Marcos Regulatorios Nacionales de Areas Pro Prottegid egidas as:: Perú Pedro Solano*
Las normas legales en que se basa este estudio de caso están actualizadas a junio de 2009.
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Pedro Solano es un especialista en Derecho Ambiental. Actualmente es el Director del del Programa Programa de Conservación de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, institución a la que pertenece desde 1988.
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Perú
Prólogo El Sistema peruano de Areas Naturales Protegidas es un Sistema joven y en proceso de consolidación. A pesar que han transcurrido 48 años desde la declaración del primer primer Parque Nacional en el Perú, las 63 áreas protegidas actuales de nivel nacional más otras 20 de nivel departamental y privado, distan mucho aún de ser un modelo de gestión sostenible y eficiente. A nivel institucional, pareciera que la historia recién comienza. Fue apenas en el año 2008 que las áreas protegidas dejaron de pertenecer al portafolio del Ministerio de Agricultura y pasaron al recién creado Ministerio del Ambiente. La creación del Servicio Nacional de Areas Naturales Protegidas – SERNANP dentro de este Ministerio del Ambiente, representa una oportunidad enorme de consolidar consolidar por fin un sistema que día a día enfrenta amenazas múltiples como la tala y la minería ilegal, el cambio de uso de la tierra para agricultura, ganadería y plantaciones forestales y las constantes invasiones para asentamientos humanos. Estas amenazas constituyen grandes desafíos para el nuevo SERNANP. SERNANP. Al mismo tiempo encara el reto de construir e implementar un modelo de gestión eficiente y que se integre en las estrategias de desarrollo del país y que asegure un cambio en el paradigma; de modo que las áreas protegidas dejen de ser percibidas como una carga o lastre en las macrodecisiones político económicas. El presupuesto público para las áreas protegidas es aún mínimo e insuficiente, pero mientras las áreas protegidas no sean asumidas como instrumentos para las estrategias de desarrollo del país, difícilmente ese presupuesto será incrementado. Un tema nuevo e igualmente relevante es el proceso de descentralización y gobernanza en el Perú, y donde las áreas protegidas están también presentes. Hace pocos años que el Perú ha empezado a desarrollar áreas protegidas de niveles sub-nacionales asi como áreas protegidas privadas y comunitarias. Las áreas protegidas marinas, marino-costeras y transfronterizas permanecen aún como un tema pendiente, donde ya hay algunas iniciativas interesantes en marcha pero donde se requiere aún de decisiones políticas vinculantes y de un mayor desarrollo normativo. Con esto dicho, es también cierto que la legislación peruana para las áreas naturales protegidas en el Perú es muy completa y madura. Con un Plan Director elaborado entre entre 1993 y 1995 y que se basó en una amplia investigación y en un proceso altamente participativo, el Plan definió las bases para diseñar la propuesta de Ley de Areas Naturales Protegidas y su Reglamento, aprobados en 1997 y 2001 respectivamente. Desde entonces, ha sido práctica común del Sistema la elaboración y aprobación de diversas normas legales complementarias, siempre bajo procesos participativos. Esto muestra las intenciones de buena gobernanza del Sistema cuando se trata del diseño de legislación. Sin embargo, esta buena legislación peruana tiene aún como materia pendiente todo lo referente a garantizar su implementación o enforcement: áreas protegidas gestionadas con limitaciones presupuestales, escaso personal y poco respaldo político son también áreas totalmente vulnerables a usos ilegales e indebidos.Y por el momento, no existen capacidades ni voluntad suficientes para controlar esos malos usos.
IUCN-EPLP No. 81
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Perú
Prólogo El Sistema peruano de Areas Naturales Protegidas es un Sistema joven y en proceso de consolidación. A pesar que han transcurrido 48 años desde la declaración del primer primer Parque Nacional en el Perú, las 63 áreas protegidas actuales de nivel nacional más otras 20 de nivel departamental y privado, distan mucho aún de ser un modelo de gestión sostenible y eficiente. A nivel institucional, pareciera que la historia recién comienza. Fue apenas en el año 2008 que las áreas protegidas dejaron de pertenecer al portafolio del Ministerio de Agricultura y pasaron al recién creado Ministerio del Ambiente. La creación del Servicio Nacional de Areas Naturales Protegidas – SERNANP dentro de este Ministerio del Ambiente, representa una oportunidad enorme de consolidar consolidar por fin un sistema que día a día enfrenta amenazas múltiples como la tala y la minería ilegal, el cambio de uso de la tierra para agricultura, ganadería y plantaciones forestales y las constantes invasiones para asentamientos humanos. Estas amenazas constituyen grandes desafíos para el nuevo SERNANP. SERNANP. Al mismo tiempo encara el reto de construir e implementar un modelo de gestión eficiente y que se integre en las estrategias de desarrollo del país y que asegure un cambio en el paradigma; de modo que las áreas protegidas dejen de ser percibidas como una carga o lastre en las macrodecisiones político económicas. El presupuesto público para las áreas protegidas es aún mínimo e insuficiente, pero mientras las áreas protegidas no sean asumidas como instrumentos para las estrategias de desarrollo del país, difícilmente ese presupuesto será incrementado. Un tema nuevo e igualmente relevante es el proceso de descentralización y gobernanza en el Perú, y donde las áreas protegidas están también presentes. Hace pocos años que el Perú ha empezado a desarrollar áreas protegidas de niveles sub-nacionales asi como áreas protegidas privadas y comunitarias. Las áreas protegidas marinas, marino-costeras y transfronterizas permanecen aún como un tema pendiente, donde ya hay algunas iniciativas interesantes en marcha pero donde se requiere aún de decisiones políticas vinculantes y de un mayor desarrollo normativo. Con esto dicho, es también cierto que la legislación peruana para las áreas naturales protegidas en el Perú es muy completa y madura. Con un Plan Director elaborado entre entre 1993 y 1995 y que se basó en una amplia investigación y en un proceso altamente participativo, el Plan definió las bases para diseñar la propuesta de Ley de Areas Naturales Protegidas y su Reglamento, aprobados en 1997 y 2001 respectivamente. Desde entonces, ha sido práctica común del Sistema la elaboración y aprobación de diversas normas legales complementarias, siempre bajo procesos participativos. Esto muestra las intenciones de buena gobernanza del Sistema cuando se trata del diseño de legislación. Sin embargo, esta buena legislación peruana tiene aún como materia pendiente todo lo referente a garantizar su implementación o enforcement: áreas protegidas gestionadas con limitaciones presupuestales, escaso personal y poco respaldo político son también áreas totalmente vulnerables a usos ilegales e indebidos.Y por el momento, no existen capacidades ni voluntad suficientes para controlar esos malos usos.
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Índice Abreviaturas y Siglas Siglas............................................................................................... ......................................................................................................................... ..........................
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Parte I – Elementos clave del marco legal para las áreas áreas naturales protegidas...... protegidas ............ ............. ............ ..... 6 1
Introducción................................................................................................. Introducción ........................................................................................................................... ..........................
6
2
Ámbito del marco legal legal............................................................................................... ......................................................................................................... ..........
8
2.1 2.2
Conservación ................................................................................... ............................................................................................................. .......................... Gobernanza ................................................................................... ............................................................................................................. .......................... 2.2.1 Propiedad de las áreas protegidas. ............................................................... 2.2.2 Participación de los gobiernos provinciales y locales .................................... 2.2.3 Co-manejo o manejo delegado de áreas protegidas ..................................... 2.2.4 Áreas protegidas privadas .............................................................................. 2.2.5
8 9 9 9 10 11
Áreas protegidas privadas y comunitarias comunitarias dentro de las áreas áreas naturales protegidas nacionales..................................................................................... 13
3
.......................................................................... 12 Política de las áreas naturales protegidas protegidas..........................................................................
4
Objetivos de las áreas naturales protegidas ...................................................................... 14
5
Definiciones ................................................................................................. ........................................................................................................................... .......................... 15
6
Arreglos Institucionales Institucionales.............................................................................................. ........................................................................................................ .......... 20
7
Cuerpos de asesoramiento asesoramiento........................................................................................ .................................................................................................. .......... 25
8
Planificación del Sistema de Áreas Naturales Protegidas ................................................ 25
9
Establecimiento, modificación y derogación de áreas naturales protegidas ................. 26
10
Planes de Manejo Manejo........................................................................................ .................................................................................................................. .......................... 29
11
Zonas de amortiguamiento ................................................................................................. 32
12
Conectividad - corredores corredores ................................................................................................... 35
13
Actividades dentro de las áreas naturales protegidas ...................................................... 36
14
Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) (EIA).............................................................................. .............................................................................. 39
15
Implementación de las normas / enforcement enforcement ................................................................... 40
16
Penalidades e incentivos incentivos........................................................................................... ...................................................................................................... ........... 41 16.1 16.2
17
Penalidades ..................................................................................... ................................................................................................................ ........................... 41 Incentivos......................................................................................... .................................................................................................................... ........................... 42
Financiamiento ........................................................................................... ...................................................................................................................... ........................... 43
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Perú Parte II – Otras consideraciones importantes ................................................................................ 45 18
............................... 45 Otros instrumentos legales para la protección de áreas o recursos recursos...............................
19
Otros instrumentos de política .................................................................................. ............................................................................................ .......... 46
20
Manejo de actividades fuera de las áreas protegidas protegidas....................................................... ....................................................... 47
21
Derechos de tenencia y planeamiento de uso del suelo suelo................................................... ................................................... 47 21.1 21. 2 21.2 21.33 21.
22
Derechos de propiedad pre-existentes al establecimiento del área natural protegida protegida ............................................................................................... ......................................................................................................... .......... 47 Ejercicio de derechos de tenencia al interior de las áreas naturales protegidas ....... 48 Ordenamiento territorial ................................................................................... ............................................................................................. .......... 49
Retos hacia el futuro futuro................................................................................... ............................................................................................................. .......................... 49
Bibliografía ............................................................................................... ......................................................................................................................................... .......................................... 51 Anexo 1: Áreas Naturales Naturales Protegidas establecidas establecidas ....................................................................... 54
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Abreviaturas y Siglas EIA
Estudio de Impacto Ambiental
SERNANP
Servicio Na Nacional de de Ar Areas Na Naturales Pr Protegidas
ONG
Organización no- gubernamental
INRENA
Instituto Nacional de Recursos Naturales
ANP
Áreas Naturales Naturales Protegidas
PROFON PRO FONANP ANPE E
Fondo Fon do Naci Naciona onall para para Áre Áreas as Natu Natural rales es Prot Protegi egidas das por por el el Estado Estado
UNES UN ESCO CO
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Parte I – Elementos clave del marco legal para las áreas naturales protegidas 1
Introducción
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Perú es un país sudamericano bajo gobierno unitario, con un territorio de 128 millones de hectáreas y una población aproximada de 29 millones de personas. El territorio peruano comprende 83 zonas de vida1 y una gran diversidad biológica lo que lo ha calificado como uno de los 17 países con mayor biodiversidad en el planeta 2. La ubicación geográfica del Perú, entre los andes amazónicos sudamericanos y la costa del océano pacífico con presencia constante de la corriente de Humboldt, ha determinado que el país tenga una marcada división entre una costa semi árida con fuertes corrientes de aguas frías (10 por ciento del territorio terrestre), una zona andina montañosa con alturas de hasta los 6,800 msnm (30 por ciento aproximadamente) y una exuberante selva amazónica que cubre cerca al 60% del territorio peruano. La población peruana sin embargo está altamente concentrada en la costa, donde vive el 70 por ciento de la población está concentrada en la costa, con 8 millones de peruanos (casi la tercera parte de la población nacional) viviendo en la capital, Lima.
2
El primer Parque Nacional peruano fue establecido en 1961 3 mediante Ley del Congreso de la República. Desde esa fecha se han establecido 63 áreas protegidas de nivel nacional, 4 de nivel regional o departamental y 16 áreas de conservación privadas que en su conjunto conforman el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado – SINANPE4. El SINANPE cubre cerca de 20 millones de hectáreas que equivalen casi al 15 por ciento del territorio nacional. Hasta el año 2008, el SINANPE f ue administrado por oficinas de distinto nivel y denominación bajo el Ministerio de Agricultura. En el año 2008, estas funciones fueron asignadas al recién creado Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas - SERNANP, que es un organismo técnico especializado bajo el portafolio del nuevo Ministerio del Ambiente5.
3
El Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas tiene su base legal principal en la Ley de Áreas Naturales Protegidas (ANP), aprobada por el Congreso de la República en julio de 1997 6, la cual incluye varias regulaciones generales y específicas. Al mismo tiempo existen otros instrumentos y normas ambientales que abordan temas de áreas naturales protegidas (Ver Tabla 1).
1 2 3 4
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El sistema de zonas de vida Holdridge es un proyecto para la clasificación de las diferentes áreas terrestres según su comportamiento global bioclimático. En julio del año 2000, el Centro de monitoreo de conservación ambiental, un organismo del programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, identificó 17 países megadiversos, la mayoría localizados en los trópicos. Juntos, estos 17 países albergan el 70% de las especies sobre el planeta. Parque Nacional Cutervo El SINANPE, de acuerdo a la Ley de áreas naturales protegidas, sólo está conformado por las áreas de nivel nacional. Las áreas regionales y privadas son denominadas “áreas complementarias al SINANPE”. La legislación peruana no incluye áreas protegidas de nivel municipal, aunque existen proyectos de Ley orientados a sumar este nivel de áreas protegidas al Sistema. El Ministerio del Ambiente fue creado en Mayo del 2008 mediante Decreto Legislativo 1013. El SERNANP asumió plenamente sus funciones en relación a las áreas protegidas en enero del 2009. Para efectos del presente estudio, las referencias a competencias en materia de áreas protegidas serán utilizadas como SERNANP, cuando sea el caso que vienen de normas sancionadas durante el período en que INRENA fue la institución encargada de las ANP. Actualmente el INRENA ha sido desactivado. Ley 26834.
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Perú Tabla 1: Principales hitos de la evolución legislativa de las áreas naturales protegidas en el Perú 1941
Firma del Convenio de las Naciones Unidas de Protección Natural y de Preservación de Vida Silvestre en el hemisferio Oeste 1940 (Convención de Washington).
1961
Se establece primer Parque Nacional, por Ley del Congreso.
1963
Ley del Servicio Forestal y de Caza, incluye categoría de Parque Nacional.
1967
Ley de Promoción y Desarrollo Agropecuario y su reglamento, incorpora reservas nacionales y santuarios nacionales.
1975
Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y su Reglamento de Unidades de Conservación, 1977; incorpora santuarios históricos y define Sistema Nacional de Unidades de Conservación SINUC, conformado por Parques, Reservas y Santuarios Nacionales; más la nueva categoría de Santuarios Históricos.
1990
Se conforma el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado - SINANPE, sobre la base del SINUC más cuatro categorías adicionales: bosques nacionales, bosques de protección, cotos de caza, reservas comunales Código del Medio Ambiente, incluye capítulo sobre las áreas protegidas.
1992
Firma del Convenio de las Naciones Unidas de diversidad biológica. Ley que establece el Fondo para Áreas Naturales Protegidas – FONANPE (Decreto de Ley 26154, 1992
1993
Mandato Constitucional. Artículo 68 de la Constitución Peruana.
1994
Reglamento de la Ley que establece el Fondo para Áreas Naturales Protegidas (Decreto Supremo 043-94-AG, 1994)
1996
Los bosques nacionales son excluidos del SINANPE, en el entendido que son áreas para la producción sostenible de madera.
1997
Ley sobre la conservación y aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica. (Ley 26831, 1997) Ley de Áreas Naturales Protegidas, incorpora los refugios de vida silvestre y las reservas paisajísticas al SINANPE y redefine todas las categorías. (Ley 26834, 1997)
1999
Plan Director de las áreas naturales protegidas (Decreto Supremo 010-99-AG, 1999)
2001
Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas (Decreto Supremo 038-2001-AG, 2001)
2005
Ley General del Ambiente (Ley 28611, 2005). Deroga el Código del Medio Ambiente.
2006
Aprueban Directiva que regula el Registro de Áreas Naturales Protegidas (Resolución 004-2006-SUNARP/SN, 2006)
2008
Ley que establece el Ministerio del Ambiente y el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas – SERNANP (Decreto Legislativo 1013 y 1039, 2008) Procedimientos para la construcción y/o modificación de la infraestructura o facilidades en propiedad privada dentro de Áreas Naturales Protegidas (Instituto Nacional de Recursos Naturales – INRENA, Resolución No. 101-2008-INRENA, 2008). Establecen medidas que garanticen el patrimonio de las áreas naturales protegidas, Decreto Legislativo 1079, 2008 Reglamento de Organización y Funciones del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas, Decreto Supremo 006-2008-MINAM, 2008
2009
Disposiciones para la elaboración de los Planes Maestros de las ANP, Decreto Supremo 008.2009-MINAM, 2009
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Ámbito del marco legal
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El ámbito geográfico del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas del Perú es el territorio peruano, incluido el territorio marino. Pese a que las normas peruanas contemplan la existencia de un sub-sistema de áreas marinas y áreas marino-costeras, a la fecha este sub-sistema no ha sido implementado. Actualmente solo un Área Natural Protegida se extiende sobre territorio marino (Cuadro 1).7 Las otras 62 Áreas Naturales Protegidas son terrestres.
5
Legalmente, el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas incluye solo las áreas protegidas a nivel nacional, mientras que las áreas de conservación privadas y regionales son consideradas como “complementarias”. Funcional y políticamente, sin embargo, todos los niveles son vistos como parte del sistema.8
6
Existen también varios niveles de desarrollo de áreas protegidas transfronterizas, siendo los casos más notables los del Lago Titicaca 9, Cordillera del Cóndor10 y Sierra del Divisor11. Sin embargo, sólo en el caso del Lago Titicaca existen acuerdos bilaterales para coordinar actividades de gestión de las áreas protegidas transfonterizas, a través del Proyecto Especial Lago Titicaca.
2.1
Conservación
7
La definición legal de área natural protegida en la legislación peruana está fuertemente influenciada por la definición de 1994 de la UICN, destacando la conservación de la diversidad biológica como el +elemento central y necesario para calificar a un área como área natural protegida.
8
Respecto a áreas bajo marcos de convenios internacionales, el Reglamento de la Ley de áreas naturales protegidas (ANP) incluye a los Sitios de Patrimonio Mundial Natural y los Sitios de Patrimonio Mundial Natural y Cultural, así como a las Reservas de Biosfera. Todos los sitios peruanos declarados e inscritos como de Patrimonio Mundial Natural y de Patrimonio Mundial Natural y Cultural, así como las Reservas de Biosfera peruanas reconocidas por UNESCO coinciden con áreas naturales protegidas.
9
Si bien los sitios RAMSAR coinciden en la mayoría de los casos con áreas protegidas, la regulación interna de estos espacios no ha sido incluida en la legislación de áreas naturales protegidas, sino en la Ley General del Ambiente.
10
Respecto a las categorías de áreas naturales protegidas, éstas sólo aplican formalmente para aquellas áreas del Sistema de nivel nacional. En el Perú existen nueve categorías de manejo, que corresponden a las categorías II a VI de la UICN. La categoría I.a y I.b. sólo existen como parte de la zonificación 7
La Reserva Nacional de Paracas, creada en 1975, se extiende más de 300, 000 hectáreas. Dos tercios de la reserva cubre dominio marítimo. 8 Algunos aspectos de gestión específicos que se aplican a estas áreas como aprobar planes maestros, firmar contratos, nombrar jefes de área, definir prohibiciones y sus respectivas sanciones, no se han aclarado hasta la fecha. Si bien “complementario” es la palabra usada en la ley, en términos prácticos estas áreas están establecidas por el gobierno nacional y manejadas localmente en un contexto legal. Una propuesta de ley ha sido preparada para regular las áreas protegidas en estos niveles. El Plan Director de las áreas naturales protegidas,recientemente aprobado, reconoce que todos los niveles deberían ser parte del sistema, pero una modificación de la ley se requiere todavía para admitir legalmente este asunto. Las áreas protegidas a nivel municipal no están incluidas legalmente como áreas protegidas, aunque algunas propuestas han sido preparadas para agregar este nivel de áreas al sistema. 9 Entre Perú y Bolivia, existiendo una Reserva Nacional del lado peruano, Reserva Nacional del Titticaca. 10 Con el Ecuador, y un Parque Nacional del lado peruano, Parque Nacional Cordillera del Cóndor . 11 Con el Brasil, y una Zona Reservada pendiente de categorización del lado peruano, Zona Reservada Sierra del Divisor. IUCN-EPLP No. 81
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Perú interna de las áreas protegidas. Algunas categorías del Sistema peruano pueden asociarse a más de una categoría UICN como es el caso de los Santuarios Históricos, que están vinculados por un lado a una categoría III de UICN y de algún modo también pueden estar asociados a una categoría V. El Santuario Histórico de Machu Picchu es el mejor ejemplo de esta categoría.
