Drept Administrativ II Alexandru Ciobanu

Lector dr. Alexandru-Sorin Alexandru-Sorin CIOBANU

Universitatea din Bucureşti  Facultatea de Drept 

Drept administrativ II - Sinteze teoretice pentru Învăţământul la Distanţă -

-

Noiembrie 2012 -

Cuprins CAPITOLUL 1

FORMELE DE ACTIVITATE ALE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE CAPITOLUL 2

PRECIZĂRI INTRODUCTIVE PRIVIND ACTUL ADMINISTRATIV CAPITOLUL 3 ACTUL ADMINISTRATIV ADMINISTRATIV - VALIDITATE. CONDIŢI I PROCEDURALE. EFECTE JURIDICE.

CAPITOLUL 4 SUSPENDAREA ŞI ÎNCETAREA EFECTELOR ACTULUI ADMINISTRATIV CAPITOLUL 5 DOMENIUL PUBLIC : NOŢIUNE ŞI TRĂSĂTURI CAPITOLUL 6 REGIMUL JURIDIC AL DOMENIULUI PUBLIC.

MODALITĂŢI DE UTILIZARE A BUNURILOR PROPRIETATE PUBLICĂ CAPITOLUL 7 CONTRACTUL DE CONCESIUNE.SERVICIUL PUBLIC CAPITOLUL 8

RĂSPUNDEREA ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV. PRECIZĂRI GENERALE. RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV - DISCIPLINARĂ CAPITOLUL 9

RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV – CONTRAVENŢIONALĂ CAPITOLUL 10

RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV - PATRIMONIALĂ CAPITOLUL 11 CONTENCIOSUL CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV: ADMINISTRATIV: TRĂSĂTURI. CONDIŢIILE ACŢIUNI I DIRECTE. FINELE DE NEPRIMIRE CAPITOLUL 12

 ASPECTE PROCEDURALE PROCEDURALE ÎN MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV  ADMINISTRATIV  SOLUŢIILE INSTANŢEI ŞI EXECUTAREA HOTĂRÂRILOR 

2

Precizări importante: Prezentul material reprezintă o prezentare rezumativă a principalelor aspecte care ţin de diciplina „Drept administrativ II”, reprezentând, pe linii mari, „echivalentul” prelegerilor susţinute oral. obligatoriu prin  În vederea susţinerii examenului, informaţiile de faţă urmează a fi completate obligatoriu aprofundarea legislaţiei şi a detaliilor existente în cursurile şi tratatele universitare indicate ca bibliografie obligatorie, în speţă: -

Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Ediţia a VII-a, Universul Juridic, Bucureşti, 2012; Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Volumul 2, ediţia a II -a, CH Beck, Bucureşti, 2010; Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ediţia 4, All Beck, 2005.

De asemenea, pentru a venin în sprijinul studenţilor, la finalul fiecărui capitol este indicată o bibliografie orientativă, respectiv legislaţia relevantă.

3

4

CAPITOLUL 1

FORMELE DE ACTIVITATE ALE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE 1. 2. 3. 4. 5.

Dublul rol rol al Executivului – guvernarea şi realizarea administraţiei publice.

Clasificarea formelor de activitate ale administraţiei publice. Actele juridice. Operaţiunile administrative şi faptele materiale. Contractul administrativ. administrativ.

1. Rolul Executivului – guvernarea şi realizarea administra ţiei

publice.

Noţiunea de „guvernare” evocă activitatea cu caracter politic exercitată, ca regulă, de organele de la vârful Executivului.  Actele cu caracter exclusiv politic ce rezultă din această activitate pot fi caracterizate ca „ declaraţii de voinţă prin care se afirmă anumite principii directoare sau se precizează atitudinea pe care autorităţile emitente o adoptă în conducerea statului ” (Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 9). Guvernarea se referă la deciziile esenţiale care angajează viitorul naţiunii (de exemplu implicarea în negocieri internaţionale, în vederea aderării statului la diverse organizaţii, exprimarea unei opţiuni în favoarea unei anumite politici economice, sociale etc.), pe când administraţia publică se ocupă de probleme cotidiene (prestarea de servicii publice, menţinerea ordinii publice, administrarea patrimoniului statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, efectuarea de operaţiuni direct productive etc). Este de subliniat faptul că graniţa dintre cele două mari dimensiuni ale activităţii din cadrul executivului este greu de fixat, din cauza imposibilităţii separării totale a laturii tehnice, administrative, de latura politică. Baza constituţională a dublului rol pe care îl are executivul este reprezentată de art. 102 alin.1 din Constituţia României, revizuită, conform căruia “Guvernul, “Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de  Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei  .” publice .” Programul de guvernare reprezintă principalul act cu caracter politic ce „călăuzeşte” activitatea Executivul ui, având valoarea unui veritabil „program oficial de guvernare a naţiunii”, din momentul în care este validat de Parlament, prin acordarea votului de încredere. De asemenea, Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor prevede în art. 1 că “ (1 ) Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care funcţionează în baza votului de încredere acordat de Parlament şi care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice. (2) Guvernul are rolul de a asigura  funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condiţiile promovării intereselor naţionale. (3) Guvernul se organizează şi  funcţionează în conformitate cu prevederile constituţionale, având la bază Programul de guvernare acceptat  de Parlament.”   Aceeaşi dublă dimensiune a activităţii, politică şi administrativă, o întâlnim şi în cazul celuilalt şef al Executivului român – Preşedintele României, României, care apare în mai multe ipostaze reglementate de art. 80 din Constituţie: reprezentant al statului român, garant al independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării, mediator între puterile statului, precum şi între stat şi societate, în scopul de a veghea la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice.  Astfel, reamintim faptul că Preşedintele României Rom âniei emite atât acte act e care ţin de „administrarea „adm inistrarea publică” (de exemplu decretele prin care numeşte diverse persoane în funcţii publice), cât şi acte cu caracter eminamente politic (este cazul mesajelor adresate Parlamentului, cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii, în baza art. 88 din Constituţie).

5

2. Clasificarea formelor de activitate a administraţiei publice. a. Clasificări propuse în perioada interbelică:  Paul Negulescu - acte juridice (de autoritate sau de gestiune) şi acte materiale. b. Clasificări propuse în perioada postbelică:  Romulus Ionescu: actul administrativ, actul juridic unilateral ce nu realizează puterea de stat, actul

 juridic contractual, operaţiunea administrativă, operaţiunea de tehnică administrativă, operaţiunea direct productivă;  Ilie Iovănaş: forme producătoare de efecte juridice proprii (actele de drept administrativ, actele civile ale organelor administraţiei de stat, faptele juridice materiale) şi forme care nu produc efecte juridice proprii (operaţiunile tehnico-materiale, actele exclusiv politice);  Tudor Drăganu: acte juridice şi fapte materiale juridice. c. Clasificări propuse în perioada contemporană:  Antonie Iorgovan: acte care se realizează în regim de putere publică (actele unilaterale de drept administrativ, contractele administrative  – ambele formând categoria actului administrativ, în sens larg), acte care se realizează, în principal, într -un regim de drept civil (actele unilaterale ce nu realizează puterea

publică, contractele de drept civil);  Verginia Vedinaş: acte (acte specifice a dministraţiei, respectiv acte prin care administraţia se comportă ca orice subiect de drept), fapte materiale şi operaţiuni administrative.  Atât pentru actele juridice cât şi pentru faptele/operaţiunile administraţiei publice sunt propuse în doctrină o se rie de alte clasificări, în funcţie de criterii cum ar fi: regimul juridic în care se realizează, consecinţe le sub aspectul efectelor juridice, scopul , modul de exprimare a voinţei emitentului etc. 3. Actele juridice ale administraţiei publice .  Administraţia publică, ca ansamblu de activităţi, se poate realiza nu doar prin emiterea de acte juridice, ci

şi prin efectuarea unor operaţiuni diverse, de natură intelectuală sau materială, care au ca scop final satisfacerea interesului public ( D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 3).

 Actele juridice erau privite în doctrina „tradiţională” (C.Rarincescu, Contenciosul administrativ român, ediţia a II-a, Editura Universală Alcalay Co., Bucureşti, 1937, p. 15) drept „ acele manifestări de voinţă făcute cu intenţia de a produce efecte juridice, ce puteau consta în crearea, modificarea sau suprimarea de reguli  sau situaţiuni juridice sau de drepturi subiective, precum şi în atribuirea în favoarea unor indivizi determinaţi a unor anumite situaţiuni juridice generale sau legale”. legale”. Principala categorie de acte juridice cu care operează administraţia sunt actele administrative stricto-  sensu , ca acte de autoritate născute prin voinţa unilaterală a emitentului.  Actele juridice ale administraţiei au fost clasificate în:   Acte de drept administrativ (cele realizate de organele administraţiei în baza atribuţiilor de autoritate cu care sunt învestite) şi acte de drept civil (realizate de aceleaşi organe în calitate de persoane juridice) – Tudor Drăganu, Actele de drept admin istrativ, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1959, p. 37;   Acte administrative, acte juridice unilaterale ce nu realizează puterea de stat (de exemplu: sesizări, oferte de contractare) şi acte contractuale - Romulus Ionescu, Drept administrativ, E ditura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p. 209; Acte administrative cu caracter unilateral, contractele administrative (supuse unui regim de putere publică), contractele civile (supuse dreptului comun) – Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 276. 

Una dintre cele mai uzitate clasificări este cea propusă de profesorul Antonie Iorgovan (Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia 4, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 10 şi urm.):

6

a. După criteriul modului de manifestare a voinţei emitentului.

acte juridice unilaterale: actul administrativ (de drept administrativ) şi actul juridic ce nu realizează puterea publică;  acte juridice bilaterale sau multilaterale (actele contract uale ale administraţiei publice): contractele de 

drept privat, contractele administrative. b. După regimul juridic aplicabil. 

acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept public: actele unilaterale administrative

(actele administrative stricto sensu), contractele administrative;

acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept civil: actele unilaterale ce nu realizează puterea publică, contractele de drept privat, încheiate de organele administrative ca persoane juridice de 

drept privat.

4. Operaţiunile administrative şi faptele materiale.

Aceste forme de activitate prezintă unele trăsături comune :  Nu concretizează o manifestare de voinţă exprimată în s copul producerii unor efecte juridice, ci sunt forme concrete, materiale, prin care se acţionează asupra realităţii existente;  Chiar dacă unele produc anumite consecinţe juridice (de regulă, permit continuarea unei proceduri), acestea operează în baza legii, nu sunt generate în mod direct şi intenţionat prin respectiva operaţiune;  Scopul realizării acestora poate consta în mijlocirea emiterii/adoptării de acte administrative (de exemplu - avizul), sau în executarea legii la modul concret (de exemplu - activităţi concrete de prestare a unor  servicii publice).

Există mai multe clasificări, axate pe criterii diferite: a. În funcţie de regimul juridic aplicabil: aplicabil : operaţiuni de putere (operaţiunile tehnico-administrative şi cele prin care se realizează servicii publice), operaţiuni care nu se realizează într -un regim de putere (operaţiunile productive); b. În funcţie de consecinţe: consecinţe : fapte/operaţiuni producătoare de efecte juridice, fapte/operaţiuni care produc efecte de altă natură, care pot avea şi conotaţii juridice; c. În funcţie de scopul lor : fapte/operaţiuni prin care se realizează în mod direct misiunile administraţiei publice (cele de prestare a serviciilor publice, cele legate de emiterea/punerea în executare a unor acte administrative); fapte/operaţiuni prin care se mijloceşte realizarea obiectivelor administraţiei publice (aşa numitele operaţiuni de birou sau de administraţie internă – operaţiunile tehnico-administrative şi acte cu caracter politic); fapte materiale de producţie ( Verginia Vedinaş, Drept admin istrativ  – Manual pentru uzul studenţilor, Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p. 46; Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Ediţia a III -a revăzută şi actualizată, Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p. 77 -79). Ca pondere, operaţiunile şi faptele materiale ale administraţiei publice se regăsesc în proporţie mai mare

decât actele juridice ale acesteia şi sunt realizate, în principal, de organele de la „baza” sistemului administraţiei publice, care au sarcini accentuate în ceea ce priveşte executarea la modul concret a legii şi prestarea de servicii publice.  În Proiectul Codului de procedură administrativă sunt analizate într -un -un titlu distinct - Titlul V „Operaţiunile administrative şi tehnico-materiale ”. ”.

Conform acestor reglementări (art.136), „operaţiunile „operaţiunile administrative sunt, de regulă, măsuri de pregătire, elaborare, aducere la cunoştinţă, punere în executare şi control a actelor administrative, precum şi acţiuni  realizate în afara acestora.” acestora.”

7

5. Contractul administrativ.

Contractul administrativ face parte din categoria actelor juridice contractuale ale administraţiei publice, fiind încheiat  în principal sub un regim de putere publică, de drept administrativ şi, în subsidiar (în completare), sub regimul dreptului privat.

Contractele administrative sunt tratate în mod distinct în dreptul public francez ca fiind contractele  încheiate de administraţie pentru a asigura funcţionarea unui serv iciu public şi care sunt supuse, din punct de vedere al regulilor particulare, altor reguli decât cele care guvernează raporturile dintre particulari.  În legislaţia română actuală, act uală, noţiunea de „contract administrativ” a fost recent introdusă prin noua Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, care în art. 2 lit. c) teza finală precizează că „sunt  asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea ser viciilor viciilor publice, achiziţiile publice” . Este de observat faptul că lista contractelor administrative enunţată în norma anterioară nu este una exhaustivă şi nici nu ar fi fost indicat acest lucru, în condiţiile în care dezvoltarea continuă şi evoluţia actelor  de natură contractuală încheiate între autorităţile publice şi persoanele de drept privat (aşa -numitele contracte de parteneriat public-privat ) reprezintă o realitate de necontestat. În dezvoltarea acestei idei, legea prevede în acelaşi art.2 lit.c) că  „prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ.”  De altfel, diferitele specii de contracte administrative sunt reglementate actualmente  în acte normative speciale, spre exemplu: O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor  de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii; O .U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică etc. Facem menţiunea că, în prezent, ca urmare a modificărilor succesive aduse OUG nr. 34/2006, achiziţiile publice au fost calificate în mod expres drept „contracte comerciale”, deci contracte de drept privat, în ciuda faptului că nu au fost modificate corespunzător dispoziţiile art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea contenciosului administrativ.

Pentru comparaţie, amintim faptul că în dreptul francez sunt considerate „contracte administrative” următoarele: achiziţiile publice, contra ctele de delegare a gestiunii serviciilor publice, contractele care permit ocuparea domeniului public, contractele de recrutare a agenţilor (funcţionarilor) publici (Laurent Richer, Droit e des contrats administratifs, 4 édition, LGDJ, Paris, 2004).

Conform Titlului VI din Proiectul Codului de procedură administrativă al României, României, „contractul  -  sau multilateral, între o persoană administrativă şi  administrativ reprezintă acordul de voinţă cu caracter bi -  una sau mai multe persoane fizice sau juridice, p rin rin care se urmăreşte satisfacerea unui interes de ordin general .” .” Obiectul acestui contract de drept public, conform aceluiaşi Proiect de Cod, îl reprezintă „ realizarea unei  activităţi de interes public”, iar ele pot viza  „prestarea unui serviciu public, realizarea unor servicii publice, -teritoriale,  punerea în valoare va loare a unui bun proprietate publică ori privată a statului sau a unităţilor administrativ -teritoriale,

efectuarea de achiziţii publice”. publice”.

Bibliografie orientativă: APOSTOL TOFAN DANA, DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 1-9;  ditura C.H. Beck, Bucureşti, 2010; APOSTOL TOFAN DANA, DANA, Drept administrativ, vol. II, Ediţia 2, E ditura

DRĂGANU TUDOR , Actele de drept administrativ, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1959, p. 3-  43; 

DRĂGANU TUDOR , Consideraţii privind noţiunea de fapt juridic şi clasificarea faptelor juridice, în Studii  şi cercetări juridice nr. 1/1980, p. 25 -37;  -37;  IONESCU ROMULUS , Drept administrativ, Editura Didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1970, p. 206 -215, p. 284-295; 

8

IORGOVAN ANTONIE , Tratat de drept administrativ, ediţia 4, vol. I, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 3-87;  IORGOVAN ANTONIE , Tratat de drept administrativ, ediţia 4, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 3-18;  IORGOVAN ANTONIE, VIŞAN LILIANA, C IOBANU IOBANU ALEXANDRU- SORIN, SORIN, PASĂRE IULIANA DIANA,

Legea contenciosului administrativ (cu modificările şi completările la zi) –Comentariu şi jurisprudenţă, -89;  Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 68 -89;  IOVĂNAŞ ILIE , Drept administrativ. Activitatea administraţiei publice. Controlul exercitat asupra activităţii  administraţiei publice, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 9-14, p. 86-91;  NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediţia a IV -a, -a, Institutul de   Arte Grafice „E.Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 288 -299;  -299;  PETRESCU RODICA NARCISA, NARCISA , Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 275-279;  Lu mina Lex, Bucureşti, 2001, p. 3-56, PRISĂCARU VALENTIN,  Actele şi faptele de drept administrativ, Lumina p. 272-381;  RARINCESCU CONSTANTIN , C ontenciosul -a,   , Editura Universală Alcalay  ontenciosul administrativ român, ediţia a II -  a Co., Bucureşti, 1937, p. 13-19;  TEODORESCU ANIBAL , Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III -a, -a, Institutul de Arte Grafice  -404;   „Eminescu” S.A. Bucureşti, 1929, p. 402 -404;  VED INAŞ INAŞ VERGINIA, Drept administrativ şi instituţii politico -administrative- Manual practic, Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 75 -83;  -83;   – Manual pentru uzul studenţilor, Lumina Lex, Bucureşti, 2004, VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ  –

 p.46 şi urm.; VEDINAŞ  VERGINIA, Drept administrativ, Ediţia a III -  -a   revăzută şi actualizată, Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p.77 -79. -79.

Legislaţie de bază: Constituţia României, republicată (M.Of. nr. 767 din 31.10.2003);  Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată (M.Of. nr. 777/25.08.2004), cu modificările şi completările ulterioare;  Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor (M.Of. nr. 164/02.04.2001), cu modificările şi completările ulterioare;  Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată (M.Of. nr. 123 din 20.02.2007), cu modificările şi completările ulterioare; 



H.G. nr. 1226/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru

elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării (M.Of. nr. 716 din 23.10.2007).

9

CAPITOLUL 2

PRE PR E CIZĂRI INTRODUCTIVE PRIVIND ACTUL ADMINISTRATIV 1. Noţiune şi trăsături. 2. Clasificare. Clasificare.

1. Noţiune şi trăsături. 1.1. Noţiune:  Actul administrativ reprezintă cea mai importantă dintre formele prin care administraţia publică îşi realizează sarcinile. Terminologia utilizată în doctrină nu este uniformă, fiind folosite noţiunile de „act administrativ”, „act de drept administrativ”, „act de autoritate”, „act administrativ de autoritate”, toate pentru a desemna aceeaşi categorie de acte juridice ale admin istraţiei publice. Legislaţia în vigoare, pornind de la dispoziţiile constituţionale (art. 52, art. 126), foloseşte noţiunea de „act administrativ”, fapt care recomandă utilizarea generală a acestei sintagme, pentru a asigura o exprimare juridică corectă şi univocă. 2.2. Definiţii formulate: a) Definiţii formulate în doctrină:

„act făcut de un funcţionar, din ramul administrativ, relativ la o materie administrativă, care intră în atribuţiunile acelui funcţionar ” (Paul Negulescu, Tratat de drept administrati v. vol. I - Principii generale,1925, -

p. 344);

-o manifestare  „formă juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice, care constă într -o unilaterală şi expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în rea lizarea   puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanţelor judecătoreşt.” judecătoreşt.” (Antonie Iorgovan, op.cit., -

2005, p. 25);

-o   manifestare de voinţă „forma juridică principală de activitate a administraţiei publice, care constă într -  expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică precum şi controlului de legalitate al instanţelor   judecătoreşti, care emană de la autorităţi administrative sau de la p ersoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi şi obligaţii corelative” corelative” (Verginia Vedinaş, op.cit., 2007, p.80); -

b) Definiţii formulate în acte normative: „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării  ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor  administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect   punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor   publice, achiziţiile publice ” (art. 2 litera c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare); „actul juridic emis/adoptat de o persoană administrativă în mod unilateral, în regim de putere publică,  prin care se organizează sau se aplică în concret legea” legea” (art. 13 din Proiectul Codului de procedură administrativă al României). -

-

10

2.3. Trăsăturile actului administrativ: ( a se vedea A.Iorgovan, op.cit., 2005, p. 29 şi urm.)

a. Formă juridică Formă juridică principală de activitate a administraţiei admin istraţiei publice.

 Actul administrativ reprezintă forma principală de activitate a administraţiei publice din punct de vedere calitativ , adică al importanţei efectelor pe care le produce pentru cei ”administraţi”; iuni  Din punct de vedere cantitativ, predominante sunt faptele mate riale şi diversele operaţ iuni 

administrative ale structurilor administrative;

Ponderea actelor juridice, în special a actelor administrative, este mai mare în activitatea or ganelor ganelor de la vârful ierarhiei administraţiei publice, în cazul celor de la „baza” administraţiei publice predominând faptele materiale şi operaţiunile administrative;  Ponderea actelor administrative este mai mare în activitatea organelor care realizează o competenţă de domeniu, decât în cazul celor care realizează o activitate de ramură. 

b. Manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică. b.1. Manifestare de voinţă expresă:  Actul administrativ reprezintă exteriorizarea voinţei interne a unui organ al a l administraţiei publice de a produce efecte juridice, adică de a da naştere, a modifica sau stinge drepturi şi obligaţii corelative, în regim de putere publică;  Manifestarea de voinţă a organului administrativ trebuie să fie expresă, univocă şi neîndoielnică;  Manifestarea de voinţă nu poate fi exprimată jocandi causa;   Refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri privitoare la un drept subiectiv, respectiv nesoluţionarea cererii în termenul legal (tardivitate sau „tăcere” totală ) de către autorităţile publice reprezintă 

acte administrative implicite, asimilate.

b.2. Manifestare de voinţă unilaterală: Se raportează la faptul că emiterea actului administrativ reprezintă concretizarea unei singure voinţe  juridice, cea a emitentului, nefiind cerut „consimţământul” persoanelor vizate de acesta. Probleme speciale analizate în doctrină: 

Emiterea actului cu participarea mai multor persoane fizice:

Majoritatea actelor administrative sunt emise de organe colegiale (în componenţa cărora intră mai multe persoane; de exemplu: Guvernul, consiliile locale sau judeţene etc); Deciziile/hotărârile organului colegial se iau prin votul persoanelor care compun organul colegial; o organului colegial reprezintă doar modalitatea procedurală de o  Acordul de voinţă al membrilor exprimare a voinţei juridice a respectivului organ, fără să modifice caracterul unilateral al acestei voinţe; Caracterul unilateral al actului nu decurge din numărul de persoane care participă la adoptare, o  întrucât acestea acţionează în vederea realizării com petenţei organului administrativ, privit ac subiect de drept o

distinct.

Emiterea actului cu participarea mai multor autorităţi publice, respectiv a unui organ administrativ şi a unui organism nestatal: Se menţine caracterul unilateral atunci când „acordul de voinţă” reprezintă tot o modalitate o procedurală de degajare a unei voinţe unice, în vederea naşterii actului administrativ; De multe ori, „acordul” unei alte structuri statale reprezintă o „aprobare prealabilă” în vede rea emiterii o actului administrativ, sau un „aviz conform”. 

11

Emiterea actului la cererea prealabilă: Dacă cererea prealabilă este formulată de emitent către superiorul său ierarhic, avem de -a face cu o o simplă „autorizare”; Dacă cererea prealabilă este formulată de beneficiarul actului administrativ, aceasta reprezintă o o condiţie procedurală necesară pentru emiterea actului, nu o manifestare de voinţă juridică care se alipeşte 

celei a emitentului;

Renunţarea beneficiarului la exerciţiul dreptului sau chi ar la dreptul subiectiv conferit de actul administrativ nu are ca efect încetarea producerii de efecte juridice de către actul în cauză; Revocarea (retractarea) actului administrativ operează prin manifestarea de voinţă a organului o emitent (sau, după caz, a superiorului său ierarhic) şi nu este condiţionată de manifestarea de voinţă, în acest o

sens, a beneficiarului.

b.3. Actul administrativ este supus exclusiv unui regim de putere publică:   Această trăsătură deosebeşte actul administrativ de alte categorii de acte juridice ale administraţiei publice (contracte de drept privat, contracte administrative, acte unilaterale de drept privat);

 Actele administrative concretizează voinţa organelor administrative ca subiecte în raporturile juridice de drept public, ce ea ce presupune exerciţiul autorităţii publice;   Actele administrative mai sunt denumite şi „acte de autoritate” („acte de putere publică”) şi sunt obligatorii pentru toţi destinatarii săi şi chiar pentru organul ierarhic superior (desigur, până la momentul  în 

care actul este modificat, revocat, anulat etc, conform legii);

Regimul de putere publică justifică obligativitatea actelor administrative şi executarea lor din oficiu ( ex  ), în sensul că nu mai este nevoie de o învestire suplimentară cu formulă executorie. officio ), 

c. Exercitarea de către instanţa de judecată (ca regulă, instanţa de contencios administrativ) a unui control de legalitate.

Cadrul constituţional îl constituţional îl reprezintă: („Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică”): publică”): - art. 52  – („Dreptul  „(1) Persoana vătămată într -  u un interes legitim, de o autoritate publică, printr -un -un   n drept al său ori într -  - un -un act  administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. (2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.…”  („Instanţele judecătoreşti ”) ”) : - art.126 alin.6 („Instanţele „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor  publice, pe calea contenciosului  administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile   persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.” neconstituţionale.” 



Cadrul legal de bază îl reprezintă Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu

modificările şi completările ulterioare, unde sunt detaliate condiţiile şi limitele exercitării dreptului fundamental prevăzut de art.52 din Constituţie, inclusiv aspectele de natură procedurală. Nu toate actele administrative pot fi cenzurate, sub aspectul legalităţii, de către instanţe . Conform „controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe art. 126 alin. 6 din Constituţie, „controlul calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu  ”. Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu car acter acter militar ”. De asemenea, Legea contenciosului administrativ enumeră în art. 5 „actele nesupuse controlului şi limitele controlului” (la care vom face referire în partea dedicată contenciosului administrativ), conturând sfera a ceea ce doctrina numeşte „fine de neprimire de rang legal” (a se vedea şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 302/2011, M.Of. nr. 316 din 09.05.2011 ), criticabilă pentru o eventuală „adăugare” nepermisă la Constituţie.

12

Legislaţia în vigoare reglementează pentru anumite categorii de acte administrative o procedură specială de atacare în instanţă, derogatorie, cel puţin parţial, de la dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. De exemplu: O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor stabileşte, în primă instanţă, competenţa instanţei de drept comun (judecătoria) pentru soluţionarea plângerilor împotriva proceselor-verbale de constatare şi sancţionare contravenţionale; Legea fondului funciar nr. 18/1991 prevede o procedură specială de contestare a actelor administrativ- jurisdic  jurisdicţiona ţionale le emise emise de de comisiil comisiile e judeţen judeţene e de fond fond funci funciar, ar, respectiv de anulare a titlurilor de proprietate, competenţa de judecată aparţinând tot instanţei de drept comun.

d. Emitentul poate fi o autoritate publică sau o persoană de drept privat autorizată de puterea publică să presteze anumite servicii publice, în regim de putere publică. Dispoziţiile art. 52 din Constituţie se referă la actele administrative emise de „autorităţi publice”, nu doar la cele emise de „autorităţi/organe administrative”;  

Connform art. 2 alin. 1 lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, sunt asimilare

„autorităţilor publice” şi persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de izate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică ; utilitate publică sau sunt autor izate   Actele administrative pot proveni şi de la autorităţi din afara sferei Executivului (de exemplu: Parlament, instanţele de judecată, Avocatul Poporului, Curtea Constituţională, Consiliul Legi slativ etc.), fiind vorba despre acte emise în realizarea unei activităţi administrative specifice, de natură internă, ca mijloc de realizare a competenţei acestor autorităţi;  Inclusiv d octrina şi jurisprudenţa instanţelor  de contencios administrativ admit faptul că pot fi emise acte de autoritate şi de unele entităţi cu caracter privat şi cu activitate „non -profit” (denumite în perioada interbelică „stabilimente de utilitate publică”) care satisfac un interes public, de regulă prin prestarea unor  servicii publice (de exemplu: universităţile, Uniunea Naţională a Barourilor din România, Uniunea Naţională a Notarilor Publici din România etc.). Calificarea acestor persoane juridice de drept privat ca fiind de interes public, prin raportare la activitatea desfăşurată, se face numai de către autorităţile statale, fie direct prin lege, fie, după caz, prin acte adm inistrative subsecvente unei legi. e. Actul administrativ roduce efecte juridice, în sensul că dă naştere, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii, specifice raporturilor de drept administrativ. Din moment ce actul administrativ reprezintă o specie a actului juridic, rezultă că acesta este emis/adoptat  în scopul producerii de efecte juridice: naşterea, modificarea sau stingerea de drepturi şi obligaţii specifice raporturilor de drept administrativ;   Actul administrativ are menirea de a reglementa raporturi de drept administrativ (de putere publică);   Administraţia publică se angrenează şi în raporturi de drept privat, atunci când este vorba despre gestionarea „domeniului privat”, dar în această ipoteză nu apelează la acte administrative, ci la acte de drept 

privat.

2. Clasificarea actelor administrative. 2.1.  În funcţie de organul emitent:   

 Acte care emană de la autorităţi administrative;  Acte care emană de la alte autorităţi publice;  Acte care emană de la persoane private autorizate să presteze activităţi de interes public.

2.2.  În funcţie de întinderea efectelor juridice: juridi ce:  Acte administrative normative (cu caracter normativ) - cuprind reglementări generale şi impersonale, ); aplicabile unui număr nedeterminat de persoane (opozabile erga omnes );

13

Acte administrative individuale (cu caracter individual)  – produc efecte juridice faţă de unul sau mai multe subiecte de drept determinate;  

 Acte administrative cu caracter intern ale unei autorităţi/instituţii publice (care, la rândul lor pot fi

normative sau individuale).



Actele administrative individuale sunt împărţite în: in care se stabilesc drepturi şi obligaţii unui subiect de drept determinat; Acte pr in



Acte de atribuire a unui statut personal;

2.3.

 

 Acte de aplicare a constrângerii administrative;  Acte cu caracter jurisdicţional.

2.4. Problema actelor administrative „de autoritate” şi a actelor administrative „de gestiune”: O delimitare importantă, reţinută în doctrina de drept administrativ interbelică şi preluată inclusiv de unii autori contemporani, sau chiar în practica instanţelor de contencios administrativ, a fost cea dintre actele administrative de autoritate şi actele administrative de gestiune.  În această terminologie, termenul „administrativ” evocă e vocă nu regimul juridic aplicabil – cel de drept public, de drept administrativ, ci subiectul de drept de la care provine actul în cauză - organele administraţiei publice. Actele de gestiune, într -o viziune clasică, reprezintă „toate acele acte juridice cu caracter contractual  sau făcute pentru valorificarea unor drepturi contractuale, săvârşite de Stat în calitate de persoană juridică şi   pentru administrarea patrimoniului său” său” (C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, ediţia a II -a, Editura Universală Alcalay Co., Bucureşti, 1937, p. 147), respectiv „actele „ actele prin care se conservă, se măreşte sau se micşorează activul patrimoniului Statului sau subdiviziunilor sale, care nu implică cu nimic ideea de suveranitate, cum ar fi arendarea unei moşii a Statului, închirierea unui imobil de către primar ” primar ” (P. Negulescu, Tratat de drept administrativ. vol. I - Principii generale, vol. I , ediţia a III -a, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1925, p. 346). Actul de autoritate (actul administrativ tipic, conform terminologiei actuale), denumit şi „actul administrativ de putere publică”, ar reprezenta „acea „ acea declaraţie de voinţă cu caracter unilateral şi executoriu, emanând de la autorităţile administrative ale Statului şi săvârşite în vederea funcţionării serviciilor publice” publice ” „acel act prin care se ordonă sau se interzice ceva (C.G. Rarincescu, op. cit., p. 146- 147), respectiv „acel dministraţilor, ministraţilor, emis de autorităţile administrative în calitate de deţinătoare ale suveranităţii naţionale, cum ar  a d fi regulamentele, ordonanţele, decretele de numiri sau destituiri de funcţionari, deciziunile” deciziunile ” (P. Negulescu, op. cit., p. 346).

 În prezent, conceptul „actului de gestiune”, în abordarea sa interbelică, nu are un fundament juridic,  întrucât legislaţia nu mai m ai face f ace nicio diferenţiere între actele unilaterale ale administraţiei publice prin care se iau decizii cu privire la patrimoniul public şi c elelalte acte unilaterale prin care se impune sau se interzice o anumită conduită, se conferă/modifică/retrage un statul personal, se aplică o sancţiune etc. Desigur, în mod „metaforic” şi pentru a păstra terminologia tradiţională, pot fi denumite „acte de gestiune” contractele de drept privat încheiate de autorităţile publice, nu şi actele administrative care le -au precedat (spre exemplu nu poate fi „act de gestiune”, adică act de drept privat, privat, o hotărâre de consiliu prin care s-a aprobat procedura de închiriere a unor bunuri din patrimoniul localităţii).

2.5. Actul administrativ- jurisdicţional  jurisdicţional:

 Această specie de acte administrative individuale este reglementată inclusiv în Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care în art. 2 alin. 1 lit. d) defineşte actul administrativ - jurisdicţional  jurisdicţional ca fiind  „actul  emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială”. În specială”. În lege este definită şi noţiunea d e „jurisdicţie administrativă specială”, ca „activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice speciale în materie, competenţa de soluţionare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialităţii, asigurării  dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ -  ( lit.e ). - jurisdicţionale”  

14

 Amintim faptul că, potrivit art. 21 alin. 4 din Constituţie, „ jurisdicţiile  jurisdicţiile speciale administrative sunt  e”, dispoziţie care este dezvoltată, sub aspect procedural, în art. 6 din Legea facultative şi gratuit e”, contenciosului administrativ.

 Actele administrativ jurisdicţionale pot fi contestate mai departe la instanţa de contencios administarativ (calea de atac este, de regulă, cea a recursului, etapa de jurisdicţie administrativă fiind considerată echivalentul „primei instanţe”).  În doctrina doctrina recentă, actele administrativ administrativ- jurisdicţionale  jurisdicţionale sunt prezentate prezentate ca acte administrative administrative tipice,  întotdeauna  întotdeauna motivate, motivate, care, care, în cazuri cazuri riguros riguros determinate determinate de lege, soluţioneaz soluţionează ă cu forţă de adevăr legal şi după o procedură bazată pe principiile independenţei şi contradictorialităţii, litigii apărute la nivelul administraţiei active (D. A. Tofan, Drept administrativ, vol. II, All Beck, Bucureşti, 2004, p. 21). Trăsăturile actului administrativ jurisdicţional ( A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 504-505):  este un act administrativ tipic, adică este emis numai de către organele administraţiei de stat;  are un caracter de excepţie, în sensul că intervine numai în situaţii riguros precizate de normele  juridice;

este emis în soluţionarea unor litigii ce se ivesc într -un -un domeniu sau altul de activitate din administraţia de stat ( administraţia active);  este emis după o procedură specială, administrativ -jurisdicţională, care c uprinde şi principiul independenţei organului care emite actul faţă de părţile în litigiu, respectiv, principiul contradictorialităţii;  este exceptat de la principiul revocabilităţii actelor administrative (mai exact al retractării), fără a se  înţelege că are autoritatea lucrului judecat, ci doar o stabilitate mai mare decât actele administrative obişnuite;  este susceptibil de a fi atacat în contenciosul administrativ general, potrivit dispoziţiilor legale ( a se vedea art.6 din Legea nr. 554/2004 a conte nciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare). 

După revizuirea Constituţiei României (a se vedea modificarea de substanţă a art. 21, referitoare la caracterul facultativ şi gratuit al jurisdicţiilor administrative speciale), urmată de adoptarea noii Legi a contenciosului administrativ nr. 554/2004, s- a precizat în doctrină (A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ – Geneză şi explicaţii, Editura Kullusys, ediţia a II -a, Bucureşti, 2006, p. 139) că pentru a ne afla în prezenţa unui act administrativ administrativ jurisdicţional se impune ca:  actul să fie emis de către o autoritate administrativă, adică de un organ al administraţiei de stat sau al administraţiei locale (deci nu de orice autoritate publică, inclusiv din sfera „puterii judecătoreşti” şi nu de autorităţi ale structurilor nestatale – organizaţii profesionale, fundaţii etc.);  autoritatea administrativă emitentă să aibă atribuţii de a soluţiona un conflict, deci să fie un organ administrativ jurisdicţional;  conflictul să se soluţioneze cu citarea părţilor şi în baza principiului contradictorialităţii;  părţilor să le fie recunoscute dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat. un ii Ca exemple de autorităţi publice cu atribuţii de jurisdicţie administrativă  în prezent, se indică de către unii autori (Corneliu Liviu Popescu, Jurisdicţiile administrative potrivit dispoziţiilor constituţionale revizuite, în Revista Dreptul nr. 5/2004, pag. 77-98) o serie de organe ce activează în diverse domenii de activitate, cum ar fi: comi siile de soluţionare a întâmpinărilor prevăzute de Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, comisiile mixte şi Comisia Centrală de Rechiziţii prevăzute în Legea nr. 132/1997 privind rechiziţiile de bunuri şi prestările de servicii în interes public, comisiile de disciplină din cadrul autorităţilor publice, instituite de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Comisia de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru Invenţii şi Mărci etc. Cu privire la organele administrative enumerate mai- sus, avem rezerve faţă de includerea unora dintre ele în sfera autorităţilor care deţin atribuţii jurisdicţionale, întrucât un criteriu esenţial pentru a ne afla în faţa unei asemenea autorităţi este competenţa sa de a pronunţa efectiv o decizie, un act administrativ  jurisdicţional, pentru soluţionarea conflictului dedus „judecăţii” administrative; această cerinţă nu se regăseşte, de exemplu, în cazul comisiilor de disciplină instituite de Legea nr.188/1999, care au doar competenţa de a „investiga” săvârşirea de abateri disciplinare de către funcţionarii publice şi de a formula propuneri de aplicare a unei sancţiuni, nu de a aplica sancţiunea efectivă.

15

O activitate jurisdicţională de necontestat este cea înfăptuită de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, acesta având competenţa materială de a se pronunţa asupra contestaţiilor formulate cu privire la modul de atribuire a contractelor de achiziţii publice, respectiv de concesiune de lucrări/servicii publice, în baza O.U.G. nr.34/2006, cu modificările şi completările ulterioare.

Bibliografie orientativă: APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 12 -39;  -39;  APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Ediţia 2, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2010;

DRĂGANU TUDOR,  Actele de drept administrativ, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1959, p. 34-106;  IONESCU ROMULUS , Drept administrativ, Editura Didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1970, p. 216 -229, p. 243-248;  IORGOVAN ANTONIE , Tratat de drept administrativ, ediţia 4, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 20-38;  IORGOVAN ANTONIE, VIŞAN LILIANA, CIOBANU ALEXANDRU -  - SORIN, SORIN, PASĂRE IULIANA DIANA, ile la zi)  –Comentariu şi jurisprudenţă, Legea contenciosului administrativ (cu modificările şi completăr ile -84, p. 157-166;  Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 78 -84, NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediţia a IV -a, -a, Institutul de  -308;   Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 290 -308;  NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediţia a III -a, -a, Institutul de Arte 

Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1925, p.344 şi urm.; PETRESCU RODICA NARCISA, NARCISA , Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 285-296;  POPESCU CORNELIU LIVIU , Jurisdicţiile administrative potrivit dispoziţiilor constituţionale revizuite, revizuite, în Revista Dreptul nr. 5/2004, pag. 77  -98; 

 – Actele şi faptele de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 3-56, PRISĂCARU VALENTIN  – Actele p. 57-67;  a RARINCESCU CONSTANTIN , Contenciosul administrativ român, ediţia a II -  -a,   , Editura Universală Alcalay  -309, 376-386;  Co., Bucureşti, 1937, p. 308 -309, TARANGUL ERAST DITI , Tratat de drept administrativ român, Editura Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, p. 443-461;  TEODORESCU ANIBAL , Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III -a, -a, Institutul de Arte Grafice  -404;   „Eminescu” S.A. Bucureşti, 1929, p. 402 -404;  VEDINAŞ ,VERGINIA Drept administrativ şi instituţii politico -administrative - Manual practic, Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 83-91;   – Manual pentru uzul studenţilor, Lumina Lex, Bucureşti, 2004, VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ  – p. 47-51;  VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ, Ediţia a III -  -a   revăzută şi actualizată, Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p.7 9-84;  9-84;  rept administrativ, Ediţia a VII , Un iversul iversul Juridic, Bucureşti, 2012. VEDINAŞ VERGINIA, D rept

Legislaţie de bază: Constituţia României, republicată (M. Of. nr. 767/ 31.10.2003);  Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată (M.Of. nr. 777/25.08.2004), cu modificările şi completările ulterioare;  Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor (M.Of. nr. 164/02.04.2001), cu modificările şi completările;  Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicată (M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007),cu modificările şi completările ulterioare;  Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificările şi completările ulterioare;  O.U.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite (M. Of. nr. 291/25.04.2003), aprobată cu 

16

modificări prin Legea nr. 486 /2003;  O.G.nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor (M. Of. nr. 84/01.02.2002),cu mod ificările şi completările aduse prin Legea nr. 233/2002; H.G. nr. 1226/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte 

normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării (M.Of. nr. 716 din 23.10.2007).

17

CAPITOLUL 3

ACTUL ADMINISTRATIV - VALIDITATE. CONDIŢI I PROCEDURALE. EFECTE JURIDICE.

1. Condiţiile de valabilitate ale actelor  administrative. 2. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative. 3. Efectele actelor administrative.

1. Condiţiile de valabilitate a actelor administrative. A. Legalitatea şi opor tunitatea tunitatea actului administrativ.

Legalitatea reprezintă elementul central al regimului juridic specific actelor administrative. Principiul general al legalităţii presupune:  supremaţia legii , în sensul că toate subiectele de drept trebuie să se supună dispoziţiilor legale, pornind de la Constituţie şi continuând ce celelalte acte normative, în funcţie de ierarhia acestora;  baza legală a activităţii tuturor subiectelor de drept. ( V. Vedinaş, op.cit., 2007, p.85).

-un sens strict, se înţelege obligativitatea conformării Prin legalitatea actelor administrative, într -un

acestora cu dispoziţiile constituţionale, legile adoptate de Parlament şi celelalte acte normative cu o forţă  juridică superioară actului adoptat, cumulată cu obligativitatea respectării competenţei organului emitent şi a condiţiilor de formă şi de procedură prescrise de lege (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 51; V. Vedinaş, op.cit., 2007, p. 86; D.A.Tofan, op. cit., p. 26).

 În esenţă, condiţiile generale de legalitate constau în: Emiterea actului în conformitate cu dispoziţiile constituţionale, cu legile adoptate de Parlament şi cu toate actele normative de forţă juridică superioară;   Actul să fie emis de autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale;   Actul să fie emis în forma şi prin procedura prevăzută de lege. 

Oportunitatea actului administrativ (şi a activităţii administrative, în general) se fundamentează pe puterea discreţionară de care dispune administraţia, în baza căreia aceasta are posibilitatea, conform unei marje de apreciere ce îi este lăsată la dispoziţie de către legiuitor, de a alege dintre mai multe căi posibil de urmat pe cea care poate duce, în condiţii optime, la atingerea scopului fixat de lege. (D.A. Tofan, op. cit., p. 26); ea derivă din capacitatea pe care o are organul emitent de a alege, dintre mai multe soluţii posibile şi legale, în aceeaşi măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie ocrotit (V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 86). Prin oportunitate, doctrina înţelege realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale şi spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare, precum şi alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii, în funcţie de anumite criterii de referinţă cum ar fi: spec ificitatea condiţiilor de muncă dintr -o anumită zonă, valorile cutumiare existente, nevoile reale ale unei anumite unităţi

18

administrativ-teritoriale, mijloacele pe care le implică aplicarea unui act administrativ (V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 86 şi urm.; Ilie Iovănaş, Drept administrativ, Editura Servo -Sat, Arad, 1997, p. 49).

 În esenţă, oportunitatea se raportează la: momentul adoptării actului administrativ, locul şi condiţiile concrete în care urmează să se aplice, conformitatea cu scopul legii, mijloacele, durata, calitatea vieţii şi interesul public (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 50-51; D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 28).

Există două mari modalităţi de abordare a relaţiei legalitate-oportunitate în literatura de specialitate: a. Teza „Şcolii de drept public de la Bucureşti”: Oportunitatea reprezintă ea însăşi un element al legalităţii, neputând fi analizată distinct de aceasta. distinc te de b. Teza „Şcolii de drept public de la Cluj”: Legalitatea şi oportunitatea reprezintă condiţii distincte validitate a unui act administrativ.

