Proiect la disciplina “Drept administrativ”
Studenta: Departament: ID Specializarea: Administratie publica Anul I, Sem. II Grupa
2011
FUNCŢIA PUBLICĂ ŞI FUNCŢIONARUL PUBLIC 1.1. 1.1.
Consid Considera eraţii ţii gener generale ale asupr asupra a noţi noţiuni uniii de funcţi funcţiee publ publică ică
Noţiunea de funcţie publică reprezintă o noţiune fundamentală a dreptului public în general, a dreptului administrativ în particular, strâns legată de noţiunea de organ, autoritate, activitate administrativă 1. Funcţia publică şi funcţionarul public sunt instituţii juridice ale dreptului public, în general, şi ale dreptului administrativ, în particular, care s-au conturat ca atare într-o continuă dispută între doctrină, jurisprudenţă şi reglementare 2. Potrivit Legii nr. 188/1999 cu modificările şi completările ulterioare, „ funcţia publică reprezintă reprezintă ansmblul ansmblul atribuţiilo atribuţiilorr şi responsa responsabilită bilităţilor, ţilor, stabilite stabilite în temeiul temeiul legii, legii, în scopul scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia centrală şi locală.” Doctrinarii interbelici oferă o serie de definiţii pentru funcţia publică, dintre care am ales să o prezentăm pe cea a prof. Paul Negulescu după cum urmează: „funcţia publică reprezintă complexul de puteri şi competenţe, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, în vederea ocupării, în chip temporar, de un titular sau de mai mulţi, persoană fizică, care, exercitând puterea în limitele competenţei, urmăreşte realizarea scopului pentru care a fost realizată funcţiunea3.” În doctrina actuală, funcţia publică a fost privită şi ca instituţie complexă, aflată la graniţa dintre dreptul administrativ şi dreptul muncii 4 şi reprezintă situaţia juridică a persoanei fizice învestite legal cu atribuţii în realizarea competenţei unei autorităţi sau instituţii publice 5. Situaţia Situaţia juridică juridică respectiv respectivăă constă în ansamblul ansamblul drepturilo drepturilorr şi obligaţiilor obligaţiilor care formează formează conţinutul raportului juridic complex dintre persoana fizică respectivă şi organul care a învestit-o cu funcţia publică. 1.1.1. 1.1.1. Natur Natura a juridi juridică că a funcţi funcţiei ei public publicee
În ceea ce priveşte natura juridică a funcţiei publice s-au dezvoltat două poziţii fundamentale diferite 6. Pe de o parte, poate fi identificată teoria situaţiei contractuale, prin care s-a încercat definirea funcţiei publice, fie prin intermediul unor instituţii ale dreptului civil, în speţă contractul de mandat (autorii germani), fie prin intermediul unor instituţii ale dreptului administrativ, în speţă contractul administrativ (autorii francezi). Pe de altă parte, este vorba despre teoria statutului legal, susţinută de marii specialişti francezi, funcţia de stat fiind privită ca un statut legal, deoarece actul său de instituire este întotdeauna un act de autoritate iar cel care exercită funcţia, exercită autoritatea statală şi nu drepturile izvorâte dintr-o situaţie contractuală. În doctrina postbelică s-au fundamentat de asemenea două teze opuse cu privire la natura juridică a funcţiei publice 7. 1
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ed. All Beck, Bucureşti, 2001, pag. 525 M. Preda, Drept administrativ. Partea generală, ediţie revăzută şi actualizată, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2000, pag. 73 3 P. Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ed. a IV-a, Institutul de Arte Grafice „E. Marvin ”, Bucureşti, 1934, pag. 4 V. Vedinaş, Statutul funcţionarilor publici, Ed. Nemira, Bucureşti, 1998, pag. 41-42 5 E. Bălan, Drept administrativ şi procedură administrativă, Ed. Universitară, Bucureşti, 2002, pag. 222 6 D.A. Tofan, Drept administrativ, vol.I, Ed. All Beck, Bucureşti, 2003, pag. 282-284 7 A. Iorgovan, op. cit., 2005, pag. 554 2
Pe de o parte, autorii de drept civil, în special, de drept al muncii, au susţinut teza unicităţii izvorului raportului juridic de muncă, opinie care a permis desprinderea următoarelor consecinţe: contractul individual de muncă este unicul temei al raportului juridic de muncă; regimul administrativ se poate manifesta doar până în momentul încheierii contractului de muncă; răspunderea funcţionarilor este identică, cu răspunderea oricărei persoane încadrate în muncă; raportul de funcţie este un raport de muncă iar normele care îl reglementează sunt norme ale dreptului muncii. Pe de altă parte, orientarea iniţială a autorilor de drept administrativ şi a unor autori de dreptul muncii s-a axat pe ideea dublului raport juridic al funcţionarului public care apărea atât ca subiect al unui raport de serviciu, cât şi ca subiect al unui raport de muncă. În ceea ce priveşte raportul de serviciu este necesară stabilirea naturii sale juridice. În opinia specialiştilor în dreptul muncii, raportul de serviciu este tot o formă a raportului juridic de muncă şi nu un raport de drept administrativ. Dintr-o asemenea perspectivă, funcţionarii publici sunt priviţi ca agenţi ai autorităţilor (instituţiilor) publice care concură la realizarea puterii publice şi de aceea, sunt supuşi, cu preponderenţă, regulilor speciale de drept administrativ. Calitatea de funcţionar public izvorăşte din actul de numire în funcţie, care este un act de drept administrativ şi nu de dreptul muncii. În baza actului de numire în funcţie ia naştere un raport de serviciu care este un raport de drept public având ca obiect realizarea puterii publice. În concluzie, raportul de serviciu este un raport contractual de drept administrativ, şi nu de dreptul muncii, deşi cele două raporturi prezintă şi unele trăsături comune. Acest punct de vedere a fost îmbrăţişat şi de actualul legiuitor care defineşte expres raporturile de serviciu, ca fiind acele raporturi care „se nasc şi se exercită pe baza actului administrativ de numire, emis în condiţiile legii” cu precizarea că: „exercitarea raporturilor de serviciu se realizează pe perioadă nedeterminată” şi, doar prin excepţie de la această prevedere, „funcţiile publice pot fi ocupate pe perioadă determinată, în condiţiile expres prevăzute de lege”. Ulterior, cele două categorii de raporturi au fost privite ca formând o unitate dialectică indestructibilă, ce ducea la un raport de sine stătător – raportul de funcţie. De regulă, autorii de drept administrativ au susţinut ideea caracterului legal al funcţiei publice, actul de numire în funcţie fiind un act unilateral de voinţă,de drept public şi nicidecum un contract de drept comun 8. Funcţionarul public se găseşte într-o situaţie legală ceea ce presupune ca trăsăturile acesteia să fie stabilite de lege iar atribuţiile care îi sunt încredinţate sunt de ordin general, stabilite de lege, nu în interesul funcţionarului, ci în interesul serviciului public. Legea organizează funcţia cu atribuţiile stabilite pentru aceasta şi oricare persoană, care întruneşte condiţiile legii, poate aspira la accesul şi exercitarea funcţiei respective. Situaţia juridică a funcţionarului public este aşadar statutară 9. Cu alte cuvinte, situaţia juridică a funcţionarilor publici trebuie socotită o situaţie juridică obiectivă, ca urmare, raportul dintre funcţionar şi funcţia publică este un raport juridic obiectiv. Funcţionarul public care îndeplineşte atribuţiile ce-i sunt stabilite, exercită o putere legală şi nu un drept subiectiv 10. Prin urmare, constituirea posturilor şi delimitarea exactă a atribuţiilor acestora, se arată în doctrina actuală, trebuie să aibă un caracter legal. Pe cale de consecinţă, atribuţiile specifice funcţiilor administrative nu pot face obiectul unor tranzacţii între părţi şi nici al unor contracte. De asemenea, ele nu pot fi modificate sau desfiinţate decât tot prin lege sau un act 8
E. Bălan, op. cit.,2002, pag. 224 I. Alexandru, I. Popescu-Slăniceanu, M. Cărăuşan, C. I. Enescu, D. Dincă, Drept administrativ, Ed. Economică, Bucureşti, 2003, pag. 210 10 R. N. Petrescu, Drept administrativ, ediţie revăzută şi adăugită, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, pag. 416 9
normativ adoptat în baza legii fără a fi necesară obţinerea consimţământului din partea titularului funcţiei11. 1.1.2. Constituţionalitatea funcţiei publice
Bazele constituţionale ale funcţiei publice se regăsesc, în principal, în conţinutul art. 16 alin. 3 şi art. 73 alin. 3 lit. j) din Constituţia României. Astfel, art. 16 alin. 3 din Constituţia României consacră principiul potrivit căruia: „Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii, de persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară. Statul român garantează egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi pentru ocuparea acestor funcţii şi demnităţi.” Două modificări esenţiale au intervenit faţă de dispoziţia iniţială. În primul rând, a fost eliminată condiţia de a avea numai cetăţenia română pentru ocuparea unei demnităţi sau funcţii publice, deoarece în spiritul reglementărilor europene, nu era justificată interdicţia ocupării acestor funcţii de către cetăţenii români care au şi altă cetăţenie, de regulă, a ţărilor din zona civilizaţiei europene. În al doilea rând, s-a prevăzut garanţia egalităţii dintre femei şi bărbaţi în ocuparea unei asemenea funcţii, garanţie ce corespunde unui curent de idei caracteristic dezvoltării democraţiilor contemporane şi prezintă semnificaţia unei discriminări pozitive, în favoarea femeilor, pentru a dobândi un rol mai important în viaţa publică a ţării. O altă dispoziţie constituţională în materie se regăseşte în art. 73 alin. 3 în care se enumeră domeniile în care se reglementează prin lege organică, statutul funcţionarilor publici, putând fi identificat la lit. j). Deoarece la acelaşi articol, la lit. p) se menţionează şi „regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială” ca materie a legii organice , rezultă că legiuitorul constituant a urmărit să consacre un regim statutar, pentru funcţionarii publici şi un regim contractual, pentru ceilalţi salariaţi. Aceste principii constituţionale exprimă adevărul că funcţia publică are un fundament obiectiv în toate elementele sale, deoarece învestirea în funcţie se realizează în conformitate cu dispoziţiile legii iar conţinutul său este de asemenea reglementat prin lege 12.