Cuadro 1: Las áreas protegidas marinas y marino costeras La primera y única Área Protegida peruana extendiéndose sobre un ecosistema marino, la reserva Nacional de Paracas, fue establecida 1975. Existen dos áreas nacionales más que protegen ecosistemas costeros: los Santuarios Nacionales de Lagunas de Mejía (1984) y Los Manglares de Tumbes (1988). Desde entonces se ha hablado mucho de implementar un sub-sistema peruano de áreas protegidas marinas y marino-costeras en el Perú. Pese a que existen regulaciones para ello, la definición e implementación real de éstas áreas aún cuesta mucho, dado que el manejo pesquero no forma parte de las competencias asignadas a la autoridad de áreas protegidas aún dentro de las anp. Las diferencias de opinión sectoriales sobre como regular los recursos pesqueros al interior de las áreas protegidas han frustrado a través de los años la toma de decisión sobre el establecimiento de nuevas áreas. Es claro que las áreas más interesantes para conservar coinciden con zonas de abundancia de recursos pesqueros. En el 2001, se elaboró una propuesta legal para establecer un Sistema de Islas y Puntas Guaneras 1 como parte del Sistema de ANP bajo la categoría de Reserva Nacional, la cual corresponde en el Perú a una categoría VI de UICN. 1
2.2
El guano es el excremento de las aves marinas, usado como un fertilizante natural de alta calidad. Las islas y puntas albergan estas aves, así como también pinguinos, lobos de mar y otros.
Gobernanza
Las Areas Naturales Protegidas pueden ser públicas, privadas y comunitarias. Las áreas públicas pueden ser establecidas a nivel nacional o departamental 12. Las áreas privadas y comunitarias pueden ser formalmente reconocidas por el gobierno a solicitud de los propietarios. El nombre genérico que reciben las áreas privadas y comunitarias es el de “áreas de conservación privadas”.
11
2.2.1 Propiedad de las áreas protegidas Las áreas naturales protegidas se establecen mayormente sobre tierras de dominio público. Pese a ello, en la mayoría de casos existen predios privados o comunitarios que quedan dentro de las áreas protegidas. El gobierno central no compensa a los usuarios con respecto a las restricciones del uso de la tierra impuestas en estas áreas, y no existe un requisito para una consulta previa. La estrategia en estos casos ha estado generalmente dirigida a promover acuerdos con los propietarios al interior de las áreas para apoyar la gestión productiva de sus predios de manera compatible con los objetivos del área protegida. La gran mayoría de propietarios al interior de las áreas naturales protegidas peruanas son campesinos agricultores y ganaderos de muy bajos recursos económicos. No existe a la fecha, ningún caso de expropiación de tierras o de medidas compensatorias para propietarios por el establecimiento de un área natural protegida.
2.2.2
12
Participación de los gobiernos provinciales y locales
De acuerdo a la legislación vigente, los gobiernos regionales pueden proponer al gobierno central el establecimiento de áreas de conservación regional, las cuales son administradas por cada gobierno 12 El nivel departamental es administrado por un “gobierno regional”. Hay en el Perú 24 Departamentos, cada uno administrado por un gobierno regional. Adicionalmente, la provincia constitucional del Callao es también administrada por un gobierno regional.
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Perú regional. A la fecha se han establecido cuatro áreas de conservación regional en el Perú 13 y al menos existen cuatro más pendientes de formalización por el gobierno central. 14
Varios gobiernos regionales, adicionalmente, vienen organizando sus propios Sistemas Regionales de Conservación, para gestionar de manera organizada las estrategias de conservación de sitios en el ámbito departamental. Los Gobiernos Regionales de Loreto, Piura, Lambayeque y San Martín son quienes han avanzado más en estas propuestas.
15
Sin perjuicio de ello, los gobiernos regionales también participan de una u otra manera en la gestión de las áreas de nivel nacional ubicadas en su provincia, a través de los comités de gestión y en muchos casos asumiendo el presupuesto de determinadas partidas del área nacional, como por ejemplo el pago de guardaparques y otros gastos. Si bien la legislación contempla que las áreas nacionales podrían ser delegadas a los gobiernos regionales a través de convenios de administración, hasta la fecha no se ha suscrito ninguno.
16
En el caso de los gobiernos locales o municipales , la legislación no ha previsto un nivel de áreas protegidas municipales, lo que ha motivado una gran controversia en el país, dado que existe el deseo de muchos municipios por establecer y gestionar áreas protegidas en su jurisdicción; deseo que han materializado estableciendo áreas que no encajan de una manera clara en la legislación nacional vigente. Como resultado, existen más de 70 áreas de conservación municipales establecidas por los propios municipios, cuya legalidad podría ser cuestionada. La oposición para incorporar este nivel de áreas dentro del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas podría haberse generado, entre otras razones, por la resistencia de la industria minera, al establecimiento de restricciones de uso sobre el terriotorio que puedan significar un freno al desarrollo de áreas de interés para el sector minero. Se espera que una Ley del Congreso aclare este tema en un futuro cercano.
17
Sin perjuicio de lo explicado, los municipios participan en los comités de gestión de las áreas nacionales y también podrían ser titulares de convenios de administración, de acuerdo a la legislación nacional. Tal cual se mencionó para el caso de los gobiernos regionales, a la fecha no se ha encargado la administración de ninguna área nacional a algún gobierno municipal.
2.2.3 Co-manejo o manejo delegado de áreas protegidas 18
Este es un tema bastante nuevo para el Sistema de Áreas Naturales Protegidas pero que ya ha empezado a implementarse a dos niveles: con organizaciones sin fines de lucro para cualquier área natural protegida; y con comunidades indígenas para el caso de las Reservas Comunales 14.
19
En ambos casos la figura legal es un contrato de administración. El concepto es que la autoridad de áreas protegidas a nivel central puede encargar a una institución sin fines de lucro de la sociedad civil la ejecución del Plan Maestro de un área protegida. Esto puede implicar la administración total sobre la superficie total de área protegida o puede ser un contrato parcial de área o de operaciones 15. Si bien en un principio hubo alguna resistencia a implementar este instrumento por ser mal interpretado por algunos como una manera encubierta de “privatizar” las áreas protegidas, ha empezado a desarrollarse en los últimos años y por lo tanto, el número de contratos firmados para estos propósitos ha incrementado. A la fecha ya hay cinco áreas protegidas bajo contratos de administración, habiendo
13 Cordillera Escalera, Humedales de Ventanilla, Albuferas de Medio Mundo y Tamshiyacu - Tahuayo. 14 Una categoría del Sistema peruano vinculada a la Categoría VI de UICN. 15 En cuyo caso podrán ser las operaciones turísticas, de investigación, o cualquier actividad que esté dentro de las posibilidades de gestión del área. IUCN-EPLP No. 81
10
Perú contratos de administración totales y parciales de área y de operaciones 16. Los titulares de estos contratos son en casi todos los casos ONG’s de conservación o desarrollo, y existe un caso donde el titular es un Club de Caza y Pesca, que administra un coto de caza 17. En el caso de las Reservas Comunales éstas poseen un régimen legal especial. Las Reservas Comunales son áreas protegidas de aprovechamiento de recursos establecidas en beneficio de comunidades y grupos locales, y que en la práctica está muy asociado a áreas de manejo indígena. En estas áreas18 el titular del contrato de administración es siempre la población beneficiaria de la Reserva Comunal, quienes deben elegir a sus representantes y constituir una persona jurídica que asuma la titularidad del contrato de administración.
20
Pese a que los contratos de administración ya están instalados en la gestión de las áreas naturales protegidas peruanas, aún requieren mucho mayor desarrollo y algunos temas específicos como la presencia de la autoridad pública dentro de las áreas versus el rol del administrador permanecen confusos.
21
Una figura regulada específicamente dentro del co-manejo, es también el caso de los convenios para administración de estaciones biológicas 19, el Reglamento establece que
22
“el Convenio de Administración de las Estaciones Biológicas es el acto jurídico mediante el cual el Estado en el ámbito de un Área Natural Protegida y por intermedio del Servicio Nacional de Areas Naturales Protegidas - SERNANP, confiere a una persona jurídica la facultad de administrar un complejo, que puede incluir entre otros, laboratorios, sede administrativa, biblioteca, zona de alojamiento para investigadores temporales o permanentes, en zonas debidamente identificadas. En ningún caso se otorgan derechos de propiedad o usufructo sobre los recursos que pudieran ser comprendidos en el Convenio de Administración. El acceso a los recursos genéticos se rige por la legislación de la materia y los derechos de propiedad sobre los resultados de las investigaciones son compartidos con el Estado Peruano”.
A la fecha existen dos estaciones biológicas en áreas protegidas peruanas, administradas por terceros y esperando formalizarse bajo este instrumento legal.
23
2.2.4 Áreas protegidas privadas La legislación peruana contempla desde el año 1997 la figura de las áreas de conservación privadas, como un nivel de áreas naturales protegidas complementarias a las áreas naturales protegidas nacionales. Estas áreas son voluntariamente sometidas a condiciones de uso especiales por sus propietarios para garantizar la conservación de la diversidad biológica, paisajes y servicios ambientales. El gobierno peruano da una aprobación formal a las áreas de conservación privadas a través de la norma de más alto nivel a nivel ministerial que es la Resolución Ministerial. La palabra empleada para esta aprobación no es “establecimiento” o “declaración” sino “reconocimiento”, ya que se entiende que las áreas de conservación privadas son esfuerzos voluntarios de los propietarios, reconocidos por el gobierno.
24
Las áreas de conservación privadas han sido reguladas a través del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas y de otras normas complementarias. En los últimos cuatro años la figura ha
25
16 Los contratos recaen sobre el Coto de Caza El Angolo, Santuario Nacional Los Manglares de Tumbes, Reserva Nacional Salinas y Aguada Blanca, Parque Nacional Cordillera Azul y Parque Nacional Bahuaja Sonene – Reserva Nacional Tambopata. 17 Categoría peruana de ANP, destinada a la caza deportiva, bajo planes de manejo. 18 A la fecha existen seis reservas comunales establecidas: Yanesha, El Sira, Amarakaeri, Ashaninka, Machigenga y Purús. 19 Artículo 164, Decreto Supremo 038-2001-AG.
11
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Perú tenido un desarrollo muy interesante y actualmente existen 16 áreas formalmente reconocidas como áreas de conservación privadas 20. 26
De estas, más de la mitad son en realidad áreas de conservación comunitarias, es decir corresponden a predios bajo propiedad colectiva de comunidades campesinas o nativas que voluntariamente han solicitado el reconocimiento de sus predios bajo esta figura. La legislación peruana no diferencia entre la propiedad colectiva y la propiedad individual para efectos del reconocimiento de áreas de conservación privadas, así es que la misma figura puede ser utilizada por ambos.
2.2.5 Áreas protegidas privadas y comunitarias dentro de las áreas naturales protegidas nacionales 27
Este es un tema aún no resuelto a nivel legal y dónde hay distintas posiciones de opinión. Por un lado se ha sugerido que los propietarios individuales o colectivos que deseen que sus predios ubicados dentro de las ANP o en zonas de amortiguamiento sean reconocidos como áreas de conservación privadas – ACP deberían tener preferencia y ser apoyados directamente por el gobierno, ya que esto ayudaría a consolidar las estrategias de conservación en dichas áreas. Por otro lado, se argumenta que no es posible reconocer predios como ACP al interior de las áreas protegidas, porque los documentos de gestión y la gestión misma del área protegida deben ser unitarios, y la co-existencia de dos áreas protegidas sobre la misma zona no ayudaría a generar esta unidad ya que podría implicar dos planes maestros, dos jefes, etc.
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Existe un caso donde una “zona reservada” de nivel nacional está superpuesta a cuatro áreas de conservación privadas, pertenecientes a comunidades campesinas alto andinas 21. La zona reservada es una categoría legal que permite protección provisional para un área que está bajo revisión y esperando ser designada como un Área Natural Protegida. En la actualidad se discute si resulta aún conveniente categorizar dicha área como parte del Sistema Nacional o si resulta mejor desafectarla, dadas las las ACP ya establecidas. La ley vigente no contiene elementos para definir si ambas categorías son o no incompatibles.
3
Política de las áreas naturales protegidas
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La política sobre áreas naturales protegidas está básicamente contenida en la Ley de Áreas Naturales Protegidas (1997), el Plan Director de las áreas naturales protegidas (1999) y la Ley General del Ambiente (2005)22. Adicionalmente el Perú ha aprobado una Ley sobre la conservación y uso sostenible de la Diversidad Biológica (1997) y una Estrategia Nacional de Diversidad Biológica (2001) 23.
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De todos ellos, sin duda el documento más importante es el Plan Director, o Estrategia Nacional de las Áreas Naturales Protegidas, que incluye los lineamientos de política para los distintos instrumentos legales y líneas temáticas de las áreas naturales protegidas en el Perú. Este documento identifica también las zonas prioritarias para la conservación en niveles nacionales y regionales.
20 Las 16 áreas reconocidas son: Chaparrí, Cañoncillo, Pacllón, Huayllapa, Sagrada Familia, Huiquilla, San Antonio, Abra Málaga, Jirishanca, Abra Patricia – Alto Nieva, Bosque Nublado, Huamanmarca – Ochuro – Tumpullo, Abra Málaga Thastayoc Royal Cinclodes, Hatun Queuña Quishuarani Ccollana, Llámac y Uchumiri. 21 Zona Reservada de Huayhuash, sobre las cual se superponen las áreas de conservación privadas - ACP Huayllapa, Pacllón, Jirishanca y Llámac. 22 Ley 26834, Decreto Supremo 010-99-AG y Ley 28611, respectivamente. 23 Ley 26839 y Decreto Supremo 102-2001-PCM, respectivamente. IUCN-EPLP No. 81
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Perú Figura 1: Areas protegidas naturales del Perú
Fuente: SERNANP, 2010.
Incorporación de los principios ambientales internacionales se encuentran normados por la Ley General del Ambiente y aplican para el ámbito de las áreas naturales protegidas (ver Cuadro 2). Entre los principios que establece la Ley están el precautorio y el principio de acceso a la información y participación pública. Además la Ley reconoce el derecho de propiedad de las comunidades 13
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Perú indígenas sobre las tierras que poseen dentro de las áreas protegidas, promoviendo la participación de dichas comunidades en la gestión de las áreas24. Por otro lado, el Decreto Legislativo 1079 incluyó principios para la protección del patrimonio dentro de las áreas naturales protegidos. Los principios que menciona esta norma son los de gobernanza ambiental, prevención, protección administrativa y dominio eminencial. 32
El reconocimiento a los valores culturales de las áreas protegidas está incluido en la misma definición de áreas protegidas, donde se destaca además de la diversidad biológica a los valores culturales, paisajísticos y científicos.
Cuadro 2: Principios ambientales adoptados en la Ley General del Ambiente y en el Decreto Legislativo 1079 Principios contenidos en la Ley General del Ambiente: • Principio precautorio. “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza absoluta no debe utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces y eficientes para impedir la degradación del ambiente”. Título Preliminar, artículo VII. • “Del derecho de acceso a la información. Toda persona tiene el derecho a acceder adecuada y oportunamente a la información pública sobre las políticas, normas, medidas, obras y actividades que pudieran afectar, directa o indirectamente el ambiente, sin necesidad de invocar justificación o interés que motive tal requerimiento. Toda persona está obligada a proporcionar adecuada y oportunamente a las autoridades la información que éstas requieran para una efectiva gestión ambiental, conforme a Ley”. Título Preliminar, artículo II, • “Del derecho a la participación en la gestión ambiental. Toda persona tiene el derecho a participar responsablemente en los procesos de toma de decisiones, así como en la definición y aplicación de las políticas y medidas relativas al ambiente y sus componentes, que se adopten en cada uno de los niveles de gobierno. El Estado concerta con la sociedad civil las decisiones y acciones de la gestión ambiental”. Título Preliminar, artículo III. Principios contenidos en el DL 1079, que establece medidas para garantizar el patrimonio de las áreas naturales protegidas: • Principio de prevención. Toda persona tiene el deber de adoptar las previsiones necesarias con respecto a los riesgos que entraña la actividad que realizan. • Principio del dominio eminencial. Los derechos para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables se otorgan a los particulares mediante las modalidades que establecen las leyes especiales para cada uno de ellos. En cualquiera de los casos, el Estado conserva el dominio sobre estos, así como sobre los frutos, productos y subproductos, en tanto ellos no hayan sido obtenidos acorde con el título por los cuales fueron otorgados. • Principio de protección administrativa. La protección del dominio eminencial está a cargo de la Administración Pública, a través de sus órganos competentes, mediante las acciones de autotutela administrativa. Para ello la autoridad en los procedimientos administrativos a su cargo puede usar como medios de prueba los indicios que sean razonablemente aceptables para arribar a la verdad material que le permita motivar o fundamentar su decisión. • Principio de gobernanza ambiental. El diseño y aplicación de las políticas públicas ambientales se rige por el principio de gobernanza ambiental, que conduce a la armonización de las políticas instituciones, normas, procedimientos, herramientas e información de manera tal que sea posible la participación efectiva e integrada de los actores públicos y privados, en la toma de decisiones, manejo de conflictos y construcción de consensos, sobre la base de responsabilidades claramente definidas, seguridad jurídica y transparencia.
4 33
Objetivos de las áreas naturales protegidas
De acuerdo a la definición legal de área natural protegida, contenida en el artículo 1 de la Ley de 1997, el objetivo primario de cualquier área natural protegida es la conservación de la diversidad biológica. Como objetivos complementarios se mencionan los valores asociados de interés cultural, paisajístico y científico; así como la contribución de las áreas al desarrollo sostenible del país. 24 Artículo 110, Ley General del Ambiente, Ley 28611. IUCN-EPLP No. 81
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Perú
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Definiciones
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La Ley de ANP provee la siguiente definición legal para Áreas Naturales Protegidas:
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“las áreas naturales protegidas son los espacios continentales y/o marinos del territorio nacional, expresamente reconocidos y declarados como tales, incluyendo sus categorías y zonificaciones, para conservar la diversidad biológica y demás valores asociados de interés cultural, paisajístico y científico, así como por su contribución al desarrollo sostenible del país. Las áreas Naturales Protegidas constituyen patrimonio de la Nación. Su condición natural debe ser mantenida a perpetuidad pudiendo permitirse el uso regulado del área y el aprovechamiento de recursos, o determinarse la restricción de los usos directos”.26
La Ley establece que las Áreas Naturales Protegidas contemplan una gradualidad de opciones 27 que incluyen:
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• Áreas de uso indirecto. Son aquellas que permiten la investigación científica no manipulativa, la recreación y el turismo, en zonas apropiadamente designadas y manejadas para ello. En estas áreas no se permite la extracción de recursos naturales, así como modificaciones y transformaciones del ambiente natural. Son áreas de uso indirecto los Parques Nacionales, Santuarios Nacionales y los Santuarios Históricos. • Áreas de uso directo. Son aquellas que permiten el aprovechamiento o extracción de recursos, prioritariamente por las poblaciones locales, en aquellas zonas y lugares y para aquellos recursos, definidos por el plan de manejo del área. Otros usos y actividades que se desarrollen deberán ser compatibles con los objetivos del área. Son áreas de uso directo las Reservas Nacionales, Reservas Paisajísticas, Refugios de Vida Silvestre, Reservas Comunales, Bosques de Protección, Cotos de Caza y Áreas de Conservación Regionales28 (Ver Tabla 2).