(Titulatura celor două „Şcoli” aparţine, la origini, profesorului Antonie Iorgovan. Desigur, în prezent trebuie reţinut şi faptul că reprezentanţii celor două centre universitare îmbrăţişează, de multe ori, aceeaşi concepţie, inclusiv în materia actului administrativ, „conflictul” ideologic la care ne referim fiind mult atenuat).

Importanţa practică a acestor teze: teze : posibilitatea anulării de către instanţa de contencios administrativ a unui act pentru considerente de oportunitate, nu pentru  încălcarea expresă a unui text legal (de exemplu, dacă mijloacele şi resursele necesare pentru implementarea unui act administrativ depăşesc posibilităţile reale existente) este recunoscută de „Şcoala de la Bucureşti”, nu şi de „Şcoala de la Cluj”.

B. Condiţiile de formă. Regula – actele administrative se emit/adoptă în formă scrisă (cerinţă ad validitatem ); ); Ca excepţie , anumite acte administrative individuale pot îmbrăca şi forma orală – de exemplu:

avertismentul, ca sancţiune contravenţională; actele normative îmbracă întotdeauna forma scrisă, pentru a putea fi aduse la cunoştinţă publică. Limba  în care se redactează toate actele administrative, ca acte de autoritate, este limba oficială a statului român - limba română; totodată, potrivit art. 50 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, republicată, „În „În unităţile administrativ -  teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au  - teritoriale

o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor hotărârile cu caracter normativ  se aduc la cunoştinţă  publică şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective, iar cele cu caracter individual  se  maternă.” comunică, la cerere, şi în limba maternă.”  Întotdeauna, însă, va avea valoare oficială numai actul redactat în limba română . Motivarea actelor administrative reprezintă o cerinţă care trebuie respectată de emitent în funcţie de tipul actului administrativ  – individual sau normativ. Proiectele de acte administrative normative  – trebuie motivate prin „note de fundamentare” (pentru hotărârile şi ordonanţele Guvernului) sau prin „referate de aprobare” (pentru celelalte acte normative) – a se vedea dispoziţiile art. 29-32 din Legea nr. 24 /2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, H.G.

nr.1361/2006 privind conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului, H.G. nr. 1226/2007 pentru aprobarea Regulamentului pr ivind ivind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării. Potrivit dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, republicată (a se vedea art. 30), instrumentul de prezentare şi motivare al actului normativ include conţinutul evaluării impactului acestuia, acestuia, cuprinzând următoarele secţiuni: „a) motivul emiterii actului normativ- cerinţele cerinţele care reclamă intervenţia normativă, cu referire specială la insuficienţele şi neconcordanţele reglementărilor în vigoare; principiile de bază şi finalitatea reglementărilor   propuse, cu evidenţierea elementelor noi; concluziile studiilor, lucrărilor de cercetare, evaluăril or or statistice;  referirile la documente de politici publice sau la actul normativ pentru a căror implementare este elaborat 

19

respectivul proiect. Pentru ordonanţele de urgenta vor fi prezentate distinct elementele obiective ale situaţiei  extraordinare care i mpune mpune reglementarea imediată, nefiind suficientă utilizarea procedurii parlamentare de urgenţă, precum şi eventualele consecinţe care s- ar ar produce în lipsa luării măsurilor legislative propuse; b) impactul socioeconomic-efectele asupra mediului macroe conomic, conomic, de afaceri, social şi asupra mediului  înconjurător, inclusiv evaluarea costurilor şi beneficiilor; c) impactul financiar asupra bugetului general consolidat atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât şi pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv i nformaţii nformaţii cu privire la cheltuieli şi venituri; d) impactul asupra sistemului juridic- implicaţiile implicaţiile pe care noua reglementare le are asupra legislaţiei în vigoare; compatibilitatea cu reglementările comunitare în materie, determinarea exactă a acestora şi, dacă este cazul, măsurile viitoare de armonizare care se impun; deciziile Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene şi alte documente relevante pentru transpunerea sau implementarea prevederilor legale respective; implicaţiile asupra legislaţiei interne, în cazul ratificării sau aprobării unor tratate ori acorduri internaţionale,  precum şi măsurile de adaptare necesare; preocupările în materie de armonizare legislativă; e) consultările derulate în vederea elaborării proiectului de act normativ, organizaţiile şi specialiştii  consultaţi, esenţa recomandărilor primite; f) activităţile de informare publică privind elaborarea şi implementarea proiectului de act normativ; g) măsurile de implementare- modificările modificările instituţionale şi funcţionale la nivelul administraţiei publice centrale şi locale.” locale.” De asemenea, în situaţia în care reglementarea propusă se elaborează în executarea unui act normativ, motivarea trebuie să cuprindă referiri la actul pe baza şi în executarea căruia se emite. Forma finală a intrumentelor de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative trebuie sa cuprindă referiri la avizul Consiliului Legislativ şi, după caz, al Consiliului Suprem de Apărare a Tarii, Curţii de Conturi sau Consiliului Economic şi Social. Competenţa de a stabili strutura şi conţinutul detaliat al instrumentelor de prezentare şi motivare pentru actele normative iniţiate de Guvern aparţine chiar acestuia. Pentru actele administrative cu caracter individual, obligativitatea motivării atât în fapt cât şi în drept este de necontestat în privinţa actelor administrativ- jurisdicţionale  jurisdicţionale şi a celor sancţionatorii; pentru celelalte

categorii de acte administrative individuale, doctrina şi, mai nou, chiar jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie ( a se vedea, de exemplu, decizia nr.4316 din 30 noiembrie 2006, pronunţată de Secţia de Contencios  Administrativ şi Fiscal a Î.C.C.J. în dosarul nr. 21214/2/2005), se pronunţă în mod constant în sensul necesităţii motivării acestora atât „în drept” cât şi „în fapt”, indiferent dacă legea prevede sau nu expres această obligaţie, fiind dat ca argument, printre altele, şi existenţa dreptului la informaţie prevăzut de art. 31 din Constituţie (a se vedea A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 62 -63). De lege lata , actele normative care consacră această obligaţie se referă la anumite tipuri de acte, nu la întreaga categorie (a se vedea O.G. nr. 27/2002, în care se prevede obligaţia de a se indica, în răspunsul remis petiţionarului, temeiul legal şi Legea nr. 544/2 001,  în care se prevede că refuzul de a pune la dispoziţia solicitantului informaţiile solicitate trebuie motivat).  Actualmente,  Actualmente, „motivarea” „motivarea” actelor actelor administrative administrative individuale individuale se rezumă, rezumă, de regulă, în practica practica administrativă, administrativă, la indicarea textelor legale p e care se întemeiază, adică la motivarea „în drept”, cu precizarea eventualelor  operaţiuni administrative care le-au fundamentat (avize, referate, acorduri, propuneri etc.).

2. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative.  Adoptarea actelor administrative presupune, de cele mai multe ori, parcurgerea unei proceduri care cuprinde o serie de etape: 2.1. Forme procedurale anterioare emiterii actului; 2.2. Forme procedurale procedurale concomitente cu emiterea actului administrativ; 2.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului.

2.1. Formele procedurale anterioare emiterii actului.

Sunt cele mai întâlnite în activitatea administraţiei şi poartă diverse denumiri (studii, rapoarte, referate,

20

proiecte, dezbateri publice, dări de seamă, anchete etc.). Cele mai întâlnite forme sunt reprezentate de avize şi acordul prealabil.

AVIZELE: Reprezintă „opiniile pe care o autoritate a administraţiei publice le solicită unei alte autorităţi, într -o problemă sau mai multe, pentru a se informa şi a decide în cunoştinţă de cauză.” (R.N. Petrescu, op. cit., 

2004, p. 300). 

Reprezintă manifestări de voinţă cu caracter unilateral care nu produc efecte juridice prin ele însele.

Sunt de 3 categorii: avizele facultative  – nu există obligaţia pentru emitentul actului adminis trativ nici de a le solicita, nici o de a le respecta, dacă le-a solicitat (de exemplu: avizul care poate fi solicitat Autorităţii Naţionale pentru 

Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice, în baza art. 64 din O.U.G. nr. 54/2004 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică); avizele consultative  – există obligaţia de a fi solicitate, dar nu şi obligaţia de a fi respectate (de o exemplu: avizele emise de prefect, în condiţiile art.9 din Legea nr.340/2004, republicată); avizele conforme  – există obligaţia pentru emitent de a le solicita şi de a se conforma lor (de exemplu: o avizele emise Inspectoratele Judeţene Şcolare, în baza Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 (art. 42, de exemplu), avizul emis de Ministerul Transportu rilor în legătură cu statutul Casei Asigurărilor de Sănătate a Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului, în baza art. 266 alin. 3 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare).  Contribuie la întărirea caracterului legal al actului administrativ ce urmează a fi emis/adoptat. Nu pot fi atacate în mod distinct pe calea acţiunii în contencios administrativ, ci doar odată cu actul  administrativ, conform art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004.

Poate fi, în schimb, cerută instanţei de contencios administrativ, obligarea autorităţii competente la emiterea avizului la care reclamantul ar fi îndreptăţit. 

ACORDUL PREALABIL: Reprezintă o specie a „acordului”, ca operaţiune administrativă ce reprezintă acceptul pe care îl dă un organ public altui organ public, în vederea emiterii de către ultimul a unui act administrativ. Este o manifestare de voinţă cu caracter unilateral care face corp comun cu actul adoptat – denumit   în doctrină doctr ină „act administrativ complex” (a se vedea A. Iorgovan, op. cit., 2005, 2 005, p. 59-60; V. Vedinaş, op. cit., 

2007, p. 93-94; D.A. Tofan, op. cit., 2004, p. 32-33).

 Întăreşte legalitatea actului administrativ emis, dar nu acoperă viciile de legalitate ale acestuia. in el însuşi efecte juridice.  Nu produce pr in Nu poate fi atacat în mod distinct pe calea acţiunii în contencios administrativ, ci doar odată cu actul  administrativ pe care îl fundamentează. 

ALTE FORME PROCEDURALE mai sunt reglementate, de exemplu, în Legea nr. 52/2003 p rivind

transparenţa decizională în administraţia publică, cu modificările şi completările ulterioare. Astfel, conform art.6, autorităţile administraţiei publice au obligaţia să publice pe site -ul propriu un anunţ privind intenţia de a emite un act administrativ cu caracter normativ , pe care îl vor afişa şi la sediul propriu, într -un spaţiu accesibil publicului şi pe care îl vot transmite tr ansmite şi către mass -media. De asemenea, în art.8 alin.2 al O.G.nr. 75/2003 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publ ice de editare a monitoarelor oficiale ale unităţilor administrativ -teritoriale, cu modificările şi completările ulterioare, se consacră obligaţia organelor administraţiei publice locale de a publica proiectele de acte normative care cad sub incidenţa Legii nr. 52/2003 în aceste monitoare oficiale judeţene sau, după caz, orăşeneşti ( dacă există ). 2.2. Forme procedurale concomitente cu emiterea actului.

21

Regula: se regăsesc, cu precădere, în cazul organelor colegiale, şi vizează funcţionarea legală şi adoptarea de acte juridice de către acestea;

Excepţii: Excepţii: pot fi regăsite şi la unele acte emise de organe unipersonale (exemplu: decretele Preşedintelui României). Sunt reprezentate de: Cvorum = majoritatea cerută de lege pentru funcţionarea (întrunirea) valabilă a unui organ colegial

-

(Guvern, consiliu local, consiliu judeţean, comisie de s pecialitate etc.); Majoritatea cerută pentru adoptarea (votarea) unui anumit act, care poate fi: simplă (jumătate plus unu din numărul celor prezenţi), absolută (jumătate plus unu din numărul total al membrilor organului colegial), calificată (un număr mai mare de votanţi decât cel care constituie majoritatea absolută – de regulă, este vorba de 2/3 sau 3/4 din numărul componenţilor componenţilor organului colegial); Semnarea şi (dacă este cazul) contrasemnarea actului (în cazul, de exemplu, al actelor  Guvernului, decretelor prezidenţiale, hotărârilor consiliului judeţean/local). -

-

O altă condiţie esenţială în această etapă procedurală este motivarea actului, aspect la care am făcut anterior referire.

Potrivit Legii nr.52/2003 privind transparenţa decizională, cu ocazia desfăşurării şedinţelor autorităţilor  administraţiei publice locale se va întocmi şi o minută, minută, în care se vor consemna punctele de vedere exprimate, precum şi votul fiecărui membru (cu excepţia situaţiei în care votul este secret). (Verginia Vedinaş, op.cit., 2007, p.96.) 2.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului.

 Au importanţă sub aspectul momentului de la care actele administrative încep să producă efec te juridice. Categorii: Comunicarea actului = remiterea unui act administrativ individual către subiectul de drept vizat de acesta; Publicarea actului = aducerea la cunoştinţă publică prin publicarea în Monitorul Oficial al Românei (pentru actele administrative normative adoptate la nivel central şi, uneori, a unor acte administrative -

-

individuale, de exemplu: hotărârile Guvernului cu caracter individual, cu excepţia celor în materie militară, deciziile primului- ministru, sau decretele prezidenţiale), în monitoarele oficiale judeţene, în alte publicaţii, după caz, sau prin afişarea la sediul emitentului (pentru actele adoptate la nivel local) a actelor administrative normative; Aprobarea = de regulă, manifestare de voinţă a unui organ superior emitentului, prin care se declară -

de acord cu un act deja emis de un organ inferior, fără de care actul în cauză nu ar putea produce efecte  juridice (D.A. Tofan, op. cit., 2004, p. 35; R.N. Petrescu, op. cit., 2004, p. 306 şi urm.);  În doctrină (D. A. Tofan, op. cit., p. 35) mai sunt analizate şi aprobările substitutive (aprobarea de către un organ ierarhic superior a unui act prin care un organ inferior a acţionat în domenii ce ţineau de competenţa primului), respectiv aprobările improprii (aprobarea unor cereri/propuneri adresate de subiectele de drept interesate unor organe administrative, având ca efect emiterea/adoptarea unui act administrativ – este cazul diverselor autorizaţii, licenţe, permise etc.). Procedura aprobării tacite (reglementată prin O.U.G. nr. 27/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 486/2003) reprezintă procedura prin care o autorizaţie este considerată acordată dacă autoritatea administraţiei publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaţii ( D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 36).

Domeniile în care operează această procedură sunt enunţate în art. 2 din O.U.G. nr. 27/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr.486/2003, conform căruia: „(1) Procedura aprobării tacite se aplică tuturor  autorizaţiilor emise de autorităţile administraţiei publice, cu excepţia celor emise în domeniul activităţilor  nucleare, a celor care privesc regimul armelor de foc, muniţiilor şi explozibililor, regimul drogurilor şi   precursorilor, precum şi a autorizaţiilor din domeniul siguranţei naţionale.

22

(2) Guvernul poate stabili, prin hotărâre, la propunerea motivată a fiecărei autorităţi a administraţiei   publice interesate, şi alte excepţii de la aplicarea procedurii aprobării tacite.” tacite.” - Confirmarea = operaţiune care poate primi trei accepţiuni, analizate în doctrină:

actul prin care organul administrativ încunoştiinţează un subiect de drept interesat că înţelege să menţină un act administrativ emis anterior;  act adminis trativ distinct prin care organul administrativ urmăreşte să acopere un viciu al unui act propriu emis anterior, sau să acopere un viciu al unui act inferior ca forţă juridică; aprobare dată de organul administrativ superior, fără de care nu se poate pune în aplicare un act  

anterior al unui organ inferior. (D.A. Tofan, op.cit., 2004, p.36.)

O altă formalitate procedurală ulterioară o reprezintă şi publicarea minutei întocmite cu ocazia şedinţelor  autorităţilor administraţiei locale pe site -ul propriu, prec um şi afişarea acesteia la sediul autorităţii.

3. Efectele actelor administrative.

3.1. Forţa juridică a actelor administrative. La baza efectelor juridice pe care le produc actele administrative stă prezumţia că acestea au fost emise cu respectarea tuturor condiţiilor impuse de lege, prezumţie care îmbracă trei dimensiuni: a. prezumţia de legalitate – legalitate  – în  în sensul că actul a fost emis în conformitate cu prevederile Constituţiei şi ale celorlalte acte juridi ce cu forţă juridică superioară. La rândul ei, prezumţia de legalitate se fundamentează pe alte două prezumţii: b. prezumţia de autenticitate  – în  –  în sensul că actul a fost emis de organul arătat în cuprinsul acestuia prin formele specifice  – antet, ştampilă, semnături etc.;  –  în sensul că actul administrativ este presupus a corespunde, pe fond, c. prezumţia de veridicitate  – în adevărului.  Actul administrativ dă naştere obligaţiei de respectare – respectare  – care vizează orice subiect de drept, respectiv obligaţiei de executare – executare – care priveşte subiectele de drept ce au obligaţia punerii sale în executare. Forţa juridică a actelor administrative se raportează la: a. locul organului emitent în structura administraţiei publice (plasarea organului în cadrul sistemului administrativ); b. natura organului emitent, din punct de vedere al cara cterului şi competenţei sale (poate fi un organ cu competenţă generală sau de specialitate); c. categoria actelor  – individuale sau normative (în funcţie de care rezultă şi sfera de întindere a efectelor).  Actul administrativ constituie el însuşi titlu executoriu, de unde derivă şi principiul executio ex officio 

care îl guvernează şi care semnifică că se poate trece la executarea sa fără a mai fi necesară o învestire suplimentară cu formulă executorie (V. Vedinaş, op. cit., 2007, p.98). 3.2. Momentul din care se produc efectele juridice ale unui act administrativ. a. Pentru organul emitent, actul administrativ începe să producă efecte juridice din chiar momentul emiterii/adoptării, în sensul că acesta are obligaţia de a -l aduce la cunoştinţă publică sau, după caz, de a -l

comunica celor interesaţi, respectiv obligaţia de a nu îl modifica sau abroga decât prin parcurgerea procedurii prevăzute de lege (V. Vedinaş, op. cit., 2007, p.99).

23

b. Pentru celelalte subiecte de drept:  actele cu caracter individual produc efecte juridice din momentul comunicării lor, cu excepţia

hotărârilor Guvernului şi a decretelor Preşedintelui României, care trebuie publicate în Monitorul Oficial al României, sub sancţiunea inexistenţei;  actele cu caracter normativ produc efecte juridice din momentul aducerii lor la cunoştinţă publică (prin publicare), în modalităţile prevăzute de lege.  În esenţă, ca REGULĂ actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, din momentul în care au fost aduse la cunoştinţa destinatarului sau, după caz, a publicului, în formele prevăzute prevăzut e de lege.

EXCEPŢIILE de la regula sus- menţionată: actele administrative care produc efecte retroactive: actele declarative sau recognitive (de exemplu: certificate de stare civilă - naştere, de deces etc.), din categoria cărora se apreciază că fac parte şi actele de revocare (pentru motive de nelegalitate) a unor acte administrative, actele administrative interpretative, actele administrative jurisdicţionale (D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 4 6-47). După cum se observă, este vorba, în principiu, despre acte individuale. 

actele administrative care produc efecte de la o dată ulterioară aducerii lor la cunoştinţă, fie datorită stabilirii în cuprinsul lor a unei date ulterioare exprese, fie prin chiar efectul legii – de exemplu, conform art. 4 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiior, actele normative în materie contravenţională intră  în vigoare în termen de 30 de zile de la publicarea lor, iar în cazuri urgente, la minim 10 zile. 

 În privinţa actelor normative emise de autorităţile centrale, Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precizează la art. 11: „(1) Legile şi ordonanţele emise de Guvern în baza unei legi speciale de abilitare intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau la o dată ulterioară prevăzută în textul  lor. Termenu l de 3 zile se calculează pe zile calendaristice, începând cu data publicării  în Monitorul Oficial al  României, şi expiră la ora 24,00 a celei de-a treia zi de la publicare. (2) Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al  României , Partea I, sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul  lor nu este prevăzută o dată ulterioară. ăzute la art. 10 alin. (1), cu excepţia legilor şi a ordonanţelor, intră în vigoare (3) Actele normative prev  normative prev ăzute la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară.  Atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se producă la data publicării, în cuprinsul  acestor acte normative trebuie să se prevadă că ele intră în vigoare la o dată ulterioară stabilită prin text.”  Pentru actele emise de autorităţile administraţiei autonome locale, Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, locale, republicată, prevede în art. 49, aplicabil pentru hotărârile consiliilor locale, că „Hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, iar cele individuale, de l a data comunicării ” (regulă valabilă şi în ceea ce priveşte hotărârile consiliului  judeţean). De asemenea, potrivit art. 68, „În exercitarea atribuţiilor sale primarul emite dispoziţii cu caracter  normativ sau individual. Acestea devin executorii numai dup ă ce sunt aduse la cunoştinţă publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate, după caz ”. ”.  Aşadar, în privinţa actelor administrative emise la nivel local se menţine regula intrării în vigoare de la data aducerii lor la cunoştinţă, raportată la clasica distincţie dintre actele normative şi cele individuale. 3.3. Întinderea efectelor juridice ale actului administrativ. Actele administrative normative sunt apte, în principiu, de a produce toate categoriile de efecte juridice,

atât pentru dreptul administrativ, cât şi pentru celelalte ramuri de drept, fiind şi izvoare de drept (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 70);

24

Actele administrative cu caracter individual dau naştere, de principiu, la raporturi de drept

administrativ, dar şi la alte categorii de raporturi (de exemplu, de dreptul familiei, în cazul actelor de stare civilă); în cadrul acestora există deosebiri în funcţie de sfera mai restrânsă sau mai largă a subiectelor de drept implicate în raporturile juridice pe care le reglementează (D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 49).  În orice caz, nu trebuie confundată natura juridică a unui astfel astf el de act – aceea de act administrativ  – cu tipul de efecte juridice produse, motiv pentru care un act de stare civilă, din punctul nostru de vedere, rămâne un act administrativ şi nu un act de drept civil, chiar dacă produce efecte de acest gen. 3.4. Încetarea efectelor juridice ale actului administrativ. Actul administrativ produce efecte juridice până la momentul scoaterii sale din vigoare, care se poate realiza prin:  Anulare  – de către instanţa de judecată (de contencios administrativ), ca regulă; uneori, legiuitorul

permite şi superiorului ierarhic să anuleze acte ale organului inferior (de exemplu, Guvernul poate anula ordinele prefectului, potrivit art. 27 din Legea nr. 340/2004) , ori chiar menţionează această posibilitate chiar  pentru autoritatea care a gestionează o anumită procedură (de exemplu, potrivit art. 86 alin. 2 din O.U.G. nr. 34/2006, autoritatea contractantă poate anula procedura de licitaţie restrânsă, deci şi eventualele acte administrative emise anterior în cadrul acesteia, cu anumite condiţii).  Revocare propriu-zisă – de către organul ierarhic superior emitentului;  Retractare – de organul emitent;  Abrogare  – dispusă de organul emitent, organul ierarhic superior sau Parlament. Menţionăm că, din interpretarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, republicată, rezultă că operaţiunea abrogării este incidentă pentru actele administrative cu caracter normativ, nu pentru cele cu caracter individual (pentru care se foloseşte conceptul de „revocare”). Alte modalităţi de încetare a efectelor juridice: prin intervenţia unor fapte materiale (de exemplu, decesul unei persoane, executarea unei obligaţii materiale), prin prescripţia dreptului de executare, prin executarea actului administrativ.

(V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 101 -102; D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 50) Ne vom referi, pe larg, la unele dintre aceste probleme, în capitolul următor.

Bibliografie orientativă: APOSTOL TOFAN DANA, Relaţia legalitate- oportunitate oportunitate în teoria recursului pentru exces de putere, în Studii de drept românesc, serie nouă, nr. 3-4/1999;  APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 26 -54;  -54;  iv, vol. II, Ediţia 2, Editura C.H. Beck, Beck, Bucureşti, 2010; APOSTOL TOFAN DANA, DANA, Drept administrat iv, APOSTOL TOFAN DANA, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, All Beck,

Bucureşti, 1999; CONSTANTINESCU MIHAI, IORGOVAN ANTONIE, MURARU IOAN, TĂNĂSESCU ELENA SIMINA , Constituţia României revizuită – comentarii şi explicaţii, All Beck, Bucureşti, 2004, p. 139; DRĂGANU TUDOR  – Actele  –  Actele de drept administrativ, a dministrativ, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1959, p. 72-77, p. 107-147, p. 168-179;  IONESCU ROMULUS , Drept administ rativ, -243, p. rativ, Editura Didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1970, p. 230 -243, 249-252;  IORGOVAN ANTONIE, VIŞAN LILIANA, CIOBANU ALEXANDRU -  - SORIN, SORIN, PASĂRE IULIANA DIANA,

Legea contenciosului administrativ (cu modificările şi completările la zi) –Comentariu şi jurisprudenţă, Universul Juridic, Bucureşti, 2008 ;  ;  IORGOVAN ANTONIE , Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia 4, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 41-71;  IORGOVAN ANTONIE , MORARU ION, MUSTĂŢEA DOREL, Legalitatea actelor administrative, Editura  ă, Bucureşti, 1985, p. 43-59;  Politic ă, IORGOVAN ANTONIE , Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză, explicaţii şi jurisprudenţă,

25

ediţia a II -  a, Editura Kullusys, Bucureşti, 2006; - a, IOVĂNAŞ ILIE , Drept administrativ, Editura Servo- Sat, Sat, Arad, 1997, p. 49 şi urm.;  LAZĂR ANA ROZALIA, Relaţia legalitate oportunitate în statul de drept, în Curierul judiciar, serie nouă, p. 105-119; 

LAZĂR ANA ROZALIA, Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative. Câteva consideraţii privind   procedur  procedura a aprobă aprobării rii tacit tacite, e, î n Revista de drept public nr. 3/2003, p. 84-101;  LAZĂR ROZALIA ANA, Legalitatea actului administrativ, All Beck, Bucureşti, 20 04; NEGULESCU PAUL  – Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediţia a IV -a, -a, Institutul de   Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 359- 366, 366, 434 şi urm.; PETRESCU RODICA NARCISA, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 297-319, p. 333-334;  POPESCU CORNELIU LIVIU , Data intrării în vigoare a actelor normative în lumina dispoziţiilor  constituţionale revizuite, în Dreptul nr. 4/2004, p. 23-40;   – Actele şi faptele de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 3-56, PRISĂCARU VALENTIN  – Actele p. 68-69, p. 97-109;  RARINCESCU CONSTANTIN , Contenciosul administrativ român, ediţia a II -a, -a, Editura Unive rsală rsală Alcalay  Co., Bucureşti, 1937, p. 244-246, 337-360;  TARANGUL ERAST DITI , Tratat de drept administrativ român, Editura Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, p. 446-452;  TEODORESCU ANIBAL , Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III -a, -a, Institutul de Arte Grafice   „Eminescu” S.A. Bucureşti, 1929, p. 380 -384;  -384; 

TRĂILESCU ANTON , Formalităţile procedurale anterioare, concomitente, posterioare adoptării hotărârii  consiliilor locale şi consecinţele nerespectării lor, în Dreptul nr. 1/1995, p. 38 -44;  -44;  VEDINAŞ V ERGINIA ERGINIA, Drept administrativ şi instituţii politico -administrative - Manual practic, Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 91-109;   – Manual pentru uzul studenţilor, Lumina Lex, Bucureşti, 2004, VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ  – p. 52-76; 

VEDINAŞ VERGINIA, Dr ept -a   revăzută şi actualizată, Universul Jur idic, idic, ept administrativ, Ediţia a III -  Bucureşti, 2007, p.84-102;  a, Universul Juridic, Bucureşti, 2012. VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ, Ediţia a VII -  - a,

Legislaţie de bază: 

Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,

republicată (M.Of. nr. 777/25.08.2004), cu modificările şi completările ulterioare;  Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor (M.Of. nr. 164/02.04.20 01), cu modificările şi completările ulterioare;  Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicată (M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007) , cu modificările şi completările ulterioare ;  Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public (M.Of. nr. 663/23.10.2001), cu modificările şi completările ulterioare ;  Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificările şi completările ulterioare aduse; obării tacite (M. Of. nr. 291/25.04.2003), aprobată cu  O.U.G. nr. 27/2003 privind procedura apr obării modificări prin Legea nr. 486 /2003;  Ordonanţa nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor (M.Of. nr. 84/01.02.2002), cu modificările şi completările aduse prin Legea nr. 233/2002; 

H.G. nr. 1226/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru

elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării (M.Of. nr. 716 din 23.10.2007).

26

27

CAPITOLUL 4

SUSPENDAREA ŞI ÎNCETAREA EFECTELOR ACTULUI ADMINISTRATIV 1. Suspendarea executării actelor administrative. administrative. 2. Revocarea şi retractarea retractarea actelor administrative. 3. Anularea actelor administrative. administrative.

4. Inexistenţa actelor administrative. 1. Suspendarea executării actelor administrative. 1.1. Noţiune: reprezintă întreruperea vremelnică a producerii de efecte juridice de către un act administrativ (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 94; V. Vedinaş, op.cit., 2007, p.102; Dana Apostol Tofan, op.cit., 2004, p. 54). 1.2. Trăsături:   

are caracter de excepţie, se dispune numai în cazuri bine întemeiate; reprezintă o situaţie temporară, vremelnică; constituie o garanţie a legalităţii şi a respectării drepturilor subiective şi intereselor legitime ale

persoanelor; 

are în vedere întreruperea temporară a producerii de efecte juridice sau amânarea temporară a

producerii efectelor juridice;

poate să intervină numai după intrarea în vigoare a actului;  poate fi dispusă de organul competent (instanţa de contencios administrativ sau chiar organul administartiv) potrivit legii, sau intervine direct în baza legii (de exemplu: potrivit art. 123 alin. 5 din Constituţie, depunerea de către prefect a unei acţiuni împotriva actelor emise de autorităţile autonome locale duce, automat, la suspendarea acestora; potrivit art. 14 alin. 5 din Legea contenciosului administrativ,  „în ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu acelaşi conţinut ca şi cel suspendat de către instanţă, acesta este suspendat de drept ” etc.). 

1.3. Regimul general aplicabil: a. Subiectele de drept care pot dispune suspendarea:  organul emitent sau cel ierarhic superior; 

instanţa de judecată;



legiuitorul.

b. Tipuri de suspendare:

 în baza legii – „de jure” - (a se vedea art. 123 alin. 5 din Constituţie, art. 3 din Legea nr. 554/2004, referitoare la acţiunile introduse în baza atribuţiilor de „tutelă administrativă” de către prefect sau de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici);  dispusă de organul competent  – instanţă de judecată (a se vedea art. 14, 15 din Legea contenciosului administrativ) sau altă autoritate publică (inclusiv emitentul sau superiorul ierarhic). 

c. Cauze de suspendare:

 În Legea contenciosului administrativ regăsim două motive care pot justifica (dacă sunt întrunite cumulativ) admiterea de către instanţă a unei cereri de suspendare a executării actului administrativ: „împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt   existenţa unui „caz bine justificat” (adică „împrejurările

28

de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ ”, administrativ ”, potrivit art. 2 alin. 1 lit. t) din Legea contenciosului administrativ);

necesitatea evitării producerii unei „pagube iminente ” (adică „prejudiciul material v iitor iitor şi previzibil sau, ”, potrivit după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public ”, art. 2 alin. 1 lit. ş) din Legea contenciosului administrativ). 

Prin analogie, astfel de cauze (motive) pot fi av ute în vedere (alături de motive care ţin chiar de

oportunitate) şi în cazul suspendării dispuse de către organele administrative, pentru propriile acte sau cele ale organelor inferioare ierarhic.

d. Efecte juridice: actul suspendat,  suspendarea produce întreruperea temporară a producerii de efecte juridice de către actul

inclusiv stoparea oricărei proceduri de executare silită a acestuia (a se vedea art. 14 alin. 7 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare). De asemenea, cel puţin provizoriu, adică până la clarificarea irevocabilă a legalităţii sau nelegalităţii actului, se va reveni la situaţia anterioară emiterii acestuia.

1.4. Reglementarea suspendării judiciare, în baza Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004: a. Regimul suspendării în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004:

Se dispune la cererea persoanei vătămate, după formularea plângerii administrative prealabile;  Trebuie probată existenţa unui caz bine justificat (adică  „împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ;” – art.2  

alin.1 lit.t) din lege);   Necesitatea prevenirii unei pagube iminente (d efinită în art. 2 alin. 1 lit. ş), ca „prejudiciul material 

viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui  ”); serviciu public ”);   În cazul actelor administrative normative care vatămă un interes public major, de natură a perturba grav funcţionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusă şi de Ministerul Public;  Judecarea cererii se face de urgenţă şi cu precădere, cu citarea părţilor;  Efectele suspe ndării durează până la pronunţarea instanţei de fond asupra viitoarei acţiuni în anularea actului administrativ, dar încetează de drept dacă această acţiune nu este introdusă în termen de 60 de zile de la acordarea suspendării (este vorba despre soluţia dată de prima instanţă, nu de hotărârea din recurs);

 În ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu c u acelaşi conţinut ca şi cel suspendat de către instanţă, acesta este suspendat de drept, fără a mai fi obligatorie înregistrarea unei alte plângeri pr ealabile; ealabile;  Hotărârea de admitere a suspendării este executorie de drept şi poate fi atacată cu recurs în termen 

de 5 zile de la comunicare;

Recursul nu suspendă executarea primei sentinţe, în sensul că suspendarea executării actulu i administrativ rămâne valabilă (în schimb, recursul declarat împotriva sentinţei prin care s -a anulat un act administrativ suspendă executarea hotărârii judecătoreşti, adică actul administrativ îşi menţine caracterul executoriu, dacă nu se acordă suspendarea executării sale). 

b. Regimul suspendării în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004:

Se face prin cererea de anulare a actului administrativ, sau în mod distinct, după înregistrarea acesteia pe rolul instanţei de contencios administrativ, dar până la pronunţarea instanţei de fond ; ebuie îndeplinite aceleaşi condiţii: existenţa cazului bine justificat şi necesitatea prevenirii pagubii  Tr ebuie 

iminente;

Procedura de judecată este similară cererii în baza art. 14;  Hotărârea de admitere a suspendării este executorie de drept, iar recursul declarat împotriva ei nu suspendă executarea; 

29

 În ipoteza admiterii acţiunii de fond, f ond, măsura m ăsura suspendării, s uspendării, dispusă în condiţiile co ndiţiile art. ar t. 14, se prelungeşte de drept până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat expres suspendarea executării actului administrativ în temeiul art.15. (A. Iorgovan,  Al.S. Ciobanu, L. Vişan, D.I. Pasăre, Legea contenciosului administrativ – cu modificările şi completările la zi. Comentariu şi jurisprudenţă, Universul Juridic, Bucureşti, 2008 ) 

retractarea actelor administrative. administrative. 2. Revocarea şi retractarea 2.1. Noţiunea de „revocare” desemnează operaţiunea juridică prin care organul emitent sau organul superior ierarhic desfiinţează (retrage) actul în cauză, din oficiu sau la cererea subiectelor de drept inte resate

(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 83; V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 104). 2.2. Categorii:  revocarea propriu- zisă = dispusă de organul superior ierarhic emitentului;

retractarea = dispusă chiar de organul emitent; (a se vedea V. Vedinaş, op. cit., 2 007, p. 104).



2.3. Trăsături:  conform doctrinei, revocarea poate reprezenta un caz particular al nulităţii (dacă este dispusă pe motive de de nelegalitate , situaţie în care operează retroactiv, ca şi nulitatea );

are valoarea unui principiu, în sensul că regula o reprezintă revocabilitatea actelor administrative, doar pe cale de excepţie unele dintre ele fiind irevocabile;  intervine atunci când există certitudinea unui viciu de legalitate care „loveşte” actul sau a unei 

evidente lipse de oportunitate a acestuia;  produce efecte ex tunc , în ipoteza unor cauze de revocare anterioare sau concomitente emiterii actului (cauze de ilegalitate), respectiv ex nunc , în ipoteza unor cauze ulterioare emiterii actului (cauze de oportunitate sau de eficienţă a actului administr ativ). ativ).

(V. Vedinaş, op. cit., 2007, p.104). 2.4. EXCEPŢIILE de la principiul revocabilităţii actelor administrative:

actele administrative cu caracter jurisdicţional;  actele administrative emise ca urmare a existenţei unor contracte de drept privat (actele „instrument”  – necesare derulării contractelor în cauză);  actele administrative emise în vederea încheierii unor contracte de drept privat (actele administrative „condiţie”, de autorizare); 

 

actele administrative executate material; actele administrative declarate irevocabile printr- o dispoziţie legală;

actele administrative care au dat naştere unor drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilităţii (certificate de naştere, diplome de absolvire, permise, cărţi de identitate etc.);  actele adminis trative sancţionatorii. (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 85 -93 şi urm.; V. Vedinaş, op. cit., 

2007, p. 105-106; D.A. Tofan, op. cit., 2004, p. 60-63.)

După cum se observă, excepţiile de mai-sus vizează numai acte administrative individuale, nu şi acte normative, pentru că ultimele pot fi oricând retrase de administraţie sau chiar anulate de către instanţa de contencios administrativ.

 Actele individuale care nu pot fi revocate pot fi totuşi desfiinţate de către instanţa de judecată, prin anulare, ipoteză la care se referă şi art. 1 alin. 6 din Legea contenciosului administrativ: „ Autoritatea  Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice”   În egală măsură, chiar dacă de lege lata nu există o astfel de dispoziţie, specialiştii consideră că .

30

exceptarea de la revocabilitate a unui act administrativ individual nu poate fi invocată dacă ace sta a fost emis ca urmare a unor manevre frauduloase, dolosive, ale beneficiarilor acestui act sau dacă actul era inexistent, neavând nici un moment o aparenţă de legalitate (R. N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 330 şi urm; D. A. Tofan, op. cit., 2002, p. 62- 63; T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1959, p. 244). De asemenea, nu trebuie confundat regimul juridic al revocării actului ad ministrativ cu regimul juridic al revocării dintr -o funcţie/demnitate publică, chiar dacă şi ultima operaţiune presupune emiterea sau desfiinţarea unor acte administrative.

3. Anularea actelor administrative. 3.1. Noţiune  – operaţiunea juridică prin care se dispune desfiinţarea unui act, încetarea definitivă a

producerii de efecte juridice de către acesta (A. Iorgovan, op. cit., p. 72); sancţiunea juridică ce intervine în ipoteza în care actul administrativ prezintă vicii de legalitate (V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 107). Regimul nulit ăţii în materia actelor administrative este unul destul de nuanţat, întrucât nu sunt aplicabile tale-quale regulile clasice ale nulităţii actelor civile. civile . De asemenea, nu operează, ca regulă, nici distincţia

făcută de Codul civil între nulitatea absolută şi nulitatea relativă, pentru că, întotdeauna, un act administrativ presupune şi o dimensiune care ţine de interesul şi ordinea publică, neputându -se reţine că există acte administrative la emiterea/adoptarea cărora au fost incidente numai dispoziţii legale care protejează interese particulare (a se vedea art. 1247 şi 1248 din Codul civil). De asemenea, cu foarte puţine excepţii, regimul nulităţii unui act administrativ este identic indiferent de cauzele care atrag această sancţiune: procedura de contestare, inclusiv sub aspectul termenelor şi a instanţei competente este aceeaşi.Ca un caz special, putem aminti dispoziţiile art. 16 -17 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, care conturează o delimitare între viciile esenţiale de legalita te care se pot întâlni la un proces -verbal contravenţional – şi care atrag „nulitatea”, care se poate invoca chiar din oficiu de către instanţă, respectiv viciile „mărunte” (anumite carenţe în completarea şi redactarea procesului -verbal) care nu afectează, în afectează, în principiu, executarea actului şi nici nu prejudiciază contravenientul. De asemenea, vom remarca, ca regulă, că textele legale nu prevăd expres sancţiunea nulităţii pentru nerespectarea cerinţelor de formă sau de fond la emiterea actelor administrative, dar acest lucru nu poate duce la concluzia că o astfel de sancţiune nu ar opera.  Astfel, s-a susţinut în doctrină că „în „în dreptul privat nu există nulitate fără text, pe când în dreptul  administrativ, în cele mai multe împrejurări, nulitatea există fără text”  (J. Vermeulen, Evoluţia dreptului administrativ român, Institutul de Arte Grafice „Vremea”, Bucureşti, 1943, p. 107).

3.2. Calificarea „nulităţilor” în dreptul administrativ:

Teoria nulităţii actelor administrative, consacrată în perioada interbelică (Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. vol. I - Principii generale, ediţia a III-a, Bucureşti, 1925, p. 424-466) recunoştea următoarele categorii de acte „viciate”, în funcţie de interesele generale, locale sau individuale ce trebuiau ocrotite:  acte inexistente – nu au nevoie de nici o constatare formală în acest sens;  acte nule de drept  – au o aparenţă de legalitate, dar sunt lovite de un viciu esenţial, care nu poate fi acoperit şi poate fi constatat oricând; -un interval de timp  acte anulabile  – actul prezintă unele vicii de formă, care pot fi invocate într -un determinat şi doar de acele subiecte de drept care au interes direct sau personal. (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 72- 83; V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 107-108; D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 67-69.).

După cum am precizat deja, această clasificare nu mai este, în totalitate, actuală, întrucât:

31



diferenţa dintre acte nule de drept şi acte anulabile nu prezintă, în principiu, interes din punct de vedere al regimului aplicabil (acesta fiind acelaşi, în condiţiile actualei regementări de contencios administrativ);

 

nu se poate considera că viciile de formă sunt, întotdeauna, mai puţin grave decât cele de fond; problema „acoperirii” (remedierii) viciilor este cel puţin discutabilă şi, oricum, interpretabilă,  întrucât nu există o reglementare expresă în acest sens, ci doar chestiunea principială că, până pân ă când este solicitată instanţa (sau o jurisdicţie specială administrativă) să se pronunţ e asupra nulităţii, autoritatea administrativă poate să încerce îndreptarea carenţelor iniţiale şi intrarea în legalitate, dacă nu există o interdicţie legală în acest sens şi dacă nu vatămă, astfel, alte drepturi sau interese legitime (a se vedea şi Ilie Iovănaş, op.cit., 1977).

3.3. Criterii propuse de clasificare a nulităţilor în dreptul administrativ: a. Din punct de vedere al întinderii efectelor:  nulitate totală - vizează întregul act administrativ (este specifică acte lor individuale);  nulitate parţială - vizează doar anumite dispoziţii ale actului(se regăseşte, de regulă, în cazul actelor  administrative normative). b. După criteriul cauzelor care le generează:  nulitate absolută - intervine pentru încălcarea unor condiţii esenţiale de validitate a actului, de regulă

condiţii de fond;  nulitate relativă - intervine pentru încălcarea unor condiţii mai puţin importante, de regulă condiţii de formă, procedurale. (a se vedea R. N. Petrescu, op. cit., 2004, p. 321)

 În orice caz, reţinem că „orice teorie a nulităţii actelor administrative trebuie să pornească de la realitatea că viciile care afectează legalitatea acestora nu au toate valoare egală” (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 70), existând situaţii în care condiţiile de formă (stabilite de norme de drept administrativ procedural) sunt mai importante decât condiţiile de fond (stabilite de dreptul administrativ material)  – a se vedea dispoziţiile art. 16-17 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul contravenţiilor, în care sunt enumerate cauzele de nulitate ale procesului- verbal contravenţional (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 75 -77.)

3.4. Organele care pot dispune anularea actului administrativ: 

 – în baza dreptului de control ierarhic; organul ierarhic superior  – în

 în baza dispoziţiilor legale privind contenciosul administrativ; instanţa de judecată – judecată  – în  Ministerul Public – asupra actelor organelor administrative de cercetare şi urmărire penală şi ale organelor  de administrare ale locurilor de deţinere şi executare a pedepselor. 

3.5. Efectele juridice ale anulării actelor administrative:  În dreptul administrativ adm inistrativ se admite, admite , în principiu, posibilitatea confirmării ambelor categorii de nulităţi, în lipsa unei interdicţii exprese a legii; ); pe cale de excepţie, se admite de o parte a  Ca regulă, nulitatea are efecte retroactive (ex tunc ); doctrinei că anularea pentru motive de oportunitate produce efecte pentru viitor  –  – ex nunc (Romulus Ionescu, 

op. cit., 1970, p. 283);

De principiu, ca efect al aplicării regulii „ restitutio in integrum ” nu se pot înlătura „retroactiv” decât efectele juridice, nu şi faptele materiale deja realizate (de exemplu, anularea unei autorizaţii de demolare a unei construcţii nu poate duce la reconstrucţia acesteia, pentru că ar fi, oricum, un alt imobil, nu cel iniţial) ;  Ca regulă, are ca efect anularea tuturor actelor juridice ulterioare condiţionate, sub aspectul legalităţii, de existenţa actului administrativ anulat anulat (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 82). 

32

4. Inexistenţa actelor administrative: 4.1. Noţiune  – sancţiune specifică actului administrativ, care intervine atunci când viciile de legalitate

care afectează actul sunt atât de grave încât conştientizarea lor este facilă pentru toate subiectele de drept (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 78- 79; V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 110 -111); orice subiect de drept, chiar şi unul cu inteligenţă medie, va realiza ilegalitatea flagrantă a actului, iar actul în cauză nu se poate bucura de prezumţia de legalitate, fiind lovit de vicii atât de vizibile încât nimeni nu le poate atribui valoarea de acte  juridice (T. Drăganu, op. cit., 1959, p. 152).

