Epítome de la Política Social (1917-2007)

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Epítome de la Política social (1917-2007)

Jerónimo Molina Cano del Verein für Socialpolitik

Sociedad de Estvdios Políticos de la Región de Mvrcia Seminario «Lvis Olariaga» de Política social – Vniversidad de Mvrcia Cartagena * Año 2007 * Mvrcia

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Epítome de la Política social (1917-2007)

Jerónimo Molina Cano o

Publicación conmemorativa del XC Aniversario de la Institución de la Cátedra de Política Social y Legislación Comparada del Trabajo de la Universidad Central de Madrid (1917)

2007

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Ediciones Isabor · www.edicionesisabor.com Sociedad de Estudios Políticos de la Región de Murcia Seminario «Luis Olariaga» de Política Social Universidad de Murcia

© Jerónimo Molina Cano, 2007

ISBN: 978-84-935721-0-5 Depósito legal: MU-2.308-2007

Impreso en España - Printed in Spain

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Homenaje a Luis Olariaga Pujana (1895-1976) Catedrático de «Política social y Legislación comparada del trabajo» en la Facultad de Derecho de la Universidad Central Eugenio Pérez Botija (1911-1966) Catedrático de «Política social y Derecho del trabajo» en la Facultad de Ciencias políticas y económicas de la Universidad Central Federico Rodríguez Rodríguez (1918) Catedrático de «Política social» en la Facultad de Ciencias políticas y económicas de la Universidad Central Efrén Borrajo Dacruz (1928) Catedrático de «Política social y Derecho del trabajo» en la Facultad de Ciencias políticas y económicas de la Universidad Central Manuel Moix Martínez (1927) Catedrático de «Política social» en la Facultad de Ciencias políticas y sociología de la Universidad Complutense

En el Nonagésimo Aniversario de la Provisión de la Primera Cátedra española de Política Social

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Sumario

I. Justificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

II. El Genio Político del Siglo xix . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 III. La Época de la Política Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 IV. Los Precursores de la Política Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

1. Sismonde de Sismondi y la crítica ética de la Economía política . 26 2. Louis Blanc y los Talleres sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

3. Lorenz von Stein y la Monarquía de la Reforma social . . . . . . . . 29 4. Gustav Schmoller y la Asociación para la política social . . . . . . . . . . 31

V. La Política Social como saber constituido . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 1. Tres disputas científicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 a) La polémica sobre el método científico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

b) La polémica sobre la neutralidad axiológica . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 c) La polémica sobre el intervencionismo estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

2. El desarrollo de la Política social en Alemania . . . . . . . . . . . . . . . . 38

a) Heinrich Herkner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

b) Ludwig Heyde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

3. El desarrollo de la Política social en Inglaterra . . . . . . . . . . . . . . . . 42 a) T homas H. M arshall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

b) R ichard M. T itmuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

4. El desarrollo de la Política social en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 a) Federico Rodríguez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

b) M anuel Moix . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 ––

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VI. Hacia una Teoría de la Política Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 1. La Política social como una teoría de la mediación social . . . . . . . . 51 2. La Política social como actividad estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

3. La Política social da carácter a una época histórica . . . . . . . . . . . . . 57

4. La Política social se realiza jurídicamente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 a) Política social y Derecho social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

b) Política social y Servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

c) La socialización del derecho como un aspecto de la Política social . . . . 62

5. La Política social tiende a estructurarse institucionalmente . . . . . . 63 a) El impuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

b) La meritocracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

c) La negociación laboral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 d) El aseguramiento colectivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

VII. Repertorio Bibliográfico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 V III. Index Onomasticum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 IX. Obra del Autor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

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Justificación

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a reforma en marcha de los planes de estudios universitarios es la consecuencia lógica del desbastamiento de la Universidad como modo de vida, programa pedagógico alumbrado durante la década de 1980. Las revocaciones sucesivas de los graves errores de la LO 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, han desnortado los claustros y laminado los cuerpos docentes. En este sentido, la LO 4/2007, de 12 de abril, por la que se modifica la LO 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, no es sino la legalización de un general desconcierto. El complejo de inferioridad de la dirigencia universitaria nacional explica la radicalidad de las reformas emprendidas, cuyo designio, excusado por el desarrollo del llamado Espacio Europeo de Educación Superior, no es otro que la ocultación de las irregularidades de su cursus honorum. ¿Cómo ha de entenderse, si no es así, que quienes más se han beneficiado del sistema ahora en demolición, se hayan convertido en sus mayores enemigos?

Toda reforma universitaria es la antesala de una alteración de los planes de estudios. El afán de novedad, la proyectomanía, la vanidad y la ignorancia, generalmente con predominio de esta última, conspiran contra la prudencia y el buen sentido. Así, no resulta extraño comprobar que planes juiciosos desaparecen para instituir, en su lugar, una colección irregular de créditos. En el cambio pueden incluso desaparecer, por inadvertencia culpable, asignaturas de tradición casi centenaria. Es el caso de la «Política social», saber cultivado tradicionalmente por los juristas de la antigua Universidad Central de Madrid. Durante los próximos meses no es improbable que, apellidada ad usum delphini, desaparezca de los planes de estudios que todavía la conservan. Ello es motivo suficiente para dar a las prensas estas páginas, pues en 2007 se ha cumplido el XC aniversario de la provisión de la primera cátedra española de Política social. Por Real Orden de 7 de marzo de 1916 se mandó transformar la cátedra de «Legislación comparada», en la que profesó hasta su jubilación Gumersindo de

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Azcárate, en otra de «Política social y Legislación comparada del trabajo». La incardinación docente de la nueva asignatura sería la de la anterior, los cursos de doctorado de la Facultad de Derecho de la Universidad Central. Entre las razones aducidas por el claustro madrileño ante el Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes destaca el «[desamparo] en que están los estudios sociales en relación con el Derecho en las Universidades y Escuelas Superiores de España, lo cual contrasta con la importancia creciente de estas cuestiones y de las instituciones incluso sociales a ellas concernientes en la vida universal moderna». El procedimiento para la provisión de la nueva cátedra se abrió por la Real Orden de 25 de marzo de 1916. En ella se resolvía anunciar que la misma se adjudicaría en «oposición libre». A principios de septiembre se designó el tribuna juzgador del concurso: Gumersindo de Azcárate (Presidente), Joaquín Sánchez de Toca, José Gascón y Marín, Antonio Flores de Lemus y Gabriel Maura . Una vez expirado el plazo para la presentación de solicitudes se dio a conocer la lista de aspirantes: Fernando de los Ríos urruti, Jaime Algarra y Postius, Francisco Berns y Carrasco, Recaredo Fernández de Velasco Calvo, Francisco de Casso y Fernández, Juan L. Martín Mengod, Enrique Martí Jara, Juan de Hinojosa Ferrer, Plácido Álvarez Buylla y Lozano, Tomás Juan Elorrieta Artaza, Pablo de Azcárate y Flores, Sobre el desarrollo de la oposición a dicha cátedra, en el contexto de una historiografía del Derecho del trabajo y del movimiento de las ideas sociales desde el siglo xix, puede consultarse el documentado estudio de Mª José María e Izquierdo, «El Doctorado y la génesis del Derecho del trabajo en la Universidad Española», Cuadernos del Instituto Antonio de Nebrija, nº 9, 2006, espec. pp. 69-90. Merece la pena reproducir aquí en su literalidad las razones aducidas por el Real Decreto, que hacía suyos los argumentos del claustro universitario: «A compás de ellas han ido las Universidades y las Escuela especiales y técnicas de todos los países dedicando a la legislación del trabajo, a la reforma social y a la pacificación de las luchas de clases de nuestros tiempos estudios que en todas partes tienen ya una sustantividad bien merecida en los organismos científicos oficiales, y hasta han llegado en algunos a ser objeto de Institutos especiales de preparación científica y práctica, bien para los investigadores de la realidad social y de las soluciones a sus complicados problemas, bien para los hombres de la Administración que han de ponerse al frente de los Centros que todos los días organiza una eficiente burocracia del Estado. A partir de 1848, la Ciencia jurídica, la económica, la administrativa, encontráronse, efectivamente, principios y prácticas que dentro de la economía capitalista y el derecho y el estado a ellas peculiares podrían señalar rumbos de paz y de cooperación de clases en medio de las agrias discordias revolucionarias. Las Universidades y las Escuelas descubridoras de estos principios y de sus aplicaciones, perfeccionaron sus métodos de creación y de vulgarización. A partir de 1880 fue general en el mundo la organización de estos estudios en todas las organizaciones oficiales de enseñanza superior. París y las Universidades francesas, las belgas y muy especialmente la de Lovaina; las alemanas, las suizas, por no citar otras, fueron de ello buen ejemplo. En Alemania, hasta los dominios particulares de la política social, tales como la cooperación, el contrato de trabajo, el seguro en sus diversas modalidades, los accidentes del trabajo, el ahorro, la historia de los conflictos entre el capital y el trabajo, las instituciones de mejor alimentación, las casas baratas, las reclamaciones internacionales del trabajo, etc. etcétera, tienen ya clases diferenciadas cuando no seminarios especiales. En España no hay una sola Cátedra de Política y de Legislación del Trabajo. Apenas pueden rozarse sus asuntos someramente en otras enseñanzas». Vid. Real Decreto de 7 de marzo de 1916, Gaceta de Madrid nº 80, de 20 de marzo, p. 663. Vid. Real Decreto de 25 de marzo de 1916, Gaceta de Madrid nº 104, de 13 de abril, p. 82. Vid. Real Decreto de 6 de septiembre de 1916, Gaceta de Madrid nº 253, de 9 de septiembre, p. 529.

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José María Yanguas y Messía, Amando R. Castroviejo Nabajas, Luis Olariaga y Pujana, Máximo Peña y Mantecón, José Calvo Sotelo, Leopoldo Palacios Morini, Domingo Villar Grangel, José Castillejo y Duarte, Arturo Suárez Malfeito, Pedro Sangro y Ros de Olano, José López Soso y Rafael Díaz Aguado y Salaberri.

El concurso se verificó en la primavera de 1917, alcanzando el rango de memorable en el famoso deporte nacional hispano de las oposiciones a cátedras. Aunque sólo cinco de los aspirantes concurrieron al llamamiento del tribunal, no es difícil representarse las expectativas que suscitó a la vista de una relación de nombres que incluye a algunos de los más distinguidos maestros universitarios de la generación de preguerra. Se destacaron en el concurso Palacios Morini, un hombre del Instituto de Reformas Sociales, patrocinado por Azcárate, y Olariaga Pujana, patrocinado por Ortega y Gasset. Por Real Orden de 7 de mayo de 1917 se resolvió «nombrar a D. Luis Olariaga Pujana, Catedrático numerario de Política social y Legislación comparada del trabajo, de la Facultad de Derecho, de la Universidad Central».

La creación de la Facultad de Ciencias políticas y económicas después de la Guerra (1943), según el modelo de la London School of Economics and Political Science, preferido por el decano Fernando Mª Castiella, ofrecía un más amplio horizonte académico a la «Política social» que durante varias décadas había impartido Olariaga en la Facultad de Derecho. Los cursos de la nueva Facultad principiaron el 15 de febrero de 1944. Su plan de estudios incluía la asignatura «Política social, especialmente de España» en los cuatrimestres 3º y 4º, correspondientes al 2º curso de la licenciatura (Sección de Ciencias políticas). Durante el curso 1944-45 se ocupó de la misma, como encargado de cátedra, Alberto Martín Artajo, que al año siguiente abandonaría la docencia para desempeñarse como Ministro de Asuntos Exteriores. Resultó excluido Hipólito González Rebollar. Vid. Resolución del Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes del 31 de octubre de 1916, Gaceta de Madrid nº 514, de 9 de noviembre, p. 575. Vid. Real Orden de 7 de mayo de 1917, Gaceta de Madrid nº 150, de 10 de mayo, p. 337. Luis Olariaga impartió su asignatura hasta 1944. A partir de la nueva ordenación del doctorado (Decreto de 7 de julio de 1944 sobre la ordenación de la Facultad de Derecho, BOE nº 217, de 4 de agosto), Olariaga fue nombrado catedrático de Economía política. Lo más representativo de su pensamiento político-social en La orientación de la política social. Madrid, Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, 1950 (discurso de ingreso); y La sociedad a la deriva. Madrid, Moneda y Crédito, 1971. Sobre esta faceta intelectual de Olariaga: Sergio Fernández Riquelme, El pensamiento social de Luis Olariaga. Murcia, Ediciones Isabor, 2006. Vid. Decreto de 7 de julio de 1944 sobre la ordenación de la Facultad de Ciencias Políticas y Económicas, BOE nº 217, de 4 de agosto. Se estudiaba «Derecho sindical y del trabajo» en el cuatrimestre 5º del 3er curso (Sección de Ciencias políticas). En la Sección de Economía (especialidades B = Política económica y Hacienda pública, y C = Economía privada) se estudiaba «Derecho del trabajo» (cuatrimestre 6º, 3er curso) y «Teoría y técnica del Seguro» (cuatrimestre 7º, 4º curso).

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Por Orden de 6 de febrero de 1947, la Dirección General de Enseñanza Universitaria convocó por «oposición directa, turno único» una cátedra de «Política social y Derecho del Trabajo» en la Facultad de Ciencias políticas y económicas. El tribunal designado por el Ministerio, por Orden de 30 de abril de 1947, lo integraban José Castán Tobeñas (Presidente), José Gascón y Marín, Luis Olariaga Pujana, Carlos García Oviedo y Segismundo Royo-Villanova. La entrega del programa y memoria de la asignatura tuvo lugar el 20 de junio de 1947. El Tribunal resolvió que la plaza se proveyera a favor de Eugenio Pérez Botija, que había sido catedrático de Derecho Administrativo en Murcia en 194010. En el verano de 1949 se resolvió dotar doce plazas de Profesores adjuntos en la Facultad de Ciencias políticas y económicas. Una de ellas debía quedar vinculada a la cátedra de Políticas social y Derecho del trabajo11. Comoquiera que el concurso no había sido verificado transcurrido un año desde su convocatoria, el Ministerio resolvió, según era preceptivo, abrir un nuevo plazo de presentación de instancias12. Un nuevo retraso, que volvía a afectar a la Adjuntía de Política social y Derecho del trabajo, obligó a una nueva convocatoria13.

Así las cosas en la Facultad de Ciencias políticas, por Orden de 26 febrero de 1960 se convocó oposición para proveer una segunda cátedra de «Política social»14, que salía a concurso por el procedimiento «directo» (restringido). El único opositor admitido, Federico Rodríguez Rodríguez15, entregó memoria16 y trabajos el 2 de febrero de 1961, ante un tribunal presidido por Alberto Martín Artajo del que también formaban parte Eugenio Pérez Botija, Segismundo Royo-

Vid. Orden de 6 de febrero de 1947, BOE nº 54, de 23 de febrero, p. 1336. Vid. Orden de 30 de abril de 1947, BOE nº 130, de 10 de mayo, p. 2763. 10 Vid. Orden de 23 de julio de 1947, BOE nº 246, de 3 de septiembre, p. 4935. Sobre la memoria de Pérez Botija puede consultarse Mª Jesús María e Izquierdo, «Contexto doctrinal de las primeras cátedras de Derecho del trabajo», Cuadernos del Instituto Antonio de Nebrija, nº 7, 2004. De Botija interesan particularmente: «Importancia política del Derecho del Trabajo», Revista de Trabajo, nº 21-22, 1941; y El Derecho del trabajo. Concepto, sustantividad y relaciones con las restantes disciplinas jurídicas. Madrid, Revista de Derecho Privado, 1947. Esta última obra contiene la Memoria de su oposición a la Cátedra de la Facultad de Ciencias políticas y económicas. 11 Vid. Orden de 11 de junio de 1949, BOE nº 180, de 29 de junio, p. 2888. 12 Vid. Orden de 21 de diciembre de 1951, BOE nº 6, de 6 de enero de 1952, p. 72. 13 Vid. Orden de 8 de enero de 1954, BOE nº 60, de 1 de marzo, p. 1164. No puedo precisar si, finalmente, la selección tuvo lugar y en quién recayó el nombramiento. 14 No obstante la denominación de la cátedra de Pérez Botija, la práctica de la facultad había puesto de manifiesto la separación de facto, tanto docente como científica, de sus contenidos formales, por un lado el Derecho del trabajo y por el otro la Política social. Este desdoblamiento quedaba reconocido al dotarse la nueva cátedra. 15 Vid. Resolución de la Dirección General de Educación Universitaria de 26 de abril de 1957, BOE nº 119, de 18 de mayo, p. 6643. 16 La parte más importante de su Memoria de cátedras se recoge en el tomo I de su Introducción en la Política social. Madrid, Fundación Universidad Empresa – Civitas, 1979.

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Villanova, Gaspar Bayón Chacón y Manuel Alonso García17. El nombramiento del candidato se hizo público por Orden de 21 de marzo de 1961. La muerte prematura de Pérez Botija en 1966 dejó vacante la cátedra de «Política social y Derecho del trabajo», que salió a concurso de traslado por Resolución de la Dirección General de Enseñanza Universitaria de 18 de agosto de 196618. Dirimió el mismo la comisión constituida al efecto por Alfonso García-Gallo (Presidente), Gaspar Bayón Chacón, Federico Rodríguez, José Jiménez Blanco y Luis Jordana de Pozas19. En el plazo ordinario concurrieron los aspirantes Efrén Borrajo Dacruz, catedrático de Derecho del trabajo en la Universidad de Valencia, y Manuel Alonso Olea, catedrático de Derecho del trabajo en la Facultad de Derecho de la Universidad de Madrid. Tras la renuncia de este último, el tribunal acordó proveer la cátedra vacante de la Facultad de Ciencias políticas y económicas a favor de Borrajo Dacruz20.

En la década de 1970, contrariamente a las optimistas previsiones de Federico Rodríguez para la Política social española –cuyo modelo debía ser el de las «40 cátedras alemas de Sozialpolitik»–, únicamente se convocó una Agregaduría de «Política social» (equivalente en la práctica a una cátedra), adscrita a la nueva Facultad de Ciencias políticas y sociología. El concurso se dirimió en mayo de 1975, resultando seleccionado Manuel Moix Martínez, discípulo de Rodríguez. El tribunal que lo propuso por unanimidad estaba presidido por Federico Rodríguez y contaba con los vocales Gaspar Bayón, Efrén Borrajo, Luis González Seara y Manuel Medina Ortega. Los ejercicios de Moix 21, en opinión de Luis Díez del Corral, fueron de los más brillantes realizados después de la Guerra. Desde entonces no ha habido nuevos concursos a cátedras de Política social, quedando amortizadas, a la jubilación de sus titulares, las desempeñadas por Rodríguez, Borrajo Dacruz y Moix. El desarrollo universitario de los llamados «Servicios sociales», hasta la fecha sobre supuestos científicos heterogéneos y carentes de «clasicismo», no explica plenamente la decadencia de una disciplina

17 Vid. Orden de 2 de noviembre de 1960, BOE nº 288, de 1 de diciembre de 1960, p. 16558. 18 Vid. Resolución de 18 de agosto de 1966, BOE nº 210, de 2 de septiembre, p. 11449. 19 Vid. Orden de 30 de enero de 1967, BOE nº 36, de 11 de febrero, p. 1905. 20 Vid. Orden de 4 de abril de 1967, BOE nº 98, de 25 de abril de 1967, p. 5385. De Efrén Borrajo pueden consultarse: Política social. Madrid, Doncel, 1959; y De la cuestión social a la Política social. Madrid, Ministerio de Trabajo, 1970. 21 Su oceánica Memoria de oposiciones constaba de VIII tomos. El contenido de los tres primeros ejercicios de Manuel Moix, recogidos en grabación magnetofónica, fueron publicados en el volumen De la política social al bienestar social. Madrid, Ediciones Partenón, 1976. La idea directriz de este libro, expuesta sistemáticamente diez años después en Bienestar social (Madrid, Trivium, 1986), supone la recepción de la sociología y el pensamiento social anglosajón en una disciplina cultivada por su predecesor al modo germánico. Vid. infra V.4.

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universitaria que a los XC años puede, en justicia, considerarse clásica entre los saberes jurídicos, sociales y políticos de la Universidad española.

En 1992 salió a concurso una «Cátedra de Escuela Universitaria» de «Política social» en la Universidad Complutense (Escuela Universitaria de Trabajo Social). En la oposición reglamentaria fue seleccionado el aspirante Luis Vila López22. Integraban la Comisión Gilberto Gutiérrez (Presidente), José Iturmendi, Juan Ruiz Manero, Fernando Quesada Castro y Luis Prieto Sanchís. Diez años después, en 2002, salió a concurso en la Universidad de Murcia una plaza de Profesor Titular de «Política social», la primera que con la denominación clásica se dirimía fuera de la Universidad de Madrid. Integraban la Comisión Dalmacio Negro Pavón (Presidente), Fº Javier Prados de Reyes, Mª Jesús Uriz Pemán, Antonio Gorri Goñi y Jesús Hernández Aristu. Resultó seleccionado el autor de este ensayo23.

22 La lección del segundo ejercicio de la oposición de Vila fue un estudio sobre El factor institucional y el factor humano como supuestos para la aparición y el desarrollo de la política social: una verificación histórica para España. Madrid, 1992. Aprendí mucho de esas páginas mientras preparaba en 1999 mi memoria de oposición. 23 La Memoria de esta oposición, de la que sólo he publicado algunos fragmentos, contiene un primer intento sistemático de repertoriar la obra los cultivadores españoles de la «Política social», tanto en Facultades Universitarias como en Escuelas Sociales.