Tabla 2: Sistema de Areas Naturales Áreas de nivel nacional
Parques Nacionales
Santuarios Nacionales Santuarios Históricos
(No utilización directa)
Refugios de Vida Silvestre
Reservas Paisajísticas
Reservas Nacionales Reservas Comunales Cotos de Caza Bosques de Protección
(Aprovechamiento Sostenible de Recursos Naturales)
Áreas en estudio
Zonas Reservadas
Áreas de nivel Regional
Áreas de Conservación Regional
Áreas para el Sector Privado
Áreas de Conservación Privada
Fuente: La propuesta de actualización del Plan Director, junio 2008
Existen nueve categorías de manejo para las áreas naturales protegidas de nivel nacional. Estas categorías, definidas en la propia Ley de 1997, son: • Parques Nacionales. Áreas que constituyen muestras representativas de la diversidad biológica natural del país y de sus grandes unidades ecológicas. En ellos se protege con carácter intangible la integridad ecológica de uno o más ecosistemas, las asociaciones de la flora y fauna silvestre y 25 26 27 28
Todas las definiciones en esta sección han sido extraídas de la Ley de ANP y su Reglamento. Artículo 1, Ley 26834. Artículo 21, Ley 26834. Las áreas de conservación regionales son un nivel departamental de áreas protegidas, a cargo de los gobiernos regionales.
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Perú los procesos sucesionales y evolutivos, así como otras características, paisajísticas y culturales que resulten asociadas. Equivalen a una categoría II de la UICN y a la fecha existen 12 Parques Nacionales establecidos sobre una superficie de 7’967,119.02 ha. • Santuarios Nacionales. Áreas donde se protege con carácter intangible el hábitat de una especie o una comunidad de la flora y fauna, así como las formaciones naturales de interés científico y paisajístico. Caen dentro de una categoría III de la UICN y a la fecha existen 8 Santuarios Nacionales, sobre una superficie de 275,524.80 ha. • Santuarios Históricos. Áreas que protegen con carácter de intangible espacios que contienen valores naturales relevantes y constituyen el entorno de sitios de especial significación nacional, por contener muestras del patrimonio monumental y arqueológico o por ser lugares donde se desarrollaron hechos sobresalientes de la historia del país. Caen dentro de una Categoría III o categoría V de la UICN y se han establecido a la fecha 4 Santuarios Históricos, sobre una superficie de 41,279.38 ha. • Refugios de Vida Silvestre. Áreas que requieren intervención activa con fines de manejo, para garantizar el mantenimiento de los hábitats, así como para satisfacer las necesidades particulares de determinadas especies, como sitios de reproducción y otros sitios críticos para recuperar o mantener las poblaciones de tales especies. Caen dentro de una categoría IV de la UICN y se han establecido a la fecha 2 Refugios de Vida Silvestre, sobre una superficie de 8,591.91 ha. • Reservas Paisajísticas. Áreas donde se protege ambientes cuya integridad geográfica muestra una armoniosa relación entre el hombre y la naturaleza, albergando importantes valores naturales, estéticos y culturales. Caen dentro de una categoría V de la UICN y a la fecha se han establecido 2 Reservas Paisajísticas, sobre una superficie de 651,818.48 ha. • Reservas Nacionales. Áreas destinadas a la conservación de la diversidad biológica y la utilización sostenible de los recursos de flora y fauna silvestre, acuática o terrestre. En ellas se permite el aprovechamiento comercial de los recursos naturales bajo planes de manejo, aprobados, supervisados y controlados por la autoridad nacional competente. Caen dentro de una categoría VI de la UICN y a la fecha se han establecido 11 Reservas Nacionales, sobre una superficie de 3’298,711.97 ha. • Reservas Comunales. Áreas destinadas a la conservación de la flora y fauna silvestre, en beneficio de las poblaciones rurales vecinas. El uso y comercialización de recursos se hará bajo planes de manejo, aprobados y supervisados por la autoridad y conducidos por los mismos beneficiarios. Pueden ser establecidas sobre suelos de capacidad de uso mayor agrícola, pecuario, forestal o de protección y sobre humedales. Caen también dentro de una categoría VI de la UICN y a la fecha se han establecido 7 Reservas Comunales, sobre una superficie de 1’753,868.63 ha. • Bosques de Protección. Áreas que se establecen con el objeto de garantizar la protección de las cuencas altas o colectoras, las riberas de los ríos y de otros cursos de agua y en general, para proteger contra la erosión a las tierras frágiles que así lo requieran. En ellos se permite el uso de recursos y el desarrollo de aquellas actividades que no pongan en riesgo la cobertura vegetal del área. Caen dentro de una categoría VI de la UICN y a la fecha se han establecido 6 Bosques de Protección, sobre una superficie de 389,986.99 ha. • Cotos de Caza. Áreas destinadas al aprovechamiento de la fauna silvestre a través de la práctica regulada de la caza deportiva. Caen dentro de una categoría VI de la UICN y a la fecha se han establecido 2 Cotos de Caza, sobre una superficie de 124,735.00 ha. 37
Adicionalmente el Sistema peruano contempla un status transitorio denominado Zona Reservada, que es un espacio reservado para la conservación de la diversidad biológica y que requiere estudios complementarios para definir la extensión y categoría que le correspondería como área protegida. En
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Perú la práctica, la mayoría de áreas naturales protegidas establecidas en los últimos 15 años, pasaron por un período previo como zonas reservadas. Los procesos de categorización han definido casi siempre que las zonas reservadas se conviertan en una o más áreas naturales protegidas del Sistema Nacional, aunque nada impide que la categorización determine un área de nivel departamental. En algunos casos, la categorización ha significado también la liberación de áreas que finalmente no forman parte de las áreas protegidas que finalmente se definen. A la fecha existen 9 zonas reservadas esperando por su categorización definitiva, que cubren una superficie total de 3’531,742.66 ha. Áreas de Conservación Privadas y Regionales “complementarias al sistema”:
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• Las áreas de conservación regionales se establecen sobre áreas que teniendo importancia para la conservación de la diversidad biológica no califican para ser declaradas como áreas de nivel nacional, es decir que el interés para su conservación corresponde a un nivel departamental o regional. A la fecha existen 4 áreas de conservación regionales establecidas, sobre una superficie de 570,913.41 ha. • Por su parte, las áreas de conservación privadas son áreas de propiedad individual o colectiva con valores para la conservación de la diversidad biológica y cuyo propietario voluntariamente decide imponerle cargas o condiciones de uso para conservar dichos predios y solicita al gobierno su reconocimiento como tales. A la fecha existen 16 áreas de conservación privadas formalmente reconocidas, sobre una superficie total de 121,561.00 ha. Ver Anexo 1 para la lista detallada de las Áreas Protegidas del Perú. Todas las áreas naturales protegidas peruanas requieren de una zona de amortiguamiento y de una zonificación interna, que se aprueban con cada Plan Maestro 29.
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• Las zonas de amortiguamiento son definidas como “aquellas zonas adyacentes a las Áreas Naturales Protegidas del Sistema, que por su naturaleza y ubicación requieren un tratamiento especial para garantizar la conservación del área protegida. El Plan Maestro de cada área definirá la extensión que corresponda a su Zona de Amortiguamiento. Las actividades que se realicen en las Zonas de Amortiguamiento no deben poner en riesgo el cumplimiento de los fines del Área Natural Protegida”30. • La zonificación busca definir un ordenamiento al interior de cada área natural protegida que permita definir los objetivos y condiciones de uso específicos dentro de cada sector del área. Un ejemplo de zonificación en uso en el Paque Nacional Manu se muestra en la Figura 2. Otros tipos de áreas protegidas. El Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas del año 2001, añadió un tipo especial de área protegida no incluido expresamente en la Ley: las Áreas Protegidas Marinas y Marino-Costeras. Asimismo, incluyó menciones a reconocimientos internacionales vinculados a áreas protegidas que no estuvieron contemplados en el marco de la Ley: las Reservas de Biosfera y los Sitios de Patrimonio Mundial.
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En el caso de las áreas protegidas marinas y marino-costeras 31, el Reglamento es meramente indicativo, señalando que “el Estado promueve el establecimiento de Áreas Naturales Protegidas del SINANPE en el ámbito marino y marino-costero, con el propósito principal de conservar la diversidad biológica marina y costera. Las islas localizadas dentro del territorio nacional son susceptibles de ser declaradas como Áreas Naturales Protegidas”. El Reglamento añade que debe elaborarse una Estrategia de la Red de Áreas Naturales Protegidas en el Ámbito Marino y Costero donde “se definan
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29 El Plan Maestro es el documento de planificación de mayor nivel por cada área natural protegida. 30 Artículo 25, Ley 26834. 31 Artículos 65 al 67, Decreto Supremo 038-2001-AG.
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Perú los lineamientos de planificación y gestión de estas Áreas Naturales Protegidas, se analicen los tipos de hábitat de las mismas así como las medidas necesarias para conservar y completar la cobertura ecológica requerida”. A la fecha existe sólo un área protegida de nivel nacional que incluye ecosistemas marinos, y dos áreas adicionales sobre zonas costeras 32. Desde el año 2000 existe un Proyecto para incorporar 28 islas y puntas al Sistema Nacional como una Reserva Nacional.
Cuadro 3: Zonificación interna de las áreas protegidas peruanas La Ley de áreas naturales protegidas contempla las siguientes opciones para zonificar un área natural protegida1: • Zona de Protección Estricta (PE): Aquellos espacios donde los ecosistemas han sido poco o nada intervenidos, o incluyen lugares con especies o ecosistemas únicos, raros o frágiles, los que, para mantener sus valores, requieren estar libres de la influencia de factores ajenos a los procesos naturales mismos, debiendo mantenerse las características y calidad del ambiente original. En estas Zonas sólo se permiten actividades propias del manejo del área y de monitoreo del ambiente, y excepcionalmente, la investigación científica. Están asociadas de alguna manera a la categoría Ia de la UICN. • Zona Silvestre (S): Zonas que han sufrido poca o nula intervención humana y en las que predomina el carácter silvestre; pero que son menos vulnerables que las áreas incluidas en la Zona de Protección Estricta. En estas zonas es posible, además de las actividades de administración y control, la investigación científica, educación y la recreación sin infraestructura permanente y vehículos motorizados. Están asociadas de alguna manera a la categoría Ib de la UICN. • Zona de Uso Turístico y Recreativo (T): Espacios que tienen rasgos paisajísticos atractivos para los visitantes y, que por su naturaleza, permiten un uso recreativo compatible con los objetivos del área. En estas zonas se permite el desarrollo de actividades educativas y de investigación, así como infraestructura de servicios necesarios para el acceso, estadía y disfrute de los visitantes, incluyendo rutas de acceso carrozables, albergues y uso de vehículos motorizados. • Zona de Aprovechamiento Directo (AD): Espacios previstos para llevar a cabo la utilización directa de flora o fauna silvestre, incluyendo la pesca, en las categorías de manejo que contemplan tales usos y según las condiciones especificadas para cada ANP. Se permiten actividades para la educación, investigación y recreación. Las Zonas de Aprovechamiento Directo sólo podrán ser establecidas en áreas clasificadas como de uso directo, de acuerdo al art. 21º de la presente Ley. • Zona de Uso Especial (UE): Espacios ocupados por asentamientos humanos preexistentes al establecimiento del Área Natural Protegida, o en los que por situaciones especiales, ocurre algún tipo de uso agrícola, pecuario, agrosilvopastoril u otras actividades que implican la transformación del ecosistema original. • Zona de Recuperación (REC): Zona transitoria, aplicable a ámbitos que por causas naturales o intervención humana, han sufrido daños importantes y requieren un manejo especial para recuperar su calidad y estabilidad ambiental, y asignarle la zonificación que corresponde a su naturaleza. • Zona Histórico-Cultural (HC): Define ámbitos que cuentan con valores históricos o arqueológicos importantes y cuyo manejo debe orientarse a su mantenimiento, integrándolos al entorno natural. Es posible implementar facilidades de interpretación para los visitantes y población local. Se promoverán en dichas áreas la investigación, actividades educativas y uso recreativo, en relación a sus valores culturales. 1
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Artículo 23, Ley 26834.
Las Reservas de Biosfera 33 son definidas por el Reglamento como “ecosistemas terrestres o marinos, o una combinación de ambos, reconocidos internacionalmente por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura - UNESCO en el marco del Programa sobre el Hombre y la Biosfera - MaB. Las Reservas de Biosfera constituyen modelos de gestión del territorio que integran el mantenimiento de la diversidad biológica con su aprovechamiento sostenible. Cumplen tres funciones básicas: de conservación, de desarrollo y logística como base para la ciencia y la investigación”. A la fecha se han reconocido tres Reservas de Biosfera peruanas 34. 32 La Reserva Nacional de Paracas y los Santuarios Nacionales de Manglares de Tumbes y Lagunas de Mejía 33 Artículo 7, Decreto Supremo 038-2001-AG. 34 Manu, Huascarán y Noroeste. IUCN-EPLP No. 81
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Perú Figura 2: Mapa de zonificación Parque Nacional Manu
Fuente: Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA).
Respecto a los Sitios de Patrimonio Mundial35 el Reglamento establece que “son áreas estrictamente delimitadas, reconocidos internacionalmente en la Lista del Patrimonio Mundial administrada por el Comité del Patrimonio Mundial de la UNESCO”. A la fecha, el Perú tiene 10 áreas inscritas como Sitios de Patrimonio Mundial.36 35 Artículo 8, Decreto Supremo 038-2001-AG. 36 Seis de ellas corresponden a Sitios de Patrimonio Cultural (ciudad del Cusco, sitio arqueológico de Chavín, zona arqueológica de Chan Chan, Centro Histórico de Lima, líneas y geoglifos de Nazca y Centro Histórico de la ciudad de Arequipa), dos a Sitios de Patrimonio Natural (Parque Nacional Huascarán y Parque Nacional del Manu) y dos a Sitios de Patrimonio Mixto (Santuario Histórico de Machu Picchu y Parque Nacional Río Abiseo).
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Perú
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Arreglos Institucionales
La autoridad de las áreas naturales protegidas corresponde al Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas – SERNANP, organismo técnico especializado bajo la estructura del Ministerio del Ambiente. Tanto el Ministerio como el SERNANP son instituciones nuevas, creadas en mayo del 2008 y que prácticamente completaron la asignación de sus competencias durante la primera mitad del año 2009. Anteriormente a estas instituciones, las áreas naturales protegidas estuvieron siempre bajo alguna dependencia del Ministerio de Agricultura (Ver Tabla 3). En los últimos 16 años, bajo el Instituto Nacional de Recursos Naturales – INRENA, quien a su vez ejercía está función a través de su Intendencia de Áreas Naturales Protegidas – IANP.
Tabla 3: Principales hitos de la evolución institucional de las áreas naturales protegidas en el Perú 1963
Servicio forestal y de caza, establecido dentro del Ministerio de Agricultura.
1969
Dirección General Forestal, de caza y tierras, establecido dentro de Ministerio de Agricultura y Pesquería
1972
Dirección General de Forestal y Caza es establecido.
1977
Nueva estructura para el Ministerio de Agricultura es aprovada: Dirección General Forestal y de Fauna, que cuenta con una Dirección de Conservación, que a su vez tiene una Sub-Dirección de Parques Nacionales, a cargo de las ANP.
1981
Se crea el Instituto Nacional Forestal y de Fauna – INFOR; que absorbe a la Dirección de Conservación de la Dirección General Forestal y de Fauna. Dentro del INFOR se establece una Dirección de Parques Nacionales (1981 – 1987).
1987
Dirección de Parques Nacionales regresa a Dirección General Forestal y de Fauna – DGFF
1990
Programa “Parques Nacionales Perú – PNP”. Organismo descentralizado de la DGFF. DGFF mantiene competencias normativas y de supervisión. PNP asume competencias de gestión de las áreas.
1992
Instituto Nacional de Recursos Naturales - INRENA y Dirección General de ANP y Fauna Silvestre es creado. Fondo Nacional de las Áreas Naturales Protegidas FONANPE. Su ente administrador de denomina PROFONANPE.
2001
Se mueve Fauna Silvestre del ámbito de la Dirección General de Áreas Naturales Protegidas a la Dirección Forestal y de Fauna Silvestre.
2003
Intendencia de Áreas Naturales Protegidas, siempre dentro del INRENA
2008
Se establece Ministerio del Ambiente y Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas como organismo técnico especializado del Ministerio del Ambiente.
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De la manera que estuvo organizada la institucionalidad del Sistema hasta hoy, las funciones normativas estuvieron distribuidas entre el INRENA y el Ministerio de Agricultura, requiriéndose en algunos casos el voto aprobatorio del Consejo de Ministros y la rúbrica del Presidente de la república. En líneas generales, podría decirse que la Intendencia de Áreas Naturales Protegidas fue un organismo técnico que descansaba en la actuación del INRENA, y sobre todo del propio Ministerio de Agricultura, para las decisiones normativas y financieras.
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Si bien, el trabajo de esta Intendencia llevó a un enorme avance en la institucionalidad del Sistema peruano, la ausencia de un poder suficiente y los bajos presupuestos minaron su desenvolvimiento. Inclusive sus opiniones técnicas fueron muchas veces mediatizadas por decisiones políticas del Ministerio de Agricultura así como de otros sectores de gobierno.
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Perú Parte de la nueva misión del actual Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas – SERNANP es justamente elevar este perfil y asumir roles normativos y técnicos directos, de modo tal que se genere una institución con mayor autonomía y capacidad de gestión. Los aspectos financieros siguen siendo, sin embargo, muy dependientes de asignaciones presupuestarias del Poder Ejecutivo donde no se asume o entiende aún la responsabilidad y oportunidad de asignar recursos suficientes para que las áreas protegidas cumplan con sus objetivos de establecimiento.
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El SERNANP es un organismo autónomo bajo el portafolio del Ministerio del Ambiente, algo parecido a lo que era el INRENA dentro del Ministerio de Agricultura. Por lo tanto, por lo menos queda claro que la autoridad de áreas protegidas en el Perú ha ascendido un nivel en la escala jerárquica del gobierno central (Ver Figura 3). Esta vez, el SERNANP cuenta con un Consejo Directivo, lo cual también es una novedad, ya que no será únicamente el Ministro o el Jefe del SERNANP quienes decidan la actuación de este organismo, sino un cuerpo de especialistas que será nombrado por períodos renovables de dos años por Resolución Suprema con refrendo del Ministro del Ambiente. El Consejo de Coordinación del SINANPE, integrado por representantes públicos y privados seguirá actuando como un órgano asesor y de acompañamiento.
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El Consejo Directivo del SERNANP definirá la política institucional del SERNANP, y ya ha asumido como una de sus funciones la aprobación de nuevas áreas protegidas, sean nacionales o departamentales. El Consejo Directivo del SERNANP es presidido por el propio Jefe del SERNANP y está integrado por cuatro miembros más, identificados en base a sus calificaciones profesionales y conocimiento del Sistema de Áreas Protegidas.
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Figura 3: ¿Dónde se ubica SERNANP dentro de la Estructura del Poder Ejecutivo del Gobierno Central? Presidencia de la República
Ministerio del Ambiente
Organismos Técnicos Especializados: incluye SERNANP y otros
Ministerio de Agricultura
Otros Ministerios (Producción, Energía y Minas, Salud
Vice-Ministerios con sus respectivas Direcciones Generales. Una de ellas, de Flora y Fauna Silvestre.
Vice-Ministerios con sus respectivas Direcciones Generales
El SERNANP es el ente rector para todas las áreas naturales protegidas del país y es también quien gestiona las áreas del nivel nacional (Ver Cuadro 4). Cada Área Protegida cuenta con un jefe, así como un equipo de expertos profesionales y guardaparques. En el caso de las áreas de conservación regionales, éstas son gestionadas por cada Gobierno Regional, y en el caso de las áreas de conservación privadas 21
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Perú son gestionadas por cada propietario o quien éste designe. A nivel de las áreas existe una estructura encabezada por un Jefe para cada área natural protegida, quien cuenta además con profesionales especializados y guardaparques.
