor parlamentare; 2) neacordarea votului de încredere pentru formarea Guvernului conform art. 103 alin. (2) din Constituţia României, republicată, în termen de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de investitură; 3) în intervalul de 60 de zile, trebuie să fie respinse cel puţin două solicitări de investitură; 4) să nu reprezinte a doua dizolvare în cursul unui an calendaristic; 5) să nu fie vorba despre ultimele 6 luni de mandat ale Preşedintelui României; 6) în ţară să nu fi fost instituită starea de mobilizare, de război, de asediu sau starea de urgenţă, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 89 alin. (3) din Constituţie. 1 2
Idem, p. 384 A se vedea art. 89 din Constituţia României 126
c) Parlamentul are dreptul de a trage la răspundere politică pe Preşedintele României, procedând la suspendarea sa din funcţie şi apoi la organizarea unui referendum pentru demiterea sa (art. 95); d) Parlamentul poate hotărî punerea sub acuzare a Preşedintelui, numai pentru înaltă trădare în condiţiile prevăzute de art. 96 alin. (3) din Constituţie; e) Preşedintele desemnează un candidat pentru funcţia de Primministru şi numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament (art. 85 şi art. 103 alin. 1); f) Guvernul, în întregul său şi fiecare membru al acestuia, în solidar cu ceilalţi membri, răspund politic numai în faţa Parlamentului (art. 104 alin. 2 din Constituţie şi art. 2 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială); g) Numai Preşedintele României, Camera Deputaţilor şi Senatul au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului (art. 109 alin. 2 din Constituţia republicată, art. 9 din Legea nr. 115/19991) etc. 3. Condiţii de eligibilitate În funcţia de Preşedinte al României poate fi ales, în principiu, orice cetăţean român care îndeplineşte condiţiile prevăzute de Constituţie şi de Legea nr. 370/20042 pentru alegerea Preşedintelui României. Astfel, în redactarea iniţială, art. 16 alin. (3) din Constituţie stipula: „Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele care au numai cetăţenia română şi domiciliul în ţară”. Cu alte cuvinte, textul constituţional citat nu permitea ca un apatrid (persoană fără cetăţenie) sau o persoană cu dublă cetăţenie să candideze la funcţia de Preşedinte al României, iar, pe de altă parte, instituia regula potrivit căreia cetăţeanul român trebuia să aibă domiciliul în ţară pentru a candida la funcţia de Preşedinte. Cu ocazia revizuirii Constituţiei, avându-se în vedere perspectiva integrării României în Uniunea Europeană, s-a apreciat că nu mai este justificată interdicţia pentru accesul la funcţiile şi demnităţile publice a cetăţenilor români care au şi o altă cetăţenie, menţinându-se condiţia domiciliului în ţară. Plecându-se de la aceste raţiuni, art. 16 din Constituţia României, republicată, a suferit modificări de esenţă, după cum urmează: „(3) Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii, de persoanele care au cetăţenia română şi 1
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 334 din 20 mai 2002 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 887 din 29 septembrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare 127 2
domiciliul în ţară. Statul român garantează egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi pentru ocuparea acestor funcţii şi demnităţi. (4) În condiţiile aderării României la Uniunea Europeană, cetăţenii Uniunii care îndeplinesc cerinţele legii organice au dreptul de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile administraţiei publice locale.” Se poate constata şi caracterul novator al dispoziţiilor alin. (4) al art. 16 care conferă, în condiţiile legii organice, cetăţenilor Uniunii Europene dreptul de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile administraţiei publice locale. Pe de altă parte, este necesar să avem în vedere şi dispoziţiile art. 37 alin.(2) din Constituţia republicată potrivit cărora candidaţii trebuie să aibă drept de vot şi vârsta de cel puţin 35 de ani. Precizăm că drept de vot au, potrivit art. 36 din Constituţie, cetăţenii care au împlinit vârsta de 18 ani, inclusiv în ziua alegerilor. Nu au drept de vot debilii sau alienaţii mintal, puşi sub interdicţie şi nici persoanele condamnate, prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă, la pierderea drepturilor electorale. Dispoziţiile art. 37 alin. (1) din Constituţie mai instituie încă o condiţie pentru ca cetăţeanul român cu drept de vot să poată fi ales într-o funcţie publică, inclusiv în cea de Preşedinte. Este vorba despre condiţia de a nu-i fi interzisă persoanei asocierea în partidele politice, inserată în art. 40 alin. (3) din Constituţia, republicată pentru: judecătorii Curţii Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţi, membri activi ai armatei, poliţişti şi alte categorii de funcţionari publici stabilite prin lege organică. În sfârşit, o situaţie specială printre condiţiile de eligibilitate pentru funcţia de Preşedinte al României rezultă din art. 81 alin. (4), potrivit căruia „Nici o persoană nu poate îndeplini funcţia de Preşedinte al României decât cel mult două mandate”, care pot fi şi succesive. Această cerinţă o considerăm pe deplin justificată, de natură a stăvili un eventual acces la această funcţie, pentru o perioadă prea îndelungată, a aceleiaşi persoane. Potrivit art. 81 alin. (2) din Constituţie, este declarat ales candidatul care a întrunit, în primul tur de scrutin, majoritatea voturilor exprimate de alegătorii înscrişi în listele electorale. În cazul în care nici unul dintre candidaţi nu a întrunit majoritatea de voturi menţionată, se organizează al doilea tur de scrutin, între primii doi candidaţi stabiliţi în ordinea numărului de voturi obţinute în primul tur. Este declarat ales candidatul care a obţinut cel mai mare număr de voturi, astfel cum rezultă din dispoziţiile art. 81 alin. (3) din Constituţia României, republicată, coroborat cu art. 26 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 370/2004 pentru alegerea Preşedintelui României. Rezultatul alegerilor pentru funcţia de Preşedinte al României este validat de Curtea Constituţională. În acest sens, art. 25 din Legea nr. 370/2004 pentru alegerea Preşedintelui României prevede: 128
„(1) Curtea Constituţională publică rezultatul alegerilor în presă şi în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, pentru fiecare tur de scrutin şi validează rezultatul alegerilor pentru preşedintele ales. (2) Actul de validare se întocmeşte în 3 exemplare, dintre care unul rămâne la Curtea Constituţională, unul se prezintă Parlamentului pentru depunerea jurământului prevăzut la art. 82 alin. (2) din Constituţia României, republicată iar al treilea se înmânează candidatului ales.” Menţionăm că pentru funcţia de Preşedinte al României, Constituţia instituie încă o condiţie specială inserată în art. 84 alin.(1) potrivit căreia: „În timpul mandatului, Preşedintele României nu poate fi membru al unui partid şi nu poate îndeplini nici o altă funcţie publică sau privată”. Analizând acest ultim text constituţional, apreciem că cele două condiţii sunt, în opinia noastră, incompatibilităţi ale funcţiei de Preşedinte şi nu cerinţe (condiţii) de eligibilitate, ele referindu-se la perioada mandatului Preşedintelui. Considerăm că cele două incompatibilităţi (una de ordin politic şi cealaltă de ordin profesional) au în vedere cerinţa de a asigura instituţiei prezidenţiale caracterul neutru şi obiectiv în îndeplinirea funcţiilor şi atribuţiunilor ce-i revin potrivit legii. În ideea de a realiza decalarea alegerilor parlamentare de cele pentru alegerea Preşedintelui, Constituţia României, republicată, a mărit de la 4 ani la 5 ani mandatul Preşedintelui României. Sediul materiei îl regăsim în art. 83 din Constituţia României, republicată, care are următorul conţinut: „(1) Mandatul Preşedintelui României este de 5 ani şi se exercită de la data depunerii jurământului. (2) Preşedintele României îşi exercită mandatul până la depunerea jurământului de Preşedintele nou ales. (3) Mandatul Preşedintelui României poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război sau de catastrofă.” 4. Atribuţiile Preşedintelui României Instituţia Preşedintelui României este studiată detaliat în doctrina de specialitate din ţara noastră, atribuţiile Preşedintelui fiind clasificate după mai multe criterii. O clasificare mai detaliată este realizată de prof. Antonie Iorgovan care utilizează atât noţiunile de funcţie, precum şi pe cele de atribuţii şi de sarcini ale Preşedintelui României, astfel: 1. Din punct de vedere al funcţiilor (sarcinilor) autorul distinge: a. atribuţii specifice şefului de stat (pe plan intern şi pe plan extern); 129
b. atribuţii de realizare a funcţiei de şef al executivului; c. atribuţii de apărare a Constituţiei şi de asigurare a bunei funcţionări a autorităţilor publice. 2. Din punct de vedere al subiecţilor faţă de care se exercită se pot distinge: a. atribuţii faţă de Parlament; b. atribuţii faţă de Guvern; c. atribuţii exercitate în raport cu autorităţile administraţiei publice, în realizarea unor servicii publice naţionale (în domeniul apărării, relaţiilor externe etc.) d. atribuţii faţă de puterea judecătorească; e. atribuţii în raporturile cu Curtea Constituţională; f. atribuţii în raporturile cu poporul (referendumul). 3. Din punct de vedere al frecvenţei exercitării, deosebim două mari categorii: a. atribuţii obişnuite în activitatea de stat; b. atribuţii deosebite (în situaţii speciale). 4. Din punct de vedere al procedurii autorul distinge de asemenea, două categorii: a. atribuţii care se exercită fără condiţionări şi restricţii (ex. acordarea de graţieri individuale); b. atribuţii care sunt condiţionate de termene, propuneri ale Guvernului, informarea, avizul ori aprobarea Parlamentului. 5. Din punct de vedere al formelor tehnico-juridice prin care se realizează, distingem: a. atribuţii care se realizează prin emiterea de decrete; b. atribuţii care se realizează prin operaţiuni administrative (ex. semnarea, în numele României, a tratatelor internaţionale, primirea unor scrisori de acreditare etc.) c. atribuţii care se realizează prin acte exclusiv politice. Vom analiza în continuare, câteva dintre atribuţiile Preşedintelui României. 4.1. Funcţia de Şef de Stat În literatura de specialitate (de drept constituţional şi drept administrativ), se apreciază că potrivit art. 80 din Constituţia republicată, Preşedintele României apare într-o triplă ipostază: şef de stat, şef al executivului, garant al Constituţiei şi mediator între puterile statului, precum şi între stat şi societate. Autorii care susţin acest punct de vedere (Rodica Narcisa Petrescu, Antonie Iorgovan, Cristian Ionescu) consideră că funcţia de şef al statului se 130
caracterizează prin reprezentarea statului român în interiorul ţării şi în exterior. Pentru îndeplinirea acestei funcţii, Preşedintele României exercită anumite atribuţii, spre pildă, pe cele prevăzute în art. 91 din Constituţie, respectiv: încheie tratate internaţionale în numele României, negociate în prealabil de Guvern; aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice; acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai României şi acreditează reprezentanţii diplomatici ai altor state în România. Pe plan intern atribuţiile Preşedintelui României, în calitate de şef al statului, îndeplineşte atribuţiile conferite de art. 94 din Constituţia republicată, respectiv: a) conferă decoraţii şi titluri de onoare; b) acordă gradele de mareşal, de general şi de amiral; c) numeşte în funcţii publice, în conformitate cu dispoziţiile legii1; d) acordă graţierea individuală. Prof. Tudor Drăganu2 apreciază că noţiunea de „şef de stat” este „o reminiscenţă istorică, care şi-a păstrat actualitatea până astăzi”, ea fiind specifică monarhiilor absolute în care toate puterile statului erau concentrate în mâinile unei singure persoane, care în acelaşi timp era unicul legiuitor, supremul administrator şi judecător al ţării precum şi comandantul armatei”. Odată cu transformarea monarhiilor absolute, în monarhii constituţionale sau republici, sintagma de „şef al statului” s-a menţinut mai ales în limbajul politic, dar ea s-a impus şi ca o consecinţă a nevoii practice de a personifica statul, prin intermediul unui subiect de drept unic, în raporturile interne şi internaţionale. În acest context şi plecând de la constatarea că în textul Constituţiei României din 1991 nu se regăseşte noţiunea de „şef de stat”, autorul consideră că este foarte greu de determinat sfera de cuprindere a categoriei atribuţiilor exercitate de Preşedintele României în calitate de şef al statului. 4.2. Funcţia de şef al executivului În opinia prof. Tudor Drăganu, Preşedintele României îndeplineşte funcţia de şef al executivului potrivit competenţelor conferite de Constituţia din 1991. Autorul îşi fundamentează teza pe mai multe argumente dintre care: a) printr-un act al Preşedintelui, emis în condiţiile limitativ prevăzute de Constituţie, se desemnează candidatul la funcţia de prim-ministru; b) Preşedintele numeşte Guvernul, pe baza votului de încredere acordat de Parlament; 1
Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1998, vol. II, pp. 235-237 2 Idem, op. citată, p. 10 131
c) revocarea unor miniştrii, numirea de funcţionari în condiţiile prevăzute de lege, etc. d) participă la şedinţele Guvernului, pe care le şi prezidează etc. Mai mult, autorul consideră că fiind ales prin vot universal, direct, egal, secret şi liber exprimat Preşedintele Republicii se bucură de un prestigiu care îl depăşeşte pe cel al primului-ministru. Într-o altă opinie, prof. Antonie Iorgovan consideră că Preşedintele României este unul din cei doi şefi ai executivului, dar cu atribuţii foarte limitate, apreciind în acest context că „funcţia politică cea mai importantă a ţării este funcţia de Prim-ministru”1. În calitate de şef al executivului, Preşedintele României are următoarele atribuţii principale: a) de a garanta independenţa naţională, unitatea şi integritatea teritorială a ţării (art. 80 alin. 1 din Constituţie); b) este comandantul forţelor armate şi îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare al Ţării (art. 92 alin. 1 din Constituţie). Pentru a-şi putea îndeplini aceste prerogative, Preşedintelui României îi sunt conferite atribuţii specifice în domeniul apărării (declararea mobilizării, respingerea unei agresiuni armate etc.), precum şi atribuţii pentru situaţii excepţionale (instituirea stării de urgenţă sau a stării de asediu) pe întreg teritoriul ţării ori în unele unităţi administrativ-teritoriale, conform art. 93 alin. (1) din Constituţia României, republicată. În ceea ce priveşte relaţia Preşedintelui României cu Guvernul, Constituţia României distinge în art. 85-87 cinci atribuţii principale, după cum urmează: a) desemnează candidatul pentru funcţia de prim-ministru; b) numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament; c) în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului, revocă şi numeşte, la propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului; d) consultarea Guvernului cu privire la problemele urgente şi de importanţă deosebită. În situaţiile în care Preşedintele României socoteşte că este oportun, are posibilitatea de a consulta Guvernul cu privire la problemele urgente şi de importanţă deosebită, decizia finală aparţinând Preşedintelui; e) la şedinţele Guvernului, în care se dezbat problemele de interes naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi, la cererea primului-ministru, în alte situaţii, poate lua parte Preşedintele României. Aceste şedinţe ale Guvernului vor 1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 291 132
fi prezidate de către Preşedintele României, care participă la dezbateri, îşi expune punctul de vedere, dar nu are dreptul de a vota, hotărârile şi ordonanţele Guvernului adoptându-se, conform art. 27 al Legii nr. 90 din 26 martie 2001 pentru organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, prin consens. Dacă nu se realizează consensul, hotărăşte primul-ministru. 4.3. Funcţia de mediere Preşedintele României, potrivit art. 80 alin. (2) din Constituţia României, republicată, este autoritatea publică chemată să vegheze la respectarea Constituţiei şi la funcţionarea autorităţilor publice, sarcină care presupune şi realizarea unui arbitraj între puterile statului sau, după caz, între stat şi societate. În legătură cu această funcţie se impune precizarea că Preşedintele României are rolul de a media conflicte ce se pot isca între autorităţile exclusiv politice (spre exemplu, între Parlament şi Guvern) determinate de aplicarea Constituţiei. Preşedintele nu are însă competenţa de a soluţiona litigiile generate de nerespectarea legii sau a Constituţiei, acestea fiind date în competenţa autorităţilor jurisdicţionale (instanţele judecătoreşti, Curtea Constituţională), şi nu a Preşedintelui României. 4.4 Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu Parlamentul În conformitate cu dispoziţiile Constituţiei, distingem patru atribuţii principale ale Preşedintelui României în raporturile sale cu Parlamentul referitoare la: a) adresarea de mesaje; b) convocarea Parlamentului; c) dizolvarea Parlamentului; d) promulgarea legilor. 4.4.1. Adresarea de mesaje Aşa cum am arătat, Preşedintele României îndeplineşte şi funcţia de şef al puterii executive, calitate care conduce în mod firesc la stabilirea unor raporturi cu Parlamentul, unica putere legiuitoare a ţării, abilitată să exercite controlul asupra Guvernului şi administraţiei publice. Deşi potrivit prevederilor constituţionale între Preşedinte şi Guvern nu există raporturi de subordonare, acest lucru nu trebuie perceput în sensul că Preşedintelui îi poate fi indiferentă activitatea Guvernului sau problemele deosebite cu care se confruntă societatea. Dacă Preşedintele apreciază că anumite aspecte 133
legate de îmbunătăţirea activităţii Guvernului, a ministerelor etc. ţin de procesul legislativ, ori de controlul parlamentar, el poate transmite, în acest sens, un mesaj Parlamentului. În acest sens, art. 88 din Constituţie prevede că: „Preşedintele României adresează Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii”. Conţinutul acestui articol trebuie coroborat cu cel al art. 65 alin. (2) lit. a), potrivit cărora Camerele se întrunesc în şedinţă comună pentru primirea mesajului. Din analiza celor două texte rezultă că dreptului de mesaj al Preşedintelui României îi corespunde obligaţia camerelor întrunite în şedinţă comună, de a primi mesajul. În legătură cu acest mesaj se pune întrebarea: Care este regimul său juridic şi ce efecte produce? Soluţia la această chestiune a fost dată de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 87/19941 care reţinând că, potrivit art. 99 din Constituţie (actualul art. 100 alin. 2 – s.n.), numai decretele emise de Preşedinte se contrasemnează, conchide că „mesajul constituie un act exclusiv şi unilateral al Preşedintelui, care nu produce efectele juridice ale unui decret, întrucât singura consecinţă prevăzută de art. 62 alin. (2) lit. a) din Constituţie (actualul art. 65 alin. 2 – s.n.) este obligaţia Camerelor de a se întruni în şedinţă comună şi de a-l primi.” În acest context, literatura de specialitate relevă caracterul unilateral al mesajului transmis de şeful statului, care are în acelaşi timp menirea de a evoca colaborarea dintre executiv şi legislativ într-un sistem democratic cu scopul de a se găsi soluţii pentru rezolvarea „principalelor probleme politice ale naţiunii”. Referitor la dezbaterea în Parlament a mesajului transmis de către Preşedintele României, decizia Curţii Constituţionale la care am făcut referire precizează că „nimic nu poate împiedica Parlamentul, în calitate de organ reprezentativ suprem al poporului român, să dezbată o problemă prevăzută în mesajul pe care l-a primit şi chiar să adopte o măsură pe baza acestei dezbateri”, dar la această dezbatere nu va putea lua parte Preşedintele. În situaţia în care Preşedintele ar fi participant la dezbaterile parlamentare, ar însemna să-şi angajeze răspunderea politică, ceea ce contravine poziţiei sale constituţionale, de reprezentant al naţiunii şi l-ar situa pe o poziţie identică cu Guvernul, care potrivit art. 109 alin. (1) din Constituţie şi art. 2 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, răspunde politic în faţa Parlamentului. 4.4.2. Convocarea Parlamentului 1
Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Bucur Vasilescu, Ioan Vida, Constituţia României-comentată şi adnotată, p. 177 134
De regulă, cele două Camere sunt convocate în sesiuni de către preşedinţii fiecăreia dintre ele astfel cum prevăd dispoziţiile art. 66 alin.(3) din Constituţia României, republicată. De la această regulă Constituţia prevede o singură excepţie în art. 63 alin. (3), potrivit căruia „Parlamentul nou ales se întruneşte, la convocarea Preşedintelui României, în cel mult 20 de zile de la alegeri”. Stipularea acestei excepţii este o consecinţă firească a faptului că înainte de întrunirea lor în prima sesiune, imediat după alegeri, cele două camere nu au încă alese birourile permanente şi, ca urmare, nici preşedinţii acestora care să facă convocarea. În atare condiţii, este firesc ca atribuţia de convocare a Parlamentului nou ales să revină unei autorităţi cu activitate permanentă, situată la cel mai înalt nivel în ierarhia organelor puterii executive, respectiv Preşedintelui României. Referitor la convocarea Parlamentului în sesiuni extraordinare, art. 66 alin. (2) al Constituţiei prevede că atât Camera Deputaţilor precum şi Senatul se întrunesc în sesiuni extraordinare, la cererea Preşedintelui României, a biroului permanent al fiecărei Camere, ori a cel puţin unei treimi din numărul deputaţilor sau senatorilor, convocarea fiind făcută de preşedintele fiecărei camere. Faţă de dispoziţiile art. 66 alin. (2) se impune a releva faptul că preşedinţii camerelor nu vor putea proceda din proprie iniţiativă la convocarea în sesiuni extraordinare a camerelor, ci numai la cererea Preşedintelui României, ori a biroului permanent al fiecărei camere, ori a cel puţin o treime din numărul deputaţilor sau senatorilor. Rezultă deci, că o convocare în sesiune extraordinară făcută de preşedinţii acestora fără să existe o sesizare (cerere) este neconstituţională, iar, pe de altă parte, se impune concluzia că ordinea de zi a sesiunii extraordinare trebuie să fie cea prevăzută în cererea de convocare. 4.4.3. Dizolvarea Parlamentului Potrivit art. 89 din Constituţia republicată, Preşedintele României, după consultarea preşedinţilor celor două camere şi a liderilor grupurilor parlamentare, poate să dizolve Parlamentul, dacă acesta nu a acordat votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de investitură. În cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singură dată. Parlamentul nu poate fi dizolvat în ultimele şase luni ale mandatului Preşedintelui României şi nici în timpul stării de mobilizare, de război, de asediu sau de urgenţă. Dizolvarea Parlamentului are un dublu efect, respectiv încetarea activităţii celor două Camere şi a mandatelor deputaţilor şi senatorilor. Aşa cum rezultă din textul constituţional menţionat, dizolvarea Parlamentului 135
poate fi dispusă de Preşedintele României numai după respingerea (refuzul) acordării votului de încredere pentru formarea noului Guvern, de două ori în termen de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a liderilor grupurilor parlamentare. În acelaşi timp, legea fundamentală instituie şi unele interdicţii, situaţii în care Preşedintele României nu poate dizolva Parlamentul. 4.4.4. Promulgarea legilor Articolul 77 alin. (1) din Constituţia republicată prevede că: „Legea se trimite, spre promulgare Preşedintelui României”, termenul în care Preşedintele are obligaţia de promulgare fiind de cel mult 20 de zile de la primirea legilor adoptate de către Parlament. Preşedintele poate promulga legea în cadrul termenului menţionat, prin emiterea unui decret de promulgare prin care se dispune publicarea legii în Monitorul Oficial al României, Partea I-a. Aliniatele (2) şi (3) ale art. 77 îi conferă Preşedintelui României şi alte mijloace de acţiune. Astfel, înainte de promulgare, Preşedintele poate cere Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii pentru diferite motive (ex. inacceptarea unor texte, îndreptarea unor erori materiale, etc.). Pe de altă parte, potrivit art. 146 lit. a) din Constituţia republicată, Preşedintele României poate sesiza şi Curtea Constituţională dacă apreciază că legea în ansamblul său, sau o anumită dispoziţie sunt neconstituţionale. În urma reexaminării sau în situaţia în care prin decizia Curţii Constituţionale se confirmă că legea este constituţională, Preşedintele României este obligat să o promulge în termen de cel mult 10 zile de la primirea legii reexaminate de către Parlament sau a deciziei Curţii Constituţionale. Dimpotrivă însă, în cazul în care se constată neconstituţionalitatea legii, Parlamentul este obligat să reexamineze dispoziţiile neconstituţionale şi să le pună de acord cu decizia Curţii Constituţionale, astfel cum prevede art. 147 alin. (2) din Constituţia României republicată. Preşedintele României va promulga legea în termen de cel mult 10 zile de la primire. 4.5. Atribuţiile Preşedintelui României în raport cu puterea judecătorească Potrivit art. 134 alin. (1) din Constituţia României republicată, Preşedintele României numeşte judecătorii şi procurorii, cu excepţia celor stagiari, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Această atribuţie a fost dată în competenţa Preşedintelui prin Constituţie, în ideea „de a neutraliza influenţa executivului, a politicului în general în procesul de investitură al magistraţilor.”1 1
Tudor Drăganu, op. citată, vol. II, p. 273 136
După numirea în funcţie a judecătorilor, aceştia devin inamovibili, cu alte cuvinte independenţi, revenindu-le obligaţia de a se supune exclusiv numai legii. Inamovibilitatea are ca efect un statut juridic special conferit judecătorilor, potrivit căruia ei nu pot fi transferaţi, înlocuiţi sau destituiţi din funcţie. Chiar şi sancţionarea lor are un statut juridic special, ea fiind dată în competenţa Consiliului Superior al Magistraturii, care este constituit din 19 membri conform art. 133 alin. (2) din Constituţie, aleşi pentru un mandat de 6 ani. Preşedintele României poate participa la şedinţele Consiliului Superior al Magistraturii, pe care le şi prezidează, potrivit art. 133 alin.(6) din Constituţia României, republicată. O altă atribuţie a Preşedintelui României în raporturile cu puterea judecătorească este şi cea prevăzută de art. 94 lit. d) din Constituţie, de acordare a graţierii individuale, atribuţie pe care o exercită în exclusivitate şi fără nici un fel de condiţionare. 4.6. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu Curtea Constituţională Curtea Constituţională este o autoritate publică autonomă şi independentă faţă de toate autorităţile statului, nu face parte din sistemul instanţelor judecătoreşti, scopul fundamental al Curţii Constituţionale fiind acela de a garanta supremaţia Constituţiei, astfel cum prevăd dispoziţiile Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale cu modificările şi completările ulterioare1. Totuşi, deşi Curtea Constituţională este o autoritate publică independentă şi autonomă, ea se află în diferite raporturi cu autorităţile publice ale statului, inclusiv cu Preşedintele României, după cum urmează: a) potrivit dispoziţiilor art. 142 alin. (3) din Constituţie, Preşedintele României numeşte trei dintre cei 9 judecători care compun Curtea Constituţională, Camera Deputaţilor şi Senatul numind la rândul lor, fiecare, câte trei judecători; b) Preşedintele României poate sesiza Curtea Constituţională cu privire la neconstituţionalitatea unei legi, înainte de promulgare, în baza art. 77 alin. (2) şi art. 146 lit. a) din Constituţie; c) Preşedintele poate iniţia, la propunerea Guvernului, revizuirea Constituţiei (art. 150 alin. 1), iniţiativă care este supusă controlului Curţii Constituţionale sub aspectul constituţionalităţii; d) Curtea Constituţională veghează la respectarea procedurilor pentru alegerea Preşedintelui României şi confirmă rezultatul sufragiului (art. 146 lit. f), constată existenţa împrejurărilor care 1
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 643 din 16 iulie 2004 137
justifică interimatul în exercitarea funcţiei de Preşedinte al României (art. 146 lit. g) şi emite aviz consultativ pentru propunerea de suspendare din funcţie a Preşedintelui României (art. 146 lit. h). 4.7. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu poporul Suportul legal al acestor atribuţii îl regăsim în dispoziţiile art. 2 alin. (1) din Constituţia republicată, potrivit cărora „suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative şi prin referendum”. Coroborând aceste dispoziţii cu cele ale art. 80 alin. (1) care prevăd că „Preşedintele României reprezintă Statul român şi este garantul independenţei naţionale”, el fiind ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat (art. 81 alin. 1), rezultă indubitabil faptul că Preşedintele României îşi exercită atribuţiile în numele şi din însărcinarea poporului, căruia este obligat să-i dea socoteală. Din această reprezentativitate decurge şi o altă atribuţie recunoscută de Constituţie pentru Preşedintele României, cea de a cere poporului să-şi exprime prin referendum voinţa cu privire la problemele de interes naţional. Raporturile dintre Preşedinte şi popor, în cadrul instituţiei referendumului, sunt prevăzute de art. 90 din Constituţie, potrivit căruia Preşedintele are facultatea de a consulta poporul prin referendum cu privire „la problemele de interes naţional”. Procedura şi problematica referendumului sunt reglementate prin Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului1. Astfel, Preşedintele României, după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să îşi exprime voinţa prin referendum cu privire la problemele de interes naţional. Problemele care se supun referendumului şi data desfăşurării acestuia se stabilesc prin decret, de către Preşedintele României, conform art. 11 alin. (2) din Legea nr. 3/2000. Punctul de vedere al Parlamentului cu privire la referendumul iniţiat de Preşedintele României, se exprimă printr-o hotărâre adoptată în şedinţă comună, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Sunt considerate ca fiind de interes naţional, în accepţiunea art. 12 din Legea nr. 3/2000, următoarele probleme: a) adoptarea unor măsuri privind reforma şi strategia economică a ţării;
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 84 din 24 februarie 2000, cu modificările şi completările ulterioare 138
b) adoptarea unor decizii politice deosebite cu privire la: organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului şi regimul privind autonomia locală; c) regimul general al proprietăţii publice şi private; d) organizarea generală a învăţământului; e) structura sistemului naţional de apărare, organizarea armatei; f) participarea forţelor armate la unele operaţiuni internaţionale; g) integrarea României în structurile europene şi euroatlantice; h) încheierea, semnarea sau ratificarea unor acte internaţionale pe durată nedeterminată sau pe o perioadă mai mare de 10 ani. Cetăţenii sunt chemaţi să se pronunţe prin „DA” sau „NU” asupra problemei supuse referendumului, decizia luându-se cu majoritatea voturilor valabil exprimate la nivelul ţării. 5. Actele Preşedintelui României În literatura de specialitate este acreditată teza conform căreia Preşedintele României emite două categorii de acte, respectiv acte politice şi acte juridice. Actele politice sunt acele manifestări unilaterale de voinţă ale Preşedintelui României, care produc exclusiv efecte politice. În această categorie sunt incluse: mesajele pe care Preşedintele României le adresează cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii, declaraţiile, apelurile, scrisorile etc. Pe de altă parte, conform art. 100 alin. (1) din Constituţia republicată „Preşedintele României emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa decretului”. Referitor la natura juridică a decretelor prezidenţiale, literatura de specialitate le cataloghează ca fiind acte juridice, respectiv acte administrative, adică manifestări unilaterale de voinţă ale Preşedintelui României, făcute în scopul de a produce efecte juridice. Opinii diferite au fost exprimate însă în ceea ce priveşte caracterul normativ şi/sau caracterul individual al decretelor prezidenţiale. Astfel, într-o opinie (prof. Ioan Muraru, Ion Deleanu, Mircea Preda, etc.) se susţine că decretele prezidenţiale pot avea caracter normativ şi caracter individual iar, într-o altă opinie, se susţine teza potrivit căreia decretele prezidenţiale au numai caracter individual. Ne raliem primei opinii şi apreciem că în exercitarea atribuţiilor prevăzute de art. 92 şi 93 din Constituţie, în situaţia în care Preşedintele declară mobilizarea forţelor armate, când instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgenţă pe întreg teritoriul ţării sau numai în anumite unităţi administrativ-teritoriale, decretele au în principal caracter normativ, 139
deoarece prin ele se instituie drepturi şi obligaţii cu caracter general şi impersonal, inclusiv sancţiuni juridice. În legătură cu decretele emise de Preşedinte în temeiul art. 93 din Constituţie – privind instituirea stării de asediu şi stării de urgenţă – opinăm că aceste dispoziţii trebuie coroborate în mod obligatoriu cu cele ale art. 73 lit. g) potrivit cărora regimul stării de asediu şi al celei de urgenţă se reglementează prin lege organică. Aşadar, Parlamentul prin lege organică este singura autoritate abilitată să stabilească restrângerile ce pot fi aduse drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, precum şi atribuţiile ce se vor transfera din competenţa autorităţilor civile în cea a autorităţilor militare, Preşedintele prin decrete putând stabili: • termenul de la care urmează a fi aplicabile prevederile legii; • raza teritorială în care sunt aplicabile dispoziţiile legii; • unele măsuri concrete de punere în executare a legii. Sediul materiei îl regăsim în Ordonanţa de urgenţă nr. 1/1999 privind regimul stării de urgenţă1, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 453 din 1 noiembrie 2004. Potrivit art. 10 din Ordonanţa de urgenţă sus-menţionată: „Starea de asediu sau starea de urgenţă se instituie de Preşedintele României, prin decret, contrasemnat de primul-ministru şi publicat de îndată în Monitorul Oficial al României”. Decretele se semnează de Preşedintele Republicii, iar în cazurile expres prevăzute de art. 100 alin. (2) decretele se contrasemnează de Primul-ministru, lipsa contrasemnăturii atrăgând nulitatea decretului, deoarece Primul-ministru prin contrasemnare îşi angajează răspunderea politică faţă de Parlament. În ceea ce priveşte controlul exercitat de către instanţele judecătoreşti de contencios administrativ, în literatura de specialitate s-au conturat două teze şi anume: a) într-o primă teză se consideră că decretele emise de Preşedintele României, acte administrative de autoritate, se supun controlului de legalitate prin contenciosul administrativ2. În acest sens, prof. Tudor Drăganu apreciază că decretele emise de către Preşedinte şi contrasemnate de primul-ministru, deşi apar ca acte administrative complexe, ele rămân acte administrative ale Preşedintelui României. Pe cale de consecinţă, atât acţiunea în anulare în faţa instanţelor de contencios administrativ, cât şi cea având ca obiect obligarea la 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 22 din 21 ianuarie 1999, aprobată prin Legea nr. 453/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1052 din 12 noiembrie 2004 2 Tudor Drăganu, op. citată, vol. II, pp. 273-275 140
despăgubiri, vor trebui îndreptate împotriva acestuia, opinie căreia ne raliem. b) cea de a doua teză susţine că decretele prezidenţiale sunt exceptate de la controlul instanţelor de contencios administrativ (I. Deleanu, M. Preda) sau chiar exclud răspunderea Preşedintelui pentru decretele contrasemnate de către primulministru1. În ceea ce ne priveşte, achiesăm la prima teză, apreciind că decretele prezidenţiale sunt acte administrative de autoritate şi în consecinţă se supun controlului de legalitate exercitat de instanţele judecătoreşti de contencios administrativ. 6. Răspunderea Preşedintelui României Atâta vreme cât Preşedintele României îşi exercită atribuţiile în scopul şi în limitele prevăzute de Constituţie, nu se pune problema răspunderii sale politice sau juridice. În aproape toate sistemele constituţionale, ideea centrală cu privire la răspunderea şefului statului este aceea că el se bucură de imunitate şi nu răspunde pentru actele săvârşite în exercitarea funcţiilor sale legale. „Măsurile de protecţie sunt imunitatea, care priveşte orice formă de răspundere juridică, cu excepţia demiterii de către corpul electoral, potrivit art. 95 alin. (3), sau de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, potrivit art. 96 alin. (4), precum şi imunitatea parlamentară, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 429/20032 de revizuire a Constituţiei.”3 Problema răspunderii intervine atunci când actele politice sau actele juridice, ori alte măsuri ale Preşedintelui exced, depăşesc abilitările sale constituţionale, fiind atrasă răspunderea politică sau răspunderea juridică, după caz. Răspunderea politică a Preşedintelui României este o consecinţă a actelor şi faptelor sale politice săvârşite cu încălcarea prevederilor constituţionale. În consecinţă, sancţiunile care intervin pentru acestea nu pot fi decât de natură politică şi acestea sunt: a) suspendarea din funcţie; b) demiterea din funcţie.
1
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura Lumina Lex, 1999, p. 76-77 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 758 din 29 octombrie 2003 3 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Constituţia României revizuită – comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 144 141
Suspendarea din funcţie a Preşedintelui României este prevăzută în art. 95 alin. (1) şi (2) din Constituţie şi intervine numai atunci când Preşedintele săvârşeşte anumite fapte grave, prin care încalcă Constituţia. Propunerea de suspendare din funcţie se poate face de cel puţin o treime din numărul total al deputaţilor şi senatorilor, se înregistrează la oricare dintre cele două Camere, secretarul general al camerei la care a fost depusă având obligaţia de a o aduce neîntârziat la cunoştinţa celeilalte camere, precum şi a Preşedintelui, precizându-i-se în ce constau faptele ce i se impută. Totodată cu propunerea de suspendare este sesizată şi Curtea Constituţională, care are obligaţia de a emite avizul consultativ. Pe baza dezbaterilor care au loc în Parlament, a avizului Curţii Constituţionale şi, eventual, a informaţiilor şi explicaţiilor oferite de Preşedinte, dacă se ajunge la concluzia că Preşedintele a săvârşit fapte grave prin care s-a încălcat Constituţia, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor Parlamentul poate hotărî suspendarea din funcţie. Efectul suspendării din funcţie a Preşedintelui României este acela de a naşte interimatul funcţiei, care se asigură, în ordine, de către Preşedintele Senatului sau al Camerei Deputaţilor, conform art. 98 alin.(1) din Constituţia României, republicată. Demiterea din funcţie a Preşedintelui României este sancţiunea politică cea mai severă, care are drept consecinţă pierderea funcţiei. Potrivit art. 95 alin. (3) dacă propunerea de suspendare din funcţie a fost aprobată, în cel mult 30 de zile se organizează un referendum pentru demiterea Preşedintelui. Dacă electoratul nu votează demiterea Preşedintelui, acesta reintră în toate prerogativele funcţiei de la data la care s-a publicat în Monitorul Oficial hotărârea Curţii Constituţionale de confirmare a acestui rezultat. Răspunderea juridică a Preşedintelui României trebuie analizată sub un dublu aspect, astfel: În primul rând, ca oricare cetăţean român Preşedintele are o răspundere patrimonială, administrativă sau penală de drept comun, în raport cu natura faptei pe care a săvârşit-o, atunci când aceasta nu are legătură cu funcţia pe care o exercită. Aşa de exemplu, el poate fi sancţionat contravenţional pentru o contravenţie săvârşită ca simplu cetăţean, ori poate fi obligat la plata unor despăgubiri civile pentru prejudiciul cauzat altei persoane, după cum el poate fi sancţionat penal pentru o infracţiune care nu are legătură cu exercitarea funcţiei. În al doilea rând, sub aspectul faptelor săvârşite în exercitarea funcţiei, în doctrină se susţine faptul că Preşedintele României nu poate fi tras la răspundere pentru declaraţii, iniţiative etc. exercitate în temeiul prerogativelor recunoscute de Constituţie. Pe de altă parte însă, având în 142
vedere că Preşedintele ca şi parlamentarii se bucură de imunitate, legiuitorul constituant a redus răspunderea juridică penală a acestuia la „punerea sub acuzare pentru înaltă trădare”, art. 96 din Constituţie prevăzând în acest sens următoarele: a) Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, pot hotărî punerea sub acuzare a Preşedintelui României; b) Motivul punerii sale sub acuzare îl constituie „înalta trădare”. În legătură cu aceasta, trebuie să observăm faptul că în codul nostru penal nu este incriminată infracţiunea de „înaltă trădare”, de unde se poate concluziona că această sintagmă, depăşind sfera conceptelor juridice, are o semnificaţie politică, având un caracter mai complex decât infracţiunea de trădare şi va fi apreciată de către parlamentari; c) Măsura punerii sub acuzare se aprobă cu votul a cel puţin două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor; d) Competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Preşedintele fiind demis de drept de la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare. Acuzarea poate fi întemeiată numai pentru „înaltă trădare”, care, tradiţional, în constituţiile democratice, se exprimă prin această sintagmă. Astfel, Parlamentul nu îndeplineşte o funcţie jurisdicţională, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va putea stabili calificarea juridică în funcţie de infracţiunile cele mai grave prevăzute de Codul penal. De drept, hotărârea de condamnare are ca efect demiterea Preşedintelui. Este singurul caz în care Preşedintele României, deşi ales de corpul electoral, este demis de autoritatea supremă a jurisdicţiilor naţionale, deci de puterea judecătorească”1.
1
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, op. citată, p.153 143
Capitolul II GUVERNUL ROMÂNIEI
Consideraţii generale privind Guvernul Consiliul de Miniştri sau Guvernul, ca organ de sine stătător, îşi are izvoarele istorice în perioada absolutismului monarhic, în fostele consilii regale denumite în multe ţări europene „cuvia regis”, iar în ţările române „sfaturi domneşti”. Aceste instituţii au căpătat rolul şi semnificaţii mai apropiate de cele actuale, în epoca modernă, odată cu apariţia primelor Constituţii, mai întâi fiind create ministerele, conduse de miniştri, care au funcţionat ca atare, fără să constituie împreună Guvernul, ca organ al statului, cu rolul şi semnificaţia pe care o are în zilele noastre1. În Ţările Române, ministerele au fost create prin Regulamentele Organice, în anul 1831 în Muntenia şi în 1832 în Moldova, Consiliul de Miniştri apărând după Unirea Principatelor. Constituţia din anul 1866 fără să cuprindă o reglementare detaliată despre Guvern, are un capitol special (cap. II) intitulat „Despre Domn şi miniştri”, în care se precizează că „miniştrii sunt numiţi şi revocaţi de Domn”, miniştrii contrasemnau actele Domnului devenind răspunzători de actul semnat (art. 92 alin. 2)2. În ceea ce priveşte răspunderea miniştrilor pentru faptele săvârşite în timpul „exerciţiului funcţiunei lor”, se prevedea dreptul Adunărilor şi al Domnului de a-i acuza pe miniştri şi de a-i trimite în judecată la Curtea de Casaţie şi Justiţie. Constituţia din anul 1923 aduce un plus de reglementare pe linia instituţiei Guvernului, art. 92 precizând faptul că „Guvernul exercită puterea executivă în numele Regelui în modul stabilit de Constituţie”, iar art. 93 dispunea: „Miniştrii reuniţi alcătuiesc Consiliul de Miniştri, care este prezidat cu titlul de preşedinte al Consiliului de Miniştri, de acela care a fost însărcinat de Rege cu formarea guvernului”3. Prin Constituţia din 19384 a fost instaurată dictatura regală, rolul Guvernului fiind mult diminuat, puterea executivă exercitându-se în numele 1
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 88 2 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Ediţia a IV-a, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, 1934, vol. I, p. 289 3 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, vol. II, Bucureşti, 1966, pp.342-343 4 Publicată în Monitorul Oficial, Partea I-a, nr. 48 din 27 decembrie 1938 144
Regelui de către miniştri şi nu de către Guvern, astfel cum prevedea Constituţia din 1923. Apoi, rolul Guvernului a fost aproape inexistent în perioada dictaturii militaro-fasciste, când Constituţia a fost suspendată, mareşalul Ion Antonescu - preşedintele Consiliului de Miniştri - fiind investit cu puteri depline. Constituţia din 13 aprilie 1948 consacră un titlu special - Titlul V organelor administraţiei de stat, Consiliului de Miniştri şi ministerelor, art. 66 definind Guvernul ca „organul suprem executiv şi administrativ al R.P.R.”, format din „preşedintele Consiliului de Miniştri, din unul sau mai mulţi vicepreşedinţi şi din miniştri, care împreună alcătuiesc Consiliului de Miniştri”. Din analiza textului rezultă că, în concepţia Constituţiei, noţiunea de Guvern este echivalentă cu cea de Consiliu de Miniştri, iar funcţia de Preşedinte al Consiliului de Miniştri este sinonimă cu cea de Prim-Ministru. Constituţia din 1948 punea un accent deosebit pe rolul Consiliului de Miniştri, care avea sarcina să conducă din punct de vedere administrativ statul, scop în care coordona şi dădea directive generale ministerelor, dirija şi planifica economia naţională, realiza bugetul statului, asigura ordinea publică şi securitatea statală, conducea politica generală a statului în relaţiile internaţionale etc. Legea fundamentală mai prevedea că numărul şi atribuţiile ministerelor, denumirea şi desfiinţarea acestora se reglementează prin lege, de către Marea Adunare Naţională - organul suprem al puterii de stat. Constituţiile din 1952 şi 1965 au menţinut, în esenţă, acelaşi rol al Consiliului de Miniştri, cu unele nuanţări impuse de evoluţia spre totalitarism a regimului comunist din România, care impunea subordonarea lui faţă de conducătorul unic al partidului şi statului. După Revoluţia din 1989, Consiliul Frontului Salvării Naţionale a emis Decretul - Lege nr.10 din 31 decembrie 1989 privind constituirea, organizarea şi funcţionarea Guvernului. Apoi, a fost adoptată Legea nr. 37 din 7 decembrie 1990 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României evident cu modificările implicite aduse de Constituţie, începând cu 8 decembrie 1991, lege abrogată prin Legea nr. 90 din 26 martie 2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor1, cu modificările şi completările ulterioare.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 90 din 2 aprilie 2001 145
Rolul Guvernului României potrivit Constituţiei şi Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor În Titlul III consacrat „Autorităţilor publice”, Constituţia României, republicată, include după Parlament şi Preşedintele României, în Capitolul III intitulat „GUVERNUL” dispoziţiile cadru care definesc: Rolul şi structura Guvernului României (art. 102), Învestitura (art. 103), Jurământul de credinţă (art. 104), Incompatibilităţile pentru funcţia de membru al Guvernului (art. 105), Încetarea funcţiei de membru al Guvernului (art. 106), Primul - Ministru (art. 107), Actele Guvernului (art. 108), Răspunderea membrilor Guvernului (art. 109) şi Încetarea mandatului (art. 110). Articolul 102 din Constituţia României, republicată, are următoarea redactare: „(1) Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice. (2) În îndeplinirea atribuţiilor sale, Guvernul cooperează cu organismele sociale interesate. (3) Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică”. Aceste prevederi constituţionale consfinţesc rolul politic al Guvernului în realizarea politicii interne şi externe a ţării, pe de o parte, precum şi rolul de a realiza conducerea generală a administraţiei publice, consacrând astfel poziţia sa de organ central, cu competenţă materială generală. În acelaşi sens, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 stipulează: „Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, … care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice”, iar aliniatul (2) prevede că „Guvernul are rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condiţiile promovării intereselor naţionale.” Rolul politic al guvernului decurge din originea sa parlamentară, precum şi din dependenţa sa faţă de programul de guvernare acceptat de Parlament, votul Parlamentului exprimând încrederea acestuia, deopotrivă, faţă de echipa guvernamentală şi programul acesteia. Programul de guvernare este un document politic, care aparţine exclusiv Guvernului, chiar dacă el este „acceptat” de Parlament, legiuitorul constituant evitând utilizarea verbului „a aproba” în ideea de a nu crea un dualism politic între Parlament şi Guvern. Procedând în această manieră, Constituţia României a lăsat Parlamentului posibilitatea de a retrage 146
încrederea acordată Guvernului, atunci când consideră că acesta nu îl mai reprezintă, pe calea moţiunii de cenzură, conform art. 113 din Legea fundamentală1. În plan statal, Guvernul are rolul de a exercita conducerea generală a administraţiei publice, stabilind în această calitate raporturi juridice de drept administrativ de trei categorii, după cum urmează: a) raporturi de subordonare ierarhică faţă de ministere şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate din subordinea sa şi faţă de prefecţi (art. 28 alin. 1 din Legea nr. 90/2001); b) raporturi de colaborare - cu autorităţile administrative autonome (art. 29 din Legea nr. 90/2001) şi organismele sociale nestatale (patronat, sindicate, partide politice, culte, etc.); c) raporturi de tutelă administrativă - faţă de autorităţile administraţiei publice locale (consilii locale, consilii judeţene şi primari) prin prefecţi, ca reprezentanţi ai Guvernului în teritoriu (a se vedea în acest sens şi prevederile art. 30 ale Legii nr. 90/2001). Procedura de constituire şi învestitura Guvernului Potrivit dispoziţiilor art. 103 din Constituţia României, republicată, procedura de învestitură a Guvernului cuprinde patru etape, după cum urmează: a) Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în Parlament, ori, dacă nu există o astfel de majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament. Prin această desemnare se poate aprecia că Preşedintele României, îl şi mandatează pe candidatul la funcţia de Prim-ministru să întocmească lista viitorului Guvern şi Programul de guvernare. b) Candidatul desemnat la funcţia de prim-ministru se va consulta cu partidul (partidele, alianţa politică sau electorală) care i-a susţinut candidatura pentru a definitiva lista Guvernului. Această consultare, definitivarea listei Guvernului şi a programului de guvernare nu pot depăşi 10 zile de la desemnare, termen în care candidatul la funcţia de prim-ministru este obligat să solicite Parlamentului votul de încredere (art. 103 alin. 2 din Constituţia României, republicată). c) Votul de încredere se acordă de către Camera Deputaţilor şi Senat întrunite în şedinţa comună, pe baza dezbaterii programului şi listei Guvernului, fiind necesar votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. 1
A. Iorgovan, op. citată, vol. II, p. 456 147
În cazul neacordării votului de încredere, procedura de învestire reîncepe, prin organizarea de noi consultări politice de către Preşedintele României, pentru desemnarea unul alt candidat la funcţia de prim-ministru. d) Procedura de investire se finalizează prin numirea Guvernului de către Preşedintele României. Potrivit art. 85 alin. (l) din Constituţie, Preşedintele României „...numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament”, numirea neputând fi refuzată şi se face prin decret prezidenţial1. Încheierea procedurii de învestire, prin numirea Guvernului de către şeful statului are drept consecinţă naşterea raporturilor juridice între Guvern şi Parlament, pe de o parte, şi între Guvern şi Preşedintele României, pe de altă parte. Guvernul în ansamblul său şi fiecare dintre membri săi au obligaţia să depună în mod individual, în faţa Preşedintelui României, jurământul prevăzut în art. 82 din Constituţie, mandatul Guvernului şi al fiecărui membru în parte începând de la data depunerii jurământului, astfel cum prevede art. 104 alin.2 din Legea fundamentală. Legea fundamentală a stabilit în art. 110 situaţiile care conduc la încetarea mandatului Guvernului precum şi datele de la care încetează mandatul. Astfel, ca regulă, mandatul Guvernului încetează la data validării alegerilor parlamentare generale conform art. 110 alin.1 din Constituţie. În alin. 2 al art. 110 Constituţia României, republicată, sunt reglementate două situaţii de excepţie care au drept consecinţă încetarea mandatului Guvernului şi anume: a) demiterea Guvernului ca urmare a retragerii de către Parlament a încrederii acordate, pe calea moţiunii de cenzură; b) dacă primul-ministru se află într-una din situaţiile prevăzute de art.106 din Constituţie, cu excepţia revocării (demisie, pierderea drepturilor electorale, incompatibilitate, deces şi alte situaţii prevăzute de lege), ori este în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile mai mult de 45 de zile. Guvernul al cărui mandat a încetat, în condiţiile sus-menţionate, îndeplineşte numai acele atribuţii necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern. Componenţa Guvernului, incompatibilităţi, încetarea funcţiei de membru al Guvernului Potrivit art. 102 alin. (3) din Constituţie, Guvernul este alcătuit din primul ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică, iar art. 3 din Legea nr. 90/2001 stabileşte: „Guvernul este alcătuit din primul1
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 172-173 148
ministru şi miniştri. Din Guvern pot face parte şi miniştri-delegaţi, cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuţi în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere”. În art. 2 din Legea nr. 90/2001 sunt prevăzute condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească în mod cumulativ persoanele, pentru a putea dobândi calitatea de membru al Guvernului, şi anume: a) să aibă cetăţenia română şi domiciliul în ţară; b) să aibă exerciţiul drepturilor electorale; c) să nu fi suferit condamnări penale; d) să nu se găsească într-unul din cazurile de incompatibilitate prevăzute de lege. Pe de altă parte, potrivit legii, funcţia de membru al Guvernului este incompatibilă cu: a) orice altă funcţie publică de autoritate, cu excepţia celei de deputat sau de senator ori a altor situaţii prevăzute de Constituţie; b) o funcţie de reprezentare profesională salarizată în cadrul organizaţiilor cu scop comercial; c) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director administrativ, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurări şi cele financiare, precum şi la instituţiile publice; d) funcţia de preşedinte sau secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţiilor la societăţile comerciale prevăzute de lit. c); e) funcţia de reprezentant al statului la adunările generale ale societăţilor comerciale prevăzute de lit. c); f) funcţia de manager sau membru al consiliilor de administraţie ale regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale; g) calitatea de comerciant persoană fizică; h) calitatea de membru al unui grup de interes economic; i) o funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia acelor funcţii prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România este parte.1 În acelaşi timp, în alin. (3) al art. 84 din Legea nr. 161/2003, Cartea I-a, Titlul IV se prevede că, în mod excepţional, Guvernul poate aproba 1
A se vedea art. 84 din Cartea I-a, Titlul IV, Capitolul III din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru aplicarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 279 din 21 aprilie 2003, cu modificările şi completările ulterioare 149
participarea membrilor guvernului ca reprezentanţi ai statului în adunările generale ale acţionarilor ori în consiliile de administraţie a regiilor autonome, societăţilor comerciale, băncilor, etc. Având în vedere că „situaţia excepţională” nu este definită de legiuitor, este foarte posibil ca Guvernul să uzeze în exces de această dispoziţie care, în opinia noastră, nu se justifică. Constatarea stării de incompatibilitate se face de primul-ministru, care va dispune măsurile de încetare a acestuia, conform art. 4 alin. (2) din Legea nr. 90/2001. Încetarea funcţiei de membru al Guvernului este reglementată de art. 106 din Constituţie şi art. 5 din Legea nr. 90/2001 conform căruia: „Funcţia de membru al Guvernului încetează în urma demisiei, a revocării, a pierderii drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului şi a demiterii în condiţiile prevăzute de art. 8 alin. (2)”. Demisia este un act unilateral de voinţă şi „poate să fie determinată de o situaţie imputabilă, de o stare de pericol creată în departamentul condus de respectivul membru al Guvernului, de o conduită incorectă a acestuia dezvăluită opiniei publice”1, context în care, se apreciază că este vorba despre o „demisie de onoare sau asumată”, ori despre „o demisie forţată sau provocată”. Pentru a produce efecte juridice, legiuitorul a prevăzut în art. 6 din Legea nr. 90/2001 următoarele două condiţii: • demisia trebuie anunţată în mod public; • demisia trebuie prezentată în formă scrisă primului-ministru. Demisia devine irevocabilă din momentul în care s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai târziu de 15 zile de la data depunerii. Revocarea din funcţia de membru al Guvernului se face de către Preşedintele României, la propunerea primului-ministru, fiind efectul unei remanieri guvernamentale. Precizăm că potrivit art. 107 alin. (2) din Constituţia României, republicată, „Preşedintele României nu îl poate revoca pe primul-ministru”, textul fiind introdus cu ocazia revizuirii Constituţiei. Raţiunea acestei dispoziţii novatoare rezidă în faptul că revocarea primului-ministru ar echivala cu revocarea Guvernului, operaţiune juridică dată de legea fundamentală în competenţa Parlamentului, prin retragerea încrederii, ca urmare a unei moţiuni de cenzură. Demiterea unui membru al Guvernului poate fi dispusă de Preşedintele României, la propunerea primului-ministru, în cazul în care a fost condamnat penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă, sau dacă averea sa a fost declarată, în tot sau în parte, ca fiind dobândită în mod ilicit, 1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 176 150
printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, conform art. 8 alin. (2) din Legea nr. 90/2001, cu modificările şi completările ulterioare. Dacă primul-ministru se află în una dintre situaţiile prevăzute de art. 5 din Legea nr. 90/20011, sau este în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile mai mult de 45 de zile, Preşedintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a îndeplini atribuţiile primului-ministru, până la formarea noului Guvern, text aflat în concordanţă cu art. 107 alin. (3) din Constituţia României, republicată. Interimatul pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor încetează, dacă primul-ministru îşi reia activitatea în Guvern în cel mult 45 de zile. Dispoziţii similare sunt prevăzute în alin. (2) şi alin. (3) ale art. 9 din Legea nr. 90/2001 pentru ceilalţi membri ai Guvernului. Numirea în funcţia de membru al Guvernului, în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului, se face de către Preşedintele României, la propunerea primului-ministru. Structura Guvernului Conform art. 102 alin. (3) din Constituţia României, republicată, „Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică”. Legea organică privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor nr. 90/2001, cu modificările şi completările ulterioare prevede în art. 3 următoarele: „(1) Guvernul este alcătuit din primul-ministru şi miniştri. (2) Din Guvern pot face parte şi miniştrii de stat, precum şi miniştri delegaţi cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuţi în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere”.2 Din analiza celor două texte legale se constată că în componenţa Guvernului regăsim două categorii de membri, după cum urmează: a) membrii ai Guvernului stabiliţi de Constituţie (primul-ministru şi miniştri); b) membrii ai Guvernului stabiliţi prin legea organică privind organizarea şi funcţionarea Guvernului.3 Primul-ministru deţine poziţia de vârf în cadrul Guvernului. Din coroborarea dispoziţiilor art. 107 alin. (1) din Constituţie, cu cele ale art.13 1
s.n. demisie, pierderea drepturilor electorale, incompatibilitate, deces, alte situaţii prevăzute de lege 2 Alin. (2) al art. 3 a fost modificat prin Legea nr. 23 din 3 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 187 din 3 martie 2004 3 A se vedea Verginia Vedinaş, op. cit., p. 295 151
din Legea nr. 90/2001 rezultă că primul-ministru conduce Guvernul şi coordonează activitatea membrilor acestuia, cu respectarea atribuţiilor legale care le revin prin lege acestora. Cu alte cuvinte, şeful Guvernului este abilitat cu conducerea şi coordonarea activităţii miniştrilor, fiind obligat însă să respecte atribuţiile legale ale acestora. Pe de altă parte, potrivit celor două texte legale, primul-ministru reprezintă Guvernul în relaţiile acestuia cu Parlamentul, Preşedintele României, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curtea Constituţională, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autorităţi şi instituţii publice, partidele şi alianţele politice, sindicatele, cu alte organizaţii neguvernamentale, precum şi în relaţiile internaţionale. În acelaşi timp, primul-ministru este vicepreşedintele Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, calitate conferită de art. 14 din Legea nr. 90/2001. Primul-ministru are competenţa să facă numiri şi eliberări din funcţie, pentru următoarele funcţii publice: a) conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepţia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului; b) secretarul general al Guvernului şi secretarii generali adjuncţi ai Guvernului; c) personalul din cadrul Cancelariei Primului-ministru; d) secretarii de stat; e) alte persoane care îndeplinesc funcţii publice, în cazurile prevăzute de lege.1 Potrivit dispoziţiilor art. 16-18 din Legea nr. 90/2001, primulministru îndeplineşte şi alte atribuţii, astfel: a) prezintă Camerei Deputaţilor şi Senatului rapoarte şi declaraţii cu privire la politica Guvernului, şi răspunde la întrebările ori interpelările adresate de către deputaţi sau senatori (personal, sau poate desemna un alt membru al Guvernului); b) contrasemnează decretele emise de Preşedintele României în cazurile prevăzute de lege fundamentală; c) în scopul rezolvării unor probleme operative, primul-ministru poate constitui, prin decizie, consilii, comisii şi comitete interministariale; d) îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de Constituţie, de lege sau care decurg din rolul şi funcţiile Guvernului. În exercitarea atribuţiilor legale, primul-ministru emite decizii.
1
A se vedea art. 15 din Legea nr. 90/2001, cu modificările şi completările ulterioare 152
Aparatul de lucru al Guvernului Aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit din Cancelaria Primului-ministru, Secretariatului General al Guvernului, departamente şi alte asemenea structuri organizatorice cu atribuţii specifice stabilite prin hotărâre a Guvernului.1 Cancelaria Primului-ministru este condusă de şeful cancelariei, care are rang de ministru şi calitate de ordonator principal de credite. Organizarea şi funcţionarea Cancelariei Primului-ministru se aprobă prin decizie a primului-ministru. Conducerea compartimentelor din cadrul Cancelariei Primului – ministru se asigură, după caz, de personal cu funcţii de conducere sau de demnitari. Conform art. 2 din Ordonanţa de urgenţă nr. 11/2004 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale2, Cancelaria Primului-ministru a preluat, prin reorganizare: a) Corpul de Control al Guvernului, instituţie publică în coordonarea primului-ministru şi în subordinea Autorităţii Naţionale de Control, cu personalitate juridică, care se desfiinţează; b) Departamentul pentru Analiză Instituţională şi Locală, structură în aparatul de lucru al Guvernului, fără personalitate juridică; c) Departamentul Purtătorului de Cuvânt al Guvernului şi Relaţii cu Presa, structură în aparatul de lucru al Guvernului, fără personalitate juridică; d) Departamentul pentru Românii de Pretutindeni, structură în aparatul de lucru al Guvernului, fără personalitate juridică; e) Oficiul pentru gestionarea relaţiilor cu Republica Moldova, structură fără personalitate juridică în cadrul Secretariatului General al Guvernului; f) Unitatea de management a proiectului pentru implementarea şi monitorizarea programului ce se va conveni cu Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare (B.I.R.D.) în cadrul viitorului împrumut de ajustare programatică (PAL); g) Biroul relaţii cu publicul din cadrul Agenţiei pentru Strategii Guvernamentale; h) Corpul de consilieri al primului-ministru, compartimentul pentru monitorizarea marilor programe de interes naţional 1
A se vedea art. 20 din Legea nr. 90/2001, modificat prin Legea nr. 23/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 187 din 3 martie 2004 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 266 din 25 martie 2004 153
cuprinse în Programul de guvernare, aparatul tehnic al corpului de consilieri, cabinetul primului-ministru, cancelaria primuluiministru, compartimentul documente secrete şi compartimentul care asigură protocolul primului-ministru din cadrul fostului aparat de lucru al primului-ministru. Guvernul are un Secretariat General, condus de secretarul general al Guvernului care poate avea rang de ministru. Acesta este ajutat de unul sau mai mulţi secretari adjuncţi, care pot avea rang de secretar de stat şi sunt numiţi prin decizie a primului-ministru. Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al Guvernului şi asigură desfăşurarea operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice şi tehnice ale activităţii Guvernului, precum şi reprezentarea Guvernului în faţa instanţelor judecătoreşti. Organizarea şi atribuţiile Secretariatului General al Guvernului se stabilesc prin hotărâre a Guvernului. Secretariatul General al Guvernului asigură, prin aparatul propriu, continuitatea derulării operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, constituind elementul de legătură şi stabilitate al actului de guvernare. Guvernul aprobă proiectul bugetului propriu, care este parte integrantă a bugetului de stat. Ministrul pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului sau, după caz, secretarul general al Guvernului este ordonator principal de credite pentru aparatul propriu de lucru al Guvernului, cu excepţia Cancelariei Primului-Ministru şi a altor cazuri prevăzute de lege. Departamentul este o structură organizatorică, fără personalitate juridică şi fără unităţi subordonate. Se subordonează primului-ministru şi se organizează pe principalele domenii de interes general conform atribuţiilor Guvernului. Departamentul este condus de un demnitar public, care are competenţa de a emite ordine cu caracter individual. Înfiinţarea, modul de organizare şi funcţionare, precum şi atribuţiile departamentului se aprobă prin hotărâre a Guvernului. Funcţionarea Guvernului Guvernul este o autoritate publică colegială, care lucrează în şedinţe. Potrivit art. 25 alin. (1) al Legii nr. 90/2001, Guvernul se întruneşte în şedinţe săptămânale sau ori de câte ori este nevoie, la convocarea şi sub conducerea primului-ministru. Şedinţele Guvernului sunt legal constituite în prezenţa majorităţii membrilor săi. 154
În cadrul şedinţelor se analizează şi se dezbat problemele ce intră în competenţa Guvernului, adoptându-se acte juridice sau politice. Art. 25 alin. (2) al Legii nr. 90/2001 prevede în acest sens: „În cadrul şedinţelor Guvernului se dezbat probleme ale politicii interne şi externe a ţării precum şi aspecte privind conducerea generală a administraţiei publice, adoptânduse măsurile corespunzătoare”. La şedinţele Guvernului pot participa, în calitate de invitaţi, conducători ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor, sau ai unor autorităţi administrative autonome, precum şi orice alte persoane a căror prezenţă se apreciază a fi utilă, la solicitarea primuluiministru. Dezbaterile Guvernului şi modul de adoptare a hotărârilor şi ordonanţelor etc. se înregistrează pe bandă magnetică şi se consemnează în stenograma şedinţei, certificată de şeful Cancelariei Primului-Ministru şi păstrată, conform legii, în cadrul Cancelariei Primului-Ministru. Preşedintele României poate participa la şedinţele Guvernului în care se analizează probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi la cererea primului-ministru, în alte situaţii (art. 87 din Constituţie şi art. 24 alin. (2) al Legii nr. 90/2001), prezidând şedinţele la care participă. Atribuţiile Guvernului Art. 102 alin. (1) din Constituţia României, republicată, prevede că: „Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice”. Formularea din legea fundamentală are o valoare axiomatică şi este exhaustivă, practic nici o problemă neputându-se situa în afara politicii interne şi externe a ţării. În acelaşi timp, textul constituţional consacră un dublu rol al Guvernului, respectiv: a) un rol politic, care constă în realizare politicii interne şi externe a ţării; b) un rol administrativ, care se manifestă prin conducerea generală a administraţiei publice. Dispoziţiile legii fundamentale sunt detaliate în art. 11 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a ministerelor, precum şi de alte acte normative. Articolul 11 din Legea nr. 90/2001 stabileşte următoarele atribuţii ale Guvernului: a) exercită conducerea generală a administraţiei publice; 155
b) iniţiază proiecte de lege şi le supune spre adoptare Parlamentului; c) emite hotărâri pentru organizarea executării legilor, ordonanţe în temeiul unei legi speciale de abilitare şi ordonanţe de urgenţă potrivit Constituţiei; d) asigură executare de către autorităţile administraţiei publice a legilor şi a celorlalte dispoziţii normative date în aplicare acestora; e) elaborează proiectele de lege a bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat şi le supune spre adoptare Parlamentului; f) aprobă strategiile şi programele de dezvoltare economică a ţării, pe ramuri şi domenii de activitate; g) asigură realizarea politicii în domeniul social potrivit Programului de guvernare; h) asigură apărarea ordinii de drept, a liniştii publice şi siguranţei cetăţeanului, precum şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, în condiţiile prevăzute de lege; i) aduce la îndeplinire măsurile adoptate, potrivit legii, pentru apărarea ţării, scop în care organizează şi înzestrează forţele armate; j) asigură realizarea politicii externe a ţării şi, în acest cadru, integrarea României în structurile europene şi internaţionale; k) negociază tratatele, acordurile şi convenţiile internaţionale care angajează statul român; negociază şi încheie, în condiţiile legii, convenţii şi alte înţelegeri internaţionale la nivel guvernamental; l) conduce şi controlează activitatea ministerelor şi a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa; m) asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului; n) acordă şi retrage cetăţenia română, în condiţiile legii; aprobă renunţarea la cetăţenia română, în aceleaşi condiţii; o) înfiinţează, cu avizul Curţii de Conturi, organe de specialitate în subordinea sa; p) cooperează cu organismele sociale interesate în îndeplinirea atribuţiilor sale; q) îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute de lege sau care decurg din rolul şi funcţiile Guvernului. Actele Guvernului Legea fundamentală statuează în art. 108 alin. (1): „Guvernul adoptă două categorii de acte juridice şi anume hotărâri şi ordonanţe”. 156
Aşa cum se relevă într-o opinie, „Constituţia României, preluând spiritul constituţional vest-european, se ocupă numai de actele juridice ale Guvernului, adică de hotărâri şi ordonanţe, pentru că numai acestea au nevoie de un regim constituţional care să reprezinte baza regimului juridic aplicabil”1. Dispoziţiile legii fundamentale sunt detaliate în art. 26 şi art. 27 din Legea nr. 90/2001, care stabilesc în acelaşi timp principalele reguli procedurale în materia hotărârilor şi ordonanţelor, astfel: a) hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor; b) ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare sau, în situaţii extraordinare, ordonanţe de urgenţă, potrivit dispoziţiilor art. 115 din Constituţia României, republicată; c) proiectele de hotărâri şi de ordonanţe se propun de către membrii Guvernului, potrivit unei metodologii aprobată prin hotărâre a Guvernului;2 d) hotărârile şi ordonanţele se dezbat în cadrul şedinţelor de Guvern, în prezenţa majorităţii membrilor săi; e) hotărârile şi ordonanţele se adoptă prin consens. În cazul în care consensul nu se realizează hotărăşte primul-ministru. Această regulă se aplică şi în cazul altor documente sau măsuri care se dezbat în cadrul şedinţelor Guvernului. Trebuie să remarcăm faptul că legiuitorul organic a conferit primului-ministru puteri discreţionare, el fiind abilitat să hotărască adoptarea unei hotărâri sau ordonanţe chiar dacă nu se realizează consensul. În acelaşi timp, se impune observaţia că adoptarea prin consens a actelor administrative este atipică, doctrina şi legislaţia consacrând adoptarea acestora cu majoritate simplă, absolută sau calificată. Această procedură de adoptare a hotărârilor şi ordonanţelor a fost criticată în literatura de specialitate, opinii cărora ne raliem.3 f) hotărârile şi ordonanţele se semnează de primul-ministru şi se contrasemnează de miniştri care au obligaţia punerii lor în executare; g) hotărârile şi ordonanţele se publică în Monitorul Oficial al României, partea I-a, sub sancţiunea inexistenţei. De la această regulă, fac excepţie hotărârile cu caracter militar care se comunică numai instituţiilor interesate; 1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 186 A se vedea H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre aprobare, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 243 din 17 martie 2006 3 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 116, V.I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, ediţia a III-a, 2002, p. 114 157 2
Dreptul de a iniţia proiecte de acte normative, potrivit art. 4 alin. (2) din H.G. nr. 50/20051 este recunoscut următoarelor autorităţi publice: a) ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale aflate în subordinea Guvernului, precum şi autorităţilor administrative autonome; b) organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale aflate în subordinea sau coordonarea ministerelor, prin ministerele în a căror subordine sau coordonare se află, prefecturilor, consiliilor judeţene şi, respectiv, Consiliului General al Municipiului Bucureşti, potrivit legii, prin Ministerul Administraţiei şi Internelor. 9.1. Hotărârile Guvernului se emit în scopul organizării executării legii şi pe cale de consecinţă nu pot contraveni principiilor şi dispoziţiilor cuprinse în lege. Hotărârile pot avea caracter normativ sau individual. Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate2, hotărârile cu caracter normativ pot fi clasificate în două categorii şi anume: a) hotărâri adoptate în scopul punerii în executare a legii, care stabilesc ele însele reguli juridice cu valoare juridică praeter legem şi secundum legem. Cu alte cuvinte, ele se adoptă în baza legii şi în limitele acesteia, stabilind măsuri administrative care asigură punerea în aplicare a legii; b) hotărâri prin care se aprobă alte acte juridice, cum sunt, spre pildă, hotărârile prin care se aprobă diferite regulamente, norme metodologice, etc. În final, relevăm faptul că, la fel ca şi în alte numeroase situaţii, Guvernul prin actele sale adaugă sau modifică legea practică păguboasă şi nepermisă în contradicţie cu normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative stabilite sau aprobate prin Legea nr. 24/2000, republicată. Astfel, aceste ordonanţe sunt denumite ordonanţe simple, art. 2 alin. (3) din H.G. nr. 50/2005 având următoarea redactare: „Ordonanţele simple emise în domeniul care nu fac obiectul legilor organice, se adoptă numai în temeiul unei legi speciale de abilitare a Guvernului, în limitele şi condiţiile prevăzute de aceasta.” Considerăm că este obligaţia Consiliului legislativ de a preveni şi de a elimina aceste carenţe. 1
H.G. nr.50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului, pentru elaborarea avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre aprobare 2 Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 109 158
9.2. Ordonanţele Guvernului Regimul constituţional al ordonanţelor este stabilit în art. 115 din Constituţia României, republicată, intitulat „Delegarea legislativă”. În doctrina de specialitate, s-a subliniat în mod constant că dreptul Guvernului de a emite ordonanţe constituie expresia juridică a delegării legislative. Această teză este reiterată într-o opinie potrivit căreia: „Constituţia României a înţeles să folosească noţiunea de ordonanţă pentru determinarea actului juridic prin care Guvernul îşi exercită delegarea legislativă care, fiind o putere pe care Parlamentul o deleagă executivului, presupune o lege de învestire în acest sens, adică o lege de abilitare”.1 Aşadar, ordonanţa depăşeşte sfera strictă a conducerii generale a administraţiei publice, fiind o modalitatea de participare a Guvernului la realizarea puterii legislative, corespunzătoare rolului constituţional conferit de art. 102 alin. (1) din Constituţie privind realizarea politicii interne şi externe. Materia ordonanţelor a fost reglementată de art. 114 al Constituţiei din 1991. Textul citat a dat naştere unei practici legislative neunitare, a suscitat numeroase controverse doctrinare, „ca să nu mai vorbim de meandrele care s-au manifestat şi în practica Curţii Constituţionale, îndeosebi în legătură cu semnificaţia sintagmei «în cazuri excepţionale»”.2 În acest context, prin Legea de revizuire a Constituţiei din 2003 au fost aduse modificări substanţiale art. 114, devenit actualul art. 115. „Astfel, a fost regândită redactarea alin. (4), apoi, au fost introduse două alineate noi, după alin. (4) care au devenit alin. (5) şi (6) din textul actual, cu aspecte de ordin procedural şi cu exceptarea anumitor materii, au fost aduse precizări la alin. (5) care a devenit alin. (7) şi, în fine, s-a introdus un alineat care în redactarea actuală este alin. (8)”.3 Din redactarea art. 115 al Constituţiei, republicată, rezultă că Guvernul României poate emite ordonanţe şi ordonanţe de urgenţă. Regimul constituţional al ordonanţelor este consacrat de alineatele 1, 2, 3, 7 şi 8 ale art. 115, din analiza cărora desprindem următoarele reguli: a) ordonanţele pot fi emise numai în temeiul unei legi speciale de abilitare adoptată de Parlament; b) ordonanţele nu pot fi emise în domeniile care se reglementează prin lege organică, conform art. 73 alin. (3) din Constituţie; c) în mod obligatoriu, legea de abilitare trebuie să stabilească domeniile şi data până la care Guvernul poate emite ordonanţe; d) în cazurile în care legea de abilitare prevede obligaţia supunerii lor spre aprobarea Parlamentului, potrivit procedurii legislative, 1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 223 Ibidem, p. 225 3 Ibidem, pp. 114-115 159 2
Guvernul trebuie să îndeplinească această obligaţie până la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea acestui termen are drept consecinţă încetarea efectelor ordonanţei. e) ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau, după caz, se resping printr-o lege în care vor fi cuprinse şi ordonanţele ale căror efecte au încetat, în condiţiile alin. (3) ale art. 115 din Constituţie; f) conform art. 115 alin. (8) „prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei” Această prevedere are caracter novator şi edificator, stabilind temeiul constituţional pentru Parlament de a da soluţii în astfel de situaţii. g) conform art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, ordonanţele intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, partea I-a, sau de la o dată ulterioară prevăzută în textul lor. 9.3. Ordonanţele de urgenţă Conform art. 115 alin. (4) din Constituţia României, republicată: „Guvernul poate adopta ordonanţele de urgenţă numai în situaţii extraordinare a cărora reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora”. Faţă de redactarea art. 114 alin. (4) din Constituţia României în varianta 1991, relevăm următoarele: a) sintagma „cazuri excepţionale” care a dat naştere la numeroase controverse şi practici neunitare, a fost înlocuită cu sintagma „situaţii extraordinare”. Într-o opinie autorizată, se apreciază că: „Situaţia extraordinară constă într-o stare de urgenţă în reglementarea unui aspect ce nu comportă în nici un fel amânare”.1 Deşi, în aparenţă, noua formulare ar fi de natură să aducă o clarificare de substanţă rămâne ca practica guvernării să confirme sau, dimpotrivă, să infirme acest lucru. b) se instituie obligativitatea Guvernului de a motiva necesitatea adoptării ordonanţelor de urgenţă sub aspectul „situaţiei extraordinare”. Dispoziţii cu caracter de noutate regăsim şi în alin. (5) al art. 115, conform căruia: „Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României. 1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 226 160
Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei, aceasta este considerată adoptată şi se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgenţă. Ordonanţa de urgenţă cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută de articolul 76 alineatul (1)”. Din examinarea textului rezultă că ordonanţele de urgenţă intră în vigoare numai după depunerea lor spre dezbatere la Camera competentă a fi sesizată şi numai după publicarea lor în Monitorul Oficial al României, partea I-a. Comentând acest text, în literatura de specialitate se arată că: „Alineatul (5) al art. 115, aparent cuprinde două termene. Primul vizează depunerea ordonanţei spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă, iar al doilea, publicarea în Monitorul Oficial. Este numai o aparenţă, pentru că interpretarea logică a textului, raportată la o interpretare sistematică a Constituţiei, ne conduce la concluzia după care este de neconceput ca publicarea ordonanţei de urgenţă în Monitorul Oficial să se facă înainte ca aceasta să fie depusă spre dezbatere la Camera competentă.”1 În acelaşi timp, trebuie să constatăm diferenţa de optică a legii fundamentale faţă de regula consfinţită în art. 78 conform căreia legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau de la o dată ulterioară prevăzută în textul ei. Ulterior, aceste dispoziţii au fost preluate şi în art. 11 alin. (2) al Legii nr. 24/2000, republicată, potrivit căruia: „ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, partea I-a, sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul lor ne este prevăzută o dată ulterioară.” În al doilea rând, trebuie relevată ca o noutate obligaţia Parlamentului de a dezbate, în procedură de urgenţă, această categorie de ordonanţe. Dacă în termen de 30 de zile Camera competentă să fie sesizată, nu se pronunţă asupra ordonanţei de urgenţă, acesta este considerată adoptată şi se trimite celeilalte Camere, care este obligată să decidă tot în procedură de urgenţă. Aceste dispoziţii au menirea de a supune toate ordonanţele de urgenţă sub control parlamentar, într-un termen rezonabil, evitându-se situaţiile create sub imperiul vechilor reglementări când, astfel de ordonanţe erau aprobate sau respinse cu mare întârziere (după luni sau chiar ani). De asemenea, se poate aprecia că legiuitorul constituant a instituit, în favoarea Guvernului regula „aprobării tacite”. Cu alte cuvinte, dacă în 1
Ibidem, p. 229 161
termen de 30 de zile Camera competentă a fi sesizată nu se pronunţă, se consideră că ordonanţa de urgenţă în cauză a fost aprobată. În al treilea rând, textul clarifică chestiunea controversată în doctrină, aceea că prin ordonanţa de urgenţă pot fi reglementate domenii ce ţin de natura legii organice. Pe de altă parte, legea de revizuire a Constituţiei din 2003 a introdus alineatul 6 al art. 115 care are următoarea redactare: „Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri de proprietate publică”. Aşadar, se stipulează în mod explicit faptul că ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în sfera legilor constituţionale, materie reglementată de Titlul VII al Constituţiei, republicată, stabilindu-se în acelaşi timp şi alte excepţii, sau „fine de neprimire”. O primă excepţie se referă la „regimul instituţiilor fundamentale ale statului”. Se apreciază că este vorba despre regimul juridic legal al instituţiilor cuprinse în Titlul III al Constituţiei dar şi despre Curtea Constituţională, Avocatul Poporului, Curtea de Conturi şi Consiliul Economic şi Social.1 O a doua excepţie, în materia domeniilor ce nu pot fi reglementate prin ordonanţe de urgenţă o reprezintă drepturile electorale, alături de drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale prevăzute de Constituţie. „Această enumerare trebuie înţeleasă ca o repetiţie de întărire. Legiuitorul a dorit să sublinieze, o dată în plus, că sub nici o formă printr-o ordonanţă de urgenţă nu poate fi afectat regimul de realizare a drepturilor electorale, în alţi termeni, nu se pot, prin ordonanţă de urgenţă, adopta legi electorale sau coduri electorale”.2 În sfârşit, prin ordonanţă de urgenţă nu se pot dispune măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică, cu alte cuvinte se interzice naţionalizarea sau orice altă cale de trecere silită a unor bunuri din proprietatea privată în proprietatea publică. Deşi, aparent noile reglementări cuprinse în art. 115 din Constituţia României, republicată, au adus clarificările necesare în ceea ce priveşte ordonanţele de urgenţă, rămâne de văzut dacă practica guvernării şi jurisprudenţa confirmă aceste aşteptări. În concret, noile prevederi constituţionale ar trebui să conducă la adoptarea ordonanţelor de urgenţă numai în „situaţii extraordinare”, eliminându-se practica guvernelor de după 1991 de a reglementa în exces, prin ordonanţe de urgenţă. Această practică a fost criticată, pe deplin 1 2
Ibidem, pp. 227-228 Ibidem, p. 228 162
justificat, de prof. Tudor Drăganu care considera că una din principalele carenţe ale Constituţiei (din 1991 – s.n.) a fost aceea de a lăsa deschisă posibilitatea ca recurgerea la ordonanţe guvernamentale să se transforme dintr-o procedură excepţională într-o practică curentă, ceea ce evident contravine şi afectează rolul de unică autoritate legiuitoare a ţării conferit de Constituţie Parlamentului.1 O ultimă chestiune pe care ne propunem să o abordăm, este legată de constituţionalitatea ordonanţelor, materie în care legea de revizuire a Constituţiei din 2003 a adus clarificările necesare. Aşa cum se subliniază în doctrină „Dintotdeauna şi pretutindeni, punerea în executare a deciziilor tribunalelor constituţionale a ridicat mari probleme, a provocat interminabile dispute doctrinare şi practice”.2 Această problemă îşi găseşte soluţionarea în art. 147 alineatele (1) şi (4) din Constituţia României, republicată, conform cărora: „(1) Dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept. (4) Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor”. Cu alte cuvinte, toate deciziile Curţii Constituţionale, date în soluţionarea obiecţiunilor de neconstituţionalitate, precum şi cele care privesc excepţiile de neconstituţionalitate ale legilor sau ordonanţelor, nasc pentru Parlament şi Guvern obligaţia de a le pune în acord cu dispoziţiile constituţionale. Până la îndeplinirea acestei obligaţii, prevederile în vigoare neconstituţionale se suspendă, iar după 45 de zile îşi încetează efectele, dacă obligaţia nu a fost realizabilă. Pe de altă parte, alin. (4) al art. 147 consacră forţa juridică a deciziilor Curţii Constituţionale, care de la data publicării în Monitorul Oficial al României, partea I-a, sunt obligatorii „erga omnes”. Răspunderea Guvernului Prof. Ioan Santai3 consideră că răspunderea Guvernului şi a membrilor care îl compun se poate clasifica după mai multe criterii, astfel: 1
A se vedea Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar, vol. II, pp. 146-148 2 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 325 3 Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 172-173 163
a) După caracterul răspunderii distingem o răspundere individuală a fiecărui membru al Guvernului şi o răspundere colegială a membrilor Guvernului, a Guvernului în ansamblul său. b) După natura ei răspunderea poate fi: politică şi juridică, membri Guvernului putând răspunde civil, contravenţional, disciplinar sau penal, după caz, potrivit dreptului comun în măsura în care legea specială, Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, nu cuprinde dispoziţii derogatorii. c) După autoritatea faţă de care operează, răspunderea membrilor guvernului poate opera faţă de plenul executivului din care fac parte, faţă de primul - ministru şi faţă de Parlament - atunci când este vorba despre răspunderea politică. Sediul răspunderii Guvernului şi a membrilor săi îl regăsim în Constituţie, în Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială1, completate cu dispoziţiile dreptului comun. 10. 1. Răspunderea politică a Guvernului şi a miniştrilor Potrivit art. 109 alin. (l) din Constituţie „Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate”, articolul 2 al Legii nr. 115/1999 precizând că această răspundere este consecinţa votului de încredere acordat de Parlament cu ocazia învestiturii Guvernului. Fiecare membru al Guvernului răspunde politic în mod solidar cu ceilalţi membri, pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia. Aşa cum în mod constant se relevă în doctrină, cea mai severă sancţiune care se aplică în cazul răspunderii politice a Guvernului, este retragerea încrederii de către Parlament sau demiterea Guvernului, iar procedura care trebuie urmată pentru aplicarea acestei sancţiuni este moţiunea de cenzură reglementată de art. 113 alin. (1) din Constituţia României, republicată.2 Moţiunea de cenzură poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din numărul total al deputaţilor şi senatorilor şi se comunică Guvernului, la data depunerii. Moţiunea de cenzură se dezbate după 3 zile de la data când a fost prezentată, în şedinţă comună a celor două Camere, conform art. 113 alin. (3) din Constituţie. Dacă moţiunea este adoptată cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, încrederea în Guvern a fost retrasă ceea ce înseamnă încetarea mandatului acestuia, practic Guvernul fiind demis. Dimpotrivă, respingerea moţiunii de cenzură de către Parlament are ca efect păstrarea încrederii Parlamentului faţă de Guvern şi instituirea 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 300 din 28 iunie 1999, cu modificările şi completările ulterioare 2 Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 120-121 164
interdicţiei pentru deputaţii şi senatorii care au semnat-o de a mai iniţia o nouă moţiune de cenzură în aceeaşi sesiune parlamentară, cu excepţia cazului în care Guvernul îşi angajează răspunderea potrivit art. 114 din Constituţie. Precizăm că potrivit art. 66 din Constituţie sesiunile ordinare ale Camerei Deputaţilor şi Senatului au loc în perioadele februarie – 30 iunie şi respectiv septembrie - 31 decembrie. Pe de altă parte, conform art. 114 alin. (1) din Constituţie, dacă Guvernul apreciază că între el şi majoritatea parlamentară care l-a promovat, nu mai există o consonanţă politică1, poate să-şi angajeze răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului reunite în şedinţă comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală, sau a unui proiect de lege. Prin angajarea răspunderii sale politice, Guvernul oferă Parlamentului două alternative, respectiv varianta de a-l menţine, situaţie în care Parlamentul trebuie să aprobe solicitarea formulată de Guvern, sau, dimpotrivă, Parlamentul poate respinge solicitarea, situaţie în care Guvernul este demis. Dacă, în termen de 3 zile, de la depunerea unuia dintre documentele menţionate, se va depune o moţiune de cenzură şi aceasta va fi votată de către majoritatea deputaţilor şi senatorilor, Guvernul este demis. În cazul în care moţiunea de cenzură a fost respinsă, proiectul de lege prezentat, modificat sau completat, după caz, cu amendamentele acceptate de Guvern, se consideră adoptat, iar aplicarea programului sau a declaraţiei de politică generală devine obligatorie pentru Guvern, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 114 alin. (3) din Constituţie. Dacă Preşedintele României cere reexaminarea legii adoptate conform art. 114 alin. (3) din Constituţie, dezbaterea acesteia se va face în şedinţă comună a celor două Camere. În opinia prof. Antonie Iorgovan, ideea de răspundere politică a Guvernului, nu este străină de cea a răspunderii juridice 2, concluzionând că şi în cazul răspunderii politice trebuie să admitem existenţa unei culpe a celui care răspunde şi în mod implicit ideea încălcării unor norme şi principii de drept, în cazul de faţă ale dreptului constituţional sau ale dreptului administrativ după caz. 10.2. Răspunderea juridică În ceea ce priveşte răspunderea penală, art. 109 alin. (2) din Constituţie prevede că numai Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru fapte săvârşite în exerciţiul funcţiei lor. 1 2
Antonie Iorgovan, op. citată, Vol. I, 2001, p. 418 Antonie Iorgovan, op. citată, p. 414 165
Dacă s-a cerut urmărirea penală, Preşedintele României poate dispune suspendarea acestora din funcţie. Trimiterea în judecată a unui membru al Guvernului are drept consecinţă suspendarea lui din funcţie. Competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Conform art. 109 alin. (3) din Constituţie „Cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerială”. În aplicarea acestor prevederi constituţionale a fost adoptată Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială1, completată şi modificată prin O.U.G. nr. 130/19992 şi O.U.G. nr. 289/20003. Art. 4 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială stabileşte: „Pe lângă răspunderea politică, membri Guvernului pot răspunde şi civil, contravenţional, disciplinar sau penal, după caz, potrivit dreptului comun din aceste materii, în măsura în care prezenta lege nu cuprinde dispoziţii derogatorii”. În legătură cu răspunderea penală, art. 6 din lege precizează că fac obiectul acestei legi speciale numai faptele săvârşite de membrii Guvernului în exerciţiul funcţiei lor şi care, potrivit legii penale, constituie infracţiuni. Pentru săvârşirea unor infracţiuni, în afara exerciţiului funcţiei lor, membrii Guvernului răspund potrivit dreptului comun. Pe de altă parte, aşa cum s-a relevat în literatura de specialitate 4 Guvernul în ansamblul său, precum şi miniştrilor li se aplică regimul dreptului comun şi în materia contenciosului administrativ, atunci când se produce un prejudiciu în dauna unui particular, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat. Astfel, în temeiul art. 52 din Constituţie coroborat cu dispoziţiile art. 16 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/20045, cererile în justiţie vor putea fi formulate şi personal împotriva persoanei fizice care a elaborat, e emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă, membru al Guvernului, va putea fi obligată la plata despăgubirilor în solidar cu 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 300 din 28 iunie 1999 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 454 din 20 septembrie 1999, aprobată prin Legea nr. 468/2001 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 413 din 25 iulie 2001 3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 706 din 29 decembrie 2000, aprobată prin Legea nr. 31/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 116 din 7 martie 2001 4 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 433 5 Publicată în Monitorul Oficial nr. ... 166 2
Guvernul. În astfel de situaţii, persoana respectivă îl poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul. Faţă de cele expuse, apreciem că răspunderea juridică a membrilor Guvernului şi regimul juridic aplicabil, diferă în funcţie de momentul săvârşirii faptei, după cum urmează: 1. Dacă fapta a fost săvârşită în exerciţiul funcţiei membrii Guvernului vor răspunde, după caz: a) penal, pentru faptele care potrivit legii penale constituie infracţiuni în condiţiile Legii nr. 115/1999. Procedura de urmărire penală şi de judecare a membrilor Guvernului în astfel de situaţii este stabilită în Capitolul III al Legii nr. 115/1999. b) Patrimonial, în regimul instituit prin contenciosul administrativ, pentru pagubele care nu sunt rezultatul unor fapte penale şi au fost cauzate printr-un act administrativ ilegal sau, prin refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere. 2. Dacă fapta a fost săvârşită în afara exerciţiului funcţiei lor membri Guvernului răspund civil, contravenţional, disciplinar sau penal, potrivit dreptului comun în materie. Raporturile Parlamentului cu Guvernul În afara raporturilor menţionate (moţiunea de cenzură, angajarea răspunderii Guvernului, delegarea legislativă) art. 111 alin. (1) din Constituţie prevede că: „Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice, în cadrul controlului parlamentar al activităţii lor, sunt obligate să prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor şi de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora. În cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie”. Cu privire la această formă de control parlamentar exercitat asupra administraţiei publice, prof. I. Vida1 face următoarele precizări: a) controlul sub forma obligaţiei de a prezenta informări priveşte atât Guvernul, precum şi oricare altă autoritate a administraţiei publice centrale sau locale; b) este vorba despre un control exclusiv politic; c) solicitările făcute de Camere sau comisii trebuie să vizeze exclusiv activitatea guvernamentală sau a organului respectiv; d) obligaţia de a prezenta informaţii şi documente există numai dacă solicitarea parvine din partea preşedinţilor celor două 1
Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, pp. 114-118 167
Camere şi nu din partea unui parlamentar, şi ele trebuie puse la dispoziţie în termen de cel mult 30 de zile de la primirea solicitării, conform art. 3 alin. (3) din Legea nr. 115/1999; e) informaţiile şi documentele solicitate, trebuie să vizeze situaţii ce ţin de natura controlului parlamentar şi nu de unele interese personale ale parlamentarilor; f) obiectul controlului îl reprezintă doar informaţiile şi documentele care au caracter public. Potrivit art. 112 din Constituţie „Guvernul şi fiecare dintre membrii săi sunt obligaţi să răspundă la întrebările sau interpelările formulate de deputaţi sau de senatori, în condiţiile prevăzute de regulamentele celor două Camere ale Parlamentului”, iar prin art. 3 alin. (2) al Legii nr. 115/1999 s-a instituit obligaţia ca aceştia să răspundă în cel mult 15 zile de la primirea lor. Regulamentele celor două Camere înţeleg prin întrebare - o simplă cerere prin care se solicită răspuns referitor la un anumit fapt sau informaţie (sunt reale, exacte, sau nu) sau, dacă există intenţia Guvernului da a adopta o anumită hotărâre; prin interpelare se solicită explicaţii asupra politicii Guvernului în probleme importante ale activităţii sale interne sau externe. Întrebările pot fi adresate în scris sau oral1, iar răspunsul se poate solicita în scris sau oral, de la tribuna camerei. În ceea ce priveşte procedura interpelărilor prin Regulamentele celor două camere s-au stabilit următoarele reguli: a) se fac în scris şi se citesc în şedinţă publică; b) se înscriu într-un Registru special, se afişează la sediul Camerei şi se comunică primului-ministru; c) dezvoltarea interpelării are loc într-o altă şedinţă publică, când se va da şi răspunsul; d) camera poate adopta o moţiune simplă prin care să-şi exprime poziţia cu privire la problema care a făcut obiectul interpelării. Unul dintre cele mai specializate mijloace de control parlamentar asupra Guvernului - îl constituie ancheta parlamentară. Potrivit art. 64 alin. (4) din Constituţie fiecare cameră îşi constituie comisii permanente şi îşi poate institui comisii de anchetă sau alte comisii speciale. De asemenea, Camerele îşi pot constitui comisii comune. Comisiile parlamentare, inclusiv comisiile de anchetă nu sunt subiecte de drept public distincte de Parlament, activitatea lor este o 1
A se vedea art. 157 şi art. 159 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, aprobat prin Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 8/1994, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1030 din 8 noiembrie 1994, modificat şi completat prin Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 34 din 25 octombrie 2005, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 950 din 28 octombrie 2005 168
activitate de informare, finalizată printr-un raport, supus dezbaterii parlamentare. În funcţie de natura şi complexitatea problemei, Camera poate adopta o moţiune, poate iniţia o propunere legislativă, dar este şi posibil ca dezbaterea din cameră să se constituie în finalizarea anchetei.
169
Capitolul III MINISTERELE
Definiţia, locul şi rolul ministerelor Ministerele constituie o categorie distinctă de autorităţi din cadrul sistemului de autorităţi aparţinând administraţiei publice şi au rolul de a realiza politica guvernamentală în domeniile de activitate specifice, fiind astfel organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. Ele îşi desfăşoară activitatea pe întreg teritoriul ţării, având calitatea de autorităţi centrale ale administraţiei publice. Faţă de competenţa materială şi competenţa teritorială pe care o au şi având în vedere dispoziţiile art. 117 din Constituţie coroborate cu art. 35 al Legii nr. 90/2001, potrivit cărora „Ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului”, putem defini misterele ca fiind organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, care exercită în conformitate cu dispoziţiile legale, administraţia publică în domeniile de activitate de care răspund. În art. 34 al Legii nr. 90/2001, legiuitorul defineşte ministerele ca fiind organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora. Conform art. 117 din Constituţie „Ministerele se înfiinţează, se organizează şi funcţionează potrivit legii”, text care ne conduce la concluzia că ministerele se pot înfiinţa prin următoarele modalităţi: a) prin adoptarea unei legi generale, ca sediu unic pentru toate ministerele. Menţionăm că Legea nr. 90/2001 a instituit pentru prima dată, un cadru normativ unic referitor la natura juridică, rolul, organizarea, conducerea şi atribuţiile generale ale miniştrilor; b) prin adoptarea unei legi cadru, pe baza căreia să se adopte legi speciale; c) prin adoptarea unei legi pentru fiecare minister. Având în vedere faptul că organizarea (înfiinţarea) ministerelor nu este de competenţa legii organice (art. 73 alin. (3) din Constituţie), în literatura de specialitate s-a exprimat opinia1 că înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea unui minister se poate realiza şi prin ordonanţă. 1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 435, Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice şi sistemul constituţional român, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 88 170
În pofida principiilor constituţionale însă, doar foarte rar ministerele au fost înfiinţate prin lege (ex. M.A.N. şi M.I.), celelalte fiind înfiinţate prin hotărâri ale guvernului. Numărul şi denumirea ministerelor au oscilat de la o guvernare la alta sau chiar în cadrul aceleiaşi guvernări. Autorii de drept administrativ, clasifică ministerele după natura activităţii pe care o realizează astfel: a) ministere cu activitate economică (ex. Ministerul Economiei şi Comerţului, Ministerul Agriculturii, Alimentaţiei şi Pădurilor, Ministerul Finanţelor Publice). b) ministere cu activitate social - culturală şi ştiinţifică, în care grupează: Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale, Ministerul Educaţiei şi Cercetării, Ministerul Culturii şi Cultelor, Ministerul Sănătăţii şi Familiei; c) ministere cu activitate administrativă (politico-administrativă), spre exemplu: M.A.E, M.A.N, Ministerul Justiţiei, Ministerul Administraţiei şi Internelor1. Organizarea şi funcţionarea ministerelor Organizarea unei autorităţi a administraţiei publice are în vedere: stabilirea conducerii, a atribuţiilor acestuia, a structurilor organizatorice şi a modului de funcţionare, pornindu-se de la înfiinţarea sa. Conducerea ministerelor (secţiunea 3 a Capitolului 2 a Legii nr. 90/2001) este exercitată de miniştri (art. 46 alin. 1 şi art. 46 alin. 2). Ministrul răspunde pentru întreaga activitate a ministerului în faţa Guvernului, iar în calitate de membru al acestuia, în faţa Parlamentului, solidar cu ceilalţi membri ai Guvernului pentru activitatea şi actele acestuia. Conform art. 53 alin. (1) lit. a-l din Legea nr. 90/2001 miniştrii au următoarele atribuţii principale: a) organizează, coordonează şi controlează aplicarea legilor, ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, a ordinelor şi instrucţiunilor emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate şi a principiului autonomiei locale a instituţiilor publice şi a agenţilor economici; b) iniţiază şi avizează proiecte de lege, ordonanţe, hotărâri ale Guvernului, în condiţiile stabilite prin metodologia aprobată de Guvern; c) acţionează pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului, integrată celei de dezvoltare economico-socială a Guvernului; d) fundamentează şi elaborează propuneri pentru bugetul anual, pe care le înaintează Guvernului; 1
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 436 171
e)
urmăresc proiectarea şi realizarea investiţiilor din sistemul ministerului, în baza bugetului aprobat; f) reprezintă interesele statului în diferite organe şi organisme internaţionale şi dezvoltă relaţii de colaborare cu organe şi organizaţii similare din alte state şi cu organizaţii internaţionale ce interesează domeniul lor de activitate; g) iniţiază şi negociază, din împuternicirea Preşedintelui României sau a Guvernului, în condiţiile legii, încheierea de convenţii, acorduri şi alte înţelegeri internaţionale sau propun întocmirea formelor de aderare la cele existente; h) urmăresc şi controlează aplicarea convenţiilor şi acordurilor internaţionale la care România este parte şi iau măsuri pentru realizarea condiţiilor în vederea integrării în structurile europene sau în alte organisme internaţionale; i) coordonează şi urmăresc elaborarea şi implementarea de politici şi strategii în domeniile de activitate ale ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului; j) avizează, în condiţiile legii, înfiinţarea organismelor neguvernamentale şi cooperează cu acestea în realizarea scopului pentru care au fost create; Miniştrii îndeplinesc în domeniul lor de activitate şi alte atribuţii specifice stabilite prin acte normative. În exercitarea atribuţiilor sale, ministrul emite ordine şi instrucţiuni conform art. 46 alin. (3) din Legea nr. 90/2001. Ordinele sunt acte juridice administrative, prin care de regulă, se reglementează anumite probleme concrete. Ele pot avea caracter normativ sau individual. Uneori, ordinele pot fi emise, în comun, de doi sau mai mulţi miniştrii. Prin instrucţiuni - se stabilesc reguli generale de conduită, în domeniul de competenţă, pentru organele aflate în subordonarea ministerului. Ca şi ordinele, instrucţiunile pot fi emise în comun cu un alt minister sau organ interesat. Ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale se emit pe baza şi în vederea executării legilor, a ordonanţelor şi a hotărârilor Guvernului. Ordinele şi instrucţiunile se emit numai atunci când se prevăd expres printr-o dispoziţie legală cu încadrarea în termenul stabilit şi cu indicarea expresă a temeiului legal, elaborarea şi emiterea acestora făcându-se cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, republicată. Ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale celorlalţi conducători ai organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale se publică în 172
Monitorul Oficial al României, Partea I, prin grija acestora, cu excepţiile prevăzute de lege.1 În practică întâlnim şi regulamentele, care fiind tot acte cu caracter normativ, se referă de obicei la organizarea şi funcţionarea ministerului sau a unor unităţi subordonate acestuia. Miniştrii sunt ajutaţi în activitatea lor de unul sau mai mulţi secretari de stat, numiţi şi eliberaţi din funcţie prin decizia primului-ministru. Aceştia exercită atribuţiile delegate de către ministru. Pe lângă ministru funcţionează, ca organ consultativ, colegiul ministerului (art. 52 alin. 1 al Legii nr. 90/2001). Alineatul 2 prevede că regulamentul de funcţionare şi componenţa colegiului ministerului se aprobă prin ordin al ministrului. Colegiul ministerial este condus de ministru, în calitate de preşedinte. În acest sens, art. 52 alin. 3 al Legii nr. 90/2001 stipulează: Colegiul ministerului se întruneşte la cererea şi sub preşedinţia ministrului, pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea ministerului. Pentru a-şi putea desfăşura activitatea şi realiza competenţele, fiecare minister are o anumită structură organizatorică aprobată prin actul de organizare şi funcţionare al ministerului (hotărâre de Guvern, conform art. 47 a Legii nr. 90/2001). Această structură organizatorică este formată din: departamente, direcţii generale, direcţii, servicii şi birouri, care pot fi grupate în două categorii: de specialitate (specifice fiecărui minister, în funcţie de natura celor care constituie domeniul propriu al ministerului) şi funcţionale, care se întâlnesc în cadrul oricărui minister (ex. administrativ, juridic, resurse umane, etc.). În legătură cu aceste structuri organizatorice, se impune precizarea că ele nu au calitatea de autorităţi ale administraţiei publice şi-n consecinţă nu au competenţa de a emite acte juridice (acte de drept administrativ), nefiind subiecte de drept administrativ. Birourile se pot organiza, de regulă, pentru îndeplinirea unei activităţi omogene sau pentru mai multe activităţi complementare, pentru care se cere o conducere unitară. Serviciul poate funcţiona fie independent, fie în cadrul unei direcţii. În cadrul unui serviciu, pot fi organizate birouri. Direcţia este formată din mai multe servicii şi/sau birouri a căror activitate necesită o conducere comună. Direcţia generală se poate organiza pentru delimitarea unui grup de activităţi care reprezintă un domeniu sau un sector de activitate. În cadrul direcţiei generale se pot organiza direcţii, servicii şi birouri. 1
A se vedea art. 27 şi 28 din H.G. nr. 50/2005 173
Departamentul se poate organiza în scopul desfăşurării unor activităţi care sintetizează funcţii ale mai multor compartimente funcţionale. Departamentul include în cadrul său: direcţii generale, direcţii, servicii şi birouri şi sunt conduse de secretari de stat. Structura organizatorică şi Regulamentul de organizare şi funcţionare al ministerului, se aprobă prin ordin al ministrului. Toate compartimentele funcţionale constituie aparatul propriu sau aparatul tehnic al ministerelor. Personalul ministerelor se compune din următoarele categorii: a) personal de conducere; b) personal de conducere de specialitate; c) personal de execuţie – administrativ; d) personal de deservire, din care, o parte sunt funcţionari publici conform Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Ministerele pot înfiinţa în subordine, cu avizul Curţii de Conturi, organe de specialitate. Organele autonome ale administraţiei publice centrale În conformitate cu dispoziţiile art. 117 alin. (2) şi (3) şi 116 din Constituţie, administraţia centrală de specialitate se realizează nu numai de către ministere sau de alte organe de specialitate din subordinea Guvernului, ci şi de autorităţi administrative autonome, care potrivit alin. 3 din art. 117 al legii fundamentale se pot înfiinţa prin lege organică. Trebuie, în acest context, să remarcăm faptul că unele dintre aceste autorităţi au fost înfiinţate direct de Constituţie, cum sunt: Consiliul Suprem de Apărare a Ţării (art. 119), Curtea de Conturi (art. 140), Avocatul Poporului (art. 58-60), Serviciile publice de radio şi televiziune (art. 31 alin. 5) şi Consiliul Legislativ (art. 79). Altele însă, nu sunt nominalizate în Constituţie1, ele fiind înfiinţate prin legi organice, aşa cum este cazul: 1. Consiliul Economic şi Social înfiinţat prin Legea nr. 109/19972; 2. Consiliul Concurenţei - înfiinţat prin Legea nr. 21/1996, legea concurenţei, cu modificările şi completările ulterioare3;
1
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 141 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 141 din 7 iulie 1997, cu modificările şi completările ulterioare 3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 88 din 30 aprilie 1996 cu modificările şi completările ulterioare 174 2
3. Consiliul Naţional al Audiovizualului înfiinţat prin Legea nr. 48/1992, legea audiovizualului4. Aceste autorităţi autonome, deşi prin natura lor juridică şi prin activitatea specifică pe care o realizează, sunt autorităţi administrative, ele se află, într-o formă sau alta, în raporturi juridice cu Parlamentul şi nu cu puterea executivă. Aşa de exemplu, conform art. 58 alin. 1 din Constituţie, coroborat cu art. 6 din Legea nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatului Poporului, Avocatul Poporului este numit de Camera Deputaţilor şi Senat, în şedinţă comună, pentru o perioadă de 5 ani şi prezintă rapoarte anual sau la cererea celor două Camere. Tot astfel, potrivit art. 140 alin. 2 din Constituţie, Curtea de Conturi are obligaţia de a prezenta anual Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului public naţional din exerciţiul bugetar expirat, cuprinzând şi neregulile constatate. Conducătorii acestor autorităţi publice autonome ale administraţiei centrale se numesc, de regulă, preşedinţi. Aceştia emit ordine şi instrucţiuni care au aceeaşi forţă juridică şi trebuie să îndeplinească aceleaşi cerinţe de legalitate ca şi actele emise de miniştri. 3.1. Unităţi subordonate ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei centrale de specialitate În subordinea ministerelor şi a celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale funcţionează diferite instituţii publice sau agenţi economici, organizaţi sub forma regiilor autonome sau a societăţilor comerciale, dintre care cităm: Complexe naţionale muzeale sau monumentale, teatre naţionale şi Opera Română, spitale, centre naţionale de perfecţionare, biblioteci, universităţi, inspectorate etc. - organizate sub forma instituţiilor publice sau edituri organizate ca regii autonome (Monitorul Oficial), baze de aprovizionare şi desfacere etc., organizate ca societăţi comerciale pe acţiuni, şi altele. În hotărârile Guvernului de organizare şi funcţionare ale ministerelor se prevede că obiectul de activitate, structurile organizatorice, numărul de personal, precum şi criteriile de constituire a compartimentelor din unităţile subordonate ministerului, se aprobă prin ordin al ministrului. Unităţile din subordinea ministerelor şi/sau a celorlalte organe centrale de specialitate sunt conduse de directori generali şi directori adjuncţi - numiţi prin ordin al ministrului. 4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.104 din 21 mai 1992 cu modificările şi completările ulterioare 175
Asupra acestor unităţi ministerele exercită un control ierarhic, fiindu-le direct subordonate. În consecinţă, ministrul poate anula sau suspenda, uneori chiar de a modifica actele subordonaţilor, atât pentru motiv de ilegalitate precum şi pentru motiv de inoportunitate. 3.2. Serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale ale administraţiei Ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale au organizate servicii publice deconcentrate care funcţionează, de regulă, în judeţe. Potrivit noilor reglementări, rezultă că serviciile deconcentrate au o dublă subordonare şi anume: a) pe plan vertical, conducătorii acestor servicii se subordonează miniştrilor sau conducătorilor celorlalte organe ale administraţiei publice centrale; b) în plan orizontal, se subordonează prefecţilor. Astfel, potrivit art. 25 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului „Numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale se fac numai la propunerea prefectului, în condiţiile legii.” Se poate observa, că noul cadru de reglementare condiţionează numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor deconcentrate care se fac de ministrul de resort, de propunerea prefectului, deosebit de vechea reglementare conform căreia prefectul emitea un aviz consultativ. Sub aspectul consecinţelor juridice, apreciem că atât propunerea obligatorie a prefectului, potrivit actualei reglementări precum şi avizul consultativ din vechea reglementare au aceeaşi valoare juridică. Pe de altă parte, art. 3 din Legea nr. 340/2004 stabileşte că: „Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.” În mod evident, legiuitorul nostru instituie o dublă subordonare a conducătorilor serviciilor deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale, în plan vertical faţă de ministru şi în plan orizontal faţă de prefect.
176
Capitolul IV ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ
1. Unităţile administrativ-teritoriale şi reprezentarea lor publică Sarcinile complexe ale statului, precum şi nevoile diverse ale populaţiei nu pot fi realizate numai de către autorităţile administraţiei publice centrale, iar pe de altă parte, nevoile şi cerinţele cetăţenilor nu sunt identice pe întreg teritoriul statal, existând probleme specifice, particulare de la o zonă la alta a ţării. Organizarea, din punct de vedere administrativ a teritoriului unei ţări, interesează aşadar atât puterea de stat - care urmăreşte ca prin structurile administrativ-teritoriale pe care le creează să poată conduce şi guverna mai uşor societatea, dar în acelaşi timp interesează şi colectivităţile locale - care urmăresc recunoaşterea unei autonomii locale cât mai largi faţă de administraţia centrală, în scopul de a-şi gestiona cât mai bine problemele de interes local. Orice stat, pentru a putea fi condus şi administrat în condiţii cât mai bune, îşi împarte teritoriul în unităţi administrativ-teritoriale, cărora le recunoaşte personalitatea juridică şi le conferă totodată atât atribuţii de drept public precum şi atribuţii de drept privat. În consecinţă, elementele componente ale personalităţii juridice a statului şi anume: populaţia (organizată ca o colectivitate cu o conducere proprie), patrimoniul (format din totalitatea bunurilor mobile şi imobile de interes local aparţinând domeniului public şi privat, deci inclusiv teritoriul, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial) şi scopul căruia îi este afectat acest patrimoniu (satisfacerea intereselor populaţiei), le regăsim la fiecare dintre unităţile administrativ-teritoriale, subdiviziuni ale teritoriului statului. Aşadar, fiecare unitate administrativ-teritorială este constituită ca persoană juridică distinctă, cu statut juridic propriu conferit de lege. În acest sens, Constituţia României, republicată prevede în art. 3 alin. (3): „Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune, oraşe şi judeţe. În condiţiile legii, unele oraşe sunt declarate municipii”, iar art. 23 al Legii nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prevede că „Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu”. Ca persoane juridice civile au în proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de drept 177
public sunt proprietare ale bunurilor domeniului public de interes local, potrivit legii. Organizarea administrativ teritorială a României este reglementată de Legea nr. 2/1968 cu modificările ulterioare1, potrivit căreia teritoriul este organizat din judeţe, municipii, oraşe şi comune. Conform art. 22 al Legii nr. 215/2001 delimitarea teritorială a comunelor, oraşelor şi judeţelor se stabileşte prin lege, orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se poate face numai prin lege şi numai după consultarea prealabilă a cetăţenilor din unităţile administrativ-teritoriale respective, prin referendum. Potrivit prevederilor art. 121 alin. (1) din Constituţie şi Legii nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, autorităţile administraţiei publice locale prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi conform legii. La nivelul judeţelor, funcţionează consiliile judeţene ca autorităţi ale administraţiei judeţene alese şi care au printre atribuţii şi pe aceea de a coordona activitatea consiliilor comunale şi orăşeneşti în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean. Primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau străine, precum şi în justiţie, conform art. 62 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, iar preşedintele consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu celelalte autorităţi publice, cu persoanele fizice şi juridice române sau străine, precum şi în justiţie, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 102 alin. (1) ale Legii nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, republicată. În acelaşi timp, art. 123 alin. (1) din Constituţia României, republicată, şi art. 1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului prevăd că, în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti, Guvernul numeşte câte un prefect, ca reprezentant al său pe plan local, care conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale de specialitate organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. 2. Principiile de bază administraţiei publice locale.
ale
organizării
şi
funcţionării
Studiul principiilor după care se organizează şi funcţionează administraţia publică locală a constituit o preocupare constantă a doctrinei de specialitate. Suportul constituţional al acestor principii îl regăsim în Capitolul V, Secţiunea a 2-a, Titlul III (art. 120 - 123) din Constituţia României, republicată. În acelaşi timp, consacrarea acestor principii o regăsim şi în alte acte normative, deosebit de importante pentru alegerea, 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 163 din 20 decembrie 1968, cu modificările şi completările ulterioare 178
organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale, cum sunt: Legea administraţiei publice locale nr. 215/20011, republicată, Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale2, Legea nr. 337/2004 – legea cadru privind descentralizarea3, Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali4, Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului5, ş. a. Astfel, art. 120 din Constituţia României, republicată, intitulat în mod semnificativ „Principii de bază” prevede: „(1) Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”, principii care sunt detaliate în actele normative enunţate. Spre exemplu, art. 2 alin. (1) al Legii nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare statuează faptul că administraţia publică din unităţile administrativteritoriale se întemeiază pe principiile: descentralizării, autonomiei locale, deconcentrării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit. Referitor la principiile menţionate se impun câteva precizări, după cum urmează: a) privesc numai administraţia publică din unităţile administrativteritoriale şi nu administraţia publică în general; b) aplicarea acestor principii trebuie să nu aducă atingere caracterului de stat naţional unitar al României; c) se aplică atât autorităţilor administraţiei publice locale precum şi celor judeţene, între acestea existând raporturi de colaborare şi nu de subordonare; d) principiul deconcentrării serviciilor publice nu se regăsea în varianta iniţială a Constituţiei României din 1991, fiind introdus ca urmare a revizuirii Constituţiei prin Legea nr. 429/20036.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu modificările şi completările ulterioare 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 221 din 29 martie 2004, cu modificările şi completările ulterioare 3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 668 din 26 iulie 2004, cu modificările şi completările ulterioare 4 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare 5 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu modificările şi completările ulterioare 6 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 758 din 29 octombrie 2003 179
2.1. Principiul autonomiei locale Potrivit opiniilor exprimate în doctrina din perioada interbelică, principiul descentralizării în organizarea administraţiei presupune şi autonomia locală, nu de puţine ori cele două concepte fiind utilizate împreună. Aşa de pildă, în perioada interbelică prof. A. Teodorescu considera că autonomia locală, sub aspect istoric, a fost anterioară apariţiei statului, ea păstrându-se ca realitate socio-psihologică şi economică chiar şi în cele mai totalitare regimuri politice. Ca realitate juridică însă, autonomia locală a fost şi este influenţată de mai mulţi factori, dintre care cităm: tradiţia istorică, cadrul geografic, resursele economice, gradul de instrucţie civică şi politică, reglementările naţionale şi internaţionale etc. În viziunea contemporană, autonomia locală se manifestă sub mai multe aspecte şi pe mai multe planuri. Astfel, sub aspectul capacităţii juridice, colectivităţile locale (regiunile, judeţele, oraşele, comunele etc.) sunt subiecte de drept distincte de stat, având interese publice proprii, recunoscute ca atare de legiuitor. Pe plan instituţional, acestea sunt reprezentate de autorităţi administrative proprii, alese prin vot universal (consilii locale, consilii judeţene, primari) şi care nu se găsesc în raporturi de subordonare faţă de aparatul de stat central. În planul autonomiei decizionale, autorităţile administraţiei publice locale au competenţe generale şi adoptă decizii în interesul colectivităţilor pe care le reprezintă. În sfârşit, dar cel puţin de aceeaşi importanţă, autonomia locală nu se poate manifesta în mod real decât dacă este recunoscută şi în planul resurselor financiare, materiale şi umane de care dispun. Astfel, colectivităţile locale au bugete proprii, dispun de un patrimoniu în care sunt incluse bunurile ce aparţin domeniului public şi privat al judeţului, oraşului sau comunei şi sunt deservite de funcţionari publici selectaţi pe criteriul competenţei. În ultimii 25-30 de ani problema autonomiei locale s-a pus cu tot mai multă acuitate, în special în spaţiul european, fiind adoptată la Strassbourg la data de 15 octombrie 1985 Carta europeană a autonomiei locale, ratificată şi de Parlamentul României prin Legea nr. 199/19971. Conform art. 3 pct. 1 din Cartă: „Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă ale autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice”. Textul a fost preluat aproape integral în art. 3 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată, cu modificările 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 331 din 26 noiembrie 1997 180
şi completările ulterioare, care are următoarea redactare: „Prin «autonomie locală» se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii”. Conţinutul acestui principiu şi valenţele sale complexe rezultă însă dintr-un ansamblu de dispoziţii legale şi reprezintă chintesenţa întregii activităţi de administraţie publică din unităţile administrativ-teritoriale. Potrivit art. 4 alin. (2) coroborat cu art.3 din Legea nr. 215/2001, autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului sau judeţului, după caz, şi reprezintă dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii. Spre deosebire de prima variantă a Legii nr. 69/1991 1 - privind administraţia publică locală, în prezent abrogată, actuala reglementare introduce noţiunea de „colectivitate locală” prin care se înţelege totalitatea cetăţenilor din unitatea administrativ-teritorială. Ca urmare, în doctrină se consideră că autonomia locală este mai bine definită revenind legiuitorului sarcina să adopte şi să perfecţioneze cadrul legislativ în această materie. Din analiza textelor legale, considerăm că sunt definitorii pentru autonomia locală trei elemente după cum urmează: • organizatoric, aspect care se manifestă prin alegerea autorităţilor administraţiei publice locale de către populaţia cu drept de vot şi domiciliul în unitatea administrativ-teritorială respectivă; • funcţional, care se manifestă, în principal, prin competenţa consiliilor locale şi a primarilor în rezolvarea problemelor de interes local, fără intervenţia altor autorităţi; • de gestionare a resurselor, care decurge din calitatea de persoane juridice a unităţilor administrativ-teritoriale, titularele dreptului de proprietate publică şi privată asupra bunurilor de interes local. 2.2. Principiul descentralizării Fără a fi un sistem de organizare perfect, descentralizarea administrativă şi-a dovedit viabilitatea în toate statele cu democraţie dezvoltată şi economie de piaţă, motiv pentru care considerăm că trebuie promovată cu consecvenţă şi în sistemul de organizare al administraţiei publice româneşti. 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 238 din 28 noiembrie 1991, republicată în temeiul art. 3 din Legea nr. 24/1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 76 din 13 aprilie 1996 181
Descentralizarea administrativă prezintă următoarele particularităţi: • statul încetează a mai fi singura colectivitate teritorială recunoscută şi unica persoană juridică de drept public; • colectivităţile teritoriale locale, organizate potrivit legii (judeţul, oraşul, comuna) sunt persoane morale de drept public politicoteritoriale, având capacitate de drept public şi interese publice proprii, distincte de cele ale statului; • colectivităţile locale dispun de autorităţi administrative proprii pentru satisfacerea intereselor publice precum şi de mijloace materiale, financiare şi umane necesare.1 • autorităţile reprezentative se desemnează prin vot universal, cărora colectivităţile locale le va încredinţa administrarea treburilor publice. Aşadar, puterea autorităţilor reprezentative nu vine de la centru, ci de la corpul electoral local, pe cale de alegere. Ele nu sunt numite, nu se subordonează şi nu pot fi revocate de administraţia statului, în consecinţă administraţia publică îşi pierde caracterul unitar, ea fiind formată din administraţia statului şi administraţia colectivităţilor locale. • exercitarea unui control de stat (tutelă administrativă) asupra legalităţii activităţii autorităţilor locale autonome. În literatura de specialitate din ţară şi din străinătate se apreciază că descentralizarea administrativă îmbracă două forme: descentralizarea teritorială şi descentralizarea tehnică (descentralizarea serviciilor publice).2 Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese comune ale locuitorilor dintr-o fracţiune geografică, porţiune din teritoriul de stat (judeţ, oraş, comună), interese distincte faţă de interesele naţionale, şi care se manifestă în cele mai diverse domenii de activitate. Descentralizarea tehnică care constă în descentralizarea serviciilor publice şi se manifestă prin existenţa unor persoane morale de drept public care prestează servicii publice de interes local, detaşate din sfera serviciilor statale. Aceste persoane morale au fost denumite în literatura de specialitate din perioada interbelică stabilimente publice locale.3 Doctrina actuală reţine ideea potrivit căreia descentralizarea teritorială constă în repartizarea de afaceri administrative impusă de 1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Universităţii „Lucian Blaga”, Sibiu, 1998, p. 174; C.G. Rarincescu, Drept administrativ, Editura „Gh. Stăncescu”, Bucureşti, 1927, p. 197; Antonie Iorgovan, op.citată, vol. I, 2001, p. 59 2 Andre de Laubadere, Manuel de droit administratif, L.G.D.J., Paris, 1978, p. 157; Antonie Iorgovan, Drept administrativ - Tratat elementar, Editura Actami, Bucureşti, 1994, pp. 214-216 3 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediţia a IV-a, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 171 182
diversitatea socială şi politică a ţărilor asupra întregului teritoriu, în timp ce descentralizarea tehnică corespunde exigenţelor unei repartizări armonioase a funcţiilor între diferite ramuri ale administraţiei. Prima răspunde, astfel, unor aspiraţii politice, iar cea de-a doua unor preocupări de eficienţă, de gestionare a intereselor locale. Indiferent de formă, autorii contemporani sunt unanimi în a aprecia descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă şi nu una politică, aceasta întâlnindu-se numai în situaţia statelor federale. Opiniile exprimate în doctrină îşi găsesc şi un suport legal. Astfel, descentralizarea este definită în art.2 lit. l din Legea nr. 195/2006 – legea-cadru a descentralizării ca fiind: „transferul de competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul privat”.1 Conform art.3 din Legea-cadru a descentralizării principiile pe baza cărora se desfăşoară procesul descentralizării în România, sunt următoarele: a) principiul subsidiarităţii, care constă în exercitarea competenţelor de către autoritatea administraţiei publice locale situată la nivelul administrativ cel mai aproape de cetăţean şi care dispune de capacitatea administrativă necesară; b) principiul asigurării resurselor corespunzătoare competenţelor transferate; c) principiul responsabilităţii autorităţii administraţiei publice locale în raport cu competenţele ce le revin, care impun obligativitatea realizării standardelor de calitate în furnizarea serviciilor publice şi de utilitate publică; d) principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii şi reguli obiective, care să nu constrângă activitatea administraţiei publice locale sau să limiteze autonomia locală financiară; e) principiul echităţii, care implică asigurarea accesului tuturor cetăţenilor la serviciile publice de utilitate publică; f) principiul constrângerii bugetare, care interzice utilizarea de către autorităţile administraţiei publice centrale a transferurilor sau a subvenţiilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale. În concluzie, descentralizarea trebuie să asigure o gamă cât mai variată de servicii publice calitativ superioare, prestate de administraţia situată cel mai aproape de cetăţean.