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El Genio Político del Siglo xix

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l desarrollo exponencial de la tecnología durante el siglo xx parece bastar para justificar la originalidad de ese periodo de la historia frente a los demás. El espacio, asediado por la razón técnica, encogió. Comparadas con las distancias siderales, los recorridos intercontinentales parecieron, por vez primera, rebajarse hasta la escala humana. El fenómeno hoy cotidiano de la mundialización ha sido, en este punto, la conclusión lógica de un proceso impulsado por una nueva mentalidad geográfica; aquella que, después del Congreso de Berlín (1885), el legalizador del último gran reparto de la tierra, manifiesta como nunca antes la sensación de finitud del mundo. La sugestión de las largas distancias cedió la vez, en el imaginario europeo, a la utopía de nuevas formas de ocupación de espacios vacíos con el apoyo de elementos técnicos revolucionarios. Es Jules Verne figurándose la ocupación de los polos geográficos, las profundidades del océano y el centro de la tierra. O Herbert G. Wells fabulando sobre máquinas que viajan en el tiempo. El impacto de la técnica determinó también, qué duda cabe, grandes transformaciones en la organización de la vida humana. La política se tecnificó. No sólo en el Occidente, en donde apareció la tecnocracia, sino también en el Este, de donde vino la fórmula futurista «soviet es igual a electricidad más koljoses». La economía, que llegó a ser concebida como una máquina fabulosa, servidora del esfuerzo bélico (la economía de guerra, inventada por Walther Rathenau durante la Guerra mundial I), desarrolló complejas formas de planificación. Pero en realidad, el siglo xx se limitó a desarrollar las ideas incoadas en el xix, la centuria verdaderamente creadora. Decía con razón el literato francés Pierre Drieu la Rochelle que el novecientos no era un siglo de ideas originales, sino

Interesante Jesús Fueyo, Esquema de la subversión de nuestro tiempo. Madrid, Ediciones del Movimiento, 1958.

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de métodos y repeticiones. Únicamente una mirada histórica libre de prejuicios puede calar en la originalidad del siglo xix. Aquel siglo pacífico, que después de las Guerras napoleónicas no conoció sino conflictos limitados, ha tenido mala prensa entre los historiadores. El siglo de la verdadera unidad de Europa, regida por el Jus gentium europaeum y el patrón oro, ha quedado así como eclipsado por el espíritu de las Luces, de la Ilustración, y por los fogonazos de la técnica contemporánea. Una historiografía particularmente adversa lo ha presentado como el siglo del pauperismo industrial, los derechos de contenido puramente formal y el parlamentarismo fatuo o, como decía Donoso Cortés, discutidor. Pero la realidad social de aquel siglo no se agota en estos datos.

El Ochocientos conoció, en sucesivas oleadas, el despliegue del movimiento constitucional, habilitante de la transformación jurídica política del Antiguo Régimen. Ha sido enorme el influjo de tales doctrinas, pues no puede decirse que la ideología constitucional de nuestra época haya alterado sus supuestos históricos. Así, la onda del neoconstitucionalismo europeo de 1945, homogeneizadora del patrón político continental, es en realidad la actualización, acaso la última, de los viejos principios del constitucionalismo liberal. También es una peculiar creación decimonónica el régimen parlamentario, así como la renovación de las formas de representación política, estancadas desde la Edad Media. ¿Qué decir de la codificación del derecho privado, de la racionalización del derecho histórico y la confección de los modernos Códigos civiles? También el Estado contemporáneo, tomado, en el sentido de Bertrand de Jouvenel como la forma en la que la institución política máxima se presentará después de la Revolución francesa , es de ese tiempo. Y la transformación de la Economía política capitalista, que amplía su radio de acción (internacionalización del capitalismo) al mismo tiempo que el Estado intensifica sus funciones (aparición del Estado Administrativo). Desde un punto de vista espiritual, el siglo xix conoció la aceleración del proceso de secularización del mundo, el desencantamiento del que habló el sociólogo alemán Max Weber. En el plano de las ideas operantes en la esfera política y económica, se destacan como máxima creación del genio decimonónico el liberalismo y el socialismo. Estos, en rigor, no son ideologías políticas ni teorías económicas puras, sino doctrinas sociales, es decir, una nueva especie de representaciones de la realidad social en las que se pone de manifiesto la interpenetración de la política y la economía. Dicho de otro modo, son las doctrinas sociales intentos de resolución de la cuestión social. En el caso del liberalismo, a partir de instru Vid. F. A. Hayek, T. S. Ashton, L. M. Hacker, B. de Jouvenel, R. M. Hartwell y W. H. Hutt, El capitalismo y los historiadores. Madrid, Unión Editorial, 1991. Vid. B. de Jouvenel, Los orígenes del Estado moderno. Historia de las ideas políticas en el siglo xix. Madrid, Magisterio Español, 1977. Vid. J. Freund, «Les trois types d’économie», Politique et impolitique. París, Sirey, 1987, pp. 379-384.

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mentos como la propiedad privada, y en el del socialismo mediante el recurso a la propiedad colectiva. Se trata, en uno y otro caso, de mediaciones en lo político y lo económico. El gran problema del siglo xix fue justamente la integración de dos sistemas divergentes: el sistema industrial, anunciado por Saint-Simon, y el sistema político configurado por las Declaraciones de derechos liberales, individualistas y formales. Según este mismo esquema, la Política social puede concebirse como una mediación entre lo que conviene desde un punto de vista político y lo que es posible según el cálculo económico, siempre bajo el monopolio de la acción pública .

Indudablemente, la Política social, como actividad especial del Estado neutral, es otro de los elementos que dan su gracia al siglo xix. Hace mucho tiempo que su originalidad no ha sido vindicada, pues ya antes de la Guerra mundial II cayó en la órbita de las polémicas ideológicas. Mas la Política social, dada su dependencia del principio estatal de neutralidad, comenzó operando como un elemento neutralizador de los conflictos entre clases sociales (entre poseedores y desposeídos o entre capital y trabajo). Quizá habría que ver en ella una formulación precoz de una nueva especie de acción política, la política desideologizada y técnica.

En el siglo pasado menudearon, como se ha sugerido, las versiones sucesivas de las mismas ideas. Hubo todo tipo de liberalismos de nuevo cuño (neoliberalismo, ordoliberalismo, liberalismo austriaco) y nuevos socialismos (laborismo y socialdemocracia, leninismo, nacionalsocialismo, maoísmo, polpotismo, etc.) Esta novomanía confirma insospechadamente el prestigio de las doctrinas originales. Algo parecido ha sucedido con la Política social, pues a pesar del tiempo transcurrido sigue estando rodeada de un gran prestigio intelectual y político, científico no tanto. No obstante, aunque se sigue utilizando la terminología clásica, la expresión Política social ha mencionado diversas realidades a lo largo de su historia. Nada tienen que ver las primeras acepciones (Política social como política laboral o como política de equilibrio entre clases sociales) con las que se imponen después de la Guerra mundial II (Política social como bienestar social, como difusión de la ciudadanía social, incluso como expansión de la personalidad). Al mismo tiempo, el relativo escaso interés por esta disciplina académica fuera de Alemania, y la generalización de los principios de intervención sobre la estructura de la sociedad propios de la Política social, han determinado un cierto olvido de su carácter configurador; no sólo de la mentalidad social contemporánea, sino de la forma de Estado hoy vigente, al menos de iure (Estado de Bienestar o Social). Vid. J. Freund, «La cuestión social», Cuadernos de Trabajo social, nº 11, 1998. También J. Molina, «Acotación sobre la Política social en Julien Freund», Cuadernos de Trabajo social, nº 11, 1998. Vid. G. Fernández de la Mora, El crepúsculo de las ideologías. Madrid, Espasa-Calpe, 1986, pp. 126 sq. Únicamente en Alemania mantiene la Política social (Sozialpolitik) un sentido científico fuerte, independiente de lo que llaman los anglosajones el Social Welfare.

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La primera aproximación a la Política social, fenómeno singular que alumbra el genio del siglo xix, debe partir de la «situación histórica». Esta categoría filosófica permite ahondar en la afirmación recurrente y, en ocasiones, superficial, del industrialismo y la aparición de nuevas formas de pobreza (miseria industrial, proletarización, etc.) como razones últimas de la Política social. ¿Qué es la situación histórica? ¿Por qué reclama la atención de quienes aspiran a comprender el desenvolvimiento de los fenómenos históricos? La vida humana, individual o colectiva, resulta inseparable de la experiencia particular de cada hombre o de cada pueblo, es decir, de su situación. El filósofo Xavier Zubiri solía distinguir tres factores propios de la experiencia de cada época: su contenido concreto, es decir, el repertorio de acontecimientos o hechos históricos; su situación de partida y, por último, su horizonte histórico. Especialmente estos dos últimos se proyectan sobre el pensamiento y la reflexión humanos, que se configuran y despliegan por vía incoativa. En este sentido, el pensamiento opera con las categorías intelectuales y espirituales vigentes en un espacio y en un tiempo concretos, siendo sobremanera sensible a determinadas realidades y refractario a otras. La noción del horizonte puede resultar, en este punto, muy clarificadora. El horizonte que vemos, en el que, si los datos de la consciencia no nos traicionan, nos hallamos instalados, constituye también una limitación, pues debe tenerse en cuenta que la vista no alcanza más allá. Del mismo modo, el pensamiento que piensa algo apunta siempre hacia algo más, hacia aquello que provisionalmente está oculto y cuyas manifestaciones todavía no se han hecho sentir o, al menos, no se tienen ni se perciben como algo novedoso. La inteligencia humana no siempre sale airosa de su pugna por desentrañar la realidad circundante, en cuyo caso se dice que el pensamiento está por debajo del nivel del tiempo. Se tiene entonces la impresión de que todo está ya dicho, de que todo es ya algo consabido. Es lo que sucede en las postrimerías de las épocas históricas continuistas u orgánicas, agravándose la situación cuando ha comenzado ya la declinación de los tópicos y las verdades establecidas.

Las circunstancias que actualmente cuestionan la continuidad histórica de las complejas arquitecturas políticas económicas de los Estados de bienestar, o providencialistas o sociales traen su causa remota, al menos en lo fundamental, de la gran transformación histórica que tuvo lugar en Europa después de la Revolución francesa. El siglo xix se vio a sí mismo como una ruptura real (y no sólo ideal o El paro obrero, realidad sociológica que conmovió la segunda mitad del siglo xix, es un fenómeno plenariamente contemporáneo. El paro o desempleo forzoso causado por el ciclo económico no existe como tal antes de la Revolución industrial. En las sociedades preindustriales europeas, abrumadoramente agrícolas, la ociosidad o la inactividad estaban generalmente determinadas por los ciclos de la naturaleza. Vid. X. Zubiri, «El acontecer humano», Naturaleza, Historia, Dios. Madrid, Alianza Editorial, 1987.

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meramente técnica) con el mundo anterior. Ello fue obra en buena parte de los filósofos, escritores y hombres de acción liberales. Sin embargo, desde mediados de la centuria, esa visión del mundo fue puesta en cuestión por una nueva mentalidad que, exacerbando el ingrediente crítico de la razón, rechazó todo lo precedente. La crisis del año 1848 marcó, probablemente, una profunda ruptura en el orden de las creencias y del poder espiritual (auctoritas), ya percibido todo ello, no obstante, por Comte.

La guerra de las ideas que se libró en Europa desde 1789, si bien no estuvo exenta de batallas decisivas, empezó a solventarse de veras hacia 1840, en vísperas de la llamada Revolución de los intelectuales. Desde un punto de vista histórico espiritual fueron años decisivos para el destino ulterior de Europa. En su mayor parte, las elites intelectuales y políticas no supieron distinguir, entre tantos acontecimientos memorables, los hechos decisivos, las transformaciones verdaderamente radicales. El año 1848 constituye pues la divisoria política de la Europa contemporánea10. De la irreversibilidad y alcance de sus efectos ha quedado un rastro indeleble en la política del siglo xx. En los últimos años han hecho fortuna un buen número de términos e ideas que aspiran a dar cuenta fielmente del cariz que están tomando los acontecimientos. A la luz de la razón histórica, la época que aquí me interesa, en la que se conoce la aparición de la Política social, cobra un perfil específico, pues en el contorno de su horizonte vemos proyectarse, justamente, lo que el hombre ha sido y ya no es y, además, lo que puede ser. A continuación se presentará una síntesis histórica y teórica de la política social: su desarrollo en el marco de la época de la Política social; sus referentes intelectuales máximos; su constitución como saber académico en Alemania, Inglaterra y España y, por último, la concreción del esquema de sus contenidos desde la perspectiva teórica de la mediación sociológica (dialéctica).

10 Desde una óptica teológico-política, pero igualmente realista, fue plenamente consciente de la fractura espiritual de Europa Juan Donoso Cortés. Vid. J. Donoso Cortés, Ensayo sobre el catolicismo, el liberalismo y el socialismo. Edición de J. L. Moreneo. Granada, Comares, 2006. Imprescindible para cualquier estudioso de la obra de Donoso es la edición y traducción alemana de Günter Maschke. Vid. J. Donoso Cortés, Essay über den Katholizismus, den Liberalismus und den Sozialismus. Viena y Leipzig, Karolinger, 2007.

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La Época de la Política Social

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na aproximación teórica a la Política social necesita no sólo de conceptos unívocos, sino también de un examen de la historia. En este sentido, a pesar del desarrollo de la Historia social, se echa a veces en falta una historiografía que conecte sistemáticamente lo social con el curso de la modernidad. Pues no en vano, lo social representa una culminación del espíritu moderno (en el sentido, por ejemplo, en el que el Estado social supone una radicalización de las premisas securitarias del Estado moderno). Esta preterición de lo social se encuentra incluso en quienes han hecho profesión de la llamada «historia de los conceptos». Así, en un monumento de la historiografía contemporánea, los Geschichtliche Grundbegriffe (Conceptos históricos fundamentales) de Reinhart Koselleck, no aparece registrada la voz Sozialpolitik. Que no se haya recogido en esta obra uno de los conceptos torales de la última etapa de la modernidad resulta muy llamativo. Por esa razón, toda introducción en la Política social debe esforzarse por presentar los elementos en los que se acusa su originalidad: sus precursores intelectuales, las etapas del desarrollo de su estatuto científico y una elaboración teórica adecuada. Sin embargo, debe principiarse por la ubicación del concepto en la historia . La cuestión es dilucidar qué época es ésa de la que nuestro tiempo trae su causa, qué ha acontecido en su transcurso que exige la atención del estudioso. Debo ocuparme ahora de la época o siglo de la Política social. Merece un comentario especial la obra del profesor de la Universidad de Ginebra Patrick de Laubier, autor de L’âge de la politique sociale, más tarde refundido y ampliado en La politique sociale dans les sociétés industrielles (1800 à nos jours). Su trabajo, sobre todo en la versión de 1984, resulta un complemento muy valioso

Vid. R. Koselleck et al., Geschichtliche Grundbegriffe: historisches Lexikon zur politisch-sozialen Sprache in Deutschland. Stuttgart, Klett-Cotta, 1979. Vid. J. Molina, La Política social en la historia. Murcia, Ediciones Isabor, 2004, pp. 17-71. París, Éditons Techniques et Économiques, 1978. París, Economica, 1984.

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para abordar el estudio teórico de la Política social. No obstante su título, el autor no elabora el concepto historiográfico de «época», sino que arranca de la crítica de la Economía política de Sismondi para revisar la historia de la Política social en la que él considera sus tres grandes etapas: la que transcurre entre 1800 y 1914, según escribe de Laubier: la «era del liberalismo»; la que va de 1917 y 1939, caracterizada por una feroz lucha ideológica y, por último, la que continúa a partir de 1945, tratada polarmente según las categorías de la «prosperidad» y la «crisis». Pero lo más importante de esta obra es su «Conclusión», dedicada a los que considera los tres grandes escritores sociales de nuestro tiempo, curiosamente los tres economistas: Schumpeter, Hayek y Röpke. Laubier sostenía que frente a la tesis de la inevitabilidad del socialismo auspiciada por Schumpeter y la creencia en un liberalismo ajeno a todo compromiso atribuida a Hayek, había que reparar en la «tercera vía» postulada por Röpke, de tan honda influencia en la política social y económica de la Alemania del milagro económico y de las Comunidades Europeas. En cierto modo, la idea röpkeana de la «tercera vía» o «humanismo económico» podría reclamar para sí la condición de uno de esos conceptos unívocos tan necesarios para las ciencias humanas. Sin embargo, la pureza del concepto, cuya atribución personal no resulta ni mucho menos pacífica, se ha ido perdiendo con el transcurrir del siglo xx, de modo que lo que hoy se entiende por Tercera vía muy poco o nada tiene que ver con lo sostenido en los años 1940 por economistas como Luigi Einaudi y algún historiador de los estilos económicos.

Para el estudio de la Política social resulta emblemática la fecha de 1848. «El acontecimiento más importante de toda la moderna historia de Europa», decía uno de sus más agudos escrutadores, Lorenz von Stein. Es, como se sabe, el momento en el que irrumpe con fuerza en la política europea la figura del intelectual, proyectada y aumentada su imagen por la revolución de París. En ésta, además, adquirieron carta de naturaleza no pocos de los lugares comunes, políticos y también ideológicos, de la política contemporánea –Democracia social, derecho al trabajo y otros–. Así mismo, empezó entonces, después del relativo fracaso del partido de François Guizot y los liberales doctrinarios franceses, el declive, de enormes consecuencias, del liberalismo político, cuyo papel fue en buena medida desempeñado en Francia por una minoría de economistas a partir de la década de 1870 (la Escuela de París).

Vid. P. de Laubier, La politique sociale dans les sociétés industrielles (de 1800 à nos jours), pp. 210 sq. Vid. J. Molina, La Tercera vía en Wilhelm Röpke. Pamplona, Instituto de Empresa y Humanismo, 2001; L. Einaudi, «Economia di concorrenza e capitalismo storico. La terza via fra i secoli XVIII e XIX», Revista di Storia Economica, junio de 1942; E. F. Heckscher, La época mercantilista. Historia de la organización y de las ideas económicas desde el final de la Edad media hasta la sociedad liberal. México, F. C. E., 1983. Cfr. A. Giddens, La tercera vía: La renovación de la socialdemocracia. Madrid, Taurus, 1999. Vid. L. von Stein, Movimientos sociales y monarquía. Madrid, C. E. C., 1981, p. 225.

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Analizando aquella época con la perspectiva de la II postguerra, F. A. Hayek aventuró en el año 1959 una fórmula que la caracteriza certeramente, si bien los estudiosos del tema no han reparado en ella. Decía el economista austríaco que «los futuros historiadores considerarán, probablemente, el período comprendido entre la revolución de 1848 y el año 1948 como el siglo del socialismo europeo». Influido decisivamente por las experiencias planificadoras democráticas (sobre todo inglesas) y las totalitarias (nacionalsocialismo), que provocadoramente vinculaba desde el punto de vista de las consecuencias, siendo estas lo verdaderamente importante para la vida humana colectiva, Hayek interpretó la historia política y social de ese tiempo.

Aunque no puedo detenerme ahora ni en las limitaciones de su manera de pensar consecuencialista, ni en los errores de su visión sumaria de los acontecimientos –no se olvide que, sobre todas las cosas, su Camino de servidumbre es un libro de guerra–, debe reconocerse que las fechas elegidas por el economista –la Revolución francesa y las nacionalizaciones inglesas– no son del todo arbitrarias; en cualquier caso, ni más ni menos arbitrarias que otras posibles. Mas Hayek no fue el único en percibir los cambios. Ya en 1912 se habían planteado estas cuestiones, si bien desde el punto de vista de lo que Josef Pieper llamó mucho más tarde el mundo totalitario del trabajo. Fue Hilaire Belloc, autor del sobrecogedor ensayo El Estado servil, quien ya advirtió antes de la Gran guerra el cariz que estaban tomando unos acontecimientos10 que, atropelladamente, traían la convergencia entre capitalismo y socialismo. Curiosamente, también Belloc se refirió a una «tercera vía» o «camino medio», si bien con unas connotaciones negativas a las que resulta ajena su conceptualización en los años 1940. En España, atendiendo sobre todo al apogeo de la conciencia clasista, Legaz definió nuestro tiempo como la «época por excelencia de la política social», viendo pues en esta última una instancia mediadora y templada11. Mas, volviendo a Hayek, tal vez fuese preferible introducir alguna modificación cronológica en su concepto epocal del «siglo socialista», para adaptarlo al objeto de esta exposición.

En un sentido estrictamente historiográfico el tiempo que aquí interesa comienza unos pocos años antes de la Revolución de 1848. Admítase convencionalmente como punto de referencia el año 1839, cuando uno de los llamados socialistas utópicos, Louis Blanc, hizo imprimir su panfleto Organisation du travail (La Organización del trabajo). En él propuso una sociedad de nueva factura cuyo principio organizador sería el trabajo y el universo de sus relaciones. Blanc se opuso de esta manera, en el terreno económico, a las ideas del capitalismo utópico, Vid. F. A. Hayek, Los fundamentos de la libertad. Madrid, Unión Editorial, 1991, p. 315. Vid. J. Pieper, El ocio y la vida intelectual. Madrid, Rialp, 1979, p. 52. 10 Vid. H. Belloc, El estado servil. Buenos Aires, La espiga de oro, 1945. 11 Vid. L. Legaz, «Supuestos conceptuales de la política social», Cuadernos de Política social, nº 4, 1949, p. 30.

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por tomar el término de Pierre Rosanvallon12, propio de Frédéric Bastiat y sus correligionarios parisienses del Journal des Économistes, grupo que distaba de ser mayoritario. En el plano político, el autor rechazaba, por incompleta, la configuración del espacio público propia de las revoluciones burguesas o liberales. Al menos a corto plazo, Blanc fracasó como político; sin embargo, a la larga, su pensamiento, integrado en última instancia por el repertorio de ideas de los intelectuales y agitadores de su contexto, a las que dio forma, ha tenido un éxito insospechado en los sistemas políticos actuales, en cuyas constituciones aparecen consagrados como conquistas sociales algunos derechos y conceptos de aquel tiempo: entre otros, el derecho al trabajo, el derecho subjetivo a la asistencia pública y la democracia social como forma de gobierno.