Inexistenţa, ca sancţiune, cunoaşte o consacrare constituţională, cu aplicabilitate limitată : art. 100 alin. 1  – „În exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa decretului .” .” art. 108 alin. 4  – „Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul -ministru, -ministru, se  contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al  României. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituţiilor interesate.” interesate.” Evident, nepublicarea unui act administrativ nu poate fi considerată decât una dintre cauzele de inexistenţă, nu singura. Vicii flagrante, potrivit definiţiilor formulare la nivel doctrinar, pot consta şi în: emiterea actului cu depăşirea competenţei materiale sau teritoriale, lipsa contrasemnăturii (atunci când legea o cere), invocarea unui temei de drept inexistent , lipsa semnăturii primarului pe o dispoziţie, lipsa semnăturii primului-ministru pentru o hotărâre a Guvernului etc. -

-

4.2. Trăsături :

reprezintă o sancţiune juridică consacrată şi constituţional, considerată mai gravă decât nulitatea ;  actele administrative inexistente nu se bucură de prezumţia de legalitate;  inexistenţa poate fi constatată de orice subiect de drept interesat, fără a se urma o anumită procedură „sacramentală”;  actul este lipsit de forţă executorie;  nu există obligaţia de respectare şi de executare a actului;  organele administrative au obligaţia de a se abţine de la punerea în executare a actului şi de a constata inexistenţa acestuia, în caz contrar fiind posibile chiar sancţiuni de natură penală pentru funcţionarii vinovaţi; oricărei ei autorit autorităţi ăţi publi publice, ce, prin prin invocar invocarea ea  subiectele destinatare ale actului au dreptul de a se apăra  în faţa oricăr inexistenţei;  actul inexistent poate fi retras formal oricând de către administraţie. (V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 110-111.) 

Distincţia majoră dintre inexistenţă şi nulitate constă în faptul că actul lovit de nulitate absolută continuă să producă efecte juridice, în baza prezumţiei de legalitate, legalitate, până în momentul în care se constată, cu efect cazul inexiste inexistenţei, nţei, din start, start, actul nu retroactiv, nulitatea actului de către organele competente, pe când  în cazul beneficiază de această prezumţie şi nu poate fi pus în executare (D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 74; I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Ed. Risoprint, Cluj -Napoca, 2003, p. 149).

33

Bibliografie orientativă: APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 54-77;  APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Ediţia Ediţia 2, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2010; APOSTOL TOFAN DANA, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, All Beck,

Bucureşti, 1999; APOSTOL TOFAN DANA, Relaţia legalitate- oportunitate oportunitate în teoria recursului pentru exces de putere, în Studii de drept românesc, serie nouă, nr. 3-4/1999;  CIOBANU ALEXANDRU-SORIN , Suspendarea judiciară a executării actelor administrative în baza Legii  -101;  contenciosului administrativ, în Revista de drept public nr. 1/2005, p. 78 -101;  CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, Consideraţii asupra posibilităţii revocării din funcţie a preşedintelui şi 

vicepreşedinţilor consiliului judeţean, în Curierul Judiciar nr. 4/2006; CONSTANTINESCU MIHAI, IORGOVAN ANTONIE, MURARU IOAN, TĂNĂSESCU ELENA SIMINA , Constituţia României revizuită – comentarii şi explicaţii, All Beck, Bucureşti, 2004, p. 263; DRĂGANU TUDOR , Actele de drept administrativ, Editu ra -  ra didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1959, p. 148 -  179, p. 179-296; 

DRĂGANU TUDOR , Nulităţile actelor administrative individuale, în Studia Napocensia, seria Drept I, Editura Academiei R.S.R., 1974, p. 55-69; 

DRĂGANU TUDOR , Câteva consideraţii cu privire la actele de drept administrativ obţinute prin manevre -31;  frauduloase sau dolosive, în Justiţia nouă nr. 5/1961, p. 17 -31;  IORGOVAN ANTONIE, VIŞAN LILIANA, CIOBANU ALEXANDRU -  - SORIN, SORIN, PASĂRE IULIANA DIANA, Legea contenciosului administrativ (cu modificările şi completările la zi) –Comentariu şi jurisprudenţă, Universul Juridic, Bucureşti, 2008; IORGOVAN ANTONIE , Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia 4, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 72-95;  IORGOVAN ANTONIE , MORARU ION, MUSTĂŢEA DOREL, Legalitatea actelor administrative, Editura  Politică, Bucureşti, 1985, p. 64 -67;  IORGOVAN ANTONIE , Noua lege a contenciosului administrativ.Geneză, explicaţii şi jurisprudenţă, - a, ediţia a II -  a, Ed. Kullusys, Bucureşti, 2006; IONESCU ROMULUS , Drept administrativ, Editura  Didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1970, p. 266 -271, -271, p. 275-283;  IOVĂNAŞ ILIE , Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 54-66; 

LAZĂR ROZALIA ANA, Relaţia legalitate oportunitate în statul de drept, în Curierul judiciar, serie nouă, p. 105-119; 

LAZĂR ROZALIA ANA, Legalitatea actului administrativ, All Beck, Bucureşti, 20 04; LAZĂR ROZALIA ANA,Consideraţii privind nulitatea şi inexistenţa actului administrativ, în Revista de drept public nr. 1/2002 p. 26-46;  MUREŞAN MIRCEA, Irevocabilitatea uno r acte administrative pe baza cărora s-au stabilit raporturi de  -74;  drept procesual civil, în Revista română de drept nr. 11/1973, p. 70 -74;  NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediţia a III -a, -a, Institutul de Arte 

Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1925, p. 424 şi urm.; PETRESCU RODICA NARCISA NARCISA,, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 297-319, p. 319-324, p. 324-334;  PETRESCU RODICA NARCISA , Revocarea şi suspendarea – modalităţi de încetare a efectelor juridic e  e 

ale actelor administrative, în „Dinamica relaţiilor sociale reglementate de lege oglindită în teoria şi practica -Napoca, 1990;  dreptului”, Cluj -Napoca, PRISĂCARU VALENTIN,  Actele şi faptele de drept administrativ, Lumina Lu mina Lex, Bucureşti, 2001, p. 3-56, p. 89-97, p. 109-127;  RARINCESCU CONSTANTIN , Contenciosul administrativ român, ediţia a II -  -a,   , Editura Universală Alcalay  a -135, p. 337-362;  Co., Bucureşti, 1937, p. 117 -135, SANTAI IOAN , Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Editura Risoprint, Cluj -Napoca, 2003, p. 135-156;  TEODORESCU ANIBAL , Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III -a, -a, Institutul de Arte Grafice 

34

 „Eminescu” S.A. Bucureşti, 1929, p. 398 -402;  -402;  TARANGUL ERAST DITI , Tratat de drept administrativ român, Editura Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, p. 517-546; 

TRĂILESCU ANTON , Formalităţile procedurale anterioare, concomitente, posterioare adoptării hotărârii  -44;  consiliilor locale şi consecinţele nerespectării lor, în Dreptul nr. 1/1995, p. 38 -44;  TRĂILESCU ANTON , Unele consideraţii referitoare la necesitatea unei mai stricte delimitări a nulităţilor  în dreptul administrativ, în Dreptul nr. 12/2001, p. 83-87;  VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative- Manual practic, Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 109-122;   – Manual pentru uzul studenţilor, Lumina Lex, Bucureşti, 2004, VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ  – p. 65-73; 

rept administrativ, Ediţia a III -  VEDINAŞ VERGINIA, D rept -a   revăzută şi actualizată, Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p.102 -111;  -111;  rept administrativ, Ediţia a VII -  a, Universul Juridic, Bucureşti, 2012; VEDINAŞ VERGINIA, D rept - a, VEDINAŞ VERGINIA, Consideraţii privind regimul suspendării actului administrativ, în Curierul judiciar nr. 3/2003, p. 136-144.

Legislaţie de bază: Constituţia României, republicată (M.Of. nr. 767/ 31.10.2003) - art. 21, 52, 123, 126 etc.;  Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată (M.Of. nr. 777/25.08.2004), cu modificările şi completările ulterioare; republicată (M.Of. nr. 777/25.08.2004), cu modificările şi completările ulterioare;  Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor (M.Of. nr. 164/02.04.2001), cu modificările şi completările ulterioare;  Legea nr. 215/2001 a admini straţiei publice locale, republicată (M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007) , cu modificările şi completările ulterioare ;  Legea nr. 340/2004 (M. Of. nr. 658/21.07.2004) privind instituţia prefectului, cu modificările şi completările ulterioare;  Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificările şi completările ulterioare aduse;  Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006 (M. Of. nr. 453 din 25/05/2006);  O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată (M. Of. nr. 513/31.08.2007) cu modificările şi completările ulterioare;  O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor (M. Of. nr. 410/25.07.2001), cu modificările şi completările completările ulterioare. 

35

CAPITOLUL 5

DOMENIUL PUBLIC : NOŢIUNE ŞI TRĂSĂTURI

Partea I

Sinteze teoretice 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Apariţia şi evoluţia domeniului public. Delimitarea domeniului public de domeniul privat. privat.

Bazele constituţionale şi legale ale instituţiei domeniului public. Raportul domeniu public-proprietate publică. Definiţie şi trăsături. Clasificarea domeniului public.

1. Apariţia şi evoluţia domeniului public. După cum preciza un celebru specialist francez, Marcel Waline, Teoria „domeniului public” are o obârşie pur doctrinară (V. Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii poli tico-administrative - Manual practic, Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 447). Teoria domenialităţii publice cunoaşte mai multe perioade istorice (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 123 şi urm.; V. Vedinaş, op. cit., 2002, p. 448 şi urm.), care pot fi sintetizate după cum urmează:       

perioada dreptului roman; perioada medievală – vechiul drept francez;

perioada Revoluţiei franceze din 1789; perioada Codului civil francez şi a Codurilor civile influenţate de acesta; concepţia doctrinei de la sfârşitul secolului XIX; perioada interbelică; doctrina actuală.

Evoluţia istorică a domeniului public:  În dreptul roman: se remarcă distincţia dintre res in patrimonio  (bunuri aflate în patrimoniu) şi res extra patrimonium  (bunuri aflate în afara patrimoniului), în funcţie de posibilitatea ca aceste bunuri să se regăsească sau nu în  -

patrimoniul unei persoane. Res extra patrimonium:   sunt considerate ca fiind precursoarele domeniului public, ca ansamblu de bunuri nesusceptibile de -

proprietate privată; 

res extra patrimonium  erau de mai multe categorii: res communes (ţărmurile mării), res publicae

(porturi, fluvii etc), res universitatis (teatre, pieţe, parcuri etc.), res divini juris (bunurile „sacre” şi cele religioase: bunuri consacrate divinităţii, templele, mormintele etc.); nu puteau fi înstrăinate şi nici nu opera prescripţia în privinţa lor, dar o parte puteau fi concesionate în  ”. schimbul unei taxe speciale - „vectigalium publicum ”.  -

 În vechiul drept francez: domeniul public făcea parte din patrimoniul suveranului, nefiind delimitat de domeniul privat al

acestuia;

36

-

regele putea dispune liber de aceste bunuri, fapt care a generat numeroase abuzuri din partea

acestuia, calificate în doctrina franceză drept adevărate „delapidări”;  în contra contrapon ponder dere, e, a apărut apărut ulterior ulterior princi principiu piull inalie inalienab nabili ilităţ tăţiiii domeni domeniulu uluii public public – consacrat prin Ordonanţa -

(Edictul) de la Moulins din februarie 1566, emis de Carol al IX-lea; tot din secolul al XVI-lea se enunţă şi regula imprescriptibilităţii (o primă referire apare în cadrul unui Edict Regal din 1539, dar consacrarea definitivă este realizată de-abia în 1667, în cadrul Regulamentului general al domeniului Coroanei semnat de regele Louis al XIV-lea); regele devine „administratorul legal” al acestu i domeniu public. -

-

 În urma Revoluţiei franceze din 1789: „naţiunea” devine proprietara fostului „domeniu public”; s-a elaborat Legea din noiembrie 1790 („Codul domenial”) care trece proprietatea domeniului public de la rege la naţiune, o dată cu toate proprietăţile producătoare producătoare de venituri; bunurile din acest domeniu devin alienabile, în baza unei simple autorizări prealabile dată de corpul  -

-

-

legislativ; -

ia naştere „domeniul naţional”.

Perioada Codului civil francez şi a codurilor (inclusiv codurilor  (inclusiv Codul civil român din 1864) adoptate sub influenţa sa: s-a evitat formularea unei definiţii sau a unei enumerări exhaustive a bunurilor componente ale 

-

domeniului public; Codul civil francez nu a stabilit cu precizie dacă bunurile domeniului public aparţin „naţiunii” sau „statului”, folosind ambele concepte; -

nu se făcea distincţia între domeniul public şi cel privat, prin sintagma de „domeniu public” fiind desemnat de fapt „domeniul administrativ” (ansamblul bunurilor, indiferent de forma dreptului de proprietate şi de regimul juridic aplicabil, aparţinând puterii publice). -

Teoria sfârşitului secolului al XIX-lea (Victor Proudhon) şi a începutului secolului al XX-lea: bunurile care aparţin „persoanelor administrative” sunt de două categorii: bunur i care constituie o sursă de venituri (case, terenuri etc.), ce trebuie privite ca şi orice altă proprietate particulară, respectiv bunuri care servesc publicului în mod direct sau prin intermediul unui serviciu public organizat de puterea publică, care tr ebuie ebuie protejate; noţiunea de „domeniu public” poate prezenta 3 semnificaţii: domeniul suveranităţii, domeniul public şi  -

-

domeniul privat; -

relativitatea principiului inalienabilităţii, aplicabil cât timp bunurile în cauză servesc efectiv unui

serviciu public;

preocuparea doctrinei de a stabili cât mai precis criteriile de delimitare ale domeniului public şi a naturii juridice a dreptului care se exercită asupra acestuia. -

Doctrina interbelică: se remarcă 4 teze importante , susţinute atât de autori francezi, cât şi de autori români: teoria folosinţei generale şi a inexistenţei unui drept de proprietate - din domeniul public fac parte o bunurile afectate folosinţei tuturor, asupra cărora administraţia nu are un drept de proprietate; teoria dreptului de proprietate  – domeniul public este alcătuit din bunuri afectate uzului o tuturor, bunuri inalienabile şi imprescriptibile, aflate în proprietatea administraţiei, care se deosebeau de bunurile din domeniul privat al administraţiei, neafectate uzului tuturor, alienabile şi prescriptibile; teoria serviciului public – aparţineau domeniului public toate bunurile mobile şi imobile afectate unui o serviciu public, care datorită acestei afectaţiuni speciale sunt inalienabile şi imprescriptibile; teoria interesului general  – domeniul public este format din bunuri afectate unui interes general, o asupra cărora există un „drept de proprietate administrativă”, fiind supuse unui regim juridic special, exorbitant, în raport cu bunurile ce compun domeniul privat.  -

37

 În dreptul domenial francez contemporan: este acceptată teza existenţei dreptului de proprietate al administraţiei asupra domeniului public; atât domeniul public cât şi domeniul privat al persoanelor de drept public sunt reglementate atât printr-un Cod general privind proprietatea persoanelor publice  – CGPPP (adoptat în 2006, printr -o ordonanţă, şi modificat ulterior), cât şi prin legi speciale dedicate diverselor dependinţe;  în domeniul public intră bunurile proprietate publică care sunt afectate uzului public sau unui serviciu public, pentru a doua variantă fiind necesară şi existenţa unei „amenajări indispensabile”, după cum impune  -

-

-

art. L.2111-1 din Codul general privind proprietatea persoanelor publice;

se admite existenţa domeniului public şi în patrimoniul stabilimentelor (instituţiilor) publice; este reliefată distincţia domeniu public – domeniu privat, dar şi caracterul relativ al acestei a cestei distincţii, în condiţiile în care bunuri proprietate publică sunt folosite în scopuri patrimoniale, iar bunuri din domeniul privat sunt exploatate, uneori, în interes public sau, în orice caz, pentru a se obţine „bani publici”. -

-

2. Delimitarea domeniului public de domeniul privat. Conform doctrinei actuale:  Domeniul public = ansamblul de bunuri supuse unui regim juridic administrativ, dominat de principiul



inalienabilităţii, precum şi unui regim de protecţie penală specială, necunoscut domeniului privat, ce atrage competenţa instanţelor de contencios administrativ; Domeniul privat = ansamblul bunurilor colectivităţii administrative, supuse regimului dreptului privat şi, în caz de litigii, competenţei instanţelor de drept comun (D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 96).

Noţiunea de „domeniu administrativ”, utilizată cu precădere în precădere  în doctrina interbelică, evocă totalitatea bunurilor mobile sau imobile posedate de puterea publică (stat, unităţi administrativ -teritoriale, stabilimente publice), deci ansamblul bunurilor care compun dome niul public şi domeniul privat. (D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 99).

Este important de reţinut că despre un „domeniu” se poate vorbi numai în contextul discuţiilor  despre patrimoniul persoanelor de drept public, mai precis statul, judeţul, oraşul sau comuna. Domeniul administrativ nu trebuie confundat cu aşa-numitul „domeniu civil”, constituit din totalitatea

bunurilor aparţinând particularilor, aflate în comerţ (circuitul civil) şi care formează obiectul unei „proprietăţi civile” (M. Văraru, Tratat de drept administrativ român, Editura Librăriei Socec&Co, Bucureşti, 1928, p. 444; D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 99).

 Într -o exprimare simplistă, de lege lata  bunurile statului sau unităţilor administrativ -teritoriale ietate sunt împărţite în două mari „compartimente”: domeniul public – cuprinzând bunurile propr ietate publică, domeniul privat – cuprinzând bunurile proprietate privată.  Actualmente, sfera domeniului public este creionată atât de mai vechea Lege organică or ganică nr. 213/1998, denumită iniţial „Lege privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia” şi redenumită de curând „Lege privind bunurile proprietate publică”, odată cu abrogarea sa masivă, începând cu 1 octombrie 2011, prin Legea de punere în aplicare a noului Cod civil (NCC).  În egală măsură, au rămas în vigoare dispoziţiile art. 3 din lege, care precizează: „Domeniul public  este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie, din cele stabilite în anexa care face  parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau  - teritoriale de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ -  teritoriale prin modurile prevăzute de lege.”  Două aspecte esenţiale rezultă de aici: titularii unui domeniu public sunt numai statul şi unităţile administrativ-teritoriale (vom regăsi, după cum detaliază şi Anexa Legii nr. 213/1998, un domeniu public al statului, un domeniu public al judeţelor, respectiv al oraşelor şi comunelor); criteriile de domenialitate publică sunt uzul direct al publicului sau destinaţia lor d e interes public.

38

 În ceea ce priveşte filosofia NCC (Noul Cod Civil) asupra sferei domeniului public, aceasta nu diferă faţă de cea anterioară; astfel, din coroborarea art. 858-860 rezultă că se menţine soluţia anterioară cu privire ei domeniului public (ansamblul bunurilor proprietate publică), titularii săi (statul, respectiv la delimitarea sfer ei unităţile administrativ-teritoriale) şi criteriile de domenialitate publică (uzul sau interesul public). Cu privire la domeniul privat, Legea nr. 213/1998 prevede (art. 4): „Domeniul privat al statului sau al  -teritoriale unităţilor administrativ -  t eritoriale este alcătuit din bunuri aflate în proprietatea lor şi care nu fac parte din -teritoriale au drept de proprietate  domeniul public. Asupra acestor bunuri statul sau unităţile administrativ -teritoriale

 privată.”  privată.” NCC precizează (art. 859) că bunurile care nu fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice pot face parte fie din domeniul public, fie din domeniul privat, cu menţiunea necesară (art. 860) că bunurile

proprietate publică fac parte din domeniul public naţional, judeţean sau local. local . Rezultă, fără dubiu, că şi Codul civil atestă că domeniul privat este format numai din bunurile proprietate privată a statului sau unităţilor  administrativ-teritoriale.

Domeniul privat este supus în mare mare parte, parte, ca ca regim regim jurid juridic, ic, drep dreptulu tuluii privat privat şi contenciosului judiciar de drept privat, fiind format din totalitatea bunurilor mobile şi imobile aflate în proprietatea privată a statului şi unităţilor  administrativ-teritoriale. Asupra acestor bunuri, autoritatea publică exercită aceleaşi drepturi ca şi particularii, sub

imperiul art. 44 alin. 2 din Constituţia României revizuită: „Proprietatea „Proprietatea privată este garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular.”

3. Bazele constituţionale şi legale ale instituţiei domeniului public în România. Noţiunea de „domeniu public” reapare după 1989 în legi anterioare Constituţiei – Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, Legea nr. 69/1991 a administraţiei publice locale. Ea nu a fost consacrată expres în Constituţia din 1991, dar a fost dedusă implicit din opoziţia dintre regimul juridic consacrat proprietăţii private,  în comparaţie cu cel al proprietăţii publice. Prima lege organică generală în materia proprietăţii publice apare în 1998 – Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia. De asemenea, există reglementări speciale în privinţa „dependinţelor” domeniului public (diferitele categorii de bunuri care intră în componenţa sa) – de exemplu Legea minelor nr. 85/2003, Legea gazelor nr. 351/2004 - precum şi în privinţa modalităţilor de apropriere şi de integrare în circuitul economic al acestora – de exemplu Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul reg regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii. Legea nr. 213/1998 a fost a brogată în mare parte prin Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil.

 Actu  Actual almen mente te,, cel cele e mai mai impor importa tante nte disp dispoz oziţiţiiii privi privind nd regimu regimull juri juridic dic al al domen domeniu iulu luii pub publilicc sun suntt int integ egrat rate e în în NCC NCC,, în în Titlu Titlull VI – „Proprietatea publică” din Cartea a III-a – „Despre bunuri”.  În Constituţie regăsim două categorii de norme incidente în materia proprietăţii :  dispoziţii care reglementează expres instituţia proprietăţii (art. 44, 136) , cu elementele ei fundamentale;

dispoziţii care reglementează implicit instituţia proprietăţii (art. 135, art. 56 ş.a.). (V. Vedinaş, op.cit., 2007, p. 196 şi urm.)



Existenţa proprietăţii publice şi regimul juridic specific al acesteia sunt consacrate expres în art. 136 din Constituţie. ASTFEL:  aceasta este garantată şi ocrotită de lege; 

poate aparţine numai statului sau unităţilor administrativ-teritoriale (comună, oraş, judeţ);

39

se stabilesc categoriile de bunuri care intră EXCLUSIV  în sfera sfera propri proprietă etăţii ţii publi publice, ce, fără a se face face o enumerare exhaustivă: „Bogăţiile „Bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic  valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului  continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice.” publice.” Bunurile proprietate publică sunt inalienabile;  Pot fi date în administrare, concesionate, închiriate sau date în folosinţă gratuită.  

Regimul juridic al bunurilor proprietate publică, deci al domeniului public, este detaliat în cadrul art. 858 875 din NCC, texte la care se adaugă dispoziţiile rămase în vigoare din Legea nr. 213/1998.

4. Raportul domeniu public-proprietate publică.

Conform „Şcolii de Drept Public de la Bucureşti”, noţiunea de domeniu public nu se limite ază doar la bunurile proprietate publică.  Astfel, domeniul public, într -un -un sens larg, ar cuprinde:  bunurile proprietate publică; o serie de bunuri prop rietate privată, aparţinând particularilor , care prezintă o semnificaţie şi o  importanţă deosebită pentru colectivitate (de exemplu – bunuri din patrimoniul cultural naţional aflate în colecţii particulare). Nu trebuie confundate aceste bunuri cu cele proprietate privată a statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, care formează „domeniul privat”. domenialităţii” (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p.  Această structură „hibridă” se bazează pe teoria „scării domenialităţii” 167; D. A. Tofan, op . cit., 2004, p. 126; V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 202-203), conform căreia:   în sintagma de „domenialitate” includem mai multe categorii („trepte”) de bunuri, publice şi private;  aceste bunuri sunt supuse regimului de putere publică, însă diferenţiat: bunurile publice sunt supuse unui regim exclusiv de putere, pe când bunurile private sunt guvernate de un regim mixt, de drept public şi de drept privat;

bunurile componente fac obiectul, după caz, al dreptului de proprietate publică sau al dreptului de pr oprietate oprietate privată (peste care se suprapune un „drept de protecţie şi pază” al puterii publice;  bunurile componente ale domeniului public sunt fie în proprietatea exclusivă a statului şi a unităţilor  administrativ-teritorale (bunurile publice), fie în proprietatea privată a particularilor. 

 Aceas  Această tă teză teză este este combătu combătută, tă, în în princip principal al,, de către către autor autoriiii de drep dreptt civil, civil, care care nu admi admitt aparten apartenenţ enţa a la domeni domeniul ul public a unor bunuri private, indiferent de importanţa socială a acestora. Conform reglementării actuale din NCC, domeniul public se identifică cu ansamblul bunurilor proprietate publică: -teritoriale  „Proprietatea publică este dreptul de proprietate ce aparţine statului sau unei unităţi administrativ -teritoriale  asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt de uz ori de interes public, cu condiţia să fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege” lege ” (art. 858), iar „Bunurile proprietate publică fac  parte din domeniul public naţional, judeţean sau, după caz, local .” (art. 860 alin.1). Rezultă, fără dubiu, că teza „civilistă” a unui domeniu public stricto -sensu este agreată şi de legiuitor.

5. Definiţia şi trăsăturile domeniului public.  Întrucât legislaţia (atât Legea nr. 213/1998, cât şi Noul Cod Civil) nu au furnizat definiţii „de fond” ale domeniului public, ci s- au mărginit să prezinte, destul de abstract, sfera acestuia, este utilă analiza opiniilor  exprimate în literatura de specialitate.  în viziunea propusă de o serie de autori de drept public, în special Domeniul public „lato -sensu” ( în profesorul Antonie Iorgovan) = ansamblul bunurilor publice sau private care prin natura lor sau dispoziţia expresă a legii trebuie păstrate şi transmise generaţiilor viitoare, reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public, dir ect ect

40

sau prin intermediul unui serviciu public, supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, în care regimul de

putere este dominant, aflate în proprietatea sau, după caz, în paza persoanelor juridice de drept public (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 173; V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 203-204; D. A. Tofan, op. cit., 2004, p.125-126). Domeniul public „stricto -sensu” = ansamblul bunurilor care formează obiectul dreptului de proprietate publică. (a se vedea Legea nr. 213/1998, art. 1-4; D. A. Tofan, op. cit., p. 125; Liviu Pop, Dreptul de proprietate şi dezmembrămintele sale, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 70). Este de reţinut că „domeniul „domeniul public” (ca, de altfel, şi domeniul privat) este perceput ca o universalitate de fapt , deci ca un ansamblu de bunuri privite în materialitatea lor, nu ca un ansamblu de drepturi. Astfel, spre exemplu, face parte din domeniul public chiar plaja Mării Negre, nu dreptul de proprietate publică deţinut de stat asupra acesteia.  Acea  Aceast sta a este este şi expl explic icaţ aţia ia pent pentru ru care care Legea administraţiei publice locale (Legea nr. 215/2001) vine cu o prezentare nu tocmai tradiţională a noţiunii de „patrimoniu”, în care include nu doar drepturi şi obligaţii, ci şi „bunuri” în sensul substanţial: „Constituie patrimoniu al unităţii admini strativ-teritoriale  strativ-teritoriale  bunurile mobile şi imobile care aparţin domeniului  -teritoriale, domeniului privat al acesteia,  precum şi drepturile şi obligaţiile cu   public al unităţii administrativ -teritoriale, caracter patrimonial ” (art. 119). Trăsăturile domeniului public lato-sensu:  Cuprinde acele bunuri mobile sau imobile, publice sau private, care prin natura lor sau destinaţia expresă a legii intră în categoria bunurilor care trebuie protejate şi transmise generaţiilor viitoare;  Bunurile domeniului public au o utilitate publică, având rolul de a satisface interesul public, în mod direct sau prin intermediul unui serviciu pub lic;   

Este guvernat de un regim de putere publică care poate fi: regim exclusiv public, pentru bunurile proprietate publică; regim de limitare a exercitării dreptului de proprietate privată, pentru bunurile proprietate privată incluse în

domeniul public. 

Bunurile componente se află în proprietatea publică sau, după caz, cel puţin în „paza” unei persoane

de drept public; (A.Iorgovan, op. cit., 2005, p. 176- 178; V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 204; D.A. Tofan, op. cit., 2004, p. 126-128)

6. Clasificarea domeniului public. Criterii:

 În funcţie de titular: Potrivit art. 860 alin. 2 al NCC, „delimitarea dintre domeniul public naţionaş, judeţean şi local se face în condiţiile legii”.  Astfe  Astfel,l, în confor conformit mitate ate cu dispozi dispoziţii ţiile le art. 3 din Legea Legea nr. 213/19 213/1998, 98, „Domeniul „Domeniul public este alcătuit din bunurile  prevăz  prevăzute ute la art. art. 135 alin. alin. (4) din Consti Constituţ tuţie ie (art. (art. 136 alin. alin. 3 din din Consti Constituţ tuţia ia revizu revizuită ită şi republi republicat cată ă –subl. ns.), din cele  stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ -teritoriale -teritoriale prin modurile   prevăz  prevăzute ute de lege lege”. Conform aceluiaşi articol: „Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie (art. 136 alin. 3 din Constituţia revizuită şi republicată – subl. ns.), din cele prevăzute la pct. I din anexă, precum şi  din alte bunuri de uz sau de interes public naţional, dec larate larate ca atare prin lege. Domeniul public al judeţelor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. II din anexă şi din alte bunuri de uz sau de interes public judeţean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului judeţean, dacă nu sunt  declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional. Domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor  este alcătuit din bunurile prevăzute la  pct. III din anexă şi din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a  

41

consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional ori judeţean.”  Anexa Legii nr. 213/1998 detaliază bunurile care intră în domeniul public al statului sau unităţilor  administrativ-teritoriale, fără a impune o enumerare limitativă.

 În funcţie de modul de încorporare:  Domeniul public natural  – cuprinde bunurile care fac parte din domeniul public datorită naturii lor, fără a avea nevoie, în mod imperativ, de amenajări speciale;  Domeniul public artificial  – cuprinde bunurile care presupun amenajări, intervenţii speciale realizate prin fapta omului, în vederea utilizării lor în interes public. 

 

 În funcţie de modul de utilizare: Domeniul public utilizat în mod direct de public (căile de transport);

Domeniul public utilizat indirect de colectivitate, prin intermediul unui serviciu public (bunurile din dotarea diverselor serviciilor publice, de care acestea se folosesc pentru a- şi desfăşura activitatea). 

 În funcţie de natura bunurilor componente: componen te:  Domeniul publ ic terestru (bogăţiile de interes naţional ale subsolului, terenurile de interes public, rezervaţiile şi monumentele naturii etc.);  Domeniul public maritim (marea teritorială, apele maritime interioare, ţărmurile, faleza şi plaja mării 

etc.); 

Domeniul publ ic fluvial (apele de suprafaţă, apele subterane etc.);

Domeniul public aerian (spaţiul aerian);  Domeniul public cultural (obiecte de artă, lucrări arhitectonice, vestigii arheologice, alte bunuri din patrimoniul cultural naţional etc.);  Domeniul public mil itar (cazărmi, ziduri de apărare, armamentul şi muniţia, fortificaţiile de apărare etc.). 

(A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 201-205)

Bibliografie orientativă: ANGHENE MIRCEA , Utilizarea domeniului public, teză de doctorat în drept, Imprimeriile Române,

Bucureşti, 1943; APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 54 -77; p. 88-  128;  APOSTOL TOFAN DANA, DANA, Drept administrativ, vol. II, Ediţia 2, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2010; APOSTOL TOFAN DANA, Corelaţia proprietate publică- domeniu domeniu public, potrivit Constituţiei şi legislaţiei  în vigoare, în Juridica nr. 11-12/2000, p. 455-463;  ADAM IOAN , Noţiunea şi natura domeniului public, domeniului privat şi proprietăţii private, în Dreptul nr. 8/1994, p. 28-34;  BĂLAN EMIL, Domeniul administrativ, Lumina Lex, Bucureşti, 1998; BÎRSAN CORNELIU , Curs de drept civil. Drepturile reale principale, All Beck, Bucureşti, 2001, p. 61 -75, 85-98;  CIOBANU ALEXANDRU-SORIN , Inalienabilitatea şi imprescriptibilitatea domeniului public în dreptul 

român şi în dreptul francez, Universul Juridic, Bucureşti, 2012; CIOBANU ALEXANDRU-SORIN , Aspecte specifice privind regimul domeniului public în România şi în Franţa, Universul Juridic, Bucureşti, 2012; CONSTANTINESCU MIHAI, IORGOVAN ANTONIE, MURARU I OAN, OAN, TĂNĂSESCU ELENA SIMINA, Constituţia României revizuită – comentarii şi explicaţii, All Beck, Bucureşti, 2004, p. 94-96;  COJOCARU ASPAZIA, Discuţii privind noţiunile de proprietate publică şi proprietate privată a statului sau a v- teritoriale, -46;  unităţilor administrati v-  teritoriale, în Dreptul nr. 11/1998, p. 42 -46;  FILIPESCU ION, CIOBANU VIOREL MIHAI , Practica Curţii Constituţionale române privind garantarea

42

 proprietăţii, în Dreptul nr. 2/1995, p. 9-14;  FRANŢESCU LAURIAN , Noţiunile de domeniu public şi domeniu privat al statului. Conţinut şi regim -11/1993, p. 41-47;   juridic., în Dreptul nr. 10 -11/1993, GIURGIU LIVIU , Domeniul public, Editura Tehnică, Bucureşti, 19 97; IORGOVAN ANTONIE , Noţiunea de domeniu public şi dreptul de administrare pentru uzul public, în Revista română de drept nr. 12/1988, p. 14-22;  IORGOVAN ANTONIE , Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia 4, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 121-204;  NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediţia a IV -a, -a, Institutul de  afice „E.Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 231-239;  Arte Gr afice NICOLAE MARIAN, Consideraţii asupra Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic  al acesteia, în Dreptul nr. 6/1999, p. 3-21;  PETRESCU RODICA NARCISA, NARCISA , Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 243-254;  POP LIVIU , Dreptul de proprietate şi dezmembrămintele sale, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 70 şi urm. POP LIVIU , Consideraţii în legătură cu domeniul public, în Dreptul nr. 8/1995, p. 40 -42;  -42;  RARINCESCU CONSTANTIN , T eoria eoria serviciului public, curs predat la doctoratul juridic, nerevăzut,

Editura cursurilor litografiate, Bucureşti, 1941; SANTAI IOAN , Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Editura Risoprint, Cluj -Napoca, 2003, p. 135-156;  TARANGUL ERAST DITI , Tratat de drept administrativ român, Editura Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, p. 358;  actualul cadru legislativ, în Studii de ULIESCU MARILENA, Proprietatea publică şi proprietatea privată- actualul drept românesc nr. 3/1992, p. 211-226;  VĂRARU MARIN , Tratat  de drept administrativ român, Editura Librăriei Socec&Co, Bucureşti, 1928, p. 452-457, 476-486;  VERMEULEN JEAN , Noţiunea domeniului public, în Revista de drept public, 1927, p. 282 -298;  -298;  VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ şi instituţii  politico-administrative- Manual practic, Lumina Lex, -479;  Bucureşti, 2002, p. 442 -479;   – Manual pentru uzul studenţilor, Lumina Lex, Bucureşti, 2004, VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ  – p. 127-134;  VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ, Ediţia a III -  -a   revăzută şi actualizată, Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p.195 -204;  -204;  VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ, Ediţia a VII-a, Universul Juridic, Bucureşti, 2012; ţie domenială aplicabile unor bunuri VEDINAŞ VERGINIA, CIOBANU ALEXANDRU , Reguli de protec ţie

proprietate privată, Lumina Lex, Bucureşti, 2001.

Legislaţie de bază:  

Constituţia României, republicată (M.Of. nr. 767/ 31.10.2003); Codul civil român din 1864, art. 475 şi urm.;

Noul Cod Civil (NCC), republicat (M.Of. nr. 505 din 15.07.2011);  Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil (M.Of. nr. 409 din 10.06.2011);  Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, republicată cu modificările şi completările ulterioare;  Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia (redenumită din 2011 Lege privind bunurile proprietate publică) (M. Of. nr. 448 din 24/11/1998), cu modificările şi completările ulterioare;  Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicată (M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007), cu modificările şi completările ulterioare ; 

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificările şi completările ulterioare. 

43

CAPITOLUL 6

REGIMUL JURIDIC AL DOMENIULUI PUBLIC. MODALITĂŢI DE UTILIZARE A BUNURILOR PROPRIETATE

PUBLICĂ 1. Regimul juridic aplicabil domeniului public – principii de bază. 2. Modalităţile de punere în valoare a domeniului public. Baze constituţionale şi legale.

1. Regimul juridic aplicabil domeniului public – principii de bază. Conform teoriei domeniului public lato-sensu: 

bunurile proprietate publică sunt supuse în exclusivitate unui regim juridic de drept public (drept

administrativ);

bunurile proprietate privată care fac parte din domeniul public sunt supuse unui regim juridic mixt  – de drept public şi de drept privat, primul fiind predominant. 

 În ceea ce priveşte soluţia de lege lata  a domeniului public stricto-sensu (compus numai din bunuri proprietate publică), pot fi identifi cate în doctrină şi legislaţie patru mari principii (consacrate de Constituţie şi de NCC), aplicabile bunurilor proprietate publică şi, automat, domeniului public, cel puţin celui stricto sensu:



inalienabilitatea; imprescriptibilitatea; insesizabilitatea;



imposibilitatea grevării cu sarcini sau servituţi.

 

1.1. Inalienabilitatea:

Reprezintă un principiu de rang constituţional, consacrat de art. 136 alin. 4 – „Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate  publică.  publică.””  Înainte de de intrarea în în vigoare a NCC (01.10.2011), (01.10.2011), această această regulă a fost enunţată şi de art. 11 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic aplicabil acesteia, conform căruia „ Bunurile din domeniul   public sunt sunt inalienabile, inalienabile, insesizabil insesizabile e şi imprescriptibil imprescriptibile, e, după cum urmează: a) nu pot fi înstrăinate; înstrăinate; ele pot fifi date numai în administrare, concesionate sau închiriate, în condiţiile legii”.  În prezent, art. 861 din NCC se referă la „Caracterele „Caracterele dreptului dreptului de proprietate publică”, publică”, precizând că astfel de bunuri sunt inalienabile. Inalienabilitatea bunurilor publice presupune imposibilitatea înstrăinării  în orice formă (oneroasă (oneroasă sau gratuită), gratuită), însă nu exclude integrarea acestora în circuitul juridic, prin instrumentele instrumentele prevăzute de Constituţie, NCC şi de Legea organică nr. 213/1998: concesionarea, darea în administrare, închirierea, darea în folosinţă gratuită.

Principiul inalienabilităţii bunurilor publice este aplicabil numai cât timp acestea fac efectiv parte din domeniul public, nefiind dezafectate (A.Iorgovan, op. cit., 2005, p. 210- 213), deci se poate spune că are un caracter relativ.

44

Este de reţinut că bunurile exclusiv proprietate publică, enumerate expres în art. 136 din Constituţie (bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valor ificabil, ificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental) , nu pot fi dezafectate, în timp ce bunurile declarate exclusiv proprietate publică printr -o lege organică pot fi trecute în domeniul privat numai prin aplicarea principiului simetriei formelor juridice, adică prin modificarea legii organice în discuţie (art. 860 alin. 3 din NCC). De la 01.10.2011, dispoziţiile Legii nr. 213/1998 relative la dreptul de administrare, dreptul de folosinţă gratuită şi concesionare au fost abrogate, fiind preluate în Codul civil.  În ceea ce priveşte aplicarea acestui principiu pentru bunurile proprietate privată avute în vedere de teoria domeniului public lato-sensu, adepţii acestei teze aduc următoarele precizări: se poate discuta despre o alienabilitate limitată a acestora, în condiţii restrictive;  exercitarea prerogativelor proprietarului se efectuează sub „paza” unei persoane de drept public, a  unei autorităţi publice; se impune existenţa unor autorizări anterioare înstrăinării, avize, drept de preemţiune al statului sau al  autorităţilor locale etc. (Verginia Vedinaş, op.cit., 2007, p. 223.) Concluzia: Conform teoriei domeniului public lato-sensu se poate vorbi despre inalienabilitatea absolută a bunurilor publice din domeniul public şi despre alienabilitatea relativă, limitată a bunurilor  proprietate privată din domeniul public. (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 210- 211; V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 223; D. A. Tofan, op.cit., 2004, p. 128-129)

1.2. Imprescriptibilitatea:   

derivă din principiul inalienabilităţii; nu este prevăzut expres în Constituţie, dar apare în legislaţia subsecventă; a fost consacrat tot în vechiul drept francez, prin Edictul regelui Louis al XIV -lea din 1667 privind

Regulamentul general al domeniului Coroanei;

este analizată sub două aspecte: bunurile publice nu pot fi dobândite de terţi prin prescripţie achizitivă (uzucapiune) sau, după caz, prin  posesie de bună credinţă;  dreptul de proprietate publică nu se pierde prin neuz, ca urmare a prescripţiei extinctive;  până la 01.10.2011, art. 11 alin. 1 lit.c) din Legea nr. 213/1998, bunurile din domeniul public „ nu pot fi  dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bună- credinţă credinţă asupra bunurilor  mobile.” .După această dată, acest articol a fost abrogat, iar dispoziţiile referitoare la principiile (caracterele) aplicabile proprietăţii publice au fost preluate în Noul Cod Civil .  Astfel, art. 861 alin. 1 din NCC arată că  „bunurile proprietate publică sunt (...) imprescriptibile (...)”.  alin. 2 al art. 861 din NCC explică şi ce se înţelege prin imprescriptibilitate: imprescriptibilitate: „proprietatea asupra bunurile proprietate publică - subl.ns. A.S.C. ) acestor bunuri ( bunurile  ) nu se stinge prin neuz  neu z şi nu poate fi dobândită de terţi prin uzucapiune sau, după caz, prin posesia de bună- credinţă credinţă asupra bunurilor mobile”. (D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 129; V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 224.) 

 În privinţa privinţa bunurilor proprietate privată care ar compune domeniul public, conform teoriei profesorului  Antonie  Antonie Iorgova Iorgovan n, nu se poate vorbi despre imprescriptibilitatea acestora decât ca un deziderat de lege ferenda ; în prezent, dreptul pozitiv nu extinde principiul imprescriptibilităţii şi asupra acestor  categorii de bunuri.

45

1.3. Insesizabilitatea:

presupune imposibilitatea urmăririi sau executării silite a bunurilor proprietate publică; până la intrarea  în vigoare a NCC, art. 11 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 213/1998, acestea „nu „nu pot fi supuse executării silite şi  asupra lor nu se pot constitui garanţii reale” ; actualmente, art. 861 alin. 1 din NCC menţionează doar  că bunurile proprietate publică sunt şi insesizabile .  bunurile publice nu pot forma obiectul unor drepturi reale accesorii: gaj, ipotecă, privilegii, în condiţiile  în care se admite unanim în doctrină că dreptul de proprietate publică nu este susceptibil de dezmembrăminte. 

(D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 130) Bunurile private din domeniul public sunt sub imperiul unei sesizabilităţi limitate, în sensul că legile speciale impun o serie de condiţii stricte în privinţa scoaterii lor la vânzare, chiar prin executare silită, cum ar fi: instituirea unui drept de preemţiune al statului, restrângerea sferei unor eventuali creditori sau a persoanelor fizice sau juridice străine, licitaţie publică obligatorie etc. (V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 223-224; V. Vedinaş, A. Ciobanu, Reguli de

protecţie domenială aplicabile unor bunuri proprietate privată, Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 98 şi urm.).