1
Vezi art.2 lit.l din Legea-cadru a descentralizării nr. 195 din 22 mai 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006 183
2.3. Principiul deconcentrării serviciilor publice Pentru a înţelege mai bine conţinutul şi semnificaţia acestui principiu este necesar să reamintim câteva probleme care ţin de noţiunea de serviciu public. În literatura de specialitate românească, din perioada interbelică (Paul Negulescu, Anibal Teodorescu, E.D. Tarangul ) dar şi în cea franceză se aprecia că „serviciul public este mijlocul prin care administraţia îşi exercită activitatea”. Prof. Paul Negulescu definea serviciul public ca „un organism administrativ creat de stat, judeţ sau comună, cu o competenţă şi puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraţiei publice creatoare, pus la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu caracter general, căreia iniţiativa privată nu ar putea să-i dea decât o satisfacţie incompletă şi intermitentă”1. Serviciul public se organizează: fie de către stat, când asigură satisfacerea unui interes naţional, fie de către comună, oraş sau judeţ - când interesul pe care îl satisface este al colectivităţilor respective. Aşadar, serviciul public este legat indisolubil de domeniul public şi de interesul public, naţional sau local. Principiul deconcentrării serviciilor publice nu are în vedere o descentralizare absolută, adică transferarea în totalitate şi a oricăror activităţi de la nivel central, la cel judeţean sau local. Acest lucru nu ar fi necesar, nici oportun şi nici posibil, mai ales dacă avem în vedere multitudinea de forme în care se pot organiza serviciile publice, având drept criterii: a) întinderea interesului care se doreşte a fi satisfăcut, serviciile publice pot fi naţionale (centrale) şi locale; b) natura serviciului public, distinge serviciile publice în administrative şi servicii publice industriale, comerciale; c) modul de organizare, după care distingem servicii publice prestate de autorităţi administrative, de instituţii publice, regii autonome, etc. Astfel, serviciile publice organizate la nivel central sub forma autorităţilor administrative: ministere, departamente, direcţii etc. vor rămâne întotdeauna la acest nivel, ele exprimând interesul naţional general într-un anumit domeniu, la care statul nu poate renunţa. În acelaşi timp, sunt şi alte servicii publice care nu pot fi, de asemenea, organizate decât numai la nivel naţional, ele exprimând exclusiv interesul naţional şi statal, cum ar fi cel 1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Ediţia a IV-a, Editura Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 123 184
care priveşte apărarea ţării, siguranţa naţională etc. care nu pot fi descentralizate colectivităţilor locale. Cu privire la aceste servicii publice, organizate la nivel naţional, în literatura de specialitate1 s-a exprimat opinia că, ele pot fi cel mult deconcentrate la nivel judeţean, deconcentrarea asigurând unitatea de scop şi acţiune, fundamentată pe principiul subordonării ierarhice, a serviciului desconcentrat, care continuă să facă parte integrantă din cel organizat la nivel central. În acest sens, prof. Anibal Teodorescu2 înţelegea prin deconcentrarea administrativă „a lărgi cât mai mult atribuţiile agenţilor puterii centrale aşezaţi în judeţe şi comune”, iar prof. Paul Negulescu3 îl definea astfel: „Când se acordă unei autorităţi locale sau speciale, ai cărei titulari sunt numiţi de puterea centrală, dreptul de a lua anumite deciziuni, nu se poate zice că avem descentralizare, cu toate că s-ar putea acorda o oarecare autonomie acelei autorităţi. În cazul acesta avem o diminuare a sistemului de centralizare. Această formă micşorată de centralizare poartă numele de deconcentrare”. Aceasta este situaţia în care se găsesc astăzi aşa-zisele servicii ale ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale direcţii, inspectorate, oficii etc. organizate în judeţe, care reprezintă o deconcentrare la nivel judeţean a acestor servicii şi nu o descentralizare. Principiul deconcentrării serviciilor publice îşi găseşte suportul constituţional în art. 120 alin.(1) din Constituţia României, republicată, conform căruia: „Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice.” Inconvenientele şi dezavantajele centralizării administrative, sub aspectul eficacităţii activităţii administraţiei, sunt rezolvate parţial în regimul administrativ deconcentrat. Trebuie precizat faptul că în cadrul organizării administrative a unui stat, nu poate fi vorba numai despre centralism sau descentralizare, între acestea existând moduri de organizare intermediară. Prin deconcentrare se realizează un transfer de autoritate, care, dacă nu este riguros stabilită, poate stânjeni viaţa locală mai mult decât sistemul centralizat, prin apropierea tutorelui, reprezentant al puterii centrale, de colectivitatea locală.
1
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 453 2 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti, 1929, p. 247 3 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti, 1934, p. 611 185
Conform art.2 lit. j din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/20061 deconcentrarea reprezintă „redistribuirea de competenţe administrative şi financiare de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale către propriile structuri de specialitate din teritoriu”. Aşadar, caracteristicile centralizării administrative se menţin, cu excepţia faptului că în teritoriu nu mai există simplii agenţi ai centrului, ci autorităţi administrative propriu-zise, care dispun de competenţe proprii. Aceste structuri sunt numite şi revocate de centru, faţă de care sunt subordonate şi răspunzătoare. Ele deservesc interesul unic al statului, dar pentru anumite chestiuni de interes local (de mai redusă importanţă) au competenţe proprii, problemele de interes major constituind exclusiv atributul centrului. Modul în care se realizează partajarea competenţei între centru şi autorităţile administrative desconcentrate, reflectă gradul de deconcentrare administrativă. În toate situaţiile însă, structurile teritoriale desconcentrate au obligaţia de a raporta centrului situaţia din teritoriu şi de a executa ordinele acestuia. Deconcentrarea poate îmbrăca două forme: c) pe verticală, sporindu-se competenţele serviciilor exterioare ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei centrale; d) pe orizontală, amplificându-se în acest caz competenţele conducătorului serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripţie administrativă, cum ar fi prefectul, spre pildă. În concluzie, relevăm că şi acest sistem de organizare administrativă menţine o administraţie unitară, care însă nu mai păcătuieşte prin uniformitate, autorităţile deconcentrate putând adapta la specificul local măsurile şi ordinele transmise de la centru. Totuşi, trebuie reţinut faptul esenţial acela că deconcentrarea administrativă menţine puterea ierarhică în detrimentul autonomiei locale. 2.4. Principiul eligibilităţii Acest principiu este stipulat în mod expres în art. 2 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, el fiind consacrat şi de Constituţie, care în art. 121 prevede că autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, iar art. 122 stipulează „Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean”, care este ales şi funcţionează în condiţiile prevăzute de lege. 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006 186
Eligibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale consacrată la nivel de principiu în art. 2 alin.1 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, este reglementată prin Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, care în art. 1 alin. (2) prevede: „Consiliile locale, consiliile judeţene, precum şi primarii se aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat”1. Alegerea acestor autorităţi publice are o semnificaţie politică şi socială deosebită, determinându-le însăşi natura lor juridică, ele nefiind autorităţi ale statului, prin care acesta îşi exercită puterea publică, ci dimpotrivă, menirea lor este aceea de a administra treburile unităţilor administrativ - teritoriale în care au fost alese. În consecinţă, puterea lor nu derivă din puterea statului, ci din cea a alegătorilor, pe care îi reprezintă şi în faţa cărora vor da socoteală. Desigur că acţiunile acestor autorităţi reprezentative, alese, pentru a produce efecte juridice trebuie să fie recunoscute de stat ca reprezentant al întregii naţiuni, recunoaştere care înseamnă, în fapt şi în drept, încadrarea lor în ordinea juridică a statului, dar numai dacă alegerea s-a făcut potrivit legii, iar acţiunile acestor autorităţi alese sunt conforme cu legea. Această dublă recunoaştere, din partea statului, asigură de fapt îmbinarea intereselor generale, ale naţiunii reprezentată de stat, cu cele ale colectivităţilor locale, ca părţi componente ale naţiunii - reprezentate de autorităţile administraţiei publice locale alese. 2.5. Principiul legalităţii Sorgintea constituţională a acestui principiu o regăsim în dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţia României, republicată, conform cărora: „În România respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie” şi în art. 16 alin. (2) care consfinţeşte că: „Nimeni nu este mai presus de lege”. Principiul legalităţii aplicat la administraţia publică locală trebuie perceput în sensul că tot ceea ce ţine de aceasta şi anume: alegerea, constituirea autorităţilor administraţiei publice locale, exercitarea atribuţiilor, adoptarea (emiterea) actelor administrative şi orice alte activităţi, trebuie să se desfăşoare în strictă conformitate cu prevederile constituţionale, dar şi cu ale legilor şi celorlalte acte normative bazate pe lege, nerespectarea acestui principiu atrăgând consecinţe juridice deosebite. Potrivit acestui principiu, autorităţile administraţiei publice locale nu pot exercita decât competenţele care le sunt recunoscute de lege, extinderea
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004, cu modificările şi completările ulterioare 187
lor prin invocarea autonomiei locale situându-se în afara limitelor principiului legalităţii. Garantarea respectării acestui principiu este asigurată prin consacrarea de către legiuitorul nostru a răspunderii juridice şi aplicarea de sancţiuni disciplinare, contravenţionale, civile şi penale, după caz, faţă de autorităţile administraţiei publice locale şi funcţionarii acestora, atunci când conduita şi/sau acţiunile şi actele lor încalcă prescripţiile legale. 2.6. Principiul consultării cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit Acest principiu este consacrat atât de Legea nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale, republicată, precum şi de Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului1, cu modificările şi completările ulterioare. Dacă, referitor la referendumul cu privire la problemele de interes naţional Legea nr. 3/2000 a adus clarificările necesare, stabilind în art.12 situaţiile în care Preşedintele României, după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să-şi exprime voinţa prin referendum, nu acelaşi lucru se poate afirma în legătură cu referendumul local. Astfel, potrivit art. 14 din legea organică privind organizarea şi desfăşurarea referendumului: „Problemele supuse referendumului local se stabilesc de consiliile locale sau judeţene, după caz, la propunerea primarului, respectiv a preşedintelui Consiliului judeţean”. Această formulare, ne conduce la concluzia că legiuitorul nostru a dorit să dea substanţă autonomiei locale, lăsând acestor autorităţi competenţa de a stabili în concret, problemele de interes local, care impun consultarea prin referendum, a cetăţenilor din unităţile administrativ-teritoriale. Legea prevede un singur caz în care organizarea referendumului local este obligatorie, stipulată în art. 13 alin. (3) al Legii nr. 3/2000. Este vorba despre situaţiile în care se urmăreşte modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, oraşelor şi judeţelor, modificări ce se pot realiza exclusiv în baza unei legi, cu condiţia ca propunerea legislativă să fie precedată de un referendum local. Referendumul local se poate organiza în toate satele şi localităţile componente ale comunei, oraşului sau judeţului sau, numai în unele dintre acestea, care sunt direct interesate. Cetăţenii sunt chemaţi să se pronunţe prin „DA” sau „NU” asupra problemei supuse referendumului, decizând cu majoritatea voturilor valabil exprimate la nivelul unităţii administrativ-teritoriale respective.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 84 din 24 februarie 2000 188
Capitolul V CONSILIUL LOCAL
1. Componenţa şi alegerea consiliilor locale Conform art. 121 alin. (1) din Constituţie, consiliile locale sunt autorităţi ale administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe, iar dispoziţiile art. 21 alin. (1) al Legii nr. 215/2001 precizează în plus faptul că acestea sunt autorităţi deliberative, cu alte cuvinte au o componenţă colegială şi se aleg în condiţiile prevăzute de lege1. Potrivit aceloraşi dispoziţii legale, mai rezultă că aceste autorităţi se organizează şi funcţionează în comune, oraşe, municipii şi sectoarele municipiului Bucureşti. Componenţa şi constituirea consiliilor locale sunt reglementate în cuprinsul Capitolului II, Secţiunea l din Legea nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, republicată2. Consiliile locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor sunt compuse din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, în condiţiile Legii pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale nr. 67/2004, cu modificările şi completările ulterioare. Numărul membrilor fiecărui consiliu local se stabileşte prin ordin al prefectului, în funcţie de populaţia comunei, oraşului sau municipiului, raportată de Institutul Naţional de Statistică şi Studii Economice la data de 1 ianuarie a anului în curs sau, după caz, la data de 1 iulie a anului care precedă alegerile. Potrivit art. 30 din Legea nr. 215/2001, republicată, în funcţie de numărul populaţiei dintr-o comună, oraş sau municipiu, numărul consilierilor oscilează între 9 - limita minimă şi 27, limita maximă, revenind 9 consilieri la comunele cu un număr de până la 3000 locuitori şi 27 consilieri, pentru unităţile administrativ-teritoriale cu peste 400.000 de locuitori. Consiliul General al municipiului Bucureşti va fi format dintr-un număr de 31 de consilieri. Numărul consilierilor care compun un consiliu local stabilit prin ordin al prefectului, potrivit legii, are caracter imperativ şi trebuie realizat ca atare. 1
Legea nr. 67/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004, cu modificările şi completările ulterioare 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 123 din 20 februarie 2007 189
Deşi, aşa cum am arătat, calitatea de consilier se dobândeşte numai prin alegere, nu orice persoană poate să dobândească această calitate. Pentru a putea candida, persoana trebuie să îndeplinească o serie de condiţii de eligibilitate prevăzute de art. 4 al Legii nr. 67/2004 - pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, după cum urmează: a) să aibă cetăţenia română; b) să aibă drept de vot; c) vârsta de cel puţin 23 de ani, împlinită până în ziua alegerilor inclusiv, dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice potrivit art. 40 alin. (3) din Constituţia României, republicată, d) să aibă domiciliul pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale în care urmează să fie aleasă; la sectoarele municipiului Bucureşti pot candida şi pot fi alese persoanele care au domiciliul în municipiul Bucureşti, indiferent de sector; e) să nu aibă funcţia de judecător al Curţii Constituţionale, avocat al poporului, magistrat, (judecător, procuror), membru activ al armatei, poliţist şi alte categorii de funcţionari publici stabilite prin lege organică, cărora le este interzisă potrivit art.40 alin. (3) din Constituţia, republicată, asocierea în partide politice; f) în cazul candidaţilor independenţi mai apare şi condiţia listei susţinătorilor (1% din numărul total al alegătorilor înscrişi în listele electorale permanente din circumscripţia respectivă, dar nu mai puţin de 50 în cazul comunelor, 100 în cazul localităţilor urbane de rangul II şi III şi de 1000 în cazul judeţelor, municipiului Bucureşti, sectoarelor municipiului Bucureşti şi localităţilor urbane de rangul I conform art. 44 alin.(1) din Legea nr. 67/2004); Procedura alegerii consiliilor locale este prevăzută de Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale. Pentru alegerea consiliilor locale, fiecare alegător are dreptul la un singur vot, dreptul de vot exercitându-se numai în comuna, oraşul, municipiul sau subdiviziunea administrativ-teritorială a municipiului în care alegătorul îşi are domiciliul, sau într-o altă unitate administrativ-teritorială dacă, şi-a stabilit reşedinţa în unitatea administrativ-teritorială respectivă cu cel puţin 3 luni înainte de data alegerilor. Nu pot alege, conform art. 5 din Legea nr. 67/2004 următoarele categorii de persoane: a) debilii sau alienaţii mintal puşi sub interdicţie prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă; b) persoanele lipsite de drepturile electorale, pe durata stabilită prin hotărâre judecătorească definitivă. 190
Candidaturile pentru consilierii locali se propun de către partidele politice, alianţele politice, alianţele electorale sau organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care participă la alegeri, sub semnătura conducerii organizaţiilor judeţene, şi se depun la birourile electorale de circumscripţie cel mai târziu cu 30 de zile înainte de data alegerilor (art.40 şi art. 41 alin. (1) din lege). Declaraţia de acceptare a candidaturii cuprinde numele, prenumele, domiciliul, partidul politic sau alianţa care l-a propus, profesiunea, ocupaţia, şi apartenenţa politică a candidatului, consimţământul expres al acestuia de a candida pentru funcţia respectivă, precum şi precizarea că întruneşte condiţiile prevăzute de lege (art. 41 alin. (5) din Legea 67/2004). Se pot depune şi candidaturi independente, pe baza listei susţinătorilor. Pentru alegerea consiliilor locale, fiecare comună, oraş, municipiu şi subdiviziune administrativ-teritorială a municipiului, constituie o circumscripţie electorală. Numerotarea circumscripţiilor electorale din fiecare judeţ precum şi a circumscripţiilor electorale de sector ale municipiului Bucureşti se face de către prefect, prin ordin, emis în termen de 3 zile de la data stabilirii alegerilor (art. 11 din lege), primarii având obligaţia să aducă la cunoştinţa alegătorilor numărul circumscripţiei electorale, odată cu aducerea la cunoştinţă a delimitării şi numerotării secţiilor de votare. În cadrul localităţilor se organizează una sau mai multe secţii de votare în raport cu numărul locuitorilor, astfel: • în localităţile urbane, câte o secţie de votare la 1.000-2.000 de locuitori; • în comune, câte o secţie de votare la 500-2.000 de locuitori, de regulă în fiecare sat; • se pot organiza secţii de votare şi în satele sau în grupurile de sate cu populaţie de până la 500 locuitori; • militarii în termen votează numai la secţiile de votare din localitatea de domiciliu, în limitele prevederilor regulamentelor militare (art. 13 din lege). Delimitarea şi numerotarea secţiilor de votare se fac de către primari, prin dispoziţie, care se aduce la cunoştinţa alegătorilor în termen de 20 de zile de la stabilirea datei alegerilor. Toţi cetăţenii cu drept de vot care au domiciliul în localitatea pentru care se întocmeşte lista, se înscriu de către primar în listele electorale permanente1. 1
A se vedea art.15 şi art.16 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale 191
La cererea cetăţenilor cu drept de vot, care şi-au stabilit reşedinţa în localitate, cu cel puţin 3 luni înainte de data alegerilor, primarul îi va înscrie într-o listă electorală suplimentară, pe baza actului de identitate, făcând comunicare în acest sens primarului de la localitatea de domiciliu (art.19 din Legea nr. 67/2004). După listele electorale permanente, primarul va întocmi, separat, pentru fiecare secţie de votare copii ale acestor liste şi va asigura condiţii pentru ca acestea să poată fi consultate de către alegători, atât la sediul primăriei cât şi la sediul secţiilor de votare. Un alegător poate fi înscris numai într-o singură listă electorală. Legea consacră dreptul alegătorilor de a verifica înscrierile făcute în listele electorale permanente, aceştia putând formula întâmpinare împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite, sau oricăror erori din liste, care se adresează în scris primarului care a întocmit lista respectivă. Primarul este obligat să soluţioneze întâmpinarea, în termen de 3 zile de la înregistrarea acesteia, prin dispoziţie. Împotriva dispoziţiei se poate face contestaţie în termen de 24 de ore de la comunicare. Contestaţia se soluţionează în cel mult 3 zile de la înregistrare, de către judecătoria în a cărei rază teritorială se află secţia de votare. Hotărârea judecătorească este definitivă şi irevocabilă şi se comunică celor interesaţi precum şi primarului, în termen de 24 de ore de la pronunţare. Primarul, împreună cu serviciile de evidenţă informatizată a persoanei, are obligaţia legală de a actualiza listele electorale permanente. Orice modificare intervenită după înaintarea copiilor de pe listele electorale permanente, la birourile electoral al secţiei de votare, va fi comunicată acestora în termen de 24 ore, conform art. 16 alin. (8) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale. În vederea organizării şi desfăşurării operaţiunilor electorale se înfiinţează birouri electorale de circumscripţie şi birouri electorale ale secţiilor de votare, modul de constituire, procedura de lucru, competenţele acestora etc., fiind reglementate în secţiunea a 4-a a Legii nr. 67/2004, art. 23 - 38. Birourile electorale de circumscripţie ale comunelor se constituie dintr-un număr de 7 membri, cele ale oraşelor şi municipiilor din 9 membri, iar ale municipiului Bucureşti din 15 membri. Biroul electoral de circumscripţie comunală este format din preşedinte, un locţiitor al acestuia, care de regulă trebuie să fie jurişti şi 5 reprezentanţi ai partidelor, alianţelor politice şi alianţelor electorale care participă la alegeri în circumscripţia electorală respectivă. Birourile electorale ale circumscripţiilor orăşeneşti, municipale şi ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor sunt formate din preşedinte, un 192
locţiitor al acestuia şi 7 reprezentanţi ai partidelor, alianţelor politice şi alianţelor electorale care participă la alegeri în circumscripţia respectivă. Desemnarea preşedinţilor şi a locţiitorilor acestora se fac din cadrul magistraţilor şi a celorlalţi jurişti existenţi în judeţ sau în municipiul Bucureşti, se face în şedinţă publică, prin tragere la sorţi, în termen de 5 zile de la stabilirea datei alegerilor, de către preşedintele tribunalului. Lista magistraţilor care vor participa la tragerea la sorţi se întocmeşte de către preşedintele tribunalului, iar cea a juriştilor de către prefect, împreună cu preşedintele tribunalului şi câte un reprezentant din partea fiecărui partid politic parlamentar (art. 24 alin. 5 din Legea nr. 67/2004). În cazul în care numărul magistraţilor şi a juriştilor este insuficient, lista va fi completată de către prefect, la propunerea primarilor, cu alte persoane care se bucură de prestigiu în faţa locuitorilor şi care nu fac parte, potrivit declaraţiei date pe propria răspundere, din nici un partid politic şi au cel puţin studii medii. Completarea birourilor electorale de circumscripţie cu reprezentanţii partidelor şi alianţelor politice precum şi a alianţelor electorale, se face în termen de 24 ore de la rămânerea definitivă a candidaturilor, de către preşedinţii acestora prin tragere la sorţi, în prezenţa celor în cauză (art. 24 alin. 14). În situaţiile în care partidele politice, alianţele politice şi alianţele electorale nu desemnează reprezentanţi, preşedintele biroului electoral de circumscripţie va proceda la completarea biroului, incluzând în acesta, prin tragere la sorţi, persoane care nu fac parte din nici un partid politic, dintr-o listă pusă la dispoziţie de către primar (art. 24 alin. 17). Atribuţiile birourilor electorale de circumscripţie sunt prevăzute de art. 25 din Legea nr. 67/2004 şi constau, în principal, în asigurarea aplicării dispoziţiilor legale privitoare la alegeri sub toate aspectele, după cum urmează: a) urmăresc aplicarea dispoziţiilor legale privitoare la alegeri în circumscripţia electorală; b) verifică dacă listele electorale permanente au fost actualizate, veghează la întocmirea copiilor de pe listele electorale permanente şi la organizarea secţiilor de votare; c) înregistrează listele de candidaţi şi candidaturile independente şi constată rămânerea definitivă a acestora; d) fac publicaţiile şi afişajele prevăzute de lege; e) rezolvă întâmpinările referitoare la propria activitate şi contestaţiile formulate cu privire la activitatea birourilor electorale ale secţiilor de votare; 193
f) totalizează voturile exprimate, stabileşte rezultatul alegerilor şi înmânează certificatul doveditor al alegerii consilierilor care vor constitui consiliul, etc. Birourile electorale ale secţiilor de votare sunt constituite dintr-un preşedinte, un locţiitor al acestuia şi 3-5 membri în cazul secţiilor de votare din comune şi oraşe, respectiv 7-9 membri în cazul secţiilor de votare din municipii şi din sectoarele municipiului Bucureşti (art. 28 din lege). Preşedintele şi locţiitorul său, trebuie să fie, de regulă, jurişti care nu fac parte din nici un partid politic. Aceştia sunt desemnaţi de preşedintele tribunalului, prin tragere la sorţi, dintre cei înscrişi pe o listă întocmită de prefect, la propunerea primarilor. În cazul în care numărul juriştilor este insuficient, lista va fi completată cu alte persoane care trebuie să îndeplinească aceleaşi condiţii ca şi în cazul birourilor electorale de circumscripţie, lista fiind întocmită de către primari. Desemnarea preşedinţilor şi locţiitorilor acestora se face cel mai târziu cu 10 zile înainte de data alegerilor. Birourile electorale ale secţiilor de votare au conform art. 29 din lege următoarele atribuţii: a) primesc, de la primari, copiile listelor electorale permanente şi listele electorale suplimentare şi asigură condiţiile necesare verificării acestora de către alegători; de asemenea, primesc de la birourile electorale de circumscripţie buletinele de vot, ştampila de control şi ştampilele cu menţiunea VOTAT; b) conduc operaţiunile de votare şi iau toate măsurile de ordine în localul secţiei de votare şi în jurul acestuia; c) numără voturile şi consemnează rezultatul votării pentru circumscripţia electorală pentru care s-a votat în secţia de votare respectivă; d) rezolvă întâmpinările referitoare la propria activitate; e) înaintează biroului electoral de circumscripţie procesele-verbale privind rezultatul votării, împreună cu contestaţiile depuse precum şi buletinele de vot nule şi cele contestate; f) predau, cu proces-verbal, biroului electoral de circumscripţie buletinele de vot întrebuinţate şi necontestate, precum şi pe cele anulate, ştampilele şi celelalte materiale necesare votării. Propunerile de candidaţi pentru funcţia de consilier se fac pe circumscripţii electorale şi se depun la birourile electorale de circumscripţie cel mai târziu cu 30 de zile înainte de data alegerilor (art. 40). Propunerile făcute de partidele politice, alianţele politice şi alianţele electorale sau organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale se transmit sub 194
semnătura conducerii organizaţiilor judeţene ale acestora, iar în cazul candidaţilor independenţi pe baza listei susţinătorilor. Listele de candidaţi trebuie să fie însoţite de declaraţiile de acceptare a candidaturii, scrise, semnate şi datate de către candidaţi. O persoană nu poate accepta candidatura decât pentru o singură circumscripţie electorală, cu excepţia cazului în care candidatura se depune atât pentru un consiliu local, cât şi pentru consiliul judeţean. Partidele politice, alianţele politice şi alianţele electorale pot propune numai câte o singură listă de candidaţi în fiecare circumscripţie electorală, pentru consiliul local, consiliul judeţean şi câte un candidat pentru funcţia de primar. Candidaţii pot renunţa la candidatură până la data tipăririi buletinelor de vot, depunând la biroul electoral de circumscripţie o declaraţie de renunţare scrisă, semnată şi datată de cel în cauză. Acceptarea de către birourile electorale de circumscripţie a unei candidaturi poate fi contestată de către cetăţeni, partide politice, alianţe politice şi alianţe electorale, în termen de cel mult 48 de ore de la afişarea candidaturii. Tot astfel, respingerea de către birourile electorale de circumscripţie a unei candidaturi poate fi contestată de către candidat, ori de către partidul, alianţa politică sau electorală care a propus candidatura, în termen de 48 de la respingere. Contestaţiile privind admiterea sau respingerea candidaturilor se soluţionează în termen de 48 de ore de la înregistrare, de către judecătoria, respectiv tribunalul, în a cărei rază teritorială se află circumscripţia electorală. Hotărârea nu se comunică. Împotriva hotărârii date în contestaţie se poate face recurs în termen de 24 de ore de la pronunţare, la instanţa ierarhic superioară. Recursul se soluţionează în termen de 24 de ore de la înregistrare. Hotărârea pronunţată în recurs este definitivă şi irevocabilă. Contestaţia şi, dacă este cazul, cererea de recurs se depun la instanţa competentă să le soluţioneze, sub sancţiune nulităţii, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 48 alin. (4) din Legea nr. 67/2004. După expirarea termenului de depunere a candidaturilor, la care se adaugă, dacă este cazul, termenele de atac şi de soluţionare a căilor de atac, birourile electorale de circumscripţie încheie proces-verbal de rămânere definitivă a candidaturilor, care se afişează la sediul lor, precum şi la sediul secţiilor de votare. Candidaturile definitive pot fi făcute publice prin orice mijloace de informare în masă. 195
Buletinul de vot pentru alegerea consiliului local este distinct de cel pentru alegerea primarului şi consiliului judeţean, modelul acestuia fiind aprobat prin hotărâre a Guvernului (art. 50) şi va cuprinde listele de candidaţi înscrise în ordinea tragerii la sorţi efectuată de biroul electoral de circumscripţie. Imprimarea buletinelor de vot se asigură de către birourile electorale de circumscripţie, prin grija prefecţilor. Buletinul de vot este format din mai multe file, pe paginile interioare ale buletinului de vot se imprimă patrulatere în număr suficient pentru a cuprinde toate listele de candidaturi, astfel ca ultima pagină să rămână albă pentru aplicarea ştampilei de control a secţiei de votare. Buletinele de vot se capsează. Patrulaterele se vor imprima paralel între ele, câte două coloane pe aceeaşi pagină. Patrulaterele se numerotează, începând cu primul patrulaterul al coloanei din stânga a primei pagini interioare, care primeşte numărul de ordine 1, şi continuă cu primul patrulater al coloanei din dreapta, care primeşte numărul de ordine 2, numerotarea continuând până la ultimul patrulater (art. 51 alin. 2). Buletinele de vot se distribuie în circumscripţiile electorale de către prefecţi şi se preiau de primari, împreună cu preşedinţii birourilor electorale de circumscripţie, pe bază de proces-verbal, cel mai târziu până în preziua alegerilor. La sediul primăriei şi al biroului electoral de circumscripţie, precum şi la sediile secţiilor de votare se afişează, în termen de 3 zile de la expirarea termenului de imprimare, câte un buletin de vot, din fiecare categorie, după ce a fost vizat şi anulat de preşedintele biroului electoral de circumscripţie. Campania electorală începe, potrivit dispoziţiilor art. 57 din Legea nr. 67/2004, cu 30 de zile înainte de data desfăşurării alegerilor şi se încheie în ziua de sâmbătă care precede data alegerilor, la ora 7,00. În campania electorală candidaţii, partidele politice, alianţele politice şi alianţele electorale, precum şi cetăţenii au dreptul să-şi exprime opiniile în mod liber şi fără nici o discriminare, prin mitinguri, adunări, utilizarea televiziunii, radioului, presei şi a celorlalte mijloace de informare în masă. Primarii au obligaţia, potrivit dispoziţiilor art. 72 din Legea nr. 67/2004 să stabilească, până la începerea campaniei electorale, locuri speciale pentru afişaj electoral, ţinând cont de numărul partidelor politice, alianţelor politice şi alianţelor electorale care declară că depun liste de candidaţi, luând în calcul şi candidaţii independenţi. Potrivit legii, este interzisă utilizarea locurilor speciale de afişaj electoral astfel încât să împiedice folosirea acestora de către un alt partid, alianţă sau candidat independent. 196
Pentru buna desfăşurare a alegerilor, art. 74 din lege prevede că fiecare secţie de votare trebuie să posede un număr suficient de cabine, urne şi ştampile de votare, care se asigură de către primari. Cabinele şi urnele trebuie aşezate în aceeaşi încăpere în care îşi desfăşoară activitatea preşedintele biroului electoral al secţiei de votare şi membrii acestuia. Votarea are loc într-o singură zi, desfăşurându-se între orele 7,00 21,00, conform art. 77 din Legea nr. 67/2004. Alegătorii votează numai la secţia de votare la care este arondată strada sau localitatea, potrivit delimitărilor făcute şi unde sunt înscrişi în copia de pe listele electorale permanente sau în lista suplimentară întocmită de primar (art. 78 alin. 1). Alegătorii votează separat, în cabine închise, aplicând ştampila cu menţiunea „votat” în patrulaterul care cuprinde lista de candidaţi sau numele candidatului pe care îl votează. După ce au votat, alegătorii îndoiesc buletinele de vot astfel încât pagina albă care poartă ştampila de control să rămână în afară şi le introduc în urnă, având grijă să nu se deschidă. Apoi, vor restitui ştampila cu menţiunea votat biroului electoral al secţiei de votare, primind actul de identitate, cu menţiunea votat şi data scrutinului, înscrise de birourile electorale ale secţiilor de votare. În cazul alegătorilor care votează pe baza cărţii de identitate, pe versoul acesteia se aplică un timbru autocolant ce menţiunea „votat” şi data scrutinului (art. 78). La ora 21,00 preşedintele biroului electoral al secţiei de votare declară votarea închisă. După încheierea votării, urmează să se stabilească şi să se constate rezultatul alegerilor. În urma primirii proceselor-verbale cu rezultatul numărării voturilor de la toate birourile electorale ale secţiilor de votare şi după soluţionarea contestaţiilor şi întâmpinărilor primite, biroul electoral de circumscripţie procedează la totalizarea voturilor exprimate şi la atribuirea de mandate. Repartizarea mandatelor de consilier, se face de către biroul electoral de circumscripţie, în două etape, conform dispoziţiilor art. 92 alin. (3) din Legea nr. 67/2004. Potrivit art. 91 din Legea nr. 67/2004, alegerile pentru consilieri şi pentru primari sunt valabile, indiferent de numărul alegătorilor care au participat la vot. În capitolul V al Legii nr. 67/2004 (art. 99 - 112) intitulat „Contravenţii şi infracţiuni” se consacră importante garanţii juridice care vizează respectarea întocmai a dispoziţiilor legii alegerilor locale, de către cei implicaţi în organizarea şi desfăşurarea alegerilor.
197
2. Validarea alegerii consilierilor Toată legislaţia de după 1990 care reglementa această materie a consacrat şi ulterior a menţinut, principiul potrivit căruia validarea mandatelor de consilier a fost dată în competenţa consiliului local, reunit în şedinţa de constituire.1 Propunerea de validare ori de invalidare a unui mandat de consilier se formula de către o comisie formată din consilieri, respectiv comisia de validare şi se aproba cu votul majorităţii consilierilor prezenţi la şedinţă. Persoana al cărui mandat era supus validării sau invalidării nu participa la vot. Totodată, trebuie precizat faptul că motivele pentru care consiliul local putea hotărî invalidarea unui mandat de consilier erau limitativ şi precis determinate de lege, de natură a elimina orice posibil abuz din partea consilierilor locali reuniţi în şedinţa de constituire. În sfârşit, pentru a garanta legalitatea întregii activităţi de validare a mandatelor legiuitorul nostru a prevăzut posibilitatea de a fi atacată la instanţa de contencios administrativ hotărârea de validare/invalidare, în termen de 5 zile de la adoptare ori de la comunicare, după caz. Pe de altă parte, validarea alegerii primarilor a fost dată în competenţa instanţelor judecătoreşti. Pentru prima dată după 1990, prin Legea nr. 286 din 6 iulie 2006 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/20012, materia validării mandatelor de consilier local a suferit o reformă esenţială. În concret, este vorba despre faptul că legiuitorul a stabilit competenţa instanţelor judecătoreşti de a valida alegerea consilierilor locali. Raţiunea legiuitorului în realizarea acestei modificări de substanţă rezultă din Expunerea de motive a legii. Pe de o parte, se apreciază că într-un stat de drept autoritatea judecătorească este firesc să cenzureze legalitatea procesului electoral, iar, pe de altă parte, se armonizează în acest fel procedura de validare a consilierilor locali cu cea de validare a primarilor. Astfel, conform art. 30 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare: „Validarea alegerii consilierilor se face de către judecătoria în raza căruia se află unitatea administrativ-teritorială, de către un judecător desemnat de preşedintele instanţei. Cererea de validare a consilierilor locali se depune în 1
A se vedea art.17 din Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 76 din 13 aprilie 1996, art. 32 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 123 din 20.02.2007 198
termen de 3 zile de la data constatării rezultatelor alegerilor, în condiţiile legii.” Din analiza textului citat putem desprinde cu certitudine două concluzii şi anume: a) validarea mandatelor de consilieri locali este dată în competenţa instanţelor judecătoreşti de drept comun; b) cererea de validare a consilierilor locali se depune în termen de 3 zile de la data constatării rezultatelor alegerilor. În mod firesc se naşte întrebarea cine are dreptul sau obligaţia de a formula cererea de validare, chestiune pe care legiuitorul nu a reglementat-o în mod expres. Mai mult, considerăm că legiuitorul avea obligaţia să modifice în mod explicit dispoziţiile art. 95 alin.5 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, teza I-a, conform cărora „Un exemplar al procesului-verbal pentru consiliul local (privind toate operaţiunile electorale, s.n.)... se înaintează consiliului local, respectiv consiliului judeţean sau, după caz, Consiliului General al Municipiului Bucureşti, în vederea validării mandatelor, potrivit prevederilor Legii nr. 215/2001, republicată. Faţă de acest context ambiguu, considerăm că obligaţia de a înainta dosarul instanţei competente pentru validarea mandatelor de consilieri locali revine birourilor electorale de circumscripţie, reprezentate de către preşedinţii acestora. La această concluzie ne conduc şi dispoziţiile art. 95 alin.5 teza a IIa din Legea nr. 67/2004 potrivit cărora: „Pentru primar, dosarul format potrivit prezentului alineat se înaintează ... la judecătoria în a cărei rază teritorială se află circumscripţia electorală pentru care au avut loc alegeri...” Procedura de soluţionare a cererii de validare este stabilită de art. 30 alin.2 şi 3 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, astfel: cererea se judecă în şedinţă publică; cererea se judecă fără citarea părţilor; cererea se judecă „de urgenţă şi cu precădere, în termen de 10 zile de la data depunerii” şi se soluţionează prin hotărâre executorie. Conform alin. 4 al aceluiaşi articol „Hotărârea prevăzută la alin.3 este supusă căilor de atac prevăzute în cadrul procedurii contencioase, instanţa pronunţându-se în termen de 10 zile de la data introducerii cererii de apel sau de recurs, după caz. La fel ca şi reglementările anterioare, legiuitorul stabileşte în mod riguros situaţiile în care instanţa de judecată poate dispune invalidarea mandatului de consilier local. Astfel, potrivit alin. 5 al art. 30 din Legea nr. 199
215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, instanţa de judecată poate dispune invalidarea mandatului de consilier local numai în două ipoteze şi anume: a) dacă se constată că au fost încălcate condiţiile de eligibilitate; b) dacă se constată că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală, constatată în condiţiile legii. Cu alte cuvinte, legiuitorul a stabilit cu claritate competenţa instanţei de judecată, instituind controlul judecătoresc asupra procesului electoral dar, fără a permite judecătorului să se substituie electoratului. Mai concret, instanţa de judecată are numai competenţa de a verifica dacă au fost respectate sau nu dispoziţiile Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale sub un dublu aspect şi anume: a) dacă consilierii aleşi îndeplineau condiţiile de eligibilitate în momentul înregistrării candidaturilor; b) dacă alegerea s-a produs prin fraudă electorală constatată în condiţiile art. 30 alin. 5 din legea menţionată. Numai dacă instanţa de judecată va constata încălcarea condiţiilor de eligibilitate ori, dacă va constata că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală declarată ca atare în condiţiile Legii nr. 67/2004 va dispune invalidarea mandatului de consilier local. Dimpotrivă, în toate celelalte ipoteze va hotărî validarea mandatelor. În sfârşit, legea prevede în alin. 6 al aceluiaşi articol faptul că aceeaşi procedură este aplicabilă şi pentru validarea mandatelor candidaţilor declaraţi supleanţi. În plus, se instituie regula conform căreia pot fi validaţi numai candidaţii declaraţi supleanţi care, la data validării, fac dovada faptului că sunt înscrişi în partidul politic, alianţa politică sau alianţa electorală pe a cărui listă au candidat în alegeri.
3. Constituirea consiliilor locale Potrivit dispoziţiilor art. 31 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată, constituirea consiliilor locale se face în termen de 25 de zile de la data desfăşurării alegerilor. Convocarea consilierilor locali aleşi şi validaţi în funcţie se face de către prefect, în maximum 5 zile de la pronunţarea hotărârii judecătoreşti de validare a mandatelor. La şedinţa de constituire participă prefectul sau reprezentantul acestuia, precum şi primarul sau, după caz, candidatul declarat câştigător la alegerile pentru funcţia de primar. 200
Şedinţa de constituire se desfăşoară în mod legal dacă participă cel puţin majoritatea consilierilor locali aleşi şi validaţi. În cazul în care nu se poate asigura această majoritate, şedinţa se va organiza, în aceleaşi condiţii, peste 3 zile, la convocarea prefectului. În cazul în care nici la a doua convocare şedinţa de constituire nu întruneşte cvorumul legal, prefectul va proceda la o nouă convocare, peste alte 3 zile, în aceleaşi condiţii. În situaţia în care consiliul local nu se poate reuni nici la a treia convocare pentru neîntrunirea cvorumului legal, din cauza absenţei nemotivate a consilierilor locali, „instanţa va declara vacante, prin hotărâre, locurile consilierilor locali aleşi care au lipsit nemotivat la oricare dintre cele 3 convocări”, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 31 alin.3 teza I-a din legea organică a administraţiei publice locale. Sesizarea instanţei se face de către prefect în maximum 3 zile de la data şedinţei, pe baza procesului-verbal al şedinţei. Hotărârea instanţei se pronunţă în maximum 3 zile de la primirea sesizării din partea prefectului şi poate fi atacată cu recurs la instanţa competentă.1 Trebuie observat faptul că, în mod lacunar, credem noi, legiuitorul utilizează termenul generic de „instanţă”, fără a preciza în concret instanţa competentă. Cu alte cuvinte, se pune întrebarea dacă este vorba despre instanţa de drept comun sau de instanţa specializată de contencios administrativ ? În opinia noastră, competenţa de soluţionare a acestor cauze revine instanţelor judecătoreşti de drept comun, sub aspect procedural existând o singură cale de atac, recursul. Conform art. 31 alin.3 teza a IV-a din lege, în cazul în care locurile declarate vacante, în condiţiile descrise mai sus, nu pot fi ocupate cu supleanţii înscrişi pe listele de candidaţi respective, potrivit legii, se vor organiza alegeri parţiale pentru completare, în termen de 90 de zile. Menţionăm că absenţa consilierilor locali la şedinţa (şedinţele) de constituire este considerată motivată dacă se face dovada că a intervenit, după caz: a) din cauza bolii; b) datorită unor evenimente de forţă majoră care au făcut imposibilă prezenţa la şedinţă. Lucrările şedinţei de constituire sunt conduse de către cel mai în vârstă consilier local, ajutat de cei mai tineri doi consilieri locali, cu asistenţa de specialitate a secretarului unităţii administrativ-teritoriale, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 31 alin.4 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001. 1
Vezi art.31 alin.3 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare 201
Deşi legea nu prevede în mod expres o anumită ordine de zi a şedinţei de constituire, din coroborarea dispoziţiilor art.34, art.36 şi art.37 considerăm că prezidiul format din cel mai vârstnic consilier, asistat de cei mai tineri doi consilieri trebuie să îndeplinească următoarele obiective legale: a) Depunerea jurământului de către consilierii locali ale căror mandate au fost validate; b) Adoptarea unei hotărâri prin care se declară legal constituit consiliul local; c) Alegerea preşedintelui de şedinţă. Astfel, în primul rând, conform art. 32 din Legea nr. 215/2001, republicată, consilierii locali ale căror mandate au fost validate depun în faţa consiliului local, în limba română, următorul jurământ: „Jur să respect Constituţia şi legile ţării şi să fac, cu bună-credinţă, tot ceea ce stă în puterile şi priceperea mea pentru binele locuitorilor comunei (oraşului, municipiului, judeţului etc.) ... . Aşa să-mi ajute Dumnezeu.” Potrivit legii, jurământul poate fi depus şi fără formula religioasă. Consilierii locali care refuză să depună jurământul sunt demisionaţi de drept, conform art. 32 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată şi art.7 alin.2 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.1 Apoi, conform art. 34 alin.2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001: „Consiliul local se declară legal constituit dacă majoritatea consilierilor validaţi au depus jurământul.” Constituirea consiliului local se constată prin hotărâre, adoptată cu votul majorităţii consilierilor locali validaţi. În opinia noastră, era suficientă constatarea constituirii legale a consiliului local prin procesul-verbal al şedinţei. Facem această afirmaţie având în vedere ipotetica dar, posibila ipoteză, în care nu s-ar realiza majoritatea necesară prevăzută de lege pentru adoptarea hotărârii. Care ar fi consecinţa legală a neadoptării acestei hotărâri? În sfârşit, consiliul local legal constituit va alege, dintre membrii săi, prin hotărâre adoptată cu votul deschis al majorităţii consilierilor locali în funcţie, un preşedinte de şedinţă, pe o perioadă de cel mult 3 luni.2
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare 2 A se vedea art.35 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată 202
Preşedintele de şedinţă exercită, potrivit legii1, următoarele atribuţii principale: a) conduce şedinţele consiliului local; b) supune votului consilierilor proiectele de hotărâri, asigură numărarea voturilor şi anunţă rezultatul votării, cu precizarea voturilor pentru, a voturilor contra şi a abţinerilor; c) semnează hotărârile adoptate de consiliul local, chiar dacă a votat împotriva adoptării acestora, precum şi procesul-verbal încheiat în şedinţa consiliului local; d) asigură menţinerea ordinii şi respectarea regulamentului de desfăşurare a şedinţelor; e) supune votului consilierilor orice problemă care intră în competenţa de soluţionare a consiliului; f) aplică, dacă este cazul, sancţiunile prevăzute de Statutul aleşilor locali sau propune consiliului aplicarea unor asemenea sancţiuni; g) îndeplineşte şi alte atribuţii reieşite din lege, din regulamentulcadru sau din regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului local. După constituirea legală a consiliului local şi alegerea preşedintelui de şedinţă se va proceda la soluţionarea unor probleme de natură organizatorică, prevăzute în mod expres de legea organică a administraţiei publice locale şi în Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale. În opinia noastră, preşedintele de şedinţă va trebui să aducă la cunoştinţa consiliului local obligaţiile legale care se cer a fi îndeplinite în prima şedinţă, după cum urmează: 1) Depunerea jurământului de către primar, evident, în cazul în care procedura de validare a mandatului acestuia a fost finalizată, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 31 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002, cu modificările şi completările ulterioare; 2) Alegerea viceprimarului sau a viceprimarilor, conform art.61 din Legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 11 – art.14 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002; 3) Organizarea comisiilor de specialitate ale consiliului local pe principalele domenii de activitate, obligaţie prevăzută de art. 54 alin.1 din Legea administraţiei publice locale, republicată şi Secţiunea a 3-a art.15 – 1
A se vedea art.10 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor localel, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.90 din 2 februarie 2002, aprobată prin Legea nr. 673/2002 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 953 din 24 decembrie 2002 203
art. 30 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale. Considerăm că legiuitorul trebuia să prevadă în mod explicit şi unitar ordinea de zi pentru şedinţele de constituire ale consiliilor locale, evitând emiterea unor acte normative în aplicarea legii. Mai mult chiar, aprecierea noastră are în vedere importanţa deosebită a şedinţelor de constituire pentru fiecare consiliu local în parte, importanţă care trebuie percepută sub trei aspecte, după cum urmează: a) mandatul consiliului local începe să curgă de la data constituirii sale legale, conform art. 39 alin.2 din legea organică; b) reuniunea are un caracter festiv, marcat prin depunerea jurământului de către consilierii locali şi, după caz, de primar; c) caracterul atipic al şedinţei faţă de toate celelalte şedinţe ordinare ori extraordinare care, se vor desfăşura pe perioada mandatului de 4 ani. Astfel, relevăm că şedinţa de constituire a consiliilor locale se deosebeşte de celelalte şedinţe prin următoarele note de particularitate: convocarea consilierilor locali se face de către prefect, în termen de cel mult 25 de zile de la data alegerilor; şedinţa are două părţi, prima parte fiind condusă de către cel mai vârstnic consilier, asistat de cei mai tineri doi consilieri; cea de-a doua parte este condusă de un preşedinte de şedinţă ales de către consiliul local legal constituit care, adoptă prima sa hotărâre din mandatul de 4 ani; ordinea de zi a şedinţei de constituire este stabilită de legiuitor şi va fi propusă de către prefect. În opinia noastră, ordinea de zi nu va trebui supusă spre aprobarea consiliului local ci doar adusă la cunoştinţa acestuia, aşa cum am arătat, fiind apanajul legiuitorului. solemnitatea deosebită a şedinţei, determinată de jurământul depus de către consilieri şi, după caz, de către primar. 4. Statutul consilierului local Mandatul consilierilor locali este de 4 ani şi se exercită de la data constituirii legale a consiliului local din care face parte, până la data declarării ca legal constituit a noului consiliu ales. Mandatul consilierilor locali încetează de drept înainte de termen, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 9 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, în următoarele situaţii: a) demisie; b) incompatibilitate; 204
c) schimbarea domiciliului în altă unitate administrativ-teritorială, inclusiv ca urmare a reorganizării acesteia; d) lipsa nemotivată de la 3 şedinţe ordinare consecutive ale consiliului; e) imposibilitatea de a-şi exercita mandatul pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege; f) condamnarea prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate; g) punerea sub interdicţie judecătorească; h) pierderea drepturilor electorale; i) deces. În toate aceste situaţii încetarea de drept a mandatului de consilier se constată prin hotărâre a consiliului local, la propunerea primarului sau a oricărui consilier. În situaţiile prevăzute la lit. c), d) şi e) hotărârea consiliului local poate fi atacată de consilier la instanţa de contencios administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare, instanţa fiind obligată să se pronunţe în termen de 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, hotărârea primei instanţe fiind definitivă şi irevocabilă. În ceea ce priveşte starea de incompatibilitate, precizăm că art. 88 din Cartea I, Titlul IV, Secţiunea a IV-a din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, stabileşte în alin. (1) că funcţiile de consilier local sau consilier judeţean este incompatibilă cu: a) funcţia de primar sau viceprimar; b) funcţia de prefect sau subprefect; c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv; d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru în consiliul de administraţie sau cenzor în regiile autonome şi societăţile comerciale de interes local înfiinţate sau aflate sub autoritatea consiliului local ori a consiliului judeţean respectiv sau la regiile autonome şi societăţile comerciale de interes naţional care îşi au sediul sau care deţin filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă; e) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţilor la o societate comercială de interes local ori la o societate comercială de interes naţional care îşi are 205
sediul sau care deţine filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă; f) funcţia de reprezentant al statului la o societate comercială care îşi are sediul ori care deţine filiale în unitatea administrativteritorială respectivă; g) calitatea de deputat sau senator; h) funcţia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat şi funcţiile asimilate acestora. În al doilea rând, potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol o persoană nu poate exercita în acelaşi timp un mandat de consilier local şi un mandat de consilier judeţean. În al treilea rând, potrivit art. 89 din Legea nr. 161/2003 calitatea de ales local este incompatibilă şi cu calitatea de acţionar semnificativ la o societate comercială înfiinţată de consiliul local, respectiv de consiliul judeţean. Prin acţionar semnificativ se înţelege persoana care exercită drepturi aferente unor acţiuni care, cumulate reprezintă cel puţin 10% din capitalul social sau îi conferă cel puţin 10% din totalul drepturilor de vot în adunarea generală. În al patrulea rând, conform art. 90 din Legea nr. 161/2003 consilierii locali şi consilierii judeţeni care au funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de conducere, precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unităţi administrativ-teritoriale, nu pot încheia contracte comerciale de prestări servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordonarea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile comerciale înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective. Aceste prevederi sunt aplicabile şi în cazul soţului sau rudelor de gradul I ale alesului local. Starea de incompatibilitate intervine numai după validarea mandatului, iar în cazul reglementat de art. 88 alin. (2) după validarea celui de al doilea mandat. În cazul reglementat de art. 89, incompatibilitatea cu calitatea de ales local intervine la data la care alesul local, soţul sau ruda de gradul I a acestuia devin acţionari. Potrivit art. 91 din Legea nr. 161/2003 alesul local aflat într-una din situaţiile menţionate are la dispoziţie varianta de a renunţa la funcţia deţinută înainte de a fi numit sau ales în funcţie care atrage starea de 206
incompatibilitate, în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în funcţie a legii. Conform art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003, în situaţia în care alesul local aflat în stare de incompatibilitate nu renunţă la una dintre cele două funcţii incompatibile în termenul prevăzut de lege, prefectul va emite un ordin prin care constată încetare de drept a mandatului de ales local la data împlinirii termenului de 15 zile, la propunerea secretarului unităţii administrativ-teritoriale. Totodată, legea prevede că orice persoană poate sesiza secretarul unităţii administrativ-teritoriale. Ordinul emis de prefect prin care se constată încetarea de drept a mandatului de consilier, poate fi atacat la instanţa de contencios administrativ competentă. Încălcarea dispoziţiilor art. 190 atrage de asemenea încetarea de drept a mandatului de ales local la data încheierii contractelor, conform art. 92 din Legea nr. 161/2003. Consilierii locali şi consilierii judeţeni care aveau încheiate contracte comerciale cu încălcarea dispoziţiilor art. 90 din Legea nr.161/2003 erau obligaţi ca, în termen de 60 de zile de la intrarea în vigoare a legii, să renunţe la contractele încheiate. Orice persoană poate sesiza secretarul unităţii administrativ-teritoriale. Constatarea încetării mandatului de consilier local sau consilier judeţean se face prin ordin emis de prefect, la propunerea secretarului unităţii administrativ-teritoriale. Ordinul prefectului poate fi atacat la instanţa de contencios administrativ competentă. Capitolul VI al Titlului IV din Legea nr. 161/2003 intitulat „Dispoziţii comune” instituie obligativitatea depunerii unei „declaraţii de interese” de către demnitarii publici, funcţionarii publici, magistraţi etc. Astfel, conform art. 111 din lege „Persoanele care exercită demnităţile publice şi funcţiile publice prevăzute în prezentul titlu vor depune o declaraţie de interese, pe proprie răspundere, cu privire la funcţiile şi activităţile pe care le desfăşoară, cu excepţia celor legate de mandatul sau funcţia publică pe care o exercită”. Pe de altă parte, Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004, cu modificările şi completările ulterioare, reglementează pe larg materia referitoare la conflictul de interese al aleşilor locali, afectându-i capitolul VIII, art.74 la art.84. Conform art.75 din Legea nr. 393/2004 se consideră că: „Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; 207
b) orice persoană fizică sau juridică cu care are o relaţie de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic, funcţie de administrator sau de la care obţin venituri; d) o altă autoritate din care face parte; e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceştia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte. Declaraţia privind interesele personale trebuie depusă de către consilierii locali în termen de 15 zile de la data declarării consiliului ca fiind legal constituit, astfel cum prevăd dispoziţiile art.79 alin.1 lit.a din Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004. Anual, dar nu mai târziu de 1 februarie, aleşii locali au obligaţia de a-şi reactualiza declaraţia privind interesele personale.1 Declaraţia de interese se depune în dublu exemplar, din care: un exemplar se păstrează de către secretarul unităţii administrativ-teritoriale, iar exemplarul al doilea se transmite subprefectului cu însărcinări în acest domeniu. Menţionăm că în art. 82 al Legii s-au stabilit şi sancţiunile aplicabile consilierilor locali, după cum urmează: a) nerespectarea termenului pentru depunerea declaraţiei privind interesele personale are drept consecinţă suspendarea de drept a mandatului de consilier local. Suspendarea durează până la depunerea declaraţiei; b) încetarea de drept a mandatului, în cazul în care consilierul local refuză să depună declaraţia privind interesele personale. Conform art. 82 alin. 3 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004 suspendarea sau încetarea de drept a mandatului se constată prin hotărâre a consiliului local. Suspendarea de drept a mandatului de consilier local mai intervine şi în cazul în care acesta a fost cercetat preventiv, măsură prevăzută de art. 59 alin.1 teza I-a din Legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare. Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către instanţa de judecată prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului. Ordinul de suspendare se comunică de îndată consilierului local. Suspendarea durează până la încetarea situaţiei care a generat-o.
1
A se vedea art.80 alin.1 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004, cu modificările şi completările ulterioare 208
Conform art. 56 alin. 3 din Legea nr. 215/2001: „În cazul în care consilierul local al cărui mandat a fost suspendat a fost găsit nevinovat acesta are dreptul la despăgubiri, în condiţiile legii.” 5. Organizarea şi funcţionarea 5.1. Organizare Potrivit art. 121 alin.2 din Constituţia României, republicată, consiliile locale funcţionează în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi oraşe, iar art. 23 din Legea organică a administraţiei publice stabileşte natura consiliilor locale, ca fiind autorităţi deliberative. Consiliile locale sunt autorităţi colegiale, formate din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Mandatul consiliului local este de 4 ani şi poate fi prelungit prin lege organică, pe timp de război sau de catastrofă, mandat care se exercită de la data constituirii până la data declarării ca legal constituit a consiliului nou ales. Menţionăm că principiile de organizare şi funcţionare ale consiliilor locale sunt stabilite în Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, în Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale şi în propriile regulamente. Aşa cum am mai arătat, după constituirea legală, consiliul local reunit în prima şedinţă, îşi alege viceprimarul (viceprimarii) şi îşi organizează comisiile de specialitate. Comunele, oraşele şi municipiile au câte un viceprimar, municipiile reşedinţă de judeţ şi municipiul Bucureşti un număr de 2 viceprimari, care se aleg cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie. Menţionăm că modificările şi completările aduse Legii organice a administraţiei publice locale nr. 215/2001 prin Legea nr. 286/2006 au indus o serie de confuzii şi incertitudini cu privire la statutul viceprimarului. Deşi, este evidentă intenţia legiuitorului de a modifica statutul viceprimarului, în sensul de a-l face oarecum sinonim cu cel al vicepreşedinţilor consiliilor judeţene, consecinţa alegerii lor indirecte de către consiliile locale, şi respectiv consiliile judeţene, redactarea omisivă şi eronată a textului este de natură a crea noi dubii şi confuzii în practica administrativă. Spre exemplu, art. 57 alin.7 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 286/2006 prevede că: „Pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier ...”. Întrucât nu există nici o prevedere în lege cu privire la intrarea în vigoare a acestor dispoziţii, este aplicabilă regula statuată de art.78 din 209
Constituţia României, republicată, conform căruia dispoziţiile în cauză sunt în vigoare din data de 20 iulie 2006, adică 3 zile de la publicarea Legii nr. 286/2006. Cu alte cuvinte, într-o strictă interpretare, viceprimarii în funcţie care, potrivit legii în vigoare la data alegerii lor şi-au pierdut calitatea de consilier local, ar trebui să redobândească statutul de consilier local în temeiul modificărilor legislative sus-menţionate. În mod evident o astfel de operaţiune juridică este imposibilă şi inadmisibilă, fiind vorba despre o regretabilă eroare a legiuitorului nostru. În acest context de ambiguitate şi dintr-o interpretare logicosistemică a dispoziţiilor Legii nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată, referitoare la viceprimar, considerăm că acesta îşi va păstra statutul de consilier local numai după desfăşurarea alegerilor locale din anul 2008. În aceeaşi şedinţă, consiliul local legal constituit îşi organizează comisiile de specialitate pe principalele domenii de activitate. Domeniile de activitate în care se pot organiza comisii de specialitate, denumirea acestora şi numărul membrilor care trebuie să fie impar, se stabilesc de către consiliul local, prin hotărâre, ţinându-se cont de specificul unităţii administrativ-teritoriale. În mod orientativ legiuitorul stabileşte în Anexa nr.2 a Ordonanţei Guvernului nr. 35/2002 domeniile în care se pot organiza comisii de specialitate, astfel: 1) agricultură; 2) activităţi economico-financiare; 3) activităţi social-culturale, culte; 4) învăţământ, sănătate şi familie; 5) amenajarea teritoriului şi urbanism; 6) muncă şi protecţie socială; 7) protecţie copii, tineret, sport; 8) protecţie mediu şi turism; 9) juridică şi de disciplină. Evident că aceste domenii pot fi comasate, astfel cum consiliul local consideră a fi necesar şi oportun pentru propria activitate. Comisiile de specialitate îşi aleg câte un preşedinte şi un secretar, atribuţiile acestora fiind stabilite prin regulamentul de organizare şi funcţionare al consiliului local. Preşedintele comisiei convoacă şedinţele comisiei, reprezintă comisia în relaţiile acesteia cu consiliul local şi celelalte comisii, semnează avizele emise etc. Comisiile de specialitate lucrează valabil în prezenţa majorităţii membrilor şi iau hotărâri cu votul majorităţii membrilor lor.1 Şedinţele comisiilor de specialitate sunt, de regulă, publice. Principalele atribuţii ale comisiilor de specialitate sunt următoarele: a) analizează proiectele de hotărâri ale consiliului local; 1
Vezi art.16 alin.1 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale 210
b) se pronunţă asupra altor probleme trimise de consiliul local spre avizare; c) întocmesc avize asupra proiectelor de hotărâri şi asupra problemelor analizate, pe care le prezintă consiliului local. 5.2. Funcţionarea Forma de lucru a consiliului local este şedinţa, şedinţele fiind ordinare şi extraordinare. Şedinţele ordinare se desfăşoară lunar, la convocarea primarului, conform art. 39 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, iar şedinţele extraordinare au loc ori de câte ori este necesar, la cererea primarului, sau a cel puţin unei treimi din numărul consilierilor. Şedinţele consiliului local sunt conduse de un consilier, ales preşedinte de şedinţă cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, pentru o perioadă de cel mult 3 luni. Şedinţele consiliului local sunt publice, cu excepţia cazurilor în care consilierii hotărăsc, cu majoritate de voturi, ca lucrările să se desfăşoare cu uşile închise. Atunci când pe ordinea de zi a şedinţelor sunt înscrise probleme de interes deosebit pentru colectivităţile locale (aprobarea bugetului local, administrarea domeniului public şi privat, participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau cooperarea transfrontalieră, organizarea şi dezvoltarea urbanistică, asocierea sau cooperare cu alte autorităţi publice, O.N.G – uri, etc.), legea obligă ca dezbaterile să aibă loc în şedinţă publică. Dezbaterile care au loc în cadrul şedinţelor consiliului local, precum şi modul în care şi-a exercitat votul fiecare consilier se consemnează în procesul-verbal al şedinţei, care se semnează de către preşedintele de şedinţă şi secretarul unităţii administrativ –teritoriale. Prin grija secretarului, înaintea fiecărei şedinţe, se pune la dispoziţia consilierilor procesul-verbal al şedinţei anterioare care, se va supune apoi spre aprobarea consiliului local. Procesul-verbal şi documentele dezbătute în cadrul unei şedinţe se arhivează într-un dosar distinct, care va fi numerotat, sigilat şi semnat de către preşedintele de şedinţă şi secretar. Convocarea consiliului local se face în scris, prin intermediul secretarului unităţii administrativ-teritoriale cu cel puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare sau cu 3 zile înaintea datei şedinţelor extraordinare şi se consemnează în procesul-verbal al şedinţei, invitaţia la şedinţă precizând ordinea de zi, data, ora şi locul desfăşurării acesteia.
211
Potrivit dispoziţiilor art. 39 alin.4 din Legea nr. 215/2001, în caz de forţă majoră şi de maximă urgenţă pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei sau oraşului, convocarea consiliului local se poate face de îndată. Ordinea de zi a şedinţelor se aduce la cunoştinţa locuitorilor prin mass-media sau orice alt mijloc de publicitate. Şedinţele consiliului local sunt legal constituite în prezenţa majorităţii consilierilor în funcţie. În lege se prevede că este obligatorie prezenţa consilierilor la şedinţe, ceea ce este firesc, având în vedere că altfel consiliul nu ar putea funcţiona. Absenţa unui consilier la două şedinţe consecutive, fără a avea motive temeinice, va atrage sancţiunea acestuia în condiţiile stabilite prin Regulamentul de organizare şi funcţionare al consiliului local. Proiectele de hotărâri înscrise pe ordinea de zi a şedinţei consiliului local nu pot fi dezbătute dacă nu sunt însoţite de raportul compartimentului de resort din cadrul aparatului de specialitate al primarului, precum şi de raportul comisiei de specialitate a consiliului, cu excepţia şedinţelor extraordinare. 5.3. Dizolvarea consiliului local Ultimele modificări şi completări ale legii organice a administraţiei publice locale nr. 215/2001 au revoluţionat şi situaţiile care conduc la dizolvarea consiliilor locale. Aşa de exemplu, au fost abrogate dispoziţiile conform cărora un consiliu local putea fi dizolvat, dacă într-un interval de cel mult 6 luni, adopta cel puţin 3 hotărâri anulate de instanţa de contencios administrativ prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă şi irevocabilă.1 Potrivit art. 55 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, consiliul local se dizolvă de drept sau prin referendum local. Dizolvarea de drept a consiliului local intervine într-una din următoarele trei ipoteze: a) în cazul în care acesta nu se întruneşte timp de două luni consecutive; b) în cazul în care nu a adoptat în 3 şedinţe ordinare consecutive nici o hotărâre; c) în situaţia în care numărul consilierilor locali se reduce sub jumătate plus unu şi nu se poate completa prin supleanţi. Conform alin.2 al aceluiaşi articol, ori de câte ori se iveşte una dintre cele trei ipoteze: „Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii administrativteritoriale sau orice altă persoană interesată sesizează instanţa de contencios administrativ ...” 1
A se vedea art.57 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, abrogat prin Legea nr. 286 din 6 iulie 2006 212
Instanţa de contencios administrativ: „... analizează situaţia de fapt şi se pronunţă cu privire la dizolvarea consiliului local. Hotărârea instanţei este definitivă şi se comunică prefectului”, astfel cum prevăd dispoziţiile art.55 alin.2 tezele a II-a şi a III-a din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată. O altă ipoteză, care poate avea drept consecinţă dizolvarea consiliului local o constituie referendumul local, organizat în condiţiile legii. Deşi atipică, această modalitate de dizolvare a consiliului local îşi găseşte motivaţia în dispoziţiile art. 2 alin.1 din Constituţia României, republicată, referitoare la suveranitate, conform cărora: „Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum.” Referendumul local care are drept scop dizolvarea consiliului se poate organiza ca urmare a cererii adresate în acest sens prefectului, de cel puţin 25% din numărul cetăţenilor cu drept de vot înscrişi în listele electorale permanente ale unităţii administrativ-teritoriale.1 Referendumul local se organizează, în condiţiile legii, de către o comisie numită prin ordin al prefectului, în componenţa căreia intră: reprezenatul prefectului, câte un reprezentant al primarului, al consiliului local şi al consiliului judeţean şi un judecător din cadrul judecătoriei în a cărei jurisdicţie se află unitatea administrativ-teritorială respectivă. Secretariatul comisiei se asigură de către instituţia prefectului. Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puţin jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot. Consiliul local va fi dizolvat înainte de termen şi activitatea sa va înceta dacă, se pronunţă în acest sens, cel puţin jumătate plus unu din numărul total al voturilor exprimate. În ambele ipoteze, de dizolvare, la propunerea prefectului, Guvernul va stabili prin hotărâre data la care se vor desfăşura alegeri pentru consiliul local. Alegerile se vor organiza în termen de cel mult 90 de zile de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de dizolvare a consiliului local sau, după caz, de la data validării referendumului.2 Până la constituirea noului consiliu local, primarul sau, în absenţa acestuia, secretarul unităţii administrativ-teritoriale va rezolva problemele curente ale comunei, oraşului sau municipiului, în condiţiile legii.
1 2
Vezi art.55 alin.3 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată. Vezi art.55 alin.7 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată. 213
În concluzie, menţionăm că potrivit Legii organice a administraţiei publice locale nr. 215/2001, un consiliu local îşi poate încheia mandatul înainte de termen în două situaţii, strict reglementate şi anume: a) prin dizolvarea de drept, pronunţată de instanţa de contencios administrativ prin sentinţă judecătorească definitivă şi irevocabilă, dar numai pentru clauzele prevăzute de art. 55 alin.1 lit. a, b şi c din lege; b) ca urmare a unui referendum local, în condiţiile art. 55 din lege. 6. Atribuţiile consiliului local Trebuie să semnalăm faptul că şi această materie a suferit modificări de substanţă odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 286 din 6 iulie 2006 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001,1 republicată, fiind vorba atât despre modificări de fond cât şi despre modificări de formă. Sub aspectul problemelor ce ţin de fondul materiei remarcăm tendinţa legiuitorului de a diminua competenţa consiliului local şi corelativ, de a extinde competenţa primarului. Aşa de exemplu, atribuţiile de numire şi eliberare din funcţie a conducătorilor serviciilor publice de interes local au fost transferate din competenţa consiliilor locale în cea a primarilor etc.2 Din punct de vedere al formei, observăm că pentru prima dată după 1990, într-un act normativ, legea organică a administraţiei publice, atribuţiile consiliilor locale sunt grupate după un număr de 5 criterii, operaţiune pe care o regăseam realizată în literatura de drept administrativ. În opinia noastră, această grupare este ineficace, în special din punctul de vedere al practicienilor din administraţia publică locală. Afirmaţia are în vedere învederarea temeiului legal în preambulul hotărârilor adoptate de către consiliile locale în care trebuie să se invoce în mod obligatoriu: articolul 68, alineatul 1 şi literele a – e, după caz, în funcţie de materia reglementată, şi apoi alineatul şi litera specifică problemei care face obiectul reglementării. Cu certitudine, este vorba de o birocratizare excesivă, fără o motivaţie de substanţă. Încheind aceste succinte aprecieri cu privire la noutăţile aduse în materia analizată de modificările şi completările Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, precizăm că atribuţiile consililor locale sunt stabilite în articolul 36 din lege. Conform alineatului 1 al art. 36: „Consiliul local are iniţiativa şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 621 din 18 iulie 2006 Vezi art.38 lit. i din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi respectiv art.68 alin.5 lit.e din Legea nr. 215/2001, modificată şi completată prin Legea nr. 286/2006 214 2
celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi ale administraţiei publice locale sau centrale.” Din textul citat rezultă indubitabil competenţa materială generală cu care legiuitorul a înţeles să înzestreze consiliul local. Aşa cum am mai arătat, legiuitorul a grupat atribuţiile consiliilor locale după un număr de 5 criterii. 1) O primă categorie de atribuţii privesc organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes local (art. 36 alin. 2 lit. a şi alin. 3 lit. a-c). În exercitarea acestor atribuţii, conform art. 36 alin. 3 din lege, consiliul local: a) aprobă statutul comunei, oraşului sau municipiului, precum şi regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului local; b) aprobă, în condiţiile legii, la propunerea primarului, înfiinţarea, organizarea şi statul de funcţii ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local, precum şi reorganizarea şi statul de funcţii ale regiilor autonome de interes local; c) exercită, în numele unităţii administrativ – teritoriale, toate drepturile şi obligaţiile corespunzătoare participaţiilor deţinute la societăţile comerciale sau regiile autonome, în condiţiile legii. 2) O a doua categorie de atribuţii privesc dezvoltarea economicosocială şi de mediu a comunei, oraşului sau municipiului, conform alineatului 4 al art. 36 din lege, consiliu local: a) aprobă, la propunerea primarului, bugetul local, virările de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar; b) aprobă, la propunerea primarului, contractarea şi/sau garantarea împrumuturilor, precum şi contractarea de datorie publică locală prin emisiuni de titluri de valoare în numele unităţii administrativ-teritoriale, în condiţiile legii; c) stabileşte şi aprobă impozitele şi taxele locale, în condiţiile legii; d) aprobă, la propunerea primarului, documentaţiile tehnicoeconomice pentru lucrările de investiţii de interes local, în condiţiile legii; e) aprobă strategiile privind dezvoltarea economică, socială şi de mediu a unităţii administrativ-teritoriale; f) asigură realizarea lucrărilor şi ia măsurile necesare implementării şi conformării cu prevederile angajamentelor 215
3)
4)
asumate în procesul de integrare europeană în domeniul protecţiei mediului şi gospodăririi apelor pentru serviciile furnizate cetăţenilor; A treia categorie de atribuţii ale consiliului local sunt cele privind administrarea domeniului public şi privat al comunei, oraşului sau municipiului, stabilite în alineatul 5 al art. 36, astfel: a) hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietatea publică a comunei, oraşului sau municipiului, după caz, precum şi a serviciilor publice de interes local, în condiţiile legii; b) hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietatea privată a comunei, oraşului sau municipiului, după caz, în condiţiile legii; c) avizează sau aprobă, în condiţiile legii, documentaţiile de amenajarea teritoriului şi urbanism ale localităţilor; d) atribuie sau schimbă, în condiţiile legii, denumiri de străzi, de pieţe şi de obiective de interes public local; O a patra categorie include atribuţiile consiliului local în gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni şi anume: a) asigură, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind: 1) educaţia; 2) serviciile sociale pentru protecţia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vârstnice, a familiei şi a altor persoane sau grupuri aflate în nevoie socială; 3) sănătatea; 4) cultura; 5) finanţele; 6) sportul; 7) ordinea publică; 8)situaţiile de urgenţă; 9) protecţia şi refacerea mediului înconjurător; 10) conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a monumentelor istorice şi de arhitectură, a parcurilor, grădinilor publice şi rezervaţiilor naturale; 11) dezvoltarea urbană; 12) evidenţa persoanelor; 13) poduri şi drumuri publice; 14) serviciile comunitare de utilitate publică: alimentarea cu apă, gaz natural, canalizare, salubrizare, energie termică, iluminat public, şi transport public local, după caz; 15) serviciile de urgenţă de tip salvamont, salvamar şi de prim ajutor; 16) activităţile de administraţie social-comunitară; 17) locuinţele sociale şi celelalte unităţi locative aflate în proprietatea unităţii administrativ-teritorială sau în administrarea sa; 18) punerea în valoare, în interesul comunităţii locale, a resurselor naturale de pe raza unităţii administrativ-teritoriale; 19) alte servicii publice stabilite prin lege. 216
Se poate lesne observa că legiuitorul a realizat o enumerare exhaustivă a domeniilor vieţii economico-sociale consacrând odată în plus competenţa generală a consiliului local. În acelaşi timp, trebuie să precizăm că potrivit legislaţiei specifice din fiecare domeniu de activitate enumerat, competenţele de conducere şi gestionarea resurselor sunt conferite ministerelor de resort şi serviciilor deconcentrate ale acestora. Cu alte cuvinte, pentru ca atribuţiile conferite consiliului local în art. 38 alin. 6 din legea organică a administraţiei publice locale să nu fie lipsite de conţinut este necesar să se producă o descentralizare substanţială a competenţelor de la nivel central la cel local, printr-o legislaţie adecvată acestui scop. b) hotărăşte acordarea unor sporuri şi altor facilităţi, potrivit legii, personalului sanitar şi didactic; c) sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase; d) poate solicita informări şi rapoarte de la primar, viceprimar şi de la şefii organismelor prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică, de interes local; e) aprobă construirea locuinţelor sociale, criteriile pentru repartizarea locuinţelor sociale şi a utilităţilor locative aflate în proprietatea sau în administrarea sa; 5) A cincea categorie de atribuţii vizează cooperarea interinstituţională pe plan intern şi extern, domeniu în care consiliul local: a) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române sau străine, în vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public local; b) hotărăşte, în condiţiile legii, înfrăţirea comunei, oraşului, sau municipiului cu unităţi administrativ-teritoriale din alte ţări; c) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte unităţi administrativ-teritoriale din ţară sau din străinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi internaţionale ale autoriţăţilor administraţiei publice locale, în vederea promovării unor interese comune. Conform art. 38 alin. 8 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, consiliul local poate conferi persoanelor fizice române sau străine, cu merite deosebite, titlul de cetăţean de onoare al comunei, oraşului sau municipiului, în baza unui regulament propriu. Prin acelaşi regulament, se stabilesc şi condiţiile retragerii titlului conferit. 217
Consiliul local îndeplineşte şi alte atribuţii stabilite prin lege. 7. Actele consiliului local În conformitate cu art. 45 alin. 1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, consiliul local adoptă hotărâri, în exercitarea atribuţiilor sale legale, cu votul majorităţii consilierilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o altă majoritate. Cu alte cuvinte, textul citat stabileşte regula în materia adoptării hotărârilor de către consiliile locale şi anume „majoritatea simplă”, ceea ce înseamnă că actele consiliilor locale, denumite hotărâri, se adoptă cu votul majorităţii consilierilor prezenţi. De la această regulă există şi două excepţii prevăzute în alineatele 2 1 şi 2 ale articolului 45 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, şi anume: a) hotărâri care se adoptă cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, denumită în doctrină „majoritate absolută”. Legiuitorul stabileşte în mod limitativ domeniile în care hotărârile consiliilor locale se adoptă cu majoritatea absolută, după cum urmează: 1) hotărârile privind bugetul local; 2) hotărârile privind contractarea de împrumuturi, în condiţiile legii; 3) hotărârile prin care se stabilesc impozite şi taxe locale; 4) hotărârile privind participarea la programele de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau cooperare transfrontalieră; 5) hotărârile privind organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului; 6) hotărârile privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu persoane juridice române sau străine; b) hotărâri care se adoptă cu votul unei majorităţi calificate de două treimi din numărul total al consilierilor în funcţie. Astfel, conform alin. 2' din art. 45 al legii: „Hotărârile privind patrimoniul se adoptă cu votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie”. Aceste dispoziţii vor crea cu certitudine numeroase probleme în practica administrativă şi jurisprudenţă. Afirmaţia noastră are în vedere faptul că, dispoziţiile în cauză, nu sunt corelate cu cele ale art. 121 alin. 3 conform căruia: „Donaţiile şi legatele cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, după caz, a consiliului judeţean, cu votul majorităţii consilierilor locali sau judeţeni, după caz, în funcţie”. 218
În acelaşi timp trebuie să avem în vedere şi dispoziţiile art. 119 din Legea 215/2001 - legea administraţiei publice locale, republicată, conform cărora: „Constituie patrimoniu al unităţii administrativ-teritoriale bunurile mobile şi imobile care aparţin domeniului public al unităţii administrativteritoriale, domeniul privat al acesteia, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial”. Analizând cele trei texte legale la care am făcut referire, ne apar cu evidenţă gravele neconcordanţe ale legiuitorului, datorate unor regretabile erori. Aşa fiind, credem că este necesar şi oportun ca fiecare consiliu local, în limitele competenţei conferite de legea organică, să-şi stabilească în regulamentele de organizare şi funcţionare, domeniile în care hotărârile se adoptă cu majoritatea calificată de două treimi din numărul consilierilor în funcţie. Sub aspect procedural, de regulă, hotărârile consiliului local se adoptă prin votul deschis al consilierilor. Totuşi, consiliul poate stabili ca unele hotărâri să fie luate prin vot secret, cu precizarea că cele referitoare la persoane vor fi adoptate întotdeauna prin vot secret, cu excepţiile prevăzute de lege. Conform art. 45 alin. (6) din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată: „Proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau de cetăţeni. Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul secretarului unităţii administrativ-teritoriale şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al primarului.”1 Promovarea unui proiect de hotărâre poate fi iniţiată de unul sau mai mulţi cetăţeni cu drept de vot, dacă este susţinut prin semnături de cel puţin 5% din populaţia cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială. Iniţiatorii au obligaţia să depună la secretarul unităţii administrativteritoriale următoarele documente: a) proiectul de hotărâre în forma propusă; b) listele de susţinători, întocmite pe formulare puse la dispoziţie de secretarul unităţii administrativ-teritoriale. Listele de susţinători vor cuprinde: numele, prenumele şi domiciliul, seria şi numărul actului de identitate şi semnăturile susţinătorilor. Proiectul de hotărâre va fi afişat spre informare publică, prin grija secretarului unităţii administrativ-teritoriale. După depunerea documentaţiei şi verificarea acesteia de către secretarul unităţii administrativ-teritoriale, proiectul de hotărâre va urma procedurile regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului local, 1
Art. 45 alin. (6) din Legea nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, republicată 219
potrivit dispoziţiilor art. 117 din Legea nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată. Hotărârile consiliului local se semnează de către preşedintele de şedinţă, se contrasemnează pentru legalitate de către secretar şi se comunică primarului. În cazul în care preşedintele de şedinţă se află în imposibilitatea de a semna sau refuză să semneze, hotărârea va fi semnată de către 3 dintre consilierii prezenţi la şedinţa în care a fost adoptată. Hotărârile consiliului local pot avea caracter normativ sau caracter individual. Potrivit art. 49 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, hotărârile normative devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, iar cele individuale, de la data comunicării. Aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect (art. 49 alin. 3 al Legii nr. 215/2001). În unităţile administrativ-teritoriale în care minorităţile naţionale au o pondere de peste 20%, hotărârile cu caracter normativ se aduc la cunoştinţa cetăţenilor şi în limba maternă a acestora (art. 50 al Legii nr. 215/2001, republicată). La dezbaterea şi adoptarea hotărârilor, nu poate lua parte consilierul care fie personal, fie prin soţ, soţie, afin sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterii consiliului local, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, republicată, în caz contrar hotărârea fiind nulă de drept. Nulitatea se constată de către instanţa de contencios administrativ competentă, acţiunea putând fi introdusă de orice persoană interesată. Hotărârile adoptate de către consiliile locale sunt acte administrative, prin excelenţă, având caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu din oficiu şi oportun. 8. Drepturile şi obligaţiile consilierilor locali Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali consacră atât drepturile precum şi obligaţiile consilierilor locali. Principalele drepturi conferite de lege consilierilor locali le regăsim în Capitolul V al legii, după cum urmează: a) au dreptul la iniţiativă în promovarea actelor administrative, individual sau în grup; b) au dreptul la o indemnizaţie de şedinţă. Cuantumul indemnizaţiei unui consilier local este de până la 5% din indemnizaţia lunară a primarului. Numărul maxim de şedinţe pentru care se poate 220
acorda indemnizaţia este o şedinţă ordinară de consiliu şi 1-2 şedinţe de comisii de specialitate pe lună; c) au dreptul la decontarea cheltuielilor pe care le-au făcut în exercitarea mandatului, în condiţiile legii; d) consilierii locali care participă în mod excepţional în timpul programului de lucru la şedinţele consiliului, sunt învoiţi de drept de la locul de muncă, fără a li se afecta salariul şi celelalte drepturi ce le revin; e) consilierii locali care folosesc autoturismul proprietate personală sau mijloace de transport în comun pentru a se deplasa din localitatea în care se desfăşoară şedinţa, au dreptul de a li se deconta contravaloarea transportului; f) beneficiază de plata cursurilor de pregătire, formare şi perfecţionare profesională organizate de instituţii specializate, în decursul mandatului, conform hotărârii consiliului local; g) au dreptul de a accesa orice informaţii de interes public; h) se pot asocia în diferite structuri asociative legal constituite; Obligaţiile consilierilor locali sunt prevăzute în capitolul VI al Legii nr. 393/2004, astfel: a) de a participa, pe durata mandatului, la exercitarea funcţiilor ce revin consilierului local din care fac parte sau pe care le reprezintă, cu bună-credinţă şi fidelitate faţă de ţară şi de colectivitatea care i-a ales; b) de a respecta Constituţia şi legile ţării, precum şi regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului local, să se supună regulilor de curtoazie şi disciplină şi să nu folosească în cuvântul lor sau în relaţiile cu cetăţenii expresii injurioase, ofensatoare sau calomniatoare; c) să menţioneze expres situaţiile în care interesele lor personale contravin intereselor generale. În cazurile în care interesul personal nu are un caracter patrimonial, consiliile locale pot permite participarea la vot a consilierului; d) sunt obligaţi la probitate şi discreţie profesională; e) să dea dovadă de cinste şi corectitudine; este interzis alesului local să ceară, pentru sine sau pentru altul, bani, foloase materiale sau alte avantaje; f) să aducă la cunoştinţă cetăţenilor toate faptele şi actele administrative ce interesează colectivitatea locală; g) să organizeze periodic, cel puţin o dată pe trimestru, întâlniri cu cetăţenii, să acorde audienţe şi să prezinte consiliului local o informare privind problemele ridicate de cetăţeni; 221
h) comisiile de specialitate sunt obligate să prezinte consiliului local un raport anual de activitate, care va fi făcut public prin grija secretarului unităţii administrativ-teritoriale; j) de a-şi perfecţiona pregătirea în domeniul administraţiei publice locale, urmând cursuri de pregătire, formare şi perfecţionare organizate în acest scop de instituţiile abilitate; k) nu pot lipsi de la lucrările consiliului local sau ale comisiilor de specialitate din care fac parte decât în situaţiile prevăzute în regulamentul de funcţionare; l) nu pot face uz şi nu se pot prevala de calitatea de consilier local în exercitarea unei activităţi private. 9. Protecţia legală a consilierilor locali Conform art. 20 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali „În exercitarea mandatului, aleşii locali sunt în serviciul colectivităţii, fiind ocrotiţi de lege”, libertatea de opinie şi de acţiune a consilierilor locali fiind garantată. Aleşii locali, inclusiv consilierii locali, nu pot fi traşi la răspundere juridică pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului. Reţinerea, arestarea sau trimiterea în judecată penală ori contravenţională a consilierilor locali, precum şi faptele săvârşite care au determinat luarea măsurilor se aduc la cunoştinţa consilierului local respectiv şi prefectului, în termen de cel mult 24 de ore, de către organele care au dispus măsurile respective. Pe întreaga durată a mandatului, consilierii locali se consideră în exerciţiul autorităţii publice şi se bucură de protecţia prevăzută de legea penală. De aceeaşi protecţie juridică beneficiază şi membrii familiei – soţul, soţia şi copiii – în cazul în care agresiunea împotriva acestora urmăreşte nemijlocit exercitarea de presiuni asupra alesului local în legătură cu exercitarea mandatului său. 10. Răspunderea consilierilor Răspunderea consilierilor locali este reglementată de art. 128 din Legea nr. 215/2001 şi de Capitolul VII din Legea nr. 393/2004, care în art. 55 precizează: „Aleşii locali răspund, în condiţiile legii, administrativ, civil sau penal, după caz, pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin.” Legea nr. 69/1991 în redactarea sa iniţială, nu prevedea în mod expres norme privind răspunderea consilierilor, cu excepţia răspunderii politice a acestora concretizată prin sancţiunea demiterii consilierilor, care 222
intervenea atunci când aceştia săvârşeau acte contrare Constituţiei şi legilor, ori atunci când, prin conduita lor, compromiteau cu rea-credinţă interesele comunei sau oraşului. Legea nr. 24/1996 de modificare şi completare a Legii nr. 69/1991 renunţă la această soluţie, introducând în schimb în art. 32 principiul potrivit căruia: „consilierii răspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac parte şi pentru hotărârile acestuia, pe care le-au votat”. De asemenea, fiecare consilier răspunde pentru propria activitate desfăşurată în exercitarea mandatului, în alineatul următor menţionându-se faptul că, la cererea consilierului, votul va fi consemnat în procesul-verbal al şedinţei. Legea nr. 215/2001 menţine principiul potrivit căruia consilierii răspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac parte sau, după caz, în nume propriu pentru activitatea desfăşurată în exercitarea mandatului, precum şi pentru hotărârile pe care le-au votat (art. 53 alin.1). În acelaşi timp, actuala reglementare a introdus şi sancţiunea declarării vacante a locurilor consilierilor care au lipsit nemotivat de la şedinţele de constituire, menţinând şi sancţiunea suspendării din funcţie a consilierului. În concluzie, în spiritul Legii nr. 215/2001 se poate vorbi despre următoarele forme de răspundere a consilierilor locali: a) o răspundere administrativ-disciplinară - care se poate concretiza prin sancţiuni şi anume: declararea vacantă a locului de consilier (art. 31 alin. 3), suspendarea din funcţie sau alte sancţiuni prevăzute de lege şi de regulamentul de funcţionare a consiliului; b) o răspundere administrativ-patrimonială care constă în repararea prejudiciului cauzat prin hotărârea consiliului, declarată ilegală de instanţa de contencios administrativ; c) o răspundere penală, în cazul în care săvârşesc o infracţiune în legătură cu activitatea de consilier local. Suspendarea din funcţie a consilierului intervine numai de drept, în cazul în care acesta a fost arestat preventiv. Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către parchet sau de instanţa de judecată, după caz prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului. Suspendarea durează până la soluţionarea definitivă a cauzei. Ordinul de suspendare se comunică, de îndată, consilierului. În cazul în care consilierul suspendat a fost găsit nevinovat, are dreptul la despăgubiri în condiţiile prevăzute de lege. Prin Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali au fost instituite sancţiuni administrativ-disciplinare specifice consilierilor locali. Articolul 57 din Legea nr. 393/2004 are următoarea redactare: „(1) Încălcarea de către consilieri a prevederilor Legii nr.215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, a prevederilor prezentei legi şi ale 223
regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului atrage aplicarea următoarelor sancţiuni: a) avertismentul; b) chemarea la ordine; c) retragerea cuvântului; d) eliminarea din sala de şedinţă; e) excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiei de specialitate; f) retragerea indemnizaţiei de şedinţă, pentru 1-2 şedinţe. (2) Sancţiunile prevăzute la alin. (1) lit. a) - d) se aplică de către preşedintele de şedinţă, iar cele de la alin. (1) lit. e) – f) de către consiliu, prin hotărâre. (3) Pentru aplicarea sancţiunilor prevăzute la alin. (1) lit. e), cazul se va transmite comisiei de specialitate care are în obiectul de activitate şi aspecte juridice, aceasta prezentând un raport întocmit pe baza cercetărilor efectuate, inclusiv a explicaţiilor furnizate de cel în cauză.” Se poate observa faptul că legiuitorul a stabilit o gamă diversă de sancţiuni administrativ-disciplinare, aplicarea lor fiind condiţionată de gravitatea „abaterii disciplinare” săvârşite de consilierul local. Astfel, conform art. 58 din Legea nr. 393/2004, la prima abatere, preşedintele de şedinţă „atrage atenţia” consilierului în culpă şi îl invită să respecte regulamentul, ceea ce echivalează cu avertismentul. Legea stabileşte condiţiile în care se aplică celelalte sancţiuni, după caz, de către preşedintele de şedinţă sau de consiliul local. În cele ce urmează, vom stărui asupra sancţiunii prevăzute de art. 57 lit. e) din Legea nr. 393/2004 datorită caracterului său de noutate, pe de-o parte, precum şi discuţiilor pe care le poate suscita, pe de altă parte. Textul care conduce la aplicarea sancţiunii administrativ-disciplinare sus-menţionate este prevăzut de art. 62 din Legea nr. 393/2004, privind Statutul aleşilor locali, care are următoarea redactare: „(1) În cazul unor abateri grave, săvârşite în mod repetat, sau al unor abateri deosebit de grave, consiliul poate aplica sancţiunea excluderii temporare a consilierului de la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate. (2) Gravitatea abaterii va fi stabilită de comisia de specialitate care are în obiectul de activitate aspecte juridice, în cel mult 10 zile de la sesizare.” Apoi, art. 63 din lege stabileşte că excluderea temporară de la lucrările consiliului local şi ale comisiilor de specialitate nu poate depăşi două şedinţe consecutive. Analiza celor două texte legale ne permite să formulăm următoarele observaţii: 224
a) sancţiunea prevăzută de art. 57 lit. e) din Legea nr. 393/2004 poate fi aplicată în două situaţii, respectiv: • în situaţiile în care un consilier local săvârşeşte, în mod repetat „abateri grave”; • ori de câte ori consilierul local săvârşeşte abateri „deosebit de grave”. Trebuie observat faptul că, legiuitorul nu clarifică diferenţa dintre o abatere gravă şi una deosebit de gravă, context în care aplicarea dispoziţiilor legale va fi dominată de factorul subiectiv, conducând la o practică administrativă neunitară. Ceea ce un consiliu local va aprecia ca fiind „o abatere gravă”, poate fi considerată de un alt consiliu local ca fiind „o abatere deosebit de gravă”. De asemenea, aprecierea gravităţii unei anumite abateri disciplinare poate fi influenţată de apartenenţa politică a consilierului local în cauză şi de majoritatea care formează consiliul. Iată de ce, considerăm că dispoziţiile legii sunt lacunare, de natură a conduce la manifestarea arbitrariului în interpretarea şi aplicarea legii şi chiar la adoptarea unor hotărâri cu exces de putere, sub impulsul factorului politic. b) legiuitorul a utilizat o normă permisivă (consiliul local poate ... s.n.) în ceea ce priveşte aplicarea sancţiunii cu excluderea temporară de la lucrările consiliului şi/sau ale comisiilor de specialitate. În aceste condiţii, opinăm că puterea discreţionară a consiliilor locale se va manifesta pregnant, în funcţie de interesul factorului politic. Această practică ar fi păguboasă, de natură a perturba activitatea autorităţilor deliberative organizate la nivel local. În consecinţă, credem că legiuitorul trebuia să oblige consiliile locale să aprobe o astfel de sancţiune, ori de câte ori un consilier local săvârşeşte o abatere circumscrisă textului în cauză; c) legea consacră competenţa comisiilor de specialitate care au în obiectul lor de activitate domeniul juridic, să stabilească gravitatea abaterii, în termen de cel mult 10 zile de la sesizare. Or, atâta timp cât nuanţarea dintre o abatere gravă şi una deosebit de gravă nu este clarificată de legiuitor, este evident că diferitele comisii de specialitate vor face aplicarea legii în mod neunitar. d) excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate echivalează, în opinia noastră, cu o suspendare din funcţie, dispusă prin act administrativ de autoritate, adoptată în temeiul art. 57 alin. (2) şi art. 66 din Legea nr. 393/2004. O altă chestiune nelămurită, care va da naştere la controverse teoretice şi va genera o practică administrativă diferită este indusă de art. 66 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, conform căruia: „Pe perioada aplicării sancţiunii, consilierii în cauză sunt scoşi din cvorumul de lucru.” 225
Este cunoscut faptul că cvorumul reprezintă o condiţie pentru reunirea şi funcţionarea legală (valabilă) a oricărei autorităţi administrative cu componenţă colegială, care afectează legalitatea actului administrativ. Dar, pentru a fi adoptat legal, actul administrativ trebuie să îndeplinească şi condiţia de a fi adoptat cu majoritatea prevăzută de lege. Astfel, conform art. 45 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, anumite hotărâri se adoptă de consiliile locale cu votul a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în funcţie, sau, după caz, cu votul majorităţii consilierilor în funcţie. Faţă de redactarea art. 57 lit. e), coroborat cu art. 62 şi art. 63 din Legea nr.393/2004 ne exprimăm opinia potrivit căreia consilierul local sancţionat cu „excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate” este considerat a fi „consilier în funcţie”, şi trebuie luat în calcul la adoptarea hotărârilor reglementate de art. 46 alin.(2) şi alin. (3) din Legea nr.215/2001. Pe de altă parte însă, apreciem că excluderea de la şedinţele consiliului local şi cele ale comisiilor de specialitate, echivalează cu o reală suspendare din funcţia de consilier, pentru o perioadă de cel mult două luni. De lege ferenda, apreciem ca fiind necesară modificarea şi completarea Legii privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004 şi a Legii nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, în sensul că: • art. 57 lit. e) din Legea nr. 393/2004 să stipuleze sancţiunea suspendării din funcţie pentru cel mult două luni, în locul celei consacrate în textul actual; • să se completeze Legea nr. 215/2001 cu art. 591 prin care să se consacre suspendarea prin act administrativ din funcţia de consilier local. Aceste modificări şi completări ar realiza punerea în acord a stării de drept cu starea de fapt a unui consilier aflat într-o astfel de situaţie. 11. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale Fiecare unitate administrativ-teritorială şi subdiviziune administrativ-teritorială a municipiului Bucureşti are un secretar salarizat din bugetul local. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale este funcţionar public de conducere, care trebuie să aibă studii superioare juridice sau administrative, conform art. 83 alin.(1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, sub sancţiunea eliberării din funcţie.
226
De asemenea, secretarul nu poate fi soţ, soţie sau rudă de gradul întâi cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu preşedintele sau vicepreşedinţii consiliului judeţean, sub sancţiunea eliberării din funcţie. Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, încetarea raporturilor de serviciu şi regimul disciplinar al secretarului unităţii administrativ-teritoriale se fac în conformitate cu prevederile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare. Potrivit legii, secretarul se bucură de stabilitate în funcţie, conform legii. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale, îndeplineşte conform art. 117 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, următoarele atribuţii: a) avizează, pentru legalitate, dispoziţiile primarului şi ale preşedintelui consiliului judeţean, hotărârile consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean; b) participă la şedinţele consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean; c) asigură gestionarea procedurilor administrative privind relaţia dintre consiliul local şi primar, respectiv consiliul judeţean şi preşedintele acestuia, precum şi între aceştia şi prefect; d) organizează arhiva şi evidenţa statistică a hotărârilor consiliului local şi a dispoziţiilor primarului, respectiv a hotărârilor consiliului judeţean şi a dispoziţiilor preşedintelui consiliului judeţean; e) asigură transparenţa şi comunicarea către autorităţile, instituţiile publice şi persoanele interesate a actelor prevăzute la lit. a)*), în condiţiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public; f) asigură procedurile de convocare a consiliului local, respectiv a consiliului judeţean, şi efectuarea lucrărilor de secretariat, comunică ordinea de zi, întocmeşte procesul-verbal al şedinţelor consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean, şi redactează hotărârile consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean; g) pregăteşte lucrările supuse dezbaterii consiliului local, respectiv a consiliului judeţean, şi comisiilor de specialitate ale acestuia; h) alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări date de consiliul local, de primar, de consiliul judeţean sau de preşedintele consiliului judeţean, după caz. Trebuie să remarcăm că pentru prima dată după 1990, Legea organică a administraţiei publice locale goleşte de conţinut activitatea secretarului unităţii administrativ-teritoriale, în opinia noastră nejustificat. Astfel, Legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 diminuează competenţa 227
secretarului prin eliminarea atribuţiilor referitoare la coordonarea compartimentelor şi activităţilor cu caracter juridic, stare civilă, autoritate tutelară şi asistenţă socială etc. În opinia noastră, aceste modificări vor avea în timp efecte nefaste asupra administraţiei publice locale, înlocuind profesionalismul cu influenţa arbitrară a factorului politic. 12. Administratorul public Cu caracter de noutate şi nespecific pentru administraţia publică locală românească, Legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi completarea Legii organice a administraţiei publice locale nr. 215/2001 prevede, prin normă permisivă, posibilitatea înfiinţării funcţiei de administrator public. Potrivit art. 112 alin.1 din Legea nr. 215/2001 legea administraţiei publice locale: „La nivelul comunelor şi oraşelor, primarul poate propune consiliului local înfiinţarea funcţiei de administrator public, în limita numărului maxim de posturi aprobate.” Aşadar, legiuitorul lasă primarului libertatea de a propune sau nu consiliului local înfiinţarea funcţiei de administrator public. Numirea şi eliberarea din funcţie a administratorului public se fac de către primar, pe baza unor criterii aprobate de consiliul local. Pe baza unui contract de management, încheiat cu primarul, administratorul public poate îndeplini atribuţii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes local. În acelaşi timp, administratorul public poate îndeplini şi funcţia de ordonator principal de credite, evident în ipoteza în care primarul îi deleagă această calitate. În final, ne exprimăm opinia în sensul că norma legislativă privind înfiinţarea funcţiei de administrator public îşi va dovedi în timp ineficienţa. Pe de altă parte, nu vedem viabilă coexistenţa funcţiilor de administrator public şi cea de viceprimar, atâta timp cât nici una dintre ele nu au stabilite atribuţii prin lege, ci, doar prin delegare, atribuţii conferite de lege primarului.
228
Capitolul VI PRIMARUL
1. Alegerea şi statutul primarului Fiecare comună, oraş, municipiu şi sector al municipiului Bucureşti au câte un primar, iar municipiul Bucureşti are un primar general. Primarii sunt autorităţi executive prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe, astfel cum rezultă din art. 23 alin. (1) al Legii organice a administraţiei publice locale nr. 215/2001. Atât Constituţia precum şi Legea nr. 215/2001 prevăd faptul că primarii, în calitate de autorităţi executive prin care se realizează autonomia locală şi se rezolvă treburile publice din comune şi oraşe, se aleg în condiţiile legii. Alegerea primarilor este reglementată de Legea nr. 67/2004 – privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, ale cărei dispoziţii le-am analizat atunci când ne-am referit la alegerea consiliului local. Precizăm că dispoziţiile legale relevate în capitolul anterior în ceea ce priveşte dreptul de a alege şi de a fi ales, organizarea circumscripţiilor electorale, a secţiilor de votare, a birourilor electorale de circumscripţie şi ale secţiilor de votare, întocmirea listelor electorale etc. sunt aplicabile şi în cazul alegerii primarilor, cu unele diferenţe, pe care le vom analiza în continuare. În primul rând, primarii comunelor, oraşelor, municipiilor şi ai sectoarelor municipiului Bucureşti se aleg pe circumscripţii electorale, prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, prin scrutin uninominal, conform art. 1 alin. (4) din Legea nr. 67/2004 şi nu a scrutinului de listă precum în cazul alegerii consiliilor locale şi judeţene. Acelaşi principiu se aplică şi la alegerea primarului general al municipiului Bucureşti. În al doilea rând, în situaţiile în care un candidat la funcţia de primar este independent (cu alte cuvinte, nu face parte dintr-un partid politic, alianţa politică sau electorală - care să-l propună candidat), el trebuie să fie susţinut de cel puţin 2% din numărul total de alegători înscrişi în liste electorale permanente din circumscripţia pentru care candidează. Numărul susţinătorilor nu poate fi mai mic de 200 în cazul comunelor, de 300 în cazul oraşelor, 1000 în cazul municipiilor şi sectoarelor municipiului Bucureşti şi 5000 în cazul municipiului Bucureşti, conform art. 44 alin. (2) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale. 229
În al treilea rând, modelul buletinului de vot pentru alegerea primarului este diferit de cel utilizat pentru alegerea consiliului local, consiliului judeţean, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti, consecinţă firească a faptului că primarul se alege prin scrutin uninominal. Astfel, pentru alegerea primarului se va imprima în patrulaterele buletinului de vot pe lângă denumirea partidului politic, alianţei politice, alianţei electorale sau a organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care participă la alegeri ori, după caz, menţiunea „Candidat independent” (în unghiul din partea stângă sus) şi a semnului electoral (în unghiul din partea dreaptă sus), numele şi prenumele candidatului. În al patrulea rând, dacă alegerea primarului se desfăşoară concomitent cu alegerea consiliului local şi a consiliului judeţean, rezultatul votării se va consemna în documente distincte şi anume: tabele şi proceseverbale întocmite de birourile electorale ale secţiilor de votare şi respectiv de birourile electorale ale circumscripţiilor comunale, orăşeneşti, municipale, ale sectoarelor municipiului Bucureşti şi ale circumscripţiilor judeţeane, respectiv a municipiului Bucureşti, conform art. 85 alin. (4), art. 86 alin. (1) şi art. 95 din lege. În al cincilea rând, pentru alegerea primarilor la fel ca şi pentru alegerea consilierilor locali, alegerile sunt valabile indiferent de numărul alegătorilor care au participat la vot, conform art. 91 din Legea nr.67/2004. Este declarat primar candidatul care a întrunit majoritatea voturilor valabil exprimate. Dacă nici unul dintre candidaţi nu a obţinut majoritatea voturilor valabil exprimate, fapt consemnat în procesul-verbal încheiat de biroul electoral de circumscripţie, se organizează al doilea tur de scrutin. Un al doilea tur de scrutin se organizează şi în caz de balotaj între mai mulţi candidaţi la funcţia de primar. La al doilea tur de scrutin participă numai candidaţii aflaţi în situaţie de balotaj, evident dacă aceştia ocupă primele două locuri la egalitate de voturi valabil exprimate. Al doilea tur de scrutin se desfăşoară la două săptămâni de la primul tur. În al doilea tur de scrutin este declarat ales primar candidatul care a obţinut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate, conform art. 93 alin. (7) din Legea nr. 67/2004. Validarea alegerii primarului se face de către judecătoria în a cărei rază teritorială de competenţă se află comuna, oraşul sau subdiviziunea administrativ-teritorială, de către un judecător desemnat de preşedintele judecătoriei, conform art. 63 alin. (1) coroborat cu art. 30 al Legii nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată. 230
Validarea alegerii primarului general al municipiului Bucureşti se face de către preşedintele Tribunalului Bucureşti. Invalidarea alegerii primarului se poate face numai în cazurile prevăzute de art. 30 alin. (5) al Legii nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată, respectiv: a) dacă se constată încălcarea condiţiilor de eligibilitate; b) dacă alegerea primarului s-a făcut prin fraudă electorală constatată de Biroul Electoral Central, sau prin orice altă încălcare a Legii nr. 67/2004 privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale. Rezultatul validării sau al invalidării alegerii primarului se aduce la cunoştinţa prefectului şi se prezintă în şedinţa de constituire a consiliului local sau, după caz, într-o şedinţă extraordinară, de către un judecător desemnat de preşedintele judecătoriei, conform art. 64 alin. (3) al Legii nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale. În caz de invalidare a mandatului primarului, se organizează alegeri în termen de cel mult 90 de zile de la data invalidării sau, după caz, de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti, în condiţiile legii privind alegerile locale. După parcurgerea acestor etape, următorul act obligatoriu constă din depunerea jurământului prevăzut în art. 32 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, în faţa consiliului local, deci a autorităţii administraţiei publice deliberative, nou aleasă. Primarul care refuză să depună jurământul este considerat demisionat de drept. 1.1. Mandatul primarului Mandatul primarului este de 4 ani şi se exercită de la depunerea jurământului, până la depunerea jurământului de către primarul nou ales. După depunerea jurământului în cadrul unei ceremonii publice, primarului i se înmânează legitimaţia, care va fi semnată de preşedintele de şedinţă, un semn distinctiv al calităţii de primar, pe care acesta are dreptul să îl poarte, potrivit legii, pe întreaga durată a mandatului, precum şi eşarfa în culorile drapelului naţional al României, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 14 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare. Primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică, conform art. 61 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale, coroborat cu art. 4 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali. El este şeful administraţiei publice locale şi al aparatului propriu de specialitate 231
al autorităţilor administraţiei publice locale, pe care îl conduce şi îl controlează. Primarul răspunde de buna funcţionare a administraţiei publice locale, în condiţiile legii. În acelaşi timp, primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau străine, precum şi în justiţie. Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege organică, pe timp de război sau catastrofă. 1.2. Conflictul de interese Spre deosebire de condiţiile de eligibilitate ce se cer a fi întrunite la depunerea candidaturilor pentru funcţia de primar, atât conflictul de interese precum şi starea de incompatibilitate intervin numai după validarea mandatului de primar. Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.1 Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi a funcţiilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public. Conform art. 76 alin. (1) din Secţiunea a III-a, Capitolul II, Titlul IV, Cartea I-a a Legii nr. 161/2003: „Primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său sau pentru rudele sale de gradul I.” Din analiza textului citat, desprindem două concluzii şi anume: a) Se instituie în sarcina primarilor obligaţia de „a nu face”, de a se abţine de la emiterea unui act administrativ, încheierea unui act juridic de altă natură şi, am completa noi, de la orice măsură administrativă care ar fi de natură să-i producă un folos material personal, soţului său ori rudelor de gradul I; b) Constatăm, alături de alţi autori2, o redactare deficitară a textului. Astfel, în ideea de a reglementa prin enunţ exhaustiv, legiuitorul utilizează atât noţiunea de act administrativ, precum şi pe cea de 1
A se vedea art. 70, Secţiunea I-a, Capitolul II, Titlul IV, Cartea I-a, Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţii publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 279 din 21 aprilie 2003 2 Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 181 232
dispoziţie care, potrivit legii este actul administrativ tipic emis de primar. În opinia noastră, textul trebuia să interzică primarului emiterea unui act administrativ (dispoziţie, autorizaţie etc.), sau a oricărei operaţiuni administrative (aviz, adeverinţă, certificat etc.), precum şi încheierea unor acte juridice de natură a-i produce un folos material, în timpul exercitării funcţiei. În alineatul 2 al aceluiaşi articol, legiuitorul stabileşte sancţiunea pentru actele administrative sau actele juridice încheiate cu încălcarea obligaţiilor stabilite în alin. (1), aceasta fiind nulitatea absolută. Dacă în urma controlului asupra legalităţii actelor juridice încheiate sau emise de persoanele prevăzute la alin. (1) rezultă că alesul local în cauză a realizat foloase materiale, prefectul dispune, după caz, sesizarea organelor de urmărire penală competente, sau a comisiilor competente de cercetare a averii, constituite potrivit Legii nr. 115/1996 pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici.1 Sesizarea prefectului poate fi făcută de orice persoană interesată. Potrivit art. 78 din Secţiunea a III-a, Titlul IV, Cartea I-a a Legii nr. 161/2003 orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim ca urmare a existenţei unui conflict de interese, se poate adresa instanţei de judecată competente, potrivit legii, în funcţie de natura actului emis sau încheiat. 1.3. Incompatibilităţi Incompatibilităţile privind aleşii locali sunt reglementate în Secţiunea a IV-a, Capitolul III, Titlul IV, Cartea I-a din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afraceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare. Conform art. 87 alin. (1) din Legea nr. 161/2003: „Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu: a) funcţia de consilier local; b) funcţia de prefect sau subprefect; c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă, indiferent de durata acestuia; d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru în consiliul de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partera I-a, nr. din 1996, cu modificările şi completările ulterioare 233
societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice; e) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţilor la o societate comercială; f) funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăţi comerciale de interes naţional; g) calitatea de comerciant persoană fizică; h) calitatea de membru al unui grup de interes economic; i) calitatea de deputat sau senator; j) funcţia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat sau o altă funcţie asimilată acestora; k) orice alte funcţii publice sau activităţi remunerate, în ţară sau în străinătate, cu excepţia funcţiei de cadru didactic sau funcţiilor în cadrul unor asociaţii, fundaţii sau alte organizaţii neguvernamentale.” De asemenea, primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti nu pot deţine, pe durata exercitării mandatului, funcţia de consilier judeţean. Singura excepţie, este prevăzută de alin. (3) al art. 87 din lege, potrivit căruia primarii şi viceprimarii pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice. Trebuie relevat faptul că incompatibilităţile instituite de actuala reglementare sunt mai numeroase faţă de cele din vechea reglementare, respectiv de art. 62 din Legea nr. 215/2001, în prezent abrogat. Opţiunea titularului funcţiei de primar pentru una dintre funcţiile incompatibile, autoritatea competentă să constate starea de incompatibilitate, procedura şi consecinţele faptului de a nu renunţa la una dintre cele două funcţii incompatibile au fost abordate în capitolul afectat consilierilor locali, fiind aplicabile şi în cazul primarilor, conform art. 91 din Legea nr. 161/2003. În sfârşit, menţionăm că în cazul primarilor este posibilă şi starea de incompatibilitate reglementată de art. 95 din legea nr. 161/2003, Cartea I-a, Titlul IV, secţiunea a IV-a, conform căruia: „(1) Nu sunt permise raporturile ierarhice directe în cazul în cazul în care funcţionarii publici respectivi sunt soţi sau rude de gradul I.” Aceste dispoziţii se aplică şi în cazul în care şeful ierarhic direct are calitatea de demnitar, ipoteză posibilă pentru primarii în funcţie. 234
Persoanele care se află în una dintre situaţiile menţionate trebuie să opteze, în termen de 60 de zile, pentru încetarea raporturilor ierarhice directe sau renunţarea la calitatea de demnitar, conform art. 95 alin. (3) din lege. 1.4. Încetarea şi suspendarea mandatului de primar Dispoziţii cu privire la încetarea şi respectiv suspendarea mandatului de primar regăsim în Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi în Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali. Potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, mandatul de primar încetează de drept înainte de termen în următoarele situaţii: a) demisie; b) incompatibilitate; c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativteritorială; d) condamnarea prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă la o pedeapsă privativă de libertate; e) punerea sub interdicţie judecătorească pentru debilitate sau alienare mintală; f) pierderea drepturilor electorale; g) deces. Pe de altă parte, art. 69 alin.2 din Legea nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, introduce încă două situaţii care conduc la încetarea de drept a mandatului de primar şi anume: a) dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării funcţiei datorită unei boli grave, certificate, care nu permite desfăşurarea activităţii în bune condiţii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic; b) dacă acesta nu îşi exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv. În toate situaţiile precizate, care antrenează încetarea înainte de termen a mandatului de primar, cu excepţia demisiei, prefectul va emite un ordin prin care ia act de încetarea mandatului primarului şi declară vacantă funcţia acestuia, urmând a avea loc procedura de alegere a noului primar. Ordinul prefectului se va fundamenta în mod obligatoriu pe un referat semnat de secretarul comunei sau oraşului, precum şi pe actele care atestă motivul legal de încetare a mandatului, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali. Primarul poate demisiona din funcţie, prin act de voinţă unilateral, având obligaţia de a comunica în scris decizia sa consiliului local şi prefectului. La prima şedinţă a consiliului, preşedintele de şedinţă ia act de 235
această situaţie, care se va consemna în procesul-verbal de şedinţă, în temeiul art. 17 din Legea nr. 393/2004. Prefectul va lua act prin ordin de demisia primarului. Ordinul prefectului, împreună cu un extras din procesul-verbal al şedinţei consiliului local, se va înainta Ministerului Administraţiei şi Internelor, care va propune Guvernului stabilirea datei pentru alegerea unui nou primar1. Se impune aici precizarea că deşi mandatul primarului este de patru ani, în situaţiile când mandatul încetează înainte de termen ca urmare a demisiei, decesului, demiterii etc., mandatul primarilor aleşi în astfel de situaţii (deci în cursul unei legislaturi) va fi mai scurt, art. 26 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 prevăzând că noii primari vor încheia mandatul predecesorilor. Mandatul primarului poate înceta, de asemenea, înainte de termen, ca urmare a rezultatului unui referendum local, organizat în condiţiile prevăzute de lege. Iniţiativa unui astfel de referendum o pot avea cel puţin 25% dintre locuitorii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială, condiţie ce trebuie îndeplinită în fiecare localitate componentă a comunei sau oraşului. Cererea se adresează de către cetăţeni prefectului, legea stabilind în mod restrictiv cauzele care pot conduce la organizarea referendumului şi anume: a) nesocotirea de către primar a intereselor generale ale colectivităţii locale; b) neexercitarea atribuţiilor legale ce revin primarului, inclusiv cele pe care le exercită în calitate de reprezentant al statului.2 După primirea cererii, prefectul este obligat să analizeze temeinicia motivelor invocate, a condiţiilor prevăzute în art. 73 din Legea nr. 215/2001, inclusiv a veridicităţii şi autenticităţii semnăturilor, în termen de 30 de zile. După verificare, prefectul va transmite Guvernului, prin Ministerul Administraţiei şi Internelor, o propunere motivată de organizare a referendumului. Guvernul se va pronunţa prin hotărâre în 60 de zile de la solicitarea prefectului, pe baza avizului emis de Ministerul Administraţiei şi Internelor. Referendumul este valabil dacă se prezintă la urne cel puţin jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot. Mandatul primarului încetează înainte de termen numai dacă se pronunţă în acest sens cel puţin jumătate plus unu din numărul total al cetăţenilor cu drept de vot. În acelaşi context, relevăm că art. 70 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali stabileşte că „Primarii pot fi revocaţi din funcţie în 1
Vezi art. 17 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali A se vedea art. 73 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare 236 2
urma unui referendum, în condiţiile şi cazurile stabilite prin Legea nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată” Se poate observa că în Statutul aleşilor locali legiuitorul utilizează noţiunea de „revocare” din funcţia de primar, instituţie utilizată mai ales în cazul funcţiilor publice ocupate prin numire şi nu a celor ocupate prin alegere. În acelaşi timp, având în vedere că textul art. 73 din Legea nr. 393/2004 conţine o „normă de trimitere”, apreciem că se impune punerea sa în acord cu norma din legea organică a administraţiei publice, în drept fiind vorba despre încetarea mandatului înainte de termen şi nu de revocare. Dacă situaţiile analizate şi prevăzute de art. 69 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale, determină încetarea definitivă şi înainte de termen a mandatului primarului, aceeaşi lege prevede şi suspendarea de drept a mandatului, cu alte cuvinte o întrerupere temporară în exercitarea mandatului. Reglementând această materie, art. 71 din Legea nr. 215/2001- legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată, prevede că: „(1) Mandatul primarului se suspendă de drept prin ordin al prefectului numai în cazul în care acesta a fost arestat preventiv. Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către parchet sau de instanţa de judecată prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului.” Legea obligă pe prefect să comunice de îndată primarului ordinul de suspendare. Dacă primarul suspendat din funcţie a fost găsit nevinovat, îşi va relua funcţia având şi dreptul la plata drepturilor salariale corespunzătoare perioadei în care a fost suspendat. În caz de vacanţă a funcţiei de primar, precum şi în cazul suspendării din funcţie a acestuia, atribuţiile sale vor fi exercitate, de drept, de către viceprimar, până la validarea mandatului noului primar sau, după caz, până la încetarea suspendării. În cazul unităţilor administrativ-teritoriale cu doi sau patru viceprimari, atribuţiile primarului se exercită de către viceprimarul desemnat de consiliul local, cu votul secret a jumătate plus unu din numărul consilierilor în funcţie.1 Dacă sunt suspendaţi din funcţie, în acelaşi timp, atât primarul cât şi viceprimarul, consiliul local va desemna un consilier care va îndeplini atât atribuţiile primarului cât şi ale viceprimarului, până la încetarea suspendării, iar în situaţia în care ambele funcţii au devenit vacante - în acelaşi timp consiliul local va alege un nou viceprimar. În conformitate cu textul art. 64 alin. (1) din legea organică a administraţiei publice locale, în exercitarea atribuţiilor de autoritate tutelară şi de ofiţer de stare civilă, a sarcinilor ce-i revin din actele normative privitoare la recensământ, organizarea şi desfăşurarea alegerilor, protecţie 1
A se vedea art. 82 din Legea nr. 215/2001 237
civilă precum şi a altor atribuţii stabilite prin lege, primarul acţionează şi ca reprezentant al statului în comuna sau oraşul în care a fost ales. În această calitate, primarul poate solicita prin intermediul prefectului, sprijinul şefilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale organizate în unităţile administrativ-teritoriale, dacă sarcinile ce îi revin nu pot fi îndeplinite prin aparatul propriu de specialitate. Primarii şi primarul general al municipiului Bucureşti sunt şefii administraţiei publice locale şi răspund în faţa consiliului de buna funcţionare a acesteia. În această calitate, primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu persoanele fizice sau juridice din ţară şi din străinătate, precum şi în justiţie. Semnul distinctiv al primarului este o eşarfă tricoloră, purtarea acesteia fiind obligatorie la Ziua Naţională a României, solemnităţi, recepţii, ceremonii publice şi la celebrarea căsătoriilor, conform art. 62 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 215/2001, coroborate cu art. 14 alin. (4) din Legea nr. 393/2004. Conform art. 14 alin. (5) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, legitimaţia şi însemnul de primar se pot păstra după încetarea mandatului, cu titlu evocativ. 2. Atribuţiile primarului Principalele atribuţii ale primarului sunt prevăzute în art. 63 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare. În legătură cu materia analizată considerăm că se cuvin două observaţii, după cum urmează: a) Prin Legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi completarea Legii organice a administraţiei publice locale nr. 215/2001, legiuitorul a urmărit în mod indubitabil consolidarea statutului primarului în raporturile sale cu consiliul local, printre altele şi prin preluarea unor atribuţii conferite de reglementările anterioare consiliilor locale. Un astfel de exemplu îl regăsim în art. 63 alin.5 lit. e al legii organice, conform căruia primarul „numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum şi pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor de interes local.” b) În premieră pentru legea organică a administraţiei publice locale, în diferitele sale variante postrevoluţionare, Legea nr. 286/2006 pentru 238
modificarea şi completarea Legii nr. 215/2001 grupează după un număr de 5 criterii principalele atribuţii conferite de lege primarului. În opinia noastră, legiuitorul în mod cu totul atipic şi, probabil din exces de zel, a reglementat prin normă juridică ceea ce, în mod firesc, era o chestiune de doctrină. Paradoxal, această chestiune este de natură a crea probleme administraţiei publice şi nu de a facilita activitatea administrativă. Faţă de cele ce preced, vom prezenta principalele atribuţii conferite prin art. 63 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 primarului, grupate după criteriile utilizate de legiuitor. 1) Atribuţiile exercitate în calitate de reprezentant al statului, sunt următoarele: • îndeplineşte funcţia de ofiţer de stare civilă şi autoritate tutelară şi asigură funcţionarea serviciilor publice locale de profil; • atribuţii privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor, referendumului şi recensământului; • alte atribuţii prevăzute expres de lege. 2) Atribuţiile referitoare la relaţia cu consiliul local sunt următoarele: • prezintă consiliului local, în primul trimestru, un raport anual privind starea economică, socială şi de mediu a unităţii administrativ-teritoriale; • prezintă, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte şi informări; • elaborează proiectele de strategii privind starea economică, socială şi de mediu a unităţii administrativ-teritoriale şi le supune aprobării consiliului local. 3) Atribuţiile referitoare la bugetul local sunt următoarele: • exercită funcţia de ordonator principal de credite; • întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului local; • iniţiază, în condiţiile legii, negocieri pentru contractarea de împrumuturi şi emiterea de titluri de valoare în numele unităţii administrativ-teritoriale; • verifică, prin compartimentele de specialitate, corecta înregistrare fiscală a contribuabililor la organul fiscal teritorial, atât a sediului social principal, cât şi a sediului secundar. 4) Atribuţiile privind serviciile publice asigurate cetăţenilor sunt următoarele: 239
•
coordonează realizarea serviciilor publice de interes local, prestate prin intermediul aparatului de specialitate sau prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local; • ia măsuri pentru prevenirea şi, după caz, gestionarea situaţiilor de urgenţă; • ia măsuri pentru organizarea executării şi executarea în concret a activităţilor din domeniile prevăzute la art. 36 alin. (6) lit. a) – d); • ia măsuri pentru asigurarea inventarierii, evidenţei statistice, inspecţiei şi controlului efectuării serviciilor publice de interes local prevăzute la art. 36 alin. (6) lit. a) – d), precum şi a bunurilor din patrimoniul public şi privat al unităţii administrativ-teritoriale; • numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum şi pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de interes local; Numirea conducătorilor instituţiilor şi serviciilor publice de interes local se face pe baza concursului organizat potrivit procedurilor şi criteriilor aprobate de consiliul local, la propunerea primarului, în condiţiile legii. Numirea se face prin dispoziţia primarului, având anexat contractul de management; • asigură elaborarea planurilor urbanistice prevăzute de lege, le supune aprobării consiliului local şi acţionează pentru respectarea prevederilor acestora; • emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin lege şi alte acte normative; • asigură realizarea lucrărilor şi ia măsurile necesare conformării cu prevederile angajamentelor asumate în procesul de integrare europeană în domeniul protecţiei mediului şi gospodăririi apelor pentru serviciile furnizate cetăţenilor. 5) Alte atribuţii stabilite prin lege. În legătură cu această categorie de atribuţii facem precizarea că legiuitorul a utilizat noţiunea de lege în sens larg, incluzând atât actul juridic al Parlamentului precum şi actele administrative emise de Guvern (ordonanţe şi hotărâri) ori ale miniştrilor şi ale altor conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale. Redăm mai jos câteva exemple, după cum urmează: 240
1) Conform art. 12 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, cu modificările şi completările ulterioare, primarul conduce comisia locală pentru reconstituirea sau constituirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor agricole. 2) Prin dispoziţie emisă de primar în temeiul art.6 din Legea nr. 396/2006 privind acordarea unui sprijin financiar la constituirea familiei,1 se stabileşte dreptul familiilor care fac obiectul legii. 3) Primarii au obligaţia de a stabili locurile speciale pentru afişajul electoral, conform art. 72 alin.1 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale etc.