En la Organisation du travail no apunta solamente la figura del trabajador, uno de los protagonistas del siglo xx a juicio de Ernst Jünger13; ahí están también las cooperativas de producción, el «derecho al trabajo», la democracia social y, naturalmente, los principios de la representación política orgánica, vinculada a los sectores más lúcidos del socialismo político hasta los años 192014. Estos y otros asuntos allí incoados, a los que será necesario volver, hacen del opúsculo de Blanc un punto de referencia para todo estudioso de la Política social. Por ejemplo, marcó el abandono de la tradicional separación entre el socialismo que Marx llamó utópico y la política y el Estado, como prueba el invento de la «socialdemocracia», doctrina y términos acuñados por un antiguo admirador de Blanc y del socialismo no estatista francés, el alemán Ferdinand Lasalle.

En 1839 se eleva en Europa el astro de las nuevas formas de la actividad política y de los nuevos sujetos históricos y de sus recién estrenadas doctrinas. Paralelamente comienza el declive de la política liberal, que culminará en el liberalismo social del cambio de siglo. Lo que entonces sucede da razón de la Política social. Ahora bien, puede decirse que la época que se inaugura en torno a la década 1839-1848 se cierra hacia 1945, coincidiendo con el fin de la que algunos historiadores han llamado la Guerra civil europea15. A partir de esa fecha las condiciones históricas se transformaron radicalmente. Aunque el propio Hayek quiso proyectar su obra hacia el futuro, dejando atrás la época del intervencionismo, realmente hablaba el mismo lenguaje histórico que Blanc. De hecho, no son pocos los escritores liberales (o neoliberales) contemporáneos que a fuer de críticos de las economías socializadas o intervenidas se han convertido, como sus precursores del siglo xix,

12 Vid. P. Rosanvallon, Le libéralisme économique. Histoire de l’idée de marché. París, Seuil, 1989. 13 Vid. E. Jünger, El trabajador. Domino y figura. Barcelona, Tusquets, 1993. 14 Vid. G. Fernández de la Mora, Los teóricos izquierdistas de la democracia orgánica. Barcelona, Plaza y Janés, 1985, pp. 99-103. 15 Vid., por todos, Ernst Nolte, Bolscevismo e fascismo. La Guerra civile europea, 1917-1945. Milán, Rizzoli, 1997.

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en «escritores sociales», aunque partiendo de una visión de lo social antagonista de la propia del socialismo (o neosocialismo).

Por el tipo de problemas que tratan Blanc y Hayek, los dos se ubican en el plano de las doctrinas sociales, manifestaciones superficiales de lo que Dalmacio Negro ha denominado la «mentalidad ideológico-social»16. Aunque esta tesis ha sido discutida por el neoliberalismo contemporáneo, cuyas premisas dependen más bien de la mentalidad «técnico-ideológica», lo cierto es que el pensamiento de Hayek cierra una época, justamente la de la Política social. El éxito intelectual de este economista a partir de los años 1970 no ha refutado, antes bien ha reforzado esta hipótesis. Blanco de las críticas socialdemócratas, Hayek, como acabo de decir, participa, lógicamente, de la misma mentalidad que sus adversarios17. El año que convencionalmente se propone como cierre de la época es 1944, el de la publicación del combativo libro Camino de servidumbre. Su autor, el mismo Hayek, advertía sobre los riesgos de la planificación, palabra que pusieron de moda escritores como Karl Mannheim y los políticos occidentales en general, pero que ya se había usado profusamente en los años de la Guerra mundial I. Sin embargo, a pesar de todo, el hilo rojo del libro es la preocupación del autor por el «camino abandonado»18, el camino de los que considera principios fundamentales de la civilización occidental. De hecho, en la obra que puede considerarse como su testamento intelectual, La fatal arrogancia19, vuelve a interrogarse sobre los problemas que acuciaban a la mentalidad ideológico-social: las formas de autoorganización de las sociedades pluralistas. Uno de los grandes problemas del siglo xix fue precisamente el de la «autoorganización de la sociedad», que desemboca en el Estado total. Ello presuponía que la política (del Estado) debía pasar a un segundo plano, pues ya Comte había certificado su fracaso. Intelectualmente se buscó la solución con la sociología o física social; ejecutivamente, en cambio, se recurrió a lo que los escritores alemanes llamaron precisamente Política social 20.

16 Vid. D. Negro Pavón, «Modos del pensamiento político», Anales de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, XLVIII, 1996, pp. 546-51. 17 De interés A. de Benoist, Hayek. Roma, Settimo Sigillo, 2000. 18 Vid. F. A. Hayek, Camino de servidumbre. Madrid, Alianza Editorial, 1985, pp. 27-36. 19 Madrid, Unión Editorial, 1990. 20 Para la delimitación de la época de la Política social también podría recurrirse al examen de otros dos pensamientos, en cierto modo complementarios a pesar del tiempo y las circunstancias que les separan, a saber: Sismonde de Sismondi y Wilhelm Röpke. Sus obras, con sus respectivas críticas a la Economía clásica del laissez-faire y a la Economía política del colectivismo, delimitan también un «siglo social». Vid. J. Molina, Röpke. Roma, Settimo Sigillo, 2007.

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Los Precursores de la Política Social

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unque se suele decir que la expresión «Política social» la utilizó por vez primera el publicista Robert von Mohl hacia 1845, en realidad, su incorporación al lenguaje científico puede datarse en 1854. En un libro del economista Wilhelm H. Riehl, La historia natural del pueblo como fundamento de una política social para Alemania, se registra el uso de la locución soziale Politik para subrayar en esta novísima rama de la política una mediación entre la sociedad civil o económica (bürgerlichen Gesellschaft) y el sistema político (politischen Gesellschaft). Desde entonces, la Política social se ha convertido en una de las creaciones más originales del genio político del siglo xix. Su inmenso prestigio la ha hecho salir indemne de la atracción que sobre ella ejercieron, en los años 20 y 30 del siglo xx, los regímenes autoritarios y totalitarios europeos. Como se sabe, no han corrido la misma suerte otros idearios sociales que, si bien procedían igualmente del siglo anterior, se hundieron con los regímenes derrotados en la Guerra mundial II. Es el caso del corporativismo, pero también, por ejemplo, el de la Geopolítica.

Durante todo este tiempo han sido muy numerosas las influencias que han dejado un poso importante en el concepto de la Política social. No obstante su origen político conservador, especialmente vinculado con la misión social de los principados protestantes alemanes, su configuración mediadora o dialéctica le ha permitido incorporar sucesivamente idearios socialistas y liberales, filantrópicos y religiosos. Así, el desarrollo de la moderna Política social no puede comprenderse plenariamente sin el influjo del pensamiento político socialista y el desarrollo del movimiento obrero y sindical, en sus distintas variantes europeas (desde el guildismo anglosajón al cooperativismo conservador alemán de mediados del siglo xix, desde el sindicalismo politizado de finales del xix al sindicalismo revolucionario de Georges Sorel y los socialismos nacionales autoritarios del periodo Vid. W. H. Riehl, Die Naturgeschichte des Volkes als Grundlage einer deutschen Sozialpolitik. Stuttgart y Berlín, Cotta, 1925, p. 5.

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de entreguerras). Pero tampoco sin el ascendiente que sobre tantos tratadistas político-sociales han tenido la Doctrina social católica, el paternalismo del pensamiento tradicionalista o, ya más cercanos a nosotros, la crítica social de la Economía política liberal o la divulgación de la mentalidad anglosajona del Social Welfare, no exenta, por cierto, de puritanismo. 1. Sismonde de Sismondi y la crítica ética de la Economía política El ginebrino de origen francés Jean C. L. de Sismonde [1773-1842], conocido como Sismonde de Sismondi, es el Tocqueville de los estudios económicos y sociales, por tanto, el primer «teórico de la política social moderna». En estos términos se refería a él uno de sus más importantes comentadores, Patrick de Laubier. Aunque la obra de este economista, historiador, político y agricultor es ingente, lo que le ha dado fama intelectual ha sido la Economía política. No gozó Sismondi del favor de sus contemporáneos, lo que según parece le desazonaba. Tampoco patrocinó una escuela, sino que su pensamiento constituyó una isla durante la primera mitad del siglo xix. Su posición doblemente crítica en contra del liberalismo del laissez-faire y del colectivismo socialista le valieron el denuesto intelectual de unos y otros.

La vasta obra de Sismondi, a pesar de la escasez crónica de reediciones, alcanzó durante el siglo xix una notable difusión en España, sobre todo su libro de 1836 Estudios sobre las constituciones de los pueblos libres, en el que se desarrolló una ciencia social o del gobierno, constituida por la pedagogía, la religión, la ciencia militar, la jurisprudencia, la historia, la teoría de las constituciones y la economía política. Sus juicios se vierten en gruesos volúmenes sobre los asuntos más variados: desde la historia de Italia al desarrollo de la literatura española entre los siglos xii y xix. Lo que hace de Sismondi un precursor de la Política social es su concepción ética de la Economía política, incidiendo en su dimensión prescriptiva o moral. En 1803, bajo la influencia de la Economía clásica, redactó un tratado escasamente original Sobre la riqueza comercial (o principios de economía política aplicados a la legislación del comercio), que apenas suscitó interés. Después de las Guerras napoleónicas, instigado por la escasez y las convulsiones sociales causadas por ella, abandonó con determinación a los clásicos ingleses para inaugurar una crítica novedosa. Esta quedó plasmada en un ensayo de 1815 titulado Economía política, en el que se anuncia ya el elemento ético que gravitará sobre la ciencia de los economistas a finales del siglo xix. «La economía política, escribía entonces Sismondi, es una investigación de los medios por los que el mayor número posible de individuos en un Estado determinado pueden participar en el más alto grado de felicidad física, en tanto en cuanto ello depende del gobierno. Dos elementos ha de tener, indudablemente, siempre presente el legislador: el aumento de la – 26 –


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felicidad y su difusión entre todas las clases sociales. Así es como la Economía política, a gran escala, se convierte en la teoría de la beneficencia». Estas y otras anticipaciones encontraron un desarrollo sistemático en una nueva versión de su tratado de 1803 publicada en 1819, Nuevos principios de economía política o de la riqueza en sus relaciones con la población, en el que se anuncia una nueva preocupación: que la riqueza debe aprovechar a la población. Por otro lado, casualmente, el mismo año que este libro se imprimía en París se adoptó en Inglaterra la ley que prohibía el trabajo nocturno de los niños en las fábricas de algodón y limitaba el horario de trabajo. Sismondi, debelador de los excesos del sistema industrial, constituye por ello una divisoria de la Economía política. W. Röpke solía recordar que Sismondi había sometido la moderna economía de mercado «a una crítica severa, logrando con ella un efecto que se hace sentir aún hoy». Su alegato a favor del intervencionismo estatal para combatir los nuevos fenómenos asociados a las recesiones económicas, le convierte, como recordaba Joseph A. Schumpeter, en un teórico de lo que hoy se llama Estado de bienestar. Fue también partidario del impuesto progresivo o, en su propia terminología, «más que proporcional», pues entendía que lo «justo es que el rico contribuya no sólo con proporción a su fortuna, sino más que proporcionalmente, a sostener un sistema que tan ventajoso le resulta». Sismondi repudió la riqueza como objeto la Economía clásica, concentrando su interés en el hombre. Ese tipo de economía, que llamó «crematística» siguiendo la clasificación de Aristóteles, ha ocasionado la aparición del proletariado, clase social que consideraba condenada a la dependencia. Estas condiciones explican la aparición del pauperismo, peligroso fermento de lo que llamó una «San Bartolomé social», aludiendo a las funestas matanzas de hugonotes que tuvieron lugar en Francia la noche de San Bartolomé de 1574. Para remediar la «calamidad» del pauperismo, neologismo que trae su origen de la Inglaterra de 1830, se había generalizado la «caridad legal», si bien, ya en tiempos de Sismondi, existía la convicción de que la sociedad no podía afrontar las crecientes necesidades financieras de los establecimientos de beneficencia pública. La preocupación social de Sismondi alcanzó su clímax en el artículo Du sort des ouvriers dan les manufactures («Sobre la suerte de los obreros de las manufacturas»), publicado en 1834 en la Revue mensuelle d’Économie politique. Este famoso texto, uno de los aldabonazos sociales del siglo xix, fue redactado bajo la impresión que le causó la revuelta de los tejedores de Lyon. Creyó vislumbrar Sismondi en el remolino de los acontecimientos como un nuevo principio emancipador de los trabajadores, una especie de salario social que permitiera socializar los costes

Vid. J. C. L. Sismonde de Sismondi, Economía política. Madrid, Alianza Editorial, 1969, p. 208. Vid. W. Röpke, Civitas humana. Madrid, Revista de Occidente, 1949, p. 14. Vid. J. A. Schumpeter, Historia del Análisis económico. Barcelona, Ariel, 1982, p. 554. Vid. Sismondi, op. cit., p. 181.

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de lo que hoy llamaríamos un sistema de seguridad social. A pesar de su conexión con el pensamiento socialista, el reformismo crítico de Sismondi no fue colectivista, pues aparece templado por su aceptación de la propiedad privada. 2. Louis Blanc y los Talleres sociales El periodista y escritor político francés Louis Blanc nació en 1811 y murió en 1882. Aunque su pensamiento y realizaciones intelectuales están casi olvidados, algunos de los conceptos de este escritor socialista y filántropo han pasado a formar parte de la doctrina oficial de los Estados sociales, particularmente el llamado «derecho al trabajo», del que Blanc se convirtió en abogado durante la Revolución de 1848.

Blanc, como tantos otros en el siglo pasado, era un conspirador, un activista, un intelectual empeñado en hacer caer la Monarquía de julio –de hecho, su papel fue muy destacado entre febrero y junio de 1848–. Como político le cupo el honor de ser el primer ministro socialista que, en rigor, ha formado parte de un gobierno. Junto a Alphonse Lamartine y algunos otros estampó su firma en la célebre proclama del 28 de febrero en la que, reconociéndose la importancia suprema de la «cuestión obrera» (question du travail), se acordaba la creación de una comisión permanente encargada de mejorar la suerte de los trabajadores. Ese texto ha marcado un hito en la consideración del trabajo humano desde la óptica del Derecho público. El propio Blanc vio en esa proclamación la ocasión para erigirse en el inspirador de una suerte de «Estados Generales» del trabajo, culminación definitiva del ciclo revolucionario francés.

El gobierno provisional de la República encargó a Blanc la presidencia de una Commission de Gouvernement pour les travailleurs. Ubicada en el Palacio Luxemburgo, alejada por tanto de la sede del gobierno, la Comisión organizó numerosos debates, pero ni fue operativa ni el Gobierno provisional estuvo dispuesto a transigir con sus propuestas más de lo estrictamente necesario. Objeto central de sus sesiones fue el trabajo industrial dependiente. Puede decirse, en relación con esto último, que aquella fue la primera cámara corporativa de la historia contemporánea, pues reunió a representantes de los trabajadores de París con miembros de la aristocracia, la burguesía y la intelectualidad. Su única realización fue la reducción de la jornada laboral, que pasó a ser de 10 horas en París y de 11 horas en las provincias, además de una prohibición general de las subcontratas de trabajo, causa de gran malestar entre los obreros. Su gran proyecto de los «talleres sociales» fracasó, convertido en unos «talleres nacionales» que Karl Marx estigmatizó como una suerte de «casas de trabajo inglesas (Workhouses) al aire libre». Blanc expuso por vez primera estas ideas en un sugestivo folleto de 1839 titulado La organización del trabajo, que conoció sucesivas ediciones y ampliaciones. – 28 –


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Escrito en el contexto de la crítica al laissez-faire, sus páginas presentan una crítica del mercado, abundando en el señalamiento de sus males. A juicio de Blanc, la «concurrencia constituye un sistema de exterminio para el pueblo» y, al mismo tiempo es «causa de empobrecimiento y ruina para la burguesía». Con estos principios rechazó fenómenos tan deplorables como el extenuante trabajo infantil en las fábricas o los males físicos y morales implícitos en las largas jornadas de los adultos. En términos parecidos se expresaba cuando se refería a la burguesía, pues el sistema de la competencia había condenado a los empresarios a una lucha sin cuartel en la que sólo cabía la victoria total o la desaparición del mercado. Para evitar esas situaciones y organizar racional y éticamente el trabajo postulaba un nuevo sistema basado en la «asociación». Lo que Blanc proponía era una red de cooperativas de producción (ateliers sociaux o talleres sociales) organizadas por el Estado y, en su caso, financiadas inicialmente por el crédito público. Vinculada con la reforma del mundo del trabajo aparece en Blanc una insistente vindicación de la reforma agraria. También hizo suyo el ideal de la reforma moral y la reforma pedagógica, proponiendo la educación obligatoria y gratuita para los niños. Criticado por la socialdemocracia y por el liberalismo, que no supo entender su innovadora visión de la «asociación» como instrumento de una nueva forma de organización política y económica, su pensamiento ha trascendido su siglo de un modo casi secreto o inconsciente, pues raramente se ponen en contacto sus ideas con el movimiento constitucionalizador de los derechos sociales, particularmente del derecho al trabajo. 3. Lorenz von Stein y la Monarquía de la Reforma social Nacido en el año 1815, justo después de las guerras napoleónicas, y fallecido en 1890, Lorenz von Stein constituye uno de los más notables ejemplos del pensamiento jurídico político de gran estilo del siglo xix, época con la que su vida y su obra se identifican plenamente. Resulta sorprendente la escasa atención que los escritores de temas político-sociales le han dispensado. En términos generales, durante el siglo pasado se le vio como el gran teórico de la Monarquía social, remedio contra las revoluciones socialistas futuras incubadas en la onda revolucionaria europea de 1830. Su teoría de la sociedad le ha valido a veces la comparación con Karl Marx, a quien probablemente aventajó. Uno de los primeros entre nosotros en llamar la atención sobre él como configurador del pensamiento

Vid. L. Blanc, Organisation du travail. París, Bureau de l’Industrie Fraternelle, 1847, p. 27. Vid. L. Blanc, op. cit., p. 116.

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político social fue Federico Rodríguez. Sobre von Stein influyó visiblemente Blanc, a quien tal vez trató en el París prerrevolucionario de 1830, en donde se dice que estuvo desempeñando funciones de espía al servicio de los Hohenzollern. Su gran obra es la Historia del movimiento social en Francia, de 1850.

Von Stein fue uno de los primeros en señalar el cariz que los acontecimientos tomaron a partir de la tremenda conmoción de 1848. Es la época de los «movimientos sociales», por él entrevista y teorizada precursoramente. Von Stein partió de las limitaciones constitutivas del individuo, enfrentándolas con su inagotable capacidad para desear. Esa situación, raíz de su infelicidad, le impulsa a asociarse con otros seres humanos para alcanzar sus fines. En ese movimiento de la voluntad se fundan las comunidades humanas o, si se prefiere, el mismo Estado. Frente al Estado, que el autor concibe como el reino de la libertad, la Sociedad es el reino de la necesidad, pues se justifica por razones meramente utilitarias. En ella la posición de los individuos se fija en función de la propiedad, la cual depende, a su vez, del trabajo. Von Stein planteó la dialéctica entre la Sociedad y el Estado, categorías intelectuales sin las cuales tan difícil resulta pensar el siglo xix. Se transparentan en la mencionada dialéctica, por ejemplo, el conflicto entre la propiedad y el trabajo, elemento fundamental para una buena inteligencia de la Política social. En la Sociedad, regida por el «principio de sujeción», el individuo es simplemente un medio, situación dependiente e instrumental sancionada por el ordenamiento jurídico. Es aquí precisamente donde el Estado cobra importancia como instancia liberadora. Pues únicamente el Estado puede elevar al individuo, facilitando sus posibilidades de desarrollo. Esta idea ética enfrenta históricamente al Estado con la Sociedad.

Pero resulta que la libertad únicamente se encuentra realizada en la clase poseedora, que tiene un interés natural en impedir que otros hombres accedan a la propiedad. Para ello se vale del Estado, al que «contamina» con sus intereses de clase hasta el punto de desviarlo de su finalidad ética liberadora. A la larga, sin embargo, la situación resulta insostenible, pues no se puede retrasar indefinidamente la incorporación a la propiedad de otros individuos. Los recién incorporados, no contentos con la mera adquisición de la propiedad, aspiran a revertir la situación jurídica, adaptando el sistema jurídico a sus intereses. Esta adaptación se realiza por dos vías, la reformadora o la revolucionaria. Es el ejemplo clásico de la historia de las revoluciones burguesas, que en parte se explican por el anhelo de que la posesión de la propiedad legitime, como en el caso de la antigua nobleza, la administración del poder. Vid. F. Rodríguez, Introducción en la Política social, t. I, pp. 54-60; también Ángel López-Amo, El poder político y la libertad. La monarquía de la reforma social. Madrid, Rialp, 1987. Vid. L. von Stein, op. cit.

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A juicio de von Stein las posibilidades de la reforma política se agotaron en vísperas de la Revolución de 1848. Al quedar reducido el salario obrero a los mínimos de subsistencia (el salario máquina del imaginario económico socialista), la burguesía triunfante se permitía impedir que el trabajo de la clase proletaria o dependiente se transformara en propiedad. Así, la nueva revolución, la de 1848, tendría un carácter novedoso, pues sería ante todo una revolución social. La única forma de contener sus efectos era la Monarquía social, instancia independiente (tercero superior y neutral) capaz de encarnar el ideal ético del Estado. Sólo esta especie monárquica, convencida de su misión social, podría adoptar las medidas adecuadas para la elevación de la condición de las masas proletarizadas, sin poner en peligro la estabilidad del orden social. Independiente de todo interés de clase, la Monarquía social representaría mejor que cualquier otra institución los ideales de la reforma social. Esta habría de ser ejecutada mediante tres institutos básicos: el impuesto progresivo, la instrucción pública universal y el acceso a la propiedad. 4. Gustav Schmoller y la Asociación para la política social El pensamiento de Gustav Schmoller [1838-1917] constituye una de las más notables aportaciones que desde la ciencia económica han marcado el devenir de la Política social. En su obra encontramos nuevamente casi todos los rasgos intelectuales y actitudes espirituales del cultivador del saber político-social contemporáneo. Aunque nunca formuló una definición expresa de las metas de la política social, percibió con claridad su misión en el contexto de la época, abriéndose una nueva etapa de la Economía política en la que debía promoverse la moralización general de la actividad económica, cifra ética de la llamada Nueva escuela histórica. Schmoller gozó de un inmenso prestigio y poder en la Universidad alemana, siempre al servicio de su causa intelectual, que utilizó para apartar de las cátedras de economía, cuando le fue posible, a los candidatos liberales. Al contrario que Max Weber, mucho más preocupado por la neutralidad axiológica (Wertfreiheit), Schmoller entendía, como puso de manifiesto en su discurso rectoral berlinés de 1897, que «conceder la misma importancia a las escuelas desaparecidas y a los métodos anticuados que a las escuelas nuevas y a los métodos más perfectos, equivaldría a marchar contra el progreso; por eso un puro discípulo de Smith, lo mismo que uno de Marx, no pueden pretender hoy ser tratados de igual manera que los demás»10.