1.4. Interdicţia grevării cu sarcini şi servituţi: Derivă din acelaşi principiu al inalienabilităţii, respectiv din faptul că dreptul de proprietate publică nu este susceptibil de dezmembrăminte;   Această regulă a fost, iniţial, consacrată d e art. 11 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 213/1998 („...asupra lor  nu se pot constitui garanţii reale” ), „Servituţile asupra bunurilor din domeniul  ), respectiv de art. 13 care prevedea: „Servituţile  publi  publicc sunt sunt valabi valabile le numai numai în măsu măsura ra în în care care aceste aceste servi servituţ tuţii sunt sunt compat compatibi ibile le cu uzul uzul sau sau inte interes resul ul publi publicc cărui căruia a îiîi sunt  sunt  .” – este cazul, de regulă, al servituţilor naturale reglementate de Codul civil. destinate bunurile afectate .”  Articole olele le 11 şi 13, 13, menţi menţiona onate, te, au au fost fost abroga abrogate te de Lege Legea a nr. 71/2 71/2011 011 pentr pentru u punere punerea a în aplic aplicare are a Codu Codului lui   Artic 

civil;

eptului de Noul Cod Civil conţine un articol distinct (art. 862) intitulat „Limitele exercitării dr eptului proprietate publică”, conform căruia : 

o

o

o

Dreptul de proprietate publică este susceptibil de orice „limite” reglementate pentru dreptul de proprietate privată, în privată,  în măsura compatibilităţii co mpatibilităţii lor cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile afectate; Limitele juridice ale dreptului de proprietate privată sunt reglementate de Capitolul III al Titlului II („Proprietatea privată”), din Cartea a III- a („Despre bunuri”), ele fiind împărţite în: limite legale (art. 602- 625), limite convenţionale (art. 626-629) şi limite judiciare (art. 630). Dintre aceste „limite” , cele mai relevante sunt limitele legale (folosirea apelor, picătura

streşinii, distanţa şi lucrările intermediare cerute pentru anumite construcţii, lucrări şi plantaţii, vederea asupra proprietăţii vecinului, dreptul de trecere), echivalentul fostelor servituţi naturale şi legale la care se referea Codul civil din 1864, cu menţiunea că ele nu erau considerate nici înainte veritabile dezmembrăminte ale dreptului de proprietate, ci doar simple  îngrădiri ale exercitării dreptului de proprietate privată;  În ceea ce priveşte servituţile propriu-zise, ele sunt definite în art. 755 al NCC ca acele sarcini care grevează un imobil, pentru uzul sau utilitatea imobilului unui alt proprietar, utilitatea rezultând din destinaţia economică a fondului dominant sau constând într -o -o sporire a confortului acestuia.  Din formularea art. 862 din NCC rezultă că nu este permisă constituirea de servituţi asupra domeniului public, fiind admise numai limitele sus- citate ale exercitării dreptului de proprietate. (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 211; D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 130- 132; V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 

224.)

46

2. Modalităţile de punere în valoare a bunurilor din domeniul public.

2.1. Prezentare generală. Baza constituţională: art. 136 alin. (4) - „Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii  organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori  închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică.” publică .” Dispoziţii legale subsecvente: 213/1998  – „Bunurile  Până la 1 octombrie 2011, erau incidente dispoziţiile a rt. 11 alin.1 din Legea nr. 213/1998 din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, după cum urmează:...a) nu pot fi  înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare, concesionate sau închiriate, în condiţiile legii ;  După 1 octombrie 2011, reglementarea generală a drepturilor reale corespunzătoare proprietăţii publice se regăseşte în art. 866-875 ale NCC, fiind vorba despre dreptul de administrare, dreptul de concesiune şi dreptul de folosinţă cu titlu gratuit (art. 866);   Închirierea bun urilor din domeniul public este, în continuare, prevăzută de Legea nr. 213/1998,  în art. 14. Dreptul de folosinţă conferit chiriaşului este un drept de creanţă, nu unul real. 



Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicată, conţine mai multe norme relevante: locale, republicată,

Art. 123:

 „(1) Consiliile locale şi consiliile judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public sau privat, de interes local sau judeţean, după caz, s a fie date în administrarea regiilor autonome şi instituţiilor publice, sa fie concesionate ori sa fie închiriate. Acestea hotărăsc cu privire la cumpărarea unor bunuri ori la vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau  judeţean,  judeţean, în condiţiile legii. (...)”. (2) Vânzarea, concesionarea şi închirierea se fac prin licitaţie publica, organizată în condiţiile legii (...) Art. 124:

 „Consiliile locale şi consiliile judeţene pot da în folosinţă gratuită, pe termen limitat, bunuri  mobile şi  imobile proprietate publică sau privată locală ori judeţeană, după caz, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice.”  Textele de mai sus reglementează patru tipuri de acte juridice ( unele denumite generic în doctrina administrativă „contracte administrative”) care au ca scop punerea în valoare a bunurilor domeniului public:  Darea în administrare; 

Concesionarea;



Darea în folosinţă gratuită  Închirierea;



 Aceste acte juridice au ca efect transmiterea dreptului de folosinţă asupra bunurilor publice către diverse subiecte de drept, nu transmiterea dreptului de proprietate sau a prerogativei de a dispun e de bunurile în cauză, cu menţiunea că primele trei generează drepturi reale derivate din dreptul de proprietate publică (sau

drepturi corespunzătoare proprietăţii publice, în terminologia Noului Cod Civil), în timp ce ultima dă naştere unui drept personal.

Este adevărat că, în ceea ce priveşte prerogativa dispoziţiei, NCC se referă la o astfel de posibilitate conferită titularului dreptului de administrare (fără a explica la ce se referă), în timp ce unii autori admit chiar o prerogativă limitată a dispoziţiei materiale.

47

2.2. Dreptul de administrare. Conform art. 136 alin. 4 din Constituţie , dreptul de administrare se poate atribui numai în favoarea anumitor subiecte de drept - regiile autonome şi instituţiile publice şi, desigur, numai cu titlu gratuit.

 Această operaţiune juridică este calificată drept convenţie (contract administrativ), de către o parte a doctrinei (V.Vedinaş, op.cit., 2007, p.216), pe când alţi autori, inclusiv de drept civil, o califică drept act  administrativ unilateral  (a se vedea Valeriu Stoica, Drept civil  – Drepturile reale principale I, Editura Humanitas, Bucureşti, 2004, p. 438). presupu ne De lege lata , dat fiind că procedura de acordare a acestui drept este una pur administrativă şi presupune numai emiterea unui act adminis trativ, rezultă că nu se încheie un contract administrativ, chiar dacă, în mod firesc, este nevoie şi de un acord sau accept al beneficiarului dreptului de administrare. Prima reglementare detaliată a dreptului de administrare putea fi regăsită în Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia (art. 12):  Aveau calitatea de titulari ai dreptului : regiile autonome, prefecturile, autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, alte instituţii publice de interes naţional, judeţean sau local;   Actul juridic prin care se dă în administrare un bun proprietate publică putea fi: Hotărârea Guvernului României – pentru bunurile din domeniul public naţional;  Hotărârea Consiliului Judeţean, a Consiliului General al mun. Bucureşti sau a Consiliului Local al oraşelor şi   – pentru bunurile din domeniul public al judeţelor, oraşelor sau comunelor. comunelor  –  Dreptul de administrare conferea titularului său dreptul de a poseda, folosi şi dispune de bunurile în cauză, în condiţiile actulu i prin care i- a fost dat bunul în administrare; „dacă titularul său nu- şi şi exercită drepturile şi nu - şi  şi   Dreptul de administrare putea fi revocat doar „dacă execută obligaţiile născute din actul de transmitere.”. litigiile le privind privind dreptu dreptull de admin administ istr  r are,   În litigii are, titularul acestui drept sta în instanţă în nume propriu, pe când în litigiile privind dreptul de proprietate asupra bunuril or în cauză, acelaşi titular avea obligaţia de a indica instanţei cine este proprietarul.

(V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 216-217.) De la 1 octombrie 2011, a rămas în vigoare un singur alineat din art. 12, în speţă alin. 5 care prevede cine poate reprezenta statul sau unităţile administrativ -teritoriale în litigiile privind dreptul de administrare: Ministerul Finanţelor Publice (pentru bunurile statului), respectiv consiliului judeţean sau local (pentru bunurile de interes judeţean/local). Noul Cod Civil (art. 867-870) preia, în cea mai mare parte, dispoziţiile anterioare, menţinând şi soluţia criticabilă privind posibilitatea titularului de a „dispune” de bunul public, normă care poate fi interpretată într -un

mod excesiv, care ar echivala cu încălcarea încălcarea principiului inalienabilităţii. Doctrina de drept administrativ aduce critici textului legal ce conferă titularului dreptului de administrare „dreptul de a dispune” de bunul proprietate publică, publică , din moment ce prerogativa dispoziţiei asupra unui bun din domeniul public nu poate fi transferată nimănui, prin raportare la principiul inalienabilităţii (V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 217).  În ceea ce priveşte beneficiarii, Codul arată că este vorba despre regii autonome, autorităţile administraţiei publice centrale sau locale, alte instituţii publice de interes naţional, judeţean ori local. Ca element de noutate, art. 869 clarifică modalităţile care duc la stingerea dreptului de administrare : 

revocarea sa, din motive de interes public



 încetarea dreptului de proprietate publică. publi că.

Apărarea dreptului de administrare, potrivit art. 870 din NCC, revine titularului său, nefiind nevoie de introducerea în cauză a proprietarului decât atunci când se pune în discuţie nu acest drept real, ci chiar dreptul de proprietate.

48

Regiile autonome:

Doctrina interbelică a realizat o distincţie între:  regia directă (regia administrativă) = procedeul prin care administraţia publică organiza un serviciu public şi îl exploata în mod direct, luând asupra sa „riscurile şi beneficiile be neficiile întreprinderii”; şi  regia publică comercială = modalitatea de exploatare a unui serviciu public printr- o „întreprindere” care dobândea personalitate şi autonomie în conducere.  Prin Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi „Unităţile economice de stat, indiferent de organul în subordinea căruia societăţi comerciale, s-a stabilit că „Unităţile îşi desfăşoara activitatea, se organizează şi funcţionează, în conformitate cu dispoziţiile prezentei legi, sub  formă de regii autonome sau societăţi comerciale.” comerciale.” Potrivit le gii, regiile autonome erau persoane juridice înfiintate prin hotărâre a Guvernului (pentru cele de interes naţional), sau prin hotărâre a organelor judeţene şi municipale ale administraţiei de stat, şi funcţionau pe bază de gestiune economică şi autonomie financiară; ele se organizau şi funcţionau „ în ramurile strategice ale economiei naţionale -  industria de armament, energetică, exploatarea minelor şi a gazelor naturale, poştă abilite de Guvern.” (a se vedea şi transporturi feroviare - , precum şi unele domenii aparţinând altor ramuri st abilite art. 1, 2 şi 3 din lege).  Prin O.U.G. nr. 30/1997 s- a decis reorganizarea ca societăţi comerciale a regiilor autonome organizate în baza Legii nr. 15/1990, indiferent de autoritatea în coordonarea căreia îşi desfăşurau activitatea, urmând ca societăţile comerciale pe acţiuni rezultate în urma reorganizării regiilor autonome având ca obiect activităţi de interes public naţional să fie denumite companii naţionale sau societăţi naţionale, după caz, şi să 

fie supuse procesului de privatizare (art. 2 din O.U.G. nr. 30/1997).  Au fost exceptate de la reorganizare o serie de regii autonome implicate în prestarea unor activităţi publice şi/sau comerciale de interes deosebit : Regia Autonomă "Monitorul Oficial", Regia Autonomă "Loteria Naţională", Regia Autonomă "Imprimeria Naţională", Regia Autonomă "Monetăria Statului" şi Regia Autonomă "Multiproduct" (art. 12 din O.U.G. nr. 30/1997), la care s- au adăugat, prin Legea nr. 207/1997 de aprobare a O.U.G.nr.30/1997, şi Regia Naţională a Pădurilor, Regia Autonomă "Administraţia Patrimoniului Protocolului

de Stat", Regia Autonomă "Administraţia Naţională a Drumurilor din România", Regia Autonomă "Rasirom", Regia Autonomă "Arsenalul Armatei", Regia Autonomă "Rami - Dacia", Regia Autonomă "Romtehnica", precum şi alte regii care constituiau monopol natural de interes strategic, sau anumite servicii publice de interes naţional. Instituţiile publice: 

„(…) autorităţilor  Potrivit art. 868 din NCC , bunurile proprietate publică pot fi date în administrarea „(…)

administraţiei publice centrale sau locale şi altor instituţii publice de interes naţional, judeţean ori local  local ”, ”, formulare mai detaliată care îşi găseşte echivalent în conceptul sintetic de „instituţie publică” cu care operează art. 136 din Constituţie; doctrină nă s-a precizat că noţiunea de „instituţie publică” publică” vizează, prin eliminare, orice organ de stat sau al   În doctri administraţiei administraţiei locale autonome care nu este nici regie autonomă şi nici societate comercială.  Se face, totuşi, precizarea că art. 136 din Constituţie are în vedere un sens restrâns al noţiunii de „instituţie publică”, în sensul că: nu pot intra în discuţie decât instituţiile publice finanţate exclusiv din bani publici şi care se află sub  controlul Curţii de Conturi; nu se referă la „marile instituţii ale Republicii” – Parlamentul, Preşedintele României, Curtea  Constituţională, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curtea de Conturi, Consiliul Superior al Magistraturii, Avo catul Poporului, Ministerul Public – şi nici la consiliul local/judeţ ean; ean; interpretată în sens restrictiv, această noţiune vizează: ministerele şi alte organe centrale de  specialitate din subordinea Guvernului, autorităţile centrale autonome, autorităţile subordonate ministerelor  sau autorităţilor centrale autonome, instituţiile subordonate consiliului judeţean/local. (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 217-219.)

49

 În concluzie, din reglementarea NCC rezultă că orice „organ public” poate primi, în principiu, în administrare un bun din domeniul public, nefiind indicate restricţii exprese.

2.1.  Închirierea bunurilor proprietate propriet ate publică:

Noul Cod Civil menţionează doar, în art. 861 alin. 3 posibilitatea de închiriere, în condiţiile legii, a bunurilor proprietate publică, fără a trata distinct această operaţiune juridică sau dreptul per sonal sonal de folosinţă conferit.

Cele câteva reglementări exprese, în acest sens, sunt menţinute în Legea nr. 213/1998 Conform art. 14 din Legea nr. 213/1998 – „Închirierea bunurilor proprietate publică a statului sau a unităţilor  administrativ-teritoriale se  aprobă, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, a Consiliului  General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, iar contractul de închiriere va cuprinde clauze de natură ificului acestuia. să asigure exploatarea bunului închiriat, potrivit spec ificului (2) Contractul de închiriere se poate încheia, după caz, cu orice persoană fizică sau juridică, română sau străină, de către titularul dreptului de proprietate sau de administrare.”  Dispoziţii incidente regăsim şi în art. 123 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale: „ (1) Consiliile locale şi consiliile judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public sau privat, de interes local sau judeţean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome şi instituţiilor publice, să fie concesionate ori  să fie închiriate. Acestea hotărăsc cu privire la cumpărarea unor bunuri ori la vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau judeţean, în condiţiile legii. (2) Vânzarea, concesionarea şi închirierea se fac prin licitaţie publică, organizată în condiţiile legii.”  Elemente specifice ale contractului de închiriere de bunuri publice (art. 14, 15, 16 din Legea nr. 213/1998):

 În funcţie de apartenenţa bunului la domeniul public al statului sau al unităţilor un ităţilor administrativ-teritoriale,  închirierea se va aproba apro ba prin Hotărâre a Guvernului sau s au Hotărâre a Consiliului Co nsiliului Judeţean sau Local (în ( în cazul ca zul mun. Bucureşti, prin Hotărâre a Consiliului General);  Beneficiarul contractului de închiriere poate fi orice persoană fizică sau juridică, română sau străină;  Dreptul de a închiria bunuri din domeniul public revine titularului dreptului de proprietate sau titularului 

dreptului de administrare;

 Închirie  Închirierea rea se poate poate face numai prin procedura procedura licitaţi licitaţiei ei public publice; e;  Sumele încasate cu titlu de chirie intră, după caz, în bugetul statului sau al unităţii administrativ teritoriale; dacă închirierea este făcută de titularul unui drept de administrare, acesta are dreptul de a reţine o cotă de 20-50% din chirie, în condiţiile fixate de proprietar (statul român sau unităţile administrativ -teritoriale);  Litigiile privind bunurile publice închiriate sunt supuse aceloraşi reguli indicate pentru darea în 

administrare.

 În completarea dispoziţiilor speciale din Legea nr.213/1998 vor fi aplicabile, în măsura compatibilităţii lor, normele privind locaţiunea (închirierea) din Codul civil (art. 1777-1850 din NCC). 2.2. Dreptul de folosinţă gratuită:  A cunoscut o consacrare constituţională doar în urma revizuirii legii fundamentale, în anul 2003, deşi la

acea dată era deja reglementată în legile organice menţionate anterior (Legea nr. 213/1998, Legea nr. 215/2001). „ pot fi date în folosinţă Conform art. 136 alin. 4 din Constituţia revizuită, bunurile proprietate publică „ pot

gratuită instituţiilor de utilitate publică” publică ” ( cu privire la semnificaţia sintagmei de „utilitate publică, a se vedea şi O.G. nr. 26/2000 privind asociaţiile şi fundaţiile, cu modificările şi completările ulterioare).  Acest concept desemnează persoane juridice de drept privat fără scop patrimonial şi care, direct în baza legii sau în temeiul reglementărilor din O.G. nr. 26/2000, au dobândit statut de utilitate publică.

50

Nu intră în această categorie „instituţiile publice”, pentru că pentru ele a fost reglementat, în mod distinc t, un alt drept real  – cel de administrare. Dreptul de folosinţă gratuită este calificat de NCC (art. 874 -875) ca un drept real corespunzător  proprietăţii publice (nefiind un dezmembrământ al acestuia, pentru că dreptul de proprietate publică nu este susceptibil de dezmembrare, fiind inalienabil). El se acordă pentru o perioadă limitată de timp, deci nu este admisibilă o perioadă nedeterminată. Potrivit art. 874 din. 3 din NCC , dispoziţiile privind constituirea şi încetarea dreptului de administrare se

aplică în mod corespunzător, de unde rezultă următoarele:  Atribuirea dreptului de folosinţă gratuită se face prin mijloace de drept administrativ, respectiv prin adoptarea, după caz, a unei hotărâri a Guvernului (pentru bunurile publice proprietate a statu lui) sau a unei hotărâri a consiliului judeţean/local (pentru bunurile publice de interes judeţean/local).  Stingerea dreptului de folosinţă gratuită operează odată cu încetarea dreptului de proprietate publică sau prin revocare, pentru motive de interes public. Titularul dreptului nu beneficiază de fructele civile ale bunului decât dacă o asemenea posibilitate îi este recunoscută prin actul de atribuire. De asemenea, apărarea în justiţie a dreptului de folosinţă gratuită revine beneficiarului său.

Cu privire la bunurile aparţinând unităţilor administrativ -teritorale, art. 124 din Legea nr. 215/2001, republicată prevede: „Consiliile locale şi consiliile judeţene pot da în folosinţă gratuită, pe termen limitat,

bunuri mobile şi imobile proprietate publică sau privată locală ori judeţeană, după caz, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice.” publice.” Din acest text, reiese că pot fi date în folosinţă gratuită şi bunuri din dom eniul privat, nu doar cele din domeniul public.

Este de remarcat că nici Constituţia, nici Noul Cod Civil sau Legea nr. 215/2001 nu fac distincţie între bunurile imobile şi bunurile mobile, mobile, rezultând că ambele categorii pot face obiectul dreptului de folosinţă gratuită.

Bibliografie orientativă: ADAM IOAN , Noţiunea şi natura domeniului public, domeniului privat şi proprietăţii private, în Dreptul nr. 8/1994, p. 28-34;  ANGHENE MIRCEA , Utilizarea domeniului public, teză de doctorat în drept, Imprimeriile Române,

Bucureşti, 1943; APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Ediţia 2, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2010; APOSTOL TOFAN DANA, Aspecte controversate privind regiile autonome în raport cu legislaţia de după 1990, în Dreptul nr. 4/2000, p. 21-29;  domeniu public, potrivit Constituţiei şi legislaţiei  APOSTOL TOFAN DANA, Corelaţia proprietate publică- domeniu în vigoare,în Juridica nr. 11-12/2000, p. 455-463;  -139;  APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, 200 4, p. 125 -139;  BÎRSAN CORNELIU , Curs de drept civil. Drepturile reale principale, All Beck, Bucureşti, 2001, p. 98 -111; 

BĂLAN EMIL, Domeniul administrativ, Lumina Lex, Bucureşti, 1998; CIOBANU ALEXANDRU-SORIN , Inalienabilitatea şi imprescriptibilitatea domeniului public în dreptul  român şi în dreptul francez, Universul Juridic, Bucureşti, 2012; CIOBANU ALEXANDRU-SORIN , Aspecte specifice privind regimul domeniului public în România şi în Franţa, Universul Juridic, Bucureşti, 2012; COJOCARU ASPAZIA, Discuţii privind noţiunile de proprietate publică şi proprietate privată a statului sau a -teritoriale, -46;  unităţilor administrativ -  t eritoriale, în Dreptul nr. 11/1998, p. 42 -46; 

51

CONSTANTINESCU MIHAI, IORGOVAN ANTONIE, MURARU IOAN, TĂNĂSESCU ELENA SIMINA , Constituţia României revizuită – comentar iiii şi explicaţii, All Beck, Bucureşti, 2004, p. 94 -96;  FRANŢESCU LAURIAN , Noţiunile de domeniu public şi domeniu privat al statului. Conţinut şi regim -11/1993, p. 41-47;   juridic., în Dreptul nr. 10 -11/1993, GIURGIU LIVIU , Domeniul public, Editura Tehnică, Bucureşti , 1997;  IORGOVAN ANTONIE , Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p. 206 -  213; 252-254;  IORGOVAN ANTONIE , Noţiunea de domeniu public şi dreptul de administrare pentru uzul public, în Revista română de drept nr. 12/1988, p. 14-22;  NICOLAE MARIAN , Consideraţii asupra Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic  al acesteia, în Dreptul nr. 6/1999, p. 3-21;  NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale,vol. I, ediţia a IV -a, -a, Institutul de Arte 

Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 145 şi urm.; POP LIVIU , Consideraţii în legătură cu domeniul public, în Dreptul nr. 8/1995; POP LIVIU , Dreptul de proprietate şi dezmembrămintele sale, Lumina Lex, Bucureşti, 2001.p. 67 -87;  -87;  PETRESCU RODICA NARCISA, NARCISA , Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 246-254;  POPA EUGEN , Regimul juridic al dreptului de administrare asupra bunurilor ce fac parte din domeniul  -93;   public, în Dreptul nr. 3/2000, p. 90 -93;  lui public, curs predat la doctoratul juridic, nerevăzut, RARINCESCU CONSTANTIN , Teoria serviciu lui

Editura cursurilor litografiate, Bucureşti, 1941;  – Drepturile reale principale I, Editura Humanitas, Bucureşti, 2004, p. 430 -  STOICA VALERIU , Drept civil  – -  446, 456-461;  TARANGUL ERAST DITI , Tratat de  drept administrativ român, Editura Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, p. 363-371;  actualul cadru legislativ, în Studii de ULIESCU MARILENA, Proprietatea publică şi proprietatea privată- actualul drept românesc nr. 3/1992, p. 211-226;  ministrativ român, Editura Librăriei Socec&Co, Bucureşti, 1928, p. 452 -457, VĂRARU MARIN , Tratat de drept ad ministrativ -457, 476-486;  VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative - Manual practic, Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 496 -516;  -516;   – Manual pentru uzul studenţilor, Lumina Lex, Bucureşti, 2004, VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ  – p. 135-147;  VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ, Ediţia a III -  -a   revăzută şi actualizată, Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p.207-208, 216-219;  a  , Universul Juridic, Bucureşti, 2012; VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ, Ediţia a VII -  -a, VEDINAŞ VERGINIA, CIOBANU ALEXANDRU , Reguli de protecţie domenială aplicabile unor bunuri 

 proprietate privată, Lumina Lex, Bucureşti, 2001; VERMEULEN JEAN , Noţiunea domeniului public, în Revista de drept public, 1927, p. 282 -298. -298.

Legislaţie de bază: Constituţia României, republicată (M. Of. nr. 767/31.10.2003) – art. 44, 136;  Noul Cod Civil (Legea nr. 287/2009, republicată în M. Of. nr. 505 din 15.07.2011);  Codul civil român, art. 475 şi urm.;  Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, cu modificările şi completările ulterioare;  Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia (M. Of. nr. 448 din 24/11/1998), cu modificările şi completările ulterioare;  Legea nr. 182/2000 (M. Of. nr. 530 din 27/10/2000) privind protejarea patrimoniului cultural naţional mobil, cu modificările şi completările ulterioare;  Legea nr. 422/2001 privind protecţia monumentelor istorice, republicată (M. Of. nr. 938 din 20.11.2006), cu modificările şi completările ulterioare;  Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicată (M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007) , 

52

cu modificările şi completările ulterioare ;  Legea nr. 550 din 14 octombrie 2002 privind vânzarea spaţiilor comerciale proprietate privată a statului şi a celor de prestări de servicii, aflate în administrarea consiliilor judeţene sau a consiliilor locale, precum şi a celor aflate în patrimoniul regiilor autonome de interes local (M. Of. nr. 803 din 05/11/2002), cu modificările şi completările ulterioare;  Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificările şi completările ulterioare.

53

CAPITOLUL 7

CONTRACTUL DE CONCESIUNE. SERVICIUL PUBLIC 1. 2. 3. 4.

Concesiunea - noţiune, obiect, categorii.

Concesiunea de servicii şi lucrări publice. Concesionarea bunurilor proprietate publică. Serviciul public.

1. Concesiunea – noţiune, obiect, categorii. Concesiunea reprezintă una dintre cele mai importante şi uzitate modalităţi contractuale de punere în valoare a bunurilor proprietate publică, acest fapt datorându-se beneficiilor substanţiale pe care le procură

atât autorităţii publice concedente, cât şi beneficiarului concesiunii. După cum arată doctrina de drept public, ideea concesionării unui bun „public” a fost prezentă şi în  Antichitate, în î n dreptul roman, însă, fundamentele reale ale concesiunii din prezent le regăsim în Evul Mediu (Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p.221) , în epoca regalităţii (perioada vechiului drept francez).  În această perioadă, proprietatea începe să îşi piardă treptat, de facto , caracterul său exclusiv, independent şi simplu şi devine în schimb dependentă, complicată şi grevată cu servituţi, în condiţiile în care s-a generalizat obiceiul monarhilor (proprietari ai unui imens Domeniu al Coroanei) de a transmite dreptul de

folosinţă cu privire la vaste moşii, fără a se prevedea un termen limită de exercitare a acestuia, în favoarea unor vasali a căror loialitate o doreau „cucerită”. Prin aceste „delapidări” funciare, proprietarul originar – monarhul - păstra nuda proprietate asupra terenurilor concesionate, în timp ce beneficiarul (concesionarul) exercita în mod deplin posesia şi folosinţa asupra acestor fiefuri, denumite şi „censive”. De aici s- a născut şi teoria coexistenţei a două drepturi perpetue asupra aceluiaşi obiect – fieful concesionat - , adică dreptul proprietarului (suveranului) care deţinea aşa -numitul „domeniu eminent” şi dreptul concesionarului (vasalul „gratulat”), deţinător al „domeniului util” (Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p.221).

 În timp, tocmai datorită acestei folosinţe perpetue exercitate asupra terenurilor concesionate de la monarh, dreptul concesionarului a început să se consolideze, acesta fiind perceput public drept adevăratul proprietar, obligat în mod „nedrept” să achite taxe împovărătoare ( redevenţa ) unui suveran „parazit”( V. Vedinaş, op.cit., 2002, p.449). De la această percepţie înşelătoare au pornit şi modificările semnificative aduse în planul regim ului domenial de Revoluţia Franceză şi de Codul domenial din 1790, care au realizat un melanj între concesionarea bunurilor publice şi a celor private, în condiţiile în care fostul „domeniu public” (Domeniul Coroanei) devine un „domeniu al Naţiunii”, alienabil, de principiu, în baza unei aprobări date de forul legiuitor.  În ceea ce priveşte soluţiile date în dreptul românesc asupra regimului juridic al concesiunii, acestea au fost exprimate la nivel doctrinar prin formularea sintetică a caracteristicilor sa le : contract cu caracter  temporar, revocabilitatea concesiunii, posibilitatea „răscumpărării”, adică a denunţării unilaterale de către concedent (A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.222).

De asemenea, în mod tradiţional, concesiunea a fost percepută ca o modalitate privativă de exploatare a unui serviciu public, deci, implicit, a bunurilor proprietate publică afectate acestui serviciu, fiind, aşadar, un contract administrativ.

Un exemplu elocvent al modului în care doctrina interbelică a perceput concesiunea îl c onstituie chiar  definiţia clasică formulată de profesorul Paul Negulescu, în celebrul său tratat: „formă de exploatare a unui serviciu public, în care un particular, persoană fizică sau morală, ia asupra sa riscurile exploatării şi

54

conducerea activităţii serviciului, în schimbul dreptului de a percepe taxe pentru serviciile prestate…” (P. Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale., vol. 1, ediţia a IV -a, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 154).  În prezen prezent, t, obiectul unui contract de concesiune poate fi reprezentat de bunuri din domeniul public al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, de lucrări şi servicii publice. Rămâne discutabilă posibilitatea încheierii în prezent a unor contracte de concesiune cu privire la bunuri din domeniul privat, mai precis eventuala procedură aplicabilă în acest sens, în condiţiile în care, după abrogarea fostei Legi a concesiunilor nr.219/1998, O.U.G.nr.54/2006 reglementează numai regimul general al concesionării de b unuri proprietate publică. Pe de altă parte, art. 123 alin. 1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, menţionează că pot fi concesionate atât bunurile din domeniul public, cât şi bunurile din domeniul privat.  Anterior, prin O.U.G.nr. 34/2006 s-au abrogat vechile reglementări în materia concesiunii (Legea nr. 219/1998, cu modificările şi completările aduse de Legea nr. 528/2004, respectiv O.G. nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public- privat, cu modificările şi completările ulterioare) şi au fost reglementate procedurile de atribuire a contractului de achiziţie publică, a contractului de concesiune de lucrări publice şi de servicii, precum şi modalităţile de soluţionare a contestaţiilor formulate împotriva actelor emise în legătură cu aceste proceduri. Contractul de concesiune a bunurilor din domeniul public este reglementat de O.U.G.nr. 54/2006 privind

regimul regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, aprobată cu modificări prin Legea nr. 337/2006. De asemenea, au fost abrogate fostele reglementări din acest domeniu: O.U.G. nr.60/2001 privind achiziţiile

publice (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 241 din 11 mai 2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 212/2002, cu modificările şi completările ulterioare), inclusiv actele normative emise în aplicarea acesteia, O.G.nr.16/2002 privind contractele de parteneriat public- privat (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 94 din 2 februarie 2002, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 470/2002, cu modificările şi completările ulterioare) şi actele normative emise în aplicarea acesteia, O.G. nr. 20/2002 privind achiziţiile publice prin licitaţii electronice (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 86 din 1 februarie 2002, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 468/2002, cu modificările şi completările ulterioare), şi actele normative emise în aplicarea acesteia, H.G. nr. 1.186/2001 pentru aprobarea Procedurilor privind achiziţiile publice de produse şi servicii care implică apărarea naţională, ordinea publică, siguranţa şi securitatea naţională şi a listei aferente acestora (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 815 din 18 decembrie 2001, cu modificările şi completările ulterioare) ş.a.  În veder vederea ea puner puneriiii în aplica aplicare re a celor două reglementări din materia achiziţiilor publice şi a concesiunilor, au fost adoptate o serie acte administrative subsecvente cu caracter normativ: H.G. nr.925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică (Monitorul Oficial nr.625 din 20 iulie 2006); H.G. nr. 71/2007 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii prevăzute în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de

achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii (Monitorul Oficial nr. 98 din 8 februarie 2007); 2007); H.G. nr.168/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice

de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică (Monitorul Oficial nr. 146 din 28 februarie 2007); Ordinul nr. 26/2007 emis de Autoritatea Naţională pt. Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice pentru aprobarea Regulamentului privind supravegherea modului de atribuire a contractelor de achiziţie publică (Monitorul Oficial, Partea I nr. 102 din 9 februarie 2007); Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 175/2007 privind aprobarea Manualului operaţional pentru activitatea de observare şi verificare a atribuirii contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii - modelul şi conţinutul formularelor şi documentelor utilizate (Monitorul Oficial, Partea I nr. 124 din 20 februarie 2007) ş.a.

55

2. Concesiunea de servicii şi lucrări publice.

2.1. Definiţie şi obiect.  Aceste specii ale cont ractului de concesiune sunt reglementate de O.U.G. nr. 34/2006, cu modificările şi

completările ulterioare; definiţiile furnizate de emitentul actului nu sunt dintre cele mai fericite, conţinând termeni redundanţi, complicaţi şi chiar norme de trimitere inutile. De asemenea, din cauza modului de definire a concesiunii de lucr ări şi servicii există dificultăţi în ceea ce priveşte delimitarea acestui contract de contractul de achiziţie publică.  Astfel, contractul de concesiune de lucrări publice este definit drept contractul care are aceleaşi

caracteristici ca şi contractul de lucrări, cu deosebirea că în contrapartida lucrărilor executate contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în calitate de conc edent, dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor pe o perioadă determinată sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani prestabilite ( art.3 lit.g din ordonanţă). Concret, conform art. 4, este vorba despre: a) fie execuţia de lucrări legate de una dintre activităţile cuprinse în anexa nr. 1 (diverse lucrări de construcţii) sau execuţia unei construcţii; b) fie atât proiectarea, cât şi execuţia de lucrări legate de una dintre activităţile cuprinse în anexa nr. 1 sau atât proiectarea, cât şi execuţia unei construcţii; c) fie realizarea prin orice mijloace a unei construcţii care corespunde necesităţii şi obiectivelor autorităţii contractante, în măsura în care acestea nu corespund prevederilor lit. a) şi b). Contractul de concesiune de servicii este, de asemenea, definit drept contractul care are aceleaşi

caracteristici ca şi contractul de servicii, cu deosebirea că în contrapartida serviciilor prestate contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în calita te de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioadă determinată sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani prestabilite ( art.3 lit.h din ordonanţă). Prin raportare la art. 4 din ordonanţă, rezultă că el are ca obiect prestarea unuia s au mai multor servicii, astfel cum acestea sunt prevăzute în anexele nr. 2A şi 2B .  Anexele în cauză cuprind 27 de rubrici, conţinând 26 de servicii individualizate ( de exemplu servicii de transport, de telecomunicaţii, servicii bancare, de cercetare-dezvoltare, de consultanţă, de arhitectură, de administrare a imobilelor, de publicare şi tipărire, servicii hoteliere, de învăţământ, de asistenţă socială etc.). După cum se observă, definiţiile celor două tipuri de concesiune se raportează la contractele de achiziţie publice. Potrivit art. 3 lit. f) din ordonanţă, contractul de achiziţie publică reprezintă „contractul comercial  care include şi categoria contractului sectorial, astfel cum este definit la art. 229 alin. (2), cu titlu oneros, încheiat în scris între una sau mai multe autorităţi contractante, pe de o parte, şi unul sau mai mulţi operatori  economici, pe de altă parte, având ca obiect execuţia de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii, în sensul prezentei ordonanţe de urgenţă.” urgenţă.” că, iniţial, contractul de achiziţie publică nu era calificat drept unul „comercial”, ci Menţionăm că, reprezenta un contract administrativ, în condiţiile în care Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 l a inclus expres în categoria actului administrativ asimilat (a se vedea art. 2 alin. 1 lit. c). De altfel, nici în prezent nu au fost modificate dispoziţiile Legii nr. 554/2004, în ciuda noii abordări din O.U.G. nr. 34/2006.

 În orice caz, faptul că şi concesiunile de servicii şi lucrări publice prezintă „ aceleaşi caracteristici” ca şi şi achiziţiile de servicii şi lucrări publice, nu trebuie interpretat în sensul că primele ar fi devenit şi ele, implicit, contracte de drept privat, pentru că similitudinea se referă numai la obiectul comun, nu şi la regimul a plicabil. Ca atare, dacă, în prezent, litigiile privind contractul de achiziţie publică sunt de competenţa instanţei civile (reamintim că după intrarea în vigoare a Noului Cod Civil nu se mai poate vorbi despre litigii „comerciale”, ci doar despre litigii „civile”, cu consecinţa redenumirii corespunzătoare şi a secţiilor de la tribunae, curţi de apel sau instanţa supremă), cele privind contractele de concesiune revin instanţelor de contencios administrativ.

56

De altfel, chiar şi la achiziţiile publice, procedura de atribuire a contractului este una, evident, administrativă, iar toate litigiile relative la aceasta sunt soluţionate tot de către instanţa de contencios administrativ sau, în mod facultativ, de către Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, ca autoritat e  jurisdicţională (cu recurs tot la instanţa de contencios administrativ). administrativ- jurisdicţională Conform Normelor de aplicare a O.U.G. nr. 34/2006  – H.G. nr. 71/2007, distincţia dintre contractul de concesiune şi contractul de achiziţie publică se realizează pe criteriul distribuţiei riscurilo r: 



contractul prin intermediul căruia contractantul, în calitate de concesionar, primeşte dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor executate, preluând astfel şi cea mai mare parte din riscurile aferen te realizării şi exploatării lucrărilor respective, este considerat a fi contract de concesiune de lucrări publice, publice, în caz contrar fiind considerat contract de achiziţie publică de lucrări; contractul prin intermediul căruia contractantul, în calitate de concesionar, primeşte dreptul de a exploata serviciile, preluând astfel şi cea mai mare parte din riscurile aferente exploatării acestora, este considerat a fi contract de concesiune de servicii, în caz contrar fiind considerat contract de achiziţie publică de servicii.

2.2. Fundamentarea deciziei de concesionare şi întocmirea documentaţiei de atribuire, conform H.G. nr. 71/2007:

Potrivit Capitolului II din H.G. nr. 71/2007, autoritatea contractantă are obligaţia de a elabora un studiu de fundamentare  în orice situaţie în care intenţionează să atribuie un contract de concesiune de lucrări publice sau un contract de concesiune de servicii.

 În sensul art. 8 al O.U.G. nr. 34/2006 (aplicabil, ca regulă, pentru achiziţiile publice) , prin autoritate contractantă în tantă în materia concesiunii de servicii/lucrări publice se înţelege: a) oricare organism al statului  – autoritate publică sau instituţie publică  – care acţionează la nivel central ori la nivel regional sau local;

b) oricare organism, altul decât unul dintre cele prevăzute la lit. a), cu personalitate juridică, care

a fost înfiinţat pentru a satisface nevoi de interes general fără caracter comercial sau industrial şi care se află cel puţin în una dintre următoarele situaţii: este finanţat, în majoritate, de către o autoritate contractantă, astfel cum este definită la lit. a),  sau de către un alt organism de drept public; se află în subordinea sau este supusă controlului unei autorităţi contractante, astfel cum este  definită la lit. a), sau unui alt organism de drept public;   în componenţa consiliului de administraţie/organului de conducere sau de supervizare mai mult de jumătate din numărul membrilor acestuia sunt numiţi de către o autoritate contractantă, astfel cum este definită la lit. a), sau de către un alt organism de drept public; c) oricare asociere formată de una sau mai multe autorităţi contractante dintre cele prevăzute la lit. a), b), d) sau e);

d) oricare întreprindere publică ce desfăşoară una sau mai multe dintre activităţile prevăzute la cap. VIII secţiunea 1 (este vorba despre activităţi relevante în următoarele domenii: apă, energie, transport, poştă), poştă), atunci când aceasta atribuie contracte de achiziţie/concesiune sau încheie acorduri -

cadru destinate efectuării respectivelor activităţi; e) oricare subiect de drept, altul decât cele prevăzute la lit. a)–d), care desfăşoară una sau mai multe dintre activităţile prevăzute la cap. VIII secţiunea 1, în baza unui drept special sau exclusiv , astfel cum este acesta definit la art. 3 lit. k) (adică „dreptul „dreptul care rezultă din orice formă de autorizare acordată, conform prevederilor legale sau ca urmare a emiterii unor acte administrative, de o autoritate competentă şi care are ca efect rezervarea desfăşurării de activităţi în domeniul anumitor servicii  publice 

57

numai de către una sau de către un număr limitat de persoane, afectând în mod substanţial posibilitatea altor persoane de a desfăşura o astfel de activitate”), activitate”), acordat de o autoritate competentă, atunci când acesta atribuie contracte de achiziţie/c oncesiune sau încheie acorduri-cadru destinate efectuării respectivelor activităţi. Elementele specifice acestui studiu (art. 9-11 din H.G. nr. 71/2007): 



trebuie să se axeze pe analiza unor elemente relevante în care se includ: aspectele generale, fezabilitatea tehnică, fezabilitatea economică şi financiară, aspectele de mediu, aspectele sociale şi aspectele instituţionale ale proiectului în cauză;  în cazul unui proiect care presupune realizarea de lucrări publice, la baza studiului de fundamentare a deciziei de concesionare va sta studiul de fezabilitate;





trebuie să cuprindă o analiză care să permită definirea şi cuantificarea în termeni economici şi financiari a riscurilor de proiect, luând în considerare, totodată, şi variantele identificate de repartiţie a riscurilor între părţile viitorului contract; Rezultatele studiului de fundamentare a deciziei de concesionare trebuie să justifice necesitatea şi oportunitatea concesiunii şi să demonstreze că: 

proiectul este realizabil;



proiectul răspunde cerinţelor şi cerinţelor şi politicilor autorităţii publice; au fost luate în considerare diverse alternative de realizare a proiectului; varianta prin care proiectul este prevăzut a fi realizat prin atribuirea unui contract de concesiune de lucrări publice sau de servicii este mai avantajoasă în raport cu varianta prin care proiectul este prevăzut a fi realizat prin atribuirea unui contract de achiziţie publică; proiectul beneficiază de susţinere financiară, menţionând, dacă este cazul, care este contribuţia autorităţii contractante.

 



După aprobarea studiului de fundamentare, autoritatea contractantă, are obligaţia să asigure întocmirea documentaţiei de atribuire (art. 14).  Dincolo de regulile care se aplică pentru redactarea caietului de sarcini, în materia achiziţiilor  publice, sunt impuse şi unele elemente specifice (art. 16): obiectivele pe termen lung, mediu şi imediate ale proiectului;  modul de operare vizat pentru derularea proiectului, inclusiv, dacă este cazul,  investiţiile pe care concesionarul va fi obligat să le realizeze şi termenul de realizare a acestora;  

 

descrierea activităţilor, condiţii generale tehnice şi de calitate; dacă există, condiţii speciale impuse de natura activităţilor care vor intra în obiectul contractului de concesiune, cum ar fi condiţii de siguranţă în exploatare, protecţia mediului, protecţia muncii, condiţii privind folosirea şi conservarea patrimoniului sau privind protejarea şi punerea în valoare a patrimoniului naţional, condiţii privind protejarea secretului de stat, utilizarea unor materiale cu regim special, condiţii speciale impuse de acorduri şi convenţii la care România este parte; propunerea autorităţii contractante de distribuţie a riscurilor de proiect; dacă este cazul, opţiunea concedentului pentru forma de organizare a concesionarului;

   

58

dacă este cazul, opţiunea pentru crearea unei companii de proiect; clauze financiare şi de asigurări; dacă este cazul, regimul bunurilor utilizate şi/sau realizate de concesionar în timpul derulării contractului de concesiune; cuantumul garanţiilor care urmează a fi constituite, după caz.

Criteriile de selecţie pe care doreşte să le utilizeze autoritatea contractantă trebuie anunţate în cadrul anunţului de participare şi pot consta exclusiv în:  situaţia personală a candidatului sau a ofertantului;  capacitatea de exercitare a activităţii profesionale;  situaţia economică şi financiară;  capacitatea tehnică şi/sau profesională;  standarde de asigurare a calităţii;  standarde de protecţie a mediului. Criteriile de atribuire a contractului (art. 18) trebui e, de asemenea, anunţate prin anunţul de

participare şi pot avea în vedere: nivelul tarifelor de utilizare plătibile de către beneficiarii finali;  nivelul redevenţei;  gradul de preluare a riscului de către concesionar;  planurile de finanţare şi dezvoltare prezentate;  nivelul calitativ, tehnic şi funcţional al soluţiilor tehnice propuse;  modul de asigurare a protecţiei mediului;  

modul de rezolvare a unor probleme sociale;



termenele de realizare a unor investiţii;



durata concesiunii.

Esenţial este faptul că ponderea fiecărui criteriu nu trebuie să conducă la distorsionarea rezultatului procedurii de atribuire.

 În plus, se prevede obligaţia depunerii de către ofertanţi a unei garanţii de participare, participare, al cărei cuantum nu poate depăşi 2% din valoarea estimată a contractului (art. 41-44 din H.G. nr. 71/2007).  În ceea ce priveşte estimarea valorii contractului de concesiune, se vor aplica regulile de la contractul de achiziţie publică, reglementate în Capitolul II, Secţiunea a 2-a din ordonanţă.

2.3. Procedura de atribuire a contractului de concesiune de servicii şi lucrări publice.

Principiile şi regulile generale de atribuire a contractului de concesiune sunt reglementate în Capitolul VII al O.U.G. nr. 34/2006 , cu modificările şi completările ulterioare. aplicare  – H.G. nr. 71/2007. Detalierea acestor dispoziţii se regăseşte în Normele de aplicare –  Astfel, sunt aplicabile aceleaşi principii care stau la baza atribuirii contractului de achiziţie publică (enunţate de art. 2 alin. 2  în O.U.G. nr. 34/2006): a) nediscriminarea; b) tratamentul egal; c) recunoaşterea reciprocă; d) transparenţa; e) proporţionalitatea; f) eficienţa utilizării fondurilor publice; g) asumarea răspunderii.  Autoritatea contractantă are obligaţia de a transmite, prin mijloace electronice, anunţul de participare (prin care se aduce la cu noştinţă publică iniţierea procedurii de atribuire) către Sistemul Electronic de Achiziţii Publice – Publice  – SEAP (art. 19-20 din H.G. nr. 71/2007). Există situaţii în care este obligatorie publicarea anunţului în Jurnalul Ofi cial al Uniunii Europene, atunci când valoarea estimată a contractului de concesiune de lucrări publice care urmează să fie atribuit este egală sau mai mare decât echivalentul în lei al 4.845.000 euro (art. 223 din O.U.G. nr. 34/2006).