1.1.3. Trăsăturile funcţiei publice
Trăsăturile fundamentale 13 care caracterizează funcţiile publice sunt următoarele: Sunt create pentru relizarea puterii publice, a atribuţiilor stabilite prin lege instituţiilor publice administrative; Au caracter permanent şi o funcţionare continuă în scopul satisfacerii unui interes general, în mod continuu şi neintermitent, cât timp există competenţa pe care funcţia publică o realizează; Reprezintă un complex de atribuţii şi puteri care fac parte din sfera de competenţă a unei persoane administrative (instituţie publică, regie autonomă); Sunt create prin lege, prin act de putere, deci unilateral şi nu contractual. În acelaşi timp, funcţiile publice pot fi modificate sau poate fi schimbat conţinutul lor, în mod unilateral, prin lege sau prin act subsecvent, fără acordul celor care le exercită; Sunt organizate pentru a satisface interesele generale, publice, şi nu interese personale; •
•
•
•
•
11
L. Giurgiu, Drept administrativ, note de curs, Ed. Sylvi, Bucureşti, 1999, pag. 74 M. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Ed. Cerma, Bucureşti,1998, pag.325 13 E. Bălan, op. cit.,2002,pag. 222-223 12
Au un anumit grad de specializare, o competenţă determinată de lege, în cadrul căreia urmăresc satisfacerea unui anumit interes general; Pot exista şi în afara sistemului organelor administraţiei publice (Stabilimentele de utilitate publică). Principiile14 care stau la baza exercitării funcţiei publice sunt: a) legalitate, imparţialitate şi obiectivitate; b) transparenţă; c) eficienţă şi eficacitate; d) responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale; e) orientare către cetăţean; f) stabilitate în exercitarea funcţiei publice; g) subordonrea ierarhică. Funcţia publică, concepută ca un complex de drepturi şi obligaţii îşi găseşte concretizarea în momentul în care o persoană fizică exercită anumite puteri în limitele funcţiei. Persoanele fizice sunt titularii funcţiei publice şi ele reprezintă instrumentele de a voi şi a acţiona ale autorităţilor sau funcţiunilor. •
•
1.2.
Consideraţii generale asupra funcţionarului public
1.2.1. Noţiunea de funcţionar public. Definiţie şi trăsături
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici cu modificările şi completările ulterioare, defineşte funcţionarul public ca reprezentând „persoana numită întro funcţie publică”, cu precizarea că „totalitatea funcţionarilor publici din autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică centrală şi locală constituie corpul funcţionarilor publici”. Doctrina actuală dă mai multe definiţii funcţionarului public. Antonie Iorgovan, în lucrarea sa „Tratat de drept administrativ” din 2001, defineşte funcţionarul public ca fiind „persoana fizică învestită în mod legal, prin actul de voinţă unilaterală al unei autorităţi publice sau al cetăţenilor, cu sarcina îndeplinirii pe un timp limitat sau nedeterminat a unei funcţii publice, în vederea realizării competenţei organului din structura căreia face parte funcţia respectivă”. În aceeaşi notă, Valentin Prisăcaru priveşte funcţionarul public ca fiind „acea persoană fizică, care, cu respectarea condiţiilor prevăzute de lege, a fost învestită prin numire într-o funcţie publică, pentru a desfăşura, contra unui salariu, o activitate continuă şi ritmică. Pe timpul cât deţine o funcţie publică, persoana fizică are anumite drepturi şi îi revin anumite obligaţii15.” Din definiţia legală dată funcţionarului public, se pot desprinde următoarele trăsături caractersitice16: Funcţionarul public este o persoană fizică desemnată în funcţie conform legii sau actelor juridice emise pe baza legii; Este învestit în mod legal în funcţie printr-un act de voinţă unilaterală, urmat de depunerea jurământului prevăzut de lege; Funcţionarul public exercită o funcţie cu caracter permanent; •
•
•
14
Art. 3 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, ed. a III-a revăzută şi adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pag. 265 16 R. N. Petrescu, Drept administrativ, ed. revăzută şi adăugită, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, pag. 439 15
Îndeplineşte atribuţiile funcţiei în scopul realizării competenţei autorităţii publice din care face parte acea funcţie. Funcţionarul public este legat de administraţie printr-un statut legal, în care sunt prevăzute atribuţiile, drepturile şi obligaţiile, deci, situaţia funcţionarului public este statutară17. Situaţia juridică a funcţionarilor publici trebuie socotită o situaţie juridică obiectivă, ca urmare, raportul dintre funcţionar şi funcţia publică este un raport juridic obiectiv. Funcţionarul public care îndeplineşte atribuţiile ce-i sunt stabilite, exercită o putere legală şi nu un drept subiectiv. Prin Legea 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, modificată ulterior prin Legea 161/2003, se recunoaşte şi existenţa altor categorii de funcţionari publici în afara celor supuşi reglementărilor sale. Astfel, potrivit legii, „pot beneficia de statute speciale, funcţionarii publici care îşi desfăşoară activitatea în cadrul următoarelor servicii publice: structurile de specialitate ale Parlamentului României; structurile de specialitate ale Administraţiei Prezidenţiale; structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ; serviciile diplomatice şi consulare, autoritatea vamală; poliţia şi alte structuri ale Ministerului de Interne; alte servicii publice stabilite prin lege.” Legea prevede expres (art. 6) categoriile de personal cărora nu li se aplică dispoziţiile sale şi anume: personalului salariat din aparatul propriu al autorităţilor şi instituţiilor publice care desfăşoară activităţi de secretariat, administrative, protocol, gospodărire, întreţinerereparaţii şi de deservire, precum şi a altor categorii de personal care nu exercită prerogative de putere publică; personalului salariat încadrat, pe baza încrederii personale, la cabinetul demnitarului; corpului magistraţilor; cadrelor didactice; persoanelor numite sau alese în funcţii de demnitate publică. Ultima categorie evocată a fost apreciată de doctrina actuală, ca firească, deoarece aceste persoane sunt supuse jocului politic, şi deci sunt selectate după criterii exclusiv politice, fără a se supune regulilor privind stabilitatea, ocuparea prin concurs, etc. Totuşi, modul exhaustiv de redactare a textului a fost criticat, datorită lipsei de distincţie între demnitarii centrali şi cei locali, existând riscul includerii în categoria de demnitar a unor situaţii care presupun numai un statut de funcţionar public 18. •
• • • • • •
•
• • • •
1.2.2. Categorii de funcţii publice şi de funcţionari publici
Un prim criteriu de clasificare19 al funcţiilor publice este reprezentat de nivelul studiilor necesare ocupării funcţiilor publice, rezultând trei clase: 1. Clasa I, cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de lungă durată absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă; 2. Clasa a II-a, cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă; 3. Clasa a III-a, cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii medii liceale, absolvite cu diplomă. 17
M. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, ed. a II-a revăzută şi adăugită, Ed. Cerma, Bucureşti, 1998, pag. 319 18 V. Vedinaş, op. cit., pag. 55 19 Art. 8 şi art. 9 din Legea nr. 188/1999
Potrivit art. 8 din Legea 188/1999, funcţiile publice se împart în: - Funcţii publice de stat: sunt funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în cadrul autorităţilor administrative autonome. - Funcţii publice teritoriale: sunt funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul instituţiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale. - Funcţii publice locale: sunt funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora. O a doua clasificare 20 a funcţiilor publice are în vedere nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice, rezultând următoarele categorii: 1. Funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici 21; 2. Funcţii publice corespunzătoare categoriei funcţionari publici de conducere ; 3. Funcţii publice corespunzătoare categoriei funcţionari publici de execuţie; Cea de a treia clasificare împarte funcţiile publice în funcţii publice generale şi funcţii publice specifice. Funcţiile publice generale reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter general şi comun pentru toate autorităţile şi instituţiile publice necesare realizării competenţelor generale. Funcţiile publice specifice reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter specific unor autorităţi şi instituţii publice, necesare realizării competenţelor lor specifice. Categorii de funcţionari publici Potrivit art. 11 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, funcţionarii publici sunt: debutanţi sau definitivi. Pot fi numiţi funcţionari publici debutanţi persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcţii publice şi nu îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege pentru ocuparea unei funcţii publice definitive. Pot fi numiţi funcţionari publici definitivi următorii: a) funcţionarii publici debutanţi, care au efectuat perioada de stagiu prevăzută de lege şi au obţinut rezultat corespunzător la evaluare; b) persoanele care intră în corpul funcţionarilor publici prin concurs şi care au vechime corespunzătoare funcţiei publice de minimum 12 luni, 8 luni şi, respectiv, 6 luni, în funcţie de nivelul studiilor absolvite; c) persoanele care au promovat programe de formare şi perfecţionare în administraţia publică. Din examinarea cuprinsului articolelor 12, 13 şi 14 din aceeaşi lege, rezultă trei categorii de funcţionari publici, şi anume: a) categoria înalţilor funcţionari publici ; b) categoria funcţionarilor publici de conducere ; c) categoria funcţionarilor publici de execuţie. Doctrina română de specialitatea are mai multe clasificări pentru funcţionarii publici. O clasificare este cea care îi împarte pe funcţionarii publici în trei categorii: de decizie, de pregătire a deciziilor şi de execuţie22. 20