10 Vid. G. Schmoller, «Teorías variables y verdades estables en el dominio de las ciencias sociales y de la Economía política alemana actual», Política social y Economía política. Barcelona, Heinrich y cía, 1905, vol. II, p. 79.

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La moralización de la Economía política es su contribución más importante a la política social. Si bien la crítica al laissez-faire aparece en diversos lugares de su obra –por ejemplo en sus famosos Principios de Economía política–, lo que le ha valido ser calificado como uno de los fundadores de la Política social es un artículo de 1881, La justicia en la economía11. En esas páginas, canon de la crítica historicista, se formalizó el problema de la evaluación ética de los resultados del laissez-faire, moralmente neutrales según sus partidarios liberales. Escribe Schmoller: «La verdadera cuestión está en saber si la acción de las fuerzas naturales que no podemos domeñar y que incluimos entre lo que denominamos en general azar, es la fuente verdadera de la repartición de la riqueza y de las rentas. Si así fuese no habría ciencia económica política, ni política social, porque los caprichos de la fortuna o del azar no podrían servir de fundamento a los juicios de orden general»12. La injusticia que genera el tráfico económico, bien por la degradación de la idea de comunidad, bien por la confusión sobre sus fines, que no consisten únicamente en la adquisición de riqueza, no debe dejar indiferente al Estado y a sus instituciones. Su opinión es tajante: «sería un error creer que el Estado no está encargado más que de la administración de la justicia penal y civil y de la repartición del impuesto, y que no debe preocuparse de asegurar una justa repartición de los bienes»13. Se justifica de este modo la intervención del Estado, que debe ponerse al frente de una verdadera reforma social. Schmoller rechazó la concepción moralmente neutral de los resultados de la libertad económica, pues entendía que su premisa intelectual era falsa: no hay una acción económica natural, sometida a leyes inmutables a las que los hombres deben plegarse, y sobre las que sólo cabe un juicio técnico y cuantitativo. Más bien, la economía pone en juego todas las fuerzas espirituales de la sociedad, de modo que sus resultados caen bajo la jurisdicción del juicio ético. Pero Schmoller no sólo se opuso a la escuela librecambista inglesa, sino también a las ideas económicas socialistas. Aunque en parte aceptó su dimensión moralizante, Schmoller consideraba que en rigor no existía una teoría socialista de la economía. Pues su talón de Aquiles es que las «cuestiones decisivas nunca habían sido planteadas».

Pero Schmoller fue también un creador de instituciones. Una de ellas, la Asociación para la Política social (Verein für Socialpolitik) sigue siendo, todavía hoy, más que un vestigio del pasado, un símbolo de la Política social todavía operativo. La Asociación, constituida en 1873, traía causa de las sesiones que del 6 al 7 de octubre de 1872 reunieron en la ciudad alemana de Eisenach a algunos de los más destacados economistas y juristas alemanes de la época. En el discurso de apertura, pronunciado por Schmoller, se exigía precisamente la reorientación ética 11 Vid. G. Schmoller, op. ult. cit., pp. 5 sq. 12 Vid. G. Schmoller, op. ult. cit., p. 30. 13 Vid. G. Schmoller, op. ult. cit., p. 52.

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de la ciencia economía, postulando la intervención del Estado para remediar la cuestión obrera. La Asociación, que atrajo también a comerciantes, industriales y financieros, se constituyó como una asociación privada dedicada a patrocinar todo tipo de investigaciones sobre cuestiones económicas y sociales, con el fin de proponer medidas de reforma social al legislador, sobre la base de informes técnicos. Durante los primeros años manifestó un espíritu muy combativo contra el liberalismo económico, lo que explica la fama socializante de sus miembros, así como el mote de «Socialistas de cátedra». Los estudios, que solían ser encomendados a los distintos miembros de la asociación según su especialidad, constituyeron trabajos verdaderamente precursores en el campo de las ciencias sociales y económicas, contribuyendo, por ejemplo, al perfeccionamiento de los estudios de campo y los instrumentos estadísticos. El ejemplo cundió en otros países europeos y distintas administraciones hicieron suyo el mismo modelo perfeccionándolo. Así se creó en Francia el Bulletin de l’office du travail (1894) y en Alemania el Reichsarbeitsblatt (1903). En el caso de España, aunque sus resultados prácticos estuvieron lejos de los rendimientos de la Asociación alemana, no puede dejar de mencionarse la creación de la Comisión de reformas sociales (1883) y el Instituto de reformas sociales (1903), cuyos trabajos, según Ramón Carande, se inspiraron en la institución privada alemana14. Uno de los grandes males de la sociedad europea del Ochocientos había sido, según Schmoller, su ceguera ante la necesidad de emprender reformas para proteger a la sociedad de las convulsiones revolucionarias. Así pues, estimó que ninguna revolución era inevitable. Entre los instrumentos de los que dispone un Estado para evitar o al menos retrasar la quiebra del orden social se cuenta la Reforma social. Esta consiste en el restablecimiento de la «buena armonía entre las clases sociales» mediante la aplicación del principio de la justicia distributiva y el desarrollo de una legislación social que «garantice el levantamiento material y moral de las clases inferiores y medias»15.

14 Vid. R. Carande, «Azcárate en sus últimos años», Personas, libros y lugares. Valladolid, Ámbito, 1982, pp. 24-25. 15 Vid. G. Schmoller, op. ult. cit., p. 140.

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La Política Social como saber constituido

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ecía Ortega y Gasset en unas nótulas escritas para la instrucción y guía de Luis Olariaga, aspirante entonces a ocupar la primera cátedra universitaria española de Política social, que el cultivo de esta disciplina carecía en España de «clasicismo». En efecto, no había entonces en la academia hispana grupo alguno de estudiosos especializados en esta temática. Sus cultivadores eran sociólogos, economistas o moralistas. La opinión del filósofo español tenía como contrapunto el elevado grado de sofisticación teórica y empírica alcanzado por la ciencia alemana en las materias político-sociales. No hubo en España un círculo intelectual equiparable a la llamada Nueva Escuela histórica alemana. Sus miembros, con Schmoller haciendo cabeza, son los responsables de la incorporación del saber político-social al palenque de las ciencias humanas. No fue, sin embargo, un proceso sencillo, pues en el camino debieron ventilarse, entre otras cuestiones, tres graves polémicas científicas. Sin contar con ellas no hay modo de inteligir la configuración científica de la Política social. Pues es claro que su destino pudo ser otro que el académico y universitario si hubiese quedado reducida a un doctrinarismo más o menos ideologizado. El estudio de las disputas sobre el método, el intervensionismo del Estado y la objetividad científica nos introduce en el esquema de la Política social germánica (Sozialpolitik) y la Política social anglosajona (Social Welfare). De una y otra se ha alimentado la Política social hispana a lo largo del siglo pasado. Lo de menos, en realidad, es si nos encontramos ante una ciencia en sentido estricto o, más bien, ante un «campo científico».

Vid. J. Ortega y Gasset, «Notas a Luis Olariaga», Revista de Occidente, mayo de 1990. La mejor exposición en español de la escuela germánica de la Política social es la de F. Rodríguez, op. ult. cit. Vid. M. Moix, «Algunas precisiones sobre el concepto de la Política social como disciplina científica», Revista de Política social, nº 127, 1980, p. 12.

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1. Tres disputas científicas Si algo pusieron de manifiesto las polémicas a las que a continuación me referiré fue, sin duda, la ruptura de la inteligencia entre la Política y la Economía, característica de la modernidad, época que había sido capaz de alumbrar un saber que las comprendía, la Economía política. En realidad, la Política social constituye un intento de remediar el alejamiento que el industrialismo, como sistema, mentalidad, etc., había impuesto entre la reflexión política y la reflexión económica. Por tal razón puede afirmarse que la Política social es, justamente, una mediación entre los polos económico y político del actuar humano. Esta idea mediadora está presente en los clásicos, pero también en los contemporáneos: desde von Stein a Thomas H. Marshall. Mas para llegar hasta ese punto hubieron de ser dirimidos los problemas del método, de la neutralidad axiológica y del intervencionismo estatal.

a) La polémica sobre el método científico Resulta llamativo que el saber político-social tenga como origen directo un debate académico entre profesores: el famoso Methodenstreit o querella sobre el método de la ciencia económica. De un lado se alinearon los economistas liberales, partidarios del método deductivo o economistas puros, cuyo representante máximo fue Carl Menger; del otro, los economistas socializantes, partidarios del método inductivo y proclives al historicismo, capitaneados por Schmoller, ya mentado anteriormente. En su libro Investigaciones sobre el método de las ciencias sociales, de 1883, defendía Menger la preeminencia de la teoría económica sobre la historiografía de la omnipresente Escuela de los economistas alemanes. El método deductivo, también llamado compositivo, podía desarrollarse sistemáticamente, según Menger, a partir de unos cuantos axiomas fundamentales. A lo que se oponía Schmoller, partidario del método científico del historicismo, en cuya potencia para colmar las lagunas de la economía abstracta basó el cultivo de la Economía política y la Política social. La polémica de 1883, por lo demás, no quedó circunscrita, como a veces se pretende, a estos dos ingenios. Sus episodios ulteriores no dieron en realidad mucho más de si y la misma puede considerarse agotada a finales de siglo en una relación de Eugen Böhm-Bawerk: «El objeto de la polémica no estriba en si el método

Vid. J. Molina, La Tercera vía en Wilhelm Röpke, espec. cap. I. Vid. C. Menger, Investigations into the Method of the Social Sciences. Grove City, Libertarian Press, 1996, y G. Schmoller, «Zur Methodologie der Staats- und Sozialwissenschaften», Jahrbuch für Gesetzgebung, Verwaltung und Volkswirtschaft im deutschen Reich, 1883, vol. III, pp. 239-58. Vid. J. Huerta de Soto, «El Methodenstreit, o el enfoque austriaco frente al enfoque neoclásico en la ciencia económica», Nuevos estudios de Economía política. Madrid, Unión Editorial, 2002.

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adecuado es el histórico o el exacto, sino sencillamente si junto al método fundamental de la investigación económica, el histórico, sobre cuya legitimidad no cabe duda alguna, se puede reconocer también como otro método igualmente fundamental el aislante o abstracto». «En la nefasta disputa entre Menger y Schmoller –escribía en 1940 el economista ordoliberal Walter Eucken–, ninguno de los dos tenía razón, y la verdad tampoco está en el término medio. No corresponden a la realidad económica ni el dualismo de Menger, cuyo peligro percibió Schmoller, ni el empirismo de Schmoller, cuyo fracaso previó Menger». Fue aquello una división «de índole literaria» que no resolvió la «gran antinomia» de la economía. A pesar de sus modestos resultados científicos, el Methodenstreit significó la definitiva separación de las teorías económica y política.

Hay que mencionar también otras dos notables polémicas de aquel periodo. Gran trascendencia tuvieron las discusiones sobre la neutralidad científica (Werturteilsstreit) y el intervencionismo estatal, si bien todas quedaron eclipsadas en apenas una década por el debate sobre la posibilidad del cálculo económico en una economía socialista, que se inició inmediatamente después de la Guerra mundial I.

b) La polémica sobre la neutralidad axiológica La polémica sobre los juicios de valor, que llevó a Max Weber a enunciar como principio rector de las ciencias del espíritu el criterio de la neutralidad con respecto a valores o, en mejor estilo, neutralidad axiológica (Wertfreiheit), enfrentó al gran sociólogo con la Nueva Escuela histórica alemana. Weber, en la perspectiva del científico realista, rechazó la propensión de la Nueva Escuela histórica, representada en el Sozialpolitiker Schmoller, a producir juicios de valor, pues se corría el riesgo de transformar las ciencias humanas en meros expedientes normativos, ordenados por la vocación moralizadora de sus cultivadores10. Pero estos problemas axiológicos, no obstante el realce que le ha dado la doctrina española11, tuvieron menor impacto sobre la disciplina que el enfrentamiento entre Schmoller y el nacionalista liberal Heinrich von Treitschke.

Vid. E. Böhm-Bawerk, «Economía histórica y economía teórica», Ensayos de teoría económica. Madrid, Unión Editorial, 1999, vol. I. Vid. W. Eucken, Cuestiones fundamentales de Economía política. Madrid, Revista de Occidente, 1947, pp. 334, 51, 58. Una exposición sistemática e histórica de la misma en J. Huerta de Soto, Socialismo, cálculo económico y función empresarial. Madrid, Unión Editorial, 1992. 10 Vid. M. Weber, «L’objectivité de la connaissance dans les sciences et la politique sociale», Éssais sur la théorie de la science. París, Pocket, 1992, p. 117 sq. 11 Vid. F. Rodríguez, op. ult. cit., pp. 127 sq.

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c) La polémica sobre el intervencionismo estatal En el fascículo de abril de 1874 del Preußischer Jahrbuch apareció un ensayo de Schmoller sobre La cuestión social y el Estado prusiano12. La historia, a su juicio, viene a ser la alternancia entre épocas de estabilidad y conflicto, resultado de las luchas sociales por la propiedad y la libertad personal. Expresión de todo ello, escribe inspirándose en von Stein, son los movimientos sociales. En este contexto, consideraba que en Alemania sólo había una instancia capaz de asegurar la paz social mediante una reforma gradual de las instituciones: la monarquía (social) prusiana (preußische Königtum), auxiliada por sus funcionarios (Beamtentum), los únicos elementos neutrales (neutralen Elemente) en las luchas sociales. La reacción de Treitschke fue inmediata: acusó a Schmoller y a sus adictos de actuar como sostenes y patronos de la socialdemocracia y ser proclives al estatismo igualitarista13. En la réplica confirmó Schmoller, una vez más, los postulados de su pensamiento social: adaptación del sistema legislativo a las nuevas realidades históricas; caracterización del estudioso de la Política social (Sozialpolitiker) por su preocupación por las injusticias, particularmente de aquellas que tienen apariencia de legalidad; finalidad de la reforma social y condiciones de las medidas reformistas (papel económico y pedagógico del Estado); reforma moral del hombre como condición de la reforma social. En el último capítulo discurría el economista, con no poca agudeza, sobre el liberalismo y su deficiente realización, precisando las condiciones éticas implícitas en la crítica socialista al manchesterismo14 y reafirmando la independencia de la Asociación para la Política social, que no era un partido y cuyos miembros únicamente están de acuerdo en la bancarrota de la Economía política clásica, en algunas generalidades sobre el método científico y en ciertas reformas sociales de carácter urgente15.

12 Vid. G. Schmoller, «Die sociale Frage und der preußische Staat», Zur Social- und Gewerbepolitik der Gegenwart. Reden und Aufsätze. Leipzig, Duncker und Humblot, 1890. 13 Vid. H. von Treitschke, «Der Sozialismus und seiner Gönner», Zehn Jahre Deutschen Kämpfe. Schrifften zur Tagespolitik. Berlín, Georg Reimer, 1913. 14 El término «manchesterismo» (Manchestertum), que suele utilizarse todavía hoy para significar un cierto radicalismo liberal o librecambista, tiene su origen en esta época. Lo pusieron en circulación los economistas alemanes para referirse a los liberales, identificados simplistamente con los comerciantes del Cobden Club de Manchester, partidarios del librecambismo. Los liberales, por su parte, respondieron a los economistas socializantes inventando el concepto de «Socialismo de cátedra» (Kathedersozialismus), que mortificaba a los intelectuales de círculo de Schmoller. El término fue puesto en circulación por un periodista, Heinrich Oppenheim, en el mismo año de la fundación de la Asociación para la Política Social, 1873. 15 Vid. G. Schmoller, «Über einige Grundfragen des Rechts und der Volkswirtschaft. Ein öffenes Sendschreiben an Herrn Profesor Dr. Heinrich Treitschke», Über eine Grundfragen der Socialpolitik und der Volkswirtschaftslehre. Leipzig, Duncker und Humblot, 1989.

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2. El desarrollo de la Política social en Alemania La Escuela alemana de la Política social fue durante décadas el referente intelectual europeo para los estudiosos de la cuestión social, las instituciones de la reforma social y el ordenamiento sociolaboral. Desde la época de Robert von Mohl y Johann K. Rodbertus, en cuyo pensamiento ya se acusa o, al menos, se intuye esta nueva rama de la política, hasta los desarrollos científicos de la II postguerra, generalmente asociados a la empresa de reconstitución de la nación alemana, la Política social cultivada en Alemania ha contado con estudiosos y expositores de nota. De la mayoría de ellos dio cuenta Federico Rodríguez hace años en uno de los mejores libros sobre la materia, el tomo primero de su Introducción en la Política social. Comparecen en esas páginas la Política social concebida como administración de las relaciones laborales o industriales, orientada al compromiso entre ética y política. También la Política social entendida, con el sociólogo Leopold von Wiese, como una integración de las clases sociales o bien, según la tesis de Otto von Zwiedineck-Südenhorst, como un compromiso para limitar los riesgos de la oposición entre las clases sociales. Las ideas de los escritores político-sociales alemanes posteriores a 1945 van apartándose poco a poco de su tradición anterior. Así, es frecuente la asimilación de la Política social con una especie de política de la sociedad imbuida en el planismo16. Eso sin contar la asimilación de los estudios anglosajones y la concepción de la Social Policy y, así mismo, las renovadas teorías del catolicismo social (principio de subsidiariedad) y la aproximación de la Política social a una Tercera vía, también muy difundida en Alemania hasta mediados los años 60. Por estas razones parece oportuno concentrarse en dos de los escritores que mejor representan la tradición alemana de la Sozialpolitik: el sucesor de Schmoller en la cátedra de Economía política de Berlín, Heinrich Herkner, y el jurista Ludwig Heyde17. Se da la 16 Vid. M. Moix, «Algunas aportaciones de la moderna doctrina alemana a la cuestión del concepto de la Política social. Preller, Burghardt, Becker», Revista de Política social, nº 132, 1981, pp. 7 sq. 17 En cualquier caso, resulta imprescindible una referencia sumaria a la literatura alemana reciente. A pesar del tiempo transcurrido, siguen haciendo autoridad la 2ª edición del clásico de Hans Achinger, Sozialpolitik als Gesellschaftspolitik: vor der Arbeiterfrage zum Wohlfahrsstat (La Política social como Política configuradora de la sociedad. De la cuestión social al Estado de bienestar). Francoforte del Meno, Schriften des Deutschen Verein für Öffentliche und Private Fürsorge, 1971. También, del mismo, su incursión teórica, algo más anticuada, Sozialpolitik als Wissenschaft (La Política social como ciencia). Stuttgart, Enke, 1963. Junto a los Preller (vid. L. Preller, Sozialpolitik. Theoretische Ortung. Tubinga, Mohr, 1962) y Burghardt (vid. A. Burghardt, Kompendium der Sozialpolitik. Berlín, Duncker und Humblot, 1979), habría hoy que considerar con mucha atención la obra de Jürgen Zerche y Fritz Gründger, titulada significativamente Sozialpolitik. Einführung in die ökonomische Theorie der Sozialpolitik (Política social. Una introducción en la teoría económica de la Política social). Düsseldorf, Werner, 1996. En la misma línea fronteriza con la ciencia económica destaca la Sozialpolitik. Eine sozialwissenschaftliche Einführung (Política social. Una introducción en la perspectiva de las ciencias sociales), de Lothar Böhnisch, Wolfgang Schröer y Helmut Arnold (Weinheim y Múnich, Jumenta Verlag, 1999). En cuanto a la Política social como acción organizada del Estado en Alemania, la obra más completa

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circunstancia de que ambos tuvieron un gran influjo sobre los cultivadores españoles de la política social durante la primera mitad del siglo xx.

a) Heinrich Herkner Herkner [1862-1932] constituye el más claro exponente de los éxitos científicos de la Nueva escuela histórica. Su obra es un puente entre la idea de una Política social moralizadora de la economía y una Política social entendida como política legislativa laboral. Su figura es esencial para comprender el desarrollo de la política social alemana, sin olvidar su influjo en España a través de la traducción de su gran libro Die Arbeiter Frage (La cuestión obrera)18. La obra de Herkner es bastante extensa, predominando en ella los estudios empíricos sobre la condición obrera, entre otros los dedicados a la industria alsaciana del algodón. Debe mencionarse aquí por su especial interés el estudio sobre la reforma social como exigencia del progreso económico: Die Soziale Reform als Gebot des wirtschaftlichen Fortschrittes (1891). Ahí se encuentran sintetizadas las premisas más importantes de la reforma social según la óptica de la Nueva escuela histórica alemana. En La cuestión obrera el autor trazó un plan exhaustivo de la temática de la política social entendida como una disciplina científica. El libro consta de tres partes: en la primera parte se expone su concepción de la Política social; en la segunda lo que podría denominarse teoría institucionista de la Política social o Reforma social; y en la última la revisión de «teorías y partidos sociales», temáticas que se corresponden con lo que, siguiendo a Freund, he denominado «doctrinas sociales».