Ca regulă, procedurile de atribuire admise, potrivit art. 26 din H.G. nr. 71/2007, raportate la dispoziţiile 2181 din O.U.G. nr. 34/2006 , sunt următoarele:

59



licitaţia deschisă, respectiv procedura la care orice operator economic interesat are dreptul de a depune oferta;

licitaţia restrânsă, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a- şi depune candidatura, urmând ca numai candidaţii selectaţi să aibă dreptul de a depune oferta;  dialogul competitiv, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a- şi depune candidatura şi prin care autoritatea contractantă conduce un dialog cu candidaţii admişi, în scopul identificării uneia sau mai multor soluţii apte să răspundă necesităţilor sale, urmând ca, pe baza soluţiei/soluţiilor, candidaţii selectaţi să elaboreze oferta finală. Se va opta pentru licitaţia deschisă sau restrânsă atunci când autoritatea contractantă poate defini clar specificaţiile tehnice şi poate stabili precis montajul financiar şi/sau cadrul juridic de implementare a proiectului (art. 28 din H.G . nr. 71/2007), în caz contrar fiind aplicabil dialogul competitiv. 

 În mod excepţional, excepţional, atunci când în cadrul acestor proceduri nu au fost depuse oferte sau niciuna dintre acestea nu au fost corespunzătoare, se poate apl ica procedura negocierii cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare.

Soluţionarea contestaţiilor  legate de procedura de atribuire urmează, de asemenea, regimul prevăzut pentru achiziţiile publice, detaliat în Capitolul IX din ordonanţă.  Astfel, orice persoană care se consideră vătămată într  -un interes legitim printr-un act vătămată  într -un drept ori într -un

al autorităţii contractante, prin încălcarea dispoziţiilor legale în materia atribuirii contractelor de concesiune de servicii sau lucrări publice, poate solicita, prin contestaţie, anularea actului, obligarea autorităţii contractante de a emite un act, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim pe cale administrativ - jurisdicţională  jurisdicţională (adică prin sesizarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor). Dacă se recurge la procedura administrativ- jurisdicţională,  jurisdicţională, Consiliul are dreptul de a solicita lămuriri părţilor, de a administra probe şi de a solicita orice alte date/documente, în măsura în care acestea sunt relevante în raport cu obiectul contestaţiei, respectiv de a solicita orice date necesare pentru soluţionarea contestaţiei şi de la alte persoane fizice sau juridice (art. 275 alin. 1 din O.U.G. nr. 34/2006). Unul dintre avantajele acestei proceduri este şi celeritatea soluţionării:  conform art. 276 din ordonanţă, Consiliul are obligaţia de a soluţiona pe fond contestaţia, indiferent dacă există alte cauze aflate pe rolul instanţelor de judecată referitoare la aceeaşi procedură de atribuire, în termen de 20 de zile de la data primirii dosarului de la autoritatea contractantă, respectiv în termen de 10 zile în situaţia incidenţei unei excepţii care împiedică analiza pe fond a contestaţiei (…).   în cazuri temeinic justificate, termenul de soluţionare a contestaţiei poate fi prelungit o singură dată cu încă 10 zile. Cu privire la soluţiile pe care le poate da CNSC, CNSC , sunt aplicabile următoarele reguli (art. 278 din ordonanţă): Consiliul se pronunţă mai întâi asupra excepţiilor de procedură şi de fond, fond, iar când o se constată că acestea sunt întemeiate, nu se mai procedează la analiza pe fond a cauzei. o

Consiliul examinează din punctul de vedere al legalităţii şi temeiniciei actul atacat şi poate pronunţa o decizie prin care  îl anulează în parte sau în tot, obligă autoritatea

contractantă să emită un act sau dispune orice altă măsură necesară pentru remedierea actelor ce afectează procedura de atribuire. În cazul în care Consiliul dispune modificarea/eliminarea oricăror specificaţii tehnice din caietul de sarcini ori din

60

alte documente emis e în legătură cu procedura de atribuire, autoritatea contractantă are dreptul de a anula aplicarea procedurii de atribuire; o

o

 În situaţia în care Consiliul apreciază că, în afară de actele contestate în cadrul procedurii de atribuire, există şi alte acte care încalcă prevederile prezentei ordonanţe de urgenţă, la care nu s-a făcut referire în contestaţie, contestaţie, atunci acesta va sesiza atât  Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice, cât şi Unitatea pentru Coordonarea şi Verificarea Achiziţiilor Publice din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, transmiţându-le în acest sens toate datele/documentele relevante în susţinerea sesizării;  În cazul în care Consiliul admite adm ite contestaţia şi dispune luarea unei m ăsuri de remediere a actului atacat, va preciza şi termenul în care aceasta trebuie dusă la îndeplinire , care nu va fi mai mare decât termenul de exercitare a căii de atac împotriva deci ziei Consiliului;

o

Consiliul poate respinge contestaţia ca fiind nefondată, tardivă, lipsită de interes,

o

lipsită de obiect, ca fiind introdusă de o persoană fără calitate sau neîmputernicită să formuleze contestaţia, precum şi pe orice altă excepţie de procedură sau de fond;  În funcţie de soluţia pronunţată, Consiliul va decide asupra continuării sau anulării procedurii;

o

o

o

Consiliul poate lua act, oricând în cursul soluţionării contestaţiei, de renunţarea la aceasta de către contestator; Consiliul poate obliga , la cerere, partea în culpă la plata cheltuielilor efectuate în c ursul soluţionării contestaţiei; Consiliul nu poate decide atribuirea unui contract către un anumit operator  economic.

Deciziile Consiliului pot fi atacate cu plângere la curtea de apel, apel , secţia de contencios -administrativ -un termen de 10 zile de la comunicare, şi fiscal în a cărei rază se află sediul autorităţii contractante,  într -un

atât pentru motive de nelegalitate, cât şi de netemeinicie. Pe cale de excepţie, pentru procedurile de atribuire de servicii şi/sau lucrări aferente infrastructurii de transport de interes naţional, aşa cum este definită de legislaţia în vigoare, instanţa competentă este  întotdeauna Curtea de Apel Bucureşti, Secţia de contencios administrativ şi fiscal. Pe de altă parte, în vederea contestării procedurii de atribuire, persoana vătămată poate recurge

direct la instanţa de contencios administrativ, fără implicarea CNSC  Astfel, procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor de concesiune se soluţionează în primă instanţă de către secţia comercială a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contrac tante (a se vedea art. 286 alin. 1 din O.U.G. nr.34/2006).

Este de remarcat că acordarea de despăgubiri este de competenţa exclusivă a instanţei, neintrând în atribuţiile CNSC.  Aceste litigii se vo r soluţiona de urgenţă şi cu precădere, ceea ce însemnă termene (relativ) scurte.

2.3. Regimul contractului de concesiune de servicii/lucrări publice.

 Încheierea contractului: reprezintă etapa finală a procedurii de atribuire; 

61



rezultatul procedurii de atribuire se va comunica tuturor participanţilor, iar ofertantului declarat

câştigător i se va remite invitaţia pentru semnarea contractului; Contractele de concesiune pot fi încheiate numai după împlinirea unor termene unor termene de aşteptare: a) 11 zile de la data transmiterii comunicării privind rezultatul aplicării procedurii, în cazul în care valoarea estimată este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006; b) 6 zile de la data transmiter iiii comunicării privind rezultatul aplicării procedurii, în cazul în care valoarea estimată este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006. Pragurile valorice prevăzute de art. 55 alin. 2 sunt următoarele: 125.000 euro pentru contractul de concesiune de servicii, dacă autoritatea contractantă se încadrează  în una dintre categoriile prevăzute la art. 8 lit. a)–c) ; 



387.000 euro pentru contractul de concesiune de servicii, dacă autoritatea contractantă se încadrează

 în una dintre categoriile prevăzute la art. 8 lit. d) sau e); 4.845.000 euro, pentru contractul de concesiune de lucrări.   În mod excepţional, se va anula procedura de atribuire atunci când: 

me; dacă au fost depuse numai oferte inacceptabile şi/sau neconfor me;

dacă nu a fost depusă nicio ofertă sau dacă au fost depuse oferte care, deşi pot fi luate în considerare, nu pot fi comparate din cauza modului neuniform de abordare a soluţiilor tehnice şi/ori financiare;



dacă abateri grave de la prevederile legislative afectează procedura de atribuire sau dacă este imposibilă încheierea contractului.



Scopul contractului (art. 49 din H.G. nr. 71/2007):

 Asigurarea, pe baza unei gestionări optime, a efectuării la un nivel corespunzător a activităţilor, la preţuri accesibile pentru utilizatorii finali, precum şi întreţinerea şi dezvoltarea oricăror bunuri de retur   încredinţate concesionarului pentru efectua rea respectivelor activităţi. 

 În acest sens, indiferent de modul m odul de distribuire a riscurilor, modul m odul de recuperare a costurilor de către concesionar trebuie stabilit astfel încât să îl determine pe acesta să depună toate diligenţele necesare pentru



reducerea costurilor respective.

Părţile contractului: -

-

Concedent = autoritatea contractantă, astfel cum a fost prezentată anterior; Concesionar = ofertantul (operatorul economic) operator economic  desemnat căştigător în urma

procedurii de atribuire; prin „operator economic” se înţelege „oricare furnizor de produse, prestator de servicii ori executant de lucrări – persoană fizică/juridică, de drept public sau privat, ori grup de astfel de persoane cu activitate în domeniul care oferă în mod licit pe piaţă produse, servicii şi/sau execuţie de lucrări” (art. 3 litera r) din O.U.G. nr. 34/2006). Asumarea riscurilor (art. 49-50 din H.G. nr. 71/2007): 



 În mod obligatoriu, concesionarul trebuia să preia cea mai mare parte a riscurilor presupuse de derularea concesiunii: riscul de disponibilitate ş i riscul de piaţă; Riscul de disponibilitate = nerespectarea unor parametri de performanţă şi calitate ai

construcţiei/serviciului, clar determinaţi şi măsurabili, pe întreaga durată de viaţă a proiectului;

62





Riscul de piaţă = neîntrebuinţarea de către utilizatorii finali a rezultatului lucrărilor  executate/serviciilor puse la dispoziţia acestora, în condiţiile în care parametrii de performanţă şi calitate sunt integral respectaţi; Dacă riscurile sunt preluate integral de către concesionar , concedentul nu poate fi obligat la plata vreunei sume de bani;





Dacă o parte din riscuri au fost asumate de către concedent , contractul trebuie să stabilească explicit contribuţia financiară a acestuia şi alte mijloace de sprijin complementar; Concedentul nu are dreptul ca, pe parcursul îndeplinirii contractului de concesiune de lucrări publice sau de concesiune de servicii, să accepte sau să solicite modificări ale clauzelor 

contractuale care ar avea ca efect o diminuare a responsabilităţilor concesionarului  în asemenea măsură încât cea mai mare parte a riscurilor să fie redistribuită concedentului. Clauzele contractuale:

Trebuie să aibă un caracter clar în privinţa drepturilor şi obligaţiilor părţilor; Caietul de sarcini şi oferta concesionarului fac parte integrantă din contract;  Clauzele generale şi specifice inserate în contract nu pot contraveni cerinţele esenţiale din caietul de  sarcini şi nici angajamentelor asum ate prin oferta concesionarului; Contractul trebuie să cuprindă:  



clauze explicite privind modul de repartizare a riscurilor ;



definirea nivelului de performanţă şi de calitate al activităţilor concesionarului;

 

dreptul concedentului de a controla modul de realizare a activităţilor asumate de concesionar; obligaţia concesionarului de a prezenta rapoarte periodice sau la solicitarea concedentului;



procedura de transfer de la concedent la concesionar a infrastructurii sau a bunurilor utilizate

 

 în cadrul concesiunii; distincţia dintre bunurile proprii şi bunurile de retur; procedura de transfer a obiectului concesiunii de la concesionar la concedent;

situaţii de încetare a contractului; mecanismele de soluţionare a divergenţelor;  proceduri adecvate de rezolvare a neconformităţilor în îndeplinirea cerinţelor de performanţă  şi calitate, inclusiv penalităţi aplicabile. 

Drepturi şi obligaţii ale concesionarului:  dreptul de a exploata, în tot sau în parte, rezultatul lucrărilor sau de a presta serviciile care fac obiectul contractului, potrivit obiectivelor şi standardelor de calitate stabilite de concedent;  dreptul de a folosi şi de a culege fruc tele bunurilor ce fac obiectul concesiunii, potrivit naturii bunului şi scopului stabilit de părţi prin contractul de concesiune;  dreptul de a încheia contracte cu terţii pentru asigurarea şi valorificarea exploatării bunurilor, activităţilor şi serviciilo r care fac obiectul concesiunii;  obligaţia de a asigura exploatarea eficace, în regim de continuitate şi permanenţă, a lucrărilor  publice sau a serviciilor care fac obiectul concesiunii, în conformitate cu cerinţele şi destinaţia impuse de concedent; 

obligaţia de plată unei redevenţe către concedent, dacă există o astfel de clauză în contract;



obligaţia de a informa concedentul cu privire la modul de executare a contractului etc.

63

 Încetarea contractului de concesiune (art. (art . 54 din H.G. nr. 71/2007): la expirarea duratei stabilite conform angajamentelor din oferta prezentată de concesionar şi a clauzelor contractuale specifice;  în cazul constatării unor abateri grave ale concesionarului de la îndeplinirea obligaţiilor   contractuale, prin rezilierea unilaterală de către concedent şi cu plata unei despăgubiri în sarcina concesionarului;  în cazul constatării unor abateri grave ale concedentului de la îndeplinirea obligaţiilor contractuale,  prin rezilierea unilaterală de către concesionar şi concesionar şi cu plata unei despăgubiri în sarcina concedentului;  în cazul în care interesul naţional sau local o impune , prin denunţarea unilaterală de către  concedent, dar numai cu plata de despăgubiri juste şi prealabile în sarcina concedentului;  în cazuri de forţă majoră sau caz fortuit, când concesionarul se află în imposibilitatea de a continua  contractul, prin renunţare fără plata unei despăgubiri. 

Soluţionarea litigiilor privind contractul de concesiune:  În conformitate cu dispoziţiile art. 2 alin.1 lit c) din d in Legea contenc iosului administrativ, concesiunile de servicii şi lucrări publice reprezintă contracte administrativ („act administrativ asimilat”), deci litigiile privind  încheierea, interpretarea, executarea, modificarea sau încetarea lor sunt de competenţa exclusivă a instanţei de contencios administrativ . Ca atare, dispoziţiile art. 55 alin. 2 din H.G. nr. 71/2007 care prevăd posibilitatea părţilor de a insera în contract „clauza arbitrală sau compromisorie” sunt flagrant ilegale, procedura de arbitraj nefiind aplicabilă.

3.

Concesionarea bunurilor proprietate publică.

3.1. Reglementare şi noţiune. Sediul materiei, dincolo de dispoziţiile art. 136 alin. 4 care se referă la posibilitatea de concesionare a

bunurilor proprietate publică, este reprezentat de O.U.G. nr. 54/2006 şi, sub câteva aspecte generale, de art. 871-873 din NCC.

 Astfel, deşi la momentul adoptării sale exista deja „legea specială”, mai concret O.U.G. nr. 54/2006, legiuitorul român a simţit nevoia (în mod nejustificat, din punctul nostru de vedere), de a veni şi cu o mini reglementare paralelă şi inutilă în cadru l Noului Cod Civil. Conform art. 1 alin. 2 din O.U.G. nr. 54/2006, contractul de concesionare a bunurilor proprietate publică reprezintă contractul  încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică, denumită concedent, transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane, denumite concesionar, care acţionează pe riscul şi răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun proprietate publică în schimbul unei redevenţe. Durata contractului de concesiune nu va putea depăşi 49 de ani, începând de la data semnării sale, dar va putea fi prelungită pentru o perioadă egală cu cel mult jumătate din durata sa iniţială , prin simplul acord de voinţă al părţilor (art. 7 din O.U.G. nr. 54/2006).

3.2. Procedura concesionării bunurilor proprietate publică. 3.2.1. Iniţiativa concesionării:

64

aparţine concedentului sau potenţialului concesionar („persoana interesată”); are la bază un studiu de oportunitate efectuat, în prealabil, de către concedent;    în termen de 30 de zile de la însuşirea propunerii de concesionare formulate de persoana interesată, concedentul este obligat să procedeze la întocmirea studiului de oportunitate;   în baza studiului de oportunitate se elaborează caietul de sarcini al concesiunii; concesionarea bunurilor proprietate publică se aprobă pe baza caietului de sarcini al concesiunii, prin  hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, a Consiliului General al municipiului Bucureşti, a consiliului orăşenesc sau comunal, după caz; 

3.2.2. Procedurile de concesionare: Conform art. 14-15 din O.U.G.nr. 54/2006, atribuirea contractului de concesiune se va face prin:  Ca regulă prin licitaţie - procedura la care persoana fizică sau juridică interesată are dreptul de a

depune ofertă;  Ca excepţie, prin: Negociere directă - procedura prin care concedentul negociază clauzele contractuale, inclusiv o redevenţa, cu unul sau mai mulţi participanţi la procedura de atr ibuire ibuire a contractului de concesiune; Atribuire directă, în directă, în condiţiile art. 59 din ordonanţă. o A. Procedura licitaţiei publice: -

reprezintă REGULA în materia concesionării;

Etape procedurale:

concedentul are obligaţia să publice în Monitorul Oficial al României, Partea a VI -a, într -un -un cotidian de circulaţie naţională şi într -unul de circulaţie locală anunţul de licitaţie, care va fi trimis spre publicare cu cel puţin 20 de zile calendaristice înainte de data limită pentru depunerea ofertelor;  persoana in teresată are dreptul de a solicita şi obţine documentaţia de atribuire, respectiv dreptul de 

a transmite o solicitare de participare la procedura de atribuire a contractului de concesiune;

persoana interesată are dreptul de a solicita clarificări privind documentaţia de atribuire, iar  concedentul are obligaţia de a răspunde, în mod clar, complet şi fără ambiguităţi, la orice clarificare solicitată,  într -o perioadă care nu trebuie să depăşească 4 zile lucrătoare de la primirea unei astfel de solicitări;  procedura de licitaţie se poate desfăşura numai dacă în urma publicării anunţului de licitaţie au fost depuse cel puţin 3 oferte valabile;  în cazul c azul în care în î n urma urm a publicării anunţului de d e licitaţie nu au fost depuse cel puţin pu ţin 3 oferte valabile,  concedentul e ste obligat să anuleze procedura şi să organizeze o nouă licitaţie; ofertantul are obligaţia de a elabora oferta în conformitate cu prevederile documentaţiei de atribuire;  oferta are caracter obligatoriu, din punct de vedere al conţinutului, pe toată peri oada de valabilitate  stabilită de concedent; conţinutul ofertelor trebuie să rămână confidenţial până la data stabilită pentru deschiderea acestora,  concedentul urmând a lua cunoştinţă de conţinutul respectivelor oferte numai după această dată;  concedentul are obligaţia de a stabili oferta câştigătoare pe baza criteriului/criteriilor de atribuire precizate în documentaţia de atribuire;  criteriul de atribuire a contractului de concesiune este cel mai mare nivel al redevenţei , dar  concedentul poate ţine seama şi de alte criterii precum: capacitatea economico -financiară a ofertanţilor; protecţia mediului înconjurător; condiţii specifice impuse de natura bunului concesionat; concedentul are dreptul de a solicita clarificări sau completări ale documentelor preze ntate de  ofertanţi pentru demonstrarea conformităţii ofertei cu cerinţele solicitate, fără ca prin acestea să determine apariţia unui avantaj evident în favoarea unui ofertant; contractul de concesiune se va încheia cu ofertantul a cărui ofertă a fost stabilită ca fiind câştigătoare;  concendentul are obligaţia de a informa ofertanţii despre deciziile referitoare la atribuirea contractului  de concesiune, în scris, cu confirmare de primire, nu mai târziu de 3 zile lucrătoare de la emiterea acestora; 

65



concedentul poate să încheie contractul de concesiune numai după împlinirea unui termen de 20 de

zile calendaristice de la data realizării informării. B. Procedura concesionarii prin negociere directă: procedura de negociere directă poate fi parcursă numai în situaţia în care, după repetarea procedurii de licitaţie, nu au fost depuse cel puţin 3 oferte valabile; procedura de publicare a anunţului de negociere directă este similară procedurii de licitaţie publică;  anunţul negocierii directe se trimite spre publicare cu cel puţin 10 zile calendaristice înainte de data  limită pentru depunerea ofertelor; concedentul are obligaţia de a pune documentaţia de atribuire la dispoziţia persoanei interesate, într  o perioadă care nu trebuie să depăşească două zile lucrătoare de la primirea unei solicitări din partea 

acesteia;

persoana interesată are dreptul de a solicita clarificări privind documentaţia de atribuire; concedentul are obligaţia de a transmite răspunsul la orice solicitare de clarificare cu cel puţin două  zile lucrătoare înainte de data limită pentru depunerea ofertelor; concedentul derulează negocieri cu fiecare ofertant care a depus o ofertă valabilă.  

C. Atribuirea directă:

bunurile proprietate publică pot fi concesionate prin atribuire directă companiilor naţionale, societăţilor  naţionale sau societăţilor comerciale aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea entităţilor care pot avea calitatea de concedent, care au fost înfiinţate prin reorganizarea regiilor autonome şi care au ca obiect principal de activitate gestionarea, întreţinerea, repararea şi dezvoltarea respectivelor bunuri, dar numai până la finalizarea privatizării acestora; acest caz nu nu este este necesară necesară întocmir întocmirea ea studiul studiului ui de oportuni oportunitate, tate, iar concesion concesionarea area prevăz prevăzută ută se aprobă aprobă   în acest prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor locale, judeţene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după 

caz;

 în măsu măsura ra în car care e se cons consta tată tă că că explo exploat atar area ea bun bunul ului ui ce fac face e obie obiect ctul ul con conce cesi siun uniiii implică în mod necesar şi executarea unor lucrări şi/sau prestarea unor servicii, concesionarul bunului are obligaţia de a încheia contracte pe care, în funcţie de scopul urmărit şi de activităţile desfăşurate, să le califice conform prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006. 

3.3. Regimul juridic al contractului de concesiune a bunurilor proprietate publică . 3.3.1. Forma şi redactarea contractului:

Forma scrisă este impusă ad validitatem; Ca regulă - Contractul de concesiune va fi încheiat în limba română, în două exemplare, câte unul p entru fiecare parte.

rom ână Ca excepţie - În cazul în care concesionarul este de o altă naţionalitate sau cetăţenie decât cea română şi dacă părţile consideră necesar, contractul de concesiune se va putea încheia în patru exemplare, două în limba română şi două într -o altă limbă aleasă de ele; fiecare parte va avea câte un exemplar în limba română şi un exemplar în limba străină în care a fost redactat contractul. În caz de litigiu, exemplarele în limba română ale contractului prevalează. 3.3.2. Structura contractului (art. 44 din H.G. nr. 168/2007):  

partea reglementară – cuprinde clauzele cuprinse în caietul de sarcini; partea convenţională – cuprinde clauzele contractuale stabilite prin acordul părţilor.

3.3.3. Legea aplicabilă:

66

Contractul de concesiune va fi încheiat întotdeauna în conformitate cu legea română. 3.3.4. Principiile care stau la baza concesionării bunurilor proprietate publică: 

transparenţa - punerea la dispoziţia tuturor celor interesaţi a informaţiilor referitoare la aplicarea

procedurii pentru atribuirea contractului de concesiune;  tratamentul egal-aplicarea, într -o manieră nediscriminatorie, de către autoritatea publică, a criteriilor  de atribuire a contractului de concesiune;  proporţionalitatea - presupune că orice măsură stabilită de autoritatea publică trebuie să fie

necesară şi corespunzătoare naturii contractului;  nediscriminarea - aplicarea de către autoritatea publică a aceloraşi reguli, indiferent de naţionalitatea participanţilor la procedura de atribuire a contractului de concesiune, cu respectarea condiţiilor prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România este parte; libera concurenţă - asigurarea de către autoritatea publică a condiţiilor pentru ca orice participant la procedura  de atribuire să aibă dreptul de a deveni concesionar în condiţiile legii, ale convenţiilor şi acordurilor internaţionale la care are România este parte. 3.3.5. Î ncheierea ncheierea contractului:

 încheierea contractului de concesiune se face  în termen de 20 de zile calendaristice de la data  împlinirii termenului prevăzut de lege pentru inform area participanţilor, sub sancţiunea plăţii de daune-interese de către partea în culpă;  refuzul ofertantului declarat câştigător  de a încheia contractul de concesiune poate atrage după sine plata daunelor-interese. Procedura de atribuire se anulează, anulează, urmând a fi reluată. 

3.3.6. Părţile contractului de concesiune de bunuri proprietate publică: Concedentul:

 în numele statului: statului: ministerele sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, pentru bunurile proprietate publică a statului;   în nume numele le jude judetul tului, ui, mun. mun. Bucureşti, oraşului sau comunei: consiliile judetene, Consiliul General al Mun. Bucureşti, consiliile locale sau instituţiile publice de interes local, pentru bunurile proprietate publică a judeţului, oraşului sau comunei. 

Concesionarul:

orice persoană fizică sau juridică, română sau străină ( se subînţelege că este vorba despre persoane de drept privat – subl.ns.). 

3.3.7. Obiectul contractului:

obiectul (derivat) al contractului îl reprezintă bunurile care sunt proprietate publică a statului sau a unităţilor administrativ -teritoriale, potrivit Constituţiei şi reglementărilor legale privind proprietatea publică;  redevenţa obţinută prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, după 

caz;

modul de calcul şi de plată a redevenţei se stabileşte de către ministerele de resort sau de alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale ori de către autorităţile administraţiei publice locale. 

3.3.8. Durata concesiunii: 

este de maximum 49 de ani de la data semnării contractului;



se stabileşte în concret de către concedent, pe baza studiului de oportunitate;

67



contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioadă egală cu cel mult jumătate din durata

sa iniţială, prin simplul acord de voinţă al părtilor. 3.3.9. Clauze specifice: contractul va cuprinde clauzele prevăzute în caietul de sarcini şi clauzele convenite de părţile contractante, în completarea celor din caietul de sarcini, fără ca ultimele să poată contraveni obiectivelor  concesiunii; 

contractul de concesiune va menţiona obligatoriu interdicţia pentru concesionar de de a subconcesiona, cu excepţia cazurilor prevăzute expres de ordonanţă; contractul va cuprinde şi clauze contractuale referitoare la  împărţirea responsabilităţilor de mediu   între părţi; trebuie precizate în mod distinct categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar în derularea  concesiunii, respectiv: bunurile de retur (revin de plin drept, gratuit şi libere de orice sarcini concedentului la  înceta  încetarea rea contra contractu ctului lui de conces concesiun iune; e; sunt bunuri bunuri de retur retur bunuri bunurile le care care au făcut făcut obiect obiectul ul conces concesiun iunii) ii),, respec respectiv tiv bunurile proprii (la încetarea contractului de concesiune rămân în proprietatea concesionarului; sunt bunuri proprii bunurile care au aparţinut concesionarului şi au fost utilizate de către acesta pe durata concesiunii). 

3.3.10. Subconcesionarea:

Ca regulă – regulă – subconcesionarea nu este permisă. Ca excepţie:  companiile naţionale, societăţile naţionale sau societăţile comerciale care pot beneficia de atribuirea directă a contractului de concesiune pot subconcesiona bunurile proprietate publică; studiul de oportunitate al subconcesionării se aprobă de către persoanele care, potrivit art. 5 din  ordonanţă, au calitatea de concedent în contractul de concesiune; subconcesionarea se aprobă, pe baza studiului de oportunitate, prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor locale,   jude  judeţen ţene e sau a Cons Consililiu iulu luii Gene General ral al Muni Munici cipi piul ului ui Bucu Bucure reşti şti, după după caz; caz; subconcesionarea poate fi aprobată şi prin hotărârea de aprobare a concesiunii;  regimul juridic al subconcesionării este cel instituit de prezenta ordonanţă de urgenţă pentru concesionare, iar   redevenţa obţinută prin subconcesionare se face venit la bugetul companiilor naţionale, societăţilor naţionale sau societăţilor comerciale care au subconcesionat bunurile aparţinând proprietăţii publice; sumele reprezentând redevenţa sunt utilizate numai pentru întreţinerea, repararea, reabilitarea,  modernizarea şi/sau dezvoltarea bunurilor proprietate publică care au făcut obiectul concesionării şi nu pot fi recuperate prin amortizare conform prevederilor legale în vigoare. 3.3.11. Modificarea contractului de concesiune: 

modificarea părţii convenţionale se poate face, potrivit dreptului comun, prin acordul de voinţă al

părţilor; 

modificarea părţii reglementare se poate face prin manifestarea de voinţă unilaterală a

concedentului, cu notificarea prealabilă a concesionarului, pentru motive excepţionale legate de interesul naţional sau local, după caz; dacă modificarea unilaterală a contractului îi aduce un prejudiciu, concesionarul are dreptul să  primească, fără întârziere, o justă despăgubire, stabilită de părţi sau, în caz de dezacord, de instanţa de  judecată; dezacordul părţilor nu poate, în nici un caz, să permită concesionarului să se sustragă obligaţiilor sale  contractuale.

3.3.12. Echilibrul financiar al contraprestaţiilor:

68

relaţiile contractuale dintre concedent şi concesionar se bazează pe principiul echilibrului financiar al concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egalităţi între avantajele care îi sunt acordate concesionarului şi sarcinile care îi sunt impuse;  concesionarul nu va fi obligat să suporte creşterea sarcinilor legate sarcinilor  legate de execuţia obligaţiilor sale, în cazul  în care care aceas această tă creşte creştere re rezult rezultă ă în urma urma unei unei măsuri măsuri dispu dispuse se de o autor autorita itate te public publică, ă, unui unui caz caz de forţă forţă major majoră ă 

sau a unui caz fortuit. S-a arătat că obligaţia concesionarului de a realiza, în mod direct, obiectul concesiunii, este o obligaţie

continuă, ceea ce duce la concluzia imposibilităţii de renunţare la concesiune, de către concesionar, fără acordul concedentului, oricât de împovărătoare ar fi devenit obligaţiile asumate (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p.241).

 Această concluzie, care poate părea mult prea severă pentru concesionar, dar este în acord cu necesitatea protejării interesului public (salvgardarea, de regulă, a unui serviciu public), rezultă şi din cuprinsul art.57 din ordonanţă, referitoare la modalităţile de încetare a concesiunii, text în care nu este prevăzută şi posibilitatea denunţării unilaterale de către concesionar, pe motivul eventualei „destabilizări” a echilibrului financiar al contraprestaţiilor. 3.3.13. Încetarea contractului de concesiune: Regula: 

la expirarea duratei stabilite în contractul de concesiune.

Pe cale de excepţie, poate înceta înainte de termen:   în cazul în care interesul naţional sau local o impune, prin denunţarea unilaterală de către concedent, cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile în sarcina acestuia, în caz de dezacord fiind competentă instanţa de judecată;   în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concesionar, prin reziliere de către concedent, cu plata unei despăgubiri în sarcina concesionarului;   în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concedent, prin reziliere de către concesionar, cu plata unei despăgubiri în sarcina concedentului;  la dispariţia, dintr -o -o cauză de forţă majoră, a bunului concesionat sau în cazul imposibilităţii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunţare, renunţare, fără plata unei despăgubiri. La încetarea contractului de concesiune concesionarul este obligat să restituie, în deplină proprietate, liber de orice sarcină, bunul concesionat. 3.3.14. Măsuri asigurătorii:

concesionarul are obligaţia ca în termen de cel mult 90 de zile de la data semnării contractului de concesiune să depună, cu titlu de garanţie, garanţie, o sumă fixă reprezentând o cotă-parte din suma obligaţiei de plată către concedent, stabilită de acesta şi datorată pentru primul an de exploatare; din această sumă sunt reţinute, dacă este cazul, penalităţile şi alte sume datorate concedentului de  către concesionar, în baza contractului de concesiune; concesionarul poate constitui drept garanţie şi titluri de credit, asupra cărora se va institui garanţie  reală mobiliară, cu acordul concedentului. 

3.3.15. Dreptul de control: 

concedentul are dreptul să verifice, verifice, în perioada derulării contractului de concesiune, modul în care se

respectă condiţiile şi clauzele acestuia de către concesionar; persoana care consideră că un contract a fost calificat drept contract de concesiune de bunuri proprietate  publică, cu nerespectarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, poate solicita punctul de vedere al Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice; ministerele de resort şi Ministerul Finanţelor Publice, prin structurile cu atribuţii specifice de control, realizează 

69

verificarea concesiunilor de bunuri proprietate publică de interes naţional, iar Direcţia generală de administrare a

marilor contribuabili, direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene şi a municipiului Bucureşti realizează verificarea concesiunilor de bunuri proprietate publică de interes local, urmărind în special respectarea dispoziţiilor referitoare la: aplicarea hotărârii de concesionare, publicitate, documentaţia de atribuire, aplicarea procedurii de atribui re a contractului de concesiune, dosarul concesiunii, îndeplinirea obligaţiilor contractuale de către concedent şi concesionar.

3.3.16. Publicitatea contractului de concesiune: 

contractele de concesiune a terenurilor  de orice natură vor fi înregistrate de către concesionar în

registrele de publicitate imobiliară sau în cartea funciară; concedentul are obligaţia întocmirii unui dosar al fiecărei concesiuni atribuite, cu caracter de  document public.

3.3.17.. Soluţionarea litigiilor: Potrivit art. 66 din O.U.G. nr. 54/2006:

Soluţionarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea şi încetarea contractului de concesiune, precum şi a celor privind acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare;  Acţiunea ea în în justi justiţie ţie se intr introdu oduce ce la la secţi secţia a de conten contencio cioss admini administr strati ativv a trib tribuna unalul lului ui în în a căru căruii juris jurisdic dicţie ţie se află află   Acţiun sediul autorităţii contractante. Împotriva hotărârii tribunalului se poate declara recurs la secţia de contencios administrativ a curţii de apel. 

Aceste reglementări trebuie raportate la dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, conform căreia: Sunt asimilate actelor administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect  punerea în valoare a bunurilor proprietate publică (art.2 alin.1 lit.c); Plângerea prealabilă administrativă, în cazul acţiunilor care au ca obiect contractele administrative,  are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile din Codul de procedură civilă fiind aplicabile  în mod corespunzător (art.7 alin.6);   Atunci când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcţie de starea de fapt, instanţa poate (art.18 alin.4): a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte; b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit; c) impune uneia dintre părti îndeplinirea unei anumite obligaţii; d) suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere; e) obliga la plata unor despăgubiri despăgubiri pentru daunele materiale şi morale. Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze şi litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea contractului administrativ (art.8 alin.2 din Legea contenciosului administrativ).

 În ceea ce priveşte modul general în care judecătorul „administrativ” „adm inistrativ” va analiza litigiul privind contractu l de concesiune, tot Legea contenciosului subliniază un principiu extrem de important, aplicabil, de altfel, pentru toate cauzele având ca obiect contracte administrative, anume regula după c are principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public (art.8 alin.3).  Acest aspect demonstrează natura juridică şi regimul juridic specifice ale contractului de concesiune, în special, şi ale contractelor administrative, în general, fapt care justifică şi tratarea lor în mod separat de celelalte contracte încheiate sub imperiul exclusiv al dreptului privat. Procedura arbitrajului nu este admisibilă, întrucât în cazul contractelor administrative competenţa de soluţionare a litigiilor aparţine exclusiv instanţei de contencios administrativ.

70

Din acest motiv, clauza din modelul de contract prezentat în Anexa 6 a H.G. nr. 168/2007 , conform căreia „Pentru soluţionarea eventualelor litigii, părţile pot stipula în c ontractul de concesiune clauze compromisorii”, este nelegală şi lovită de nulitate, neputând fi luată în considerare .

4. Serviciul public. 4.1. Concepţia clasică asupra noţiunii de „serviciu public”.

Definiţii propuse în doctrina interbelică: Paul Negulescu  – „creaţiune a Statului, judeţului sau comunei, pusă la dispoziţiunea publicului publicului în scop de a satisface, în mod regulat şi continuu, nevoi cu caracter general, cărora iniţiativa privată nu ar putea să le dea decât o satisfacţie incomplectă şi intermitentă” intermitentă” (P. Negulescu, op.cit., 1925, p.217-218); Marin Văraru: - „orice activitate, creiată, pentru satisfacerea unor interese colective care se realizează după procedura specială a dreptului public, la nevoe cu concursul forţei publice” publice ” (M. Văraru, op.cit., 1928, p.94);

Anibal Teodorescu  – „serviciul înfiinţat şi organizat de către stat sau subîmpărţirile sale

administrative, pentru îndeplinirea atribuţiilor lor executive” executive ” (A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, op.cit., p.256);

Erast Diti Tarangul  – „orice activitate a autorităţilor publice pentru satisfacerea unei nevoi de interes

general, care este atât de importantă, încât trebuie să funcţioneze în mod regulat şi continuu” continuu” (E.D. Tarangul, op.cit., p.15)

Caracteristici ale „serviciului public”, în viziunea clasică:  conform teoriei clasice, serviciul public trasează „frontierele” dreptului administrativ, precum şi ale competenţei instanţelor de contencios administrativ;  deşi există dificultăţi la nivel doctrinar cu privire la criteriile care pot duce la identificarea domeniilor de interes public, se apreciază că există trei servicii publice esenţiale în orice stat: justiţia; siguranţa, ordinea şi liniştea internă; apărarea naţională;  numărul serviciilor publice este direct proporţional cu gradul de civilizaţie şi invers proporţional cu iniţiativa particulară;  statul poate organiza servicii publice cu titlu de monopol (poştă, poliţie, căi ferate etc.) şi servicii fără titlu de monopol (învăţământ, teatre etc.); ecunoscute şi înfiinţate numai prin lege.  serviciile publice pot fi r ecunoscute 

(A.Iorgovan, op.cit., 2005, p. 180-182).

4.2. Dispoziţii constituţionale relevante.

Regăsim mai multe categorii de prevederi aplicabile serviciilor publice: a. dispoziţii care consacră principii generale , care stau la baza funcţionării oricărei

autorităţi/instituţii publice: egalitatea în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi discriminări (art.16 alin.1); nimeni nu este mai presus de lege (art.16 alin.2); egalitatea în drepturi, fără discrim inare (art.4 alin.2); obligaţia autorităţilor publice de a respecta şi a ocroti viaţa intimă, familială şi privată (art.26 alin.1) ş.a.; b. reglementarea principiilor de organizare şi funcţionare a administraţiei publice şi a serviciilor publice: „Administ raţia - teritoriale raţia publică din unităţile administrativ -  teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor public e” e” (art.120 alin.1); c. consacrarea autorităţilor publice implicate în prestarea sau conducerea de servicii publice:

71

„Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi  orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean.” (art.122 alin.1); „Prefectul este reprezentantu l Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale ”; (art.122 alin.1); celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ - teritoriale ”; d. consacrarea serviciilor publice implicate în satisfacerea şi exercitarea exercita rea drepturilor, libertăţilor  libert ăţilor  fundamentale şi îndatoririlor fundamentale, conform Titlului II din Constituţie: sistemul (serviciul) de  învăţământ (art.32); serviciul public de asistenţă socială (art.34); serviciile publice de radio şi televiziune (art.31); sistemul sanitar (art.34); serviciile de asigurarea a liberei circulaţii (art.25) etc. (V.Vedinaş, op.cit., 2007, p. 227 -228; A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.185-186). De asemenea, există numeroase acte normative speciale care reglementează organizarea şi

funcţionarea serviciilor publice, în cele mai diverse domenii (de exemplu: Legea învăţământului nr. 84/1995; Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr.51/2006; Legea serviciului public de alimentare cu energie termică nr.325/2006; Legea serviciului de alimentare cu apă şi de canalizare nr.241/2006; Legea serviciului de iluminat public nr.230/2006; Legea serviciului de salubrizare a localităţilor etc.).

4.3. Definiţia şi trăsăturile serviciului public, în doctrina actuală. a) Doctrina franceză:

 În general, autorii francezi se opresc la următoarea definiţie a serviciului public: „activitate de interes  general, efectuată fie de către o persoană publică, fie de către o persoană privată aflată sub controlul  unei persoane  publice, şi care este supusă unui regim juridic particular ” (Jacqueline Morand Deviller, e

Cours de droit administratif, 8 edition, Montchrestien, 2003, p.467).

Trăsături enunţate: „ cea mai complexă, schimbătoare, cont roversată roversată şi esenţială a  serviciul public reprezintă noţiunea „cea dreptului administrativ ”;  alături de „poliţie”, serviciul public reprezintă o formă de activitate a administraţiei publice, caracterizată prin sarcina de „prestare” în favoarea uzagerilor;  satisfacerea interesului public reprezintă criteriul de bază care justifică înfiinţarea unui serviciu public, o asemenea decizie a unei autorităţi publice fiind chiar supusă controlului de legalitate exercitat de  judecătorul administrativ;  gestionarea (prestarea) serviciului public se poate partaj a între o autoritate publică şi o persoană de drept privat, rămânând, însă, întotdeauna, un drept de control exercitat de reprezentanţii puterii publice; 

regimul juridic în care se prestează serviciul public este unul exorbitant, de drept public, indiferen t de natura prestatorului, tocmai pentru a se asigura atingerea obiectivului final: satisfacerea interesului general.

(Jacqueline Morand Deviller, op.cit., 2003, p. 467-470).

b) Doctrina română:

Definiţii propuse: „Serviciul public este forma acţiunii administrative prin care o persoană publică îşi asumă satisfacerea unei nevoi de interes general ” (A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.184); -

72

„ ansamblul de agenţi şi mijloace, pe care o persoană  În sens organic, organic, serviciul public reprezintă „ansamblul  publică sau un agent privat autorizat de o persoană publică le afectează realizării unei nevoi de interes ”;  în sens funcţional, reprezintă „activitatea „activitatea de interes general, realizată de administraţie, care are ca public ”; în misiune satisfacerea unui interes general ” (V.Vedinaş, op.cit., 2007, p.226). -

Trăsăturile actuale ale serviciului public: 

scopul serviciului public este satisfacerea interesului public;



realizarea serviciului public se poate face de agenţi publici („stabilimentele publice”) sau de agenţi





 



privaţi autorizaţi de puterea publică şi aflaţi sub controlul permanent al acesteia („stabilimentele de utilitate publică”); prestarea serviciului public trebuie să fie continuă (principiul continuităţii), pentru a nu se aduce grave tulburări în viaţa colectivităţii; egalitatea uzagerilor în faţa serviciului public, fără privilegii şi fără discriminări (denumit şi principiul echităţii); adaptabilitatea serviciului public, în raport de e voluţia societăţii şi de nevoile reale ale acesteia; serviciul public poate fi prestat într -un -un regim exclusiv de drept administrativ, atunci când este în sarcina unui subiect de drept public, respectiv într -un -un regim juridic mixt (drept administrativ, predominant, completat cu normele dreptului privat) , dacă este gestionat de către o persoană de ivat, autorizată de o autoritate publică; drept pr ivat, litigiile privind modul de prestare a unui serviciu public sunt de competenţa instanţei de contencios administrativ, după cum prevede, de altfel, şi Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ (art.2 lit.c).

(A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.187; V .Vedinaş, op.cit., 2007, p. 228-229; Jacqueline Morand Deviller, op.cit., 2003, p.485-512).

4.2. Clasificarea serviciilor publice. a.  

b.  

După forma de realizare: servicii publice realizate în regim de monopol de stat; servicii publice care pot fi realizate şi de agenţi privaţi autorizaţi . După gradul de interes pentru colectivitate: servicii publice de interes naţional; servicii publice de interes judeţean/local. După natura serviciului public prestat:

c. 

servicii publice administrative;



servicii publice industriale şi comerciale;



servicii publice sociale;



servicii publice culturale;



servicii publice religioase;



servicii publice de agrement.

(A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.187- 188; V.Vedinaş, op.cit., p.229).