3. Actele primarului În exercitarea atribuţiilor sale, primarul emite conform art. 68 alin.1 al Legii nr. 215/2001, republicată, dispoziţii cu caracter normativ sau individual, care devin executorii după ce sunt aduse la cunoştinţa publică, sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate. Aducerea la cunoştinţă publică a dispoziţiilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect, conform art. 49 alin.2 coroborat cu art. 68 alin.2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001. În acelaşi timp, relevăm faptul că majoritatea dispoziţiilor emise de primar au un caracter individual adresându-se unei sau unor persoane predeterminate (încadrarea în muncă, sancţionarea personalului, numirea şi eliberarea din funcţie etc.). Fiind emise de o autoritate a administraţiei publice locale, şi în acelaşi timp manifestări unilaterale de voinţă, dispoziţiile primarului sunt acte administrative de autoritate. Controlul legalităţii dispoziţiilor primarului se exercită de către prefect potrivit dispoziţiilor art. 123 alin. (5) din Constituţia României, republicată, coroborate cu cele ale art. 24 din Legea nr. 340/2004 – legea privind prefectul şi instituţia prefectului2. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale are obligaţia de a contrasemna dispoziţiile primarului şi implicit, de a refuza contrasemnarea acestora dacă le consideră a fi nelegale. Secretarul va trebui, în caz de refuz, să prezinte primarului în scris opinia sa motivată şi să comunice de îndată prefectului dispoziţia în cauză, sau cel mai târziu în 3 zile de la data emiterii.3 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 892 din 2 noiembrie 2006 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu modificările şi completările ulterioare 3 A se vedea art. 71, art. 48, art. 49 şi art. 50 din Legea nr. 215/2001 241 2
4. Drepturile şi obligaţiile primarului Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali constituie cadrul general de reglementare a drepturilor şi obligaţiilor pentru aleşii locali în general, implicit pentru primari. Principalele drepturi conferite de lege primarilor pe timpul exercitării mandatului sunt următoarele: a) contractul de muncă sau actul de numire a acestora în cadrul unei instituţii ori autorităţi publice, regii autonome sau la o societate comercială cu capital integral de stat ori majoritar de stat sau ale unităţilor administrativ-teritoriale se suspendă. Pe aceste funcţii pot fi angajate sau numite alte persoane numai pe durată determinată; b) la încetarea mandatului de primar persoana în cauză îşi va relua activitatea în executarea aceloraşi contracte de muncă sau a actului de numire. Timp de 2 ani de la data încetării mandatului, persoanelor care au îndeplinit funcţia de primar nu li se poate modifica sau desface contractul de muncă şi nici nu pot fi eliberate din funcţie pentru motive ce nu le sunt imputabile. c) la încetarea mandatului, primarii care îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege pentru pensionare sau sunt pensionari, beneficiază, la cerere, de calcularea sau, după caz, de recalcularea pensiei, luându-se în calcul şi indemnizaţiile lunare primite, în condiţiile legii; d) are dreptul de a iniţia proiecte de hotărâri pe care le supune dezbaterii şi aprobării consiliilor locale, precum şi dreptul de a emite dispoziţii; e) dreptul la indemnizaţie lunară, stabilită potrivit legii; f) dreptul la decontarea cheltuielilor legate de exercitarea mandatului; g) dreptul la concedii de odihnă, concedii medicale, concedii fără plată, precum şi dreptul la concedii plătite în cazul unor evenimente deosebite, potrivit legii; h) durata mandatului constituie vechime în muncă şi în specialitate şi se ia în calcul la promovarea şi la acordarea tuturor drepturilor băneşti rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea şi recalcularea pensiei; i) plata cursurilor de pregătire, formare şi perfecţionare profesională organizate de instituţii specializate, în decursul mandatului etc. Principalele obligaţii ce revin primarilor, potrivit legii, sunt: 242
a) să exercite funcţia cu bună-credinţă şi fidelitate faţă de ţară şi de colectivitatea locală care i-a ales; b) să respecte Constituţia, legile ţării şi celelalte acte normative cu forţă juridică superioară; c) să organizeze şi să pună în executare hotărârile consiliului local; d) să manifeste probitate şi discreţie profesională, cinste şi corectitudine în exercitarea mandatului; e) să se abţină de la a emite acte administrative sau de a lua alte măsuri în situaţiile în care se află în conflict de interese, ori de câte ori interesele personale contravin interesului general; f) să organizeze periodic audienţe şi întâlniri cu cetăţenii, să prezinte anual consiliului local o informare cu privire la situaţia administraţiei locale; g) să depună declaraţia de avere, în condiţiile legii etc. 5. Răspunderea primarului În doctrina de specialitate se apreciază că răspunderea primarului poate avea o natură juridică şi una politică1. Suportul legal al antrenării răspunderii primarului îl regăsim în art. 128 din Legea nr. 215/2001 care prevede că primarii, viceprimarii, primarul general al municipiului Bucureşti răspund, după caz, administrativ, civil, contravenţional sau penal pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin. Cu alte cuvinte, pentru exercitarea necorespunzătoare a atribuţiilor ce-i revin, primarul va răspunde potrivit legii2. Regimul juridic al răspunderii primarului este reglementat, cu precădere, de Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi de Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali din care se desprind următoarele principii:3 a) în exercitarea mandatului, primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică şi se află în serviciul colectivităţii locale care l-a ales; b) pe timpul mandatului primarul este ocrotit de lege şi se bucură inclusiv de protecţia prevăzută de legea penală; c) primarul nu poate fi tras la răspundere juridică pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului;4
1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 509 A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. I, 2002, p. 252 3 A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag.389-390 4 A se vedea art.3 alin.2, art.4, art.20-23 din Legea nr. 343/2004 privind Statutul aleşilor locali 243 2
d) pentru exercitarea necorespunzătoare a atribuţiilor ce le revin, primarul răspunde, după caz, contravenţional, administrativ, civil sau penal, în condiţiile legii.5 În ceea ce priveşte răspunderea contravenţională a primarului, trebuie să observăm că în premieră pentru legile organice ale administraţiei publice locale de după 1990, Legea nr. 286/2006 introduce un capitol nou intitulat „Contravenţii şi sancţiuni”. Aşadar, conform art. 118 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată: „(1) Constituie contravenţii şi se sancţionează cu amendă de la 1.000 lei la 5.000 lei următoarele fapte: a) nepunerea în aplicare, cu rea-credinţă, a hotărârilor consiliului local de către primar; c) neprezentarea în termenul prevăzut de Legea finanţelor publice locale a proiectului bugetului unităţii administrativ-teritoriale de către primar, din culpă; d) neprezentarea de către primar a rapoartelor prevăzute de lege, din culpă ...; e) neluarea măsurilor necesare, stabilite de lege, de către primar în calitate de reprezentant al statului în unităţile administrativteritoriale. (2) Constatarea contravenţiilor şi aplicarea amenzilor se fac de către prefect, în calitate de autoritate publică, reprezentant al Guvernului pe plan local.” Având în vedere că potrivit alineatului 3 al aceluiaşi articol, dispoziţiile menţionate se completează în mod corespunzător cu cele ale Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că împotriva procesuluiverbal de constatare a contravenţiei şi aplicarea amenzii primarul poate formula plângere la judecătorie. În cazul în care primarul este nemulţumit de soluţia instanţei de fond, primarul poate formula recurs la secţia de contencios administrativ a tribunalului competent. Aşadar, litigiile generate de răspunderea contravenţională a primarilor sunt supuse unui dublu grad de jurisdicţie, fondul şi recursul. În legătură cu răspunderea administrativă ca formă a răspunderii juridice pe care o tratăm în ultimul capitol al prezentei lucrări, considerăm aici, ca fiind necesare următoarele consideraţii: 5
A se vedea art.154 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare 244
a) răspunderea administrativă este antrenată ori de câte ori este săvârşită o faptă ilicită, denumită abatere administrativă; b) abaterea administrativă este percepută în doctrină într-un dublu sens, după cum urmează: • în sens larg, prin abatere administrativă se înţelege orice încălcare a normelor de drept administrativ; • în sens restrâns, prin abatere administrativă se înţelege numai acea faptă administrativă ilicită care constituie contravenţie; c) doctrina de drept administrativ consacră trei forme ale răspunderii administrative şi anume: răspunderea administrativ-disciplinară, răspunderea administrativ-contravenţională şi răspunderea administrativpatrimonială. În acest context, apreciem că formularea din art.154 alin.1 al Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 cu privire la răspunderea primarilor este eronată. De lege ferenda, considerăm că se impune modificarea acestuia, în sensul de a consacra în sarcina primarilor răspunderea administrativă, civilă şi penală, după caz, în funcţie de natura şi gravitatea faptelor ilicite săvârşite în exercitarea mandatului. Aşa cum am relevat deja, răspunderea administrativă îmbracă trei forme, respectiv: răspunderea administrativ-contravenţională pe care am abordat-o deja, răspunderea administrativ-disciplinară şi răspunderea administrativ-patrimonială, la care ne vom referi în cele ce urmează. În ceea ce priveşte răspunderea administrativ-disciplinară, este evident că poate fi antrenată ca urmare a unor abateri disciplinare. Apreciem că potrivit dispoziţiilor art. 69 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, primarul ar putea săvârşi următoarele abateri disciplinare: a) neexercitarea mandatului timp de 45 de zile consecutiv, în mod nejustificat; b) nesocotirea intereselor generale ale colectivităţii locale; c) neexercitarea atribuţiilor ce îi revin, inclusiv cele pe care le exercită în calitate de reprezentant al statului. Săvârşirea acestor fapte care constituie abateri disciplinare specifice pentru primar, au drept consecinţă încetarea de drept a mandatului ori suspendarea din funcţie a acestuia, ca sancţiuni administrativ-disciplinare specifice pentru primari. În astfel de situaţii prefectul, prin ordin, ia act de încetarea respectiv. Suspendarea de drept a mandatului de primar. În sfârşit, opinăm că răspunderea administrativ-patrimonială a primarului se fundamentează pe art. 52 din Constituţia României, republicată şi Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. 245
Cu alte cuvinte, această formă a răspunderii va fi antrenată ori de câte ori o persoană va fi lezată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ ilegal emis de primar sau, prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri adresate primarului. În ceea ce priveşte răspunderea civilă menţionăm că este o formă de răspundere mai severă decât răspunderea patrimonială, în sensul că presupune atât repararea pagubei precum şi beneficiul nerealizat. Deşi legea nu prevede în mod expres ipotezele în care poate interveni, apreciem că răspunderea civilă a primarilor poate fi antrenată în următoarele ipoteze: a) pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului unităţii administrativ –teritoriale pe care o reprezintă; b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor încasate necuvenit; c) pentru daunele plătite de autoritate, în calitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile. Evident că răspunderea primarului va fi antrenată numai dacă se reunesc cele trei elemente, respectiv: vinovăţie, faptă ilicită şi prejudiciu. În sfârşit, răspunderea penală este cea mai gravă formă a răspunderii primarului şi intervine numai atunci când primarul săvârşeşte o infracţiune în exercitarea atribuţiilor ce îi revin. 6. Aparatul de specialitate al primarului Pentru îndeplinirea atribuţiilor prevăzute de lege, atât consiliul local, precum şi primarul au nevoie de un personal specializat şi competent, denumit „aparatul de specialitate al primarului”. Conform art. 36 alin. (3) lit. b din Legea nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, la propunerea primarului, consiliul local aprobă, în condiţiile legii, înfiinţarea, organizarea şi statul de funcţii ale aparatului de specialitate al primarului. Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului din aparatul propriu de specialitate al primarului se fac de către primar, conform legii. În componenţa aparatului propriu al primarului se regăsesc două categorii de personal şi anume: a) funcţionari publici, persoane care exercită o funcţie publică; b) personal contractual, care desfăşoară activităţi de secretariat, administrative, protocol, gospodărire, întreţinere-reparaţii şi de deservire, precum şi alte categorii de personal care nu exercită prerogative de putere publică. 246
După numirea în funcţie, între primar şi funcţionarii publici iau naştere raporturi de serviciu, guvernate de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare. Pe de altă parte, între primar şi personalul contractual se nasc raporturi de muncă, guvernate de dispoziţiile Codului Muncii. Structura organizatorică a aparatului de specialitate al primarului cuprinde următoarele compartimente funcţionale: birouri, servicii, direcţii şi direcţii generale. Conform art. XVI alin. (2) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare „Structura organizatorică a autorităţilor şi instituţiilor publice trebuie să respecte următoarele cerinţe: a) pentru constituirea unui birou este necesar un număr de minimum 5 posturi de execuţie; b) pentru constituirea unui serviciu este necesar un număr de minimum 7 posturi de execuţie; c) pentru constituirea unei direcţii este necesar un număr de minimum 15 posturi de execuţie; d) pentru constituirea unei direcţii generale este necesar un număr de minimum 25 de posturi de execuţie.” Incompatibilităţile, conflictul de interese, drepturile şi îndatoririle prevăzute de lege pentru secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi pentru ceilalţi funcţionari publici sunt tratate în capitolul afectat „Funcţionarilor publici”. Potrivit art. 77 din Legea nr. 215/2001 legea administraţiei publice locale, republicată: „Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi aparatul de specialitate al primarului, constituie o structură funcţională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei sau oraşului, care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând problemele curente ale colectivităţii locale.” 7. Viceprimarul Comunele, oraşele, municipiile şi sectoarele municipiului Bucureşti au câte un viceprimar, iar municipiile reşedinţă de judeţ şi municipiul Bucureşti au doi viceprimari, aleşi în condiţiile legii.1 1
A se vedea art. 57 şi art. 79 alin.1 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare 247
Trebuie sesizat faptul că Legea nr. 286/2006 a adus modificări substanţiale în ceea ce priveşte statutul juridic al viceprimarului, mai mult sau mai puţin discutabile, aşa cum vom releva în continuare. Astfel, cu caracter de noutate absolută în legislaţia de după 1990, art. 57 alin.2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 aşa cum a fost modificat prin Legea nr. 286/2006 prevede: „Viceprimarul este subordonat primarului şi înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuţiile sale.” Analiza textului menţionat ne permite să facem următoarele observaţii: a) Printr-o dispoziţie legală expresă, se stabileşte raportul de subordonare al viceprimarului faţă de primar. Această prevedere apreciem că poate fi abordată printr-o dublă perspectivă şi anume: Pe de o parte, este în afara oricărui dubiu faptul că legiuitorul organic poate consacra natura raporturilor dintre demnitarii publici. Din această perspectivă, dispoziţiile analizate ne apar ca fiind absolut motivate. Pe de altă parte, trebuie să constatăm că dispoziţia analizată este atipică. Facem această apreciere având în vedere faptul că, potrivit legii, viceprimarul este ales şi schimbat din funcţie de consiliul local şi, pe cale de consecinţă se subordonează acestuia. În acest context, concluzionăm că viceprimarul are o dublă subordonare atât faţă de primar precum şi faţă de consiliul local. Ne permitem să apreciem că această ipostază va crea probleme dificile viceprimarilor, cu precădere în situaţiile în care primarii au o altă coloratură politică, comparativ cu majoritatea consilierilor. b) În al doilea rând, constatăm că legiuitorul consacră în premieră faptul că viceprimarul este înlocuitorul de drept al primarului. Alături de alte opinii exprimate în doctrină,1 considerăm că această prevedere are menirea de a consolida statutul juridic al viceprimarului şi în acelaşi timp, de a-l responsabiliza în exercitarea funcţiei. c) În al treilea rând, observăm că printr-o normă cu caracter permisiv legiuitorul stabileşte libertatea primarului care, „poate delega atribuţiile sale” viceprimarului (viceprimarilor), neavând obligaţia de delegare a unor atribuţii. Cu certitudine aceste prevederi constituie un regres faţă de reglementarea anterioară care, instituia în articolul 70 alin.1 obligaţia primarului de a delega viceprimarului o parte dintre atribuţiile sale legale, în termen de 30 de zile de la data validării. 1
Vezi: V. Vedinaş, D. Bakîrci, Principalele modificări aduse prin Legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, Revista Dreptul, nr.11/2006, pag. 24-25. 248
Pe de altă parte, ştiinţa managementului consacră cu valoare axiomatică faptul că delegarea constituie un instrument de eficientizare a actului de conducere. Or, aşa fiind, prevederile legale analizate ni se par nemotivate şi păguboase, de natură a institui şi menţine un sistem de conducere autoritar în administraţia publică locală. A doua modificare importantă este prevăzută în art. 57 alin. 3 al Legii nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată, conform căruia: „Viceprimarul este ales cu votul majorităţii consilierilor locali în funcţie, din rândul membrilor acestuia.” Aşadar, spre deosebire de forma anterioară a legii, a fost modificată majoritatea necesară cu care se adoptă hotărârea de alegere şi respectiv de schimbare din funcţie a viceprimarului, reducându-se de la două treimi la majoritatea consilierilor în funcţie.1 Pe cale de consecinţă, atât alegerea precum şi schimbarea din funcţie a viceprimarilor pot fi făcute cu mai multă uşurinţă, de către consiliile locale, dispoziţia fiind de natură a crea o mai mare instabilitate în funcţie. Această afirmaţie are în vedere şi prevederile art. 57 alin. 4 potrivit cărora: „Schimbarea din funcţie a viceprimarului se poate face de consiliul local, prin hotărâre adoptată cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, la propunerea primarului sau a unei treimi din numărul consilierilor în funcţie.” Se poate observa faptul că legiuitorul nu a condiţionat schimbarea din funcţie a viceprimarului în nici un fel. Cu alte cuvinte, viceprimarul poate fi schimbat din funcţie fără o motivaţie pertinentă şi concludentă, decizia fiind eminamente politică. Fără a pleda pentru exacerbarea statutului juridic al viceprimarului, considerăm că actuala reglementare are menirea de a amplifica rolul factorului politic în administraţia publică locală şi, pe cale de consecinţă va induce o stare de instabilitate, cu certitudine păguboasă pentru administraţie. O altă modificare notabilă este cea prevăzută de art. 57 alin. 7 conform căruia: „Pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier local fără a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui statut.” Din această reglementare cu caracter novator rezultă indubitabil concluzia conform căreia, viceprimarului îi sunt aplicabile dispoziţiile Legii organice a administraţiei publice locale şi cele ale Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali referitoare la consilierii locali. În acelaşi timp, trebuie să constatăm că dintr-o regretabilă eroare, legiuitorul a omis să precizeze în conţinutul Legii nr. 215/2001 – legea 1
A se vedea şi art. 57 alin.4 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată 249
administraţiei publice locale, modificată şi completată prin Legea nr. 286/2006 faptul că aceste prevederi sunt aplicabile numai după alegerile autorităţilor publice locale din anul 2008. Mandatul viceprimarului se exercită în mod legal de la data alegerii în funcţie şi încetează o dată cu expirarea mandatului consiliului local din care face parte. Mandatul viceprimarului încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele situaţii1: a) demisie; b) incompatibilitate; c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativteritorială, inclusiv ca urmare a reorganizării acesteia; d) lipsa nemotivată la mai mult de 3 şedinţe ordinare consecutive ale consiliului; e) imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege; f) condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate; g) punerea sub interdicţie judecătorească; h) pierderea drepturilor electorale; i) deces. Cu alte cuvinte, mandatul viceprimarului poate înceta de drept, înainte de termen pentru cauzele care determină încetarea calităţii de consilier local. Deşi legea nu prevede în mod expres, apreciem că încetarea de drept a mandatului de viceprimar, determinată de una dintre situaţiile care conduc la încetarea de drept a calităţii de consilier local se constată prin hotărâre adoptată de consiliul local, cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, la propunerea primarului sau a unui consilier local, conform art. 9 alin. 3 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali. La această concluzie, ne conduce calitatea de consilier local a viceprimarului. Pe de altă parte, mandatul viceprimarului se suspendă de drept numai în cazul în care a fost arestat preventiv. Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către instanţa de judecată prefectului, care, prin ordin, constată suspendarea mandatului, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 71 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare. Ordinul de suspendare se comunică de îndată, viceprimarului.
1
A se vedea art.9 alin.2 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali 250
Suspendarea durează până la încetarea măsurii de arest preventiv. Dacă viceprimarul suspendat din funcţie a fost găsit nevinovat, are dreptul la plata drepturilor salariale cuvenite pe perioada suspendării.2 Pe timpul mandatului, la fel ca orice alt ales local, viceprimarul exercită o funcţie de autoritate publică, se află în serviciul colectivităţii locale, fiind ocrotit de lege. Principalele drepturi de care se bucură viceprimarul pe timpul exercitării mandatului, sunt prevăzute în Capitolul V al Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, dintre care enumerăm: • pe timpul exercitării mandatului se suspendă contractul de muncă sau actul de numire în cadrul unei instituţii ori autorităţi publice, respectiv regii autonome sau societăţi comerciale cu capital integral sau majoritar de stat sau ale unităţilor administrativ-teritoriale; în consecinţă, la încetarea mandatului îşi reiau activitatea în baza aceloraşi contracte de muncă sau acte de numire; • are dreptul de a iniţia proiecte de hotărâri, individual sau în grup, pe care le supune spre aprobare consiliului local; • pentru activitatea prestată are dreptul la o indemnizaţie lunară stabilită potrivit legii. De asemenea, are dreptul la decontarea cheltuielilor legate de exercitarea mandatului, în condiţiile prevăzute de lege; • beneficiază de concedii de odihnă, concedii medicale, concedii fără plată precum şi de concedii plătite în cazul unor evenimente familiale deosebite, potrivit legii; • durata exercitării mandatului constituie vechime în muncă şi în specialitate şi se ia în calcul la promovare şi la acordarea tuturor drepturilor băneşti rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea şi la recalcularea pensiei; • beneficiază de plata cursurilor de pregătire, formare şi perfecţionare profesională, organizate de instituţiile specializate etc. Obligaţiile viceprimarilor pe durata mandatului sunt stabilite în Capitolul VI al Legii privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004, astfel: • îndatorirea de a participa la exercitarea funcţiilor autorităţilor administraţiei publice locale din care fac parte sau pe care le reprezintă, cu bună-credinţă şi fidelitate faţă de ţară şi de colectivitatea care i-a ales;
2
Vezi art.71 alin.5 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cu modificările şi completările ulterioare, republicată. 251
•
să depună declaraţia de avere şi declaraţia de interese în termenele prevăzute de lege; • obligaţia de probitate şi discreţie profesională; • obligaţia de a aduce la cunoştinţă cetăţenilor toate actele şi faptele administrative de interes public pentru colectivitatea locală; • să organizeze periodic, cel puţin o dată pe trimestru întâlniri cu cetăţenii, să acorde audienţe şi să prezinte consiliului local o informare cu privire la problemele ridicate de cetăţeni. Evident că după alegerile locale din anul 2008, viceprimarul va avea atât drepturile precum şi obligaţiile consilierilor locali. În sfârşit, ca şi în cazul primarului, viceprimarul răspunde, după caz, contravenţional, administrativ, civil sau penal pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce-i revin, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 128 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare.
252
Capitolul VII
CONSILIUL JUDEŢEAN 1. Componenţa şi alegerea Constituţia României, republicată, defineşte în art. 122 consiliul judeţean ca fiind „autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean”, dispoziţie reluată în art. 87 al Legii nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, republicată. Consiliul judeţean se compune din consilieri aleşi potrivit dispoziţiilor Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale. În ceea ce priveşte alegerea consiliilor judeţene, Constituţia consacră în art. 122 alin. (2) principiul potrivit căruia „consiliul judeţean este ales şi funcţionează în condiţiile legii”, regimul electoral pentru alegerea consiliilor judeţene fiind reglementat de Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale. Pentru alegerea consiliilor judeţene şi a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, fiecare judeţ, respectiv Municipiul Bucureşti constituie o circumscripţie electorală, numerotarea circumscripţiilor electorale judeţene şi a municipiului de judeţ făcându-se prin hotărâre a Guvernului. Legea nr. 70/1991 privind alegerile locale în varianta iniţială1, stabilea un sistem de alegere indirectă a consiliilor judeţene. Astfel, alegerea consiliului judeţean se făcea de către un corp de electori, constituit din totalitatea consilierilor locali (comunali, orăşeneşti şi municipali), în termen de 30 de zile de la constituirea consiliilor locale de pe teritoriul unui judeţ. După modificarea Legii alegerilor locale nr. 70/1991, prin Legea nr. 25 din 12 aprilie 19962 s-a renunţat la alegerea indirectă a consiliilor judeţene, care sunt alese, la fel ca şi consiliile locale, pe baza votului universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Alegerea prin vot direct a consiliilor judeţene, are menirea de a reflecta aplicarea principiilor democratice privind constituirea autorităţilor reprezentative şi la nivelul colectivităţilor judeţene, iar pe de altă parte, asigură armonizarea legislaţiei noastre cu cea înscrisă în Carta europeană a autonomiei locale (Partea I-a art. 3 alin. 2)3. Acelaşi principiu a fost menţinut şi de actuala reglementare. 1 2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 239 din 28 noiembrie 1991 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 77 din 13 aprilie 1996 253
Astfel, conform art. 1 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale: „(2) Consiliile locale şi consiliile judeţene, precum şi primarii se aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. (3) Consiliile locale şi consiliile judeţene se aleg pe circumscripţii electorale, pe baza scrutinului de listă, potrivit principiului reprezentării proporţionale.” Numărul consilierilor fiecărui consiliu judeţean se stabileşte de prefect, prin ordin, în funcţie de populaţia judeţului raportată de către Institutul Naţional de Statistică şi Studii Economice la data de 1 ianuarie a anului în curs, sau după caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile. Acest număr oscilează între 31 consilieri locali, în judeţele cu o populaţie de până la 350.000 locuitori şi 37 consilieri pentru judeţele cu o populaţie de peste 650.000 locuitori, conform art. 88 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată. Candidaturile pentru consiliile judeţene, la fel ca şi pentru cele locale şi primari se propun de partidele politice sau alianţele politice constituite potrivit Legii partidelor politice nr. 14/2003. Se pot depune candidaturi şi de către alianţele electorale constituite în condiţiile legii, ori de către organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale prevăzute în art. 7 din Legea nr. 67/2004, precum şi candidaturi independente. Conform art. 6 teza a II-a din Legea nr. 67/2004 listele de candidaţi pentru alegerea consiliilor judeţene trebuie întocmite astfel încât să asigure reprezentarea ambelor sexe. Procedura alegerii consiliului judeţean, cu unele nuanţări, este aproape identică cu cea descrisă în capitolul afectat alegerii consiliilor locale. Astfel, depunerea candidaturilor, campania electorală, organizarea secţiilor de votare, întocmirea listelor electorale, desfăşurarea alegerilor, constatarea rezultatelor etc., urmează regulile şi se desfăşoară în termenele prezentate la alegerea consiliilor locale. Menţionăm că pentru alegerea unui consiliu judeţean, se votează la toate secţiile de votare organizate în comunele, oraşele şi municipiile care compun judeţul respectiv, folosindu-se aceleaşi liste electorale cu cele utilizate pentru alegerea primarilor şi consiliilor locale, dar buletine de vot distincte. 3
Carta europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 a fost ratificată prin Legea nr. 199 din 17 noiembrie 1997, publicată în Monitorul Oficial al României nr.331 din 26 noiembrie 1997 254
Organizarea şi desfăşurarea operaţiunilor electorale pentru alegerea consiliilor judeţene, este dată de lege în competenţa Biroului electoral de circumscripţie judeţeană, care este format din 15 membri, dintre care un preşedinte şi un locţiitor al acestuia care trebuie să fie magistraţi şi 13 reprezentanţi ai partidelor politice, alianţelor politice şi alianţelor electorale care participă la alegeri în circumscripţia electorală respectivă. Conform art. 30 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, Birourile electorale de circumscripţie judeţeană şi a municipiului Bucureşti îndeplineşte în mod corespunzător atribuţiile comune celorlalte birouri electorale (comunale, orăşeneşti şi municipale) precum şi următoarele atribuţii specifice: a) urmăresc aplicarea dispoziţiilor legale privitoare la alegeri în toate circumscripţiile electorale din cuprinsul judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti; b) asigură aducerea la cunoştinţa celorlalte birouri electorale din judeţ, respectiv din municipiul Bucureşti, a hotărârilor Biroului Electoral Central şi urmăresc modul de aplicare şi respectare a acestora; c) efectuează instruirea preşedinţilor birourilor electorale de circumscripţie comunală, orăşenească, municipală şi de sector al municipiului Bucureşti şi ai birourilor electorale ale secţiilor de votare din cuprinsul judeţului; d) realizează centralizarea numărului de liste complete depuse de partidele politice, alianţele politice, alianţele electorale şi organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, pe baza comunicării primite de la birourile electorale de circumscripţie comunală, orăşenească, municipală, respectiv de sector al municipiului Bucureşti, şi transmit Biroului Electoral Central situaţia centralizată, în termen de 24 de ore de la întocmire; e) primesc de la birourile electorale de circumscripţie comunală, orăşenească, municipală, respectiv de sector al municipiului Bucureşti, procesele-verbale conţinând rezultatul alegerilor, centralizează rezultatele pe judeţ, pe partide politice, alianţe politice, alianţe electorale şi pe candidaţi independenţi şi le dau publicităţii. Rezultatul centralizării datelor pe judeţ, respectiv pe municipiul Bucureşti, se consemnează într-un proces-verbal, care se transmite Biroului Electoral Central, potrivit prevederilor prezentei legi. Aceste atribuţii sunt specifice Birourilor electorale ale circumscripţiei judeţene, pe lângă cele prevăzute de art. 25 al Legii nr. 67/2004 atribuţii comune tuturor birourilor electorale de circumscripţie. 255
Se poate constata, din analiza atribuţiilor conferite de lege Birourilor electorale ale circumscripţiilor judeţene, că acestora le revine competenţa de coordonare a activităţii birourilor electorale ale circumscripţiilor electorale comunale, orăşeneşti şi municipale. Aşa fiind, în judeţele în care se organizează alegeri locale parţiale în cel puţin două circumscripţii electorale comunale, orăşeneşti sau municipale, se va constitui şi un birou electoral judeţean, format din 3 judecători din cadrul tribunalului, conform art. 31 alin.1 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale. În astfel de situaţii, birourile electorale judeţene îndeplinesc în mod corespunzător atribuţiile prevăzute de lege pentru Biroul Electoral Central. Dacă alegerile parţiale se organizează într-o singură circumscripţie electorală soluţionarea sesizărilor prevăzute de art. 33 alin.1 lit. h din lege referitoare la frauda electorală, este de competenţa judecătoriei în a cărei rază teritorială se află circumscripţia electorală 2. Constituirea Consiliilor Judeţene Validarea mandatelor consilierilor judeţeni se face după procedura prezentată în cazul consilierilor locali, cu diferenţa că tribunalul este instanţa competentă pentru validare. Constituirea consiliilor judeţene se face în termen de 25 de zile de la data alegerilor, convocarea consilierilor fiind făcută de către prefect. La şedinţa de constituire participă prefectul sau un reprezentant al acestuia. Cvorumul cerut de lege pentru şedinţa de constituire a consiliilor judeţene şi procedura de desfăşurare a acesteia sunt identice cu cele iterate în subcapitolul referitor la consiliile locale. Ordinea de zi a şedinţei de constituire a consiliilor judeţene este însă, în parte, diferită de cea a consiliilor locale în sensul că după declararea consiliului judeţean ca fiind legal ales (etape identice), urmează: • alegerea preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean; • alegerea comisiilor de specialitate. Consiliul judeţean alege, dintre membrii săi, pe toată durata exercitării mandatului, un preşedinte şi doi vicepreşedinţi, cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie. În ceea ce priveşte conflictul de interese pentru preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene şi consilierii judeţeni, menţionăm că potrivit art. 77 din Legea nr. 161/2003 (Secţiunea a III-a, Capitolul II, Titlul IV, Cartea I-a) sunt cele prevăzute de art. 46 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 cu modificările şi completările ulterioare, republicată, fiind identice cu cele ale consilierilor locali. 256
Este absolut necesar ca dispoziţiile invocate să fie colaborate cu cele ale Capitolului VIII din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare. Astfel, art.74 din Legea nr. 393/2004 instituie regula potrivit căreia aleşilor locali le revine obligaţia de a-şi face publice interesele personale, printr-o declaraţie pe proprie răspundere. Declaraţia se depune în dublu exemplar la secretarul unităţii administrativ-teritoriale (comună, oraş, municipiu, judeţ), din care: un exemplar se păstrează la acesta într-un dosar special, denumit registru de interese, iar exemplarul al doilea se transmite, spre păstrare, instituţiei prefectului. În concepţia legiuitorului nostru pe care o regăsim în art. 75 al legii, se apreciază că aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj, pentru sine ori pentru: a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic, funcţia de administrator sau de la care obţin venituri; d) o altă autoritate din care fac parte; e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceştia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte. În declaraţia privind interesele personale, aleşii locali trebuie să specifice elementele prevăzute de art. 76 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004, printre care: funcţiile deţinute în cadrul societăţilor comerciale, autorităţilor şi instituţiilor publice, asociaţiilor şi fundaţiilor, veniturile obţinute din colaborarea cu orice persoană şi natura colaborării, participarea la capitalul societăţilor comerciale, dacă depăşeşte 5% din capitalul societăţii etc. Potrivit art. 77 alin. 1din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali: „consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii.” În situaţia enunţată, consilierii în cauză au o dublă obligaţie şi anume: • obligaţia de a anunţa consiliul judeţean/consiliul local despre situaţia ivită, la începutul dezbaterilor; 257
•
abţinerea de la vot. Anunţarea interesului personal şi abţinerea vor fi consemnate în procesul-verbal al şedinţei. Hotărârile adoptate cu nerespectarea dispoziţiilor art. 77 sunt nule de drept, conform art. 46 alin. 2 din Legea nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată. Declaraţia privind interesele personale se depune, după cum urmează: a) în termen de 15 zile de la data declarării consiliului ca legal constituit, în cazul consilierilor judeţeni şi al consilierilor locali; b) în termen de 15 zile de la alegere, în cazul preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene. Aleşii locali au obligaţia să-şi reactualizeze declaraţia privind interesele personale la începutul fiecărui an, dar nu mai târziu de 1 februarie, dacă au intervenit modificări semnificative faţă de declaraţia anterioară. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale va transmite declaraţiile reactualizate instituţiei prefectului, până la data de 1 martie a fiecărui an. În art.82 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004 sunt prevăzute şi sancţiunile pentru nedepunerea în termen sau pentru refuzul depunerii declaraţiei de interese, astfel: a) nedepunerea declaraţiei privind interesele personale în termenul legal, atrage suspendarea de drept a mandatului, care durează până la depunerea declaraţiei; b) refuzul depunerii declaraţiei privind interesele personale atrage încetarea de drept a mandatului. Atât suspendarea precum şi încetarea mandatului se constată prin hotărâre a consiliului judeţean. Referitor la incompatibilităţi, relevăm că art. 88 Secţiunea a IV-a, Capitolul III, Titlul IV, Cartea I-a din Legea nr. 161/2003 stabileşte acelaşi regim juridic pentru consilierii locali şi consilierii judeţeni, situaţiile de incompatibilitate, procedura şi organul competent să constate starea de incompatibilitate fiind tratate în capitolul afectat consiliilor locale. Pentru preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene incompatibilităţile sunt identice cu cele ale primarilor, raportate la cele ale consilierilor locali şi judeţeni, astfel cum rezultă din coroborarea art.87 şi art. 88 din Legea nr. 161/2003, Secţiunea a IV-a, Capitolul III, Titlul IV, Cartea I-a. Suspendarea de drept şi încetarea de drept a mandatului de consilier judeţean intervin pentru cauzele şi condiţiile prezentate în cazul consilierilor locali1. 1
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 205 258
Tot astfel, drepturile, obligaţiile şi răspunderea consilierilor judeţeni sunt identice cu cele ale consilierilor locali, motiv pentru care nu le mai dezvoltăm. 3. Funcţionarea Consiliilor Judeţene Potrivit art. 93 al Legii nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, republicată, consiliul judeţean se alege pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit prin lege organică, în caz de război sau de catastrofă. Mandatul consiliului judeţean se exercită de la data constituirii, până la declararea ca legal constituit a noului consiliu ales. Aşadar, consiliul judeţean este un organ colegial, deliberativ, compus din consilieri aleşi. Forma de lucru a consiliilor judeţene este şedinţa, art. 106 alin.1 al legii organice a administraţiei publice precizând că şedinţele ordinare se desfăşoară în fiecare lună, la convocarea preşedintelui consiliului judeţean. Consiliul judeţean se poate întruni şi în şedinţe extraordinare, ori de câte ori este necesar, la cererea preşedintelui, a unui număr de cel puţin 1/3 dintre consilierii judeţeni ori la solicitarea prefectului. În acest ultim caz, cererea se adresează preşedintelui consiliului judeţean şi se referă la adoptarea de măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor calamităţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor, epizotiilor şi pentru apărarea ordinii şi liniştii publice. Convocarea consiliului judeţean se face în scris de către preşedintele acestuia, cu cel puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare sau, cu cel puţin 3 zile înaintea şedinţelor extraordinare, prin intermediul secretarului judeţului. Apreciem că preşedintele trebuie să facă convocarea consiliului judeţean prin dispoziţie care se aduce la cunoştinţă publică şi personal consilierilor, şedinţele fiind publice. Şedinţele consiliului judeţean sunt conduse de preşedinte sau, în absenţa acestuia, de unul dintre vicepreşedinţi ori, în cazul în care, din motive întemeiate, atât preşedintele, cât şi vicepreşedinţii lipsesc, şedinţa va fi condusă de către un consilier ales cu votul majorităţii consilierilor prezenţă, astfel cum rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 108, art.118 şi art. 153 alin. (6) şi (7) din legea organică a administraţiei locale. Toate celelalte aspecte legate de funcţionarea consiliilor judeţene (cvorum, obligativitatea consilierilor de a participa la şedinţe, sancţionarea acestora pentru două absenţe consecutive, etc.) sunt identice cu cele prezentate în capitolul afectat consiliilor locale. Din coroborarea dispoziţiilor art. 99 cu cele ale art. 55 din Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că dizolvarea de drept a consiliului 259
judeţean poate fi cauzată de aceleaşi situaţii care determină şi dizolvarea de drept a consiliilor locale. Concret, consiliul judeţean se dizolvă de drept în următoarele ipoteze: a) în cazul în care nu se întruneşte timp de luni consecutive; b) în cazul în care nu a adoptat în 3 şedinţe ordinare consecutive nici o hotărâre; c) în situaţia în care numărul consilierilor locali se reduce sub jumătate plus unu şi nu se poate completa prin supleanţi. Secretarul judeţului sau orice altă persoană interesată sesizează instanţa de contencios administrativ cu privire la cazurile menţionate. Instanţa analizează situaţia de fapt şi se pronunţă cu privire la dizolvarea consiliului judeţean, hotărârea instanţei fiind definitivă şi se comunică prefectului, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 99 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare. În opinia noastră, formularea la care s-a oprit legiuitorul nostru organic este nefericită, incompletă şi echivocă, de natură a crea probleme în interpretarea şi aplicarea textului. Spre pildă, legiuitorul lasă în discuţie câteva chestiuni legate de calea de atac împotriva hotărârii judecătoreşti pronunţate de către instanţa de fond, cum ar fi: termenul de promovare, reclamantul etc. În acest context, apreciem că sunt aplicabile dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. În sfârşit, o ultimă modalitate care conduce la dizolvarea de drept a consiliului judeţean o constituie referendumul. Reiterăm şi aici opinia exprimată în capitolul afectat consiliilor locale în sensul că referendumul constituie o modalitate atipică pentru dizolvarea de drept a unui consiliu judeţean sau local. Pe de altă parte, legiuitorul nu a stabilit criterii clare, obiective, care să justifice promovarea şi organizarea referendumului şi-n consecinţă va opera arbitrariul şi manipularea electoratului. Aşa fiind, ne exprimăm mari rezerve cu privire la necesitatea şi oportunitatea înserării în lege a acestei modalităţi care să conducă la dizolvarea de drept a consiliului judeţean. Conform art. 99 alin. 3 din Legea nr. 215/2001, „referendumul pentru dizolvarea consiliului judeţean se organizează ca urmare a cererii adresate în acest sens prefectului de cel puţin 20% din numărul cetăţenilor cu drept de vot, înscrişi pe listele electorale permanente ale unităţii administrativ-teritoriale.” În legătură cu acest text, facem următoarele observaţii: 260
a) este bizar faptul că legiuitorul stabileşte în art. 55 alin.3 că un consiliu local poate fi dizolvat la cererea a cel puţin 25% din numărul cetăţenilor cu drept de vot (o pătrime), iar consiliul judeţean la cererea a cel puţin 20% din numărul cetăţenilor cu drept de vot (o cincime). Ne întrebăm dacă există vreo raţiune pentru a stabili un număr minim diferit de susţinători ai referendumului pentru dizolvarea consiliului local şi respectiv a consiliului judeţean sau dimpotrivă, o regretabilă eroare. b) textul citat face referire la listele electorale permanente „ale unităţii administrativ-teritoriale”, în cazul nostru unitatea administrativteritorială fiind judeţul. Materia listelor electorale este reglementată de mai multe acte normative, în cazul nostru fiind aplicabile dispoziţiile Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale. Conform art. 16 alin.1 din Legea nr. 67/2004 „Listele electorale permanente se întocmesc şi se actualizează de primar împreună cu serviciile de evidenţă informatizată a persoanei din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor ...” Cu alte cuvinte, listele electorale permanente se întocmesc de către primarii comunelor, oraşelor şi municipiilor din cadrul fiecărui judeţ, neexistând o listă electorală permanentă „judeţeană”. În consecinţă, odată în plus, redactarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, se află în suferinţă, conţine multe inexactităţi şi ambiguităţi, de natură a promova echivocul. Încheind aceste aprecieri critice, relevăm că toate cheltuielile ocazionate de organizarea şi desfăşurarea referendumului se suportă din bugetul judeţean. Organizarea referendumului judeţean este dată de art. 99 alin. 5 din Legea organică a administraţiei publice unei comisii formate din prefect, un reprezentant al consiliului judeţean desemnat prin hotărâre şi un judecător din cadrul tribunalului. Secretariatul comisiei este asigurat de personalul din cadrul instituţiei prefectului. Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puţin jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot. Activitatea consiliului judeţean încetează înainte de termen dacă s-au pronunţat în acest sens cel puţin jumătate plus unu din numărul total al voturilor valabil exprimate. Stabilirea datei pentru organizarea alegerii unui nou consiliu judeţean se face de Guvern, la propunerea prefectului. Alegerile se organizează în termen de maximum 90 de zile de la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti sau, după caz, de la validarea rezultatului referendumului. 261
Până la constituirea noului consiliu judeţean, problemele curente ale administraţiei judeţene vor fi rezolvate de secretarul judeţului, pe baza unei împuterniciri speciale date de Guvern, prin Ministerul Administraţiei şi Internelor. 4. Atribuţiile consiliului judeţean Legiuitorul organic a stabilit în art. 91 principalele atribuţii ale consiliului judeţean, utilizând la fel ca şi în cazul consiliilor locale gruparea acestora după un număr de cinci criterii, cu precizarea că prin lege pot fi stabilite şi alte atribuţii. a) În domeniul organizării şi funcţionării aparatului de specialitate al consiliului judeţean, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean: 1. alege, din rândul consilierilor judeţeni, un preşedinte şi 2 vicepreşedinţi; 2. hotărăşte înfiinţarea sau reorganizarea de instituţii, servicii publice şi societăţi comerciale de interes judeţean, precum şi reorganizarea regiilor autonome de interes judeţean, în condiţiile legii; 3. aprobă regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului judeţean, organigrama, statul de funcţii, regulamentul de organizare şi funcţionare ale aparatului de specialitate, precum şi ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean; 4. exercită, în numele judeţului, toate drepturile şi obligaţiile corespunzătoare participaţiilor deţinute la societăţi comerciale sau regii autonome, în condiţiile legii; 5. numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean. b) În domeniul dezvoltării economico-sociale a judeţului principalele atribuţii sunt următoarele: 1. aprobă, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean, bugetul propriu al judeţului, virările de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar; 2. aprobă, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean, contractarea şi/sau garantarea împrumuturilor, precum şi contractarea de datorie publică locală prin emisiuni de titluri de valoare în numele judeţului, în condiţiile legii; 3. stabileşte impozite şi taxe judeţene, în condiţiile legii; 262
4. adoptă strategii, prognoze şi programe de dezvoltare economicosocială şi de mediu a judeţului, pe baza propunerilor primite de la consiliile locale; dispune, aprobă şi urmăreşte, în cooperare cu autorităţile administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti interesate, măsurile necesare, inlcusiv cele de ordin financiar, pentru realizarea acestora; 5. stabileşte, pe baza avizului consiliilor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale implicate, proiectele de organizare şi amenajare a teritoriului judeţului, precum şi de dezvoltare urbanistică generală a acestuia şi a unităţilor administrativ-teritoriale componente; urmăreşte modul de realizare a acestora, în cooperare cu autorităţile administraţiei publice locale comunale, orăşeneşti sau municipale implicate; 6. aprobă documentaţiile tehnico-economice pentru lucrările de investiţii de interes judeţean, în limitele şi în condiţiile legii. c) În domeniul gestionării patrimoniului judeţului principalele atribuţii sunt: 1. hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a judeţului, după caz, precum şi a serviciilor publice de interes judeţean, în condiţiile legii; 2. hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a judeţului, după caz, în condiţiile legii; 3. atribuie, în condiţiile legii, denumiri de obiective de interes judeţean. d) În domeniul gestionării serviciilor publice din subordine are următoarele atribuţii principale: 1. asigură, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes judeţean privind: • educaţia; • serviciile sociale pentru protecţia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vârstnice, a familiei şi a altor persoane sau grupuri aflate în nevoie socială; • sănătatea; • cultura; • tineretul; • sportul; • ordinea publică; • situaţiile de urgenţă; • protecţia şi refacerea mediului înconjurător; • conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a monumentelor istorice de arhitectură, a parcurilor, grădinilor publice şi rezervaţiilor naturale; 263
• • •
evidenţa persoanelor; podurile şi drumurile publice; serviciile comunitare de utilitate publică de interes judeţean, precum şi alimentarea cu gaz metan; • alte servicii publice stabilite prin lege; 2. sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase; 3. emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin lege; 4. acordă consultanţă în domenii specifice, în condiţiile legii, unităţilor administrativ-teritoriale din judeţ, la cererea acestora. e) În domeniul cooperării interinstituţionale atribuţiile principale sunt: 1. hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române ori străine, inclusiv cu parteneri din societatea civilă, în vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public judeţean; 2. hotărăşte, în condiţiile legii, înfrăţirea judeţului cu unităţi administrativ-teritoriale din alte ţări; 3. hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte unităţi administrativ-teritoriale din ţară ori din străinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi internaţionale ale autorităţilor administraţiei publice locale, în vederea promovării unor interese comune. f) Alte atribuţii prevăzute de lege. 5. Actele Consiliului Judeţean Potrivit art. 97 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, în exercitarea atribuţiilor ce îi revin consiliul judeţean adoptă acte administrative, denumite hotărâri, cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afara cazurilor în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare al consiliului judeţean prevăd o altă majoritate. Aşadar, textul menţionat instituie regula conform căreia consiliul judeţean adoptă hotărâri cu majoritatea simplă, cu alte cuvinte cu votul majorităţii consilierilor judeţeni prezenţi. De la această regulă există şi două excepţii, respectiv domenii de reglementare în care hotărârile se adoptă cu o majoritate mai mare decât cea care reprezintă regulă şi anume: a) hotărâri care se adoptă cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, fiind aplicabile dispoziţiile art. 45 alin.2 din Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001;
264
b) hotărâri care se adoptă cu votul a două treimi din numărul total al consilierilor judeţeni în funcţie, conform art. 45 alin. 3 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale. Facem precizarea că în adoptarea hotărârilor de către consiliile judeţene sunt aplicabile toate regulile de fond şi formă prezentate în subcapitolul 7 al capitolului în care am tratat consiliile locale, cu următoarele note specifice: a) proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilierii judeţeni, de preşedintele consiliului judeţean, de vicepreşedinţii consiliului judeţean sau de cetăţeni. Redactarea proiectelor se face de către cei care le propun cu sprijinul secretarului judeţului şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al consiliului judeţean. b) hotărârile se semnează de către preşedinte sau, în lipsa acestuia, de vicepreşedintele consiliului judeţean care a condus şedinţa şi se contrasemnează de secretarul judeţului. Fiind adoptate de autorităţile deliberative ale administraţiei publice judeţene, hotărârile consiliilor judeţene sunt acte administrative de autoritate, cu caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu din oficiu şi oportun. Hotărârile adoptate de consiliile judeţene pot avea atât caracter normativ precum şi caracter individual. Controlul de legalitate al hotărârilor adoptate de consiliile judeţene se exercită de către prefect potrivit art. 123 alin. 5 din Constituţia României, republicată şi art. 24 lit. f din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, cu modificările şi completările ulterioare.
6. Preşedinţii şi vicepreşedinţii Consiliului Judeţean Pe de altă parte, dar deosebit de important pentru statutul preşedintelui consiliului judeţean ni se par dispoziţiile art. 123 alin.4 din Constituţia României, republicată, conform cărora: „Între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.” Aşadar, cu caracter de noutate faţă de Constituţia României în varianta 1991, legea fundamentală face referire expresă la preşedinţii consiliilor judeţene, „ridicând la rang de noţiune constituţională funcţia de preşedinte al consiliului judeţean, ceea ce înseamnă că o şi consacră ca o autoritate publică distinctă, cel puţin în raporturile cu prefectul.”1 1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, pag. 262 265
În acelaşi context de idei, art. 1 alin.2 lit. e din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, cataloghează preşedintele consiliului judeţean ca fiind o autoritate executivă, alături de primarii comunelor, oraşelor, municipiilor şi ai subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor şi primarul general al municipiului Bucureşti. Potrivit art. 101 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean se aleg cu votul secret al majorităţii consilierilor judeţeni în funcţie. Trebuie remarcat faptul că sub aspectul alegerii preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean nu au fost aduse modificări legii. Modificările de esenţă au fost aduse de Legea nr. 286/2006 pentru modificarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 în ceea ce priveşte eliberarea din funcţie a celor două categorii de demnitari publici, dispoziţii pe care le regăsim în art. 101 alin.3 al legii, conform cărora: „Eliberarea din funcţie a preşedintelui sau a vicepreşedinţilor consiliului judeţean se face cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie, la propunerea a cel puţin o treime din numărul acestora. Eliberarea din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean nu se poate face în ultimele 6 luni ale mandatului consiliului judeţean.” Din analiza comparativă a textului citat cu cel anterior, constatăm următoarele modificări de substanţă: a) a fost modificată majoritatea necesară cu care trebuie adoptată de către consiliul judeţean hotărârea de eliberare din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean, de la două treimi la majoritatea consilierilor în funcţie; b) au fost eliminate motivele care se cereau a fi întrunite pentru eliberarea din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean; c) a fost înserată în text, cu caracter de noutate, interdicţia de eliberare din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean în ultimele 6 luni de mandat ale acestuia. Modificările aduse textului în cauză ne obligă să concluzionăm în sensul că: eliberarea din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean va fi o măsură cu caracter exclusiv politic; eliberarea din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean se va putea realiza cu o mai mare uşurinţă, stabilitatea în funcţie a celor două categorii de demnitari publici fiind mult mai fragilă. 266
În consecinţă, apreciem că legiuitorul a realizat o dependenţă totală a preşedintelui şi a vicepreşedinţilor consiliului judeţean faţă de majoritatea politică dintr-un consiliu judeţean sau altul. Chiar dacă aceste prevederi vor intra în vigoare după alegerea autorităţilor administraţiei publice locale din anul 2008, ni se par a fi foarte păguboase pentru administraţia publică locală, într-o etapă fundamentală pentru integrarea efectivă în Uniunea Europeană. În concluzie, apreciem ca fiind cel puţin bizară şi cu certitudine incorectă evoluţia reglementărilor constituţionale şi ale legii organice în ceea ce priveşte funcţia de preşedinte al consiliului judeţean. Preşedintele consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu celelalte autorităţi publice, cu persoanele fizice şi juridice române şi străine, precum şi în justiţie. Preşedintele răspunde în faţa consiliului judeţean de buna funcţionare a administraţiei publice judeţene. Aparatul de specialitate al consiliului judeţean este subordonat preşedintelui care răspunde în faţa consiliului judeţean de buna funcţionare a acestuia.1 Preşedintele consiliului judeţean poate delega, prin dispoziţie, coordonarea unor compartimente din aparatul de specialitate vicepreşedinţilor sau altor persoane cu funcţii de conducere astfel cum prevăd dispoziţiile art. 104 alin. 7 din Legea organică a administraţiei publice locale. În opinia noastră, legiuitorul trebuia să instituie în sarcina preşedintelui consiliului judeţean obligaţia de a delega o parte din competenţele sale vicepreşedinţilor, într-un anumit termen. Nefăcând acest lucru, legiuitorul a instituit puteri discriminatorii în favoarea preşedinţilor consiliilor judeţene care, vor crea şi o practică administrativă neunitară. Cu alte cuvinte, în funcţie de interesul şi coloratura politică a preşedintelui şi a vicepreşedinţilor, precum şi de relaţiile interpersoanle dintre aceştia, vor fi delegate sau nu către vicepreşedinţi anumite competenţe. În consecinţă, s-ar putea ca în cazuri concrete funcţia de vicepreşedinte a consiliului judeţean să fie una absolut decorativă, în contextul în care legiuitorul nu-i stabileşte atribuţii iar preşedintele consiliului judeţean nu-i deleagă o parte din propriile atribuţii. Iată de ce, de lege ferenda credem că această lacună se impune a fi eliminată. 6.1. Atribuţiile preşedintelui consiliului judeţean 1
A se vedea art. 102 alin. 3 şi art. 103 alin. 1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată. 267
În primul rând şi cu caracter general preşedintele consiliului judeţean este obligat să respecte prevederile Constituţiei României şi să pună în aplicare legile, decretele emise de Preşedintele României, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, hotărârile consiliului judeţean, precum şi alte acte normative.1 Principalele atribuţii ale preşedintelui consiliului judeţean le regăsim în art. 104 al legii organice a administraţiei publice locale, grupate de legiuitor după cinci criterii, astfel: a) Atribuţii privind funcţionarea aparatului de specialitate al consiliului judeţean, a instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi a societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean: 1. întocmeşte şi supune spre aprobare consiliului judeţean regulamentul de organizare şi funcţionare a acestuia, organigrama, statul de funcţii şi regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului de specialitate, precum şi ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean; 2. numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate al consiliului judeţean. b) Atribuţii privind relaţia cu consiliul judeţean: 1. conduce şedinţele consiliului judeţean şi dispune măsurile necesare pentru pregătirea şi desfăşurarea în bune condiţii a acestora; 2. prezintă consiliului judeţean, anual sau la cerere, rapoarte cu privire la modul de îndeplinire a atribuţiilor sale şi a hotărârilor consiliului judeţean; 3. propune consiliului judeţean numirea, sancţionarea, modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean. c) Atribuţii privind bugetul propriu al judeţului, după cum urmează: 1. exercită funcţia de ordonator principal de credite; 2.întocmeşte proiectul bugetului judeţului şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului judeţean, în condiţiile şi la termenele prevăzute de lege;
1
A se vedea art.103 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare 268
3. urmăreşte modul de realizare a veniturilor bugetare şi propune consiliului judeţean adoptarea măsurilor necesare pentru încasarea acestora la termen; 4. iniţiază, cu aprobarea consiliului judeţean, negocieri pentru contractarea de împrumuturi şi emisiuni de titluri de valoare în numele judeţului. d) Atribuţii privind relaţia cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale şi servicii publice: 1. îndrumă metodologic, prin aparatul de specialitate al consiliului judeţean, activitatea de stare civilă şi autoritate tutelară desfăşurate în comune şi oraşe; 2. poate acorda, fără plată, prin aparatul de specialitate al consiliului judeţean, sprijin, asistenţă tehnică, juridică şi de orice altă natură consiliilor locale sau primarilor, la cererea expresă a acestora. e) În domeniul serviciilor publice de interes judeţean principalele atribuţii sunt: 1. coordonează realizarea serviciilor publice şi de utilitate publică de interes judeţean prestate prin intermediul aparatului de specialitate al consiliului judeţean sau prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes judeţean; 2. ia măsuri pentru organizarea executării şi executarea în concret a activităţilor din următoarele domenii: 2.1. educaţie, servicii sociale, sănătate, cultură, tineret, sport, ordine publică, situaţii de urgenţă, refacerea şi protecţia mediului înconjurător, evidenţa persoanelor, culte religioase etc. 2.2. emite avizele, acordurile şi autorizaţiile prevăzute de lege; 2.3. acordă consultanţă în domenii specifice în condiţiile legii, unităţilor administrativ-teritoriale, la cererea acestora;1 3. ia măsuri pentru evidenţa, statistica, inspecţia şi controlul efectuării serviciilor publice şi de utilitate publică de interes judeţean enumerate la punctul 2, precum şi a bunurilor din patrimoniul public şi privat al judeţului; 4. emite avizele, acordurile, autorizaţiile date în competenţa sa prin lege sau prin hotărâre a consiliului judeţean; 5. coordonează şi controlează organismele prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes judeţean înfiinţate de consiliul judeţean şi subordonate acestuia; 6. coordonează şi controlează realizarea activităţilor de investiţii şi reabilitare a infrastructurii judeţene. 1
A se vedea art.104 alin.5 lit. a-d, coroborat cu art.116 alin.6 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale 269
Evident că preşedintele consiliului judeţean îndeplineşte şi alte atribuţii reieşite din lege, ordonanţă sau hotărâre a Guvernului, hotărâri ale consiliului judeţean ori din alte acte normative. Cu caracter de noutate, art. 105 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, preşedintelui consiliului judeţean i s-a conferit competenţa de a înfiinţa, în limita posturilor aprobate, cabinetul preşedintelui. Cabinetul preşedintelui poate fi organizat ca un compartiment distinct, format din cel mult 5 persoane. Personalul din cadrul cabinetului este numit şi eliberat din funcţie de către preşedintele consiliului judeţean şi are statut de personal contractual. Personalul din cadrul cabinetului preşedintelui consiliului judeţean îşi desfăşoară activitatea pe baza unui contract de muncă încheiat pe durată determinată, egală cu cea a mandatului preşedintelui. În opinia noastră, este o inovaţie care în timp se va dovedi a fi păguboasă şi ineficientă din punct de vedere al practicii administrative. Această structură va avea un caracter exclusiv politic şi va crea cu certitudine animozităţi faţă de personalul din aparatul de specialitate al consiliului judeţean. Conform art. 106 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001: „În exercitarea atribuţiilor sale preşedintele consiliului judeţean emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică sau, după ce au fost comunicate persoanelor interesate, după caz.”, alineatul 2 stipulând faptul că prevederile art. 69 şi art. 71 alin.2 se aplică în mod corespunzător. Din analiza textelor la care am făcut trimitere putem desprinde următoarele reguli: a) preşedintele consiliului judeţean emite acte administrative, cu caracter normativ şi individual, denumite dispoziţii; b) dispoziţiile se semnează de către preşedinte şi se contrasemnează de către secretar; Secretarul nu va contrasemna dispoziţiile pe care le consideră ilegale, exprimându-şi poziţia sa în scris preşedintelui. c) dispoziţiile se comunică în scris prefectului de către secretarul judeţului, în termen de 10 zile lucrătoare de la data emiterii. Aşa fiind, ne apar absolut de neînţeles dispoziţiile art. 123 alin.5 din Constituţia României, republicată, cele ale art. 24 alin.1 lit. f şi art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului şi ale art.1207 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare. Este vorba despre faptul că textele respective omit sau exclud dispoziţiile emise de către preşedinţii consiliilor judeţene din 270
sfera actelor administrative asupra cărora prefectul exercită atribuţiile de tutelă administrativă. În opinia noastră, este vorba despre o regretabilă omisiune a legii fundamentale, pe care, legiuitorul organic nu şi-a permis să o înlăture şi să aducă o necesară şi firească îndreptare. Este absolut bizară viziunea şi raţiunea legiuitorului constituant din 2003 care, pe de o parte, consacră preşedintele consiliului judeţean ca autoritate a administraţiei publice locale în dispoziţiile novatoare ale art. 124 alin.4 din Constituţie, iar, pe de altă parte, omite în alin.5 al aceluiaşi articol dispoziţiile preşedinţilor consiliilor judeţene din categoria actelor pe care prefectul le poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ, în cazul în care le consideră ilegale. 6.2. Statutul preşedintelui şi exercitarea mandatului Conform art. 108 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001: „Preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean îşi păstrează calitatea de consilier judeţean.” În consecinţă, exercitarea mandatului de către preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean încetează o dată cu expirarea mandatului consiliului judeţean. Pe de altă parte, dar în acelaşi context „Încetarea mandatului de consilier, în condiţiile art. 9 alin.2, are ca efect încetarea de drept, pe aceeaşi dată şi a mandatului de preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului judeţean.”, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 18 alin.3 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali. Tot astfel, suspendarea de drept a mandatului de consilier judeţean are drept consecinţă suspendarea de drept din funcţia de preşedinte respectiv, vicepreşedinţi ai consiliului judeţean. În sfârşit, mandatul de preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului judeţean poate înceta înainte de termen „în urma eliberării sau revocării din funcţie, în condiţiile Legii nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată.” 6.3. Răspunderea preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean Specificitatea răspunderii preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean îşi găseşte suportul în dubla calitate a acestora, de consilieri judeţeni şi demnitari publici. Astfel, din coroborarea art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu art. 128 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 rezultă că preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene răspund administrativ, civil sau penal, după caz, pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin. 271
Pe de altă parte, cu valoare de principiu art.56 din Legea nr. 393/2004 statuează: „Consilierii răspund în nume propriu, pentru activitatea desfăşurată în executarea mandatului precum şi solidar, pentru activitatea consiliului din care fac parte şi pentru hotărârile pe care le-au votat.” În calitate de consilieri, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene răspund pentru încălcarea prevederilor Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, Legii privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004 şi ale regulamentului de organizare şi funcţionare fiind pasibili de aplicarea următoarelor sancţiuni: a) avertismentul; b) chemarea la ordine; c) retragerea cuvântului; d) eliminarea din sala de şedinţă e) excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate.1 În acelaşi timp, art. 69 alin.1 din Legea nr. 393/2004 prevede că pentru abateri grave şi repetate săvârşite în exercitarea mandatului de preşedinte sau de vicepreşedinte al consiliului judeţean, persoanelor în cauză li se pot aplica următoarele sancţiuni: a) mustrare; b) avertisment; c) diminuarea indemnizaţiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni; d) eliberarea din funcţie. Sancţiunile prevăzute la lit. a şi b se aplică prin hotărâre a consiliului judeţean, la propunerea unei treimi din numărul consilierilor în funcţie ori a preşedintelui consiliului judeţean, propunerea fiind necesar a fi temeinic motivată. În legătură cu sancţiunile prevăzute în art. 69 alin.1 lit. c şi d din Legea nr. 393/2004 alineatul 3 al aceluiaşi articol prevede că hotărârea se adoptă cu votul secret a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în funcţie. Mai mult, alineatul 4 stipulează: „Aplicarea sancţiunilor prevăzute la alin.1 lit.c şi d poate fi făcută numai dacă se face dovada că viceprimarul, preşedintele sau vicepreşedintele consiliului judeţean a încălcat Constituţia, celelalte legi ale ţării sau a prejudiciat interesele ţării, ale unităţii administrativ-teritoriale sau ale locuitorilor din unitatea administrativteritorială respectivă.” Aşadar, se constată grave neconcordanţe între dispoziţiile Legii nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată şi Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali în ceea ce priveşte eliberarea din funcţie a preşedinţilor, respectiv vicepreşedinţilor consiliilor judeţene. Concret, este vorba despre două deosebiri de substanţă şi anume: a) legea organică a administraţiei publice locale stabileşte în art. 101 alin. 3 faptul că hotărârea privind eliberarea din funcţie a preşedintelui ori 1
A se vedea art.68 coroborat cu art.57 alin.1 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004 272
vicepreşedintelui consiliului judeţean se adoptă cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie, în timp ce art. 69 alin.3 al legii nr. 393/2004 stabileşte că hotărârea se adoptă cu votul secret a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în funcţie; b) pentru eliberarea din funcţie a preşedintelui sau vicepreşedintelui consiliului judeţean legea organică instituie o singură condiţie, respectiv aceea de a nu interveni în ultimele 6 luni ale mandatului consiliului judeţean. În mod diferit, art.64 alin.4 din Legea nr. 393/2004 instituie condiţia de a se face dovada, după caz: preşedintele ori vicepreşedintele consiliului judeţean în cauză, a încălcat Constituţia, celelalte legi ale ţării, sau a prejudiciat interesele ţării, ale unităţii administrativteritoriale sau ale locuitorilor din unitatea administrativteritorială respectivă. Lăsând la o parte faptul că „legiuitorul nu ne precizează prin ce modalitate se face „dovada”, trebuie să constatăm grave inadvertenţe între cele două acte normative. Aşadar, rămâne întrebarea legată de majoritatea necesară pe care trebuie să o întrunească hotărârea pentru eliberarea din funcţie a preşedinţilor şi/sau vicepreşedinţilor consiliilor judeţene şi pe ce motivaţie se poate fundamenta. Sigur că, pot fi făcute discuţii legate de caracterul novator al actului, de forţa juridică a legii organice etc. dar, în afara acestora, rămâne superficialitatea legiuitorului în reglementarea unei chestiuni delicate. Ne permitem să sugerăm, de lege ferenda punerea în acord a celor două acte normative. În mod evident, până în prezent am avut în vedere răspunderea administrativ-disciplinară a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene. La fel ca şi primarii, preşedinţii consiliilor judeţene au şi o răspundere administrativ-contravenţională stabilită în premieră de art. 128 din Legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată, precum şi de alte acte normative. Astfel, potrivit, art.12010 alin.1 din Legea organică a administraţiei publice locale, constituie contravenţie şi se sancţionează cu amendă de la 1.000 lei la 5.000 lei următoarele fapte: ... b) nepunerea în aplicare, cu rea-credinţă, a hotărârilor consiliului judeţean de către preşedintele consiliului judeţean;
273
c) neprezentarea în termenul prevăzut de Legea finanţelor publice locale a proiectului bugetului unităţii administrativ-teritoriale de către preşedintele consiliului judeţean, din culpa lor; d) neprezentarea de către preşedintele consiliului judeţean a rapoartelor prevăzute de lege, din culpa lor; e) neluarea măsurilor necesare, stabilite de lege de către preşedintele consiliului judeţean, în calitate de reprezentant al statului în judeţ. Constatarea contravenţiilor şi aplicarea amenzilor se fac de către prefect. Ne rezumăm aici doar la enumerarea faptelor care constituie contravenţii, fără alte comentarii cu privire la buna credinţă şi culpă, observaţiile făcute în capitolul afectat primarului rămânând valabile. Încetarea de drept a mandatului preşedintelui consiliului judeţean, precum şi suspendarea de drept a mandatului intervin în ipotezele tratate la instituţia primarului, fiind aplicabile dispoziţiile art. 69 şi art. 71 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată. În mod similar, apreciem că răspunderea civilă şi respectiv penală a preşedinţilor consiliilor judeţene este antrenată în situaţiile şi condiţiile relevate în capitolul în care am tratat Răspunderea primarului. 6.4. Drepturi şi îndatoriri Principalele drepturi şi obligaţii ale preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene sunt reglementate de Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali. Astfel, Capitolul V din lege, art. 28 la art. 44 conferă următoarele drepturi preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene: a) pe timpul exercitării mandatului acestora li se suspendă contractul de muncă sau actul de numire, în cadrul unei instituţii publice ori autorităţi publice, regii autonome ori societăţi comerciale cu capital integral sau majoritar de stat sau al unităţii administrativ-teritoriale; b) la încetarea mandatului de preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului judeţean persoanele în cauză îşi reiau activitatea în executarea aceloraşi contracte de muncă; timp de 2 ani de la încetarea mandatului nu li se poate modifica sau desface contractul de muncă pe motive care nu le sunt imputabile; c) au drept de iniţiativă în promovarea actelor administrative, individual sau în grup; d) au dreptul la o indemnizaţie lunară, stabilită potrivit legii. De asemenea, au dreptul la decontarea, în condiţiile legii, a cheltuielilor legate de exercitarea mandatului dar, nu au dreptul la indemnizaţia de şedinţă prevăzută de lege pentru consilieri; 274
e) beneficiază de concedii de odihnă, concedii medicale, concedii fără plată, precum şi de concedii în cazul unor evenimente familiale deosebite, potrivit legii; f) au acces la orice informaţie de interes public; g) dreptul de asociere al aleşilor locali este garantat etc. Conform Capitolului VI din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene le revin obligaţiile specifice aleşilor locali, precum şi unele obligaţii specifice, printre care enumerăm: a) îndatorirea de a participa, pe durata mandatului la exercitarea funcţiilor consiliului judeţean cu bună credinţă şi fidelitate faţă de ţară şi de colectivitatea care i-a ales; b) sunt obligaţi să respecte Constituţia, legile ţării, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, regulamentul de organizare şi funcţionare al consiliului judeţean şi hotărârile consiliului judeţean; c) sunt obligaţi să depună declaraţia de interese, declaraţia de avere în condiţiile prevăzute de lege. Preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene trebuie să depună declaraţia de avere în termen de 10 zile de la alegere, la Ministerul Administraţiei şi Internelor. d) au obligaţia de a se abţine de la dezbaterea şi aprobarea unei hotărâri lovite de nulitate conform art. 46 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată; e) sunt obligaţi la probitate şi discreţie profesională, să organizeze periodic întâlniri cu cetăţenii, să acorde audienţe etc. f) au obligaţia de a participa la şedinţele consiliului judeţean şi a comisiilor de specialitate din care fac parte; h) alte obligaţii prevăzute de lege. 7. Secretarul judeţului Pentru prima dată după 1990, legea organică a administraţiei publice locale reglementează în cadrul aceluiaşi capitol funcţia de secretar al unităţii administrativ-teritoriale. Astfel, conform art. 116 alin.1 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare „Fiecare unitate administrativ-teritorială şi subdiviziune administrativteritorială a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local. Secretarul comunei, oraşului, municipiului, judeţului şi al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor este funcţionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. Secretarul se bucură de stabilitate în funcţie.” 275
În acest context, secretarului judeţului îi sunt aplicabile în mod corespunzător dispoziţiile art. 117 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată, care stabilesc principalele atribuţii ale secretarilor unităţilor administrativteritoriale. Deşi legea nu prevede în mod expres, secretarul judeţului îndeplineşte şi alte atribuţii stabilite prin lege sau prin alte acte normative. 8. Aparatul de specialitate al consiliului judeţean Executarea în concret a competenţelor conferite de lege consiliului judeţean şi preşedintelui consiliului judeţean se realizează de către aparatul de specialitate al consiliului judeţean. Conform art. 102 alin.3 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare aparatul de specialitate al consiliului judeţean este subordonat preşedintelui acestuia care are competenţa de numire, sancţionare, modificare şi încetare a raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă. Aparatul de specialitate al consiliului judeţean este format din funcţionari publici şi personal contractual organizat în compartimente de specialitate, în funcţie de specificul atribuţiilor. Aparatului de specialitate al consiliului judeţean i se aplică regulile tratate în subcapitolul afectat Aparatului de specialitate al primarului.
276
Capitolul VIII PREFECTUL
1. Consideraţii generale privind instituţia prefectului Scurt istoric Originea instituţiei prefectului se pierde în timp, unii autori susţinând că o regăsim încă din Roma Antică în care noţiunile de prefect sau prefectură semnificau fie unităţi administrative („praefectural”), fie funcţii oficiale civile, militare sau economice1, sintagma „prefectus urbis” desemnând prefectul oraşului Roma, în timp ce alţi autori consideră că prefectul este o creaţie napoleoniană.2 În România, instituţia prefectului are vechi tradiţii fiind întâlnită atât în Muntenia cât şi în Moldova încă înainte de Unirea Principatelor. Oficial şi în actuala denumire, instituţia prefectului a fost introdusă prin Legea comunală din 1 aprilie 1864 şi în Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene nr. 396 din 2 aprilie 1864, care în art. 91 stipula: „prefectul, cap al administraţiei judeţene, dirige toate lucrările acestei administraţiuni şi execută hotărârile consiliului judeţean”. Potrivit art. 3 alin. (2) din lege, prefectul era comisar (reprezentant) al Guvernului pe lângă consiliul judeţean. În această calitate, prefectul era abilitat de lege să exercite supravegherea legalităţii actelor adoptate de consiliul judeţean sau de comitetul permanent al acestuia, având dreptul şi obligaţia de a promova recurs la Guvern, în termen de 10 zile, dacă considera că un act este ilegal. Conform art. 95 alin. (3) din lege, introducerea recursului avea drept consecinţă suspendarea punerii în executare a actului respectiv. Guvernul avea obligaţia să soluţioneze recursul în termen de 20 de zile de la primire, iar dacă înăuntrul acestui termen nu se pronunţa actul respectiv era considerat a fi legal, producându-şi efectele pentru care a fost adoptat. Legea administrativă din 3 august 1929 prevedea faptul că prefectul se numea prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne. Totodată, au fost create un număr de 5 directorate ministeriale, ca centre de administraţie şi inspecţie locală, cu sediul în Bucureşti, Cluj, Craiova, Iaşi şi Timişoara, fiecare dintre acestea având în raza de activitatea mai multe judeţe. Acestea erau conduse de un director ministerial, care avea rang de 1 2
Mircea Preda, Tratat de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureşti, 1996, p. 575 Marcel Waline, Droit administratif, Paris, 1963 277
subsecretar de stat, prefectul în calitate de reprezentant al Guvernului, fiind subordonat acestuia. Pentru a putea fi numit prefect, legea impunea persoanei anumite condiţii de vârstă şi studii, respectiv 30 de ani împliniţi şi studii universitare, precum şi anumite incompatibilităţi. Astfel, conform art. 270, prefectul nu putea ocupa nici o altă funcţie publică plătită de stat, judeţ sau comună, nu putea exercita vreo profesie liberă şi nici nu putea fi administrator sau cenzor în societăţile civile sau comerciale din judeţ. În principal, prefectul exercita următoarele atribuţii: a) reprezenta Guvernul şi puterea executivă în judeţ, făcând legătura cu fiecare minister, prin directoratele ministeriale şi serviciile ministeriale locale; b) în calitate de reprezentant al Guvernului, exercita conform art.273, controlul şi supravegherea tuturor administraţiilor locale din judeţ; c) exercita atribuţii poliţieneşti, conform art. 68 şi 69 din Legea de organizare a poliţiei generale a statului din 21 iulie 1929 fiind şeful poliţiei din judeţ. Pe lângă aceste atribuţii principale, prefectul se îngrijea de publicarea legilor, a regulamentelor şi veghea la aplicarea acestora (art.274); era obligat să-şi dea concursul la îndeplinirea deciziilor executorii ale consiliului judeţean (art. 275), supraveghea toate instituţiile de binefacere şi asistenţă socială care depindeau de stat, judeţ sau comună (art. 277) etc. Legea administrativă din anul 1936 consacrând în art. 84 faptul că „Prefectul este reprezentantul guvernului şi şeful administraţiei judeţene”, a lărgit atribuţiile acestuia, dându-i-se şi dreptul de a controla serviciile administraţiilor locale. Din modul de numire, precum şi din atribuţiile pe care le exercită, rezultă cu claritate faptul că în concepţia legiuitorului din 1929 şi 1936 funcţia de prefect era politică şi nu administrativă. Legea administrativă din 1938 aduce o modificare de substanţă sub acest aspect, prevăzând în art. 97 alin. (2) faptul că prefectul este funcţionar de carieră, conferindu-i în acelaşi timp competenţa de a numi primarul în comunele rurale şi urbane nereşedinţă şi de a desemna pe membrii de drept în consiliul comunal. În perioada de după anul 1944, legislaţia noastră nu a mai consacrat instituţia prefectului, atribuţiile acestuia privind controlul legalităţii actelor administrative fiind conferit instanţelor judecătoreşti şi altor organe statale, sub comanda partidului unic. După revoluţia din decembrie 1989, tradiţia a fost reluată, instituţia prefectul regăsindu-şi locul şi rolul în sistemul administraţiei publice din România. 278
Astfel, prin Legea nr. 5/1990 privind administrarea judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor până la organizarea de alegeri locale1, au fost organizate la nivelul judeţelor prefecturile. Potrivit art. 2 din lege prefectura era un „organ local al administraţiei de stat cu competenţă generală”, prefectul nefiind consacrat ca autoritate publică, cu atribuţii proprii. Ulterior, art. 122 din Constituţie, Legea nr. 69/1991 şi apoi Legea nr. 215/2001 legile organice ale administraţiei publice locale au făcut din prefect o autoritate a administraţiei publice. Reglementarea instituţiei prefectului în Secţiunea a 2-a, Capitolul V, Titlul III intitulată „Administraţia publică locală” din Constituţie, au determinat pe unii autori să-l considere pe prefect ca fiind o autoritate a administraţiei publice locale2, alături de consiliile locale, primari şi consiliile judeţene. Într-o altă opinie, se apreciază, dimpotrivă, că prefectul este o „autoritate desconcentrată în judeţe a Guvernului”, „un organ al administraţiei teritoriale în stat”, ori „o autoritate administrativă desconcentrată a administraţiei publice centrale”3. În ceea ce ne priveşte, ne raliem celei de-a doua teze, considerând că prefectul era o autoritate deconcentrată a Guvernului în judeţe şi în municipiul Bucureşti. În formarea acestei teze pledează mai multe argumente, cum sunt: regimul juridic al desemnării prefectului, competenţa şi sarcinile acestuia, etc., instituţia prefectului constituindu-se într-un element de legătură organică între autonomia locală şi lege, între interesele locale şi interesele naţionale exprimate prin lege. În acest sens, într-o opinie se relevă că „Aşa se explică de ce în toate ţările democratice, la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale cu gradul cel mai mare de extensie, există un reprezentant al statului, mai exact al executivului central, cu rolul de a veghea asupra aplicării legii de către autorităţile administraţiei publice locale, inclusiv ale comunităţilor locale”.4
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 92 din 20 iulie 1990 Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999 3 Ioan Vida, op. citată, pp. 167-168, Corneliu Liviu Popescu, Avizul prefectului pentru numirea sau eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice descentralizate în judeţe ale administraţiei ministeriale, în revista „Dreptul” nr. 5/1998, p. 52, C. Manda, Drept administrativ, Editura „Victor”, Bucureşti, 2000, p. 236; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 218-219 4 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, p. 261 279 2
2. Suportul constituţional şi legal al instituţiei prefectului Subliniem de la început faptul că în ultimii trei ani, au survenit modificări de esenţă în ceea ce priveşte reglementarea instituţiei prefectului. Suportul constituţional al instituţiei prefectului îl regăsim în art.123 al Constiuţiei României, republicată, din conţinutul căruia rezultă rolul şi locul prefectului în sistemul administraţiei publice, astfel: a) Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti; În acest context, art.128, alin.2 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioate, stabileşte: „În exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul să anuleze actele administrative ilegale sau inoportune ale autorităţilor publice din subordinea sa, precum şi ale prefecţilor.” b) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale; În opinia noastră, legiuitorul constituant a utilizat în mod eronat sintagma „unităţile administrativ-teritoriale” în loc de judeţe, întrucât la acest din urmă nivel sunt organizate serviciile deconcentrate ale ministerelor. c) Atribuţiile instituţiei prefectului se stabilesc prin lege organică; d) Între prefecţi, pe de o parte şi consiliile locale, consiliile judeţene şi primari, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare; e) Prefectul poate ataca, în faţa instanţelor de contencios administrativ un act al consiliului judeţean, al celui local şi al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept. Prin prisma acestei competenţe conferite instituţiei prefectului, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 o consacră în mod expres ca autoritate ce exercită tutela administrativă. În conformitate cu dispoziţiile art.123 alin.3 din Legea fundamentală, a fost adoptată Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, care are menirea de a detalia dispoziţiile constituţionale. În acelaşi timp însă, legea organică aduce modificări de esenţă în materie, faţă de reglementările anterioare. Astfel, pentru prima dată după 1990 reglementările privind instituţia prefectului sunt cuprinse într-o lege distinctă faţă de legea organică a administraţiei publice locale.1 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004 280
În al doilea rând, menţionăm că Legea nr. 340/2004 în concordanţă cu dispoziţiile art.11 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată,1 modifică regimul juridic al funcţiei de prefect, precum şi al celei de subprefect. Astfel, dacă potrivit reglementărilor anterioare funcţia de prefect era o funcţie de demnitate publică, conform reglementărilor în vigoare prefectul devine înalt funcţionar public, regim juridic aplicabil şi subprefecţilor. În acest fel, legiuitorul nostru revine la statutul juridic conferit prefecţilor prin Legea administrativă din 1938. Aşa cum relevam şi în ediţia anterioară, ne exprimăm rezervele cu privire la perenitatea acestor dispoziţii, mai ales, dacă, alegerile generale vor genera o altă coloratură politică a Guvernului. Fără a ne propune aici să realizăm o analiză exhaustivă a dispoziţiilor cu caracter de noutate aduse de Legea nr. 340/2004, ne rezumăm la faptul de a sublinia că legea a avut o existenţă efemeră. Astfel, Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului a fost modificată şi completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 179 din 14 decembrie 20052, care modifică inclusiv titlul legii, în „Lege privind prefectul şi instituţia prefectului.” Analiza actului normativ menţionat ne permite să evidenţiem o serie de dispoziţii cu caracter de noutate faţă de reglementările anterioare în materie, dintre care menţionăm următoarele: a) Cu privire la funcţia publică de prefect: 1) Începând cu data de 1 ianuarie 2006 prefectul face parte din categoria înalţilor funcţionari publici; 2) Prefecţii în funcţie la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 179/2005, precum şi cei care au ocupat funcţia de prefect până la data de 31 decembrie 2005, puteau fi numiţi în funcţia publică de prefect, în urma promovării unui examen de atestare pe post, conform art.III din Ordonanţă. Potrivit art.III alin.3 din Ordonanţa de urgenţă, participanţii la examenul de atestare pe post trebuia să îndeplinească condiţiile prevăzute de art.15 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, cu excepţia celor prevăzute la lit.c , d şi e. Condiţiile de organizare şi desfăşurare a examenului de atestare pe post au fost stabilite prin H.G. nr. 1655/2005.3 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1142 din 16 decembrie 2005 3 privind organizarea şi desfăşurarea examenului de atestare în funcţiile publice de prefect şi subprefect, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1142 din 16 decembrie 2005 281 2
Menţionăm că dispoziţiile legale la care am făcut referire sunt aplicabile şi subprefecţilor. 3) Prefecţii şi subprefecţii nu pot fi membri ai unui partid politic sau al unei organizaţii căreia îi este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi partidelor politice, potrivit legii, sub sancţiunea destituirii lor din funcţia publică, astfel cum prevăd dispoziţiile art.22 din Ordonanţa de urgenţă. 4) Pentru îndeplinirea atribuţiilor şi prerogativelor conferite de lege, prefectul este ajutat de doi subprefecţi, iar prefectul municipiului Bucureşti de trei subprefecţi, înregistrându-se astfel creşterea numărului de subprefecţi faţă de reglementările anterioare. b) Cu privire la atribuţia de „a conduce” serviciile publice deconcentrate ale ministerelor observăm că legea consolidează conducerea „bicefală” a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul judeţelor. În acest scop, prefecţilor le-au fost conferite noi atribuţii printre care: • fundamentarea proiectelor de buget şi cenzurarea execuţiei bugetare, prin emiterea avizului consultativ; • desemnarea unui reprezentant în comisia de concurs pentru ocuparea postului de conducător al serviciilor publice deconcentrate; • sancţionarea disciplinară a conducătorilor serviciilor publice deconcentrate, prin formularea unei propuneri motivate în acest sens, adresate ministerului de resort, etc. c) Cu privire la înfiinţarea Colegiului prefectural Se înfiinţează, în fiecare judeţ, colegiul prefectural compus din: prefect, subprefecţi şi conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, care îşi au sediul în judeţul respectiv.1 Colegiul prefectual se convoacă de către prefect „cel puţin o dată pe lună şi oricând se consideră că este necesar”, la lucrările colegiului putând fi invitate şi alte persoane a căror prezenţă se consideră necesară. Potrivit legii, atribuţiile colegiului prefectural se vor stabili prin hotărâre a Guvernului şi vor urmări, în principal, două mari obiective, respectiv: • Armonizarea activităţii serviciilor publice deconcentrate care au sediul în judeţ;
1
A se vedea art.251 din Legea nr. 340/2004 modificată şi completată prin O.U.G. nr. 179/2005 282
•
Implementarea programelor, politicilor, strategiilor şi planurilor de acţiune ale Guvernului la nivelul judeţului.2 Deşi legea nu prevede în mod expres, în opinia noastră Colegiul prefectural este o structură organizatorică, fără personalitate juridică, cu o componenţă aproape similară cu cea a fostei Comisii administrative reglementată prin Legea nr. 69/1991 – legea administraţiei publice locale2, abrogată prin Legea nr. 215/2001. d) Cancelaria prefectului Conform art.39 din lege, în cadrul instituţiei prefectului se organizează şi funcţionează cancelaria prefectului. Cancelaria prefectului este un compartiment organizatoric distinct, format din: directorul cancelariei, doi consilieri, un consultant şi secretarul cancelariei. Personalul din cadrul cancelariei prefectului este numit şi eliberat din funcţie de către prefect şi îşi desfăşoară activitatea pe baza unui contract individual de muncă, încheiat în condiţiile legii, pe durata exercitării funcţiei de către prefect. 3. Numirea, încetarea de drept incompatibilităţi, conflictul de interese
a
exercitării
funcţiei,
Conform art. 123 alin. (1) din Constituţia României „Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti”, la propunerea Ministerului Administraţiei şi Internelor, astfel cum rezultă şi din prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, cu modificările şi completările ulterioare. Sediul instituţiei prefectului, denumit prefectură, se află în municipiul reşedinţă de judeţ, într-un imobil proprietate publică a statului, a judeţului sau a municipiului, după caz3. Pentru municipiul Bucureşti, respectiv judeţul Ilfov, sediul instituţiei prefectului este în municipiul Bucureşti. Sub imperiul Legii nr. 215/2001, pentru a fi numit în funcţia de prefect se impunea condiţia studiilor superioare de lungă durată, fiind eliminată condiţia de vârstă (cel puţin 30 de ani) prevăzută de Legea nr.69/1991. Aşa cum am mai arătat, începând cu data de 1 ianuarie 2006, potrivit modificărilor aduse de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, coroborate cu cele ale art. 9 din Legea nr. 340/2004 2
A se vedea art.211 din Legea nr. 340/2004 modificată şi completată prin O.U.G. nr. 179/2005 2 Republicată în Monitorul Oficial al României, partea I-a, nr. 76 din 17 aprilie 1996 3 A se vedea art. 2 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului 283
prefectul face parte din categoria înalţilor funcţionari publici, renunţându-se astfel la statutul său politic. Pe cale de consecinţă, raporturile de serviciu ale prefectului se modifică, suspendă şi încetează în condiţiile prevăzute de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare. Pe de altă parte. conform art. 85 din Secţiunea a III-a, Capitolul III, Titlul IV din Legea nr. 161/2003, funcţia de prefect este incompatibilă cu: a) calitatea de deputat sau senator; b) funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti; c) funcţia de consilier local sau consilier judeţean; d) o funcţie de reprezentare profesională salarizată în cadrul organizaţiilor cu scop comercial; e) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, precum şi la instituţiile publice; f) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţilor la societăţile comerciale prevăzute la lit. e); g) funcţia de reprezentant al statului în adunările generale ale societăţilor comerciale prevăzute la lit. e); h) funcţia de manager sau membru al consiliilor de administraţie ale regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale; i) calitatea de comerciant persoană fizică; j) calitatea de membru al unui grup de interes economic; k) o funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia acelor funcţii prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România este parte. Prefecţii pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice. La numirea în funcţie, persoana în cauză trebuie să declare că nu se află într-o situaţie de incompatibilitate. În cazul în care, pe timpul exercitării funcţiei de prefect, apare o situaţie de incompatibilitate, constatarea se face de ministrul administraţiei şi internelor, care îl va informa pe primul-ministru, pentru a dispune măsurile necesare, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 86 lit. b) din Legea nr. 161/2003.
284
În ceea ce priveşte conflictul de interese, materia este reglementată pentru prefect şi subprefect de art. 72 - 75 din Secţiunea a II-a, Capitolul II, Titlul IV, Cartea I-a, din Legea nr. 161/2003. Astfel, Prefectul este obligat să nu emită un act administrativ sau, să nu încheie un act juridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei decizii în exercitarea funcţiei publice de autoritate, care ar produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I, potrivit art. 72 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Încălcarea acestei obligaţii constituie abatere administrativă, dacă nu este o faptă gravă, potrivit legii, iar actele administrative emise sau actele juridice încheiate în astfel de condiţii sunt lovite de nulitate absolută, conform art. 73 alin. (1) şi (2) din legea sus-menţionată. Verificarea sesizărilor privind încălcarea obligaţiilor prevăzute în art. 72 alin. (1) se face de către Corpul de control al primului-ministru. Rezultatul verificărilor se prezintă primului-ministru, care dispune prin decizie, asupra măsurilor ce se impun. În cazurile în care din verificări rezultă că prefectul sau subprefectul a realizat foloase materiale prin săvârşirea unei abateri administrative, primul-ministru poate dispune, după caz: a) sesizarea organelor de urmărire penală competente; b) sesizarea comisiilor competente de cercetare a averii, constituite conform Legii nr. 115/1996 pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi control şi a funcţionarilor publici. Decizia primului-ministru poate fi atacată la Curtea de Apel Bucureşti – Secţia contencios administrativ, în termen de 15 zile de la comunicare. Hotărârea Curţii de Apel este supusă recursului. Hotărârea judecătorească irevocabilă, sau, după caz, decizia primului-ministru, neatacată în termenul de 15 zile, se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I-a. Persoana care a săvârşit o astfel de abatere administrativă, constatată după procedura menţionată, este decăzută din dreptul de a mai exercita funcţia de prefect sau subprefect pentru o perioadă de 3 ani de la data publicării hotărârii judecătoreşti sau, după caz, a deciziei primului-ministru. Conflictul de interese poate fi sesizat primului-ministru de orice persoană sau acesta se poate sesiza din oficiu. Modul de soluţionare al sesizării va fi comunicat prefectului în termen de 30 de zile de la data soluţionării acesteia, conform art. 74 alin. (2) din Legea 161/2003. Conform art. 75 din Legea nr. 161/2003 (Cartea I-a, Titlul IV, Capitolul II, Secţiunea a-2-a) „Persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim ca urmare a existenţei unui conflict de 285
interese prevăzut în prezenta secţiune se poate adresa instanţei de judecată competente, potrivit legii, în funcţie de natura actului emis sau încheiat.”
4. Atribuţiile prefectului 4.1. Atribuţiile conferite de Constituţie Statutul constituţional al instituţiei prefectului este stabilit de art.123 din Constituţia României, republicată, text care înlocuieşte fostul art. 122 modificat şi completat prin Legea de revizuire nr. 429/2003. Potrivit art. 123 din Constituţie: „(1) Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti. (2) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale. (3) Atribuţiile prefectului se stabilesc prin lege organică. (4) Între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare. (5) Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.” Aşa cum se arată în lucrarea „Constituţia României – revizuită – comentarii şi explicaţii”1, instituţia prefectului se distinge prin următoarele calităţi: a) reprezentant al Guvernului; b) şef al serviciilor statului din judeţ (municipiul Bucureşti); c) autoritate de tutelă administrativă pentru supravegherea respectării legii de către autorităţile administraţiei publice locale. În ceea ce priveşte calitatea prefectului de reprezentant al Guvernului în judeţe şi în municipiul Bucureşti prevăzută de art. 123 alin. (1), preluată în art. 1 alin. (1) din Legea nr. 340/2004, conform căruia „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local”, ne apare evidentă natura politică a instituţiei prefectului. Pe de altă parte, dar în legătură cu calitatea de reprezentant al Guvernului în plan local, prefectul „conduce” serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei 1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, p. 261 286
publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, revenind legiuitorului misiunea de a stabili în concret competenţa prefectului1. În legătură cu această atribuţie constituţională conferită instituţiei prefectului, apreciem că nici Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului nu aduce clarificările necesare. În opinia noastră, atâta vreme cât conducătorii serviciilor deconcentrate ale ministerelor sunt numiţi de miniştri de resort şi se subordonează acestora prin activitatea pe care o desfăşoară, atributul de comandă revine miniştrilor. În acelaşi timp însă, având în vedere textul constituţional şi deopotrivă, al legii speciale, trebuie să admitem teza unei duble subordonări, în plan vertical şi în plan orizontal a serviciilor deconcentrate ale ministerelor, implicit a conducătorilor acestora. În sfârşit, art. 123 alin. (5) din Constituţia României, republicată, consacră dreptul prefectului de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele pe care le consideră ilegale, emise sau adoptate de autorităţile administraţiei publice locale, textul având aceeaşi redactare cu a art. 122 alin. (4) din Constituţia revizuită. Analiza textului constituţional menţionat, ne permite formularea următoarelor observaţii: a) deşi art. 123 alin. (4) din Constituţie consfinţeşte un statut constituţional preşedinţilor consiliilor judeţene, alineatul 5 al aceluiaşi articol omite din enumerare, actele administrative emise de aceştia. Aşa fiind, în ipoteza în care prefectul ar ataca o dispoziţie emisă de preşedintele consiliului judeţean pe care o consideră ilegală, poate fi invocată neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, text aflat în contradicţie cu prevederile constituţionale menţionate. b) competenţa prefectului de a ataca în instanţele de contencios administrativ este exhaustivă, nefiind stabilite excepţii, pe de o parte, iar, pe de altă parte, nu este prevăzut un termen înăuntrul căruia prefectul poate verifica legalitatea actelor administrative emise/adoptate de autorităţile administraţiei publice locale şi de a le ataca la instanţa de contencios administrativ2. În aplicarea dispoziţiilor constituţionale, art. 26 din Legea nr.340/2004 prevede că în exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice 1
A se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, pp. 261-262 2 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op.citată., p. 263 287
locale, prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ aceste acte, dacă le consideră nelegale. Actul atacat este suspendat de drept. În astfel de situaţii, prefectul are obligaţia de a solicita autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia, cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul administrativ. Trebuie relevat că art.261 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, cu modificările şi completările ulterioare, a introdus o serie de reguli procedurale speciale în astfel de litigii, şi anume: a) acţiunea introdusă de către prefect pentru anularea unui act administrativ al autorităţilor administraţiei publice locale socotit nelegal este scutită de taxa de timbru; b) acţiunea se judecă în regim de urgenţă; c) termenele de judecată nu pot fi mai mari de 10 zile; d) părţile se consideră a fi legal citate, dacă citaţia le-a fost comunicată cu cel puţin o zi înaintea judecării; e) hotărârile prin care se soluţionează fondul cauzei se pronunţă în ziua în care au luat sfârşit dezbaterile. În situaţii deosebite, pronunţarea poate fi amânată cel mult două zile. Conform alineatului 6 al aceluiaşi articol, aceste reguli se completează cu cele ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. În opinia noastră, regulile procedurale instituite de Legea nr. 340/2004 cu modificările şi completările ulterioare, sunt utopice şi cu certitudine nu vor fi respectate de către instanţele de contencios. Rămâne ca jurisprudenţa să infirme sau, dimpotrivă să confirme punctul nostru de vedere. 4.2. Atribuţiile conferite de lege Conform art. 4 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, activitatea prefectului se întemeiază pe principiile: legalităţii, imparţialităţii, obiectivităţii, transparenţei şi liberului acces la informaţiile de interes public, eficienţei, responsabilităţii, profesionalizării, orientării către cetăţean. Capacitatea juridică de drept public a instituţiei prefectului se exercită în exclusivitate de către prefect, spre deosebire de exercitarea drepturilor şi asumarea obligaţiilor civile ale instituţiei prefectului, care pot fi delegate de către prefect, prin ordin şi altei persoane, conform dispoziţiilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 340/2004. Activitatea instituţiei prefectului este finanţată de la bugetul de stat. În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplineşte potrivit art. 24 din Legea nr. 340/2004 următoarele atribuţii principale: 288
•
asigură, la nivelul judeţului sau, după caz, al municipiului Bucureşti, realizarea intereselor naţionale, aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor, a ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum şi a ordinii publice; • acţionează pentru realizarea în judeţ, respectiv în municipiul Bucureşti, a obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare şi dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea lor, în conformitate cu competenţele şi atribuţiile ce îi revin, potrivit legii; • acţionează pentru asigurarea climatului de pace socială, menţinerea unei comunicări permanente cu toate nivelurile instituţionale şi sociale, acordând o atenţie constantă prevenirii tensiunilor sociale; • stabileşte, împreună cu autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene, priorităţile de dezvoltare teritorială; • verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului; • asigură, împreună cu autorităţile şi organele abilitate, ducerea la îndeplinire, în condiţiile stabilite prin lege, a măsurilor de pregătire pentru situaţii de urgenţă; • dispune, în calitate de preşedinte al Comitetului judeţean pentru situaţii de urgenţă, măsurile care se impun pentru prevenirea şi gestionarea acestora şi foloseşte în acest sens sumele special prevăzute în bugetul propriu cu această destinaţie; • utilizează, în calitate de şef al protecţiei civile, fondurile special alocate de la bugetul de stat şi baza logistică de intervenţie în situaţii de criză, în scopul desfăşurării în bune condiţii a acestei activităţi; • dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea drepturilor şi a siguranţei cetăţenilor, prin organele legal abilitate; • asigură realizarea planului de măsuri pentru integrare europeană (atribuţie formulată nefericit s.n.); • dispune măsuri de aplicare a politicilor naţionale hotărâte de Guvern şi a politicilor de integrare europeană; • hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituţii similare din ţară şi din străinătate, în vederea promovării intereselor comune. • asigură folosirea, în condiţiile legii, a limbii materne în raporturile dintre cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale şi serviciile publice deconcentrate în unităţile administrativ-teritoriale în care aceştia au o pondere de peste 20%. Atribuţii cu caracter de noutate regăsim în art.241 din lege care are următoarea redactare: „Prefectul poate verifica măsurile întreprinse de 289
primar sau de preşedintele consiliului judeţean în calitatea lor de reprezentanţi ai statului în unitatea administrativ-teritorială şi poate sesiza organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare, în condiţiile legii.” Aşadar, prin normă cu caracter permisiv, „prefectul poate”, legiuitorul a instituit controlul prefectului asupra unor aleşi locali. În opinia noastră, aceste dispoziţii sunt cel puţin discutabile sub aspectul neconstituţionalităţii. Prefectul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege şi de celelalte acte normative, precum şi însărcinările stabilite de Guvern. Aşa de exemplu, o atribuţie cu caracter de noutate absolută o regăsim în art.1 alin.1 din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, conform căruia: „În calitate de reprezentant al Guvernului pe plan local, prefectul asigură legătura operativă dintre fiecare ministru, respectiv conducător al organului administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului şi conducătorul serviciului public deconcentrat din subordinea acestuia.” Textul citat ni se pare cel puţin bizar şi neconstituţional, atâta vrme cât art.123 alin.2 din Constituţie stabileşte că prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor. Pe de altă parte, alineatul 2 al aceluiaşi articol stabileşte că miniştrii şi conducătorii celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, pot delega prefectului unele atribuţii de conducere şi control, printre care: verificarea modului de utilizare a fondurilor publice alocate serviciului public deconcentrat, verificarea modului de realizare a obiectivelor cuprinse în strategiile sectoriale, organizarea unor achiziţii publice etc. Ni se pare că aceste prevederi adaugă la legea organică privind prefectul şi instituţia prefectului şi-n acelaşi timp contravin Constituţiei. Din analiza atribuţiilor conferite de Constituţie şi lege prefectului, rezultă că acesta are o competenţă materială specializată, care sub aspect teritorial se limitează la nivelul judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti1. 5. Drepturile şi îndatoririle prefecţilor Capitolul III al Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, cu modificările şi completările ulterioare, este intitulat „Drepturile şi îndatoririle membrilor Corpului prefecţilor şi al Corpului 1
Vezi Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 223 290
subprefecţilor”, reglementând pentru prima dată după 1990, în mod distinct această materie. Potrivit dispoziţiilor art. 19-22 din lege prefecţii în funcţie beneficiază de următoarele drepturi speciale: a) locuinţă de serviciu; În cazul în care prefectul îşi desfăşoară activitatea în altă localitate decât cea de domiciliu, beneficiază de locuinţă de serviciu. Dacă prefectul se află în situaţia menţionată, cheltuielile privind chiria locuinţei de serviciu şi cele ocazionate de mutarea în localitatea în care îşi are sediul instituţia prefectului, sunt suportate din bugetul instituţiei prefectului, conform art. 19 alin. (2) din lege. Legea prevede că în atare situaţii, contractul de închiriere al locuinţei de serviciu se încheie pe perioada exercitării funcţiei de prefect şi încetează de drept, la data încetării exercitării funcţiei de prefect. Constatăm că acest drept conferit prefectului este un drept special, discriminatoriu, de care nu beneficiază alte categorii de funcţionari publici. b) salarizarea prefecţilor se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcţionarii publici; c) în calitate de reprezentant al Guvernului, prefectului în funcţie i se acordă onoruri militare, în conformitate cu dispoziţiile regulamentelor specifice, cu ocazia ceremoniilor militare organizate în judeţ; d) prefectul poate solicita instituţiilor şi autorităţilor administraţiei publice documentaţii, date şi informaţii, iar acestea au obligaţia de a le furniza cu celeritate. Prefectul şi subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei organizaţii căreia îi este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi partidlor politice, potrivit legii, sub sancţiunea destituirii din funcţia publică. 6. Actele prefectului Pentru îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin, prefectul emite ordine cu caracter normativ sau individual, în condiţiile legii, competenţă stabilită prin art. 32 din Legea nr. 340/2004, care preia textul abrogat din art. 137 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 Legea administraţiei publice locale. În ceea ce priveşte ordinele prin care se stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate, legea prevede obligaţia prefectului de a consulta conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale1. Deşi textul preia redactarea art. 137 alin. (2) din Legea nr. 215/2004, considerăm că se impunea renunţarea la termenul de „consultare” şi utilizarea unei 1
A se vedea art. 32 alin. (2) din Legea nr. 340/2004 291
formalităţi procedurale consacrate în doctrină, respectiv aviz (facultativ sau consultativ) sau acord. Ordinele cu caracter normativ devin executorii numai după ce au fost aduse la cunoştinţă publică, în condiţiile legii, aşa cum rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 32 alin. (3) cu cele ale art. 33 alin. (1) din Legea nr. 340/2004. Aceste ordine se comunică de îndată Ministerului Administraţiei şi Internelor. Ministerului Administraţiei şi Internelor poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, dacă le consideră nelegale sau netemeinice, conform art. 33 alin. (4) din Legea nr.340/2004 privind instituţia prefectului. Este evident însă faptul că Guvernul, la propunerea Ministerului Administraţiei şi Internelor sau a altei autorităţi publice, poate dispune anularea unui ordin emis de prefect şi pentru motive de neoportunitate, în temeiul raporturilor de subordonare directă şi pe baza atribuţiei de control ierarhic, conform art. 28 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare. Ordinele emise de prefect în calitate de preşedinte al Comitetului judeţean pentru situaţii de urgenţă produc efecte juridice de la data aducerii lor la cunoştinţă, de la care devin şi executorii. Potrivit art. 34 din Legea nr. 340/2004 prefecţii sunt obligaţi să comunice ordinele de natura celor sus-menţionate conducătorului instituţiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat. Ordinele cu caracter individual emise de prefecţi devin executorii de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, potrivit art. 33 teza a II-a din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului. Fiind emise de o autoritate a administraţiei publice (prefectul), în exercitarea atribuţiilor de putere publică, ordinele emise de prefecţi sunt acte administrative de autoritate, cu caracter obligatoriu şi executoriu din oficiu. Deşi legea nu prevede în mod expres, legalitatea ordinelor prefectului este cenzurată de către instanţele de contencios administrativ, ori de câte ori lezează un drept subiectiv sau un interes legitim al unei persoane fizice sau juridice, conform art. 52 alin. (1) din Constituţia României, republicată. Menţionăm că art. 34 şi art. 35 din Legea nr. 340/2004 reglementează raporturile dintre ministere şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale, pe de o parte şi prefecţi, pe de altă parte. Astfel, ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice centrale pot propune Guvernului măsuri de anulare a ordinelor emise de prefect, dacă le consideră nelegale, dar, în acelaşi timp au obligaţia să comunice de îndată 292
prefecţilor actele cu caracter normativ, pe care prefecţii trebuie să le transmită serviciilor publice deconcentrate. Pe de altă parte, prefectul poate propune ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei centrale măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii serviciilor publice deconcentrate, organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale şi, de asemenea, poate sesiza aceste autorităţi cu privire la inoportunitatea unor acte administrative. 7. Subprefectul Pentru îndeplinirea atribuţiilor şi prerogativelor ce îi revin potrivit legii, prefectul este ajutat de doi subprefecţi, iar la municipiul Bucureşti de trei subprefecţi, conform art. 8 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului. Numirea şi eliberarea din funcţie a subprefecţilor se face în condiţiile legii, prin decizie a primului-ministru, la propunerea prefectului şi cu avizul Ministerului Administraţiei şi Internelor. Deşi legea nu prevede, având însă în vedere prerogativele excepţionale conferite de Legea nr. 90/2001, primului-ministru apreciem că este vorba despre un aviz facultativ. Ca şi în cazul prefectului, art. 9 din lege prevede că subprefectul face parte din categoria înalţilor funcţionari publici, instituind şi condiţiile necesare pentru ocuparea funcţiei. Încetarea de drept a funcţiei de subprefect, conflictele de interese şi incompatibilităţile sunt identice cu cele ale prefectului. Subprefectul are aceleaşi drepturi şi îndatoriri cu cele ale prefectului. În temeiul art.8 alin.2 din Legea nr. 340/2004 conform cărora atribuţiile subprefectului se stabilesc prin hotărâre a Guvernului a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului,1 care, în art.2 alin.1 prevede că: „Subprefecţii îndeplinesc, în numele prefectului, atribuţii în domeniul conducerii serviciilor publice deconcentrate, ale conducerii operative a instituţiei prefectului, precum şi alte atribuţii prevăzute de lege ori sarcini date de Ministerul Administraţiei şi Internelor sau de către prefect.” Analiza textului citat ne permite să formulăm două observaţii şi anume: a) subprefecţilor le-au fost stabilite prin act normativ competenţe proprii; b) subprefecţii îşi exercită competenţele conferite prin lege în numele prefectului. 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 363 din 26 aprilie 2006 293
Conform alin.2 al art.2 din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 principalele atribuţii ale subprefecţilor au fost grupate în două mari domenii de activitate, astfel: a) atribuţii exercitate în numele prefectului, cu privire la conducerea serviciilor publice, dintre care enumerăm: analiza activităţii desfăşurate de serviciile publice deconcentrate şi elaborarea de propuneri pentru îmbunătăţirea activităţii acestora; consultarea conducătorilor serviciilor publice deconcentrate cu privire la ordinele prefectului prin care se stabilesc măsuri cu caracter tehnic de specialitate, potrivit legii şi asigurarea transmiterii acestora către conducătorul instituţiei ierarhic superioare; examinarea proiectelor bugetelor şi a situaţiilor financiare privind execuţia bugetară întocmite de serviciile publice deconcentrate, în vederea emiterii avizului de către prefect; întocmirea proiectului regulamentului de funcţionare a colegiului prefectural, cu respectarea prevederilor regulamentului-cadru; urmărirea modului de îndeplinire a hotărârilor luate în cadrul colegiului prefectural etc. b) atribuţii privind conducerea operativă a instituţiei prefectului, prin care: asigurarea conducerii operative a instituţiei prefectului, cu excepţia cancelariei prefectului; elaborarea proiectului regulamentului de organizare şi funcţionare a instituţiei prefectului, pe care îl supune spre aprobare prefectului; asigurarea elaborării proiectului ordinului prefectului privind înfiinţarea şi organizarea oficiilor prefecturale, îndrumarea metodologică a secretarilor unităţilor administrativ-teritoriale, gestionarea şi urmărirea îndeplinirii măsurilor dispuse de către prefect cu privire la realizarea sarcinilor reieşite din actele normative, asigurarea secretariatului comisiei judeţene pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, în calitate de secretar al comisiei etc. Prin ordin al prefectului se stabilesc atribuţiile care revin fiecărui subprefect. Ordinele prefectului sunt contrasemnate de către subprefectul în sarcina căruia incumbă punerea sa în aplicare. În absenţa prefectului, atribuţiile acestuia se exercită de către subprefectul desemnat prin ordin emis de prefect, astfel cum stabilesc dispoziţiile art.3 alin.2 din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006. 8. Instituţia prefectului Pentru exercitarea de către prefect a prerogativelor care îi revin potrivit Consttituţiei şi de alte acte normative, sub conducerea prefectukui, a fost organizată instituţia prefectului.
294
Conform art.1 alin.2 din Legea nr. 340/2004, „Instituţia prefectului este o instituţie publică, cu personalitate juridică, cu patrimoniu şi buget propriu. Structura sa organizatorică şi modul de funcţionare ale instituţiei prefectului au fost reglementate prin Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului. Structurile de specialitate ale instituţiei prefectului se organizează, în condiţiile legii, în direcţii, servicii şi birouri prin ordin emis de prefect, în funcţie de specificul activităţii. Personalul din cadrul instituţiei prefectului este format din funcţionari publici, funcţionari publici cu statut special şi personal contractual. Numirea în funcţie a funcţionarilor publici, respectiv încadrarea personalului contractual, precum şi modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu ori a raporturilor de muncă ale personalului din cadrul instituţiei prefectului se efectuează prin ordin al prefectului, emis în condiţiile legii.1 Principalele atribuţii ale structurilor de specialitate din cadrul instituţiei prefectului sunt grupate în art.6 al Hotărârii Guvernului nr. 460/2006 după 7 criterii, astfel: 1) atribuţii cu privire la aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor şi a celorlalte acte normative, printre care: • elaborează studii şi rapoarte cu privire la aplicarea actelor normative în vigoare, precum şi propuneri pentru îmbunătăţirea stării de legalitate; • participă împreună cu reprezentanţii serviciilor publice deconcentrate la acţiuni de verificare, potrivit competenţelor; • prezintă prefectului propuneri privind priorităţile de dezvoltare a judeţului; • întocmesc anual planul de acţiuni pentru realizarea în judeţ a obiectivelor cuprinde în Programul de guvernare etc. 2) atribuţii cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale şi contencios administrativ şi anume: • conduc evidenţa actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale şi transmise prefectului în vederea verificării legalităţii, asigură păstrarea acestora, precum şi evidenţa acţiunilor şi dosarelor aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti; 1
A se vedea art.5 din Hotărârrea Guvernului nr. 460/2006 295
•
examinează sub aspectul legalităţii, în termenele prevăzute de lege, actele administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale; • verifică legalitatea contractelor încheiate de autorităţile administraţiei publice locale, asimilate actelor administrative, la sesizarea prefectului de către persoanele interesate ori vătămate într-un drept subiectiv; • propun prefectului sesizarea, după caz, a autorităţilor administraţiei publice locale emitente, în vederea reanalizării actului considerat ilegal sau, după caz, a instanţei de contencios administrativ, cu motivarea necesară; • întocmesc documentaţia, formulează acţiunile în contencios administrativ şi susţin în faţa acestora acţiunea formulată; • avizează ordinele prefectului sub aspectul legalităţii; • reprezintă prefectul şi instituţia prefectului în faţa instanţelor judecătoreşti etc. 3) atribuţii cu privire la realizarea politicilor naţionale, a celor de integrare europeană şi a planului de măsuri pentru integrarea europeană şi intensificare a relaţiilor externe, printre care: • întocmesc anual planul de acţiuni pentru realizarea în judeţe a politicilor naţionale, a politicilor post-aderare în Uniunea Europeană şi de intensificare a relaţiilor externe; • acţionează pentru atragerea societăţii civile la acţiunile de cunoaştere a reglementărilor şi programelor de finanţare iniţiate şi susţinute de Uniunea Europeană etc. 4) cu privire la buna organizare şi desfăşurare a activităţii pentru situaţii de urgenţă, precum şi la pregătirea şi ducerea la îndeplinire a măsurilor de apărare care nu au caracter militar, printre care cităm: • urmăresc îndeplinirea măsurilor dispuse de către prefect, în calitate de reprezentant al comitetului judeţean pentru situaăţii de urgenţă; • prezintă prefectului propuneri privind modul de utilizare, în situaţii de criză, a fondurilor special alocate de la bugetul de stat; • propun prefectului, în situaţiile prevăzute de lege, convocarea consiliilor locale, a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz; • întocmesc rapoarte şi informări privind evoluţia şi desfăşurarea evenimentelor în caz de dezastru, precum şi 296
măsurile întreprinse de autorităţile administraţiei publice locale în acest domeniu, pe care le înaintează prefectului; • asigură informarea prefectului cu privire la iminenţa producerii unor fenomene naturale periculoase, cu privire la evaluarea preliminară a efectelor şi a pagubelor produse etc. 5) cu privire la activitatea de eliberare şi de evidenţă a paşapoartelor simple, printre care: • soluţionează cererile pentru eliberarea paşapoartelor simple, în conformitate cu prevederile legii; • colaborează cu serviciile publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor pentru asigurarea eliberării paşapoartelor simple, în sistem de ghişeu unic; • administrează şi gestionează registrul judeţean, respectiv al municipiului Bucureşti, de evidenţă a paşapoartelor simple şi valorifică datele cuprinse în acesta; • asigură furnizarea datelor necesare pentru actualizarea permanentă a Registrului naţional de evidenţa paşapoartelor simple etc. 6) cu privire la regimul permiselor de conducere, al certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor şi al plăcilor cu numere de înmatriculare, respectiv: • constituie şi actualizează registrul judeţean, respectiv al municipiului Bucureşti, de evidenţă a permiselor de conducere şi a autovehiculelor înmatriculate şi valorifică datele cuprinse în acesta; • organizează examenele pentru obţinerea permiselor de conducere a autovehiculelor, în condiţiile legii; • soluţionează cererile pentru eliberarea permiselor de conducere a autovehiculelor, a certificatelor de înmatriculare şi a plăcilor cu numere de înmatriculare pentru autovehiculele rutiere, în sistem de ghişeu unic; • colaborează cu serviciile publice comunitare locale de evidenţa persoanelor etc. 7) în sfârşit, structurile de specialitate ale instituţiei prefectului mai îndeplinesc şi următoarele atribuţii: • întocmesc documentaţiile pentru fundamentarea ordinelor emise de prefect; • elaborează proiectele ordinelor emise de prefect şi le prezintă acestuia pentru însuşire; • organizează activitatea de primire a cetăţenilor în audienţe la prefect şi subprefecţi; 297
•
asigură primirea, înregistrarea şi soluţionarea în termen legal a petiţiilor adresate prefectului; • urmăresc şi aplică prevederile cuprinse în strategiile şi programele pentru susţinerea reformei în administraţia publică; • asigură organizarea şi desfăşurarea şedinţelor consiliilor sau comitetelor constituite în cadrul instituţiei prefectului, potrivit legii etc. Potrivit legii, prefectul poate stabili prin ordin şi alte atribuţii pentru structurile de specialitate ale instituţiei prefectului, care să asigure în cele mai bune condiţii atribuţiile conferite de lege prefectului. 9. Colegiul prefectural În fiecare judeţ şi respectiv în municipiul Bucureşti, se organizează şi funcţionează un colegiu prefectural, condus de prefect astfel cum prevăd dispoziţiile art.12 din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006, emise în baza art.251 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului. Colegiul prefectural este format din: subprefecţi şi conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului care îşi au sediul în fiecare judeţ. Colegiul prefectural se întruneşte în şedinţe cel puţin o dată pe lună şi ori de câte ori se consideră necesar, la convocarea prefectului. Principalele atribuţii ale colegiului prefectural constau în: a) armonizarea activităţii serviciilor publice deconcentrate; b) implementarea programelor, politicilor, strategiilor şi planurilor de acţiune ale Guvernului la nivelul fiecărui judeţ. Activitatea colegiului prefectural se desfăşoară pe baza unui regulament aprobat prin ordin emis de prefect. Conform art.15 din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 îndrumarea şi controlul ierarhic de specialitate asupra activităţii prefecţilor şi a instituţiilor prefectului se asigură de Ministerul Administraţiei şi Internelor.