Cuadro 4: Funciones del SERNANP según la legislación vigente De acuerdo a la norma de creación del Ministerio del Ambiente y sus modificatorias1, son funciones del SERNANP: • Dirigir el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE) y asegurar su funcionamiento como sistema unitario. • Aprobar las normas y establecer los criterios técnicos y administrativos, así como los procedimientos para el establecimiento y gestión de las Áreas Naturales Protegidas. • Orientar y apoyar la gestión de las áreas naturales protegidas cuya administración está a cargo de los gobiernos regionales y locales y los propietarios de predios reconocidos como áreas de conservación privada. • Establecer los mecanismos de fiscalización y control y las infracciones y sanciones administrativas correspondientes; y ejercer la potestad sancionadora en los casos de incumplimiento, aplicando las sanciones de amonestación, multa, comiso, inmovilización, clausura o suspensión, de acuerdo al procedimiento que se apruebe para tal efecto. • Asegurar la coordinación interinstitucional entre las entidades del gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales que actúan, intervienen o participan, directa o indirectamente, en la gestión de las áreas naturales protegidas. • Emitir opinión previa vinculante a la autorización de actividades orientadas al aprovechamiento de recursos naturales o a la habilitación de infraestructura en el caso de las áreas naturales protegidas de administración nacional. • Emitir opinión sobre los proyectos normativos referidos a instrumentos de gestión ambiental, considerando las necesidades y objetivos de las áreas naturales protegidas. • Administrar el patrimonio forestal, flora y fauna silvestre de las áreas naturales protegidas y sus servicios ambientales2. El Reglamento de Organización y Funciones del SERNANP3, aprobado en noviembre del 2008 por su parte ha establecido como funciones generales del SERNANP: • Dirigir el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado – SINANPE en su calidad de ente rector de las Áreas Naturales Protegidas y asegurar su funcionamiento como sistema unitario. • Aprobar las normas y establecer los criterios técnicos y administrativos, así como los procedimientos para el establecimiento y gestión de las Áreas Naturales Protegidas - ANP. • Gestionar las Áreas Naturales Protegidas de administración nacional, sea de forma directa o a través de terceros bajo las modalidades que establece la legislación de la materia. • Orientar y apoyar técnicamente la gestión de las Áreas Naturales Protegidas cuya administración está a cargo de los gobiernos regionales, locales y propietarios de predios reconocidos como áreas de conservación privada. • Aprobar los instrumentos de gestión y planificación de las Áreas Naturales Protegidas de administración nacional y de las áreas de conservación privada, como son el Plan Maestro, los Planes específicos y otros establecidos en la ley. • Organizar, dirigir y administrar el Catastro Oficial de las Áreas Naturales Protegidas y gestionar la inscripción respectiva en los Registros Públicos correspondientes. • Establecer las infracciones y sanciones administrativas correspondientes. • Ejercer la potestad sancionadora en el ámbito de las Áreas Naturales Protegidas de administración nacional y en las áreas de conservación privada, aplicando las sanciones correspondientes de acuerdo al procedimiento que se apruebe para tal efecto. • Supervisar y monitorear las actividades que se realicen en las Áreas Naturales Protegidas de administración nacional y sus zonas de amortiguamiento, velando por el cumplimiento de la normatividad, los planes aprobados y los contratos y convenios que se suscriban. • Otorgar derechos de uso y aprovechamiento a través de concesiones autorizaciones y permisos u otros mecanismos para realizar actividades inherentes a los objetivos y funciones de las Áreas Naturales Protegidas de administración nacional. • Promover, otorgar y regular derechos por los servicios ambientales y otros mecanismos similares generados por las Áreas Naturales Protegidas bajo su administración. 1 2 3
Segunda Disposición Complementaria Final, Decreto Legislativo 1013. Esta última función fue asignada por el artículo 4 del DL 1079. Decreto Supremo 006-2008-MINAM, artículo 3. u
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• Aprobar los criterios técnicos aplicables para la emisión de opiniones previas vinculantes a la autorización de proyectos, obras o actividades orientadas al aprovechamiento de recursos naturales o habilitación de infraestructura en Áreas Naturales Protegidas y sus zonas de amortiguamiento. • Emitir opinión técnica de oficio y a pedido de parte en los temas de su competencia. • Emitir opinión sobre todos los proyectos normativos que involucren Áreas Naturales Protegidas. • Asegurar la coordinación interinstitucional entre las entidades del gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales que actúan, intervienen o participan, directa o indirectamente, en la gestión de las Áreas Naturales Protegidas. • Desarrollar la gestión de las áreas naturales protegidas considerando criterios de sostenibilidad financiera. • Promover la participación ciudadana en la gestión de las áreas naturales protegidas. • Las demás funciones asignadas por Ley. Sin perjuicio de éstas funciones, la Ley de Áreas Naturales Protegidas define como funciones del ente rector del SINANPE, y que en consecuencia corresponden también al SERNANP4: • Definir la política nacional para el desarrollo de las Áreas Naturales Protegidas. • Proponer la normatividad requerida para la gestión y desarrollo de las Áreas Naturales Protegidas. • Aprobar las normas administrativas necesarias para la gestión y desarrollo de las Áreas Naturales Protegidas. • Conducir la gestión de las áreas protegidas de carácter nacional, sea de forma directa o a través de terceros bajo las modalidades que establece la legislación. • Llevar el Registro y Catastro oficiales de las Áreas Naturales Protegidas y promover su inscripción en los registros correspondientes. • Proponer al Ministerio de Agricultura5 el Plan Director, para su aprobación mediante Decreto Supremo, previa opinión del Consejo de Coordinación del SINANPE. • Aprobar los Planes Maestros de las Áreas Naturales Protegidas. • Velar por el cumplimiento de la normatividad vigente, los planes aprobados y los contratos y convenios que se suscriban. • Supervisar y monitorear las actividades que se realicen en las Áreas Naturales Protegidas y sus zonas de amortiguamiento. • Dictar las sanciones administrativas que correspondan en caso de infracciones. • Promover la coordinación interinstitucional entre las instituciones públicas del Gobierno Central, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales que actúan, intervienen o participan, directa o indirectamente en la gestión y desarrollo de las Áreas Naturales Protegidas. • Promover la participación de la sociedad civil, y en especial de las poblaciones locales en la gestión y desarrollo de las áreas protegidas. • Nombrar un Jefe para cada Área Natural Protegida de carácter nacional y establecer sus funciones. • Proponer a la instancia correspondiente, la tramitación ante UNESCO para la declaración e inscripción de Sitios de Patrimonio Mundial y el reconocimiento de Reservas de la Biosfera. 4 5
Artículo 8, Ley 26834. En adelante, al Ministerio del Ambiente.
Comités de Gestión. Son espacios previstos a nivel de cada área natural protegida. Cada ANP tiene un comité de gestión pero existen varias modalidades posibles para su establecimiento. El Reglamento de la Ley de ANP37 define que los Comités de Gestión “están encargados de apoyar al Área Natural Protegida, en el ámbito del Área Natural Protegida correspondiente, y sobre la temática vinculada a la gestión de la misma. No tiene personería jurídica y se puede establecer por tiempo indefinido, dependiendo de la renovación de su reconocimiento”. El Reglamento añade que los Comités de Gestión “tienen como competencia esencial el velar por el buen funcionamiento del Área Natural Protegida, realizar el seguimiento a la ejecución del Plan Maestro y el monitoreo, evaluación y retroalimentación para el cumplimiento de los planes específicos aprobados, así como del seguimiento del cumplimiento de la normatividad vigente”.
37 Artículos 15 al 22, Decreto Supremo 038-2001-AG.
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La idea detrás del comité de gestión es que gran parte de los problemas y amenazas de las áreas se generan a nivel local, a partir de actividades como la ocupación ilegal, el uso de recursos no autorizados, la contaminación de aguas por actividades industriales o urbanas, la caza y tala ilegal, entre otras. El comité de gestión plantea entonces que estos problemas y amenazas pueden tener también una solución a nivel local, a partir de reunir a los grupos de interés y personas individuales en un espacio que facilite el flujo de información, la coordinación y concertación entre sus miembros. Los propios miembros, quienes a partir de una visión común respecto a lo que significa el área protegida y del valor que tiene para su comunidad, tienen que promover las actividades que faciliten el cumplimiento de los objetivos del área, y que a la vez desalienten o castiguen a las actividades que son contrarias a estos objetivos.
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A la fecha se han conformado alrededor de 30 comités de gestión y el balance viene siendo muy positivo. Estos espacios reúnen tanto a personas individuales como jurídicas, privadas y públicas, con el único requisito de manifestar algún interés en el área protegida. Entre todos los miembros, donde no existe un número tope, se elige a una Comisión Ejecutiva que se encarga de hacer el acompañamiento más regular a la gestión del área. La asamblea del Comité de Gestión se reúne en promedio dos veces al año y en esas sesiones aprueba el Plan de Trabajo y el balance de actividades de la Comisión Ejecutiva.
Cuadro 5: Modalidades de Comités de Gestión de acuerdo a la legislación peruana Existen tres modalidades previstas por la legislación: • Un Comité de Gestión para un área natural protegida en particular. En principio, y de acuerdo a la Ley de Áreas Naturales protegidas, este es el modelo típico. Es decir, que cada área natural protegida tenga un (1) Comité de Gestión. Sin desnaturalizar esta opción, sin embargo hay otras alternativas que se mencionan a continuación. • Un Comité de Gestión, organizado en varios sectores, para una sola área protegida. La idea no es que exista más de un Comité por área, sino que resulta más conveniente dividir al mismo en sectores por razones de extensión del área, o de su geografía que implica que tenga áreas de gestión más o menos independientes entre sí, o que por el número o características de los miembros que componen el Comité resulta más práctico dividirlos en grupos. El Comité de Gestión en este caso puede funcionar con una comisión ejecutiva integrada por un Presidente, vicepresidente y los coordinadores o representantes de cada sector. La idea entonces es que el reglamento de sesiones y funcionamiento establecerá este tipo de organización, detallando el funcionamiento a través de asambleas generales y asambleas por sectores. • Un Comité de Gestión, que sea reconocido para dos o más áreas protegidas. Existe el caso de áreas protegidas colindantes o cercanas, donde no se justifica conformar un Comité de Gestión por cada una, ya que en realidad las personas y grupos de interés son los mismos para todas ellas. En ese caso se puede reconocer al mismo grupo como Comité de Gestión válido para dos o más áreas. Lo que podrá presentarse es que existan miembros que naturalmente se involucrarán más en aquellos asuntos que se refieren directamente al área donde tienen injerencia. De este modo, se cumple con el requisito legal que cada área tendrá un Comité de Gestión y se facilita la actuación de los grupos de interés en beneficio de las áreas, fomentando una visión más integradora de ciertas áreas que requieren este tipo de trabajo. Inclusive, podría presentarse el caso de un Comité de Gestión, reconocido para un área natural protegida, que es además parte de otro Comité de Gestión, como un Sector de éste.
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Coordinación con otras agencias de gobierno. En las nuevas normas del Ministerio del Ambiente se establecen algunas pautas generales sobre coordinación entre el SERNANP y los gobiernos regionales y los gobiernos municipales. Sin embargo las modalidades están aún poco claras. El SERNANP ha contemplado establecer cinco oficinas de enlace en el país, de las cuales ya se han implementado tres. El objetivo es acercarse más a las áreas protegidas y facilitar una mejor coordinación entre ellas, al mismo tiempo se busca mejorar la coordinación con las instituciones públicas locales y regionales, tanto para la implementación de sus sistemas de conservación como para la gestión misma de las áreas protegidas ubicadas en su ámbito. IUCN-EPLP No. 81
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Cuerpos de asesoramiento
A nivel nacional y para la gestión del Sistema en su conjunto existe un Consejo de Coordinación. El Consejo de Coordinación es un cuerpo estatutario creado bajo la Ley ANP y su Reglamento. Es un espacio que reúne a representantes de organismos públicos y privados (Cuadro 6), y que sirve como un Consejo Asesor y de apoyo al Sistema. Corresponde a este Consejo por ejemplo, dar su opinión favorable a la Estrategia Nacional de la Áreas Naturales Protegidas o Plan Director, previamente a su aprobación.
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Las resposabilidades del Consejo de Coordinación son las siguientes:
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• Identificar las necesidades de coordinación derivadas de la actividad de los distintos sectores en las Áreas Naturales Protegidas; • Proponer al SERNANP la elaboración de normas, ejecución de Proyectos y otras medidas necesarias para el buen funcionamiento del SINANPE; • Proponer normas que implementan las acciones de coordinación multisectoriales necesarias para la gestión de las Áreas Naturales Protegidas; • Promover la participación en la gestión, y la concertación, coordinación e intercambio de información entre los diversos sectores sociales, públicos y privados vinculados a las Áreas Naturales Protegidas; • Promover la participación de la sociedad civil en la gestión de las Áreas Naturales Protegidas; • Identificar las pautas generales necesarias a fin de que la gestión de las Áreas Naturales Protegidas respete los usos tradicionales de las comunidades locales de manera general, y de las comunidades campesinas o nativas de manera especial; • Apoyar las acciones necesarias para asegurar el financiamiento de la gestión de las Áreas Naturales Protegidas; • Apoyar las acciones dirigidas a informar y difundir los valores de las Áreas Naturales Protegidas; • Apoyar las acciones necesarias para la conservación de las Áreas Naturales Protegidas; • Promover la adecuada planificación y manejo de las Áreas Naturales Protegidas; • Emitir opinión sobre el contenido del Plan Director; y, • Elaborar y aprobar su Reglamento de Funcionamiento. El Consejo de Coordinación sesiona tres veces por año y a la fecha su actuación ha estado muy vinculada al proceso de discusión y aprobación del nuevo Plan Director para el Sistema de Áreas Naturales Protegidas, aún pendiente de aprobación formal. En este caso, se ha asumido que el Consejo de Coordinación debe aprobar el Plan Director como condición previa a su formalización como documento oficial, lo cual dificulta su verdadero rol asesor y orientador, confundiendo a los miembros del Consejo quienes en verdad ven el espacio como una defensa de intereses propios. Se espera que con la reciente conformación del Consejo Directivo del SERNANP se separen los roles de una mejor manera y se recupere la idea de tener un Consejo Asesor que pueda ser convocado para apoyar la orientación de la gestión del Sistema en su conjunto.
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Planificación del Sistema de Áreas Naturales Protegidas
A nivel del Sistema, existe el ya mencionado Plan Director o Estrategia de las áreas naturales protegidas, y a nivel de cada área se requiere un Plan Maestro por cada una de ellas y planes específicos por actividad.
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El Plan Director de las áreas naturales protegidas, está definido por la Ley de ANP 38 como el documento que define “los lineamientos de política y planeación estratégica de las Áreas Naturales Protegidas en su conjunto”. La norma añade que “el Plan Director será elaborado y revisado bajo un amplio proceso participativo y deberá contener, cuando menos, el marco conceptual para la constitución y operación a largo plazo de las Áreas Naturales Protegidas del SINANPE, Áreas de Conservación Regionales y Áreas de Conservación Privadas; así como analizar los tipos de hábitat del Sistema y las medidas para conservar y completar la cobertura ecológica requerida.”
Cuadro 6: Miembros del Consejo de Coordinación El Consejo de Coordinación está integrado por representantes de instituciones públicas y privadas. El Reglamento hace un listado de ellos: • El Jefe del SERNANP, quien lo preside; • Un representante del Consejo Nacional del Ambiente - CONAM1, designado por su Consejo Directivo; • El Director Nacional de Turismo del Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales - MITINCI; • Un representante de los Gobiernos Regionales, designado por el Ministro de la Presidencia; • Un representante de los comités de gestión de las áreas naturales protegidas, elegido por la mayoría de los Comités instalados; • Un representante del Instituto de Investigación de la Amazonía Peruana - IIAP, designado por su Consejo Directivo; • Un representante de las Universidades Públicas y Privadas, designado por la Asamblea Nacional de Rectores; • Un representante de las Organizaciones no Gubernamentales con trabajo de significativa importancia y trascendencia en Áreas Naturales Protegidas, el cual es designado por el Comité Peruano de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza UICN; y, • Un representante de las organizaciones empresariales privadas, designado por la Confederación de Industriales y Empresarios del Perú - CONFIEP. • El Secretario Técnico de la Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas - SETAI2 - del Ministerio de Promoción de la Mujer y el Desarrollo Humano; • El Director Nacional del Instituto Nacional de Cultura – INC, del Ministerio de Educación; • Un representante del Ministerio de Pesquería, designado por el titular del Sector; y, • Un representante del Ministerio de Energía y Minas, designado por el titular del Sector. 1 2
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El primer Plan Director se aprobó en 1999 (Ver Cuadro 7), y actualmente hay un segundo Plan Director propuesto pendiente de aprobación. El Plan Director plantea una estrategia para el Sistema a 10 años.
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En adelante será un representante del Ministerio del Ambiente. Hoy Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos - INDEPA
Establecimiento, modificación y derogación de áreas naturales protegidas
Las áreas naturales protegidas peruanas se establecen por un Decreto Supremo, que es la norma de mayor rango que puede emitir el Gobierno Central a nivel nacional. Los Decretos Supremos son normas usualmente propuestas por un Ministerio pero que requieren para su aprobación de la firma del Presidente de la República y la aprobación del Consejo de Ministros. Para el establecimiento de áreas protegidas, estos Decretos Supremos deben contar con el refrendo del Ministro del Ambiente 39 y adicionalmente el refrendo del Ministro de Producción, en caso las áreas se establezcan sobre zonas donde es posible el aprovechamiento de recursos hidrobiológicos. 38 Artículo 19, Ley 26834. 39 Antes de la creación del Ministerio del Ambiente era el Ministro de Agricultura. IUCN-EPLP No. 81
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Cuadro 7: Evolución del Primer Plan Director para Áreas Naturales Protegidas En marzo de 1993, se suscribió el acuerdo de cooperación técnica “Ayuda en la planificación de una estrategia nacional para la conservación de áreas naturales protegidas” entre los gobiernos de Perú y Alemania. Este acuerdo permitió el trabajo de un equipo técnico durante los dos años siguientes, para la discusión y elaboración del Plan Director del Sistema de Áreas Naturales Protegidas en el Perú. El trabajo fue conducido bajo una metodología altamente participativa que incluyó la conformación de nueve grupos de trabajo, consultorías especializadas en diversos temas, más de 30 talleres a nivel nacional, y sobre todo un interesantísimo proceso permanente de diálogo y construcción de una visión común entre distintos actores del sector público y privado; lucrativo y no lucrativo; vinculados propiamente a la conservación como a la producción, aspectos sociales y culturales, o la economía. El Plan Director se convirtió así en el espacio ideal para construir esta visión común y sobre todo definir conceptualmente los instrumentos y estrategias para lograr el cumplimiento de la visión planteada. El Plan Director también proporcionó un foro común para numerosas personas e instituciones con orígenes profesionales e intereses distintos. A partir de ese momento se entendió muy claramente que la gestión de las áreas no sólo debía reflejar los intereses de los “parquistas o conservacionistas” solamente; sino que debía insertarse realmente dentro de contextos de desarrollo de país, y debía involucrar a la sociedad civil y en especial a las poblaciones locales. De otro modo un Sistema de Áreas Protegidas en un país como el Perú, con las complejidades propias de la coyuntura económica y social de esos años, no hacía ningún sentido. En el año 1994 el proceso del Plan Director produjo su primer documento importante: el diagnóstico del Sistema de Áreas Naturales Protegidas del Perú. De acuerdo a este documento, se identificaron doce temas principales de análisis del Sistema: objetivos de las áreas y categorías, organización y gestión, poblaciones humanas, manejo de recursos, planificación, información y monitoreo, educación y capacitación, representatividad, criterios de selección de áreas protegidas, turismo, financiamiento y recursos arqueológicos. Por primera vez se sistematizaba de manera orgánica la información de casi treinta años de gestión de áreas protegidas, y lo más importante, se contextualizaba el momento histórico en que se encontraba el Sistema, de modo tal que era posible mirar para atrás y a la vez para adelante. En noviembre de 1995, el equipo técnico del Plan Director entregó finalmente el producto de estos más de dos años de trabajo para su aprobación por el Jefe del INRENA. El Plan Director fue rebautizado entonces como Plan Nacional del Sistema de Áreas Naturales Protegidas. Entre los elementos más importantes contenidos en el Plan Nacional estaban: la definición conceptual de áreas protegidas, sus categorías y zonificación; establecimiento de mapas de zonas prioritarias para la conservación; estrategias para el uso de recursos naturales, turismo y financiamiento; visión de sistema de áreas protegidas y de organización para la gestión. En términos del propio Plan, los dos aspectos fundamentales del mismo fueron “la conceptualización en términos generales del Sistema, de las áreas naturales protegidas, de la conservación, del desarrollo sostenible, de la participación de la comunidad; y los lineamientos de políticas y estrategias a considerar para su adecuada gestión, conducción, administración y desarrollo”. Para desventura de las áreas protegidas, en el momento que el Plan Director estuvo listo no hubo la voluntad política suficiente para su aprobación. Por suerte sin embargo, la fuerza del Plan Nacional o Director se basaba en que fue un buen documento, consensuado y asumido como un instrumento de trabajo por muchas personas vinculadas a las áreas, que no necesitaron de su aprobación formal para comenzar a utilizarlo. En efecto, la visión y las metodologías planteadas por el Plan Director comenzaron a utilizarse en aspectos tan significativos como la planificación participativa de las áreas, las políticas de gestión con pobladores locales, la zonificación de las áreas y la estrategia misma de crecimiento del Sistema sobre la base de las zonas prioritarias de conservación identificadas por el Plan. En 1999 se aprobó finalmente el Plan Director, con el subtítulo de Estrategia Nacional para las Áreas Naturales Protegidas. El Plan Director aprobado fue una versión bastante resumida en relación a la versión original, pero igualmente muy valiosa en cuanto a los alcances conceptuales y algunos instrumentos específicos, como el mapa de zonas prioritarias de conservación, que ha sido tal vez el documento principal para orientar el crecimiento físico del SINANPE desde 1996 a la fecha. Fuente: La esperanza es verde, Pedro Solano. 2005
De acuerdo a la Ley de Áreas Naturales Protegidas 40, la reducción física o modificación legal de las áreas de nivel nacional sólo puede ser aprobada por Ley del Congreso de la República. La reducción física se refiere a recortar un área natural protegida, mientras la modificación legal se refiere a por ejemplo, cambiar su categoría, asignarle una naturaleza jurídica diferente o inclusive abolir o eliminar 40 Artículo 3, Ley 26834.