73

Bibliografie orientativă: ANGHENE MIRCEA , Utilizarea domeniului public, teză de doctorat în drept, Imprimeriile Române,

Bucureşti, 1943; -164;  APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 150 -164;  itura C.H. Beck, Bucureşti, 2010; APOSTOL TOFAN DANA, DANA, Drept administrativ, vol. II, Ed itura AVRAM IULIAN , Contractele de concesiune, Editura Rosetti, Bucureşti, 2003; CIOBANU ALEXANDRU-SORIN , Inalienabilitatea şi imprescriptibilitatea domeniului public în dreptul  -377;  român şi în dreptul francez, Universul Juridic, Bucureşti, 2012, p. 337 -377;  DELEANU ION , Observaţii privind procedura de rezolvare a diferendelor juridice în legătură cu atribuirea or de  contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractel or -54;  concesiune de servicii, în Dreptul nr. 3/2008, p. 42 -54;  GHERGHINA SIMONA, SEBENI ALADAR , Efectele şi încetarea contractului de concesiune, în Dreptul nr. 11/1999, p. 3-22;  GIURGIU LIVIU , Reglementări actuale privind unele servicii publice comunitare, în Curierul Judiciar  nt.5/2008, p.43-53;  IORGOVAN ANTONIE , Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia 4, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 178-188, p. 221-248;  IORGOVAN ANTONIE, VIŞAN LILIANA, CIOBANU ALEXANDRU -  SORIN, PASĂRE DIANA IULIANA, - SORIN, NA,

Legea contenciosului administrativ (cu modificările şi completările la zi) – Comentariu şi jurisprudenţă, -78, p. 94 -100, p. 188-189, p. 313-315;  Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 68 -78, MÂNDREANU ST. ILIE , Concesiunile asupra domeniului public. Natura lor juridică, Tipografia Remus Cioflec, Bucureşti, 1943; e 

MORAND-DEVILLER JACQUELINE , Cours de droit administratif, 8  edition, Montchrestien, 2003, p. 461-544;  NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale,vol. I, ediţia a IV -a, -a, Institutul de Arte  Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 154-169;  NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale, ediţia a III -a, -a, Institutul de Arte  -252 ;  Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1925, p. 215 -252 NICOLAE MARIAN , Consideraţii asupra Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic  al acesteia, în Dreptul nr. 6/1999, p. 3-21;  OROVEANU MIHAI, Teoria generală a serviciului public , în Studii de drept românesc, serie nouă, nr. , nr.3/1994, p. 219-226;  OROVEANU MIHAI , Co ncesiunea ncesiunea serviciului public, în Studii de drept românesc, serie nouă, nr.2/1995, p. 157-164;  PETRESCU RODICA NARCISA, NARCISA , Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 32-38, p. 344-346;  PETRESCU RODICA NARCISA, Impactul adoptării O.U.G. nr. 34/2 006 006 asupra contractului de  parteneriat public-  -104;   privat, în Revista de drept public nr. 1/2007, p. 96 -104;  -93;  POP LIVIU , Dreptul de proprietate şi dezmembrămintele sale, Lumina Lex, Bucureşti, 2001.p. 87 -93;  RARINCESCU CONSTANTIN , Teoria serviciului public, Curs predat la doctoratul juridic, nerevăzut,

Editura cursurilor litografiate, Bucureşti, 1941; SEBENI ALADAR, Noţiunea contractului de concesiune şi încheierea acestuia, în Dreptul nr. 8/1999, p. 3-20;  STOICA VALERIU , Drept civil  – -   – Drepturile reale princi   pale I, Editura Huma nitas, Bucureşti, 2004, p. 446 -  456;  TARANGUL ERAST DITI , Tratat de drept administrativ român, Editura Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, -397, p. 411-445;   p. 15 şi urm., p. 385 -397,

VĂRARU MARIN , Tratat de drept administrativ român, Editura Librăriei Socec&Co., Bucureşti, 1928, p.89-107;  VERMEULEN JEAN, Contractul de concesiune de serviciu public, Editura Scrisul Românesc, Craiova, 1930; 

74

VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ şi instituţii politico -administrative - Manual practic, Lumina Lex, Bu cureşti, -510;  cureşti, 2002, p. 497 -510;  VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ, Ediţia a III -  -a   revăzută şi actualizată, Universul Juridic, -216, p.226-  Bucureşti, 2007,p.208 -216,

Legislaţie de bază: Constituţia României, republicată (M. Of. nr. 767/31.10.2003) – art. 44,136;  Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia (M. Of. nr. 448 din 24/11/1998), cu modificările şi completările ulterioare;  Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicată (M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007), cu modificările şi completările ulterioare ;  Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificările şi completările;  Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr.51/2006 (M.Of. nr. 254 din 21.03.2006), cu modificările şi completările ulterioare:  O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii (M.Of. nr. 418 din 15/05/2006), aprobată cu modificări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările şi completările ulterioare;  O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică (M. Of. nr. 569/30.06.2006) aprobată cu modificări prin Legea nr.22/2007; 



H.G. nr. 71/2007 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea

contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii prevăzute în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii (M. Of. nr. 98/08.02.2007);  H.G. nr.168/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a

Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică (Monitorul Oficial nr. 146 din 28 februarie 2007).

75

CAPITOLUL 8

RĂSPUNDEREA ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV. PRECIZĂRI GENERALE. RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV ADMINISTRATIV DISCIPLINARĂ 5. 6. 7. 8.

Noţiuni introductive. Constrângerea administrativă. Subiectele răspunderii administrative şi formele acesteia. Răspunderea administrativ -disciplinară.

1. Noţiuni introductive.

Plecând de la premisa că norma de drept reglementează o anumită conduită, noţiunile de răspundere şi responsabilitate sunt strâns legate de modul în care destinatarii acestei norme înţeleg sau nu să se conformeze regulilor de conduită stabilite de puterea publică. Pentru aceste considerente, s- a exprimat în doctrină opinia că cele două noţiuni nu sunt identice (Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico -administrative - Manual practic, Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 581). Astfel: 

Cât timp un subiect de drept are o conduită conformă sistemului de valori al societăţii, el este

responsabil;

Când subiectul de drept deviază de la sistemul de valori instituit de societate, acesta devine răspunzător . Aşadar, răspunderea intervine atunci când încetează responsabilitatea, adică „pe tărâmul răului  înfăptuit.”  înfăptuit.” Doctrina interbelică nu a fundamentat o asemenea distincţie, autorii de la acea vreme analizând problema „responsabilităţii” în dreptul administrativ, în special a responsabilităţii puterii publice şi a agenţilor  săi pentru prejudiciile cauzate prin acte şi fapte nelegale. 

Noţiunea de „poliţie administrativă” - nu se confundă cu organul competent să asigure ordinea şi liniştea publică, ci evocă acea prerogativă a puterii publice prin care aceasta reuşeşte să menţină m enţină ordinea publică, să garanteze securitatea persoanelor şi a bunurilor . 

Executarea silită = intervenţia în forţă, manu militari , a puterii publice, în vederea înfrângerii rezistenţei unui subiect de drept care nu se conformează de bună-voie anumitor obligaţii. Se recurge la executare silită: Când subiectul de drept se împotriveşte şi nu execută de bună -voie obligaţiile ce îi revin în cadrul unor  raporturi de drept administrativ, indiferent dacă s-a comis o faptă antisocială sau nu; Când subiectele de drept nu execută de bună-voie decizii obligatorii luate de diferite autorităţi publice, de regulă cu atribuţii jurisdicţionale. 

-

-

2. Constrângerea administrativă. 2.1. Elementele raportului răspundere – constrângere: A. Cauze: 

76

Răspunderea este atrasă de săvârşirea unei fapte antisociale, pe când constrângerea intervine şi în

absenţa comiterii unui ilicit;  Există unele forme de constrângere care intervin tocmai pentru a se preveni comiterea unei fapte ilicite (de exemplu, măsurile de poliţie administrativă privind instituirea carantinei, internarea bolnavilor psihic etc.).

B. Scop:

Răspunderea – Răspunderea – intervine numai pentru comiterea unei fapte ilicite şi urmăreşte: La nivel social  – restabilirea ordinii de drept, a ordinii normative; La nivelul individului-autor  – exprimarea dezacordului societăţii faţă de comportamentul ilicit, printr -o -o reacţie negativă a autorităţilor sociale;  -

-

-

 -

-

-

Prevenirea comiterii pe viitor a unor noi fapte antisociale.

Scopul constrângerii: Menţinerea neafectată a ordinii de drept  – în  – în ipoteza absenţei unei fapte ilicite; Restabilirea Restabilirea ordinii de drept – dacă a fost comisă o faptă ilicită; Realizarea unui rol preventiv.

(V. Vedinaş, op. cit., 2007, p.233.) De asemenea, se mai admite şi o funcţie de autoreglare a sistemului (subsistemului) social.

-

(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 341.)

C. Mod de acţiune:  Răspunderea se obiectivează prin acţiuni de constrângere;  Constrângerea nu presupune întotdeauna existenţa unei forme de răspundere. 2.2. Definiţia şi trăsăturile constrângerii administrative: A. Definiţie:

Constrângerea administrativă = „totalitatea „totalitatea măsurilor dispuse de organele administraţiei publice, în temeiul legii şi cu folosirea puterii publice, în scopul de a realiza prevenirea săvârşirii de fapte antisociale, sancţionarea comiterii unor asemenea fapte, apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, executarea obligaţiilor acestora sau punerea în executare a unor obligaţii dispuse de autorităţi publice din sfera celor trei  sfere.” (V.Vedinaş, op. cit., 2007, p. 234). clasice puteri sau din afara acestei sfere.” (V.Vedinaş, Orice măsură cu caracter sancţionatoriu dispusă de un organ al administraţiei publice este, implicit, şi o formă de manifestare a constrângerii administrative, administrative, dar nu orice sancţiune de drept administrativ, adică orice măsură de poliţie administrativă, este şi o formă de concretizare a răspunderii specifice dreptului administrativ (A.Iorgovan, op. cit., 2005, p. 342).

B. Trăsăturile constrângerii administrative: Reprezintă un ansamblu de măsuri luate de administraţia publică, care se pot concretiza în acte  juridice, operaţiuni administrative sau fapte materiale;  Caracterul legal al măsurilor de mai -sus;  Se bazează pe puterea publică;  Scopul măsurilor de constrângere administrativă poate consta în: prevenirea săvârşirii unor fapte ilicite;  sancţionarea autorului unei fapte ilicite;  apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor;  asigurarea executării unor obligaţii;  punerea în executare a unor decizii emise de diferite autorităţi.  

77

2.3. Clasificarea măsurilor de constrângere administrativă: a.  În funcţie de scopul lor: 

Măsuri fără caracter sancţionator  - intervin pentru a preveni comiterea unor fapte ilicite (de exemplu:

tratamentul medical obligatoriu, instituirea carantinei etc.);

Măsuri cu caracter sancţionator  – sancţionator  – intervin în ipoteza comiterii unor fapte antisociale (de exemplu: amenzi, anulări de acte etc.); silită  – intervin atunci când cele din primele două categorii nu sunt îndeplinite de  Măsuri de executare silită – bună voie (de exemplu: reţinerea şi conducerea la sediul poliţiei a unei persoane care a comis comis o contravenţie). b.  În funcţie de obiectul măsurii:  Cu privire la bunuri (rechiziţii, confiscări etc.);  Cu privire la persoane (internarea obligatorie, reţinerea în vederea prelevării de prob e biologice etc.);  Cu privire la acte juridice sau operaţiuni administrative (anulări, suspendări);  Cu privire la protecţia mediului înconjurător  (obligarea proprietarilor la luarea unor măsuri de protejare a terenurilor, terenurilor, pădurilor etc.); 



Cu caracter mixt.

c.  În funcţie de organul care le dispune:  Măsuri dispuse exclusiv de organe administrative;

Măsuri dispuse de organe administrative împreună cu alte organe de stat, cu structuri nestatale sau cu sprijinul cetăţenilor . 

d.  În funcţie de regimul juridic aplicabil:  Măsuri aplicate într -un -un regim exclusiv de drept administrativ;  Măsuri aplicate într -un -un regim juridic mixt. (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 350- 354; V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 234-235)

3. Subiectele răspunderii administrative şi formele aces teia. A. Subiectele: 

Subiectul activ al faptei = subiectul pasiv în procesul tragerii la răspundere – răspundere  – este autorul faptei

ilicite, persoană fizică sau juridică; 

Subiectul pasiv al faptei = subiectul activ în procesul tragerii la răspundere - este autoritatea

publică faţă de care se răsfrâng consecinţele faptei şi în a cărei competenţă intră tragerea la răspundere a făptuitorului. B. Formele răspunderii administrative:

Răspunderea administrativă intervine atunci când se comite „ilicitul administrativ”, adică atunci când sunt  încălcat  încălcate e dispoz dispoziţii iţii imperativ imperative e care care reglem reglemente entează ază raporturi raporturile le juridi juridice ce de de drept drept admini administra strativ. tiv. Categorii:

Răspunderea administrativ - disciplinară: intervine pentru ipoteza comiterii ilicitului administrativ propriu-zis, acesta fiind denumit, de regulă, „abatere disciplinară” şi fiind incident, în special, în materia funcţiei publice. contravenţională: intervine atunci când se comit fapte ilicite calificate de  Răspunderea administrativ- contravenţională: legislaţia în vigoare drept „contravenţii”; patrimonială: intervine atunci când autorităţile publice produc prejudicii  Răspunderea administrativ- patrimonială: materiale şi/sau morale prin activitatea lor nelegală, pe care vor fi obligate să le „repare” prin plata unor  despăgubiri. 

78

4. Răspunderea adm inistrativ-disciplinară. 1.1

Noţiune şi definiţie:

Reprezintă acea formă a răspunderii administrative care intervine în ipoteza ilicitului administrativ denumit generic „abatere disciplinară”. Sancţiunile sunt diversificate atât ca denumire (amenzi, avertisment, retragerea cuvântului, excludere temporară, suspendări, retrogradări din funcţie, destituire etc), cât şi ca regim juridic, neexistând o lege -cadru  în această materie (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 365-367).  Această formă a răspunderii este regăsită re găsită în  în materia funcţiei publice, dar şi atunci când se comit „abateri” de la exercitarea atribuţiilor legale de către demnitarii publici din administraţia de stat sau de către aleşii locali.  Acelaşi tip de răspundere se antrenează şi în ipoteza nesocotirii altor obligaţii legale decâ t cele specifice funcţionarilor publici, conţinute în raporturi administrative de subordonare sau de conformare; practic, prin eliminare, orice formă de răspundere declanşată în cadrul raporturilor de drept administrativ, care nu este reglementată de acte normative contravenţionale, intră sub incidenţa răspunderii administrativ -disciplinare clasice.

 Aşadar,  Aşadar, sintagma sintagma „răspundere „răspundere disciplinar disciplinară” ă” nu evocă evocă doar încălcarea încălcarea unor norme norme de conduită referitoa referitoare re la exercitarea atribuţiilor de serviciu de către funcţionari publici, demnitari sau aleşi locali („personalul administrativ”, în general), ci ea vizează multiple „abateri” de la „disciplina” socială creionată de normele dreptului administrativ. De principiu, „abaterile disciplinare” prezintă un pericol social mai redus decât cel al „abaterilor  contravenţionale”. Răspunderea administrativ-disciplinară nu trebuie confundată cu răspunderea disciplinară din dreptul muncii, specifică salariatului şi reglementată în cadrul Codului Muncii (art. 263 -268 din Legea nr. 52/2003, cu modificările şi completările ulterioare).

Definiţia răspunderii administrativ-disciplinare = situaţia juridică prin care se concretizează raportul sancţionator, fără caracter contravenţional, stabilit între subiectul activ al faptei (autorul abaterii disciplinare) şi subiectul activ al răspunderii (autoritatea care aplică sancţiunea), în cazul săvârşirii cu vinovăţie de către primul a unei aba teri disiciplinare. (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 361; V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 238) Trăsături:  reprezintă o situaţie juridică, adică un complex de drepturi şi obligaţii corelative;  fapta ilicită poate fi reprezentată de încălcarea unei norme de drept administrativ sau, pe cale de excepţie, de încălcarea unei norme de drept penal care nu prezintă gradul de pericol social concret al unei infracţiuni (art. 181 Cod penal);  reprezintă conţinutul unui raport juridic sancţionator, fără caracter contravenţional;  subiectul activ al răspunderii disciplinare este autoritatea publică în a cărei competenţă intră sancţionarea faptei ilicite, iar subiectul pasiv îl constituie autorul abaterii disciplinare;  subiectul pasiv al răspunderii poate fi, după caz, un organ administrativ, un funcţionar public, o structură nestatală sau o persoană fizică care nu deţine o funcţie publică;  angajarea răspunderii este condiţionată de existenţa vinovăţiei;  sancţiunile specifice nu sunt privative de libertate. (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 364-365.)

Din modul de reglementare rezultă că şi răspunderea administrativ-disciplinară se întemeiază pe principiul legalităţii, legalităţii, în sensul că nu va constitui abatere disciplinară decât acea faptă prevăzută ca atare în lege şi, pe de altă parte, nu se va putea angaja răspunderea decât în ipoteza vinovăţiei făptuitorului (în forma culpei sau intenţiei, după caz). 4.2. Fundamente constituţionale ale răspunderii administrativ -disciplinare:

79



”, include statutul funcţionarilor publici în categoria reglementărilor de art. 73 lit. j)  – „Categorii de legi ”,

rang organic; în prezent este vorba de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare;  art. 95  – „Suspendarea din funcţie”, funcţie”, instituie posibilitatea sancţionării Preşedintelui României pentru comiterea unor fapte grave de încălcare a Constituţiei, adică pentru „abateri de la disciplina naţională”;  art. 109  – „Răspunderea membrilor Guvernului ” – instituie o formă de răspundere „disciplinară” aplicabilă miniştrilor, prin suspendarea lor din funcţie de către Preşedintele României, în cazul începerii urmăririi penale, respectiv al trimiterii în judecată, dispoziţii reluate şi de Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, cu modificările şi completările ulterioare. 4.3. Răspunderea administrativ - disciplinară reglementată de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, şi H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină: . Răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici este reglementată în Capitolul 8 al legii, intitulat „Sancţiunile disciplinare şi răspunderea funcţionarilor publici ”. ”. Potrivit art. 77 alin.1 din lege  – „Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor  corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a acestora”. acestora”.

4.3.1. Abaterile disciplinare sunt enumerate în art. 77 alin. 2 şi constau în:       

 întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor; neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor; absenţe nemotivate de la serviciu; nerespectarea în mod repetat a programului de lucru; intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal; nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter; manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară

activitatea;

desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic;  refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu;   încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese şi interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici;  alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din domeniul funcţiei publice şi a funcţionarilor publici. 

De asemenea, în Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici, republicată, sunt reglementate în detaliu normele de conduită profesională a căror încălcare poate declanşa răspunderea administrativ-disciplinară a celui vinovat.  Aceste norme „codificate” de conduită profesională pornesc de la o serie de principii fundamentale, enumerate în art. 3 al Legii nr. 7/2004:  supremaţia Constituţiei şi a legii, legii , principiu conform căruia funcţionarii publici au îndatorirea de a respecta Constituţia şi legile ţării;  prioritatea interesului public, principiu conform căruia funcţionarii publici au îndatorirea de a considera interesul public mai presus decât interesul personal, în exercitarea funcţiei publice;  asigurarea egalităţii de tratament a cetăţenilor în faţa autorităţilor şi instituţiilor publice, principiu orm căruia funcţionarii publici au îndatorirea de a aplica acelaşi regim juridic în situaţii identice sau conf orm similare;  profesionalismul, principiu conform căruia funcţionarii publici au obligaţia de a îndeplini atribuţiile de serviciu cu responsabilitate, com petenţă, eficienţă, corectitudine şi conştiinciozitate; 

80

imparţialitatea şi independenţa independenţa,, principiu conform căruia funcţionarii publici sunt obligaţi să aibă o

atitudine obiectivă, neutră faţă de orice interes politic, economic, religios sau de altă natură,  în exercitarea funcţiei publice; morală, principiu conform căruia funcţionarilor publici le este interzis să solicite sau să  integritatea morală, accepte, direct ori indirect, pentru ei sau pentru alţii, vreun avantaj ori beneficiu în considerarea funcţiei publice pe care o deţin sau să abuzeze în vreun fel de această funcţie;  libertatea gândirii şi a exprimării, exprimării, principiu conform căruia funcţionarii publici pot să -şi exprime şi să-şi fundamenteze opiniile, cu respectarea ordinii de drept şi a bunelor moravuri;  cinstea şi corectitudinea, corectitudinea, principiu conform căruia în exercitarea funcţiei publice şi în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu funcţionarii publici trebuie să fie de bună-credinţă;  deschiderea şi transparenţa, transparenţa, principiu conform căruia activităţile desfăşurate de funcţionarii publici  în exercitarea funcţiei lor sunt publice şi pot fi supuse monitorizării cetăţenilor. Pornind de la aceste principii, Legea nr. 7/2004, republicată, instituie în Capitolul II  – „Norme generale de conduită profesională a funcţionarilor publici”, reguli de „comportament” referitoare la asigurarea unui

serviciu public de calitate (art.5); loialitatea fata de Constituţie şi lege (art. 6); loialitatea faţă de autorităţile şi instituţiile publice (art.7); libertatea opiniilor ( art.8); activitatea publică (art.9); activitatea politică (art.10); folosirea imaginii (art.11); cadrul relaţiilor (art.12); conduita în cadrul relaţiilor internaţionale (art.13); interdicţia privind acceptarea cadourilor, serviciilor şi avantajelor (art.14); participarea la procesul de luare a deciziilor  (art.15); obiectivitate în evaluare (art.16); folosirea prerogativelor de putere publică (art.17); utilizarea resurselor publice (art.18); limitarea participării la achiziţii, concesionări sau închirieri ( art.19). 4.3.2. Sancţiunile disciplinare instituite de lege (art.77 alin. 3) sunt: 

mustrarea scrisă;



diminuarea drepturilor salariale cu 5- 20% pe o perioadă de până la 3 luni;

suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani;  retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă de până la un 

an;

4.3.3. Procedura angajării răspunderii disciplinare:

Se instituie o procedură prealabilă obligatorie, constând în cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi audierea funcţionarului public, consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii. Organul competent să cerceteze faptele sesizate ca abateri disciplinare şi să propună sancţiunea aplicabilă funcţionarilor publici este comisia de disciplină, disciplină, constituită în cadrul autorităţilor sau instituţiilor  publice, comisie care prezintă următoarele caracteristici:  are competenţa să cerceteze faptele sesizate ca abateri disciplinare şi să propună sancţ iunea aplicabilă funcţionarilor publici din autorităţile sau instituţiile publice respective;   în funcţie de numărul funcţionarilor pub lici din cadrul fiecărei autorităţi sau instituţii publice, com isia de disciplină se poate constitui pentru o singură autoritate sau instituţie publică sau pentru mai multe;  din comisia de disciplină face parte şi un reprezentant al organizaţiei sindicale reprezentative sau, după caz, un reprezentant desemnat prin votul majorităţii funcţionarilor publici pentru care este organizată comisia de disciplină, în cazul în care sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii publici nu sunt organizaţi în sindicat;   în cazul unei comisii de disciplină comune pentru mai multe autorităţi sau instituţii publice, ac easta va fi compusă dintr -un număr egal de reprezentanţi ai acestor autorităţi sau instituţii publice;  comisia de disciplină pentru  înalţii funcţionari publici este compusă din 5 inalţi funcţionari publici, numiti prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului internelor si reformei administrative.

 În cazul în care fapta funcţionarului public a fost sesizată ca abatere disciplinară şi ca infracţiune, procedura angajării răspunderii disciplinare se suspendă până la dispunerea neînceperii urmăririi penale,

81

scoaterii de sub urmărire penală ori încetării urmăririi penale sau până la data la care instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal. (art.77 alin.6 din lege).

Conform art. 19 din H.G. nr. 1344/2007, activitatea comisiilor de disciplină are la bază următoarele principii:  prezumţia de nevinovăţie - funcţionarul public este considerat nevinovat atât timp cât vinovăţia sa

nu a fost dovedită;  garantarea dreptului la apărare - se recunoaşte dreptul funcţionarului public de a fi audiat, de a prezenta probe în apărarea sa şi de a fi asistat sau reprezentat  în cursul procedurii de cercetare;  celeritatea procedurii, care presupune obligaţia comisiei de disciplină de a proceda fără întârziere la soluţionarea cauzei, cu respectarea drepturilor persoanelor implicate şi a regulilor prevăzute de lege şi de hotărâre;  contradictorialitatea - comisia de disciplină are obligaţia de a asigura persoanelor aflate pe poziţii divergente posibilitatea de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legătură cu abaterea disciplinară pentru care a fost sesizată comisia de disciplină ;  proporţionalitate a - trebuie respectat un raport corect între gravitatea abaterii disciplinare, circumstanţele săvârşirii acesteia şi sancţiunea disciplinară propusă să f ie aplicată;  legalitatea sancţiunii - comisia de disciplină nu poate propune decât sancţiunile discipli nare prevăzute de lege;  unicitatea sancţiunii - pentru o abatere disciplinară nu se poate aplica decât o singură sancţiune disciplinară.  obligativitatea opiniei - fiecare membru al comisiei de disciplină are obligaţia de a se pronunţa pentru fiecare sesiza re aflată pe rolul comisiei de disciplină.

Atribuţiile funcţionale ale comisiei de disciplină (art. 23 din H.G. nr. 1344/2007):  efectuează procedura de cercetare administrativă a faptei sesizate ca abatere disciplinară;  propune sancţiunea disciplinară aplicabilă sau, dup ă caz, propune clasarea sesizării în condiţiile prezentei hotărâri, cu votul majorităţii m ajorităţii membrilor comisiei;  propune menţinerea sau anularea sancţiunii disciplinare a mustrării scrise, în cazul în care aceasta a fost contestată la conducătorul autorităţii sa u instituţiei publice. Sesizarea comisiei de disciplină se poate face de către de orice persoană care se consideră vătămată prin fapta unui funcţionar public (art. 27 din H.G. nr. 1344/2007). Activitatea de cercetare a abaterii disciplinare se realizează cu celeritate şi impune: 





audierea persoanei care a formulat sesizarea şi a funcţionarului public a cărui faptă a fost sesizată ca abatere disciplinară, a altor persoane care pot oferi informaţii cu privire la soluţionarea cazului sau a persoanelor desemnate să efectueze cercetarea disciplinară; administrarea probelor propuse de părţi, precum şi, dacă este cazul, a celor solicitate de comisia de disciplină; dezbaterea cazului.

Audierea funcţionarului public presupune următoarele reg uli: -un proces-verbal, care conţine întrebările formulate de membrii  trebuie consemnată în scris într -un

comisiei de disciplină sau de persoanele desemnate să efectueze cercetarea administrativă şi răspunsurile persoanei audiate sub sancţiunea nulităţii;  procesele-verbale de audiere se semnează pe fiecare pagină de toate persoanele prezente la audieri ;   în timpul audierii persoana care a formulat sesizarea şi funcţionarul pub lic a cărui faptă este cercetată

82

au obligaţia de a propune mijloacele de probă (hotărâri, înscrisuri sau martori) pe care le consideră necesare;   î n procesul- verbal se stabileşte în mod obligatoriu termenul până la care mijloacele de probă care nu au fost solicitate în timpul audierii vor mai putea fi invocate în faţa comisiei de disciplină sau a persoanelor  desemnate să efectueze cercetarea administrativă, dar nu mai târziu de termenul limită la care comisia de disciplină administrează probele  dacă persoanele audiate nu vor sau nu pot să semneze, se va menţiona acest lucru în procesul verbal;

efuzul persoanelor legal citate de a se prezenta la audieri se menţionează în procesul -verbal şi nu r efuzul  împiedică desfăşurarea cercetării administrative. 

Administrarea probelor: mulat sesizarea presupune analizarea probelor propuse în timpul audierii de către persoana care a for mulat şi de către funcţionarul public a cărui faptă este cercetată, precum şi a probelor pe care comisia de disciplină le consideră necesare;  la audierea martorilor se urmează procedura prevăzută pentru audierea funcţionarului sau a 

persoanei care a formulat sesizarea;

trebuie asigurat accesul neîngrădit al persoanei care a formulat sesizarea şi al funcţionarului public a cărui faptă a fost sesizată la documentele utilizate în sau rezultate din activitatea comisiei;  dacă sunt indicii că funcţionarul public a cărui faptă a fost sesizată ca abatere disciplinară poate influenţa cercetarea administrativă, comisia de disciplină are obligaţia de a întocmi un raport de propunere de mutare temporară a acestuia în cadrul altui compartiment sau altei structuri a instituţiei ori autorităţii publice şi/sau de interzicere a accesului acestuia la documentele care pot influenţa cercetarea sau, după caz, de 

suspendare a raportului de serviciu.

Dezbaterea cazului de către comisia de disciplină se face p e baza proceselor-verbale de

şedinţă sau de audiere, a probelor administrate şi a raportului persoanelor desemnate să efectueze cercetarea administrativă;  În urma urma dezbaterii, comisia poate propune:  aplicarea uneia dintre sancţiunile disciplinare prevăzute de art. 77 din Legea nr. 188/1999, republicată, în cazul în care s-a dovedit săvârşirea unei abateri disciplinare: a) mustrare scrisă; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5 –20% pe o perioadă de până la 3 luni; c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani; d) retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă de până la un an. e) destituirea din funcţia publică. sesizării, atunci când nu se confirmă săvârşirea unei abateri disciplinare  clasarea sesizării, Aplicarea sancţiunilor: Este consacrat principiul individualizării sancţiunii, sancţiunii, la care trebuie să se raporteze comisia de disciplină care propune sancţiunea, în sancţiunea, în funcţie de:      

cauzele abaterii; gravitatea abaterii disciplinare;

 împrejurările în care aceasta a fost săvârşită; gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii; conduita funcţionarului public; existenţa în antecedentele disciplinare care nu au fost radiate.

83

Modul de aplicare: 

 

 în termen de 5 zile lucrătoare de la data finalizării procedurii cercetării administrative, comisia de disciplină întocmeşte un raport cu privire la sesizarea în cauză, care cuprinde şi propunerea privind sancţiunea aplicabilă sau clasarea sesizării; aportul comisiei de disciplină se aduce la cunoştinţa persoanei care are competenţa legală de r aportul aplicare a sancţiunii disciplinare, persoanei care a formulat sesizarea şi funcţionarului public; persoana competentă va emite actul administrativ de sancţionare, motivat, în termen de 10 zile de la primirea raportului;

 

se poate aplica şi o altă sancţiune decât cea propusă de comisie, comisie , caz în care există obligaţia de a motiva această decizie; actul de sancţionare se comunică în maxim 5 zile (calculat de la expirarea termenului de 10 zile de la primirea raportului comisiei) compartimentelor cu atribuţii în domeniul resurselor umane, comisiei de disciplină, funcţionarului public, persoanei care a formulat sesizarea.

Contestarea sancţiunii disciplinare se poate face de către funcţionarul public în condiţiile Legii contenciosului administrativ.

Contestaţia cu privire la sancţiunea mustrării scrise se depune la conducătorul instituţiei,  în termen term en de 5 zile lucrătoare de la data comunicării actului administrativ sancţionator, competenţa de analizare aparţinând comisiei de disciplină (art. 23 din H.G. nr. 1344/2007), care propune menţinerea sau anularea ei.

Evidenţa situaţiei disciplinare: Pentru evidenţierea situaţiei disciplinare a funcţionarului public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor  Publici va elibera un cazier administrativ, conform bazei de date pe care o administrează ;  Cazierul administrativ reprezintă actul care cuprinde sancţiunile disciplinare aplicate funcţionarului public şi care nu au fost radiate în condiţiile legii;  Cazierul administrativ este necesar în următoarele cazuri: desemnarea unui funcţionar public ca membru in comisia de concurs pentru recrutarea funcţionarilor  o 

publici; o

desemnarea unui funcţionar public în calitate de preşedinte şi membru în comisia de disciplină;

desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia paritară; ocuparea unei funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici sau categoriei o funcţionarilor publici de conducere;  în alte situaţii prevăzute de lege. o o

Radierea de drept a sancţiunilor disciplinare:  

Mustrarea scrisă - în termen de 6 luni de la aplicare; Celelalte sancţiuni disciplinare, cu excepţia destituirii –  în termen de 1 an de la expirarea termenului

pentru care au fost aplicate; 

Sancţiunea destituirii din funcţia publică – în – în termen de 7 ani de la aplicare.

4.4. Răspunderea administrativ-disciplinară a aleşilor locali.  În mod similar răspunderii disciplinare instituite în privinţa funcţionarilor publici de carieră, Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali cuprinde un capitol (VII) dedicat răspunderii acestora.  Astfel, în privinţa consilierilor locali sau judeţeni, conform art. 57 alin. 1 din lege, abaterile „Încălcarea (…) prevederilor Legii nr. 215/2001, cu modificările şi  disciplinare sunt reprezentate de „Încălcarea

84

completările ulterioare, a prevederilor prezentei legi şi ale regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului” . Sancţiunile administrative aplicabile sunt: a) avertismentul;  b) chemarea la ordine; 

c) retragerea cuvântului; d) eliminarea din sala de sedinţă; e) excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiei de specialitate; f) retragerea indemnizaţiei de şedinţă, pentru 1-2 s edinţe. edinţe. Rolul „instanţei disciplinare” îl deţine preşedintele de şedinţă, pentru sancţiunile de la literele a) – d), respectiv consiliul judeţean sau local, după caz, conform unei proceduri detaliate în cuprinsul Capitolului VII din lege.

Sancţiunile prevăzute la art. 57 alin. (1) se pot aplica în mod corespunzător preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene, pentru abaterile săvârşite în calitatea lor de consilieri.  În privi privinţ nţa a viceprimarilor, preşedintelui sau vicepreşedinţilor consiliului judeţean, Legea nr. 393/2004 sancţionează abaterile grave şi repetate săvârşite în exercitarea mandatului. Sancţiunile aplicabile (art.69 alin.1 din lege) constau în: a) mustrare;  b) avertisment; 

c) diminuarea indemnizaţiei cu 5 -10% -10% pe timp de 1-3 luni;  d) eliberarea din funcţie (cu menţiunea că nu este aplicabilă preşedintelui consiliului judeţean, întrucât, ca urmare a modificării Legii administraţiei publice locale, acesta nu mai este ales de consilierii   judeţeni, ci de populaţia judeţului, prin vot direct). Procedura de aplicare a sancţiunilor: Mustrarea şi avertismentul se aplică prin hotărâre a consiliului, la propunerea motivată a primarului, respectiv a preşedintelui consiliului judeţean. În cazul preşedintelui consiliului judeţean, ebuie făcută de cel puţin o treime din numărul consilierilor în funcţie şi trebuie temeinic propunerea tr ebuie motivată.  În cazul mustrării şi avertismentului, hotărârea se adoptă cu votul deschis al majorităţii consilierilor în funcţie, iar în cazul diminuării indemnizaţiei şi a eliberării din funcţie, cu votul secret a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în funcţie.  Aplicarea sancţiunilor severe prevăzute la alin. (1) lit. c) şi d) poate fi făcută numai dacă se face dovada că viceprimarul sau vicepreşedintele consiliului judeţean a încălcat Constituţia, celelalte legi ale ţării sau a prejudiciat interesele ţării, ale unităţii administrativ -teritoriale sau ale locuitorilor din unitatea administrativteritorială respectivă. Totodată, potrivit art.101 alin.3 din Legea nr.215/2001, republicată, eliberarea din funcţie a vicepreşedinţilor consiliului judeţean se face cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie, cu precizarea că această măsură nu se poate lua în ultimele şase luni ale mandatului consiliului judeţean. Conform art. 70 din Legea nr. 393/2004, „împotriva „ împotriva sancţiunii prevăzute la art. 69 alin. (1) lit. c) si d)  persoana  pers oana în cauză se poate poat e adresa adre sa instanţei insta nţei de contencio cont encioss administra admin istrativ tiv competen comp etente. te. Procedura Proc edura  prealabi  prea labilă lă nu este obligator oblig atorie ie.” .”  În privin privinţa ţa primarilor, potrivit art. 73 din Legea nr. 393/2004, ei pot fi revocaţi din funcţie în urma unui referendum, în condiţiile şi în cazurile stabilite prin Legea nr. 215/2001 (a se vedea art.73 din Statutul aleşilor locali). Preşedintele consiliului judeţean poate fi, de asemenea, revocat în urma unui referendum la nivel de judeţ, conform dispoziţiilor art. 1021 , raportate la art. 70, din Legea nr. 215/2001, republicată, Procedura de revocare prin referendum a primarului (aplicabilă la nivel de judeţ, în mod corespunzător, şi

85

pentru preşedintele consiliului judeţean) este detaliată în art.55 şi art.70 din Legea nr. 215/2001, republicată: 

Referendumul pentru încetarea mandatului primarului se organizează ca urmare a cererii adresate  în acest sens prefectului de locuitorii comunei, oraşului sau municipiului, ca urmare a nesocotirii de către acesta a intereselor generale ale colectivităţii locale sau a neexercitarii atribuţiilor ce îi revin, potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercita ca reprezentant al statului;





 

Organizarea referendumului trebuie sa fie solicitată, în scris, de cel puţin 25% dintre locuitorii cu drept de vot din unitatea adminisrtativ-teritorială. teritorială. Acest procent trebuie sa fie realizat în fiecare dintre localităţile componente ale comunei, oraşului sau municipiului ; şi locul Cererea va cuprinde motivele ce au stat la baza acesteia, numele şi prenumele, data şi naşterii, seria şi numărul buletinului sau ale cărţii de identitate şi semnatura olografă ale cetăţenilor  care au solicitat organizarea referendumului; Cheltuielile pentru organizarea referendumului se suporta din bugetul local; Referendumul local este organizat, în condiţiile legii, de către o comisie numita prin ordin al prefectului, compusa dintr- un reprezentant al prefectului, cât e un reprezentant al primarului, al



consiliului local şi al consiliului judeţean şi un judecător de la judecătoria în a carei jurisdicţie se afla unitatea administrativ- teritorială în cauza. Secretarul comisiei este asigurat de instituţia prefectului; Referendumul este valabil dacă s -au prezentat la urne cel puţin jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot. Activitatea primarului încetează înainte de termen dacă s -au pronunţat în acest sens cel puţin jumătate plus unu din numărul total al voturilor valabil exprimate;



Stabilirea datei pentru organizarea alegerii noului primar se face de Guvern, la propunerea

prefectului. Alegerile se organizează în termen de maximum 90 de zile de la validarea rezultatului referendumului.

Bibliografie orientativă: ANGHENE MIRCEA , Trăsăturile juridice ale sancţiunilor administrative, în Revista română de drept nr. 5/1979;  tura All Beck, Bucureşti, 2004; APOSTOL TOFAN DANA, DANA, Drept administrativ, vol. II, Edi tura ura C.H. Beck, Bucureşti, 2012; APOSTOL TOFAN DANA, DANA, Drept administrativ, vol. II, Ediţia 2, Edit ura IORGOVAN ANTONIE , Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia 4, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 361-373; 175- 183; 

IOVĂNAŞ ILIE , Consideraţii teoretice cu privire la natura răspunderii administrative, în Studia Universitatis Babeş-Bolyai, Cluj, 1968, p. 28-33;  PETRESCU RODICA NARCISA, NARCISA , Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 505-506;  POPESCU CORNELIU-LIVIU , Aspecte de contencios administrativ privind sancţiunile adminis trativ-  -60;   preventive aplicate autorităţilor administraţiei publice locale autonome, în Dreptul nr. 12/1996, p. 55 -60; 

RĂDULESCU OCTAVIAN, ROSENBERG PAULA, RĂDULESCU AMALIA , Despre sancţiunile cu caracter administrativ aplicate în baza art. 18 1 din Codul penal , în Dreptul nr. 8/2002, p. 139-143;  VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ şi instituţii politico -administrative - Manual practic, Lumina Lex, -593;  Bucureşti, 2002, p. 586 -593;  VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ  –  – Manual pentru uzul studenţilor, Lumina Lex, Bucureşti, 2004; VEDINAŞ VERGINIA, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, comentată, Lumina Lex, -a,   , Bucureşti, 2004, p. 418 -425;  -425;  ediţia a III -  a VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ, Ediţia a III -  -a   revăzută şi actualizată, Universul Juri dic, dic, -240;  Bucureşti, 2007, p.236 -240;  VEDINAŞ VERGINIA , Drept administrativ, Ediţia a VII -  - a revăzută şi actualizată, Universul Juridic, Bucureşti, 2012.

86

Legislaţie de bază: Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată (M. Of. nr. 200 din 23.03.2007), cu modificările şi completările ulterioare;  Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată (M. Of. nr. 365 din 29.05.2007) , cu modificările şi completările ulterioare ;  Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici, republicată (M. Of. nr. 525 din 

02.08.2007);

Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali (M. Of. nr. 912 din 07/10/2004), cu modificările şi completările ulterioare;  Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr . 1154/07.12.2004), cu modificările şi completările ulterioare;  H.G. nr. 1.344/2007 privind organizarea şi funcţionarea comisiilor de disciplină şi a comisiilor paritare din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice (M. Of. nr. 768 din 13.11.2007). 

87

CAPITOLUL 9

RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV – CONTRAVENŢIONALĂ 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Baze constituţionale şi legale ale răspunderii administrativ -contravenţionale.

Elementele constitutive, definiţia şi trăsăturile contravenţiei. Sancţiunile contravenţionale. Cauzele care înlătură răspunderea administrativ -contravenţională. Procedura contravenţională. contravenţională. Căi de atac.

1. Baze constituţionale şi legale ale răspunderii administrativ -contravenţionale.

Texte constituţionale care reglementează expres instituţia contravenţiei: Art. 15 alin. 2  – „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale .” mai favorabile .”  Art. 44 alin. 9  – „Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni ori  contravenţii  pot fi  

confiscate numai în condiţiile legii .” .” Prezintă o relevanţă implicită: art. 16, art. 21, art. 23 alin. 13, art. 53 etc. Constituţia României tratează distinct instituţia infracţiunii de cea a contravenţiei, ceea ce duce la concluzia „rangului” constituţional al instituţiei contravenţiei şi la consecinţa imposibilităţii desfiinţării sale prin lege sau alt act normativ subsecvent, precum şi la interdicţia „absorbirii” sale în sfera ilicitului penal . Astfel: -

-

 Art. 15 alin. 2 vorbeşte despre neretroactivitatea legii penale sau contravenţionale mai favorabile;  Art. 44 alin. 9 se referă la bunuri destinate, folosite sau obţinute din infracţiuni ori contravenţii.

Reglementări de rang legal în materie contravenţională (sunt avute în vedere numai actele normative de bază, nu şi cele din domenii speciale, cum ar fi O.U.G.nr.195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice):

Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice, republicată (M. Of. nr. 77/31.01.2011 );  O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor (M. Of. nr. 410/25.07.2001), cu modificările şi completările ulterioare;  O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii (M. Of. nr. 642 din 30/08/200 2), aprobată prin Legea nr. 641/2002, cu modificările şi completările ulterioare;  O.U.G. nr. 108/2003 pentru desfiinţarea închisorii contravenţionale (M. Of. nr. 747 din 26/10/2003), aprobată prin Legea nr. 28/2004. 

2. Elementele constitutive, definiţia şi trăsăturile contravenţiei. Iniţial, contravenţia reprezenta o specie a infracţiunii, faptă de natură penală, aparţinând sferei trihotomice a ilicitului penal, alături de crime şi delicte. Dezincriminarea contravenţiei a operat prin Decretul nr. 158/1954, iar în 1968 a fost adoptată prima lege-cadru în

88

materie contravenţională – Legea nr. 32/1968, în vigoare până în anul 2001. 2.1. Elementele constitutive. 

Obiectul contravenţiei = valorile sociale apărate de normele dreptului pozitiv, cu excepţia celor apărate de

dreptul penal.

Prin contravenţie se pot încălca nu doar norme de drept administrativ, ci şi norme de drept comercial, de dreptul muncii, drept financiar etc.

Latura obiectivă = acţiunea, inacţiunea sau faptele comisiv -omisive ale făptuitorului, prin care se  încalcă norme de drept imperative, punându-se în pericol valori sociale care nu sunt apărate de dreptul penal.  Latura subiectivă = atitudinea psihică a făptuitorului faţă de fapta săvârşită şi de urmările acesteia. Poate fi vorba de culpă sau de intenţie, în funcţie de dispoziţiile actelor normative în materie contravenţională, gradul de vinovăţie fiind relevant la momentul individualizării sancţiunii aplicate. 

Subiectele răspunderii contravenţionale. Regula: calitatea de contravenient o poate avea orice persoană fizică sau juridică, română sau străină. 

Pentru angajarea răspunderii, este necesară existenţa discernământului, a stării de responsabilitate, a libertăţii de decizie şi de acţiune şi, uneori, o anumită calitate a făptuitorului. Derogări: minorii până la 14 ani nu răspund contravenţional; o minorii între 14-16 ani răspund contravenţional, însă limitele amenzii aplicabile se reduc la jumătate; o de asemenea, nu pot fi obl igaţi la prestarea muncii în folosul comunităţii; minorii între 16-18 ani răspund contravenţional şi pot fi obligaţi inclusiv la prestarea de activităţi în o folosul comunităţii; atât limitele amenzii aplicabile, cât şi cele ale activităţii în folosul comunităţii sunt reduse la  jumătate (a se vedea şi art. 18 alin. 1 din O.G. nr. 55/2002); 2.2. Definiţia şi trăsăturile contravenţiei.