298
CAPITOLUL IX FUNCŢIA PUBLICĂ
1. Scurt istoric privind reglementarea noţiunii de funcţie publică Funcţia publică este o noţiune fundamentală a dreptului administrativ, motiv pentru care a constituit o preocupare constantă atât a legislativului, precum şi a doctrinei de specialitate din ţară şi din străinătate. În ţara noastră, s-a înregistrat o bogată tradiţie în ceea ce priveşte reglementarea şi definirea conceptului de funcţie publică. Primele reglementări în această materie le regăsim în Regulamentele Organice ale Moldovei şi Munteniei. Au urmat apoi reformele legislative ale domnitorului Al. I. Cuza care au vizat şi funcţionarii din administraţia de stat. Constituţia din 1866, consacra în art. 88 principiul conform căruia regele avea competenţa să numească şi să revoce miniştrii şi de asemenea, numea sau confirma în „funcţiunile publice potrivit legii”. În acest spirit, art. 131 alin. (5) al legii fundamentale prevedea adoptarea unei legi speciale „asupra condiţiilor de admisibilitate şi înaintare în funcţiunile administraţiei publice”, care, din nefericire nu a mai fost adoptată. În mod indubitabil, Constituţia din 1923 a reprezentat un progres de reglementare, articolul 8 statuând: „(1) Nu se admite în stat nici o deosebire de naştere sau de clase sociale. (2) Toţi Românii, fără deosebire de origine etnică, de limbă sau de religie sunt egali înaintea legii şi datori a contribui fără osebire la dările şi sarcinile publice. (3) Numai ei sunt admisibili în funcţiile şi demnităţile publice, civile şi militare. (4) Legi speciale vor determina statutul funcţionarilor publici. (5) Străinii nu pot fi admişi în funcţiunile publice decât în cazuri excepţionale şi anume statornicite de legi.”1 Pe baza principiilor constituţionale la data de 19 iunie 1923 a fost publicată Legea pentru Statutul funcţionarilor publici2, care avea următoarea structură: a) Partea I intitulată „Dispoziţii aplicabile tuturor funcţionarilor publici” cu un număr de 7 capitole, după cum urmează: 1
Publicată în Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923, votată în Adunarea Naţională Constituantă, în şedinţele de la 26 şi 27 martie 1923 2 Decret nr. 3112 din 15 iunie 1923, publicat în Monitorul Oficial nr. 60 din 19 iunie 1923 299
• •
Capitolul I: „Dispoziţii generale” Capitolul II: „Condiţii generale de accesibilitate în funcţiuni” • Capitolul III: „Stabilitate” • Capitolul IV: „Îndatoriri şi răspunderi” • Capitolul V: „Incompatibilităţi” • Capitolul VI: „Salarii, indemnizări, pensii şi concedii” • Capitolul VII: „Asociaţiile de funcţionari” b) Partea a II-a intitulată „Dispoziţiuni speciale” cu un număr de 7 capitole astfel: • Capitolul I • Capitolul II: „Condiţii de admisibilitate” • Capitolul III: „Despre numiri şi înaintări” • Capitolul IV: „Transferări” • Capitolul V: „Disciplina” • Capitolul VI: „Comisiile de disciplină” • Capitolul VII: „Dispoziţii diverse şi tranzitorii” Câteva luni mai târziu, a fost adoptat Regulamentul pentru aplicarea Legii Statutului funcţionarilor publici care a avut menirea de a detalia prevederile legii şi de a statua un cadru general, unitar, de aplicare a acesteia.1 În opinia noastră, importanţa celor două acte normative rezidă în faptul că stabilesc regimul juridic al funcţionarului public, un regim juridic diferit de cel al personalului angajat pe baza unui contract individual de muncă. Legea pentru Statutul funcţionarilor publici din 19 iunie 1923 cu unele modificări ulterioare, a fost abrogată odată cu adoptarea Codului funcţionarilor publici la 8 iunie 1940. Şi acest Cod a suferit numeroase modificări care au impus republicarea sa în Monitorul Oficial din 10 martie 1942, fiind abrogat după 23 august 1944. Ulterior, materia a fost reglementată prin Legea nr. 746 din 22 septembrie 1946, abrogată prin Decretul nr. 418 din 16 noiembrie 1949, întrucât se afla în curs de legiferare primul Cod al muncii. Codul muncii din 8 iunie 1950, cu modificările şi completările ulterioare, a fost abrogat prin Legea nr. 10 din 23 noiembrie 1972 pentru aprobarea Codului muncii al R.S.R.2, dispoziţiile lor fiind aplicabile tuturor categoriilor de „oameni ai muncii”, inclusiv „aparatului de stat”. 1
Decret nr. 5506 din 19 noiembrie 1923, publicat în Monitorul Oficial nr. 189 din 23 noiembrie 1923 2 Publicat în Buletinul Oficial al R.S.R. Partea I-a, nr. 140 din 1 decembrie 1972 300
În „aparatul de stat” era inclus „personalul încadrat în ministere şi alte organe centrale, în organele locale ale administraţiei de stat, în justiţie, procuratură şi în alte instituţii …”3 Cu unele modificări explicite sau implicite, Legea nr. 10/1972 a produs efecte juridice până la data de 1 martie 2003, fiind abrogată de Legea nr. 53/2003, actualul Cod al muncii. 2. Reglementarea funcţiei publice în Constituţie şi legea organică Sediul materiei îl regăsim în art. 16 şi art. 73 alin. (3) lit. j) din legea fundamentală şi în legea organică privind statutul funcţionarilor publici. Astfel, art. 16 alin. (3) al Constituţiei din 1991 prevedea că: „Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele care au numai cetăţenia română şi domiciliul în ţară.” Textul citat instituia două condiţii care trebuiau îndeplinite în mod cumulativ de către persoanele care doreau să ocupe o funcţie publică, respectiv: cetăţenia română şi domiciliul în ţară. Pe cale de consecinţă, străinii şi apatrizii nu puteau să ocupe astfel de funcţii. Actuala Constituţie, a cărei revizuire s-a impus, printre altele şi din perspectiva integrării ţării noastre în structurile Uniunii Europene, a adus modificări de substanţă inclusiv în materia funcţiei publice, articolului 16 alin. (3) dându-i-se următorul conţinut: „Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii, de persoane care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară. Statul român garantează egalitatea în şanse între femei şi bărbaţi pentru ocuparea acestor funcţii şi demnităţi.” Dintr-o analiză comparativă a celor două variante ale textului art.16 alin. (3) din Constituţie, observăm două modificări substanţiale şi anume: a) a fost eliminată norma imperativă cu privire la cetăţenia română, fiind înlocuită cu o normă permisivă; în consecinţă, s-a lăsat la latitudinea legiuitorului să stabilească condiţiile, funcţiile şi demnităţile publice care pot fi ocupate de cetăţenii străini sau apatrizi; b) s-a prevăzut garantarea egalităţii dintre femei şi bărbaţi în ceea ce priveşte accesul la funcţiile şi demnităţile publice, dispoziţie care se încadrează într-un curent de idei specific pentru dezvoltarea democraţiilor contemporane. Referitor la modalitatea de reglementare a statutului funcţionarilor publici, atât Constituţia din 1991, precum şi Constituţia revizuită consacră obligativitatea aprobării acestuia prin lege organică (art. 73 lit. j). Deşi, în mod declarativ, legea privind statutul funcţionarilor publici a constituit o prioritate pentru toate guvernele, ea a fost adoptată cu mare 3
Art. 58 din Legea nr. 10/1972 301
întârziere, respectiv în anul 1999, prin angajarea răspunderii Guvernului în faţa Camerei Deputaţilor şi Senatului reunite în şedinţă comună, conform art. 113 din Constituţia României1. Considerăm că adoptarea unei legi organice prin acest procedeu legislativ care elimină dezbaterea parlamentară, nu a constituit o alegere benefică, dimpotrivă, a rezultat o lege lacunară şi în mare măsură inaplicabilă. Aceste afirmaţii sunt susţinute de faptul că Legea nr. 188/1999 a suferit numeroase modificări într-un termen foarte scurt, pe de o parte, iar, pe de altă parte, aplicarea multor dispoziţii din lege a fost condiţionată de norme pe care Guvernul României le-a emis cu mare întârziere. Totuşi, chiar dacă Legea nr. 188/1999 a conţinut şi conţine o serie de dispoziţii lacunare sau discutabile, pozitiv rămâne faptul că a consfinţit regimul juridic al funcţiei publice şi al funcţionarilor publici. 3. Noţiunea de funcţie publică Conceptul de funcţie publică s-a bucurat de o atenţie deosebită în literatura de specialitate fiind emise o multitudine de definiţii, cu nuanţări de la un autor la altul, de la un sistem de drept la altul. Astfel, în perioada interbelică prof. Paul Negulescu considera că „Funcţiunea publică apare ca o grupare de atribuţiuni, de puteri şi de competenţe în scopul de a da satisfacţiune unor anumite interese generale, căci orice putere socială se legitimează numai prin scopul său de interes public, neputându-se concepe ca o asemenea putere să fie întrebuinţată pentru scopuri personale”.2 În opinia autorului „funcţiunile publice” sunt organizări instituţionale, abstracte, care însă au menirea de a realiza un triplu scop, respectiv: să facă, să pregătească sau să execute actele juridice. Întrucât actele juridice sunt manifestări de voinţă proprii doar indivizilor „funcţiunile publice trebuie să aibă titulari persoane fizice, care să exercite puterile atribuite funcţiunei, în limitele competenţei determinate de legiuitor…”3, cu alte cuvinte funcţiile publice trebuie deservite de funcţionari publici. În perioada 1949 – 1989 nu au existat reglementări privind funcţia publică şi funcţionarul public, fiind aplicabile întregului personal dispoziţiile Codului muncii care a intrat în vigoare în 1950. 1
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 600 din 8 decembrie 1999, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările ulterioare, modificată şi completată prin Legea nr. 251 din 23 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 574 din 4 iulie 2006 2 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, ediţia a IV-a, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, 1934, p. 522 3 Paul Negulescu, op. citată, p. 523 302
Cu toate acestea, doctrina de specialitate a învederat necesitatea elaborării unor statute aplicabile diferitelor categorii de funcţionari din administraţia de stat.1 După anul 1990, doctrina de drept public din ţara noastră s-a preocupat în mod constant de abordarea conceptului de funcţie publică, impunând legiuitorului adoptarea unei reglementări specifice. Într-o opinie de referinţă, funcţia publică reprezintă „situaţia juridică a persoanei fizice învestită legal cu atribuţii în realizarea competenţei unei autorităţi publice şi constă în ansamblul drepturilor şi obligaţiilor ce formează conţinutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă şi organul care l-a învestit.”2 Prof. Alexandru Negoiţă defineşte funcţia publică ca fiind: „un ansamblu de atribuţii stabilite prin lege sau prin acte juridice emise pe baza şi în executarea legii, atribuţii pe care le îndeplineşte o persoană fizică angajată într-un organ al administraţiei publice şi care are abilitatea legală de a îndeplini aceste atribuţii ale administraţiei publice”.3 Într-o altă opinie, funcţia publică reprezintă „complexul drepturilor şi obligaţiilor de interes general stabilite potrivit legii în scopul realizării competenţei unei autorităţi publice, instituţii publice sau regii autonome, de către persoane legal învestite.”4 Funcţia publică este definită de prof. V. Vedinaş ca fiind „situaţia juridică legal determinată a persoanei fizice învestită cu prerogative în realizarea competenţei unei autorităţi publice, în regim de putere publică, având ca scop realizarea în mod continuu a unui interes general.”5 În sfârşit, o abordare deopotrivă explicită şi pragmatică o regăsim la prof. Ioan Santai care atribuie noţiunii două accepţiuni. În sens larg, funcţia publică reprezintă „o situaţie juridică predeterminată normativ constituită dintr-un complex unitar de drepturi şi obligaţii prin a căror realizare se înfăptuieşte în mod specific competenţa unui organ de stat exercitându-se puterea publică în conformitate cu atribuţiile ce revin autorităţii respective.”6
1
A se vedea Antonie Iorgovan, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşti, 1986, pp. 306-309, M.T. Oroveanu, Consideraţii privind necesitatea, principiile şi conţinutul unui statut al funcţionarilor din administraţia de stat, în revista „Studii şi Cercetări Juridice” nr. 3/1978, pp. 269-276 etc. 2 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 561 3 Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996, p. 95 4 Rodica Narcisa Petrescu, op. citată., p. 437 5 Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative. Manual practic, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 404 6 Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj Napoca, 2002, p. 77 303
În sens restrâns, autorul consideră că trebuie să avem în vedere funcţia executivă sau administrativă, pe care o defineşte ca „o categorie ce reprezintă situaţia juridică legal predeterminată, constând dintr-un complex unitar de drepturi şi obligaţii prin care se înfăptuieşte, de regulă, competenţa unui organ al administraţiei publice contribuindu-se la exercitarea puterii publice executive în conformitate cu atribuţiile ce revin autorităţii în cauză.”1 Analiza definiţiilor prezentate ne relevă câteva elemente constante, cu alte cuvinte trăsăturile specifice ale funcţiei publice, după cum urmează: a) funcţia publică reprezintă o situaţie juridică, o abstractizare care trebuie îndeplinită exclusiv de o persoană fizică; b) funcţia publică se obiectivează printr-un complex de drepturi şi obligaţii; c) se creează prin lege sau prin acte administrative emise în temeiul legii, în scopul de a satisface interesul general; d) se exercită în mod continuu, fără intermitenţe, întrucât este afectată satisfacerii interesului public; e) funcţia publică se exercită în regim de putere publică, fie în mod direct prin emiterea de acte juridice, fie indirect prin activităţi de pregătire, executare sau control care presupun prerogative de putere politică; f) are o anumită specializare care derivă din competenţa stabilită prin lege. Faţă de cele relevate, considerăm că funcţia publică poate fi definită ca fiind o situaţie juridică predeterminată prin „lege”, care constă dintr-un ansamblu de drepturi şi obligaţii de interes general, în scopul de a îndeplini, în regim de putere politică, competenţa unei autorităţi publice de către funcţionari publici legal învestiţi. În acelaşi timp, definiţia funcţiei publice o regăsim şi în legislaţie. Astfel, conform art. 2 din Legea nr. 188/1999: „Funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţie publică locală şi autorităţile administrative autonome.”2 În varianta iniţială a Legii nr. 188/1999, art. 3 consacra următoarea definiţie: „Funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite de autoritatea sau instituţia publică, în temeiul legii, în scopul realizării competenţelor sale.” 1
Ioan Santai, op. citată, pp. 79-80 Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare 304 2
Pe de altă parte, legiuitorul stabileşte în Anexa la lege lista cuprinzând funcţiile publice. Realizând o analiză comparativă a modalităţii în care doctrina de drept public şi legiuitorul definesc noţiunea de funcţie publică, apreciem ca necesare şi oportune câteva observaţii. În primul rând, remarcăm faptul că legiuitorul a avut în vedere funcţia publică în sens restrâns, mai precis, funcţia publică din administraţia publică centrală şi locală. Această concluzie ne-o fundamentăm pe două argumente, respectiv: a) prevederea expresă din art. 2 al Legii nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare; b) lista funcţiilor publice prevăzute în anexa aceleiaşi legi. În acelaşi timp, subliniem că nu există identitate între funcţia publică administrativă şi funcţia publică executivă, care nu constituie apanajul exclusiv al administraţiei publice, ea putându-se regăsi şi în activitatea publică desfăşurată de alte autorităţi (parlament, justiţie, Preşedintele României).1 În al doilea rând, relevăm că legiuitorul stabileşte conţinutul funcţiei publice ca fiind „ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor”. Dacă, în mod tradiţional, doctrina de drept public înţelege prin atribuţii prerogativele cu care este înzestrată o autoritate, o structură funcţională sau o persoană, totalitatea atribuţiilor constituind competenţa autorităţilor publice, structurii funcţionale sau persoanei, după caz, inedită şi de natură a induce confuzie, ne apare utilizarea termenului de responsabilitate. Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate2, termenul de responsabilitate excede sferei de reglementare prin acte normative, având mai mult o conotaţie politico-etică, decât una juridică. Altfel spus, termenul de responsabilitate nu se identifică cu cel de răspundere juridică, responsabilitatea fiind strâns legată de morală, de civism etc. spre deosebire de răspundere care, intervine atunci când este încălcată o obligaţie stabilită prin normă juridică. În consecinţă, ne apare neadecvată şi de natură a crea confuzie inconsecvenţa legiuitorului în utilizarea terminologiei, lăsând doctrinei şi jurisprudenţei sarcina de a aduce clarificările necesare. 4. Clasificarea funcţiei publice Doctrina nu este unitară în identificarea criteriilor după care se pot clasifica funcţiile publice. 1
A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 80 A se vedea în acelaşi sens Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 80; Eugen Popa, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 2000, p. 111 305 2
În perioada interbelică, prof. Paul Negulescu considera că: „Pe lângă unele din aceste funcţiuni sunt stabilite atribuţiuni şi competenţe necesare pentru conducerea serviciilor, alte funcţiuni au numai atribuţiuni de a prepara lucrările şi a documenta pe conducătorul serviciului, când urmează să ia deciziunea; în fine, pe lângă alte funcţiuni, găsim puteri şi competenţe pentru a putea executa măsurile ordonate de organele de deciziune.”1 Prin descrierea făcută, autorul realiza o clasificare a funcţiilor publice după importanţa acestora, în două categorii şi anume: a) funcţii de conducere, caracterizate prin preponderenţa atribuţiilor de decizie; b) funcţii de execuţie, caracterizate prin preponderenţa atribuţiilor de pregătire (organizare) şi executare a deciziei. Acelaşi autor, mai realiza o clasificare din punct de vedere al competenţei, relevând că funcţiile publice sunt destinate, după caz: „1) unele să facă acte juridice, adică manifestări de voinţă în scop de a produce efecte juridice; 2) altele să prepare facerea acestor acte; 3) iar altele să execute actele juridice sau deciziunile administrative sau judecătoreşti”.2 În doctrina actuală de drept public, prof. A. Iorgovan realizează o amplă analiză a funcţiilor publice, inclusiv sub aspectul clasificării acestora, utilizând mai multe criterii, astfel: a) din punct de vedere al importanţei funcţiei în realizarea competenţelor unei autorităţi publice autorul distinge două mari categorii: funcţii de conducere şi funcţii de execuţie. La rândul lor, funcţiile de conducere sunt clasificate după: • conţinutul procesului decizional administrativ; • sursa legislativă în temeiul căreia a fost înfiinţată; • gradul de complexitate şi răspundere; • natura intrinsecă a funcţiei; • salariu. b) Din punct de vedere al naturii lor, funcţiile de execuţie sunt clasificate în două categorii, respectiv: funcţii pur administrative (principale, auxiliare etc.) şi funcţii de specialitate (tehnice, economice, juridice etc.). c) după gradul de stricteţe, sunt identificate două categorii şi anume: funcţii civile şi funcţiile cu caracter militar. d) după modul de desemnare a titularilor, autorul distinge trei categorii, după cum urmează: • • 1 2
funcţii care presupun numirea titularilor; funcţii care presupun repartizarea titularilor;
P. Negulescu, op. citată, p. 522 Idem 306
• funcţii care presupun alegerea titularilor. e) după regimul juridic aplicabil, se disting două categorii, respectiv: •
funcţii cărora li se aplică regimul dreptului comun, prin dreptul comun înţelegând regimul stabilit prin Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici; • funcţii cărora li se aplică regimuri statutare speciale.1 După intrarea în vigoare a Legii privind Statutul funcţionarilor publici, în literatura de specialitate s-au reformulat criteriile de clasificare a funcţiilor publice, baza de referinţă constituind-o atât doctrina tradiţională, precum şi legea organică în materie.2 Înainte de a identifica criteriile după care sunt clasificate funcţiile publice prin Legea nr. 188/1999, considerăm că sunt necesare două precizări, astfel: • funcţiile publice sunt clasificate de legiuitor utilizându-se atât criterii explicite precum şi criterii implicite; • unele criterii sunt aplicabile tuturor funcţiilor publice (funcţiei publice în sens larg), în timp ce altele sunt aplicabile exclusiv funcţiilor publice administrative (în sensul restrâns). În opinia noastră, din conţinutul Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, se pot desprinde următoarele criterii de clasificare şi, pe cale de consecinţă, următoarele categorii de funcţii publice: 1. Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil distingem două categorii: • funcţii publice cărora li se aplică dispoziţiile Legii nr.188/1999; • funcţii publice cărora le sunt aplicabile dispoziţiile unor statute speciale (art.5 din lege). Astfel, potrivit art. 5 din Legea nr. 188/1999 „Pot beneficia de statute speciale, funcţionarii publici care îşi desfăşoară activitatea în cadrul următoarelor servicii publice: a) structurile de specialitate ale Parlamentului României; b) structurile de specialitate ale Administraţiei Prezidenţiale; c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ; d) serviciile diplomatice şi consulare; e) autoritatea vamală; f) poliţia şi alte structuri ale Ministerului Administraţiei şi Internelor; 1
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, pp. 565-570 A se vedea Verginia Vedinaş, op. citată, p. 408; L. Giurgiu, A. Segărceanu, C.H. Rogoveanu, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 2001, pp. 78-79 307 2
g) alte servicii publice stabilite prin lege.” Faţă de textul legal menţionat, considerăm pertinente câteva observaţii şi comentarii. În primul rând, ne exprimăm opinia că legea prevede prea multe excepţii putându-ne conduce la concluzia că nu constituie „dreptul comun” în materie. Spre deosebire de actuala reglementare, Legea pentru statutul funcţionarilor publici din 1923 stipula în art. 2: „Nu intră în prevederile prezentei legi: a) funcţiunile politice şi cele elective; b) Mitropoliţii şi Episcopii; c) funcţionarii corpurilor legiuitoare a căror organizare este stabilită de regulamentul interior al fiecărui corp legiuitor în parte, care constituie statutul lor; d) specialiştii străini cărora li se încredinţează, vremelnic sau prin contract, o funcţiune publică; e) lucrătorii, precum şi personalul angajat pentru un timp determinat sau pentru o anume lucrare.” Ne apare evident faptul că reglementarea din perioada interbelică avea o aplicabilitate mult mai largă, constituind „dreptul comun” sau „legea cadru” pentru toţi funcţionarii publici. În al doilea rând, ni se pare bizar faptul că legiuitorul organic utilizează o normă permisivă şi una de trimitere: „Pot beneficia de statute speciale … lit. g: alte servicii publice stabilite prin lege”, atâta timp cât art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţia României, republicată, instituie principiul conform căruia statutul funcţionarilor publici se aprobă prin lege organică. În sfârşit, apreciem că, în fapt, dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici sunt aplicabile unei sfere restrânse de funcţionari publici, respectiv celor din Guvern, din cadrul unor ministere şi altor organe ale administraţiei publice centrale, unor servicii publice deconcentrate ale ministerelor, parţial prefecturilor şi, mai ales, funcţionarilor din aparatul propriu al consiliilor locale şi judeţene. Pe de altă parte, conform art. 6 din lege: „Prevederile prezentei legi nu se aplică: a) personalului contractual salariat din aparatul propriu al autorităţilor şi instituţiilor publice care desfăşoară activităţi de secretariat, administrative, protocol, gospodărire, întreţinerereperaţii şi de deservire pază, precum şi altor categorii de personal care nu exercită prerogative de putere publică; persoanele care ocupă aceste funcţii nu au calitatea de funcţionar public şi li se aplică legislaţia muncii; 308
b) personalului salariat încadrat, pe baza încrederii personale, în cabinetul demnitarului; c) corpului magistraţilor; d) cadrelor didactice; e) persoanelor numite sau alese în funcţii de demnitate publică.” 2. Având drept criteriu natura atribuţiilor, distingem două categorii de funcţii, respectiv: funcţii publice generale şi funcţii publice speciale (art. 7 lit. a). Funcţiile publice generale sunt definite de legiuitor ca fiind „ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter general şi comun tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice, în vederea realizării competenţelor lor generale”, iar „Funcţiile publice specifice reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter specific unor autorităţi şi instituţii publice stabilite în vederea realizării competenţelor lor specifice sau care necesită competenţe şi responsabilităţi specifice”1 3. După nivelul studiilor, legea împarte funcţiile publice în trei clase, astfel: a) clasa I-a cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă; b) clasa a II-a cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă; c) clasa a III-a cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu diplomă de bacalaureat. 4. După ponderea unor activităţi în conţinutul funcţiei distingem funcţii publice de conducere şi funcţii publice de execuţie.2 Funcţiile publice de conducere sunt stabilite în Anexa Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici intitulată „Lista cuprinzând funcţiile publice”. Fără a realiza o enumerare exhaustivă, subliniem că în cadrul funcţiilor publice de conducere sunt incluse următoarele: a) funcţiile publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici, în care se includ funcţiile de secretar general al Guvernului şi secretar general adjunct în cadrul ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; b) funcţiile de director general din cadrul autorităţilor administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; 1
A se vedea art. 7 alin. 2 şi 3 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul Funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare 2 A se vedea art. 12 şi 13 din Legea nr. 188/1999 309
c) secretar al unităţilor administrativ – teritoriale (judeţe, municipii, oraşe şi comune); d) director, şef serviciu, şef birou în aparatul de specialitate al primarilor sau al consiliilor judeţene etc. Specific acestor funcţii le este prevalenţa activităţilor de organizare, coordonare, îndrumare şi control faţă de cele de execuţie. Pe de altă parte, funcţiile publice de execuţie sunt împărţite de legiuitor în două categorii, respectiv funcţii publice generale şi specifice, particularizate prin ponderea activităţilor de execuţie. 5. După vechimea în specialitate, distingem funcţii publice ocupate de funcţionari debutanţi şi funcţii publice ocupate de funcţionari publici definitivi. 6. Din punct de vedere al rigurozităţii disciplinei distingem: funcţii publice civile şi funcţii publice cu caracter militar. 7. Ultimele modificări şi completări aduse Legii nr. 188/19991 au consacrat o nouă clasificare a funcţiilor publice, astfel: a) funcţii publice de stat, definite ca fiind acele funcţii publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în cadrul autorităţilor administrative autonome; b) funcţii publice teritoriale, în care se includ funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul instituţiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ – teritoriale; c) funcţii publice locale sunt funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora. Aşadar, putem constata că legiuitorul a introdus o clasificare a funcţiilor publice, utilizând un criteriu complex, respectiv natura şi nivelul ierarhic al autorităţii publice, făcând distincţie între autorităţile administraţiei publice centrale (de stat), pe de-o parte şi cele aparţinând administraţiei publice locale, pe de altă parte. În opinia noastră, această nouă clasificare nu este întâmplătoare, urmând a se reflecta ca atare în viitoarea reglementare privind salarizarea funcţionarilor publici. 5. Natura juridică a funcţiei publice
1
Vezi art.71 din Legea nr. 188/1999, modificată şi completată prin Legea nr. 251/2006 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a nr. 574 din 4 iulie 2006 310
Determinarea naturii juridice a funcţiei publice a constituit şi constituie un teren al disputei în planul doctrinei. Apreciem că din diversitatea opiniilor exprimate în ţară şi în străinătate, s-au conturat două teze fundamentale. Astfel, o primă teză promovată de doctrina dreptului civil consacră „situaţia contractuală” a funcţiei publice. Cu alte cuvinte, în această opinie se susţine că persoanelor angajate în baza unui contract de muncă, precum şi funcţionarilor care exercită o funcţie de stat (publică) li se aplică acelaşi regim juridic contractual. Dimpotrivă, reprezentanţii celei de a doua teze, doctrinarii dreptului administrativ susţin faptul că funcţia de stat (publică) are un statut legal, distinct de cel născut în baza unui contract.1 Adepţii acestei teorii îşi bazează susţinerile pe două argumente puternice şi anume: a) raportul de funcţiune ia naştere în toate cazurile în temeiul unui act de autoritate şi nu ca urmare a consimţământului, acordului dintre părţi; b) titularul funcţiei publice (funcţionarul public) exercită prerogative de putere publică reieşite direct din lege şi nu drepturi născute pe bază contractuală. În acest sens, elocvente sunt aprecierile prof. M. Văraru: „Trebuie să recunoaştem că funcţionarii nu sunt nici mandatarii, nici negotiorum gestori, nici comisionari ai acelora care i-au numit în funcţie. Actul de numire nu este nici un contract de natură civilă pentru simplul motiv că voinţa şi consimţământul funcţionarului numit – elemente care joacă un rol esenţial în contractele civile – nu au nici o importanţă la numire, nici mai târziu în exerciţiul funcţiunii. Între raporturile ce se nasc între stat şi funcţionarii săi şi raporturile civile dintre doi particulari nu se poate face absolut nici o apropiere. În primul caz raporturile sunt de drept public, în cazul din urmă, de drept civil. Funcţionarii nu deţin nici o putere şi nici un drept de la autoritatea care i-a numit, ci competenţa lor atât ratione loci cât şi ratione materie o deţin de la o lege organică a funcţiunii.”2 Considerăm că această problemă a fost soluţionată de legea fundamentală, în sensul că legiuitorul constituant a stabilit cu claritate că prin două legi organice diferite se consacră statutul funcţionarilor publici (art. 73 alin. 2 lit. j) şi cel al salariaţilor (art. 73 alin. 2 lit. p). În alţi termeni, se instituie două regimuri juridice diferite, unul de drept public aplicabil
1
A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a, Editura All Beck, Bucureşti, 2001, pp. 551-560 2 M. Văraru, Tratat de drept administrativ român, Editura Socec, Bucureşti, 1928, pp. 147148 311
funcţionarilor publici şi altul de drept privat, aplicabil salariaţilor, personalului contractual. Astfel, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, clarifică disputa doctrinară, statuând în art. 1 alin. (1): „Prezenta lege reglementează regimul general al raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi stat sau administraţia publică locală, prin autorităţile administrative autonome ori prin autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice centrale şi locale, denumite în continuare raporturi de serviciu.” Iată aşadar, că legiuitorul organic a consacrat o sintagmă specifică, cu caracter de noutate, anume „raporturi de serviciu” distinctă de „raporturile de muncă”, denumire ce sugerează, în opinia noastră şi faptul că funcţionarul public prestează un serviciu public.1 Menţionăm că raportul de serviciu ia naştere şi se exercită în temeiul actului administrativ de numire, emis în condiţiile legii, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 4 alin, 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Pe de altă parte, Codul muncii aprobat prin Legea nr. 53/2003 reglementează totalitatea raporturilor individuale şi colective de muncă bazate pe consimţământul părţilor, cu alte cuvinte, pe contractul individual şi contractul colectiv de muncă. Ne apare astfel, cât se poate de evident faptul că, este vorba despre două categorii de raporturi juridice distincte, şi anume: raporturi de serviciu guvernate de normele dreptului public, pe de o parte, şi raporturi de muncă guvernate de normele dreptului privat, pe de altă parte.
1
A se vedea şi capitolul IX din Legea nr. 188/1999 intitulat: Modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu 312
CAPITOLUL X FUNCŢIONARII PUBLICI
1. Noţiune În perioada interbelică, noţiunea de funcţionar public o regăsim în art. 1 al Legii pentru Statutul funcţionarilor publici 1, conform căruia: „Sunt funcţionari publici cetăţenii români fără deosebire de sex, care îndeplinesc un serviciu public permanent (civil şi eclesiastic) la Stat, judeţ, comună sau la instituţiunile al căror buget este supus aprobării Parlamentului, guvernului sau consiliilor judeţene sau comunale.” Prof. Paul Negulescu critică această definiţie socotind-o lacunară, în sensul că nu este suficientă doar condiţia impusă de legiuitor (aprobarea bugetului) pentru a transforma o instituţie privată în serviciu public şi pe cale de consecinţă, personalul acesteia să aibă calitatea de funcţionar public. Astfel, deşi unele stabilimente de utilitate publică - persoane juridice de drept privat - îşi supun bugetele de venituri şi cheltuieli spre aprobarea parlamentului, guvernului sau consiliilor locale, funcţionarii acestora nu sunt funcţionari publici, pentru că nu exercită prerogative de putere publică. O trăsătură specifică funcţionarilor publici o reprezintă numirea în funcţie care, nu poate fi făcută decât de autoritatea publică, „căci numirea funcţionarilor publici este un act de autoritate, pe care nu-l pot face particularii.”2 Plecând de la aceste considerente autorul citat apreciază că o definiţie concludentă a funcţionarului public trebuie să ţină cont de următoarele constante: a) desemnarea sau numirea funcţionarului trebuie să se facă în conformitate cu legea sau cu regulamentul; b) funcţionarul public trebuie să exercite un serviciu permanent; c) să primească un salariu periodic; d) învestirea funcţionarului cu atributele funcţiunei are loc în urma depunerii jurământului.3 În acest context, prof. Paul Negulescu formulează următoarea definiţie: „Funcţionarii publici sunt acei cetăţeni care, fiind numiţi de autoritatea competentă şi învestiţi în mod legal, cu atributele funcţiunei lor, prestează în mod permanent, o anumită activitate, ce nu este exclusiv 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 60 din 19 iunie 1923 Paul Negulescu, op. citată, p. 540 3 Paul Negulescu, op. citată, pp. 540-541 313 2
manuală, în scop de a face să funcţioneze un serviciu public, în schimbul unui salariu plătit periodic.”1 Într-o altă opinie, aparţinând aceleiaşi perioade, prof. Anibal Teodorescu defineşte funcţionarul public ca fiind: „persoana care, în schimbul unei remuneraţiuni, îndeplineşte sau colaborează în mod permanent la îndeplinirea unui serviciu public depinzând de autoritatea administrativă a statului, judeţelor sau comunelor.”2 Definirea noţiunii de funcţionar public a constituit o preocupare permanentă a doctrinei de drept administrativ postrevoluţionare, atât înainte cât şi după intrarea în vigoare a Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici. Astfel, într-o altă concepţie, funcţionarul public este definit ca fiind „persoana legal învestită prin numire sau alegere, într-o funcţie publică din structura unui serviciu public administrativ, în scopul îndeplinirii competenţei acesteia.”3 În opinia prof. Ioan Santai: „Titularul unei funcţii se numeşte funcţionar, iar cel al unei funcţii publice se numeşte funcţionar public. Titularul unei funcţii publice care implică şi exerciţiul autorităţii se va numi funcţionar public de autoritate.” Cu aceste precizări prealabile, autorul consideră că „Funcţionarul public este persoana fizică învestită în mod legal cu exercitarea unei funcţii publice.”4 Rezumându-ne la aceste exemple din literatura de specialitate, relevăm că potrivit art. 2 din Legea nr. 188/19995 (varianta iniţială a legii): „Funcţionarul public este persoana numită într-o funcţie publică”, iar prin articolul 5 se instituie principiul conform căruia „Dispoziţiile prezentei legi se aplică tuturor funcţionarilor publici, inclusiv celor care au statute proprii aprobate prin legi speciale, în măsura în care acestea nu dispun altfel.” Aşadar, remarcăm că spre deosebire de definiţiile din doctrină, foarte complexe, motivate de demersul ştiinţific de a surprinde cât mai multe trăsături specifice ale noţiunii, legiuitorul s-a rezumat la o definire deosebit de succintă. Cu mici nuanţări, optica legiuitorului a fost menţinută în timp. Astfel, conform art. 2 alin. 2 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare: „Funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile legii, într-o funcţie publică. Persoana care a fost eliberată din funcţia publică şi se află în corpul 1
Paul Negulescu, op. citată, p. 540 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a, Bucureşti, 1929, p. 261 3 Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ român, ediţia a II-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 79 4 Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 82 5 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 600 din 8 decembrie 1999 314 2
de rezervă al funcţionarilor publici îşi păstrează calitatea de funcţionar public”. În acelaşi timp, legiuitorul stabileşte prerogativele de putere publică pe care le poate exercita un funcţionar public din cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, după cum urmează: a) punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte normative; b) elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor reglementări specifice autorităţii sau instituţiei publice, precum şi asigurarea avizării acestora; c) elaborarea proiectelor politicilor şi strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor şi statisticilor, precum şi a documentaţiei privind aplicarea şi executarea legilor, necesare pentru realizarea competenţei autorităţii sau instituţiei publice; d) consilierea, controlul şi auditul public intern; e) gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare; f) colectarea creanţelor bugetare; g) reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ţară sau străinătate, în limita competenţelor stabilite de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea; h) realizarea de activităţi în conformitate cu strategia de informatizare a administraţiei publice.1 În concluzie, relevăm că spre deosebire de salariaţi (personalul contractual), funcţionarilor publici le sunt specifice unele particularităţi şi anume: a) sunt numiţi în funcţia publică prin act administrativ individual, emis în condiţiile legii; b) exercită prerogative de putere publică specifice funcţiei publice în care au fost învestiţi în mod legal. 2. Categorii de funcţionari publici Pentru doctrina de specialitate, clasificarea funcţionarilor publici în diferite categorii a constituit o preocupare permanentă, autorii identificând diferite criterii de clasificare. Fără a realiza o prezentare exhaustivă a demersurilor teoretice în materie, vom reda mai jos câteva opinii care ni se par a fi edificatoare.
1
A se vedea art. 2 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare 315
În perioada interbelică, prof. Paul Negulescu distingea trei categorii de funcţionari publici, utilizând drept criteriu de departajare specificul activităţii (obiectul principal al acesteia) şi anume1: a) funcţionari de deciziune sau de direcţiune, „acei cari au conducerea unor servicii sau a unor subdiviziuni ale unui serviciu sub direcţiunea superioară şi controlul funcţionarului public”; b) funcţionari „de preparaţiune”, a căror misiune principală este aceea de a pregăti deciziile administrative; c) funcţionari de execuţiune, care pun în aplicare deciziile superiorilor. În perioada postbelică, prof. Romulus Ionescu consideră că funcţionarii din administraţia de stat pot fi clasificaţi după patru criterii, respectiv: a) gradul de independenţă în exercitarea funcţiei, conform căruia distinge două categorii: funcţionari cu munci de răspundere şi funcţionari fără munci de răspundere; b) gradul de stricteţe al disciplinei, după care identifică funcţionari civili şi funcţionari militari; c) după gradul de tehnicitate, potrivit căruia distinge două categorii de funcţionari, unii care exercită funcţii cu caracter pronunţat tehnic şi alţii care exercită funcţii cu caracter preponderent productiv; d) după modul de recrutare, autorul distinge funcţionari aleşi şi funcţionari numiţi.2 Într-o altă opinie, funcţionarii din administraţia de stat sunt clasificaţi în trei categorii, în funcţie de rolul pe care îl au în realizarea activităţii executive şi anume: funcţionari de decizie, de control şi de execuţie.3 Alţi autori abordează concomitent clasificarea funcţiilor publice şi implicit a funcţionarilor publici. Astfel, prof. Antonie Iorgovan identifică un număr de patru criterii după care realizează clasificarea funcţiei şi, în mod implicit a funcţionarilor publici, iar prof. Ioan Santai realizează clasificarea funcţiilor şi funcţionarilor publici după şase criterii, şi anume:
1
Paul Negulescu, op. citată, pp. 561-562 Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică Bucureşti, 1970, p. 181 3 Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei, Bucureşti, 1997, pp. 177-180 316 2
a) după natura competenţelor (grad de independenţă în exercitarea atribuţiilor şi mod de subordonare) distinge funcţionari de conducere şi funcţionari de execuţie (operatorii); b) după cerinţele privind nivelul studiilor absolvite; c) după vechimea în muncă şi modul de învestire (titularizare) conform căruia distinge între funcţionarii publici debutanţi şi definitivi; d) după modul de învestire, autorul distinge potrivit Statutului două categorii: funcţionari publici şi personal auxiliar din aparatul de lucru al autorităţilor şi instituţiilor publice. (În opinia noastră, această clasificare este superfluă întrucât se referă la două categorii distincte de personal: funcţionari publici şi salariaţi personal contractual); e) după competenţa teritorială se disting două categorii, respectiv: funcţionari centrali sau guvernamentali (ministeriali sau departamentali) şi funcţionari teritoriali sau locali (ai prefecturilor, primăriilor, serviciilor publice descentralizate); f) după gradul de stricteţe a disciplinei şi modului de subordonare, două categorii respectiv funcţionari civili şi funcţionari militari. Într-o altă opinie, prof. Verginia Vedinaş identifică şase criterii potrivit cărora realizează clasificarea funcţiilor publice şi în mod implicit, a funcţionarilor publici, după cum urmează: a) după regimul juridic aplicabil, se disting două categorii şi anume: funcţionari supuşi statutului general şi funcţionari supuşi unor statute speciale; b) după rigurozitatea disciplinei, cu o notă de personalitate sunt identificate trei categorii: funcţionari publici civili, funcţionari publici militari şi o categorie intermediară, în concret fiind vorba despre funcţionarii civili din armată sau poliţie; c) din punct de vedere al preponderenţei unor activităţi în competenţa funcţiei distinge funcţionari publici de conducere şi de execuţie; d) după natura autorităţii publice, se disting două categorii, respectiv funcţionari publici care fac parte din structura unor autorităţi de natură statală şi funcţionari publici locali; e) în funcţie de nivelul studiilor sunt identificaţi: • funcţionari publici din categoria A, absolvenţi cu studii superioare de lungă durată, cu diplomă de licenţă sau echivalentă; • funcţionari publici din categoria B, studii superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă; 317
•
funcţionari publici din categoria C, cei care au studii medii liceale sau postliceale absolvite cu diplomă; f) în funcţie de statutul lor se disting două categorii şi anume: funcţionari publici debutanţi şi funcţionari publici definitivi. În mod evident, opiniile citate nu au avut în vedere şi nici nu puteau să ţină cont de dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, fiind anterioare acestora. În ceea ce ne priveşte, vom realiza clasificarea funcţionarilor publici, cu precădere în funcţie de dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici. Pentru început, considerăm că trebuie remarcată preocuparea legiuitorului pentru obiectul analizei noastre, Capitolul II al legii fiind intitulat „Clasificarea funcţiilor publice - Categorii de funcţionari publici”, iar Capitolul III are titlul „Categoria înalţilor funcţionari publici”. Menţionăm însă, că regăsim în mod explicit sau implicit criterii de clasificare ale funcţionarilor publici şi în alte dispoziţii care nu sunt cuprinse în cele două capitole. Astfel, din analiza Statutului funcţionarilor publici am identificat următoarele criterii de clasificare şi categorii de funcţionari publici: 1. Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil, distingem conform art. 5 din lege, două categorii: • funcţionari publici din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice ale administraţiei publice centrale şi locale cărora li se aplică dispoziţiile Statutului aprobat prin Legea nr.188/1999, republicată, cu modificările şi comletările ulterioare; • funcţionari publici din cadrul unor autorităţi şi instituţii publice ale administraţiei publice centrale şi locale cărora li se aplică dispoziţiile unor statute speciale. 2. Din punct de vedere al actualităţii raporturilor de serviciu potrivit art. 2, alin. (2) din lege, identificăm: • corpul funcţionarilor publici în activitate, care se găsesc în raporturi de serviciu cu autorităţile şi instituţiile publice la care au fost numiţi şi învestiţi în funcţie; • corpul funcţionarilor publici în rezervă, care include funcţionarii publici eliberaţi dintr-o funcţie publică din motive neimputabile. 3. Sub aspectul funcţiei publice pe care o îndeplinesc astfel cum sunt clasificate şi definite în art. 7, alin. (1) lit. a şi art. 7, alin. (2) din lege distingem: • funcţionari publici care exercită funcţii publice generale; 318
•
funcţionari publici care exercită funcţii publice specifice, enumerarea concretă a acestora fiind realizată de legiuitor în anexa la lege. În opinia noastră, această clasificare este ambiguă, de lege ferenda propunând abrogarea dispoziţiilor în cauză sau, reformularea în termeni clari, fără echivoc. 4. După nivelul studiilor, distingem conform art. 8 din lege trei categorii, respectiv: • funcţionari publici clasa I-a, din care fac parte funcţionarii care au studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă; • funcţionari publici clasa a II-a, în care se includ cei care au studii superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă; • funcţionari publici clasa a III-a, în cadrul căreia se includ persoanele cu studii medii liceale, absolvite cu diplomă de bacalaureat. 5. După nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice, legea distinge în art. 9: • categoria înalţilor funcţionari publici; • categoria funcţionarilor publici de conducere; • categoria funcţionarilor publici de execuţie. Totodată, legiuitorul instituie în art. 9, alin. (2) regula conform căreia funcţionarii publici numiţi în funcţii publice corespunzătoare claselor a II-a şi a III-a pot ocupa numai funcţii publice de execuţie. În legătură cu această clasificare apreciem necesare câteva precizări şi comentarii pentru fiecare categorie în parte. În ceea ce priveşte categoria înalţilor funcţionari publici, precizăm că potrivit art. 11 din lege sunt incluse în această categorie persoanele numite într-una din următoarele funcţii publice: secretar general al Guvernului şi secretar general adjunct al Guvernului, secretar general şi secretar general adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, prefect, subprefect, inspector guvernamental. O primă observaţie este aceea că, legiuitorul organic nu stabileşte norme generale, abstracte cu privire la funcţiile publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici utilizând procedeul enumerării care, evident este subiectiv. În opinia noastră, această categorie trebuia să constituie un „vârf” al carierei funcţionarilor publici, la care să se acceadă pe baza unor criterii obiective, cum ar fi: nivelul studiilor, activitatea ştiinţifică, experienţa în administraţie etc., pe bază de examen susţinut în 319
faţa unei comisii formată din specialişti în domeniu, neangajaţi din punct de vedere politic. O a doua observaţie are în vedere cuprinderea în categoria înalţilor funcţionari publici a prefecţilor şi subprefecţilor, dispoziţiile analizate coroborându-se cu cele ale art. 9 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, conform cărora: „Prefectul şi subprefectul fac parte din categoria înalţilor funcţionari publici”. În opinia noastră, schimbarea regimului juridic al funcţiilor de prefect şi subprefect prin lege organică nu va rezista în timp. Mai concret, ne exprimăm mari rezerve în legătură cu depolitizarea funcţiilor de prefect şi subprefect, astfel cum prevăd dispoziţiile legale menţionate, în ipoteza posibilă şi probabilă a unor alternanţe la guvernare. Printre altele, susţinerea noastră se fundamentează pe dispoziţiile art. 123 alin. 1 din Constituţia României, republicată, potrivit cărora: „Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti; alineatul 2 al aceluiaşi articol stipulând că: „prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local...” Or, în acest context constituţional considerăm că o schimbare a guvernării va atrage, pe criterii politice schimbarea din funcţie a prefecţilor şi subprefecţilor. Rămâne ca viitorul să ne confirme sau, dimpotrivă, sa ne infirme opinia. Categoria funcţionarilor publici de conducere, cuprinde, potrivit art. 12 din Legea nr. 188/1991 privind Statutul funcţionarilor publici, persoanele numite într-una din următoarele funcţii publice: a) director general şi director general adjunct din aparatul autorităţilor administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora; b) director şi director adjunct din aparatul autorităţilor administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora; c) secretar al unităţii administrativ – teritoriale; d) director executiv şi director executiv adjunct al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ – teritoriale, în cadrul instituţiei prefectului, în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora; e) şef serviciu, precum şi funcţiile publice specifice asimilate acesteia; f) şef birou, precum şi funcţiile publice specifice asimilate acestora. 320
Alineatul 2 al aceluiaşi articol conferă autorităţilor administrative autonome competenţa de a stabili funcţiile publice prevăzute la alin. 1 lit. e şi f (şef serviciu şi şef birou), precum şi alte funcţii publice prevăzute de reglementările specifice. Pe de altă parte, alin. 3 al art. 12 instituie regula potrivit căreia funcţiile de director general şi director general adjunct şi în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică locală cu un număr minim de cel puţin 150 de posturi. În art. 13 al legii sunt nominalizate funcţiile publice de execuţie, pe cele trei clase. Astfel, din clasa I-a fac parte funcţionarii publici care îndeplinesc una din următoarele funcţii publice: expert, consilier, inspector, consilier juridic şi auditor şi funcţiile publice asimilate acestora. Sunt funcţionari publici din clasa a II-a cei care îndeplinesc funcţia publică de referent de specialitate, iar funcţionari publici din clasa a III-a sunt persoanele numite în funcţia publică de referent. Funcţionarii publici de execuţie, în funcţie de vechime, se clasifică în 4 grade profesionale, în următoarea cronologie: debutant, asistent, principal şi superior, ca nivel maxim. 6. După vechimea în specialitate corespunzătoare funcţiei publice distingem, conform art.10 din lege, funcţionari publici debutanţi şi definitivi. Pot fi numiţi funcţionari publici debutanţi persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcţii publice de grad profesional debutant. Pot fi numiţi funcţionari publici definitivi, după caz: • funcţionarii publici debutanţi, care au efectuat perioada de stagiu prevăzută de lege şi au obţinut rezultat corespunzător la evaluare; • persoanele care intră în corpul funcţionarilor publici prin concurs şi care au vechimea în specialitate corespunzătoare funcţiei publice de minim 12 luni, 8 luni şi, respectiv, 6 luni, în funcţie de nivelul studiilor absolvite; 7. Din punct de vedere al rigorii disciplinei, distingem implicit din prevederile art. 5, coroborate cu art. 30 din lege următoarele categorii: • funcţionari publici civili; • funcţionari publici militari; • funcţionari publici civili cu statut special, în categoria cărora intră categoriile de funcţionari publici prevăzute în art. 5 al legii. 321
Spre pildă, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului: „Poliţistul este funcţionar public civil, cu statut special, înarmat, ce poartă, de regulă, uniformă…”1.
3. Regimul juridic al investirii funcţionarilor publici 3.1. Condiţiile de acces în funcţiile publice În doctrina de specialitate, se consideră că pentru a accede în corpul funcţionarilor publici candidaţii trebuie să îndeplinească atât o serie de condiţii generale, precum şi condiţii speciale instituite pentru anumite funcţii publice.2 Potrivit art. 50 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, pentru a ocupa o funcţie publică persoana trebuie să îndeplinească în mod cumulativ următoarele condiţii: a) cetăţenia română şi domiciliul în România; Faţă de textul iniţial al legii care stipula în art. 6 lit. a „are numai cetăţenia română şi domiciliul în România”, se poate spune că legiuitorul a anticipat modificarea ce urma să se producă cu ocazia revizuirii Constituţiei, actuala redactare a art. 16 alin. (3) având următorul conţinut: „Funcţiile şi demnităţile publice, civile şi militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii, de persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară…”. Aşadar, a fost eliminată din legea organică condiţia persoanei de a avea exclusiv cetăţenia română, consacrându-se în mod implicit, posibilitatea ca funcţiile publice să poată fi exercitate de către persoane cu dublă cetăţenie. b) cunoaşterea limbii române, scris şi vorbit; Este o condiţie firească, având un suport constituţional în art. 13 al legii fundamentale conform căruia: „În România, limba oficiala este limba română”. În acelaşi timp însă, potrivit art. 120 alin. (2) din Constituţia României, republicată: „În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere semnificativă se asigură folosirea limbii minorităţii naţionale respective în scris şi oral în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice locale şi cu serviciile publice descentralizate, în condiţiile prevăzute de legea organică.” Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, cuprinde în acest sens o serie de 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 440 din 24 iunie 2002, cu modificările şi completările ulterioare 2 A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 85 322
dispoziţii specifice cu privire la desfăşurarea şedinţelor consiliilor locale, publicitatea hotărârilor cu caracter normativ etc. În concluzie, se impune constatarea că în anumite unităţi administrativ-teritoriale funcţionarii publici trebuie să cunoască şi limba unor minorităţi naţionale. c) vârsta de 18 ani împliniţi; d) capacitate deplină de exerciţiu; Această condiţie are menirea de a exclude accesul la o funcţie publică a persoanelor puse sub interdicţie prin hotărâre judecătorească, din motive de alienare sau debilitate mintală. e) stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată pe bază de examen medical de specialitate; f) să aibă studiile prevăzute de lege pentru ocuparea funcţiei publice respective; g) să îndeplinească condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice respective; h) să nu fi fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedica înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea; i) nu a fost destituită dintr-o funcţie publică sau nu i-a încetat contractul individual de muncă pentru motive disciplinare în ultimii 7 ani; j) nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definită de lege. Considerăm că, îndeplinirea acestor condiţii trebuie verificată de către compartimentul de resurse umane al fiecărei autorităţi şi instituţii publice, pe baza unor documente justificative sau a unor declaraţii date pe proprie răspundere, după caz. În acelaşi timp, se instituie principiul potrivit căruia ocuparea funcţiilor publice vacante şi a funcţiilor publice temporar vacante se va face „numai în condiţiile prezentei legi1. Cu alte cuvinte, legea privind Statutul funcţionarilor publici nr. 188/1999 constituie „dreptul comun” în materia ocupării funcţiilor publice. Pe de altă parte, legiuitorul stabileşte şi modalităţile concrete prin care pot fi ocupate funcţiile publice. Astfel, ocuparea funcţiilor publice se face prin: 1
Vezi art. 501 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările Legii nr. 251/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 574 din 4 iulie 2006 323
a. promovare; b. transfer; c. redistribuire; d. recrutare; e. alte modalităţi prevăzute expres de prezenta lege1 În opinia noastră, ipoteza reglementată la lit. e are în vedere: delegarea, detaşarea, mutarea funcţionarului public în cadrul altui compartiment sau altei structuri fără personalitate juridică a autorităţii sau instituţiei publice şi exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere. Recrutarea persoanelor în vederea intrării în corpul funcţionarilor publici se face prin concurs, în limita funcţiilor publice vacante rezervate în acest scop prin planul de ocupare a funcţiilor publice. 3.2. Numirea funcţionarilor publici Ocuparea funcţiilor publice printr-una din modalităţile menţionate (promovare, transfer, redistribuire, concurs etc.) se poate face în mod legal numai după numirea în funcţie, etapă obligatorie în procedura de învestire a funcţionarilor publici. Potrivit legii, numirea în funcţiile publice de conducere şi în cele de execuţie se face prin actul administrativ individual emis de către conducătorii autorităţilor şi instituţiilor din administraţia publică centrală sau locală2. Se poate constata că legiuitorul nostru organic se găseşte în concordanţă cu opiniile exprimate în doctrina de specialitate din ţară şi din străinătate, autorii francezi susţinând că „noţiunea de funcţionar implică faptul că acesta este recrutat pe bază de numire, care este un act unilateral al administraţiei. Agentul recrutat prin contract nu e funcţionar.”3 Mai mult, pentru a institui un mod de lucru unitar, legiuitorul consacră un minimum de elemente pe care trebuie să le conţină actul administrativ de numire, precum şi forma scrisă a actului. În acest sens, art. 54 alin. (4) din lege dispune: „Actul administrativ de numire are formă scrisă şi trebuie să conţină temeiul legal al numirii, numele funcţionarului public, denumirea funcţiei publice, data de la care urmează să exercite funcţia publică, drepturile salariale, precum şi locul de desfăşurare a activităţii.” 1
ibidem, art. 51 ibidem, art. 54 3 Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby, Droit de la fonction publique, Dâlloz, 1993, 2-éme édition, p.374; Ioan Santai, op. citată., vol. I, p. 91; V. Vedinaş, op. citată, pag.410-412 324 2
De asemenea, se instituie regula ca fişa postului aferentă funcţiei publice să constituie anexă la actul administrativ de numire (art. 54 alin.5 din lege), o copie fiind înmânată funcţionarului public. Aşadar, problema regimului juridic al actului de numire într-o funcţie publică a fost elucidată prin modificările şi completările aduse Legii nr. 188/1999, în sensul că: a) numirea într-o funcţie publică se face printr-un act administrativ de autoritate (manifestare unilaterală de voinţă); b) actul administrativ este emis de o autoritate publică în mod unilateral; c) actul administrativ are caracter intuituu personae, cu alte cuvinte, are în vedere persoana care urmează să ocupe o funcţie publică vacantă prin modalităţile prevăzute de lege; d) actul administrativ îmbracă forma scrisă, ca o condiţie de valabilitate a actului. La unison, specialiştii în dreptul public au susţinut că numirea funcţionarului public constituie o etapă în procesul de investire în funcţia publică, obligatorie dar nu şi suficientă.1 Pentru desăvârşirea procedurii de investire într-o funcţie publică, funcţionarul public trebuie să depună jurământul de credinţă. Această etapă finală relevată în doctrina de specialitate şi-a găsit reglementarea legală, art. 54 alin. (6) al legii stipulând: „La intrarea în corpul funcţionarilor publici, funcţionarul public depune jurământul de credinţă în termen de trei zile de la emiterea actului de numire în funcţia publică definitivă”. Jurământul are următoarea formulă: „Jur să respect Constituţia, drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, să aplic în mod corect şi fără părtinire legile ţării, să îndeplinesc conştiincios îndatoririle ce îmi revin în funcţia publică în care am fost numit, să păstrez secretul profesional şi să respect normele de conduită profesională şi civică. Aşa să-mi ajute Dumnezeu.” Apoi, conform art. 54 alin. (7) „Refuzul depunerii jurământului prevăzut la alin. (6) se consemnează în scris şi atrage revocarea actului administrativ de numire în funcţia publică. Obligaţia de organizare a depunerii jurământului aparţine persoanei care are competenţa legală de numire”. Din textele citate, apreciem că se desprind următoarele concluzii: a) după numirea în funcţia publică, prin act administrativ emis în condiţiile legii, funcţionarul trebuie să depună jurământul de credinţă; 1
A se vedea: I. Santai, op. citată, vol. I, pp. 85-91, V. Vedinaş, op. citată, pp. 410-412, L. Giurgiu, A. Segărceanu, C.H. Rogoveanu, op. citată, pp. 93-95 325
b) termenul de depunerea jurământului de credinţă este de 3 zile de la numire; c) jurământul de credinţă se depune numai de către funcţionarii publici definitivi; d) refuzul de a depune jurământul de credinţă are drept consecinţă revocarea actului administrativ de numire în funcţia publică; e) depunerea jurământului de credinţă consfinţeşte finalizarea procedurii de învestire în funcţia publică. Faţă de complexitatea procedurilor de învestire într-o funcţie publică, în doctrină s-a ridicat, de asemenea, chestiunea momentului din care funcţionarul public îşi poate exercita în mod legal atribuţiile de serviciu, respectiv din momentul numirii sau din momentul depunerii jurământului. Pentru a da un răspuns pertinent şi concludent, vom uza de două texte ale legii fundamentale şi legii organice a administraţiei publice. Astfel, conform dispoziţiilor art. 104 alin. (2) din Constituţia României, republicată, „Guvernul în întregul său şi fiecare membru în parte îşi exercită mandatul, începând de la data depunerii jurământului.” Pe de altă parte, potrivit art. 72 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, „Mandatul primarului este de 4 ani şi se exercită până la depunerea jurământului de primarul nou-ales”; în acelaşi spirit, art. 65 al legii instituie obligativitatea primarului, a cărui alegere a fost validată, de a depune în faţa consiliului local jurământul prevăzut de lege, refuzul fiind calificat ca echivalând cu demisionare prin efectul legii. Deşi, aceste dispoziţii privesc o autoritate publică, respectiv un demnitar public, pentru simetrie în tratamentul juridic al funcţionarului public apreciem că sunt aplicabile aceleaşi principii. În consecinţă, alături de alte opinii exprimate în literatura de specialitate, considerăm că statutul de funcţionar public se dobândeşte din momentul emiterii actului administrativ de numire în funcţie, iar funcţia publică se exercită în mod legal din momentul depunerii jurământului de credinţă, de către funcţionarul public respectiv.1 De altfel, aceasta este concluzia la care ne conduce şi interpretarea logico-gramaticală a dispoziţiilor art. 54 alin. (6) şi alin. (7) din Statutul funcţionarilor publici. 3.3. Funcţionarul de fapt Aşa cum am arătat, atribuţiile care formează conţinutul unei funcţii publice pot fi exercitate în mod legal de către funcţionarul public investit în 1
A se vedea, Verginia Vedinaş, op. citată, p. 411; L. Giurgiu, Aurel Segărceanu, Costin Horia Rogoveanu, op. citată, p. 95, Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 91 326
funcţie conform procedurii prevăzute de lege, considerat a fi funcţionar de drept. În practică, se pot însă întâlni situaţii în care persoane (funcţionari publici) care nu au parcurs sau au parcurs doar în parte procedura investirii legale în funcţie, să emită sau să semneze acte administrative producătoare de efecte juridice. Este vorba despre ceea ce doctrina denumeşte funcţionar de fapt, pe care un autor îl defineşte ca fiind: „persoana care, deşi nu a fost legal investită într-o funcţie publică, exercită – pe o anumită perioadă de timp – atribuţiile ce constituie conţinutul acelei funcţii publice, îndeplinind acte producătoare de efecte juridice.” Problema „funcţionarului de fapt” a constituit şi constituie o preocupare constantă a doctrinei de specialitate. Astfel, într-o opinie, se disting două situaţii în care s-ar putea afla un funcţionar de fapt, după cum urmează: a) investirea în funcţia publică este afectată de vicii esenţiale. În astfel de situaţii, autorul consideră că: „Lipsa numirii şi a celor mai multe din formalităţile esenţiale ale investirii antrenează nevalabilitatea exercitării funcţiei şi, implicit, a oricărei manifestări de voinţă care se vrea producătoare de efecte juridice, din partea persoanei în cauză, adică inexistenţa actelor administrative lipsite de orice aparenţă de legalitate (cazul persoanei încă nenumite, destituite, concursul nevalidat, numire neaprobată).1 b) investirea în funcţia publică este afectată de vicii neesenţiale (lipsa avizului, nedepunerea jurământului, avansare înainte de termen), situaţie în care autorul consideră că atât actele administrative precum şi operaţiunile sunt valabile, mai ales faţă de terţi. Argumentul pentru această concluzie, rezidă în faptul că terţilor nu li se poate imputa iregularitatea investirii, în schimb, ar putea fi afectaţi (vătămaţi) în drepturile lor prin eventuala anulare a actelor şi operaţiunilor administrative ai căror beneficiari sunt. Se poate observa că, prima ipoteză, are în vedere actele administrative emise de un funcţionar de fapt, în timp ce, ipoteza a doua vizează atât actele administrative precum şi operaţiunile administrative emise sau, după caz, instrumentate de un astfel de funcţionar. Într-o altă opinie, plecându-se de la constatarea că „ilegalitatea investirii este dificil să poată fi imputată cuiva” şi având în vedere consecinţele grave pe care le-ar avea de suportat terţii, se apreciază că principiul „quod nullum est ab initio nullus producit effectus”, nu trebuie aplicat cu rigiditate.2 1
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 91-92 327
Mai mult, autorul invocă soluţia dată de legiuitor în ceea ce priveşte materia actelor de stare civilă. Astfel, conform art. 7 din Legea nr. 119/1996 privind actele de stare civilă, cu modificările şi completările ulterioare: „Actele de stare civilă întocmite de o persoană care a exercitat în mod public atribuţiile de ofiţer de stare civilă, cu respectarea prevederilor prezentei legi, sunt valabile, chiar dacă acea persoană nu avea această calitate.”1 Având în vedere cele două opinii de referinţă în doctrina actuală a dreptului administrativ, pe de o parte şi complexitatea practicii administrative, pe de altă parte, ne exprimăm următoarele puncte de vedere: a) Actele administrative emise de către funcţionarii de fapt nu produc în mod valabil efecte juridice, fiind lovite de nulitate. În literatura de specialitate, s-a relevat faptul că pentru a produce în mod valabil efecte juridice actele administrative (actele de drept administrativ) trebuie să îndeplinească în mod cumulativ următoarele condiţii de valabilitate: • actul să fie emis de organul competent şi în limitele competenţei sale legale; • actul să fie emis în forma şi cu respectarea procedurii legale; • conţinutul actului să fie conform cu legea; • actul să corespundă scopului urmărit de lege.2 Prima condiţie de valabilitate trebuie înţeleasă în sens larg, fiind vorba atât despre o autoritate publică, precum şi de un funcţionar public competent. Întrucât această condiţie nu este îndeplinită, în cazul nostru apreciem că actul administrativ respectiv este nevalabil. b) Operaţiunile administrative instrumentate de către un funcţionar de fapt sunt valabile. În opinia noastră, aceasta este ipoteza reglementată de legiuitor în art. 7 al Legii nr. 119/1996, conform căruia: „Actele de stare civilă întocmite de o persoană care a exercitat în mod public atribuţiile de ofiţer de stare civilă, cu respectarea prevederilor prezentei legi, sunt valabile, chiar dacă acea persoană nu avea această calitate.” Se poate observa, din textul citat, că însuşi legiuitorul se referă la întocmirea actului, cu alte cuvinte la redactarea înscrisului şi nu la emiterea
2
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a, Editura All Beck, 2001, p.564 1 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 282 din 11 noiembrie 1996 2 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1951, pp. 107-147, Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Editura Risoprint, Cluj Napoca, 2002, pp. 33-45 328
actului administrativ, litera şi spiritul legii vizând operaţiunea administrativă. Actele de stare civilă sunt acte constatatoare sau recognitive, care produc efecte juridice ca urmare a unui fapt juridic (naşterea sau decesul) sau, după caz, a consimţământului exprimat de viitorii soţi, în cazul actului de căsătorie. În realitate, funcţionarul public „de fapt” poate să întocmească actul de naştere, deces sau căsătorie dar, numai pe baza documentelor prevăzute de lege şi a declaraţiei persoanei (persoanelor) îndreptăţite1. Cu alte cuvinte, funcţionarul în cauză nu emite un act administrativ (manifestare unilaterală de voinţă, în scopul de a naşte, modifica sau stinge drepturi şi obligaţii), ci săvârşeşte o operaţiune administrativă. Aceasta este considerată a fi valabilă numai dacă sunt respectate prevederile legale în materie, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 119/1996 privind actele de stare civilă, cu modificările şi completările ulterioare. c) Comparând doctrina în ceea ce priveşte materia „funcţionarului de fapt” pe de o parte, cu legislaţia şi practica administrativă pe de altă parte, vom constata următoarele inadvertenţe: • în doctrină se analizează consecinţele juridice ale actelor emise de către funcţionarii de fapt, exemplificându-se cu acte emise de către demnitarii publici de fapt2 (ex. primarul); • legislaţia nu conferă sau, sunt foarte rar întâlnite situaţiile în care funcţionarii publici au competenţa de a emite acte administrative, cu precădere, aceştia săvârşind operaţiuni administrative (semnează, contrasemnează, avizează acte administrative emise/adoptate de autorităţile administraţiei publice sau demnitarii publici). d) De lege ferenda apreciem a fi necesară o reglementare specială care să elucideze problema în discuţie. 3.4. Modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu 3.4.1. Modificarea raporturilor de serviciu Prin modificarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici trebuie să înţelegem situaţiile în care aceştia exercită în mod temporar sau permanent o altă funcţie publică, în cadrul aceleiaşi autorităţi publice sau într-o altă autoritate ori instituţie publică. În literatura de specialitate, se apreciază că modificarea raporturilor de serviciu poate surveni ca urmare a manifestării unilaterale de voinţă a autorităţii sau instituţiei publice, reprezentate prin conducătorul acesteia. 1 2
A se vedea art. 6 din Legea nr. 119/1996 Ion Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 227-229 329
„Ca regulă, funcţionarul nu poate negocia drepturile şi obligaţiile ce formează conţinutul raportului de serviciu în care se află şi nici modificarea sau schimbarea lor ulterioară, deoarece cu privire la aceste aspecte decide în exclusivitate autoritatea sau instituţia publică la care se află.”1 Această afirmaţie trebuie percepută în sensul că modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu se produc în baza unui act administrativ unilateral, emis de conducătorul autorităţii administraţiei publice dar, numai cu respectarea condiţiilor pe care le vom prezenta în cele ce urmează. Potrivit legii, funcţionarilor publici le este garantată mobilitatea în cadrul corpului funcţionarilor publici, care, se poate realiza prin modificarea raporturilor de serviciu. Conform art. 75 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, modificarea raporturilor de serviciu poate fi dispusă de către conducătorul autorităţii şi instituţiei publice pentru următoarele motive: a) pentru eficientizarea activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice; b) în interes public; c) în interesul funcţionarului public, pentru dezvoltarea carierei în funcţia publică. Modificarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici de conducere şi a celor de execuţie se poate realiza prin următoarele modalităţi: a) delegare; b) detaşare; c) transfer; d) mutarea în cadrul altui compartiment sau altei structuri fără personalitate juridică a autorităţii sau instituţiei publice; e) exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 75 alin. 2 din Statutul funcţionarilor publici. Menţionăm că, modificarea raporturilor de serviciu dispusă în interes public sub forma detaşării ori a mutării în cadrul altui compartiment sau altei structuri fără personalitate juridică a autorităţii sau instituţiei publice nu poate fi refuzată de funcţionarul public în cauză, sub sancţiunea eliberării din funcţia publică. În aceste cazuri, modificarea raportului de serviciu se dispune prin act administrativ de către persoana care are competenţa de numire în funcţia publică, cu avizul sau la solicitarea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, conform art. 75 alin. 3 din lege. Delegarea2 se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice cu care funcţionarul public se găseşte în raport de serviciu, pentru o 1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, ClujNapoca, 2002, pp. 92-93 330
perioadă de cel mult 60 de zile calendaristice pe parcursul unui an calendaristic. Cu acordul scris al funcţionarului public, delegarea poate fi dispusă pentru o perioadă de 60 de zile calendaristice într-un an. Funcţionarul public poate refuza delegarea dacă se află într-una din următoarele situaţii: graviditate, îşi creşte singur copilul minor, sau, dacă starea sănătăţii - dovedită cu certificat medical - face contraindicată delegarea. Pe timpul delegării, funcţionarul public îşi păstrează funcţia publică şi salariul, iar autoritatea sau instituţia publică este obligată să-i suporte costul integral al transportului, cazării şi indemnizaţiei de delegare. Detaşarea, spre deosebire de delegare, se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care urmează să-şi desfăşoare activitatea funcţionarul public. Articolul 77 al Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, consacră următorul regim juridic al detaşării: a) se poate dispune pentru cel mult 6 luni pe an calendaristic; b) cu acordul scris al funcţionarului public, perioada detaşării poate fi prelungită mai mult de 6 luni într-un an calendaristic; c) funcţionarul public poate refuza detaşarea dacă se află în una din următoarele situaţii: graviditate, îşi creşte singur copilul minor, starea sănătăţii – dovedită cu certificat medical – face contraindicată detaşarea, detaşarea se face într-o localitate în care nu i se asigură condiţii corespunzătoare de cazare, este singurul întreţinător de familie sau, dacă motive familiale temeinice justifică refuzul de a da curs detaşării; d) pe perioada detaşării funcţionarul public îşi păstrează funcţia publică şi salariul; dacă salariul corespunzător funcţiei publice pe care este detaşat este mai mare, el are dreptul să primească acest salariu; e) pe timpul detaşării în altă localitate, autoritatea sau instituţia publică este obligată să-i suporte integral costul transportului dus-întors, cel puţin o dată pe lună, al cazării şi al indemnizaţiei de detaşare. Transferul, ca modalitate de modificare a raportului de serviciu, poate avea loc între autorităţile sau instituţiile publice, după caz, în interesul serviciului sau, la cererea funcţionarului public1. 2
A se vedea art. 76 din Legea nr. 188/1999, republicată, privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare 1 A se vedea art. 78 din Legea nr. 188/1999, republicată, privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare 331
Legea instituie regula conform căreia transferul se poate face numai într-o funcţie publică pentru care sunt îndeplinite condiţiile specifice prevăzute în fişa postului. Conform art. 78 alin. (3) şi (4) din Statut, dacă regula preenunţată este îndeplinită, transferul în interesul serviciului este guvernat de următoarele reguli: a) se face numai cu acordul scris al funcţionarului public în cauză; b) dacă transferul în interesul serviciului se face la o autoritate sau instituţie publică din altă localitate, funcţionarul public transferat are următoarele drepturi: • indemnizaţie egală cu salariul net calculat la nivelul salariului din luna anterioară celei în care se transferă; • acoperirea cheltuielilor de transport; • concediu plătit 5 zile. Plata acestor drepturi se suportă de autoritatea sau instituţia publică la care se face transferul, în termen de cel mult 15 zile de la data aprobării transferului. c) se face într-o funcţie publică de aceeaşi categorie, clasă şi grad profesional cu funcţia publică deţinută de funcţionarul public sau într-o funcţie publică de nivel inferior. Pe de altă parte, transferul la cerere este reglementat de art. 78 alin. 5 din lege şi se supune următoarelor reguli: • iniţiativa transferului aparţine funcţionarului public interesat care trebuie să formuleze o cerere scrisă în acest sens; • transferul se poate face într-o funcţie publică de aceeaşi categorie, clasă şi grad profesional cu cea deţinută de funcţionarul public sau, într-o funcţie publică de nivel inferior; • cererea de transfer se aprobă de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice la care se solicită transferul; • transferul poate avea loc numai între anumite categorii de autorităţi şi instituţii publice, după cum urmează: între autorităţi sau instituţii publice din administraţia publică centrală, între autorităţi administrative autonome ori, după caz, între autorităţi sau instituţii publice din administraţia publică locală. Mutarea în cadrul altui compartiment sau altei structuri fără personalitate juridică a autorităţii sau instituţiei publice, ca modalitate de modificare a raporturilor de servicii este reglementată de art. 79 din Statutul funcţionarilor publici. Astfel, conform dispoziţiilor alin. 1 al articolului menţionat, mutarea poate fi definitivă sau temporară. 332
Mutarea definitivă în cadrul altui compartiment poate avea loc în următoarele situaţii: a) când se dispune de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public, pe o funcţie publică vacantă de aceeaşi categorie, clasă şi grad profesional sau cu repartizarea postului corespunzător funcţiei publice deţinute, cu respectarea pregătirii profesionale a funcţionarului public şi a salariului acestuia. În acest caz, este necesar acordul scris al funcţionarului public; b) la solicitarea justificată a funcţionarului public, cu aprobarea conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, pe o funcţie publică de aceeaşi categorie, clasă şi grad profesional, cu respectarea pregătirii profesionale a funcţionarului public; c) în alte situaţii prevăzute de dispoziţiile legale.1 În opinia noastră, mutarea definitivă în cadrul altui compartiment se poate face numai prin emiterea unui act administrativ individual de către conducătorul autorităţii (instituţiei) publice. Pentru mutarea temporară în cadrul altui compartiment, legiuitorul instituie în art. 79 alin. (3), următorul regim juridic: • se dispune prin act administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice; • actul administrativ trebuie să fie motivat; • se dispune în interesul autorităţii (instituţiei) publice; • mutarea temporară se dispune pentru maximum 6 luni într-un an, cu respectarea pregătirii profesionale (respectiv a celor trei clase, diferite în raport cu nivelul studiilor) şi a salariului. Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere vacante, se realizează conform art. 80 din Statut, prin promovarea temporară a unui funcţionar public care, trebuie să îndeplinească condiţii specifice pentru ocuparea funcţiei publice respective. Vacantarea funcţiei publice, poate surveni ca urmare a suspendării titularului prin intervenţia uneia dintre situaţiile prevăzute de art. 81 din lege, pe care le vom aborda în subcapitolul următor. Măsura se dispune prin act administrativ emis de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, cu avizul sau, după caz, înştiinţarea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. 3.4.2. Suspendarea raportului de serviciu
1
A se vedea art. 79 alin. 2 din Legea 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare 333
Prin suspendarea raportului de serviciu se înţelege întreruperea temporară (vremelnică) a acestuia şi poate opera de drept, în temeiul legii, sau din iniţiativa funcţionarului public. Raportul de serviciu al unui funcţionar public se suspendă de drept în următoarele situaţii1: a) este numit sau ales într-o funcţie de demnitate publică, pentru perioada respectivă, cu excepţiile prevăzute la art. 33; b) este încadrat la cabinetul unui demnitar; c) este desemnat de către autoritatea sau instituţia publică să desfăşoare activităţi în cadrul unor misiuni diplomatice internaţionale, pentru perioada respectivă; d) desfăşoară activitate sindicală pentru care este prevăzută suspendarea, în condiţiile legii; e) efectuează stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat; f) este arestat preventiv; g) efectuează tratament medical în străinătate, dacă funcţionarul public nu se află în concediu medical pentru incapacitate temporară de muncă, precum şi pentru însoţirea soţului sau, după caz, a soţiei ori a unei rude până la gradul I inclusiv, în condiţiile legii; h) se află în concediu pentru incapacitate temporară de muncă, pe o perioadă mai mare de o lună, în condiţiile legii; i) carantină, în condiţiile legii; j) concediu de maternitate, în condiţiile legii; k) este dispărut, iar dispariţia a fost constatată prin hotărâre judecătorească irevocabilă; l) forţa majoră; l1) în cazul în care s-a dispus trimiterea în judecată pentru săvârşirea unei infracţiuni de natura celor prevăzute la art. 50 lit. h; l2) pe perioada cercetării administrative, în situaţia în care funcţionarul public care a săvârşit o abatere disciplinară poate influenţa cercetarea administrativă, la propunerea motivată a comisiei de disciplină. m) în alte cazuri expres prevăzute de lege şi nu a unui act administrativ constitutiv de drepturi şi obligaţii. Deşi legea nu reglementează, apreciem că funcţionarul public are obligaţia de a aduce la cunoştinţa conducătorului autorităţii sau instituţiei 1
A se vedea art. 81 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare 334
publice situaţia concretă, de natură să determine suspendarea de drept a raportului de serviciu. La rândul său, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice are obligaţia de a emite actul administrativ prin care constată suspendarea raportului de serviciu, credem noi, de îndată. Subliniem faptul că este vorba despre act administrativ recognitiv, prin care se constată apariţia situaţiei prevăzute de lege şi nu a unui act administrativ constitutiv de drepturi şi obligaţii. În schimb, legea reglementează în art. 81, alin. (2) şi (3) obligaţiile şi termenele de îndeplinire a acestora de către funcţionarul public şi conducătorul autorităţii publice, la încetarea motivului suspendării de drept a raportului de serviciu. Astfel, funcţionarul public are obligaţia de a informa în scris pe conducătorul autorităţii (instituţiei publice care l-a numit în funcţia publică despre încetarea motivului care a determinat suspendarea de drept a raportului de serviciu. Informarea trebuie făcută cu cel puţin 15 zile calendaristice înainte de data încetării motivului, dar nu mai târziu de data luării la cunoştinţă de motivul încetării, suspendării de drept. Potrivit legii, neinformarea conducătorului autorităţii publice are drept consecinţă încetarea de drept a raportului de serviciu al funcţionarului public, cu excepţia situaţiilor menţionate la literele f, h, i, k şi l. Pe de altă parte, art. 81 alin. 3 din lege obligă conducătorul autorităţii publice să asigure în termen de 5 zile de la expirarea termenului menţionat, condiţiile necesare pentru reluarea activităţii. În al doilea rând, potrivit art. 82 din lege, raportul de serviciu se poate suspenda din iniţiativa funcţionarului public, în următoarele situaţii: a) concediu, pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani sau, în cazul copilului cu handicap, până la împlinirea vârstei de 3 ani, în condiţiile legii; b) concediu pentru îngrijirea copilului bolnav în vârstă de până la 7 ani sau, în cazul copilului cu handicap pentru afecţiunile intercurente, până la împlinirea vârstei de 18 ani; c) desfăşurarea unei activităţi în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale, în alte situaţii decât cele prevăzute la art. 87 alin. (1) lit. c); d) pentru participare la campania electorală; e) pentru participare la grevă, în condiţiile legii. Funcţionarul public aflat într-o atare situaţie sau pentru un alt interes legitim personal, are obligaţia să solicite în scris, prin cerere motivată 335
adresată conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, cu cel puţin 15 zile înainte de data la care se solicită suspendarea. Suspendarea raportului de serviciu se poate face pe o perioadă cuprinsă între o lună şi 3 ani şi se aprobă prin act administrativ emis de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice. Pe perioada suspendării, raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât din iniţiativa sau cu acordul funcţionarului public în cauză, conform art.83 alin.3 din lege. Reluarea activităţii se dispune prin act administrativ al persoanei care are competenţa legală de numire în funcţia publică. 3.4.3. Încetarea raportului de serviciu Modalităţile de încetare a raporturilor de serviciu prevăzute de art.84 din lege, sunt următoarele: a) de drept; b) prin acordul părţilor, consemnat în scris; c) prin eliberarea din funcţia publică; d) prin destituire din funcţia publică; e) prin demisie. În toate cazurile, încetarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici se face printr-un act administrativ emis de către persoana care are competenţă legală de numire în funcţia publică. Aşadar, se poate observa că raportul de serviciu poate înceta în temeiul legii (lit. a), prin acordul părţilor (lit. b), din iniţiativa conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, după caz, din motive neimputabile funcţionarului public (lit. c) sau, din motive imputabile acestuia (lit. d), precum şi din iniţiativa funcţionarului public (lit. e). De drept, raportul de serviciu încetează în următoarele situaţii: a) la data decesului funcţionarului public; b) la data rămânerii irevocabile a hotărârii judecătoreşti de declarare a morţii funcţionarului public; c) dacă funcţionarul public nu mai îndeplineşte una din următoarele condiţii: • cetăţenia română şi domiciliul în România; această condiţie trebuie privită în spiritul art. 16 alin. (3) din Constituţia României, republicată; • capacitate deplină de exerciţiu; • studiile prevăzute de lege pentru funcţia publică respectivă; d) la data îndeplinirii cumulative a condiţiilor de vârstă standard şi a stagiului minim de cotizare pentru pensionare sau, după caz, la data comunicării deciziei de pensionare pentru limită de vârstă, 336
pensionare anticipată, pensionare anticipată parţială ori invaliditate a funcţionarului public, potrivit legii. e) ca urmare a constatării nulităţii absolute a actului administrativ de numire în funcţia publică, de la data la care nulitatea a fost constatată prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă; f) când funcţionarul public a fost condamnat printr-o hotărâre judecătorească definitivă pentru o faptă prevăzută de art. 50 lit. h)1 sau prin care s-a dispus aplicarea unei sancţiuni privative de libertate, la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare; g) ca urmare a interzicerii exercitării profesiei sau a funcţiei, ca măsură de siguranţă ori ca pedeapsă complementară, de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti prin care s-a dispus interdicţia; h) la data expirării termenului în care a fost ocupată pe o perioadă determinată funcţia publică.2 Potrivit legii, constatarea situaţiei care conduce la încetarea de drept a raportului de serviciu se face în termen de 5 zile lucrătoare, de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, prin act administrativ. Deşi legea nu prevede, în opinia noastră compartimentului de resurse umane îi revine obligaţia de a informa în scris şi motivat pe conducătorul autorităţii publice, despre intervenţia cazului de încetare a raportului de serviciu. Încetarea raporturilor de serviciu, prin acordul părţilor, nu este detaliată de legiuitor. În opinia noastră ea poate opera în următoarele condiţii: • iniţiativa o poate avea conducătorul autorităţii publice sau funcţionarul public; • acordul de voinţă al părţilor trebuie consemnat în scris şi înregistrat la registratura autorităţii sau instituţiei publice; • în acordul părţilor trebuie precizat termenul de la care încetează raportul de serviciu, precum şi alte clauze, dacă este cazul; • încetarea raporturilor de serviciu se constată prin actul administrativ emis de conducătorul autorităţii (instituţiei) publice. Subliniem că în astfel de situaţii, actul administrativ are caracter constatator, recognitiv. 1
Art. 50 lit. h) din Legea nr. 188/1999 are următorul conţinut: „nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea”. 2 A se vedea art. 841 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, modificată şi completată prin Legea nr. 251/2006 337
A treia modalitate de încetare a raporturilor de serviciu, o constituie eliberarea din funcţia publică. Potrivit legii1, persoana care are competenţa legală de numire în funcţie publică poate dispune şi eliberarea din funcţie, prin act administrativ individual care trebuie comunicat în termen de 5 zile lucrătoare de la emitere funcţionarului public în cauză. Eliberarea din funcţia publică poate fi dispusă într-una din următoarele cauze: a. autoritatea sau instituţia publică şi-a încetat activitatea ori a fost mutată într-o altă localitate, iar funcţionarul public nu este de acord să o urmeze; b. autoritatea sau instituţia publică îşi reduce personalul ca urmare a reorganizării , prin reducerea postului ocupat de funcţionarul public; c. ca urmare a admiterii cererii de reintegrare în funcţia publică ocupată de către funcţionarul public a unui funcţionar public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive neîntemeiate, de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti prin care s-a dispus reintegrarea; d. pentru incompetenţă profesională, în cazul obţinerii calificativului „nesatisfăcător” la evaluarea performanţelor profesionale individuale; e. funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţia prevăzută la art. 50 lit. g (s.n. „Condiţiile specifice funcţiei publice”); f. starea sănătăţii fizice şi psihice a funcţionarului public constatată prin decizie a organelor competente de expertiză medicală, nu îi mai permite acestuia să îşi îndeplinească atribuţiile corespunzătoare funcţiei publice deţinute; g. ca urmare a refuzului neîntemeiat al înaltului funcţionar public de acceptare a numirii în condiţiile art. 801 Din analiza cauzelor menţionate putem distinge: • motive neimputabile funcţionarului public, categorie în care se includ cele menţionate la literele a) – c) şi lit. e) – g); • motive imputabile funcţionarului public, categorie în care se includ cele menţionate la litera d). Indiferent de motivul care a determinat eliberarea din funcţia publică, autoritatea sau instituţia publică are obligaţia de a acorda funcţionarului public un preaviz de 30 de zile calendaristice.
1
A se vedea art. 842 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare 338
În acelaşi timp, legea instituie anumite obligaţii în sarcina conducătorului autorităţii publice care a dispus eliberarea din funcţia publică, pe perioada preavizului1 Astfel, în primul rând printr-o normă permisivă, legea lasă competenţa conducătorului autorităţii publice de a acorda celui în cauză reducerea programului de lucru, cu până la 4 ore, zilnic, fără afectarea drepturilor salariale. Pe de altă parte, legiuitorul stabileşte unele obligaţii pentru conducătorul autorităţii (instituţiei) publice, după cum urmează: • obligaţia de a pune la dispoziţia funcţionarilor publici eliberaţi din funcţie pentru cazurile prevăzute la literele b, c şi e funcţii publice vacante corespunzătoare, dacă acestea există; • obligaţia de a solicita Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici lista funcţiilor publice vacante, dacă în cadrul autorităţii publice nu există funcţii publice vacante corespunzătoare, iar funcţionarul public a fost eliberat din funcţie pentru cazurile prevăzute de art. 842 alin. 1 lit. a, b, c şi e. În cazul în care există o funcţie publică vacantă corespunzătoare, identificată în perioada de preaviz, funcţionarul public va fi transferat în interesul serviciului sau la cerere, după caz. În al patrulea rând, raporturile de serviciu pot înceta prin destituire din funcţia publică. Destituirea se dispune în mod unilateral, prin actul administrativ al persoanei care are competenţa legală de numire în funcţia publică, în următoarele cazuri: a) pentru săvârşirea repetată a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecinţe grave; b) dacă s-a ivit un motiv de incompatibilitate, iar funcţonarul public nu acţionează pentru încetarea acestuia într-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate.2 Aşadar, destituirea din funcţia publică este cea mai gravă sancţiune desciplinară aplicabilă funcţionarilor publici pentru motive care le sunt imputabile, dar, numai cu respectarea regulilor procedurale prevăzute de art. 66 din lege, şi anume: a) cercetarea prealabilă a faptei săvârşite b) audierea funcţionarului public consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii; 1
Vezi art. 842 alin. 4, 5 şi 6 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare. 2 A se vedea art. 844 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare 339
c) propunerea comisiei de disciplină. Actul administrativ de destituire din funcţie se comunică funcţionarului public, în termen de 5 zile lucrătoare de la data emiterii. În sfârşit, raporturile de serviciu pot înceta şi ca urmare a demisiei. Demisia constituie modalitatea de încetare a raportului de serviciu prin manifestarea unilaterală de voinţă a titularului unei funcţii publice. Acest lucru rezultă cu claritate din conţinutul art. 85 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, care are următoarea redactare: „Funcţionarul public poate să comunice încetarea raporturilor de serviciu prin demisie, notificată în scris persoanei care are competenţa legală de numire în funcţia publică. Demisia nu trebuie motivată şi produce efecte după 30 de zile calendaristice de la înregistrare.” Din analiza textului legal citat, considerăm că putem desprinde următoarele reguli care guvernează regimul juridic al demisiei: demisia trebuie formulată în scris şi se adresează conducătorului autorităţii sau instituţiei publice; se depune şi se înregistrează la registratura generală a autorităţii (instituţiei) publice; demisia nu trebuie motivată şi produce efecte după 30 de zile calendaristice de la înregistrare. Deşi legea nu prevede în mod expres, în opinia noastră şi în cazul demisiei, persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică trebuie să emită un act administrativ cu caracter recognitiv, prin care se constată încetarea raporturilor de serviciu dintre autoritatea publică şi funcţionarul public demisionar. La încetarea raportului de serviciu funcţionarul public îşi păstrează drepturile dobândite în cadrul carierei, cu excepţia cazului în care raportul de serviciu a încetat din motive imputabile acestuia. Această prevedere legală1 are menirea de a conserva drepturile obţinute în mod legal de un funcţionar public şi după încetarea raportului de serviciu, cu condiţia ca încetarea raportului de serviciu să nu fi fost determinată de o cauză imputabilă acestuia. Pe de altă parte, legiuitorul oferă funcţionarului public posibilitatea de a se adresa instanţei de contencios administrativ, în cazul în care consideră că decizia de încetare a raportului de serviciu a fost netemeinică sau nelegală. În acest sens, art. 89 alin. 1 din Statutul funcţionarilor publici prevede: „În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care 1
A se vedea art. 86 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare 340
s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile şi termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, precum şi plata de către autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului administrativ, a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public.
3.5. Conflictul de interese şi alte interdicţii. Incompatibilităţi Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiei publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei1, a sintetizat, printre altele, incompatibilităţile pentru persoanele care exercită demnităţi publice sau funcţii publice preluându-le din diverse reglementări. Astfel, în Cartea I, Titlul IV intitulat „Conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice” au fost instituite norme generale în materie pentru toate categoriile de demnitari şi funcţionari publici. Prin conflict de interese legiuitorul înţelege „situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.”2 În acelaşi timp, sunt stabilite şi principiile care conduc la prevenirea conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi a funcţiilor publice, astfel: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public. Funcţionarul public se consideră a fi în conflict de interese dacă se află într-una din următoarele situaţii: a) este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice şi juridice cu care are relaţii cu caracter patrimonial; b) participă în cadrul aceleiaşi comisii, constituite conform legii, cu funcţionari publici care au calitatea de soţ sau rude de gradul I; c) interesele sale patrimoniale, ale soţului sau rudelor sale de gradul I pot influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 279 din 21 aprilie 2003, cu modificările şi completările ulterioare 2 A se vedea Legea nr. 161/2003, Cartea I, Titlul IV. Capitolul II, Secţiunea a 4-a, art. 79 341
Ori de câte ori un funcţionar public se află într-una din situaţiile preenunţate îi revine, potrivit legii, o dublă obligaţie şi anume: a) obligaţia de a se abţine de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii (obligaţie negativă, de „a nu face”); b) obligaţia de a-l informa de îndată pe şeful ierarhic căruia îi este direct subordonat (obligaţie pozitivă, de „a face”), care trebuie să soluţioneze situaţia de conflict de interese, în termen de 3 zile de la luarea la cunoştinţă. În ipoteza în care un funcţionar public se află într-o situaţie de conflict de interese, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea şefului ierarhic căruia îi este subordonat direct funcţionarul public în cauză, va desemna un alt funcţionar public, cu aceeaşi pregătire şi experienţă pentru a soluţiona problema respectivă. Încălcarea de către funcţionarii publici a normelor legale privind conflictul de interese are drept consecinţă antrenarea, după caz, a răspunderii disciplinare, administrative, civile ori penale, conform legii.1 Legea nr. 161/2003 stabileşte în Cartea I, Titlul IV, Capitolul III, Secţiunea a 5-a incompatibilităţile care-i privesc pe funcţionarii publici, precum şi unele interdicţii. Conform art. 94 alin. (1) din lege: „Calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică.” Alineatul 2 al aceluiaşi articol detaliază dispoziţiile alineatului precedent, având următorul conţinut: „Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice; b) în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia cazului în care funcţionarul public este suspendat din funcţia publică, în condiţiile legii, pe durata numirii sale; c) în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale ori în alte unităţi cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, în cadrul unor asociaţii familiale sau ca persoană fizică autorizată; d) în calitate de membru al unui grup de interes economic.” Considerăm necesar să relevăm că aceste dispoziţii ne apar ca fiind specifice pentru funcţionarii publici, derogatorii, discriminatorii şi, poate chiar neconstituţionale.
1
Idem, art. 79 342
Aşa de exemplu, conform art. 1 din Legea nr. 2/19911 orice persoană poate cumula mai multe funcţii având dreptul să primească salariul corespunzător pentru fiecare din funcţiile ocupate, iar pentru salariaţi, art. 35 din Codul muncii2 prevede că: „Orice salariat are dreptul de a cumula mai multe funcţii în baza unor contracte individuale de muncă, beneficiind de salariul corespunzător pentru fiecare dintre acestea”. Pe de altă parte, art. 41 alin. (1) din Constituţia României, republicată, statuează: „Dreptul la muncă nu poate fi îngrădit”. Evident, potrivit principiilor de drept (caracterul novator, forţa juridică a legii organice etc.) putem considera ca fiind abrogate, în mod implicit, dispoziţiile Legii nr. 2/1991, iar, pe cele ale Codului muncii ca fiind neaplicabile funcţionarilor publici. Aşa fiind, rămâne totuşi discutabilă constituţionalitatea acestor incompatibilităţi. Fără a nega necesitatea instituirii unor incompatibilităţi pentru funcţionarii publici care să aibă în vedere interzicerea unor activităţi în legătură cu atribuţiile ce decurg sau sunt în legătură cu funcţia publică exercitată, ni se par totuşi excesive şi discriminatorii incompatibilităţile impuse de Legea nr. 161/2003. Cu certitudine, în timp, doctrina şi jurisprudenţa vor identifica soluţiile legale şi oportune în materie. De asemenea, funcţionarii publici nu pot avea calitatea de mandatari ai unor persoane, în ceea ce priveşte efectuarea unor acte în legătură cu funcţia publică pe care o exercită (art. 94 alin. 4), prevederea ne apare absolut nejustificată. Spunem acest lucru, întrucât dacă s-ar ivi un motiv legal de incompatibilitate, funcţionarul public în cauză are obligaţia de a acţiona pentru înlăturarea acestuia, în termen de 10 zile calendaristice. În caz de pasivitate, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice va dispune prin act administrativ destituirea din funcţia publică, din motive imputabile funcţionarului public în cauză.3. Aşa fiind, interdicţia ni se pare superfluă. Cu caracter novator, Legea nr. 161/2003 instituie şi alte interdicţii aplicabile funcţionarilor publici, inserate în art. 95. Deşi, legiuitorul le tratează în Secţiunea a 5-a, Cartea I, Capitolul III, Titlul IV din Legea nr. 161/2003 intitulată „Incompatibilităţi privind funcţionarii publici”, considerăm că este vorba despre interdicţii şi nu incompatibilităţi, având în vedere regimul juridic diferit aplicabil celor două situaţii. Textul în cauză are următoarea redactare:4 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1 din 8 ianuarie 1991 Aprobat prin Legea nr. 53/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 72 din 5 februarie 2003 3 A se vedea Legea nr. 161/2003, Cartea a II-a, Titlul III, Capitolul IX, Secţiunea a 3-a, art. 90, alin. (5) , cu modificările şi completările ulterioare. 4 A se vedea Legea nr. 161/2003, Cartea I, art. 95 343 2
„(1) Nu sunt permise raporturile ierarhice directe în cazul în care funcţionarii publici respectivi sunt soţi sau rude de gradul I. (2) Prevederile alin. (1) se aplică şi în cazul în care şeful ierarhic direct are calitatea de demnitar. (3) Persoanele care se află în una dintre situaţiile prevăzute la alin. (1) sau (2) vor opta, în termen de 60 de zile, pentru încetarea raporturilor ierarhice directe sau renunţarea la calitatea de demnitar. (4) Orice persoană poate sesiza existenţa situaţiilor prevăzute la alin. (1) sau (2). (5) Situaţiile prevăzute la alin. (1) şi neîndeplinirea obligaţiilor prevăzute la alin. (3) se constată de către şeful ierarhic superior al funcţionarilor publici respectivi, care dispune încetarea raporturilor ierarhice directe dintre funcţionarii publici soţi sau rude de gradul I. (6) Situaţiile prevăzute la alin. (2) şi neîndeplinirea obligaţiei prevăzute la alin. (3) se constată, după caz, de către primul-ministru, ministru sau prefect, care dispune încetarea raporturilor ierarhice directe dintre demnitar şi funcţionarul public soţ sau rudă de gradul I.” Analizând conţinutul textului citat, ne apar cu evidenţă elementele distinctive care ne-au determinat să susţinem că este vorba despre interdicţie şi nu incompatibilitate şi anume: • raporturile ierarhice directe dintre soţi sau rude de gradul I se referă nu doar la funcţionarii publici ci, au în vedere inclusiv subordonarea faţă de un demnitar public; • termenul de opţiune este de 60 de zile, în vreme ce termenul pentru înlăturarea stării de incompatibilitate este de 10 zile; • interdicţia poate fi sesizată de orice persoană, spre deosebire de starea de incompatibilitate care trebuie înlăturată exclusiv de către funcţionarul public în cauză etc. O altă interdicţie este prevăzută de art. 98 alin. (2) al aceleiaşi secţiuni, conform căruia: „Funcţionarilor publici le este interzis să fie membri ai organelor de conducere ale partidelor politice şi să exprime sau să apere în mod public poziţiile unui partid politic.” În sfârşit, pentru categoria înalţilor funcţionari publici este instituită interdicţia de a fi membri ai unui partid politic sub sancţiunea destituirii din funcţia publică. În afara conflictului de interese, incompatibilităţilor şi interdicţiilor legiuitorul a stabilit şi ceea ce le este permis funcţionarilor publici, astfel: • funcţionarii publici pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice; • funcţionarii publici pot candida pentru o funcţie eligibilă sau pot fi numiţi în funcţii de demnitate publică, urmând ca raporturile de serviciu să fie suspendate, după caz: 344
o pe durata campaniei electorale, până în ziua ulterioară alegerilor, dacă nu este ales; o până la încetarea funcţiei eligibile sau a funcţiei de demnitate publică, în cazul în care funcţionarul public a fost ales sau numit. 4. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate, consecinţa investirii funcţionarului public în funcţie este naşterea raportului de serviciu dintre autoritatea administraţiei publice şi funcţionar. Este vorba despre un raport specific, guvernat de normele dreptului administrativ, al cărui conţinut constă în totalitatea drepturilor şi obligaţiilor specifice celor două părţi ale raportului de serviciu, reglementate de Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. În acest sens, prof. Ioan Santai arată că: „Investirea într-o funcţie publică, indiferent de modalitatea ei de realizare, dă naştere unui raport tipic de serviciu sau de funcţiune care intră sub incidenţa regimului de drept public, administrativ în cazul nostru, având un conţinut specific ce constă în totalitatea drepturilor şi a obligaţiilor specifice părţilor titulare participante la respectiva relaţie juridică.”1 4.1 Drepturile funcţionarilor publici2 Drepturile funcţionarilor publici, stabilite prin Legea privind Statutul funcţionarilor publici sunt următoarele: a) Dreptul la opinie (art. 25 alin. 1) Este un drept fundamental, recunoscut tuturor cetăţenilor, care îşi are sorgintea în două texte constituţionale, respectiv în art. 29 intitulat „Libertatea conştiinţei” şi art. 30 „Libertatea de exprimare”. Primul text consacră libertatea gândirii, a opiniilor şi a credinţelor religioase care nu pot fi îngrădite sub nici o formă, în timp ce al doilea text stabileşte inviolabilitatea dreptului de a-şi exprima gândurile, opiniile şi credinţa prin orice mijloace (în scris, prin viu grai, prin sunete, imagini etc.). Conform art. 25 alin. (2) din Statut: „Este interzisă orice discriminare între funcţionarii publici pe criterii politice, de apartenenţă sindicală, convingeri religioase, etnice, de sex, orientare sexuală, stare materială, origine socială sau de orice altă asemenea natură.”
1
Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 100 A se vedea Capitolul II „Drepturi şi îndatoriri” din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare. 2
345
Prin discriminare legiuitorul înţelege orice deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă, pe bază de rasă, naţionalitate, etnie, limbă, religie, categorie şcolară, convingeri, sex sau orientare sexuală, apartenenţă la o categorie defavorizată sau orice alt criteriu care are ca scop restrângerea sau înlăturarea recunoaşterii, folosinţei sau exercitării, în condiţii de egalitate, a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege, în domeniul politic, economic, social şi cultural sau în orice domenii ale vieţii.1 b) Dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau în aplicarea Statutului şi care îl vizează în mod direct (art. 26) Este un drept care îşi găseşte suportul în alin. (2) al art. 31 din Constituţie, conform căruia: „Autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal.” c) Dreptul la asociere sindicală este garantat funcţionarilor publici, în condiţiile legii şi constituie, de asemenea, o consecinţă a dreptului fundamental prevăzut de art. 40 din Constituţia României, republicată. d) Dreptul la grevă este consfinţit de art. 28 alin. 1 conform căruia: „Funcţionarilor publici le este recunoscut dreptul la grevă, în condiţiile legii2, cu respectarea principiului continuităţii şi celerităţii serviciului public.” e) Dreptul la salariu (art. 29) Pentru activitatea desfăşurată funcţionarii publici au dreptul la un salariu, compus din: salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului, suplimentul gradului. De asemenea, funcţionarii publici pot beneficia de prime şi de alte drepturi salariale, în condiţiile legii. f) Dreptul să poarte uniformă (art. 30) Funcţionarii publici care, potrivit legii, sunt obligaţi să poarte uniformă în timpul serviciului o primesc gratuit. Deşi, acest drept este prevăzut în Statut, este evident faptul că priveşte o categorie restrânsă de funcţionari publici care, potrivit Statutelor speciale sunt obligaţi să poarte uniformă (poliţişti, militari etc.), motiv pentru care apreciem că nu-şi găseşte justificarea în Legea nr. 188/1999 1
A se vedea art. 1 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 431 din 2 septembrie 2000, aprobată cu modificări prin Legea nr. 48/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 69 din 31 ianuarie 2002 2 Vezi Legea nr. 168/1999 cu privire la soluţionarea conflictelor de muncă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a nr. 582/29 noiembrie 1999, cu modificările şi completările ulterioare 346
privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. g) Dreptul de a fi aleşi sau numiţi într-o funcţie de demnitate publică, în condiţiile legii (art. 33 alin. 1). În legătură cu acest drept, facem precizarea că în ceea ce îi priveşte pe înalţii funcţionari publici constituie deopotrivă un drept şi o obligaţie. Astfel, potrivit art. 801 alin. 1: „Înalţii funcţionari publici sunt supuşi mobilităţii în funcţie şi prezintă disponibilitate la numirile în funcţiile publice prevăzute la art. 11, cu respectarea prevederilor art. 15 alin. 3”, alineatul 2 al aceluiaşi articol stipulând că: „Refuzul neîntemeiat al numirilor prevăzute la alin. (1) atrage eliberarea din funcţia publică”. h) Dreptul la concediu de odihnă, la concedii medicale şi la alte concedii (art. 34) Funcţionarul public are dreptul, pe lângă indemnizaţia de concediu, la o primă egală cu salariul de bază pe luna anterioară plecării în concediu. În perioada concediilor de boală, a concediilor de maternitate şi a celor pentru creşterea şi îngrijirea copiilor până la vârsta de 2 ani, iar în cazul copiilor cu handicap până la vârsta de 3 ani etc. raportul de serviciu se suspendă, după caz, de drept sau din iniţiativa funcţionarului (art. 81 şi art. 82 din lege). Pe perioada suspendării raportului de serviciu, autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să rezerve postul aferent funcţiei publice, conform art. 89 alin. (3) din lege. i) Dreptul la condiţii normale de muncă şi igienă, de natură să le ocrotească sănătatea şi integritatea fizică şi psihică (art. 36 alin. 1). În mod excepţional, pentru motive de sănătate, funcţionarilor publici li se poate aproba schimbarea compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea. j) Funcţionarii publici beneficiază de asistenţă medicală, proteze şi medicamente (art. 37) k) Dreptul la pensie şi la celelalte drepturi de asigurări sociale de stat (art. 38) l) Dreptul la protecţia legii în exercitarea atribuţiilor de serviciu sau, în legătură cu serviciul (art. 40 alin. 1) Acestui drept îi corespunde corelativ o obligaţie a autorităţii publice, art. 40 alin. (2) stipulând: „Autoritatea sau instituţia publică este obligată să asigure protecţie funcţionarului public împotriva ameninţărilor, violenţelor, faptelor de ultraj cărora le-ar putea fi victimă în exercitarea funcţiei publice sau în legătură cu aceasta. Pentru garantarea acestui drept, autoritatea sau instituţia publică va solicita sprijinul organelor abilitate, potrivit legii. 347
m) Dreptul la despăgubiri (art. 41) În cazul în care funcţionarul public a suferit din culpa autorităţii sau instituţiei publice un prejudiciu material, în timpul îndeplinirii atribuţiilor de serviciu, are dreptul la despăgubiri din partea autorităţii sau instituţiei publice. n) Stabilitate în funcţia publică Acest drept rezultă în mod implicit din principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice (art. 3 lit. f). 4.2. Obligaţiile funcţionarilor publici a) Funcţionarii publici au obligaţia să îşi îndeplinească cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu legea îndatoririle de serviciu şi să se abţină de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcţionarilor publici (art. 42 alin. 1). Se poate observa că textul legal la care am făcut trimitere stabileşte o dublă obligaţie, respectiv: • obligaţie pozitivă, de „a face”, care-i impune funcţionarului public o conduită complexă, profesională, cu conotaţii juridicoetice; • o obligaţie negativă, de „a nu face”, prin care legiuitorul îi impune funcţionarului public o conduită adecvată faţă de cetăţean în slujba căruia se află, abţinându-se de la orice faptă prejudiciabilă pentru particulari care, în acelaşi timp ar constitui o pată asupra corpului funcţionarilor publici. b) Funcţionarii publici răspund, în condiţiile prevăzute de Statut, de îndeplinirea atribuţiilor ce le revin din funcţia publică pe care o deţin, precum şi a atribuţiilor ce le sunt delegate (art. 44 alin. 1). Doctrina de specialitate a fost unanimă în a consacra teza conform căreia, una dintre obligaţiile principale care-i incumbă funcţionarului public este disciplina. Pentru încălcarea, cu vinovăţie, a îndatoririlor de serviciu funcţionarul public răspunde, după caz, disciplinar, contravenţional, civil sau penal, conform Statutului. c) Funcţionarul public este obligat să se conformeze dispoziţiilor primite de la superiorii ierarhici (art. 44 alin. 2). Aşa cum s-a susţinut în literatura de specialitate1, subordonarea faţă de şefii ierarhici constituie un principiu specific modului de organizare a funcţiei publice. Cu alte cuvinte, funcţionarul public se află situat într-o anumită ierarhie şi, pe cale de consecinţă, poate primi dispoziţii cu caracter 1
André de Laubadère, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Traité de droit administratif, Tome I, 10 édition, L.G.D.J., 1988, p. 104 348
obligatoriu de la superiorii ierarhici. În cazul în care nu le execută întocmai şi la termenul dispus, este pasibil de sancţiuni disciplinare. Totuşi, funcţionarul public are dreptul să refuze, în scris şi motivat îndeplinirea dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră ilegale. Dacă cel care a emis dispoziţia o formulează în scris, funcţionarul public este obligat să o execute, cu excepţia în care este vădit ilegală, situaţie în care este obligat să o aducă la cunoştinţa superiorului ierarhic faţă de cel care a emis dispoziţia (art. 44 alin. 3). Pe de altă parte, conform dispoziţiilor art. 42 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 „Funcţionarii publici de conducere sunt obligaţi să sprijine propunerile şi iniţiativele motivate ale personalului din subordine, în vederea îmbunătăţirii activităţii autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi a calităţii serviciilor publice oferite cetăţenilor.” d) Funcţionarii publici au obligaţia să păstreze secretul de stat, secretul de serviciu precum şi confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care iau cunoştinţă în exercitarea funcţiei publice (art. 45). Evident, nu fac obiectul acestei obligaţii informaţiile de interes public care, dimpotrivă, trebuie furnizate în condiţiile prevăzute de lege. e) Funcţionarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alţii, în considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje (art. 46). La numirea într-o funcţie publică, precum şi la încetarea raportului de serviciu, funcţionarii publici sunt obligaţi să prezinte, în condiţiile legii, conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, declaraţia de avere, care, se actualizează anual potrivit legii.1 f) Funcţionarii publici au obligaţia de a rezolva, în termenele stabilite de către superiorii ierarhici, lucrările repartizate (art. 47 alin. 1), fiindu-le interzis: • să primească direct cereri a căror rezolvare intră în competenţa lor sau să discute direct cu petenţii; • să facă intervenţii care privesc soluţionarea acestor cereri (art.47 alin. 2). 5. Răspunderea funcţionarilor publici În doctrină se susţine că „în activitatea desfăşurată funcţionarii trebuie să respecte legile şi celelalte acte normative şi individuale cu 1
Legea nr. 115/1996, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 263/1996, modificată şi completată prin art.III din Legea nr. 161/2003, publicată în Monitorul Oficial al României nr.279 din 24 aprilie 2003, cu modificările şi completările ulterioare 349
caracter legal aplicabile raporturilor sociale în care participă”1, inclusiv regimul conflictului de interese, incompatibilităţilor şi interdicţiilor. Ori de câte ori, prin conduita sa funcţionarul public încalcă normele de drept, altfel spus, săvârşeşte o abatere, va fi angajată răspunderea sa juridică. „Ceea ce este specific abaterilor săvârşite de funcţionarii publici e faptul că ele pot interveni în timpul exercitării funcţiei, în legătură cu exercitarea funcţiei sau, pur şi simplu, prin abaterea de la anumite norme care nu au o legătură directă, nemijlocită cu funcţia, dar care pun sub semnul întrebării prestigiul funcţionarului public.”2 Aşa cum rezultă din legislaţie şi doctrină, răspunderea juridică a funcţionarilor publici îmbracă forme diversificate, ca o consecinţă firească a varietăţii reglementărilor aplicabile în administraţia publică. Astfel, într-o opinie, se consideră că răspunderea funcţionarilor publici poate fi redusă la două forme principale, respectiv: • răspunderea sancţionatorie, în care este inclusă răspunderea disciplinară, contravenţională şi penală; • răspunderea reparatorie, în care include răspunderea patrimonială3. În altă opinie4, sunt identificate următoarele forme de răspundere a funcţionarilor publici: a) răspunderea disciplinară, bazată pe încălcarea normelor de disciplină specifice raportului de serviciu (de funcţie publică); b) răspunderea contravenţională, pentru săvârşirea de către funcţionarii publici a unor fapte antisociale calificate de lege ca fiind contravenţii; c) răspunderea patrimonială, fundamentată pe dispoziţiile art. 52 din Constituţie şi pe Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ; d) răspunderea civilă care intervine în următoarele ipoteze: • pentru pagubele produse, cu vinovăţie, patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionează; • pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor acordate necuvenit; • pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile. 1
Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 133 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a, Edtura All Beck, Bucureşti, 2001, p. 614 3 Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 133-146 4 Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 436-437 350 2
e) răspunderea penală, care intervine atunci când funcţionarul public a săvârşit o infracţiune. În sfârşit, legiuitorul consacră pentru funcţionarii publici 4 forme ale răspunderii juridice prin art. 64 al Legii nr. 188/1999, conform căruia: „Încălcarea de către funcţionarii publici, cu vinovăţie, a îndatoririlor de serviciu atrage răspunderea disciplinară, contravenţională, civilă sau penală, după caz.” Din dispoziţiile legale citate, rezultă că, pentru a fi antrenată una din formele răspunderii funcţionarilor publici se cer a fi reunite următoarele condiţii: a) săvârşirea unei fapte ilicite; b) vinovăţia funcţionarului public, care poate îmbrăca fie forma culpei, fie pe cea a intenţiei; c) existenţa raportului de cauzalitate între rezultatul dăunător şi fapta ilicită pe care doctrina îl consideră a fi prezumat1. Răspunderea juridică, în cazul nostru răspunderea funcţionarilor publici urmăreşte două finalităţi, respectiv: • să restabilească ordinea de drept care a fost încălcată şi, pe cale de consecinţă, să revină la starea de legalitate perturbată prin săvârşirea faptei ilicite; • să manifeste o atitudine negativă faţă de autorul faptei, în scopul de a-l conştientiza, astfel încât să o regrete şi pe viitor să nu o mai săvârşească. Astfel, prin intermediul răspunderii se realizează un scop multiplu, în acelaşi timp, represiv, sancţionator şi preventiv-educativ. 5.1. Răspunderea disciplinară Potrivit dispoziţiilor art. 65 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu modificările şi completările ulterioare, republicată, „Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a acestora.” Pe de altă parte, art. 1 alin. (2) din Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici stabileşte: „Normele de conduită profesională prevăzute de prezentul cod de conduită sunt obligatorii pentru funcţionarii publici, precum şi pentru persoanele care ocupă temporar o funcţie publică, din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice”2, iar art. 24 1
S. Ghimpu, A. Ţiclea, Dreptul muncii, ediţia a III-a, Casa de Editură şi Presă „Şansa” S.R.L. Bucureşti, 1998, p. 398 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 157 din 23 februarie 2004 şi intră în vigoare la 15 zile de la publicare 351
alin. (1) statuează: „Încălcarea prezentului cod de conduită atrage răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici, în condiţiile legii.” Din cele două acte normative sus-menţionate, se poate concluziona că abaterea disciplinară este o faptă ilicită săvârşită de un funcţionar public care poate consta în încălcarea cu vinovăţie a îndatoririlor de serviciu sau a normelor de conduită profesională. Statutul funcţionarilor publici califică abateri disciplinare următoarele unsprezece fapte1: a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor; b) neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor; c) absenţe nemotivate de la serviciu; d) nerespectarea în mod repetat a programului de lucru; e) intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal; f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter; g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea; h) desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic; i) refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu; j) încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese şi interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici; k) alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în acte normative din domeniul funcţiei publice şi a funcţionarilor publici. În consens cu alte opinii exprimate în doctrină, apreciem că legiuitorul a înţeles să stabilească cu certitudine faptele funcţionarilor publici care constituie abateri disciplinare, enumerarea fiind exhaustivă.2 Din analiza faptelor calificate de Statut ca fiind abateri disciplinare, se constată că unele dintre ele vizează îndeplinirea atribuţiilor şi sarcinilor de serviciu, în timp ce altele se referă la conduita, comportamentul funcţionarilor publici în cadrul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi în afara acesteia, în relaţia cu cetăţenii şi societatea civilă (lit. g, j, k). Spre deosebire de Legea nr. 188/1999, care stabileşte în mod limitativ un număr de 11 abateri disciplinare (art. 65 alin. 2), problema se
1
A se vedea art. 65 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicată A se vedea Verginia Vedinaş, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pp. 257-258, L. Giurgiu, A. Segărceanu, C.H. Rogovenu, op. citată, pp. 119-120 352 2
complică şi devine mult mai confuză, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici.1 Astfel, într-un număr de 18 articole, fiecare având mai multe alineate, sunt introduse o multitudine de obligaţii şi interdicţii ale căror încălcări au drept consecinţă antrenarea răspunderii disciplinare, conform art. 24 din Legea nr. 7/2004. În opinia noastră, Codul de conduită va genera un funcţionar public vulnerabil, timorat, servil şi dependent de factorul politic. Sancţiunile disciplinare se consideră a fi „mijloace coercitive prevăzute de lege, cu un pronunţat caracter educativ, având ca finalitate apărarea ordinii disciplinare şi dezvoltarea spiritului de responsabilitate al funcţionarilor publici în îndeplinirea riguroasă a atribuţiilor şi în respectarea celorlalte îndatoriri de serviciu.”2 Funcţionarilor publici le sunt aplicabile, conform art. 65 alin. (3) din Statut, un număr de cinci sancţiuni disciplinare, ierarhizate în funcţie de gravitate, astfel3: a) mustrare scrisă; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni; c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani; d) retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă de până la un an; e) destituirea din funcţia publică. Faţă de varianta iniţială a Legii nr. 188/1999 care stabilea un număr de 6 sancţiuni disciplinare, din care două cu caracter moral (avertismentul şi mustrarea), modificările ulterioare consacră o singură sancţiune cu caracter moral, mustrarea scrisă, reducând la cinci numărul sancţiunilor disciplinare prin eliminarea avertismentului. În acelaşi timp, legiuitorul a stabilit şi procedura de aplicare a sancţiunilor disciplinare.4 Astfel, conform art. 65 alin. (4) din lege, la individualizarea sancţiunii disciplinare, trebuie să fie luate în considerare următoarele aspecte: 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 157 din 23 februarie 2004 L. Giurgiu, A. Segărceanu, C.H. Rogoveanu, op. citată, p. 120 3 A se vedea art. 70 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, modificată şi completată prin Legea nr.161/2003 4 A se vedea art. 70 alin. (4), art. 71 şi art. 79 din Legea nr. 188/1999 şi H.G. nr. 1210/2003 privind organizarea şi funcţionarea comisiilor de disciplină şi a comisiilor paritare din cadrul autorităţii sau instituţiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 757 din 29 octombrie 2003 353 2
• • • • •
cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare; împrejurarea în care a fost săvârşită abaterea disciplinară; gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii; comportarea generală a funcţionarului public respectiv; caracterul primar sau repetat al abaterii disciplinare şi al sancţiunii (sancţiunilor) aplicate. Termenul înăuntrul căruia se pot aplica sancţiunile disciplinare este de cel mult 1 an de la data sesizării comisiei de disciplină cu privire la săvârşirea abaterii disciplinare, dar nu mai târziu de 2 ani de la data săvârşirii abaterii disciplinare, astfel cum prevăd dispoziţiile art.65 alin.5 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici. Sancţiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât numai după cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi după audierea funcţionarului public. Legea prevede ca audierea funcţionarului public să fie consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii. Refuzul funcţionarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraţie privitoare la abaterea disciplinară care i se impută, se vor consemna într-un proces-verbal. Competenţa de aplicare a sancţiunilor disciplinare revine potrivit art. 66 din lege persoanei care are competenţa legală de numire în funcţia publică, după caz: a) la propunerea conducătorului compartimentului în care funcţionează cel în cauză, în mod direct, în cazul sancţiunii disciplinare prevăzute de art. 65 alin. (3) lit. a) din lege (mustrare scrisă); b) la propunerea comisiei de disciplină pentru celelalte sancţiuni disciplinare (art. 65 alin. 3 lit. b - e din lege). Trebuie subliniat faptul că, faţă de prevederile iniţiale ale Legii nr.188/1999 în temeiul cărora primele două sancţiuni disciplinare (avertismentul şi mustrarea) puteau fi aplicate de către conducătorul compartimentului în care funcţionează cel în cauză, actuala reglementare stabileşte competenţa exclusivă a conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, în această materie. Pentru înalţii funcţionari publici, sancţiunile disciplinare se aplică după caz de primul-ministru, ministru ori, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice centrale, la propunerea comisiei de disciplină. În toate cazurile, sancţiunea disciplinară se aplică prin act administrativ individual emis de persoana competentă. Conform art. 35 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003 privind organizarea şi funcţionarea comisiilor de disciplină şi a comisiilor paritare din cadrul autorităţii şi instituţiilor publice1 sub sancţiunea nulităţii absolute, actul 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 757 din 29 octombrie 2003 354
administrativ prin care se aplică o sancţiune disciplinară trebuie să cuprindă următoarele elemente: a) descrierea faptei care constituie abatere disciplinară; b) precizarea prevederilor din procesul-verbal al comisiei de disciplină; c) motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de funcţionarul public în timpul cercetării disciplinare prealabile; d) temeiul legal în baza căruia se aplică sancţiunea disciplinară; e) termenul în care sancţiunea disciplinară poate fi contestată; f) instanţa competentă la care actul administrativ prin care s-a dispus sancţiunea disciplinară poate fi contestat. Pe de altă parte, potrivit legii, persoana abilitată să aplice sancţiunea disciplinară nu poate aplica o sancţiune mai gravă decât cea propusă de comisia de disciplină. Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa instanţei de contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea actului respectiv, conform art. 68 din Legea nr. 188/1999, în termenul general de 30 de zile de la comunicare. Totodată, conform art. 36 din H.G. nr. 1210/2003 funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea disciplinară aplicată se poate adresa Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici „care, potrivit legii, are legitimare procesuală activă, şi poate dispune efectuarea unui control asupra modului cum autorităţile sau instituţiile publice respectă legislaţia referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici.” Din interpretarea textului citat rezultă în mod implicit faptul că, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în contenciosul administrativ un act administrativ prin care s-a dispus aplicarea unei sancţiuni disciplinare, dacă îl consideră ca fiind ilegal.1 În opinia noastră, este cel puţin discutabilă această competenţă conferită prin lege şi hotărâre guvernamentală Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, sub aspectul constituţionalităţii. Mai concret, cele două acte normative conferă Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici „un control de tutelă” asupra „actelor prin care autorităţile sau instituţiile publice încalcă legislaţia referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici, constatate ca urmare a activităţii proprii de control.”2 Rămâne ca doctrina şi jurisprudenţa să se pronunţe şi să aducă clarificări cu privire la această chestiune. Sancţiunile disciplinare se radiază de drept, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 188/1999, după cum urmează: 1
În acelaşi sens, a se vedea art. 20 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, modificată şi completată 2 Art. 20 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 188/1999, republicată 355
a) în termen de 6 luni de la aplicarea sancţiunii disciplinare prevăzută de art. 65 alin. (3) lit. a) (mustrare scrisă); b) în termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate sancţiunile disciplinare prevăzute de art. 65 alin.(3) lit. b) – d); c) în termen de 7 ani de la aplicarea sancţiunii prevăzută de art.65 alin. (3) lit. e (destituirea din funcţia publică). La fel ca şi aplicarea sancţiunii disciplinare, radierea de drept a acesteia se face prin act administrativ emis de persoana competentă.1 În cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice se constituie comisii de disciplină care, în funcţie de numărul funcţionarilor publici, pot fi organizate pentru o singură autoritate sau instituţie publică sau pentru mai multe.2 Comisiile de disciplină „sunt instanţe disciplinare constituite în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, având competenţa să cerceteze şi să propună sancţiunea aplicabilă funcţionarilor publici din autorităţile şi instituţiile publice respective.”3 Comisiile de disciplină se compun dintr-un preşedinte şi 4 membri titulari şi se constituie prin act administrativ emis de persoana competentă. Desemnarea membrilor titulari se realizează în sistem paritar, de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice respectiv, de către organizaţia sindicală reprezentativă a funcţionarilor publici din cadrul autorităţii sau instituţiei publice, fiecare câte doi reprezentanţi. Pentru fiecare comisie de disciplină se vor desemna cel puţin doi membri supleanţi. Mandatul preşedintelui şi al membrilor comisiei de disciplină este de 3 ani şi poate fi reînnoit o singură dată.4 Comisiile de disciplină au un secretar titular şi un secretar supleant numiţi prin actul administrativ de constituire a comisiei de disciplină, care, de regulă, trebuie să aibă studii superioare juridice sau administrative. Conform art. 20 din H.G. nr. 1210/2003, comisiile de disciplină au următoarele atribuţii principale: a) cercetează abaterile disciplinare pentru care au fost sesizate; b) propun aplicarea uneia dintre sancţiunile disciplinare prevăzute de art. 65 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată; c) propun menţinerea, modificarea sau anularea sancţiunii disciplinare aplicate în condiţiile prevăzute de art. 66 din Statut, 1
Art. 70 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicată Idem, art. 72 alin. (1) şi art. 3 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003 3 L. Giurgiu, A.Segărceanu, C.H. Rogoveanu, op. citată, p. 121 4 Art. 8 din H.G. nr. 1210/2003 356 2
în cazul în care această măsură a fost contestată la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice; d) întocmesc rapoarte cu privire la fiecare cauză pentru care au fost sesizate, pe care le înaintează conducătorului autorităţii sau instituţiei publice. Sesizarea comisiei de disciplină, se poate face în termen de cel mult 15 zile lucrătoare de la data luării la cunoştinţă, dar nu mai târziu de două luni, de către: a) conducătorul autorităţii sau instituţiei publice; b) conducătorul compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public a cărei faptă este sesizată; c) orice persoană care se consideră vătămată prin fapta unui funcţionar public. Comisia de disciplină efectuează cercetarea abaterii disciplinare, audiază în mod obligatoriu funcţionarul public a cărui faptă a fost sesizată, administrează alte probe şi, pe baza acestora, întocmeşte un raport pe baza votului majorităţii membrilor săi. În funcţie de rezultatul cercetării, comisia de disciplină poate propune: a) sancţiunea disciplinară aplicabilă, în cazul în care s-a dovedit săvârşirea abaterii disciplinare de către funcţionarul public; b) clasarea sesizării, atunci când nu se confirmă săvârşirea unei abateri disciplinare. Actul administrativ de sancţionare se emite în termen de cel mult 5 zile lucrătoare de la data primirii raportului comisiei de disciplină şi se comunică funcţionarului public sancţionat, în termen de 15 zile lucrătoare de la data emiterii lui. 5.2. Răspunderea contravenţională A doua formă de răspundere aplicabilă funcţionarilor publici este răspunderea contravenţională, care se angajează în cazul în care aceştia săvârşesc o contravenţie în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu, conform art. 71 alin. (1) din Legea nr. 188/1999. În doctrină se susţine că „Specificul acestei răspunderi rezidă în faptul că gradul de pericol social al abaterilor, deşi mai ridicat decât al celor disciplinare, dar mai scăzut decât al celor penale, depăşeşte nivelul local al instituţiei sau al funcţiei, trecând şi asupra societăţii în general”.1 Contravenţia este fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată ca atare prin lege, ordonanţă, prin hotărâre de Guvern sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al 1
I. Santai, op. citată, vol. I, p. 140 357
sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.1 Pe de altă parte, întrucât legea prevede ca săvârşirea contravenţiei să aibă loc „în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu”, rezultă că avem în vedere un subiect calificat, autor al contravenţiei, respectiv un funcţionar public şi nu orice subiect de drept. Spre pildă, conform art. 62 lit. d) din Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civilă2, constituie contravenţie la regimul actelor de stare civilă următoarele fapte: „ ... d) necomunicarea la autorităţile administraţiei publice competente, de către ofiţerul de stare civilă, a menţiunilor, a copiilor de pe deciziile de admitere a schimbării numelui, neînscrierea menţiunilor pe actele de stare civilă ori netransmiterea celui de-al doilea exemplar al registrelor de stare civilă la consiliul judeţean sau, după caz, la Consiliul General al Municipiului Bucureşti, în termen de 30 de zile de la data când toate filele au fost completate.” În exemplul prezentat, calitatea de contravenient o poate avea numai ofiţerul de stare civilă sau funcţionarii publici care exercită, prin delegare, atribuţiile ofiţerului de stare civilă. Constatarea contravenţiei şi aplicarea sancţiunilor contravenţionale se fac printr-un proces-verbal încheiat cu respectarea condiţiilor de fond şi formă prevăzute de O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, care constituie dreptul comun în materie. Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare a sancţiunii, funcţionarul public se poate adresa cu plângere la judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică în care este numit funcţionarul public sancţionat.3 Plângerea suspendă executarea. Conform art. 34 alin.(2) din O.G. nr. 2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002 „Hotărârea judecătorească prin care sa soluţionat plângerea poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ a tribunalului.” Se poate observa faptul că avem de a face cu o competenţă materială atipică, în sensul că judecarea fondului se face de către o instanţă de drept comun (judecătoria), în timp ce calea de atac (recursul) se soluţionează de către instanţa specializată de contencios administrativ.