La delimitación conceptual de la Política social realizada por Herkner tiene un interés especial. El autor es muy claro en cuanto al objeto de su trabajo, pues, como advierte al principio, consiste en «exponer el origen y forma del moderno movimiento social y la naturaleza de las reformas que se han propuesto para resolverlo»19. Ahora bien, aunque el autor entiende que la cuestión social constituye un problema de civilización, puesto de manifiesto precisamente en lo que denomina «moderno movimiento social», estima que aquella afecta particularmente al «proletariado industrial empleado en la grande y mediana industria, que es el que da carácter al mundo moderno». Su estudio, por tanto, dejará a un lado otras manifestaciones de la cuestión social (en un sentido impropio), como las referidas a la agricultura, el comercio, las comunicaciones, el servicio doméstico e, incluso, el trabajo a domicilio. No es que estos casos no resulten relevantes, sobre todo cuando afectan a populosos estratos sociales, pero Herkner entendía es Sozialpolitik und soziale Lage in Deutschland (La Política social y la situación social en Alemania) en dos tomos, de Gerhard Bäcker, Reinhard Bispinck, Klaus Hofemann y Gerhard Naegele (Wiesbaden, Westdeutscher, 2000). 18 Madrid, Reus, 1916. 19 Vid. H. Herkner, La cuestión obrera, p. 3.

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que la novedad de la cuestión social en la era industrial se caracterizaba justamente por afectar a un nuevo sujeto histórico: el proletariado. Haciendo suyas las aportaciones metodológicas de la Nueva escuela histórica, acentuó su proyección sociológica para explorar la condición obrera. De alguna manera, al igual que sus colegas, este economista necesitaba fundamentar empíricamente las bases de toda acción, en este caso la político-social. Así, advirtiendo previamente sobre las limitaciones de las fuentes utilizadas –aspecto menor para los miembros de otras escuelas económicas–, Herkner analizó pormenorizadamente el impacto del industrialismo sobre los obreros –higiene y seguridad en el trabajo, duración de las jornadas laborales, trabajo de mujeres y niños, habitación obrera en las grandes urbes industriales–. Indicativo de su altura de miras es también su preocupación por la degradación de la vida espiritual.

Por otro lado, por lo que se refiere a las instituciones de Política social, entiende Herkner que la cuestión obrera admite soluciones graduales; no es, por tanto, necesario el recurso a soluciones extremistas (transformación radical del orden social, etc.) En su opinión el remedio pasa por la puesta en marcha de la reforma social, expediente histórico político a cuya ejecución está llamada la Monarquía social. En efecto, decía el autor, «si se nos pregunta qué organización política abre mayores esperanzas de mejoramiento de la situación de la clase obrera, contestaremos que en nuestro concepto es una monarquía fuerte, por lo menos en los grandes Estados»20. En última instancia, Herkner no hace otra cosa que seguir los planteamientos de su maestro Schmoller sobre la misión social de los Hohenzollern, apoyados por el pueblo y una burocracia fuerte y eficaz. Así introduce el estudio sistemático de las instituciones político-sociales: contrato de trabajo, sindicatos, política social estatal, municipal y patronal, legislación protectora de la persona del trabajador, leyes de los seguros obreros y cooperativismo.

b) Ludwig Heyde La figura intelectual de Ludwig Heyde [1888-1961] culmina toda una época de la política social germánica, justamente la que desemboca, por un lado, en la autonomía conceptual del Derecho del trabajo y, por el otro, en la orientación hacia la Gesellschaftspolitik de la política social clásica (Sozialpolitik), concepción mucho más próxima al estilo anglosajón. No es casual la siguiente afirmación del autor, muy pronto verificada: «avanzamos hacia una época de separación precisa entre las disciplinas Política social y Derecho obrero, deslinde que permitirá, tanto a los juristas como a los economistas y a los sociólogos, desarrollar una actuación más libre en su especialidad respectiva»21. La obra más conocida de Heyde, su Compendio de Política social, que conoció varias ediciones hasta los 20 Vid. H. Herkner, op. cit., p. 43. 21 Vid. L. Heyde, Compendio de Política social. Barcelona, Labor, 1931, p. 30.

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años 50. En rigor, en sus páginas quedó recogida una exposición muy sintética y ordenada de la Política social, particularmente de las instituciones jurislaborales que le dan contenido. Esto dejó en su concepción de la política social la impronta de la política legislativa laboral, lo que responde a una de las concepciones clásicas de la misma. Sin embargo, cabe señalar una importante diferencia entre esta obra suya y los tratados jurídicos convencionales. En esencia, Heyde desarrolló su plan a partir de los conceptos de la cuestión y la política sociales, aspectos que poco a poco van perdiendo su lugar en los tratados jurídicos sistemáticos. Este pequeño clásico está construido sobre tres pilares: uno teórico, otro histórico y, el último, lo jurídico-institucional.

El Compendio es, por muchos motivos, una verdadera síntesis teórica de la disciplina, en una medida que difícilmente se podrá exagerar. ¿Qué entiende Heyde por Política social? En principio, el autor ofrecía una definición aparentemente sencilla con la que la mayoría de especialistas de su tiempo (y también los de épocas más recientes) se hallan familiarizados: así, «en su sentido actual y más estricto, la política social [es] una intervención consciente en las relaciones que existen entre la clase obrera, de una parte, y las demás clases, o el Estado, de otra»22. De entrada, la mediación político-social entre las clases debe responder a «ciertas ideas estimativas (especialmente la de equidad)»23, lo que automáticamente nos coloca ante la disyuntiva weberiana de una ciencia con valores o sin ellos. Heyde responde literalmente a la exposición de Max Weber sobre el particular: «La Política social como ciencia expone y sistematiza los fenómenos sociales y políticos, y facilita su comprensión refiriéndolos a determinados valores. Cuanto más conscientemente se efectúa esta relación, tanto mejor se defiende la política social, como ciencia, contra el peligro de las valoraciones arbitrarias, a que se hallan expuestas todas las ciencias humanas. Esto no quiere decir que defendamos la relatividad de los valores sino el carácter indemostrable e incoercible de las valoraciones»24. ¿Qué valores son los inspiradores de la Política social? Con cierta imprecisión el autor se refiere a los valores estamentales, a los de clase, a los nacionales y a los de la humanidad. En el esquema de la estimativa de Heyde está curiosamente previsto el movimiento de la política social desde el clasismo original hasta el sentido humanitarista o solidario que hoy prevalece, pasando por la dimensión nacional o nacionalista de las políticas sociales del periodo de entreguerras.

De los valores referidos, la especie que sin duda atrae más a Heyde es la de la nación, pues ve en esta última, siguiendo a Johann G. Fichte y al idealismo alemán, la gran mediadora entre el hombre y la humanidad. Además de esta mediación esencial para la perfectibilidad de cada individuo, Heyde añadía la de 22 Vid. L. Heyde, op. cit., p. 14. 23 Vid. L. Heyde, op. cit., p. 13. 24 Vid. L. Heyde, op. cit., p. 14.

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la educación. Así pues, nación y educación deberían orientar el sentido último de la política social, al servicio de la perfección personal. En último análisis, toda Política social es parte de la Política de cultura, «sector que necesita adquirir gran extensión, porque sin esta base amplia toda profundidad y toda elevación son imposibles»25. Aunque nunca se ha dejado de tener en cuenta la educación como factor de promoción social, es cierto que o bien ha ocupado siempre una posición secundaria en la temática de los especialistas de Política social, o bien ha terminado por convertirse en una acción autónoma que ha dado contenido a la retórica del pedagogismo.

Heyde trazó un cuadro general de las instituciones jurídicas de la política social más importantes, agrupadas en «tres sectores»: el de la protección al trabajo, el de la política de salarios y el de la protección a la personalidad del trabajador. Entra ahí la exposición jurídico-positiva, pasando revista a las limitaciones de jornada, la protección de la salud, la organización de las oficinas de colocación, los seguros, la organización sindical, el derecho de huelga, etc. En rigor, su examen no puede calificarse de propiamente institucional, pues, por ejemplo, no hay un concepto elaborado del «contrato de trabajo», sino que se refiere, más o menos vagamente, a lo que la doctrina alemán llamará muy pronto la «relación de trabajo», categoría del pensamiento jurídico en órdenes concretos ligada a una «comunidad de trabajo». 3. El desarrollo de la Política social en Inglaterra La Política social anglosajona tiene un perfil muy diferente de la germánica. Podría incluso afirmarse que son dos realidades políticas disímiles. Entre las abundantes razones que justifican esta divergencia hay al menos dos que no suelen ser tenidas en cuenta. Se mencionan con cierta frecuencia elementos diferenciadores como el pragmatismo de la mentalidad anglosajona o la incompatiblidad de las escuelas económicas alemana (Escuela histórica) e inglesa (Escuela de la Economía política clásica), pero se echa en falta un análisis de las determinaciones que tienen que ver con la forma política. En este sentido, la Política social germánica tiene un acentuado carácter estatal, mientras que su equivalente inglés es más bien una cuestión de gobierno. Se ha dicho a veces, con razón, que en Inglaterra no existe el Estado como tal, sino que es el Gobierno el ápice de la política 26. Ello puede explicar la tendencia del modelo germánico a la centralización, así como su predilección por la constitucionalización de la Administración social, y el pluralismo tradicional de la Social Administration inglesa. La importancia del elemento religioso no es menor, pues en la concepción anglosajona de la Política social se deja traslucir el espíritu puritano más o menos secularizado. Pocos 25 Vid. L. Heyde, op. cit., p. 18. 26 Vid. D. Negro Pavón, Gobierno y Estado. Madrid, Marcial Pons, 2002, pp. 33-40.

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ejemplos históricos de instituciones sociales tienen, como las célebres Casas de trabajo del Derecho de pobres inglés, el estigma de la reforma moral coactiva. Por lo demás, no es menos cierto que la correspondencia entre Sozialpolitik y Social Policy no es completa. La expresión inglesa se refiere más bien, en un sentido dinámico o ejecutivo, al bienestar social (Social Welfare).

La historia de la Política social anglosajona es pues la historia de las instituciones del «bienestar social» canalizadas por el Derecho de pobres. De su historia se ha ocupado en España Manuel Moix, entroncando la tradición preisabelina y los avatares de la recopilación legal ordenada por la reina Isabel I con la evolución contemporánea del sistema 27. Mención aparte merecería la exposición temática de la historia del pensamiento sobre el Social Welfare inglés, pues ensayar simplemente una nómina de escritores relevantes resulta imposible en este lugar28. Aquí me ceñiré a quienes pueden considerarse dos de los más influyentes escritores político-sociales de Inglaterra en la segunda mitad del siglo xx: Thomas H. Marshall y Richard M. Titmuss.

Los dos fueron profesores de Social Administration en la London School of Econmics, sucediéndose en la cátedra. El desarrollo de su obra coincide con la etapa expansiva del sistema de bienestar británico, fundado como hoy es conocido, no obstante las reformas de los años 80, mediada ya la Guerra mundial II. La experiencia bélica resultó determinante, pues ocurrió que una nación entera afrontó la lucha sin caer en el caos o la desorganización social o política. Los sacrificios exigidos a toda la sociedad tuvieron como contrapartida la cristalización del Estado de bienestar, pilar del nuevo orden social. Pilares del sistema, como recordaba Marshall, fueron la Education Act, la National Insurance Act y la National Health Service Act, promovidas respectivamente por un liberal, un conservador 27 Vid. M. Moix, Bienestar social. Madrid, Trivium, 1986. 28 Una buena guía de autoridades se encuentra en M. Moix, De la política social al bienestar social, p. 128. En la vasta literatura anglosajona actual sobre la Política social se alternan las aproximaciones sociológicas y politicológicas. Un ensayo de cierto interés teórico es el de M. Lavalette y A. Pratt, Social Policy. A conceptual and theoretical introduction (Londres, Sage Publications, 1997), aunque defrauda las expectativas iniciales del investigador. Más interés tiene la obra de M. O’Brienn y S. Penna, Theorising Welfare. Enlightement and modern society (Londres, Sage Publications, 1998), pues presenta a la Política social en una perspectiva histórica. De orientación claramente politicológica, pues se incluyen en la rama del Policy Analysis, las obras de Peter Levin, Making Social policy. The mechanism of Government and politics, how to investigate them (Buckingham, Open University Press, 1997) y K. Blakemore, Social policy. An introduction (Buckingham, Open University Press, 1998). Con respecto a Italia, puede constatarse que la literatura científica equivalente a la recién mencionada se ha desarrollado extraordinariamente desde los años 80, siguiendo un patrón parecido al hispano. Destacan los trabajos de M. Ferrera, Le trappole del welfare (Bolonia, Il Mulino, 1998) y P. P. Donati, Fundamenti di politica sociale (Roma, N. I. S., 1993). La obra de Ferrera tiene un interés particular, pues marcó a principios de los años 80 una línea científica de estudios comparados semejante a la de Gøsta Esping-Andersen. Cfr. M. Ferrera (Ed.), Lo Stato del Benessere: una crisi senza uscita? Germania, Italia e Gran Bretagna a confronto. Florencia, Le Monnier, 1981. G. Esping-Andersen, Los tres mundos del Estado del bienestar. Valencia, Alfons el Magnànim, 1993.

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y un socialista 29. Este eclecticismo tal vez tenga que ver con el secreto de la estabilidad de la sociedad inglesa.

a) Thomas H. Marshall Marshall [1893-1982], que cultivó la sociología hasta su jubilación académica, se dedicó desde mediados de los años 50 al estudio del Estado del bienestar. Sirve de enlace entre el sociólogo y el cultivador de temas político-sociales su ensayo sobre Ciudadanía y clase social, proveniente de unas lecciones pronunciadas en Cambridge en 194930. Volvía a plantear Marshall en aquellas páginas el problema del progreso de la clase obrera. ¿Existen obstáculos insalvables para la difusión de la igualdad? Recurrió el autor al análisis de la que llamó ciudadanía social, cuyo presupuesto es la creencia en la igualdad plena de los individuos basada en la pertenencia a una comunidad31. Ahora bien, ¿acaso no era cierto que esa igualdad en la ciudadanía no era incompatible con desigualdades de otra índole? Es más, según Marshall, buena parte de las desigualdades contemporáneas se legitiman precisamente por la ciudadanía. ¿De dónde proviene este concepto? Marshall vio tres dimensiones de la ciudadanía. La civil, decantada en el siglo xviii; la política, desarrollada en el siglo xix; y la social, característica del siglo xx. La primera está integrada por las libertades de expresión, de pensamiento, de conciencia y religión, por el derecho a la propiedad y la autonomía de la voluntad. Las instituciones que velan por estos derechos son los tribunales de justicia. La ciudadanía política, en cambio, presupone «el derecho a participar en el ejercicio del poder político como miembro de un cuerpo investido de autoridad política, o como elector de sus miembros», y tiene como institución de referencia el parlamento. Por último, la ciudadanía social, que da su carácter a la época actual, abarca «desde el derecho a la seguridad y a un mínimo de bienestar económico al de compartir plenamente la herencia social y vivir la vida de un ser civilizado conforme a los estándares predominantes en la sociedad». La desarrollan típicamente la institución educativa y los servicios sociales32. A pesar de la desigualdad radicada en la ordenación social en clases, entendía Marshall que esta resulta necesaria, pues es incentivo del esfuerzo y determinante de la distribución del poder33. El estudio de la ciudadanía social, que presume en los individuos una «lealtad a la civilización percibida como patrimonio común», abocó al autor a la Política social. El principio rector de sus prestaciones ha de ser la constatación de que 29 Vid. T. H. Marshall, Social policy in the Twentieth century. Londres, Hutchinson, 1979, p. 95. 30 Vid. T. H. Marshall y T. Bottomore, Ciudadanía y clase social. Madrid, Alianza Editorial, 1998. 31 Vid. T. H. Marshall y T. Bottomore, op. cit., p. 21. 32 Vid. T. H. Marshall y T. Bottomore, op. cit., p. 23. 33 Vid. T. H. Marshall y T. Bottomore, op. cit., p. 37.

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toda intervención «produzca un enriquecimiento general del contenido concreto de la vida civilizada, una reducción generalizada del riesgo y la inseguridad»34. Bajo esta perspectiva hay que contemplar uno de sus libros más conocidos, Social Policy in the Twentieth Century. En esta obra, que parte de la dificultad de ofrecer una definición de la Política social, se estudia el desarrollo del Estado de bienestar inglés entre la época victoriana y la Guerra mundial II. Las críticas a la administración social en los años 50 y los consiguientes esfuerzos de readaptación inducen al autor a ver en los nuevos modelos, que por entonces comenzaban a desarrollarse, la emergencia de la «sociedad del bienestar». Para Marshall, que repasa las grandes instituciones sociales (seguridad social, sanidad pública, vivienda, lucha contra la pobreza y la exclusión, servicios sociales), el problema del capitalismo no es su desaparición, su posible humanización o su franqueamiento de cualquier servidumbre o intervención pública, sino que sea reconocida su naturaleza de forma económica mixta35.

b) Richard M. Titmuss La teorización sobre la Política social de Titmuss [1907-1973] ha sido, sin duda, la más importante y divulgada entre los años 50 y 70. A diferencia de Marshall, que aceptaba el sistema capitalista (bajo la especie de la economía) como un elemento esencial del progreso social, Titmuss lo rechazaba, fundamentalmente por razones morales. La legión de sus seguidores, muchos de ellos reclutados en las filas del socialismo fabiano, permiten hablar incluso de una escuela. Ciertamente, Titmuss fue un sociólogo estatista, pero entendía que más allá del Estado y sus medios coactivos, las relaciones sociales están sustentadas en la solidaridad espontánea entre los grupos humanos.

En una de sus obras más conocidas en España, aunque no es la más importante entre las suyas, estableció Titmuss una clasificación trimembre de las políticas sociales. En realidad se refería a tres modelos sociales: el residual, el de logro personal-resultado laboral y el institucional-redistributivo36. La Política social residual es típicamente asistencial y se corresponde con el Estado mínimo y el principio de la menor coacción política. Está concebido como un sistema incentivador del trabajo, el esfuerzo y la responsabilidad personales. Opera subsidiariamente en ausencia de una respuesta del mercado o la familia. El modelo de logro personal-resultado laboral se considera a veces como un modelo funcional para el sistema capitalista, pues «asigna una función importante a las instituciones de bienestar como auxiliares de la economía»37. Por último, el 34 Vid. T. H. Marshall y T. Bottomore, op. cit., p. 58. 35 Vid. T. Marshall, Social policy in the Twentieth century, p. 105. 36 Vid. R. M. Titmuss, Política social. Barcelona, Ariel, 1981, pp. 38-39. 37 Vid. R. M. Titmuss, op. cit., p. 39.

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modelo institucional-redistributivo «considera el bienestar social como una institución muy importante integrada en la sociedad, que proporciona servicios generales fuera del mercado basándose en el principio de necesidad»38. Partidario de este último, Titmuss define la Política social como aquella actividad pública que «se refiere sobre todo a elecciones entre objetivos y fines políticos en conflicto y su formulación; analiza aquello que constituye una buena sociedad o aquella parte de la buena sociedad que distingue culturalmente entre las necesidades y aspiraciones del hombre social en contradicción con las del hombre económico»39. Es por tanto la Política social un problema de estimativa: «debemos escoger, entre más gobierno o más mercado; más libertad para algunos a expensas de la de otros; más justicia social para algunos y menos libertad para otros; etc.» 40. 4. El desarrollo de la Política social en España La precariedad o inexistencia de una tradición científica hispánica en los estudios de Política social es una opinión muy extendida. Un tanto precipitadamente, tal vez, se ha decidido que los estudiosos de la realidad político-social, por recoger una expresión muy utilizada por uno de los clásicos de la disciplina en España, Federico Rodríguez, no tienen otros referentes intelectuales que la escuela del Social Work anglosajona o la concepción, hoy abandonada, del Derecho social y la Política laboral. Según las opiniones dominantes, la Política social, entendida más como ingeniería social que como disciplina científica, o bien debe continuar la fecunda tradición británica, o bien, emancipada desde hace no demasiado tiempo de la Política laboral, debe concentrarse en la teorización sobre el Estado del Bienestar. Este contexto científico es en realidad un panorama muy sugestivo. De entrada, no es el del todo cierta la ausencia de una tradición española. Aunque no se la pueda considerar original, se pueden citar algunos tratadistas españoles cuyas aportaciones no son sólo dignas, desde el punto de vista del decoro exigible al estudioso universitario o al jurista de profesión, sino también notables desde el punto de vista académico. Por otro lado, al examinar con algún cuidado los mejores frutos de la que se podría denominar, a pesar del eclecticismo, Escuela española de la Política Social41, la sorpresa intelectual es segura. Hay en ella sugestivas aproximaciones,

38 Vid. R. M. Titmuss, op. cit., ibid. 39 Vid. R. M. Titmuss, op. cit., pp. 65-66. 40 Vid. R. M. Titmuss, op. cit., p. 182. 41 Dejando a un lado su concepción laboralista (Eugenio Pérez Botija, Efrén Borrajo Dacruz o José Luis Monereo entre otros), podría afirmarse que son tres las corrientes que integran la Política social hispana: la filosófico-social y filosófico-jurídica, representada por el filósofo del derecho Luis Legaz Lacambra, que apenas tuvo continuadores en este campo (vid. L. Legaz Lacambra, Lecciones de política social. Santiago, Sucesores de Gali, 1947); la economicista o político-económica de Manuel de Torres

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todavía útiles, a algunos de los problemas político-sociales de nuestro tiempo. Dejando a un lado la inevitable arbitrariedad presente en la elaboración de una nómina de intelectuales doctrinalmente significativos, los dos que aquí he seleccionado, Federico Rodríguez y Manuel Moix, permiten confrontar dos visiones divergentes de la disciplina: una de ellas se ha nutrido de la tradición germánica; la otra está enraizada en la escuela anglosajona y ha hecho de gozne intelectual entre dos etapas, la de la Política social y la de los Servicios sociales.

a) Federico Rodríguez Especial atención merece, la obra de quien ha sido Catedrático de Política social, Letrado del Consejo de Estado, miembro de la Unión de Estudios Sociales de Malinas y autor de innumerables artículos y libros de tema político-social, Federico Rodríguez Rodríguez [1917]42. En la trayectoria intelectual de este erudito profesor, ocupa un lugar especialmente relevante su obra, concebida en V partes y publicada en tres volúmenes, Introducción en la Política Social43. Por su concepción filosófica (inspirada en la Filosofía de los valores de Max Scheler y en el personalismo) y epistemológica (en este caso deudora de Max Weber), por el rigor científico (centenares de referencias bibliográficas que se remontan a los orígenes de la disciplina, centenares de acotaciones críticas a esa misma bibliografía) y, también, por el lento proceso de maduración de los textos (desde el año 1953), nos encontramos, sin duda, ante una de las elaboraciones científicas españolas más sólidas y meditadas en el campo de la Política social. A esto hay que darle su justa importancia, pues, como el propio autor recuerda, fuera de Alemania apenas si ha habido interés por las cuestiones teóricas de la Política Social. «Los autores no alemanes que pudieran citarse, observa el autor, en general, abordan directamente temas concretos de la política social, prescindiendo de decirnos qué entienden por tal y aún de justificar su selección de objetivos, remitiéndose –cuando lo hacen– a una especie de ‘communis opinio’, tampoco demostrada» 44. Rodríguez ha sabido presentar con gran claridad los problemas del método científico y del estatuto científico de la Política Social. Reparar en esta obra es en realidad una necesidad, sobre todo porque conviene delimitar, por razones científicas y prácticas, los límites del estudio de la Política social. Para lo que aquí interesa, el estatuto científico de la Política social, parece oportuno (vid. M. de Torres, Teoría de la política social. Madrid, Aguilar, 1949); y, por último, la político-social, en el sentido de la Sozialpolitik, de Federico Rodríguez. 42 Sus últimas páginas publicadas son el prólogo a mi libro La política social en la historia. 43 F. Rodríguez, Introducción en la política social. Madrid, Fundación Universidad Empresa – Civitas, 1979, 1984, 1990. Vol. I: Parte I. La Política social como objeto de conocimiento. Parte II. Los problemas metódicos de la Política social. Vol. II: Parte III. La propiedad. Parte IV. El trabajo. Vol. III. Parte V. La empresa. 44 Vid. F. Rodríguez, Introducción en la Política social, vol. I, p. 179.