Art.10 alin.1 din Legea nr. 188/1999 După cum se observă, ca urmare a modificărilor intervenite prin Legea nr. 161/2003, se introduce o nouă categorie, cea a „înalţilor funcţionari publici”. 22 M. Oroveanu, op. cit., pag. 239 21
O altă clasificare stabileşte două grupuri de funcţionari publici şi anume funcţionari numiţi şi funcţionari aleşi, conform criteriului desemnării lor. Într-o clasificare, funcţionarii publici se divid în două categorii: funcţionarii de drept şi funcţionarii de fapt. Această clasificare are în vedere criteriul legalităţii învestirii lor. Funcţionarii de drept sunt socotiţi aceia care au fost învestiţi în mod legal cu exercitarea funcţiei publice, adică respectând toate cerinţele legale. Funcţionarii de fapt sunt consideraţi aceia care nu au fost învestiţi legal în funcţie deoarece nu s-au respectat condiţiile cerute de lege. Spre exemplu, dacă o persoană este numită într-o funcţie publică fără să îndeplinească cerinţele de studii şi vechime, aceasta este doar un funcţionar de fapt, pentru că numirea a fost făcută cu înălcarea dispoziţiilor legale. 1.2.3. Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici
În doctrina de drept public se fac referiri la o deontologie a funcţionarilor publici privită ca ansamblul atribuţiilor, obligaţiilor morale şi juridice ale acestora, necesare pentru îndeplinirea misiunilor ce incumbă funcţiilor lor, considerate ca îndatoriri în slujba societăţii, în scopul înfăptuirii raţionale, eficiente, operative şi legale a administraţiei publice şi a satisfacerii drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor fizice şi juridice 23. În ansamblul lor, drepturile şi obligaţiile constituie suportul legal al autorităţii şi prestigiului funcţionarului public, fiind asigurate şi garantate de stat prin mijloace juridice, de natură materială, civilă, administrativă şi chiar penală24. Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici pot fi împarţite, într-o opinie, în două mari categorii, şi anume: drepturi şi obligaţii cu caracter general, pe care le au toţi funcţionarii publici şi drepturi şi obligaţii speciale, pe care le au numai anumite categorii de funcţionari publici25. Cea mai des întâlnită delimitare din doctrina actuală românească este, însă, între drepturi şi obligaţii care privesc situaţia personală a funcţionarului (salarizare, concediu, protecţie socială), pe de o parte, şi drepturi şi îndatoriri specifice funcţiei publice deţinute, indiferent de titular, pe de altă parte. În privinţa drepturilor decurgând din funcţie, se impun o serie de precizări cu caracter general-valabil în orice sector al administraţiei publice. În primul rând, exercitarea acestor drepturi se face în limitele competenţei legale ce revine autorităţii din care face parte funcţionarul public. În al doilea rând, funcţionarul, exercitând un drept legal conferit, cealaltă parte a raportului juridic de funcţie trebuie să urmeze, ca titular al obligaţiei, o conduită conformă interesului juridic ocrotit, în caz contrar, suportând consecinţele nerespectării legii. În al treilea rând, faţă de lege şi de alte reglementări, respectivele drepturi au un caracter obiectiv, decurgând din norme şi aparţinând funcţiei şi nu funcţionarului. Cu alte cuvinte, aceste drepturi, ca de altfel şi obligaţiile unui funcţionar public, sunt determinate pe cale generală, impersonală şi imperativă şi au un caracter obiectiv, adică sunt „legate” de funcţia publică în cauză şi nu de funcţionarul public, ele fiind aceleaşi pentru orice persoană care deţine aceeaşi funcţie 26. Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici sunt reglementate în Capitolul V din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici cu modificările şi completările ulterioare. 23
M. Oroveanu, op. cit., pag. 355 M. Preda, op. cit., pag. 118 25 V. Prisăcaru, op. cit., pag. 297 26 M. Preda, op. cit., pag. 118 24
Drepturile funcţionarilor publici Statul trebuie să asigure funcţionarilor publici anumite drepturi care să-i determine să fie cât mai ataşaţi şi devotaţi serviciului public. În literatura noastră de specialitate interbelică s-a subliniat că drepturile funcţionarilor publici sunt drepturi obiective ca şi întreaga lor situaţie juridică. Aceste drepturi sunt determinate de stat pe cale generală, impersonală şi unilaterală pentru toţi funcţionarii publici27. În continure vom prezenta drepturile funcţionarilor publici. A. Vom începe prin prezentarea unei categorii de drepturi de factură politică, inerente condiţiei de cetăţean, enumerate în Statut nu pentru că ar fi specifice personalului din administraţie, ci pentru faptul că s-a dorit evidenţierea apartenenţei lor şi la această categorie profesională, cu excepţiile prevăzute de statutele speciale pentru militari, poliţişti etc 28. 1. Dreptul la opinie al funcţionarilor publici este garantat. Această dispoziţie legală particularizează art. 29 referitor la libertatea conştiinţei şi art. 30 din Constituţie referitor la libertatea de exprimare, legiuitorul constituant român garantând atât liberatatea de a avea o anumită opinie, cât şi libertatea de a exprima această opinie. În doctrina occidentală se susţine că exerciţiul acestui drept trebuie circumstanţiat după cum funcţionarul se află în timpul serviciului sau în afara orelor de serviciu. Astfel, în doctrina actuală s-a apreciat că funcţionarul, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, este obligat să se abţină de la exprimarea sau manifestarea convingerilor sale politice, iar în afara serviciului, deşi legea nu interzice expres, ar trebui să existe o conduită de rezervă şi măsură, în exprimarea ideilor politice 29. Pentru a asigura totuşi o protecţie juridică completă a funcţionarilor faţă de posibile discriminări rezultate din exercitarea dreptului la opinie, s-a prevăzut interzicerea oricărei discriminări între funcţionarii publici pe criterii politice, sindicale, religioase, etnice, de sex, stare materială, origine socială sau de orice altă natură, privită în doctrina recentă, ca un principiu de exercitare a drepturilor funcţionarilor publici. Enumerarea criteriului politic, ca prim criteriu care elimină orice discriminare, a fost criticată în doctrină, considerându-se că este consacrată astfel o recunoaştere, în mod voalat şi indirect, a dreptului funcţionarilor publici de a face politică, drept specific statelor cu democraţie consolidată, dar prematur a fi introdus în legislaţia românească actuală 30. În orice caz, important este ca exercitarea acestui drept să nu influenţeze obiectivitatea şi imparţialitatea funcţionarului public în raport cu publicul şi cu modalitatea de rezolvare a lucrărilor pe care le efectuează în exercitarea funcţiei. Libertatea de opinie este inviolabilă, dar libertatea de manifestare a opiniilor este limitată, susţinea un alt autor, chiar înainte de adoptarea Statutului. Această limită este variabilă în raport cu natura funcţiilor şi cu gradul de răspundere al funcţionarilor. Obligaţia de a se reţine în manifestarea opiniilor este mai strictă însă pentru funcţionarii superiori. Ulterior dispoziţiei statutare mai sus menţionate, prin Legea nr. 161/2003, a fost adăugat un nou articol, art. 28, potrivit căruia: „Funcţionarul public are dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau în aplicarea prezentului statut şi care îl vizează în mod direct.” 2. Dreptul la asociere sindicală, profesională şi dreptul la grevă. 27