1
A se vedea art. 1din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată prin Legea nr. 180/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie 2002, cu modificările şi completările ulterioare 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 282 din 11 noiembrie 1996 3 A se vedea art. 71 alin. (2) din Legea nr. 188/1999; art. 31-36 din O.G. nr. 2/2001 358
5.3. Răspunderea civilă Răspunderea civilă a funcţionarilor publici este reglementată de art. 72 din Legea nr. 188/1999, care are următorul conţinut: „Răspunderea civilă a funcţionarului public se angajează: a) pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionează; b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; c) pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile. Caracterul novator al acestei forme a răspunderii funcţionarilor publici a fost relevat în literatura de specialitate. Astfel, într-o opinie se remarcă faptul că: „În mod cu totul interesant şi original Statutul funcţionarilor publici rupe tradiţia juridică românească consacrată în codurile şi legislaţia muncii ce instituiau răspunderea materială a salariaţilor pentru pagubele cauzate - din vina lor şi în exercitarea sau în legătură cu atribuţiile de serviciu - patrimoniului locului de muncă, creând un regim juridic unitar al răspunderii unice civile, indiferent de persoana păgubită.”1 În mod diferit, Codul muncii instituie pentru salariaţi răspunderea patrimonială.2 După cum este cunoscut, spre deosebire de răspunderea materială (patrimonială) a salariaţilor care se limitează la suportarea reparaţiei pentru paguba produsă, răspunderea civilă este mai severă, presupunând atât suportarea pagubei produse, precum şi beneficiul (câştigul) nerealizat (damnum emergens şi lucrum cessans). Aşadar, răspunderea civilă a funcţionarilor publici constituie o formă specifică de răspundere a acestei categorii de subiecte de drept pentru antrenarea căreia se cer a fi întrunite atât condiţiile generale (delictul civil fapta ilicită, paguba, raportul de cauzalitate dintre faptă şi paguba produsă, culpă), precum şi o serie de condiţii specifice, după cum urmează: • autorul faptei (subiectul pasiv al raportului juridic de răspundere) trebuie să aibă calitatea de funcţionar public aflat în raport de serviciu cu autoritatea sau instituţia publică; • fapta şi paguba trebuie săvârşită şi respectiv produsă, în exerciţiul sau în legătură cu exercitarea îndatoririlor de serviciu.3 1
Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 142 Aprobat prin Legea nr. 53/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 72 din 5 februarie 2003, art. 269-275 3 A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 142-144, L. Giurgiu, A. Segărceanu, C.H. Rogoveanu, op. citată, pp. 124-125 359 2
Modalitatea de reparare a pagubelor provocate autorităţii sau instituţiei publice pentru situaţiile prevăzute de art. 72 lit. a) şi b) din Legea nr. 188/1999, republicată, şi procedura sunt reglementate de art.73 din lege, astfel: • repararea pagubei se dispune de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, prin emiterea unui act administrativ individual (ordin sau dispoziţie de imputare); • actul administrativ individual de imputare trebuie emis în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei şi comunicat funcţionarului public sub semnătură sau, prin scrisoare recomandată; • dreptul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice de a constata producerea pagubei şi a emite actul administrativ de imputare, se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei; • actul administrativ de imputare poate fi atacat la instanţa de contencios administrativ. Deşi, legea nu prevede în mod expres, considerăm că în astfel de situaţii procedura administrativă prealabilă nu trebuie îndeplinită1, iar acţiunea trebuie introdusă în termen de 30 de zile de la comunicarea actului, în condiţiile Legii contenciosului administrativ; • repararea pagubei se poate realiza şi prin asumarea de către funcţionarul public vinovat, a unui angajament de plată. Deşi, legea nu prevede, considerăm că termenul înăuntrul căruia trebuie semnat angajamentul de plată este acelaşi cu cel prevăzut de lege pentru emiterea deciziei de imputare, respectiv 30 de zile de la constatarea pagubei. Referitor la ipoteza reglementată de art. 72 lit. c) din Legea nr.188/1999, republicată, remarcăm faptul că este consacrat dreptul la acţiunea în regres al autorităţii sau instituţiei publice, în calitate de comitent, împotriva prepuşilor săi, pentru recuperarea sumelor plătite terţilor cu titlu de daune, în temeiul obligaţiei de garanţie, consfinţită de art. 1000 alin. (3) din Codul civil. Considerăm că prepusul, în cazul nostru funcţionarul public, poate cauza paguba plătită de comitent (autoritatea sau instituţia publică) în situaţiile reglementate de art. 52 din Constituţia România, republicată şi art. 16 din Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, prin emiterea unui act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere.
1
A se vedea art. 21 din Constituţia revizuită 360
În astfel de situaţii, conform art. 16 alin. (1) din Legea nr.554/2004: „Cererile în justiţie, prevăzute de prezenta lege, vor putea fi formulate şi personal împotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică respectivă.” Din analiza textului sus-menţionat rezultă cu certitudine faptul că, răspunderea pentru actele şi faptele de putere vătămătoare pentru terţi, revine în primul rând autorităţii publice şi numai în subsidiar, funcţionarului public vinovat. Pe de altă parte, recuperarea pagubelor pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică unor terţi se va face de la funcţionarul public vinovat numai în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile. 5.4. Răspunderea penală Cea mai gravă formă de răspundere aplicabilă funcţionarilor publici, o reprezintă răspunderea penală. Răspunderea funcţionarului public pentru infracţiunile săvârşite în timpul serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă se angajează potrivit dispoziţiilor penale. În legătură cu răspunderea penală a funcţionarilor publici, art. 74 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte următoarele reguli: a) în cazul în care funcţionarul public este trimis în judecată pentru săvârşirea unei infracţiuni de natura celor prevăzute la art.50. lit.h1, persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică va dispune suspendarea funcţionarului public din funcţia publică pe care o deţine; b) de la momentul începerii urmăririi penale, în situaţia în care funcţionarul public poate influenţa cercetarea, persoana care are competenţa numirii în funcţie publică are obligaţia să dispună mutarea temporară a funcţionarului public în cadrul altui compartiment sau altei structuri fără personalitate juridică a autorităţii sau instituţiei publice (art.74 alin.5 din Statut); 1
Art.50 lit. h) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, are în vedere săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiri, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea. 361
c) dacă instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcţia publică încetează, iar funcţionarul public respectiv îşi va relua activitatea în funcţia publică deţinută anterior perioadei de suspendare, aşa cum prevăd dispoziţiile art.74 alin.3 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Prin act administrativ emis de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, funcţionarul public respectiv va fi reintegrat în funcţia publică deţinută anterior şi îi vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare. În situaţia în care sunt întrunite condiţiile pentru angajarea răspunderii penale, în sensul că fapta funcţionarului public poate fi considerată abatere disciplinară, va fi sesizată comisia de disciplină competentă.
362
PARTEA II Capitolul XI ACTUL ADMINISTRATIV – FORMA CONCRETĂ PRINCIPALĂ DE REALIZARE A ACTIVITĂŢII EXECUTIVE
1. Terminologie. Consideraţii cu caracter istoric şi de drept comparat. De la început relevăm faptul că, de-a lungul timpului, doctrina, jurisprudenţa şi legislaţia au folosit diverse expresii pentru a denumi actele juridice emise de organele administraţiei publice. Astfel, în literatura din perioada interbelică, profesorul Paul Negulescu distingea, mai întâi, între actele „puterii executive” în raporturile sale cu Parlamentul, actele „făcute de puterea executivă” în raporturile cu cetăţenii şi cele care au „intervenit între diversele servicii publice ale statului”1. Apoi, autorul citat considera că actele puterii executive în raporturile sale cu cetăţenii se împart în trei categorii, distingând: actele administrative de autoritate, actele administrative de gestiune şi actele jurisdicţionale. Actul de autoritate era considerat ca fiind o manifestare de voinţă făcută de un organ administrativ competent, prin care se creează o situaţie juridică generală sau individuală, guvernată de norme de drept public, în care se regăseşte ideea de dominaţiune şi comandament. Actul de gestiune era înţeles ca fiind manifestarea de voinţă făcută de un organ competent, ce „tinde să creeze unui organism administrativ, o situaţie juridică cu caracter patrimonial, reglementată de normele dreptului privat”. Actul jurisdicţional era definit ca un act juridic, cu caracter public care cuprindea o manifestare de voinţă exprimată de funcţionarii publici determinaţi de lege, în scopul de a constata, cu putere de adevăr legal, o situaţie juridică sau anumite fapte2. Teza actelor administrative de autoritate şi, respectiv de gestiune, era larg răspândită în literatura juridică europeană a perioadei interbelice. Această teorie a fost formulată chiar în primele cursuri de drept
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Ediţia a IV-a, Editura „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 290 2 Ibidem, p. 294 363
administrativ, îndeosebi în lucrările lui H. Berthélémy, de la sfârşitul secolului al XIX-lea şi începutul secolului al XX-lea1. Autorii de drept administrativ francezi dar şi din alte ţări europene, au fost preocupaţi de elaborarea unei definiţii „unice şi certe” a actului administrativ, având însă puncte de vedere diferite. În acest sens, André de Laubadère analizează cele trei sensuri ale actului administrativ: formal, material şi funcţional. Teoria actului administrativ de autoritate şi, respectiv de gestiune, vizează sensul formal al actului. Autorul arată însă că se apelează la termenul de act administrativ, atât în doctrină cât şi în jurisprudenţă, pentru a desemna şi actele unilaterale ce emană de la persoanele private în exercitarea diferitelor servicii publice.2 Literatura juridică postbelică a formulat mai multe denumiri (acte cu caracter administrativ, acte ale administraţiei de stat, acte de administraţie etc.)3, dar, dintre toate s-au remarcat două formulări care au avut rezonanţă în legislaţie, în practica judiciară şi în literatură de specialitate, respectiv cele de act de drept administrativ şi de act administrativ. Denumirea de acte de drept administrativ a fost promovată de profesorul Tudor Drăganu, mentorul Şcolii de drept constituţional şi administrativ de la Cluj, în ideea de a evidenţia cu claritate regimul juridic al elaborării şi, respectiv al efectelor produse de actele organelor administraţiei de stat, emise în realizarea puteri de stat.4 Autorul a urmărit a releva, chiar prin denumire, faptul că aceste acte se supun unui regim juridic propriu şi diferit de cel al altor categorii de acte juridice, precum şi de regimul juridic aplicabil actelor civile emise/adoptate de organele administraţiei de stat. Profesorul Romulus Ionescu, reprezentantul Şcolii de drept administrativ de la Bucureşti, consideră că denumirea de „acte administrative” este cea mai potrivită pentru a evoca actele juridice ale organelor administraţiei de stat5. Acestor două mari curente de gândire s-au raliat discipolii celor două şcoli de drept administrativ, în literatura de specialitate fiind enunţate o varietate de definiţii, cu nuanţări de la un autor la altul. Astfel, actele de drept administrativ sunt definite de profesorul Ioan Santai ca fiind „actele juridice unilaterale, emise în cadrul activităţii 1
H. Berthélémy, Traité élémentaire de droit administratif, 5 eme éd., L.N.D.J., Paris, 1908, p. 17 2 Andre de Laubadère, Traité de droit administratif, 6eme édition, L.G.D.J., Paris, 1973, p. 218 3 Romulus Ionescu, op. citată, p. 216 4 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p. 58 5 Romulus Ionescu, op. citată, p. 218 364
executive de autorităţi publice, în calitatea lor de subiecte special investite cu atribuţii de realizare a puterii de stat”.1 În opinia prof. Rodica Narcisa Petrescu, actele administrative reprezintă „manifestări unilaterale şi exprese de voinţă ale autorităţilor publice, în principal, autorităţi ale administraţiei publice, în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice”.2 Într-o altă opinie, prof. Verginia Vedinaş consideră că „actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică, precum şi controlului de legalitate al instanţelor judecătoreşti, care emană de la autorităţile administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi şi obligaţii corelative”3. Analizând această problematică, profesorul Antonie Iorgovan apreciază că pot fi utilizate ambele denumiri, în funcţie de contextul de idei şi de opţiunea legiuitorului sau a doctrinarului. „După părerea noastră, se poate spune la fel de bine, acte administrative, punându-se accentul pe ideea activităţii în sensul că evocăm actele ce realizează administraţia publică, sau acte de drept administrativ, subliniindu-se ideea regimului juridic aplicabil”4. În acest context, autorul defineşte actul administrativ ca fiind „acea formă juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice, care constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea puteri publice, sub controlul principal de legalitate al instanţelor judecătoreşti”.5 În ceea ce ne priveşte, considerăm că, în prezent, nu există suport constituţional şi legal decât pentru denumirea de act administrativ. Această denumire este consacrată de art. 52 din Constituţia României, republicată, precum şi de alte acte normative, dintre care enumerăm: Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (art. 1), Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, etc. Faţă de opiniile exprimate în doctrina de specialitate, considerăm că actul administrativ poate fi definit ca fiind o manifestare unilaterală de voinţă care emană de la o autoritate publică, de regulă din sfera puterii executive, cu scopul de a naştere, modifica sau stinge drepturi şi obligaţii în regim de putere publică şi care, la nevoie poate fi pusă în executare în mod direct, prin forţa de constrângere a statului. 1
Ioan Santai, op. citată, vol II, p. 18 Rodica Narcisa Petrescu, op.citată, p. 287 3 Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico – administrative. Manual practic, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 84 4 Antonie Iorgovan, op. citată, p. 23 5 Ibidem, p. 24 365 2
2. Trăsăturile actului administrativ 2.1. Situaţia în doctrină Trăsăturile actelor administrative sunt definite ca fiind „acel ansamblu de însuşiri care determină includerea respectivelor acte în categoria actelor juridice şi în mod concomitent le diferenţiază de alte specii de acte juridice aparţinătoare diverselor ramuri de drept”.1 Aşa cum s-a relevat în doctrina de specialitate, „nu există o unanimitate de opinii cu privire la numărul, denumirea şi conţinutul trăsăturilor actului administrativ (de drept administrativ)”2. Motivaţia acestei diversităţi rezidă în faptul că autorii de drept administrativ atribuie conotaţii diferite noţiunii de administraţie publică, în dubla sa accepţiune, respectiv de activitate şi de sistem de organe (autorităţi publice). Cu toate acestea, existând un fond comun de idei, s-au conturat unele trăsături constante, dintre care amintim următoarele: sunt acte juridice, manifestări unilaterale de voinţă, se emit în realizarea puterii publice, pe baza şi în vederea executării legii şi a altor acte normative. Pentru edificare, vom cita în cele ce urmează câteva dintre cele mai autorizate opinii exprimate în materie. Astfel, profesorul Tudor Drăganu3 consideră că actul de drept administrativ se particularizează printr-un număr de şase trăsături, şi anume: a) emană de la organe ale statului; b) unilateralitatea manifestării de voinţă; c) obligativitatea emiterii pe baza şi în conformitate cu legea; d) caracterul obligatoriu; e) caracterul executoriu; f) actualitatea. Într-o altă opinie, profesorul Romulus Ionescu identifică cinci trăsături ale actului administrativ, după cum urmează: a) formă principală de activitate a administraţiei de stat; b) este manifestare de voinţă juridică unilaterală; c) este emis în realizarea puterii de stat; d) emană numai de la un organ al administraţiei de stat; e) are o formă specifică4.
1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, 2002, p. 18 Antonie Iorgovan, op. cit., pp. 24-25 3 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, pp. 51 – 57 4 Romulus Ionescu, op. citată, p. 221 – 235 366 2
Tot cu un număr de cinci trăsături operează şi profesorul Ilie Iovănaş, pe care le formulează altfel5: a) este act juridic; b) este manifestare de voinţă unilaterală emisă în temeiul puterii de stat; c) este obligatoriu; d) organizează executarea şi execută în concret legile şi celelalte acte normative; e) este executoriu. Actele administrative au, în opinia prof. Al. Negoiţă2, patru trăsături, în concret fiind vorba despre următoarele: a) act juridic; b) manifestare unilaterală de voinţă; c) voinţa provine, în principal, de la organe ale administraţiei publice; d) voinţa unilaterală este supusă unui regim juridic specific. Reprezentanta Şcolii de drept clujene, prof. Rodica Narcisa Petrescu3 considera că există şapte trăsături ale actului administrativ prin care acesta se diferenţiază de celelalte categorii de acte juridice (lege, contract, hotărâre judecătorească). Aceste trăsături sunt următoarele: a) principalul act juridic al autorităţilor administraţiei publice; b) manifestare de voinţă unilaterală; c) se emit în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat; d) este obligatoriu; e) este executoriu; f) este emis pe baza legii şi pentru organizarea executării şi executarea în concret a legilor şi a celorlalte acte normative; g) are un regim juridic specific. Profesorul Valentin I. Prisăcaru4 consideră că actul administrativ de autoritate, se particularizează prin următoarele trăsături: a) sunt adoptate sau emise de serviciile publice administrative (organele administraţiei publice, instituţii publice şi regii autonome); b) cuprinde o dispoziţie, un ordin; c) poate avea caracter normativ sau individual; d) este emis pentru executarea unei legi existente; e) produce efecte numai pentru viitor; 5
I. Iovănaş, op. citată, pp. 211 – 219 Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, 1993, pp. 111 – 114 3 Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 288–292 4 Valentin I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1993, pp. 198, 199 367 2
f) produce efecte de la data la care a fost publicat sau adus la cunoştinţa celor interesaţi; g) este asigurat sub aspectul executării de puterea publică. Profesorul Antonie Iorgovan1 apreciază că anumite trăsături reliefate de unii autori (cum ar fi caracterul obligatoriu şi caracterul executoriu) reies din alte trăsături, de exemplu: actele administrative reprezintă manifestări unilaterale de voinţă; sunt emise în temeiul puterii publice; sunt emise în realizarea administraţiei publice. În acest context, autorul consideră că actul administrativ are următoarele trăsături: a) este forma juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice; b) este o voinţă juridică unilaterală; c) este emis numai în realizarea puterii publice; d) are un regim juridic specific, în centrul căruia se află Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004). Faţă de diversitatea opiniilor exprimate în literatura de specialitate, în ceea ce ne priveşte, considerăm că actul administrativ se particularizează prin următoarele trăsături: a) este un act juridic, manifestare unilaterală de voinţă; b) este cea mai importantă formă juridică prin care se realizează activitatea autorităţilor administraţiei publice; c) autorul actului este, de regulă, o autoritate a administraţiei publice; d) este emis/adoptat în temeiul şi pentru realizarea puterii publice; e) are caracter obligatoriu şi executoriu din oficiu; f) este guvernat de un regim juridic specific, de drept administrativ, bazat pe Constituţie şi pe Legea contenciosului administrativ2. 2.1.1. Actul administrativ este un act juridic, manifestare unilaterală de voinţă Aşa cum s-a arătat în mod constant în literatura de specialitate, această trăsătură are menirea de a determina includerea actului administrativ în sfera actelor juridice, pe de-o parte, iar pe de altă parte, de a diferenţia actul administrativ de operaţiunile tehnico-materiale respectiv, de faptele material-juridice săvârşite de administraţia publică. Actul administrativ constituie exteriorizarea voinţei interne a unei autorităţi a administraţiei publice în scopul de a produce în mod direct efectele juridice, adică de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi 1
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 25 A se vedea Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 84-90; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 288-292 368 2
obligaţii. Voinţa manifestată de către o autoritate a administraţiei publice trebuie să fie expresă, neîndoielnică în a schimba ceva din ordinea juridică existentă până în momentul manifestării ei1. Pentru aceste considerente se apreciază că, un act administrativ, de vreme ce cuprinde o manifestare de voinţă juridică, nu poate avea semnificaţia unei rugăminţi, a unei păreri sau a unui sentiment.2 Caracteristica principală a manifestării de voinţă din actele administrative o constituie unilateralitatea acesteia. Prin această trăsătură se înţelege acea calitatea a actului juridic de a fi adoptat sau emis fără participarea ori consimţământul subiectelor de drept cărora li se adresează, sau cu privire la care dă naştere, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii. Fiind specifică tuturor actelor de putere, în categoria cărora intră şi actele administrative, împreună cu legile şi hotărârile judecătoreşti, unilateralitatea manifestării de voinţă din actele administrative se particularizează prin faptul că are loc în cadrul activităţii executive a statului, de organizare şi executare în concret a legilor şi provine de regulă, de la o autoritate din sfera puterii executive. După cum este cunoscut, activitatea autorităţilor administraţiei publice se desfăşoară din oficiu sau, la cererea persoanelor interesate. În situaţia emiterii sau adoptării din oficiu a actelor administrative, cu caracter normativ sau individual, unilateralitatea manifestării de voinţă ne apare cât se poate de evident. Această teză doctrinară îşi găseşte astăzi şi un suport legal, spre pildă, în art. 9 al Legii nr.52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică3, conform căruia: „(1) Adoptarea deciziilor administrative ţine de competenţa exclusivă a autorităţilor publice. (2) Punctele de vedere exprimate în cadrul şedinţelor publice de persoanele menţionate la art. 8 au valoare de recomandare.” Există însă situaţii în care, modul de adoptare sau emitere, precum şi cel de executare al unor acte administrative pun sub semnul întrebării caracterul unilateral al manifestării de voinţă şi anume: a. actul administrativ se adoptă/emite cu efectuarea unei prestaţii sau a unei plăţi de către subiectul pasiv al raportului de drept administrativ; b. actul administrativ se adoptă în comun de două sau mai multe autorităţi publice sau cu participarea mai multor persoane; c. actul administrativ se adoptă cu îndeplinirea unor formalităţi procedurale. 1
Ibidem, p. 223 Antonie Iorgovan, op. citată, pp. 29, 30 3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 70 din 3 februarie 2003 369 2
a) Astfel, există unele situaţii în care adoptarea sau emiterea unui act administrativ este precedată, însoţită sau succedată de efectuarea unor prestaţii sau a unor plăţi, efectuate de celălalt subiect al raportului juridic de drept administrativ, altul decât organul emitent. De pildă, livretul militar se eliberează persoanelor care şi-au satisfăcut stagiul militar1; autorizaţiile de construire sau demolare se eliberează, potrivit Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţie2, după caz, de primar sau preşedintele consiliului judeţean, la cererea persoanei interesate şi cu plata anticipată a taxei legale. Se poate pune întrebarea, în aceste cazuri, dacă ne aflăm în prezenţa unei contraprestaţii oneroase a beneficiarilor unor acte administrative, astfel încât acestea să dobândească un caracter bilateral? Răspunsul dat în literatura de specialitate a fost categoric negativ, deoarece atât prestaţia, precum şi plata taxelor sunt obligaţii ce rezultă direct din lege şi nu ca urmare a unui acord de voinţă intervenit între cele două subiecte ale raportului de drept administrativ. b) În general, autorităţile administraţiei publice au o componenţă colegială şi sunt investite cu atribuţii de realizare a puterii publice, care se realizează prin adoptarea unor acte administrative. Acestea sunt rezultatul unui proces decizional care cunoaşte mai multe etape respectiv, dezbaterea, deliberare şi în final aprobarea (cu majoritatea prevăzută de lege) persoanelor care compun organul colegial. Caracterul unilateral al actului administrativ se menţine şi în aceste situaţii, deoarece voinţa fiecărei persoane componentă a organului colegial nu are relevanţă juridică decât numai în mecanismul decizional al autorităţii publice în cauză. De asemenea, actul administrativ are caracter unilateral şi în situaţia în care a fost adoptat în comun de două sau mai multe autorităţi administrative, fără a se putea considera că suntem în prezenţa unui contract intervenit între autorităţile emitente. Se susţine acest lucru întrucât contractul presupune nu numai existenţa unui acord de voinţă ci, şi subiecte de drept diferite, capacităţi juridice distincte, drepturi şi obligaţii opozabile între părţile contractante. Cu totul deosebit, în cazul actelor administrative adoptate în comun, drepturile şi obligaţiile nu sunt opozabile între organele emitente ale actului ci, faţă de subiecţii de drept cărora li se adresează şi faţă de care actul apare tot ca o manifestare unilaterală de voinţă. Un astfel de exemplu îl constituie Metodologia nr. 1 din 15 octombrie 1997 pentru aplicarea unitară a dispoziţiilor Legii nr.119/1996 cu 1
Vezi Legea nr. 446/2006 privind pregătirea populaţiei pentru apărare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 990 din 12 decembrie 2006 2 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 933 din 13 octombrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare 370
privire la actele de stare civilă, adoptată în comun de fostul Departament pentru Administraţia Publică Locală şi Ministerul de Interne1. Actul normativ citat stabileşte un cadru unitar de lucru în materia actelor de stare civilă, ce trebuie aplicat de către toţi ofiţerii de stare civilă. c) Caracterul unilateral al actului administrativ se menţine şi în cazul adoptării sau emiterii sale cu parcurgerea unor formalităţi procedurale prealabile, spre exemplu: cererea solicitantului, avizul, acordul aprobarea etc. Astfel, spre pildă, autorizaţia de construire se eliberează la cererea persoanei fizice sau juridice îndreptăţite2; persoanele fizice de cetăţenie română care îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege pot fi autorizate, la cerere, să procure arme letale3 etc. În cazul actelor administrative emise la cerere4, solicitanţii au deplina libertate de a se folosi de beneficiul acestor acte. Aşa cum rezultă din textele legale citate, cererea prealabilă are doar valoarea unei condiţii prevăzute de lege în vederea eliberării actului administrativ, nefiind vorba despre un consimţământ al părţilor în ceea ce priveşte emiterea actului. În consecinţă, şi în astfel de situaţii manifestarea de voinţă are caracter unilateral şi provine exclusiv de la autoritatea administrativă competentă. De aici, rezultă implicit faptul că actul administrativ poate fi revocat numai prin voinţa organului emitent. De altfel, în literatura de specialitate s-a pus problema de a cunoaşte semnificaţia juridică a renunţării beneficiarului la exerciţiul dreptului sau, chiar la dreptul conferit de actul respectiv. Cu alte cuvinte, s-a pus întrebarea: „Renunţarea beneficiarului are semnificaţia unei modalităţi de încetare a efectelor juridice produse de actul administrativ?”. Răspunsul la această întrebare dat de profesorul Antonie Iorgovan a fost următorul: „Renunţarea beneficiarului actului nu reprezintă, în sine, o modalitate de încetare a efectelor actului administrativ, deoarece în cazul actului administrativ suntem în prezenţa unei manifestări unilaterale de voinţă a organului administrativ, manifestarea de voinţă a celui interesat nu este «încorporată» în structura actului”5. Se apreciază că, din momentul în care dorinţa beneficiarului actului este adusă la cunoştinţa organului emitent, acesta are obligaţia să o examineze şi să emită actul de revocare. În opinia profesorului Ioan Santai, renunţarea la beneficiul unui act administrativ individual (de exemplu, o autorizaţie) de către titularul drepturilor conferite prin el nu are nici o relevanţă în ceea ce priveşte 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 318 bis din 19 noiembrie 1997 Art. 7 al Legii nr. 50/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare 3 Art. 14 din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor şi muniţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 583 din 30 iunie 2004 4 Tudor Drăganu, op. citată, pp. 56-62 5 Antonie Iorgovan, op. citată, p. 33 371 2
existenţa actului juridic. Încetarea efectelor trebuie să fie exclusiv rezultatul manifestării de voinţă a organului de stat care l-a emis în mod unilateral. Pentru a putea determina încetarea efectelor juridice ale actului administrativ, renunţarea beneficiarului actului respectiv trebuie să fie urmată de o revocare sau de o anulare dispuse de o autoritate competentă, acestea fiind modalităţi de desfiinţare legală ale actului administrativ1. În acelaşi sens, relevante sunt dispoziţiile art. 47 alin. (1) din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor şi muniţiilor conform cărora: „Revocarea dreptului de port şi folosire a armelor letale se dispune de către organul competent care a acordat acest drept, atunci când titularul dreptului se află în una dintre următoarele situaţii: a) renunţă să mai deţină armele înscrise în permisul de armă.” În concluzie, învederăm faptul că formalităţile procedurale anterioare, concomitente sau ulterioare adoptării/emiterii actelor administrative au menirea de a asigura valabilitatea actului administrativ, iar efectele juridice ale acestuia sunt exclusiv consecinţa manifestării unilaterale de voinţă a organului emitent. 2.1.2. Actul administrativ este cea mai importantă formă juridică prin care se realizează activitatea administraţiei publice Actul administrativ este una din formele concrete de activitate, cu semnificaţie juridică, prin intermediul cărora autorităţile administraţiei publice îşi realizează competenţa conferită de lege. Necesitatea şi oportunitatea acestei trăsături ne apare în mod elocvent din aprecierile profesorului Antonie Iorgovan, conform căruia: „Actul administrativ este, însă, forma cea mai importantă, aceasta datorită unor aspecte de natură calitativă - forţa efectelor pe care le produce - şi unor aspecte de natură cantitativă - ponderea pe care o ocupă.”2 De altfel, diferenţierile făcute în doctrina de specialitate cu privire la ponderea unora sau altora dintre formele concrete în activitatea diferitelor autorităţi din sistemul administraţiei publice, nu ni se mai par a fi astăzi de actualitate, în contextul descentralizării, deconcentrării şi autonomiei locale. Într-adevăr, din analiza formelor concrete prin care îşi realizează activitatea autorităţile administraţiei publice constatăm că emit o gamă variată de acte juridice, printre care: acte administrative, acte civile, acte de dreptul muncii etc. ponderea deţinând-o cu certitudine actele administrative. În legătură cu această trăsătură, autoarea Verginia Vedinaş consideră că: „Prin această caracteristică, se scoate în evidenţă faptul că actul
1 2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 133 Ibidem, p. 28 372
administrativ nu este singura formă juridică prin care lucrează administraţia, dar este forma juridică cea mai importantă.”1 În acelaşi timp şi în consonanţă de idei, rămâne opinia profesorului Romulus Ionescu potrivit căreia: „acest caracter deosebeşte actul administrativ de toate celelalte activităţi juridice sau nejuridice, realizate de organele administraţiei de sat, dar care nu fac parte din administraţia de stat, şi anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt emise în realizarea puterii de stat, operaţiunile tehnice de administraţie şi operaţiunile direct productive.”2 2.1.3. Autorul actului este reprezentat, de regulă, o autoritate a administraţiei publice Aşa cum am arătat deja, actul administrativ reprezintă cea mai importantă formă concretă, cu semnificaţie juridică, prin care se realizează administraţia publică. De regulă, actul administrativ este emis/adoptat de către autorităţile ce compun sistemul administraţiei publice. Sintagma „de regulă” semnifică faptul că art. 48 al Constituţiei României din 19913 a extins sfera autorităţilor care pot adopta/emite acte administrative astfel cum era interpretată de art. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, la „autorităţile publice” şi nu doar „autorităţile administrative”. În acelaşi sens art. 52 din Constituţia României, republicată, intitulat „Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică” statuează: „(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. (2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.” Comentând textul constituţional, autoarea Elena Simina Tănăsescu susţine: „Referitor la actele vizate de alin. (1) şi (2) trebuie precizat că textul nu se referă doar la actele administrative emise de către autorităţile executive (administrative), ci la toate actele administrative emise de autorităţile publice, fără deosebire de natura lor juridică”4.
1
Verginia Vedinaş, op. citată, p. 85 Romulus Ionescu, op. citată, p. 222 3 Devenit art. 52 din Constituţia României, republicată 4 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, „Constituţia României revizuită, comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, pp. 106-107 373 2
Aşadar, legea fundamentală consacră dreptul unor structuri interne ale puterii legislative sau al conducătorilor de instanţe judecătoreşti de a emite acte administrative, în măsura în care exercită atribuţii ce ţin de puterea executivă, actul administrativ nefiind apanajul exclusiv al autorităţilor administrative, cărora, însă, le este specific. În acelaşi spirit, autoarea Verginia Vedinaş apreciază că: „Prin această trăsătură, identificăm actul administrativ, din punctul de vedere al naturii organului de la care emană, fiind vorba despre actul administrativ tipic, respectiv despre actul emis de administraţia publică, şi despre actul administrativ emis prin delegaţie, adică de structuri cărora le-au fost transferate anumite prerogative de realizare a administraţiei publice, prin actul de autoritate dat în scopul realizării unor servicii publice.”1 Pe de altă parte, trebuie să subliniem că potrivit art.2 alin.1 lit. b din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prin autoritate publică se înţelege: „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public. Faţă de acest context legislativ şi doctrinar, concluzionăm că autorul unui act administrativ este, de regulă, o autoritate din cadrul administraţiei publice precum şi orice autoritate publică, astfel cum este definită de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. 2.1.4. Actul administrativ este emis/adoptat în temeiul şi pentru realizarea puterii publice În doctrină, se apreciază că această trăsătură diferenţiază actul administrativ de autoritate de celelalte acte juridice cu caracter unilateral ale autorităţilor administraţiei publice2. Aşa cum am relevat, actul administrativ emană, de regulă, de la autorităţile administraţiei publice ca subiecte de drept special investite prin lege cu prerogative de putere publică. „Actele administrative nu sunt orice manifestări unilaterale de voinţă ale organului administraţiei publice, ci ele concretizează numai voinţa acestor organe ca subiecte în raporturile juridice ce presupun exerciţiul autorităţii publice, voinţa de a da naştere, a modifica sau stinge drepturi şi obligaţii, în regim de putere publică.”3 1
Verginia Vedinaş, op. citată, p. 89 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 33; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p.290; Verginia Vedinaş, op. citată, p. 88 3 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 33 374 2
Scopul administraţiei îl reprezintă satisfacerea interesului public. Pentru a-şi realiza această menire, administraţia publică este înzestrată de legiuitor cu prerogative specifice, exorbitante, care îi conferă o poziţie de superioritate faţă de cei administraţi, persoane fizice şi juridice. Astfel, spre deosebire de raporturile dintre particulari care se bazează pe egalitatea juridică a părţilor, raporturile stabilite între autorităţile administraţiei publice şi particulari se caracterizează prin poziţia de inegalitate a părţilor, administraţia ocupând o poziţie supraordonată în raport cu cei administraţi, activitatea acesteia exercitându-se în regim de putere publică. Puterea publică semnifică ansamblul prerogativelor cu care este înzestrată o autoritate publică, în scopul de a apăra interesul public uneori, chiar în detrimentul intereselor individuale (ex. exproprierea pentru cauză de utilitate publică; asigurarea ordinii şi liniştii locuitorilor; competenţa de a interzice sau suspenda spectacolele, reprezentaţiile sau alte manisfetări publice care contravin ordinii de drept ori atentează la bunele moravuri, la ordinea şi liniştea publică etc.). Din această trăsătură derivă caracterele obligatoriu şi executoriu din oficiu ale actelor administrative. 2.1.5. Actul administrativ are caracter obligatoriu şi executoriu din oficiu A. Caracterul obligatoriu Această trăsătură este abordată în doctrină fie în mod distinct (a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, M. Preda, etc.), fie ca o consecinţă a faptului că actul administrativ se emite în regim de putere publică (a se vedea Antonie Iorgovan, Verginia Vedinaş, etc.). Obligativitatea actelor administrative este analizată sub trei aspecte şi anume: obligativitatea faţă de organul emitent, faţă de subiectele de drept care cad sub incidenţa actului şi faţă de organele ierarhic superioare. a. Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent, făcându-se distincţie între actele normative şi cele individuale. Actele cu caracter normativ sunt obligatorii atâta timp cât rămân în vigoare (până în momentul revocării, anulării sau abrogării)1. Actele individuale trebuie să respecte, în toate cazurile, dispoziţiile actelor cu caracter normativ adoptate în materie, de respectiva autoritate a administraţiei publice. În situaţia în care actul se adresează chiar organului emitent, dispoziţiile sale trebuie respectate atât în această calitate, cât şi ca subiect obligat să îl execute. Ori de câte ori însă, organul emitent doreşte să adopte un nou act administrativ cu caracter normativ într-o anumită materie, el nu va mai 1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 31 375
fi obligat să-şi respecte propria reglementare normativă, mai mult chiar, adoptarea unui nou act normativ are drept consecinţă abrogarea, tacită sau expresă, după caz, a vechiului act normativ1. Dacă actul administrativ este declarat ilegal, organul emitent nu are obligaţia de a-l executa, având în vedere principiul legalităţii care guvernează regimul juridic al actului administrativ. b. Actele administrative sunt obligatorii şi pentru subiectele care cad sub incidenţa lor, indiferent dacă sunt sau nu subordonate în mod obişnuit organului emitent. Pentru organele ierarhic inferioare sunt obligatorii atât actele cu caracter normativ, cât şi cele cu caracter individual emise sau adoptate de organul ierarhic superior. Actele administrative sunt obligatorii şi pentru subiectele nesubordonate în mod obişnuit autorităţii emitente atunci când aceasta are un rol coordonator într-o ramură sau domeniu de activitate. Spre exemplu, ordinele emise de ministrul finanţelor publice prin intermediul cărora se reglementează execuţia bugetului de stat sunt obligatorii atât pentru autorităţile administrative subordonate (direcţiile generale ale finanţelor publice, administraţiile financiare etc.), precum şi pentru agenţii economici, persoane fizice sau juridice, subiecte de drept nesubordonate, dar care au obligaţii faţă de bugetul de venituri şi cheltuieli al statului. c. Actele administrative sunt obligatorii şi pentru organele administrative ierarhic superioare organului emitent. Însă această problemă trebuie analizată nuanţat, în funcţie de anumite situaţii concrete şi de caracterul normativ sau individual al actului. Astfel, în activitatea de îndrumare şi control pe care o exercită organul superior asupra activităţii desfăşurate de autoritatea ierarhic inferioară, primul trebuie să respecte actele administrative ale subordonatului. Cu alte cuvinte, în activitatea de verificare organul ierarhic superior va ţine cont de reglementările emise în materie de organul controlat (obligaţia de conformare). Dimpotrivă însă, dacă constată că un anumit act este ilegal, organul ierarhic superior în temeiul raporturilor de subordonare, poate dispune anularea sau revocarea actului în cauză. Pe de altă parte, ori de câte ori organul ierarhic superior adoptă un act cu caracter normativ nu este obligat să respecte actele normative adoptate în aceeaşi materie de o autoritate ierarhic inferioară, mai mult chiar le poate modifica, revoca sau abroga. În cazul actelor administrative cu caracter individual, se remarcă faptul că, de regulă, ele nu sunt obligatorii pentru organul ierarhic superior care le poate anula sau revoca. Există însă cazuri în care emiterea sau 1
Legea nr. 24/2000 impune ca abrogarea să se facă în mod expres (art. 61 alin. 3) 376
adoptarea actului este de competenţa exclusivă a organului inferior, situaţie în care organul ierarhic superior nu va putea anula actul sau să adopte/emită un nou act individual. Chiar dacă sunt obligatorii, actele administrative au forţă juridică diferită, determinată de mai mulţi factori şi anume: poziţia organului emitent în cadrul sistemului ierarhic administrativ, competenţa organului emitent, procedura de elaborare a actului, caracterul normativ sau individual al actului şi caracterul novator al actului administrativ. B. Caracterul executoriu din oficiu Din punct de vedere al modului de realizare, literatura de specialitate distinge două categorii de acte juridice1 şi anume: a) acte pentru a căror executare, atunci când ea nu se realizează de bună voie, cel îndreptăţit se adresează unei autorităţi statale pentru a obţine un titlu executor, susceptibil de realizare prin forţa de constrângere a statului; b) acte care pot fi puse în executare prin apelarea la forţa de constrângere a statului, atunci când cel obligat refuză executarea, întrucât constituie ele însele titluri executorii. Actele administrative se încadrează în cea de-a doua categorie având caracter executoriu din oficiu, ceea ce înseamnă că pot fi puse în executare în mod direct, chiar cu sprijinul forţei de constrângere a statului. Motivaţia care determină caracterul executoriu al actelor administrative o regăsim în următoarele argumente: a) actele administrative se adoptă sau se emit în realizarea puterii publice; b) actele administrative beneficiază de prezumţia de legalitate. Aşa cum s-a relevat în literatura de specialitate, caracterul executoriu al actelor administrative nu se identifică cu cel obligatoriu2. Astfel, toate actele juridice sunt obligatorii, iar în caz de nevoie executarea se realizează prin forţa de constrângere a statului. Caracterul executoriu al unor acte juridice semnifică faptul că executarea, inclusiv prin intermediul forţei coercitive a statului, se realizează în mod direct, din oficiu. Caracterul executoriu al actelor administrative se manifestă chiar din momentul adoptării lor legale. Aşa, spre pildă, potrivit art. 19 alin.1 lit. a din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, bugetele locale se aprobă de către consiliile locale care au şi competenţa de a stabili anumite impozite şi taxe locale, conform art. 27 lit.b din lege3. Prin aceeaşi hotărâre, consiliile locale stabilesc şi termenele până la care contribuabilii, persoane fizice şi juridice, 1
Romulus Ionescu, op. citată, p. 264 Ioan Santai, op. citată, pag. 55 3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 618 din 18 iulie 2006 377 2
au obligaţia de a achita impozitele şi taxele ce le revin. În cazul în care această obligaţie nu se execută de bună voie, pe baza hotărârii adoptate de consiliul local (act administrativ de autoritate), organele fiscale (serviciile de specialitate) pot aplica executarea silită prevăzută de Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală1. Pe de altă parte, menţionăm că există şi unele acte administrative care nu dobândesc în mod direct caracter executoriu şi, pe cale de consecinţă, nu pot fi puse direct în aplicare. Astfel, în conformitate cu dispoziţiile art. 31 alin. (1) din O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, împotriva procesuluiverbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii (act administrativ) se poate face plângere, în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia. Plângerea suspendă executarea, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 32 alin. (3) din actul normativ citat2. Alte excepţii de la principiul caracterului executoriu din oficiu se întâlnesc în situaţiile în care actele administrative dau naştere unor raporturi juridice de drept civil, dreptul muncii, etc., a căror existenţă juridică este hotărâtă, după caz, de părţi (pe cale amiabilă) sau, de instanţele judecătoreşti (în cazul unor litigii). 2.1.6. Actul administrativ este guvernat de un regim juridic specific reglementat de Constituţie şi de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 În opinia profesorului Antonie Iorgovan: „Această trăsătură a actului administrativ ne ajută să deosebim actul administrativ, care este emis în special de organele administraţiei publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de organe.”3 Literatura de specialitate defineşte regimul juridic al actelor administrative ca fiind un ansamblu de reguli de fond şi formă pe care se fundamentează naşterea, modificarea şi desfiinţarea acestor acte.4 Cu certitudine, regimul juridic al actelor administrative este guvernat de art. 21 şi art. 52 din Constituţia României, republicată şi de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum se arată în mod constant în doctrina de specialitate. Atât legea fundamentală precum şi legea organică sus-menţionată instituie principiul conform căruia actele 1
Republicată în temeiul art.III din O.G. nr.20/2005 pentru modificarea şi completarea O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 101 din 31 ian.2005, cu modificările şi completările ulterioare 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie 2002, cu modificările şi completările ulterioare 3 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 35 4 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 19 378
administrative se supun controlului de legalitate exercitat de instanţele specializate de contencios administrativ. Totuşi, această trăsătură nu trebuie privită în mod absolut, din următoarele considerente: a) nu toate actele administrative emise/adoptate de autorităţile administraţiei publice se supun controlului judecătoresc exercitat prin instanţele de contencios administrativ, acte care constituie excepţiile prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004; b) sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ şi actele administrative emise/adoptate de structuri interne ale Parlamentului, precum şi de conducătorii diferitelor instanţe judecătoreşti1. 3. Clasificarea actelor administrative În doctrina de specialitate, actele administrative sunt clasificate în funcţie de mai multe criterii, cel mai frecvent fiind utilizate următoarele: întinderea efectelor juridice, conduita prescrisă, situaţia juridică generată, autoritatea publică de la care emană (autorul acului), procedura de elaborare, etc.2 3.1. Clasificare după criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc După criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se grupează în două categorii, respectiv: acte administrative cu caracter normativ şi acte administrative cu caracter individual. 3.1.1. Actele administrative cu caracter normativ Actele administrative cu caracter normativ se particularizează prin faptul că ele cuprind reguli generale, abstracte, impersonale şi de aplicabilitate repetată. În spiritul doctrinei, legiuitorul defineşte actul normativ ca fiind:”actul emis sau adoptat de o autoritate publică, cu aplicabilitate generală.”3 Având în vedere faptul că actele normative conţin reglementări de principiu, obligatorii şi impersonale, se aplică tuturor situaţiilor particulare 1
Verginia Vedinaş, op. citată, p. 88 Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 118-122; Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 37-39, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 292-296, Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 90-91 3 A se vedea art.3, lit. a din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa în administraţia publică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 70 din 3 febr.2003 379 2
care fac obiectul normei respective, iar eficienţa acestora nu încetează printr-unul sau mai multe acte individuale de executare. Produc efecte juridice erga omnes, faţă de toţi subiecţii de drept ce cad sub incidenţa normei în cauză. Actele normative trebuie redactate într-un stil concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie. Normele de tehnică legislativă conform cărora trebuie redactate, aprobate, publicate, etc. actele normative sunt stabilite prin Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative şi respectiv, în H.G. nr. 50/2005. 3.1.2. Actele administrative cu caracter individual Actele administrative cu caracter individual sunt manifestări de voinţă care produc efecte juridice cu privire la subiecte de drept predeterminate (persoane fizice, persoane juridice, O.N.G.-uri, etc.). Aceste acte se particularizează prin faptul că îşi epuizează conţinutul printr-o singură executare, nefiind de aplicabilitate repetată. La rândul lor, actele administrative individuale se împart în mai multe categorii, după cum urmează1: a) Acte prin care se stabilesc drepturi şi/sau obligaţii determinate pentru subiectul de drept căruia i se adresează. Spre exemplu, în conformitate cu dispoziţiile art. 54 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici2: „Numirea în funcţiile publice pentru care se organizează concurs în condiţiile art. 51 alin. (2) lit. c) se face prin act administrativ emis de conducătorul autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală.” Potrivit alineatelor (4) şi (5) ale aceluiaşi articol, prin actul administrativ de numire se stabilesc atât drepturile salariale precum şi obligaţiile, sarcinile specifice funcţiei publice pe care urmează să o ocupe persoana beneficiară a actului administrativ. Cu alte cuvinte, prin actul administrativ individual de numire în funcţie se stabilesc faţă de un subiect de drept determinat (câştigătorul concursului) atât drepturi, precum şi obligaţii concrete, specifice funcţiei publice respective. b) Acte prin care se conferă un statut personal sau acte atributive de statut personal În această categorie sunt incluse actele administrative individuale cu caracter recognitiv faţă de o activitate anterioară desfăşurată de beneficiarul 1
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 292-296 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările şi completările ulterioare 380 2
actului şi căruia îi conferă un complex de drepturi şi obligaţii, în condiţiile legii. Astfel de acte sunt considerate a fi: diplomele de studii (şcolare, universitare), deciziile de pensionare, permisul pentru port armă, permisul de conducere etc. c) Acte administrative prin care se aplică constrângerea administrativă Exemplul tipic citat în doctrina de specialitate îl reprezintă procesulverbal prin care se constată săvârşirea unei fapte contravenţionale şi de aplicare a sancţiunii contravenţionale. Materia este reglementată de Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, care constituie „legea-cadru”. În aceeaşi categorie se includ şi actele administrative individuale prin care se instituie măsuri asiguratorii în sarcina unor debitori ai bugetelor locale, conform Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală. Astfel, potrivit art. 126 alin. (4) din Ordonanţă, „Măsurile asiguratorii se dispun prin decizie emisă de organul fiscal competent”, care trebuie motivată şi semnată de conducătorul organului fiscal respectiv. d) Acte administrativ-jurisdicţionale Aceste acte juridice „sunt acte administrative pentru că sunt emise (pronunţate) de un organ de jurisdicţie ce funcţionează în cadrul unui organ al administraţiei publice şi sunt de jurisdicţie pentru că, prin ele, se soluţionează după o anumită procedură, prevăzută de lege, un conflict juridic ivit între un serviciu public şi un particular (persoană fizică sau juridică).”1 În legătură cu această categorie de acte administrative cu caracter individual, apreciem ca fiind necesară şi oportună elucidarea chestiunii dacă actele administrativ-jurisdicţionale mai sunt sau nu de actualitate, în contextul modificărilor aduse prin revizuirea Constituţiei. Astfel, art. 21 alin. (4) din Constituţia României, republicată, statuează „Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite.” În opinia noastră, legea fundamentală nu elimină, ci dimpotrivă, consfinţeşte activitatea administrativ-jurisdicţională, în condiţiile legii speciale. Comentând textul în cauză, autoarea Elena Simina Tănăsescu relevă că: „Se exprimă astfel rolul acestor jurisdicţii în descongestionarea justiţiei, iar gratuitatea este un mijloc de încurajare pentru a se recurge la asemenea proceduri.”2. Actele administrativ-jurisdicţionale se particularizează prin următoarele caracteristici: 1
V.I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Editura All, Bucureşti, 1994, p. 134 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 34; în acelaşi sens, a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 295 381 2
• • • • •
•
sunt emise/adoptate de către autorităţi ale administraţiei publice sau, de structuri administrative create în cadrul sau pe lângă acestea; obiectul acestor acte îl constituie soluţionarea unor litigii, pe baza sesizării persoanei interesate; emiterea/adoptarea actelor administrativ-jurisdicţionale se face după o procedură bazată pe principiul contradictorialităţii; emitentul actului este independent în luarea soluţiei, care trebuie motivată în toate cazurile; se bucură de o stabilitate mai mare decât celelalte acte administrative, constituind o excepţie de la principiul revocabilităţii. Această particularitate nu echivalează însă cu puterea de lucru judecat de care se bucură hotărârile judecătoreşti; împotriva actelor administrativ-jurisdicţionale pot fi formulate numai căile de atac prevăzute de legea specială.
3.2. Clasificarea actelor administrative după conduita prescrisă În raport cu acest criteriu, actele administrative se clasifică în trei categorii, respectiv: onerative, prohibitive şi permisive, care la rândul lor pot avea, după caz, caracter normativ sau individual. a) Actele onerative sunt acele acte administrative care obligă subiecţii de drept cărora li se adresează la o anumită conduită sau prestaţie. Un astfel de exemplu, îl regăsim în dispoziţiile pct. 69.7 din Normele metodologice de aplicare a Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003, aprobate prin H.G. nr. 1050/2004, conform cărora: „Orice persoană impozabilă, care, ulterior înregistrării ca plătitor de taxă pe valoarea adăugată, nu mai realizează decât operaţiuni fără drept de deducere datorită obiectului de activitate, are obligaţia să solicite scoaterea din evidenţa de plătitor de taxă pe valoarea adăugată, în termen de ...”.1 Aşadar, prin actul administrativ menţionat se stabileşte conduita de urmat pentru contribuabilii care nu mai desfăşoară activităţi supuse taxei pe valoarea adăugată. b) Actele prohibitive se caracterizează prin faptul că interzic anumite acţiuni. În general, prin astfel de acte administrative se stabilesc norme de interdicţie, cu caracter contravenţional sau se consacră constrângerea administrativă în cele mai diverse forme. 1
H.G. nr. 1050/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G: nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 651 din 20 iulie 2004 382
Spre pildă, conform art. 38 alin. (5) din H.G. nr. 955/2004: „Se interzice amplasarea reclamelor pe: a) clădirile ce adăpostesc sedii ale autorităţilor publice;”.1 c) Acte permisive care se particularizează prin faptul că lasă subiecţilor de drept facultatea (libertatea) de a-şi alege conduita de urmat. Această categorie de acte se particularizează prin faptul că nici nu obligă şi nici nu interzic o anumită acţiune, ci lasă subiecţilor de drept libertatea de a-şi alege conduita pe care o vor urma. De regulă, în cazul actelor administrative individuale cu caracter permisiv, dreptul de a desfăşura anumite acţiuni se exercită de către titular pe baza unor verificări prealabile care au în vedere legalitatea acţiunii. Aşa de exemplu, conform punctului 53.1 din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1050/2004: „Când pentru lămurirea unor împrejurări de fapt, organul fiscal consideră necesară consultarea unor experţi, poate numi unul sau mai mulţi experţi, stabilind obiectivele asupra cărora aceştia trebuie să se pronunţe”. În mod generic, aceste acte se împart în autorizaţii şi acte atributive de statut personal2. Autorizaţiile se împart la rândul lor în două categorii, respectiv autorizaţii impuse de lege şi „autorizaţii libere”. Pentru prima categorie legiuitorul stabileşte obligaţia administraţiei de a le elibera, dacă sunt întrunite condiţiile cerute de lege în vederea eliberării lor. Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 republicată, cu completările şi modificările ulterioare „Autorizaţia de construire se emite în cel mult 30 de zile de la data înregistrării cererii, pe baza documentaţiei depuse la autorităţile prevăzute la art. 4 (primari, respectiv preşedinţii consiliilor judeţene – s.n.) ...”3. Este evident că, în aceste cazuri, autorităţile administraţiei publice au o dublă obligaţie, respectiv de a verifica dacă solicitantul a depus documentaţia completă şi în caz afirmativ, de a elibera autorizaţia de construire. În cazul în care documentaţia tehnică este incompletă va notifica acest lucru solicitantului, cu indicaţia de a depune documentele necesare. 1
H.G. nr. 955/2004 pentru aprobarea reglementărilor cadru de aplicare a O.G. nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrarea domeniului public şi privat de interes local, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 660 din 22 iulie 2004 2 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 119 3 Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.3/1997, modificată şi completată prin Legea nr. 453/2001 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 431 din 1 august 2001 şi prin Legea nr. 401/2003 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 749 din 27 octombrie 2003 383
Pe de altă parte, în cazul aşa-ziselor „autorizaţii libere” legea lasă administraţiei libertatea de a aprecia dacă eliberează sau nu autorizaţia solicitată. Un exemplu concret, îl constituie autorizaţia pentru exercitarea activităţii de transport persoane sau bunuri în regim de taxi, materie reglementată prin Legea nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi şi în regim de închiriere.1 Conform art. 14 alin. (3) din Lege: „Numărul maxim de autorizaţii taxi permanente şi sezoniere pentru perioada acordată, se va stabili prin hotărâre a consiliului local, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, cu consultarea asociaţiilor”. Din textul legal menţionat, rezultă că legiuitorul lasă administraţiei publice locale facultatea de a stabili un anumit număr de autorizaţii în funcţie de necesităţile specifice ale unităţii administrativ-teritoriale. 3.3. Clasificarea după situaţia juridică generată După criteriul situaţiei juridice generate distingem două categorii de acte administrative respectiv, acte constitutive şi acte declarative (recognitive) de drepturi şi obligaţii. Actele constitutive se particularizează prin faptul că instituie situaţii juridice cu caracter de noutate, dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice. Astfel de acte constitutive de drepturi şi obligaţii sunt diferitele tipuri de autorizaţii ( ex. dee construire, pentru exercitarea unor profesii sau meserii), actele de sancţionare etc. Actele declarative sau recognitive caracterizate prin aceea că, prin ele se constată o situaţie preexistentă emiterii actului juridic. Astfel de acte declarative sunt, spre exemplu, actele administrativ jurisdicţionale, actele de constatare ale organelor de control, unele acte cu caracter confirmativ, etc. Importanţa acestei distincţii rezidă în aceea că actele declarative, particularizate prin faptul că stabilesc drepturi şi obligaţii preexistente emiterii lor, produc efecte juridice anterioare adoptării lor, adică din momentul în care faptul juridic constatat s-a produs. Dimpotrivă însă, actele constitutive cărora le este caracteristic faptul că produc ele însele efecte juridice, din momentul emiterii lor sau de la o dată ulterioară, menţionată în conţinutul lor, dar numai pentru viitor. 3.4. Clasificarea actelor după autorul lor În funcţie de autorul de la care emană, actele administrative pot fi clasificate avându-se în vedere natura organului emitent, competenţa acestuia, precum şi numărul de manifestări de voinţă care concură la adoptarea actului. 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 45 din 28 ianuarie 2003 384
3.4.1. După natura autorităţii publice sau demnitarului public de la care emană, actele administrative pot fi emise/adoptate, după caz: 3.4.1.1. De autorităţi din sfera puterii executive, cum sunt: Preşedintele României (decrete); Guvern (hotărâri şi ordonanţe); primulministru (decizii); miniştrii (ordine); consiliile locale şi judeţene (hotărâri); preşedinţii consiliilor judeţene (dispoziţii); primari (dispoziţii); prefecţi (ordine); etc. 3.4.1.2. De structuri interne ale Parlamentului şi de către preşedinţii judecătoriilor, tribunalelor şi curţilor de apel, în măsura în care exercită atribuţii specifice administraţiei publice. Actele administrative emise/adoptate de autorităţile centrale ale administraţiei publice produc efecte pe întreg teritoriul ţării, în vreme ce actele administraţiei locale generează efecte numai în unitatea administrativteritorială în care acestea au fost alese sau numite, după caz. 3.4.2. După competenţa organelor de la care emană, actele administrative pot fi acte de administraţie generală (care emană de la organele cu competenţă generală) şi acte de administraţie specială (care emană de la organele cu competenţă specială), acestea din urmă trebuind să fie conforme cu cele dintâi. 3.4.3. După numărul manifestărilor de voinţă care concură la formarea lor, actele administrative pot fi acte simple (când sunt rezultatul unei singure manifestări de voinţă, provenind de la o singură autoritate publică şi acte complexe (când cuprind două sau mai multe manifestări de voinţă, provenind de la mai multe autorităţi publice). Actele simple pot fi revocate numai de către autoritatea emitentă şi de cea ierarhic superioară, în timp ce actele complexe pot fi revocate doar prin acţiunea comună a organelor care au contribuit la constituirea actelor respective, precum şi de autoritatea publică superioară ierarhic. În funcţie de subiectele cărora le sunt adresate, actele administrative se împart în acte interne care produc efecte în interiorul organului şi acte externe care produc efecte în afara organului emitent. 3.5. Clasificarea actelor administrative după procedura de elaborare În funcţie de acest criteriu, actele administrative se clasifică ţinânduse cont de gradul de complexitate al procedurii administrative, iniţiativa în elaborare, modul de aducere la cunoştinţă şi forma exterioară, etc. 1. 3.5.1. După gradul de complexitate, actele administrative pot fi elaborate după o procedură simplă sau după o procedură complexă. Actele elaborate după o procedură simplă nu presupun îndeplinirea unor formalităţi 1
A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 121-122 385
procedurale deosebite, spre deosebire de actele elaborate după o procedură complexă, care trebuie să îndeplinească cerinţele unor formalităţi deosebite, pentru a putea produce în mod valabil efecte juridice. Aceste formalităţi le pot constitui: avizarea actului administrativ, dezbaterea publică a proiectului, aprobarea, confirmarea etc. 3.5.2. După modul de iniţiere, actele administrative se împart în acte emise din oficiu (acestea fiind, de regulă, revocabile) şi acte emise la cerere (acestea fiind, în general, irevocabile). 3.5.3. După modul de aducere la cunoştinţă, deosebim acte administrative care se aduc la cunoştinţă prin comunicare (cele individuale) şi acte publicate (cele normative). 3.5.4. După forma lor exterioară, distingem acte administrative emise în formă scrisă şi acte emise fără îndeplinirea acestei condiţii (sau acte orale). În cazul încălcării cerinţei formei scrise cerute de lege intervine nulitatea actului respectiv. Actele administrative sunt susceptibile de fi clasificate şi în funcţie de alte criterii. După conţinutul efectelor pe care le generează, actele individuale pot fi: a) creatoare de drepturi (ex: diplome de absolvire a studiilor); b) creatoare de obligaţii (ex: actele de sancţionare contravenţională); c) creatoare de drepturi şi obligaţii (ex: diverse categorii de autorizaţii). În funcţie de conţinutul lor material, actele administrative pot fi: a) acte patrimoniale oneroase (ex: actul de concesionare a unui teren pe durata existenţei construcţiei contra unei taxe numite „redevenţă”); b) acte patrimoniale gratuite (ex: repartizarea de mijloace materiale nerambursabile instituţiilor administrative; atribuirea, la cerere, a unui teren în folosinţă gratuită tinerilor cu vârsta cuprinsă între 18 şi 35 de ani pentru construirea unei locuinţe proprietate personală1); c) acte nepatrimoniale (ex: dispoziţia de schimbare a numelui pe cale administrativă). După modul lor de executare, actele administrative se clasifică după cum urmează: a) acte cu executare instantanee (actul de sancţionare contravenţională); 1
Art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr.15/2003 privind sprijinul acordat tinerilor pentru construirea unei locuinţe proprietate personală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 34 din 22 ianuarie 2003 386
b) acte cu executare succesivă (autorizaţia de construcţie). În literatura franceză de specialitate,1 actele administrative sunt clasificate în: 1. acte normative şi acte individuale; 2. acte creatoare (de situaţii juridice noi), acte modificatoare (de situaţii existente) şi acte abrogative; 3. acte creatoare de drepturi şi facilităţi pentru particulari, acte care impun obligaţii, acte care conferă un statut personal (drepturi şi obligaţii); 4. acte exprese şi acte tacite. În concluzie, trebuie reţinut faptul că diversitatea şi complexitatea activităţii desfăşurate de autorităţile administraţiei publice determină şi multitudinea categoriilor de acte administrative, clasificate după diferite criterii, cu nu8anţări de la un autor la altul. 4. Regimul juridic al actelor administrative Regimul juridic al actelor administrative este reprezentat de „un ansamblu de reguli de fond şi de formă, care conturează personalitatea actelor administrative în circuitul juridic, în sensul că evocă criteriile de valabilitate ale acestora”.2 Deşi, în prezent nu există unanimitate de opinii în privinţa definirii regimului juridic, autorii de drept administrativ au stabilit, de-a lungul timpului, elementele sale constante. Majoritatea doctrinelor consideră că atunci când se vorbeşte despre regimul juridic al actelor administrative, trebuie avute în vedere reguli ce guvernează formarea, modificarea şi desfiinţarea acestora. Din analiza acestor reguli, se constată că actele administrative se supun unui regim juridic distinct, specific lor, şi anume regimului de drept administrativ, care este guvernat de Constituţie şi de Legea contenciosului administrativ nr.554/2004. Acest regim se manifestă cu privire la legalitatea actelor administrative, forţa juridică şi forţa probantă a acestora, intrarea lor în vigoare, punerea în executare şi încetarea efectelor juridice.3 4.1. Legalitatea actelor administrative Legalitatea reprezintă elementul central al regimului juridic aplicabil actelor administrative, al întregii activităţi desfăşurate de administraţia publică.
1
Jean Rivero, Droit administratif, 12eme édition, Dalloz, 1987, pp. 115, 116 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 40 3 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 19 387 2
Suportul constituţional al acestui principiu îl regăsim în articolele 1 alin.5, 16 alin.1, 21, 52, 123 şi art.126 ale legii fundamentale, republicată. Astfel, potrivit art.1 alin.5 din Constituţia României, republicată: „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”, text care abrogă vechiul art.51. Din analiza textului menţionat putem desprinde două concluzii, şi anume: a) legea fundamentală consacră principiul ierarhiei actelor juridice, situând în vârful piramidei Constituţia. Principiul supremaţiei Constituţiei semnifică faptul că toate celelalte acte juridice (legi, ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului etc.) trebuie să respecte normele constituţionale, altfel spus să se subordoneze acestora. b) respectarea Constituţiei, a legii în sensul larg al termenului, este obligatorie pentru toţi subiecţii de drept public sau de drept privat. Cu alte cuvinte, legalitatea reprezintă preeminenţa legii în reglementarea relaţiilor sociale, principiu consfinţit de art.16 alin.2 din Constituţia României, republicată, conform căruia: „Nimeni nu este mai presus de lege.” În ceea ce priveşte administraţia publică, menţionăm că legalitatea se manifestă în alegerea, organizarea, funcţionarea şi activitatea autorităţilor administraţiei publice, principiul legalităţii fiind consacrat în mod expres în art.2 alin.1 al Legii nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cu modificările şi completările ulterioare. Pentru actele administrative, legalitatea reprezintă elementul fundamental al regimului juridic care le guvernează, literatura de specialitate conturând în timp două mari teze. După un curent de gândire (Şcoala de drept public de la Cluj), legalitatea este considerată o condiţie de valabilitate a actelor administrative, distinctă de oportunitate. După alţi autori (Şcoala de drept public de la Bucureşti), legalitatea este considerată a fi corolarul condiţiilor de valabilitate al actelor administrative, iar oportunitatea o cerinţă (o dimensiune) a legalităţii.1 În opinia profesorului Ilie Iovănaş, reprezentant de seamă al Şcolii de la Cluj, „prin oportunitate înţelegem realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale şi spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare, precum şi alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii”.2 Legalitatea actelor administrative poate fi definită ca fiind „conformitatea acestora cu legea fundamentală, cu legile elaborate de
1 2
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 41 Ilie Iovănaş, op. citată, p. 24 388
Parlament, cu Ordonanţele de Guvern şi cu toate celelalte acte normative care au o forţă juridică superioară”.1 În acest context de idei, relevante sunt dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, conform cărora: „(1) Actele normative se elaborează în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de autoritatea publică competentă să le adopte. (2) Categoriile de acte normative şi normele de competenţă privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituţie şi prin celelalte legi. (3) Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor de Guvern se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă”.2 Pe acest temei legiuitorul nostru instituie obligaţia autorităţilor administraţiei publice de a menţiona în preambulul actelor administrative temeiul legal pe care se fundamentează actul respectiv3. În ceea ce priveşte actele administraţiei publice locale, art. 77 alin. (2) al Legii nr. 24/2000, republicată, stipulează: „Reglementările cuprinse în hotărârile consiliilor locale şi ale consiliilor judeţene, precum şi cele cuprinse în ordinele prefecţilor sau în dispoziţiile primarilor nu pot contraveni Constituţiei şi reglementărilor din actele normative de nivel superior.”4 Fiind adoptate sau emise pe baza şi în vederea executării legii, actele administrative se bucură de prezumţia de legalitate, cu alte cuvinte se consideră că sunt conforme cu legea sub toate aspectele, atât de fond, cât şi de formă. Condiţiile de legalitate pentru actele administrative sunt foarte numeroase şi variate, de multe ori ele fiind prevăzute expres pentru actul administrativ în cauză sau pentru categoria din care acesta face parte. Profesorul Antonie Iorgovan distinge între condiţiile generale de legalitate şi condiţiile specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate.5 Autorul consideră ca făcând parte din sfera condiţiilor generale de legalitate următoarele cerinţe: a) actul administrativ să fie emis în conformitate cu litera şi spiritul Constituţiei; 1
Verginia Vedinaş, op. citată, p. 92 Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004 3 A se vedea art. 40 din Legea nr. 24/2000, republicată 4 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 463 din 24 mai 2004 5 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 49, 50 389 2
b) actul administrativ să fie emis în litera şi spiritul legilor şi ordonanţelor; c) actul administrativ să fie emis pe baza tuturor actelor organelor administraţiei publice care sunt superioare organului administrativ emitent; d) actul administrativ să fie emis de organul administrativ numai în limitele competenţei sale; e) actul administrativ să fie emis în forma şi cu procedura prevăzute de lege. În sfera condiţiilor specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate, autorul citat le include pe următoarele: a) momentul în care este adoptat actul administrativ; b) locul şi condiţiile concrete în care urmează să se aplice actul administrativ; c) mijloacele materiale şi spirituale pe care le angajează decizia administrativă, precum şi a duratei pe care o reclamă aplicarea ei; d) conformitatea actului administrativ cu condiţiile generale de viaţă şi de cultură; e) conformitatea actului administrativ cu scopul legii. Într-o altă opinie, căreia ne raliem, prof. Ilie Iovănaş consideră că actele administrative trebuie să îndeplinească următoarele condiţii de valabilitate: a) actul să fie emis de organul competent în limitele competenţei sale; b) conformitatea actului cu conţinutul legii şi al actelor cu forţă juridică superioară; c) actul să fie emis în forma şi cu procedura prevăzute de lege; d) oportunitatea actului, care la rândul său este influenţată de mai mulţi factori precum: momentul adoptării actului, locul şi condiţiile concrete în care se aplică actul, mijloacele materiale şi spirituale pe care le angajează aplicarea actului şi durata de timp pe care o reclamă aplicarea lui, conformitatea actului cu condiţiile generale de viaţă şi de cultură şi conformiatea actului cu scopul legii.1 Neîndeplinirea uneia din condiţiile de legalitate enumerate mai sus, va atrage aplicarea sancţiunilor specifice dreptului administrativ. Trebuie menţionat însă, că pe lângă tragerea la răspundere a organului administraţiei 1
I. Iovănaş, op. citată, pag, 35 390
publice sau, după caz, a funcţionarilor publici, vor interveni sancţiuni cu privire la actul administrativ, adică se va pune problema nulităţii acestuia. Autorii de drept administrativ apreciază în unanimitate că nu toate condiţiile de legalitate au aceeaşi valoare şi prin urmare, nu toate determină acelaşi gen de sancţiune. În funcţie de importanţa acestora, neîndeplinirea unei (unor) condiţii va atrage, după caz, sancţiunea inexistenţei sau nulităţii (absolute sau relative) actului administrativ. 4.2. Forţa juridică a actelor administrative Ca orice acte juridice, actele administrative dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice, aşadar produc efecte juridice, cu o anumită forţă juridică. În literatura de drept administrativ, pentru fundamentarea forţei juridice a actelor administrative ca acte de autoritate, implicit a obligaţiei executării lor, se face apel la prezumţia de legalitate1, o prezumţie relativă („juris tantum”), dar suficient de puternică, pe care se bazează teoria regimului juridic administrativ. Conform acesteia, se consideră că atâta timp cât actul administrativ este în vigoare, se prezumă că a fost emis cu respectarea tuturor condiţiilor de fond şi de formă prevăzute de lege, de aceea ideea respectării lui apare desprinsă din ideea respectării legii.2 Prezumţia de legalitate este asociată cu alte două prezumţii şi anume: de autenticitate şi de veridicitate. Prezumţia de autenticitate, conform căreia se consideră că actul administrativ a fost emis/adoptat de către autoritatea administraţiei publice pe care înscrisul constatator al actului o indică prin forma sa exterioară (antet, ştampilă, semnătură). În acest sens, art. 42 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative prevede că pentru atestarea autenticităţii „Actul normativ adoptat se semnează de reprezentantul legal al emitentului, se datează şi se numerotează”. Prezumţia de veridicitate este acea prezumţie potrivit căreia actul administrativ exprimă adevărul. Pe cele trei prezumţii se fundamentează forţa juridică a actului administrativ, subiectele cărora li se adresează fiind obligate, după caz, să-l execute sau să-l respecte. În literatura de specialitate, se face distincţie între obligaţia de executare (în general, o obligaţie pozitivă, „de a face”), care priveşte numai subiectele titulare de drepturi şi obligaţii, ca efect al emiterii actului, şi obligaţia de respectare sau opozabilitatea (în principiu, o obligaţie negativă, 1 2
Romulus Ionescu, op. citată, pp. 252, 253 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 53 391
de „a nu face”), care priveşte alte subiecte de drept decât cele obligate la executare. Referitor la forţa juridică a actului administrativ, se susţine că este identică cu a altor acte unilaterale emise de organele statului în realizarea puterii de stat, dar este inferioară forţei juridice a legii.1 Forţa juridică a actelor unilaterale de putere, din categoria cărora fac parte şi actele administrative, este într-adevăr, superioară forţei juridice a celorlalte acte juridice (exceptând legea şi restul actelor juridice specifice organelor „puterii legislative”), indiferent de la cine emană (organe de stat, organizaţii neguvernamentale). Aşadar, forţa juridică a actelor de putere este superioară actelor de drept civil, de drept comercial, de dreptul muncii etc. Totodată, este firesc să existe o diferenţiere sub aspectul forţei juridice între diverse acte administrative, dată fiind structura organizării administraţiei publice. În principiu, forţa juridică a unui act administrativ este dată de locul pe care îl ocupă organul emitent în sistemul organizării administraţiei publice, precum şi de natura organului respectiv2. Spre exemplu, de la nivelul Guvernului emană ordonanţe (care pot fi simple sau de urgenţă, acestea din urmă putând fi adoptate de Guvern „numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora”3) şi hotărâri ale plenului, precum şi decizii ale primului-ministru, însă nu toate au aceeaşi forţă juridică. Ordonanţele au forţa juridică cea mai mare, urmând hotărârile Guvernului şi apoi deciziile primului-ministru. Acelaşi lucru este valabil şi în privinţa actelor administrative ce emană de la alte organe ale administraţiei publice, inclusiv ale administraţiei publice locale (spre exemplu, hotărârile adoptate de consiliul judeţean au forţă juridică superioară dispoziţiilor emise de preşedintele consiliului judeţean). 4.3. Forţa probantă a actelor administrative Prin forţa probantă a unui act administrativ se înţelege puterea acestuia de a se constitui ca o dovadă în legătură cu cele cuprinse în conţinutul său. Spre deosebire de actele civile, care se încheie valabil prin simplul acord de voinţă al părţilor (cu excepţia vânzării – cumpărării de terenuri cu sau fără construcţii)4, pentru actele administrative se cere, de regulă, forma 1
Romulus Ionescu, op. citată, p. 260 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 64 3 Art. 115 alin. (4) din Constituţia revizuită 4 Vezi art. 2, Titlul X - Circulaţia juridică a terenurilor, din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniul proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 653 din 22 iulie 2005 392 2
scrisă. Această condiţie formală este necesară, printre altele, şi pentru a se constitui, când este cazul, în mijloc de probă. În faţa instanţelor judecătoreşti, actele administrative au forţa probantă a înscrisurilor autentice. Această forţă probantă este dată şi de prezumţiile de autenticitate şi de veridicitate. În consecinţă, efectele actului administrativ nu pot fi înlăturate decât ca urmare a revocării, anulării sau abrogării actului administrativ de către autorităţile competente. 4.4. Intrarea în vigoare a actelor administrative Momentul intrării în vigoare al actelor administrative prezintă o importanţă deosebită din punct de vedere teoretic şi practic, acest moment generând o serie de consecinţe juridice, precum existenţa sau inexistenţa obligaţiei de executare, executarea din oficiu a actelor, etc. În ceea ce priveşte intrarea în vigoare a actelor administrative, în doctrină era consacrat principiul conform căruia actele administrative cu caracter normativ intră în vigoare de la data aducerii lor la cunoştinţă publică (printr-o diversitate de modalităţi: publicare în monitorul oficial, în mijloacele mass-media, afişare, etc.), iar cele cu caracter individual de la data comunicării1. Acest principiu doctrinar nu mai este actual, ca o consecinţă firească a principiului instituit de art. 78 din Constituţia României, republicată, potrivit căruia: „Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei”. Faţă de dispoziţiile cu caracter novator ale Constituţiei, legiuitorul ordinar a adoptat modificările de rigoare. Astfel, art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative2, republicată, intitulat „Intrarea în vigoare a actelor normative” statuează: „(1) Legile şi ordonanţele emise de Guvern în baza unei legi speciale de abilitare intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sau la o dată ulterioară prevăzută în textul lor. Termenul de 3 zile se calculează pe zile calendaristice, începând cu data publicării în Monitorul Oficial al României şi expiră la ora 24.00 a celei de-a treia zi de la publicare. (2) Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară. 1 2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 130 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004 393
(3) Actele normative prevăzute la art. 10 alin. (1), cu excepţia legilor şi a ordonanţelor, intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară. Atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se producă la data publicării, în cuprinsul acestor acte normative trebuie să se prevadă că ele intră în vigoare la o dată ulterioară stabilită în text.” Faţă de cele de mai sus, se desprind următoarele reguli privind intrarea în vigoare a actelor administrative: a) Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sau la o dată ulterioară prevăzută în textul lor, cu condiţia de a fi depuse în prealabil la una dintre cele două camere ale Parlamentului, competentă a fi sesizată potrivit legii fundamentale;; b) Ordonanţele simple, adoptate în baza unei legi speciale de abilitare, intră în vigoare la 3 zile după publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sau la o dată ulterioară prevăzută în textul acestora; c) Hotărârile Guvernului, actele normative ale autorităţilor administrative autonome şi cele ale organelor administraţiei publice centrale de specialitate intră în vigoare de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sau de la o dată ulterioară prevăzută expres în textul acestora. d) Conform art. 33 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului1: „Ordinul prefectului care conţine dispoziţii normative, devine executoriu numai după ce a fost adus la cunoştinţă publică. Ordinul prefectului, cu caracter individual, devine executoriu de la data comunicării către persoanele interesate” Ne permitem doar să constatăm că, deşi este o lege intrată în vigoare după republicarea Constituţiei României cu modificările şi completările aduse prin Legea de revizuire nr. 429/2003, legiuitorul nostru nu a realizat corelarea cu dispoziţiile novatoare aduse de legea fundamentală în această materie. Pe de altă parte, în legătură cu intrarea în vigoarea a actelor administrative ale administraţiei locale, art. 81 din Legea nr. 24/2000, republicată, stipulează: „În vederea intrării lor în vigoare, actele normative adoptate de autorităţile administraţiei publice locale se aduc la cunoştinţă publică, în condiţiile Legii nr. 215/2001, prin afişare în locuri autorizate şi prin publicare într-un cotidian local de mare tiraj.” 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu modificările şi completările ulterioare 394
În consecinţă, din coroborarea celor două texte legale rezultă următoarele reguli: a) Hotărârile consiliilor locale şi consiliilor judeţene, cu caracter normativ, devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, iar cele individuale de la comunicare (art. 50 şi art. 109). Menţionăm că aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se poate face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect, potrivit art. 50 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare. b) Dispoziţiilor emise de primari şi de preşedinţii consiliilor judeţene li se aplică regulile privind intrarea în vigoare a hotărârilor adoptate de consiliile locale şi judeţene, astfel cum rezultă din art. 71 şi art. 109 din Legea nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale. În sfârşit, relevăm că prin art. 53 din Legea nr. 24/2000, republicată se instituie în sarcina autorilor actelor normative obligaţia de a insera în dispoziţiile finale data intrării în vigoare a fiecărui act. Textul menţionat are următorul conţinut: „(1) Dispoziţiile finale cuprind măsurile necesare pentru punerea în aplicare a actului normativ, data intrării în vigoare a acestuia conform art. 11 (şi art. 78, în opinia noastră), implicaţiile asupra altor acte normative, ca: abrogări, modificări, completări, precum şi dispoziţia de republicare, dacă este cazul.” Aşadar, putem concluziona că, în principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, fiind acte active, şi nu acte retroactive. De la principiul neretroactivităţii actelor administrative există şi unele excepţii, situaţii în care actul retroactivează, excepţii datorate după caz, caracterului lor (exemple: actele administrative declarative, actele administrative jurisdicţionale, ori actele adoptate în baza unei hotărâri judecătoreşti), sau unor dispoziţii exprese ale legii. Cea mai importantă categorie a actelor administrative care fac obiectul acestor excepţii o constituie actele declarative sau recognitive. Aceste acte recunosc sau constată existenţa unor drepturi şi obligaţii care au luat naştere datorită unor fapte juridice produse anterior emiterii sau adoptării actului administrativ (spre exemplu: din categoria actelor de stare civilă, cele de naştere şi de deces, actele de aprobare sau de confirmarea altor acte, actele emise în temeiul unor hotărâri judecătoreşti etc.).
395
4.5. Modul de executare al actelor administrative Actele juridice unilaterale ale autorităţilor publice, emise în realizarea puterii publice, se caracterizează, sub aspectul regimului juridic aplicabil, prin regula executării din oficiu („executio ex officio”).1 În situaţia în care obligaţia ce rezultă din act, ca efect juridic al aplicării acestuia, nu este executată de bunăvoie, cel îndreptăţit a pretinde această obligaţie poate solicita intervenţia forţei de constrângere a statului direct în baza actului de putere respectiv (în cazul nostru a actului administrativ), fără a mai fi necesară învestirea actului cu titlu executoriu. Actul administrativ, ca orice alt act de putere, este prin el însuşi un titlu executoriu, putându-se trece la executarea silită direct în baza lui, fără a mai fi nevoie de emiterea unui alt titlu executoriu de către un organ de stat (de regulă, o instanţă judecătorească), cum se cere în cazul actelor juridice civile. Astfel, conform art. 137 din Codul de procedură fiscală: „(1) Executarea silită a creanţelor fiscale se efectuează numai în temeiul unui titlu executoriu emis potrivit prevederilor prezentului cod de organul fiscal competent în a cărui rază teritorială îşi are domiciliul fiscal debitorul sau al unui înscris care, potrivit legii constituie titlu executoriu. (2) Titlul de creanţă devine titlu executoriu la data la care creanţa fiscală este scadentă prin expirarea termenului de plată prevăzut de lege sau stabilit de organul competent ori în alt mod prevăzut de lege”2. În temeiul acestui titlu executoriu, care este reprezentat de actul administrativ fiscal ce constituie el însuşi titlul de creanţă, se va putea efectua executarea silită a creanţelor fiscale. Executarea silită începe prin comunicarea somaţiei. Dacă în termen de 15 zile de la comunicarea somaţiei nu se stinge debitul se continuă măsurile de executare silită. Somaţia va fi însoţită de 1 exemplar al titlului executoriu, conform art.141 din Codul de procedură fiscală. În aceeaşi ordine de idei, conform art. 37 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor: „Procesul-verbal neatacat în termenul prevăzut la art. 31, precum şi hotărârea judecătorească irevocabilă prin care s-a soluţionat plângerea constituie titlu executoriu, fără vreo altă formalitate”. Principiul executării din oficiu a actelor administrative, ca orice principiu, admite existenţa anumitor excepţii, în cazurile prevăzute expres de lege. În principal, aceste excepţii vizează actele administrative care nu generează raporturi de drept administrativ, ci raporturi de drept civil, de 1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 65 Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 din 24 decembrie 2003 privind Codul de procedură fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 941 din 29 decembrie 2003 396 2
dreptul muncii, raporturi „proteguite prin acţiune în faţa instanţelor judecătoreşti”.1 4.6. Modul de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative Actele administrative produc efecte juridice până în momentul scoaterii lor din vigoare care, de regulă, se realizează de către autoritatea emitentă, de către autoritatea ierarhic superioară sau de către o instanţă judecătorească. Altfel spus, actele administrative normative sau individuale produc efecte juridice atâta vreme cât nu intervine o cauză de încetare a acestora, de exemplu: anularea, revocarea, suspendarea, abrogarea, prescripţia, executarea, etc. În consecinţă, renunţarea la beneficiul dreptului conferit de actul administrativ nu este de natură să conducă la încetarea efectelor juridice ale acestuia. De vreme ce actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă, este firesc ca voinţa beneficiarului actului să nu aibă nici o relevanţă cu privire la încetarea efectelor acestuia. Aşadar, dacă o persoană renunţă la beneficiul actului administrativ (autorizaţie, carnet de conducere, etc.), pentru ca acesta să înceteze să mai producă efecte juridice, este necesar să fie revocat de către emitent sau de către organul ierarhic superior, aşa cum am mai arătat în cuprinsul lucrării. Încetarea efectelor juridice semnifică pierderea caracterului obligatoriu al actelor administrative, desfiinţându-se raporturile juridice pe care acestea le-au generat, adică sunt desfiinţate drepturile şi obligaţiile administrative generate de actul respectiv. Încetarea efectelor juridice produse de un act administrativ poate avea loc prin două modalităţi, şi anume: • producerea unui fapt material - juridic căruia legea îi conferă acest efect; • intervenţia unui alt act juridic care conţine dispoziţii contrare celui dintâi şi vizează suprimarea efectelor juridice ale actului anterior. a) Încetarea efectelor juridice ca urmare a producerii unui fapt material – juridic Menţionăm că faptele material - juridice produc doar în mod excepţional încetarea efectelor juridice ale actelor administrative, numai atunci când legea le atribuie aceste efecte. În cazul actelor cu caracter normativ, încetarea efectelor juridice prin această modalitate este foarte rar întâlnită, întrucât aceste acte sunt de aplicabilitate repetată şi nu-şi pierd eficienţa prin acte de executare. Un astfel de exemplu îl constituie categoria actelor normative temporare. 1
Romulus Ionescu, op. citată, p. 266 397
Acestea se particularizează prin faptul că produc efecte juridice numai până la data în care încetează evenimentul care le-a determinat apariţia ori, după caz, până la expirarea termenului de aplicare prevăzut în conţinutul lor. În legătură cu această categorie de acte, relevăm că legislaţia acreditează teza doctrinară, art. 53 alin.(2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, stipulând: „La actul normativ cu caracter temporar se prevede şi perioada de aplicare sau data încetării aplicării sale”. Dimpotrivă, în cazul actelor administrative cu caracter individual (care nu sunt de aplicabilitate repetată), încetarea efectelor juridice se produce, în mod obişnuit, prin executare sau, prin producerea anumitor fapte materiale juridice (decesul, plata, prescripţia, împlinirea termenului de valabilitate). Aşa spre exemplu, conform art. 110, art. 112 şi art. 113 din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, stingerea creanţelor fiscale poate avea loc prin plată, compensare sau restituire. De asemenea, încetarea existenţei subiectului de drept, respectiv decesul persoanei fizice contraveniente are drept consecinţă încetarea executării sancţiunii contravenţionale. În cazul persoanei juridice titulare a raportului de drept administrativ, reorganizarea şi dizolvarea pot conduce la încetarea unor efecte juridice. Toate aceste ipoteze de încetare a efectelor produse de actele administrative îşi găsesc explicaţia în caracterul strict personal al drepturilor şi obligaţiilor administrative, ceea ce face imposibilă realizarea actelor prin încetarea existenţei subiectului de drept. Un alt fapt material-juridic ce conduce la încetarea efectelor produse de actul administrativ îl constituie ajungerea la termen sau expirarea termenului de valabilitate (pentru paşaport, permis de conducere, carte de identitate, etc.). Tot astfel, prescripţia stinge, atunci când este reglementată de acte normative, efectele produse de actele administrative individuale. Spre exemplu, conform art. 14 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, „Executarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 2 ani de la data aplicării”. În final relevăm că executarea unui act administrativ este modalitatea care determină, cel mai frecvent încetarea efectelor produse de actele administrative. b) Încetarea efectelor juridice ca urmare a intervenţiei unui act juridic Apariţia unui nou act juridic care poate proveni de la organul emitent, de la organul ierarhic superior acestuia sau de la o instanţă judecătorească de natură să înlăture în tot sau în parte, definitiv sau temporar efectele actului administrativ, constituie o modalitate specifică de încetare. 398
Astfel, scoaterea din vigoarea a unui act administrativ poate avea loc prin mai multe modalităţi, după cum urmează: a) prin anulare, care poate fi dispusă de o instanţă judecătorească, de organul ierarhic superior sau de parchete, în cazurile expres prevăzute de lege; b) prin revocare (retractare) care se dispune de organul ierarhic superior în baza raporturilor de subordonare sau de către emitentul actului; c) prin suspendare, ce se poate dispune de către instanţa judecătorească, organul ierarhic superior sau de emitentul actului; d) prin abrogare, care se poate dispune de către Parlament, organul ierarhic superior sau de organul emitent; abrogarea poate fi expresă sau tacită.1 5. Condiţiile de valabilitate În opinia prof. Ioan Santai, pentru a fi valabile şi a produce efecte juridice, actele administrative trebuie să îndeplinească o serie de condiţii generale, comune oricărei decizii administrative, precum şi o serie de condiţii specifice, proprii acestei categorii de acte juridice, denumite condiţiile de valabilitate ale actului administrativ2. Acest enunţ doctrinar îşi găseşte suportul legal în Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată şi în Hotărârea Guvernului nr.50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare.3 5.1. Condiţiile generale Condiţiile generale ale actelor administrative sunt cele identificate ca fiind aplicabile tuturor deciziilor, în sens larg, şi anume: fundamentarea ştiinţifică, unitatea, oportunitatea, simplitatea formei şi legalitatea. Fundamentarea ştiinţifică a deciziei presupune aplicarea unor principii ştiinţifice ce stau la baza pregătirii şi adoptării ei. În consecinţă, proiectele de acte normative trebuiesc motivate temeinic, fundamentate pe studii social-economice, politice şi juridice, pe metode moderne de analiză şi luarea deciziei, precum şi pe procedee de tehnică legislativă adecvate
1
Vezi Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 108-109 Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 32-34 3 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 243 din 17 martie 2006 399 2
concretizate, după caz, în expuneri de motive, note de fundamentare sau referate de aprobare1. Unitatea deciziei administrative trebuie privită într-un dublu sens, şi anume: a) decizia administrativă trebuie să fie în concordanţă cu prevederile actelor normative de nivel superior şi în corelaţie cu reglementările comunitare, inclusiv cu tratatele internaţionale la care România este parte, aşa zisa concordanţă externă a deciziei (actului administrativ)2; b) dispoziţiile deciziei administrative trebuie să fie concordante între ele, astfel încât să nu se contrazică unele pe altele, ceea ce semnifică concordanţa internă a actului. Oportunitatea sau actualitatea deciziei presupune adoptarea şi executarea actului în timp util şi la condiţiile date, precum şi abrogarea lui atunci când, datorită evoluţiei relaţiilor sociale, actul juridic a încetat practic să mai fie aplicabil. Referitor la simplitatea formei, avem în vedere faptul că, sub aspect extern, adoptarea deciziei trebuie să se facă fără formalităţi procedurale deosebite, care să îngreuneze în mod inutil procesul decizional, iar sub aspect intern, decizia trebuie să aibă un caracter dispozitiv, să fie redactată „într-un stil concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie”, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 34 şi art.35 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată. Legalitatea impune adoptarea actului administrativ numai în baza unui drept legal de decizie şi numai de către persoanele sau organele investite cu putere legală de decizie, în temeiul şi pentru executarea legilor sau, după caz, a hotărârilor şi a ordonanţelor de Guvern.3 În acest sens, conform art. 78 din Legea nr. 24/2000 „Actele normative ale autorităţilor administraţiei publice locale se adoptă ori se emit pentru reglementarea unor activităţi de interes local, în limitele stabilite prin Constituţie şi prin lege şi numai în domeniile în care acestea au atribuţii legale.” 5.2. Condiţiile speciale de valabilitate ale actelor administrative Prof. Tudor Drăganu consideră că valabilitatea actelor administrative reprezintă „obligaţia ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare”. Autorul enumeră următoarele condiţii de valabilitate4: 1
Art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată Art. 12 din Legea nr. 24/2000, republicată 3 Art. 73 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 4 Tudor Drăganu, op. citată, pp. 107-147 400 2
actul administrativ să fie emis/adoptat de organul competent în limitele competenţei sale; actul administrativ să fie emis/adoptat în forma şi cu respectarea procedurii prevăzute de lege; actul să fie conform cu conţinutul legii; actul să fie conform cu scopul legii. 5.2.1. Adoptarea actelor administrative de către organul competent şi în limitele competenţei sale legale Competenţa autorităţilor administraţiei publice nu este definită în mod unitar în doctrina de specialitate. Astfel, prof. Ioan Santai defineşte competenţa ca fiind „ansamblul activităţilor cu şi fără semnificaţie juridică săvârşite de un subiect de drept în vederea realizării atribuţiilor sale”1. Într-o altă opinie, competenţa reprezintă „ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care revin unei autorităţi a administraţiei publice sau unui funcţionar public, acordate de lege, şi limitele exercitării lor.”2. Fiecare autoritate (categorie de autorităţi) a administraţiei publice are o anumită competenţă, determinată de cumulul atribuţiilor ce-i revin potrivit legii şi de scopul pentru care a fost înfiinţată. Ea trebuie să fie în concordanţă cu principiile constituţionale, concret determinată şi exercitată potrivit dispoziţiilor legale prin care a fost stabilită. În doctrină s-a relevat că reglementarea competenţei se realizează pe două căi, şi anume: a) în mod sumar, când legea indică doar organul competent şi actele pe care acesta le poate emite sau adopta, după caz3; b) în mod detaliat, când stabilirea competenţei se face prin coroborarea reglementării organice cu cele speciale, care au caracter complementar sau derogator4. Precizăm că, exercitarea competenţei legale constituie o obligaţie a fiecărei autorităţi a administraţiei publice şi nu o facultate. În consecinţă, regulile de competenţă se impun administraţiei într-o manieră strictă, fiind necesară aplicarea lor cu rigurozitate. Pentru ca actele administrative să fie legale şi, în consecinţă, să producă în mod valabil efecte juridice, ele trebuie să fie adoptate doar de autorităţile competente şi în limite prevăzute de lege. 1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 34 Tudor Drăganu, op. citată, p. 108 3 De exemplu, art. 108 din Constituţie, în alin. (1) prevede: „Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe”, fără să facă vreo precizare despre domeniul sau procedura de adoptare. 4 De exemplu, competenţa autorităţilor administraţiei publice locale rezultă, în principal, din Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001, dar şi din alte reglementări speciale ca: Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civilă, Legea nr. 114/1996 a locuinţei, Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, etc. 401 2
Competenţa autorităţilor administraţiei publice se particularizează prin anumite trăsături şi anume1: a. Competenţa are caracter legal, în sensul că fiecare autoritate a administraţiei publice este înzestrată cu o anumită competenţă, strict determinată de lege. În consecinţă, autorităţile administrative şi titularii funcţiilor publice trebuie să-şi exercite în mod nemijlocit competenţa conferită prin lege. Cu toate acestea, în mod excepţional şi doar atunci când legea prevede expres acest lucru, o parte din atribuţii sau totalitatea acestora pot fi transmise altor persoane (funcţionari sau demnitari publici), pe calea suplinirii (înlocuirii) sau a delegării de competenţă. Suplinirea constă în înlocuirea titularului funcţiei publice de o altă persoană (demnitar sau funcţionar public) când titularul competenţei se află în imposibilitate obiectivă de a-şi îndeplini atribuţiile2. Suplinirea se caracterizează prin faptul că se transmite totalitatea atribuţiilor de la persoana titulară a competenţei la cea care o înlocuieşte temporar. Suplinirea poate fi de drept, când operează în temeiul unor dispoziţii legale exprese, în mod direct, sau, se poate realiza prin act administrativ. Spre exemplu, conform art. 107 alin. (3) din Constituţie: „Dacă primul-ministru se află în una dintre situaţiile prevăzute la art. 106 (pierderea drepturilor electorale, demisia, incompatibilitate, etc.) cu excepţia revocării, sau este în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile, Preşedintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a îndeplini atribuţiile primului-ministru, până la formarea noului Guvern”. Delegarea de competenţă reprezintă încredinţarea unor atribuţii care, potrivit legii, revin unui demnitar sau funcţionar public, către un alt demnitar sau funcţionar public subordonat ierarhic, legea permiţând acest lucru. În cazul delegării operează transmiterea către o singură persoană a unei părţi din atribuţii şi nu a tuturor atribuţiilor precum în ipoteza înlocuirii (suplinirii)3. Spre exemplu, conform art. 70 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, primarul poate delega atribuţiile de stare civilă şi de autoritate tutelară secretarului unităţii administrativ-teritoriale sau altor funcţionari publici din aparatul de specialitate cu competenţe în domeniu. b. Competenţa are caracter obligatoriu, ceea ce înseamnă că atribuţiile conferite prin lege autorităţilor administraţiei publice trebuiesc 1
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 297-298 Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţele administraţiei, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 123 3 Mircea Anghene, Înlocuirea temporară, precum şi delegarea de atribuţii în dreptul administrativ român, în „Revista Română de Drept”, nr. 10/1997, p. 24 402 2
realizate întocmai, exercitarea lor neavând un caracter facultativ pentru autoritatea publică1. Dacă un organ al administraţiei publice emite un act administrativ fără a avea competenţă în materie, actul este ilegal, ilegalitatea neputând fi acoperită prin confirmare. Organul competent poate să adopte un act cu un conţinut similar, act care va produce efecte juridice din momentul emiterii sale2. c. Competenţa are, de regulă, un caracter permanent, cu alte cuvinte trebuie exercit în mod continuu, fără întreruperi, autoritatea administraţiei publice competentă putând să emită/adopte un act administrativ ori de câte ori se ivesc condiţiile de fapt prevăzute de lege3. În doctrina de specialitate4, se consideră că competenţa îmbracă mai multe forme, după cum urmează: 1) Competenţa materială care desemnează sfera şi natura raporturilor sociale pe care le poate reglementa sau în care poate acţiona o autoritate a administraţiei publice, demnitar sau funcţionar public. Competenţa materială poate fi generală sau specială. 2) Competenţa teritorială care determină limitele geografice ale exercitării atribuţiilor (competenţei materiale) de către o autoritate a administraţiei publice. La rândul său, competenţa teritorială este de două feluri: • naţională, autorităţile publice abilitate cu o astfel de competenţă exercitându-şi atribuţiile pe întreg teritoriul ţării; • locală (judeţeană, municipală, orăşenească sau comunală). 3) Competenţa personală este determinată de calitatea subiectului de drept administrativ, în condiţiile şi cazurile reglementate în mod expres de lege. 4) Competenţa temporală care desemnează limitele în timp înăuntrul cărora se exercită atribuţiile conferite de lege unei autorităţi administrative, demnitar sau funcţionar public. Pentru a stabili legalitatea unui act administrativ sub aspectul acestei condiţii de valabilitate, trebuie să avem în vedere toate formele competenţei. În situaţia în care actul administrativ a fost emis/adoptat de către autoritatea administraţiei publice competentă şi în limitele competenţei 1
Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureşti 2001, p.210 2 Ilie Iovănaş, op. citată, p. 232 3 Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 298 4 Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 69-70 403
conferite de lege, actul administrativ va fi considerat legal şi va produce în mod valabil efecte juridice. Dimpotrivă, dacă actul a fost emis/adoptat cu încălcarea competenţei legale, sub aspect material, teritorial etc., va fi lovit de nulitate. 5.2.2. Adoptarea actelor administrative în forma şi cu procedura prevăzute de lege În general, manifestarea de voinţă din actele juridice nu trebuie exprimată într-o anumită formă pentru a produce efecte juridice. Această regulă este întâlnită în materia dreptului civil, guvernat de principiul consensualismului. Există şi în această materie excepţii, spre pildă, cea prevăzută de art. 1295 alin. (2) din Codul civil, precum şi de art. 2 din Legea nr. 247/20051, Titlul X „Circulaţia juridică a terenurilor”, conform cărora contractele de vânzare-cumpărare care privesc bunurile imobile (terenuri cu sau fără construcţii) trebuie să îmbrace forma scrisă şi a actului autentic, sub sancţiunea nulităţii absolute. În dreptul administrativ, dimpotrivă, s-a consacrat teza conform căreia actele administrative trebuie să îmbrace o formă specifică atât sub aspect exterior, precum şi sub aspect interior, în ceea ce priveşte mecanismul de adoptare a acestora. Actele administrative, în majoritatea cazurilor, îmbracă forma scrisă, apreciată ca fiind o garanţie a respectării legalităţii2. Această teză din doctrină îşi găseşte astăzi şi un suport legal, fiind impusă în mod expres de tot mai multe acte normative. Astfel, art. 54 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici3 prevede: „Actul administrativ de numire (în funcţie publică, s.n.) are formă scrisă şi trebuie să conţină temeiul legal al numirii, numele funcţionarului public, denumirea funcţiei publice, data de la care urmează să exercite funcţia publică, drepturile salariale, precum şi locul de desfăşurare a activităţii”. În motivarea formei scrise a actelor administrative se pot invoca mai multe argumente, cum sunt: a) obligativitatea autorităţilor administraţiei publice de a aduce la cunoştinţă publică sau de a comunica actele administrative4; b) necesitatea cunoaşterii exacte a conţinutului actelor administrative adoptate (emise) de autorităţile administraţiei
1
Privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şu unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 653 din 22 iulie 2005 2 Tudor Drăganu, op. citată, p. 121 3 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004 4 De exemplu: art. 108 alin. (4) din Constituţie; art. 50 din Legea nr. 215/2001 404
publice locale, pentru a fi transmise instituţiei prefectului, în vederea exercitării controlului de legalitate; c) pentru a crea posibilitatea părţilor dintr-un raport administrativ să-şi cunoască cu exactitate drepturile şi obligaţiile; d) pentru a se constitui mijloc de probă în caz de litigiu, etc. Menţionăm că actele administrative normative trebuie să îmbrace în toate cazurile forma scrisă, legislaţia impunând obligaţia aducerii lor la cunoştinţă publică. Actele administrative individuale pot îmbrăca dar, foarte rar şi forma orală sau nescrisă, în condiţiile prevăzute de lege. Astfel, potrivit Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 care reglementează regimul juridic al contravenţiilor, avertismentul, ca sancţiune administrativ-contravenţională, poate fi aplicat şi în formă nescrisă (art. 38 alin. 1). Procedura de elaborare a actelor administrative reprezintă ansamblul formalităţilor ce se cer a fi îndeplinite pentru ca actul să producă legal efecte juridice1. Instituirea formalităţilor procedurale necesare adoptării/emiterii actelor administrative are drept scop garantarea efectuării acestora cu toate precauţiunile prevăzute de lege, astfel încât să corespundă, prin conţinut, formă şi scop, atât intereselor generale, precum şi celor individuale. Se urmăreşte astfel, împiedicarea administraţiei publice de a adopta unele decizii nefondate, pe de o parte şi instituirea unor modalităţi de control cu privire la legalitatea actelor, pe de altă parte. Formalităţile procedurale administrative au fost clasificate, în literatura de specialitate, după mai multe criterii. Astfel, după importanţa lor, ele se clasifică în forme esenţiale şi forme neesenţiale2. Formele procedurale esenţiale asigură legalitatea şi oportunitatea actului administrativ, nerespectarea lor având drept consecinţă nulitatea actelor respective. Formele procedurale neesenţiale stimulează operativitatea activităţii administraţiei, nerespectarea lor neafectând valabilitatea actelor administrative. După criteriul complexităţii lor, formalităţile procedurale au fost clasificate în forme simple (forma scrisă şi forma orală) şi forme complexe. În raport de momentul adoptării/emiterii actului administrativ, formalităţile procedurale se împart în trei categorii: anterioare, concomitente şi ulterioare. Precizăm că, spre deosebire de materia dreptului civil şi a dreptului penal, în dreptul administrativ nu există încă un Cod de procedură administrativă care să stabilească în mod unitar regulile ce ar trebui urmate de către autorităţile administraţiei publice. 1 2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 42 Tudor Drăganu, op. citată, pp. 138-142 405
În acest context, procedura administrativă este reglementată de o multitudine de acte normative specifice unor domenii de activitate. 5.2.3. Conformitatea actului administrativ cu conţinutul legii Aşa cum se susţine în literatura de specialitate, conformitatea actului administrativ cu conţinutul legii presupune conformarea acestuia cu cele trei elemente care formează structura logico-juridică a normei legale, respectiv, cu ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea acesteia sau, în celelalte acte normative cu forţă juridică superioară pe care urmează să le aplice1. a. Astfel, aplicând legea şi celelalte acte normative, autoritatea administraţiei publicecare urmează să emită/adopte un act administrativ va trebui să examineze dacă sunt îndeplinite condiţiile de fapt cerute de ipoteza normei legale. În caz afirmativ, autoritatea administrativă are obligaţia de a emite actul administrativ iar, în absenţa acestor condiţii, are obligaţia de a nu emite actul administrativ. Dacă, autoritatea administraţiei publice alege o altă variantă la adoptarea/emiterea actului administrativ rezultă că nu îşi îndeplineşte această obligaţie şi, pe cale de consecinţă, actul va fi ilegal prin conţinutul său pe temeiul că nu a respectat ipoteza legală. b. Emitentul actului administrativ poate să stabilească corect condiţiile de fapt cerute de ipoteza normei juridice, dar să interpreteze greşit dispoziţia acesteia ori, să aplice o altă dispoziţie decât cea care trebuia aplicată raportului social respectiv2. Actul administrativ adoptat/emis în astfel de condiţii va fi, de asemenea, ilegal pentru nerespectarea dispoziţiei prevăzută de norma legală. c. În sfârşit, un act administrativ poate fi nevalabil şi pentru că autorul actului administrativ a stabilit o altă sancţiune sau o sancţiune eronată, faţă de sancţiunea stabilită prin norma legală. În concluzie, pentru a fi legal actul administrativ în întregul său şi fiecare dintre elementele sale structurale (ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea) trebuie să fie conforme cu norma legală. 5.2.4. Conformitatea actului administrativ cu scopul legii Prin scopul legii se înţelege rezultatul pe care legiuitorul urmăreşte să-l realizeze prin reglementarea respectivă. El poate reieşi în mod direct (explicit) sau indirect (implicit) din conţinutul legii. În primul caz, legiuitorul inserează în mod clar, explicit, de regulă, într-unul din primele articole scopul urmărit. Un exemplu, în art. 1 din Legea-cadru privind descentralizarea nr. 339/2004 se stipulează: „Prezenta lege reglementează 1 2
Ibidem, p. 143, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 315-316 Ilie Iovănaş, op. citată, p. 232 406
principiile fundamentale şi regulile generale, precum şi cadrul instituţional pentru desfăşurarea procesului de descentralizare administrativă şi financiară în România”1. Pentru cea de-a doua ipoteză, scopul legii rezultă indirect din întregul context al legii. Actul administrativ, prin scopul său, trebuie să fie concordant cu scopul legii, pentru a produce în mod valabil efecte juridice. Per-a-contrario, în situaţia în care scopul actului administrativ (normativ sau individual) contravine scopului legii, consecinţa este nulitatea actului administrativ. Unii autori consideră scopul legii ca fiind un element ce ţine de legalitate, iar mijloacele pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce ţin de oportunitate2. Ca urmare, conformitatea unui act administrativ cu scopul urmărit de lege va implica nu numai controlul elementelor care privesc legalitatea actului, ci şi al unor elemente care au în vedere oportunitatea sa. 6. Procedura de elaborare a actelor administrative 6.1. Noţiunea de procedură administrativă Actul administrativ este rezultatul unui proces raţional, care începe cu sesizarea necesităţii adoptării lui, continuă cu colectarea, în acest scop, a informaţiilor necesare, prelucrarea acestora, elaborarea proiectului în mai multe variante şi alegerea variantei optime, dezbaterea proiectului, deliberarea şi, în final, adoptarea actului. Procedura adoptării actelor administrative cuprinde un complex de activităţi desfăşurate de funcţionarii autorităţilor publice care adoptă actul împreună cu cei ai altor autorităţi publice care colaborează cu acestea. În opinia prof. Ioan Santai, procedura administrativă poate fi definită în două sensuri. Astfel, într-un prim sens, procedura administrativă reprezintă ansamblul formalităţilor îndeplinite de organele administraţiei publice de a-şi realiza competenţa conferită de lege. Pe de altă parte, procedura administrativă cuprinde totalitatea normelor juridice care reglementează forma în care se înfăptuieşte activitatea executivă3. În această accepţiune, precizăm că procedura administrativă nu este în prezent codificată. Cu alte cuvinte, nu există un act normativ care să stabilească în mod unitar şi sistematizat regulile procedurii
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 668 din 26 iulie 2004, cu modificările şi completările ulterioare 2 Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 316-317 3 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 61 407
administrative, aceasta fiind reglementată de o multitudine de acte normative. Faţă de această stare de drept şi de fapt, autorul citat relevă pe deplin justificat, că procedura administrativă se deosebeşte de procedura judiciară civilă sub mai multe aspecte, printre care cităm: • în activitatea executivă nu există un Cod de procedură administrativă, spre deosebire de procedura instanţelor judecătoreşti care este codificată; • procedura administrativă are un caracter mai complex faţă de procedura judiciară, fiind constituită dintr-un ansamblu de proceduri foarte diversificate; • procedura administrativă se declanşează, în general, din oficiu, spre deosebire de procedura judiciară care se declanşează numai la sesizarea instanţei de judecată de către părţile aflate în litigiu, procuror sau de alte organe prevăzute de lege; • cea mai mare parte a actelor administrative sunt revocabile, spre deosebire de hotărârile judecătoreşti care nu au acest caracter, prin pronunţarea lor instanţele dezinvestindu-se de soluţionarea litigiului. Din legislaţie şi doctrină putem identifica principiile care guvernează procedura administrativă, după cum urmează: • principiul legalităţii şi oportunităţii; • principiul obligativităţii de a exercita cu bună-credinţă competenţa legală; • principiul motivării actelor şi măsurilor administrative; • principiul exercitării ierarhice a recursului administrativ; • principiul transparenţei în activitatea administraţiei publice; • principiul obligativităţii aducerii la cunoştinţă a actelor adoptate şi măsurilor dispuse; • principiul exercitării controlului activităţii executive şi al celerităţii rezolvării problemelor cetăţenilor; • principiul colaborării şi cooperării dintre diferitele autorităţi; • principiul răspunderii administrative; • principiul subsidiarităţii.1 Având în vedere importanţa lor pentru validitatea actului administrativ, în cele ce urmează vom analiza formalităţile procedurale anterioare, concomitente şi ulterioare adoptării/emiterii actului administrativ. 1
Tezele privind Codul de procedură administrativă al României, Centrul Regional de Formare Continuă pentru Administraţia Publică Locală Sibiu, 2001, p. 8. 408
6.2. Formalităţi procedurale prealabile adoptării actului administrativ Pentru a-şi realiza competenţa conferită de lege şi a sluji interesul public şi privat, autorităţile administraţiei publice desfăşoară o complexă activitate de pregătire a adoptării/emiterii actelor administrative, realizând în acest scop o serie de operaţiuni de documentare, informare şi prelucrare a datelor şi informaţiilor, menite a fundamenta respectivele acte. Cu alte cuvinte, adoptarea/emiterea actelor administrative se bazează pe întocmirea unor „formalităţi” sau „acte pregătitoare”1 şi efectuarea unor operaţiuni tehnico-administrative, în absenţa cărora nu ar fi posibilă adoptarea/emiterea în mod valabil a actului administrativ. Menţionăm însă, că aceste acte pregătitoare nu produc prin ele însele efecte juridice. În doctrină se consideră că fac parte din categoria formalităţilor procedurale prealabile: sesizarea, propunerea, proiectul de act administrativ, avizele, acordul, precum şi alte forme procedurale. a. Sesizarea reprezintă acea formă procedurală prealabilă prin intermediul căreia o autoritate a administraţiei publice ia cunoştinţă despre o situaţie ce impune adoptarea/emiterea unui act administrativ. Sesizarea poate proveni de la o altă autoritate publică sau de la orice altă persoană fizică sau juridică (dreptul de petiţionare fiind garantat de lege, autorităţile publice având obligaţia de a rezolva petiţiile cetăţenilor şi ale organizaţiilor legal constituite)2. Pentru declanşarea procedurii de elaborare a actelor administrative nu este suficientă orice sesizare ci, este necesar ca aceasta să fie adresată unor subiecte prevăzute de lege care au dreptul de iniţiativă. Acest drept conferă titularului său facultatea de a declanşa procedura de elaborare şi apoi de adoptare a unui act administrativ. Datorită conţinutului specific al dreptului de iniţiativă nu se poate afirma că există acte administrative emise din iniţiativa unor organizaţii sau a unor persoane fizice, ci numai acte emise la sesizarea acestora3. În concluzie, relevăm că sesizarea poate să provină de la orice subiect, dar dreptul de iniţiativă aparţine numai subiectelor determinate de lege. Sesizarea şi iniţiativa nu sunt forme procedurale în sine, ci ele conţin, de regulă, propuneri, acorduri prealabile sau sunt însoţite de avize4. b. Propunerea reprezintă un act pregătitor prin care un organ administrativ sesizează un alt organ în vederea adoptării/emiterii 1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 79 Art. 51 din Constituţia României, art. 3 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 3 Tudor Drăganu, op. citată, pp. 83-84 4 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 80 409 2
unui act administrativ în sensul recomandării făcute de autorul propunerii1. Astfel, consiliul local aprobă, la propunerea primarului, în condiţiile legii, înfiinţarea, organizarea şi statul de funcţii ale aparatului propriu de specialitate al primarului2. Uneori, valabilitatea actelor administrative este condiţionată de existenţa prealabilă a unei propuneri astfel încât autoritatea administrativă competentă să emită/adopte actul administrativ acţionează la propunerea alteia. Elocvente în acest sens ni se par dispoziţiile art. 19 alin. 2 din Legea finanţele publice locale nr. 273/2006, conform cărora: Pe parcursul exerciţiului bugetar autorităţile deliberative pot aproba rectificarea bugetelor prevăzute la alin. 1 lit. a şi b), în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a legii de rectificare a bugetului de stat, precum şi ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de credite ...”.3 Din analiza textului legal sus-menţionat rezultă indiscutabil faptul că autorităţile deliberative ale administraţiei publice locale (consiliile locale şi consiliile judeţene) au competenţa de a aproba, prin hotărâre, rectificarea bugetelor locale dar, numai la propunerea ordonatorilor principali de credite (respectiv a primarilor, primarului general al capitalei şi a preşedinţilor consiliilor judeţene). Propunerile se particularizează prin următoarele caracteristici: a) provin de la o altă autoritate decât cea care are competenţa de a adopta actul; b) sesizarea cu propunere revine autorului propunerii, spre deosebire de avize sau acorduri care se eliberează la solicitarea organului emitent; c) în unele cazuri prevăzute de lege, condiţionează valabilitatea actului administrativ emis. c. Proiectul actului administrativ constituie o soluţie privind modul de reglementare a unei situaţii concrete, într-o formă apropiată sau identică cu cea pe care o va îmbrăca viitorul act administrativ. Proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă. Soluţiile pe care le conţine trebuie să fie temeinic fundamentate, avându-se în vedere interesul general, politica legislativă a statului şi corelarea cu legislaţia naţională şi cu cea comunitară. 1
Tudor Drăganu, op. citată, p. 129 Art. 38 alin. 3, lit.b din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cu modificările şi completările ulterioare 3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 61/8 din 189 iulnie 2006 410 2
Proiectele de acte normative se supun spre dezbatere şi adoptare însoţite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare1. Proiectele se fundamentează şi se întocmesc de către departamentele de specialitate din cadrul autorităţii publice îndreptăţite să iniţieze actul administrativ (normativ sau individual), la solicitarea acesteia2. În redactarea proiectelor trebuie să se aibă în vedere normele de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Proiectul nu produce efecte juridice, fiind un act pregătitor, o formalitate procedurală prealabilă adoptării actului administrativ. d. Avizul reprezintă opinia pe care un organ al administraţiei publice o solicită altui organ administrativ într-una sau mai multe probleme cu scopul de a se informa şi a decide în deplină cunoştinţă de cauză3. Altfel spus, avizul este o opinie de specialitate pe care emitentul actului administrativ o solicită unui alt organ administrativ, pentru a lua o decizie legală şi oportună. În doctrină, avizele au fost clasificate după mai multe criterii. Astfel, după subiectele de la care sunt solicitate, avizele pot fi interne (dacă provin chiar de organul emitent al actului juridic sau de la o structură internă a acestuia), sau externe (când emană de la un alt organ decât cel competent să emită actul). Un alt criteriu îl constituie treapta ierarhică pe care se situează organul emitent al avizului. Acesta poate proveni4 de la organe inferioare, egale sau superioare5 ierarhic autorităţii competente să emită actul administrativ. În sfârşit, după modul de conformare al organului solicitant faţă de opinia exprimată, avizele pot fi6: facultative, consultative sau conforme. Acest criteriu are în vedere o dublă obligaţie pentru emitentul actului administrativ, şi anume aceea de a „solicita” şi, respectiv, de „a respecta” opinia exprimată în aviz. 1
Vezi art.6 din Legea nr. 24/2000 De exemplu, potrivit art. 46 alin. (5) din Legea nr. 215/2001 modificat prin Legea nr. 141 din 30 aprilie 2004 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 396 din 4 mai 2004, proiectele de hotărâre pot fi propuse de consilieri, de primar sau de cetăţeni, redactarea proiectelor făcându-se de cei care le propun, cu sprijinul secretarului şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al autorităţii administraţiei publice locale. 3 Tudor Drăganu, op. citată, p. 126 4 Ibidem, p. 127 5 În sens contrar faţă de organul superior, a se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p.56 şi Mircea Preda, op. citată, p. 185 6 Tudor Drăganu, op. citată, p. 126 411 2
Avizele facultative se caracterizează prin faptul că autoritatea competentă să adopte sau să emită actul administrativ este liberă să le solicite sau să nu le solicite unei alte autorităţi, iar în cazul în care le-a cerut, nu are obligaţia de a le respecta. Adoptarea sau emiterea actului fără solicitarea sau cu ignorarea acestui aviz, nu are nici o consecinţă juridică asupra valabilităţii lui. De regulă, această categorie de avize nu este prevăzută de lege. Avizele consultative se particularizează prin faptul că organul care emite/adoptă actul administrativ este obligat să le solicite altui organ, dar nu este obligat să se conformeze acestora. Nesolicitarea avizului consultativ conduce însă la nulitatea actului administrativ, pe temeiul că în astfel de situaţii s-ar încălca o cerinţă imperativă a legii şi nu pentru nerespectarea avizului. În sprijinul doctrinei, invocăm un text legal concludent. Astfel, conform art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 63/2002 privind atribuirea sau schimbarea de denumiri modificat prin Legea nr. 48/2003, pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 63/2002: „(1) Solicitarea avizului comisiei de atribuire de denumiri, în cazurile prevăzute la art.3 alin. (1) este obligatorie. Avizul are caracter consultativ şi se emite cu votul majorităţii membrilor comisiei, în termen de cel mult 60 de zile de la data solicitării. (2) În cazul în care avizul comisiei nu este emis în termenul prevăzut la alin. (1), consiliul local ori judeţean, după caz, poate adopta hotărârea de atribuire sau schimbare de denumiri şi în lipsa acestuia. (3) Hotărârile consiliilor locale şi ale consiliilor judeţene adoptate fără solicitarea avizului comisiei de atribuire de denumiri sunt nule de drept. Nulitatea se constată de către instanţa de contencios administrativ, la sesizarea prefectului sau a oricărei persoane interesate.” 1 Din examinarea textului legal se poate observa cu claritate faptul că, emitentul actului are doar obligaţia legală de a solicita avizul consultativ şi nu însî şi obligaţia de a-l respecta. Această categorie de avize reprezintă regula în dreptul administrativ, fiind prevăzute de lege. Avizele conforme se caracterizează prin faptul că autoritatea competentă să adopte sau să emită actul administrativ este obligată atât să le solicite precum şi să se conformeze acestor avize. În consecinţă, actul administrativ emis/adoptat fără solicitarea sau cu nerespectarea avizului conform este nelegal. Avizele conforme sunt prevăzute în mod expres de lege, fiind calificate ca atare. 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 646 din 30 august 2002, respectiv Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 69 din 3 februarie 2003 412
Menţionăm că indiferent de categoria lor, avizele nu produc prin ele însele efecte juridice. e. Acordul prealabil reprezintă manifestarea de voinţă a unei autorităţi determinate de lege, prin care aceasta îşi dă consimţământul la emiterea unui act administrativ, de către o altă autoritate a administraţiei publice1. Facem precizarea că, emiterea acordului nu obligă autoritatea administraţiei publice să elaboreze actul administrativ condiţionat de acord, dar, lipsa acordului prealabil impus de lege determină nevalabilitatea actului administrativ. Pe de altă parte, subliniem faptul că acordul prealabil nu acoperă viciile actului administrativ la care se referă, iar dacă se cere anularea acestuia, în litigiu calitatea de pârât o are autoritatea emitentă a actului şi nu aceea care şi-a dat acordul2. Realizând o analiză comparativă între acordul prealabil şi avizul conform, trebuie observat că deşi au unele elemente comune (ambele sunt emise anterior şi la solicitarea autorităţii administrative competente să adopte/emită actul administrativ), acestea nu pot fi totuşi confundate. Astfel, în timp ce avizul conform nu produce efecte juridice, în cazul acordului prealabil, efectul juridic apare ca fiind rezultatul manifestării de voinţă a două sau mai multe autorităţi3. Pentru acest considerent, actele administrative adoptate sau emise cu acordul prealabil al unui alt organ, precum şi cele pentru care legea impune aprobarea, confirmarea sau ratificarea, sunt considerate acte administrative complexe. Acest tip de acte se caracterizează prin faptul că iau naştere ca urmare a reunirii unui număr de două sau mai multe manifestări de voinţă, care provin de la autorităţi administrative diferite dar, care converg spre producerea aceluiaşi efect juridic, formând o unitate juridică. f. În doctrină sunt citate şi alte formalităţi procedurale care pot fi întâlnite în etapa pregătitoare emiterii actului administrativ, unele fiind specifice actelor normative, altele celor individuale, sau comune celor două categorii, dintre care amintim: supunerea spre aprobare a proiectului, anchetele, cercetările, rapoartele, referatele, dările de seamă, procesele - verbale, dezbaterea publică, îndeplinirea unei proceduri jurisdicţionale etc4.