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destacar tres nociones básicas: 1º El modo formal de la Política social. 2º El criterio de la Política social. 3º La distinción entre Política social y Bienestar social.

Federico Rodríguez optó por un examen filosófico de la cientificidad de la Política social, pues esta es la única manera de «colocar los problemas en su sitio»45. Esos «problemas» que en su opinión hay que ubicar correctamente son básicamente tres: a) el ámbito de la Política social, lo que siguiendo la doctrina germánica denomina realidad político-social; b) el método de la Política social, determinado por la fugacidad de lo social, su carácter estructural y la ausencia de conceptos unívocos46; y c) el modo formal de la disciplina. Esto último tiene particular interés, pues presume que existe un modo peculiar de teorizar sobre el objeto material de la Política social –por este orden: el trabajo, la propiedad y la empresa–. En su opinión, la Política social es una de las ciencias políticas. Como tal, se caracteriza por su dimensión proyectiva. Se trata, entonces, de definir el tipo de proyecto que debe ser aplicado a la realidad, para que esta se perfeccione o, como diría Zubiri, dé de sí. A partir de aquí, todo el problema de la Política social como disciplina científica se traslada de la sede epistemológica a la axiológica y praxiológica, pues se trata de elucidar el criterio o valor rector de una ciencia que, además, es una ciencia de medios, es decir, una técnica social47. El carácter proyectivo de la Política social trae prendido de sí «el problema del juicio de valor»48, pues la pretensión del método empírico de justificar cualesquiera principios propuestos como fines de la Política social resulta infundada. He aquí, dicho sea de pasada, uno de los males que afectan a los saberes sociales contemporáneos: la creencia en que los presupuestos científicos pueden justificarse científicamente. F. Rodríguez, resolviendo a su manera la antinomia ciencia-valor alojada en el pensamiento weberiano, estima que hay alguna forma de captar objetivamente los valores que deben inspirar toda política social. Según sus propias palabras: «parece claro que si existen juicios de valor y supuestos previos no demostrables por vía empírica, precisamente por su carácter previo, a priori, respecto de todo conocimiento científico, habrá de existir algún camino para su captación objetiva. Camino que es el que parece mostrarnos, al menos en parte, la tesis intuicionista de la filosofía de los valores» 49. Ahora bien, según la razón práctica o estimativa, ¿qué valor o criterio permite enjuiciar la realidad social y señalar fines? En su opinión, el criterio esencial de la Política social, al que se

45 Vid. F. Rodríguez, op. ult. cit., p. 8. 46 Aunque el autor no profundiza en esta cuestión, llega a plantearse si en la ciencia de la Política social no sería conveniente sustituir la noción epistemológica de concepto por la de proceso. Vid. F. Rodríguez, op. ult. cit., p. 30. 47 Téngase en cuenta que el constructivismo y el sociologismo son los paradigmas todavía dominantes en la familia de las ciencias sociales. Tiene interés P. Manent, La cité de l’ homme. París, Fayard, 1994. 48 Vid. F. Rodríguez, op. ult. cit., pp. 131 sq. 49 Vid. F. Rodríguez, op. ult. cit., p. 287.

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subordinan, entre otras, la idea de justicia social, resulta ser la persona humana 50 La primacía y la perfectibilidad de la persona no constituyen una ideología, sino, más bien, todo lo contrario, una anti-ideología 51.

Finalmente, aunque ello suponga un salto, es necesario dejar aquí constancia de la distinción que el autor establece entre la Política social (Sozialpolitik) y la Acción social (Social Work, Wohlfahrtspflege, Bienestar Social)52: mientras que la primera se ocupa de problemas sociales, entendiendo por tales los que afectan a la propiedad, al trabajo y a la empresa, qua instituciones que envuelven a la persona, la segunda limítase al tratamiento de situaciones individuales53. Aunque la distinción puede parecer demasiado formalista, lo cierto es que la evolución de la Política social y de disciplinas, en parte afines, como la que estudia los servicios sociales, parecen darle la razón. Actualmente puede decirse que el predominio académico de la Política social sobre la Acción social, propio de otras épocas, se ha invertido. En efecto, la temática científica de la Política social contemporánea gira, casi en exclusiva, en torno a los problemas del Bienestar social, bien desde un punto de vista político –Estado del Bienestar–, bien económico –Economía del Bienestar–, bien administrativo –Servicios sociales–. No parece casual que uno de los autores determinantes de este giro de la Política social haya sido Manuel Moix Martínez, discípulo del profesor Rodríguez.

b) Manuel Moix El problema de los linderos científicos entre la Política social y los Servicios Sociales no se termina de captar en toda su magnitud si no se tiene en cuenta la evolución del pensamiento de Moix [1927]. Con ser importante y bien conocido su libro Bienestar Social, que es a la escuela inglesa del Social Welfare lo que la Introducción en la Política Social de F. Rodríguez a la tradición alemana de la Sozialpolitik, mucho más significativo resulta un libro de la década anterior: De la política social al bienestar social. Su título ya representa todo un programa científico, disidente y creador a un tiempo.

Su punto de partida es la crítica de la posición tradicional de la doctrina española sobre los tipos de Política social. Según Federico Rodríguez existen dos políticas sociales, la continental o latina, rectius germánica, y la anglosajona. La 50 Vid. F. Rodríguez, op. ult. cit., pp. 342 sq. 51 De toda axiología cabe deducir una praxiología, lo que presupone una ordenación de fines y medios. El profesor Rodríguez propone la siguiente: fin primordial: la persona; fines derivados o secundarios: a) propiedad; b) trabajo; y c) empresa; fines específicos: a) protección de la persona como trabajador; b) protección de la persona como consumidor; c) promoción de la persona; y d) creación de instituciones o política social constitutiva; instrumentos: a) derecho (estatal o convencional); y b) pedagogía social; medidas (su concreción e inmediatez hace imposible su catalogación). Vid. F. Rodríguez, op. ult. cit., pp. 408-413. 52 Vid. F. Rodríguez, op. ult. cit., pp. 437 sq. 53 Vid. F. Rodríguez, op. ult. cit., p. 142.

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primera se caracteriza por su idealismo y su aproximación deductiva a la realidad. En cambio, la Política social anglosajona es inductiva, partiendo de los problemas concretos en vez de un repertorio de principios abstractos. De ello se deduce un mayor «realismo sociológico» de esta última: «la Política social anglosajona, escribe Rodríguez, se muestra particularmente realista»54. Por otro lado, mientras que la Política social anglosajona tiende al conservadurismo reformista, la germánica, montada sobre ciertos ideales «invita a destruir todo lo existente para tratar después de construir una realidad con arreglo a aquellos principios ideales»55. Moix, que aspiraba a «replantear ab initio un concepto tan debatido, vidrioso y esquivo» como la Política social 56, reconocía que en España sólo se había constituido científicamente una Política social de tipo germanizante. Ahora bien, el desarrollo del Estado del bienestar en España ponía de manifiesto una grave contradicción doctrinal, pues «no parece congruente admitir por un lado la existencia de la Política social anglosajona e ignorarla, por otro, a la hora de formular el concepto de Política social»57.

Desde una perspectiva superadora del dualismo antecedente, la Política social es «toda acción organizada o profesional, ejercida sobre el individuo o sobre la comunidad o sobre ambos a la vez, que afecte directa o inmediatamente a la posibilidad del libre perfeccionamiento y desarrollo integral del hombre, es decir, a la posibilidad de su plena y libérrima realización personal, que es en lo que se cifra el imperativo de la justicia social»58. Su origen, en su opinión, es similar al apuntado por Rodríguez: el «contraataque a las teorías normativas de la Economía política»59. Si para el maestro la Política social quedaba determinada por la proximidad con los instrumentos jurídicos de la reforma social, para Moix resulta imperativo avecindar la Política social en el terreno de la sociología60. ¿A qué se debe la difusión contemporánea de la Política social como Social Welfare? Si durante décadas la Sozialpolitik se vio impulsada por el prestigio de la ciencia alemana, que hizo de ella un objeto imitable en la mayoría de países europeos, después de la Guerra mundial II se convirtió en factor de difusión del nuevo estilo la victoria aliada en la contienda y las recomendaciones de la Organización de las Naciones Unidas. Se entiende así que, en una perspectiva internacional, la Política social anglosajona aparezca contemplada en las regulaciones de la Organización Internacional del Trabajo61. 54 Vid. F. Rodríguez, op. ult. cit., p. 438. 55 Vid. F. Rodríguez, op. ult. cit., p. 438. 56 Vid. M. Moix, De la política social al bienestar social, p. 93. 57 Vid. M. Moix, op. ult. cit., p. 101. 58 Vid. M. Moix, op. ult. cit., pp. 130-131. 59 Vid. M. Moix, op. ult. cit., p. 137. 60 Vid. M. Moix, op. ult. cit., p. 6. 61 Vid. M. Moix, «¿Cómo se entiende hoy la política social? Consideraciones críticas», Cuadernos de Trabajo social, nº 1, 1988, p. 85.

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H acia una Teoría de la Política Social

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a política social es, ante todo, una actividad humana. Producto histórico de la Razón de Estado y la neutralidad como principio de la forma estatal, constituye un hacer circunstancial, resultado del genio político del siglo xix que se sigue proyectando sobre el xxi. Precisamente por tratarse de un hacer se puede desarrollar una teoría dialéctica de la Política Social. Ello permite abordar su estudio como una mediación histórica. Ya se ha señalado aquí: conviene examinar la Política social como una mediación entre la política y la economía. El complemento de esta teoría fenomenológica de la Política social es una praxiología política, es decir, una teoría de la acción político-social. 1. La Política social como una teoría de la mediación social Una de las aproximaciones a la Política social más originales de los últimos años ha sido la de Julien Freund. Su conceptualización de las «doctrinas sociales» ofrece la posibilidad de recuperar algunas lecciones olvidadas de la Política social, entendida, en cualesquiera de sus manifestaciones, como una actividad de la mediación y un pensamiento de las ordenaciones concretas. En este sentido, no parece casual que la primera vez que apareció registrado el uso de la locución soziale Politik (1854) fuese para subrayar que la misma se configura a partir de la bürgerlichen Gesellschaft (sociedad civil o económica) y la politischen Gesellschaft (sistema político). En este sentido, también el mercado se nos presenta como una de las magnas mediaciones operadas en la realidad social por el pensamiento social. Aunque esta puede tomarse como una afirmación problemática, dado el influjo de la leyenda sobre las supuestas leyes naturales del mercado (Paleoliberalismo), no puede pasarse por alto que el mercado es siempre una tarea (Aufgabe) de Vid. W. H. Riehl, op. cit., p. 5.

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naturaleza política y jurídica. Es la idea del mercado como mediación y empresa política, según la ha entendido el ordoliberalismo. En último análisis, lo social como un nuevo sector de la vida colectiva e instancia mediadora no sólo permite plantear nuevamente, y de una forma orgánica, la historia social toda del siglo xix, sino que también facilita empeños más modestos; por ejemplo, la revisión crítica de la misión del Estado social, forma política tardoestatal, acaso la formalímite del Estado moderno. En esencia, la Política social como mediación nos remite a un esquema fenomenológico básico: la dialéctica entre la política y la economía. Esta dialéctica o conflicto presenta matices diferentes según las épocas. Así, los años de radical contraposición (situación prerrevolucionaria que condujo a 1848) se alternan con etapas pacíficas (la de la monarquía de la reforma social en el siglo xix y la década corporativa –1930– del siglo xx). A partir de este dato de la experiencia lazó Freund una teoría general de la Política social. Según Julien Freund lo económico y lo político son dos «esencias», a cuyo estudio consagró dos de sus obras más importantes. Como campo pragmático, podría decir Ortega, fundado en la naturaleza humana, las esencias están determinadas por su propia donnée o antecedente. Así, la sociabilidad natural del hombre determina ontológicamente la condición política del ser humano. Pues estando el hombre abierto a los demás, debe forzosamente organizar la convivencia, tiene por tanto que ser político. La realidad natural de lo económico, sin embargo, es muy distinta, pues presupone la menesterosidad del ser humano y el carácter necesitado de su naturaleza. Ambas esencias son «eternas», en el sentido de que mientras la naturaleza humana persista, el hombre no podrá dejar de ocuparse de ordenar la convivencia humana y satisfacer sus necesidades. La cuestión, entonces, resulta ser la siguiente: ¿existe una forma ideal o perfecta de satisfacer las exigencias de lo político y lo económico? Freund creía que esta pregunta plantea mal la cuestión, pues el problema que hay que resolver no es el de la ciudad o la economía ideales, sino el de una ciudad y una economía a la altura de los tiempos, según las posibilidades dadas por la situación histórica concreta. Según Freund, si bien nunca dio realmente este asunto por zanjado, pues el pensamiento no descansa, los presupuestos de lo político son tres: la dialéctica

Vid. F. Böhm, Die Ordnung der Wirtschaft als geschichtliche Aufage und rechtsschöpferische Leistung. Stuttgart y Berlín, Kohlhammer, 1937; del mismo, Wirtschaftsordnung und Staatsverfassung. Tubinga, Mohr, 1950. Vid. J. Donzelot, L’invention du social. Éssai sur le déclin des passions politiques. París, Seuil, 1994, passim. Vid. J. Conde, Teoría y sistema de las formas políticas. Granada, Comares, 2006, espec. pp. 68-74. Vid. J. Freund, L’essence du politique. París, Sirey, 1987, y L’essence de l’économique. Estrasburgo, Presses Universitaires de Strasbourg, 1993.

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mando-obediencia, la dialéctica público-privado y la dialéctica amigo-enemigo. La naturaleza de lo económico, por otro lado, comporta principios formales de muy distinta naturaleza. Así, lo económico está determinado históricamente según Freund por la mediación entre lo útil y lo perjudicial, la escasez y la abundancia y la dialéctica, de ecos hegelianos, del señor y el esclavo que, por cierto, hace alusión a las relaciones de dependencia que atraviesan las relaciones económicas.

Mas el punto decisivo del razonamiento fenomenológico freundeano se alcanza al notar que lo político y lo económico tienen razón de ser en la realización de unos fines concretos, sin los cuales carecerían de sentido las distintas actividades humanas. ¿Puede entenderse el «ejercicio» de la política «por la política», o de la economía «por la economía»? ¿No sería todo esto, como el vetusto «arte por el arte», un mero activismo? Para Freund, el fin de lo político es el bien común; el de lo económico, el bien estar o un «estado de relativa independencia en la existencia, sin que ello exija demasiados cuidados con respecto a las amenazas de privación que gravitan sobre la vida personal y, así mismo, sobre la de aquellos que nos rodean» . Aunque, ciertamente, desde el punto de vista de los fines últimos o escatológicos uno y otro tienden a la realización de la plenitud humana –Freund insistió siempre en ello–, en la historia resulta que muchas veces entran en conflicto los fines de lo económico con los de lo político, de modo que lo que conviene según un punto de vista, resulta contraproducente según el otro. Probablemente, a lo largo del siglo xix se produjo ese tipo de situación. No era para menos teniendo en cuenta el impacto de la Revolución francesa y la Revolución industrial. Naturalmente, existen muchas maneras de abordar estos asuntos, pero sin duda la que aquí propongo, siguiendo a Freund, resulta muy útil. Al alcance de cualquiera está comprobar de qué modo la movilización y dinamización extraordinarias de las estructuras sociales provocadas por el industrialismo capitalista, causaron una profunda fractura en las naciones incorporadas al progreso económico. Las soluciones políticas tradicionales arbitradas por la administración de policía quedaron obsoletas en apenas cincuenta años. Era del máximo interés «organizar el trabajo», incluso la economía toda. La política social se originó pues en la floración de decisiones políticas sobre el destino de lo económico. Su aspecto decisivo, tanto en la vertiente liberal como en la socialista, está constituido no por la satisfacción concreta de las necesidades, pues ello pertenece a la finalidad de lo económico, sino por la imposición coactiva de las necesidades que deben ser satisfechas. Si desde el punto de vista económico la política social presupone una cierta politización del tráfico económico –¿acaso puede subsistir el mercado sin lo político y sin lo jurídico?–, según la óptica de lo Vid. J. Freund, L’essence de l’économique, p. 135.

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político, la política social presupone el paso al primer plano de la política interior. Esto por lo demás explica el crecimiento del Estado y la multiplicación de sus actividades. Lo vio, sin duda, el barón Hertling cuando en su libro sobre el derecho natural y la Política social escribía en 1893: «No hace mucho tiempo que la palabra política designaba exclusivamente la política exterior. Las fuerzas respectivas de los diversos Estados, sus relaciones recíprocas, amistosas o tirantes, sus alianzas variables, sus proyectos y aspiraciones: tal era el objeto exclusivo que interesaba a diplomáticos y hombres de Estado... Después el interés político cambió de orientación, recayendo especialmente en cuestiones de orden interior, tales como la constitución y administración del Estado, puestas al día por el entonces llamado constitucionalismo... Poco a poco, en un principio fuera de los círculos políticos, se habló de una cuestión social... Política social –concluye– es el santo y seña de nuestra época». La Política social, que depende de una voluntad política y una situación económica, tiene como presupuestos dos pares de dialécticas: riqueza y pobreza y donación y vindicación. Riqueza y pobreza no son realmente estados económicos, sino un estado social en el que la economía desempeña cierto papel, aunque no el más importante. Riqueza y pobreza son más bien, como vino a decir Thorstein Veblen en su Teoría de la clase ociosa, categorías sociológicas. Por su propia constitución dialéctica, el conflicto interno a este presupuesto no tiene una solución histórica, se llame a esta justicia social o envidia igualitaria. El valor de la Política social consiste precisamente en introducir como elemento equilibrador entre ambas las «distribución» (de la riqueza). El segundo presupuesto dialéctico de la política social es la donación y la vindicación. Está presente en la historia social de formas diversas: desde la caridad más o menos secularizada a las huelgas de las sociedades contemporáneas. La institución que media entre ambas es, a juicio de Freund, la «solidaridad», noción fundamental inventada por Léon Bourgeois a finales del siglo xix. La solidaridad puede ser voluntaria (mutualismo), pero también impuesta coactivamente (progresividad fiscal). Como actividad específica, concluía Freund, la Política social tiene una finalidad privativa que el autor denomina «confortación», pues indirectamente implicaría tanto el bienestar económico como la seguridad política. También posee la Política social un medio propio: la reivindicación, una de cuyas formas extremistas, la revuelta, se relaciona contemporáneamente con la huelga10.

Vid. G. von Hertling, Política social. Madrid, Calleja, s. f. (ca. 1910), pp. 7-9. Vid. Th. Veblen, Teoría de la clase ociosa. México, F. C. E., 1992, p. 91. Vid. L. Bourgeois, Solidarité. Villanueva de Ascq, Presses Universitaires du Septentrion, 1998. 10 Un desarrollo de la teoría de J. Freund en J. Molina, La política social en la historia, pp. 149 sq.

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2. La Política social como actividad estatal La teoría fenomenológica de la Política social debe complementarse con una definición operativa de esta rama de la acción política. Así pues, la Política social se presenta como una actividad eminentemente estatal que, dando un carácter peculiar a una época histórica, se realiza jurídicamente en un doble sentido: globalmente a través de la socialización del derecho y específicamente por medio de su configuración institucional a través del impuesto, la meritocracia, la negociación laboral y el aseguramiento colectivo, en sus diferentes variantes. Corresponde ahora dar razón de todo ello. La Política social se ha configurado históricamente como una actividad estatal. Bien se trate de la Sozialpolitik o política social germánica, bien de la Social Policy o política social anglosajona, todo en ella ha tendido a responder a los patrones del Estado –en el caso del modelo anglosajón por contagio, a partir de la Guerra mundial II, del sesgo administrativista continental y el florecimiento del Statute Law (equivalente al Derecho administrativo continental) en los países del Common Law–. Ahora bien, es preciso hacer dos salvedades: la primera de ellas referida a las tentativas de una Política social no basada en las prerrogativas del Estado. Estas abundaron en el siglo xix (el mutualismo privado), pero también en ciertos momentos del siglo xx (el corporativismo de los años 30 y la cogestión y la política social sindical y de empresa de los años 50)11.