E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Ed. Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, pag. 304 I. Santai, Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici. Conţinutul raportului de serviciu, în Juridica, Ed. All Beck, anul I, nr. 11-12, 2000, pag. 454- drepturi 29 Idem, pag. 454 30 V. Vedinaş, op. cit., pag. 131 28
Dreptul de asociere sindicală este garantat funcţionarilor publici, cu excepţia celor care sunt numiţi în categoria înalţilor funcţionari publici, funcţionarilor publici de conducere şi altor categorii de funcţionari publici cărora le este interzis acest drept prin statute speciale 31. Consacrarea dreptului de asociere sindicală a funcţionarilor publici este o aplicare a art. 40 din Constituţia României care prevede că „Cetăţenii se pot asocia liberi în partide politice, în sindicate, în patronate şi în alte forme de asociere.” Dreptul de asociere sindicală a funcţionarilor urmează dreptul comun în materie, care este Legea nr. 54/2003 cu privire la sindicate. Funcţionarii publici, cu excepţia celor mai sus menţionaţi, pot, în mod liber, să înfiinţeze organizaţii sindicale, să adere la ele şi să exercite orice mandat în cadrul acestora. Desigur, activitatea sindicală este limitată de caracterul profesional al sindicalismului, fiind ilicit ceea ce se cheamă „sindicalism politic” 32. Funcţionarii publici se pot asocia în organizaţii profesionale sau în alte organizaţii având ca scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea pregătirii profesionale şi protejarea statutului lor. Spre deosebire de sindicate, organizaţiile profesionale nu pot desemna reprezentanţi ai funcţionarilor publici în comisiile paritare. Fiind vorba de un drept, exercitarea nu este obligatorie, putând exista autorităţi şi instituţii în care să nu existe organizaţii sindicale sau să existe funcţionari publici care să nu facă parte din ele. Funcţionarilor publici le este recunoscut dreptul la grevă, în condiţiile legii, cu respectarea principiului continuităţii şi celerităţii serviciului public33. Forma lapidară a legii în varianta sa iniţială a fost completată, se arată în doctrina recentă, cu o dimensiune esenţială a regimului juridic al grevei în serviciul public şi anume, obligaţia funcţionarilor de a respecta principiul continuităţii şi celerităţii serviciului public. Spre deosebire de continuitate, celeritatea nu se regăseşte între caracteristicile tradiţionale ale serviciului public, ea reprezentând o trăsătură a procedurii civile, constituind un element de noutate. În esenţă, dreptul la grevă reprezintă un drept fundamental al salariaţilor, consacrat de Constituţie pentru apărarea intereselor profesionale, economice şi sociale ale acestora. Nimic nu opreşte ca statute speciale să nu recunoască un asemenea drept, din anumite considerente ce ţin de regulă de necesitatea asigurării continuităţii unui serviciu public, consacrat expres în varianta actuală a Statutului, după cum se poate constata. Astfel, legea specială în materia soluţionării conflictelor de muncă, Legea nr. 168/1999, indică o serie de servicii publice în care declanşarea grevei nu se poate face decât cu menţinerea a cel puţin unei treimi din activitatea normală 34. În orice caz, fiind vorba despre raporturi de serviciu şi nu de muncă, funcţionarii publici fiind numiţi într-o funcţie publică şi încadraţi în muncă, un autor propune două soluţii: fie se elimină din Statut prevederea referitoare la dreptul la grevă, fie legea specială în materie va reglementa expres condiţiile în care funcţionarii publici pot organiza greve, precum şi modul de soluţionare a conflictelor de serviciu, care au dus la declanşarea grevei 35. În doctrina actuală s-a exprimat şi opinia potrivit căreia, nu ar fi trebuit recunoscut dreptul la grevă pentru funcţionarii publici, deoarece acesta este incompatibil cu scopul funcţiei publice, realizarea unui interes general, şi cu caracterul acesteia de continuitate, funcţia trebuind să se exercite fără întreruperile inerente acţiunilor greviste 36. B. Drepturi ce privesc situaţia personală a funcţionarilor publici 31
Art. 29 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 R. N. Petrescu, op. cit., pag. 458 33 Art. 30 din Legea nr. 188/1999 34 A. Iorgovan, op. cit., pag. 602 35 V. Prisăcaru, op. cit., pag. 299 36 M. Preda, op. cit., pag. 127 32
3. Dreptul la salariu al funcţionarilor publici. Conform textului art. 31 din Legea nr. 188/1999, pentru activitatea desfăşurată funcţionarii publici au dreptul la un salariu compus din : a) salariul de bază; b) sporul pentru vechime în muncă; c) suplimentul postului; d) suplimentul gradului. Funcţionarii publici beneficiază de prime şi alte drepturi salariale, în condiţiile legii. Salarizarea funcţionarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcţionarii publici. Unul din cele mai importante drepturi acordate funcţionarului public, ca de altfel oricărei persoane care desfăşoară o activitate utilă pentru societate, este salariul acestuia, privit, în esenţă, în cea mai limpede şi sintetică definiţie, ca preţul muncii prestate exprimat de regulă, în bani 37. În doctrina actuală, utilizarea termenului de „salariu” pentru a defini contraprestaţia activităţii desfăşurată de funcţionarii publici, acelaşi termen cu cel utilizat în legislaţia muncii, a fost criticată, datorită diferenţelor de regim juridic existente 38. Spre deosebire de salariaţi, care îşi negociază salariul cu patronul, în cazul funcţionarului public acesta nu poate fi negociat, el fiind stabilit de lege, după cum, de altfel, se prevede expres. În plus, constant, dreptul funcţiei publice a admis că salariul cuvenit funcţionarului public cuprinde o parte constantă (venitul de bază) şi o parte variabilă (sporuri, suplimente etc). 4. Dreptul la durata normală a timpului de lucru. În strânsă legătură cu dreptul la salariu este reglementat şi dreptul la durata normală a timpului de lucru, care este de 8 ore pe zi şi de 40 ore pe săptămână, cu precizarea posibilităţii desfăşurării unor ore suplimentare, limitate la 360 pe an, plătite cu un spor de 100% din salariul de bază, dar numai pentru funcţionarii publici de execuţie. Prin această prevedere, legiuitorul a preluat soluţia tradiţională regăsită în majoritatea statelor occidentale, adaptată, de altfel, normei constituţionale, prin care este consacrată expres, o durată normală a zilei de lucru, în medie, de cel mult 8 ore. 5. Dreptul la protecţie socială. Funcţionarii publici au dreptul, în condiţiile legii, la concediu de odihnă, la concedii medicale şi la alte concedii. Funcţionarul public are dreptul, pe lângă indemnizaţia de concediu, la o primă egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu, care se impozitează separat 39. Textul legal prevăzând expres cele trei categorii de concediu, rezultă pentru autoritatea sau instituţia publică unde funcţionarul public îşi desfăşoară activitatea ca o obligaţie corelativă de a le acorda, în condiţiile legislaţiei speciale în materie. Potrivit legii, „în perioada concediilor de boală, a concediilor de maternitate şi a celor pentru creşterea şi îngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât din iniţiativa funcţionarului public în cauză 40.” Autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să asigure funcţionarilor publici, condiţii normale de muncă şi igienă, de natură să le ocrotească sănătatea şi integritatea fizică şi psihică41. Elementele esenţiale ale acestui drept vizează: asigurarea condiţiilor normale de muncă şi igienă, care să ocrotească sănătatea, integritatea fizică şi psihică a persoanei; asistenţa medicală gratuită în instituţiile sanitare publice; ajutoare în cazul accidentelor de muncă sau a bolilor profesionale. 37
V. Vedinaş, Legea nr. 188 din 8 dec. 1999 privind Statutul funcţionarilor publici, comentată, ed. a II-a, revăzută şi adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pag. 141 38 Idem, pag. 142 39 Art. 35 din Legea 188/1999 40 Art.36 din Legea 188/1999 41 Art. 37 alin. 1 din Legea nr. 188/1999