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Perú el área protegida como tal. Hasta la fecha no ha habido ningún caso de reducción física o modificación legal de áreas protegidas, aunque sí existió un caso en que se discutió esa posibilidad 41.
Cuadro 8: Procedimiento para el establecimiento de áreas protegidas • Grupos de la sociedad civil desarrollan estudios sobre áreas priorizadas para la conservación de la biodiversidad de acuerdo al Plan Director. • Llevan su propuesta a la autoridad nacional de áreas naturales protegidas, quien evalúa el expediente y solicita el desarrollo de talleres de consulta a nivel local y nacional. • Con esa información se perfila el establecimiento de un Zona Reservada, a ser aprobada por Resolución Ministerial. • La norma que establece la Zona Reservada nombra una Comisión de Categorización, integrada por representantes de distintos grupos de interés a nivel nacional, tanto públicos como privados; y presidida por la propia autoridad de ANP. • La comisión elabora un Expediente Técnico de categorización, que nuevamente incluye talleres de socialización de la propuesta y entrega su propuesta de categorización, la cual puede definir una o varias áreas protegidas y la ampliación o reducción de extensión a ser finalmente categorizada. • La autoridad de ANP eleva el expediente al Ministerio quienes luego de revisarlo proyectan el Decreto Supremo para ser evaluado y aprobado en el Consejo de Ministros. • Se aprueba el Decreto Supremo, refrendado por el Ministro del Ambiente10 y con la aprobación del Consejo de Ministros y la firma del Presidente de la República. • En el caso de las áreas de conservación regionales, el procedimiento varía en que es el propio Gobierno Regional quien remite el expediente técnico a la autoridad nacional y luego sigue el proceso de la manera explicada. • En el caso de las áreas de conservación privadas, éstas tienen un procedimiento de reconocimiento que se resuelve a nivel del Ministerio, mediante una Resolución Ministerial. En ocasiones, las áreas protegidas han sido creadas sin una previa declaración de zona reservada, o sin una iniciativa de parte de la sociedad civil. 1
Anteriormente, el Ministro de Agricultura.
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Este esquema de establecer todas las áreas por la norma de mayor nivel del Gobierno Central y modificarlas por la norma más alta del Congreso de la República, si bien ha tenido efectos muy positivos en cuanto a la seguridad jurídica de las áreas frente a políticas cambiantes de los gobiernos de tur no; también es cierto que ha dificultado algunos aspectos para una mejor operatividad del Sistema y sobre todo para la gobernanza del Sistema.
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Por un lado, las modificaciones legales que las áreas protegidas requieren, son muchas veces cuestiones técnicas donde un área fue originalmente mal categorizada o los objetivos de manejo mal definidos. Y el requisito de la Ley del Congreso para estos casos, resulta siendo una valla muy alta de superar. Como consecuencia, muchas áreas arrastran por años problemas derivados de una mala definición que a la autoridad nacional le cuesta mucho corregir formalmente.
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Otro punto a tomar en cuenta es que si bien existen muchas normas sobre los contenidos técnicos para establecer las áreas, no existen los mismos requisitos para modificarlas o derogarlas, por lo cual este tipo de decisiones están más condicionadas a justificaciones políticas que técnicas, lo cual pone en peligro la integridad del Sistema.
41 El caso de la posible reducción del Parque Nacional Bahuaja Sonene, para permitir su apertura para la negociación de operaciones de hidrocarburos. El gobierno promovía la aprobación de una Ley que recorte el Parque en 200,000 has. Finalmente la idea no prosperó por la oposición al Proyecto y los inconvenientes que una decisión de ese tipo podía traer para la firma del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos. Esto demostró la ventaja de haber puesto el requisito de la Ley para la modificación del ANP. Sin este requisito el recorte hubiera sido inmediato. El tema ha sido aparentemente descartado de la agenda de gobierno. IUCN-EPLP No. 81
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Perú En el caso de las áreas de conservación regionales, existe un vacío legal ya que no se ha establecido cómo es que pueden modificarse o derogarse estas áreas. Ante el vacío, la presunción es que se requeriría una norma de igual rango que aquella por la cual se estableció el área, es decir, un Decreto Supremo con voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
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En el caso de las áreas de conservación privadas, éstas pueden modificarse o resolverse por cumplimiento del plazo (mínimo 10 años) o por acuerdo entre el propietario y la autoridad nacional de áreas naturales protegidas.
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Planes de Manejo
Los Planes de Manejo están previstos a varios niveles. El nivel más alto de Plan de Manejo por cada área natural protegida se denomina Plan Maestro. Todas las áreas naturales protegidas requieren un Plan Maestro; es un instrumento obligatorio no solamente para las áreas del nivel nacional sino también para las regionales y privadas 42.
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De acuerdo a la Ley de Areas Naturales Protegidas 43, el Plan Maestro es “el documento de planificación de más alto nivel con que cuenta un Área Natural Protegida. Serán elaborados bajo procesos participativos, revisados cada 5 años y definirán, por lo menos:
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• La zonificación, estrategias y políticas generales para la gestión del área. • La organización, objetivos, planes específicos requeridos y programas de manejo • Los marcos de cooperación, coordinación y participación relacionados al área y sus zonas de amortiguamiento.” Los planes Maestros se aprueban por Resolución Ministerial, que es la norma de mayor rango dentro de cada Ministerio.44
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La gran mayoría de áreas naturales protegidas en el Perú cuenta con Plan Maestro aprobado 45, y todos ellos han sido normalmente elaborados en procesos participativos que incluyen talleres de consulta, reuniones de trabajo y evaluaciones de campo. La definición de los programas de manejo y la delimitación de la zonificación siempre son los puntos principales ha discutirse en estos casos. El problema en verdad, no es respecto al proceso para elaborar o aprobar los planes maestros, los cuales son realmente muy buenos. El problema está en la poca correspondencia que existe entre lo que plantea el Plan Maestro y sus posibilidades reales de ejecución, en la medida que no existen suficientes capacidades institucionales y mucho menos financieras para poder asegurar la ejecución de los Planes. El resultado es que en el mejor de los casos, los Planes Maestros son ejecutados o implementados en un 50%; lo cual resta credibilidad a su validez como documento de gestión.
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Además del Plan Maestro las áreas pueden contar con los siguientes documentos de planificación: Planes de Manejo de Recursos, Planes de Uso Público (incluyendo la posibilidad de planes específicos de investigación y planes de uso turístico), Planes de Sitio y Planes Operativos ( Tabla 4).
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42 En el caso de las áreas de conservación privadas, un Decreto Supremo reciente, el DS 008-2009-MINAM, establece que el Expediente Técnico de las ACP incluyendo la zonificación del área, equivale al Plan Maestro. 43 Artículo 20, Ley 26834. 44 Hasta hoy, Resolución Ministerial del Ministerio de Agricultura. En adelante será del Ministerio del Ambiente. 45 A pesar del requerimiento legal, algunas áreas protegidas no cuentan con un plan maestro, generalmente por limitaciones de presupuesto.
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Perú Tabla 4: Instrumentos de planeamiento para áreas protegidas Nivel
Largo plazo (10 años)
Mediano plazo (2-5 años)
Sistema
Plan Director
Planes de acción
Temas
Planes específicos a nivel de Sistema (Estrategias): Financiamiento, participación ciudadana, difusión (comunicaciones), capacitación, investigación.
Planes de acción Planes Operativos (p. ej. Plan de Capacitación de la IANP) Anuales (POA) de cada instancia temática (p. ej. Unidad de capacitacón).
Anp
Plan Maestro (Componente estratégico: Visión)
Plan Maestro (Componente programático: Programas y Subprogramas). Plan de acción del PM. Planes de Uso Público (Uso turístico y recreativo, Investigación, Educación Ambiental). Planes de Manejo de Recursos Naturales Renovables.
Planes Operativos Anuales (POA) del equipo del ANP y otros actores (p. ej. Comité de gestión).
Planes de Sitio
Planes Operativos Anuales (POA)
Sitio
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Corto plazo (1 año)
Estos pueden desarrollarse también en un periodo mayor.
Fuente: Adaptada de actualización de borrador del Plan Director de las áreas protegidas, Junio 2008.
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Los Planes de Manejo de Recursos son aquellos requeridos para el aprovechamiento o gestión de los recursos renovables dentro de un ANP. El Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas 46 señala que “pueden contener las acciones de protección, monitoreo, seguimiento, pautas de uso, registro de datos acerca de poblaciones, repoblamiento, reintroducción, traslado y saca de especies nativas, así como erradicación de especies exóticas; recuperación, regeneración y restauración del hábitat, evaluación del potencial económico, entre otras actividades”.
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Los Planes de Uso Público, por su parte, son “ instrumentos de planificación específicos, que se desarrollan siguiendo los lineamientos del Plan Maestro y, como parte integrante de éste, definen con mayor detalle los criterios, lineamientos, prioridades y límites del uso público del Área Natural Protegida. El Reglamento añade que “todo uso público de un determinado ámbito de un Área Natural Protegida debe contar con un Plan de Sitio”. En la práctica más que Planes de Uso Público, se han aprobado planes de investigación y planes de uso turístico, a veces como parte integrante de los Planes Maestros y a veces de manera separada. Esto, lamentablemente ha provocado confusiones sobre la necesidad y oportunidad de contar con estos planes, y algunas veces las decisiones sobre actividades de investigación o turismo son postergadas bajo pretexto de ausencia de un Plan aprobado.
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Los Planes de Sitio 47, de acuerdo al Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, “contienen la disposición exacta en el terreno de toda obra o instalación de uso común a efectuarse, las pautas para su diseño arquitectónico, las regulaciones sobre el flujo y actividades de los visitantes, así como la Capacidad Carga”. 46 Artículo 38, Decreto Supremo 038-2001-AG. 47 Artículo 38.4, Decreto Supremo 038-2001-AG. IUCN-EPLP No. 81
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Perú Los Planes Operativos48, finalmente son definidos como los “instrumentos de planificación anual para la gestión y desarrollo de las Áreas Naturales Protegidas, los cuales implementan las estrategias establecidas en el Plan Director y en el Plan Maestro a través de los programas respectivos, en concordancia con las políticas institucionales. Son aprobados mediante Resolución Directoral del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas. Contienen los programas y actividades específicas que la administración de dichas Áreas Naturales Protegidas requiere para el logro de los objetivos de su creación, definiendo las metas cuantitativas y cualitativas, los costos necesarios para su implementación, las responsabilidades y los medios de verificación para el correspondiente seguimiento, supervisión y evaluación”. Los Planes Operativos son en realidad, la programación anual de actividades que hacen los jefes de área en función del presupuesto asignado.
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Todos los Planes, salvo los Planes Maestros, han mostrado sin embargo tener una aplicación sólo a nivel de las áreas protegidas nacionales; siendo aún documentos ajenos a la gestión de las áreas de conservación regionales y privadas.
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Los Planes Maestros tienen una vigencia de cinco años. Los Planes de Manejo de Recursos, así como los Planes de Uso Público usualmente tienen un periodo de vigencia similar aunque puede pactarse un período menor o mayor. Los Planes operativos son anuales.
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Los Planes Maestros de las áreas de nivel nacional y las áreas de conservación privadas son aprobados por el SERNANP. Los Planes Maestros de las áreas de conservación regionales son aprobados por los gobiernos regionales con la opinión previa vinculante del SERNANP 49. Los demás planes son aprobados indistintamente por el Jefe de cada área natural protegida o por el propio SERNANP, según el caso.
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Con excepción de los Planes Operativos, que son meramente programáticos, todos los planes son elaborados en procesos participativos locales, que incluyen la consulta con otras autoridades nacionales, regionales y municipales. Pese a ello, los Planes aún no son asumidos como normas de alcance transectorial y subsisten algunos problemas respecto al uso de recursos que están bajo la competencia de otras autoridades, como por ejemplo, los recursos hidrobiológicos, que están bajo la administración del Sector Pesquería del Ministerio de Producción.
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En todos los casos, hay procedimientos institucionalizados para asegurar la planificación participativa; y es bastante común que estos procesos incluyan la elaboración de documentos preparatorios, talleres de consulta y validación, organización de grupos de trabajo, etc. La misma categorización de las áreas sigue un proceso parecido a través de la formalización de Comisiones de Categorización integradas por científicos, representantes empresariales y de los grupos ambientalistas e indígenas.
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Sin embargo y pese a todos estos espacios formales establecidos, subsisten muchas decisiones basadas en el poder político central y no en los resultados de los procesos participativos, sobre todo en temas relacionados a la habilitación de infraestructura y licencias mineras y de hidrocarburos en las áreas naturales protegidas. Otro problema que enfrentan los planes es que su nivel de implementación es muy bajo. Los procesos de planificación normalmente no se ubican en panoramas reales de presupuesto de las áreas, por lo que se contemplan programas y actividades que nunca pueden ejecutarse. Las exigencias legales de contar con planes crea además la situación perversa que los manejadores de áreas deben muchas veces dedicar más tiempo y presupuesto a la planificación del área que al manejo mismo, lo que es un contrasentido.
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48 Artículo 39, Decreto Supremo 038-2001-AG. 49 Artículo 2, Decreto Supremo 008-2009-MINAM.
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Zonas de amortiguamiento
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Las zonas de amortiguamiento existen como concepto en el Perú desde por lo menos la década del 80, a partir de los planes maestros de esos años. Es justamente en los procesos de planificación de las áreas naturales protegidas que se advirtió la necesidad de mirar también hacia afuera de las áreas, a su entorno inmediato; para que las actividades que se realicen ahí no impacten negativamente sobre el área protegida, pero sobre todo para que las áreas no se aíslen de su entorno, sino que pueda garantizarse una continuidad más allá de los límites del área con una gradación de actividades que de una manera más natural garanticen los objetos de conservación del área protegida.
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A nivel legal, sin embargo, las zonas de amortiguamiento se han reconocido recién con la Ley de áreas naturales protegidas en 1997. De acuerdo a esta Ley 50, “son zonas de amortiguamiento aquellas zonas adyacentes a las áreas naturales protegidas del Sistema, que por su naturaleza y ubicación requieren un tratamiento especial para garantizar la conservación del área protegida”. La norma agrega que “el Plan Maestro de cada área definirá la extensión que corresponda a su zona de amortiguamiento” y la única pista respecto a las restricciones de uso es que “las actividades que se realicen en las zonas de amortiguamiento no deben poner en riesgo el cumplimiento de los fines del área natural protegida”.
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Posteriormente, el Reglamento de la Ley de Áreas Protegidas del 2001 desarrolló un poco más los conceptos estableciendo que: • El SERNANP mediante Resolución Jefatural puede establecer de manera temporal la extensión de la zona de amortiguamiento en tanto no se apruebe el Plan Maestro correspondiente. • En estas zonas se promueven especialmente algunas actividades como el ecoturismo, el manejo o recuperación de poblaciones de flora y fauna, el reconocimiento de áreas de conservación privadas, las concesiones de conservación, concesiones de servicios ambientales, la investigación, la recuperación de hábitats y el desarrollo de sistemas agroforestales. • Se priorizan aquellas propuestas que contemplen la participación de las comunidades campesinas o nativas y de la población local en general. • Las concesiones, permisos o autorizaciones forestales deben contar con la opinión favorable previa de la Intendencia de áreas naturales protegidas; el otorgamiento de concesiones es competencia de la Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre, y se espera que en el futuro corresponda a los niveles departamentales de gobierno. • Las actividades que se realicen en estas zonas y que requieran un Estudio de Impacto Ambiental EIA o Programas de Adecuación y Manejo Ambiental – PAMA, aprobado por cualquier sector o nivel de gobierno, deberán contar con la opinión previa favorable del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas.
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A fines del 2001, y en aplicación de uno de los artículos del Reglamento, se aprobaron una serie de Resoluciones Jefaturales para definir las zonas de amortiguamiento de la mayoría de áreas del Sistema. Posteriormente en setiembre del 2003, se consolidaron estas normas mediante la expedición de una nueva Resolución Jefatural que estableció la extensión de la mayoría de zonas de amortiguamiento del Sistema.
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En cuanto a su naturaleza jurídica, una zona de amortiguamiento no es parte del área natural protegida. El área protegida termina donde se hayan establecido sus límites. La idea detrás de la zona de amortiguamiento más que un tema de jurisdicción es un tema de promoción de actividades. Es decir, que la autoridad del área protegida más que cumplir un rol administrativo debe cumplir un rol promotor 50 Artículo 25, Ley 26834. IUCN-EPLP No. 81
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Perú y de buen vecino, procurando alentar las actividades compatibles o sugeridas por el reglamento y desalentar, mediante el convencimiento, las actividades no compatibles. De acuerdo al Reglamento 51, el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas tiene sólo tres competencias directas o administrativas asignadas a la autoridad del área protegida sobre su zona de amortiguamiento: la primera es delimitarla, la segunda es dar opinión previa favorable para la autorización de actividades forestales o cualquiera que requiera un EIA o PAMA, y la última es supervisar y monitorear las actividades que se realicen en la zona de amortiguamiento 52.
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Dentro del rol promotor, sin duda una de las oportunidades y retos mayores está en involucrar a la sociedad civil, y especialmente a las poblaciones locales en modelos sostenibles de manejo de los predios que integran las zonas de amortiguamiento. Los instrumentos legales de conservación privada se abren en este sentido, como muy buenas opciones para orientar el desarrollo de las zonas de amortiguamiento.
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Al respecto, la legislación emitida en los últimos años en el Perú, tanto como resultado de la Ley de Áreas Naturales Protegidas (1997) como de la Ley Forestal (2000) 53, ha significado la incorporación de nuevos instrumentos para promover e impulsar la participación privada y comunal en la gestión de los recursos naturales y las áreas que los contienen. Dichos instrumentos contemplan la participación de la sociedad civil en el manejo de áreas, tanto si son predios privados como públicos.
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Para el caso de las zonas de amortiguamiento, definidas como se ha visto como áreas donde el Estado promueve actividades compatibles con el cumplimiento de los objetivos de conservación del área protegida a la cual circundan, las opciones de conservación desde la sociedad civil son fundamentales, ya que justamente es a través de este manejo que el rol de las áreas protegidas podría ser cumplido a cabalidad.
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Así, tratándose de predios privados o públicos, la legislación peruana permite, y promueve, que en las zonas de amortiguamiento de las áreas naturales protegidas se puedan utilizar, entre otros, los siguientes instrumentos:
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En predios de propiedad privada y comunal. Los propietarios de predios que reúnan condiciones naturales que justifiquen su conservación por contener diversidad biológica o valores paisajísticos pueden solicitar al SERNANP el reconocimiento de sus predios como áreas de conservación privada. El compromiso del propietario es presentar y ejecutar un Plan de Manejo que garantice la conservación del predio. A cambio recibe asistencia técnica del Estado, refuerza su titularidad sobre el predio y se beneficia por el factor imagen que brinda el reconocimiento oficial. Ser propietario también trae consigo un beneficio social y político, pues el reconocimiento es visible en documentos nacionales como mapas y resoluciones, de esta manera los vecinos pueden ver que el propietario ha obtenido éxito.