1
Tudor Drăganu, op. citată, p. 127 Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 302 3 Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor…, p. 103 4 Pentru detalii, a se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 85-86 413 2
6.3. Formalităţi procedurale concomitente adoptării actului administrativ În etapa adoptării sau emiterii actului administrativ, formalităţile procedurale cel mai frecvent citate în literatura de specialitate sunt: cvorumul, majoritatea necesară pentru adoptarea actului administrativ, motivarea şi redactarea. a. Cvorumul reprezintă numărul minim de membri necesar a fi prezenţi la şedinţă, raportat la numărul total al membrilor unei autorităţi administrative colegiale, pentru ca dezbaterea şi deliberarea unui proiect de act administrativ în cadrul autorităţii respective să se desfăşoare în mod valabil. Cvorumul necesar pentru ca o autoritate colegială să lucreze în mod valabil poate să fie prevăzut sau nu de lege. Astfel, în cazul Guvernului şi al consiliilor locale, legea prevede în mod expres cvorumul necesar şi anume, majoritatea membrilor care compun autoritatea respectivă1. Îndeplinirea cvorumului este obligatorie, întrucât normele ce îl reglementează sunt stabilite prin lege şi-n consecinţă, autoritatea administrativă trebuie să le respecte şi să li se conformeze. Aceste dispoziţii constituie o condiţie de valabilitate a întrunirii şi funcţionării legale a oricărei autorităţi administrative cu componenţă colegială şi, implicit, determină valabilitatea actului administrativ. b. Majoritatea necesară adoptării unui act administrativ este acea formalitate procedurală care are în vedere numărul minim de voturi ce trebuie exprimate în favoarea actului administrativ, pentru ca actul respectiv să fie adoptat în mod valabil. Majoritatea stabilită de lege pentru adoptarea unui act administrativ poate fi: simplă, absolută sau calificată. Majoritatea simplă semnifică faptul că adoptarea actului administrativ se realizează cu votul favorabil al majorităţii membrilor organului colegial prezenţi la şedinţă2. Majoritatea absolută presupune adoptarea actului administrativ cu votul favorabil al majorităţii membrilor care formează organul colegial3. 1
Art. 41 alin. (1) din Legea nr. 215/2001: „Şedinţele consiliului local sunt legal constituite dacă este prezentă majoritatea consilierilor în funcţie.” 2 Art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 stabileşte: „…consiliul local adoptă hotărâri, cu votul majorităţii membrilor prezenţi…”. 3 Conform art. 46 alin. 2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 prevede: Se adoptă cu votul majorităţii consilierilor locali în funcţie următoarele hotărâri ale consiliului local: a) hotărârile privind bugetul local; b) hotărârile privind contractarea de împrumuturi; c) hotărârile prin care se stabilesc impozite şi taxe locale; d) hotărârile privind participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră etc.” 414
Majoritatea calificată reprezintă adoptarea actului administrativ cu votul favorabil a două treimi sau trei pătrimi din numărul membrilor ce compun organul colegial1. Cvorumul nu trebuie să fie confundat cu majoritatea necesară pentru adoptarea unui act administrativ; primul are în vedere numărul necesar de membri prezenţi la şedinţă pentru ca o autoritate administrativă colegială să lucreze în mod valabil, pe când, cea de-a doua stabileşte numărul minim de voturi favorabile pentru ca actul administrativ să fie adoptat în mod valabil. Cu alte cuvinte, cvorumul condiţionează funcţionarea legală a unui organ colegial, pe când majoritatea necesară are în vedere procesul votării actului administrativ. c. Motivarea este formalitatea procedurală prin intermediul căreia se expun considerentele de fapt şi de drept, care justifică şi-n acelaşi timp determină adoptarea unui act administrativ. Fiind o condiţie formală, de procedură, motivarea este un element obiectiv şi extern actului administrativ2. Legislaţia şi practica administrativă au consacrat obligaţia motivării actelor administrative normative, sub forma notei de fundamentare, a expunerii de motive sau referatelor de aprobare3. Motivarea actelor administrative individuale este prevăzută în reglementări speciale. Actele administrative individuale cu caracter jurisdicţional sunt acte motivate4 în virtutea procedurii specifice după care se elaborează şi a principiilor care stau la baza procedurii de elaborare a acestora. Conţinutul motivării trebuie să se refere la împrejurările determinante în emiterea actului. În cazul unui act administrativ cu caracter normativ, motivarea va releva, printre altele5: a) cerinţele care justifică intervenţia normativă; b) principiile de bază şi finalitatea reglementării propuse; c) efectele de ordin social, economic, politic, cultural urmărite în funcţie de obiectul reglementării; d) implicaţiile pe care le are asupra reglementărilor în vigoare; e) fazele parcurse în pregătirea proiectului şi rezultatele obţinute, etc. 1
Art. 46 alin. (2)1 din Legea nr. 215/2001 stipulează: „Hotărârile privind patrimoniul se adoptă cu votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie” 2 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 97-98 3 Art. 29 din Legea nr. 24/2000 republicată şi art. 6 alin. (1) din Anexa la Hotărârea Guvernului nr.555/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 334 din 21 iunie 2001 4 Ilie Iovănaş, op. citată, p. 242 5 Art. 29 din Legea nr. 24/2000, republicată 415
În cazul actelor administrative individuale, motivarea se va referi la starea de fapt şi de drept ce a determinat emiterea actului, cu indicarea probelor pe baza cărora se stabilesc măsurile concrete. Spre pildă, conform art. 43 alin. (1) din Codul de procedură fiscală 1, „Actul administrativ fiscal se emite numai în formă scrisă”, iar alin. (2) prevede că: „Actul administrativ fiscal cuprinde următoarele elemente: a) denumirea organului fiscal emitent; b) data la care a fost emis şi data la care îşi produce efecte; c) obiectul actului administrativ fiscal; d) motivele de fapt; e) temeiul de drept ...”. Documentele de motivare trebuie să fie redactate într-un stil explicativ, clar, folosindu-se terminologia proiectului de act normativ pe care îl reprezintă. În doctrină se relevă că atunci când un act, pentru care obligaţia motivării rezultă din lege, nu este totuşi motivat de organul administrativ emitent, actul este apreciat ca fiind ilegal din punct de vedere al procedurii de elaborare şi va trebui considerat nul. Pe de altă parte, atunci când actul este motivat, dar considerentele sale sunt în contradicţie cu dispoziţiile legale în vigoare, actul administrativ va fi emis valabil sub aspect formal, în schimb va trebui considerat ilegal din punct de vedere al conţinutului sau scopului său2. d. Redactarea actelor administrative constituie operaţiunea de întocmire a unui înscris (document) care să reflecte într-un mod cât mai fidel manifestarea de voinţă exprimată de autoritatea administraţiei publice care adoptă/emite actul respectiv. Legea nr. 24/2000, republicată şi Hotărârea Guvernului nr.50/2005 – republicată, stabilesc regulile generale de tehnică legislativă ce trebuiesc avute în vedere de către autorităţile abilitate de lege să iniţieze şi să adopte acte administrative cu caracter normativ. Aceste reguli se referă la: a) părţile constitutive ale unui act administrativ (titlul, preambulul, formula introductivă, partea dispozitivă şi formula de atestare a autenticităţii actului3); b) structura şi forma actului, elementul structural de bază fiind articolul; c) procedeele tehnice privind abrogarea, modificarea şi completarea actelor administrative; d) redactarea şi stilul actului normativ. Potrivit art. 33 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată: „Actele normative trebuie redactate într-un limbaj şi stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea 1
Aprobat prin O.G. nr. 92/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 941 din 29 decembrie 2003, cu modificările şi completările ulterioare 2 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, p. 135 3 Art. 37 din Legea nr. 24/2000, republicată 416
strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie”, reguli aplicabile şi în cazul actelor administrative cu caracter individual. Actele cu caracter normativ se redactează în formă scrisă, în toate cazurile, iar actele administrative cu caracter individual pot îmbrăca şi forma nescrisă, dar numai în cazurile expres prevăzute de lege. 6.4. Formalităţi procedurale ulterioare adoptării actului administrativ Această categorie cuprinde formalităţile procedurale ce se realizează după momentul constituirii actului juridic, efectuarea lor având menirea de a consfinţi valabilitatea actului administrativ şi a efectelor sale. În doctrină, sunt consacrate următoarele formalităţi procedurale ulterioare adoptării actului administrativ: aprobarea, confirmarea, semnarea, contrasemnarea, comunicarea, publicarea şi ratificarea. a. Aprobarea este ierarhic înţeleasă ca fiind manifestarea de voinţă a unui organ superior al administraţiei publice determinat de lege, prin care se încuviinţează un act deja emis de un organ ierarhic inferior, act care, fără această manifestare de voinţă ulterioară lui, nu ar produce efecte juridice conform legii1. În opinia prof. Tudor Drăganu şi a reprezentanţilor Şcolii de drept administrativ de la Cluj aprobările îmbracă trei forme, respectiv: aprobările propriu-zise, aprobările substitutive şi aprobările improprii2. Aprobările „propriu-zise” presupun acordul organelor superioare pentru actele organelor ierarhic inferioare emise în exercitarea unor atribuţii date de lege în competenţa acestora din urmă. În acest caz, rolul hotărâtor îl are actul aprobat, aprobarea reprezentând o cerinţă de valabilitate şi nu de existenţă, actul administrativ fiind deja constituit din momentul adoptării sale legale. Aprobările „substitutive” reprezintă aprobările date de organul ierarhic superior unor acte prin care un organ administrativ inferior acţionează într-un domeniu sau ramură de activitate şi de raporturi sociale de competenţa celui supraordonat. În cazul acestui tip de aprobări, elementul esenţial îl constituie tocmai aprobarea, aceasta reprezentând un element de existenţă a actului administrativ complex3. Aprobările „improprii” sunt folosite pentru aprobarea cererilor sau propunerilor adresate unor organe ale administraţiei publice. Astfel de aprobări stau la baza eliberării de permise, certificate, înscrisuri etc. 1
Tudor Drăganu, op. citată, p. 137 Idem, Actele administrative şi faptele asimilate lor…, p. 97 3 În opinia profesorului Ilie Iovănaş, actul neaprobat este considerat doar un proiect de act juridic de care organul superior nici nu ar avea nevoie, deoarece are posibilitatea de a emite un act în limitele competenţei sale legale, op. citată, p. 243 417 2
Aprobările „improprii” sunt, de fapt, acte administrative simple, deoarece au o existenţă juridică proprie şi nu desăvârşesc un alt act juridic. În opinia profesorului Antonie Iorgovan, reprezentantul Şcolii de drept administrativ de la Bucureşti, aprobarea, confirmarea, comunicarea, publicarea şi ratificarea sunt considerate a fi „condiţii procedurale posterioare” adoptării/emiterii actelor administrative. Autorul citat atribuie aprobării două semnificaţii, după cum urmează: a) act condiţie, în concret „manifestare de voinţă a organului superior, prin care acesta se declară de acord cu un act deja emis de un organ inferior, care fără această manifestare de voinţă posterioară lui nu ar produce, conform legii, efecte juridice.”1 b) act administrativ propriu-zis, situaţie în care organul ierarhic superior aprobă o propunere a organului ierarhic inferior. Spre pildă, conform art. 11 din Legea cetăţeniei nr. 21/19912 acordarea cetăţeniei române se face de către Guvernul României, prin hotărâre, la propunerea ministrului justiţiei. b. Confirmarea Această formă procedurală ulterioară adoptării/emiterii actului administrativ este abordată de doctrină în mai multe sensuri: confirmare „improprie”, confirmare propriu-zisă şi confirmare aprobativă3. Confirmarea „improprie” reprezintă un act prin care un organ al administraţiei publice încunoştinţează subiectul de drept interesat că înţelege să-şi menţină un act administrativ anterior. Această manifestare de voinţă nu produce nici un efect juridic faţă de actul confirmat, iar acesta nu dobândeşte caracterul de act complex. Un astfel de exemplu îl constituie răspunsul emis de un consiliu local privind legalitatea hotărârii sale la solicitarea prefectului formulată conform art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului. Confirmarea propriu-zisă urmăreşte să acopere un viciu al unui act administrativ emis anterior de acelaşi organ sau, să acopere un viciu de care este lovit un act al organului inferior. În această accepţiune, confirmarea reprezintă un act administrativ distinct de actul confirmat, contribuind la valabilitatea acestuia din urmă. Confirmarea aprobativă reprezintă, de fapt, o validare dată de un organ administrativ ierarhic superior în scopul punerii în executare a unui act emis anterior de un organ inferior. Această formă de confirmare nu produce şi nu adaugă efecte juridice noi actului confirmat. Astfel, senatul 1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 61 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 98 din 6 martie 2000 3 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 103 418 2
instituţiei de învăţământ superior confirmă hotărârile consiliilor facultăţilor cu privire la rezultatele concursurilor pentru ocuparea posturilor de asistent. c. Semnarea şi contrasemnarea actelor administrative sunt reglementate atât de Constituţie precum şi o serie de acte normative. Astfel, potrivit legii fundamentale, hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru şi se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare1. Tot astfel, hotărârile consiliului local se semnează de preşedintele de şedinţă şi se contrasemnează, pentru legalitate, de către secretarul unităţii administrativ-teritoriale2. Ne raliem opiniilor exprimate în doctrina de specialitate cu privire la semnificaţia diferită a semnării/contrasemnării actelor administrative adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice cu componenţă colegială şi respectiv unilaterală, după cum urmează: a) În cazul actelor administrative adoptate de organele colegiale, semnarea şi contrasemnarea reprezintă condiţii neesenţiale de valabilitate ale actului administrativ. Motivaţia rezidă în faptul că, în astfel de situaţii, actul administrativ a fost aprobat cu majoritatea prevăzută de lege, care constituie condiţie esenţială de valabilitate a actului. b) Dimpotrivă însă, în situaţia actelor emise de autorităţi publice unipersonale, semnarea şi contrasemnarea lor constituie condiţii esenţiale pentru valabilitatea actului administrativ, absenţa lor având drept consecinţă nulitatea actului. d. Ratificarea este o formalitate procedurală mai rar întâlnită în procedura administrativă. Noţiunea de ratificare este utilizată în două sensuri şi anume: ratificarea propriu-zisă şi ratificarea improprie3. Ratificarea propriu-zisă este operaţiunea de control asupra unui act administrativ anterior adoptat de o altă autoritate publică, act care îşi produce în mod propriu şi deplin efectele juridice, urmărindu-se prin ratificare descărcarea de răspundere a organului emitent al actului ratificat. Sunt vizate, aşadar, numai raporturile dintre organele în cauză, fără să fie afectate şi efectele actului juridic faţă de terţi. Ratificarea improprie presupune manifestarea de voinţă a unui organ superior prin care acesta urmăreşte să dea valabilitate actului emis de un organ inferior, cu depăşirea competenţei legale a acestuia din urmă, dar în cadrul competenţei organului superior. 1
Art. 108 alin. (4) din Constituţia României, republicată Art. 48 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale 3 Tudor Drăganu, op. citată, p. 107; Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 104-105 419 2
Constituţia României, în art. 91 alin (1), face referire expresă la dreptul Parlamentului de a ratifica tratatele internaţionale. Oricum, nu poate fi confundată ratificarea Parlamentului cu aprobarea Parlamentului. e. Aducerea la cunoştinţă a actelor administrative este operaţiunea prin care emitentul actului încunoştinţează subiectele pasive ale raportului administrativ cu privire la existenţa şi conţinutul actului. Această operaţiune se poate realiza pe două căi: prin comunicare şi prin publicare. Comunicarea este operaţiunea prin care autoritatea administrativă competentă aduce la cunoştinţa persoanei interesate un act administrativ, predându-l direct acesteia sau unui membru din familie, prin afişare la domiciliul persoanei fizice sau la sediului persoanei juridice în cauză, etc. Comunicarea este utilizată, de regulă, în cazul actelor administrative individuale, care obligă la o anumită prestaţie, al actelor administrativjurisdicţionale şi al celor cu caracter sancţionator-contravenţional. Comunicarea operează cu privire la subiectul destinatar al actului individual, dar şi în cazul unor persoane îndreptăţite la valorificarea anumitor drepturi sau exercitarea unor atribuţii1. Uneori, comunicarea se întâlneşte şi în cazul actelor normative, cum este cazul unor anexe ale acestora care se comunică direct celor interesaţi sau, al hotărârilor de guvern cu caracter militar2. Publicarea este operaţiunea materială prin care un act administrativ este adus la cunoştinţa cetăţenilor fie prin imprimare, fie prin afişare într-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare3. Publicarea este o formă procedurală posterioară obligatorie pentru actele administrative normative, prevăzută de Constituţia României şi de alte acte normative. Astfel, hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sub sancţiunea inexistenţei4. Sunt exceptate de la obligaţia publicării în Monitorul Oficial, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională5. Publicarea actelor individuale are loc în situaţia în care este imposibil să se comunice aceste acte către toate persoanele interesate, ca de exemplu, listele candidaţilor reuşiţi la un concurs, listele electorale. 1
Potrivit art. 25 alin. (1)-(2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, comunicarea procesului – verbal, în copie, se va face de organul care a aplicat sancţiunea către contravenient, partea vătămată şi proprietarului bunurilor confiscate 2 Art. 108 alin. (4), teza a III-a din Constituţia României, republicată 3 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, pp. 135-136 4 Art. 108 alin. (4) din Constituţia republicată 5 Art. 35 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 50/2005 420
Cerinţa publicării actelor normative este impusă printre altele şi de principiul de drept potrivit căruia nici o persoană nu poate invoca în apărarea sa necunoaşterea legii. Prin publicare se oferă subiecţilor de drept posibilitatea de a cunoaşte existenţa şi conţinutul normelor juridice. 6.5. Procedura aprobării tacite Relativ recent, cu caracter de noutate pentru practica administrativă românească şi în scopul de a asigura celeritatea în activitatea administraţiei publice, legiuitorul nostru a instituit procedura aprobării tacite1. Conform art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, procedura aprobării tacite constituie „modalitatea alternativă de emitere sau reînnoire a autorizaţiilor de către autorităţile administraţiei publice” şi urmăreşte următoarele obiective: a) înlăturarea barierelor administrative din mediul de afaceri; b) responsabilizarea autorităţilor administraţiei publice în vederea respectării termenelor stabilite de lege pentru emiterea autorizaţiilor; c) impulsionarea dezvoltării economice prin oferirea unor condiţii cât mai favorabile întreprinzătorilor, implicând costuri de autorizarea cât mai reduse; d) combaterea corupţiei prin diminuarea arbitrariului în decizia administraţiei; e) promovarea calităţii serviciilor publice prin simplificarea procedurilor administrative. Sfera de aplicabilitatea a dispoziţiilor ordonanţei este foarte largă, aproape exhaustivă. Astfel, pe de o parte, se au în vedere procedurile de emitere şi de reînnoire a autorizaţiilor, precum şi procedurile de reautorizare ca urmare a expirării termenului de suspendare a autorizaţiilor sau, după caz, a îndeplinirii măsurilor stabilite de organele de control competente. Pe de altă parte, procedura aprobării tacite se aplică tuturor autorizaţiilor emise de autorităţile administraţiei publice, cu excepţia celor emise în domeniul activităţilor nucleare, a celor care privesc regimul armelor de foc, muniţiilor şi explozibililor, regimul drogurilor şi al autorizaţiilor din domeniul siguranţei naţionale2.
1
A se vedea O.U.G. nr. 27 din 18 aprilie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 291 din 25 aprilie 2003, aprobată prin Legea nr. 486 din 18 martie 2003 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 827 din 22 martie 2003 2 A se vedea art. 1 alin. (2) şi art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, aprobată, cu modificări şi completări, prin Legea nr.486/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea Ia, nr. 827 din 22 noiembrie 2003 421
Potrivit art. 2 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă nr. 27/2003, Guvernul poate stabili prin hotărâre, la propunerea motivată a unei autorităţi administrative şi alte excepţii de la aplicarea procedurii aprobării tacite. Pentru a se asigura informarea persoanelor fizice şi juridice interesate, actul normativ citat instituie în sarcina autorităţilor administraţiei publice competente să emită diverse tipuri de autorizaţii, obligaţia de a afişa la sediu sau pe pagina proprie de Internet, următoarele documente: a) formularul cererii care trebuie completată de către solicitant, precum şi modul de completare a acesteia; b) lista documentelor necesare pentru eliberarea diferitelor tipuri de autorizaţii şi modul în care acestea trebuie prezentate autorităţii administraţiei publice; c) toate informaţiile privind modul de întocmire a documentelor şi, dacă este cazul, indicarea autorităţilor administraţiei publice care au competenţa de a emite acte administrative ce fac parte din documentaţia ce trebuie depusă1, precum: adresa, numărul de telefon, fax, programul cu publicul. Articolul 3 al Ordonanţei are menirea de a elucida sub aspect conceptual terminologia utilizată, având următoarea redactare: „(1) În sensul prezentei ordonanţe de urgenţă, termenii şi expresiile de mai jos au următorul înţeles: a) autorizaţie - actul administrativ emis de autorităţile administraţiei publice competente prin care se permite solicitantului desfăşurarea unei anumite activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii; noţiunea de autorizaţie include şi avizele, licenţele, permisele, aprobările sau alte asemenea operaţiuni administrative prealabile sau ulterioare autorizării; b) procedura aprobării tacite - procedura prin care autorizaţia este considerată acordată dacă autoritatea administraţiei publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaţii. (2) Răspunsul negativ al autorităţii administraţiei publice competente în termenul prevăzut de lege pentru emiterea autorizaţiei nu echivalează cu aprobarea tacită.” Faţă de textul legal sus-menţionat, considerăm necesare şi oportune câteva observaţii. În primul rând, apreciem că definirea noţiunii de autorizaţie nu este riguros ştiinţifică, fiind de natură să producă incertitudine şi confuzie cu privire la noţiunile de act administrativ şi cea de formalitate procedurală (operaţiune administrativă) anterioară sau ulterioară adoptării actului administrativ (avizul, aprobarea, etc.), astfel cum sunt definite în doctrină. 1
Ibidem, art. 4 alin. (1) 422
Mai fericită ni se părea formularea care utiliza un alt verb, spre pildă: „a asimila” sau „a extinde”, etc. în locul verbului „a include”1. În al doilea rând, apreciem că, deşi se doreşte a fi edificatoare şi atotcuprinzătoare definiţia autorizaţiei nu se referă în mod explicit la executarea şi desfiinţarea construcţiilor, materie reglementată prin Legea nr.50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor, republicată2. În al treilea rând, reiterăm faptul că procedura aprobării tacite operează numai în cazul în care, autoritatea administraţiei publice competentă să emită o anumită autorizaţie nu răspunde în termenul legal solicitantului, fiind sancţionată astfel neglijenţa, lipsa de operativitate sau reaua-credinţă manifestată prin „tăcerea administraţiei”. Răspunsul negativ al autorităţii administrative nu echivalează cu aprobarea tacită, dacă îndeplineşte în mod cumulativ două condiţii, respectiv: • să fie remis solicitantului în termenul prevăzut de lege; • să fie motivat. Conţinutul procedurii privind aprobarea tacită rezultă din dispoziţiile art. 6 şi art. 7 alin. (1) ale Ordonanţei de urgenţă nr. 27/2003, din analiza cărora se desprind următoarele reguli: a) autorizaţiile se eliberează de către autoritatea administraţiei publice competente, la cererea persoanei interesate; b) cererea trebuie însoţită de documentaţia completă, prevăzută de legea specială. Cu titlu exemplificativ, relevăm că: • pentru eliberarea autorizaţiei de construire documentaţia necesară este prevăzută de art. 7 din Legea nr. 50/ 1991, republicată cu modificările şi completările ulterioare; • pentru autorizarea persoanelor fizice şi a asociaţilor familiale care desfăşoară activităţi economice în mod independent, la cerere se anexează documentele prevăzute de art. 5 alin. (2) din H.G. nr. 1766/20043, etc. c) autorizaţiile se emit în termen de 30 de zile de la depunerea cererii, dacă legea specială nu prevede un alt termen; d) în cazul în care constată o neregularitate a documentaţiei depuse, autoritatea administraţiei publice are obligaţia de a notifica acest fapt solicitantului autorizaţiei, după caz:
1
În acest sens a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 308-309 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 933 din 13 octombrie 2004 3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1048 din 12 noiembrie 2004 pentru aprobarea Normelor de aplicare a Legii 300/2004 privind autorizarea persoanelor fizice şi a asociaţiilor familiale care desfăşoară activităţi economice în mod independent 423 2
•
cu cel puţin 10 zile înainte de expirarea termenului prevăzut de lege pentru emiterea autorizaţiei, dacă acest termen este mai mare de 15 zile; • cu cel puţin 5 zile înainte de expirarea termenului prevăzut de lege pentru emiterea autorizaţiei, dacă acest termen este mai mic de 15 zile. Notificarea va trebui să indice solicitantului modalitatea de remediere a neregularităţii constatate. În astfel de situaţii, termenul de emitere sau, după caz, de reînnoire a autorizaţiei se prelungeşte în mod corespunzător cu 10 zile, respectiv 5 zile, conform art. 6 alin. (5) din Ordonanţă. e) autorizaţia se consideră acordată sau, după caz, reînnoită, dacă autoritatea administraţiei publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea sau reînnoirea respectivei autorizaţii, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 6 alin. (1) din Ordonanţă. În astfel de situaţii, solicitantul autorizaţiei poate desfăşura activitatea, presta serviciul sau exercita profesia de drept în temeiul legii chiar şi în absenţa actului administrativ de autoritate (autorizaţia). Pentru obţinerea actului administrativ de autoritate, în speţă autorizaţia, beneficiarul procedurii de aprobare tacită poate opta, potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă, la una din următoarele variante: a) se adresează autorităţii administraţiei publice competente solicitând eliberarea autorizaţiei; b) se adresează direct instanţei de contencios administrativ competente. a)În prima variantă, persoana îndreptîţită se va notifica autorităţii administrative existenţa cazului de aprobare tacită solicitându-i-se „eliberarea documentului oficial prin care se permite desfăşurarea unei activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii”1. Formularea legiuitorului ni se pare a fi cel puţin discutabilă, în fapt şi în drept fiind vorba despre actul administrativ, respectiv autorizaţia, care să ateste exercitarea unui drept subiectiv dobândit pe calea procedurii de aprobare tacită, fapt ce trebuia să rezulte neechivoc din text. Dacă autoritatea administraţiei publice în cauză nu răspunde sau refuză să elibereze autorizaţia, solicitantul se poate adresa instanţei de contencios administrativ.
1
Art. 8 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 486/2003 424
b)În situaţia în care beneficiarul aprobării tacite optează pentru cea de-a doua variantă şi se adresează direct instanţei de contencios administrativ, procedura administrativă menţionată nu este obligatorie. Relevăm că procedura de soluţionare a litigiilor de către instanţele de contencios administrativ în astfel de situaţii, prezintă atât asemănări precum şi deosebiri faţă de „dreptul comun”, instituit prin Legea nr.554/2004 – legea contenciosului administrativ1. Din categoria asemănărilor enumerăm următoarele: 1) Reclamantul introduce cererea de chemare în judecată a autorităţii administraţiei publice având ca obiect constatarea aprobării tacite şi de obligare a acesteia la emiterea autorizaţiei, la instanţa de contencios administrativ competentă, conform art. 9 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă. 2) Reclamantul va anexa la cererea de chemare în judecată, copia cererii de autorizare purtând numărul şi data înregistrării la autoritatea administraţiei publice pârâte, însoţită de întreaga documentaţie depusă de acesta. 3) Autoritatea administrativă pârâtă, prin întâmpinare, poate invoca în apărarea sa, după caz: • existenţa unui răspuns adresat solicitantului autorizaţiei în termenul prevăzut de lege; • notificarea formulată în temeiul art. 6 alin. (4), prin care s-a solicitat reclamantului remedierea neregularităţii constatată la documentaţia depusă în vederea emiterii autorizaţiei. 4) Instanţa va soluţiona cererea în termen de cel mult 30 de zile de la înregistrare, cu citarea părţilor. 5) Participarea procurorului este obligatorie. 6) Cererea de chemarea în judecată este scutită de taxa de timbru. Analizând întreg probatoriul administrat în cauză, instanţa de contencios administrativ va pronunţa una dintre soluţiile prevăzute de art. 11 din Ordonanţa de urgenţă, după cum urmează: a) dacă instanţa constată existenţa răspunsului autorităţii administraţiei publice sau, după caz, a notificării transmise conform art. 6 alin. (4), remise în termenul prevăzut de lege, va respinge cererea reclamantului, conform art. 11 alin. (1) din Ordonanţă. b) în cazul în care instanţa constată îndeplinirea condiţiilor prevăzute de Ordonanţă pentru aprobarea tacită „pronunţă o hotărâre prin care obligă autoritatea administraţiei publice să elibereze documentul oficial prin care se permite solicitantului să desfăşoare o anumită activitate, să presteze un serviciu sau să exercite o profesie”2. 1 2
Ibidem, art.9, 10 şi 11 A se vedea art. 11 alin. 2 din O.U.G. nr. 27/2003 425
b)
Potrivit art. 11 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă: „Hotărârile se redactează în termen de 10 zile de la pronunţare şi sunt irevocabile”. Aşadar, spre deosebire de procedura stabilită de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 potrivit căreia hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în cazul procedurii aprobării tacite instituită de O.U.G. nr. 27/2003 hotărârea pronunţată în primul grad de jurisdicţie este irevocabilă. În opinia noastră dispoziţiile art.11 alin.3 din Ordonanţă comportă unele discuţii cu privire la constituţionalitatea şi legalitatea lor. Astfel, art.21 din Constituţia României, republicată, garantează accesul liber la justiţie al persoanei. În acest context, atât doctrina cât şi legislaţia au consacrat în mod constant că înfăptuirea justiţiei se desfăşoară cu respectarea obligatorie a unor principii, cum ar fi: publicitatea, oralitatea şi contradictorialitatea dezbaterilor, motivarea hotărârilor, posibilitatea de exercitare a căilor de atac etc. Or, excluzând orice cale de atac împotriva unei hotărâri judecătoreşti pronunţate în primă instanţă, dispoziţiile art.11 alin3 dinO.U.G. nr. 27/2003 ne apar ca fiind neconstituţionale. Pe de altă parte, în practică s-ar putea ridica şi chestiunea nelegalităţii dispoziţiilor în discuţie, avându-se în vedere cel puţin două argumente şi anume: a) forţa juridică a celor două acte normative care conţin dispoziţii contrare, respectiv a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, lege organică potrivit art.73 alin.3 lit.k din Constituţie, faţă de Ordonanţa de urgenţă nr. 27/2003; caracterul novator al actului normativ. Sub acest aspect, se poate pune în mod firesc întrebarea dacă Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu a abrogat în mod implicit prevederile O.U.G. nr. 27/2003? În ceea ce ne priveşte, apreciem că dispoziţiile art.11 alin.3 din O.U.G. nr. 27/2003 care exclud posibilitatea executării unei căi de atac împotriva hotărârii judecătoreşti pronunţate în primă instanţă sunt deopotrivă neconstituţionale şi nelegale. Rămâne ca doctrina, jurisprudenţa ori legiuitorul să confirme sau să infirme acest punct de vedere. Dacă, în urma admiterii acţiunii, autoritatea administraţiei publice nu emite autorizaţia sau nu o emite în termenul stabilit prin hotărârea judecătorească, la cererea reclamantului, instanţa poate obliga conducătorul autorităţii administrative în cauză la plata unei amenzi judiciare reprezentând 20% din salariul minim net pe economie pentru fiecare zi de întârziere, precum şi la plata unei despăgubiri pentru daunele cauzate prin întârziere. Cererea se judecă de urgenţă şi este scutită de taxa de timbru. 426
Hotărârea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunţare1. Deşi actul normativ nu specifică instanţa competentă, apreciem că soluţionarea cererii de chemare în judecată este de competenţa instanţei de contencios administrativ. Conform art. 13 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă: „Dacă se solicită aplicarea amenzii judiciare prevăzută de art. 12 alin. (1), conducătorul autorităţii administraţiei publice poate chema în garanţie persoanele vinovate de neexecutarea hotărârii. Pentru recuperarea despăgubirilor acordate potrivit art. 12 alin. (1) din ordonanţa de urgenţă şi suportate de autoritatea administraţiei publice, conducătorul acesteia poate introduce acţiune, potrivit dreptului comun, împotriva celor vinovaţi de neexecutarea hotărârii”. În sfârşit, alături de alţi autori2 vom realiza o succintă analiză asupra art. 16 din Ordonanţa de urgenţă care, conţine norme de excepţie, derogatorii de la doctrina consacrată în dreptul administrativ, de natură a crea incertitudini şi o practică administrativă neunitară. Astfel art. 16 alin. (1) stipulează: „În cazul în care, după obţinerea documentului oficial prin care se permite desfăşurarea unei activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, autoritatea administraţiei publice constată neîndeplinirea unor condiţii importante prevăzute pentru eliberarea autorizaţiei, nu va putea anula documentul, ci va notifica titularului, în cel mult 3 luni de la data expirării termenului legal pentru emiterea autorizaţiei, neregularităţile constatate, modul de remediere a tuturor deficienţelor identificate, precum şi termenul în care titularul trebuie să respecte această obligaţie. Acest termen nu poate fi mai mic de 30 de zile.” În opinia noastră, textul citat comportă o serie de observaţii şi comentarii. Astfel, în primul rând, din interpretarea logico-gramaticală a textului („... după obţinerea documentului oficial prin care se permite ...”), rezultă cu certitudine că dispoziţiile menţionate au în vedere o dată ulterioară celei la care solicitantul a beneficiat de procedura aprobării tacite. Or, aşa fiind, ni se pare firesc să se aibă în vedere la stabilirea termenului de notificare, după caz: • data emiterii „documentului oficial” de către autoritatea administrativă, în fapt actul administrativ de autoritate, denumit în concret „autorizaţie”; • termenul stabilit prin hotărâre judecătorească. 1 2
Ibidem art. 12 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 312-313 427
În al doilea rând, relevăm că formularea „neîndeplinirea unor condiţii importante”, ne conduce la concluzia că actul administrativ de autoritate, în speţă autorizaţia, s-a emis cu încălcarea condiţiilor de legalitate consacrate în doctrina de specialitate. În astfel de situaţii, regula este anularea sau, după caz, revocarea actului administrativ, articolul 16 al ordonanţei de urgenţă instituind sub acest aspect o normă de excepţie, cel puţin discutabilă. În al treilea rând, se iscă întrebarea dacă, este vorba despre anularea sau revocarea actului administrativ? Potrivit doctrinei de specialitate, opinăm în sensul că, în speţă se impune utilizarea noţiunii de revocare şi nu a celei de anulare1. În sfârşit, defectuoasă ni se pare şi formularea de „a anula documentul”, în fapt şi în drept fiind vorba despre anularea (în opinia noastră, revocarea) actului administrativ şi nu a înscrisului constatator al actului administrativ. Pe de altă parte, apreciem ca fiind discutabile şi prevederile alin.(2) al aceluiaşi articol, în următoarea redactare: „Autoritatea administraţiei publice va anula documentul oficial prin care se permite desfăşurarea unei activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, acordat potrivit procedurii reglementate de prezenta ordonanţă de urgenţă, în cazul în care constată neîndeplinirea unor condiţii care aduc o gravă atingere interesului public, siguranţei naţionale, ordinii sau sănătăţii publice şi care nu pot fi remediate sau în cazul în care deficienţele identificate nu au fost remediate în termenul stabilit potrivit alin.(1)”. Faţă de textul legal citat, formulăm câteva observaţii critice. În primul rând, relevăm că instituţia anulării actului administrativ îşi găseşte suportul constituţional în art. 52 din Constituţia României, republicată, conform căruia este recunoscut persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritatea publică, printr-un act administrativ, posibilitatea de a obţine recunoaşterea dreptului, anularea actului şi repararea pagubei, în condiţiile şi limitele stabilite prin lege organică. Pe de altă parte, potrivit doctrinei de specialitate, anularea actelor administrative poate fi dispusă, după caz, de organul ierarhic superior (în baza raportului de subordonare), de instanţa judecătorească şi de autorităţile Ministerului Public (pentru actele ilegale ale organelor de cercetare şi urmărire penală şi ale organelor de administrare a locurilor de deţinere şi executare a pedepselor). În acest context, considerăm că textul art. 16 alin. (2) din ordonanţa de urgenţă presupune unele clarificări sub aspect doctrinar cu privire la constituţionalitatea sa, organul competent să dispună anularea actului 1
A se vedea Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 112-121 428
administrativ şi instituţia revocării respectiv, instituţia anulării actului administrativ. În al doilea rând, învederăm că textul supus analizei stabileşte două situaţii în care autoritatea administraţiei publice poate dispune anularea propriului act administrativ, respectiv: • neîndeplinirea unor condiţii care aduc o gravă atingere interesului public şi care nu pot fi remediate; • faptul de a fi remediate în termenul stabilit de autoritatea administraţiei publice deficienţele identificate şi notificate beneficiarului procedurii de aprobare tacită. 7. Executarea actelor administrative 7.1. Obiectul execuţiei administrative Potrivit specificului său, administraţia publică desfăşoară o intensă activitate de organizare a executării şi de executare în concret a legilor şi altor acte normative subordonate legii. În îndeplinirea atribuţiilor sale, autorităţile administrative execută atât propriile decizii, cât şi actele altor autorităţi publice, organizaţii neguvernamentale, persoane fizice şi persoane juridice. Deciziile proprii pe care administraţia le execută pot fi acte juridice (administrative, civile, de dreptul muncii), sau pot fi operaţiuni tehnicomateriale, lipsite de caracter juridic (avize, comunicări, evidenţe etc.). 7.2. Subiectul execuţiei administrative În general, sarcina executării actului administrativ revine subiectului pasiv al raportului de drept administrativ, titular al obligaţiei stabilită prin actul respectiv (ex. contribuabilii, contravenienţii, etc.). Există însă unele cazuri în care sarcina punerii în executare a actului revine organului administrativ, cu toate că el apare titular al unor drepturi. De exemplu, în caz de neplată la termen a impozitelor şi taxelor datorate bugetului de stat sau bugetelor locale, organele financiare sunt obligate să declanşeze procedura executării silite1.
1
Art. 126 alin. (1) din Codul de procedură fiscală stipulează: „În cazul în care debitorul nuşi plăteşte de bună voie obligaţiile fiscale datorate, organele fiscale competente, pentru stingerea acestora, vor proceda la acţiuni de executare silită, potrivit prezentului cod.” 429
7.3. Formele execuţiei administrative În opinia profesorului Ioan Santai1, executarea sarcinilor de către administraţia publică se poate face în afara răspunderii juridice sau în cadrul acesteia. În situaţia în care organele administrative execută sarcini în afara răspunderii juridice, măsura executării nu intervine ca urmare a atitudinii culpabile a subiectului pasiv al raportului de drept administrativ (de exemplu, în cazul întocmirii listelor de alegători2, a întocmirii actelor de identitate etc.) Pe de altă parte, există situaţii în care, executarea unui act administrativ intervine în cadrul răspunderii juridice a subiectului de drept (de exemplu, executarea amenzii contravenţionale3, executarea măsurii confiscării administrative4 etc.). 7.4. Metode de executare a actelor administrative Doctrina relevă că metodele de executare utilizate de administraţia publică sunt metoda convingerii şi metoda constrângerii5. Convingerea reprezintă atitudinea psihică de însuşire sau aprobare a unei idei şi de recunoaştere a ei ca fiind adevărată. Convingerea juridică se exteriorizează printr-o conduită a subiectului de drept conformă cu prevederile legale6. Cu toate că legea nu reglementează expres ce procedură trebuie să urmeze organele administraţiei pentru a-şi asigura executarea din convingere a propriilor acte juridice, în doctrină au fost enunţate unele reguli7 şi anume: a) activitatea de explicare trebuie desfăşurată la nivel individual sau colectiv, raportat la subiecţii cărora le este destinat actul; b) activitatea de explicare are menirea de a convinge opinia publică cu privire la necesitatea şi oportunitatea hotărârii viitoare; c) explicarea se poate face prin contact direct cu cei interesaţi, prin intermediul mijloacelor mass-media etc. Metoda convingerii în executarea unor acte şi măsuri administrative poate fi utilizată în afara răspunderii juridice (de exemplu, rechiziţionarea
1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 108 Art. 8 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale 3 Art. 39 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 4 Art. 41 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 5 Ilie Iovănaş, op. citată, p. 341 6 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 108 7 J. Starosciak, Elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Politică, Bucureşti, 1967, pp. 276, 297-300, 304 430 2
unor bunuri), sau în cadrul acesteia (de exemplu, plata pe loc a amenzii contravenţionale făcută direct agentului constatator1). Constrângerea presupune obligarea unui subiect de drept pentru a urma o conduită pe care nu o împărtăşeşte. Constrângerea juridică se manifestă prin obligarea unui subiect de drept să execute un act administrativ, la nevoie folosindu-se forţa de constrângere a statului. Administraţia publică dispune de o forţă de constrângere proprie, utilizată atât pentru executarea actelor sale, cât şi a actelor adoptate de alte autorităţi publice sau organisme neguvernamentale. În literatura de specialitate, s-au consacrat mai multe reguli de bază în utilizarea metodei constrângerii, după cum urmează2: a) constrângerea trebuie întrebuinţată doar atunci când metodele de convingere folosite nu au determinat rezultatele scontate; b) înainte de a se recurge la constrângere, trebuie să se facă avertizarea sau somarea prealabilă a subiectului în cauză şi numai ulterior se va trece la utilizarea constrângerii; c) constrângerea se utilizează numai cu respectarea normelor şi în cazurile prevăzute de lege, cu procedura şi metodele legale. Metoda constrângerii poate apărea atât în afara răspunderii (de exemplu, rechiziţionarea forţată a unor bunuri), cât şi în cadrul răspunderii administrative (de exemplu, executarea silită a amenzii contravenţionale). 7.5. Forme procedurale ale execuţiei administrative Aceste formalităţi pot fi analizate în afara răspunderii administrative (când executarea are loc din convingere sau prin constrângerea subiectului) sau în cadrul răspunderii administrative (când, la fel, executarea se face pe baza convingerii sau prin constrângerea subiectului). În cazul executării benevole, în afara răspunderii, se întâlnesc forme procedurale mult simplificate, uneori lipsind orice formă procedurală în realizarea obligaţiei juridice (de exemplu, în cazul impozitului privind imobilele, înştiinţarea de plată, urmată de efectuarea plăţii). Tot în afara răspunderii administrative, dar în procesul executării prin constrângere, întâlnim forme procedurale cum sunt, de exemplu, somaţia în caz de neplată a impozitelor.3. În situaţia executării din convingere în cadrul răspunderii administrative, legea prevede, de regulă, formalităţi simplificate4. 1
Art. 28 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 109 3 Potrivit art. 134 alin (1) din Codul de procedură fiscală, „Executarea silită începe prin comunicarea somaţiei.” 4 Art. 27 alin (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 prevede: „Plata amenzii se face la Casa de Economii şi Consemnaţiuni sau la trezoreria finanţelor publice, iar o copie de pe chitanţă se predă de către contravenient agentului constatator sau se trimite prin poştă 431 2
În cazul execuţiei prin constrângere în cadrul răspunderii, formalităţile sunt mai numeroase şi mai complexe, ca de exemplu în cazul executării silite a amenzii contravenţionale1. 8. Căile administrative de atac 8.1. Definirea căilor administrative de atac Raţiunea de a fi a administraţiei publice constă în satisfacerea deopotrivă a interesului public şi a celui privat. Sarcinile administraţiei publice sunt aduse la îndeplinire prin formele sale concrete de activitate, respectiv prin actele administrative, operaţiunile tehnico-materiale şi faptele material-juridice, care se realizează din oficiu sau, la cererea subiecţilor interesaţi. În practică, există situaţii în care actele şi acţiunile organelor administrative dau naştere la nemulţumiri, lezând drepturi subiective şi interese legitime. În aceste cazuri, persoanele nemulţumite au dreptul să formuleze reclamaţii prin intermediul cărora se urmăreşte eliminarea carenţelor din activitatea administraţiei, pe de o parte, şi satisfacerea intereselor legitime ori a drepturilor lezate ale celor administraţi (particularilor), pe de altă parte. Dreptul de petiţionare al cetăţenilor este garantat de Constituţie2, de Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activităţilor de soluţionare a petiţiilor3 şi de alte acte normative. De asemenea, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi art. 52 din Constituţia României, republicată, orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei judecătoreşti competente, în scopul recunoaşterii dreptului pretins sau interesului legitim şi anulării actului administrativ, eventual, reparării pagubei cauzate. Conform art. 2 din O.G. nr. 27/2002: „În sensul prezentei ordonanţe, prin petiţie se înţelege cererea, reclamaţia, sesizarea sau propunerea organului constatator sau se trimite prin poştă organului din care acesta face parte, în termenul prevăzut la alin (1).” 1 Art. 39 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 stipulează: „În vederea executării amenzii, organele prevăzute la alin.(1) vor comunica din oficiu organelor de specialitate ale direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, şi unităţilor subordonate acestora, în a căror rază teritorială domiciliază sau îşi are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatare şi sancţionare sau, după caz, dispozitivul hotărârii judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea.” 2 Art. 51 din Constituţie României, republicată 3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 84 din 1 februarie 2002 şi aprobată prin Legea nr. 233/23.04.2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 296 din 30 aprilie 2002 432
formulată în scris ori prin poşta electronică, pe care un cetăţean sau o organizaţie legal constituită o poate adresa autorităţilor şi instituţiilor publice centrale şi locale, serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, companiilor şi societăţilor naţionale, societăţilor comerciale de interes judeţean sau local, precum şi regiilor autonome denumite în continuare autorităţi şi instituţii publice”1. În doctrină, aceste modalităţi de sesizare a autorităţilor şi instituţiilor publice au fost definite astfel: a) Cererea constituie solicitarea prin care un particular se adresează unei autorităţi administrative în scopul luării unei măsuri destinate să-i asigure realizarea unui drept subiectiv sau a unui interes personal. b) Propunerea reprezintă sugestia adresată unei autorităţi administrative, în scopul determinării autorităţii respective în luarea unor măsuri menite a satisface interese generale. c) Reclamaţia poate fi definită ca fiind solicitarea prin care se urmăreşte determinarea unei autorităţi a administraţiei publice să revină asupra unor măsuri deja luate şi despre care petentul pretinde că i-au lezat un drept subiectiv sau un interes legitim. d) Sesizarea reprezintă formalitatea procedurală care urmăreşte apărarea unui drept sau interes general lezat, prin determinarea autorităţii administrative competente în luarea unor măsuri care să restabilească legalitatea încălcată. Împotriva actelor sau a oricăror măsuri ale administraţiei publice considerate a fi abuzive, persoanele interesate pot exercita calea administrativă de atac, prin intermediul reclamaţiei sau al sesizării, atât la organul emitent, cât şi la organele ierarhic superioare acestuia. În doctrină, calea de atac este definită ca fiind mijlocul procedural care creează subiecţilor de drept posibilitatea de a corecta încălcarea drepturilor subiective şi a intereselor legitime, în urma unor vătămări cauzate de către autorităţile administraţiei publice2. În mod generic, calea administrativă de atac poartă denumirea de recurs. În dreptul administrativ însă, termenul nu are aceeaşi semnificaţie ca în dreptul procesual civil sau penal. Având în vedere dispoziţiile art. 21 alin. (4) din Constituţia României, republicată, conform căruia „Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite”, s-ar putea pune întrebarea dacă recursul administrativ mai este de actualitate sau nu? În opinia noastră, noul text constituţional consfinţeşte existenţa recursului administrativ care se exercită gratuit. 1 2
Art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002, modificată prin Legea nr. 233/2002 Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 113-114 433
„Sintagma «jurisdicţii speciale administrative» are în vedere acele activităţi de soluţionare a litigiilor care se desfăşoară în faţa unui organ administrativ-jurisdicţional prin emiterea unui act administrativjurisdicţional. Nu intră în această categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept condiţii pentru introducerea unei acţiuni în justiţie, între care şi Legea contenciosului administrativ, recursuri care nu presupun contradictorialitatea, soluţionându-se pe baza unor reguli ale procedurii administrative necontencioase”.1 Căile administrative de atac sunt reglementate de o multitudine de acte normative care, în raport de autoritatea administrativă a cărei activitate se contestă, precum şi de subiectele de drept ce le promovează, poartă diferite denumiri, precum: reclamaţie şi sesizare2 (denumiri generice), plângere3 (în materie contravenţională), întâmpinare4 (în materie electorală), cerere de revizuire5 (în materie fiscală), contestaţie6 (în materia invenţiilor, achiziţiilor publice, concesiunii), etc. 8.2. Clasificarea căilor administrative de atac În literatura de specialitate7, s-au întrebuinţat două criterii pentru clasificarea căilor administrative de atac. Astfel, după autoritatea administrativă căreia i se adresează calea de atac, distingem recursul ierarhic şi recursul neierarhic. Când recursul este adresat autorităţii publice ierarhic superioare celei de la care emană actul sau măsura atacată, recursul este ierarhic. Recursul este neierarhic denumit şi recurs graţios în situaţiile în care este introdus la autoritatea administrativă de la care emană actul sau măsura atacată. După actul juridic prin care este soluţionată calea de atac, distingem recursul jurisdicţional şi recursul nejurisdicţional. Recursul jurisdicţional reprezintă calea de atac împotriva unui act administrativ jurisdicţional sau nejurisdicţional, dar pentru soluţionarea căruia legea prevede o procedură jurisdicţională, finalizată prin adoptarea unui act de jurisdicţie. Recursul nejurisdicţional (necontencios) este calea de atac exercitată împotriva unei 1
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, op. citată, pp. 34-35 2 Art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 3 Art. 31 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 4 Art. 16 alin. (3)-(4) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004 5 Art. 29 din Ordonanţa Guvernului nr. 70/1994 privind impozitul pe profit 6 Vezi art. 89 din O.U.G. nr. 60/2001 privind achiziţiile publice, cu modificările şi completările ulterioare, art. 272 din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, cu modificările şi completările ulterioare 7 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 114 434
măsuri administrative care se finalizează prin adoptarea unui act administrativ. 8.3. Elementele şi caracteristicile căilor de atac administrative Subiecţii de drept care pot exercita căile administrative de atac pot fi, după caz, persoane fizice sau juridice, autorităţi publice, precum şi organisme şi organizaţii neguvernamentale legal constituite. Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 reglementează numai căile de atac exercitate de către persoanele fizice în faţa autorităţilor publice, inclusiv a celor administrative, a regiilor autonome şi a societăţilor comerciale cu capital de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale. Constituţia României, republicată, garantează în art. 51 dreptul la petiţie tuturor cetăţenilor, precum şi organizaţiilor legal constituite, în cazul celor din urmă, petiţiile putând fi formulate exclusiv în numele colectivelor pe care le reprezintă. Nu pot fi subiecţi ai căilor administrative de atac autorităţile administraţiei publice ierarhic superioare faţă de emitentul actului sau a unei măsuri administrative. Explicaţia rezidă în raporturile de subordonare ierarhică, în temeiul cărora autoritatea administrativă ierarhic superioară are dreptul de control asupra activităţii desfăşurate de organul inferior ierarhic, ale cărei acte nelegale le poate revoca sau anula. Reclamantul nu trebuie să dispună de o capacitate sau de o calitate deosebită pentru exercitarea căii administrative de atac; el trebuie doar să facă dovada vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim propriu ori al unui terţ1, sau a încălcării unor drepturi ori interese generale. Obiectul căii de atac administrative este foarte diversificat, putând fi atacat orice act administrativ (cu caracter normativ sau individual), sau orice măsură administrativă. Cauza recursului constă în încălcarea unui drept subiectiv sau interes legitim propriu ori ai altor subiecţi, sau în vătămarea unor drepturi şi interese generale. Calea de atac poate fi exercitată atât la autoritatea administrativă care a adoptat actul sau măsura administrativă, cât şi la organele ierarhic superioare acesteia, cu excepţia cazurilor în care prin norma legală se indică în mod expres organul competent. Neexistând limitări legale ale exercitării ei, calea de atac poate fi promovată simultan sau succesiv la două sau mai multe organe, sau reintrodusă succesiv la acelaşi organ. 1
De exemplu, potrivit art. 16 alin. (3)-(4) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, orice alegător poate face întâmpinare împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite şi a altor erori din listele de alegători, chiar dacă privesc alte persoane. 435
Căile administrative de atac se caracterizează prin următoarele elemente: a) pot fi exercitate împotriva oricărei măsuri administrative (act administrativ, operaţiune tehnico-materială sau fapt material juridic); b) recursul poate viza activitatea oricărei autorităţi administrative; c) pot viza legalitatea şi/sau oportunitatea măsurii respective; d) recursul poate fi exercitat simultan sau succesiv la mai multe autorităţi administrative sau, poate fi sesizată succesiv aceeaşi autoritate; e) recursul nu suspendă executarea măsurii atacate, cu excepţia cazurilor expres prevăzute de lege (de exemplu, plângerea suspendă executarea sancţiunii contravenţionale1); f) actul de soluţionare a recursului este, de regulă, revocabil, în afara cazului în care legea îl declară în mod expres definitiv sau irevocabil. 8.4. Procedura de soluţionare a recursului administrativ Recursul administrativ poate viza orice măsură administrativă, cu excepţia contractelor care pot fi atacate numai în faţa instanţelor judecătoreşti. În temeiul art. 51 din Constituţie şi al Ordonanţei Guvernului nr. 27/2002, recursul administrativ (graţios sau ierarhic) poate fi introdus atât de către cetăţeni, precum şi de către organizaţiile legal constituite, prin intermediul reprezentanţilor legali. În mod corelativ, autorităţilor administrative le revine obligaţia să primească, să examineze şi să clarifice toate problemele de interes general sau personal ce le-au fost puse în atenţie. Considerăm că solicitările se pot face oral, cu prilejul audienţelor, sau în scris, prin petiţii. Înscrisurile urmează regimul specific al corespondenţei adresate unei autorităţi administrative în ceea ce priveşte înregistrarea, evidenţa şi păstrarea documentelor2. Conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice sunt direct răspunzători de buna organizare şi desfăşurare a activităţii de primire, evidenţiere şi rezolvare a petiţiilor ce le sunt adresate, de legalitatea soluţiilor şi comunicarea în termenul legal a acestora. În acest scop, prin art. 6 din O.G nr. 27/2002 a fost instituită obligaţia de a se organiza în fiecare autoritate sau instituţie publică un compartiment distinct pentru relaţii cu publicul. Acest compartiment specializat are sarcina de a primi, înregistra şi expedia răspunsurile către petiţionari, în termenele prevăzute de lege. 1
Art. 32 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 - privind regimul juridic al contravenţiilor 2 Art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 436
În situaţia în care petiţia adresată nu este de competenţa organului căruia i-a fost adresată, este totuşi obligatorie primirea, înregistrarea şi transmiterea acesteia din oficiu1, în maximum 5 zile organului competent, fapt ce trebuie adus la cunoştinţă petiţionarului. În cadrul solicitărilor verbale, organul administrativ este obligat să le consemneze în formă scrisă, deoarece în aceeaşi formă trebuie să răspundă petentului. Termenul general de soluţionare a recursului administrativ este de 30 2 de zile . Pentru situaţiile deosebite, care impun o cercetare mai îndelungată, conducătorii autorităţilor şi instituţiilor administrative care au primit petiţiile spre rezolvare, pot prelungi acest termen cu cel mult 15 zile3. În mod cu totul excepţional, pentru cazurile ce nu se pot soluţiona în acest termen, se poate aproba prelungirea acestuia. Cercetarea petiţiilor se face de către compartimentul şi funcţionarii de specialitate, iar problemele de importanţă deosebită vor fi examinate şi soluţionate sub conducerea şi îndrumarea directă a conducerii autorităţii respective. În toate cazurile, este obligatorie ascultarea persoanei la care se referă petiţia. Dacă sesizările şi reclamaţiile sunt îndreptate împotriva conducerii, se cercetează şi se rezolvă de către organele ierarhic superioare acestora. În ceea ce priveşte efectele declanşării recursului, subliniem că nici recursul graţios şi nici cel ierarhic nu suspendă executarea actului administrativ, având în vedere caracterul executoriu al acestuia. Alături de recursul administrativ general consacrat prin Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002, există şi recursuri administrative cu caracter special. Astfel, potrivit art. 16 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 67/20044, întâmpinările cetăţenilor împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite sau oricăror erori din listele electorale permanente se fac în scris şi se depun la primar, acesta fiind obligat să se pronunţe, în scris, în cel mult 3 zile de la înregistrarea întâmpinării. 9. Efectele actelor administrative Actele administrative sunt adoptate sau emise în scopul de a produce efecte juridice, cu alte cuvinte pentru a naşte, modifica sau stinge anumite 1
Art. 61 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002, aprobată prin Legea nr. 233/2002 Art. 8 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002; art. 7 din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare 3 Art. 9 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 4 Legea nr. 67/2004 privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004, cu modificările şi completările ulterioare 437 2
a) b) c)
raporturi juridice. Aceste raporturi juridice se cunosc, de regulă, din momentul adoptării actului administrativ. În primul rând, actele administrative generează în principal, efecte juridice de drept administrativ, raporturi juridice care iau naştere în cadrul şi pentru realizarea activităţii executive a statului, având la bază subordonarea (inegalitatea) subiecţilor de drept. În afara raporturilor de drept administrativ, actele administrative pot da naştere şi unor raporturi juridice de altă natură: de dreptul muncii, de drept civil, de dreptul familiei etc. Pe lângă efectele juridice, actele administrative au, de asemenea, şi consecinţe în plan economic, social şi cultural etc. Doctrina analizează efectele juridice ale actelor administrative sub trei aspecte şi anume: momentul producerii efectelor juridice; întinderea efectelor juridice; încetarea efectelor juridice. 9.1. Momentul de la care actele administrative produc efecte juridice În literatura de specialitate se considera că momentul de la care actele administrative produc efecte juridice este cel al publicării actelor normative şi, respectiv, al comunicării actelor individuale1. Cu alte cuvinte, este vorba despre intrarea în vigoare a unui act administrativ, care are două consecinţe principale: producerea de efecte juridice şi punerea în executare a actului administrativ. Astfel, de la data publicării actelor administrative normative şi respectiv de la data comunicării actelor administrative individuale, subiecţii de drept au posibilitatea de a cunoaşte conţinutul acestora şi pe cale de consecinţă le revine obligaţia de a le respecta. Pe de altă parte, pentru autoritatea emitentă actul administrativ naşte cel puţin două obligaţii chiar din momentul adoptării/emiterii lui, respectiv: a) obligaţia de a-l face cunoscut prin publicare sau comunicare, după caz; b) obligaţia de a nu suspenda, revoca sau abroga actul administrativ decât în condiţiile prevăzute de lege2. Aceste reguli doctrinare îşi regăseau suportul constituţional în art.15 alin. (2), art. 78 şi art. 114 alin. (4) ale legii fundamentale care, în forma iniţială, aveau următoarea redactare: 1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 66; Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 130; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 318 ş.a. 2 Ilie Iovănaş, op. citată, pp. 249 438
Art. 15 alin. (2): „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale mai favorabile”. Art. 78: „Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la data publicării sau la data prevăzută în textul ei.” Art. 114 alin. (4): „În cazuri excepţionale, Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă. Acestea intră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament ...”. Aşadar, cu valoarea de principiu, Constituţia instituia regula neretroactivităţii legii. Legea intra în vigoare, de regulă, la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a şi, prin excepţie, la o dată ulterioară specificată în mod expres în cuprinsul său. Aceste reguli erau aplicabile tuturor actelor normative, inclusiv celor administrative. În cazul ordonanţelor de urgenţă, legea fundamentală instituia o condiţie suplimentară, respectiv depunerea lor spre aprobare la Parlament. Revizuirea Constituţiei României aduce modificări de substanţă în ceea ce priveşte intrarea în vigoare a legii şi, în mod implicit, unor acte administrative. Sediul materiei îl regăsim în art. 15 alin. (2), art. 78 şi art. 115 alin. (5) din Constituţia României, republicată, care au următoarea redactare: Art. 15 alin. (2): „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile”. Art. 78: „Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei.” Art. 115 alin. (5): „Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României (...)”. Comparând cele două variante ale textelor constituţionale desprindem următoarele reguli novatoarea reglementate prin Constituţia republicată: a) de la principiul neretroactivităţii legii, în cadrul excepţiilor, pe lângă legea penală a fost inclusă şi legea contravenţională mai favorabilă; b) legea intră în vigoare la 3 zile de la publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I-a (termenul se calculează în zile calendaristice şi nu în zile libere, s.n.) sau, la o dată ulterioară specificată în conţinutul său (prevedere identică cu cea din vechea reglementare); c) ordonanţele de urgenţă intră în vigoare după publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, cu condiţia prealabilă 439
de a fi depuse spre dezbatere Camerei competente a fi sesizată, dezbaterea urmând procedura legislativă de urgenţă. Având în vedere modificările constituţionale în ceea ce priveşte intrarea în vigoare a legii, în doctrina de specialitate s-au exprimat diverse opinii cu privire la intrarea în vigoare a actelor administrative1. Clarificările necesare au fost aduse de legiuitor prin modificările şi completările Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative2, care constituie dreptul comun în materie. Ceea ce trebuie reţinut este faptul că, nu se mai poate reţine o singură regulă cu privire la data intrării în vigoare a diferitelor acte normative. Analizând dispoziţiile art. 10, art. 110 şi art. 81 din Legea nr.24/2000 republicată, desprindem următoarele reguli privind intrarea în vigoare a actelor administrative cu caracter normativ: a) Ordonanţele emise de Guvern în baza unei legi speciale de abilitare, intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a sau, la o dată ulterioară prevăzută în textul acestora. Termenul de 3 zile se calculează pe zile calendaristice, începând cu data publicării în Monitorul Oficial al României şi expiră la ora 24.00 a celei de a treia zi de la publicare (art. 11 alin. 1); b) Ordonanţele de urgenţă intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară (art.11 alin. (2); c) Hotărârile normative emise de Guvern, actele normative emise de autorităţile administrative centrale autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de organele administraţiei publice centrale intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară (art. 11 alin. 3 coroborat cu art. 10 alin. 1); Potrivit legii, atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se producă la data publicării, emitentul actului trebuie să stipuleze în textul actului data intrării în vigoare, obligatoriu ulterioară celei în care s-a publicat. d) În ceea ce priveşte intrarea în vigoare a actelor administrative cu caracter normativ adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice locale, Legea nr. 24/2000 se rezumă doar la modalitatea aducerii lor la cunoştinţă publică. 1
Corneliu Liviu Popescu, în Revista „Dreptul”, nr. 4/2004, pp. 23-40 Republicată în temeiul art. 2 din Legea nr. 189/2004, în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004 440 2
Conform art. 81 din Legea nr. 24/2000: „În vederea intrării în vigoare, actele normative adoptate de autorităţile administraţie publice locale se aduc la cunoştinţă publică, în condiţiile Legii nr. 215/2001, prin afişare în locuri autorizate şi prin publicare într-un cotidian local de mare tiraj.” În consecinţă, distingem următoarele reguli: a) hotărârile normative ale consiliilor locale şi judeţene intră în vigoare de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 50 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare. Se impune precizarea conform căreia, publicitatea acestor hotărâri poate fi făcută în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect, conform art. 50 alin. (2) din Legea nr. 215/2001. b) dispoziţiile normative emise de primari şi, respectiv, de preşedinţii consiliilor judeţene devin executorii la data aducerii lor la cunoştinţă publică (art. 71 alin. 1 şi art. 117 alin. 1 din Legea nr. 215/2001), menţinându-se regula instituită prin art.50 alin. (2) din legea organică a administraţiei publice locale; c) ordinele cu caracter normativ emise de prefecţi devin executorii la data aducerii la cunoştinţă publică (art. 33 alin. 1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului). În concluzie, relevăm că nu există o singură regulă cu privire la data intrării în vigoare a actelor administrative cu caracter normativ. În ceea ce priveşte actele administrative cu caracter individual, apreciem că se menţine regula consacrată conform căreia acestea produc efecte de la data comunicării lor prin orice modalitate consacrată. Aşadar, în principiu, actele administrative produc efecte pentru viitor, sunt acte juridice active, nu acte retroactive. De la această regulă există şi unele excepţii, respectiv: actele administrative care produc efecte retroactive, fie datorită caracterului lor (ex: actele administrative declarative, actele administrative cu caracter jurisdicţional, actele administrative date în aplicarea unor hotărâri judecătoreşti), fie datorită unor dispoziţii exprese ale legii. Cea mai importantă categorie de astfel de acte o constituie cea a actelor administrative declarative sau recognitive. Aceste acte constată (recunosc) existenţa unor drepturi şi obligaţii ce au luat naştere ca urmare a unor fapte juridice anterioare emiterii lor şi produc efecte juridice de la data la care au avut loc respectivele fapte juridice (de exemplu: actele de stare civilănaştere şi deces, somaţiile de plată, actele administrative de aprobare, anulare, confirmare etc.). Pe de altă parte, există actele administrative care ultraactivează, producând efecte şi după data ieşirii lor din vigoare. Astfel, în cazul în care 441
un nou act de reglementare contravenţională prevede o sancţiune mai gravă, contravenţia săvârşită anterior acestuia va fi sancţionată în baza actului normativ în vigoare la data săvârşirii ei1. 9.2. Întinderea efectelor juridice produse de actele administrative Întinderea efectelor juridice ale actelor administrative poate fi analizată sub trei aspecte şi anume: întinderea în spaţiu, întinderea asupra persoanelor şi întinderea în timp a efectelor juridice ale actelor administrative. 9.2.1. Întinderea în spaţiu a efectelor juridice În spaţiu, actele administrative produc efecte juridice determinate de competenţa teritorială a organului emitent. Astfel, actele administrative emise/adoptate de autorităţile administraţiei publice centrale (Preşedintele României, Guvern, miniştri, conducătorii celorlalte organe centrale, etc.) produc efecte juridice pe întreg teritoriul ţării. Actele administrative adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice locale (consilii locale, primari, consilii judeţene, preşedinţii consiliilor judeţene), prefecţi şi conducătorii serviciilor deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale produc efecte în limitele unităţilor administrativ-teritoriale în care au fost alese sau numite, după caz. Alături de alţi autori, considerăm că mai există şi alte criterii pentru determinarea competenţei teritoriale şi a efectelor în spaţiu ale actelor administrative, cum sunt: domiciliul sau reşedinţa persoanei fizice (pentru emiterea sau vizarea actelor de identitate etc.), locul săvârşirii faptei (în materie contravenţională2), locul situării bunului imobil (în materia impozitului pe imobile), etc. De asemenea, relevăm că în anumite situaţii, efectele juridice ale actelor administrative adoptate de o autoritate administrativă se impun şi altor organe ale administraţiei publice3. 9.2.2. Întinderea efectelor juridice asupra persoanelor Actele administrative produc efecte juridice asupra subiecţilor de drept cărora li se adresează respectiv, autorităţi publice şi particulari 1
Art. 12 alin (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 Art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 3 Potrivit art. 39 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, în vederea executării sancţiuni amenzii contravenţionale, organele competente vor comunica din oficiu organului financiar al localităţii unde domiciliază sau îşi are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatarea a contravenţiei. Executarea se va face de către organul financiar (altul decât cel de sancţionare) asupra veniturilor sau a celorlalte bunuri ale contravenientului, în condiţiile prevăzute de lege. 442 2
(persoane fizice sau juridice), fără a conta, în mod deosebit, calitatea acestor subiecţi. În toate situaţiile, cel puţin unul dintre subiecţii raportului de drept administrativ trebuie să fie subiect calificat şi anume organul emitent al actului juridic. Uneori, efectele juridice ale actelor administrative se produc având în vedere calitatea specială a subiectului pasiv al raportului juridic. 9.2.3. Întinderea în timp a efectelor juridice Actele administrative produc efecte juridice din momentul intrării lor în vigoare, până la data scoaterii lor din vigoare. În ceea ce priveşte actele administrative cu caracter normativ, precizăm că, de regulă, nu cuprind dispoziţii referitoare la ieşirea lor din vigoare (cu excepţia actelor temporare) întrucât, în momentul adoptării/emiterii lor nu se cunoaşte data la care încetează starea de fapt sau de drept care a determinat adoptarea actului respectiv. Actele administrative cu caracter temporar produc efecte juridice numai pentru perioada prevăzută în conţinutul lor sau, până la realizarea unui fapt material-juridic (de exemplu, încetarea evenimentului care le-a justificat apariţia). Actele administrative cu caracter individual, caracterizându-se prin faptul că nu sunt de aplicabilitate repetată, se consumă odată cu producerea faptului respectiv. 9.3. Încetarea efectelor juridice Actele administrative produc efecte juridice până în momentul scoaterii lor din vigoare care, de regulă, se realizează de organul emitent, de organul ierarhic superior, ori de instanţele judecătoreşti1. Cu alte cuvinte, actele administrative normative şi individuale produc efecte juridice atâta vreme cât nu intervine o cauză de încetare a acestora (anularea, revocarea, abrogarea, prescripţia, etc.)2 Majoritatea doctrinarilor apreciază că renunţarea beneficiarului la dreptul conferit printr-un act administrativ nu este de natură să ducă la încetarea efectelor juridice ale acestuia3. Întrucât actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă, este firesc ca voinţa beneficiarului de act să nu aibă nici o relevanţă asupra încetării efectelor acestuia. În consecinţă, în cazul în care o persoană renunţă la beneficiul actului administrativ, pentru ca acesta să înceteze să mai producă efecte juridice este necesar să fie revocat de organul emitent sau de organul său ierarhic superior.
1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 69 Ioan Santai, op. citată, vol.II, p 133 3 În sens contrar Romulus Ionescu, op. citată, p. 274 443 2
Edificatoare în acest sens sunt, spre exemplu, dispoziţiile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 300/2004 privind autorizarea persoanelor fizice şi a asociaţiilor familiale care desfăşoară activităţi economice în mod independent1, conform cărora „Anularea autorizaţiei se realizează în baza cererii de renunţare sau când una dintre condiţiile de autorizare prevăzute de art. 5 nu mai este îndeplinită”, cererea de renunţare la autorizaţie urmând a fi adresată autorităţii administraţiei publice emitente, astfel cum prevăd dispoziţiile alin. (2) ale aceluiaşi articol. Cu alte cuvinte, legiuitorul stabileşte neechivoc faptul că beneficiarul unui drept conferit prin act administrativ poate doar solicita emitentului, să dispună încetarea efectelor juridice produse de actul în cauză. În opinia prof. Tudor Drăganu, încetarea efectelor juridice reprezintă pierderea caracterului obligatoriu al actelor juridice prin desfiinţarea raporturilor generate de ele, respectiv stingerea drepturilor şi a obligaţiilor 2. Doctrina de specialitate relevă că încetarea efectelor juridice ale unui act administrativ poate avea loc prin două modalităţi şi anume: a) producerea unui fapt material - juridic căruia legea îi atribuie acest efect; b) intervenţia unui alt act juridic contrar primului şi care vizează suprimarea efectelor juridice ale actului anterior. 9.3.1. Încetarea efectelor juridice prin producerea unui fapt material – juridic Cu privire la această modalitate de stingere a efectelor juridice ale actelor administrative, trebuie făcută distincţie între actele administrative cu caracter normativ şi cele cu caracter individual. Actele administrative normative, fiind de aplicabilitate repetată, nu îşi pierd eficienţa prin fapte de executare. În consecinţă, doctrina de drept administrativ a statornicit regula conform căreia efectele juridice ale actelor administrative cu caracter normativ nu pot fi stinse ca urmare a intervenţiei unui fapt material-juridic3. Fac excepţie de la această regulă actele administrative temporare care-şi pierd eficienţa la data indicată în conţinutul lor sau, la încetarea evenimentului care le-a determinat. În cazul actelor administrative individuale, care nu sunt de aplicabilitate repetată, remarcăm faptul că efectele lor juridice se epuizează printr-o singură aplicare sau printr-o aplicare repetată, limitată însă la un anume număr de cazuri. În consecinţă, raporturile juridice create de aceste acte se sting, adeseori, în urma intervenţiei unor fapte materiale de 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 576 din 29 iunie 2004 Tudor Drăganu, op. citată, p. 175 3 Ibidem, p. 176 444 2
producerea cărora legea leagă acest efect, cum sunt: încetarea existenţei subiectului de drept, prescripţia, împlinirea termenului, executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte etc. Aşa de exemplu, conform art.84 alin.2 lit.a din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare, raportul de serviciu al funcţionarului public născut ca urmare a unui act administrativ individual de numire în funcţie, încetează de drept la data decesului acestuia. În cazul persoanei juridice titulare a raportului de drept administrativ, reorganizarea şi dizolvarea acesteia pot duce la încetarea unor efecte juridice. Ipotezele enunţate îşi găsesc explicaţia în caracterul strict personal al drepturilor şi obligaţiilor administrative, ceea ce face imposibilă realizarea lor odată cu încetarea existenţei subiectului pasiv al raportului de drept administrativ. Prescripţia stinge, atunci când este reglementată prin acte normative, efectele unor acte administrative individuale. Astfel, aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de şase luni de la săvârşirea faptei1. Un alt fapt material–juridic care conduce la încetarea efectelor produse de actul administrativ individual îl constituie expirarea termenului de valabilitate (de exemplu, paşaportul pentru cetăţeanul român se emite pe o perioadă de cinci ani). Executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte, stinge efectele juridice ale acestuia. Spre exemplu, plata amenzii contravenţionale stinge efectele actului sancţionator, procesul-verbal de constatarea contravenţiei şi aplicarea sancţiunii contravenţionale. 9.3.2. Încetarea efectelor juridice prin intervenţia unui act juridic Cazurile de încetare a efectelor juridice prin intervenţia unui act presupun apariţia unui nou act juridic care, poate proveni de la organul emitent, organul ierarhic superior acestuia sau de la o instanţă judecătorească, ultimul act înlăturând în totalitate sau în parte, definitiv sau temporar, efectele actului administrativ precedent. Aceste ipoteze sunt: suspendarea, revocarea, abrogarea şi anularea. 9.3.2.1. Suspendarea actelor administrative Suspendarea este definită în literatura de specialitate ca fiind operaţiunea juridică ce determină încetarea temporară (vremelnică) a efectelor actelor administrative2. În doctrină s-a afirmat că suspendarea actelor administrative constituie o modalitate de a garanta legalitatea acestora, ce intervine în 1 2
Art. 13 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor Ilie Iovănaş, op. citată, p. 285 445
cazuri de excepţie, în cazuri limită1. Este vorba, aşadar, de întreruperea vremelnică a efectelor juridice generate de un act administrativ, ceea ce presupune ca actul administrativ să fie în vigoarela data suspendării. În legătură cu instituţia suspendării, edificatoare ni se par dispoziţiile art. 64 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în următoarea redactare: „(1) În cazuri speciale aplicarea unui act normativ poate fi suspendată printr-un alt act normativ de acelaşi nivel sau de nivel superior. În această situaţie se vor prevedea, în mod expres, data la care se produce suspendarea, precum şi durata ei determinată. (2) La expirarea duratei de suspendare actul normativ sau dispoziţia afectată de suspendare reintră de drept în vigoare. (3) Prelungirea suspendării ori modificarea sau abrogarea actului normativ ori a dispoziţiei suspendate poate face obiectul unui act normativ sau al unei dispoziţii exprese, cu aplicare de la data expirării suspendării.” Deşi textul menţionat are în vedere actele normative, considerăm că aceste dispoziţii sunt aplicabile şi în cazul actelor administrative cu caracter individual. Cauzele care determină suspendarea constau în existenţa unor dubii cu privire la legalitatea sau oportunitatea unui act administrativ, putând fi anterioare, concomitente sau ulterioare adoptării actului. Suspendarea unui act administrativ poate fi determinată de unul dintre următoarele motive2: a) contestarea legalităţii de către un particular (persoană fizică sau persoană juridică) sau de o autoritate publică; b) schimbarea condiţiilor de fapt după emiterea actului, de natură să pună sub semnul întrebării legalitatea pe considerente de oportunitate a actului respectiv; c) necesitatea corelării actului administrativ cu actele autorităţilor ierarhic superioare, emise ulterior actului în cauză; d) aplicarea unei sancţiuni persoanei fizice care a săvârşit o abatere administrativă; e) clarificarea unor îndoieli ale organului emitent cu privire la legalitatea actului etc. În astfel de cazuri, se poate dispune suspendarea actului administrativ, care se poate realiza pe două căi: prin emiterea unui alt act juridic sau poate opera de drept, în temeiul legii. A. Suspendare prin act juridic poate fi dispusă, după caz, de următoarele autorităţi publice: 1 2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 91 Corneliu Manda, op. citată, pp. 229 – 230 446
1) Autoritatea emitentă a actului administrativ care, având dreptul de a emite sau revoca actul, cu atât mai mult îl va putea şi suspenda; În spiritul celor menţionate, sunt edificatoare dispoziţiile art. 46 din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor şi muniţiilor1, conform cărora „(1) Suspendarea dreptului de port şi folosire a armelor letale se dispune de către organul competent care a acordat acest drept, în următoarele situaţii: a) titularul dreptului se află în situaţia prevăzută la art. 15 alin. (1) lit. d); b) titularul dreptului nu mai îndeplineşte condiţia prevăzută la art.15 alin. (1) lit. e); c) a săvârşit una sau mai multe contravenţii, pentru care legea prevede sancţiunea contravenţională complementară a suspendării dreptului de port şi folosire a armelor. (2) Suspendarea dreptului de port şi folosire a armelor se dispune pentru întreaga perioadă în care persoana se află în oricare dintre situaţiile prevăzute la alin. (1).” 2) Autoritatea administrativă ierarhic superioară emitentului actului administrativ. În temeiul dreptului său de a exercita controlul ierarhic şi, în consecinţă, de a anula actele ilegale ale unei autorităţi subordonate, se prezumă şi dreptul de a suspenda astfel de acte; 3) Instanţele judecătoreşti. Spre pildă, potrivit art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unor pagube iminente, instanţa poate să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond; 4) organele Ministerului Public pot suspenda numai actele organelor administrative ce desfăşoară urmărirea şi cercetarea penală, actele organelor de deţinere şi de executare a pedepselor, propriile acte administrative şi cele ale organelor de procuratură subordonate, dar nu pot suspenda actele administrative ale organelor administraţiei de stat2. B. Suspendarea de drept presupune existenţa unor prevederi exprese ale legii, în baza cărora actul administrativ va fi suspendat. O suspendare de drept intervine în cazul atacării de către prefect în faţa instanţei de contencios administrativ a unui act al consiliului judeţean, 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 583 din 30 iunie 2004 Gheorghe Boboş, Ion Deleanu, Organele statului socialist român, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1974, p. 311 447 2
consiliului local sau al primarului, considerat ilegal1. Un alt exemplu îl regăsim în materia contravenţiilor, unde plângerea contravenientului formulată împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare a sancţiunii contravenţionale are ca efect suspendarea executării actului în cauză2. Procedura de suspendare este similară procedurii de adoptare a actelor administrative în cauză sau, după caz, specifică instanţelor judecătoreşti. Suspendarea actelor administrative încetează în următoarele situaţii: a) în momentul în care actul suspendat este revocat de autorităţile competente ca urmare a constatării caracterului său ilegal sau inoportun, prin intermediul unui act administrativ de revocare3; b) ca urmare a repunerii în vigoare a actului administrativ suspendat, fiind necesară şi în această situaţie intervenţia unui act administrativ; c) de drept4, în cazul actelor administrative suspendate pentru inoportunitate, când împrejurările de fapt, care au determinat ca executarea actului să fie inoportună, au dispărut; d) prin soluţionarea acţiunii pe fond, când suspendarea actului administrativ fusese hotărâtă de instanţa judecătorească, pe baza art. 14 din Legea nr. 554/2004 legea contenciosului administrativ 9.3.2.2. Revocarea actelor administrative Revocare reprezintă operaţiunea juridică prin care organul administrativ emitent sau organul său superior ierarhic scot din vigoare un act administrativ5. Când revocarea este dispusă de autoritatea emitentă a actului administrativ, suntem în prezenţa retractării sau a retragerii actului. Revocarea actelor administrative s-a impus ca un principiu al regimului juridic aplicabil acestei categorii de acte juridice6 determinat de specificul activităţii autorităţilor administrative, de organizare şi executare a legii, prin intermediul actelor administrative cu caracter unilateral. Principiul revocabilităţii actelor administrative consacrat în mod constant de doctrină, îşi găseşte astăzi atât un suport constituţional, în art. 21 şi 52 din legea fundamentală, precum şi un suport legal, reieşit din art. 7 1
Art. 123 alin . (5) din Constituţie; art. 24 lit. f din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului 2 Art. 32 alin (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 3 Tudor Drăganu, op. citată, pp. 294 – 295 4 Ibidem, p. 296 5 Tudor Drăganu, op. citată, p. 183 6 Antonie Iorgovan propune ca principiul revocabilităţii actelor administrative să fie consacrat expres în viitorul Cod de procedură administrativă (op. citată, vol. II, 2002, pp. 81-82) 448
alin. (1) al legii organice a contenciosului administrativ nr. 554/2004, din art. 26 alin. (2) al Legii privind prefectul şi instituţia prefectului nr. 340/2004, etc. Astfel, art. 26 alin. (2) din Legea nr. 340/2004 prevede: „Cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii prevăzute la alin. (1), prefectul va solicita autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea actul socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia”. Aşa cum în mod constant s-a arătat în literatura de specialitate 1, cauzele care determină revocarea, pot fi analizate sub două aspecte, astfel: a) din punct de vedere al caracterului (conţinutului) cauzei distingem: • revocarea pentru cauză de nelegalitate a actului administrativ; • revocarea pentru cauză de inoportunitate a actului; b) din punct de vedere al momentului în care intervin faţă de adoptarea/emiterea actului, indiferent de faptul că vizează nelegalitatea sau inoportunitatea acestuia, se disting: • cauze anterioare, care determină ca efectele juridice ale revocării să fie ex tunc, pentru trecut, ca şi când actul nici nu ar fi existat; • cauze concomitente, care produc efecte juridice de aceeaşi natură (ex tunc); • cauze ulterioare emiterii actului, care produc efecte juridice în viitor (ex nunc), având drept consecinţă încetarea efectelor juridice produse de actul în cauză din momentul revocării. În doctrină este unanimă opinia conform căreia revocabilitatea actului administrativ constituie un principiu specific regimului juridic care guvernează acest tip de act juridic. În anumite situaţii, revocarea actului administrativ ne apare ca o sancţiune îndreptată împotriva beneficiarului acestuia. Un astfel de exemplu îl constituie revocarea dreptului de port şi folosire a unei arme letale ca urmare a faptului că titularul prezintă pericol pentru ordinea publică, siguranţa naţională, viaţa şi integritatea corporală a persoanelor2. Alteori însă, revocarea poate să nu aibă acest caracter sancţionator. Spre pildă, în ipoteza aceluiaşi drept de port şi folosire arme, autorizaţia se revocă atunci când titularul nu mai are calitatea de magistrat, demnitar etc.3. 1
Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 112 – 113 Vezi art. 47, coroborat cu art. 15 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor şi muniţiilor 3 A se vedea art. 47 coroborat cu art. 14 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 295/2004; 449 2
Având în vedere efectele produse, s-a apreciat că revocarea constituie un caz particular al nulităţii1. Menţionăm că între revocare (caz particular de nulitate) şi suspendare există mai multe deosebiri, dintre care cităm următoarele: • revocarea constituie un principiu ce guvernează regimul juridic al actelor administrative, spre deosebire de suspendarea care intervine doar în situaţii de excepţie; • revocarea se dispune în situaţiile în care se constată cu certitudine nelegalitatea sau neoportunitatea actului administrativ, în timp ce suspendarea este dispusă atunci când există incertitudini (dubii) cu privire la legalitatea sau neoportunitatea actului în cauză; • revocarea are drept consecinţă încetarea definitivă a efectelor produse de actul administrativ, în timp ce suspendarea determină întreruperea temporară (vremelnică) a efectelor produse de actul în cauză. Dreptul de revocare are ca consecinţă, cu unele excepţii, şi dreptul de reformare sau de modificare a actelor2. Acest drept aparţine organului emitent al actului administrativ, care, având dreptul de a-şi desfiinţa propriul act, poate şi să modifice (reformeze) dispoziţiile aceluiaşi act. În ceea ce priveşte revocarea actelor administrative de către autoritatea ierarhic superioară emitentului actului, problema este privită nuanţat. Astfel, se apreciază că actele administrative normative pot fi modificate de către autoritatea supraordonată prin emitere unor noi acte normative care, fiind înzestrate cu forţă juridică superioară, le pot modifica pe cele ale autorităţilor subordonate. Pe de altă parte, actele administrative individuale care sunt de competenţa exclusivă a autorităţii inferioare nu pot fi modificate de către autoritatea supraordonată, chiar dacă aceasta le-a revocat pe motiv de nelegalitate, deoarece o asemenea modificare ar echivala cu o substituire în atribuţiile autorităţii inferioare. În acelaşi sens, se consideră că modificarea de către organul superior a unui act administrativ individual inoportun, pe care l-a revocat şi care este de competenţa exclusivă a autorităţii administrative inferioare, ar contraveni dreptului de apreciere de care se bucură organul emitent. Desigur, organele supraordonate vor putea stabili, în baza raporturilor ierarhice, îndrumări obligatorii pentru organul subordonat, în sensul modificării actului considerat ilegal sau inoportun3. 1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 80 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 139 3 Ilie Iovănaş, op. citată, p. 262 450 2
Apreciem că revocarea trebuie să urmeze aceleaşi reguli de procedură ca şi adoptarea sau emiterea actului în cauză, principiu ce este valabil şi pentru reformare. 9.3.2.2.1. Excepţiile de la principiul revocabilităţii1 Dacă în cazul actelor administrative normative principiul revocabilităţii are caracter absolut, toate actele administrative de acest gen fiind revocabile, în cazul actelor administrative individuale, acest principiu încetează a avea caracter absolut, existând unele excepţii prevăzute de lege ori, ca efect al naturii drepturilor şi obligaţiilor generate de actele administrative respective. Principale excepţii de la principiul revocabilităţii citate de doctrină sunt următoarele2: a. Actele administrativ-jurisdicţionale sunt irevocabile întrucât dispun de stabilitatea lucrului judecat, necesară pentru a împiedica perpetuarea unor stări conflictuale. Stabilitatea acestor acte este garantată, pe de o parte, de obiectul lor (soluţionarea anumitor conflicte juridice) precum şi de procedura specială după care se adoptă, riguros reglementată de lege şi, pe de altă parte, de o complexitate sporită. Deşi actele administrativ-jurisdicţionale sunt irevocabile, precizăm că în toate situaţiile normele juridice care reglementează această materie prevăd şi căile de atac (fie o cale administrativă de atac, fie una judecătorească, ori ambele) stabilind, în acelaşi timp, şi procedura după care pot fi anulate. În acest context, apreciem că trebuie interpretate dispoziţiile art. 21 alin. (4) din Constituţia României, republicată, care stipulează că „Jurisdicţiile administrative sunt facultative şi gratuite”. În opinia noastră, rolul jurisdicţiilor administrative este acela de a descongestiona activitatea instanţelor judecătoreşti, astfel încât se justifică intervenţia lor numai dacă litigiul poate incontestabil să fie soluţionat pe această cale, cu celeritate şi cheltuieli minime pentru particulari. În acest sens, gratuitatea constituie un mijloc de încurajare a particularilor pentru a recurge la asemenea proceduri. Acest principiu constituţional este posibil a fi interpretat în mod neunitar de doctrină şi jurisprudenţă, cu consecinţa de a genera o practică neunitară în administraţie şi justiţie. În acest context, considerăm, că, de lege ferenda, se impune o reglementare expresă în această materie, pentru a se delimita situaţiile în care se poate apela la
1
Romulus Ionescu analizează două categorii de excepţii (op. citată, pp. 277-280); Ilie Iovănaş are în vedere cinci categorii de excepţii (op. citată, pp. 254-256); Antonie Iorgovan analizează opt categorii (op. citată, vol. II, 2002, pp. 83-91) 2 Tudor Drăganu, op. citată, pp. 203-238; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 327-330; Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 140-144, Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 113 – 116 etc. 451
jurisdicţiile administrative, precum şi condiţiile, termenele şi modul de soluţionare a respectivelor conflicte juridice. b. Actele administrative în baza cărora se nasc raporturi juridice de altă natură (de drept civil, dreptul muncii, dreptul familiei etc.) sunt irevocabile, pentru motivul că generează raporturi juridice neadministrative, a căror legalitate sau oportunitate nu mai intră în competenţa de verificare a emitentului respectivului act administrativ. Aceste raporturi juridice pot înceta pe două căi: prin voinţa părţilor sau pe baza unei hotărâri judecătoreşti. Spre exemplu, potrivit art. 68 alin. (5) lit. e) din Legea nr.215/2001, legea administraţiei publice locale, primarul are competenţa să numească şi să elibereze din funcţie, în condiţiile legii, personalul din aparatul de specialitate. Numirea şi respectiv eliberarea din funcţie se fac prin act administrativ individual emis în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, în cazul funcţionarilor publici şi potrivit dispoziţiilor Codului muncii1, în cazul personalului contractual. Actul administrativ individual de numire dă naştere raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi autoritatea publică (în cazul nostru fiind vorba despre primar), denumite raporturi de serviciu conform art. 1 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Pe de altă parte, în cazul personalului contractual actul administrativ individual de numire constituie temeiul încheierii contractului individual de muncă conform art. 10 din Codul muncii, dintre angajator (primarul, în exemplul nostru) şi salariat, între cele două părţi luând naştere raporturi de muncă. Din momentul semnării contractului individual de muncă, executarea, modificarea, suspendarea şi încetarea acestuia se supun prevederilor Codului muncii, actul administrativ individual de numire fiind irevocabil. De altfel, în doctrina de drept privat este consacrată teza conform căreia actele administrative cu caracter individual care stau la baza unor raporturi civile (în sensul larg al termenului), pot fi revocate până în momentul în care intră în circuitul civil, ulterior devenind irevocabile2. c. Actele individuale care au generat drepturi subiective garantate de legi speciale sunt irevocabile, stabilirea acestora rezultând în mod expres sau implicit din normele de drept, astfel încât autoritatea emitentă să nu mai poată reveni asupra actului. 1
Aprobat prin Legea nr. 53/2004 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 72 din 5 februarie 2003 2 A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, pp. 86 – 87 452
În această categorie, literatura de specialitate menţionează: • actele administrative care conferă drepturi patrimoniale importante; • actele atributive de statut personal beneficiarului (actele de stare civilă, diplomele de absolvire a unei instituţii de învăţământ, actele de identitate etc.) Se consideră că revocarea acestor acte ar fi inutilă din moment ce persoana interesată poate cere oricând emiterea unui act atributiv de statut personal cu acelaşi conţinut, făcând dovada că a prestat activitatea respectivă şi că îndeplineşte condiţiile cerute de lege1. d. Actele administrative care au fost realizate material devin irevocabile din momentul executării lor, revocarea lor neputând restabili situaţia anterioară. Motivaţia acestei excepţii rezidă în raţiuni care au în vedere efectele materiale, patrimoniale produse şi de ineficacitatea pe care ar avea-o revocarea actului, în condiţiile în care acesta a fost realizat material. Din categoria acestor acte fac parte, în special, autorizaţiile care dau naştere la drepturi subiective ce nu sunt protejate special (spre exemplu, autorizaţiile de construire şi de demolare a unor imobile). Prin urmare, în această categorie se încadrează numai actele administrative ce se realizează material printr-una sau mai multe operaţiuni determinate. Ne raliem opiniei exprimate în doctrină, potrivit căreia irevocabilitatea unui act administrativ nu mai poate fi invocată, chiar dacă acestea se încadrează într-una din excepţiile de la principiul revocabilităţii actelor administrative, în ipoteza în care actul administrativ pe care îşi întemeiază un drept subiectiv a fost emis prin manopere frauduloase sau dolosive2. 9.3.2.3. Abrogarea actelor administrative În mod frecvent, încetarea definitivă a efectelor produse de actele administrative se realizează prin abrogare. În procesul de elaborare a oricărui act administrativ, cu precădere a celor cu caracter normativ, punerea de acord a noilor reglementări cu cele în vigoare, altfel spus, integrarea proiectului în ansamblul legislaţiei reprezintă o regulă de necontestat. Prin elaborarea şi adoptarea unor noi norme administrative, se urmăreşte fie acoperirea unui „vid legislativ” în materia respectivă, fie înlocuirea unor norme în vigoare, care însă, nu mai corespund stării de drept sau stării de fapt aflate într-o permanentă dinamică. Potrivit opiniei prof. Ioan Vida „Abrogarea este operaţiunea de asanare a sistemului legislativ de «ramurile uscate» ale acestuia. Prin 1 2
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 256 Tudor Drăganu, op. citată, p. 244, Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 144-145 453
abrogare sunt scoase din sistemul legislativ acele reglementări juridice care încetează să se mai aplice, datorită faptului că ele nu mai sunt necesare sau că în locul lor apar noi norme juridice, cu un conţinut diferit faţă de cele anterioare”1. Rolul instituţiei abrogării este acela de a contribui la armonizarea legislaţiei, context în care se apreciază că abrogarea are următoarele funcţii: a) înlătură textele de conflict între noul act şi vechea reglementare; b) înlătură eventualele paralelisme din legislaţie; c) înlătură discrepanţele şi necorelările; d) ajută la degrevarea fondului legislativ de anumite acte devenite desuete, prin lipsa de cerinţe de aplicare, ca urmare a schimbărilor petrecute în societate2. Abrogarea poate fi expresă, când noul act prevede, de regulă, în articolul final, abrogarea vechii reglementări sau tacită, denumită şi implicită, situaţie care rezultă din contextul noii reglementări. Pe de altă parte, în ceea ce priveşte întinderea sa, abrogarea poate fi totală, situaţie în care are drept consecinţă încetarea efectelor juridice ale întregului act administrativ la care se referă, sau parţială când vizează doar anumite dispoziţii ale vechiului act administrativ. Abrogarea unui act administrativ se poate dispune de autoritatea emitentă, de o autoritate ierarhic superioară sau de Parlament, prin lege, în cazul ordonanţelor. În acest sens, sunt relevante dispoziţiile art. 62 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative conform cărora: „(1) Prevederile cuprinse într-un act normativ, contrare unei noi reglementări de acelaşi nivel sau de nivel superior, trebuie abrogate. Abrogarea poate fi totală sau parţială. (2) În cazul unor abrogări parţiale intervenite succesiv, ultima abrogare se va referi la întregul act normativ, nu numai la textele rămase în vigoare. (3) Abrogarea unei dispoziţii sau a unui act normativ are caracter definitiv. Nu este admis ca prin abrogarea unui act administrativ anterior să se repună în vigoare actul normativ iniţial. Fac excepţie prevederile din ordonanţele Guvernului care au prevăzut norme de abrogare şi au fost respinse prin lege de către Parlament”. 9.3.2.4. Anularea şi inexistenţa actelor administrative.
1
I. Vida, Manual de legistică formală. Introducere în tehnica şi procedura legislativă, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 168 2 I. Mrejeru, Tehnica legislativă, Editura Academică, Bucureşti, 1979, p. 137 454
9.3.2.4.1.Anularea actelor administrative A. Situaţia în doctrină. Nulitatea unui act juridic, implicit şi a actelor administrative, este considerată a fi o sancţiune care intervine în situaţiile în care actul este afectat de unele vicii sub aspectul legalităţii. Aşa cum am arătat, regimul juridic al actelor administrative este guvernat de principiul legalităţii. În practică însă, pot exista situaţii în care administraţia publică, prin actele şi acţiunile sale încalcă acest principiu, consecinţa firească fiind sancţionarea activităţii sale ilegale, precum şi a funcţionarului public vinovat. În acest sens, prof. Paul Negulescu remarca: „Aceste acte (acte de autoritate şi acte de gestiune - s.n.) trebuie să fie făcute legal, trebuie să fie făcute cu respectarea normelor juridice. Dar se poate întâmpla ca agenţii administrativi, în activitatea lor, să comită acte neregulate, care nu respectă în totalitate cerinţele legii, uneori violând legea pe o chestiune de principii, alteori pe o chestiune de formă (...). Am arătat că, într-un stat de legalitate, trebuie să existe domnia legilor şi ca o consecinţă, actele făcute cu nerespectarea legilor, trebuie înlăturate. Prin urmare sancţiunea nerespectării cerinţelor legii în înfăptuirea unui act juridic nu ar putea fi decât nulitatea actului”1. În timp, teoria nulităţii actelor administrative a relevat o serie de asemănări cu nulitatea din dreptul civil, precum şi o serie de deosebiri fundamentale. Sub aspectul diferenţierilor, elocventă este teza profesorului Jean Vermeulen conform căreia „în raportul privat nu există nulitate fără text, pe când în dreptul administrativ, în cele mai multe împrejurări nulitatea există fără text.”2 Teoria nulităţii actelor administrative a constituit o preocupare constantă a doctrinei de specialitate. Astfel, în perioada interbelică, prof. Paul Negulescu, având ca puncte de reper teoria nulităţii consacrată în dreptul privat şi legile administrative, consacră următoarele categorii de nulităţi: a) acte inexistente, care nu au nevoie de nici o constatare; b) acte nule de drept, care au o aparenţă legală dar, sunt lovite de un viciu profund ce poate fi constatat oricând, neputând fi acoperit de trecerea timpului;
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Editura Marvan, Bucureşti, 1937, p. 424 2 Jean Vermeulen, Evoluţia dreptului administrativ român, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice „Vremea”, 1947, p. 107 455
c) acte anulabile, care sunt afectate doar de unele vicii de formă ce pot fi invocate doar într-un interval de timp determinat şi numai de acele subiecte de drept care au interes direct şi personal1. Autorul apreciază că ori de câte ori analizăm problema nulităţii actului administrativ, trebuie să avem în vedere condiţiile de fond şi de formă prevăzute de lege pentru actul respectiv, fiind necesar să cercetăm următoarele aspecte: ce influenţă are nerespectarea uneia sau alteia dintre condiţii asupra valabilităţii actului, cine poate să invoce viciul şi în ce termen. În acelaşi timp, autorul consideră că teoria nulităţii în dreptul administrativ trebuie să aibă în vedere mai multe categorii de interese, respectiv: • interesele generale, adică interesele colectivităţii la nivel naţional, reprezentate prin Stat; • interesele regionale, locale sau speciale reprezentate prin judeţ, comună sau stabilimente publice; • interesul individual, adică interesul particularilor, al administraţilor. „Legea trebuie să ţină seama de aceste interese şi să le concilieze. Uneori ea declară inexistenţa actului, alteori numai nulitatea actului, alteori numai anulabilitatea, alteori toată sancţiunea nu e decât o pedeapsă pentru funcţionarul care a făcut actul”.2 În doctrina română postbelică, primul autor care dezvoltă teoria anulabilităţii este Mircea Anghene. Autorul consideră că, în funcţie de gravitatea nerespectării condiţiilor de valabilitate ale unui act administrativ, viciile acestuia îl pot face nul sau anulabil. Sunt considerate nule actele care nu întrunesc condiţiile esenţiale pentru a lua fiinţă, astfel încât nu produc nici un efect juridic, nu dau naştere la nici un fel de drepturi şi obligaţii. Actele anulabile sunt acelea care conţin încălcări de mică însemnătate ale condiţiilor de valabilitate, astfel încât aceste acte nu-şi pierd caracterul obligatoriu şi executoriu. Totuşi, datorită acestor vicii, actele respective pot fi contestate sau anulate pe cale administrativă sau judecătorească. În concepţia autorului citat, o caracteristică esenţială a actelor anulabile o reprezintă posibilitatea remedierii viciului prin confirmare3. În opinia prof. Tudor Drăganu, o caracteristică comună a actelor lovite de nulitate absolută sau relativă constă în faptul că ele se bucură de prezumţia de legalitate până în momentul când aceste nulităţi sunt constatate sau declarate de organul competent. Atâta vreme cât aceste acte nu au fost 1
Paul Negulescu, op. citată, p. 426 Ibidem, p. 426 3 Mircea Anghene, Controlul judecătoresc de legalitate al actelor administrative, p. 10 456 2
anulate, ele trebuie considerate obligatorii pentru subiectele vizate de ele, doar inexistenţa actului neavând nevoie de a fi constatată pentru a-l lipsi de efecte juridice1. Prof. Romulus Ionescu operează cu noţiunea de anulabilitate în cazurile în care actul administrativ încalcă o condiţie de legalitate de mică importanţă, cum sunt condiţiile privitoare la forma exterioară sau la procedura de adoptare. Autorul citat înţelege anulabilitatea ca fiind însăşi nulitatea relativă. El mai adaugă că, în linii generale, există aceleaşi deosebiri juridice între cele două feluri de nulităţi ce sancţionează ilegalitatea actelor administrative şi anume: nulitate sau nulitatea absolută şi anulabilitate sau nulitate relativă, ca pentru toate categoriile actelor juridice2. Prof. Ioan Santai consideră că, sub aspectul cauzelor care le determină şi al regimului juridic, nulităţile se divid în nulităţi absolute şi nulităţi relative. Astfel, încălcarea normelor imperative (prin care se apără interesul general) atrage nulitatea absolută, iar încălcarea unor norme dispozitive (ce ocrotesc interesele personale) determină nulitatea relativă. În categoria normelor imperative intră prevederile care se referă la elementele esenţiale şi la condiţiile de valabilitate ale actului administrativ, iar normele dispozitive cuprind reguli referitoare la formalităţile procedurale neesenţiale, cum ar fi, de exemplu, semnarea înscrisului constatator al unui act administrativ adoptat, în mod valabil, de un organ colegial3. Prof. Antonie Iorgovan relevă că teoria nulităţii actelor administrative a fost şi continuă sa fie amplu cercetată în literatura juridică, tezele specialiştilor în drept administrativ intersectându-se cu cele ale specialiştilor în drept civil. În principal, doctrina urmăreşte clarificarea următoarelor problematici4: a. admiterea sau respingerea teoriei nulităţii absolute şi relative; b. admiterea sau respingerea teoriei anulabilităţii; c. admiterea sau respingerea teoriei inexistenţei; d. raportul dintre nulitate şi revocabilitate. Cu privire la prima problemă, opinia dominantă, cu nuanţări de la un autor la altul, de la dreptul administrativ la dreptul civil, este îndreptată spre un răspuns pozitiv. Majoritatea autorilor de drept administrativ au admis că şi în materia actelor administrative operează atât nulitatea absolută, cât şi nulitatea relativă, în funcţie de interesul ocrotit de norma încălcată prin actul administrativ şi de gravitatea viciilor de ilegalitate5.
1
Tudor Drăganu, op. citată, p. 59 Romulus Ionescu, op. citată, p. 276 3 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 156 4 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 70 5 Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 70 457 2
Făcând o sinteză a teoriilor exprimate în literatura de specialitate autorul6 consideră că orice teorie privind nulitatea actelor administrative trebuie să plece de la faptul că viciile care pot afecta legalitatea unui act nu au aceeaşi valoare juridică. Astfel, este evident că pentru a produce în mod legal efecte juridice, actele administrative trebuie să îndeplinească o serie de condiţii de fond şi de formă, încălcarea unora sau a celorlalte fiind de natură să atragă nulitatea absolută sau, după caz, nulitatea relativă. Nulitatea absolută intervine în situaţia în care este încălcată o condiţie de legalitate de mare importanţă, stabilită în mod concret de normele juridice referitoare la actul administrativ respectiv. Pe de altă parte, nulitatea relativă intervine atunci când actul administrativ este lovit de vicii de o mai mică importanţă. Trebuie menţionat însă faptul că departajarea viciilor ce pot afecta actele administrative, după criteriul importanţei lor pentru valabilitatea actului administrativ, este un demers dificil. Deşi doctrina a consacrat condiţiile de fond şi de formă ale actelor administrative, prezumându-se că primele ar avea o importanţă mai mare pentru valabilitatea acestora, există situaţii în care, potrivit unei dispoziţii exprese a legii, nerespectarea unor condiţii de formă ori de procedură considerate a fi „de mică importanţă”, determină nulitatea absolută a actului afectat. Această afirmaţie doctrinară este susţinută în mod expres de unele dispoziţii legale. Astfel, în art. 16 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, se stipulează că procesul-verbal de constatare a contravenţiei „va cuprinde în mod obligatoriu” un anumit număr de menţiuni, inclusiv codul numeric personal în cazul persoanei fizice, elemente care nu erau prevăzute de vechea reglementare. În art. 17 al ordonanţei, sunt precizate menţiunile a căror absenţă atrag nulitatea actului: „Lipsa menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice, a denumirii şi sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată şi din oficiu”. În opinia noastră, analiza textelor legale la care am făcut referire ne conduce la următoarele concluzii: a) actele administrative afectate de unele vicii de ilegalitate se sancţionează, după caz, cu nulitatea absolută sau nulitatea relativă; b) nerespectarea condiţiilor prevăzute în art. 16 atrage nulitatea relativă a procesului-verbal, la solicitarea părţii interesate (contravenientul); c) nerespectarea condiţiilor prevăzute în art. 17 atrage nulitatea absolută a procesului-verbal, la solicitarea părţii interesate (contravenientul), ori la iniţiativa instanţei judecătoreşti, din oficiu. 6
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 72-75 458
Teza existenţei celor două forme de nulitatea (absolută şi relativă) în dreptul administrativ este consfinţită şi de alte acte normative. Spre exemplu, art. 47 din Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001 are următoarea redactare: „(1) Nu poate lua parte la deliberarea şi la adoptarea hotărârilor consilierul care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterii consiliului local. (2) Hotărârile adoptate de consiliul local cu încălcarea dispoziţiilor alin. (1) sunt nule de drept. Nulitatea se constată de către instanţa de contencios administrativ. Acţiunea poate fi introdusă de orice persoană interesată.” Atâta vreme cât legea consacră o „nulitate de drept”, cu alte cuvinte o „nulitate absolută”, care poate fi invocată de orice persoană interesată, per a contrario rezultă că există şi o altă formă a nulităţii, respectiv nulitatea relativă. B. Noţiune. Clasificare. Instituţia anulării actelor administrative are vechi tradiţii în doctrina de specialitate, fiind în acelaşi timp consacrată de Constituţie şi de alte acte normative. Astfel, suportul constituţional al materiei îl regăsim în art. 21, art.52 alin. (1) şi art. 126 alin. (6) din Constituţia republicată, în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, precum şi în alte acte normative, etc. Anularea actului administrativ, la fel ca a oricărui act juridic, se defineşte ca fiind „operaţiunea juridică ce constă într-o manifestarea de voinţă în scopul de a determina, în mod direct, desfiinţarea actului şi, deci, încetarea definitivă a efectelor juridice produse de acesta”1. Într-o altă opinie2, „anularea actelor de drept administrativ reprezintă sancţiunea aplicată acestora pentru considerente de ilegalitate şi poate fi dispusă de către organele administraţiei de stat ierarhic superioare, de organele judecătoreşti, iar în unele cazuri speciale de organele procuraturii”. Autorii de drept civil definesc nulitatea ca fiind „acea sancţiune de drept civil, care lipseşte actul juridic de efectele contrarii normelor juridice edictate pentru încheierea sa valabilă.3” Aşadar, se poate concluziona că nulitatea este o sancţiune aplicabilă actelor administrative afectate de vicii de legalitatea, prin care se urmăreşte desfiinţarea actului şi încetarea efectelor sale. 1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 69-70 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 145 3 Gheorghe Beleiu, Drept civil român. Introducere în dreptul civil. Subiectele dreptului civil, Casa de Editură „Şansa” S.R.L., Bucureşti, 1995, p. 178 459 2
Nulitatea poate viza atât actele administrative cu caracter normativ precum şi pe cele cu caracter individual. Spre deosebire de revocare, care poate fi determinată deopotrivă de motive care vizează nelegalitatea sau neoportunitatea actului administrativ, anularea se dispune exclusiv pentru cauze de nelegalitate sau netemeinicie ale unui act administrativ. Astfel, cauzele nulităţii pot viza nelegalitatea actului administrativ, în sensul încălcării condiţiilor de fond, formă şi procedură prevăzute de lege pentru valabilitatea sa, precum şi netemeinicia actului, cu alte cuvinte aplicarea eronată a legii la situaţia de fapt reglementată prin actul administrativ. Efectele anulării actului administrativ se produc atât pentru trecut (ex tunc), cât şi pentru viitor (ex nunc). După cum am menţionat, o problemă deosebit de importantă legată de instituţia anulării actelor administrative a constituit-o regimul acesteia, mai concret, se impune a şti dacă în dreptul administrativ sunt valabile principiile dreptului civil în materia nulităţii absolute şi respectiv a nulităţii relative. Nulitatea absolută se particularizează prin faptul că sancţionează nerespectarea unor norme legale de importanţă deosebită sau, care ocrotesc interesul general. Nulitatea relativă este aceea sancţiune aplicabilă actelor administrative afectate de vicii de o importanţă mai mică sau, care ocrotesc un interes particular1. Sub aspectul celor două categorii de nulităţi care pot sancţiona actul administrativ ilegal, regăsim atât asemănări precum şi deosebiri faţă de regimul juridic aplicabil actului civil în cazul nulităţii absolute şi a celei relative. Aşa de exemplu, sub aspectul cauzelor care le generează, observăm că se menţine distincţia din dreptul civil conform căreia nulitatea absolută intervine pentru încălcarea condiţiilor de fond, esenţiale pentru valabilitatea actului, spre deosebire de nulitatea relativă care intervine ori de câte ori sunt încălcate condiţii de mai mică importanţă, neesenţiale pentru valabilitatea actului. În dreptul administrativ, pot apărea însă situaţii în care încălcarea unor condiţii de formă, care în mod firesc ar trebui să determine nulitatea relativă, determină totuşi nulitatea absolută. Pe de altă parte, aşa cum s-a relevat în literatura de specialitate, din punct de vedere al efectelor juridice, nulitatea actului administrativ diferă de cea a actului civil, astfel2: 1
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 72-73, Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 117-119 2 I. Iovănaş, op. cit., p. 63 460
a) în dreptul administrativ, indiferent de importanţa condiţiilor de valabilitate care au fost încălcate, organul competent va putea să dispună anularea actului; b) dacă în dreptul civil numai cauzele de nulitatea relativă pot fi înlăturate prin confirmare, în dreptul administrativ pot fi confirmate, după caz, ambele categorii de nulităţi sau numai nulităţile relative, potrivit legii. În cazul în care cenzurarea legalităţii unui act administrativ se face de către o instanţă judecătorească, inclusiv de cele de contencios administrativ în temeiul Legii nr. 554/2004 putem distinge două situaţii, după cum urmează: a) nulitatea relativă va putea fi invocată numai de partea vătămată; b) nulitatea absolută poate fi invocată de orice persoană interesată sau din oficiu, de instanţa judecătorească competentă (spre exemplu, ipoteza reglementată de art. 47 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001). Menţionăm că atât Legea nr. 554/2004 - legea contenciosului administrativ, precum şi alte legi speciale prevăd termenele în care poate fi introdusă acţiunea în anulare. În afara criteriului deja menţionat, care distinge nulităţile în absolute şi relative, nulităţile actelor administrative au fost clasificate şi după alte criterii şi anume1: a. După modul lor de consacrare, nulităţile pot fi exprese (prevăzute de lege), sau virtuale (neprevăzute de lege, dar care decurg din normele juridice). b. După întinderea efectului lor distructiv, nulităţile sunt totale, atunci când desfiinţează actul în integralitatea sa, sau parţiale, dacă îl desfiinţează numai în parte. c. După modul lor de constatare, distingem nulităţi de drept şi nulităţi constatate de autorităţi publice (administrative sau judiciare). d. După obiectul lor (elementul la care se referă), nulităţile pot fi de fond (vizează conţinutul actului juridic), sau de formă (derivă din încălcarea condiţiilor procedurale ale actelor de drept). C. Autorităţile competente să constate nulitatea actelor administrative Indiferent de forma ei, nulitatea actelor administrative trebuie constatată de organele competente care pot fi, după caz: a) organul administrativ ierarhic superior, în temeiul raporturilor de subordonare administrativă. Astfel, conform art. 33 alin. (4) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului „Ministerul Administraţiei Publice şi Internelor poate propune Guvernului, anularea ordinelor emise de prefect, dacă le consideră nelegale sau netemeinice”. 1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 151 461
b) instanţele judecătoreşti, în temeiul dispoziţiilor exprese ale art.21 şi art. 52, coroborate cu dispoziţiile art. 123 alin. (5) din Constituţia României, republicată, precum şi cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ şi a altor legi speciale (Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, Legea nr.119/1996 privind actele de stare civilă etc.); Procedura de anulare a actelor administrative este complexă şi diferă în funcţie de autoritatea competentă să dispună anularea. Astfel, în constatarea nulităţii, organul administrativ ierarhic superior este obligat să respecte doar acele reguli procedurale specifice propriei activităţi. Procedura pe care trebuie să o respecte organele judecătoreşti este diferită, după cum este vorba de instanţele de contencios administrativ sau de instanţele de drept comun. Ministerul Public îşi exercită competenţa de anulare a actelor administrative în baza normelor dreptului procesual penal. D. Efectele nulităţii De regulă, anularea are efect retroactiv, astfel încât actele de anulare sting efectele actelor anulate, considerându-se că acestea din urmă nici nu ar fi existat1. În cazul în care actul administrativ a fost anulat pe temeiul ilegalităţii, efectele anulării se produc nu doar pentru viitor (ex nunc), ci şi pentru trecut (ex tunc), chiar din momentul emiterii/adoptării sale. Cu alte cuvinte, actul de anulare desfiinţează efectele juridice ale actului anulat. Evident însă că pot fi şterse doar efectele juridice, nu şi faptele materiale, care prin însăşi existenţa lor pot da naştere unor efecte juridice deosebite2. Dacă însă actul administrativ este anulat pe motiv de inoportunitate, efectele juridice produse înainte de anulare rămân valabile, anularea actului producând efecte juridice numai pentru viitor (ex nunc). 9.3.2.4.2. Inexistenţa actelor administrative A. Definiţie Teoria actelor inexistente este elaborată de multă vreme şi pusă în evidenţă încă din perioada interbelică de autorii de drept administrativ francezi şi români3, iar practica judecătorească din aceste ţări a consacrat categoria actelor inexistente. În prezent, această sancţiune are şi un suport constituţional pe care îl regăsim în dispoziţiile art. 100 alin. (1) şi art. 108 alin. (4) din legea fundamentală. Astfel, conform art. 100 alin. (1) din Constituţia României, republicată: „În exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa decretului”, iar art. 108 alin. (4) statuează: „Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se 1
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 257 Romulus Ionescu, op. citată, p. 282, Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 324 3 Paul Negulescu, op. citată, pp. 430-431 462 2
publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituţiilor interesate.” Actul administrativ inexistent se caracterizează prin lipsa unuia, unora sau tuturor elementelor sale esenţiale, fără de care actul nu poate fi conceput1. Actele inexistente sunt lovite de vicii atât grave şi de vizibile, încât o persoană cu inteligenţă mijlocie, cum se exprimă prof. Tudor Drăganu, nu le poate recunoaşte, nici măcar o singură clipă, caracterul obligatoriu2. Aşa cum am mai arătat, în baza prezumţiei de legalitate ce caracterizează actele administrative, ele sunt executorii de drept, producând efecte până în momentul desfiinţării lor. În cazul actelor administrative inexistente nu mai operează prezumţia de legalitate, încălcarea legii fiind atât de evidentă încât orice persoană o poate sesiza. Neoperând această prezumţie, pe cale de consecinţă, rezultă că actul respectiv este lipsit de caracterul obligatoriu şi executoriu. Importanţa sancţiunii inexistenţei trebuie privită şi din perspectiva excepţiilor de la controlul judecătoresc exercitat asupra actelor administrative în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. Astfel, dacă instanţele judecătoreşti nu se pot pronunţa asupra legalităţii acestor acte, ele pot contesta existenţa lor. De altfel, excepţia de ilegalitate se poate ridica în faţa oricărei instanţe, nu numai a instanţelor de contencios administrativ. B. Efectele inexistenţei În opinia prof. Ioan Santai, efectele inexistenţei actelor administrative sunt următoarele3: 1. Actul nu beneficiază de prezumţia de legalitate şi nu operează caracterul executoriu al acestuia. În consecinţă, existenţa actului poate fi contestată, iar executarea lui poate fi refuzată; 2. Invocarea inexistenţei unui act administrativ poate fi făcută de orice subiect de drept interesat şi oricând, neoperând prescripţia; 3. Viciul inexistenţei unui act administrativ poate fi constatat de orice instanţă judecătorească4, independent de competenţa materială şi teritorială ale acesteia; 4. Căile administrative de atac împotriva unui act inexistent se pot exercita oricând; 5. Dacă viciul inexistenţei afectează acte administrative din categoria celor definitive sau irevocabile, problema stabilităţii lor nu se mai pune deoarece irevocabilitatea vizează numai actele legal emise5, nu şi pe cele inexistente; 6. Actele civile, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc. bazate pe acte administrative inexistente se desfiinţează după procedura specifică acelor ramuri de drept; 1
Tudor Drăganu, op. citată, p. 59 Ibidem, p. 64 3 Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 150-151 4 Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor, p. 60 5 Idem, Nulităţile actelor administrative individuale, p. 86 463 2
7.