En efecto, es concebible una Política social no estatista inspirada, por ejemplo, en el cooperativismo de Blanc o, más tarde, en el movimiento corporativo. ¿Qué hubiese acontecido de prevalecer una Política social de las corporaciones o, en un sentido más amplio, «de la sociedad», algo en lo que coincidían originalmente liberalismo y socialismo?12 Esta pregunta no tiene una respuesta razonable fuera de la ucronía. Ahora bien, la situación histórica del siglo xix abocó a que la Política social tuviera que caer en algún momento en la esfera del Estado, constituido en poder neutral. En cierto modo, el éxito de la Política social se ha debido al usufructo del prestigio del Estado como poder neutro y pacificador. Sólo el Estado podía erigirse en un «tercero superior», capaz de imponer ciertas reglas a las Industrial Relations. Sólo el Estado podía «socializar» el derecho de propiedad o juridizar el mercado y la empresa. La actual crisis del Estado, que dura ya un siglo, parece retrotraer a sus orígenes el problema de los sujetos de las políticas sociales: la Política social de los sindicatos tuvo gran importancia después de la Guerra mundial II y hasta finales de los 11 Vid. G. A. Ritter, El Estado social, su origen y su desarrollo en una comparación internacional. Madrid, Ministerio de Trabajo y de la Seguridad Social, 1991, p. 200. 12 La crítica liberal de la Política social no es en realidad abolicionista, sino que plantea una rectificación sobre la base de la devolución de la misma a la sociedad civil. El instrumento de esta reforma global de las políticas sociales es el principio de la subsidiariedad.

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años 1960, pero nuevamente, una vez superada la crisis de los años 1980 (neocorporatismo)13, los sindicatos se presentaron como sujetos activos en el trazado de las grandes líneas político-sociales (concertación social) y como promotores de «políticas de formación», junto al fomento de las políticas clásicas de higiene y seguridad en el trabajo y demás; se habla de nuevo de las políticas sociales de empresa, si bien, con una nueva terminología (función social de la empresa, etc.); finalmente, la misión asistencial y político-social del Estado se ha visto desbordada a lo largo de las últimas dos décadas por la pujanza de organizaciones privadas de todo tipo, que aspiran a llegar allí donde el Estado, o no puede llegar o su acción resulta demasiado onerosa. En este punto se contempla la posibilidad de políticas sociales que trasciendan el impulso y la administración estatales. Si la Política social está ligada sustancialmente al Estado, la crisis de esta forma política obliga a replantear la función en las nuevas circunstancias. En este sentido, no es raro que se produzca un cierto malentendido que enfrenta a la Política social del Estado con el mercado, pretendiendo que el predominio de este último ha de eclipsar necesariamente a la primera. En rigor, el mercado es o, al menos, debería ser un instrumento de la política social estatal; así pues, los abusos del mercado –entre otros, la mercantilización de los derechos14 – habrían de referirse más bien a la crisis del Estado, de cuya función neutralizadora depende la ordenación del tráfico. Por otro lado, la crisis que arrastra el Estado de Bienestar desde mediados de los años 1970, estudiada en casi todos sus flancos y con notable acierto por Ramón García Cotarelo15, constituye realmente la expresión de la crisis general del Estado, pues como «forma política vinculada a una época histórica» pertenecen a su esencia este tipo de episodios16.

El verdadero desafío intelectual consiste en el trazado de las líneas de lo que puede ser una Política social postestatal, y no meramente postwelfarista17. Indicios de esa política hay en la generalización del principio de la gestión privada de las políticas y los servicios sociales o en el crecimiento del llamado «voluntariado social», canalizado por las instituciones de solidaridad voluntaria (Organizaciones No Gubernamentales y demás entidades de finalidad político-social sin ánimo de lucro); así mismo, en la extensión del viejo principio corporativo de la subsidiariedad, de inspiración católica. Por eso tiene razón Luis Vila cuando escribe que «un instrumento operativo –no el único– de las políticas sociales serán los servicios sociales» y, así mismo, que «una de las filosofías y metodologías 13 Vid. R. Mishra, «El corporativismo, tercera vía», Razón Española, nº 16, 1986, y El Estado de bienestar en crisis. Madrid, Ministerio de Trabajo y de la Seguridad Social, 1992. 14 Vid. G. Esping-Andersen, Los tres mundos del Estado del bienestar. 15 Vid. R. García Cotarelo, Del Estado de bienestar al Estado del malestar. La crisis del Estado y el problema de la legitimidad. Madrid, C. E. C., 1990. 16 Vid. C. Schmitt, «El Estado como concepto vinculado a una época histórica», Veintiuno, nº 39, 1998. 17 Vid. M. Moix, Bienestar social, pp. 333-346.

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–no la única– para actuar en los servicios sociales, pero que los desborda, es el trabajo social»18. En último análisis, sobre el horizonte histórico postestatal se ha proyectado ya la cuestión decisiva: ¿podrá concebirse la Política social como instancia mediadora cuando ya no exista un poder neutral (estatal) al que imputarla? ¿Podrá seguir manteniéndose neutral una Política social que dependa exclusivamente del pluralismo de los actores sociales, cada uno de ellos concentrado en la persecución de su propio interés? 3. La Política social da carácter a una época histórica No es necesario seguir insistiendo en la vinculación de la Política social con las formas tardoestatales (Estado social o Estado de bienestar). Conviene remachar sin embargo que la actividad social que nos ocupa constituye un ingrediente esencial de una época histórica determinada. En mi opinión, según ha quedado expuesta al principio, hubo una «época de la política social». Esta terminología se superpone en parte con la utilizada por diversos especialistas, en un contexto que guarda ciertas analogías con el que aquí llama mi atención. Sociólogos como Daniel Bell19 y Alain Touraine20 se han referido a la «sociedad postindustrial», categoría de la experiencia histórica no exenta de trascendencia para la Política social. Lo mismo cabría decir de la noción de la «sociedad industrial», categoría que puede rastrearse ya en el pensamiento de los padres de la sociología y que, por ejemplo, alcanza una sugestiva elaboración en Raymond Aron21. ¿Qué decir del «nuevo Estado industrial» de John K. Galbraith22 y de la tecnoburocracia y conceptos afines de muchos sociólogos de los años 50 y 60? No se trata ahora de agotar la vasta literatura que, desde distintas fuentes, contribuyó a saturar los saberes sobre la planificación social, la sociedad industrial, la burocratización de la vida o la «revolución de los managers»23. Interesa simplemente constatar de qué modo se relaciona la Política social con los tipos de sociedad llamados postcapitalista y postindustrial, pues estimo que aquella ha contribuido notablemente a la configuración de estas últimas. Las doctrinas marxistas han sostenido reiteradamente que bien la Política social, bien el Estado de bienestar constituyen instrumentos que han propiciado la reproducción del sistema capitalista, sin llegar a reformarlo. Las tesis socialistas más ortodoxas han sostenido desde antiguo que la función de las estructuras asis18 Vid. L. Vila, «Política social europea», en C. Alemán Bracho y J. Garcés Ferrer, Política social. Madrid, McGraw Hill, 1998, p. 105. 19 Vid. D. Bell, El advenimiento de la sociedad postindustrial. Madrid, Alianza Editorial, 1970. 20 Vid. A. Touraine, La sociedad postindustrial. Barcelona, Ariel, 1973. 21 Vid. R. Aron, Dix-huite leçons sur la société industrielle. París, Gallimard, 1970. 22 Vid. J. K. Galbraith, El nuevo Estado industrial. Barcelona, Ariel, 1970. 23 Vid. J. Burnham, La revolución de los directores. Buenos Aires, Sudamericana, 1967.

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tenciales consiste en impedir el desencadenamiento de la crisis final del modo de producción capitalista. Por otro lado, es cierto que en el plano político se atribuye a Bismarck el ardid de recurrir a la política del seguro obrero para contener los excesos revolucionarios de la socialdemocracia germánica. Estas tesis, especialmente en su acepción económica, han debido ser una y otra vez revisadas, pues la prevista crisis nunca llegaba, al menos en los términos de la teoría marxista de la acumulación de capital. Desde luego, los Treinta años gloriosos, por usar una frase consagrada por la literatura francesa 24, dejaron muy atrás las cábalas del voluntarismo económico marxista. Pero mucho antes, el revisionista socialdemócrata Eduard Bernstein ya fue consciente de la mejora de la condición obrera a consecuencia del aumento de la productividad capitalista y de las medidas sociales adoptadas por algunos gobiernos conservadores25. Sea como fuere, no resulta posible separar la Política social y sus efectos mediadores del desarrollo del sistema capitalista, incluidas sus profundas depresiones. Desde este punto de vista, el keynesianismo no es sino una versión de la política social con unas peculiaridades económicas muy acentuadas. Precisamente a partir de categorías del análisis keynesiano elaboró James O’Connor su demoledora crítica de lo que llamó el Estado bélico-asistencial (Welfare-Warfare-State). En su famoso libro de 197326, una crítica del Estado post-capitalista, O’Connor insistía en que el crecimiento del sector estatal, del que forman parte las políticas sociales, constituye la condición indispensable para la expansión capitalista. La idea de la sociedad postindustrial, para bien o para mal, también está íntimamente ligada con la política social o, cuando menos, con una interpretación particular de la misma. Del paisaje de este tipo de sociedad forma parte la noción del «poder compensador» desarrollada por Galbraith. Esta idea opera ciertamente como principio rector de la Política social, al menos en el terreno de la ordenación de las relaciones laborales o industriales. El desarrollo de ese poder compensador ha determinado por ejemplo la neutralización de los conflictos laborales, pues en esencia aquel consiste en la habilitación gubernamental de los instrumentos necesarios –v. gr. negociación colectiva– para que sea posible compensar el predominio de un actor determinado sobre el mercado. Escribe Galbraith: «El poder sobre un lado del mercado crea a la vez la necesidad y la perspectiva de recompensa del ejercicio del poder compensador de otro lado»27. Cuando el fomento de esa especie de contrapoder social produce buenos resultados, puede pretenderse legítimamente, como hace el autor, que esta actividad se convierta «en la función

24 Vid. J. Fourastié, Les Trente Glorieuses ou la Révolution invisible de 1946 à 1975. París, Hachette, 1998. 25 Vid. E. Bernstein, Socialismo democrático. Madrid, Tecnos, 1990. 26 Vid. J. O’Connor, La crisis fiscal del Estado. Barcelona, Península, 1981. 27 Vid. J. K. Galbraith, Capitalismo americano. El concepto del poder compensador. Barcelona, Ariel, 1968, p. 165.

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(de política) interior más importante del Gobierno»28. Mas no es esta, ni de lejos, la única vertiente desde la que se pueden abordar los problemas sociales del sistema industrial. El propio Galbraith incursiona también en la sociedad postindustrial a partir de la noción de «nuevo Estado industrial»; incluso se ocupa del «productivismo», mal inherente a la sociedad del consumo29. Galbraith, curiosamente, no se refería ni a la política social en sentido estricto ni a la sociedad postindustrial, sin embargo, los estadios de la mentalidad consumista que se describen en su obra resultan todavía pertinentes30. Otros escritores sí se han dedicado expresamente a la sociedad postindustrial, especialmente aquellos que han desarrollado este concepto: Daniel Bell y Alain Touraine.

Si fuese preciso detenerse en un único concepto relevante para la Política social extraído de la obra y el pensamiento de Bell, sería sin duda en su idea del «hogar público», cuya dimensión mediadora hace pensar en las posibilidades de superar algunas de las «contradicciones culturales del capitalismo». En efecto, sugiere Bell que el «hogar público» ha de operar la reconciliación entre el liberalismo individualista y el comunitarismo propio de la idea de la administración social 31. Por lo demás, se trata de una idea que toma de la tradición hacendística y se refiere a la formalización de un espacio público configurado para la satisfacción de las necesidades sociales. Tiene mucho interés examinar cómo se ha ido enriqueciendo dicho concepto.

En su opinión, «el hogar público (a diferencia del mercado, que sirve a diversos deseos privados) ha existido siempre para satisfacer necesidades comunes, para brindar bienes y servicios que los individuos no pueden comprar por sí mismos, por ejemplo, la defensa militar, caminos, ferrocarriles, etc. Pero en los últimos 40 años se ha transformado, por su dedicación a tres nuevas tareas»32. Concretamente se refiere el autor al establecimiento de una política económica normativa a raíz de la gran depresión de 1929; en segundo lugar, menciona el desarrollo científicotecnológico como una tarea gubernamental («pública») a partir de los años 1950 y, por último, la consagración como parte del monopolio gubernamental de la «intervención en la política social normativa». Esto último implicaría para Bell, si bien la opinión común ha variado al respecto, el compromiso estatal de «corregir la influencia de todas las desigualdades económicas y sociales»33. Ahora bien, la idea del hogar público, en virtud de la generalización del modelo democrático, ha sufrido un importante desgaste, pues la lucha electoral ha desplazado el logro 28 Vid. J. K. Galbraith, op. ult. cit., pp. 179, 188. 29 Vid. J. K. Galbraith, La sociedad opulenta. Barcelona, Ariel, 1969. 30 Vid. J. K. Galbraith, La cultura de la satisfacción. Barcelona, Ariel, 1993. Uno de los mejores ensayos sobre la sociedad de consumo en la reciente literatura es el de Carlo Gambescia, Il migliore dei mondi possibili. Il mito de la società dei consumi. Roma, Settimo Sigillo, 2006. 31 Vid. D. Bell, Las contradicciones culturales del capitalismo. Madrid, Alianza Editorial, 1977, p. 170. 32 Vid. D. Bell, op. ult. cit., p. 213. 33 Vid. D. Bell, op. ult. cit., p. 214.

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del interés general en beneficio de los fines particularistas. A partir de premisas hasta cierto punto análogas se desarrolló la Escuela de la elección pública, cuya aportaciones no puede desconocer la Política social34. Llama particularmente la atención la importancia que tiene el plano de lo cultural en la teoría de Bell, pues lo que él denomina contradicciones ofrece una sugestiva pista para el estudio de las relaciones entre la cuestión social y la cuestión cultural. Muy claro resulta en este sentido el sociólogo francés Alain Touraine, pues en la introducción de su famoso libro sobre La sociedad industrial advertía netamente en 1969 que «las luchas propiamente sociales se hallan en vías de resultar sustituidas por revoluciones culturales»35. 4. La Política social se realiza jurídicamente Con independencia de la amplitud del concepto que de la Política social se maneje («residual», «logro personal-resultado laboral», «institucional-redistributivo»36) es claro que la Política social siempre se ejecuta mediante instrumentos de naturaleza jurídica. Tanto la Política social en su acepción original, próxima a la idea de una política jurídica laboral, como las políticas sociales de la sociedad del bienestar, tienen una fundamentación jurídica, la cual determina, quiérase o no, la institucionalización de su repertorio de medidas y su ulterior desarrollo. Ofrece pues la Política social una triple dimensión jurídica. En primer lugar, el consabido desarrollo de la legislación laboral y de la Seguridad social. A continuación, la importancia del derecho de los servicios sociales. Finalmente, también pertenece al espíritu jurídico de la Política social un plano mucho más difuso, pero de enorme trascendencia: me refiero concretamente a lo que se denomina la «socialización» de ciertos sectores del derecho, distribuidos en distintas ramas del ordenamiento.

a) Política social y Derecho social No puede desconocerse que los orígenes de la Política social son inseparables de la regulación del trabajo humano dependiente, así como de las medidas adoptadas para proteger al trabajador y su familia de determinados riesgos y contingencias sociolaborales. Naturalmente, la dimensión político-social del Derecho del trabajo, no se agota en el instituto contractual laboral, sino que se prolonga en un buen número de medidas (formación profesional, políticas activas de empleo, 34 Vid. James M. Buchanan, Economía constitucional. Madrid, I. E. F., 1993. 35 Vid. A. Touraine, op. cit., p. 21. 36 Vid. R. M. Titmuss, op. cit.

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determinaciones de tipos contractuales específicos para la promoción del empleo, etc.) que contribuyen en última instancia a la realización de los postulados de la justicia social y de la igualdad de oportunidades. No debe extrañar, por tanto, que el Derecho del trabajo, a pesar del formalismo que exige su propia contextura jurídica, presuponga siempre una mirada que va más allá del derecho estricto, conectando, por ejemplo, con las grandes preocupaciones de la política social de tipo keynesiano, atenta como se sabe al objetivo del pleno empleo. También el Derecho de la Seguridad social, en el que reposa una de las partes más sustanciales de las políticas sociales de los Estados de bienestar modernos, desborda los límites del ordenamiento positivo; buena prueba de ello es que los sistemas de la Seguridad social constituyen el centro de algunos de los más importantes debates ideológicos (transferencia y solidaridad generacional frente a capitalización personal; la Seguridad social como uno de los derechos esenciales de la ciudadanía social), económicos (sostenibilidad del sistema, ampliación del campo de aplicación del sistema, integración de los niveles asistenciales) o demográficos (envejecimiento de la población, encuadramiento de los trabajadores emigrantes) de nuestro tiempo.

b) Política social y Servicios sociales Un cierto «voluntarismo de lo social» ha hecho que durante algún tiempo se haya considerado casi infranqueable la frontera de lo jurídico, ámbito del que parecían quedar excluidos los servicios sociales. Se diría que para algunos escritores la juridización presuponía una transacción, hasta cierto punto inaceptable, entre los ideales (igualitarismo, justicia social, redistribución de la riqueza, integración social) y las exigencias de una realidad en la que debe operar el compromiso materializado por el Derecho. Este aspecto de la cuestión tiene sin duda explicaciones históricas, referidas esencialmente al carácter residual de las medidas de asistencia social o beneficencia pública. Pero además, desde el punto de vista de la teoría jurídica, podría argumentarse que esa situación, no-jurídica tan sólo en apariencia o en intención, era producto, en cierto modo, de la inexistencia de un sólido concepto de la idea de los derechos públicos subjetivos aplicados al ámbito de los servicios sociales. En efecto, puede decirse que este tipo de derechos son una elaboración relativamente reciente –en el sentido de los derechos sociales de ciudadanía37– y presuponen la superación concreta de la época en la que las prestaciones y la asistencia públicas casi eran consideradas concesiones graciables. Pero incluso en el supuesto de la dádiva pública, la beneficencia estaba fundada sobre un conjunto de disposiciones normativas y en los correspondientes actos 37 Sobre estos: José Luis Monereo, «La política social en el Estado de bienestar: los derechos sociales de ciudadanía como derechos de desmercantilización», Revista de Trabajo y Seguridad Social, nº 19, 1995.

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administrativos. Había a este respecto una suerte de Derecho administrativo del Estado asistencial.

En la actualidad, el vasto aparato normativo de los servicios sociales abarca así mismo una nueva e importante rama del ordenamiento jurídico, cuya naturaleza constituye un mixtum del Derecho de la seguridad social, el Derecho administrativo y el Derecho de la asistencia social tradicional. Teniendo en cuenta que los servicios sociales, como instituto jurídico, son uno de los medios de la Política social, tal vez convenga apuntar de una vez hacia su formalización y consolidación como saber jurídico especializado38. Ello exige que se manejen conceptos precisos como el de la «procura existencial», presupuesto para Ernst Forsthoff de todo análisis del Estado social39.

c) La socialización del derecho como un aspecto de la Política social Decía el civilista José Castán que la «idea de socialización va muy ligada al concepto de la Política social. Si esta acusa una tendencia y un movimiento en sentido social, la socialización significa el fenómeno a que aquella da lugar: la realización de tales tendencias e impulsos»40. A esta idea, muy presente en la opinión común jurídica desde finales del siglo xix (socialismo jurídico alemán; corriente sociológico-jurídica italiana)41, no siempre se le ha dado la importancia que en efecto tiene desde el punto de vista de la Política social. El concepto de reforma del Derecho público y privado que implica constituye un instrumento social de la Política social como Gesellschaftspolitik o política configuradora de las relaciones societarias. La transformación progresiva de los ordenamientos, «basándola no en la noción de individuo aislado, sino en la del individuo unido a los demás por lazos de solidaridad familiar, corporativa y humana»42, constituye desde el punto de vista por mí adoptado uno de los grandes éxitos de la Política social. En este sentido, la Política social ha desbordado sus límites laborales y asistenciales originales, imprimiendo un sesgo particular en importantes sectores del ordenamiento. Lo cual, por cierto, concuerda plenamente con la tesis, vaticinada por Hertling, de que en el siglo xx numerosos sectores de la política interior se han transformado en expedientes de política social. Este desplazamiento de los fines ha afectado a la mayoría de las instituciones sociales tuteladas por el 38 Vid. Bernardo Gonzalo y José María Alonso, La asistencia social y los servicios sociales en España. Madrid, BOE, 2000. 39 Vid. Ernst Forsthoff, Sociedad industrial y administración pública. Madrid, E. N. A. P., 1967, p. 21. 40 Vid. José Castán, La socialización y sus diversos aspectos. Madrid, Reus, 1967, p. 6. 41 Vid. J. L. Monereo, «Derechos sociales y Estado democrático social en Anton Menger», en Anton Menger, El derecho al producto íntegro del trabajo. El Estado democrático del trabajo. Granada, Comares, 2004. También de Monereo: «Reformismo social y socialismo jurídico», en A. Menger, El Derecho civil y los pobres. Granada, Comares, 1998. 42 Vid. J. Castán, op. cit., p. 21.

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Estado, que han visto ampliada su «misión social». Un ejemplo llamativo es el de la Universidad, que desde una perspectiva política debe justificarse no sólo por la transmisión del saber, sino por la realización de una tarea social.