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Otra figura aplicable a las tierras privadas y comunales es la servidumbre ecológica. Este instrumento viene siendo ya utilizado con éxito en el Perú, existiendo tres servidumbres implementadas hasta la fecha. Una servidumbre consiste en imponer a un predio cargas o restricciones de uso vinculadas a su conservación. La servidumbre ecológica con esa denominación, no existe en la legislación peruana, sin embargo es perfectamente aplicable a partir de la figura legal de la servidumbre contemplada en el
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51 Artículos 61 al 64, Decreto Supremo 038-2001-AG 52 Esta última sin embargo, es poco precisa respecto a sus alcances administrativos. 53 Reemplazada luego en el 2008 por el DL 1090, y que entró en vigencia en enero de 2009. En junio del 2009 el DL 1090 fue derogado y el texto de la Ley 27308 del año 2000 fue revalidado. Se espera la discusión y aprobación de una nueva Ley Forestal en breve plazo.
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Perú Código Civil. De acuerdo al artículo 1035º del Código Civil, cada propietario privado puede imponer gravámenes en beneficio de otro, que den derecho al dueño del predio dominante para practicar ciertos actos de uso del predio sirviente o para impedir al dueño de éste el ejercicio de alguno de sus derechos. Una servidumbre ecológica entonces no sería otra cosa que la aplicación de las servidumbres tradicionales con un propósito específico vinculado a la conservación. 95
En predios públicos, fuera de las áreas naturales protegidas. La legislación forestal ha establecido varias modalidades de concesión enfocadas directamente a conservación de áreas o actividades que tienen a la conservación como un supuesto necesario. Estas concesiones pueden ser otorgadas a título gratuito u oneroso.
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Concesiones a título gratuito Las concesiones para conservación 54 son un mecanismo muy importante para el manejo de tierras públicas fuera de áreas protegidas con propósitos de conservación. Se otorgan a título gratuito a personas naturales o jurídicas que cuenten con capacidades técnicas y financieras que permitan asegurar la protección de áreas sobre tierras que el Estado tiene identificadas y priorizadas con ese fin. El plazo máximo es de 40 años. Lo que se promueve en estas concesiones es la protección, la investigación y los usos alternativos de productos no maderables, así como educación ambiental en ámbitos rurales. Generalmente las actividades económicas no pueden desarrollarse en estas áeras. La ley sólo permite al titular de la concesión llevar a cabo actividades con fines de lucro como ecoturismo o explotaciones no-maderables como actividad secundaria y siempre y cuando el titular pague un derecho de aprovechamiento. A la fecha se han otorgado 17 concesiones para conservación en el Perú.
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Concesiones a título oneroso Son concesiones que suponen un beneficio económico para el concesionario, ya que éste realizará en el área de la concesión una actividad lucrativa. Las actividades económicas, sin embargo, tienen como supuesto la conservación del área, y la realización de modificaciones medioambientales mínimas.
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Entre estas concesiones tenemos a las concesiones para ecoturismo 55, que son probablemente las que vienen obteniendo una mayor demanda actualmente. Y es que existe un enorme potencial a nivel de recursos y sitios en el Perú, lo que ha provocado el interés de diversos empresarios. A la fecha existen 25 concesiones para ecoturismo otorgadas. Las concesiones para otros productos del bosque56, son aquellas donde el aprovechamiento se da con respecto a especies forestales tales como castaña, aguaje, palmito, lianas, resinas, gomas, plantas medicinales, ornamentales, y otros, con fines comerciales e industriales. Estas concesiones se otorgan en los bosques de producción permanente y en los bosques en tierras de protección; en estos últimos procede, únicamente, cuando no ocasione la tala o destrucción de las especies forestales, no provoque la alteración de la cobertura arbórea y no origine impacto negativo en la fauna silvestre existente. A la fecha hay varias de estas concesiones otorgadas, principalmente para la castaña; aunque aún no han sido aprobadas disposiciones especiales sobre esta modalidad. Finalmente, las concesiones sobre áreas de manejo de fauna57 se otorgan con el objeto es manejar poblaciones de las especies autorizadas en su rango de distribución natural, pudiendo establecerse inclusive para la caza deportiva. Las especies clasificadas como presuntamente extintas, extintas en su hábitat natural, en peligro crítico o amenazadas de extinción, especies sin información suficiente o especies no evaluadas, no pueden ser autorizadas para su aprovechamiento en áreas de manejo. A la fecha, se ha otorgado una concesión, y existe un
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54 55 56 57
Artículos 119 a 124, Decreto Supremo 014-2001-AG, Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Artículos 113 a 118, Decreto Supremo 014-2001-AG, Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Artículos 111 y 112, Decreto Supremo 014-2001-AG, Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Artículos 187 a 197, Decreto Supremo 014-2001-AG, Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre.
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Perú proyecto de disposiciones complementarias para regular en forma más detallada los procedimientos para obtener las concesiones. En fin, como vemos, muchas opciones para trabajar y promover actividades en zonas de amortiguamiento, que ya se vienen implementando con seguridad jurídica y como una alternativa interesante para el desarrollo económico y el mejoramiento de la calidad de vida.
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Conectividad - corredores
Si bien el Plan Director de las áreas naturales protegidas menciona estos conceptos, en verdad no existe legislación específica sobre corredores y conectividad en el Perú, quedando su implementación legal sujeta a la utilización de instrumentos legales disponibles como los descritos en el punto anterior, por ejemplo. Esto quiere decir que, instrumentos legales como las areas de conservación privadas, servidumbres ecológicas y concesiones forestales, entre otros, pueden ser utilizados para implementar corredores con seguridad jurídica. Las áreas protegidas de nivel departamental y municipal son usadas también para implementer las estrategias de conectividad.
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Figura 4: El Corredor ecológico Vilcabamba – Amboro, entre Perú y Bolvia
Leyenda Verde oscuro: áreas protegidas existentes, Verde claro: territorios indígenas. Salmón: área del corredor que se viene implementando a través de concesiones para ecoturismo, conservación, areas protegidas privadas y comunitarias, acuerdos de conservación, etc.
Fuente: Conservación Internacional
Los corredores trabajados en el Perú han respondido usualmente a estrategias de conservación de organismos no gubernamentales, antes que a decisiones de gobierno. Uno de los corredores más 35
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Perú trabajados es el que se ubica en el extremo sur oriental del Perú, donde tres proyectos de corredores impulsados por diferentes organizaciones se encuentran operando: Vilcabamba – Amboro, Manu – Madidi y Tambopata – Los Amigos (Figura 4). El área es una zona de altísima biodiversidad donde ya existen al menos seis áreas protegidas nacionales cubriendo más de 8 millones de hectáreas y la presencia de un proyecto para articular la carretera interoceánica Sur, para conectar esa zona con Brasil y Bolivia; lo cual genera amenazas de fragmentación y pérdida de conectividad entre ecosistemas y hábitats.
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Actividades dentro de las áreas naturales protegidas
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El régimen de actividades dentro de un área natural protegida depende de la categoría del área, su norma de creación, y fundamentalmente, de lo que establezca su Plan Maestro. En este sentido, tanto las actividades consuntivas como no consuntivas deben estar enmarcadas dentro de lo que el Plan Maestro del área haya establecido para el cumplimiento de los objetivos del área. Estas actividades son autorizadas por el Jefe del Area o el propio SERNANP, salvo en aquellos casos que la actividad o el recurso en cuestión esté bajo la competencia directa de otro sector de gobierno, como en el caso de los recursos pesqueros, los hidrocarburos o los minerales, por ejemplo; en cuyo caso corresponde siempre a la autoridad de áreas protegidas dar el visto bueno u opinión favorable de manera previa al permiso que corresponda.
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Como regla general, las seis categorías bajo objetivos de “uso directo” 58 permiten el otorgamiento de derechos para uso sostenible de recursos renovables, con la excepción de la madera. Estos derechos pueden darse bajo la modalidad de permisos, licencias, acuerdos o concesiones. (Ver Tabla 5).
Tabla 5: Usos permitidos según zonificación en áreas protegidas Propósito de uso
Zona de aprovechamiento directo
Zona de uso especial
Subsistencia
• Caza y pesca de subsistencia • Extracción de especies no maderables con fines de subsistencia, con medidas de manejo simples que mitiguen prácticas destructivas —como la tala y el corte de cogollos— y definan volúmenes máximos extraíbles y las áreas de extracción asociadas con la zonificación del ANP • Extracción medicinal y de investigación.
• • • •
Comercial
• Áreas de manejo de fauna y de recursos hidrobiológicos. • Aprovechamiento de recursos forestales no maderables. • Aprovechamiento de pastos nativos.
• Zoocría: farming - manejo semi extensivo (con especies como paiche, caimanes). • Áreas de manejo de fauna y de recursos hidrobiológicos. • Aprovechamiento de recursos forestales no maderables. • Aprovechamiento de pastos nativos. • Actividad forestal maderable (p. ej. en bosques secundarios manejados).
Agroforestería. Acuicultura. Cría de animales menores y zoocría. Forestal maderable (en bosques secundarios manejados). • Zoológicos.
Fuente: La propuesta de actualización del Plan Director, junio 2008
58 Reservas nacionales, reservas paisajísticas, reservas comunales, refugios de vida silvestre, cotos de caza y bosques de protección. IUCN-EPLP No. 81
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Perú Concesiones dentro de áreas naturales protegidas. De acuerdo a la legislación peruana es posible concesionar algunas actividades dentro de áreas naturales protegidas.
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Las que están expresamente reguladas son las concesiones para ecoturismo y las concesiones para estaciones biológicas de investigación, también denominadas de manera algo confusa convenios de administración, es decir de la misma manera que la figura para encargar la administración de un área nacional a una institución pública.
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El Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas 59 establece que “la concesión para la prestación de servicios turísticos y recreativos en un área natural protegida, es el acto jurídico mediante el cual el Estado confiere a una persona natural o jurídica la facultad de desarrollar actividades no consuntivas de aprovechamiento económico del paisaje natural en zonas de dominio público”. La norma añade que:
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“estos servicios comprenden la construcción habilitación o uso de infraestructura de servicios turísticos con carácter semipermanente o permanente, así como circuitos para la realización de paseos u otros similares con fines de ecoturismo. En ningún caso la concesión otorga derechos de propiedad o usufructo sobre los recursos naturales, productos o subproductos comprendidos en el ámbito de la Concesión. En el caso de concesiones que autoricen a la construcción, habilitación o uso de infraestructura permanente o semipermanente, sólo se otorga al particular el derecho de superficie sobre el sitio específico donde se construirá habilitará o usará la infraestructura. En ningún caso se otorgan concesiones de tierras.”
A la fecha se han otorgado seis concesiones, cinco de ellas en el Parque Nacional del Manu y una en la Reserva Nacional Tambopata. Pese a ello, aún se considera éste como un tema pendiente. El recién constituido Ministerio del Ambiente ha anunciado que asumirá una política más agresiva sobre este tema.
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Actividades prohibidas. El Reglamento de la Ley de áreas naturales protegidas establece una serie de restricciones específicas y otras de carácter general. Como principio tenemos que en las áreas de uso indirecto de recursos, es decir los Parques Nacionales, Santuarios Nacionales y Santuarios Históricos; se encuentra prohibido:
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• El aprovechamiento de recursos no renovables60. • El aprovechamiento de recursos natuarles renovables, salvo en el caso de poblaciones locales asentadas previamente al establecimiento del área, y siempre y cuando sea con fines de subsistencia61. • La transformación de ecosistemas naturales62. • Actividades agrícolas y pecuarias, salvo en las zonas de uso especial y por poblaciones locales asentadas previamente al establecimiento del área 63. • Construcción o habilitación de infraestructura y senderos que no sean compatibles con la zonificación64. Por su parte en las áreas de uso directo de recursos, es decir todas las demás categorías de nivel nacional, más las áreas de conservación regionales y las áreas de conservación privadas; se encuentra prohibido:
59 60 61 62 63 64
Artículo 138, Decreto Supremo 038-2001-AG Artículo 115.2, Decreto Supremo 038-2001-AG Artículo 89.2, Decreto Supremo 038-2001-AG Artículo 102, Decreto Supremo 038-2001-AG Artículo 104, Decreto Supremo 038-2001-AG Artículos 174 y 175, Decreto Supremo 038-2001-AG
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Perú • Actividades de aprovechamiento forestal, salvo por poblaciones locales asentadas previamente al establecimiento del área, y siempre y cuando sea con fines de subsistencia y en las zonas de uso especial65. • La transformación de ecosistemas naturales66. • Actividades agrícolas y pecuarias, salvo en las zonas de uso especial y por poblaciones locales asentadas previamente al establecimiento del área 67. • La construcción o habilitación de infraestructura y senderos que no sean compatibles con la zonificación68. 110
La caza deportiva es compatible con algunas categorías de uso directo 69.
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En cuanto al aprovechamiento de hidrocarburos y minerales dentro de las áreas protegidas, debe tenerse en cuenta que el reglamento de la Ley de áreas naturales protegidas estableció un procedimiento para los casos de operaciones de hidrocarburos o de minería en las áreas protegidas. De acuerdo a este procedimiento, el aprovechamiento de recursos naturales no renovables al interior de las áreas naturales protegidas se permite sólo en las áreas de uso directo y cuando lo contemple su Plan Maestro aprobado, estando sujeto a las normas de protección ambiental y a las limitaciones y restricciones previstas en los objetivos de creación del área natural protegida, su zonificación y categorización, así como aquellas que se establezcan mediante Resolución Jefatural del SERNANP. En el caso de las zonas reservadas, si bien el /SERNANP puede determinar que no sea posible realizar explotación de recursos no renovables hasta su categorización final; esto no ha sucedido así en la práctica y es usual el otorgamiento de Lotes de hidrocarburos sobre zonas reservadas, que luego por esta razón no pueden ser ya categorizadas como áreas de uso indirecto de recursos.
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El Artículo 116º del Reglamento de la Ley de ANP establece en detalle los pasos del procedimiento para que se realicen operaciones mineras o de hidrocarburos en todo o parte un área protegida o su zona de amortiguamiento. Básicamente, los pasos son los siguientes: • El Ministerio de Energía y Minas – MEM debe coordinar previamente con el SERNANP para definir si la operación es compatible con la naturaleza jurídica y condiciones naturales del área protegida. • De existir compatibilidad, la Intendencia de Áreas Naturales Protegidas emitirá una Directiva estableciendo los condicionantes legales y técnicos que supone operar en el área. • El MEM solicitará al SERNANP aportes para ser incorporados a los Términos de Referencia para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental - EIA. • El EIA debe incluir procedimientos de consulta pública, la cual se realizará en coordinación entre el MEM y el SERNANP. • El EIA debe cumplir como mínimo con las exigencias regulares que establece el Reglamento de la Ley de áreas protegidas y la opinión técnica favorable del SERNANP. • Se promueve el monitoreo independiente para la verificación del cumplimiento de obligaciones ambientales derivadas del EIA. • El MEM debe coordinar con el SERNANP sus actividades en el área involucrada. • Las actividades propias de la operación como el ingreso de personal o traslado de materiales debe estar contemplada en los planes aprobados por el MEM y ratificados por la Intendencia. Sin perjuicio 65 66 67 68 69
Artículo 106, Decreto Supremo 038-2001-AG Artículo 102, Decreto Supremo 038-2001-AG Artículo 104, Decreto Supremo 038-2001-AG Artículos 174 y 175, Decreto Supremo 038-2001-AG Reservas paisajísticas, reservas nacionales, reservas comunales, bosques de protección y cotos de caza
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Perú de ello, la empresa operadora debe solicitar en cada caso las autorizaciones correspondientes al SERNANP. • Para el caso de tramitación de petitorios mineros ubicados en el área protegida o su zona de amortiguamiento, la concesión sólo puede otorgarse previo informe técnico favorable del SERNANP. Pese a lo detallado de la norma, el Ministerio de Energía y Minas se ha negado a cumplirlo argumentando que las operaciones de hidrocarburos se inician con la explotación del recuros, y por lo tanto las fases previas de negociación de contratos y la fase exploratoria de hidrocarburos no están sujetas a ningún tipo de coordinación con la autoridad de áreas protegidas. Esto es motivo de un debate muy intenso que lleva ya más de cinco años.
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Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)
De acuerdo al Reglamento de la Ley de Areas Naturales Protegidas, todas las solicitudes para la realización de alguna actividad, proyecto u obra al interior de un Área Natural Protegida o de su Zona de Amortiguamiento, requieren de la evaluación de su impacto ambiental. Este Reglamento define dos niveles para el EIA: El Estudio de Impacto Ambiental y la Declaración de Impacto Ambiental. Pese a que las zonas de amortiguamiento no son parte del área natural protegida, los requerimientos para evaluación de impacto ambiental en esos espacios son prácticamente los mismos que para las áreas protegidas, de modo que un Estudio o Declaración será necesario para cualquier actividad, obra o proyecto que se realice en ese ámbito.
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El Reglamento70 señala que
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“en el caso de obras de gran envergadura o de evidente impacto significativo, se requiere la presentación del Estudio de Impacto Ambiental – EIA”. Añade a continuación que “en el caso de actividades u obras, cuya aprobación sea de competencia del SERNANP y cuando éste prevea que no generarán un impacto significativo sobre el Área Natural Protegida, el titular debe presentar una Declaración de Impacto Ambiental - DIA, cuya elaboración podrá determinar si es necesaria la presentación de un EIA”.
Como principio general, se establece que todos los EIA y DIA deben pasar por la aprobación del SERNANP aún cuando el SERNANP no sea la entidad competente para aprobar el EIA o DIA, lo cual sucede por ejemplo con proyectos viales, de hidrocarburos, mineros o pesqueros. En estos casos, los EIA y las DIA de actividades a desarrollarse en Áreas Naturales Protegidas o su Zona de Amortiguamiento, deben contar con la opinión previa favorable del SERNANP, como condición indispensable para su aprobación por la autoridad sectorial competente.
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Las Declaraciones de Impacto Ambiental - DIA son documentos más sencillos que los EIA y que no requieren muestreos de campo, tienen el carácter de Declaración Jurada, y se basan en información documental y estadística. Deben ser firmadas por el titular de la actividad, proyecto u obra y los profesionales especializados responsables del documento. En estos casos, los profesionales que suscriben la Declaración de Impacto Ambiental son responsables solidarios con el titular de la actividad, proyecto u obra, de la veracidad del contenido de la misma, así como de los efectos ambientales negativos que se originen por causa de información errónea, incompleta o falsa.
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En el caso de los Estudios de Impacto Ambiental – EIA, tanto en áreas naturales protegidas como en zonas de amortiguamiento, el Reglamento establece que sin perjuicio de lo exigido por cada sector competente y considerando el nivel de su ejecución, los EIA deben tener los siguientes contenidos 71:
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70 Artículo 93, Decreto Supremo 038-2001-AG 71 Artículo 95, Decreto Supremo 038-2001-AG
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Perú • Descripción de la actividad, proyecto u obra: – Análisis de alternativas de ejecución de la actividad, proyecto u obra – Análisis del impacto de la actividad en sí (efluentes líquidos, gaseosos y otros) – Análisis del proceso productivo, de ser el caso; • Descripción del medio a ser intervenido: – Estado del área de influencia al momento de elaborar el documento (análisis de agua, suelos, aire, y otros que sean pertinentes según el caso); – Evaluación de la biodiversidad del área de influencia de la actividad, proyecto u obra; – Identificación, predicción, análisis y jerarquización de los impactos ambientales; – Análisis del impacto de la infraestructura a ser implementada y/o habilitada; – Análisis del impacto social y económico, y en particular la relación del proyecto con los espacios utilizados por las Comunidades Campesinas y/o Nativas; e, • Indicación de la existencia de grupos en aislamiento voluntario o de contacto inicial – Plan de Manejo Ambiental; – Planes de mitigación, compensación y monitoreo; y, – Plan de Vigilancia y Seguimiento, incluyendo Programa de Monitoreo Ambiental. 119
El Reglamento72 finalmente establece sobre este tema que los EIA se encuentran a disposición del público en general y que el proceso de evaluación debe contemplar la realización de una Audiencia Pública. En caso que dicha localidad albergue a miembros de Comunidades Campesinas o Nativas, la Audiencia Pública también debe contemplar en lo posible, el uso del idioma indígena más relevante.