Actul inexistent nu produce efecte juridice în mod valabil nici pentru trecut, nici pentru viitor; 8. Un organ administrativ nu are obligaţia să emită un act individual în temeiul unui act normativ inexistent şi nici să execute un act individual inexistent. 9. Inexistenţa formalităţilor procedurale legal necesare adoptării actului administrativ conduce la nevalabilitatea acestuia din urmă. Având în vedere aceste elemente specifice regimului juridic al inexistenţei, doctrina franceză relevă că actul administrativ inexistent poate fi revocat oricând, spre deosebire de actul lovit de nulitate care poate fi revocat numai înăuntrul termenului de recurs.1
1
Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 18-éme édition, Précis Dalloz, 2000, pag. 114 464
Capitolul XII CONTROLUL EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE 1. Consideraţii generale Constituţia României, republicată, consacră în art. 1 alin. (4) organizarea statului „potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale”. Cu alte cuvinte, legea fundamentală consfinţeşte în mod expres separaţia celor trei puteri statale şi în acelaşi timp faptul că acestea trebuie să se găsească într-un permanent echilibru, inducându-se astfel ideea de interacţiune şi control reciproc dintre acestea. Analizând mecanismele şi instituţiile controlului exercitat asupra activităţii administraţiei publice, prof. Ioan Alexandru apreciază că: „De-a lungul evoluţiei societăţii, problematica controlului a fost abordată diferenţiat, în funcţie de nivelul dezvoltării generale, în special de nivelul atins în capacitatea de auto-conducere a societăţii”1. Autorul citat relevă că sorgintea termenului de control o regăsim în franţuzescul „contre-rolle”, care semnifică documentul de verificare a unui rol fiscal. Ulterior, semnificaţia a fost extinsă, având sensul de activitate de verificare a unor rezultate din orice domeniu al vieţii economico-sociale. Controlul exercitat asupra activităţii administraţiei publice este reglementat atât de legea fundamentală, precum şi de o serie de acte normative. Astfel, art. 111 din Constituţie instituie controlul parlamentar asupra Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei publice, care sunt obligate să prezinte informaţiile şi documentele solicitate de Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora. În acelaşi sens, art. 112 şi art. 113 stabilesc modalităţi concrete de control parlamentar asupra Guvernului, prin sistemul „întrebărilor şi al interpelărilor”, respectiv prin iniţierea şi aprobarea noţiunii de cenzură. Pe de altă parte, art. 21 şi art. 52 din Constituţie aşează activitatea administraţiei publice sub controlul de legalitate exercitat de instanţele judecătoreşti. În sfârşit, art. 102 alin. (1) din Constituţie statuează că: „Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice”, reieşind, în mod implicit din text, competenţa Guvernului de a exercita controlul administrativ asupra autorităţilor din 1
Ioan Alexandru, Administraţie publică. Teorii, realităţi, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p.508 465
sistemul administraţiei publice. În legătură cu această formă de control, prof. Antonie Iorgovan făcea următoarea remarcă: „Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice, dar nu toate autorităţile administrative au aceeaşi poziţie faţă de Guvern; sunt cel puţin trei situaţii: a) organe subordonate (direct sau indirect); b) organe de stat centrale autonome; c) organe locale ale autonomiei unităţilor administrativ-teritoriale”1. Organele din prima categorie sunt controlate de Guvern în baza raporturilor de subordonare, iar cele din categoria a doua sunt controlate de Guvern în temeiul dispoziţiilor art. 102 alin. (1) din Constituţie. Asupra organelor locale ale administraţiei prin care se exercită autonomia locală în unităţile administrativ - teritoriale, Guvernul exercită un control de tutelă administrativă, drept ce rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 102 alin. (1) şi art. 123 din Constituţie. Aşadar, putem concluziona că legea fundamentală consacră trei forme de control ce pot fi exercitate asupra activităţii desfăşurate de autorităţile administraţiei publice, în concret fiind vorba despre controlul parlamentar, controlul judecătoresc şi controlul administrativ. În opinia prof. Ioan Alexandru funcţionarea în condiţii cât mai bune a administraţiei publice este garantată, printre altele, şi de exercitarea unui control permanent, căruia îi atribuie cel puţin două funcţii, după cum urmează: • funcţia de prevenire şi îndrumare; • funcţia de identificare şi eliminare a cauzelor care ar putea periclita funcţionarea sistemului administrativ2. În principiu, orice formă de control care se exercită asupra autorităţilor din sistemul administraţiei publice vizează modul în care acestea îşi îndeplinesc competenţa legală, în concret, legalitatea şi/sau oportunitatea actelor adoptate şi măsurilor întreprinse. 2. Noţiune Într-o opinie, se apreciază că, în sens larg, „noţiunea de control evocă o activitate de verificare a conformităţii unei activităţi concrete, (pentru dreptul administrativ se are în vedere activitatea administraţiei publice) cu anumite valori, de regulă cele consacrate în normele de drept”3. Plecând de la premisa conform căreia, orice activitate organizată implică şi controlul modului în care se realizează, prof. Ioan Santai apreciază că verificarea trebuie să vizeze un dublu aspect, respectiv legalitatea „conformitatea sau neconformitatea dintre activitatea efectiv realizată cu normele juridice”, precum şi oportunitatea.
1
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. II, 2002, p. 445 Ioan Alexandru, op. cit., p. 509 3 Verginia Vedinaş, op. cit., p 130 466 2
• •
• • • •
3. Clasificarea formelor de control exercitat asupra administraţiei publice Doctrina de specialitate, utilizează în mod constant pentru clasificarea formelor de control ce se exercită asupra activităţii administraţiei publice4, următoarele criterii: a) Natura autorităţii publice care exercită activitatea de control, după care distingem trei forme, respectiv: controlul parlamentar, controlul judecătoresc şi controlul administrativ. b) Locul pe care îl ocupă autoritatea care exercită controlul faţă de cea controlată, după care distingem: • controlul intern, exercitat de autorităţi, structuri organizatorice demnitari sau funcţionari publici din administraţia publică asupra propriilor structuri sau funcţionari; • controlul extern, exercitat de autorităţi publice din afara sistemului administrativ. c) Din punct de vedere al procedurilor aplicabile distingem: controlul contencios (jurisdicţional), care se realizează în cadrul unui litigiu după o procedură jurisdicţională; controlul necontencios (nejurisdicţional), înfăptuit în absenţa oricărui litigiu, după o procedură nejurisdicţională. d) După specificul şi obiectul controlului distingem patru forme, respectiv: controlul de legalitate, care vizează modul de respectare a legislaţiei; controlul de oportunitate, care are în vedere actualitatea măsurilor administrative; controlul de eficienţă, care vizează maximizarea rezultatelor unei activităţi în relaţie cu resursele utilizate; controlul de eficacitate, care urmăreşte modul de îndeplinire a obiectivelor programate pentru fiecare activitate raportat la standardele proiectate. e) După obiectivul urmărit prin activitatea de control, distingem două forme, şi anume: • un control general, care priveşte întreaga activitate a administraţiei publice (actele administrative, faptele materialjuridice, operaţiunile administrative şi actele politice); • un control specializat (de specialitate), care vizează numai anumite aspecte (segmente) din activitatea complexă a administraţiei publice.
4
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 450-451, Verginia Vedinaş, op. citată, p. 131-134, Ioan Santai, op. cit., vol. II, p. 179, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 349 467
Capitolul XIII CONTROLUL ADMINISTRATIV
1. Noţiune, trăsături, funcţii După cum am văzut deja, controlul administrativ reprezintă o formă distinctă de control ce se exercită asupra activităţii administraţiei publice, este „controlul înfăptuit de administraţia publică, în conformitate cu legea, asupra propriei activităţi”1. În opinia prof. Ioan Santai: „Controlul administrativ se poate defini ca acea formă a verificării de stat înfăptuită de autorităţile publice executive în conformitate cu prevederile legale, atât asupra activităţii specifice propriului sistem de organe cât şi în afara acestuia, în vederea stabilirii existenţei sau inexistenţei conformităţii dintre acţiunea înfăptuită şi normele care o reglementează, precum şi, după caz, restabilirea, la nevoie, a legalităţii încălcate cu toate consecinţele decurgând din aceasta pentru acţiunea verificată de autorii controlaţi”2. Aşa cum în mod constant s-a arătat în doctrină, administraţia publică constituie cel mai complex şi diversificat sistem de autorităţi statale, care asigură o gamă largă şi variată de servicii publice. Pentru realizarea acestora, sunt antrenate importante resurse umane, materiale, financiare etc. Această realitate are implicaţii directe asupra formelor controlului administrativ care trebuie să vizeze întreaga activitate administrativă. Faţă de cele expuse, apreciem că putem defini controlul administrativ ca fiind activitatea de verificare (supraveghere) exercitată de autorităţi administrative, compartimente funcţionale (structuri organizatorice), demnitari sau funcţionari publici, asupra unor autorităţi, structuri organizatorice sau funcţii publice din cadrul aceluiaşi sistem. Scopul controlului administrativ este acela de a identifica eventualele disfuncţii, cauzele care le-au generat şi eventual, persoanele vinovate şi de a dispune sau, după caz, de a recomanda măsurile necesare pentru eliminarea carenţelor semnalate şi sancţionarea vinovaţilor. Dreptul de control administrativ poate fi conferit prin lege (în sens larg) sau, este consecinţa firească a unui raport de subordonare. Precizăm faptul că, de regulă, autorităţile administraţiei publice îşi desfăşoară activitatea pe baza unui Regulament de organizare şi funcţionare a statului de funcţiuni şi a organigramei, documente aprobate, potrivit legii 1 2
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 350 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 180 468
prin act administrativ, de conducătorul autorităţii, organul colegial sau organul ierarhic superior. Prin intermediul lor se stabileşte organizarea, funcţionarea, încadrarea cu personal, precum şi raporturile de subordonare, colaborare, etc. din cadrul autorităţii (instituţiei) publice şi în mod implicit, dreptul de a exercita controlul administrativ intern. Obiectul controlului administrativ îl poate constitui legalitate, oportunitatea, eficienţa şi eficacitatea activităţii desfăşurate de autoritatea administrativă supusă controlului. În toate cazurile, controlul administrativ presupune prezenţa unui număr de doi subiecţi, respectiv subiectul activ (reprezentat de organul de control) şi subiectul pasiv (organul, structura organizatorică, demnitarul sau funcţionarul public controlat). Sub aspectul modalităţii de organizare, controlul administrativ poate fi exercitat cu caracter permanent, la anumite intervale de timp sau inopinat, din oficiu sau la sesizare. Din punct de vedere al momentului în care intervine, controlul administrativ poate fi anterior, concomitent sau ulterior activităţii supuse controlului. În doctrină, s-a apreciat că necesitatea controlului administrativ rezidă şi din funcţiile sale, şi anume: a) funcţia de observare (constatare) prin intermediul căreia se monitorizează activitatea supusă controlului, exhaustiv sau pe un anumit segment, potrivit formei de control; b) funcţia preventivă, care vizează evitarea apariţiei unor carenţe în activitatea controlată. Această funcţie se realizează prin dialogul permanent care trebuie să existe între cei doi subiecţi ai controlului administrativ; c) funcţia corectivă, care are în vedere eliminarea cauzelor care au generat disfuncţii sau erori în activitatea controlată; d) funcţie sancţionatorie, în temeiul căreia poate fi antrenată răspunderea juridică a subiectului pasiv al controlului, sub diferite forme, evident în funcţie de gravitatea abaterilor1. Controlul administrativ îmbracă, de regulă, două forme principale şi anume: controlul administrativ intern şi controlul administrativ extern.
1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 182 469
2. Controlul administrativ intern Controlul intern se particularizează prin faptul că se exercită de către conducătorul autorităţii administrative, funcţionari publici cu funcţii de conducere (directori, şefi servicii, şefi birouri, etc.), ori de structuri organizatorice (compartimente funcţionale) din cadrul autorităţii respective. Conducătorul autorităţii administrative şi funcţionarii publici de conducere exercită controlul în virtutea raporturilor de subordonare, fiind vorba despre un control exhaustiv, general, ce vizează întreaga activitate a subiectelor controlate. Structurile organizatorice din cadrul unei autorităţi a administraţiei publice exercită un control specializat, care vizează un anumit segment al activităţii. De regulă, această formă de control are un caracter permanent şi se exercită din oficiu ori la sesizare. În doctrina de specialitate, s-a relevat atât avantajele precum şi dezavantajele controlului administrativ intern1. Avantajul rezidă în faptul că subiectul activ are posibilitatea de a cunoaşte pe deplin activitatea controlată şi, pe cale de consecinţă, ar putea dispune cele mai bune măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii şi eliminarea eventualelor nereguli. Pe de altă parte, s-a apreciat că independenţa subiectului activ al controlului este relativă, dezavantaj care ar putea conduce la o verificare superficială, tolerantă. Controlul administrativ intern are două forme, controlul intern general şi controlul intern specializat. 2.1. Controlul intern general În doctrină se apreciază că această formă de control derivă din raporturile de subordonare ierarhică, are un caracter permanent şi constituie atributul conducătorului autorităţii (instituţiei) publice şi a funcţionarului public care exercită o funcţie de conducere faţă de personalul subordonat. „Prin caracterul său continuu, prin atribuţiile conferite şi prin eficienţa lui, el este considerat mai mult decât un simplu control, reprezentând în realitate o adevărată supraveghere administrativă izvorâtă din raporturile de subordonare”2. Potrivit art. 4 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 119/19993 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, cu modificările şi completările ulterioare: „Conducătorul instituţiei publice trebuie să asigure elaborarea, aprobarea, aplicarea şi perfecţionarea structurilor organizatorice, reglementărilor metodologice, procedurilor şi criteriilor de evaluare, pentru a satisface cerinţele generale şi specifice de control intern”. 1
Ibidem, pp. 245-246 Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 186 3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 430 din 31 august 1999, cu modificările şi completările ulterioare 470 2
Acelaşi act normativ defineşte în art. 2 lit. d) controlul intern ca fiind: „ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entităţii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în concordanţă cu obiectivele acesteia şi cu reglementările legale, în vederea asigurării administrării fondurilor în mod economic, eficient şi eficace; acesta include, de asemenea, structurile organizatorice, metodele şi procedurile”. Obiectivele generale ale controlului intern sunt următoarele1: • realizarea, la un nivel corespunzător de calitate, a atribuţiilor instituţiilor publice, stabilite în concordanţă cu propria lor misiune, în condiţii de regularitate, eficacitate, economicitate şi eficienţă; • protejarea fondurilor publice împotriva pierderilor datorate erorii, risipei, abuzului sau fraudei; • respectarea legii, a reglementărilor şi deciziilor conducerii; • dezvoltarea şi întreţinerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare, actualizare şi difuzare a datelor şi informaţiilor financiare şi de conducere, precum şi a unor sisteme şi proceduri de informare publică adecvată prin rapoarte periodice. Din analiza dispoziţiilor legale menţionate şi din doctrină2 se pot desprinde următoarele particularităţi ale controlului intern general: a) Subiecţii (activ şi pasiv) fac parte din aceeaşi autoritate a administraţiei publice. Subiectul activ, cel care realizează verificarea (supravegherea) poate fi reprezentat de conducătorul autorităţii ori funcţionarul ierarhic superior. Subiectul pasiv al controlului poate fi reprezentat de o structură organizatorică din cadrul autorităţii respective ori de unu sau mai mulţi funcţionari publici. b) Obiectul controlului intern general îl poate constitui, după caz: • legalitatea şi/sau oportunitatea întregii activităţi (acte administrative, fapte material-juridice, operaţiuni tehnico-materiale); • eficienţa şi/sau eficacitate activităţii; • relaţiile cu publicul. c) Scopul urmărit de controlul intern este complex şi poate fi, după caz: • restabilirea legalităţii; • asigurarea oportunităţii; 1 2
A se vedea art. 3 din O.G. nr. 119/1999 Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 186-187 471
• optimizarea circuitului documentelor şi a relaţiilor cu publicul; • eficientizarea activităţii şi creşterea eficacităţii, etc. d) Procedura În absenţa unui Cod de procedură administrativă, controlul administrativ intern se desfăşoară conform Regulamentului propriu de organizare şi funcţionare şi a unui act administrativ emis de conducătorul fiecărei autorităţi administrative. Doctrina şi practica administrativă au consacrat următoarele reguli: • sub aspectul momentului, controlul administrativ intern general se poate declanşa anterior, concomitent sau ulterior activităţii supuse controlului, din oficiu sau la cerere; • are caracter permanent, de continuitate; • este un control exhaustiv, cu alte cuvinte activitatea de control vizează atât înscrisurile (documentele) precum şi comportamentul funcţionarilor în relaţiile cu publicul, colaborarea cu colegii, etc. Pot fi administrate orice mijloace de probă, inclusiv audierea unor persoane; • se finalizează printr-un document (proces-verbal, notă de constatare, etc.), în care se înserează constatările reieşite din control, neajunsurile, erorile şi măsurile necesare pentru îmbunătăţirea activităţii. e) Măsurile ce pot fi dispuse vizează activitatea controlată, organizarea compartimentului şi funcţionarul public, după cum urmează: • în legătură cu activitatea controlată, se poate dispune restabilirea legalităţii încălcate, respectiv: − anularea, modificare ori suspendarea unui act administrativ; − eliberarea unor înscrisuri; − soluţionarea în temeiul legal a petiţiilor; − creşterea eficacităţii şi a eficienţei în utilizarea resurselor umane, materiale, financiare, etc. • în ceea ce priveşte structura organizatorică controlată (departament, direcţie, serviciu, birou, etc.) se poate dispune sau, după caz, propune reorganizarea acesteia, prin redistribuirea atribuţiilor; • în ceea ce priveşte funcţionarul public sau salariatul controlat, se poate dispune sau propune, dacă este cazul, aplicarea uneia dintre sancţiunile prevăzute de Legea nr. 472
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici sau de Codul muncii. 2.2. Controlul intern specializat Această formă a controlului intern se particularizează prin faptul că vizează numai anumite segmente (sectoare) din activitatea unei autorităţi administrative şi se exercită în baza unor reglementări speciale sau a reglementărilor de ordine interioară. Controlul se exercită de structuri organizatorice (compartimente funcţionale) sau persoane specializate în activitatea respectivă. De regulă, exercitarea controlului intern specializat se concretizează prin emiterea unei vize de conformitate, sub aspectul legalităţii, oportunităţii, eficacităţii etc. actelor administrative sau operaţiunilor administrative. Refuzul acordării vizei trebuie motivat. În doctrină cel mai frecvent citat este controlul financiar preventiv1. Materia este reglementată de Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 privind controlului intern şi controlul financiar preventiv, cu modificările şi completările ulterioare. Potrivit art. 2 lit. d) din ordonanţa menţionată, prin control financiar preventiv înţelegem: „activitatea prin care se verifică legalitatea şi regularitatea operaţiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, înainte de aprobarea acestora”. Obligaţia de a organiza activitatea de control financiar preventiv revine conducătorului autorităţii administraţiei publice, prin act administrative, astfel cum rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 13 alin. (1), (5) şi (6) din ordonanţă. Controlul financiar preventiv propriu se exercită, prin viză, de persoane din cadrul compartimentelor de specialitate, desemnate în acest sens de conducătorul autorităţii publice2. Viza de control financiar preventiv propriu se exercită prin semnătura persoanelor îndreptăţite şi prin aplicarea de către acestea a sigiliului personal. Este de menţionat faptul că O.G. nr. 119/1999 care reglementează organizarea unei forme specifice de control administrativ intern specializat, face trimitere şi la o altă formă a acestei categorii de control. Astfel, art. 14 alin. (6) din ordonanţă stabileşte: „În cazurile în care dispoziţiile legale prevăd avizarea operaţiunilor de către compartimentul de specialitate juridică, proiectul de operaţiune va fi prezentat pentru control financiar preventiv propriu cu viza şefului compartimentului juridic”. Aşadar, viza de control financiar preventiv este precedată de viza compartimentului juridic sub aspectul legalităţii actului sau operaţiunii administrative. 1 2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 188; a se vedea art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 119/1999; 473
Conţinutul controlului financiar preventiv constă în verificarea sistematică a proiectelor de operaţiuni care fac obiectul acestuia, din punct de vedere al legalităţii şi regularităţii, precum şi cel al încadrării în limitele creditelor bugetare stabilite potrivit legii.
3. Controlul administrativ extern Controlul administrativ extern se exercită de către autorităţi administrative, demnitari sau funcţionari publici din afara autorităţii care face obiectul controlului. Aşa cum s-a arătat constant în doctrină, controlul administrativ extern poate îmbrăca forma controlului ierarhic, tutelei administrative şi a controlului administrativ extern specializat1. 3.1. Controlul ierarhic Acest control se exercită de autorităţile administraţiei publice ierarhic superioare asupra celor situate pe un nivel ierarhic inferior, în baza raporturilor de subordonare. Poate fi prevăzut în mod expres de lege sau nu, în cea de-a doua situaţie fiind consecinţa raportului de subordonare. Spre exemplu, art. 33 alin. 4 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, cu modificările şi completările ulterioare, prevede: Ministerul Administraţiei şi Internelor poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, dacă le consideră nelegale sau netemeinice”. Textul citat, ni se pare relevant sub mai multe aspecte şi anume: • consacră controlul ierarhic al Guvernului asupra prefectului, reprezentantul său numit în judeţe şi în municipiul Bucureşti; • delimitează sfera controlului ierarhic care vizează atât legalitatea precum şi netemeinicia actului administrativ; • consfinţeşte competenţa organului ierarhic superior de a anula actele administrative ilegale sau netemeinice ale organului ierarhic inferior. Având în vedere doctrina de specialitate şi dispoziţiile legale putem identifica următoarele particularităţi ale controlului administrativ extern: a) Subiectele controlului sunt: organul ierarhic superior în calitate de subiect activ şi organul ierarhic inferior (subiectul pasiv) a cărui activitate face obiectul controlului. b) Obiectul controlului îl constituie legalitatea, temeinicia precum şi oportunitatea actelor şi măsurilor administrative. De asemenea, apreciem că eficacitatea 1
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 445-447, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 351-362, Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 189-194 474
activităţii desfăşurate de subiectul pasiv al controlului, constituie un obiectiv al organului ierarhic superior. Tot astfel, eficacitatea, înţeleasă ca nivel de realizare a obiectivelor planificate, constituie cu certitudine un obiectiv însemnat al controlului ierarhic. c) Scopul rezidă în respectarea legalităţii şi eficientizarea activităţii organului controlat. d) Procedura acestei forme de control nu este reglementată în mod unitar, reieşind din raportul de subordonare. Dintre regulile consacrate amintim următoarele: • se poate exercita din oficiu sau la sesizare; • sub aspectul momentului în care se exercită, controlul administrativ extern poate interveni anterior, concomitent sau ulterior activităţii supuse controlului; • poate viza întreaga activitate a subiectului pasiv, sau numai anumite segmente ale acesteia; • se finalizează printr-un document, denumit proces-verbal de control, notă de constatare etc. care trebuie prezentat spre semnare şi însuşire conducătorului autorităţii administrative controlate, etc. e) Măsurile care pot fi dispuse ca urmare a controlului sunt următoarele: • anularea, modificarea, abrogarea, suspendare, totală ori parţială a actelor administrative ilegale sau inoportune; • sancţionarea conducătorului autorităţii administrative controlate; • reorganizarea activităţii autorităţii administrative controlate. 3.2. Tutela administrativă Menţionăm faptul că în prezent legislaţia nu utilizează explicit această formă a controlului administrativ, ea regăsindu-se însă frecvent în doctrina de specialitate. Astfel, în opinia prof. Antonie Iorgovan: „Tutela administrativă evocă în dreptul public controlul exercitat de organele centrale de stat, de regulă, Guvern şi Ministerul de Interne, respectiv de reprezentanţii locali ai centrului asupra autorităţilor administraţiei locale autonome”1. Într-o altă opinie, prof. Rodica Narcisa Petrescu consideră că: „Tutela administrativă reprezintă controlul exercitat de către anumite organe 1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 447 475
ale administraţiei publice centrale asupra autorităţilor administrative descentralizate, în cazurile prevăzute de lege”1. Doctrina de specialitate relevă că raţiunea „tutelei administrative” este aceea de a asigura realizarea omogenă a administraţiei publice, în condiţiile şi cu respectarea principiilor descentralizării şi autonomiei locale. În acest context, se susţine că organul administrativ abilitat de lege cu exercitarea „tutelei administrative” are prerogative mai restrânse decât în cazul controlului administrativ ierarhic2. Este vorba despre faptul că, organul de tutelă administrativă nu poate anula un act considerat a fi ilegal emis/adoptat de organul aflat sub tutelă. Această competenţă revine exclusiv judecătorului, la sesizarea organului înzestrat cu tutela administrativă. Deşi nu este consacrată explicit, tutela administrativă are suport constituţional în dispoziţiile art. 123 alin. (5), conform cărora: „Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept”. Instituţia „tutelei administrative” este reglementată într-o formă mai explicită de art. 26 alin. (1) din Legea privind prefectul şi instituţia prefectului nr. 340/2004, care are următoarea redactare: „În exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii acelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale ori judeţene, prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, aceste acte, dacă le consideră nelegale, cu excepţia actelor de gestiune. Actul atacat este suspendat de drept”. „În exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative ale consiliului judeţean, ale preşedintelui consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul administrativ, va solicita autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia.” În sfârşit, art.3 al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 este intitulat „Tutela administrativă”, alineatul 1 având următorul conţinut: „Prefectul poate ataca, în termenul prevăzut de art.11 din prezenta lege, în faţa instanţei de contencios administrativ, actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale.” Dacă prefectul este autoritatea publică emblematică pentru tutela administrativă românească, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată3, şi ulterior, Legea contenciosului 1
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 352; V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Bucureşti, 1993, pp. 520-521; 3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004 476 2
administrativ nr. 554/20041 atribuie acest rol şi Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. Astfel, conform art. 20 alin. (3) din lege: „Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici are legitimare procesuală activă şi poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă cu privire la: a) actele prin care autorităţile sau instituţiile publice încalcă legislaţia referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici, constatate ca urmare a activităţii proprii de control; b) refuzul autorităţilor şi instituţiilor publice de a aplica prevederile legale în domeniul funcţiei publice şi al funcţionarilor publice. (4) Actul atacat potrivit alin. (3) este suspendat de drept”. În opinia noastră, aceste dispoziţii sunt cel puţin discutabile sub aspectul constituţionalităţii. Rămâne ca doctrina şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale să elucideze această chestiune. 3.3. Controlul administrativ extern specializat După cum rezultă chiar din denumire, această formă de control vizează doar anumite segmente ale complexei activităţi desfăşurate de autorităţile administraţiei publice, spre exemplu: finanţe publice, protecţia muncii, stare civilă, prevenirea şi stingerea incendiilor, protecţia mediului, etc. În doctrina de specialitate, utilizându-se drept criteriu organul care efectuează activitatea de control s-au distins două categorii, respectiv: controlul exercitat de diferite inspecţii şi inspectorate de stat (denumite şi „poliţii”) şi controlul exercitat de organe special constituite pentru control2. În opinia noastră, controlul extern specializat se exercită de către unele autorităţi ale administraţiei publice, organe de specialitate ale administraţiei publice, demnitari sau funcţionari publici cu atribuţii de control. Obiectivele controlului extern specializat sunt următoarele: • verificarea unui anumit segment din activitatea autorităţii administrative supuse controlului, potrivit specializării (competenţei) organului de control; • verificarea legalităţii activităţii controlate (acte juridice, fapte material juridice şi operaţiuni tehnico-materiale); • verificarea oportunităţii actelor şi măsurilor administrative, în cazurile expres prevăzute de lege. 1
A se vedea art.3 alin.2 din Legea nr. 554/2004 A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 145, Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 191-194, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 352-353 477 2
Procedura după care se desfăşoară controlul, mijloacele specifice de care dispun controlorii şi sancţiunile pe care le pot aplica în cazurile în care constată unele încălcări ale legislaţiei sunt reglementate prin lege specială. De regulă, subiectul activ al controlului (organul de control) are dreptul de a da îndrumări obligatorii, de a aplica sau de a propune aplicarea unor sancţiuni administrative, inclusiv sancţiuni contravenţionale sau, chiar de a dispune suspendarea unor acte ori măsuri administrative ilegale. Activitatea de control este consemnată într-un proces-verbal sau notă de constatare, care se prezintă spre semnare şi însuşire conducătorului autorităţii administrative a cărei activitate a fost verificată. În cazul în care prin actul de control se aplică sancţiuni administrative, acesta trebuie să menţioneze şi calea de atac, precum şi autoritatea competentă să o soluţioneze. Redăm mai jos, câteva exemple care ni se par a fi relevante pentru controlul extern specializat. 1. În materia actelor de stare civilă, controlul extern specializat se exercită de către Ministerul Administraţiei şi Internelor, prefecţi, preşedinţii consiliilor judeţene şi primarului general al municipiului Bucureşti asupra activităţii de stare civilă desfăşurată de primari, în calitate de ofiţeri de stare civilă şi de aparatul propriu (compartimentele de specialitate) din cadrul consiliilor locale. În acest sens, art. 72 din Legea nr. 119/1996, cu modificările şi completările ulterioare prevede: „(1) Ministerul Administraţiei şi Internelor îndrumă şi controlează, în condiţiile legii, autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene în domeniul stării civile. (2) Prefecţii, preşedinţii consiliilor judeţene şi primarul general al municipiului Bucureşti organizează îndrumarea şi controlul activităţii de stare civilă desfăşurate de autorităţile administraţiei publice locale şi iau măsuri privind conservarea şi securitatea documentelor de stare civilă”1. Pe de altă parte, conform art. 8 din Metodologia pentru aplicare unită a dispoziţiilor Legii nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civilă, emisă în comun de fostul Departament pentru Administraţie Publică Locală şi Ministerul de Interne2: „Preşedintele consiliului judeţean şi primarul general al municipiului Bucureşti, prin serviciile de stare civilă, au următoarele atribuţii: a) îndrumă şi controlează, cel puţin o dată pe an, activitatea de stare civilă, pe teritoriul judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti, pe baza graficului întocmit împreună cu inspectoratul judeţean de poliţie. Controlul se efectuează asupra tuturor înregistrărilor, începând de la ultima 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 282 din 11 noiembrie 1996 cu modificările şi completările ulterioare 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 518 bis din 19 noiembrie 1997 478
verificare şi cuprinde, în mod obligatoriu, gestiunea certificatelor de stare civilă, înşiruirea menţiunilor şi efectuarea comunicărilor. Constatările rezultate în urma controlului şi măsurile necesare pentru îndreptarea unor erori se consemnează într-un proces-verbal, într-un registru special de procese-verbale de control pe linie de stare civilă (anexa nr. 7).” 2. Controlul financiar preventiv ca formă a controlului specializat îmbracă două forme; astfel cum prevăd dispoziţiile art. 12 alin. (3) lit. a) şi b) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, şi anume: a) controlul financiar preventiv propriu, care se organizează la toate entităţile publice şi asupra tuturor operaţiunilor cu impact financiar asupra fondurilor publice şi a patrimoniului public; b) controlul financiar preventiv delegat, care se organizează la ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi ai bugetului oricărui fond special, la Fondul naţional şi la agenţiile de implementare a fondurilor comunitare, precum şi alte entităţi cu risc ridicat prin controlori delegaţi ai Ministerului Finanţelor Publice, care constituie obiectul analizei noastre. Potrivit art. 16 alin. (2) din ordonanţă, ministrul finanţelor publice este abilitat de lege să numească pentru fiecare instituţie publică în care se exercită funcţia de ordonator principal de credite al bugetelor menţionate unul sau mai mulţi controlori delegaţi. Controlorii delegaţi sunt funcţionari publici ai Ministrului Finanţelor Publice, dar îşi desfăşoară activitatea la sediul instituţiilor publice la care au fost numiţi. Operaţiunile care, potrivit legii, fac obiectul controlului financiar preventiv delegat se supun aprobării ordonatorului de credite numai însoţite de viza de control financiar preventiv delegat1. Atribuţiile controlului financiar preventiv delegat stabilite în art.21 alin. (1) şi (2) din ordonanţă vizează numai legalitatea proiectelor de operaţiuni financiare ce urmează a fi supuse aprobării ordonatorului principal de credite, nu şi oportunitatea acestora. 3. În sfera protecţiei muncii, controlul extern specializat se exercită de Inspecţia Muncii. Din coroborarea dispoziţiilor art. 1 şi art. 2 din Legea nr. 108/19992 privind înfiinţarea şi organizarea Inspecţiei Muncii, rezultă că Inspecţia Muncii este organ de specialitate al administraţiei publice centrale în subordinea Ministrului Muncii şi Solidarităţii Sociale. În judeţe şi în 1 2
vezi art. 19 şi art.17 alin. (1) din O.G. nr.119/1999 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 740 din 10 octombrie 2002 479
municipiul Bucureşti, Inspecţia Muncii are în subordonare inspectorate teritoriale de muncă. Unul dintre principalele obiective ale activităţii Inspecţiei Muncii îl constituie „controlul aplicării prevederilor legale referitoare la relaţiile de muncă, la securitatea şi sănătatea în muncă, la protecţia salariaţilor care lucrează în condiţii deosebite şi a prevederilor legale referitoare la asigurările sociale.” Pentru realizarea acestui obiectiv, inspectorii de muncă au următoarele drepturi: • să aibă acces liber, permanent şi fără înştiinţare prealabilă, în sediul persoanei juridice şi orice alt loc de muncă organizat de aceasta; • să solicite conducerii persoanei juridice documentele şi informaţiile necesare pentru realizarea controlului; • să impună ca abaterile constatate în domeniu să fie remediate pe loc sau într-un timp limitat; • să dispună întreruperea şi suspendarea imediată a proceselor de muncă atunci când constată o stare de pericol iminent de accident sau îmbolnăvire profesională. (art. 19)
480
CAPITOLUL XIV CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
1. Noţiune şi istoric 1.1. Consideraţii preliminare Principiul separaţiei puterilor în stat potrivit căruia sunt organizate cele trei puteri statale –legislativă, executivă şi judecătorească – presupune deopotrivă atât o colaborare precum şi un control reciproc al acestora. În acest sens, profesorul C.G. Rarincescu releva „colaborarea se realizează prin controlul reciproc al puterilor şi care poate duce la disolvarea Parlamentului, sau la darea unui vot de blam guvernului, sau la anularea de către justiţie a actelor administrative ilegale sau la declararea de neconstituţionalitate a legilor, etc. Acest control reciproc al puterilor într-o ţară organizată în mod efectiv şi real pe baza sistemului reprezentativ, constituie una din măsurile cele mai potrivite pentru a preveni crizele politice, loviturile de stat şi revoluţiunile”1. Contenciosul administrativ reprezintă în fapt o concretizare a principiului separaţiei puterilor în stat, o modalitate de exercitare a controlului judecătoresc asupra activităţii desfăşurate de autorităţile unei alte puteri statale, respectiv ale puterii executive. Rămâne şi astăzi actuală afirmaţia prof. C.G. Rarincescu conform căreia: „Instituţia contenciosului administrativ, ca şi cele mai multe din instituţiile juridice ale societăţii actuale, se sprijină pe două principii fundamentale oricărui Stat civilizat: pe principiul respectării drepturilor legalmente dobândite şi pe principiul obligativităţii Statului de a asigura executarea hotărârilor judecătoreşti”.2 După cum este cunoscut, specificul activităţii administraţiei publice constă în organizarea executării şi executarea în concret a legilor şi a celorlalte acte normative. Uneori, este posibil ca prin activitatea sa, cu precădere prin actele administrative pe care le emite în cele mai diverse sectoare ale vieţii economico-sociale, administraţia să lezeze drepturi subiective sau interese legitime ale particularilor, persoane fizice sau juridice. 1
C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura Universala Alcalay, Bucureşti, 1936, p. 21 2 C.G. Rarincescu, op. citată, p. 8 481
„Pentru a feri administraţia să comită ilegalităţi s-au stabilit diferite mijloace preventive, care au drept scop să asigure, pe de o parte, aplicarea exactă a legilor şi regulamentelor, iar de pe altă parte, să apere drepturile şi interesele administraţilor”.1 În perioada interbelică, doctrina de specialitate definea contenciosul administrativ „ca fiind constituit din totalitatea litigiilor născute între particulari şi Administraţiile publice şi în care sunt puse în cauză reguli, principii şi situaţii juridice aparţinând dreptului public”.2 Instituţia contenciosului administrativ are vechi tradiţii în ţara noastră, însă o bună perioadă de timp (perioada comunistă) legiuitorul a desfiinţat-o, considerându-se ca fiind inadecvată pentru societatea socialistă. După Revoluţia din decembrie 1989, legiuitorul nostru a repus instituţia contenciosului administrativ în drepturile sale fireşti, prin adoptarea Legii nr. 29/1990, legea contenciosului administrativ3 care, a marcat „un important pas înainte în construcţia acestei importante instituţii a statului de drept”.4 Ulterior, contenciosul administrativ şi-a găsit şi suportul constituţional în art. 48 al Legii fundamentale, conform căruia: „(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin soluţionarea în termen legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei. (2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică. (3) Statul răspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare săvârşite în procesele penale.” În acelaşi timp, prin raportare la dispoziţiile art. 150 Constituţia României din 1991 a modificat, în mod implicit, o serie de prevederi ale Legii contenciosului administrativ nr.29/1990. Cu certitudine, Legea contenciosului administrativ nr.29/1990 s-a constituit într-un element determinant în edificarea şi consolidarea statului de drept postrevoluţionar. Evoluţia legislaţiei, dar, mai ales, revizuirea Constituţiei României au impus o nouă lege a contenciosului administrativ. Sediul materiei îl regăsim în art.52 din Constituţia României, republicată, în următoarea redactare: 1
E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, 1944, p. 547 2 C.G. Rarincescu, op. citată, p. 33 3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 122 din 8 noiembrie 1990 4 Al. Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1992, p.82 482
„(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin soluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. (2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică. (3) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.” În temeiul dispoziţiilor constituţionale, a fost adoptată noua Lege a contenciosului administrativ nr. 554/20041, care a abrogat vechea reglementare. 1.2. Noţiunea de contencios administrativ Noţiunea de contencios administrativ este o noţiune tradiţională în dreptul nostru administrativ. Etimologic cuvântul „contencios” provine din cuvântul francez „contentieux” care, la rândul său se trage din latinescul „contentiosus” (certăreţ), adjectivul substantivului „contentio” cu semnificaţie de conflict, dispută ori confruntare.2 Într-o lucrare de referinţă din perioada interbelică, prof. C.G. Rarincescu aprecia că din punct de vedere al litigiilor care formează obiectul judecăţii, funcţia judecătorească a statului are două componente, respectiv: a) Contenciosul de drept comun „care este alcătuit din totalitatea litigiilor de competenţa organelor judecătoreşti propriu zise de natură civilo-comercială şi penală”; b) Contenciosul administrativ „compus din totalitatea litigiilor de natură administrativă, de competenţa, după cum vom vedea, fie a tribunalelor de drept comun, fie a unor tribunale speciale administrative, după sistemul de drept pozitiv adoptat în diverse state.”3 În demersul său ştiinţific, autorul citat a identificat două accepţiuni ale noţiunii de contencios administrativ, şi anume: un sens formal-organic, având în vedere natura organelor care îl exercită şi un sens materialfuncţional, care viza activitatea desfăşurată de aceste organe.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1154 din 7 decembrie 2004 V.I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Ed. All, Bucureşti, 1994, pag.6 3 C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ed. Universala Alcalay&Co., Bucureşti, 1937, pag. 31 483 2
Din punct de vedere formal-organic, autorul defineşte contenciosul administrativ „ca fiind constituit din totalitatea litigiilor de competenţa tribunalelor sau a justiţiei administrative.”1 Această semnificaţie a noţiunii a fost socotită de autor ca fiind nesatisfăcătoare pe temeiul că nu toate statele aveau organizată jurisdicţie administrativă. Pentru acest considerent, autorul aprecia că este necesar să se recurgă la un criteriu de departajare obiectiv, de natură a identifica din gama diversificată a litigiilor, pe cele care constituie o categorie distinctă, particularizată, în caracterele lor comune şi specifice care urmau să fie date în competenţa de soluţionare a tribunalelor administrative. În acest context, autorul a considerat utilă definirea contenciosului administrativ în sens material, având în vedere persoanele între care are loc litigiul, precum şi regulile juridice aplicabile în soluţionarea acestuia. Pe acest fond de idei Contenciosul administrativ a fost definit ca fiind „totalitatea litigiilor născute între particulari şi Administraţiunile publice, cu ocaziunea organizării şi funcţionării serviciilor publice şi în care sunt puse în cauză reguli, principii şi situaţii juridice aparţinând dreptului public.” S-a apreciat, pe drept cuvânt, că această definire este edificatoare, de natură a face distincţia între contenciosul administrativ, pe de o parte şi contenciosul judiciar de drept comun, pe de altă parte. Aşa cum am arătat, după 1989 instituţia contenciosului administrativ a fost repusă în drepturile sale fireşti atât de legiuitor precum şi de doctrină. Astfel, una dintre primele legi ale perioadei postrevoluţionare a reglementat instituţia contenciosului administrativ2, în temeiul art.17 din lege fiind înfiinţate instanţe specializate de contencios administrativ. Pe de altă parte, doctrina a manifestat o permanentă preocupare pentru definirea instituţiei Contenciosului administrativ. Potrivit opiniei prof. Al. Negoiţă noţiunea de contencios administrativ poate fi abordată în dublu sens. În sens larg, contenciosul administrativ reprezintă „Totalitatea litigiilor juridice dintre administraţia publică şi cei administraţi.”3 Cu alte cuvinte, în această accepţiune contenciosul administrativ priveşte toate litigiile dintre administraţia publică, pe de o parte, şi cei administraţi, pe de altă parte, indiferent de natura juridică a litigiului care poate fi de drept comun sau de drept public. În sens restrâns, autorul consideră că „Termenul de contencios administrativ se referă numai la acele litigii juridice în care organele 1
C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 32 Legea nr. 29/90 cu privire la contenciosul administrative, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I-a nr. 122 din 8 noiembrie 1990 3 Al. Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1992, pag. 78 484 2
administraţiei publice folosesc regimul juridic administrativ în baza competenţei pe care le-o conferă legea.”1 La rândul său, această abordare are atât un sens material precum şi un sens formal-organic. Sensul material al noţiunii de contencios administrativ are în vedere natura litigiilor juridice care fac obiectul acestuia şi regulile juridice aplicabile în soluţionarea litigiilor, respectiv regimul de drept administrativ (public) sau cel de drept comun. Sensul formal-organic al noţiunii de contencios administrativ are în vedere natura organelor de jurisdicţie competente să soluţioneze litigiile juridice. Având în vedere activitatea desfăşurată de instanţele de contencios administrativ, aceea de a soluţiona, cu putere de adevăr legal un conflict juridic, părţile în litigiu, organele care înfăptuiesc justiţie şi obiectul cauzei, prof. V.I. Prisăcaru defineşte contenciosul administrativ astfel: „Activitatea de soluţionare, cu putere de adevăr legal, de către instanţele de contencios administrativ, competente, potrivit legii, a conflictelor juridice în care cel puţin una din părţi este un serviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a născut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.”2 Fără a realiza o prezentare exhaustivă a definiţiilor formulate în doctrină, alături de alţi autori3 considerăm că în definirea noţiunii de contencios administrativ trebuie să avem în vedere deopotrivă dispoziţiile legii fundamentale şi pe cele ale legii organice a contenciosului administrativ. Suportul constituţional al contenciosului administrativ îl constituie art.52, art.123, alin.5 şi art.126, alin.6 din Constituţia României, republicată. Astfel, conform art.52, alin.1 din Constituţie: „Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printrun act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal al unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei”, alineatul 2 stipulând faptul că prin lege organică se stabilesc condiţiile şi limitele exercitării acestui drept. Din nefericire, legiuitorul constituant nu a stabilit în acest text şi competenţa instanţelor de contencios administrativ în soluţionarea acestor litigii, aşa cum ar fi fost firesc4. 1
Al. Negoiţă, op. citată, pag. 79 V.I. Prisăcaru, op. citată, pag.7 3 A se vedea R.N. Petrescu, op. citată, pag.365, V. Vedinaş, op. citată, pag. 158-159 etc. 4 A se vedea R.N. Petrescu, op citată, pag. 365 485 2
Această lacună este suplinită în parte de art.123 alin.5 din Constituţie care stabileşte că: „Prefectul poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.” Pe de altă parte, art.126, alin.6 al Legii fundamentale statuează: „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc Parlamentul, precum şi a celor de comandament cu caracter militar...” În aplicarea dispoziţiilor art.52, alin.2 din Constituţia României, republicată, a fost adoptată Legea nr. 544/2004 legea organică a contenciosului administrativ care, spre deosebire de vechea reglementare defineşte noţiunea de contencios administrativ. Astfel, legiuitorul înţelege prin contencios administrativ „activitatea de soluţionare, de către instanţele de contencios administrativ competente, potrivit legii, a litigiilor în care cel puţin una din părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.”1 1.3. Scurt istoric cu privire la contenciosul administrativ Instituit pentru prima dată în ţara noastră prin legea pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, contenciosul administrativ a avut o evoluţie istorică deosebită, determinată de schimbările care au avut loc în evoluţia societăţii româneşti. În cele ce urmează vom evidenţia pe scurt evoluţia istorică a contenciosului administrativ pe anumite perioade de timp, astfel cum este reliefată de doctrină.2 1. Într-o primă etapă (1864-1866), s-a adoptat şi la noi în ţară sistemul francez al tribunalelor administrative, fiind înfiinţat Consiliul de Stat, organ consultativ al Guvernului care, avea printre alte atribuţii, şi unele atribuţii de contencios administrativ. La acea vreme Consiliul de Stat nu era un adevărat tribunal, ci o instituţie intermediară între administraţia consultativă şi tribunalele administrative.3 Atribuţiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat se exercitau împotriva hotărârilor miniştrilor date cu exces de putere sau cu 1
A se vedea art.2, lit. e din Legea nr. 554/2004 A se vedea C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 73-102; Antonie Iorgovan, op citată, pag. ; R.N. Petrescu, op. citată, pag.369-375 3 A se vedea E.D. Tarangul, op. citată, pag. 558 486 2
încălcarea legilor şi regulamentelor, a hotărârilor sau actelor de executare ale prefecţilor sau ale altor agenţi administrativi, date cu încălcarea legilor şi în contra hotărârilor comisiilor de lucrări publice, precum şi în toate cazurile de natură contencioasă ce i se vor atribui printr-o anumită lege. 2. A doua perioadă (1866-1905) se particularizează prin desfiinţarea Consiliului de Stat şi atribuirea contenciosului administrativ instanţelor judecătoreşti ordinare. Constituţia din 1866 nu cuprindea reglementări exprese despre contenciosul administrativ, dar stipula în art.131 desfiinţarea Consiliului de Stat, atribuţiunile acestuia urmând a fi repartizate printr-o lege ordinară. În aplicarea acestei prevederi constituţionale a fost adoptată Legea din 12 iulie 1866 care a atribuit competenţa contencioasă a Consiliului de Stat, tribunalelor de drept comun. Potrivit legii, numai în litigiile referitoare la acte de gestiune, tribunalele aveau capacitatea deplină de a judeca, iar în procesele privitoare la acte administrative de autoritate, aveau o competenţă redusă, limitată la aprecierea pe cale indirectă a legalităţii actului şi la judecarea cererii de despăgubiri civile împotriva administraţiei publice, fără a se prevedea şi anularea actului. Pe măsura amplificării şi diversificării activităţilor administrative, coroborată cu conştientizarea celor administraţi de drepturile pe care le aveau şi de obligaţiile corelative ale autorităţilor administrative de a le repara, au apărut tot mai dese solicitări în sensul înfiinţării contenciosului administrativ, care să asigure o protecţie mai eficientă a celor administraţi faţă de eventualele abuzuri ale adm in istraţiei. 3. A treia perioadă (1905-1923) a început odată cu adoptarea Legii pentru reorganizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie la 1 iulie 1905. Legea din 1905 a avut menirea de a elimina carenţele sistemului de contencios existent, particularizându-se prin două trăsături esenţiale, şi anume: a) se recunoaşte particularilor dreptul de a ataca în justiţie actele administrative ilegale; b) competenţa de soluţionare a acestor litigii este dată instanţei de drept comun, exclusiv Secţiei a III-a a Înaltei Curţi de Casaţie; c) s-a creat un contencios de anulare, instanţa putând anula actul ilegal al administraţiei. În acelaşi timp trebuie precizat însă şi faptul că „Curtea de Casaţie era competentă să judece numai recursurile îndreptate în contra unor anumite acte administrative specificate de lege.” Prin Legea din 25 martie 1910, Secţiei a III-a a Curţii de Casaţie nu i se mai recunosc atribuţiile de contencios administrativ, aceste cauze fiind date din nou în soluţionarea instanţelor de drept comun, fără a li se mai atribui dreptul de anulare a actelor administrative ilegale. Această competenţă nu va dura decât doi ani pentru că prin Legea din 17 februarie 487
1912, Legea de reorganizare a Curţii de Casaţie şi de Justiţie, cauzele de contencios administrativ au fost atribuite din nou Secţiunii a III-a. Spre deosebire de Legea din 1905, Legea din 17 februarie 1912 nu mai conferea instanţei de contencios competenţa de anulare a actului administrativ. Instanţa putea doar să declare actul administrativ ca fiind ilegal şi să invite autoritatea să satisfacă cererea reclamantului, să desfiinţeze sau să modifice actul în cauză. 4. A patra perioadă (1923-1948) în evoluţia contenciosului administrativ este marcată de adoptarea Constituţiei din 1923 şi apoi de legea pentru Contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925. Constituţia din 1923 a reglementat în articolul 99, dreptul celor vătămaţi printr-un decret sau dispoziţie semnată sau contrasemnată de un ministru, de a pretinde despăgubiri. O importanţă deosebită însă pentru contenciosul administrativ au avut-o dispoziţiile art.107, care avea următoarea redactare: „(1) Autorităţi speciale de orice fel, cu atribuţii de contencios administrativ nu se pot înfiinţa. (2) Contenciosul administrativ este în căderea puterii judecătoreşti, potrivit legii speciale.” Aşadar, contenciosul administrativ a fost consacrat ca fiind instituţie constituţională, fără însă a se crea instanţe specializate. Importante au fost şi dispoziţiile alin.3 al art.107 conform cărora puterea judecătorească putea judeca atât litigiile privind actele de autoritate precum şi cele de gestiune pe care le putea anula în cazul în care erau ilegale. În aplicarea prevederilor constituţionale, a fost adoptată Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925, cu care putem considera că a început o nouă perioadă în evoluţia contenciosului administrativ până în iulie 1948. Potrivit art.1 din lege, oricine se consideră vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ făcut cu încălcarea legilor şi a regulamentelor, sau prin reaua-credinţă a autorităţilor administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept, putea cere recunoaşterea dreptului la instanţele judecătoreşti competente, respectiv curţilor de apel în a căror circumscripţie îşi avea domiciliu reclamantul. Contenciosul administrativ reglementat prin Legea din 1925 era un contencios subiectiv, cu alte cuvinte reclamantul trebuia să invoce lezarea unui drept subiectiv. Totodată, era un contencios de plină jurisdicţie, ceea ce înseamnă că cel ce se considera lezat în drepturile sale putea cere anularea actului, putea invoca ilegalitatea actului pe cale de excepţie şi putea pretinde despăgubiri. Au rămas şi astăzi de referinţă, aprecierile prof. C.G. Rarincescu cu privire la Sistemul de contencios al Legii din 23 dec. 1925, conform cărora: 488
„Legea din 1925 întocmai ca şi Legile din 1905 şi din 1912 are această caracteristică fundamentală, că se prezintă ca o instituţiune adăogată, peste contenciosul existent de competenţa tribunalelor de drept comun, pe care nici nu-l desfiinţează şi nici nu-l modifică. La acestea se mai adaugă şi faptul că sistemul nostru de organizaţiune juridică cunoaşte şi existenţa unor jurisdicţiuni speciale administrative, cu o competenţă redusă şi limitată la anumite categorii de litigii.” În concluzie, autorul releva că sistemul contenciosului administrativ român îmbrăca trei forme şi anume: 1) Contenciosul administrativ exercitat de tribunalele ordinare potrivit procedurii de drept comun; 2) Contenciosul exercitat de puterea judecătorească potrivit Legii din 23 decembrie 1925; 3) Contenciosul exercitat de jurisdicţiile speciale administrative.1 După adoptarea Constituţiei din 1938, în sistemul de organizare a contenciosului administrativ român mai trebuie menţionate Curţile administrative organizate ca instanţe jurisdicţionale cu competenţă specială, care cenzurau legalitatea actelor emise numai de organele administraţiei locale. De asemenea, Constituţia din 1938 pe linia celei din 1923 a menţinut contenciosul administrativ în competenţa instanţelor judecătoreşti, păstrând şi anumite jurisdicţii administrative. Prin Legea pentru organizarea curţilor administrative din 15 martie 1939 a fost abrogată Legea din 3 ianuarie 1930 şi s-a înfiinţat Curtea Superioară Administrativă şi 10 curţi administrative – instanţe jurisdicţionale administrative pentru administraţia locală. 5. A cincea etapă (1948-1967) este marcată de emiterea Decretului nr. 128 din 8 iulie 1948 care a abrogat Legea contenciosului administrativ din 1925 şi pe cea din 1939. Potrivit Decretului menţionat şi articolului 120 din Codul de procedură civilă, instanţele judecătoreşti aveau competenţa de a verifica pe cale de acţiune legalitatea actelor administrative individuale numai atunci când prevederi legale exprese le autorizau să o exercite.2 Plângerea, ca mijloc de atac al unui act ilegal în faţa instanţelor judecătoreşti de către persoanele interesate, era prevăzută într-un număr restrâns de acte normative. În afară de această cale de atacare de către partea interesată a actelor administrative ilegale, mai era folosită o cale indirectă şi anume aceea a invocării excepţiei de ilegalitate a unui act administrativ într-un conflict juridic de competenţa instanţelor judecătoreşti, sau a altor organe de jurisdicţie. Excepţia de ilegalitate a constituit o temă larg dezbătută în literatura noastră de specialitate, prof. Ion G. Vântu cercetând pentru prima dată după 1948, problema dreptului instanţelor judecătoreşti de a verifica, 1
C.G. Rarincescu, op citată, pp. 101-102 T. Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc potrivit Legii nr. 1/1967, pag.8 489 2
pe calea excepţiei de ilegalitate, legalitatea actelor administrative. Astfel, s-a considerat că „excepţia de ilegalitate este instituţia juridică pe care partea interesată o invocă, în propria cauză, în faţa organelor jurisdicţionale, fie prin acţiune, fie prin întâmpinare pentru a se constata ineficienţa unui act administrativ ce nu este conform cu legea sau cu alte dispoziţii normative superioare.”1 Această perioadă se caracterizează prin dreptul discreţionar al organelor administraţiei de stat de a adopta sau emite acte administrative după bunul plac, iar cele câteva categorii de acte a căror legalitate putea fi controlată de instanţele judecătoreşti erau menite să salveze aparenţele cu privire la legalitatea activităţii desfăşurată de aceste organe de stat. Odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 1/1967, putem considera că s-a înregistrat o nouă etapă în evoluţia contenciosului administrativ în ţara noastră, perioadă ce durează până la 8 decembrie 1990, data intrării în vigoare a Legii nr. 29/1990. Perioada analizată se caracterizează deci prin înfăptuirea contenciosului administrativ pe baza Legii nr. 1/1967. Potrivit acesteia, cel vătămat într-un drept al său printr-un act administrativ ilegal, putea cere tribunalului competent, anularea actului sau obligarea organului administrativ chemat în judecată să ia măsuri corespunzătoare pentru înlăturarea încălcării dreptului său, precum şi repararea pagubei. De asemenea, refuzul nejustificat de a rezolva o cerere privitoare la un drept, cât şi nerezolvarea unei astfel de cereri la termenul prevăzut de lege se considerau acte administrative ilegale. Contenciosul administrativ instituit prin această lege era un contencios de plină jurisdicţie, articolul 19 prevăzând în acest sens că tribunalul, judecând cererea putea, după caz, să anuleze în tot sau în parte actul administrativ, ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau un alt înscris. În cazul admiterii cererii, tribunalul putea hotărî şi asupra despăgubirilor. Partea negativă a acestei legi consta în aceea că, de regulă, cererile celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale erau respinse pentru că judecătorii care soluţionau aceste conflicte erau aleşi de către consiliile populare (organe ale puterii de stat), ale căror comitete executive (organe ale administraţiei de stat) adoptau acte administrative. Drept urmare, cei vătămaţi în drepturile lor, prin acte administrative ilegale, renunţau, de regulă, la introducerea unor cereri la instanţele judecătoreşti în temeiul acestei legi, acţiunile de acest gen fiind întâlnite foarte rar în jurisprudenţa acelei perioade. 6. După revoluţia din decembrie 1989, evoluţia contenciosului administrativ a fost marcată de adoptarea Legii nr. 29/1990 – legea 1
I.G. Vântu, Rolul instanţelor judecătoreşti în asigurarea legalităţii populare în administraţia de stat, în Analele Universităţii din Iaşi, 1956, pag. 317 şi urm. 490
contenciosului administrativ, care a intrat în vigoare la data de 8 decembrie 1990. Conform art.1 din lege, orice persoană fizică sau juridică, dacă se considera vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se putea adresa instanţei judecătoreşti competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Legea instituia un control judecătoresc pe calea acţiunii directe şi a excepţiei de nelegalitate asupra tuturor actelor administrative emise/adoptate de administraţie, excepţiile fiind prevăzute în mod expres. Pe de altă parte, prin art.17 al Legii au fost instituite instanţe specializate abilitate să judece litigiile de contencios administrativ, respectiv secţii de contencios administrativ în cadrul tribunalelor, curţilor de apel şi Curţii Supreme de Justiţie. Odată cu intrarea în vigoare a dispoziţiilor Constituţiei României ca urmare a referendumului din 8 decembrie 1991, instituţia contenciosului administrativ a dobândit şi un suport constituţional. În acelaşi timp, Legea fundamentală a adus o serie de modificări implicite legii organice a contenciosului administrativ, printre altele, supunând controlului judecătoresc exercitat prin instanţele de contencios administrativ actele administrative emise/adoptate de toate autorităţile publice, nu doar de cele administrative. Majoritatea doctrinarilor au apreciat că specifice contenciosului administrativ reglementat prin Legea nr. 29/1990 i-au fost următoarele trăsături:1 a) S-a instituit un contencios administrativ de plină jurisdicţie. Specific acestui tip de contencios îi este faptul că reclamantul putea să solicite anularea actului (totală sau parţială), recunoaşterea dreptului pretins şi obligarea autorităţii publice să emită un act administrativ sau orice alt înscris. b) Obiectul litigiilor de contencios administrativ. Legea nr. 29/1990 şi Constituţia României din 1991 au instituit un control judecătoresc direct exercitat asupra activităţii executive a autorităţilor publice, pe calea acţiunii judiciare, deopotrivă asupra actului administrativ propriu-zis şi asupra actului administrativ asimilat (refuzul nejustificat). c) Calitatea părţilor. Calitatea de reclamant o putea avea orice persoană fizică sau juridică care se considera vătămată într-un drept subiectiv recunoscut de lege printrun act administrativ. 1
A se vedea: A, Iorgovan, op. citată, pag…242; V. Vedinaş, op. citată, pag. 160-171 491
Calitatea de pârât, în spiritul art.48 din Constituţia României din 1991 o putea avea orice autoritate publică emitentă a unui act administrativ prin care s-a lezat un drept subiectiv recunoscut de lege. d) Caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile. Conform art.5 din Legea nr. 29/1990, înainte de a se adresa cu acţiune instanţei de contencios administrativ, reclamantul avea obligaţia să se adreseze autorităţii publice care i-a lezat dreptul sau celei ierarhic superioare, solicitându-i să revină asupra actului considerat nelegal. S-a instituit astfel obligativitatea recursului administrativ, care putea fi graţios (atunci când se adresa autorităţii care a emis actul), sau ierarhic (în situaţia în care era adresat organului ierarhic superior celui emitent al actului administrativ). e) Prin excepţie faţă de majoritatea litigiilor, contenciosul administrativ se particularizează prin dublul grad de jurisdicţie, respectiv fondul şi recursul, date în competenţa de judecată a secţiilor de contencios administrativ din cadrul tribunalelor, curţilor de apel şi Cuţii Supreme de Justiţie. Cu alte cuvinte, în litigiile de contencios administrativ nu se putea promova apelul. f) Acţiunea în contencios administrativ putea fi formulată şi personal împotriva funcţionarului public care a elaborat actul sau care se făcea vinovat de refuzul nejustificat al soluţionării unei cereri, dar numai în cauzele în care se solicitau şi despăgubiri. g) Instanţele de contencios administrativ puteau amenda cu 500 de lei pe zi de întârziere nejustificată, pe conducătorul autorităţii publice care nu trimitea documentele solicitate, în termenul stabilit de instanţă. 7) O nouă etapă este marcată de adoptarea Legii nr. 554 din 2 decembrie 2004 – legea contenciosului administrativ, care a intrat în vigoare la 30 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea Ia. 1.4. Principalele forme ale contenciosului administrativ Pentru a determina sensurile contenciosului administrativ, prof. C.G. Rarincescu considera că este necesar să se pornească de la elementele componente ale actului jurisdicţional (hotărârea judecătorească). În opinia autorului: „actul jurisdicţional este un act complex care cuprinde două părţi: o constatare prin care judecătorul tranşează o chestiune juridică şi o deciziune prin care el ordonă măsurile necesare decurgând din constatarea făcută.”1
1
C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 34 492
Utilizând cele două elemente componente ale actului jurisdicţional drept criterii pentru a identifica diferitele forme ale contenciosului , autorul distinge astfel: a) din punct de vedere al constatării, contenciosul poate fi obiectiv sau subiectiv; b) din punct de vedere al deciziunii, el poate fi contencios de anulare sau de plină jurisdicţie.1 Aprofundând analiza, autorul relevă că distincţia între contenciosul obiectiv şi cel subiectiv este determinată de natura conflictului juridic dedus judecăţii şi rezolvat prin actul jurisdicţional. În cazul contenciosului obiectiv litigiul este provocat de o chestiune de drept obiectiv, prin acţiune solicitându-se instanţei competente: a) să se constate cu forţă de adevăr legal, care este starea de legalitate, aşa cum rezultă din legi şi regulamente; b) să se constate că această stare de legalitate este vătămată de un act sau de o deciziune a Administraţiei. În astfel de situaţii: „... judecătorul prin actul său constată această violaţiune a dreptului obiectiv săvârşită printr-un act al Administraţiunii, fără ca să se preocupe propriu-zis de situaţiunea juridică a reclamantului.”2 Dimpotrivă, ne găsim în prezenţa contenciosului subiectiv: „atunci când acţiunea intentată pune în cauză existenţa şi întinderea unor drepturi subiective al căror titular este reclamantul.” În concluzie, autorul consideră că pentru a deosebi contenciosul obiectiv de cel subiectiv „trebuie să cercetăm cu atenţiune, ceea ce formează obiectul însuşi al cererii reclamantului şi al constatării judecătorului. Este o chestiune de drept obiectiv, când se pretinde că actul administrativ violează ordinea obiectivă a dreptului ? Avem un contencios obiectiv. Este o chestiune de drepturi subiective, când actul administraţiunei vatămă asemenea drepturi şi judecătorul constată existenţa şi întinderea lor în persoana reclamantului ? Avem un contencios subiectiv.”3 Contenciosul în anulare este definit de autor ca fiind acel contencios în cadrul căruia „judecătorul prin deciziunea sa nu face altceva decât să pronunţe anularea actului administrativ ilegal atunci când bineînţeles îl consideră ca atare”4, care, de regulă, este şi un contencios obiectiv. Specific acestui tip de contencios îi este faptul că dacă actul administrativ ilegal a produs şi daune, acestea nu pot fi cerute şi recunoscute în instanţa de anulare, ci numai pe calea dreptului comun. 1
Ibidem C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 35 3 Ibidem 4 Ibidem 2
493
Contenciosul de plină jurisdicţie se particularizează prin faptul că „puterile judecătorului sunt mai largi şi în deciziunea lui nu se limitează numai la a pronunţa anularea unui act ilegal, ci poate ordona şi alte măsuri, cum ar fi: recunoaşterea de drepturi subiective, restituiri, reîntregiri, despăgubiri şi chiar eventual reformarea unui act sau a unei deciziuni administrative, când cu alte cuvinte, puterile lui sunt cât mai depline.”1 Diversele forme ale contenciosului administrativ au constituit obiect de analiză al doctrinei de drept administrativ postrevoluţionare.2 Un prim criteriu de clasificare a formelor contenciosului administrativ îl constituie calea procesuală conferită de lege reclamantului, după care distingem calea acţiunii directe şi calea acţiunii indirecte, prin invocarea excepţiei de nelegalitate. Astfel, conform art.1 din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ „orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri”, se poate adresa instanţei de contencios administrativ pe calea unei acţiuni directe. Prin acţiune reclamantul poate solicita instanţei de contencios administrativ competente, după caz, anularea totală sau parţială a actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei. Pe de altă parte, legalitatea unui act administrativ poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, prin acţiune indirectă, invocându-se excepţia de nelegalitate a actului administrativ. În astfel de situaţii, dacă instanţa va constata că de actul administrativ respectiv depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată instanţa competentă de contencios administrativ, suspendând cauza pe rol, astfel cum prevăd dispoziţiile art.4 din Legea nr. 554/2004. Având criteriu de departajare hotărârea prin care se soluţionează litigiul, distingem contenciosul de anulare şi contenciosul de plină jurisdicţie. Contenciosul în anulare se particularizează prin faptul că instanţa de contencios administrativ poate dispune prin hotărâre numai anularea actului administrativ nelegal. Instanţa de contencios administrativ nu este competentă însă să se pronunţe asupra despăgubirilor, problema reparării daunelor fiind de competenţa instanţei de drept comun.
1
C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 37 A se vedea, I. Santai, Drept administrative şi ştiinţa administraţiei, Ed. RISOPRINT, Cluj-Napoca, 1999, pag. 286-287; R.N. Petrescu, op. citată, pag. 365-366; E. Popa, Contenciosul administrativ obiectiv, Ed. Servo-Sat, Arad, 1999 494 2
Contenciosul de plină jurisdicţie se caracterizează printr-o competenţă amplificată a instanţei de contencios administrativ care poate anula actul administrativ atacat (în totalitate sau numai în parte), poate obliga autoritatea publică să emită un act administrativ sau orice înscris şi de asemenea se poate pronunţa cu privire la despăgubiri.1 După natura încălcării produse distingem două forme şi anume: contenciosul obiectiv care are în vedere apărarea dreptului obiectiv, a legalităţii în general şi contenciosul subiectiv – care asigură protejarea drepturilor subiective şi a intereselor legitime de eventualele acţiuni abuzive ale autorităţilor publice. În sfârşit, după sfera de cuprindere şi temeiul legal al acţiunii în justiţie, distingem două forme, astfel: a) contencios administrativ de drept comun, bazat pe Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ; b) un contencios special, bazat pe reglementări derogatorii de la Legea contenciosului administrativ, spre pildă: în domeniul contravenţiilor, în materie electorală etc.2 Un astfel de exemplu îl regăsim în Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989.3 Conform art.21 alin.4 din Lege, în cazul imobilelor deţinute de unităţile administrativ-teritoriale restituirea în natură sau prin echivalent către persoana îndreptăţită se face prin dispoziţia motivată (act administrativ) a primarilor. Dispoziţia motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul emitentului, în termen de 30 de zile de la comunicare, astfel cum prevăd dispoziţiile art.26 alin.4 din Legea nr. 10/2001.
1
A se vedea, R.N. Petrescu, op. citată, pag. 366-367 I. Santai, op. citată, pag. 286-287 3 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 798 din 2 septembrie 2005 495 2
2. Fundamentele constituţionale şi legale ale contenciosului administrativ 2.1. Caracterul constituţional al instituţiei contenciosului administrativ Suportul constituţional al instituţiei contenciosului administrativ a fost relevat în mod constant în doctrina de specialitate, după intrarea în vigoare a Constituţiei României la 8 decembrie 1991.4 După revizuirea Constituţiei prin Legea nr. 429/2003 statutul constituţional al contenciosului administrativ a fost consolidat printr-o serie de dispoziţii cu caracter novator. Bazele constituţionale ale contenciosului administrativ le regăsim în mod implicit sau în mod expres în art. 21, art.52, art.73 alin.3 lit. k, art.123 alin.5 şi art.126 alin.6 din Constituţia României, republicată. Astfel, art.21 intitulat „Accesul liber la justiţie” consacră principiul conform căruia „orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime.” Potrivit art.52 „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri, este întreptăţit să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.” Aşadar, textul citat constituie temeiul constituţional al răspunderii autorităţilor publice în cazul în care acestea lezează drepturile subiective şi interesele legitime ale cetăţenilor. Pe de altă parte, legiuitorul constituant a stabilit în art.73 alin.3 lit. k faptul că instituţia contenciosului administrativ se reglementează prin lege organică, reliefând şi în acest fel importanţa acestuia. Articolul 123 alin.5 conferă prefectului competenţa de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ competente, actele administrative ale consiliului judeţean, consiliului local şi primarilor, în cazul în care le consideră ilegale. În sfârşit, dar deosebit de importante pentru analiza noastră sunt dispoziţiile art.126 intitulat „Instanţele judecătoreşti”, conform cărora: „(6) Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturilor cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.” 4
A se vedea A. Iorgovan, op. citată, pag. ; V. Vedinaş, op. citată, pag. 140; R.N. Petrescu, op. citată, pag. 375 496
Textul citat consacră controlul judecătoresc exercitat prin contenciosul administrativ cu privire la legalitatea actelor administrative, pe de o parte, stabilind în acelaşi timp şi actele exceptate controlului, pe de altă parte. 2.2. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 2.2.1 Unele aspecte cu caracter novator ale Legii nr. 554/2004 Relevăm de la început faptul că examinarea conţinutului Legii contenciosului administrativ nr.554/2004 ne permite să constatăm o serie de modificări esenţiale faţă de vechea reglementare. Noua lege a contenciosului administrativ „tinde să revoluţioneze din temelii sistemul nostru de contencios administrativ”, afirmaţie ce aparţine eminentului profesor Tudor Drăganu, care a formulat şi unele observaţii şi propuneri de îmbunătăţire a Proiectului legii, într-un studiu realizat şi publicat înainte de adoptarea actualei reglementări.1 În cele ce urmează, vom releva câteva dispoziţii cu caracter de noutate faţă de reglementarea anterioară şi nu numai, care, considerăm că vor avea implicaţii deosebite în practica administrativă şi jurisprudenţă. a) Astfel, art.1, teza I-a din Legea nr.554/2004 are menirea de a pune în acord prevederile legii organice cu dispoziţiile art.52 alin.(1) din Constituţia României, republicată. Textul citat garantează persoanei nu doar drepturile subiective ci şi interesele legitime care, ar putea fi lezate prin eventualele abuzuri ale autorităţilor publice. Această soluţie legislativă se prefigura chiar încă înainte de revizuirea Constituţiei, o serie de acte normative stipulând în mod expres protecţia intereselor legitime ale persoanei. Discutabile ni se par dispoziţiile art.1 alin.(1) teza II-a din lege, conform cărora „interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public”, aspect asupra căruia doctrina şi jurisprudenţa vor aduce, în timp, clarificările necesare, opinia noastră fiind expusă în subcapitolul următor. b) Articolul 2 din lege stabileşte semnificaţia unor „termeni şi expresii” în înţelesul legii contenciosului administrativ, prevederi pe care nu le regăseam în reglementarea anterioară. În intenţia lăudabilă de a fi explicit şi exhaustiv, legiuitorul nostru confirmă adagiul: „omnis definitia periculosa est”, unele definiţii fiind criticabile prin faptul că fie nu reflectă realitatea, fie nu corespund sensului general acceptat în literatura juridică şi în practica Curţii Europene a Drepturilor Omului”.2 Mai mult chiar, definiţia referitoare la „persoana 1
Tudor Drăganu, Câteva reflecţii pe marginea recentului Proiect de lege a contenciosului administrativ, Revista de Drept Public nr.3/2004, p.57 2 T.Drăganu, op. citată, p.60 497
vătămată” din art.2 alin. (1), lit.a vine în contradicţie cu dispoziţiile art.1 din lege, consecinţele acestei inadvertenţe fiind de natură a crea confuzie şi o practică neunitară. Semnalăm, de asemenea, faptul că, potrivit art.2 lit.c din Legea nr.554/2004 prin „acte administrative” legiuitorul înţelege şi „contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect: • punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; • executarea lucrărilor de interes public; • prestarea serviciilor publice; • achiziţiile publice.” c) Pentru prima dată în legislaţia postrevoluţionară este consacrată în mod expres instituţia „tutelei administrative” în subtitlul art.3, instituţie abordată în mod constant în doctrina de specialitate. În ceea ce priveşte autorităţile abilitate de lege cu exercitarea controlului de tutelă, ne rezumăm în a releva următoarele: • conform dispoziţiilor art.3 alin.(1), prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale, dispoziţie pe care o regăsim constant în legislaţia postrevoluţionară; • Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în faţa instanţelor de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică, conform art. 3, alin.(2) din Lege. d) Cu certitudine, legiuitorul a reglementat cu mai multă claritate cercetarea legalităţii actelor administrative pe calea „excepţiei de nelegalitate”, în cuprinsul articolului 4. În acelaşi timp, s-au instituit norme procedurale menite să asigure soluţionarea cu celeritate a unor astfel de cauze. e) Sfera actelor administrative exceptate de la controlul judecătoresc exercitat prin instanţele de contencios administrativ a fost mult restrânsă. Astfel, conform art.5 alin. (1) din legea nr.554/2004: „Nu pot fi atacate în contencios administrativ: a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar. (2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură juridică. (3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, 498
precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. (4) În litigiile prevăzute la alin. (3) nu sunt aplicabile prevederile art.14 şi 21.” Textul citat a urmărit o dublă finalitate, pe de o parte, punerea în acord a dispoziţiilor din legea organică cu prevederile art.126 alin. (6) din Constituţia României, republicată, iar, pe de altă parte şi pe cale de consecinţă, restrângerea sferei actelor administrative exceptate controlului judecătoresc prin instanţele de contencios administrativ. Argumentând conţinutul art.5 din Legea nr.554/2004, profesorul A. Iorgovan relevă: „În sens strict, sfera actelor administrative exceptate cuprinde cele două categorii de acte administrative prevăzute de art.126 alin. (6) din Constituţie, reluate, într-o redactare adecvată în alin.(1) lit.a şi b al art.5 la care ne referim, pentru că alin.(2) al art.5 nu reglementează propriu-zis o excepţie de la controlul instanţelor judecătoreşti, ci doar un fine de neprimire pentru instanţele de contencios administrativ, în sensul art. 2, alin. (1), lit. f din Lege.”1 În ceea ce priveşte actele administrative enumerate în alin. (3) al art.5 din Lege precizăm că ele nu sunt exceptate ci, dimpotrivă, pot fi atacate în instanţele de contencios administrativ dar, numai în anumite condiţii şi fără aplicarea dispoziţiilor procedurale prevăzute de art.14 şi art. 21 din Lege. d) În ceea ce priveşte procedura de soluţionare a cererilor în contenciosul administrativ, ne rezumăm la următoarele observaţii: 1) Art. 7 din Lege este de natură a clarifica chestiunea procedurii prealabile, problema constituind subiect de dezbatere doctrinară mai ales după revizuirea Constituţiei. Într-adevăr, conform art.21 alin.(4) din Constituţia României, republicată: „Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite”. Având în vedere textul constituţional citat, o parte a doctrinei de drept administrativ a susţinut teza potrivit căreia procedura prealabilă prevăzută de art.5 din vechea reglementare a contenciosului administrativ Legea nr.29/1990, nu mai este obligatorie. Problema este elucidată de art.7 alin.(1) din Legea nr.554/2004 conform căruia: „Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocare, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se 1
A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză şi explicaţii, Editura Roata, Bucureşti, 2004, p.306 499
poate adresa în egală măsură organului ierarhic superior, dacă acesta există.” 2) În ceea ce priveşte termenele înăuntrul cărora se poate introduce plângerea prealabilă, noua reglementare stabileşte: • un termen de 30 de zile de la data comunicării actului, care reprezintă regula, conform art.7 alin.(1) din lege; • „un termen de 6 luni de la data emiterii actului, pentru motive temeinice”, astfel cum prevăd dispoziţiile art.7 alin. (7) din Lege, care, în opinia noastră constituie excepţia. 3) Cererile de chemare în judecată prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate, se pot introduce potrivit art.11 alin. (1) din Lege, în termen de 6 luni de la: • data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii; • data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşi termenul prevăzut la alin. (2); • data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative. Alin. (2) al art. 11 prevede că „Pentru motive temeinice în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 1 an de la data emiterii actului. În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, fiind aplicabile corespunzător dispoziţiilor art.11 alin. (2)”. În sfârşit, conform art.11 alin.4 din Lege „Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ, care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând”. 4) Noua reglementare clarifică şi natura juridică a unor termene procedurale, astfel: • termenul de 6 luni prevăzut pentru introducerea plângerii prealabile este termen de prescripţie, potrivit art.7 alin.(7) din Lege; • termenul de 6 luni prevăzut pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ este un termen de prescripţie, iar termenul de un an este un termen de decădere, astfel cum prevăd dispoziţiile art.11 alin.5 din Legea nr.554/2004. 500
Facem precizarea că, din nefericire, legiuitorul nu a stabilit natura juridică a termenului de 30 de zile înăuntrul căruia trebuia introdusă plângerea prealabilă, urmând ca doctrina şi jurisprudenţa să clarifice această problemă. e) Legea nr. 554/2004 a instituit termene mai scurte care să asigure celeritatea în soluţionarea cauzelor şi în redactarea hotărârilor1. f) Au fost majorate în mod substanţial amenzile judiciare care se pot aplica autorităţilor publice, astfel: • conform art. 13 alin. (4) din Lege: „Dacă autoritatea publică nu trimite, în termenul stabilit de instanţa, lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi obligat, prin încheiere interlocutorie, să plătească statului, cu titlu de amendă juridică, 10% din salariul minim brut pe economie, pentru fiecare zi de întârziere nejustificată”; • conform art.24 alin. (1) şi (2) din Lege, dacă în urma admiterii acţiunii, autoritatea publică nu pune în executare măsurile dispuse prin hotărâre judecătorească în termenul prevăzut de aceasta, sau în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii, se va aplica conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere. Fără a ne propune să analizăm exhaustiv dispoziţiile cu caracter novator aduse de Legea nr.554/2004, am relevat doar câteva care, considerăm că vor constitui obiectul unor viitoare abordări doctrinare şi în acelaşi timp, vor crea serioase probleme în practica administrativă şi jurisprudenţă. 2.2.2 Unele consideraţii critice şi propuneri În lucrarea „Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză şi explicaţii”, profesorul Antonie Iorgovan afirma: „trebuie să privim, însă, şi această «fază» a contenciosului administrativ ca fiind un moment al evoluţiei legislaţiei în materie şi nu culmea acestei evoluţii”. Plecând de la această afirmaţie şi de la analiza dispoziţiilor Legii nr.554/2004 şi a altor acte normative care reglementează materia contenciosului administrativ, vom exprima în continuare câteva puncte de vedere. 1. O primă chestiune pe care ne propunem să o abordăm are în vedere dispoziţiile art.1 din lege, potrivit cărora calitatea de reclamant în contenciosul administrativ o poate avea orice persoană care se consideră 1
Vezi art.14, alin.(5), art.17, alin. (3) din Legea nr. 554/2004 501
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, care poate fi atât privat, cât şi public. În mod evident, discuţii comportă prevederea în temeiul căreia acţiunea în contenciosul administrativ prin care se solicită anularea unui act administrativ, individual sau normativ, poate fi promovată de orice persoană sub pretextul vătămării unui interes public. Această dispoziţie ni se pare a fi criticabilă sub mai multe aspecte. Doctrina de drept public apreciază la unison că „Puterea publică evocă prerogativele, adică drepturile speciale, exorbitante, pe care le are organul administrativ, în sens de autoritate ce reprezintă şi apără interesul general (public), care obligatoriu trebuie să se impună celui particular”.1 Cu alte cuvinte, doctrina a consacrat teza conform căreia numai organele administraţiei publice exercită prerogativele de putere publică, după caz, în numele statului sau al colectivităţilor locale, fiind abilitate să stabilească şi să apere interesul public, uneori chiar în detrimentul interesului privat. În al doilea rând, dispoziţia în cauză este discutabilă sub aspect constituţional. Relevantă în acest sens, este opinia profesorului Tudor Drăganu potrivit căreia „o acţiune în justiţie tinzând la anularea unui act administrativ normativ, bazată pe vătămarea unui interes public, ar fi neconstituţională şi în lumina dispoziţiilor art.52 alin.(1) din Constituţie, corelat cu art.21 alin. (1)”2. Astfel, art.21 alin.(1) din Constituţia României, republicată, prevede că „orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime”, dispoziţii din care rezultă indiscutabil că este vorba despre interesul privat şi nu despre interesul public. În al treilea rând, trebuie să observăm incoerenţa legiuitorului organic, de natură a crea confuzie şi reale probleme practicii administrative şi jurisprudenţei. Concret, este vorba despre neconcordanţa dintre dispoziţiile art.1 şi cele ale art.2 lit. a din Lege. Pe de o parte, art.1 conferă calitatea de reclamant în contenciosul administrativ oricărei persoane care consideră că i s-a lezat, printr-un act administrativ, un drept subiectiv sau un interes legitim, care poate fi atât privat precum şi public. Pe de altă parte, definind anumiţi termeni utilizaţi de Legea nr.554/2004, art. 2 lit. a înţelege prin „persoană vătămată – orice persoană fizică sau juridică ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi 1 2
Antonie Iorgovan, op. citată, pag. Tudor Drăganu, op. citată, p. 57-58 502
subiective sau interese legitime private (s.n.) vătămate prin acte administrative ...”. În acest context, ne întrebăm care va fi soluţia instanţei de contencios administrativ într-o cauză în care reclamantul solicită anularea unui act administrativ invocând lezarea interesului public, iar pârâtul, prin întâmpinare solicită respingerea acţiunii în temeiul art.2 lit. a din Lege? În sfârşit, remarcăm contradicţia existentă între dispoziţiile art.1 din Legea nr.554/2004 şi cele ale altor acte normative în vigoare. Spre exemplu, art.81 din O.U.G. nr.60/2001 privind achiziţiile publice1 aprobată prin Legea nr. 212/2002 cu modificările şi completările ulterioare stipulează: „orice persoană fizică sau juridică care are un interes legitim în legătură cu un anumit contract de achiziţie publică şi care suferă, riscă să sufere sau a suferit un prejudiciu, ca o consecinţă directă a unui act nelegal sau a unei decizii nelegale, are dreptul de a utiliza căile de atac prevăzute de prezenta ordonanţa de urgenţă”. Deşi textul menţionat comportă o analiză sub mai multe aspecte, ne rezumăm la a releva faptul că O.U.G. nr.60/2001 conferă calitatea de reclamant numai persoanei căreia îi este sau i se poate leza un interes legitim privat, pe care îl şi prefigurează. Această soluţie ni se pare a fi deopotrivă mai raţională, precum şi în concordanţă cu dispoziţiile constituţionale şi ale legislaţiei în vigoare. 2. Conferind oricărei persoane dreptul de a sesiza instanţa de contencios administrativ în vederea anulării unui act administrativ al autorităţilor publice, sub pretextul lezării unui interes public, Legea tinde să instituie „o acţiune populară în materia contenciosului administrativ”2. Această problemă a constituit obiectul unor ample dezbateri doctrinare din perioada interbelică, fiind respinsă. În acest context, relevantă este opinia profesorului C.G. Rarincescu care sublinia că: „dreptul modern este refractar noţiunii de acţiune populară, care să poată fi intentată de oricine”. 3 Opinia citată avea o dublă motivaţie şi anume: • astfel de „acţiune populară” ar crea indivizilor de reacredinţă posibilitatea de a şicana administraţia şi de a periclita activitatea administraţiei publice; • „acţiunea populară” ar supraîncărca activitatea instanţelor de contencios administrativ. Menţionăm că soluţia aleasă de legiuitor a fost dezavuată de profesorul Tudor Drăganu încă din faza Proiectului de Lege, printre altele şi pe temeiul că această soluţie nu este cunoscută în nici o legislaţie vest1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.241 din 11 mai 2001 Tudor Drăganu, op. citată, p. 58 3 C.G. Rarincescu, op. citată, p.35 503 2
europeană. Mai mult, în opinia citată se apreciază că: „o acţiune populară de tipul celei preconizate de proiectul în discuţie (devenit Lege s.n.) este cu atât mai riscantă într-un sistem de drept cum este cel al României, în care litigiile de contencios administrativ sunt soluţionate de instanţe care aparţin puterii judecătoreşti, dat fiind că acestea, prin însăşi raţiunea existenţei lor, trebuie să-şi desfăşoare activitatea prin aplicarea unei proceduri care să le ferească de riscul de a interveni în sfera de competenţă a puterii executive şi a celei legiuitoare.”1 Pentru aceste considerente, opinăm că prevederile Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ trebuie amendate sub acest aspect. 3. O a treia chestiune pe care o abordăm, pune în discuţie constituţionalitatea dispoziţiilor art.3 alin. (2) din Lege, potrivit cărora: „Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică, în condiţiile prezentei legi şi ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată”. Cu alte cuvinte, legiuitorul organic conferă Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici dreptul de a exercita tutela administrativă asupra autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, într-un anumit domeniu, cel al funcţiei publice. Conform art. 19 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată,2 Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, condusă de un preşedinte, cu rang de secretar de stat, numit de către primul-ministru. În fapt şi drept dispoziţiile art.3 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 au menirea de a consolida prevederile în materie consfinţite în art.20 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată. Problema care rămâne este aceea de a şti dacă dispoziţiile art. 3 alin. (2) din Lege, sunt sau nu constituţionale prin raportare la art.120, alin. (1) din Constituţia României, republicată? În ceea ce ne priveşte, răspunsul este negativ. 2.3. Condiţiile de admisibilitate ale acţiunii directe în contenciosul administrativ conform Constituţiei şi Legii nr. 544/2004 Analiza dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ nr.544/2004, ne permite să identificăm mai multe condiţii ce se cer a fi întrunite pentru a se putea promova acţiunea în contenciosul administrativ, după cum urmează: 1 2
Tudor Drăganu, op. citată, p. 59 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004 504
1) Condiţia ca actul atacat să fie un act administrativ în formă tipică, atipică sau asimilată; 2) Condiţia ca actul atacat să fie emis/adoptat de o autoritate publică; 3) Condiţia ca actul atacat să lezeze un drept recunoscut de lege ori un interes legitim; 4) Condiţia referitoare la calitatea reclamantului; 5) Condiţia îndeplinirii procedurii administrative prealabile sau/şi a recursului administrativ ierarhic; 6) Condiţia introducerii acţiunii în termenele prevăzute de lege. 2.3.1 Condiţia atacării unui act administrativ în formă tipică, atipică sau asimilată Prin coroborarea dispoziţiilor art. 52 alin. 1 din Constituţia României, republicată, cu cele ale art. 1 alin. 1 din Legea nr. 544/2004 rezultă că actul atacat trebuie să fie un act administrativ, cu alte cuvinte o manifestare unilaterală de voinţă, care emană de la o autoritate publică în scopul de a produce efecte juridice. Per a contrario, actele juridice de o altă natură (drept civil, dreptul muncii, drept comercial etc.) nu vor putea face obiectul controlului judecătoresc exercitat prin contenciosul administrativ ci, potrivit altor legi speciale. Spre deosebire de vechea reglementare, legiuitorul defineşte noţiunea de act administrativ clarificând astfel o serie de dispute doctrinare purtate sub imperiul Legii nr. 29/1990. Astfel, conform art. 2 alin. 1 lit. c din legea organică a contenciosului administrativ, actul administrativ este „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; executarea lucrărilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziţiile publice.” În acelaşi timp, conform art. 1 alin. 1 şi art. 8 alin. 1 din Lege, se poate adresa instanţei de contencios – administrativ şi persoana a cărei cerere nu a fost soluţionată în termenul legal, precum şi cea căreia i-a fost lezat un drept recunoscut de lege sau un interes legitim, prin refuzul nejustificat al autorităţii publice. 505
Cu alte cuvinte, legiuitorul asimilează faptul de a nu soluţiona în termenul legal o cerere şi refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere cu actul administrativ, datorită efectelor juridice pe care le produc cele două fapte juridice. Nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri este definită ca fiind „faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen.”1 Potrivit art. 2 alin. 1 lit. h din lege, refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere semnifică „exprimarea explicită cu exces de putere a voinţei de a nu rezolva cererea”, prin exces de putere în înţelegând „exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege.”2 Aşadar, instanţele de contencios administrativ pot cenzura pe calea acţiunii directe, legalitatea actului administrativ propriu – zis, legalitatea actului administrativ asimilat, care poate îmbrăca forma contractului administrativ, precum şi nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri sau pe cea a refuzului nejustificat de a soluţiona o cerere, după caz, adică actul administrativ atipic. În acelaşi timp, reiterând în art. 6 alin. 1 din lege teza consacrată de art. 21 alin. 4 din Constituţia României, republicată, conform căruia „jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite”, legea permite şi atacarea actelor administrativ–jurisdicţionale. Prin act administrativ–jurisdicţional legiuitorul înţelege „actul juridic emis de o autoritate administrativă cu atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la apărare.”3 Sediul materiei îl constituie art. 6 alin. 2-4 din Legea nr. 554/2004, în următoarea redactare: „(2) Actele administrativ – jurisdicţionale pot fi atacate direct la instanţa de contencios administrativ competentă potrivit art. 10, în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea nu exercită căile administrativ – jurisdicţionale de atac. (3) Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să nu utilizeze calea administrativ–jurisdicţională de atac, va notifica aceasta organului administrativ–jurisdicţional competent. Termenul prevăzut la alin. 2 începe să curgă de la data notificării. (4) Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să renunţe la calea administrativ–jurisdicţională în timpul 1
A se vedea art. 2 alin. 1 lit. g din Legea nr. 554/2004 A se vedea art. 2 alin. 1 lit. m din Legea nr. 554/2004 3 A se vedea art. 2 alin. 1 lit. d din Legea nr. 554/2004 506 2
soluţionării acestui litigiu, va notifica intenţia sa organului administrativ– jurisdicţional sesizat, care va emite o decizie ce atestă renunţarea la jurisdicţia administrativă specială. Termenul prevăzut la alin. (2) începe să curgă de la data comunicării acestei decizii.” Din interpretarea dispoziţiilor alin. (2) considerăm că se pot deduce următoarele: a) actele administrativ–jurisdicţionale pot fi atacate pe calea acţiunii directe, la instanţa de contencios administrativ competentă, în termen de 15 zile de la comunicare; b) în astfel de ipoteze, fie nu există căi administrativ – jurisdicţionale de atac, fie legea prevede astfel de căi, pe care însă, reclamantul nu înţelege să le exercite. Pe de altă parte, alineatele (3) şi (4) ale art. 6 reglementează ipotezele în care există căi administrativ–jurisdicţionale de atac pe care reclamantul înţelege să le exercite, putându-se distinge două situaţii, astfel: a) reclamantul (partea vătămată) optează pentru a-şi exercita calea administrativ–jurisdicţională de atac, dar renunţă la ea imediat după ce i s-a comunicat actul administrativ jurisdicţional (alin. 3); b) reclamantul renunţă la calea administrativ–jurisdicţională de atac în timpul soluţionării litigiului de către organul administrativ învestit cu competenţă administrativ–jurisdicţională (alin. 4). În ipoteza reglementată de alin. 3 reclamantul are obligaţia de a notifica organul administrativ – jurisdicţional competent, iar în ipoteza alin. 4 – organul administrativ-jurisdicţional va emite o decizie prin care atestă renunţarea la jurisdicţia administrativă specială. Evident că, după parcurgerea acestor etape, reclamantul are deschisă calea acţiunii în contencios administrativ, în termenul prevăzut la alin. 21 În opinia noastră, textul art. 6 din Legea contenciosului administrativ este neclar, de natură a crea o practică neunitară pentru situaţiile reglementate la alin. 3 şi 4. În sfârşit, menţionăm că dispoziţii cu caracter novator regăsim în art. 9 al legii intitulat „Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului”, consacrând teza conform căreia „ordonanţele sunt şi rămân acte normative de sorginte guvernamentală, fiind acte administrative, care prin voinţa legiuitorului constituant produc efecte juridice la fel ca şi legile (delegarea legislativă).”2
1
Pentru dezvoltare a se vedea A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, geneză şi explicaţii, Ed. Roata, Bucureşti, 2004, pag. 310 – 311; Ana Rozalia Lazăr, Consideraţii asupra proiectului legii contenciosului administrativ, în Revista de Drept Public, nr. __, pag. 78 - 79 2 A. Iorgovan, op. citată, pag. 325 507
Astfel, conform art. 9 alin. (1) din lege „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate”. În astfel de situaţii, dacă instanţa de contencios administrativ apreciază că excepţia îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege1 va sesiza Curtea Constituţională prin încheiere motivată şi în acelaşi timp va dispune suspendarea soluţionării cauzei pe fond. După pronunţarea soluţiei de către Curtea Constituţională, conform art. 9 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 instanţa de contencios administrativ se poate găsi într-una din următoarele ipoteze: a) va repune cauza pe rol şi va fixa termen de judecată cu citarea părţilor, dacă ordonanţa sau o dispoziţie din ordonanţă a fost declarată neconstituţională; b) va respinge acţiunea ca fiind inadmisibilă în fond, în situaţia în care ordonanţa a fost declarată constituţională. În fine, alin. 4 al art. 9 din lege, reglementează o altă ipoteză, cea de introducere a acţiunii în contenciosul administrativ separat, după ce Curtea Constituţională a cenzurat deja actul administrativ în cauză declarându-l ca fiind neconstituţional. Textul menţionat are următoarea redactare: „4) În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, sesizarea instanţei de contencios administrativ se va face în condiţiile art. 7 alin. (5) şi ale art. 11 alin. (1) şi (2), cu precizarea că termenele încep să curgă de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I.”
2.3.2 Condiţia ca actul atacat să fie emis/adoptat de o autoritate publică În ceea ce priveşte autoritatea publică emitentă a unui act administrativ care lezează un drept recunoscut de lege reclamantului ori un interes legitim, remarcăm faptul că actuala reglementare a adus clarificările necesare. Astfel, art. 2 alin. 1 lit. b din Legea nr. 554/2004, defineşte autoritatea publică ca fiind „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ–teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.” 1
A se vedea art. 9 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 29 alin. 1 şi 4 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată în M.Of. al Rom., P. I-a, nr. 502 din 3 iunie 2004 508
În mod evident, la stabilirea semnificaţiei noţiunii de „autoritate publică” legiuitorul organic s-a bazat atât pe dispoziţiile legii fundamentale, precum şi pe deciziile Curţii Constituţionale în materie.1 Aşadar, din analiza textului sus menţionat putem concluziona că legiuitorul a avut în vedere atât autorităţile din sfera puterii executive, precum şi structuri interne din cadrul Parlamentului sau ale puterii judecătoreşti, în măsura în care desfăşoară activitate executivă şi adoptă/emit acte administrative. În acelaşi timp, legea contenciosului administrativ asimilează autorităţilor publice persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public” în concordanţă cu dispoziţiile art. 136 alin. 4 din Constituţia României, republicată. Este vorba despre persoane juridice de tip privat, precum asociaţiile şi fundaţiile care au obţinut în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii 2, prin hotărâre de Guvern sau prin lege, după caz, statutul de utilitate publică.
2.3.3 Condiţia ca actul atacat să lezeze un drept recunoscut de lege ori un interes legitim Potrivit art. 1 alin. 1 din Lege, se poate adresa instanţei de contencios administrativ orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, prin activitatea abuzivă a unei autorităţi publice. Legiuitorul a pus astfel în acord dispoziţiile legii organice a contenciosului administrativ cu cele ale art. 21 alin. 1 şi art. 52 alin. 1 din Constituţia României, republicată. Problema ocrotirii „interesului” pe calea contenciosului administrativ a format obiectul de analiză al doctrinei, a fost reglementată în mod diferit de legislaţie în decursul timpului şi, tot astfel, interpretată în jurisprudenţă.3 Astfel, prof. C. G. Rarincescu analizând diferenţele existente între un drept şi un interes, definea dreptul subiectiv ca fiind „acea putere de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o acţiune sau o abstenţiune, putere recunoscută şi garantată de ordinea juridică, prin posibilitatea de a exercita la nevoie o acţiune în justiţie4. 1
A se vedea, Curtea Constituţională, Decizia nr. 148 din 16 aprilie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 12 mai 2003 2 Publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu modificările şi completările ulterioare 3 Pentru dezvoltare, a se vedea: C.G. Rarincescu, op. citată, pag.226-224, Jean Vermeulen, Evoluţia dreptului administrativ român, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice „Vremea”, pag. 102-105, A. Iorgovan, op. citată, V. Vedinaş, op. citată, pag. 183 - 187 4 C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 226 509
În opinia autorului, pentru a exista un drept subiectiv care să-i confere individului protecţie, inclusiv prin promovarea unei acţiuni în justiţie sunt necesare în mod cumulativ, două condiţii, după cum urmează: a) să existe în sarcina subiectului pasiv al raportului juridic obligaţia de a satisface exigenţa emisă, obligaţie instituită şi impusă prin ordinea juridică; b) obligaţia în sarcina subiectului pasiv trebuie să „fie instituită de ordinea juridică în vederea unor interese particulare, susceptibile de a fi individualizate în persoana unui anume titular”1. Din această perspectivă, prof. C.G. Rarincescu aprecia că, uneori practica Curţii de Casaţie s-a dovedit a avea o viziune „foarte largă despre cuprinsul cuvântului drept”. În acest context, autorul releva că „totuşi nu se poate merge cu interpretarea până acolo încât să se declare că prin cuvântul drept putem chiar înţelege şi interesele directe şi personale. Dreptul poate să fie luat în accepţiunea dată de Ihering, ca fiind interesul proteguit juridiceşte, dar nu se poate spune că în sistemul român, chiar simplele interese directe şi personale, dar neproteguite de lege, pot forma baza unei acţiuni de contencios administrativ”2. În opinia noastră această interpretare este de actualitate şi astăzi, după revizuirea Constituţiei. Spre pildă, într-o opinie, se susţin pe deplin justificat următoarele puncte de vedere cu privire la dispoziţiile art. 21 alin. 1 din Legea fundamentală: „S-ar putea pune întrebarea: de ce în Constituţie se foloseşte exprimarea interese legitime? Nu ar fi aceasta o restrângere a posibilităţilor de a acţiona în justiţie şi, deci, nu ar fi fost suficient doar termenul „interese”? Pentru a răspunde la aceste întrebări, trebuie să arătăm că legea fundamentală şi celelalte legi nu apără şi nu garantează orice interese, ci numai pe acelea care se întemeiază pe drept, pe cutumă, în general pe izvoarele de drept. Interesele nelegitime nu pot şi nu trebuie ocrotite, ele fiind contrare legalităţii şi statului de drept”3 Aşadar, se impune concluzia conform căreia Constituţia României, republicată şi Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ocrotesc două categorii de valori, respectiv drepturile subiective şi interesele legitime. Apoi, trebuie observat faptul că potrivit Tezei a II-a art. 1 alin. 1 din lege, interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public. Prin interes legitim privat legiuitorul înţelege „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat”, iar interesul legitim public constă în 1
Ibidem, pag. 226 Ibidem, pag. 228 3 M. Constantinescu, A.Iorgovan, I.Muraru, E.S.Tănăsescu, op. citată, pag. 21 510 2
„posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept fundamental care se exercită colectiv ori, după caz, în considerarea apărării unui interes public”1. Ne apare astfel, în mod evident, diferenţierea stabilită de legiuitor între interesul legitim privat, care priveşte realizarea unui drept subiectiv viitor, previzibil şi prefigurat, pe de o parte, şi interesul legitim public care vizează realizarea unui drept fundamental (cu alte cuvinte constituţional) care se exercită în mod colectiv ori, după caz, apărarea unui interes public, pe de altă parte. Pe cale de consecinţă şi în contextul dispoziţiilor art. 2 alin. 1 lit. a din lege referitoare la persoana vătămată, apreciem că: a) lezarea unui interes legitim privat poate fi invocată de orice persoană fizică sau juridică de drept privat ori grup de persoane fizice; b) lezarea unui interes legitim public poate fi invocată de organismele sociale astfel cum sunt definite în art. 2 alin. 1 lit. r din lege, precum şi de autorităţile publice.
2.3.4 Condiţia referitoare la calitatea reclamantului În ceea ce priveşte reclamantul în cauzele deduse judecăţii în contenciosul administrativ, Legea nr. 554/2004 aduce o serie de modificări esenţiale faţă de vechea reglementare, stabilind subiectele de sesiză atât în contenciosul subiectiv, precum şi în contenciosul obiectiv. Sediul materiei îl regăsim în art. 1 din lege, intitulat „Subiectele de sezină”. În lucrarea „Noua lege a contenciosului administrativ – geneză şi explicaţii”, autorul subliniază: „Art. 1 se deosebeşte, nu numai prin conţinutul reglementării în sine, dar şi prin filozofia pe care se fundamentează reglementarea, atât de art. 1 al Legii nr. 29/1990, cât şi de art. 1 din Legea contenciosului administrativ din 1925”.2 Conform art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004: „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.” Aşadar, textul citat instituie regula conform căreia orice persoană, cu alte cuvinte persoana fizică şi/sau persoana juridică pot avea calitatea de reclamant în contenciosul administrativ, dacă se consideră lezate într-un drept subiectiv personal sau interes legitim personal. 1
A se vedea art. 2 alin. 1 lit. o şi p din Legea nr. 554/2004 A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ – Geneză şi explicaţii, Ed. Roata, Bucureşti, 2004, pag. 264 511 2
În al doilea rând, calitatea de reclamant în acţiunile de contencios administrativ o poate avea o terţă persoană faţă de subiectele raportului de drept administrativ, respectiv autoritatea emitentă şi beneficiarul efectelor actului administrativ. Această calitate este conferită terţului de dispoziţiile cuprinse în alin. 2 al art. 1, conform cărora: „(2) Se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Raţiunea acestor dispoziţii cu caracter de noutate a fost aceea de a pune „în relaţie şi pe terţa persoană cu autoritatea emitentă şi cu beneficiarul actului administrativ”1. În acest fel, terţul poate intenta acţiune în contenciosul administrativ, atât împotriva autorităţii de la care emană actul administrativ, cât şi împotriva acestuia. În al treilea rând poate avea calitatea de reclamant în contenciosul administrativ, instituţia Avocatul Poporului, astfel cum prevăd dispoziţiile alin. 3 al art. 1. Avocatul Poporului poate avea calitatea de reclamant într-o dublă ipoteză, astfel: a) în acţiunile de contencios subiectiv, ipostază în care acordă sprijin cetăţeanului, la sesizarea acestuia. În aceste situaţii, conform tezei a II-a din alin. 3 al art. 1 „Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate”. b) În acţiunile de contencios obiectiv, ori de câte ori prin acţiune urmăreşte apărarea ordinii de drept care vizează drepturile fundamentale ale cetăţeanului. În al patrulea rând, remarcăm că potrivit dispoziţiilor alin. 4 şi 5 ale art. 1, calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ a fost conferită Ministerului Public, realizându-se în acest fel punerea în valoare a dispoziţiilor art. 131 al. 1 din Constituţia României, republicată, potrivit cărora: „În activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor”. În situaţiile în care, potrivit competenţei legale, Ministerul Public constată încălcarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor printr-un act administrativ individual, sesizează instanţa de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice. Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate. Pe de altă parte, ori de câte ori Ministerul Public apreciază că un act administrativ cu caracter normativ a fost emis / adoptat cu exces de putere, 1
A. Iorgovan, op. citată, pag. 267 512
va sesiza instanţa de contencios administrativ competentă de la sediul autorităţii publice emitente. În al cincilea rând, subliniem că alin. 6 al art. 1 conţine, de asemenea, dispoziţii cu caracter de noutate care atribuie autorităţii publice emitente a unui act administrativ nelegal posibilitatea de a solicita instanţei de contencios administrativ competente anularea acestuia. Se tranşează astfel chestiunea imposibilităţii de a revoca un act administrativ care a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. Textul menţionat are următoarea redactare: „(6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se va pronunţa, la cerere, şi asupra legalităţii actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor civile produse”. Aşadar, legiuitorul a stabilit indubitabil competenţa instanţei de contencios administrativ, atât pentru acţiunea administrativă, precum şi pentru acţiunea civilă pendinte de aceasta. În al şaselea rând, conform alineatului 8 al art. 1, acţiunile în contencios administrativ pot fi introduse de prefect, de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, precum şi de orice persoană juridică de drept public, atunci când sunt lezate într-un drept sau, după caz, a fost lezat un interes legitim public. În sfârşit, învederăm că art.2 lit. a din Lege, înţelege prin „persoană vătămată”: „orice persoană fizică sau juridică ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vătămate prin acte administrative; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate şi organismele sociale care invocă vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat.” Faţă de cele expuse, concluzionăm următoarele: a) calitatea de reclamant o poate avea orice persoană, cu alte cuvinte atât persoana fizică precum şi persoana juridică; b) deşi legea nu prevede în mod expres, apreciem că pentru a avea calitatea de reclamant, persoana fizică trebuie să aibă capacitate de folosinţă, capacitate de exerciţiu şi capacitate procesuală; c) cu privire la persoanele juridice, care pot fi atât de drept public precum şi de drept privat, apreciem că pentru a putea avea calitatea de reclamant trebuie să îndeplinească condiţiile prevăzute de Decretul nr.31/1954 şi/sau de Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii.
2.3.5. Condiţia îndeplinirii procedurii administrative prealabile 513
Aşa cum s-a mai arătat în literatura de specialitate, raţiunea instituirii acestei proceduri „rezidă în faptul de a se încerca să se evite, pe cât posibil, declanşarea unui litigiu care ar putea fi stins mai operativ şi cu cheltuieli mai mici de către cei interesaţi1, pe de-o parte, cât şi aceea de a descongestiona activitatea instanţelor judecătoreşti, pe de altă parte. Caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile a constituit un subiect de dispută doctrinară sub imperiul Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, fiind exprimate opinii pro şi contra. Prin Decizia nr. 416/1995 secţia de contencios a Curţii Supreme de Justiţie a stabilit că: „în cazul neîndeplinirii de către reclamant a procedurii reclamaţiei administrative prealabile, cererea va fi respinsă ca inadmisibilă, deoarece procedura prealabilă este o condiţie specială de exercitare a dreptului la acţiune reglementată prin Legea nr. 29/1990”.2 Problema a revenit în actualitate după revizuirea Legii fundamentale. Textul care a generat dezbaterile doctrinare îl regăsim în art.21 alin. 4 din Constituţia României, republicată, care are următoarea redactare: „Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite”. Având în vedere textul constituţional citat, o parte a doctrinei a susţinut teza conform căreia procedura prealabilă prevăzută de art. 5 din vechea reglementare a contenciosului administrativ Legea nr. 29/ 1990, nu mai este obligatorie. În acelaşi timp, însă, într-o altă opinie s-a relevat faptul că sintagma „jurisdicţii speciale administrative” din art. 21 alin. 4 al Legii fundamentale are în vedere acele activităţi de soluţionare a litigiilor care se desfăşoară în faţa unui organ administrativ-jurisdicţional şi care se finalizează prin emiterea /adoptarea unui act administrativ jurisdicţional. Or, aşa fiind, se susţine în opinia la care facem referire: „Nu intră în această categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept condiţii pentru introducerea unei acţiuni în justiţie, între care şi Legea contenciosului administrativ.” Problema a fost elucidată de actuala reglementare a contenciosului administrativ, în art. 7 intitulat „Procedura prealabilă”. Conform alin. 1 din articolul menţionat: „Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competentă, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte a acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsură organului ierarhic superior, dacă acesta există.” 1
M. Preda, Drept administrativ, partea generală, Ediţie revăzută şi adăugită, Lumina Lex, Buc, 2000, p. 258 2 A se vedea revista „Dreptul”, Tabla de materii pe anul 1996, pag. 36 514
Din interpretarea textului legal menţionat, putem desprinde următoarele reguli privind procedura administrativă prealabilă: d) poate îmbrăca două forme, şi anume: - recursul graţios, situaţie în care plângerea se adresează autorităţii emitente a actului administrativ; - recursul administrativ ierarhic, situaţie în care plângerea se adresează organului ierarhic superior celui care a emis actul administrativ; e) caracterul obligatoriu al acestei proceduri. Pe cale de consecinţă, acţiunea în contenciosul administrativ este inadmisibilă, dacă procedura administrativă prealabilă nu a fost efectuată; f) reclamantul are libertatea de a-şi alege calea administrativă de atac, respectiv recursul graţios sau recursul ierarhic. Uneori însă, în cazul actelor administrative emise de Preşedintele României, Guvern, autorităţile administraţiei publice locale recursul ierarhic nu este posibil, neexistând raporturi de subordonare; g) reclamantul poate apela la ambele căi de atac administrative; h) termenul înăuntrul căruia se poate exercita calea de atac administrativă (procedura prealabilă) este de 30 de zile şi începe să curgă de la data comunicării actului administrativ tipic (manifestare unilaterală de voinţă)1; i) spre deosebire de vechea reglementare din interpretarea textului rezultă indubitabil că procedura prealabilă nu se aplică în cazul actului administrativ asimilat (refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere) sau, nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri - tăcerea administraţiei; j) conform art. 7 alin. 7 din lege, „pentru motive temeinice” plângerea prealabilă poate fi introdusă şi după termenul de 30 de zile prevăzut la alin. 1, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Totodată, legiuitorul stabileşte natura juridică a termenului de 6 luni, ca fiind termen de prescripţie. Având în vedere faptul că legiuitorul nu defineşte înţelesul sintagmei „motive temeinice”, dispoziţia este de natură a crea confuzie şi o practică neunitară. Consfinţind procedura administrativă prealabilă este evident că legiuitorul a urmărit soluţionarea în procedură necontencioasă a conflictului iscat între autoritatea publică şi persoana care se consideră lezată de aceasta, prin activitatea sa abuzivă. Pe de altă parte, remarcăm că potrivit prevederilor alin. 2 al art. 7 de procedură administrativă prealabilă se poate uza şi în situaţia în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar reclamantul nu a optat pentru exercitarea acesteia. 1
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag. 188 515
În al treilea rând, subliniem că alin. 3 al art. 7 stabileşte „Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat la cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. 7”. Este o prevedere cu caracter de noutate, consecinţă firească a dispoziţiilor cuprinse în art. 1 alin. 2 din lege privind conferirea calităţii de reclamant unui terţ. În al patrulea rând, plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contractele administrative are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, aplicându-se în mod corespunzător dispoziţiile Capitolului XIV din Codul de procedură civilă. În sfârşit, remarcăm că alineatul 5 al art. 7 conţine dispoziţii cu caracter derogator faţă de regula obligativităţii procedurii administrative prealabile. Astfel, procedura prealabilă nu este obligatorie în cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, a celor care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe şi în cauzele în care controlul judecătoresc asupra actului administrativ se exercită prin invocarea excepţiei de nelegalitate. În legătură cu aceste dispoziţii, trebuie să constatăm, din nou, inconsecvenţa legiuitorului nostru care, reglementează în mod contradictoriu materia procedurii administrative prealabile în două legi organice, respectiv Legea contenciosului administrativ şi Legea privind prefectul şi instituţia prefectului.1 Astfel, art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, cu modificările şi completările ulterioare prevede: „În exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative ale consiliului judeţean, ale preşedintelui consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul administrativ, va solicita autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia”. Cu alte cuvinte, o dispoziţie (art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004) stabileşte caracterul facultativ al procedurii administrative prealabile în cazul acţiunilor promovate de prefect, iar, o altă dispoziţie (art. 26 din Legea 1
Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, modificată şi completată prin O.U.G. nr. 179/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.1142 din 16 decembrie 2005, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 181/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 450 din 24 mai 2006 516
nr. 340/2004 cu modificările şi completările ulterioare) consacră caracterul obligatoriu al acesteia. Fără a mai pune în discuţie principiul modificării implicite pe care le aduce noua reglementare, considerăm necesară punerea în acord a dispoziţiilor în cauză. În ceea ce ne priveşte, optăm pentru obligativitatea procedurii prealabile în cazul acţiunilor promovate de prefect, soluţie care ar conduce la degrevarea instanţelor de contencios administrativ. Pe de altă parte, relevăm şi faptul că acţiunea prealabilă trebuie introdusă de prefect în termen de „cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul administrativ”, conform art. 26 din Legea nr.340/2004 cu modificările şi completările ulterioare, faţă de termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
2.3.6 Condiţia introducerii acţiunii în termenul legal De-a lungul vremii, în doctrina de specialitate, s-au purtat ample discuţii cu privire la termenele stabilite de legile contenciosului administrativ pentru introducerea acţiunii şi, mai ales, cu privire la natura lor juridică. Noua lege a contenciosului administrativ a dorit să elimine posibilitatea unor interpretări contradictorii, neunitare în doctrină şi jurisprudenţă, stabilind natura juridică a termenelor. Sediul materiei îl regăsim în art. 11 intitulat „Termenul de introducere a acţiunii”, conform căruia: (1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: c) data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii; d) data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşi termenul prevăzut la alin. (2); e) data încheierii procesului – verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative; (2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului.” Din interpretarea textelor citate putem desprinde următoarele reguli: 1) legiuitorul a instituit două termene în care se poate introduce acţiunea în contenciosul administrativ, şi anume: • un termen de 6 luni, care reprezintă regula; 517
•
un termen de un an, care reprezintă excepţia, reclamantul urmând să facă dovada „motivelor temeinice” care l-au împiedicat să introducă acţiunea în termenul de 6 luni. Evident, că revine instanţei de contencios administrativ competenţa de a admite sau de a respinge acţiunea pentru tardivitate, în funcţie de probatoriul administrat în cauză. 2) termenul de 6 luni (regula) are în vedere acţiunile îndreptate împotriva actului administrativ tipic, actului administrativ atipic (refuzul nejustificat şi nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri), precum şi a actului administrativ asimilat (contractul administrativ)1 3) termenul de un an, care reprezintă excepţia, se aplică numai în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actului administrativ tipic, manifestare unilaterală de voinţă; 4) momentul de la care începe să curgă termenul de 6 luni şi respectiv termenul de un an. Pe de altă parte, în alineatul 3 al art. 11 se stabilesc regulile aplicabile acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal „fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile alin. (2).” Cu alte cuvinte, termenul de 6 luni începe să curgă de la data la care s-a cunoscut existenţa actului, iar, pentru motive temeinice acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de zile de la data emiterii actului administrativ considerat a fi nelegal. Şi în astfel de situaţii temeinicia motivelor va fi apreciată de instanţa de contencios administrativ, care poate admite sau, dimpotrivă poate respinge acţiunea. În ceea ce priveşte ordonanţele sau dispoziţii din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale, precum şi în cel al actelor administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale, alineatul 4 al articolului la care ne referim stabileşte că „pot fi atacate oricând”. Cu alte cuvinte, Legea nr. 554/2004 introduce în premieră caracterul imprescriptibil al acestui gen de acţiuni, dispoziţii care cu certitudine vor constitui obiectul unor viitoare controverse. De altfel, iniţiatorul proiectului actualei reglementări organice a contenciosului administrativ intuieşte acest lucru spunând: „Este pentru prima dată în legislaţia română când se consacră o asemenea soluţie, este, suntem siguri, o depăşire a paradigmei clasice, şi discuţiile nu vor înceta să apară. Soluţia însă, este, înainte de toate, determinată de filozofia Constituţiei cu privire la excepţia de neconstituţionalitate care este imprescriptibilă.”2 1 2
A. Iorgovan, op. citată, pag. 326 Idem, pag. 324 518
În sfârşit, pentru a preveni eventualele dispute doctrinare, legiuitorul a stabilit în alineatul 5 al art. 11 natura juridică a termenelor în care poate fi introdusă acţiunea în contenciosului administrativ, şi anume: termenul de 6 luni este un termen de prescripţie, iar termenul de un an este termen de decădere. 2.4 Actele administrative nesupuse controlului judecătoresc prin contenciosul administrativ Materia este reglementată de art. 126 alin. 6 şi art. 52 alin. 2 din Legea fundamentală şi de art. 5 din Legea nr. 554/2004. Astfel, conform art. 126 alin. 6 teza I-a din Constituţia României, republicată: „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar.” Pe de altă parte, art. 52 consacrând dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică prin activitatea abuzivă a acesteia, de a se adresa instanţei judecătoreşti competente stabileşte în alin. 2: „Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică”. În acest context constituţional, art. 5 din legea organică a contenciosului administrativ intitulat „Actele nesupuse controlului şi limitele controlului” instituie excepţiile, sfera finelor de neprimire precum şi condiţiile în care pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ anumite acte administrative. Articolul 5 al legii, care constituie obiectul analizei noastre, are următoarea redactare: (1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar. (2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară”. Se poate observa că alin. 1 lit. a şi b din legea contenciosului administrativ a preluat, aproape identic, textul art. 126 alin. 6 din Constituţia României, republicată, stabilind astfel sfera actelor administrative exceptate de la controlul judecătoresc exercitat prin contenciosul administrativ. În acelaşi timp, în alin. 2 se consacră regula conform căreia, prin lege organică, se poate stabili ca anumite acte administrative să fie cenzurate sub aspectul legalităţii de alte instanţe judecătoreşti decât cele de contencios administrativ. Aşadar, acest text nu consacră alte excepţii, ci stabileşte sfera finelor de neprimire pentru instanţele de contencios administrativ. 519
Analizând reglementările legale menţionate şi accepţiunea atribuită „finelor de neprimire” în doctrină, prof. A. Iorgovan aprecia: „faţă de noile reglementări constituţionale va trebui să admitem că este vorba de sensul larg al noţiunii, pentru că în sens strict sunt vizate două categorii de situaţii: excepţiile absolute, cele două ipoteze reglementate de alin. 1 lit. a şi b, şi excepţii relative, ipoteza „recursului paralel”, reglementată de alin. 2 al art. 5 la care ne referim. Convenim că pentru ca situaţiile prevăzute la alin. 1 să folosim expresia „excepţii de la contenciosul administrativ”, iar pentru recursul paralel expresia „fine de neprimire în instanţele de contencios administrativ”.1 În legătură cu excepţia prevăzută în art. 5 alin. 1 lit. a din lege subliniem că legiuitorul organic s-a ferit să aducă precizările necesare lăsând în sarcina doctrinei şi jurisprudenţei elucidarea problemei. Referitor la excepţia prevăzută în alin. 1 lit. b „actele de comandament cu caracter militar”, credem că doctrina şi jurisprudenţa au adus clarificările necesare. Astfel, prof. C.G. Rarincescu aprecia că actele de comandament militar se particularizează prin următoarele trăsături: a) actul emană de la o autoritate publică cu specific de comandament militar, prin comandament militar înţelegându-se o grupare de trupe puse sub comanda unui şef determinat (ex. Şeful Statului, ministrul, comandamentele militare superioare etc.); b) conţinutul actului are natură militară, cu alte cuvinte este în legătură directă cu serviciul şi îndatoririle militare; c) aceste acte conţin ideea de comandă, de ordin etc. specifică disciplinei militare. Pe de altă parte, relevăm că deşi jurisprudenţa post revoluţionară nu a fost consecventă, în ultimul timp a confirmat sensul atribuit de doctrina interbelică acestei categorii de acte. În acest sens, edificatoare ni se pare a fi Decizia nr. 1051/1997 a Curţii Supreme de Justiţie, conform căreia „Prin acte de comandament militar se înţeleg acele acte care sunt emise de autorităţile militare competente, în scopul asigurării ordinii şi disciplinei în cadrul unităţilor militare, a cadrelor militare din aceste unităţi.” Alineatele 3 şi 4 ale art. 5 din lege reglementează sfera actelor administrative şi condiţiile în care acestea pot fi atacate la instanţele de contencios administrativ. Astfel, conform alin. 3 din art. 5 actele administrative emise pentru: a) aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu ori a stării de urgenţă; b) apărare şi securitate naţională; 1
A. Iorgovan, op. citată, pag. 306 520
c) restabilirea ordinii publice; d) înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor, pot fi atacate în instanţele de contencios administrativ, dar, numai dacă au fost emise cu exces de putere; e) prin „exces de putere” legiuitorul înţelege „exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege”.1 Subliniem în final, faptul că, faţă de vechea reglementare, Legea nr. 554/2004 a restrâns sfera actelor administrative exceptate controlului judecătoresc exercitat prin contenciosul administrativ. 2.5 Aspecte procedurale privind judecarea acţiunilor de contencios administrativ
2.5.1 Instanţele judecătoreşti competente să soluţioneze litigiile de contencios administrativ Din coroborarea dispoziţiilor art. 10 alin. 2 şi 3 din Legea nr.554/2004 cu cele ale art. 2 pct. 1 lit. b şi d şi art. 3 pct. 1 şi 3 din Codul de procedură civilă2, rezultă că legiuitorul a utilizat un dublu criteriu pentru a stabili competenţa materială a instanţelor de contencios administrativ, şi anume: a) poziţia autorităţii emitente în ierarhia administrativă, distingând trei nivele: local (comune, oraşe, municipii), judeţean şi central; b) cuantumul litigiului care are ca obiect taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora. Totodată, textele legale la care am făcut referire menţin în contenciosul administrativ, dublul grad de jurisdicţie, respectiv fondul şi recursul. Astfel, în fond, litigiile care privesc: a) actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, or până la 5 miliarde lei, se soluţionează de tribunalele administrativ – fiscale; b) actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluţionează de secţiile de contencios administrativ şi 1 2
A se vedea, art. 2 alin. 1 lit. m din Legea nr. 554/2004 Publicat în Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, cu actualizările operate până în iulie 2005 521
fiscal ale curţilor de apel, dacă prin legea specială nu se prevede altfel. Recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ – fiscale se judecă de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, iar recursul împotriva sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel se judecă de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, dacă legea specială nu prevede altfel. Sub aspectul teritorial, legiuitorul a stabilit o dublă competenţă, reclamantul putându-se adresa cu acţiune opţional, fie instanţei de la domiciliul său, fie celei de la domiciliul pârâtului.