Funcţionarii publici beneficiază de asistenţă medicală, proteze şi medicamente în condiţiile legii42. O asemenea dispoziţie expresă se încadrează în dreptul la ocrotirea sănătăţii, drept fundamental consacrat în Constituţie, drept receptat din reglementările internaţionale în domeniu. În doctrina actuală s-a făcut propunerea ca acest text legal să includă atât pe soţia casnică, cât şi pe copiii minori aflaţi în îngrijirea funcţionarului public 43. Funcţionarii publici beneficiază de pensii precum şi de celelalte drepturi de asigurări sociale de stat, potrivit legii 44. Legea aplicabilă şi funcţionarilor publici este Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale. Pensia reprezintă remuneraţia cuvenită funcţionarului public la încetarea atribuţiilor sale, ca urmare a retragerii din activitate. De asemenea, Statutul reglementează obligaţia autorităţii sau instituţiei publice de a-l despăgubi pe funcţionarul public în situaţia în care acesta a suferit, din culpa autorităţii sau a instituţiei publice, un prejudiciu material, în timpul îndeplinirii atribuţiilor. Faţă de această dispoziţie legală, ce poate fi aplicată numai cu îndeplinirea cumulativă a unor condiţii expres prevăzute (să existe un prejudiciu produs din culpa autorităţii sau instituţiei publice, iar acesta să se fi produs în timpul îndeplinirii sarcinilor de serviciu), în doctrina actuală s-a apreciat că, pe viitor, ar putea fi avută în vedere, şi posibilitatea acordării unor despăgubiri morale, în consonanţă cu dispoziţiile Legii contenciosului administrativ, care consacră expres un astfel de drept. 6. Dreptul la protecţie din partea legii. Statutul funcţionarilor publici mai enunţă dreptul acestora de a beneficia în exercitarea atribuţiilor lor de protecţia legii, cu precizarea expresă a obligaţiei autorităţii sau instituţiei publice de a asigura protecţie funcţionarului public împotriva ameninţărilor, violenţelor, faptelor de ultraj cărora le-ar putea fi victimă în exercitarea funcţiei publice sau în legătură cu aceasta. Pentru garantarea acestui drept, autoritatea sau instituţia publică va solicita sprijinul organelor abilitate, potrivit legii (art. 41). Un asemenea drept se regăseşte în toate sistemele naţionale ale funcţiei publice, inclusiv în dreptul comunitar, fiind vorba despre un drept fundamental al funcţionarilor publici, avut în vedere şi de legislaţia penală ce incriminează o serie de fapte reprezentând infracţiuni.
Obligaţiile funcţionarilor publici După cum în mod constant se susţine în doctrină, în realitatea juridică nu există drepturi şi obligaţii independente unele de altele. Fiecărui drept îi corespunde o obligaţie corelativă şi fiecare obligaţie naşte, la rândul său, un drept. Din această perspectivă, drepturilor funcţionarilor publici le corespund anumite îndatoriri care decurg din Statutul acestora. Obligaţiile funcţionarilor publici sunt cuprinse în Secţiunea a 2-a a Capitolului V din Legea nr. 188/1999. Se distinge astfel în doctrină între îndatoriri legate de îndeplinirea funcţiei şi îndatoriri legate de viaţa privată a funcţionarilor publici, legiuitorul rezumându-se însă doar la prima categorie, a îndatoririlor de serviciu. Atribuţiile funcţionarilor publici sunt cuprinse în legile speciale şi regulamentele de organizare şi funcţionare care privesc unele categorii de funcţionari publici şi, bineînţeles, în Statutele proprii, acolo unde există. 42
Art. 38 din Legea nr. 188/1999 V. Prisăcaru, op. cit., pag. 302 44 Art. 39 din Legea nr. 188/1999 43
Statutul funcţionarilor publici reglementează aceste îndatoriri, încercând să constituie un cadru general în materie. În ce priveşte enumerarea efectivă a îndatoririlor funcţionarilor publici, vom reţine următoarele precizări făcute de legiuitor. 1. Obligaţia de îndeplinire a sarcinilor. Funcţionarii publici au obligaţia să-şi îndeplinească cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu legea, obligaţiile de serviciu şi să se abţină de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcţionarilor publici45. Din modul în care este formulată această îndatorire rezultă valenţele sale profesionale şi morale cărora funcţionarul public trebuie să se conformeze şi exprimă, de fapt, comandamentele esenţiale ale funcţiei public. Interesul general care a determinat crearea funcţiei publice nu ar putea fi realizat decât numai dacă titularul funcţiei publice îşi exercită toate atribuţiile care îi revin în aşa fel încât să nu aducă, atât sub forma sa comisivă (acţiuni), cât şi sub cea omisivă (inacţiuni) prejudicii autorităţii sau instituţiei publice la care funcţionarul îşi desfăşoară activitatea, altor persoane fizice şi juridice şi corpului funcţionarilor publici. Este, totuşi, de precizat că noţiunea de „prejudiciu” nu trebuie înţeleasă numai în accepţiunea sa materială (de pagubă), ci şi în sens de „prejudiciu moral”, de atingere adusă persoanelor fizice, prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în cauză şi corpului funcţionarilor publici. O normă distinctă cuprinsă în Statut priveşte pe funcţionarii publici de conducere care sunt obligaţi să sprijine propunerile şi iniţiativele motivate ale personalului din subordine în vederea îmbunătăţirii activităţii autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea46. 2. Obligaţia de exprimare rezervată. Funcţionarii publici au obligaţia ca, în exercitarea atribuţiilor ce le revin, să se abţină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor lor politice, să nu favorizeze vreun partid politic şi să nu participe la activităţi politice în timpul programului de lucru. Funcţionarilor publici le este interzis să facă parte din organele de conducere ale partidelor politice (art. 44). Este vorba de o obligaţie care trebuie obligatoriu coroborată cu dreptul la opinie garantat funcţionarilor publici, cu respectarea obligaţiei de rezervă. Faţă de formularea iniţială a acestei îndatoriri a funcţionarilor publici, varianta actuală aduce o serie de circumstanţieri, interzicându-le expres să intre în structurile de conducere ale partidelor politice. De altfel, în titlul IV al Legii nr. 161/2003, consacrat conflictului de interese şi regimului incompatibilităţilor în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice, la art. 98 este prevăzut expres dreptul la asociere politică al funcţionarilor publici, cu interdicţia statutară mai sus menţionată. În plus, este stabilită interdicţia pentru înalţii funcţionari publici de a fi membri ai vreunui partid politic, sub sancţiunea destituirii din funcţia publică. 3. Obligaţia de a se subordona superiorului ierarhic. Obligaţia firească a funcţionarului public de a se conforma dispziţiilor superiorilor ierarhici decurge din raporturile de subordonare. Dar funcţionarul are dreptul de a refuza, în scris şi motivat, îndeplinirea acestora, dacă le consideră ilegale. 4. Obligaţia de discreţie profesională. 45
46
Art. 43 din Legea nr. 188/1999 Art. 43 alin. 2 din Legea nr. 188/1999
Funcţionarii publici au obligaţia să păstreze secretul de stat, secretul de serviciu, precum şi confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care iau cunoştinţă în exercitarea funcţiei publice, în condiţiile legii, cu excepţia informaţiilor de interes public. Sintagma „secret de serviciu” evocă actele şi faptele prevăzute expres de o normă generală sau cu caracter intern, a cărei încălcare atrage sancţiuni penale sau disciplinare iar prin intermediul obligaţiei de confidenţialitate se satisfac atât interesele statului, cât şi ale cetăţeanului. Legea se referă la două categorii de secrete, obligaţia de a păstra informaţiile care reprezintă unul din cele două tipuri de secrete urmând a fi realizată cu respectarea legislaţiei speciale în materie, referitoare la liberul acces la informaţiile de interes public 47. 5. Obligaţia de dezinteresare. Funcţionarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alţii, în considerarea funcţiilor lor publice, daruri sau alte avantaje. Funcţionarului public îi este interzis să aibă în legătură cu serviciul său anumite beneficii de natură să-i compromită independenţa. La numirea într-o funcţie publică, precum şi la încetarea raportului de serviciu, funcţionarii publici sunt obligaţi să prezinte, în condiţiile legii, conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, declaraţia de avere. Declaraţia de avere se actualizează anual, potrivit legii. O asemenea obligaţie este prevăzută de regulă, în legislaţia occidentală referitoare la funcţia publică. 6. Obligaţia de perfecţionare profesională. Perfecţionarea pregătirii profesionale a funcţionarilor publici reprezintă atât un drept cât şi o obligaţie. Legea consacră un regim juridic complex privitor la perfecţionarea pregătirii profesionale care atrage drepturi şi obligaţii, atât pentru funcţionarul în cauză, cât şi pentru autoritatea sau instituţia publică, în care acesta îşi desfăşoară activitatea. Institutul Naţional de Administraţie reprezintă o instituţie postacademică ce funcţionează sub patronajul primului-ministru şi în subordinea Ministerului Administraţiei şi Internelor. Cu misiunea de a elabora şi a asigura aplicarea în practică a strategiei Guvernului privind formarea continuă şi perfecţionarea întregului personal din administraţia publică centrală şi locală, Institutul organizează trei forme de pregătire şi anume: cursuri postuniversitare de 2 ani, de un an şi de scurtă durată. Funcţionarii publici care urmează programe de formare specializată în administraţia publică, cu o durată mai mare de 90 de zile, organizate de Institutul Naţional de Administraţie sau de alte instituţii similare din străinătate, finanţate din bugetul local sau de stat, sunt obligaţi să se angajeze în scris că vor lucra în administraţia publică, cel puţin 5 ani de la terminarea programelor. 7. Obligaţia de respectare a regimului juridic al conflictului de interese şi incompatibilităţilor. Situaţiile care privesc conflictul de interese sau incompatibilităţile funcţiei publice apar ulterior, în timpul deţinerii şi executării funcţiei publice. Este şi motivul pentru care Statutul funcţionarilor publici o prevăd ca obligaţie a funcţionarului public de a se conforma întocmai regimului juridic al conflictului de interese şi incompatibilităţilor. Prin incompatibilitate se înţelege „imposibilitatea legală ca un funcţionar public să exercite anumite funcţiuni, mandate sau profesiuni. 48” 47