Definiţia legală – legală  – „Constituie contravenţie fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, icipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al  mun icipiului Municipiului Bucureşti ”, ”, cu menţiunea că „ Legea contravenţională apără valorile sociale, care nu sunt ocrotite prin legea penală” (art. 1 din O.G. nr. 2/2001). Trăsături: A. Reprezintă o faptă săvârşită cu „vinovăţie” (intenţie directă/indirectă, culpă cu/fără previziune): O.G.nr.2/2001 nu defineşte noţiunea de „vinovăţie” în materie contravenţională, astfel încât, după cum se arată în doctrină, pot fi avute în vedere, prin analogie, principiile în materie stabilite de Codul penal, în art. 19.  Aşadar, regăsim ca forme ale vinovăţiei:  intenţia directă = făptuitorul prevede rezultatul faptei sale şi urmăreşte producerea ori comiterea acelui rezultat;  intenţia indirectă = făptuitorul prevede rezultatul faptei sale, nu urmăreşte producerea ori comiterea

acelui rezultat, dar acceptă această posibilitate;  culpa cu previziune (uşurinţa) = făptuitorul prevede rezultatul faptei sale, nu-l acceptă şi socoteşte fără temei că nu se va produce;  culpa fără previziune (neglijenţa) = făptuitorul nu prevede rezultatul faptei sale, deşi trebuia şi putea să îl prevadă. Desigur, de la caz la caz, di n redactarea normei care stabileşte o anumită contravenţie va rezulta şi forma de

vinovăţie necesară.

89

B. Fapta şi sancţiunile aplicabile trebuie să fie expres prevăzute în actele normative enumerate în art. 1 din O.G. nr. 2/2001: Organele competente să adopte acte normative în materie contravenţională:  Parlamentul – prin legi, în orice domeniu ;  Guvernul – prin hotărâri şi ordonanţe, în orice domeniu;

Consiliile judeţene/locale – judeţene/locale – prin hotărâri, în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe sau ho tărâri 

ale Guvernului;  Consiliile locale ale sectoarelor mun. Bucureşti  – prin hotărâri, în următoarele domenii: salubritate; activitatea din pieţe, curăţenia şi igienizarea acestora; întreţinerea parcurilor şi spaţiilor verzi, a spaţiilor şi locurilo r de

 joacă  joacă pentru pentru copii; copii; amenajar amenajarea ea şi curăţe curăţenia nia spaţiilo spaţiilorr din jurul blocuril blocurilor or de locui locuinţe nţe,, precum precum şi a terenu terenuril rilor or virane; virane;  întreţi  întreţiner nerea ea bazelo bazelorr şi obiectiv obiectivelo elorr sportive sportive aflate aflate în admini administrare strarea a lor; întreţi întreţiner nerea ea străzi străzilor lor şi trotua trotuarel relor, or, a şcolilo şcolilorr şi altor instituţii de educaţie şi cultură, întreţinerea clădirilor, împrejmuirilor şi a altor construcţii; depozitarea şi colectarea gunoaielor şi a resturilor menajere. Consiliul General al Municipiului Bucureşti poate stabili şi alte domenii de activitate din competenţa consiliilor  locale ale sectoarelor, în care acestea pot stabili şi sancţiona contravenţii. (a se vedea art. 2 din O.G. nr. 2/2001)

Dispoziţii obligatorii ale actelor normative care reglementează contravenţii:  descrierea faptelor ce constituie contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare dintre acestea; 

 în cazul sancţiuni sancţiuniii cu amenda amenda se vor stabili stabili limita limita minimă minimă şi maximă maximă a acesteia acesteia sau, după caz, cote

procentuale din anumite valori;

 În cuprinsul acestor acte normative se pot stabili şi tarife de determinare a despăgubirilor pentru pagubele pricinuite prin săvârşirea contravenţiilor . Principiul legalităţii în legalităţii în mater materie ie contra contraven venţio ţional nală ă pres presup upun une: e:  legalitatea contravenţionalizării = reprezintă contravenţii numai faptele calificate ca atare prin legi, ordonanţe, hotărâri ale Guvernului şi alte acte normative prevăzute de lege;  legalitatea sancţionării contravenţionale = posibilitatea aplicării numai a acelor sancţiuni stabilite de organele competente în materie o contravenţională; redactarea şi emiterea actelor normative contravenţionale cu respectarea dispoziţiilor impuse de o legiuitor.

3. Sancţiunile contravenţionale. 3.1. Criterii de clasificare. a. Actul normativ care le reglementează: sancţiuni prevăzute în legea-cadru (O.G. nr. 2/2001); o iuni prevăzute în legi sp eciale (a se vedea, de exemplu, unele sancţiuni complementare sancţ iu o

prevăzute de O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice). b. Natura sancţiunilor: o o

90

sancţiuni principale; sancţiuni complementare.

3.2. Sancţiunile contravenţionale principale: Sunt prevăzute de art. 5 alin. 2 din OG nr. 2/2001: a) avertismentul; b) amenda contravenţională;

c) prestarea unei activităţi în folosul comunităţii (reglementată în detaliu de O.G. nr. 55/2002).  În unele unele acte acte norm normati ative ve speci speciale ale care care reglem reglement enteaz ează ă contra contraven venţii ţii,, sunt sunt reţinu reţinute te ca sancţiu sancţiuni ni principale aplicabile numai avertismentul şi amenda ( spre exemplu, O.U.G.nr.195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice – art.95).

A. AVERTISMENTUL:

constă  în atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale;  se poate aplica oricărui contravenient, persoană fizică sau juridică;  se aplică în cazul în care fapta este de o gravitate redusă;  se poate aplica şi în cazul în care actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu prevede expres această sancţiune. 

B. AMENDA CONTRAVENŢIONALĂ:  limita minimă a amenzii contravenţionale este de 25 RON;  limita maximă nu poate depăşi: 100.000 RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin lege şi ordonanţă; o 50.000 RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale Guvernului; o 5.000 RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor judeţene ori ale Consiliului o General al municipiului Bucureşti; 2.500 RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor locale ale comunelor, oraşelor, o municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti. C. PRESTAREA UNEI ACTIVITĂŢI ÎN FOLOSUL COMUNITĂŢII: Principii generale consacrate de O.G. nr. 2/2001:

sancţiunea muncii în folosul comunităţii poate fi stabilită numai prin lege şi pe o durată ce nu poate depăşi 300 de ore;  se stabileşte întotdeauna alternativ cu amenda;  poate fi dispusă de instanţă şi în ipoteza în care contravenientul nu a achitat amenda contravenţională  în termen de 30 de zile de rămânerea definitivă a sancţiunii şi nu există posibilitatea executării silite;  minorul care nu a împlinit vârsta de 16 ani nu poate fi sancţionat cu prestarea unei activităţi în folosul comunităţii. 

Reglementarea specială se regăseşte în O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii. Principii consacrate de acest act normativ:

sancţiunea poate fi prevăzută numai în legi sau în ordonanţe ale Guvernului;  se stabileşte întotdeauna alternativ cu amenda şi poate fi aplicată numai de instanţa de judecată;  se aplică numai contravenienţilor persoane fizice;  se execută după programul de muncă ori, după caz, programul şcolar al contravenientului, pe o durată totală cuprinsă între 50 de ore şi 300 de ore, respectiv maximum 3 ore pe zi, sau 6 -8 ore pe zi în zilele nelucrătoare.  pentru minorul între 16 -18 ani, li mitele intervalului orar se diminuează la jumătate (se poate aplica o sancţiune între 25-150 de ore);  activitatea în folosul comunităţii se prestează în domeniul serviciilor publice, pentru întreţinerea 

91

locurilor de agrement, a parcurilor şi a drumurilor, păstrarea curaţeniei şi igienizarea localităţilor, desfăşurarea de activităţi în folosul căminelor pentru copii şi bătrâni, al orfelinatelor, creşelor, grădiniţelor, şcolilor, spitalelor  şi al altor aşezăminte social -culturale;

3.3. Sancţiuni contravenţionale complementare: Sancţiuni complementare reglementate în art. 5 alin.3 din O.G. nr. 2/2001:  confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii;  suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de exer citare a unei activităţi;   închiderea unităţii; 

blocarea contului bancar;



suspendarea activităţii agentului economic; retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori pentru activităţi de comerţ exterior, temporar 



sau definitiv; 

desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială. Prin legi speciale (pentru diverse domenii de activitate) pot fi stabilite şi alte sancţiuni principale sau

complementare.

De exemplu, în art.96 al O.U.G. nr.195/2002, republicată, privind circulaţia pe drumurile publice, se arată că sancţiunile complementare au ca scop înlăturarea unei stări de pericol şi preîntâmpinarea săvârşirii altor fapte interzise de lege; sacţiunile complementare prevăzute de acest act normativ sunt: aplicarea punctelor de penalizare, suspendarea exercitării dreptului de a conduce, pe timp limitat, confiscarea bunurilor  destinate săvârşirii contravenţiilor prevăzute în această ordonanţă de urgenţă ori folosite în acest scop, imobilizarea vehiculului, radierea din oficiu a înmatriculării sau înregistrării vehiculului. Sancţiunile complementare se aplică în funcţie de natura şi de gravitatea faptei. Pot fi aplicate mai multe sancţiuni complementare, de natură diferită . 4. Cauzele care înlătură răspunderea administrativ-contravenţională.

Sunt enumerate în art. 11 alin.1 şi 2 din O.G. nr. 2/2001:  „(1) Caracter Cara cterul ul contr avenţiona avenţ ionall al faptei fapt ei este înlăturat înlă turat în cazul legitimei legi timei apărări, apăr ări, stării stăr ii de necesitat neces itate, e, constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilităţii, beţiei involuntare complete, erorii de fapt, precum şi infirmităţii, dacă are legatură cu fapta săvârşită. (2) Minorul sub 14 ani nu răspunde contravenţional .” .” Conţinutul acestor cauze de înlăturare a răspunderii contravenţ ionale ionale este, prin analogie, cel consacrat de Codul penal (a se vedea art. 44 -51).

Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei se constată numai de instanţa de judecată , nu şi de agentul constatator (acesta nici nu are, în cele mai multe cazuri, posibilitatea reală de a verifica la momentul constatării săvârşirii faptei, dacă există un motiv de înlăturare a răspunderii contravenţionale). Ca atare, agentul ar avea întotdeauna obligaţia de a aplica o sancţiune, atunci când constată săvârşirea unei cont ravenţii, menţionând în procesul-verbal situaţia personală a făptuitorului şi obiecţiunile sale . Desigur, ca urmare a plângerii formulate de către persoana care s-ar afla într -una din ipotezele prevăzute de art. 11, instanţa poate să anuleze procesul -verbal contravenţional, sub condiţia dovedirii de către reclamant a stării speciale pe care o invocă.

92

consacrată de O.G. nr. 2/2001. 5. Procedura contravenţională consacrată 5.1. Constatarea contravenţiei. -un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în actul Contravenţia se constată printr -un normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia, persoane denumite în mod generic „agenţi constatatori”;  Pot fi agenţi constatatori: primarii, agenţii şi ofiţerii din cadrul Ministerului de Interne, special abilitaţi, persoanele împuternicite în acest scop de miniştri şi de alţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale, de prefecţi, preşedinţi ai consiliilor judeţene, primari, de primarul general al municipiului Bucureşti, precum şi de alte persoane prevăzute în legi speciale.  Procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod obligatoriu: data şi locul unde este încheiat; o numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator; o datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaţia şi locul de muncă o 

ale contravenientului;

descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube o

pricinuite;

indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia; indicarea societăţii de asigurări, în situaţia în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident o de circulaţie; posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul o normativ, dacă acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a căii de atac şi organul la care se depune plângerea; o obiecţiunile contravenientului cu privire la actul de constatare. o  Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator şi de contravenient. În cazul în care contravenientul nu se află de faţă, refuză sau nu poate să semneze, agentul constatator va face menţiune despre aceste împrejurări, care trebuie să fie confirmate de cel puţin un martor;  Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii, constatate în acelaşi timp de acelaşi agent constatator, se încheie un singur proces-verbal. o

5.2. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale. 

Agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplică şi sancţiunea, sancţiunea , dacă nu se

prevede altfel în actul normativ (de exemplu, nu poate aplica sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii);  Sancţiunea activităţii în folosul comunităţii se aplică de judecătoria  în a cărei circumscripţie a fost săvârşită fapta (art. 7 din O.G. nr. 55/2002);  Dacă, potrivit actului normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei, agentul constatator nu are dreptul să aplice şi sancţiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată organului sau persoanei competente să aplice sancţiunea;  Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinându -se seama de: o  împrejurările în care a fost săvârşită fapta; modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia; o scopul urmărit; o urmarea produsă; o circumstanţele personale ale contravenientului; o celelalte date înscrise în procesul-verbal. o  Pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o sancţiune contravenţională principală şi una sau mai multe sancţiuni complementare;  Avertismentul şi amenda contravenţională se pot aplica oricărui contravenient, persoană fizică sau

93

 juridică; Dacă printr -un act normativ fapta nu mai este considerată contravenţie, ea nu se mai sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ ( în acest sens a se vedea Decizia nr. 228/2007 a Curţii Constituţionale , prin care s- a constatat că această dispoziţie, cuprinsă în art.12 alin.1 din O.G.nr. 2/2001, este neconstituţională în măsura în care prin sintagma „nu se mai sancţionează” se înţelege doar aplicarea sancţiunii contravenţionale, nu şi executarea acesteia.)  Dacă sancţiunea prevăzută în noul act normativ este mai uşoară se va aplica aceasta. În cazul în care noul act normativ prevede o sancţiune mai gravă, contravenţia săvârşită anterior va fi sancţionată conform dispoziţiilor actului normativ în vigoare la data săvârşirii acesteia;  Hotărârea judecătorească prin care se aplică sancţiunea activităţii în folosul comunităţii este irevocabilă (art. 9 din O.G. nr. 55/2002);  Aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei; î n cazul contravenţiilor continue, termenul curge de la data constatării faptei.  Când fapta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior  s-a stabilit că ea constituie contravenţie, prescripţia aplicării sancţiunii nu curge pe tot timpul în care cauza s -a aflat în faţa organelor de cercetare sau de urmărire penală ori în faţa instanţei de judecată, judecată , dacă sesizarea s-a făcut înăuntrul termenului prevăzut la alin. (1) sau (2). Prescripţia operează totuşi dacă sancţiunea nu a fost aplicată în termen de un an de la data săvârşirii, respectiv constatării faptei, faptei , dacă prin lege nu se dispune altfel. (art. 13 din OG nr. 2/2001, cu modificările şi completările ulterioare).   În cazul în care prin săvârşirea contravenţiei s-a cauzat o pagubă şi există tarife de evaluare a acesteia, persoana împuternicită să aplice sancţiunea stabileşte şi despăgubirea, cu acordul expres al persoanei vătămate, făcând menţiunea corespunzătoare în procesul-verbal. 

5.3. Executarea sancţiunilor contravenţionale. 

AVERTISMENTUL: se aplică în scris sau verbal.



AMENDA:

 În situatia în care contravenientul a fost sancţionat cu amendă, precum şi dacă a fost obligat la despăgubiri, o dată cu procesul -verbal acestuia i se va comunica şi înştiinţarea de plată, în care se va face menţiunea cu privire la obligativitatea achitării amenzii şi, după caz, a despăgubirii, în termen de 15 zile de l a comunicare, în caz contrar urmând să se procedeze la executarea silită;  Contravenientul poate achita, pe loc sau în termen de cel mult 48 de ore de la data încheierii procesului-verbal ori, după caz, de la data comunicării acestuia, jumătate din minimul amenzii prevăzute în actul normativ ( aşa-numitul sistem al „ablaţiunii”), agentul constatator făcând menţiune despre această posibilitate în procesul -verbal; în actul normativ de stabilire a contravenţiilor această posibilitate trebuie menţionată în mod expres;  Pentru contravenţiile unde sunt prevăzute alternativ sancţiunile amenzii şi a activităţii în folosul comunităţii, î n cazul în care s-a aplicat amenda, iar contravenientul nu a achitat-o în terme termen n de de 30 30 de de zil zile e de de la la dat data a răm rămân âner eriiii defin definititiv ive e a sancţiunii şi nu există posibilitatea executării silite, va fi sesizată instanţa în circumscripţia căreia s -a săvârşit contravenţia, în vederea înlocuirii amenzii cu munca în folosul comunităţii, pe o durată maximă de 50 de ore, respectiv de 

maxim 25 de ore pentru minorii de peste 16 ani;

Executarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie dacă procesul -verbal de constatare a contravenţiei nu a fost comunicat contravenientului în termen de o lună de la data aplicării sancţiunii. 

ACTIVITATEA ÎN FOLOSUL COMUNITĂŢII:  Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se pune în executare de către prima instanţă de judecată, prin emiterea unui mandat de executare;  Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se execută în raza unităţii administrativteritoriale în care contravenientul îşi are domiciliul sau reşedinţa;  Activ itatea ea în folosul folo sul comunită comu nităţii ţii se prestează pres tează în domeniu dom eniull serviciil serv iciilor or publice, publi ce, pentru pent ru întreţin într eţinerea erea   Activitat 

94

locurilor de agrement, a parcurilor şi a drumurilor, păstrarea curăţeniei şi igienizarea localităţilor, desfăşurarea de activităţi în folosul căminelor pentru copii şi bătrâni, al orfelinatelor, creşelor, grădiniţelor, grădiniţelor, şcolilor, spitalelor şi al altor aşezăminte social -culturale;  Contravenientul se prezintă de îndată, dar nu mai târziu de 3 zile de la primirea mandatului de executare, la primarul unităţii administrativ-teritoriale în a cărei rază îşi are domiciliul sau reşedinţa, pentru luarea în evidenţă şi executarea sancţiunii;   În executarea mandatului, primarul stabileşte de îndată conţinutul activităţii ce urm ează să fie prestată de contravenient, condiţiile în care acesta execută sancţiunea, precum şi programul de lucru;   Începerea executării sancţiunii constând în prestarea unei activităţi în folosul comunităţii se f ace în cel mult 5 zile de la primirea mandatului de executare;

Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se execută după programul de muncă ori, după caz, programul şcolar al contravenientului, pe o durată cuprinsă între 50 de ore şi 300 de ore;  în cazul caz ul minor mi norilor ilor , ac tivita tiv itatea tea se preste pre stează ază pe o dura d urată tă cuprin cup rinsă să între înt re 25 de ore şi 150 de ore; ore ;  Programul activităţii este de maximum 3 ore/zi, iar în zilele nelucrătoare de 6 -8 ore/zi;  Primarul are obligaţia să asigure evidenţa sancţiunilor aplicate contravenienţilor şi a executării sancţiunilor, în condiţiile ordonanţei;   În cazul în care contravenientul, cu rea-voinţă, nu se prezintă la primar pentru luarea în evidenţă şi executarea sancţiunii, se sustrage de la executarea sancţiunii după începerea activităţii sau nu îşi  îndeplineşte îndat oririle ce îi revin re vin la locul de muncă, judecătoria, la sesizarea primarului, a unităţii de d e poliţie sau a conducerii unităţii la care contravenientul avea obligaţia să se prezinte şi să presteze activitatea în folosul comunităţii, poate înlocui această sancţiune cu sancţiunea amenzii (aceasta este şi explicaţia faptului pentru care sancţiunea activităţii în folosul comunităţii este reglementată  întotdeauna alternativ cu cea a 

amenzii).

6. Căi de atac. 6.1. Formularea plângerii:

 Împotr  Împotriva iva proces procesulu uluii-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia;  Prin Decizia Curţii Constituţionale nr.953/2006 s-a stabilit neconstituţionalitatea dispoziţiilor  art.32 alin.1 din O.G.nr.2/2001, care prevedeau obligativitatea depunerii plângerii, însoţită de copia de pe procesul verbal de constatare a contravenţiei, la organul din care face parte agentul constatator, întrucât prin această procedură se putea ajunge la blocarea accesului liber la justiţie;  Deşi textul ordonanţei -cadru nu a fost, încă, modificat în mod expres, rezultă că soluţia, după publicarea deciziei menţionate, o reprezintă înregistrarea plângerii direct la instanţa de judecată (de altfel, o asemenea dispoziţie a fost inserată în acte normative speciale în materie contravenţională, cum ar fi O.U.G.nr.195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, republicată) , fără a fi exclusă, în opinia noastră, şi depunerea plângerii la organul administrativ, dacă petentul preferă această variantă.  Plângerea suspendă executarea sancţiunilor contravenţionale. 

6.2. Procedura de judecată:

Plângerile împotriva proceselor -verbale -verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor se soluţionează cu precădere;  Judecătoria va fixa termen de judecată, care nu va depăşi 30 de zile;  Se va dispune citarea contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut plângerea, a organului care a aplicat sancţiunea, a martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în plângere, precum şi a oricăror alte persoane în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei;  Instanţa competentă să soluţioneze plângerea, după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen, ascultă pe cel care a făcut -o şi pe celelalte persoane citate, dacă aceştia s -au prezentat, 

95

administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal, şi hotărăşte asupra sancţiunii, despăgubirii stabilite, precum şi asupra măsurii confiscării;  Dacă prin legile speciale nu se stabileşte o altă soluţie, hotărârea judecătorească prin care s -a soluţionat plângerea poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare, la secţia contencios administrativ a tribunalului;

Motivarea recursului nu este obligatorie; motivele de recurs pot fi susţinute şi oral în faţa instanţei;  Recursul suspendă executarea sentinţei judecătoriei;  Plângerea împotriva procesului-verbal de constatar e şi sancţionare a contravenţiei, recursul formulat  împotriva hotărârii judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea, precum şi orice alte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciară de timbru. 

Bibliografie orientativă: ministrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, 1 86 -252;  APOSTOL TOFAN DANA, DANA, Drept ad ministrativ, -252;  APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura C .H. Beck, Bucureşti, 2010; APOSTOL TOFAN DANA, Regimul juridic actual aplicabil contravenţiilor. Aspecte de drept material, în Curierul Judiciar nr. 6/2002, p. 1-22;  APOSTOL TOFAN DANA, Regimul juridic actual aplicabil contravenţiilor. Aspecte de drept material, în Curierul Judiciar. Aspecte de drept procesual, în Curierul Judiciar nr. 7/2002, p. 1-23;  IORGOVAN ANTONIE , Tratat de  drept administrativ, vol. II, ediţia 4, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 374-440;  PETRESCU RODICA NARCISA, NARCISA , Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 506-534;  POPESCU CORNELIU LIVIU , Reglementarea constituţională a contravenţiilor, în Revista de drept public  nr. 1-2/1996;  VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ şi instituţii politico -administrative - Manual practic, Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 593 -621;  VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ  –  – Manual pentru uzul studenţilor, Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p. 162-182;  VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ, Ediţia a III -  -a   revăzută şi actualizată, Unversul Juri dic, dic, Bucureşti, 2007, p.243-262;  VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ, Ediţia a VII -  - a, a, Unversul Juridic, Bucureşti, 2012.

Legislaţie de bază: Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice, republicată (M. Of. nr. 77/31.01.2011 ), cu modificările şi completările ulterioare;  O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, republicată (M.Of. nr.670 din 03.08.2006), cu modificările şi completările ulterioare ;  O.U.G. nr.108/2003 pentru desfiinţarea închisorii contravenţionale (M. Of. nr. 747 din 26/10/2003), aprobată prin Legea nr. 28/2004;  O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor (M. Of. nr. 410/25.07.2001), cu modificările şi completările ulterioare;  O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii (M. Of. nr. 642 din 30/08/2002), aprobată prin Legea nr. 641/2002, cu modificările şi completările ulterioare. 

96

CAPITOLUL 10

RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV- PATRIMONIALĂ Noţiune şi evoluţie. Dispoziţii constituţionale incidente. Forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale. Categorii de acte care pot fundamenta acţiunea în răspundere administrativ patrimonială. răspunderii administrativ -patrimoniale. 5. Tipuri de acţiuni în angajarea răspunderii 6. Autorităţile publice competente să soluţioneze acţiunea în răspunder e administrativ-patrimonială. 7. Natura prejudiciului a cărui reparaţie poate fi solicitată prin acţiunea în răspundere administrativ-patrimonială. 1. 2. 3. 4.

1. Noţiune şi evoluţie. Răspunderea administrativ-patrimonială are în vedere posibilitatea persoanelor vătămate prin activitatea autorităţilor publice, în special prin acte administrative ilegale, de a solicita şi obţine repararea prejudiciului cauzat.

Iniţial, doctrina franceză din secolul al XIX- lea a consacrat principiul iresponsabilităţii puterii publice, t eză fundamentată în urma Revoluţiei franceze din 1789, care a marcat trecerea puterii de la rege la naţiune; se admitea doar posibilitatea despăgubirii în caz de expropriere pentru cauză de utilitate publică. Treptat, s-a impus şi regula răspunderii funcţionar ilor ilor publici. Schimbarea de optică în privinţa răspunderii statului francez pentru daunele cauzate particularilor s -a impus pe cale jurispru denţială, prin Decizia „Blanco”, din 1873, a Tribunalului de Conflicte .  În această decizie decizie s-a afirmat principiul competenţei instanţei administrative în soluţionarea cauzelor  având ca obiect angajarea răspunderii patrimoniale a statului. Competenţa instanţei administrative (de contencios administrativ) a fost justificată pe teza autonomiei răspunderii administraţiei , care exclude posibilitatea aplicării regulilor Codului civil referitoare la raporturile dintre particulari, aceasta urmând a fi supusă unor reguli speciale, variabile în raport de nevoile serviciului public şi de necesitatea concilierii drepturilor puter ii publice cu drepturile particularilor.

Pornind de la această „breşă”, s-a admis răspunderea statului nu doar pentru fapta culpabilă a funcţionarului sau proasta funcţionare a serviciului public, ci şi pentru „riscul” serviciului public, răspundere care se angajează  într -un regim de putere publică (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 443 şi urm.; D. A. Tofan, op. cit., p. 253-254).  În România au fost formulate mai multe opinii cu privire la angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţilor publice pentru daunele cauzate. S-a renunţat treptat la principiul iresponsabilităţii statului, preluat din doctrina franceză, şi a fost formulat, în perioada interbelică, principiul egalităţii cetăţenilor în faţa sarcinilor publice şi cel al solidarităţii sociale, fapt care presupunea ca pagubele pricinuite cetăţenilor prin acte de autoritate, menite să servească interesului public, să fie „preluate” de către întreaga colectivitate (Paul Negulescu – Tratat de drept adminis-trativ. Principii generale,vol. I, ediţia a IV-a, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 267; D.A. Tofan, op. cit., p. 254-255).  Anterior, Consiliul de Stat, înfiinţat în 1864, avea competenţa de a soluţiona cererile particularilor care vizau anularea anumitor acte de autoritate emise c u exces de putere şi acordarea de despăgubiri. După desfiinţarea Consiliului de Stat, în 1866, s -a prevăzut la nivel legislativ soluţionarea „afacerilor de

97

natură contencioasă” de către instanţele judecătoreşti de drept comun, potrivit procedurii ordinare. Constituţia din 1866 a prevăzut atât despăgubirea particularilor, în caz de expropriere, cât şi posibilitatea promovării unei acţiuni civile în ipoteza responsabilităţii ministeriale, ambele soluţii fiind menţinute şi ulterior  adoptării Constituţiei din 1923 şi a Legii contenciosului administrativ din 1925.  În plus, sub imperiul noii Constituţii, C onstituţii, s -a proclamat dreptul particularilor de a fi despăgubiţi, indiferent de natura sau emitentul actului administrativ vătămător, sub rezerva anumitor excepţii („fine de neprimire”). După 1925, s-a apreciat că acţiunea în despăgubiri reprezintă un accesoriu al acţiunii în anulare, de competenţa instanţei de contencios administrativ, fiind însă admisă şi competenţa instanţei civile, în ipoteza formulării unei acţiuni în despăgubiri distincte şi ulterioare celei principale. Regimul juridic aplicabil răspunderii patrimoniale a administraţiei publice a format obiect de controversă, fiind promovate, în sinteză, două mari teorii:  Teza naturii civile a răspunderii – răspunderii – calificată ca o răspundere civilă delictuală;  Teza naturii administrative a răspunderii – răspunderii  – pornind de la premisa că ea intervine în câmpul relaţiilor  de subordonare a organelor administraţiei de stat.

2. Dispoziţii constituţionale incidente.  În materia răspunderii administrativ-patrimoniale regăsim în Constituţia României o serie de dispoziţii relevante: art. 21, art. 44, art. 52, art. 53 şi art. 123 alin. (5). -un  Textul de bază îl constituie art. 52 din Constituţie, în conformitate cu care „Persoana vătamată într -un  -un   n interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ  sau prin  drept al său ori într -  u nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi  repararea pagubei . (2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică. (3) Statul  răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile prin  erorile judiciare . Răspunderea statului  - au este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi -  au exercitat funcţia cu rea-  credinţă sau gravă neglijenţă.” 

3. Forme ale răsp underii administrativ-patrimoniale. administrativ-patrimoniale. 3.1. Criteriul prevederii în lege: 

Forme consacrate de lege  – a se vedea art. 52 din Constituţie, art. 1, art. 8, art. 9 şi art. 16 , art. 18

din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare;  Forme deduse în mod implicit din principiile doctrinei, soluţiile jurisprudenţiale şi unele soluţii legislative generale (de exemplu răspunderea pentru limitele serviciului public). 3.2. Criteriul laturii subiective:  o o

Răspundere obiectivă - independentă de existenţa unei forme de vinovăţie: Răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzat prin erori judiciare; Răspunderea patrimonială exclusivă a administraţiei publice p entru limitele serviciului public.

Răspundere subiectivă – subiectivă – intervine numai în ipoteza existenţei vinovăţiei: Răspunderea solidară a autorităţilor publice şi a „funcţionarului” (adică „persoana care a contribuit la o elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea”) 

pentru prejudiciul cauzat prin acte administrative nelegale (art. 16 din Legea nr. 554/2004); o

Răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei publice pentru prejudiciile cauzate prin

contracte administrative.

3.3. Caracteristicile formelor de răspundere obiectivă şi subiectivă:

98

a. Răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare:  are o bază constituţională în art. 52 alin. (3) din Constituţie;  erorile judiciare nu sunt limitate la o anumită categorie de litigii;  angajarea răspunderii presupune existenţa a două hotărâri: una prin care se soluţionează în mod irevocabil un litigiu, alta prin care se constată comiterea unei erori judiciare.  În dezvoltarea dispoziţiilor constituţionale, art. 96 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor  şi procurorilor prevede următoarele:  Răspunderea statului pentru erori judiciare este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea  judecătorilor şi procurorilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.  Cazurile în care persoana vătămată are dreptul la repararea prejudiciilor cauzate prin erori judiciare săvârşite în procese penale sunt stabilite de Codul de procedură penală.  Dreptul persoanei vătămate la repararea prejudiciilor materiale cauzate prin erorile judiciare săvârşite  în alte procese decât cele penale nu se va putea exercita decât în cazul în care s-a stabilit, în prealabil, printr-o hotărâre definitivă, răspunderea penală sau disciplinară, după caz, a judecătorului sau procurorului pentru o faptă săvârşită în cursul judecăţii procesului şi dacă această faptă este de natură să determine o eroare judiciară.  Nu este îndreptăţită la repararea pagubei persoana care, în cursul procesului, a contribuit în orice mod la săvârşirea erorii judiciare de către judecător sau procuror. Pentru repararea prejudiciului, persoana vătămată se poate îndrepta cu acţiune numai împotriva  statului, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice.  După ce prejudiciul a fost acoperit de stat în temeiul hotărârii irevocabile date cu respectarea prevederilor alin. (6), statul se poate îndrepta cu o acţiune în despăgubiri împotriva judecătorului sau procurorului care, cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă, a săvârşit eroarea judiciară cauzatoare de prejudicii. 

Termenul de prescripţie a dreptului la acţiune în toate cazurile prevăzute de prezentul articol este de un an.

b. Răspunderea patrimonială a administraţiei publice pentru limitele serviciului public: constituţionale onale prevăzute în art. 16 alin. 1 şi 2, art. 22 etc;  este dedusă din principiile constituţi  presupune existenţa unor carenţe de organizare şi funcţionare a serviciului public, de natură să aducă prejudicii particularilor;

existenţa unor prejudicii materiale sau morale cauzate de carenţele (limitele) serviciului public;  existenţa unui raport de cauzalitate între „limitele” serviciului public şi prejudiciul cauzat;  angajarea răspunderii este condiţionată de formularea unei acţiuni în pretenţii de către partea prejudiciată. 

c. Răspunderea solidară a „funcţionarului” şi a autorităţilor publice pentru prejudiciile cauzate  prin actele administrative tipice sau asimilate („tăcerea” sau „tardivitatea” administraţiei):  cunoaşte o consacrare legală în art. 16 din Lege a nr. 554/2004;  acţiunea în despăgubiri poate fi formulată şi personal împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim (art. 16 din Legea nr. 554/2004);

este condiţionată de existenţa unor acte administrative ilegale, tipice sau asimilate, şi de culpa autorităţii publice;  acordarea despăgubirilor este condiţionată de admiterea acţiunii privind anularea unui act administrativ sau obligarea autorităţii publice la em iterea unui act administrativ ori a unui alt înscris;  instanţele competente să se pronunţe asupra despăgubirilor sunt cele de contencios administrativ;  ca regulă, cererea de acordare a despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative 

99

ilegale se formulează în cadrul acţiunii având ca obiect anularea actului în cauză;  atunci când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, cererea de despăgubire poate fi formulată de la data la care s-a cunoscut sau trebuia să se cunoască întinderea pagubei, dar în limitele unui termen de prescripţie de 1 an de zile, calculat de la data la care s-a cunoscut sau trebuia să se cunoască întinderea pagubei ;  legea instituie posibilitatea obligării funcţionarului şi a autorităţii publice „angajatoare” la plata în solidar a despăgubirilor;  funcţionarul are posibilitatea chemării în garanţie a superiorului ierarhic de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.

d. Răspunderea autorităţii publice pentru prejudiciile cauzate prin contracte administrative:  obiectul contractului poate fi reprezentat de punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, precum şi alte „domenii” stabilite prin legi speciale (art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004); nu mai putem, la acest moment, include şi achiziţiile publice, întrucât acestea sunt considerate contracte de drept privat, ca urmare a modificării O.U.G. nr. 34/2006;

litigiile privind contractele administrative sunt de competenţa instanţei de contencios administrativ;  angajarea răspunderii presupune existenţa unui contract administrativ nelegal, existenţa unui prejudiciu, legătura de cauzalitate dintre caracterul nelegal al contractului şi producerea prejudiciului;  este necesară dovedirea culpei autorităţii contractante ;  trebuie avute în vedere şi dispoziţiile art. 8 alin. 3 din Legea contenciosului a dministrativ, potrivit cărora, la soluţionarea litigiilor având ca obiect contracte administrative, instanţa trebuie să aibă în vedere regula după care principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public;  cererea de despăgubire trebuie adresată instanţei de contencios administrativ  în termenul de prescripţie de un an, prevăzut pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative unilaterale. (a se vedea V. Vedinaş, op.cit., 2007, p.266-272.) 

4. Categorii de acte care pot fundamenta acţiunea în răspundere administrativ -patrimonială.

 Actele care pot fundamenta o cererea de despăgubiri sunt cele care pot forma obiectul unei acţiuni în contencios administrativ. Este vorba despre: administrative  actele

unilaterale

 –

tipice

sau

asimilate

(refuzul

nejustificat,

respectiv

tăcerea/tardivitatea administraţiei);  ordonanţele Guvernului sau dispoziţii din acestea, declarate neconstituţionale; 

contractele administrative.

ativ-patrimoniale. 5. Tipuri de acţiuni în angajarea răspunderii administr ativ-patrimoniale.  Articolul 16 din Legea nr. 554/2004 permite:   

acţiuni împotriva autorităţii publice; acţiuni împotriva funcţionarului vinovat; acţiuni îndreptate concomitent împotriva autorităţii publice şi a funcţionarului vinovat.

6. Autorităţile publice competente să soluţioneze acţiunea în răspundere administrativ patrimonială. Potrivit art. 19 din Legea contenciosului administrativ, cererile privind despăgubiri, formulate în mod distinct de acţiunea principală, se adresează instanţelor de contencios administrativ competente,  în termenul de prescripţie de un an, calculat din momentul în care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

100

7. Natura prejudiciului a cărui reparaţie poate fi solicitată prin acţiunea în răspundere administrativ-patrimonială. Potrivit art. 52 din Constituţie şi art. 1, art. 8, art. 18 din Legea nr. 554/2004, prejudiciul care urmează a fi reparat poate fi unul material sau moral.  Astfel, potrivit art. 18 alin. (3) din lege - „În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra

despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.” 

Bibliografie orientativă : 3-265;  APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 25 3-265;  APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura C .H. Beck, Bucureşti, 2010; ALBU IOAN, URSA VICTOR , Răspunderea civilă pentru daune morale, Editura Dacia, Cluj -Napoca, -Napoca, 1979;  CONSTANTINESCU MIHAI, IORGOVAN ANTONIE, MURARU IOAN, TĂNĂSESCU  ELENA SIMINA, SIMINA, Constituţia României revizuită – Comentarii şi explicaţii, All Beck, Bucureşti, 2004, p. 107 -108;  -108; 

DRĂGANU TUDOR , Natura răspunderii patrimoniale a organelor administraţiei de stat, potrivit Legii nr. 1/1967;  civilă pentru daune morale, Editura Academiei, Bucureşti, 1972; ELIESCU MIRCEA, Răspunderea civilă pentru IORGOVAN ANTONIE, VIŞAN LILIANA, CIOBANU ALEXANDRU -  SORIN, PASĂRE DIANA IULIANA, - SORIN, Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004)  – cu modificările şi completările la zi. Comentariu şi   jurispr udenţă, udenţă, Universul Juridic, Bucureşti, 2008; IORGOVAN ANTONIE , Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia 4, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 443-476; 

LEPĂDĂTESCU MIRCEA, Natura juridică a răspunderii patrimoniale a organelor administraţiei de stat   pentru pagubele pricinuite prin actele lor ilegale, în Analele Universităţii Bucureşti, seria Ştiinţe Sociale, Ştiinţe Juridice, 1968, p. 9-14;  -a, Institutul de  NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale,vol. 1, ediţia a IV -a, Arte Gra fice -288;  fice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 258 -288;  PETRESCU RODICA NARCISA, NARCISA , Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 535-544; 

PĂTULEA VASILE , Răspunderea patrimonială a statului pentru pagubele rezultate ca urmare a aplicării  legilor, în Dreptul nr. 7/2000, p. 19-23;  PĂTULEA VASILE , Răspunderea autorităţilor publice pentru vătămările produse cetăţenilor prin actele lor, în Dreptul nr. 4/1997, p. 19-21;  POP LIVIU , Unele aspecte în legătură cu răspunderea pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative  ilegale, în Dreptul nr. 9/1994; RARINCESCU CONSTANTIN , Contenciosul administrativ român, ediţia a II -a, -a, Editura Universala Alcalay  Co., Bucureşti, 1937, p. 83-86, p. 179-182;  TARHON V.G., Răspunderea patrimonială a organelor administraţiei de stat şi controlul jurisdicţional indirect  al legalităţii actelor administrative, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1967; TEODORESCU ANIBAL , Teoria răspunderii administraţiei publice pentru daune, Bucureşti, 1942; que de la responsabilité dans le droit administratif, în TEODORESCU ANIBAL, ANIBAL, Le fondement juridi que Mélanges Negulesco, 1935, p. 751-769;  VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ şi instituţii politico -administrative - Manual practic, Lumina Lex, -636;  Bucureşti, 2002, p. 622 -636;  VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ  –  – Manual pentru uzul studenţilor, Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p. 183-188; 

VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ, Ediţia a III -  -a   revăzută şi actualizată, Universul Juri dic, dic, -272;  Bucureşti, 2007, p.266 -272;  VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ, Ediţ ia ia a VII-a, Uni versul versul Juridic, Bucureşti, 2012.

101

Legislaţie de bază: Constituţia României, republicată (M. Of. nr. 767/31.10.2003) – art. 21, 52, 53, 126 ş.a.;  Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată (M. Of. nr. 826 din 13.09.2005), cu mo dificările şi completările ulterioare;  Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificările şi completările ulterioare. 

102

CAPITOLUL 11

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV: TRĂSĂTURI. CONDIŢIILE ACŢIUNII DIRECTE. FINELE DE NEPRIMIRE

1. Noţiune. 2. Fundamente constituţionale. 3. Trăsăturile contenciosului administrativ, în baza art. 52 din Constituţie şi a Legii

nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. 4. Condiţiile acţiunii directe, în baza Legii nr. 554/2004. 5. Excepţii de la controlul de legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ.

1. Noţiune. Noţiunea de „contencios administrativ” cunoaşte, în esenţă, două mari accepţiuni: 

Stricto-sensu: Contenciosul administrativ reprezintă totalitatea litigiilor dintre autorităţile publice şi

persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime prin acte administrative nelegale, tipice sau asimilate, litigii care sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ şi sunt soluţionate în baza unui regim de putere publică guver nat nat de legea-cadru în materie ( actualmente este vorba despre Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004).  Lato –sensu: contenciosu l administrativ reprezintă totalitatea litigiilor dintre autorităţile publice şi cei

vătămaţi prin acte administrative nelegale ale acestora, indiferent de instanţa competentă sau procedura de soluţionare a acestora. (a se vedea A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 488- 490; D. A. Tofan, op.cit., 2004, p. 281 şi urm.; V. Vedinaş, op.cit., 2007, p.135-136,144.)

O abordare similară regăsim încă din perioada interbelică, interbelică, când termenul de „contencios administrativ” a primit două accepţiuni:   în sens larg  – evoca toate litigiile din sfera administraţiei publice, indiferent de autoritatea care le soluţiona;   în sens restrâns  – evoca exclusiv litigiile care intrau în competenţa de soluţionare a instanţelor   judecătoreşti. Doctrina franceză actuală defineşte contenciosul administrativ ca „ansamblul de reguli aplicabile soluţionării jurisdicţionale a litigiilor ridicate de activitatea administrativă” (Charles Debbasch, Jean Claude Ricci – Contentieux administratif, 7-e edition, Dalloz, Paris, 1999, p. 1). adm inistraţie (autorităţi publice) şi administraţi: Sisteme juridice de soluţionare a litigiilor dintre administraţie sistemul administratorului judecător   – organele din cadrul administraţiei sunt învestite cu soluţionarea litigiilor rezultate din propria activitate (a operat în operat în Franţa până la Revoluţia din 1789);  sistemul instanţelor speciale şi specializate de contencios administrativ, separate de instanţele  judiciare obişnuite - existent actualmente în Franţa, în forma tribunalelor administrative în fruntea cărora se află, ca „instanţă” supremă, Consiliul de Stat;  sistemul anglo-saxon – litigiile de acest gen sunt soluţionate de instanţele de drept comun.  În România Rom ânia există un sistem hibrid, în sensul în care Legea nr. 554/2004 prevede soluţionarea litigiilor  

103

de contencios ad ministrativ, în funcţie de competenţa lor materială, de către tribunalele administrativ -fiscale,

respectiv de secţiile specializate de contencios administrativ din cadrul curţilor de apel şi a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (instanţa supremă). Până la înfiinţarea tribunalelor administrativ -fiscale, soluţionarea litigiilor de competenţa acestora este dată secţiilor de contencios administrativ şi fiscal din cadrul tribunalelor obişnuite. În plus, o serie de litigii având ca obiect anularea unor acte administrative (procesele-verbale contravenţionale, titlurile de proprietate emise în baza Legii fondului funciar etc) sunt date în competenţa instanţelor de drept comun, cel puţin în primă instanţă, prin legi speciale ( de exemplu Legea fondului funciar nr.1 8/1991, O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor etc.).  În doctrină se mai face distincţia între:  contenciosul subiectiv - când reclamantul solicită instanţei de judecată să soluţioneze o problemă referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim personal;  contenciosul obiectiv  – când reclamantul urmăreşte să apere un drept obiectiv sau un interes

public, în sensul de a se verifica dacă a fost adusă vreo atingere unor drepturi care reprezintă conţinutul unei situaţii juridice cu caracter general şi impersonal şi dacă s-a adus atingere unei stări de legalitate generală. (V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 150-152.)

2. Fundamente constituţionale. 2.1. Norme constituţionale de bază: 

art. 52 - „Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică” publică ” reprezintă principalul text constituţional

cu incidenţă în materia contenciosului administrativ; alături de dreptul la petiţionare intră în categoria „drepturilor garanţii”; justiţie” - reglementează cadrul general al valorilo r care pot fi ocrotite pe  art. 21  – „Liberul acces la justiţie” calea justiţiei, precizând caracterul gratuit şi facultativ al jurisdicţiilor administrative speciale;  art. 53 – reglementează principiile care pot duce la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi, inclusiv dreptul fu ndamental prevăzut de art. 52;  art. 123 alin. 5  – „ Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al  consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat  este suspendat de drept .” .” - consacră o formă a contenciosului obiectiv, declanşat de exercitarea prerogativelor prerogativelor de tutelă administrativă administrativă de către prefect;  art. 126 alin. 6  – „ Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosu lui lui administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătamate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.” – este sediul „finelor de neprimire” absolute  în mater m ateria ia conten co ntenciosu ciosului lui admin a dministr istrativ; ativ;  art. 126 alin. 5 – „Este interzisă înfiinţarea de instanţe extraordinare. Prin lege organică pot fi înfiinţate instanţe specializate în anumite materii, cu posibilitatea participării, după caz, a unor persoane din afara magistraturii.” – legitimează, din punct de vedere constituţional, posibilitatea constituirii de instanţe specializate de contencios administrativ (tribunalele administrativ-fiscale);  art. 73 alin. 3 lit. k) – reţine contenciosul administrativ în sfera reglementărilor de natură organică;  art. 115 alin. 6  – „Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot 

afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică publică.” .” este incident  în situaţia reglementării prin ordonanţă de urgenţă a unor instituţii/proceduri ce ţin de contenciosul administrativ şi de exercitarea dreptului fundamental prevăzut de art. 52; 2.2. Fundamente implicite (indirecte):

104



art. 1 alin. 3  – „România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile

şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989, şi sunt garantate.”; garantate.”; ”;  art. 4 – „Unitatea poporului şi egalitatea între cetăţeni ”;  art. 15 alin. 2 - „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai  .”; favorabile .”; ”): „1) Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără Art. 16 alin.1 şi 2 („Egalitatea în drepturi ”):  privilegii şi fără discriminări. (2) Nimeni nu este mai presus de lege .” (a se vedea V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 137 -139; Dana  Apostol Tofan, op.cit., 2004, p. 281 şi urm.;  Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p. 516 şi urm.)