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Este tema se ha venido implementado de manera variable, dependiendo del sector que toca aprobar cada EIA y de la manera en que se relaciona con la autoridad nacional de ANP. Sin perjuicio de los distintos niveles de avance, es significativo que todos los EIA dentro de ANP o en sus zonas de amortiguamiento, deben ser evaluados y aprobados por la autoridad nacional de ANP como condición previa a la aprobación de la autoridad sectorial. Cuando esto no ha sucedido, ha sido motivo serio de cuestionamiento de la validez del EIA, con lo cual, cada vez más las autoridades sectoriales entienden que éste es un paso necesario para aprobar sus EIA.
15 121
Implementación de las normas / enforcement
El Jefe del área y los guardaparques a su cargo tienen facultades para inmovilizar productos ilegales (pieles, madera, etc.) 73. Inmediatamente a esto deben levantar un acta y llamar a la policía, quienes tienen las competencias directas para detener infractores y movilizar productos decomisados. De acuerdo a la legislación anterior al 2008, estos bienes decomisados debían ser rematados lo cual muchas veces provocaba que el propio infractor comprase el producto decomisado. Recientemente, el marco legal sobre este punto mejoró con la promulgación del Decreto Legislativo 1079, el cual estableció que los especímenes de fauna y flora silvestre recuperados o encontrados abandonados en áreas naturales protegidas por la autoridad correspondiente, no son objeto de remate, subasta o comercio. Un Reglamento deberá ahora precisar cómo es que la autoridad del área protegida definirá un destino a estos productos o bienes.
72 Artículo 96, Decreto Supremo 038-2001-AG 73 Artículos 24.3, literal n y 27.1 literal l del Decreto Supremo 038-2001.AG IUCN-EPLP No. 81
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Perú En la práctica, lamentablemente el personal del ANP es escaso y generalmente las áreas protegidas se ubican en zonas remotas con muy poca presencia del Estado, lo que hace que la coordinación entre el personal del área y la policía sea muy difícil. Ante esto, las posibilidades efectivas de atacar las infracciones dentro de las áreas protegidas son muy bajas; y sólo hay muestras de éxito en aquellos casos de áreas más vinculadas a entornos urbanos o en áreas donde se realizan operativos especiales por denuncias graves o situaciones reiteradas. Estos operativos son normalmente costosos y pocas veces el Sistema puede destinar un presupuesto específico para este fin. 74
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El problema del cumplimiento de las normas sobre áreas protegidas está entonces muy condicionado por una institucionalidad que aún cuando ha mejorado significativamente, sigue siendo débil a nivel político, estructural y financiero; y por lo tanto es muy difícil que logre implementar sus mandatos y resposabilidades.
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16
Penalidades e incentivos
16.1 Penalidades Este tema está muy vinculado a lo anterior. Existen procedimientos detallados para conocer cuáles son las infracciones y penalidades o sanciones. Lo que falta desarrollar aún son los mecanismos institucionales para poder implementarlas de una manera más orgánica.
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Se ha argumentado en el pasado que la autoridad nacional de ANP no tenía competencias suficientes para imponer infracciones administrativas dentro de las áreas; por lo cual éstas eran manejadas desde la autoridad forestal.
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En el 2005, la Ley General del Ambiente precisó que corresponde a la autoridad nacional de ANP ejercer la potestad sancionadora, aplicando las sanciones de amonestación, comiso, clausura o suspensión, por las infracciones que sean determinadas por Decreto Supremo y de acuerdo al procedimiento que se apruebe para tal efecto 75. Lamentablemente hasta la fecha el Decreto Supremo y procedimiento mencionados no han sido aprobados, con lo cual subsiste un vacío legal para la potestad sancionadora de la autoridad de ANP.
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Sin perjuicio de ello, el Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas tiene todo un desarrollo del tema, donde se prevén las siguientes penalidades 76:
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• Amonestación. Aplicable a infracciones calificadas como leves. • Comiso. El Jefe del Área Natural Protegida o en su defecto el SERNANP determina el decomiso o pérdida de los efectos provenientes de la infracción administrativa, y/o, de los instrumentos con que se hubiere ejecutado a no ser que éstos pertenezcan a terceros no intervinientes en la infracción. Se aplica a quienes recolecten, extraigan, o cacen ilegalmente productos, sub-productos o especímenes de la flora y fauna silvestre de un Área Natural Protegida, así como introduzcan en ellas animales domésticos, especies exóticas de flora y fauna silvestre, u otras que establezca el SERNANP.
74 En enero del 2009, un operativo destinado a desalojar invasores del Santuario Histórico de Pómac tuvo un trágico desenlace con la muerte de dos policías. Entre otras cosas se cuestionó mucho el presupuesto asignado al operativo, donde no habían alimentos suficientes ni equipos para que los policías cumplan su función. 75 Primera Disposición Complementaria, Ley 28611 76 Artículo 182, Decreto Supremo 038-2001-AG
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Perú • Multa. Es una sanción pecuniaria establecida de acuerdo a la gravedad de la infracción y determinada sobre la base de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT)77. No puede ser menor al uno por ciento (01%) de una (01) UIT ni mayor a doscientas (200) UIT. • Suspensión o cancelación. Aplicable para los casos en que el SERNANP haya otorgado algún tipo de derecho al infractor. 128
En cuanto al comiso, que es una de las penalidades más frecuentes dentro de las ANP, el Reglamento señala78 que una vez detectada la infracción por el personal del área, se procede a levantar un Acta Probatoria, en el lugar de la intervención, en la que se debe dejar constancia de lo siguiente: • La identificación del sujeto intervenido y, en su caso, del infractor; • La infracción cometida; • Identificación y descripción del bien o los bienes materia de comiso, precisando su estado de conservación y el número de los mismos; • Lugar y fecha de la intervención; y, • La firma del sujeto intervenido, la constancia de la negativa de recepción o de la negativa a la firma, o, la imposibilidad de identificar al infractor.
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El Reglamento establece también agravantes 79, los cuales están constituidos por cuestiones de reincidencia o caza, captura, colecta y transformación con fines de comercio de ejemplares de especies de fauna y flora silvestre en situación de peligro. En estos casos, se puede elevar el monto de la sanción de multa hasta el triple del límite máximo establecido.
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En octubre del 2008 se establecieron modificaciones al Código Penal 80 donde se establecen como agravantes con penas privativas de la libertad de entre cuatro y siete años, a los delitos cometidos dentro de áreas naturales protegidas, referidos a: • Tráfico ilegal de especies acuáticas de flora y fauna • Extracción ilegal de especies acuáticas • Depredación de flora y fauna silvestre protegida • Tráfico ilegal de recursos genéticos • Delitos contra los bosques o formaciones boscosas • Tráfico ilegal de productos forestales maderables • Obstrucción del procedimiento. Estas nuevas penalidades rigen desde enero del 2009.
16.2 131
Incentivos
Este tema tiene un desarrollo nulo para el caso de áreas protegidas, salvo para el caso de las áreas naturales protegidas privadas y comunitarias, donde el Estado ofrece asistencia técnica a cualquier propietario individual o comunitario que solicite el reconocimiento de sus predios como área protegida. Se ha discutido mucho sobre la implementación de incentivos económicos y fiscales pero éstos aún son inexistentes en la legislación y en la práctica. 77 Una unidad impositiva tributaria (UIT) es un monto determinado anualmente por las normas legales tributarias para propósitos de referencia generales. Actualmente 1 UIT equivale aproximadamente a US$ 1.240. 78 Artículo 184, Decreto Supremo 038-2001-AG 79 Artículo 185, Decreto Supremo 038-2001-AG 80 Artículo 309, Ley 29263 IUCN-EPLP No. 81
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Perú
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Financiamiento
La fuente principal de financiamiento para gastos recurrentes de las áreas del nivel nacional y para la propia administración de la autoridad nacional son las asignaciones de Tesoro Público. Lamentablemente, y debido a una política de Estado que aún no ve la conveniencia de invertir realmente en su Sistema de Areas Naturales Protegidas, estas asignaciones son muy por debajo de las necesidades mínimas de una gestión efciente de áreas protegidas.
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Este vacío presupuestal se cubre de varias maneras, y la principal está ubicada en el Fondo Nacional de Areas Naturales Protegidas, denominado FONANPE, y que existe desde 1992. El Ente administrador de este Fondo se denomina PROFONANPE, quien ha sido muy exitoso en la captación de recursos financieros para las áreas naturales protegidas en todos estos años. El Fondo fue creado por Ley 81 y está dirigido por un Consejo Directivo de naturaleza público-privada y donde participan la autoridad nacional de las ANP, otros miembros del sector público, los donantes, grupos empresariales y la sociedad civil.
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Cuadro 9: PROFONANPE: diseño institucional autosostenible PROFONANPE es una institución especializada en asegurar el financiamiento a largo plazo de programas y proyectos de conservación, protección y gestión de áreas protegidas. Su función es captar, administrar y canalizar fondos. El aporte inicial GEF-Banco Mundial aseguró el soporte financiero para el desarrollo de sus actividades, permitiendo con ello captar nuevos fondos provenientes de diversas fuentes, reduciendo sensiblemente los costos de administración de nuevos proyectos. PROFONANPE hace viable la existencia de un flujo regular de recursos financieros, asegurando una acción continua y sostenida en el tiempo de las actividades de conservación del patrimonio natural y cultural de las áreas protegidas. Para ello, promueve la participación activa del sector público y privado, nacional e internacional. Los recursos captados por PROFONANPE se depositan bajo contrato financiero en la banca privada. De este modo, el fondo contribuye también al esfuerzo nacional por incentivar el ahorro interno. Las Áreas de intervención del PROFONANPE son: • Fortalecimiento de la gestión en las áreas naturales protegidas. – Costos recurrentes. – Infraestructura de pequeña escala. – Equipamiento básico. – Fortalecimiento institucional. – Capacitación. • Inversiones. – Planificación estratégica y operativa. – Obras de infraestructura. – Equipamiento mayor. • Involucramiento de la sociedad civil y el sector privado. – Fortalecimiento de los Comités de Gestión. – Promoción de contratos de administración. – Actividades económicas sostenibles. En sus quince años de existencia, PROFONANPE ha demostrado una gran capacidad de captación de fondos por un total de US$ 95,9 millones provenientes de diferentes fuentes de cooperación internacional y nacional. Es el único fondo ambiental del mundo que ha logrado un incremento tan importante de su cartera global de recursos financieros, multiplicando más de dieciocho veces su capital semilla inicial de US$ 5,2 millones entre 1995 y 2007. Fuente: PROFONANPE página web, www.profonanpe.org.pe
81 Decreto Ley 26154, creal el Fondo Nacional para Areas Naturales Protegidas por el Estado - FONANPE
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El PROFONANPE es la principal fuente de financiamiento para el Sistema y ha conducido Proyectos emblemáticos para la gestión participativa del mismo. Actualmente, está terminando la etapa de diseño de un nuevo Proyecto denominado Programa Nacional de Areas Naturales Protegidas y que tendrá un enfoque hacia la gestión descentralizada del Sistema, dándole un nuevo espacio a las iniciativas de los gobiernos regionales y municipales.
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Fuera de estas dos fuentes, las áreas reciben ingresos generados por recursos propios, como el cobro por visitantes por ejemplo, que en el caso de algunas áreas protegidas es administrado directamente por las áreas que lo recaudan o por la autoridad nacional. También se reciben donaciones de la Cooperación Internacional, la mayoría de las veces a través de proyectos ejecutados por ONG’s internacionales o locales, pero también a través de convenios directamente con la autoridad nacional de áreas naturales protegidas.
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Parte II – Otras consideraciones importantes 18
Otros instrumentos legales para la protección de áreas o recursos
Existen otras normas destinas a la protección de biodiversidad o que tienen a la conservación como un componente esencial. La mayor parte de estas normas están integradas a la legislación forestal.
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En el año 2000 se aprobó la nueva Ley Forestal y de Fauna 82. Esta Ley dio origen a un Reglamento y varias disposiciones complementarias. Dentro de estas normas se establece un régimen de concesiones para uso de los bosques dividido entre concesiones maderables y concesiones no maderables. Todas ellas requieren planes de manejo, mantenimiento de cobertura de bosques primarios y criterios de sostenibilidad. A la fecha se han implementado ya los modelos de concesiones forestales maderables, y los modelos de concesiones no maderables con fines de conservación; ecoturismo; otros productos del bosque; y manejo de fauna. Estos Instrumentos han sido implementados con éxito en las zonas de amortiguamiento de las áreas naturales protegidas, y en realidad son uno de los mejores ejemplos de cómo dar seguridad jurídica a los usos deseados en las zonas de amortiguamiento.
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De todas ellas, sin duda las más interesantes son las concesiones para conservación, que son áreas encargadas a particulares a título gratuito sobre bosques con importante diversidad biológica, bajo el compromiso de dirigir programas de protección, investigación y educación ambiental. Las extensiones pueden ser muy grandes83 y hasta la fecha hay casi 750,000 has otorgadas bajo esta modalidad sobre 17 concesiones otorgadas. 6 de estas concesiones están ubicadas en zonas de amortiguamiento de áreas naturales protegidas.
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De acuerdo a la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre y su Reglamento, éstas concesiones serán otorgadas en el futuro por los gobiernos regionales, bajo los lineamientos que establezca el Ministerio del Ambiente. Sin embargo, mientras no culmine el proceso de transferencia de competencias en materia forestal, será la Dirección General y de Fauna Silvestre del Ministerio de Agricultura quien mantenga la facultad de otorgar nuesvas concesiones y monitorear las existentes. Actualmente se discute si estas concesiones debieran asignarse para ser reguladas en el nivel nacional por el SERNANP, en el entendido que son áreas complementarias a las áreas naturales protegidas.
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Por su parte las concesiones para ecoturismo han venido implementándose a un ritmo creciente en los últimos cinco años, y actualmente ya hay 25 concesiones otorgadas. En este caso la extensión máxima posible es de 10,000 has. y requieren el pago de una contraprestación al Estado por el derecho de aprovechamiento del área. 9 de estas concesiones están ubicadas en zonas de amortiguamiento de áreas naturales protegidas.
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Entre otros intrumentos relevantes encontramos la legislación pesquera, que provee el establecimiento de zonas de no-extracción, conocidas como zonas de reserva 84, pero no han sido a la fecha utilizadas, aparentemente por una falta de reglamentación.
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Resulta interesante sin embargo, y en relación a áreas marinas y marino-costeras, el impacto que ha tenido la regulación histórica en relación a las islas y puntas guaneras. Desde hace más de 200 años, alrededor de 40 islas y puntas guaneras han tenido protección legal y restricciones de uso para
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82 Ley 27308 83 La última, otorgada en noviembre del 2008 es de más de 220,000 has. 84 Artículo 12, Decreto Ley 25977
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Perú garantizar la provisión, almacenamiento y cosecha del guano. Debido a estas restricciones, las islas y puntas están en muy buen estado de conservación lo cual ha sido extremadamente positivo para la recuperación de poblaciones de fauna en épocas duras como durante los fenómenos del niño, por ejemplo. Estas regulaciones, de algún modo, son los antecedentes más antiguos de protección legal de áreas naturales en el Perú y han probado además, ser muy exitosas. Las Islas y Puntas guaneras son administradas por la compañía estatal del guano 85y actualmente hay una propuesta de regulación para incorporar 28 de estas Islas y Puntas dentro del Sistema Nacional de Areas Naturales Protegidas como una Reserva Nacional denominada “Sistema de Islas y Puntas Guaneras”. 143
En cuanto a la legislación de turismo, el sector ha estado siempre muy interesado en los temas de conservación e incluso, en el pasado ello ha sido materia de cruces de competencia en algunas ocasiones con el INRENA. Recientemente el Sector Turismo ha preparado una propuesta de Reglamento de protección ambiental para actividades turísticas que incluye obligaciones relacionadas a Evaluación de Impacto Ambiental para operaciones en áreas silvestres. En el marco de esta norma, el Sector Turismo participaría también en la aprobación de los planes turísticos y en el otorgamiento de concesiones de ecoturismo dentro de las áreas naturales protegidas. En junio del 2009 el SERNANP y el Vice Ministerio de Turismo suscribieron un convenio de cooperación en clara muestra del interés que existe en impulsar un trabajo conjunto por parte de ambas instituciones.
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Otros instrumentos de política
Existen varias otras normas a diferentes niveles, empezando por la propia Constitución Política del Perú. El artículo 68 de la constitución establece que “el Estado está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas”. Además de esta norma existen otras muy importantes a nivel nacional: • Ley y el Reglamento para la conservación de la Diversidad Biológica 86; • Estrategia Nacional para la Conservación de la Diversidad Biológica 87; • Ley General del Ambiente88; • Ley de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales89; • Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental90; • Decisión 523 de la Comunidad Andina de Naciones sobre la Estrategia Regional de Biodiversidad para los países del Trópico Andino 91.
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A nivel departamental, algunos gobiernos regionales han establecido sus propios sitemas de conservación regionales y sus estrategias regionales de biodiversidad. Estos procesos sin embargo, están aún en un estado inicial; siendo el caso del Departamento de Loreto el más avanzado 92. 85 Proyecto Especial de Promoción del Aprovechamiento de Abonos provenientes de Aves Marinas, or PROABONOS, que fue absorbida por el Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural AGRORURAL, en junio del 2009. 86 Ley 26839, 1997; Decreto Supremo 068-2001-PCM, 2001. 87 Decreto Supremo 102-2001-PCM, 2001. 88 Ley 28611, 2005. 89 Ley 26821, 1997. 90 Ley 27446, 2001. 91 Adoptada en julio de 2002. 92 Loreto es el Departamento amazónico más grande del Perú, con cerca de 37 millones de has. A la fecha, el Gobierno Regional cuenta con un área de conservación regional establecida, tres áreas más a nivel de propuesta y un Sistema Regional de Conservación establecido a nivel regional. Este Sistema ha si do diseñado bajo un enfoque de conservación productiva. IUCN-EPLP No. 81
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Perú Cada Departamento del Perú cuenta además con una Comisión Ambiental Regional, como espacio de concertación ambiental a nivel regional. Estas comisiones están integradas por representantes del sector público y privado.
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Manejo de actividades fuera de las áreas protegidas
Las principales provisiones legales para garantizar la sostenibilidad de las actividades realizadas fuera del ámbito de las áreas protegidas están enmarcadas en el Sistema Nacional de Evaluación Ambiental, en la lógica descrita en la sección 14, previamente. De acuerdo al nivel de riesgo de cada actividad, por su naturaleza o envergadura, se requerirá un instrumento de evaluaciuón de impacto ambiental de menor o mayor nivel.
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Derechos de tenencia y planeamiento de uso del suelo
21.1 Derechos de propiedad pre-existentes al establecimiento del área natural protegida Si bien se espera que las áreas protegidas sean establecidas sobre terrenos públicos, es muy común que las áreas protegidas peruanas se establezcan incluyendo uno o más predios sobre los que hay derechos preexistentes sean de propiedad, posesión o simplemente certificados de uso. En la mayoría de los casos, los titulares de estos derechos son campesinos, ganaderos, indígenas y colonos.
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En el caso indígena, el tema es particularmente sensible ya que la titulación de los pueblos originarios aún no ha sido completada, por lo que existen muchos espacios especialmente amazónicos, pendientes de definición para su titulación a favor de comunidades. De otro lado, existe un malestar grande entre las comunidades tituladas respecto a la toma de decisiones a nivel de gobierno sobre uso de sus tierras sin consulta previa o mediante procesos de consulta insuficientes. En mayo del 2009, este tema tuvo un desenlace fatal, luego que grupos indígenas tomaran carreteras en protesta por la promulgación de leyes que aparentemente vulneraban derechos sobre sus tierras. Luego de un enfrentamiento con la policía y de muertos por ambos lados, se decidió derogar las leyes materia de la controversia, una de las cuales fue la Ley Forestal y de Fauna, Decreto Legislativo 1090. Actualmente se ha instalado una comisión integrada por representantes de gobierno y de los grupos indígenas para acordar sobre las futuras regulaciones que puedan afectar las tierras indígenas.
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De acuerdo a la legislación de áreas naturales protegidas, los derechos pre-existentes al establecimiento de un área natural protegida se respetan y en la medida de lo posible se mantienen las prerrogativas de uso del propietario93. Pese a ello, en la práctica por un lado hay propietarios a los que no se les provee información adecuada relacionada a la imposición de restricciones de sus derechos o simplemente estas restricciones son impuestas sin compensación alguna. En la mayoría de los casos sin embargo, los usos existentes son permitidos aún cuando tengan un impacto adverso para el cumplimiento de los objetivos del área.