Legea nr. 554/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public P. Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ed. a IV-a, Institutul de Arte Grafice „E. Marvin ”, Bucureşti, 1934, pag. 607-608 48
Conflictul de interese este definit de art. 70 al Legii nr. 161/2003 ca fiind „situaţia în care cel ce exercită o demnitate sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin.” Conflictul de interese priveşte toate categoriile de funcţionari publici, precum şi funcţiile de demnitate publică din sfera celor trei puteri ale statului, anume prevăzute în art. 69 al Legii. 1.3.
Răspunderea funcţionarilor publici
Organizarea vieţii în societate presupune respectarea de către toţi membrii ei a unor reguli de conduită. Încălcarea acestor reguli atrage după sine răspunderea socială a celui vinovat. În funcţie de natura normelor încălcate, răspunderea corelativă va fi morală, politică, juridică, etc. Răspunderea juridică reprezintă o formă a răspunderii sociale, particularizată prin faptul că intervine în urma încălcării normelor de drept 49. Elementul esenţial în antrenarea acestei răspunderi este săvârşirea unui fapt ilicit, a unei conduite contrare reglementărilor legale. În consecinţă, putem defini răspunderea juridică drept acea formă a răspunderii sociale constând în complexul drepturilor şi obligaţiilor conexe care, potrivit legii, se nasc ca urmare a producerii unor fapte ilicite şi care constituie cadrul în care se realizează sancţiunile juridice menite să asigure restabilirea ordinii de drept 50. După cum doctrina de drept public subliniază, şi în domeniul ştiinţei dreptului se conturează distincţia dintre noţiunile de răspundere şi responsabilitate, distincţie ce îşi are originea în tezele filosofice cu privire la delimitarea fenomenului răspunderii sociale de cel al responsabilităţii sociale51. Această delimitare se evidenţiază în ce priveşte dreptul administrativ sub mai multe aspecte. În primul rând, dreptul administrativ analizează responsabilitatea şi respectiv, răspunderea autorităţilor administraţiei publice. În al doilea rând, dreptul administrativ analizează aceste fenomene în legătură cu funcţionarii publici. În al treilea rând, dreptul administrativ se preocupă de cercetarea responsabilităţii cetăţenilor faţă de normele juridice, respectiv a răspunderii acestora în cazul încălcării lor. Răspunderea juridică „intervine pe terenul răului înfăptuit”, adică în urma săvârşirii unei abateri. Specific abaterilor săvârşite de funcţionarii publici este faptul că ele pot interveni în timpul exercitării funcţiei, în legătură cu exercitarea acesteia sau, pur şi simplu, prin abaterea de la anumite norme care nu au o legătură directă, nemijlocită cu funcţia, dar care pun sub semnul întrebării prestigiul funcţionarului public 52. În doctrina interbelică, răspunderea statului şi a funcţionarilor săi era privită ca una din formele de manifestare a responsabilităţii în dreptul administrativ. Se pornea de la teza că activitatea administraţiei poate fi de multe ori o cauză de daune pentru particularii care vin în contact cu ea, ceea ce atrăgea intervenţia unei răspunderi materiale a acestora, alături de cea disciplinară, atrasă de încălcarea unor norme de comportament profesional, de ordine şi disciplină dintr-un serviciu public. Regimul juridic al funcţiei publice include şi problema răspunderii acestuia, a cărui menire este reprimarea greşelilor comise de agenţii publici, aspect care reprezintă doar unul din scopurile răspunderii. 49
T. Zaharia, O. Budeanu-Zaharia, Tratat de drept administrativ român, Ed. Junimea, Iaşi, 2001, pag. 343 Idem, pag. 344 51 A. Iorgovan, op. cit., pag. 612 52 Idem, pag. 614 50
Prin intermediul răspunderii se realizează atât scopul preventiv, cât şi cel sancţionator, cărora ar trebui să li se adauge potrivit doctrinei actuale, şi cel educativ 53. Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare, reglementează în Capitolul VIII, Sancţiunile disciplinare şi răspunderea funcţionarilor publici . Formularea acestui titlu a fost criticată în doctrina actuală ca fiind lipsită de precizie, mai indicată fiind o denumire cu cele două sintagme în forma inversată, adică „răspunderea şi sancţiunile disciplinare aplicabile funcţionarilor publici” sau şi mai riguros, numai „răspunderea funcţionarilor publici 54.” Potrivit legii, încălcarea de către funcţionarii publici, cu vinovăţie, a îndatoririlor de serviciu atrage răspunderea disciplinară, contravenţională, civilă sau penală, după caz. Spre deosebire de celelalte statute (coduri) ale funcţionarilor publici existente din anul 1923 în România, se constată că actuala reglementare introduce elementul de vinovăţie pentru încălcarea îndatoririlor de serviciu şi reglementează şi alte forme de răspundere, în afara celei specifice dreptului administrativ. Astfel, după cum se poate observa, legea stabileşte patru forme de răspundere aplicabile funcţionarilor publici. Aceste forme nu se exclud între ele, se arată în doctrina recentă, ele putând fi aplicate concomitent dacă fapta comisă întruneşte în acelaşi timp, condiţiile unor forme diferite de răspundere juridică 55. Funcţionarul public poate deci să fie sancţionat cu sancţiuni specifice fiecărei forme de răspundere. Ceea ce, principial este interzis, nu reprezintă decât aplicarea a două sancţiuni de aceeaşi natură juridică pentru aceeaşi faptă. 1.3.1. Răspunderea civilă
Expresia „răspundere civilă” are în vedere o răspundere pentru pagubele cauzate. Aceasta este însă o instituţie a dreptului administrativ, atunci când paguba a fost cauzată printr-un act administrativ declarat ilegal de către instanţa de contencios administrativ, fiind vorba de o răspundere administrativ-patrimonială, specifică dreptului administrativ. Poate fi identificată însă şi ca o instituţie a dreptului civil, atunci când paguba a fost produsă printr-o faptă plasată în afara atribuţiilor de serviciu, un delict civil ori printr-o infracţiune, fiind vorba de latura civilă în procesul penal 56. Exercitarea funcţiilor în cadrul organelor administraţiei publice poate produce daune materiale şi morale persoanelor fizice şi juridice în raport cu care intervine activitatea acestor organe. Aceasta se poate întâmpla şi în cazul exercitării în condiţii legale a funcţiei publice, dar se poate întâmpla şi atunci când funcţia publică a fost îndeplinită defectuos sau nu a fost îndeplinită. În primul caz, producerea unor pagube materiale terţilor prin exercitarea funcţiei publice dă dreptul acestora la despăgubiri în condiţiile stabilite de lege. Desigur, în acest caz, despăgubirea este suportată de administraţia publică, funcţionarilor administraţiei publice care exercită respectivele funcţii neputându-li-se imputa prejudiciile produse, deoarece ei au îndeplinit funcţiile în modul prescris de lege. În cel de-al doilea caz, când funcţia este realizată în mod defectuos, sau nu este deloc realizată şi prin aceasta se produc pagube materiale sau morale terţilor, responsabilitatea civilă trebuie să revină funcţionarilor administraţiei publice, dar şi organelor din care fac parte şi 53
V. Vedinaş, op. cit., pag. 178 V. Vedinaş, op. cit., 2002, pag. 250 55 Art. 83, alin. 2 din Legea 188/1999 privind Statutul Funcţionarului Public 56 A. Iorgovan, op. cit., pag. 616 54
pentru care lucrează. Organele administraţiei publice răspund solidar cu funcţionarii lor pentru realizarea defectuoasă sau nerealizarea funcţiei publice atunci când prin aceasta se cauzează prejudicii terţilor. Temeiul răspunderii organelor administraţiei publice pentru pagubele cauzate de funcţionarii lor stă în culpa acestor organe de a nu fi ales pe cele mai bune persoane capabile să exercite funcţia publică - culpa in eligendo – şi culpa de a nu fi supravegheat îndeajuns activitatea acestora - culpa in vigilendo – astfel încât realizarea funcţiei publice să se fi desfăşurat normal fără să producă pagubă terţilor. Potrivit Statutului, răspunderea civilă a funcţionarului public se angajează: a) pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionează; b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; c) pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile. În ce priveşte modul de reparare a pagubelor aduse autorităţii sau instituţiei publice, în primele două situaţii, aceasta se va dispune prin emiterea de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice a unui ordin sau a unei dispoziţii de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, iar, în a treia situaţie, pe baza unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile. 1.3.2. Răspunderea disciplinară
Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a acestora. Răspunderea disciplinară reprezintă un ansamblu de norme care reglementează actele şi faptele (acţiunile şi inacţiunile) săvârşite de funcţionarul public în exercitarea atribuţiilor sale sau în legătură cu acestea, sancţiunile care se aplică şi normele procedurale corespunzătoare57. În doctrina actuală au fost identificate următoarele trăsături ale răspunderii disciplinare: este o răspundere de drept public; intervine numai în cazul săvârşirii unei abateri disciplinare calificată ca atare prin norme ale dreptului public, deci în cadrul unor raporturi de drept public; subiectul activ este un funcţionar public, iar subiectul pasiv este autoritatea sau instituţia publică la care acesta este încadrat; procedura de constatare, aplicare şi contestare a sancţiunilor disciplinare sunt supuse unor norme speciale; abaterile şi sancţiunile disciplinare sunt prevăzute prin norme cu putere de lege sau, în baza acestora, prin statute speciale. Constituie abateri disciplinare următoarele fapte: a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor; b) neglijenţă repetată în rezolvarea lucrărilor; c) absenţe nemotivate de la serviciu; d) nerespectarea în mod repetat a programului de lucru; e) intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal; f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter; g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea; • •
•
•
•
57
M. Preda, op. cit., pag. 136
h) desfăşurarea, în timpul programului de lucru, a unor activităţi cu caracter politic; i) refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu; j) încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese şi interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici; k) stabilirea de către funcţionarii publici de execuţie de relaţii directe cu pretenţii în vederea soluţionării cererilor acestora. Abaterea disciplinară a fost definită în doctrina actuală ca reprezentând fapta săvârşită cu vinovăţie de către funcţionarul public prin care acesta încalcă obligaţiile ce-i revin din raportul de funcţie publică sau în legătură cu acesta şi care afectează statutul său socio-profesional şi moral58. Într-o altă opinie, abaterea disciplinară a fost definită ca „abaterea săvârşită general, de la îndatoririle de serviciu, din culpa funcţionarului şi care nu constituie infracţiune, fiind sancţionată, de regulă, de către organele administrative, iar nu de către instanţele judecătoreşti59. În orice caz, abaterea disciplinară este întotdeauna o faptă concretă, care trebuie analizată sub toate elementele care-i constituie conţinutul : subiect, obiect, latură obiectivă, latură subiectivă, sancţiune, iar normele juridice care o definesc trebuie să determine, cu rigoarea necesară, toate aceste elemente. Faptul că legiuitorul a optat pentru o enumerare exhaustivă a abaterilor disciplinare demonstrează, potrivit doctrinei, preocuparea de a asigura stabilitatea în serviciu a funcţionarului public. Sunt indicate astfel de legiuitor, fapte care privesc nerespectarea programului de activitate, modul de îndeplinire a sarcinilor de serviciu, comportamentul profesional al funcţionarului public precum şi încălcarea anumitor obligaţii ale funcţionarilor publici, cărora legiuitorul le-a rezervat un regim special. În doctrina actuală, s-a suţinut, pe de-o parte, că această enumerare limitativă prezintă un pas înainte faţă de alte reglementări, dar, pe de altă parte, unele abateri disciplinare sunt definite sumar, iar altele ridică unele probleme, putând determina greutăţi în înţelegerea şi aplicarea concretă a sancţiunii. Sancţiunile disciplinare sunt : a) mustrarea scrisă; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni; c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani; d) trecerea într-o funcţie publică inferioară pe o perioadă de până la un an, cu diminuarea corespunzătoare a salariului; e) destituirea din funcţia publică. Într-un articol distinct, Statutul reglementează, în detaliu, procedura de constituire în cadrul autorităţilor sau al instituţiilor publice a comisiilor de disciplină. Acestea sunt structuri competente să cerceteze faptele sesizate ca abateri disciplinare şi să propună sancţiunea aplicabilă funcţionarilor publici din autorităţile sau instituţiile publice respective. Fiind o propunere, comisia de disciplină va întocmi un act pregătitor, pe baza căruia, cel în drept, conducătorul compartimentului ori al serviciului public, după caz, va emite ordinul sau dispoziţia (acte administrative de autoritate) de aplicare a sancţiunii disciplinare 60. În facerea legii, s-a apreciat în doctrină, nu poate fi exclusă nici situaţia ca, în urma cercetării, să fie propusă nesancţionarea celui care a săvârşit abaterea disciplinară, după cum şi conducătorul instituţiei sau al autorităţii poate aplica o sancţiune mai uşoară sau mai severă 58
V. Vedinaş, op. cit., 2002, pag. 257 D. Brezoianu, Drept administrativ. Partea specială, Ed. Universităţii Titu Maiorescu, Bucureşti, 2002, pag. 350 60 V. Prisăcaru, op. cit., pag. 329 59
decât cea propusă de comisia de disciplină, situaţie în care, însă, sancţionarea diferită trebuie motivată. Potrivit legii, funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa instanţei de contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau a dispoziţiei de sancţionare. Această prevedere a fost privită în doctrina consacrată funcţiei publice ca prezentând o semnificaţie deosebită, deoarece tranşează, cu claritate, deosebirea de regim juridic dintre salariat şi funcţionarul public, demonstrând apartenenţa acestei instituţii la ramura dreptului public. Faţă de prevederile Statutului, în doctrină s-a apreciat că, în absenţa altor dispoziţii procedurale speciale, aceste litigii urmează să fie soluţionate de către instanţa judecătorească potrivit Legii contenciosului administrativ. Există însă o derogare de la procedura comună, Statutul adăugând la soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de judecată şi pe aceea a modificării ordinului sau dispoziţiei de sancţionare. Această dispoziţie a fost considerată neconstituţională, deoarece modificarea actului administrativ de sancţionare ar echivala cu o imixtiune a puterii judecătoreşti în sfera de competenţă a administraţiei publice 61. Este adevărat că instanţa judecătorească trebuie să verifice legalitatea actului de sancţionare, inclusiv în ce priveşte individualizarea sancţiunii, astfel încât să existe o anumită proporţionalitate între sancţiunea aplicată şi gravitatea faptei săvârşite, însă nu poate ea însăşi să aplice o sancţiune disciplinară unui funcţionar aparţinând administraţiei publice. Dacă instanţa judecătorească apreciază că actul de sancţionare este nelegal, ea va dispune anularea actului şi poate, cel mult, să indice sancţiunea cea mai severă care ar putea fi aplicată funcţionarului public, dar nu mai aspră decât cea iniţial dispusă. Sancţiunile disciplinare se radiază după cum urmează: în termen de 6 luni de la aplicare, mustrarea scrisă; în termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, celelalte sancţiuni disciplinare cu excepţia destitiurii din funcţia publică; în termen de 7 ani de la aplicare, destituirea din funcţia publică. În primele două cazuri, radierea se constată prin act administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice. Radierea de drept a sancţiunilor disciplinare reprezintă un principiu al regimului juridic aplicabil răspunderii disciplinare a funcţionarilor publici. 1.3.3. Răspunderea contravenţională
Răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici se angajează în cazul în care aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu. Referitor la această prevedere legală, în doctrină s-a subliniat că este vorba despre o răspundere administrativ-contravenţională, având în vedere acele fapte ce constituie contravenţii, în cadrul răspunderii administrative a funcţionarilor publici, săvârşite în timpul şi în legătură cu atribuţiile de serviciu, diferite de cele săvârşite în afara activităţii profesionale, asemeni oricărui cetăţean, care implică o răspundere contravenţională potrivit dreptului comun în materie 62. Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii, funcţionarul public se poate adresa cu plângere la judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică în care este numit funcţionarul public sancţionat 63.