3 . Trăsăturile contenciosului administrativ în România. Obiectul acţiunii în acţiunii  în contencios administrativ îl poate reprezenta atât actul administrativ tipic cât şi cel asimilat (tăcerea administraţiei, refuzul nejustificat, contractele administrative); de asemenea, în urma modificărilor aduse prin Legea nr.262/2007, poate fi cenzurat de instanţă şi refuzul de efectuare a unei operaţiuni administrative, refuz care poate fi asimilat, de asemenea, unui act administrativ.  în litigiu :  Calitatea părţilor  în Calitatea de pârât o au autorităţile publice sau structurile private ce exercită, potrivit legii, unele o prerogative de putere publică; Calitatea de reclamant o au persoan ele fizice sau juridice vătămate prin actele administrative o nelegale ale autorităţilor publice şi, uneori, o altă autoritate publică (subiectele „speciale” de sesizare:  Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, pref ectul, ectul, alte subiecte de 

drept public)  Este reglementat un contencios de plină jurisdicţie  –  în sensul că puterile acordate judecătorului

sunt mai largi şi nu se limitează la simpla anulare a actului administrativ a dministrativ nelegal;   În contenciosul subiectiv, procedura administrativă prealabilă este obligatorie, ca regulă, înainte de introducerea acţiunii în contencios administrativ – ea constă în cerinţa ca persoana vătămată să se adreseze  în primă fază emitentului actului administrativ ( „recurs graţios” ) şi/sau superiorului ierarhic al acestuia ( „recurs ierarhic”), solicitând revocarea sau modificarea actului în cauză;  Dublul grad de jurisdicţie  – sunt reglementate două etape procesuale – fondul (prima- instanţă) şi recursul, soluţionate de instanţele de contencios administrativ;  Posibilitatea atacării în instanţă a actelor administrativ- jurisdicţionale  jurisdicţionale (art.6 din lege);  Consacrarea unor  garanţii procesuale pentru judecarea cererilor în contencios administrativ şi pentru punerea în executare a deciziilor pronunţate ( aplicarea de amenzi judiciare, incriminarea ca infracţiune a neexcutării culpabile a hotărârilor irevocabile, celeritatea procedurii de judecată, complete în primă-instanţă formate din 2 judecători etc.);  Posibilitatea formulării cererii de despăgubire pentru prejudiciile cauzate şi împotriva „funcţionarului” (persoanei fizice) care a elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se f ace ace vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim ş.a..

4. Condiţiile acţiunii directe în baza Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.   

Obiectul acţiunii trebuie să îl reprezinte un act administrativ tipic sau asimilat; Actul trebuie să emane de la o autoritate publică;  Actul vatămă un drept subiectiv sau un interes legitim;



Parcurgerea procedurii administrative prealabile;



Respectarea termenelor de introducere a acţiunii în contencios administrativ.

105

4.1. Actul atacat trebuie să fie un act administrativ.

 În conformi conf ormitate tate cu dispoziţii disp oziţiile le art.1 art. 1 din Legea Lege a nr. 554/2004, „orice „orice persoană care se consideră - un - un -un  act  vătămată într -  un drept al său ori într -  un interes legitim, de către o autoritate publică, printr -un  administrativ sau administrativ  sau prin  nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri , se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pa gubei ce i- a fost cauzată” cauzată”  Articolul 2 alin.1 lit.c din lege furnizează şi o definiţie a actului administrativ – „actul unilateral cu  caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi   juridice; Sunt   juridice; Sunt asimilate  asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile  publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes  public, prestarea serviciilor publice,achiziţiile  publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de cu menţiunea că în contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ”. ( cu forma sa actuală, O.U.G. nr. 34/2006 califică achiziţiile publice drept contracte de drept privat). Potrivit art.8 alin.1 teza a 2- a din lege, „(…)se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel  -un   n drept ori interes legitim al său (…) prin refuzul de efectuare a unei anumite care se consideră vătămat într -  u operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.”  Din coroborarea celor două articole rezultă că actul administrativ poate îmbrăca o formă tipică sau una asimilată. Actele administrative „asimilate” sunt reprezentate de :  refuzul nejustificat expres al unei autorităţi publice de a rezolva cererea referitoare la un drept sau interes legitim;

refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative;  faptul de a nu răspunde la cererea în cauză în termenul prevăzut de lege, de regulă – 30 de zile ( tardivitatea) sau, după caz, ignorarea totală a cererii ( tăcerea administraţiei);  contractele administrative enunţate la art.2 lit.c) sau reglementate prin legi speciale. 

Actele administrative tipice pot fi atacate indiferent de caracterul lor normativ sau individual. Nu poate forma obiectul exclusiv al unei acţiuni în contencios administrativ legalitatea operaţiunilor  administrative deja efectuate ( avize, rapoarte, propuneri etc), aceasta putând fi analizată numai în cadrul acţiunii

vizând anularea actului administrativ pe care îl fundamentează; în schimb, poate fi analizat, sub aspectul legalităţii şi temeiniciei, refuzul autorităţii publice de efectuare a unei asemenea operaţiuni, instanţa având posibilitatea să oblige autoritatea la realizarea acesteia.

 Astfel,  Astfel, confo conform rm art.18 art.18 alin.2 alin.2 din din lege „Instanţa este competentă să se pronunţe, în afara situaţiilor prevăzute la art. 1 alin. (8), şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la ba za emiterii actului supus   judecăţii   judecăţii .

4.2. Actul trebuie să emane de la o autoritate publică.

 Această cerinţă rezultă chiar din cuprinsul cupri nsul art. 52 din Constituţie, intitulat „Dreptul „ Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică” . Nu este obligatoriu ca actul administrativ să provină de la o autoritate administrativă, după cum cerea, în formula iniţială, vechea Lege a contenciosului administrativ nr.29/1990, ci emitentul po ate fi orice autoritate publică, inclusiv „ persoanele juridice dedrept privat care,  potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze servicii publice în regim de putere publică” publică” (conform art. 2 alin. 1 lot. c) din Legea nr. 554/2004).

 Aceste persoane de drept privat emit aşa-numitele acte administrat ive „prin delegaţie”, adică în baza „împuternicirii” primite din partea puterii publice (în perioada interbelică, erau denumite „stabilimente de

106

utilitate publică”).  Autorităţile administrative avute în vedere de lege pot fi autorităţi ale administraţiei de stat ( centrale sau locale), autorităţi autonome locale, locale, precum şi instituţiile publice/regiile autonome din subordinea acestora.

4.3. Actul vatămă un drept subiectiv sau un interes legitim.

 Această condiţie este enunţată expres în art. 52 din Constituţie, respectiv în art. 1 din Legea nr. 554/2004.

 În absenţa unei vătămări, adică a unui prejudiciu, acţiunea în contencios administrativ nu va fi admisă, simpla nelegalitate a unui act administrativ nefiind suficientă pentru acţiunile caracteristice „con tenciosului subiectiv” reglementat de art. 52 din Constituţie. Pentru ca un drept subiectiv să poată fi protejat pe calea contenciosului administrativ, administrativ, este necesar ca acesta să existe efectiv şi să fie recunoscut de dreptul pozitiv.  În ceea ce priveşte problema „interesului legitim”, doctrina şi jurisprudenţa au apreciat în mod constant că trebuie avute în vedere interesele directe, personale, născute şi actuale. Noua lege a contenciosului administrativ nuanţează această soluţie, arătând că poate fi invocat atât interesul legitim privat, cât şi interesul legitim public. De asemenea, în doctrina franceză se face precizarea că „reclamantul „ reclamantul poate să ocrotească prin acţiunile în contencios administrativ atât un interes material, cât şi unul moral .” .” ( Ch.Debbasch, op.cit., p.638).  În conformitate cu art.1 alin.1 teza finală din Legea nr.554/2004, cu m odificările şi completările ulterioare, „Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.” public.” „ posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în Conform art.2 alin.1 lit. p), interesul legitim privat = „ posibilitatea considerarea realizării unui drept subiectiv viitor ş i previzibil, prefigurat ;” ;” ( lit.p). Legea defineşte în mod distint în art.2 alin.1 lit.r) şi interesul legitim public = „interesul care vizează ordinea  de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice”; publice”; interesul public poate legitima formularea unor ac ţiuni în contencios administrativ de către o serie de subiecte „speciale” de sesizare, cum ar fi Ministerul Public, Avocatul Poporului, prefectul, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, dar şi „organismele sociale” avute în vedere de art.2 alin.1 lit.s) şi art.1 alin.2 lit.a) din lege ( „structuri  neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publi ce  ce  administrative” ). ). De asemenea, în condiţiile în care art. 1 alin. 8 se referă şi la calitatea de reclamant a altor „subiecte de drept public”, public”, rezultă că şi alte organe publice decât cele expres indicate în art. 1 din lege pot promova acţiuni în contencios administrativ.  În mod logic, astfel de acţiuni nu ar putea viza decât eventuale acte administrative care le-ar „vătăma” propria competenţă, le-ar împiedica să îşi exercite atribuţiile, cu alte cuvinte ar fi vorba despre acţiuni  întemeiate pe „interesul legitim public”. 4.4. Parcurgerea procedurii administrative prealabile. Potrivit art.7 din Legea nr. 554/2004, „înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ  competente, persoana care se consideră vătamată într -  u -un   n drept al său ori într -un -un interes legitim printr-un act  administrativ individual trebuie  să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare,

dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.” Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative individuale, poate fi introdusă de către destinatarul actului (cel căruia i s-a comunicat actul în discuţie) şi peste acest termen, dar fără a se depăşi 6 luni de zile de la data emiterii. Terţele persoane vătămate prin actul individual adresat altei persoane pot depune plângerea prelabilă în termen de 6 luni de la momentul la care au luat cunoştinţă de existenţa actului.

107

Prin lege specială, pot fi stabilite excepţii de la regula parcurgerii procedurii administrative prealabile pentru actele administrative individuale (de exemplu, atunci când se contestă sancţiunile disciplinare aplicate aleşilor locali, conform art.70 din Legea nr. 393/2004).  În plus,  în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând 1 (art.7 alin.1 ). Din interpretarea textelor legale rezultă că şi în cazul actelor administrative cu caracter  normativ este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile, urmând ca după epuizarea acestei etape să devină incident textul legal care prevede posibilitatea introducerii, tot fără limită de timp, a acţiunii în acţiunii în anulare.

Reclamaţia administrativă poate fi adresată organului emitent sau organului ierarhic superior , în primul caz fiind vorba de un „recurs graţios”, iar în al doilea caz de un „recurs ierarhic”, cu aceeaşi semnificaţie procedurală. Evident, în unele cazuri, cum ar fi cel al autorităţilor administraţiei publice locale autonome, nu se poate identifica un organ superior ierarhic (situaţia Preşedintelui României, a Guvernului, primarului etc), astfel încât va fi posibil numai recursul graţios. La plângerea prealabilă trebuie formulat răspunsul oficial în termenul -regulă de 30 de zile de la  înregistrare, sau într -un -un alt termen stabilit prin lege specială. „are semnificaţia  În cazul litigiilor având ca obiect contracte administrative, administrative , plângerea prealabilă „are concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile din Codul de procedură civilă fiind aplicabile în mod  corespunzător ”. ”. Conform Legii nr. 554/204, anumite subiecte de drept pot formula acţiuni în contencios administrativ fără a formula plângerea prealabilă administrative. Astfel, conform art.7 alin.5 din Legea nr.554/2004, „ în cazul  acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici  sau al celor care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, precum şi în cazul  refuzul nejustificat sau nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri – subl.ns.) şi   prevăzut la art. 2 alin. (2) - ( refuzul excepţia de nelegalitate – subl.ns.), nu este obligatorie procedura prealabilă.”. prealabilă.”. la art.4 ( excepţia Subliniem faptul că de la momentul intrării în vigoare a Legii nr.262/2007, dispoziţiile din Leg ea nr.340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului referitoare la obligativitatea formulării cererii de reexaminare, înainte cu 10 zile de introducerea acţiunii la instanţă, au fost abrogate. 4.5. Respectarea termenelor de introducere a acţiunii în contencios administrativ.  Acţiunea trebuie formulată după primirea răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, după expirarea termenului de 30 de zile ( sau, eventual, a termenului prevăzut de legea specială), respectiv după  încheierea procesului-ver bal bal de finalizare a concilierii (pentru litigiile vizând contracte administrative). Conform art.11 alin.1 din Legea nr. 554/2004, „Cererile prin care se solicită anularea unui act  administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei  cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de luni de la:  a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă ; b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii; b) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal  de soluţionare a cererii; c) data expirării termenului prevăzut  la art.2 alin.1 lit.h, calculat de la comunicarea actului administrativ  emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile; d) data încheierii procesului -  verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor  - verbal administrative.

(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar  nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului -  v  erbal de conciliere, după caz.”  -verbal

108

Termenul-regulă de 6 luni de zile este definit de lege ca fiind de prescripţie, iar termenul maxim de 1 an ca termen de decădere.

De asemenea, „Ordonanţele „Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale,  precum şi  actele administrative cu caracter normativ  care se consideră a fi nelegale pot fi atacate  .” oricând .”

5. Excepţii de la controlul de legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ. Constituţia României, în art.126 alin.6 alin.6 statuează: „Controlul  judecătoresc  judecătoresc al actelor administrati ve ve ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat , cu excepţia celor care  privesc raporturile privesc  raporturile cu Parlamentul , precum şi a actelor de comandament cu caracter militar . Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătamate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.” neconstituţionale.” Din acest articol rezultă două mari categorii de acte ale autorităţilor publice care nu pot forma obiectul controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ, fiind vorba despre :  actele administrative autorităţilor publice în relaţia acestora cu Parlamentul; 

actele administrative de comandament cu caracter militar.

 Aceste „fine de neprimire” neprim ire” de rang constituţional co nstituţional au fost apreciate ca insuficiente în doctrină, fapt care a dus la nuanţarea şi dezvoltarea lor în legea organică a contenciosului administrativ, inclusiv sub titulatura de „limite ale controlului”. De aici derivă şi calificarea „finelor de neprimire” ca fiind de rang constituţional, respectiv de rang legal (a se vedea A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ , volumul II, Ediţia 2, All Beck, Bucureşti, 2005).  În ceea ce priveşte actele de comandament cu caracter militar, Legea nr.554/2004 formulează o definiţie în art.2 alin.1 lit.l) – „actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitaţ iiii din cadrul  forţelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanţilor de a da ordine subordonaţilor în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război, sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar ”. ”. Actele autorităţilor publice în relaţia lor cu Parlamentul beneficiază, mai nou, de o definiţie legală, în art.2 alin.1 lit.k) din lege  – „actele emise de o autoritate publică, în realizarea atribuţiilor sale, prevăzute de Constituţie sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul ”. ”. Conform art.5 alin.1 din Legea nr. 554/2004, „nu pot fi atacate în contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de 

comandament cu caracter militar.”  Dincolo de aceste aceste excepţii care reiterează textele constituţionale, legea stipulează că „Nu pot fi atacate   pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se   prevede, prin lege organică, o alta procedură judiciară.”(art. 5 alin. 2).  Aici este vorba despre teoria „recursului paralel”, paralel”, în baza căreia actele administrative pentru care se prevede o procedură judiciară specială de contestare nu vor urma procedura generală prevăzută de Legea contenciosului administrativ.

 În această situaţie, situaţ ie, discutăm d iscutăm despre un „fine de neprimire” relativ, adică numai din perspectiva p erspectiva instanţei instan ţei de contencios administrativ, întrucât actele în discuţie pot fi atacate, dar în faţa instanţei de drept comun.  Acelaşi articol 5 prevede, în alin. 3, că o serie de acte administrative pot fi contestate în faţa instanţei de contencios administrativ, dar în mod limitat, limitat , adică sub condiţia probării unui exces de putere (depăşirea abuzivă a dreptului de apreciere) din partea autorităţii publice.

109

Conform textului indicat, „  Actele administrative e mise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării 

de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi  .” epizootiilor pot fi atacate numai pentru numai pentru exces de putere .” Trebuie să amintim faptul că o parte din acest alineat, în speţă sintagma „cele care privesc apărarea şi securitatea naţională”, a fost declarat neconstituţional prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 302/2011 (publicată în Monitorul Oficial nr. 316 din 09.05.2011). (A.Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză, explicaţii şi jurisprudenţă, ediţia a II-a, Editura Kullusys, Bucureşti, 2006, p.166-171; V.Vedinaş, op.cit., 2007, p.165-173; D.A.Tofan, op.cit., 2004, p.319-341.)

Bibliografie orientativă : APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 281- 329;  APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura C .H. Beck, Bucureşti, 2010; APOSTOL TOFAN DANA, Legea contenciosului administrativ, în Studii de drept românesc nr. 3-4/1991, p. 210-  213;  APOSTOL TOFAN DANA, Excesul de putere în jurisprudenţa străină franceză, în Studii de drept românesc  nr. 1-2/1998, p. 135-180;  BOGASIU GABRIELA, GABRIELA, Legea contenciosului administrativ   – comentată şi adnotată, Universul Juridic,

Bucureşti, 2008; CHARLES DEBBASCH, JEAN CLAUDE RICCI  – Contentieux administratif, 7-e edition, Dalloz, Paris, 1999;  CONSTANTINESCU MIHAI, IORGOVAN ANTONIE, MURARU IOAN, TĂNĂSESCU ELENA SIMINA ,

Constituţia României revizuită – Comentarii şi explicaţii, All Beck, Bucureşti, 2004, p. 151; DACIAN DRAGOŞ COSMIN , Procedura contenciosului administrativ, All Beck, Bucureşti, 2002; DRĂGANU TUDOR , IOVĂNAŞ ILIE , Capacitatea procesuală în cauzele privind atacarea actelor  -59;  administrative ilegale, în Revista română de drept nr. 8/1972, p. 52 -59;  IORGOVAN ANTONIE, VIŞAN LILIANA, CIOBANU ALEXANDRU- SORIN, SORIN, PASĂRE DIANA IULIANA, Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004)  – cu modificările şi completările la zi. Comentariu şi   jurisprudenţă, Universul Juridic, Bucureşti, 2008; trativ, vol. II, ediţia 4, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. IORGOVAN ANTONIE , Tratat de drept adminis trativ, 517-636;  IORGOVAN ANTONIE , Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză, explicaţii şi jurisprudenţă, - a, ediţia a II -  a, Editura Kullusys, Bucureşti, 2006, p. 113 ş i urm.; IORGOVAN ANTONIE , IOAN VIDA, Constituţionalizarea contenciosului administrativ român, în Dreptul  nr. 5-6/1994;  IORGOVAN ANTONIE , ION MORARU , DOREL MUSTĂŢEA, Legalitatea actelor administrative, Editura  -219;  Politică, Bucureşti, 1985, p. 218 -219;  espre actele de comandament cu caracter militar, în IORGOVAN ANTONIE , ŞERBAN FLOAREA, D espre Revista de drept public, nr. 1-2/1997, p. 41-54;  -a, Institutul de Arte  NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. 1, ediţia a IV -a, Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 427-456;  POPESCU CORNELIU LIVIU , Contenciosul administrativ potrivit dispoziţiilor constituţionale revizuite, în Dreptul  nr. 3/2004;  POPESCU CORNELIU LIVIU , Exceptarea actelor de comandament cu caracter militar de la contenciosul  administrativ, potrivit re vizuirii vizuirii constituţionale, în lumina dreptului de acces la o instanţă judecătorească, în Curierul judiciar nr. 11/2003, p. 100-119;  PETRESCU RODICA NARCISA, NARCISA , Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 363-420;  PETRESCU RODICA NARCISA, NARCISA , Criterii de distingere între actele administrative de autoritate şi actele de gestiune ale statului  –  – implicaţii pe planul contenciosului administrativ, în Dreptul nr. 10/1992, p. 39-45;  PETRESCU RODICA NARCISA, NARCISA , Actele administrative referitoare la siguran ţa ţa internă şi externă a

110

statului şi cele cuprinzând măsuri urgente luate pentru înlăturarea unui pericol public, în Dreptul nr. 12/1993, p. 50-53;  RARINCESCU CONSTANTIN , Contenciosul administrativ român, ediţia a II -a, -a, Editura Universala Alcalay Co.,

Bucureşti, 1937; SANTAI IOAN , Implicaţii vizând unele prevederi revizuite ale Constituţiei în materia contenciosului  -41;  administrativ, în Revista de drept public nr. 1/2004, p. 35 -41;  TEODORESCU ANIBAL , O nouă accepţiune a actelor de guvernământ.Teoria legalităţii, Tipografia

 „Anuarul general”, Bucureşti, 1910; TEODORESCU ANIBAL , Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III -a, -a, Institutul de Arte Grafice   „Eminescu” SA, Bucureşti, 1929, p. 405 -434. -434. VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ şi instituţii polit ico-administrative ico-administrative - Manual practic, Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 156 -221;  -221;   – Manual pentru uzul studenţilor, Lumina Lex, Bucureşti, 2004, VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ  – p. 88-114; 

VEDINAŞ VERGINIA , Mutaţii aduse contenciosului administrativ prin Legea de revizuire a  Constituţiei. Privire de ansamblu, în Curierul judiciar nr. 4/2004, p. 108 -118;  VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ, Ediţia a III -  -a   revăzută şi actualizată, Universul Juridic, - 173;  Bucureşti, 2007, p.135 -173;  VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ, Ediţia a VII -a  -a , Universul Juridic, Bucureşti, 2012.

Legislaţie de bază: Constituţia României, republicată (M. Of. nr. 767/31.10.2003) – art. 21, 52, 53, 126 ş.a.;  Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată (M. Of. nr. 827 din 13 septembrie 2005), cu modificările şi completările ulterioare;  Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificările şi completările ulterioare;  O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată (M.Of. nr. 513 din 31.07.2007), cu modificările şi completările ulterioare. 

111

CAPITOLUL 12

 ASPECTE PROCEDURALE ÎN MATERIA CONTENCIOSULUI  ADMINISTRATIV 

SOLUŢIILE INSTANŢEI ŞI EXECUTAREA HOTĂRÂRILOR  1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

aplicabile  în litigiile de contencios administrativ administrativ. Norme de procedură aplicabile în Trăsăturile şi etapele procedurii administrative contencioase. Părţile în procesul de contencios administrativ. Tipuri de acţiuni în contencios administrativ. Instanţele competente. Căi de atac. Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa in stanţa de contencios administrativ. Executarea hotărârilor judecătoreşti judecătoreşti în materie de contencios administrativ. Excepţia de nelegalitate.

l itigiile de contencios administrativ. 1. Norme de procedură aplicabile în litigiile Procedura de soluţionare a acţiunilor în contencios administrativ este reglementată în cuprinsul Legii cadru - Legea nr. 554/2004 , cu modificările şi completările ulterioare.  În completarea normelor speciale instituite de Legea contenciosului administrativ se regăsesc normele „Dispoziţiile prezentei legi  se  procedurale comune, conform art. 28 alin.1 din Legea nr.554/2004 : „Dispoziţiile completează cu prevederile Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu  specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătamate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte. Compatibilitatea  aplicării unor norme ale Codului de procedură civilă se stabileşte de instanţă, cu prilejul soluţionării cauzei .” .” (Pentru aspecte legate de compatibilitatea unor dispoziţii de procedură civilă în procedura de contencios administrativ, a se vedea A.Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză, explicaţii şi  jurisprudenţă, ediţia a II-a, Editura Kullusys, Bucureşti, 2006, p. 242-248.)

2. Trăsăturile şi etapele procedurii administrative contencioase. contencioase. 2.1. Sub aspectul conţinutului, procedura administrativă contencioasă reprezintă ansamblul norm elor  procedurale consacrate de L egea contenciosului administrativ şi Codul de procedură civilă, în conformitate cu care se formulează şi se soluţionează acţiunile declanşate de cei vătămaţi în drepturile şi interesele lor  legitime prin actele administrative tipice sau asimilate ale unei autorităţi publice şi se pun în executare hotărârile pronunţate (V.Vedinaş, op.cit., 2007, p.173-174). 2.2. Normele de procedură în materia contenciosului administrativ sunt considerate tot norme de drept administrativ (procedural).

2.3. Presupune, de regulă, două etape succesive:  Etapa anterioară sesizării instanţei de contencios administrativ ( plângerea administrativă prealabilă);  Etapa judiciară.

112

2.4. Este supusă dublului grad de jurisdicţie - primă instanţă (fond) şi recurs, nefiind reglementată calea de atac a apelului; 2.5. Cererile adresa te instanţei se judecă de urgenţă şi cu precădere, în sedinţă publică, î n completul stabilit de lege ( 1 judecător pentru prima instanţă, 3 judecători în recurs ). 2.6. Caracterul accesibil al taxelor de timbru pentru acţiunile vizând acte unilaterale :

„Pentru cererile formulate în baza prezentei legi se percep Potrivit art.17 alin.2 din Legea nr.554/2004, „Pentru taxele de timbru prevăzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările şi  completările ulterioare, pentru cauzele neevaluabile în bani, cu excepţia celor care au ca obiect  .” contractele administrative, care se vor taxa la valoare .” După cum se observă, taxele de timbru în cazul litigiilor privind contracte administrative vor fi mult mai consistente decât cele aplicabile pentru litigiile având ca obiect acte administrative unilaterale. Conform Legii nr.146/1997, cu modificările şi completările ulterioare:  cererea pentru anularea actului , suspendarea executării sale sau, după caz, recunoaşterea dreptului pretins, precum şi pentru eliberarea unui certificat, a unei adeverinţe sau a oricărui alt înscris trebuie timbrată

cu o taxă judiciară de 4 RON;  pentru cererea cu caracter patrimonial, prin care se solicită şi repararea pagubei suferite, taxa de timbru este de 10% din valoarea pre tinsă, dar nu mai mult de 39 de lei;

3. Părţile în litigiile de contencios administrativ. Calitatea de reclamant (art.1 din lege) :

Ca regulă, „orice persoană care se consideră vătămată într -  -un  un drept al său ori într -un -un interes legitim, -un   n act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei  de către o autoritate publică, printr -  u cereri ”. ”.  Persoana vătămată prin refuzul autorităţii publice de efectuare a unei anumite operaţi uni 

administrative necesare pentru exercitare sau protejarea dreptului sau interesului legitim; -un act administrativ individual adresat  Terţul vătămat în drepturile sau interesele sale legitime printr -un altui subiect de drept;  Avocatul Poporului  – „ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, în baza unei sesizări 

a unei persoane fizice”  Ministerul Public  – „când, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază că încălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenţei  unor acte  administrative unilaterale individuale  ale autorităţilor publice emise cu exces de putere”, putere”, sau când „prin emiterea  

unui act administrativ normativ, se vatămă un interes public ”; „în situaţia  Autoritatea publică emitentă - poate cere instanţei anularea actului administrativ unilateral nelegal „în în care actul nu mai poate fi f i revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice”. juridice”.  Persoana vătămată în drepturile sau interesele sale legitime prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului;  Persoanele vătămate prin contractele administrative prevăzute de lege;   Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici –  împotriva actelor administrative nelegale din materia funcţiei publice;  Prefectul – conform art.123 alin.5 din Constituţie, art.1 alin.8 şi art.3 alin.1. din lege;  Orice alt subiect de drept public  – conform art. 1 alin. 8 din lege.

113

Calitatea de pârât : Autorităţile publice sau persoanele de drept privat care au obţinut statut de utilitate publică sau au fost autorizate să presteze anumite servicii publice, în regim de putere publică ; 

Persoana fizică („funcţionarul”) „care „care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri  pentru  pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.”  

4. Tipuri de acţiuni în contencios administrativ. Criterii de delimitare:

1. Existenţa unei proceduri administrative prealabile: a dministrativă prealabilă prevăzută de Legea nr.554/2004 nr.554 /2004   Acţiuni precedate obligatoriu de plângerea administrativă (regula);

 Acţiuni precedate obligatoriu de o procedură proced ură administrativă prealabilă reglementată r eglementată prin legi speciale (de exemplu, cazul acţiunilor împotriva actelor administrativ-fiscale, conform Codului de procedură fiscală);   Acţiuni pentru care nu se impune o procedură prealabilă administrativă (de exemplu, în situaţia acţiunilor promovate de prefect sau de aleşii locali sancţionaţi disciplinar). 

2. Obiectul cererii de chemare în judecată :   Acţiuni privind anularea totală sau parţială a actului administrativ şi acordarea unor despăgubiri materiale şi/sau morale;   Acţiuni privind obligarea autorităţii pârâte la emiterea unui act administrativ sau a altui înscris şi acordarea unor despăgubiri materiale şi/sau morale;   Acţiuni privind obligarea autorităţii pârâte la efectuarea unei anumite operaţiuni administrative şi acordarea unor despăgubiri materiale şi/sau morale;   Acţiuni având ca obiect repararea prejudiciului cauzat prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale şi/ sau anularea actelor emise în baza ordonanţei;   Acţiuni în suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea pe fond sau, după caz, irevocabilă, a acţiunii în anulare; ob iect încheierea, interpretarea, executarea, modificarea m odificarea sau încetarea î ncetarea contractele   Acţiuni având ca obiect administrative;

 Acţiuni privind obligarea autorităţii pârâte/persoanei la plata unei amenzi pentru fiecare zi de întârziere  în executarea unei decizii irevocabile de contencios administrativ, însoţită, eventual, de cererea de despăgubiri pentru întârziere. 

5. Instanţele competente (art.10 din Legea nr. 554/ 2004). 5.1. Competenţa teritorială :

Legea nr.554/2004 consacră o competenţă teritorială alternativă: „Reclamantul „Reclamantul se poate adresa instanţei  ”.( art.10 de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului ”.(  art.10 alin.3).  În cazul acţiunii introduse de Avocatul Poporului, aceasta va fi înregistrată la instanţa de contencios administrativ de la domiciliul petentului care a formulat sesizarea.  În cazul acţiunii introduse de Ministerul Public, competenţa teritorială revine : 

instanţei de la domiciliul/sediul persoanei vătămate, când acţiunea are ca obiect acte administrative

individuale; 

114

instanţei de la sediul emitentului actului adm inistrativ normativ ce lezează un interes legitim public.

 Acţiunile introduse de prefect sunt de competenţa tribunalului administrativ-fiscal (secţiei de contencios judeţul în cauză. administrativ-fiscal a tribunalului) din judeţul în 5.2. Competenţa materială şi compunerea instanţei:  În primă instanţă - „litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, de până la 500.000 lei, se soluţionează, în fond, de tribunalele administrativ-fiscale , iar cele privind actele  administrative emise sau încheiat e de  autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi  impozite , contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, mai mari de 500.000 lei, se soluţionează, în fond, de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel , dacă prin lege specială nu se prevede altfel.”  -fiscale  fiscale se judecă de  Î n recurs  – „Recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ -  secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel , iar recursul împotriva sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel se judecă de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.” 

6. Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de contencios administrativ.  În conformitate cu art.18 din Legea nr.554/2004, instanţa de contencios administrativ poate pronunţa, după caz, următoarele soluţii cu privire la acţiunea vizând actul administrativ unilateral (normativ sau individual):

va anula, în tot sau în parte, actul administrativ;  se va pronunţa asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii;  va obliga autoritatea publică sa emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris, ori să efectueze o anumită operaţiune administrativă;  va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate. 

Dacă acţiunea are ca obiect un contract administrativ, instanţa de contencios poate :  dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;  obliga autoritatea publică sa încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;  impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;  suplini consim ţământul unei părţi, când interesul public o cere;  obliga partea în culpă la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale provocate.

7. Căi de atac. Potrivit art. 20 din lege, sentinţele pronunţate în fond de instanţele de contencios administr ativ ativ pot fi atacate pe calea recursului, în termen de 15 zile de la comunicare.

Efectul recursului este suspensiv de executare, în sensul că este suspendată executarea sentinţei pronunţate de instanţa de fond, cu excepţia hotărârii de primă instanţă privin d suspendarea executării actului administrativ, conform art.14 şi art.15 din Legea nr.554/2004. Se consacră şi principiul celerităţii soluţionării căii de atac, prin precizarea că recursul se judecă de urgenţă. Soluţii date în recurs : potrivit art.20 alin .3 din lege, „în „în cazul admiterii recursului, instanţa de recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul in fond, daca nu sunt motive de casare cu trimitere. Când hotărârea primei  instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanţă”. instanţă”.

115

Alte căile extraordinare de atac sunt cele prevăzute de Codul de procedură civilă – revizuirea şi contestaţia în anulare.

8. Executarea şi publicarea hotărârilor judecătoreşti în materie

de conte ncios administrativ.

„ Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile, Potrivit art. 22 din Legea contenciosului administrativ, „Hotărârile prin care s- au au respins acţiunile formulate potrivit dispoziţiilor prezentei legi şi s -au acordat cheltuieli de   judecată se învestesc cu formulă executorie şi se execută silit, potrivit dreptului comun.”   În mod special, hotărâri le judecătoreşti definitive şi irevocabile, prin care s -au anulat acte administrative cu caracter normativ:

sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor;  se publică obligatoriu în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, la solicitarea instanţelor. 

 În cazul în care autoritatea publică pârâtă este obligată sa încheie, sa înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris, ori să efectueze o anumită operaţiune administrativă, administrativă, executarea hotărârii definitive şi irevocabile se va face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, ia r în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii. Dacă termenul nu este respectat, se va aplica conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere. Neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotărârilor judecătoreşti definitive si irevocabile pronunţate de instanţa de contencios administrativ, în termen de 30 de zile de la data aplicării amenzii prevăzute la alin. (2) constituie infracţiune şi se sancţionează cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la 2.500 la 10.000 RON (art. 24 alin. 3).

10. Excepţia de nelegalitate . 10.1.

Precizări generale:

Potrivit art. 4 alin.(1) din Legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 202/2010 privind unele măsuri pentru accelerarea soluţionării proceselor, „Legalitatea unui act administrativ  unilateral cu  caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui 

 proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.”   În versiunea iniţială (din 2004) a legii, nu se optase pentru imitarea excepţiei la actele individuale, fiind folosită formula generală „acte administrative unilaterale”. Această precizare a operat ulterior, prin Legea de modificare nr. 262/2007.

După cum se observă, excepţia de nelegalitate reprezintă o modalitate indirectă de “paralizare” a efectelor  produse de un act administrativ individual, un mijloc de apărare, apărare, astfel încât, ca orice altă „excepţie”, prezintă relevanţă doar „inter partes litigantes ”. ”. Din simpla lectură a dispoziţiilor legale rezultă că obiectul excepţiei de nelegalitate îl reprezintă doar  actele administrative cu caracter individual, nu şi actele administrative cu caracter normativ. Pentru acestea din urmă, legea prevede posibilitatea nelimitată în timp de introducere a acţiunii în anulare, motiv pentru care s- a apreciat că nu mai este oportună şi admiterea excepţiei de nelegalitate, întrucât ar fi dificil de stabilit gradul de opozabilitate a efectelor unei eventuale hotărâri  judecătoreşti de admitere; în acest sens, amintim faptul că decizia irevocabilă de anulare a unui act administrativ normativ se publică în Monitorul Oficial al României şi produce efecte erga omnes .

116

 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a promovat, însă, o practică contrară soluţiei impuse de lege, odată cu modificarea din 2007.

Jurisprudenţa constantă a Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a instanţei supreme este  în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate şi în privinţa actelor administra tive normative, fiind invocate în acest sens procedurile similare de contestare a legalităţii actelor administrative emise de autorităţile Uniunii Europene, respectiv tradiţia dreptului român în materie. De asemenea, tot instanţa supremă refuză sistematic să admită excepţii invocate cu privire la actela administrative emise înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004 , argumentând că aceasta nu se poate aplica retroactiv, deşi, pe de o parte, Curtea Constituţională a respins o sesizare de neconstituţionalitate pe acest aspect, în cadrul controlului a priori , iar, pe de altă parte, dispoziţiile art. 4 alin. 1 şi ale art. II alin. 2 din Legea nr. 262/2007 („Excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru actele erior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, cauzele de administrative unilaterale emise ant erior nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului  administrativ.”) sunt extrem de clare. 8.2.

Condiţiile de adm isibilitate:

excepţia de nelegalitate a unui act administrativ poate fi invocată în cadrul oricărui proces şi în orice fază a acestuia (primă-instanţă, apel, recurs), indiferent de natura litigiului (civil, comercial, penal, contencios 

administrativ etc.);

poate fi invocată atât de părţi, cât şi de instanţă, din oficiu;  instanţa competentă să soluţioneze această excepţie este instanţa de contencios administrativ, care va fi sesizată prin încheiere motivată de către instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia;  excepţia de nelegalitate va fi remisă spre soluţionare instanţei de contencios administrativ numai dacă de actul administrativ în cauză depinde soluţionarea pe fond a cauzei principale; în caz contrar, excepţia va fi respinsă ca inadmisibilă;  instanţa în faţa căreia se invocă excepţia se va pronunţa asupra admisibilităţii acesteia, prin  încheiere; adm inistrativ nu este supusă niciunei căi de atac, a tac,   încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ iar încheierea de respingere a solicitării de sesizare poate fi atacată odată cu fondul;  din momentul sesizării instanţei de contencios administrativ, instanţa în faţa căreia s -a ridicat excepţia va suspenda soluţionarea cauzei, până la pronunţarea unei decizii irevocabile cu privire la aceasta;  suspendarea cauzei nu se va dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s -a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze şi nici atunci când excepţia de nelegalitate a fost invocată în cauze penale. 

8.3.

Procedura de soluţionare:

stabilirea instanţei competente să soluţioneze excepţia, din punct de vedere material şi teritorial, se stabileşte, ca şi în cazul acţiunii directe, în baza criteriilor stabilite de art.10 din Legea nr.554/2004, cu modificările şi completările ulterioare;  instanţa de contencios administrativ se pronunţă după procedura de urgenţă, cu citarea părţilor din cauza iniţială precum şi a emitentului actului administrativ; procesu l de analizare a legalităţii actului administrativ, ca uzele de nelegalitate vor fi raportate la   în procesul dispoziţiile legale în vigoare la data emiterii actului administrativ, inclusiv în ipoteza actelor emise anterior intrării  în vigoare a Legii nr. 554/2004 (5 ianuarie 2005);  soluţia primei-instanţe este supusă recursului, care poate fi declarat în termen de 5 zile de la 

comunicare;

recursul se va judecă de urgenţă şi cu precădere;  dacă instanţa va constata nelegalitatea actului administrativ, va pronunţa o hotărâre în acest sens, fără a putea să anuleze actul dedus judecăţii; 

117

ca efect al admiterii excepţiei de nelegalitate, instanţa în faţa căreia s -a ridicat aceasta va soluţiona cauza fără a ţine seama de actul administrativ în discuţie. 

Bibliografie orientativă: APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 281 - 329;  APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura C .H. Beck, Bucureşti, 2010; APOSTOL TOFAN DANA, Legea contenciosului administrativ, în Studii de drept românesc nr. 3-4/1991, p. 210-213;  APOSTOL TOFAN DANA, Excesul de putere în jurisprudenţa străină franceză, în Studii de drept românesc nr. 1-2/1998, p. 135-180;  CIOBANU ALEXANDRU-SORIN , Termenul de introducere a acţiunii în anulare în baza art. 1 alin. 6 din Legea con tenciosului tenciosului administrativ administrativ nr. 554/2004, în Curierul Judiciar nr. 6/2006; CONSTANTINESCU MIHAI, IORGOVAN ANTONIE, MURARU IOAN, TĂNĂSESCU  ELENA SIMINA, SIMINA,

Constituţia României revizuită – Comentarii şi explicaţii, All Beck, Bucureşti, 2004, p. 151; DEBBASCH CHARLES, RICCI JEAN CLAUDE  – Contentieux administratif, 7-e edition, Dalloz, Paris, 1999; 

DRĂGANU TUDOR, IOVĂNAŞ ILIE , Capacitatea procesuală în cauzele privind atacarea actelor  -59;  administrative ilegale, în Revista română de drept nr. 8/1972, p. 52 -59;  nistrativ, All Beck, Bucureşti, 2002; DACIAN DRAGOŞ COSMIN , Procedura contenciosului admi nistrativ, IORGOVAN ANTONIE, VIŞAN LILIANA, CIOBANU ALEXANDRU -  SORIN, PASĂRE DIANA IULIANA, - SORIN, Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004)  – cu modificările şi completările la zi. Comentariu şi   jurisprudenţă, Universul Juridic, Bucureşti, 2008; IORGOVAN ANTONIE , Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia 4, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 517-636;  trativ. Geneză, explicaţii şi jurisprudenţă, IORGOVAN ANTONIE , Noua lege a contenciosului adminis trativ. ediţia a II -  a, Editura Kullusys, Bucureşti, 2006, p. 113 -251;  - a, IORGOVAN ANTONIE, ION MORARU, DOREL MUSTĂŢEA , Legalitatea actelor administrative, Editura  -219;  Politică, Bucureşti, 1985, p. 218 -219;  IORGOVAN ANTONIE, ŞERBAN FLOAREA , Despre actele de coman dament dament cu caracter militar, în Revista de drept public, nr. 1-2/1997, p. 41.54;  IORGOVAN ANTONIE, VIDA IOAN, Constituţionalizarea contenciosului administrativ român, în Dreptul  nr. 5-6/1994;  NEGULESCU PAUL, PAUL, Tratat de drept administrativ . Principii generale,vol. 1, ediţia a IV -a, -a, Institutul de   Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 427 - 456;  POPESCU CORNELIU LIVIU, Contenciosul administrativ potrivit dispoziţiilor constituţionale revizuite, în Dreptul nr. 3/2004;  POPESCU CORNELIU LIVIU, Exceptarea actelor de comandament cu caracter militar de la contenciosul 

administrativ, potrivit revizuirii constituţionale, în lumina dreptului de acces la o instanţă judecătorească, în Curierul judiciar nr. 11/2003, p. 100-119;  PETRESCU RODICA NARCISA, NARCISA, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 363-420;  PETRESCU RODICA NARCISA , Criterii de distingere între actele administrative de autoritate şi actele de gestiune ale statului  – eptul nr. 10/1992, p. 39-45;   – implicaţii pe planul contenciosului administrativ, în Dr eptul PETRESCU RODICA NARCISA, NARCISA, Actele administrative referitoare  la siguranţa internă şi externă a statului  -53;  şi cele cuprinzând măsuri urgente luate pentru înlăturarea unui pericol public, în Dreptul nr. 12/1993, p. 50 -53;  -a, Editura Universala Alcalay  RARINCESCU CONSTANTIN , Contenciosul administrativ român, ediţia a II -a,

Co., Bucureşti, 1937; SANTAI IOAN , Implicaţii vizând unele prevederi revizuite ale Constituţiei în materia contenciosului  administrativ, în Revista de drept public nr. 1/2004, p. 35-41;  TEODORESCU ANIBAL , O nouă accepţiune a actelor de guvernământ. Teoria legalităţii, Tipografia  „Anuarul general”, Bucureşti, 1910; TEODORESCU ANIBAL , Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III -a, -a, Institutul de Arte Grafice 

118

 „Eminescu” SA, Bucureşti, 1929, p. 405 -434;  -434;  VEDINAŞ VERGINIA, Mutaţii aduse contenciosului administrativ prin Legea de revizuire a -118;  Constituţiei.Privire de ansamblu, în Curierul judiciar nr. 4/2004, p. 108 -118;  VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative- Manual practic, Lumina Lex, -221;  Bucureşti, 2002, p. 156 -221;  VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ  –  – Manual pentru uzul studenţilor, Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p. 88-114; 

VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ, Ediţia a III -  -a,   , revăzută şi actualizată, Universul Juri dic, dic, a Bucureşti, 2007, p.173-191;  VEDINAŞ VERGINIA, Drept administrativ, Ediţia a VII -a  -a , Universul Juridic, Bucureşti, 2012.

Legislaţie de bază: Constituţia României, republicată (M. Of. nr. 767/31.10.2003) – art. 21, 52, 53, 126 ş.a.;  Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificările şi completările ulterioare;  Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată (M. Of. nr. 827 din 13 septembrie 2005), cu modificările şi completările ulterioare;  O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată (M.Of. nr. 513 din 31.07.2007), cu modificările şi completările ulterioare. 

119

120