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No ha habido mucho trabajo sobre títulación de predios dentro de áreas protegidas en el Perú, y en la práctica se han cometido muchos abusos derivados de la falta de una política clara sobre el tema y donde un esquema de compensaciones o asistencia a propietarios u otros titulares de derechos ha estado totalmente ausente.
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93 Artículos 4 y 5, Ley 26834; Artículos 89 inciso l y 120 inciso c, Decreto Supremo 038-2001-AG; Artículo 110, Ley 28611.
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Por ejemplo, se ha dado el caso de áreas mal categorizadas para permitir el uso de propietarios anteriores; es decir de áreas cuyos objetivos de manejo requerían de una categoría II o III y fueron categorizadas como categoría VI. Lo curioso es que los Planes de Manejo si corresponden a categorías de uso indirecto, y por lo tanto se terminó impidiendo los usos a propietarios, sin ninguna compensación a cambio94. La mala categorización, entre otras cosas, perjudica la seguridad jurídica en el largo plazo para cumplir los objetivos de manejo de las áreas.
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La Ley de áreas protegidas y su Reglamento tienen adicionalmente un mecanismo interesante sobre transferencia de propiedad al interior de las áreas protegidas. El Reglamento establece 95 que “en caso de venta de predios privados al interior de un área natural protegida, el propietario deberá otorgar una primera opción de compra al Estado, mediante carta notarial a la Jefatura del Área, por un plazo no menor a sesenta (60) días. En caso que el Estado no ejerza la opción de compra, siempre le corresponderá el derecho de retracto, de acuerdo al Artículo 5º de la Ley Nº 26834.”
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La opción de compra se refiere a la obligación de cualquier propietario de ofrecer primero al Estado la opción de comprar el predio. En caso el Estado no tome esta opción, el propietario podrá vender su propiedad a un tercero, pero aún en este caso el Estado puede ejercer su derecho de retracto, es decir puede subrogarse en el lugar del comprador, reembolsando a éste el precio pagado, dentro de los 30 días siguientes a que reciba la comunicación de la compra – venta.
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Hasta la fecha tampoco se ha hecho ninguna expropiación para establecer áreas protegidas; que es una prerrogativa siempre disponible por causas de interés nacional, y donde evidentemente el establecimiento de un área natural protegida lo justificaría.
21.2 Ejercicio de derechos de tenencia al interior de las áreas naturales protegidas 156
Los derechos de tenencia dentro de áreas protegidas están regulados por la propia Ley de Áreas Naturales Protegidas y su Reglamento 96. De acuerdo a la Ley de ANP el ejercicio del derecho de propiedad preexistente a la creación de un Área Natural Protegida requiere ser compatible con su carácter de Patrimonio de la Nación. Esto quiere decir que el derecho de uso de la propiedad debe ejercerse en armonía con su carácter de bien del Patrimonio de la Nación.
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Por su parte el Reglamento establece 97 además que “ las limitaciones y restricciones al uso de predios de propiedad privada ubicados al interior de un Área
Natural Protegida, cuya existencia es posterior a la propiedad, son establecidas en el dispositivo legal de su creación, en el respectivo Plan Maestro o mediante Resolución Jefatural específica del SERNANP. En este último caso se debe tomar en consideración la categoría del Área Natural Protegida, la situación legal del titular y el contenido de los instrumentos de planificación”.
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Esta norma determina que no se permite el establecimiento de nuevos asentamientos humanos dentro de las Áreas Naturales Protegidas, luego del establecimiento legal del ANP. También se establece que las limitaciones y restricciones de uso sobre derechos dentro de las áreas protegidas tienen que ser inscritas en los Registros Públicos de Propiedad, esta medida no ha sido hasta la fecha implementada.
94 Es el caso de la Reserva Nacional Lomas de Lachay, mal categorizada como Reserva Nacional cuando le correspondía una categoría de Santuario Nacional. Esto se hizo para permitir el pastoreo del ganado de las comunidades campesinas propietarias de gran parte de la Reserva. Con el tiempo se prohibió este pastoreo negando a las comunidades el único uso económico que le daban a la tierra, sin ningún pago en compensación. 95 Artículo 47, Decreto Supremo 038-2001-AG. 96 Ley 26834, Articulo 5 97 Artículo 46, Decreto Supremo 038-2001-AG IUCN-EPLP No. 81
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Perú En cuanto a otros derechos de tenencia de la tierra, como posesionarios, estos no están tan claramente regulados y más que una normativa lo que existe es una política de tratamiento del tema por la autoridad de áreas protegidas, donde se respetan a los posesionarios anteriores al establecimiento del área, siempre y cuando hayan venido realizando actividades legalmente permitidas y se busca regular o adecuar sus actividades a la condición nueva del área protegida.
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Caso especial es el de las comunidades indígenas ancestrales, que con título de propiedad o de posesión o sin ningún título declarado, se respeta su condición y permanenecia en el área, estando facultados a mantener los usos ancestrales sobre el uso de los recursos del área. Lamentablemente, el concepto de “ancestralidad” no está definido a nivel legal y el tema se presta siempre a suspicacias tanto del lado indígena como del lado de quienes impulsan las áreas protegidas.
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Respecto a las zonas de amortiguamiento, no hay ninguna restricción legal para el acceso a la propiedad o posesión de tierras, quedando solamente las personas sujetas a procesos de evaluación de impacto ambiental respecto a las actividades que realicen, y los documentos de EIA que correspondan deberán contar con la opinión previa favorable de la autoridad nacional de áreas protegidas.
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21.3 Ordenamiento territorial Perú tiene una norma legal sobre clasificación de tierras, que data de 1975 98. De acuerdo a esta norma, la mayor parte de la tierra en el Perú califica como bosques o tierras de protección. Estas tierras de protección cubren más de 54 millones de has., equivalentes al 42% del territorio nacional. De este número cerca de 20 millones de has corresponden a áreas naturales protegidas. El resto de tierras, si bien están legalmente protegidas contra cualquier cambio de uso, son en la realidad bastante vulnerables a cambios de uso autorizados formalmente o que suceden simplemente de manera ilegal; con fines de agricultura, ganadería o asentamientos humanos; entre otros.
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Retos hacia el futuro
Si bien los avances en el Sistema peruano de Areas Naturales Protegidas han sido significativos, aún quedan muchos retos pendientes. Los más importantes desde lo legal e institucional podríamos resumirlos en los siguientes: • Consolidar el recientemente creado Servicio Nacional de Areas Naturales Protegidas – SERNANP. Hay todavía algunos procedimientos y competencias por definir, la mayoría referidos a las competencias y funciones de SERNANP versus funciones y competencias de otros sectores y niveles de gobierno. • Consolidar los niveles sub-nacionales de áreas naturales protegidas. Las áreas protegidas municipales no son legalmente “áreas protegidas” pero curiosamente son frecuentemente utilizadas por las autoridades municipales como estrategias de conservación local. Las áreas protegidas departamentales, denominadas “áreas de conservación regional”, han empezado a desarrollarse aunque aún hay varios puntos que requieren ser definidos legal e institucionalmente. La interacción entre el sistema nacional y los emergentes sistemas regionales es algo que deberá también trabajarse en los próximos años. • Adecuar la legislación vigente a los nuevos conceptos y tendencias. Las menciones a cambio climático, deforestación evitada o modelos de pago por servicios ambientales son prácticamente 98 Decreto Supremo N. 062-75-AG. 22/01/75.
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Perú inexistentes en la legislación vigente de áreas protegidas. Algunas definiciones de categorías de áreas requieren ser también revisadas. • Cubrir la brecha financiera para el adecuado manejo de las áreas protegidas. El presupuesto asignado por tesoro público es aún muy bajo comparado con las necesidades y retos de las áreas, de modo que las opciones para implementar realmente los planes maestros y hacer un manjeo adecuado de las mismas son muy escasas. El presupuesto actual de las áreas protegidas, permite mayormente atender solo actividades de monitoreo y aún para esto falta personal y equipo. La investigación u otras actividades son bastante relegadas o dependientes de ser implementadas por terceros. • Desarrollar mejores principios y metodologías en la relación con las comunidades indígenas y poblaciones locales. Guías y protocolos para la suscripción de acuerdos con pobladores que viven dentro de las áreas o en sus zonas de amortiguamiento serían muy útiles para enfrentar este tema.
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Ley del Servicio Forestal y de Caza, Decreto Ley 14552, 1963
LEX-FAOC093771
Ley que Declara de interés social y de necesidad nacional la promoción y desarrollo del sector agropecuario del país, Ley 16726, 1967 (derogada)
LEX-FAOC093774
Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Decreto Ley 21147, 1975 (derogada)
LEX-FAOC009161
Reglamento de Clasificación de Tierras, Decreto Supremo 0062/75-AG, 1975
LEX-FAOC018182
Reglamento de unidades de conservacion, Decreto Supremo 160-77-AG, 1977 (derogado)
LEX-FAOC009256
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Perú Código del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales, Decreto Legislativo 613, 1990 (derogado)
LEX-FAOC003870
Crea el Fondo Nacional para Áreas Naturales Protegidas por el EstadoFONANPE, Decreto Ley 26154, 1992
LEX-FAOC083509
Ley General de Pesca, Decreto Ley 25977, 1992
LEX-FAOC001377
Aprueban el Reglamento del Decreto Ley Nº 26154 mediante el cual se crea el Fondo Nacional Para Áreas Naturales protegidas por el Estado-FONANPE, Decreto Supremo 024/93/AG, 1994
LEX-FAOC009263
Ley de Áreas Naturales Protegidas, Ley 26834, 1997
LEX-FAOC009258
Ley Orgánica paragraph el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, Ley 26821, 1997
LEX-FAOC009287
Ley sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica, Ley 26839, 1997
LEX-FAOC009259
Aprueba el Plan Director de las Áreas Naturales Protegidas, Decreto Supremo 010-99-AG, 1999
LEX-FAOC015940
Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley 27308, 2000
LEX-FAOC021013
Aprueban Reglamento de la Ley sobre Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica, Decreto Supremo 068-2001-PCM, 2001
LEX-FAOC032237
Encargan a la Dirección General de Áreas Naturales Protegidas y Fauna Silvestre el reconocimiento de los Comités de Gestión de las Áreas Naturales Protegidas, Resolución 045-2001-INRENA, 2001
LEX-FAOC093778
Estrategia Nacional de la Diversidad Biológica del Perú, Decreto Supremo 102-2001-PCM, 2001
LEX-FAOC032240
Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental, Ley 27446, 2001
LEX-FAOC026820
Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, Decreto Supremo 0382001-AG, 2001
LEX-FAOC031350
Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Decreto Supremo 0142001-AG, 2001
LEX-FAOC025203
Precisan establecimiento provisional de zonas de amortiguamiento de las áreas naturales protegidas integrantes del SINANPE, Resolución 125-2003-INRENA, 2003
LEX-FAOC093779
Ley General del Ambiente, Law 28611, 2005
LEX-FAOC081742
Aprueban Directiva que regula el Registro de Áreas Naturales Protegidas, Resolución 004-2006-SUNARP/SN, 2006
LEX-FAOC093785
Modifican Disposiciones Complementarias para el Otorgamiento de Concesiones para Conservación, Resolución 0413-2006-AG, 2006
LEX-FAOC064177
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Perú Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente, Decreto Legislativo 1013, 2008
LEX-FAOC083510
Decreto Legislativo que aprueba la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Decreto Legislativo 1090, 2008
LEX-FAOC083550
Decreto Legislativo que modifica disposiciones del Decreto Legislativo Nº 1013, precisando competencias, Decreto Legislativo 1039, 2008
LEX-FAOC085742
Establecen medidas que garanticen el patrimonio de las áreas naturales protegidas, Decreto Legislativo 1079, 2008
LEX-FAOC083531
Ley que modifica diversos artículos del Código Penal y de la Ley General del Ambiente, Ley 29263, 2008
LEX-FAOC085920
Procedimiento para edificación y/o modificación de infraestructura en predios de particulares ubicados al interior de Áreas Naturales Protegidas de carácter nacional, Resolución 101-2008-INRENA, 2008
LEX-FAOC085558
Reglamento de Organización y Funciones del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas, Decreto Supremo 006-2008-MINAM, 2008
LEX-FAOC093786
Disposiciones para la elaboración de los Planes Maestros de las ANP, Decreto Supremo 008.2009-MINAM, 2009
LEX-FAOC090176
Resolución Presidencial No. 219-2009-SERNANP, Resolución 217-2009SERNANP, 2009
LEX-FAOC093787
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Anexo 1: Áreas Naturales Protegidas establecidas MINISTERIO DE AGRICULTURA INSTITUTO NACIONAL DE RECURSOS NATURALES INTENDENCIA DE AREAS NATURALES PROTEGIDAS SISTEMA NACIONAL DE AREAS NATURALES PROTEGIDAS POR EL ESTADO - SINANPE CATEGORIAS BASE LEGAL FECHA UBICACIÓN POLITICA PARQUES NACIONALES (12) C AJ AM ARC A HU ANUCO CUSCO y M ADRE DE DIOS ANC ASH TUMBES y PIUR A S AN M ARTIN P ASCO M ADRE DE DIOS y PUNO SAN MARTIN, LORETO, UCAYALI y HUANUCO
EXTENSION ha ha / CATEGORIA 7967119.02
CUTERVO TINGO M AR A I M ANU HU ASC AR AN CERROS DE AMOT APE RIO ABISEO Y AN ACH AG A CHEMILLEN B AHU AJ A SONENE
LEY Nº28860 LEY Nº15574 D.S.Nº644-73- AG D.S.Nº0622-75- AG D.S.Nº0800-75- AG D.S.Nº064-83- AG D.S.Nº068-86- AG D.S.Nº048-2000- AG
05.08.06 14.05.65 29.05.73 01.07.75 22.07.75 11.08.83 29.08.86 04.09.00
CORDILLER A AZUL OTISHI ALTO PURUS ICHIGK AT MUJ A - CORDILLER A DEL CONDOR
D.S.Nº031-2001- AG D.S Nº003-2003- AG D.S Nº040-2004- AG D.S Nº 023-2007- AG
21.05.01 14.01.03 20.11.04 10.08.07
D.S.Nº0750-74- AG D.S.Nº004-81- A A D.S.Nº015-84- AG D.S.Nº042-87- AG D.S.Nº018-88- AG D.S.Nº051-88- AG D.S.Nº030-2004- AG
07.08.74 08.01.81 24.02.84 23.07.87 02.03.88 20.05.88 18.08.04
P ASCO L A LIBERT AD AREQUIP A APURIM AC TUMBES C AJ AM ARC A CUSCO
6815.00 4500.00 690.60 3635.50 2972.00 29500.00 215868.96
D.S.Nº0750-74- AG D.S.Nº119-80- A A D.S.Nº001-81- A A D.S.Nº034-2001- AG
07.08.74 14.08.80 08.01.81 01.06.01
JUNIN AY ACUCHO CUSCO L AMB AYEQUE
2500.00 300.00 32592.00 5887.38
R.S.Nº157- A D.S.Nº0750-74- AG D.S.Nº1281-75- AG D.S.Nº310-77- AG D.S.Nº185-78- A A D.S.Nº070-79-AA D.S.Nº004-81- A A D.S.Nº016-82- AG D.S.Nº048-2000- AG D.S.Nº002-2004- AG D.S.Nº046-2006- AG
18.05.67 07.08.74 25.09.75 21.06.77 31.10.78 09.08.79 08.01.81 04.02.82 04.09.00 16.01.04 11.07.06
AY ACUCHO JUNIN y P ASCO IC A LIM A PUNO AREQUIPA y MOQUEGUA L A LIBERT AD LORETO M ADRE DE DIOS LORETO TUMBES
D.S. Nº045-2006- AG D.S. Nº055-2006- AG
11.07.06 1.09.06
D.S.Nº033-2001- AG D.S.Nº027-2005- AG
01.05.01 27.05.05
LIM A y JUNIN AREQUIP A
221268.48 430550.00
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28.04.88 22.06.01 09.05.02 14.01.03 14.01.03 20.11.04 10.08.07
P ASCO HU ANUCO, P ASCO y UC AY ALI M ADRE DE DIOS y CUSCO CUSCO JUNIN Y CUSCO UC AY ALI Y M ADRE DE DIOS AM AZON AS
34744.70 616413.41 402335.62 218905.63 184468.38 202033.21 94967.68
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19.05.80 0 2 .0 9 .8 2 31.01.85 2 0 .0 3 .8 7 19.06.87 2 3 .0 7 .8 7
LIM A L A LIBERT AD JUNIN P ASCO C AJ AM ARC A S AN M ARTIN
1 8 .1 1 7 2 .5 0 6 0 0 0 0 .0 0 145818.00 2078.38 182000.00
R.S.Nº0264-75- AG R.M.Nº00462-77- AG
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PIUR A C AJ AM ARC A
6 5 0 0 0 .0 0 59735.00
D.S.Nº001.96- AG D.S.Nº003-97- AG
1 4 .0 2 .9 6 03.04.97
C AJ AM ARC A LORETO
2 6 2 8 .0 0 6 2 5 9 7 1 .0 0
0 1 .0 3 .0 2
AM AZON AS
JUNIN Y CUSCO UC AY ALI Y M ADRE DE DIOS AM AZON AS
8214.23 4777.00 1716295.22 340000.00 151561.27 274520.00 122000.00 1091416.00 1353190.84 305973.05 2510694.41 88477.00
SANTUARIOS NACIONALES (7)
263982.06
HU AYLL AY C ALIPUY L AGUN AS DE MEJ A I AMP AY M ANGL ARES DE TUMBES T AB ACON AS N AMB ALLE MEG ANTONI
SANTUARIOS HISTORICOS
(4)
41279.38
CH AC AM ARC A P AMP A DE AY ACUCHO M ACHUPICCHU BOSQUE DE POM AC
RESERVAS NACIONALES
(11)
3298711.97
P AMP A G ALER AS B ARB AR A D' ACHILLE JUNIN P AR AC AS L ACH AY TITIC AC A SALINAS Y AGUADA BLANCA C ALIPUY P AC AY A S AMIR A I T AMBOP AT A ALLP AHU AYO MISH AN A TUMBES
REFUGIO DE VIDA SILVESTRE
(2)
L AQUIP AMP A LOS P ANT ANOS DE VILL A
RESERVA PAISAJISTICA
8591.91 L AMB AYEQUE LIM A
8328.64 263.27
(2)
NOR Y AUYOS COCH AS SUB CUENC A DEL COT AHU ASI
RESERVAS COMUNALES
6500.00 53000.00 335000.00 5070.00 36180.00 366936.00 64000.00 2080000.00 274690.00 58069.25 19266.72
651818.48
(7)
Y ANESH A EL SIR A AM AR AK AERI M ACHIGUENG A ASH ANINK A PURUS TUNT AN AIN
1753868.63
BOSQUES DE PROTECCION (6) A.B. C AN AL NUEVO IMPERI AL PUQUIO S ANT A ROS A PUI PUI S AN M AT A I S S AN C ARLOS P AG AIB AMB A ALTO M AYO
COTOS DE CAZA
(2)
EL ANGOLO SUNCHUB AMB A
ZONAS RESERVADAS
389986.99
124735.00
(9)
CH ANC AYB AÑOS GÜEPPI SANTIAGO COMAINA CORDILLER A DE COL AN CORDILLERA HUAYHUASH PUC ACURO AYM AR A LUP AC A SIERR A DEL DIVISOR HUMED ALES DE PUERTO VIEJO
3533711.31
R.M.Nº0213-2002- AG R.M.Nº1173-2002-AG R.M.Nº0411-2005- AG D.S.Nº003-2006- AG R.M. Nº283-2006- AG R.M. Nº 064-2008- AG
64114.74
24.12.02 21.04.05 21.01.06 11.04.06 3 1 .0 1 .0 8
LORETO PUNO LORETO Y UC AY ALI LIM A
637918.80 258452.37 1 4 7 8 3 1 1 .3 9 2 7 5 .8 1
AREAS NATURALES PROTEGIDAS (63) SUPERFICIE DEL PERU
(ha)
% DEL PERU PROTEGIDO
14.04
u
IUCN-EPLP No. 81
54