61
A. Trăilescu, Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. All Beck, Bucureşti, 2002, pag. 169 V. Prisăcaru, op. cit., pag. 333 63 Art. 83, alin. 2 din Legea 188/1999 privind Statutul Funcţionarului Public 62
Această dispoziţie nu are în vedere termenul în care poate fi atacat procesul verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii şi nici faptul că dispoziţiilor din Statut le este aplicabil dreptul comun în materia răspunderii contravenţionale. Potrivit reglementărilor în vigoare, contravenţia constituie fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată ca atare în lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti. Faţă de regimul de drept comun în materia răspunderii administrativ-contravenţionale prin care a fost stabilită competenţa judecătoriei în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia, de a soluţiona plângerea contravenientului, Statutul prevede expres competenţa judecătoriei în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică în care este numit funcţionarul public sancţionat, de a soluţiona plângerea acestuia, care poate să nu fie cea de la locul săvârşirii contravenţiei. Deoarece dreptul comun al contravenţiilor stabileşte şi calea de atac a recursului la secţia de contencios administrativ a tribunalului, se poate interpreta că acesta poate fi exercitat şi de către funcţionarii publici 64. 1.3.4. Răspunderea penală
Răspunderea penală intervine pentru infracţiunile săvârşite în timpul serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă. Este de menţionat că funcţionarul public poate să apară atât ca subiect activ, ca autor al infracţiunii, cât şi ca subiect pasiv în infracţiunile săvârşite de alţii împotriva sa. Infracţiunile care pot fi săvârşite de funcţionarii publici în exercitarea funcţiei sau în legătură cu atribuţiile de serviciu sunt prevăzute în Codul penal, dar unele pot fi prevăzute şi în legi speciale. Astfel, în Codul penal există un capitol distinct, intitulat „Infracţiunile de serviciu sau în legătură cu serviciul”, unde sunt definite infracţiunile de : abuz în serviciu sub cele 4 forme (contra intereselor persoanelor, contra intereselor publice, prin îngrădirea unor drepturi şi în forma calificată), neglijenţa în serviciu, purtarea abuzivă, primirea de foloase necuvenite, luarea şi darea de mită şi traficul de influenţă. Pe planul dreptului penal, noţiunea de funcţionar public are o sferă mai largă de cuprindere decât în alte ramuri ale dreptului, fiind definită ca „persoana care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu în serviciul unei unităţi din cele prevăzute în art. 145 din Codul penal.” În noţiunea de funcţionar public intră şi orice salariat care exercită o însărcinare în serviciul unei alte persoane juridice. Prin urmare, în înţelesul dreptului penal nu are relevanţă titlul însărcinării sau modalitatea învestirii (alegere, numire, repartizare). În unele cazuri, calitatea de funcţionar public constituie o agravantă a infracţiunii ( de ex. – sustragerea de înscrisuri). Prin legi speciale se pot institui şi unele prevederi specifice, derogatorii de la legea generală, cu privire la răspuderea penală a funcţionarilor publici. Astfel în Statutul funcţionarilor publici se prevede că în cazul în care s-a pus în mişcare acţiunea penală pentru săvârşirea unei infracţiuni, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice are obligaţia să ia măsura de suspendare a funcţionarului public din funcţia publică pe care o deţine. În considerarea prezumţiei de nevinovăţie, se consideră că ar fi fost mai potrivit ca, în această fază, măsura suspendării din funcţie să fie numai facultativă, urmând să aibă caracter 64
A. Iorgovan, op. cit., pag. 618
obligatoriu numai dacă s-a dispus măsura arestării preventive, când vinovăţia funcţionarului public se bazează pe probe mai consistente 65. Dacă se dispune scoaterea de sub urmărire penală ori încetarea urmăririi penale, precum şi în cazul în care instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcţia publică încetează, iar funcţionarul public respectiv va fi reintegrat în funcţia publică deţinută anterior şi îi vor fi achitate drepturile salariate aferente perioadei de suspendare. În situaţia în care nu sunt întrunite condiţiile pentru angajarea răspunderii penale, iar fapta funcţionarului public poate fi considerată abatere disciplinară, va fi sesizată comisia de disciplină competentă. Regimului răspunderii penale consacrat de dreptul comun, i se adaugă instituţia suspendării funcţionarului public, care va fi dispusă de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, în mod obligatoriu, dacă sunt întrunite condiţiile prevăzute de Statut 66. Deosebirea dintre abaterea disciplinară şi infracţiune În unele situaţii, faptele ce constituie infracţiuni comise de funcţionarii publici sunt aproape identice cu cele ce constituie abateri disciplinare. Se poate spune că, în general, abaterea disciplinară se deosebeşte de infracţiunea penală, în primul rând, prin gradul de pericol social mai redus pe care îl prezintă, gradul de pericol social rezultă din împrejurările obiective şi subiective în care s-a comis fapta, din urmările pe care aceasta poate să le aibă, din repetarea ei frecventă şi sistematică, din reaua credinţă a comitentului, din mobilul faptei, etc. În al doilea rând, această deosebire se evidenţiază prin unele caractere privitoare la regimul juridic, în care se cuprinde şi calificarea pe care norma juridică o dă unei anumite fapte. Trecerea de la răspunderea discplinară la una penală şi invers este în funcţie de necesitatea întăririi discplinei şi legalităţii şi de nivelul conştiinţei funcţionarilor la un moment dat, pe care le apreciază norma juridică, calificând o anumită faptă ca infracţiune penală sau lăsând să fie sancţionată pe cale disciplinară. Un alt caracter important privitor la regimul juridic este că, pe când infracţiunile penale sunt expres prevăzute, cu toate elementele lor, de normele juridice, care indică şi sancţiunea respectivă, abaterile disciplinare sunt prezentate de multe ori „exempli gratia”, ca şi sancţiunea ce trebuie aplicată 67.
Bibliografie 1. Alexandru, I., Popescu-Slăniceanu, I., Cărăuşan, M., Enescu, C. I., Dincă, D., Drept administrativ , Ed. Economică, Bucureşti, 2003 2. Bălan, E., Drept administrativ şi procedură administrativă , Ed. Universitară, Bucureşti, 2002 65
M. Preda, op. cit., pag. 153 V. Vedinaş, op. cit., 2002, pag. 275 67 E. S. Ticameş, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei, Ed. Sedcom Libris, Bucureşti, 2003, pag. 78 66
3. Giurgiu, L., Drept administrativ, note de curs , Ed. Sylvi, Bucureşti, 1999 4. Iorgovan, A. Tratat de drept administrativ , vol.I, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005 5. Negulescu, P., Tratat de drept administrativ. Principii generale , vol. I, ed. a IV-a, Institutul de Arte Grafice „E. Marvin ”, Bucureşti, 1934 6. Oroveanu, M., Tratat de drept administrativ , ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Ed. Cerna, Bucureşti,1998 7. Petrescu, R. N., Drept administrativ , ed. revăzută şi adăugită, Ed. Cordial Lex, Cluj Napoca, 2001 8. Preda, M., Drept administrativ. Partea generală , ediţie revăzută şi actualizată, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2000 9. E. S. Ticameş, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei , Ed. Sedcom Libris, Bucureşti, 2003, pag. 78 10. Art. 83, alin. 2 din Legea 188/1999 privind Statutul Funcţionarului Public