2.5.2 Sesizarea instanţei de contencios administrativ Acţiunile în contenciosul administrativ pot fi introduse la instanţa competentă numai după îndeplinirea procedurii administrative prealabile, cu excepţiile prevăzute de art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004 sau de legea specială. Calitatea de reclamant o pot avea oricare dintre subiectele de sezină prevăzute de art. 1 din lege. Acţiunea reclamantului (cererea de chemare în judecată) trebuie să cuprindă elementele prevăzute în art. 82 din Codul de procedură civilă, respectiv: instanţa, numele, prenumele şi domiciliul sau reşedinţa părţilor (denumirea şi sediul persoanei juridice, reprezentantul legal al acesteia), obiectul cererii şi semnătura. Reclamantul va anexa la acţiune, după caz, copia actului administrativ atacat ori răspunsul autorităţii publice prin care se comunică refuzul rezolvării cererii sale. În situaţia în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii înregistrată la autoritatea publică, precum şi orice înscris care să probeze îndeplinirea procedurii prealabile, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 12 din Lege. Totodată, cererile în justiţie prevăzute de Legea contenciosului administrativ pot fi îndreptate şi împotriva persoanei fizice, funcţionar public sau personal contractual, care a elaborat, a emis sau încheiat actul ori, după caz, se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata despăgubirilor, în solidar cu autoritatea publică respectivă. La primirea cererii de chemare în judecată, instanţa va dispune citarea părţilor pentru a se asigura respectarea principiului contradictorialităţii şi a dreptului la apărare. De asemenea, instanţa va putea solicita autorităţii publice al cărui act este atacat, să-i comunice, de urgenţă, actul atacat însoţit de întreaga documentaţie pe care s-a fundamentat actul în cauză, precum şi orice alte înscrisuri considerate a fi utile pentru soluţionarea cauzei. În acelaşi mod se va proceda şi în cazul refuzului nejustificat ori, a tardivităţii în soluţionarea cererii. 522
Dacă autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de instanţă toate documentele cerute, conducătorul acesteia va fi obligat prin încheiere interlocutorie, să plătească statului, cu titlu de amendă judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată, conform art. 13 alin. 4 din Lege. În legătură cu aceste dispoziţii, ne permitem să facem câteva comentarii, astfel: a) cuantumul amenzii judiciare a fost majorat în mod considerabil faţă de vechea reglementare; b) întrucât legiuitorul nu defineşte sintagma „întârziere nejustificată” cu siguranţă practica instanţelor judecătoreşti va fi neunitară; c) acest tratament juridic vizează, în principal, funcţionarii publici din administraţie, alte categorii de funcţionari publici, în sensul larg al noţiunii, fiind exonerate de această sancţionare. Cererile adresate instanţelor se judecă de urgenţă, cu precădere în şedinţă publică, în completul prevăzut de lege, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 17 alin. 1 din Lege. Conform art. 17 alin. 2 pentru acţiunile formulate în contenciosul administrativ se percep taxele de timbru prevăzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru1, pentru cauzele neevaluabile în bani. De la această regulă fac excepţie acţiunile care au ca obiect contracte administrative, care se vor taxa la valoare.
2.5.3 Obiectul acţiunii şi soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa în fond Din analiza dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ rezultă că pentru a i se recunoaşte lezarea dreptului său ori interesului legitim, reclamantul poate solicita prin cererea de chemare în judecată adresată instanţei competente, după caz: a) anularea sau modificarea în totalitate sau parţială a unui act administrativ; b) obligarea autorităţii publice să emită un act administrativ sau orice alt înscris; c) obligarea autorităţii publice la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale cauzate prin actul nelegal, refuzul nejustificat ori prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri. Evident că cererea de chemare în judecată poate să conţină unul, două sau toate cele trei „petite”. În al doilea rând, menţionăm că potrivit art. 8 alin. 2 din lege, acţiunea în contenciosul administrativ poate avea ca obiect şi „fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de aplicarea şi executarea contractului administrativ”. 1
Publicată în M. Of. al României, Partea I-a, nr. 173 din 29 iulie 1997, cu modificările şi completările ulterioare 523
În al treilea rând, relevăm că odată cu cererea de chemare în judecată, reclamantul poate solicita instanţei suspendarea executării actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. Potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. 1 teza a II-a din lege, cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond. În al patrulea rând, subliniem că potrivit art. 14 alin. 1 din lege, „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente”, reclamantul poate solicita instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond, concomitent cu introducerea plângerii administrative prealabile. În astfel de situaţii, instanţa va rezolva cererea de suspendare, de urgenţă, cu citarea părţilor. După citarea părţilor (inclusiv a reprezentantului Ministerului Public) şi administrarea probatoriului, instanţa de contencios administrativ, judecând cauza în fond, poate pronunţa soluţiile prevăzute de art. 18 din lege. Astfel, conform alin. 1 din articolul menţionat instanţa poate: a) să anuleze în tot sau în parte actul administrativ ori să-l modifice corespunzător; b) să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori să elibereze orice înscris (certificat, adeverinţă, aviz etc.). În acelaşi timp, instanţa are competenţa de a cenzura şi legalitatea actelor procedurale sau a operaţiunilor administrative pe care s-a fundamentat emiterea actului administrativ atacat.1 De asemenea, conform alin. 3 al aceluiaşi articol, instanţa va putea hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. În sfârşit, în situaţiile în care obiectul acţiunii îl constituie un contract administrativ, conform alin. 4 al art. 18, instanţa de contencios administrativ poate: a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte; b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit; c) impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii; d) suplini consimţământul unei părţi când interesul public o cere; e) obligă la plata unei despăgubiri pentru daunele materiale. În cazul pronunţării uneia dintre soluţiile prevăzute la alin. 1 şi la alin. 4 lit. b) şi c), instanţa poate stabili penalităţi pentru fiecare zi de întârziere. Potrivit art. 17 alin. 3 din lege, hotărârile instanţei de contencios administrativ „vor fi redactate şi motivate de urgenţă, în cel mult 10 zile de la pronunţare”, subliniind astfel celeritatea soluţionării cauzei. Ne rezumăm doar la a semnala faptul că legiuitorul nu a manifestat însă aceeaşi exigenţă instituită în art. 13 alin. 4 din lege pentru conducătorul autorităţii publice care nu trimite, în termenul stabilit documentele solicitate, 1
A se vedea art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 524
neprevăzând nici o sancţiune pentru nerespectarea termenului de redactare şi motivare a hotărârilor judecătoreşti.
2.5.4 Calea de atac Hotărârile pronunţate în primă instanţă (fond), pot fi atacate cu recurs în termen de 15 zile de la pronunţare ori de la comunicare.1 Recursul suspendă executarea şi se judecă de urgenţă. Potrivit art. 20 alin. 3 din lege, instanţa de recurs poate pronunţa una dintre următoarele două soluţii: a) casarea cu trimitere spre rejudecare la instanţa competentă, soluţie care reprezintă regula. Astfel, când hotărârea primei instanţe a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor referitoare la competenţa materială stabilite prin legea contenciosului administrativ, cauza se va trimite spre rejudecare, la instanţa competentă. În acelaşi mod se va proceda şi în situaţiile în care hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul pricinii, cu precizarea că de această soluţie se poate uza o singură dată. b) casarea cu reţinere spre rejudecare, soluţie care reprezintă excepţia. Conform textului legal menţionat, ori de câte ori instanţa de recurs constată că nu există motive de casare cu trimitere, va dispune casarea sentinţei recurate şi va rejudeca litigiul în fond. Pe de altă parte, menţionăm că în art. 21 legiuitorul a reglementat în premieră „judecarea recursului în situaţii deosebite, instituind o procedură mai mult ipotetică, aproape imposibil de realizat”2 asupra căreia doctrina şi jurisprudenţa vor aduce clarificările necesare.
2.5.5 Executarea hotărârilor judecătoreşti pronunţate de instanţele contencios administrativ Procedura de executare a hotărârilor judecătoreşti pronunţate de instanţele de contencios administrativ este reglementată în Capitolul III al Legii, art. 22 – 26 şi în art. 2 alin. 1 lit. ş, conform căruia instanţa de executare este „instanţa care a soluţionat fondul litigiului de contencios administrativ”. Astfel, în art. 22 este elucidată problema titlului executor, textul având următoarea redactare: „Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile, prin care s-au admis acţiunile formulate potrivit dispoziţiilor prezentei legi, constituie titluri executorii”. Cu alte cuvinte, nu ne găsim în prezenţa unor titluri executorii în cazul hotărârilor definitive şi irevocabile prin care au fost respinse acţiunile formulate şi nici în cazul hotărârilor judecătoreşti care nu au caracter definitiv şi irevocabil (ex. hotărârile pronunţate în primă instanţă). Dacă în urma admiterii acţiunii, autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, ori să elibereze 1 2
A se vedea art. 20 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 A. Iorgovan, op. citată, pag. 359 525
orice înscris (adeverinţă, certificat etc.), executarea hotărârii definitive şi irevocabile trebuie să se facă în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii. În cazul în care termenul nu este respectat, instanţa va aplica conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere. În astfel de situaţii, reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere. Mai mult, chiar, neexecutarea sau nerespectarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile pronunţate de instanţa de contencios administrativ şi după aplicarea amenzii menţionate constituie infracţiuni şi se sancţionează cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la 25.000.000 lei (2.500 lei RON) la 100.000.000 (10.000 lei RON)1 Pe de altă parte, conform art. 23 din lege, hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ, sunt obligatorii erga omnes şi produc efecte numai pentru viitor. Aceste hotărâri se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, la cererea instanţei de executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de publicitate.2 2.6. Excepţia de nelegalitate Reglementarea expresă a excepţiei de nelegalitate constituie o altă noutate pe care o aduce Legea nr. 554/2004, deşi instituţia este tradiţională în doctrina dreptului administrativ. Astfel, în perioada interbelică prof. Paul Negulescu arăta că „înaintea instanţelor de drept comun, când se propune un act de autoritate, partea contra căreia se invocă poate să opuie excepţiunea de ilegalitate, conform art. 35 din Legea Curţii de Casaţie din 1912 şi a art. 385 alin. 9 C.pen., pe baza căreia instanţa are căderea să aprecieze legalitatea actului şi să-l înlăture, dacă este ilegal”.3 Într-o altă opinie a aceleiaşi perioade, prof. C.G. Rarincescu aprecia că „excepţia de ilegalitate constituie un mijloc de apărare, pe care particularul poate să o invoce, fie în cazul când este urmărit de Administraţiune şi dat în judecată penală pe baza vreunui regulament cu caracter represiv, fie când se găseşte în proces cu Administraţiunea şi aceasta se întemeiază pe un act administrativ a cărui aplicaţiune cere a se face în cauză şi a cărei legalitate o contestă particularul.”4 Ulterior, într-o lucrare de referinţă din perioada interbelică, prof. Tudor Drăganu, defineşte excepţia de nelegalitate ca fiind „un mijloc de apărare prin care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din părţi, ameninţată 1
A se vedea art. 24 din Legea nr. 554/2004 A se vedea art. 23 din Legea nr. 554/2004 3 P. Negulescu, op. citată, pag. 285 4 C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 177 2
526
să i se aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând acest viciu şi cere ca actul să nu fie luat în considerare la soluţionarea speţei.”1 Conform art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 „legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă, suspendând cauza.” În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărei nelegalitate a fost constatată, astfel cum prevăd dispoziţiile alin. 4 ale art. 4 din Legea nr. 554/2004. Din analiza textelor menţionate putem identifica particularităţile controlului judecătoresc al legalităţii actelor administrative prin invocarea excepţiei de nelegalitate, după cum urmează: a) excepţia de nelegalitate a unui act administrativ poate fi invocată în orice fază procesuală; b) excepţia de nelegalitate poate fi ridicată în orice litigiu aflat pe rolul instanţelor (cauze civile, comerciale, penale, dreptul muncii etc.); c) excepţia poate fi ridicată din oficiu, de instanţă sau de oricare parte; d) excepţia trebuie să vizeze nelegalitatea actului administrativ unilateral de care depinde soluţionarea litigiului pe fond; e) competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ, revine instanţei de contencios administrativ, la sesizarea, prin încheiere motivată, a instanţei pe rolul căreia se află soluţionarea litigiului; f) în cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului administrativ unilateral, instanţa în faţa căreia a fost ridicată excepţia de nelegalitate, are obligaţia de a soluţiona cauza fără a lua în considerare respectivul act administrativ; g) admiterea excepţiei de nelegalitate produce efecte juridice numai faţă de părţile din proces şi în consecinţă, stabilirea caracterului ilegal al actului administrativ se va reflecta numai în considerentele şi în dispozitivul hotărârii judecătoreşti.2 Regimul juridic al soluţionării excepţiei de nelegalitate este reglementat în alineatele 2 şi 3 ale art. 4 din lege, care au următoarea redactare: „(2) Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor; (3) Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în 48 de ore de la pronunţare ori de la comunicare şi se judecă în 3 zile de la înregistrare, cu citarea părţilor prin publicitate.” 1
T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, pag.260 A se vedea, A. Iorgovan, op. citată, pag. 297 – 303; R.N. Petrescu, op. citată, pag. 433 – 434; I. Santai, op. citată, pag.90 527 2
Aşadar, şi în judecarea excepţiei de nelegalitate legiuitorul a menţinut principiul dublului grad de jurisdicţie (fondul şi recursul), specific contenciosului administrativ. Deşi legea nu prevede în mod expres, apreciem că atât sub aspect material, precum şi teritorial, competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate revine instanţelor, abilitate de legea contenciosului administrativ cu soluţionarea acţiunilor care au ca obiect anularea actului administrativ. În sfârşit, trebuie să observăm faptul că legiuitorul a prevăzut soluţionarea „excepţiei de nelegalitate în procedură de urgenţă”, iar a recursului în termen de 3 zile de la înregistrare, exprimându-ne mari rezerve cu privire la respectarea acestuia.
Capitolul XV RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIVĂ
1. Preliminarii În statele de drept, întreaga viaţă economico-socială este guvernată de o diversitate de norme de conduită, obligatorii pentru toţi membrii societăţii, menite să garanteze desfăşurarea în condiţii normale a activităţii umane. Aşa cum am arătat într-un capitol anterior, normele de drept adoptate sau emise de autorităţile publice, sunt respectate, de regulă, din convingere de către subiecţii de drept cărora li se adresează. Fiind adoptate de autorităţile publice competente în exercitarea prerogativelor de putere publică conferite de lege, normele de drept prevăd atât răspunderea, precum şi sancţiunile aplicabile subiecţilor de drept care le încalcă. 528
Cu alte cuvinte, încălcarea normelor consacrate în societate va antrena răspunderea socială a persoanei vinovate care, în funcţie de natura normei încălcate poate fi, după caz: răspundere juridică, morală, politică etc. Aşadar, răspunderea juridică este o componentă a răspunderii sociale şi se particularizează prin faptul că intervine ori de câte ori o persoană încalcă o normă de drept, printr-o faptă ilicită care poate consta într-o acţiune sau inacţiune.1 Dată fiind importanţa sa pentru societate, răspunderea juridică constituie în mod tradiţional o instituţie fundamentală a dreptului. În funcţie de cele două mari componente ale dreptului perceput ca totalitate a normelor juridice, respectiv dreptul privat şi dreptul public, doctrina a consacrat două forme ale răspunderii juridice şi anume: a) răspunderea juridică în dreptul privat; b) răspunderea juridică în dreptul public. Apoi, avându-se în vedere diversele ramuri de drept în care sunt cuprinse normele care reglementează răspunderea juridică distingem: răspunderea civilă, răspunderea penală, răspunderea administrativă etc.2 Răspunderea administrativă este o formă a răspunderii juridice care este antrenată ori de câte ori sunt încălcate normele dreptului administrativ, prin săvârşirea unei fapte ilicite, denumită generic abatere administrativă. Răspunderea administrativă are în vedere repararea prejudiciilor cauzate particularilor prin activitatea culpabilă a statului, autorităţilor publice, demnitarilor şi funcţionarilor publici, pe de o parte, iar, pe de altă parte, sancţionarea celor care încalcă normele dreptului administrativ. În mod constant, doctrina a relevat că spre deosebire de răspunderea civilă şi răspunderea penală care au o existenţă milenară, fiind consacrate în anumite forme încă din antichitate, răspunderea administrativă este mult mai tânără, fiind consfinţită pentru prima dată în Franţa, ca urmare a Marii Revoluţii Franceze din anul 1789.3 În România, principiul responsabilităţii Statului faţă de cei administraţi este reglementat pentru prima dată prin Legea pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864. Astfel, potrivit art.51 din lege particularii şi alte persoane juridice ale căror interese erau vătămate prin hotărâri ale miniştrilor, prefecţilor sau a altor agenţi administrativi emise cu exces de putere ori cu încălcarea legilor sau a regulamentelor, se puteau adresa Consiliului de Stat. În alţi termeni, legea consacra în favoarea particularilor posibilitatea de a promova recurs contencios împotriva unor
1
I. Santai, op citată, pag. 383 V.I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Ed. A II-a revăzută şi adăugită, Ed. All, Bucureşti, 1996, pag.415 3 V.I. Prisăcaru, op. citată, pag. 416; A. Iorgovan, op. citată, pag. 193 etc. 529 2
acte administrative emise cu încălcarea legii de către miniştri, prefecţi sau alţi agenţi administrativi. Constituţia din 1866 garanta creanţele asupra Statului şi-n acelaşi timp instituia o responsabilitate specială a administraţiei pentru cazurile de expropriere pentru utilitate publică, articolul 19 având următorul conţinut: „Proprietatea de orice natură, precum şi toate creanţele asupra Statului, sunt sacre şi neviolabile. Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru cauză de utilitate publică legalmente constatată şi după o dreaptă şi prealabilă despăgubire.” Într-un evident progres, Constituţia din 1923 instituie principii de natură a garanta protecţia particularilor faţă de activitatea abuzivă, culpabilă a statului, astfel: a) se reiterează principiul conform căruia nici o persoană nu poate fi expropriată decât pentru cauză de utilitate publică şi numai după o prealabilă şi dreaptă despăgubire, stabilită de justiţie (art.17); b) menţine dreptul la acţiunea civilă „a părţii vătămate şi în ceea ce priveşte crimele şi delictele comise de miniştri afară de exerciţiul funcţiunii lor” (art.98 alin.1); c) consacră competenţa justiţiei de a se pronunţa asupra daunelor civile provocate de administraţie, precum şi responsabilitatea Statului şi a funcţionarilor publici, articolul 99 având următoarea redactare: „(1) Orice parte vătămată de un decret sau o dispoziţiune semnată sau contrasemnată de un ministru care violează un text expres al Constituţiei sau al altei legi, poate cere Statului, în conformitate cu dreptul comun, despăgubiri băneşti pentru prejudiciul cauzat. (2) Fie în cursul judecăţii, fie după pronunţarea hotărârii, ministrul poate fi chemat, după cererea Statului, în urma votului unui din Corpurile legiuitoare, înaintea instanţelor ordinare, la răspundere civilă pentru dauna pretinsă sau suferită de Stat. (3) Actul ilegal al ministrului nu descarcă de răspundere solidară pe funcţionarul care a contrasemnat, decât în cazul când acesta a atras atenţia Ministrului, în scris.” Cu alte cuvinte, legea fundamentală asimilează Statul, persoană morală de drept public, cu orice persoană care, trebuie să repare prejudiciul cauzat prin activitatea sa culpabilă, Statul putându-se îndrepta apoi cu acţiune împotriva funcţionarului public vinovat. Este consfinţită astfel atât răspunderea patrimonială a Statului, precum şi cea a funcţionarului public. În acest sens, prof. Paul Negulescu releva că prin activitatea lor, organele Statului, exercitând prerogativele de putere publică, pot produce pagube variate particularilor şi în consecinţă: 530
„Legislaţiunile Statelor moderne admit că particularul care a suferit un prejudiciu din cauza activităţii de putere publică a Statului are drept la despăgubire menită să repare paguba încercată.”1 În acelaşi timp, autorul releva că legislaţia în materie diferă de la un stat la altul: „Astfel, în unele ţări, responsabilitatea există numai faţă de Stat, în altele numai faţă de funcţionarul care a făcut actul prejudiciabil; în fine, în altele găsim şi responsabilitatea Statului şi pe aceia a funcţionarului.”2 Pe de altă parte, analizând doctrina şi jurisprudenţa din perioada interbelică, prof. Paul Negulescu constată că s-au consacrat mai multe forme de responsabilitate pentru activitatea prejudiciabilă a Statului şi anume: a) responsabilitatea subiectivă, bazată pe culpă; b) responsabilitatea obiectivă, întemeiată pe ideea de risc; c) responsabilitatea extralegală, fundamentată pe principiul solidarităţii şi egalităţii sociale. Considerând ca fiind nesatisfăcătoare primele două forme de responsabilitate, prof. Paul Negulescu tratează răspunderea Statului „aşezând-o pe principiul egalităţii tututor în faţa sarcinilor publice şi pe acela al solidarităţii care există între membrii societăţii omeneşti.” Esenţa acestui principiu constă în necesitatea de a nu se aduce daune nici unui individ, chiar şi atunci când administraţia vizează soluţionarea intereselor colective, generale. În caz contrar, înseamnă că autorităţile administraţiei publice, prin activitatea lor ar putea să pună individul în stare de inegalitate faţă de ceilalţi membri ai colectivităţii, situaţie care contravine legilor şi a obligaţiilor publice. „Principiul de solidaritate socială cere ca colectivitatea să ia asupra sa, asupra tuturor, paguba suferită de unii dintr-ânşii din cauza unui act de putere publică, făcut în interes general.”3 În concluzie, legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa din perioada interbelică au consacrat răspunderea administrativ-patrimonială a Statului şi a funcţionarilor publici. Pe acelaşi fond de idei, literatura de specialitate postrevoluţionară a relevat în mod constant că, răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei publice se fundamentează pe trei construcţii teoretice juridice şi anume: teoria echităţii şi egalităţii în faţa sarcinilor publice, teoria riscului şi teoria relei funcţionări a serviciilor publice.4
1
P. Negulescu, op. citată, pag. 259 Ibidem 3 P. Negulescu, op. citată, pag. 273 4 A. Iorgovan, op. citată, pag. 306-326; V. Vedinaş, op. citată, pag. 622-625 531 2
2. Suportul constituţional şi legal al răspunderii administrative Constituţia României din 1991 a stabilit principiile răspunderii administrative, precum şi formele acesteia. Aceste principii au fost îmbunătăţite de Constituţia României, republicată, în care regăsim mai multe dispoziţii cu o semnificaţie deosebită în materia răspunderii administrative în articolele 1, 4, 21, 44, 52, 53, 72 al.3 lit.j şi k, 95, 96, 109, 123 şi 126. Achiesând la o opinie exprimată în doctrină, 1, considerăm că dispoziţiile legii fundamentale prin care este consacrată răspunderea administrativă se pot grupa în mai multe categorii, după cum urmează: a) Dispoziţii generale privind caracterele şi principiile care guvernează statul român. Conform art.1, alin.31 „România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor sunt garantate”, alineatul 42 al aceluiaşi articol consacrând în mod expres faptul că „Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale.” În spiritul teoriei egalităţii şi solidarităţii sociale, art.4 alin.1 1 din Constituţia României, republicată, statuează: „Statul are ca fundament unitatea poporului român şi solidaritatea cetăţenilor săi.” b) Dispoziţii cu privire la garantarea dreptului de proprietate sunt prevăzute în art.44 şi 136. Astfel, articolul 44 alin.1 garantează dreptul de proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului, ocrotind în mod egal proprietatea privată, indiferent de proprietar. Constituţia instituie reglementări cu privire la naţionalizare, expropriere şi la folosirea subsolului unei proprietăţi imobiliare de către autorităţile publice, precum şi limitele exercitării dreptului de proprietate privată. c) Dispoziţii care reglementează organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice, pe care le regăsim în Titlul III intitulat „Autorităţile publice.” Astfel, art.95 şi 96 intitulate „Suspendarea din funcţie” şi respectiv „Punerea sub acuzare” consfinţesc răspunderea Preşedintelui României, iar art. 109 stabileşte principiile răspunderii politice Guvernului, precum şi pe cele ale răspunderii juridice, alineatul 3 având următoarea redactare: „Cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerială.”
1
V. Vedinaş, op. citată, pag. 627-628 532
Pe de altă parte, art.73 alin.3 din actuala Constituţie stabileşte că Statutul funcţionarilor publici (lit.j), contenciosul administrativ (lit.k), organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală (lit.o) etc. se vor reglementa prin legi organice. Organizarea şi funcţionarea autorităţilor care formează sistemul administraţiei publice, precum şi formele răspunderii politice şi juridice ale fiecărei autorităţi administrative au fost tratate în capitolele ... d) Dispoziţii constituţionale privind autoritatea judecătorească şi instituţia contenciosului administrativ regăsim în Capitolul VI din Titlul III, precum şi în articolele 21, 52, 53, 123 alin.4 şi 126 alin.6, texte pe care le-am mai abordat în cuprinsul acestei lucrări. Considerăm totuşi necesar, să subliniem o modificare de esenţă adusă de Constituţia României, republicată, cu privire la răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare prin art.52 alin.3, potrivit căruia: „Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin eorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.” Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate,1 acest text stabileşte două principii cu caracter de noutate şi anume: a) se instituie răspunderea patrimonială a statului pentru toate posibilele erori judiciare, indiferent de natura cauzelor, spre deosebire de vechiul text care limita răspunderea statului doar pentru erorile judiciare săvârşite în procesele penale; b) se instituie răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau cu gravă neglijenţă, ca o răspundere subsidiară celei asumate de stat, în condiţiile legii. În acest context, a fost adoptată Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor, Titlul IV al legii reglementând răspunderea judecătorilor şi procurorilor.2 Pe de altă parte, răspunderea administrativă în diversele forme are şi un multiplu suport legal. Aşa de exemplu, dispoziţii cu privire la materia analizată se regăsesc în: • Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare; 1
A se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, pag.107-108 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 826 din 13 noiembrie 2005 533
•
Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată, cu modificările şi completările ulterioare; • Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare; • Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare; • Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, cu modificările şi completările ulterioare etc. Actele normative menţionate consacră răspunderea juridică specifică diverselor autorităţi ale administraţiilor publice, a demnitarilor şi funcţionarilor publici, inclusiv răspunderea administrativă sub cele trei forme, respectiv: răspunderea administrativ-disciplinară, răspunderea administrativ-contravenţională şi răspunderea administrativ-patrimonială.
3. Noţiune Răspunderea administrativă este acea formă a răspunderii juridice care este antrenată atunci când sunt încălcate normele dreptului administrativ.1 La fel ca şi oricare altă formă a răspunderii juridice, răspunderea administrativă este declanşată atunci când sunt încălcate normele de drept administrativ, prin săvârşirea unei fapte ilicite, acţiune, inacţiune sau faptă comisiv-omisivă, denumită generic abatere administrativă. Doctrina a atribuit noţiunii de abatere administrativă două accepţiuni2, după cum urmează: a) în sens larg, prin abatere administrativă se înţelege orice încălcare a normelor de drept administrativ; b) în sens restrâns, prin abatere administrativă se înţelege numai acea faptă administrativă ilicită care constituie contravenţie şi care are drept consecinţă antrenarea răspunderii administrativcontravenţionale. Având în vedere diversitatea, multitudinea şi complexitatea normelor dreptului administrativ, este firesc faptul că şi sfera abaterilor administrative şi pe cale de consecinţă a sancţiunilor administrative îmbracă o paletă foarte largă şi diversificată. Spre exemplu, răspunderea administrativ-disciplinară poate atrage o gamă largă de sancţiuni, printre care cităm: a) avertismentul, retragerea cuvântului, chemare la ordine, eliminarea din sala de şedinţă, excluderea temporară de la lucrările consiliului şi 1 2
I. Santai, op. citată, pag. 385 Ibidem 534
ale comisiilor de specialitate, retragerea indemnizaţiei de şedinţă pentru 1-2 şedinţe etc. prevăzute de art.57 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali; b) mustrarea scrisă, diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni, suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţie publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani, destituirea din funcţia publică etc. prevăzute de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici; c) suspendarea din funcţia publică de demnitar public etc. Pe de altă parte, săvârşirea unei contravenţii are drept consecinţă antrenarea răspunderii administrativ-contravenţionale şi aplicarea unor sancţiuni specifice pe care le vom trata într-unul din subcapitolele lucrării de faţă. În sfârşit, lezarea unor drepturi subiective sau a unor interese legitime ale particularilor printr-un act administrativ ilegal cauzator al unui prejudiciu al unei autorităţi publice ori, prejudicierea particularilor cauzate prin erori judiciare va antrena răspunderea administrativ-patrimonială a statului, funcţionarului public sau magistratului.
4. Formele şi subiecţii răspunderii administrative Din cele ce preced a reieşit faptul că datorită diversităţii normelor dreptului administrativ şi implicit , a valorilor pe care acestea le protejează, răspunderea administrativă nu este unică. Dimpotrivă, răspunderea administrativă îmbracă mai multe forme, în funcţie de anumite criterii de clasificare consacrate în literatura de specialitate.1 Aşa cum am mai precizat, răspunderea administrativă este antrenată atunci când s-a săvârşit o faptă ilicită, în speţă fiind vorba despre un ilicit administrativ. Avându-se în vedere ilicitul administrativ, doctrina distinge trei forme ale răspunderii administrative, după cum urmează: ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul contravenţional şi ilicitul cauzator de prejudicii materiale şi morale.2 Săvârşirea ilicitului administrativ propriu-zis, denumit şi abatere administrativ disciplinară are drept consecinţă antrenarea răspunderii administrativ-disciplinare; săvârşirea ilicitului contravenţional 1
A se vedea I. Santai, op. citată, pag. 384; A. Iorgovan, op. citată, pag. 223-224; V. Vedinaş, op. citată, pag. 586-587 2 A. Iorgovan, op. citată, pag. 223; V. Vedinaş, op. citată, pag. 586-587 535
(contravenţie) va antrena răspunderea administrativ contravenţională, iar săvârşirea unui ilicit cauzator de prejudicii materiale şi morale va antrena răspunderea administrativ patrimonială. Din punct de vedere al scopului urmărit prin declanşarea răspunderii administrative distingem: a) răspundere administrativă cu caracter sancţionator (represiv) în cadrul căreia sunt incluse răspunderea administrativ-disciplinară şi răspunderea administrativ-contravenţională; b) răspundere administrativă cu caracter reparator, din cadrul căreia face parte răspunderea administrativ-patrimonială. Esenţial de reţinut este însă că dreptului administrativ îi este proprie şi specifică o anumită formă a răspunderii juridice care, revine după caz: autorităţilor publice, organismelor nestatale, demnitarilor şi funcţionarilor publici, precum şi cetăţenilor, ca urmare a săvârşirii unui ilicit administrativ, prin încălcarea obligaţiilor din raportul administrativ de subordonare, denumită răspundere administrativă. Teoria generală a dreptului a fundamentat distincţia dintre subiectul activ şi subiectul pasiv al faptei ilicite şi implicit ai răspunderii. Astfel, s-a acreditat teza potrivit căreia subiectul activ al faptei ilicite, cu alte cuvinte făptuitorul, devine în procesul de tragere la răspundere subiect pasiv, fiind obligat să suporte consecinţele prevăzute de lege, în cazul nostru fiind vorba despre sancţiunile administrativdisciplinare, administrativ-contravenţionale, respectiv administrativpatrimoniale. Corelativ, subiectul activ al răspunderii juridice administrative asupra căruia se răsfrâng urmările faptei ilicite, este în acelaşi timp subiect pasiv al acesteia.
5. Răspunderea administrativ-disciplinară Aşa cum am mai arătat, răspunderea adnimistrativ disciplinară este o formă de răspundere specifică a dreptului administrativ care este antrenată ori de câte ori este săvârşită o abatere administrativă. Această teză doctrinară este consacrată de art.65 alin.1 din Legea nr. 188/1999 – privind Statutul funcţionarilor publici, conform căruia „Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a acestora.”
536
În acelaşi timp, alineatul 2 al aceluiaşi articol stabileşte faptele ilicite care constituie abateri disciplinare, iar în alin.3 sunt prevăzute sancţiunile disciplinare aplicabile funcţionarilor publici. Menţionăm că norme cu un conţinut similar regăsim şi în art.55, 57, 68 şi 69 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, dispoziţii care au în vedere: preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene, viceprimarii, consilierii locali şi judeţeni. În legătură cu această formă a răspunderii juridice, considerăm că este esenţial de reţinut următoarele particularităţi: a) Este o răspundere administrativ-disciplinară, specifică dreptului administrativ şi diferită de răspunderea disciplinară din dreptul muncii. Această particularitate îşi are izvorul în „raportul de serviciu” ori, în „raportul de funcţie de autoritate publică”, stabilite, după caz, între autoritatea administraţiei publice, pe de o parte şi funcţionarul, respectiv demnitarul public, pe de altă parte. Cu alte cuvinte este vorba despre un raport de drept administrativ şi nu despre un raport de muncă, al cărui izvor îl constituie contractul individual de muncă încheiat între salariat şi angajator.1 b) Actul administrativ cu caracter individual prin care se aplică sancţiunea administrativ disciplinară, poate fi atacată de funcţionarul public ori, după caz, alesul local nemulţumit la instanţa de contencios administrativ.2 Considerăm că dispoziţiile legale menţionate care stabilesc competenţa instanţelor de contencios administrativ în soluţionarea litigiilor care au ca obiect contestarea unei sancţiuni aplicate funcţionarilor publici, sunt de natură să confirme fără putere de tăgadă natura administrativ disciplinară a răspunderii antrenată în speţă. Întrucât această formă a răspunderii administrative a fost tratată în unele capitole anterioare ale lucrării de faţă, ne rezumăm aici doar la observaţiile formulate.
1
A se vedea art.1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi art.4 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali 2 Vezi art.68 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi art.70 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali 537
6. Răspunderea administrativ-patrimonială 6.1. Preliminarii Este cea de a treia formă a răspunderii administrative care, aşa cum am arătat la începutul acestui capitol, are deopotrivă suport constituţional şi legal. Astfel, art.52 alin.1 din Constituţia României, republicată, stabileşte că „Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionare în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. Pe de altă parte, cu caracter de noutate, alin.3 al aceluiaşi articol instituie principiul potrivit căruia: „Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare.” Din analiza textului constituţional se desprind două concluzii cu valoare de principiu în materia analizată, şi anume: a) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare, spre deosebire de Constituţia din 1991 csre rezuma răspunderea patrimonială a Statului doar pentru erorile judiciare săvârşite în procesele penale; b) Se stabileşte răspunderea administrativ-patrimonială a autorităţilor publice, ori de câte ori, prin activitatea lor ilegală (culpabilă) provoacă daune unor particulari. Fundamentată pe principiul constituţional stabilit prin art.52 alin.1, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 conferă instanţelor de contencios administrativ competenţa de a cenzura legalitatea actelor administrative şi de se pronunţa cu privire la daunele cauzate particularilor prin actele administrative nelegale. Menţinând principiul introdus de vechea reglementare, Legea nr. 29/1990, art. 18 alin.3 din Legea nr.554/2004 prevede: „În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.” Pe aceste temeiuri legale şi în considerarea tezelor consacrate de doctrina interbelică, literatura de specialitate contemporană a statuat că fundamentarea juridică a obligaţiei pe care o are Statul şi autorităţile publice de a repara prejudiciul cauzat şi-n consecinţă de a răspunde patrimonial, se regăseşte în conţinutul unor construcţii teoretice, şi anume: teoria relei funcţionări a autorităţilor administative, teoria riscului şi teoria echităţii şi egalităţii în faţa sarcinilor publice. Teoria relei funcţionări a autorităţilor administraţiei publice se fundamentează pe necesitatea funcţionării legale a acestora. În consecinţă, 538
orice abatere de la litera şi spiritul legii are drept consecinţă activitatea culpabilă a administraţiei care, va fi obligată să răspundă pentru prejudiciile cauzate. Se consacră astfel o răspundere subiectivă a administraţiei publice, bazată pe culpă. Teoria riscului are în vedere stabilirea unei legături cauzale între activitatea autorităţilor administrative, actele şi faptele acesteia pe de o parte şi prejudiciul cauzat, pe de altă parte. Teoria se fundamentează pe ideea că şi în ipoteza în care administraţia îţi desfăşoară activitatea cu respectarea riguroasă a legii, există riscul de a provoca particularilor anumite pagube. În acest context, teoria riscului propune înlocuirea răspunderii subiective bazată pe culpă, cu o răspundere obiectivă a administraţiei. Teoria echităţii şi egalităţii tuturor cetăţenilor în faţa serviciilor publice şi pe acela al solidarităţii care există între membrii societăţii. Principiul de solidaritate socială impune ca societatea să preia asupra sa, asupra tuturor membrilor săi, paguba suferită de un cetăţean din cauza unui act de putere publică, care a avut în vedere satisfacerea interesului general. Cele trei teorii apar ca o consecinţă firească a raporturilor de drept public stabilite între autorităţile administraţiei publice, care sunt înfiinţate pentru a funcţiona în mod legal, şi particulari care, atunci când sunt vătămaţi, prin autoritatea abuzivă a administraţiei, pot pretinde anularea actelor nelegale şi repararea pagubelor. 6.2. Bazele constituţinale şi legale ale răspunderii administrativpatrimoniale Răspunderea administrativ-patrimonială este reglementată de legiuitorul nostru cosntituant în mai multe texte, printre care cităm art.1 alin.3, art.44, art.52, art.53, art.73 lit. j şi k, art.109 alin.3, art.123 alin.5 şi art.126 alin.6. Astfel, legea fundamentală garantează dreptul de proprietate şi creanţele particularilor asupra Statului, art.44 alin.1 având următorul conţinut: „Dreptul de proprietate, precum şi creanţele asupra Statului, sunt garantate. Conţinutul şi limitele acstor drepturi sunt stabilite de lege.” În acelaşi timp, într-o nouă concepţie faţă de forma iniţială, Constituţia României, republicată, instituie principiul răspunderii patrimoniale a Statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin erori judiciare. Noutatea rezidă în faptul că a fost stabilită răspunderea Statului pentru toate posibilele erori judiciare şi nu doar pentru cele săvârşite în procesele penale, art.52 alin.3 având următorul conţinut: „Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile caizate prin erorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea 539
magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.” În sfârşit, Constituţia recunoaşte persoanei vătămate într-un drept subiectiv ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, posibilitatea ca instanţa judecătorească competentă să-i recunoască dreptul pretins sau interesul legitim, anularea actului şi repararea cauzei.1 Aşadar, din coroborarea dispoziţiilor constituţionale menţionate putem conchide că legea fundamentală consacră responsabilitatea autorităţilor faţă de particular, după cum urmează: a) răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare, indiferent de natura procesului; b) dreptul particularilor la repararea pagubelor cauzate de autorităţile publice, după caz, printr-un act administrativ respectiv, prin nesoluţionarea în termenul prevăzut de lege a unei cereri; c) dreptul particularilor la recuperarea creanţelor asupra statului, indiferent de provenienţa acestora. În aplicarea prevederilor art.44 alin.1 teza a II-a şi art.52 alin.2 din Constituţia României, republicată, au fost adoptate Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor şi Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ. Condiţiile şi limitele răspunderii patrimoniale a Statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare sunt reglementate de art.96 din Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor. Din analiza textului sus-menţionat se desprind următoarele reguli: a) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate de orice fel de eroare judiciară; b) Răspunderea patrimonială a statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea judecătorilor şi procurorilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă; c) Răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare este antrenată în mod diferit, astfel: 1. În condiţiile stabilite de Codul de procedură penală, pentru repararea prejudiciilor cauzate prin erori judiciare săvârşite în procesele penale; 2. Repararea prejudiciilor materiale cauzate prin erorile judiciare săvârşite în alte procese decât cele penale, nu se va putea exercita numai dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele două condiţii: • existenţa unei hotărâri judecătoreşti definitive prin care sa stabilit răspunderea penală sau disciplinară, după caz, a judecătorului sau procurorului, pentru o faptă săvârşită în cursul judecăţii procesului; 1
Art.52 alin.1 din Constituţia României, republicată 540
• fapta săvârşită de magistrat a determinat eroarea judiciară. d) Pentru repararea prejudiciului, persoana vătămată se poate îndrepta cu acţiune numai împotriva statului, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice. După ce prejudiciul a fost acoperit de stat în temeiul unei hotărâri irevocabile, statul se poate îndrepta cu o acţiune în despăgubiri împotriva judecătorului sau procurorului care, cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă, a săvârşit eroarea judiciară cauzatoare a prejudiciului. e) În toate cazurile, termenul de prescripţie a dreptului la acţiune împotriva statului pentru stabilirea răspunderii patrimoniale ca urmare a prejudiciilor cauzate prin erori judiciare este de un an. Pe de altă parte, răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate „printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri” a fost reglementată prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.1 Potrivit art.1 alin.1 din lege: „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretin s sau a interesului legitim şi recuperarea pagubei ce i-a fost cauzată.” Competenţa de soluţionare a litigiilor de această natură a fost dată de legiuitor în competenţa tribunalelor administrativ-fiscale, secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi Secţiei de contencios administrativ şi fiscal al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Aceste instanţe se pot pronunţa atât cu privire la prejudiciile cauzate din nelegalitatea actelor administrative, precum şi cele rezultate din neconstituţionalitatea acestora, astfel cum rezultă din art.11 al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. Din coroborarea dispoziţiilor art.11 şi art.16 din Legea nr. 554/2004 rezultă că reclamantul îşi poate exercita dreptul la acţiune, după caz: a) printr-o acţiune formulată împotriva autorităţii publice; b) printr-o acţiune formulată exclusiv împotriva persoanei fizice (funcţionar public sau personal contractual) care a elaborat actul, a emis sau a încheiat actul, ori, după caz, care se face vinovată de refuzul nejustificat; c) printr-o acţiune îndreptată concomitent împotriva autorităţii publice şi a persoanei fizice (funcţionar public sau personal contractual).2 1 2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1154 din 7 decembrie 2004 A se vedea: A. Iorgovan, op. citată, pag.324; V. Vedinaş, op. citată, pag. 628 541
Evident că, este la latitudinea reclamantului alegerea uneia sau a alteia dintre variantele menţionate. Este însă necesar să reliefăm că legiuitorul organic a instituit principiul răspunderii solidare dintre autoritatea publică şi persoana fizică, art.16 alin.1 Teza a II-a stabilind: „În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică respectivă.” Persoana acţionată astfel în justiţie, îl poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul. În sfârşit, subliniem faptul că legislaţia şi doctrina au stabilit şi răspunderea administrativ-patrimonială a statului şi autorităţilor administraţiei publice pentru limitele serviciului public, mai concret, pentru funcţionarea necorespunzătoare a diferitelor servicii publice. Aşa de exemplu, conform art.18 din O.G. nr. 32/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de alimentare cu apă şi de canalizare este garantat tuturor utilizatorilor”.1 Dreptul garantat prin lege utilizatorilor la un serviciu de calitate, are drept consecinţă penalizarea operatorului de servicii publice pentru nerespectarea angajamentelor asumate prin contract, la valori corespunzătoare prejudiciilor cauzate, astfel cum prevăd dispoziţiile art.33 alin.2 lit.c din Ordonaţa de urgenţă . În concluzie, Constituţia României, republicată şi legislaţia consfinţesc următoarele principii ale răspunderii administrativ-patrimoniale pentru daunele cauzate particularilor: a) răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare; b) răspunderea patrimonială a autorităţilor publice pentru pagubele cauzate prin acte administrative sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, cu posibilitatea introducerii în cauză şi a persoanei (funcţionar public sau personal contractual) vinovate de încălcarea legii; c) răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţiei publice şi a funcţionarilor publici pentru pagubele cauzate domeniului public ori ca urmare a proastei funcţionări a serviciilor publice; d) răspunderea patrimonială exclusivă a autorităţilor administraţiei publice pentru limitele serviciului public.2 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Parte3a I-a, nr. 94 din 2 febr.2002, aprobată cu completări şi modificări prin Legea nr. 634 din 7 dec.2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 915 din 16 dec.2002 2 A se vedea A. Iorgovan, op. citată, pag. 326 542
6.3. Forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale Literatura de specialitate a realizat clasificarea răspunderii administrativ-patrimoniale în funcţie de două principale criterii: a) forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale consacrate de Constituţia României, republicată şi de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004; b) forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale reieşite din doctrină, jurisprudenţă, precum şi din unele reglementări speciale implicite. Pe de altă parte, din punct de vedere al semnificaţiei laturii subiective, doctrina a identificat: a) forme de răspundere obiectivă, care includ: • răspunderea administrativ-patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare; • răspunderea autorităţilor publice pentru limitele serviciului public sau funcţionarea necorespunzătoare a serviciului public; b) forme ale răspunderii subiective, bazate pe culpă, care se manifestă ca: • răspunderea administrativ-patrimonială a autorităţilor publice pentru pagubele materiale şi/sau morale cauzate prin cate administrative ori prin nesoluţionarea în termenul legal a unor cereri; • răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţiei publice şi a funcţionarului public pentru pagubele cauzate prin acte administrative sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unor cereri.1 6.4. Condiţiile răspunderii administrativ-patrimoniale În perioada interbelică, prof. Paul Negulescu constata că jurisprudenţa franceză şi română admiteau responsabilitatea delictuală, bazată pe culpă a statului, în anumite condiţii. În acest sens, autorul sublinia: „Responsabilitatea delictuală, bazată pe culpă şi admisă de jurisprudenţa franceză şi română faţă de Stat, lucrând ca putere publică, cere ca acel care se plânge de o lesiune trebue să dovedească: a) că un prejudiţiu, o daună, i-a fost provocată prin fapta unui agent public, lucrând în exerciţiul funcţiunei sale; dauna poate să fie materială sau patrimonială, dar poate să fie şi morală; b) că aceste fapte, acţiune sau inacţiune, constituie o culpă din partea administraţiunei. Cu alte cuvinte trebue să existe o relaţiune de cauză
1
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag.631-632 543
la efect între faptul culpabil al unui organ sau agent public şi între prejudiţiul suferit de reclamant.”1 În acelaşi timp, se aprecia că responsabilitatea patrimonială a statului nu există în următoarele situaţii: a) în cazul în care autorul prejudiciului şi-a exercitat în mod legal competenţa; b) dacă prejudiciul este consecinţa unui fapt al victimei; c) în cazul fortuit sau de forţă majoră. Aceste teze din perioada interbelică îşi găsesc şi astăzi actualitatea. Astfel, doctrina contemporană consideră că răspunderea administrativpatrimonială a statului poate fi antrenată dacă se întrunesc în mod cumulatic următoarele patru condiţii: a) Actul administrativ atacat, să fie un act ilegal. Facem precizarea că noţiunea de act administrativ trebuie percepută astfel cum este definită în art. 2 lit.c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, adică atât actul administrativ tipic, precum şi cel asimilat. În al doilea rând, relevăm că răspunderea patrimonială a statului nu poate fi antrenată numai dacă actul administrativ cauzator al unui prejudiciu a fost declarat ilegal de autorităţile competente. Această teză a fost consacrată indubitabil de doctrină, prof. Tudor Drăganu exprimându-se în sensul că: „organul administrativ care, în exercitarea unui drept legal emite un act administrativ, nu răspunde de prejudiciile cauzate unui terţ prin acest act.”2 b) Actul atacat şi declarat nelegal să fie cauzator al unui prejudiciu. În legătură cu această condiţie subliniem faptul că, potrivit art.18 alin.3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în cazul admiterii acţiunii, instanţa poate hotărî despăgubiri pentru daunele materiale şi morale determinate de actul administrativ ilegal, dacă reclamantul solicită acest lucru. c) Raportul de cauzalitate dintre actul administrativ ilegal şi prejudiciu. Această condiţie este comună tuturor formelor pe care o îmbracă răspunderea juridică, şi îşi găseşte motivaţia în teza conform căreia: pentru ca răspunderea să se declanşeze şi un subiect să poată fi tras la răspundere pentru săvârşirea cu vinovăţie a unei fapte antisociale, este necesar ca rezultatul ilicit să fie consecinţa nemijlocită a acţiunii sale.”3 d) Culpa autorităţii publice,întrucât această formă a răspunderii este o răspundere subiectivă. 1
Paul Negulescu, op. citată, pag. 269-270 Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele assimilate lor supuse controlului judecătoresc potrivit Legii nr. 1/1967, Ed. Dacia, Cluj, 1970, pag.21 3 Nicolaie Popa, Teoria generală a dreptului, Ed. Actami, Bucureşti, 1994, pag.313 544 2
Pe lângă aceste patru condiţii, care aşa cum am arătat, sunt citate în mod constant în doctrină, ne permitem să învederăm o condiţie specială, stabilită în mod expres în art.96 alin.4 din Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor, cu privire exclusiv la magistraţi. Concret, este vorba despre existenţa unei hotărâri judecătoreşti definitive prin care să se stabilească răspunderea penală sau disciplinară, după caz, a judecătorului sau procurorului, pentru o faptă săvârşită în cursul judecării procesului, faptă care a determinat eroarea judiciară în procesele de o altă natură decât cea penală.1
Capitolul XVI CONTRAVENŢIA
1. Reglementare. Definiţia şi trăsăturile contravenţiei Dreptul comun în materia contravenţiilor îl constituie Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare.2 Scopul reglementării este stipulat de legiuitor în art. 1, teza I-a din Ordonanţă, potrivit căruia: „Legea contravenţională apără valorile sociale, care nu sunt ocrotite de legea penală”. Definiţia contravenţiei o regăsim în art. 1 teza a II-a din O.G. nr. 2/2001 în următoarea redactare: „Constituie contravenţie fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean şi a Consiliului general al Municipiului Bucureşti”. 1
Vezi art.96 alin.4 şi alin.6 din Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a nr. 410/25.07.2001, aprobată prin Legea nr. 180/2002 , cu modificările şi completările ulterioare 545
Pentru o abordare comparativă a noţiunii, relevăm că vechea reglementare-cadru în materie, Legea nr. 32/1968 definea în art. 1 contravenţia ca fiind: „fapta săvârşită cu vinovăţie care prezintă pericol social mai redus decât infracţiunea şi este prevăzută şi sancţionată ca atare prin legi, decrete sau alte acte normative ale organelor arătate în legea de faţă”. Din analiza celor două definiţii, se poate observa faptul că actuala reglementare a eliminat precizarea potrivit căreia contravenţia are un grad de pericol social mai redus decât infracţiunea. Este adevărat că, în literatura de specialitate s-a apreciat că o trimitere la pericolul social mai redus al faptei contravenţionale din reglementarea anterioară, avea scopul de a situa contravenţia pe o treaptă intermediară, între infracţiune şi abaterea disciplinară, fiind o reminiscenţă a clasificării tripartite a infracţiunilor în crime, delicte şi contravenţii.1 În timp, s-a dovedit că pericolul social mai redus al faptei constituie un criteriu insuficient pentru definirea şi delimitarea celor trei categorii de fapte ilicite (infracţiuni, contravenţii şi abateri disciplinare), motiv pentru care, probabil, legiuitorul a renunţat la acesta. Cu alte cuvinte, în practică, s-a constatat că unele fapte ilicite calificate de legiuitor ca fiind contravenţii, sunt sancţionate mai aspru decât unele infracţiuni.2 Totuşi, având în vedere faptul că, în mod indubitabil, contravenţia este o faptă antisocială prin natura sa, şi în consecinţă, prezintă un anumit grad de pericol social, apreciem ca nefericită eliminarea din text a acestei precizări, chiar dacă exclusiv gradul de pericol social, nu este de natură să departajeze faptele antisociale în contravenţii şi infracţiuni. Din definiţia contravenţiei desprindem următoarele trăsături: a) este o faptă săvârşită cu vinovăţie; b) fapta trebuie să fie stabilită şi sancţionată ca atare prin lege, ordonanţă, hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti. a) Faptă săvârşită cu vinovăţie Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, la fel cu reglementarea – cadru din 1968, consacră ca o primă trăsătură a contravenţiei aceea de a fi o faptă săvârşită cu vinovăţie, 1
V. Pătulea, Aplicabilitatea principiilor legii mai favorabile în domeniul contravenţiilor, revista “Dreptul”, nr. 3/1999, pag. 139 2 V. Vedinaş, op. citată, pag. 598 546
dispoziţie care conduce la concluzia că răspunderea contravenţională este o răspundere bazată pe culpă.3 Cu alte cuvinte, pentru a interveni răspunderea contravenţională este necesar ca subiectul activ al contravenţiei (contravenientul) să fie vinovat de săvârşirea acesteia. Întrucât Ordonanţa nr. 2/2001 nu defineşte vinovăţia, apreciem că sunt aplicabile dispoziţiile art. 19 din Codul penal, conform cărora: „Vinovăţia există când fapta care prezintă pericol social este săvârşită cu intenţie sau din culpă.” Acelaşi text, distinge două forme ale intenţiei, respectiv: • intenţia directă – situaţia în care făptuitorul prevede rezultatul faptei sale şi urmăreşte producerea lui prin săvârşirea acelei fapte; • intenţia indirectă – atunci când făptuitorul prevede rezultatul faptei sale şi deşi nu-l urmăreşte, acceptă posibilitatea producerii lui. Tot astfel, culpa poate îmbrăca două forme, după cum urmează: • făptuitorul prevede rezultatul faptei sale, dar nu-l acceptă, socotind, fără temei că el nu se va produce (culpa cu previziune); • făptuitorul nu prevede rezultatul faptei sale, deşi trebuia şi putea să-l prevadă (culpa fără previziune). Faţă de aceste prevederi legale, concluzionăm că vinovăţia reprezintă atitudinea făptuitorului (contravenientului) faţă de fapta comisă şi rezultatul acesteia. Contravenţia poate fi săvârşită deopotrivă printr-o acţiune, o inacţiune sau o faptă cu caracter mixt (comisiv-omisivă). b) Fapta trebuie să fie stabilită şi sancţionată ca atare prin lege, ordonanţă ori hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti. În legătură cu această trăsătură, opinăm că fapta care constituie contravenţie trebuie descrisă în textul actului normativ în mod concret, neechivoc, denumită ca atare (contravenţie), iar săvârşirea ei să atragă aplicarea sancţiunilor contravenţionale prevăzute în art. 5 din O.G. nr. 2/2001. Aşadar, se impune concluzia conform căreia o faptă constituie contravenţie, numai dacă este catalogată astfel printr-un act normativ, în oricât de uşoare sau grave condiţii ar fi săvârşite, având un pericol social propriu, apreciat de emitentul actului prin sancţiunea ori sancţiunile contravenţionale stabilite. 3
A se vedea: A. Iorgovan, op. citată, vol.II, pag. 385; V. Vedinaş, op. citată, pag. 598 547
De altfel, aceste exigenţe şi interpretări rezultă din dispoziţiile art. 3 alin. 1 ale O.G. nr. 2/2001 potrivit cărora: „Actele normative prin care se stabilesc contravenţii vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare dintre acestea, în cazul sancţiunii cu amendă se vor stabili limita minimă şi maximă a acesteia sau, după caz, cote procentuale din anumite valori...” Pe de altă parte, această trăsătură a contravenţiei, denumită legalitatea contravenţiei1 relevă categoriile de acte normative prin care se poate reglementa materia contravenţiilor, precum şi autorii acestora. Astfel, din punct de vedere al competenţei teritoriale, distingem două categorii de autorităţi, respectiv: centrale şi locale (judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale). La nivel central, materia poate fi reglementată de Parlament şi Guvern. Parlamentul este prima autoritate publică competentă să reglementeze materia contravenţiilor, astfel cum rezultă din art. 1 alin. 1 şi art. 2 alin. 1 din Ordonanţă. În alţi termeni, primul act normativ prin care se pot reglementa contravenţiile, este legea. Guvernul este cea de-a doua autoritate publică de la nivel central, competentă să reglementeze contravenţii, atât prin ordonanţe (simple ori de urgenţă), precum şi prin hotărâri. La nivel local (judeţean, municipal, orăşenesc şi comunal) competenţa de reglementare în domeniul contravenţiilor a fost dată de legiuitor autorităţilor administraţiei publice locale deliberative, prin hotărâre. În concret, această abilitare o au consiliile judeţene, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti, consiliilor locale ale municipiilor, oraşelor şi comunelor. Sub aspectul competenţei materiale conferită de lege autorităţilor publice, distingem două categorii de autorităţi, şi anume: a) autorităţi publice cu competenţă materială generală. Din această categorie fac parte Parlamentul şi Guvernul, care, potrivit art. 2 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001 „pot stabili şi sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate”; b) autorităţi publice cu competenţă materială limitată. În această categorie sunt incluse autorităţile deliberative ale administraţiei publice judeţene şi locale, care pot să stabilească şi să sancţioneze: „contravenţii în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului”, astfel cum rezultă din art. 2 alin. 2 din Ordonanţă. 1
A se vedea, V. Vedinaş, op. citată, pag. 599 548
Conform alin. 5 din acelaşi articol, hotărârile autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene adoptate cu încălcarea normelor de competenţă menţionate, sunt lovite de nulitate absolută. Nulitatea se constată de către instanţa de contencios administrativă competentă, la cererea oricărei persoane interesate. Deşi ordonanţa nu prevede în mod expres, apreciem că în astfel de situaţii sunt aplicabile dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. 2. Aplicarea în timp şi asupra persoanelor a normelor contravenţionale Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 a adus unele aspecte novatoare cu privire la aplicarea în timp şi asupra persoanelor a reglementărilor în materie contravenţională. În ceea ce priveşte aplicarea în timp a normelor contravenţionale, vom aborda două aspecte, respectiv momentul intrării în vigoare şi norma aplicabilă faptei contravenţionale. Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 4 din Ordonanţă, intrarea în vigoare a actelor normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii, prin derogare de la regulile de drept comun, se produce, după caz: a) la 30 de zile de la data publicării, termen care reprezintă regula, cu precizarea că în cazul hotărârilor consiliilor locale şi judeţene, punerea în aplicare se va face şi cu respectarea condiţiilor prevăzute în art. 50 al. 2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001; b) la cel puţin 10 zile de la data publicării, termen care constituie excepţia şi operează numai „în cazuri urgente” Întrucât legea – cadru prevede doar limita minimă a termenului, apreciem că „în cazuri urgente”, termenul de intrare în vigoare se poate situa între 10 zile şi 30 de zile şi trebuie stipulat în mod expres în conţinutul actului normativ respectiv. Sub aspectul aplicării în timp a reglementărilor în materie contravenţională, sediul materiei îl regăsim în art. 12 al Ordonanţei, care are următoarea redactare: „ (1) Dacă printr-un act normativ fapta nu mai este considerată contravenţie, ea nu se mai sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ. (2) Dacă sancţiunea prevăzută în noul act normativ este mai uşoară se va aplica aceasta. În cazul în care noul act normativ prevede o sancţiune 549
mai gravă, contravenţia săvârşită anterior va fi sancţionată conform dispoziţiilor actului normativ în vigoare la data săvârşirii acesteia”. Din analiza textelor citate, constatăm că alineatul 1 instituie principiul retroactivităţii legii mai favorabile în materie contravenţională. Acest principiu are un suport constituţional statuat de art. 15 alin. 2 din Constituţia României, republicată, conform căruia: „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile”. În acelaşi timp, alineatul 2 consacră principiul ultraactivităţii, al supravieţuirii reglementării vechi în cazul în care aceasta era mai favorabilă, principiu care se găseşte în acord cu doctrina în materie.1 Referitor la aplicarea normelor contravenţionale cu privire la persoane, ordonanţa extinde regula răspunderii contravenţionale, atât pentru persoane fizice, precum şi pentru persoanele juridice. Menţionăm că, vechea reglementare-cadru în materia contravenţiilor, Legea nr. 32/1968 abrogată prin O.G. nr. 2/2001 consacra regula potrivit căreia persoana fizică răspundea contravenţional, iar persoana juridică numai în cazuri de excepţie. Contravenţiile aplicabile persoanelor juridice se puteau stabili numai prin lege sau prin decret prezindenţial. Într-o viziune novatoare, actuala reglementare – cadru în materia contravenţiilor consfinţeşte faptul că, subiecte ale răspunderii contravenţionale pot fi deopotrivă atât persoanele fizice, precum şi persoanele juridice. 3. Elementele constitutive ale contravenţiei În literatura de specialitate, se apreciază la unison că elementele constitutive ale contravenţiei sunt: obiectul, latura obiectivă, subiectul şi latura subiectivă.2 Pentru a ne găsi în prezenţa unei contravenţii, este necesar ca cele patru elemente să fie întrunite în mod cumulativ. Pe cale de consecinţă, rezultă că absenţa unuia sau unora dintre elementele menţionate determină inexistenţa contravenţiei şi, implicit, a răspunderii contravenţionale. 3.1. Obiectul contravenţiei Obiectul juridic al contravenţiei este reprezentat de grupul de relaţii sociale apărat prin actul normativ care o reglementează. 1 2
I. Santai, Revista “Dreptul” nr. 12/2001, pag. 13 A se vedea: I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Ed. Risoprint 550
Practic, obiectul contravenţiei poate viza toate domeniile de activitate, printre care cităm: salubritatea, activitatea în pieţe (curăţenia şi igienizarea acestora), întreţinerea parcurilor şi zonelor verzi, a spaţiilor de joacă pentru copii, amenajarea şi întreţinerea spaţiilor din jurul blocurilor de locuinţe etc.1 3.2. Latura obiectivă Latura obiectivă a contravenţiei constă în acţiunea, inacţiunea sau fapta comisiv-omisivă, prin care se realizează ilicitul administrativ.2 Evident, este necesar ca aceste fapte să fie prevăzute în mod expres în actul normativ care stabileşte şi sancţionează anumite contravenţii. În mod exemplificativ, redăm mai jos câteva exemple de: a) acţiuni contravenţionale, cum sunt: săvârşirea în public de fapte, acte sau gesturi obscene, proferarea de injurii, expresii jignitoare sau vulgare, ameninţări cu acte de violenţă împotriva persoanelor sau bunurilor acestora, de natură să tulbure ordinea şi liniştea publică sau să provoace indignarea cetăţenilor ori să lezeze demnitatea şi onoarea acestora sau a instituţiilor publice.3 b) fapte contravenţionale săvârşite prin inacţiuni, cum ar fi: „neţinerea evidenţei de către magazinele autorizate a cumpărătorilor de arme prevăzute la pct. 10 în registre speciale, vizate de organele de poliţie, în care vor fi menţionate datele de stare civilă, domiciliul, seria şi numărul actului de identitate ale cumpărătorului, numărul cazierului judiciar, numărul certificatului de sănătate neuropsihic, cu denumirea policlinicii teritoriale, precum şi caracteristicile armei vândute”.4 c) fapte comisiv-omisive, spre pildă: „lăsarea fără supraveghere a unui bolnav mintal periculos, de către persoanele care au îndatorirea de a-l îngriji sau de a-l păzi, precum şi neanunţarea organelor sanitare sau ale poliţiei în caz de scăpare de sub pază sau supraveghere”.5
1
A se vedea art. 2, alin. 3 din O.G. nr. 2/2001 I. Santai, op. citată, pag. 392 3 A se vedea art. 2 alin 1 pct. 1 din Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 16 din 18 ian.2000, în temeiul art. II din Legea nr. 2/2000, Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 16 din 18 ian. 2000, cu modificările şi completările ulterioare. 4 A se vedea art. 2, alin.1, pct. 12 din Legea nr. 61/1991. 5 A se vedea art. 2, alin.1, pct. 37 din Legea nr. 61/1991. 551 2
Consecinţele unor fapte contravenţionale pot avea natură materială, situaţii în care provoacă prejudicii materiale sau, dimpotrivă, de natură imaterială. Pentru a se antrena răspunderea contravenţională, este obligatorie existenţa unui raport de cauzalitate între fapta săvârşită şi efectele acesteia. 3.3. Subiectul răspunderii contravenţionale Aşa cum am arătat în subcapitolul anterior, doctrina a consacrat teza subiecţilor activi şi pasivi ai faptei ilicite şi, în mod corelativ, ai răspunderii juridice. Astfel, în cazul răspunderii contravenţionale, subiectul activ al faptei contravenţionale (contravenientul), persoana fizică sau juridică, devine subiectul pasiv al răspunderii contravenţionale. În mod evident, subiectul activ al răspunderii contravenţionale este autoritatea publică asupra căreia se răsfrâng consecinţele faptei contravenţionale sau, căreia legiuitorul i-a conferit competenţa de a trage la răspundere pe făptuitor şi de a-i aplica sancţiunea contravenţională. Conform art. 6 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001, subiecţi ai răspunderii contravenţionale pot fi, deopotrivă, atât persoana fizică cât şi persoana juridică. În ceea ce priveşte persoana fizică subiect al răspunderii contravenţionale, facem următoarele precizări: a) poate avea cetăţenia română (cu domiciliul în ţară sau în străinătate), cetăţenia străină sau apatrid, cu condiţia capacităţii depline de exerciţiu; b) minorul sub 14 ani nu răspunde contravenţional; c) pentru contravenţiile săvârşite de minorii care au împlinit vârsta de 14 ani, minimul şi maximul amenzii stabilite în actul normativ pentru fapta săvârşită, se reduc la jumătate; d) minorul care nu a împlinit vârsta de 16 ani nu poate fi sancţionat cu prestarea unei activităţi în folosul comunităţii; e) militarilor în termen nu le sunt aplicabile sancţiunile contravenţionale prevăzute de O.G. nr. 2/2001, astfel cum statuează art. 44 alin.1 din Ordonanţă. Procesul verbal de constatare se trimite comandantului unităţii din care face parte contravenientul, pentru a i se aplica măsuri disciplinare, în cazul în care se constată că acesta este întemeiat; 552
f) în cazul în care la săvârşirea unei contravenţii au participat mai multe persoane, sancţiunea se va aplica separat, pentru fiecare persoană în parte. Pe de altă parte, în legătură cu persoana juridică subiect al răspunderii contravenţionale, apreciem că sancţiunea se va aplica reprezentantului legal al acesteia, în alte cuvinte conducătorului, concluzie care rezultă din dispoziţiile art. 16 alin. 6 din Ordonanţă. Evident că, în astfel de situaţii, conducătorul persoanei juridice se va putea îndrepta împotriva persoanei vinovate, în condiţiile prevăzute de Codul muncii sau de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, după caz. 3.4. Latura subiectivă Este reprezentată de atitudinea psihică a contravenientului faţă de fapta comisă şi de consecinţele acesteia. „Elementul determinant al laturii subiective este vinovăţia, care constă în poziţia autorului faptei faţă de fapta săvârşită şi consecinţele acesteia”1 Aşa cum am mai arătat, vinovăţia autorului faptei poate îmbrăca forma intenţiei sau pe cea a culpei, contravenţia săvârşită cu intenţie reliefând un grad de pericol social mai mare decât cea comisă din culpă. Semnificaţia diferită a formelor vinovăţiei trebuie avută în vedere de către agentul constatator al contravenţiei în aplicarea sancţiunii contravenţionale, art. 5 alin. 5 al O.G. nr. 2/2001 stipulând în acest sens: „Sancţiunea stabilită trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite”. 4. Cauzele care înlătură răspunderea contravenţională Conform art. 11 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001, caracterul contravenţional al faptei este înlăturat atunci când este săvârşită în următoarele condiţii: a) b) c) d) e) f) 1
în legitimă apărare; în stare de necesitate; prin constrângere fizică sau morală; cazul fortuit; iresponsabilitate; beţia involuntară completă;
V. Vedinaş, op. citată, pag. 597 553
g) eroarea de fapt; h) infirmitatea, dacă are legătură cu fapta săvârşită. Cu alte cuvinte, legiuitorul a prevăzut eliminarea caracterului ilicit al faptei contravenţionale, stabilind în mod expres, cauzele obiective şi subiective care au drept consecinţă exonerarea de răspunderea contravenţională. Competenţa de a constata cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei a fost conferită de lege exclusiv instanţelor judecătoreşti. Pe de altă parte, răspunderea contravenţională este înlăturată, deşi fapta comisă constituie contravenţie, ca urmare a prescripţiei, ordonanţa reglementând două tipuri de prescripţie, şi anume: prescripţia aplicării sancţiunii contravenţionale şi respectiv prescripţia executării sancţiunii contravenţionale. Astfel, conform art. 13 alin. 1 din Ordonanţă: „Aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei”. Aşadar, legiuitorul a stabilit că termenul de prescripţie începe să curgă din momentul săvârşirii faptei, în cazul contravenţiilor care se consumă printr-un singur fapt. În ceea ce priveşte contravenţiile continue, situaţii în care încălcarea obligaţiei legale se derulează în timp, prin săvârşirea unor fapte succesive, termenul de prescripţie începe să curgă de la data constatării faptei, conform art. 13 alin. 2 din Ordonanţă. Considerăm că, în cazul contravenţiilor continue, sancţiunea amenzii contravenţionale poate fi aplicată ori de câte ori se constată săvârşirea repetată a faptei ilicite. În ipoteza în care fapta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit că ea constituie contravenţie, prescripţia aplicării sancţiunii nu curge pe tot timpul în care cauza s-a aflat pe rolul organelor de cercetare sau de urmărire penală ori a instanţei de judecată, dacă sesizarea s-a făcut înăuntrul termenului de 6 luni de la săvârşirea faptei ori, după caz, a constatării faptei. În astfel de situaţii, prescripţia operează totuşi, dacă sancţiunea nu a fost aplicată în termen de 1 an de la data săvârşirii, respectiv constatării faptei, dacă prin lege nu se dispune altfel. Referitor la prescripţia executării sancţiunii contravenţionale, art. 14 alin. 1 din Ordonanţă stabileşte: „Executarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie dacă procesul – verbal de constatare a contravenţiei nu a fost comunicat contravenientului în termen de o lună de la data aplicării sancţiunii”. 554
În sfârşit, reglementarea-cadru în materia contravenţiilor mai prevede în art. 13 alin. 4 că „Prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte termene de prescripţie pentru aplicarea sancţiunilor contravenţionale”. Un astfel de exemplu îl regăsim în art.31 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, potrivit căruia: „Dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute la art.26 se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârşirii faptei.”1 5. Sancţiunile contravenţionale Analiza conţinutului Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 ne permite să identificăm două criterii după care pot fi grupate sancţiunile contravenţionale.2 Utilizând drept criteriu actul normativ care le consacră, distinge, două categorii de sancţiuni contravenţionale, respectiv: a) sancţiuni contravenţionale stabilite prin reglementarea-cadru; b) sancţiuni contravenţionale stabilite prin legi speciale. Pe de altă parte, din punct de vedere al importanţei lor, reglementarea-cadru consfinţeşte: a) sancţiuni contravenţionale principale: avertismentul, amenda contravenţională şi prestarea unei activităţi în folosul comunităţii; b) sancţiuni contravenţionale complementare: 1. confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii; 2. suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei activităţi; 3. închiderea unităţii; 4. blocarea contului bancar; 5. suspendarea activităţii agentului economic; 6. retragerea licenţei sau avizului pentru anumite operaţiuni şi pentru activităţii de comerţ exterior, temporar sau definitiv; 7. desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială. Totodată, reglementarea-cadru instituie unele reguli obligatorii pentru agenţii constatatori ai contravenţiei, după cum urmează: a) sancţiunea stabilită trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei contravenţionale săvârşite; b) sancţiunile complementare se aplică în funcţie de natura şi gravitatea faptei;
1
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 933 din 13 oct.2004, cu modificările şi completările ulterioare. 2 A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag. 604 şi art. 5 alin. 1-4 din O.G. nr. 2/2001 555
c) pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o sancţiune contravenţională principală şi una sau mai multe sancţiuni complementare; d) avertismentul şi amenda contravenţională se pot aplica oricărui contravenient, persoană fizică sau persoană juridică, spre deosebire de sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii care se poate aplica numai persoanelor fizice; e) sancţiunea contravenţională de prestare a unei activităţi în folosul comunităţii poate fi stabilită numai prin lege sau ordonanţe ale Guvernului, în toate cazurile alternativ cu amenda şi se aplică numai de către instanţa de judecată, condiţionat de existenţa consimţământului exprimat de contravenient. 6. Sancţiunile contravenţionale principale
• • • •
6.1. Avertismentul Este prima, iar prin conţinutul şi efectele sale, cea mai uşoară sancţiune contravenţională principală prevăzută de legea-cadru.1 Legea defineşte avertismentul ca fiind acea sancţiune contravenţională principală care constă în atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea făcută de agentul constatator contravenientului, de a respecta în viitor dispoziţiile legale. În conformitate cu prevederile art. 7 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001, avertismentul se poate aplica numai în cazurile în care fapta săvârşită de contravenient prezintă o gravitate redusă, apreciere care cade în competenţa agentului constatator. Totodată, menţionăm faptul că art. 7 alin. 3 din Ordonanţă menţine regula instituită de vechea reglementare, potrivit căreia, sancţiunea cu avertisment se poate aplica şi în cazul în care actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu prevede această sancţiune. Analizând doctrina şi legea-cadru, considerăm că avertismentul se particularizează prin următoarele trăsături: este o sancţiune contravenţională principală; se poate aplica atât în formă scrisă precum şi oral; odată cu aplicarea sancţiunii, agentul constatator are obligaţia de a recomanda contravenientului să respecte în viitor dispoziţiile legale; fapta contravenţională trebuie să prezinte o gravitate redusă, aceasta fiind o condiţie determinantă pentru aplicarea sancţiunii cu avertisment; 1
A se vedea art. 5 alin. 5-7, art. 6 şi art. 9 din O.G. nr. 2/2001. 556
•
se poate aplica oricărui contravenient, evident în funcţie de gravitatea faptei comise, chiar dacă legea specială nu prevede această sancţiune. 6.2. Amenda contravenţională
6.1.1. Definiţie. Noţiuni generale. Amenda este acea sancţiune contravenţională principală care constă în obligarea contravenientului la plata unei sume de bani, care se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, după caz. Amenda este cea mai frecventă sancţiune contravenţională, art. 8 alin. 1 din Ordonanţă stipulând că are un caracter administrativ, statuând astfel, fără echivoc, caracterul ei nepenal. Cuantumul amenzilor este stabilit de legiuitor în mod diferenţiat, avându-se în vedere forţa juridică a actului normativ prin care se reglementează materia. Astfel, legea-cadru stabileşte limitele minime şi maxime ale amenzilor care se pot stabili prin lege, ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului sau hotărâri ale consiliilor locale, după cum urmează: a) limita minimă a amenzii contravenţionale este de 25 lei RON; b) limita maximă a amenzii contravenţionale nu poate depăşi: 100.000 lei RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin legi şi ordonanţe; 50.000 lei RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale Guvernului 5.000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor judeţene şi ale Consiliului General al Municipiului Bucureşti; 2.500 lei RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti.1 Potrivit art. 8 alin. 3 din Ordonanţă, sumele provenite din amenzile aplicate în conformitate cu legislaţia în vigoare se fac venit la bugetul de stat, cu excepţia celor aplicate, potrivit legii, de către autorităţile administraţiei publice locale şi amenzilor privind circulaţia pe drumurile publice, care se fac venit la bugetele locale. Amenzile care se cuvin bugetului de stat pot fi achitate la Casa de Economii şi Consemnaţiuni-CEC S.A. sau la unităţile Trezoreriei Statului, iar amenzile cuvenite bugetelor locale se achită la Casa de Economii şi Consemnaţiuni-CEC S.A., sau la casieriile autorităţilor administraţiei publice locale ori ale altor instituţii publice abilitate să administreze 1
A se vedea art. 8 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001 557
veniturile bugetelor locale, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 28 alin. 2 din Ordonanţă. O copie de pe chitanţă trebuie predată de către contravenient agentului constatator sau se trimite prin poştă organului din care acesta face parte. În acelaşi timp, legiuitorul a instituit şi o altă modalitate de plată a amenzilor, art. 28 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001 având următoarea redactare: „(3) Amenzile contravenţionale pot fi achitate şi prin intermediul instrumentelor de plată electronică în cadrul Ghişeului virtual de plăţi. În acest caz: a) achitarea unei amenzi contravenţionale se dovedeşte prin prezentarea extrasului de cont al plătitorului sau a dovezii de plată emise de Ghişeul virtual de plăţi, acesta specificând data şi ora efectuării plăţii; b) se elimină obligativitatea pentru plătitor de a preda o copie a extrasului de cont sau de pe dovada emisă de Ghişeul virtual de plăţi către agentul constatator sau organul din care acesta face parte.” Evident că, la această metodă modernă de plată se va recurge pe măsura implementării acestor servicii.1 În sfârşit, considerăm oportun a releva faptul că între amenda contravenţională (administrativă) şi amenda penală există deosebiri evidente, dintre care amintim următoarele: a) amenda contravenţională are o natură administrativă (executivă) şi se aplică pentru săvârşirea unor fapte ilicite prin care s-au încălcat normele dreptului administrativ, spre deosebire de amenda penală care se aplică în situaţiile în care fapta ilicită încalcă normele dreptului penal; b) amenda contravenţională se aplică de către o multitudine de agenţi constatatori (ex. primari, ofiţeri şi subofiţeri din cadrul M.A.I., persoane împuternicite de miniştri, prefecţi, primari etc.), spre deosebire de amenda penală care se aplică exclusiv de instanţele judecătoreşti; c) amenda contravenţională poate fi aplicată atât persoanelor fizice, precum şi persoanelor juridice, deosebit de amenda penală care se aplică exclusiv persoanelor fizice; d) spre deosebire de amenda penală, amenda contravenţională nu are drept consecinţe decăderi sau interdicţii pentru persoanele sancţionate şi nici nu constituie antecedent care să influenţeze o eventuală sancţiune viitoare.2 6.3. Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii este cea mai severă sancţiune contravenţională principală prevăzută de legea-cadru. 1
A se vedea art. I pct. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 8 din 19ian. 2006 publicată în M.Of. al României, Partea I-a nr. 78 din 27 ian. 2006 2 A se vedea, I. Santai, op. citată, pag. 401 – 402, V. Vedinaş, op. citată, pag. 606 558
• •
În acelaşi timp, art. 9 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001 instituie principiul conform căruia această sancţiune contravenţională poate fi stabilită numai prin lege. Materia este reglementată prin Ordonanţa Guvernului nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancţiunilor prestării unei activităţi în folosul comunităţii şi închisorii contravenţionale.1 Din analiza actului normativ menţionat se pot desprinde următoarele reguli cu privire la sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii: a) poate fi prevăzută numai în legi sau în ordonanţe ale Guvernului, prin care se stabilesc şi se sancţionează anumite fapte ce constituie contravenţii; b) întotdeauna se stabileşte alternativ cu amenda contravenţională; c) poate fi aplicată numai de instanţa de judecată şi numai dacă există consimţământul contravenientului; d) se aplică exclusiv persoanelor fizice; e) activitatea în folosul comunităţii se prestează în domeniul serviciilor publice, pentru întreţinerea locurilor de agrement, a parcurilor şi drumurilor, păstrarea curăţeniei şi igienizarea localităţilor, desfăşurarea de activităţi în folosul căminelor pentru copii şi bătrâni, al orfelinatelor, creşelor, grădiniţelor, şcolilor şi spitalelor şi al altor aşezăminte social – culturale; f) sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se execută astfel: după programul de muncă ori, după caz, după programul şcolar al contravenientului; durata sancţiunii poate fi cuprinsă între 50 şi 300 de ore, cu maximum 3 ore pe zi lucrătoare şi 6 – 8 ore în zilele nelucrătoare.2
6.3.1. Procedura de aplicare Conform art. 6 din O.G. nr. 55/2002, în cazul contravenţiilor pentru care legea prevede sancţiunea amenzii alternativ cu sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii, agentul constatator are la dispoziţie două alternative, astfel: a) dacă apreciază că sancţiunea amenzii este îndestulătoare, aplică amenda contravenţională procedând în conformitate cu dispoziţiile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare; 1
Publicată în M.Of. al României, Partea I-a, nr. 642 din 30 august 2002, publicată în M. Of. al României, aprobată prin Legea nr.641/2002, publicată în M. Of. al României, Partea I-a, nr. 747 din 26 oct. 2002, cu modificările şi completările ulterioare 2 A se vedea art. 1, 2, 3 şi 5 din O.G. nr. 55/2002 559
b)
dimpotrivă, dacă în raport cu gravitatea faptei, se apreciază că amenda este neîndestulătoare, agentul constatator încheie procesul-verbal de constatare a contravenţiei pe care îl înaintează, în cel mult 48 de ore instanţei competente. Competenţa de soluţionare aparţine judecătoriei în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia. Preşedintele judecătoriei fixează termen de urgenţă, cu citarea contravenientului şi a agentului constatator. Completul de judecată este format dintr-un singur judecător, participarea procurorului fiind obligatorie. Contravenientul poate fi asistat de apărător, asistenţa juridică fiind obligatorie în cazul în care contravenientul este minor, situaţie în care instanţa va dispune citarea părinţilor sau a reprezentantului legal al minorului.1
6.3.2. Executarea sancţiunii de prestare a unei activităţi în folosul comunităţii Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se pune în executare de către instanţa de judecată prin emiterea unui mandat de executare. Câte o copie după dispozitivul hotărârii, însoţită de mandatul de executare, se comunică primarului unităţii administrativ-teritoriale şi unităţii de poliţie în a cărei rază îşi are domiciliul contravenientul, precum şi contravenientului. Sfera serviciilor publice şi locurile în care contravenienţii vor presta activităţi în folosul comunităţii, se stabilesc prin hotărâre adoptată de consiliul local, iar punerea în aplicare a mandatului de executare este dată de legiuitor în competenţa primarului.2 În cazul în care contravenientul, cu rea-voinţă, nu se prezintă la primar pentru luarea în evidenţă şi executarea sancţiunii, se sustrage de la executarea sancţiunii după începerea activităţii sau nu îşi îndeplineşte îndatoririle ce îi revin la locul de muncă, judecătoria poate înlocui această sancţiune cu sancţiunea amenzii contravenţionale. Sesizarea judecătoriei în astfel de situaţii, poate fi făcută de primar, unitatea de poliţie sau de conducătorul unităţii la care contravenientul avea obligaţia să se prezinte şi să presteze activitatea în folosul comunităţii.3
1
A se vedea art. 7 şi 8 din O.G. nr. 55/2002 A se vedea art. 16 şi 17 din O.G. nr. 55/2002 3 A se vedea art. 21 din O.G. nr. 55/2002 560 2
7. Sancţiunile contravenţionale complementare Aşa cum s-a mai arătat în doctrină1, vechea reglementare-cadru în materia contravenţiilor Legea nr. 32/1968 nu stabilea sancţiuni contravenţionale complementare, acestea fiind prevăzute într-o serie de reglementări speciale. Într-o viziune novatoare şi cu certitudine pozitivă, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 stabileşte atât sancţiunile contravenţionale principale, precum şi sancţiunile contravenţionale complementare, pe cele din urmă doar enunţându-le. În acest context, clarificările şi detalierile necesare sunt aduse deopotrivă de legea specială şi de doctrină. Pentru exemplificare, vom trata în cele ce urmează unele sancţiuni contravenţionale complementare, respectiv: a) confiscarea; b) suspendarea avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei activităţi; c) desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului la starea iniţială.
7.1. Confiscarea bunurilor deţinute, folosite sau rezultate din contravenţii În regimul juridic al contravenţiilor instituit de Legea nr. 32/1968, doctrina în materie aborda sancţiunea confiscării sub o triplă semnificaţie, şi anume: a) sancţiune contravenţională complementară; b) sancţiune administrativ-disciplinară; c) măsură de executare silită (măsură de siguranţă).2 Această dispută doctrinară a fost tranşată de legiuitor, în sensul că, art. 3 lit. a din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 include confiscarea în cadrul sancţiunilor contravenţionale complementare. Obiectul confiscării îl constituie trei categorii de bunuri, respectiv: a) bunuri destinate săvârşirii contravenţiilor; b) bunuri folosite în săvârşirea contravenţiilor; c) bunuri rezultate din contravenţii. Dispoziţiile generice din legea-cadru a contravenţiilor, le regăsim detaliate în diferite reglementări speciale. Spre pildă, conform art. 12 din Legea nr. 31/2000 privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor silvice3: 1
A se vedea: R.N. Petrescu, op. citată, pag. 520 A se vedea A. Iorgovan, op. citată, pag. 275,; I. Santai, op. citată, pag. 403 3 Publicată în M. Of. al României, Partea I-a, nr.144 din 6 aprilie 2000 561 2
„(1) Bunurile supuse confiscării produse sau rezultate ca urmare a săvârşirii faptei contravenţionale, dacă nu sunt restituite persoanei fizice sau juridice prejudiciate. (2) Bunurile supuse confiscării se reţin.” Trebuie menţionat că sancţiunea confiscării are un suport constituţional, art. 44 alin. 9 din Constituţia României, republicată, având următorul conţinut: „Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii pot fi confiscate numai în condiţiile legii”. Faţă de dispoziţiile constituţionale menţionate se impune concluzia potrivit căreia, confiscarea ca sancţiune contravenţională complementară nu poate fi aplicată doar în temeiul O. G. Nr. 2/2001, fiind necesară o reglementare specială. 7.2. Suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau autorizaţiei de exercitare a unei activităţi După cum este cunoscut, în literatura de specialitate suspendarea este definită ca fiind operaţiunea juridică prin care încetează, în mod temporar efectele juridice ale unui act administrativ. Scopul suspendării este acela de a clarifica dubiile ce s-au ivit cu privire la legalitatea sau oportunitatea actului administrativ în cauză (de regulă, autorizaţie pentru exercitarea unor activităţi comerciale etc.) şi poate fi provocată de cauze anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii actului administrativ. Ca sancţiune contravenţională complementară, suspendarea are în vedere atât actul administrativ (ex. autorizaţie), precum şi formalităţile procedurale pregătitoare (avizul şi acordul). Având în vedere constantele doctrinei şi legislaţiei în materie, formulăm următoarele puncte de vedere: a) această sancţiune contravenţională complementară poate fi dispusă de către emitentul actului, de organul ierarhic superior sau de instanţa de judecată; b) sancţiunea poate fi prevăzută sau nu de actul normativ care reglementează o anumită contravenţie, în cea de-a doua ipoteză fiind aplicabile regulile generale care guvernează instituţia suspendării actului administrativ; c) este specifică actelor administrative din categoria autorizaţiilor pentru exercitarea unor activităţi liberale; d) se dispune pe termen limitat, înăuntrul căruia contravenientul are obligaţia de a elimina carenţele menţionate de agentul constatator al contravenţiei. În mod evident, anularea autorizaţiei (avizului sau acordului) de exercitare a unei activităţi este o sancţiune mai severă. Ea poate fi dispusă 562
pe motive de nelegalitate sau inoportunitate, de aceleaşi autorităţi publice competente să dispună suspendarea, pentru cauze ulterioare emiterii autorizaţiei. În opinia noastră, această sancţiune contravenţională complementară se dispune în toate cazurile împreună cu amenda, ca sancţiune contravenţională principală. În legislaţie, un astfel de exemplu îl regăsim în art. 3 din Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice, republicată, conform căruia: „(2) În cazul săvârşirii contravenţiilor prevăzute la art. 2 pct. 7 şi pct. 22 se dispune şi măsura suspendării activităţii localului public, pe o perioadă cuprinsă între 10 şi 30 de zile.” Conform alin. 5 al aceluiaşi articol: „Suspendarea activităţii localului public ori retragerea autorizaţiei de funcţionare a acestuia se dispune de către organul care a eliberat autorizaţia, la propunerea organului constatator, căruia i se comunică în scris măsura luată, în termen de 5 zile de la data sesizării. 7.3. Desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială. Această sancţiune complementară prevăzută în art.5, al.3, lit.g din O.G. nr. 2/2001 este specifică în activitatea de executare, respectiv de desfiinţare a construcţiilor, motiv pentru care o regăsim reglementată şi în Legea nr. 50/1991 privind autorizatrea executării lucrărilor de construcţii, cu modificările şi completările ulterioare. Astfel, art.28 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 50/1991 prevede: „(1) O dată cu aplicarea amenzii pentru contravenţiile prevăzute la art.26 alin. (1) lit.a) şi b) se dispune oprirea executării lucrărilor, precum şi, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizaţiei sau de desfiinţare a lucrărilor executate fără autorizaţie şi cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei. (3) Măsura desfiinţării construcţiilor se aplică şi în situaţia în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, contravenientul nu a obţinut autorizaţia necesară.” Deşi formulările utilizate de legiuitor în art.5, alin.3, lit.g din O.G. nr. 2/2001, respectiv în art.28 alin.1 din Legea nr. 50/1991 nu sunt identice, este evident faptul că s-a avut în vedere aceeaşi sancţiune contravenţională complementară, precedată în mod obligatoriu de sancţiunea amenzii. Într-o speţă, s-a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.28, alin.1 şi 3 din Legea nr. 50/1991, pe temeiul că textul menţionat „nu prevede nici o cale de atac împotriva măsurii complementare 563
de desfiinţare a lucrărilor executate, ceea ce contravine textului art.21, alin.1 din Constituţie.” Analizând critica de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională a constatat că potrivit art.35 alin.(2), teza întâi din aceeaşi lege: „împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia” şi pe cale de consecinţă a respins excepţia de neconstituţionalitate.1 8. Procedura instituită prin Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 Sub aspect procedural Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte o serie de reguli privind: constatarea contravenţiei, aplicarea sancţiunii contravenţionale, termenele de prescripţie, redactarea actului administrativ de sancţionare, căile de atac la îndemâna contravenientului etc., reguli aplicabile ori de câte ori legea specială nu dispune altfel. 8.1. Constatarea contravenţiei Procedura după care trebuie constatată săvârşirea unei contravenţii este reglementată în art. 15 – 20 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, cu modificările şi completările ulterioare. Conform art. 15 alin. 1 din Ordonanţă: „Contravenţia se constată printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia, denumite în mod generic agenţi constatatori.” Textul citat stabileşte două reguli cu caracter general, după cum urmează: a) actul administrativ prin care se constată săvârşirea contravenţiei şi se aplică sancţiunea contravenţională este denumit proces-verbal; b) competenţa de a constata săvârşirea contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii contravenţionale se stabileşte în mod obligatoriu prin actul normativ care reglementează în concret fapta contravenţională, generic persoanele stabilite prin lege fiind denumite „agenţi constatatori”. Procesul-verbal de constatare a contravenţiei trebuie să cuprindă în mod obligatoriu datele prevăzute în art. 16 al Ordonanţei, respectiv: „(1) Procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod obligatoriu: data şi locul unde este încheiat; numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator; datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaţia şi locul de munca ale contravenientului; descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea 1
Decizia Curţii Constituţionale nr. 220 din 7 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 313 din 6 aprilie 2006. 564
eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia; indicarea societăţii de asigurări, în situaţia în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie; posibilitatea achitării in termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, daca acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a căii de atac şi organul la care se depune plângerea.” În cazul contravenţiilor săvârşite de cetăţenii străini, persoanele fără cetăţenie sau cetăţenii români cu domiciliul în străinătate, în procesul-verbal se vor mai înscrie: seria şi numărul paşaportului ori ale altui document de trecere a frontierei de stat, data eliberării şi statul emitent. Dacă procesul-verbal se întocmeşte pentru un contravenient minor, va cuprinde şi numele, prenumele şi domiciliul părinţilor sau ale reprezentanţilor legali ai acestuia. O atenţie deosebită trebuie să o acorde agentul constatator al contravenţiei dispoziţiilor art. 17 din Ordonanţă, potrivit cărora: „Lipsa menţiunilor privind numele contravenientului sau, în cazul persoanei juridice lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată şi din oficiu.” În acelaşi sens, art. 16 alin. 7 din Ordonanţă instituie obligaţia agentului constatator ca în momentul încheierii procesului-verbal să aducă la cunoştinţa contravenientului dreptul de a face obiecţiuni, pe care să le consemneze distinct în procesul-verbal la rubrica „Alte menţiuni”, sub sancţiunea nulităţii procesului-verbal. Contravenientul este obligat să prezinte agentului constatator, la cerere, actul de identitate ori alte documente prevăzute de lege. În caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului, agentul constatator poate apela la sprijinul poliţiei sau jandarmeriei.1 Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină, de către agentul constatator şi de contravenient. În cazul în care contravenientul nu se află de faţă, refuză sau nu poate semna, agentul constatator va face menţiuni despre acele împrejurări, care, trebuie confirmate de un martor, identificat prin datele personale şi semnătură.2 Potrivit art. 19 alin. 2 din Ordonanţă, calitatea de martor nu o poate avea un alt agent constatator, restricţie impusă de legiuitor în ideea de a se asigura o cât mai mare obiectivitate în aprecierea faptei contravenţionale. Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii constatate în acelaşi timp, de acelaşi agent constatator, se încheie un singur proces-verbal, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 20, alin. 1 din Ordonanţă.
1 2
A se vedea art. 18 din O.G. nr. 2/2001 A se vedea art. 19 din O.G. nr. 2/2001 565
8.2. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale De regulă, aplicarea sancţiunii contravenţionale este dată în competenţa agentului-constatator. În acelaşi timp, art. 21 alin. 2 din Ordonanţă instituie şi excepţia, stipulând: „Dacă, potrivit actului de stabilire şi sancţionare a contravenţiei, agentul constatator nu are dreptul să aplice sancţiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată organului sau persoanei competente să aplice sancţiunea. În acest caz, sancţiunea se aplică prin rezoluţie scrisă pe procesul-verbal”. O astfel de excepţie o regăsim în materia contravenţiilor silvice, art. 10 din Legea nr. 31/2000 stabilind: „(1) Aplicarea sancţiunii se face după cum urmează: a) amenda şi valoarea pagubei se stabilesc prin rezoluţia şefului ocolului silvic în a cărui rază teritorială s-a săvârşit contravenţia, la propunerea organului constatator; b) în cazul în care constatarea contravenţiei şi stabilirea pagubei s-au făcut de către şeful ocolului silvic, sancţiunea amenzii se aplică de conducătorul unităţii silvice ierarhic superioare”. Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei. De asemenea, la aplicarea sancţiunii contravenţionale, agentul constatator trebuie să ţină cont de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit şi de consecinţele faptei, de circumstanţele personale ale contravenientului, precum şi de celelalte date înscrise în procesul-verbal.1 Dacă prin săvârşirea contravenţiei i-a cauzat o pagubă şi există tarife de evaluare a acesteia, persoana abilitată să aplice sancţiunea stabileşte şi despăgubirea, cu acordul expres al persoanei vătămate, făcând menţiunea corespunzătoare în procesul-verbal.2 În cazul în care nu există tarif de evaluare a pagubei, persoana vătămată îşi va putea valorifica pretenţiile potrivit dreptului comun. Persoana împuternicită să aplice sancţiunea, este abilitată să dispună şi confiscarea bunurilor prevăzute de lege conform art. 24 alin. 1 din Ordonanţă. Procesul-verbal se va înmâna sau, după caz, se va comunica, în copie, contravenientului şi dacă este cazul, părţii vătămate şi proprietarului bunurilor confiscate. Comunicarea procesului-verbal se face de către organul din care face parte agentul constatator, în termen de cel mult o lună de la data aplicării sancţiunii. 1 2
A se vedea art. 21 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001 A se vedea art. 23 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001 566
În situaţiile în care contravenientul a fost sancţionat cu amendă, precum şi dacă a fost obligat la despăgubiri, o dată cu procesul-verbal, acestuia i se va comunica şi înştiinţarea de plată. În înştiinţarea de plată se va face menţiune cu privire la obligativitatea achitării amenzii la instituţiile abilitate de lege, în termen de 15 zile de la comunicare, în caz contrar urmând să se procedeze la executarea silită.1 Comunicarea procesului-verbal şi a înştiinţării de plată să poată face prin poştă (cu aviz de primire), sau prin afişare la domiciliul persoanei fizice, respectiv la sediul persoanei juridice. În cea de-a doua ipoteză, se va întocmi proces-verbal de afişare semnat de cel puţin un martor. 8.3. Căile de atac Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare a sancţiunii contravenţionale, se poate formula plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia. Plângerea însoţită de copia procesului-verbal de constatare a contravenţiei se depune la organul din care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat să o primească, să înmâneze depunătorului dovadă de primire şi să înainteze, de îndată, plângerea împreună cu dosarul cauzei judecătoriei competente. Plângerea suspendă executarea măsurilor dispuse prin procesulverbal.2 Conform art. 33 din Ordonanţă, judecătoria va fixa termen de judecată, care nu va putea depăşi 30 de zile de la înregistrare, cu citarea: a) contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut plângere; b) organului din care face parte agentul constatator; c) martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în plângere; d) altei persoane în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei. În cazurile în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie, judecătoria va cita şi societatea de asigurări menţionată în procesul-verbal de constatare a contravenţiei. După administrarea probatoriului, instanţa judecătorească va hotărî cu privire la sancţiune, despăgubiri şi asupra măsurii confiscării. Hotărârea judecătorească pronunţată în fond, prin care s-a soluţionat plângerea: „Poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare, la secţia de contencios-administrativ a tribunalului. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi susţinute şi oral în faţa instanţei. Recursul suspendă executarea hotărârii.”3 1
A se vedea art. 25 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001 A se vedea art. 34 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001 3 A se vedea art. 32 din O.G. nr. 2/2001 567 2
Din analiza textului sus-menţionat se desprind următoarele concluzii: a) în materia contravenţiilor, procedura contencioasă are două grade de jurisdicţie: fondul şi recursul; b) legiuitorul stabileşte în materia contravenţiilor o competenţă materială atipică, în sensul că judecarea în fond a plângerii este dată în competenţa instanţei de drept comun, în timp ce recursul este soluţionat de instanţa specializată de contencios administrativ; c) motivarea recursului nu este obligatorie; d) recursul este suspensiv de executare. Din coroborarea dispoziţiilor art. 35 şi 36 ale Ordonanţei rezultă că: a) plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor se soluţionează cu precădere; b) plângerile formulate împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, recursul formulat împotriva hotărârii judecătoreşti pronunţate în fond, precum şi orice alte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciară de timbru. 8.4. Executarea sancţiunilor contravenţionale Potrivit art. 37 din Ordonanţă: „Procesul-verbal neatacat în termenul prevăzut de art. 31, precum şi hotărârea judecătorească irevocabilă prin care s-a soluţionat plângerea constituie titlu executoriu, fără vreo altă formalitate”. A. Avertismentul se adresează oral, în situaţiile în care contravenientul este prezent la constatarea contravenţiei şi sancţiunea se aplică de către agentul constatator. În celelalte cazuri, avertismentul se socoteşte executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare a contravenţiei, cu rezoluţia corespunzătoare. Dacă sancţiunea a fost aplicată de instanţă prin înlocuirea amenzii contravenţionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin încunoştinţare scrisă.1 B. Amenda contravenţională se pune în executare de către următoarele autorităţi publice: 1) de către organul din care face parte agentul constatator, ori de câte ori nu se exercită calea de atac împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei, în termenul prevăzut de lege; 2) de către instanţa judecătorească, în celelalte cazuri.
1
A se vedea art. 38 din O.G. nr. 2/2001 568
Cu alte cuvinte, constituie titluri executorii, procesul-verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare a sancţiunii contravenţionale neatacat în instanţă ori, după caz, dispozitivul hotărârii judecătoreşti irevocabile prin care s-a soluţionat plângerea. Executarea se face în condiţiile prevăzute de dispoziţiile legale privind executarea silită a creanţelor bugetare. Împotriva actelor de executare se poate face contestaţie la executare, în condiţiile Codului de procedură fiscală.1 C. Confiscarea se duce la îndeplinire de către organul care a dispus-o, în condiţiile legii. În caz de anulare sau de constatare a nulităţii procesului-verbal, bunurile confiscate, cu excepţia celor a căror deţinere sau circulaţie este interzisă prin lege, se restituie de îndată celui îndreptăţit. Dacă bunurile respective au fost valorificate, instanţa va dispune să se achite celui îndreptăţit o despăgubire care se stabileşte în raport cu valoarea de circulaţie a bunurilor, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 41 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.
1
A se vedea art. 39 din O.G. nr. 2/2001 569
CUPRINS Iordan NICOLA..............................................................................................1 DREPT ADMINISTRATIV...........................................................................1 CURS UNIVERSITAR..................................................................................1 PARTEA I ...................................................................................................2 DREPT ADMINISTRATIV. PARTEA GENERALĂ...................................2 Capitolul I...................................................................................................2 NOŢIUNI GENERALE DESPRE ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ..........2 1. Noţiunea de administraţie publică......................................................2 2. Administraţia publică abordată ca sistem ..........................................9 3. Relaţiile dintre elementele componente ale sistemului administrativ ........................................................................................12 4. Conţinutul activităţii administraţiei publice ....................................15 5. Puterea publică, interesul public şi serviciul public ........................16 6. Statul şi puterea publică ...................................................................18 6.1. Noţiunea de stat. Funcţiile statului. ..........................................18 6.2. Caracteristicile puterii publice. .................................................20 6.3. Principiul separaţiei puterilor în stat .........................................22 6.3.1. Originea şi conţinutul principiului separaţiei puterilor în stat ......................................................................................................22 Capitolul II ...............................................................................................26 CENTRALIZARE, DECONCENTRARE ŞI DESCENTRALIZARE ADMINISTRATIVĂ ...............................................................................26 1. Scurtă privire istorică şi definirea conceptelor ................................26 2. Centralizarea administrativă ............................................................30 3. Deconcentrarea administrativă ........................................................31 4. Descentralizarea administrativă .......................................................33 5. Autonomia locală .............................................................................34 Capitolul III..............................................................................................36 DREPTUL ADMINISTRATIV - CADRU JURIDIC DE REALIZARE A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE................................................................36 1. Dreptul administrativ - ramură a dreptului public ...........................36 2. Obiectul, definiţia şi trăsăturile dreptului administrativ ..................37 3. Normele dreptului administrativ ......................................................41 4. Izvoarele dreptului administrativ .....................................................43 5. Raporturile de drept administrativ ...................................................46 5.l. Noţiune, trăsături .......................................................................46 5.2. Izvoarele raportului juridic de drept administrativ ...................47 5.3. Elementele raportului juridic administrativ ..............................49 5.4. Clasificarea raporturilor de drept administrativ ........................51 Capitolul IV .............................................................................................56 570
SERVICIUL PUBLIC .............................................................................56 1. Noţiune ............................................................................................56 2. Organizarea şi funcţionarea serviciilor publice ...............................59 2.1. Înfiinţarea serviciilor publice ....................................................59 2.2. Desfiinţarea serviciilor publice..................................................63 3. Sfera serviciilor publice ...................................................................63 Capitolul V ...............................................................................................69 DOMENIUL PUBLIC ŞI DOMENIUL PRIVAT AL STATULUI ŞI UNITĂŢILOR ADMINISTRATIV – TERITORIALE ..........................69 1. Aspecte privind evoluţia legislaţiei şi doctrinei româneşti ..............69 2. Sistemul proprietăţii consacrat de Constituţia României .................71 2.1. Particularităţile proprietăţii publice ..........................................75 2.2. Particularităţile proprietăţii private ...........................................77 3. Domeniul public şi domeniul privat ................................................78 3.1. Domeniul public .......................................................................78 3.1.1 Noţiune, trăsături ...............................................................78 3.1.2. Clasificarea domeniului public ..........................................82 3.1.3. Regimul juridic aplicabil domeniului public .....................84 3.1.4. Sfera bunurilor ce aparţin domeniului public.....................92 3.2. Domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativteritoriale...........................................................................................96 4.4. Obiectul contractului de concesiune........................................108 4.5. Procedura de concesionare......................................................111 4.6. Dispoziţii privind contractul de concesiune............................113 A) Termenul în care trebuie încheiat contractul.................................113 4.9. Caracterele contractului de concesiune ..................................120 5. Administrarea, închirierea şi folosinţa gratuită a bunurilor aparţinând domeniului public...............................................................................121 5.1. Administrarea bunurilor proprietate publică...........................122 5.2. Închirierea bunurilor proprietate publică.................................123 5.3. Transmiterea în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică ........................................................................................................123 PARTEA a II – a.........................................................................................124 ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ...................................124 Capitolul I ..............................................................................................124 PREŞEDINTELE ROMÂNIEI .............................................................124 1. Consideraţii generale privind şeful de stat .....................................124 2. Natura juridică a regimului politic conform Constituţiei României ............................................................................................................126 3. Condiţii de eligibilitate ..................................................................127 4. Atribuţiile Preşedintelui României ................................................129 4.1. Funcţia de Şef de Stat .............................................................130 571
4.2. Funcţia de şef al executivului .................................................131 4.3. Funcţia de mediere ..................................................................133 4.4 Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu Parlamentul ........................................................................................................133 4.4.1. Adresarea de mesaje ........................................................133 4.4.2. Convocarea Parlamentului ...............................................134 4.4.3. Dizolvarea Parlamentului ................................................135 4.4.4. Promulgarea legilor .........................................................136 4.5. Atribuţiile Preşedintelui României în raport cu puterea judecătorească ................................................................................136 4.6. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu Curtea Constituţională ...............................................................................137 4.7. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu poporul . 138 5. Actele Preşedintelui României ......................................................139 6. Răspunderea Preşedintelui României.............................................141 Capitolul II .............................................................................................144 GUVERNUL ROMÂNIEI ....................................................................144 Consideraţii generale privind Guvernul .............................................144 Rolul Guvernului României potrivit Constituţiei şi Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor ........................................................................................146 Procedura de constituire şi învestitura Guvernului ............................147 Componenţa Guvernului, incompatibilităţi, încetarea funcţiei de membru al Guvernului .......................................................................148 Structura Guvernului..........................................................................151 Aparatul de lucru al Guvernului ........................................................153 Funcţionarea Guvernului....................................................................154 Atribuţiile Guvernului........................................................................155 Actele Guvernului...............................................................................156 9.1. Hotărârile Guvernului .............................................................158 9.2. Ordonanţele Guvernului .........................................................159 9.3. Ordonanţele de urgenţă ...........................................................160 Răspunderea Guvernului...................................................................163 10. 1. Răspunderea politică a Guvernului şi a miniştrilor .............164 10.2. Răspunderea juridică.............................................................165 Raporturile Parlamentului cu Guvernul..............................................167 Capitolul III............................................................................................170 MINISTERELE......................................................................................170 Definiţia, locul şi rolul ministerelor....................................................170 Organizarea şi funcţionarea ministerelor ...........................................171 Organele autonome ale administraţiei publice centrale......................174 572
3.1. Unităţi subordonate ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei centrale de specialitate ............................................175 3.2. Serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale ale administraţiei ..................................................176 Capitolul IV............................................................................................177 ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ.............................................177 1. Unităţile administrativ-teritoriale şi reprezentarea lor publică ......177 2. Principiile de bază ale organizării şi funcţionării administraţiei publice locale......................................................................................178 2.1. Principiul autonomiei locale....................................................180 2.2. Principiul descentralizării........................................................181 2.3. Principiul deconcentrării serviciilor publice............................184 2.4. Principiul eligibilităţii..............................................................186 2.5. Principiul legalităţii.................................................................187 2.6. Principiul consultării cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit...........................................................................................188 Capitolul V..............................................................................................189 CONSILIUL LOCAL.............................................................................189 1. Componenţa şi alegerea consiliilor locale......................................189 2. Validarea alegerii consilierilor.......................................................198 3. Constituirea consiliilor locale.........................................................200 7. Actele consiliului local...........................................................................218 8. Drepturile şi obligaţiile consilierilor locali.....................................220 9. Protecţia legală a consilierilor locali ..............................................222 10. Răspunderea consilierilor.............................................................222 11. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale...................................226 Capitolul VI ...........................................................................................229 PRIMARUL ...........................................................................................229 1. Alegerea şi statutul primarului .......................................................229 2. Atribuţiile primarului .....................................................................238 3. Actele primarului............................................................................241 4. Drepturile şi obligaţiile primarului ................................................242 5. Răspunderea primarului..................................................................243 6. Aparatul de specialitate al primarului.............................................246 7. Viceprimarul...................................................................................247 Capitolul VII...........................................................................................253 CONSILIUL JUDEŢEAN......................................................................253 1. Componenţa şi alegerea..................................................................253 2. Constituirea Consiliilor Judeţene....................................................256 3. Funcţionarea Consiliilor Judeţene..................................................259 4. Atribuţiile consiliului judeţean.......................................................262 5. Actele Consiliului Judeţean ...........................................................264 573
6. Preşedinţii şi vicepreşedinţii Consiliului Judeţean ........................265 Capitolul VIII..........................................................................................277 PREFECTUL .........................................................................................277 1. Consideraţii generale privind instituţia prefectului .......................277 Scurt istoric ....................................................................................277 2. Suportul constituţional şi legal al instituţiei prefectului.................280 3. Numirea, încetarea de drept a exercitării funcţiei, incompatibilităţi, conflictul de interese...........................................................................283 4. Atribuţiile prefectului.....................................................................286 4.1. Atribuţiile conferite de Constituţie .........................................286 4.2. Atribuţiile conferite de lege ....................................................288 5. Drepturile şi îndatoririle prefecţilor ...............................................290 6. Actele prefectului............................................................................291 7. Subprefectul ...................................................................................293 8. Instituţia prefectului........................................................................294 9. Colegiul prefectural........................................................................298 Capitolul IX ...........................................................................................299 FUNCŢIA PUBLICĂ ............................................................................299 1. Scurt istoric privind reglementarea noţiunii de funcţie publică .....299 2. Reglementarea funcţiei publice în Constituţie şi legea organică ...301 3. Noţiunea de funcţie publică ...........................................................302 4. Clasificarea funcţiei publice ..........................................................305 Capitolul X .............................................................................................313 FUNCŢIONARII PUBLICI ..................................................................313 1. Noţiune ..........................................................................................313 2. Categorii de funcţionari publici .....................................................315 3. Regimul juridic al investirii funcţionarilor publici ........................322 3.1. Condiţiile de acces în funcţiile publice....................................322 3.2. Numirea funcţionarilor publici ...............................................324 3.3. Funcţionarul de fapt ................................................................326 3.4. Modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu ........................................................................................................329 3.4.1. Modificarea raporturilor de serviciu ................................329 3.4.2. Suspendarea raportului de serviciu ..................................333 3.4.3. Încetarea raportului de serviciu .......................................336 3.5. Conflictul de interese şi alte interdicţii. Incompatibilităţi ......341 4. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici .............................345 4.1 Drepturile funcţionarilor publici ..............................................345 4.2. Obligaţiile funcţionarilor publici ............................................348 5. Răspunderea funcţionarilor publici ................................................349 5.1. Răspunderea disciplinară ........................................................351 5.2. Răspunderea contravenţională ................................................357 574
5.3. Răspunderea civilă ..................................................................359 5.4. Răspunderea penală ................................................................361 PARTEA II ............................................................................................363 Capitolul XI............................................................................................363 Actul administrativ – forma concretă principală de realizare a activităţii executive ................................................................................................363 1. Terminologie. Consideraţii cu caracter istoric şi de drept comparat. ............................................................................................................363 2. Trăsăturile actului administrativ.....................................................366 2.1. Situaţia în doctrină ..................................................................366 2.1.1. Actul administrativ este un act juridic, manifestare unilaterală de voinţă ...................................................................368 2.1.2. Actul administrativ este cea mai importantă formă juridică prin care se realizează activitatea administraţiei publice ...........372 2.1.3. Autorul actului este reprezentat, de regulă, o autoritate a administraţiei publice .................................................................373 2.1.4. Actul administrativ este emis/adoptat în temeiul şi pentru realizarea puterii publice ............................................................374 2.1.5. Actul administrativ are caracter obligatoriu şi executoriu din oficiu ..........................................................................................375 2.1.6. Actul administrativ este guvernat de un regim juridic specific reglementat de Constituţie şi de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 .........................................................378 3. Clasificarea actelor administrative.................................................379 3.1. Clasificare după criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc ............................................................................................379 3.1.1. Actele administrative cu caracter normativ......................379 3.1.2. Actele administrative cu caracter individual ...................380 3.2. Clasificarea actelor administrative după conduita prescrisă ...382 3.3. Clasificarea după situaţia juridică generată ............................384 3.4. Clasificarea actelor după autorul lor .......................................384 3.5. Clasificarea actelor administrative după procedura de elaborare ........................................................................................................385 4. Regimul juridic al actelor administrative ......................................387 4.1. Legalitatea actelor administrative ...........................................387 4.2. Forţa juridică a actelor administrative ....................................391 4.3. Forţa probantă a actelor administrative ..................................392 4.4. Intrarea în vigoare a actelor administrative ............................393 4.5. Modul de executare al actelor administrative .........................396 4.6. Modul de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative ........................................................................................................397 5. Condiţiile de valabilitate ...............................................................399 575
5.1. Condiţiile generale ..................................................................399 5.2. Condiţiile speciale de valabilitate ale actelor administrative . 400 5.2.1. Adoptarea actelor administrative de către organul competent şi în limitele competenţei sale legale........................401 5.2.2. Adoptarea actelor administrative în forma şi cu procedura prevăzute de lege .......................................................................404 5.2.3. Conformitatea actului administrativ cu conţinutul legii . .406 5.2.4. Conformitatea actului administrativ cu scopul legii ........406 6. Procedura de elaborare a actelor administrative ............................407 6.1. Noţiunea de procedură administrativă.....................................407 6.2. Formalităţi procedurale prealabile adoptării actului administrativ ........................................................................................................409 6.3. Formalităţi procedurale concomitente adoptării actului administrativ ..................................................................................414 6.4. Formalităţi procedurale ulterioare adoptării actului administrativ ........................................................................................................417 6.5. Procedura aprobării tacite .......................................................421 7. Executarea actelor administrative ..................................................429 7.1. Obiectul execuţiei administrative ...........................................429 7.2. Subiectul execuţiei administrative ..........................................429 7.3. Formele execuţiei administrative ............................................430 7.4. Metode de executare a actelor administrative ........................430 7.5. Forme procedurale ale execuţiei administrative .....................431 8. Căile administrative de atac ...........................................................432 8.1. Definirea căilor administrative de atac ...................................432 8.2. Clasificarea căilor administrative de atac ...............................434 8.3. Elementele şi caracteristicile căilor de atac administrative ....435 8.4. Procedura de soluţionare a recursului administrativ ...............436 9. Efectele actelor administrative ......................................................437 9.1. Momentul de la care actele administrative produc efecte juridice ........................................................................................................438 9.2. Întinderea efectelor juridice produse de actele administrative ........................................................................................................442 9.2.1. Întinderea în spaţiu a efectelor juridice ...........................442 9.2.2. Întinderea efectelor juridice asupra persoanelor...............442 9.2.3. Întinderea în timp a efectelor juridice ..............................443 9.3. Încetarea efectelor juridice .....................................................443 9.3.1. Încetarea efectelor juridice prin producerea unui fapt material – juridic ........................................................................444 9.3.2. Încetarea efectelor juridice prin intervenţia unui act juridic ....................................................................................................445 1. Consideraţii generale .....................................................................465 576
2. Noţiune ..........................................................................................466 3. Clasificarea formelor de control exercitat asupra administraţiei publice ................................................................................................467 Capitolul XIII .........................................................................................468 CONTROLUL ADMINISTRATIV ......................................................468 1. Noţiune, trăsături, funcţii ...............................................................468 2. Controlul administrativ intern.........................................................470 2.1. Controlul intern general...........................................................470 2.2. Controlul intern specializat .....................................................473 3. Controlul administrativ extern .......................................................474 3.1. Controlul ierarhic ....................................................................474 3.2. Tutela administrativă...............................................................475 3.3. Controlul administrativ extern specializat ..............................477 Capitolul XIV.........................................................................................481 CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV.................................................481 1. Noţiune şi istoric.............................................................................481 1.1. Consideraţii preliminare..........................................................481 1.2. Noţiunea de contencios administrativ......................................483 1.3. Scurt istoric cu privire la contenciosul administrativ..............486 1.4. Principalele forme ale contenciosului administrativ................492 2. Fundamentele constituţionale şi legale ale contenciosului administrativ.......................................................................................496 2.1. Caracterul constituţional al instituţiei contenciosului administrativ...................................................................................496 2.2. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004....................497 2.3. Condiţiile de admisibilitate ale acţiunii directe în contenciosul administrativ conform Constituţiei şi Legii nr. 544/2004..............504 2.3.2 Condiţia ca actul atacat să fie emis/adoptat de o autoritate publică.........................................................................................508 2.3.3 Condiţia ca actul atacat să lezeze un drept recunoscut de lege ori un interes legitim...................................................................509 2.3.4 Condiţia referitoare la calitatea reclamantului...................511 2.3.5. Condiţia îndeplinirii procedurii administrative prealabile 513 2.3.6 Condiţia introducerii acţiunii în termenul legal.................517 2.4 Actele administrative nesupuse controlului judecătoresc prin contenciosul administrativ..............................................................519 2.5 Aspecte procedurale privind judecarea acţiunilor de contencios administrativ...................................................................................521 2.5.1 Instanţele judecătoreşti competente să soluţioneze litigiile de contencios administrativ.............................................................521 2.5.2 Sesizarea instanţei de contencios administrativ.................522 577
2.5.3 Obiectul acţiunii şi soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa în fond...........................................................................523 2.5.4 Calea de atac......................................................................525 2.5.5 Executarea hotărârilor judecătoreşti pronunţate de instanţele contencios administrativ.............................................................525 2.6. Excepţia de nelegalitate...........................................................526 Capitolul XV...........................................................................................528 RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIVĂ ...............................................528 1. Preliminarii.....................................................................................528 2. Suportul constituţional şi legal al răspunderii administrative.........532 3. Noţiune...........................................................................................534 4. Formele şi subiecţii răspunderii administrative..............................535 5. Răspunderea administrativ-disciplinară..........................................536 6. Răspunderea administrativ-patrimonială........................................538 6.1. Preliminarii..............................................................................538 6.2. Bazele constituţinale şi legale ale răspunderii administrativpatrimoniale....................................................................................539 6.3. Forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale..................543 6.4. Condiţiile răspunderii administrativ-patrimoniale...................543 Capitolul XVI.........................................................................................545 CONTRAVENŢIA.................................................................................545 1. Reglementare. Definiţia şi trăsăturile contravenţiei.......................545 2. Aplicarea în timp şi asupra persoanelor a normelor contravenţionale ............................................................................................................549 3. Elementele constitutive ale contravenţiei.......................................550 3.1. Obiectul contravenţiei..............................................................550 3.2. Latura obiectivă.......................................................................551 3.3. Subiectul răspunderii contravenţionale....................................552 3.4. Latura subiectivă......................................................................553 4. Cauzele care înlătură răspunderea contravenţională.......................553 5. Sancţiunile contravenţionale...........................................................555 6. Sancţiunile contravenţionale principale..........................................556 6.1. Avertismentul..........................................................................556 6.2. Amenda contravenţională........................................................557 6.1.1. Definiţie. Noţiuni generale...............................................557 6.3. Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii........................558 6.3.1. Procedura de aplicare........................................................559 6.3.2. Executarea sancţiunii de prestare a unei activităţi în folosul comunităţii..................................................................................560 7. Sancţiunile contravenţionale complementare.................................561 7.1. Confiscarea bunurilor deţinute, folosite sau rezultate din contravenţii.....................................................................................561 578
7.2. Suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau autorizaţiei de exercitare a unei activităţi.......................................562 7.3. Desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială. 563 8. Procedura instituită prin Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001...........564 8.1. Constatarea contravenţiei.........................................................564 8.2. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale..................................566 8.3. Căile de atac...........................................................................567 8.4. Executarea sancţiunilor contravenţionale..............................568
579