Es precisamente la difusión del espíritu social en el derecho lo que permite ofrecer una visión institucional de la Política social, pues su configuración jurídica da lugar a una serie de «estructuras» o «realizaciones» presentes en la mayor parte de los sistemas político-sociales avanzados. Esto nos lleva a recalcar la dimensión institucional de toda Política social, concretada en una gavilla de «instituciones político-sociales». 5. La Política social tiende a estructurarse institucionalmente La configuración institucional de la Política social tiene una clara inspiración jurídica, pero sin dejar por ello de reclamar la conexión política y económica de aquella. A continuación se tematizan las grandes instituciones de Política social. Su esquematismo, coherente con los objetivos de estas páginas, tiene la virtud de que todas las políticas sociales particulares pueden reconducirse, de una forma u otra, a alguna de las instituciones que aquí se refieren: el impuesto, la meritocracia, la negociación laboral y las medidas de aseguramiento colectivo.

a) El impuesto El impuesto es, antes que nada, una manifestación del poder estatal. Hasta cierto punto el jus fisci no es sino una de la expresiones de la soberanía. En este esquema, la idea del impuesto se presenta bajo dos fórmulas. La primera es el «impuesto progresivo», que en la perspectiva aquí adoptada constituye un instrumento esencial para toda Política social. Al menos en el sentido de que de él depende el allegamiento de los medios económicos para la realización de las más diversas políticas sociales. Complemento indispensable de esta variedad fiscal es el sistema de «exenciones, regulaciones y bonificaciones» que permitían a R. M. Titmuss hablar del «sistema del Bienestar fiscal» 43. Gran importancia ha adquirido también durantes los últimos veinte años el impuesto negativo. Aunque no es una institución novedosa, su importancia todavía no ha sido reconocida en toda su extensión, pues subsisten ciertas confusiones. De entrada, esta forma del impuesto se asimila generalmente y exclusivamente a las transferencias de renta desde el Estado hacia los particulares. Pero existe una acepción alternativa a esta forma invertida de fiscalidad. En efecto, una parte del pensamiento neoliberal se refiere al impuesto negativo como una medida cuya implantación general contribuiría a la racionalización del 43 Vid. R. M. Titmuss, op. cit., pp. 191-194.

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gasto social. Consistiría, según escritores como M. Friedman, en una transferencia neta de renta a quienes reuniesen ciertas condiciones, con la particularidad de que esa renta constituiría una alternativa general a la provisión pública de los fondos necesarios para el mantenimiento de la administración social. Según esta tesis, la institución de semejante impuesto tendría la virtud de introducir la competencia en el «mercado» de los servicios sociales, dejando a los ciudadanos la libertad de elegir44. Este sistema, que ha alcanzado mayor desarrollo teórico en el plano del llamado «bono escolar», recibió importantes reparos. Sin embargo, este impuesto negativo presenta evidentes similitudes conceptuales con la idea, más próxima al pensamiento socialdemócrata, de las «rentas mínimas de inserción», cuya finalidad es lograr la integración social por medio de transferencias de rentas bajo determinadas condiciones.

b) La meritocracia También la meritocracia puede considerarse una institución básica de toda Política social. Abona esta tesis la constatación de la importancia original que la educación tuvo en el reformismo social decimonónico. Ahora bien, una visión amplia de la meritocracia la conecta con diversas instituciones sociales responsables, en última instancia, de habilitar las condiciones del desarrollo personal, no sólo en un sentido material, sino también espiritual. Naturalmente, el reconocimiento del derecho al trabajo, que debe correr parejo a la garantía de la libertad de profesión y empresa, constituyen puntales básicos del desarrollo personal. Bastará aquí con resaltar su conexión con las posibilidades de mejora de las «condiciones de partida» que ofrece una sociedad a los individuos que la integran. Haré empero mención especial de dos instrumentos muy señalados de la Política social: la política pedagógica, de la que es parte la política educativa; y el sistema de la oposición pública, consecuencia del desarrollo de la participación democrática. Lo que podríamos llamar «política pedagógica» no ha recibido últimamente una atención específica por parte de los especialistas de la Política social. Esto resulta ciertamente sorprendente, pues el recurso a la pedagogía para la emancipación de las clases dependientes constituye una constante del pensamiento social. Así, resulta connatural a los estudios pedagógicos la referencia directa o indirecta a la educación como remedio social o principio de la reforma social, operante en una doble dimensión: la construcción o, en su caso, reforma del hombre interior (educación) y la escolarización, normalmente obligatoria, con vistas al adiestramiento y la instrucción. Indudablemente, la educación aporta al bienestar meramente material una dimensión psicosocial que nunca debería perderse de vista45. La intervención en situa44 Vid. Milton y Rose Friedman, La libertad de elegir. Barcelona, Planeta-Agostini, 1993, pp. 170-176. 45 Vid. Antonio Gorri Goñi, «Política social y educación», en C. Alemán Bracho y J. Garcés Ferrer, op. cit., p. 272.

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ciones concretas –integración de minorías y discapacitados físicos o psíquicos y situaciones análogas– probablemente acentúa el perfil psicológico de la intervención político-social. De la misma manera, la conceptualización de la escuela como elemento esencial de la meritocracia en la que Peter F. Drucker ha llamado «sociedad del saber» 46, acentúa el perfil sociológico de la Política social, lo que, en última instancia, no la deja exenta de las críticas que hacen hincapié en la reproducción de los modelos hegemónicos. En este sentido, siguen manteniendo parte de su interés los estudios de Carlos Lerena, particularmente su Escuela, Ideología y Clases sociales en España 47. Mas debe contarse aquí también, aunque pueda causar sorpresa, con la inclusión del sistema de la «oposición pública» entre las instituciones de la Política social. No cabe duda de que primariamente estamos hablando de una institución esencial del Derecho público, pues es el instrumento al que recurren los países de administración continental (francogermánica) para la provisión de los puestos de servidores de lo público. Ahora bien, la racionalidad burocrática de este sistema de reclutamiento de personal sirve también a otros fines, pues sus efectos trascienden la mera selección de los más capacitados técnicamente. El propio Weber era consciente de la inevitabilidad de las «transposición de los fines de las organizaciones burocráticas». En efecto, la racionalidad del reclutamiento burocrático se ha convertido, sobre todo después de la Guerra mundial II, en un sistema de ascenso social de los más capaces, con independencia de la adscripción social de partida. Precisamente por eso aparece consagrado en las constituciones continentales el principio del mérito y la capacidad como criterio básico de selección. No es este el lugar para tratar del impacto sociológico de la oposición pública, pues ello exigiría un estudio de amplias series temporales que está todavía por realizar. Sin embargo, me parecen dignas de mención dos circunstancias, muy expresivas de la situación actual del sistema de oposición pública. Por un lado, es cierto que este sistema ha sido especialmente sensible a las dificultades de las personas discapacitadas, habilitándose un cupo especial que facilite su incorporación –porcentaje mínimo reservado en cada oposición para quienes acrediten cierto nivel de minusvalía–. Por el otro lado, sin embargo, parece operarse de manera contraria a la objetividad de este sistema, al que se acusa –sobre todo los partidarios de la radical privatización de la gestión pública– de rigidez e ineficiencia. Así, con el fin de evitar estos vicios, se postulan sistemas de selección más flexibles. Pero ello supone por regla general la destrucción del principio del mérito48.

46 Vid. P. F. Drucker, La sociedad postcapitalista. Barcelona, Apóstrofe, 1993. 47 Barcelona, Ariel, 1976. 48 Por otro lado, la decadencia de la meritocracia es un indicio inequívoco del menoscabo sufrido por la neutralidad en el Estado de partidos.

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c) La negociación laboral No podría faltar en esta relación de instituciones político-sociales la referencia a los grandes institutos jurislaborales, a los que me referiré en una exégesis mínima, por corresponder su estudio a los tratados de Derecho social. En cualquier caso, me parece importante recalcar que la institucionalización de este tipo de relaciones de negociación y conflicto viene a reforzar la tesis de la vindicación como un recurso de la Política social.49 La primera especie de negociación laboral es la individual, instituida a través del contrato de trabajo. Constituye el Derecho del trabajo, centrado en ese instituto, un claro ejemplo de la dimensión transaccional del derecho, pero también del carácter mediador de la Política social. El convenio colectivo es la segunda especie de negociación laboral. Su misión es la ampliación del ámbito de la negociación individual, facilitando la adopción de medidas globales con las que alcanzar la llamada «paz laboral». En cualquier caso, nada excluye que el convenio colectivo integre lo que se podría denominar medidas de Política social de empresa o sindicales. La experiencia de la concertación social en Austria, España (Pactos de la Moncloa de 1977 y acuerdos de concertación de los años 80), Italia y otros países ha demostrado las elevadas cualidades de la negociación colectiva como gran instrumento de Política social y económica nacional 50. La última forma de la negociación laboral es el llamado conflicto colectivo (huelga y cierre patronal). Se trata pura y simplemente de medidas de presión.

d) El aseguramiento colectivo A pesar del posible equívoco semántico, la expresión «aseguramiento colectivo» puede y debe ser tomada en un sentido institucional, pues como actividad humana se presenta históricamente revestido de ciertas fórmulas recurrentes, que los especialistas agrupan en torno al concepto de la previsión. La dimensión felicitaria implícita en toda política social exige que sean tenidos en cuenta determinados instrumentos político-sociales de los que muchas veces depende la seguridad personal y familiar. Me refiero, si bien la lista no es exhaustiva y está sujeta a revisión y ampliación, a la Seguridad social y las políticas sanitaria y urbanística en su sentido más amplio.

La Seguridad social, desarrollada desde el siglo xix a partir de la técnica del seguro privado, ha adquirido su actual relevancia gracias al famoso informe de Lord Beveridge. Con él se convierte la Seguridad social en uno de los pilares

49 Vid. supra, p. 54. 50 Vid. R. Mishra, «El corporativismo, tercera vía», loc. cit.

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de toda Política social estatal. Su sintonía plena con los objetivos de las políticas económicas keynesianas es característica de una etapa del Estado social 51.

También la política sanitaria forma parte, a no dudarlo desde época muy temprana, de la Política social52. En su conceptualización concurren, además de los saberes médicos, los políticos, económicos y jurídicos. No en vano los llamados Sistemas Nacionales de Salud se inspiran en principios como la promoción de la salud, la prevención, la educación para la salud, la gratuidad de la asistencia sanitaria y la suficiencia de las prestaciones farmacéuticas. El desarrollo de los sistemas sanitarios modernos ha tenido lugar en aluvión, proceso que ha determinado algunos de sus problemas principales, como los desajustes entre los distintos niveles del sistema. En cualquier caso, una Política social con perspectivas de futuro debe hacerse eco de los grandes retos de las políticas sanitarias, entre los que cabría contar con la tendencia a la universalización de las prestaciones (con la eventual inclusión de los inmigrantes y de los llamados grupos socialmente excluidos), el rápido envejecimiento de la población o la cronificación de ciertas enfermedades –algunas de ellas relativamente nuevas– que suponen un importante volumen de gasto. El planeamiento urbano tiene también hondas raíces político-sociales, pues la configuración de la ciudad ha atraído siempre al pensamiento social. Hacer de las ciudades lugares habitables y saneados constituyó uno de los grandes retos para los reformistas sociales del cambio de siglo. A ese contexto de preocupaciones sociales, culturales e higienistas pertenecen las ideas de la «ciudad-jardín». En la perspectiva actual, el urbanismo sigue teniendo una trascendencia social decisiva, pues determina, entre otros aspectos de la vida urbana, la distribución de los equipamientos públicos (desde los jardines y zonas verdes hasta los centros de ocio, de salud y otros). En estrecha relación con el urbanismo, el siglo xx ha visto constituirse, aunque con altibajos, la idea de una «política social de vivienda»53, que en España arranca con las políticas de «casas baratas», consolidadas a partir de los años 1920. De la importancia político-social de la vivienda habla suficientemente la creación en 1956 del Ministerio de la Vivienda, bajo la Dictadura del General Franco, y su oportunista reintegración en 2004. En última instancia, el acceso a la vivienda no es otra cosa que la expresión más importante del acceso a la propiedad como principio de una determinada concepción de la Política social. La vivienda propia, decía Röpke, constituye un dique contra la proletarización.

51 Vid. J. L. Monereo Pérez, M. Monereo Pérez y C. Ochando Claramunt, «Keynesianismo y políticas económicas y sociales: una aproximación crítica a las políticas de empelo», Sistema, nº 155-156, 2000, p. 108. 52 Vid. C. Alemán Bracho y M. García Serrano, «Política social y salud», en C. Alemán Bracho y J. Garcés Ferrer, op. cit., p. 212. 53 Vid. Pedro Sánchez Vera, «Política social y vivienda», en C. Alemán Bracho y J. Garcés Ferrer, op. cit.

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— Introducción en la política social. (Notas sobre la empresa). Madrid, Fundación Universidad Empresa – Cívitas, 1990, t. III. — Prólogo a J. Molina, La política social en la historia. W. Röpke, Civitas humana. Madrid, Revista de Occidente, 1949. P. Rosanvallon, Le libéralisme économique. Histoire de l’idée de marché. París, Seuil, 1989. P. Sánchez Vera, «Política social y vivienda», en C. Alemán Bracho y J. Garcés Ferrer, op. cit. C. Schmitt, «El Estado como concepto vinculado a una época histórica», Veintiuno, nº 39, 1998. G. Schmoller, «Zur Methodologie der Staats- und Sozialwissenschaften», en Jahrbuch für Gesetzgebung, Verwaltung und Volkswirtschaft im deutschen Reich, 1883, t. III. — «Die sociale Frage und der preußische Staat», en Zur Social- und Gewerbepolitik der Gegenwart. Reden und Aufsätze. Leipzig, Duncker u. Humblot, 1890. — «Über einige Grundfragen des Rechts und der Volkswirtschaft. Ein offenes Sendschreiben an Herrn Professor Dr. Heinrich von Treistschke», en Über einige Grundfragen der Socialpolitik und der Volkswirtschaftslehre. Leipzig, Duncker u. Humblot, 1898. — «Teorías variables y verdades estables en el dominio de las ciencias sociales y de la Economía política alemana actual», en Política social y Economía política. Barcelona, Heinrich y cía, 1905, t. II. J. A. Schmumpeter, Historia del Análisis económico. Barcelona, Ariel, 1982. J. C. L. Sismonde de Sismondi, Economía política. Madrid, Alianza Editorial, 1969. L. von Stein, Movimientos sociales y monarquía. Madrid, C. E. C., 1981. H. von Treitschke, «Der Sozialismus und seine Gönner», en Zehn Jahre Deutschen Kämpfe. Schriften zur Tagespolitik. Berlín, Georg Reimer, 1913. R. M. Titmuss, Política social. Barcelona, Ariel, 1981. M. de Torres, Teoría de la política social. Madrid, Aguilar, 1949. A. Touraine, La sociedad postindustrial. Barcelona, Ariel, 1973. Th. Veblen, Teoría de la clase ociosa. México, F. C. E., 1992. L. Vila, El factor institucional y el factor humano, como supuestos para la aparición y el desarrollo de la política social: una verificación histórica. Madrid, 1992 (inédito). — «Política social europea», en C. Alemán Bracho y J. Garcés Ferrer, op. cit. M. Weber, «L’objectivité de la connaissance dans les sciences et la politique sociale», en Éssais sur la théorie de la science. París, Pocket, 1992. J. Zerche y F. Gründger, Sozialpolitik. Einführung in die ökonomische Theorie der Sozialpolitik. Düsseldorf, Werner, 1996. X. Zubiri, «El acontecer humano», en Naturaleza, Historia, Dios. Madrid, Alianza Editorial, 1987. – 73 –


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Index Onomasticum Hans Achinger 38, 68 Carmen Alemán Bracho 57, 64, 67, 68, 70, 73 Jaime Algarra y Postius 10 José Mª Alonso 62, 70 Manuel Alonso Olea 13 Plácido Álvarez Buylla y Lozano 10 Aristóteles 27 Helmut Arnold 38, 68 Raymond Aron 57, 68, 78, 79 T. S. Ashton 16, 70 Gumersindo de Azcárate 10, 11, 33, 69 Pablo de Azcárate y Flores 10 Gerhard Bäcker 39, 68 Frédéric Bastiat 23 Gaspar Bayón Chacón 13 Daniel Bell 74 Hilaire Belloc 22, 68 Alain de Benoist 24, 68 Francisco Berns y Carrasco 10 Eduard Bernstein 58, 68 William H. Beveridge (Lord) 66 Otto von Bismarck 58 Reinhard Bispinck 39, 68 K. Blakemore 43, 68 Louis Blanc 22-24, 28-30, 55 Franz Böhm 52 Eugen Böhm-Bawerk 35, 36, 68

Lothar Böhnisch 38, 68 Efrén Borrajo Dacruz 5, 13, 46, 68 Tom Bottomore 44, 45, 54, 69, 71 Léon Bourgeois James M. Buchanan 60, 69 A. Burghardt 38, 69, 71 James Burnham 57, 69 José Calvo Sotelo 11 Ramón Carande 33, 69 Francisco de Casso y Fernández 10 José Castán Tobeñas 12 Fernando Mª Castiella 11 José Castillejo Duarte 11 Amando R. Castroviejo Nabajas 11 Auguste Comte 19, 24 Javier Conde García 52, 69, 77, 78 Rafael Díaz Aguado y Salaberri 11 Luis Díez del Corral 13 P. P. Donati 43, 69 Juan Donoso Cortés 16, 19, 69 Jacques Donzelot 52, 69 Pierre Drieu la Rochelle 15 Peter F. Drucker 65, 69 Luigi Einaudi 21, 69 Tomás Juan Elorrieta Artaza 10 Gøsta Esping-Andersen 43, 56, 69

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Walter Eucken 36, 69 Gonzalo Fernández de la Mora 17, 23, 69, 79 Recaredo Fernández de Velasco 10 Sergio Fernández Riquelme 11, 69 M. Ferrera 43, 69 Johann Gottlieb Fichte 41 Antonio Flores de Lemus 10 Ernst Forsthoff 62, 69 Jean Fourastié 58, 69 Francisco Franco 67 Julien Freund 16, 17, 39, 51-54, 69, 71, 77, 78, 79 Milton Friedman 63, 70 Rose Friedman 64, 70 Jesús F. Fueyo Álvarez 15, 70 John Kenneth Galbraith 57, 58-59, 70 Carlo Gambescia 59, 70, 78 Jorge Garcés Ferrer 57, 64, 67, 68, 70, 73 Alfonso García-Gallo 13 Ramón García Cotarelo 56, 70 Carlos García Oviedo 12 M. García Serrano 67, 68 José Gascón y Marín 10, 12 Anthony Giddens 21, 70 Hipólito González Rebollar 11 Luis González Seara 13 Bernardo Gonzalo 62, 70 Antonio Gorri Goñi 14, 64, 70 Fritz Gründger 38, 73 François Guizot 21 Gilberto Gutiérrez 14 L. M. Hacker 16, 70 R. M. Hartwell 16, 70 Friedrich A. Hayek 16, 21, 22-24, 68, 70 Eli F. Heckscher 21, 70 Heinrich Herkner 38-40, 70 G. von Hertling 54, 62, 70

Ludwig Heyde 38, 40-42, 70 Juan de Hinojosa Ferrer 10 K. Hofemann 39, 68 Jesús Huerta de Soto 35, 36, 70 W. H. Hutt 16, 70 Isabel I (Reina de Inglaterra) 43 José Iturmendi 14 José Jiménez Blanco 13 Luis Jordana de Pozas 13 Bertrand de Jouvenel 16, 70 Ernst Jünger 23, 70 Reinhart Koselleck 20, 71 Alfphonse Lamartine 28 Ferdinand Lasalle 23 Patrick de Laubier 20, 21, 26, 71 M. Lavallette 71 Luis Legaz Lacambra 46, 71 Carlos Lerena 65, 71 P. Levin 43, 71 Ángel López Amo 30, 71 José López Soso 11 Pierre Manent 48, 71 Karl Mannheim 24 Mª José María e Izquierdo 10, 12, 71 Thomas Humphrey Marshall 35, 43-45, 71 Enrique Martí Jara 10 Alberto Martín Artajo 11, 12 Juan L. Martín Mengod 10 Karl Marx 23, 28, 29, 31 Günter Maschke 69 Gabriel Maura 10 Manuel Medina Ortega 13 Anton Menger 62, 72 Carl Menger 35, 71 Ramesh Mishra 56, 66, 71 Robert von Mohl 25, 38

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Manuel Moix Martínez 5, 13, 34, 38, 43, 48-50, 56, 71 Jerónimo Molina 17, 20, 21, 24, 35, 54, 69, 71, 72 José Luis Monereo Pérez 19, 62, 67, 69, 72 Manuel. Monereo Pérez 72 Gerhard Naegele 39, 68 Dalmacio Negro Pavón 14, 24, 42, 72, 77 Ernst Nolte 23, 72 M. O’Brien 72 James O’Connor 58, 72 C. Ochando Claramunt 67, 72 Luis Olariaga Pujana 5, 11, 12, 72 Heinrich Oppenheim 37 José Ortega y Gasset 11, 34, 72 Leopoldo Palacios Morini 11 S. Penna 43, 72 Máximo Peña Mantecón 75 Eugenio Pérez Botija 5, 12-13, 46, 72 Josef Pieper 22, 72 A. Pratt 43, 71 Ludwig Preller 38, 71, 72 Luis Prieto Sanchís 14

Claude H. de Rouvroy (Conde de SaintSimon) 76 Segismundo Royo-Villanova 12 Juan Ruiz Manero 14 Joaquín Sánchez de Toca 10 Pedro Sánchez Vera 67, 73 Pedro Sangro y Ros de Olano 11 Max Scheler 47 Carl Schmitt 56, 73, 78 Gustav Schmoller 31-37, 38, 40, 73 Joseph A. Schmumpeter 73 Wolfgang Schröer 38, 68 Jean Charles-Leonard Sismonde de Sismondi 24, 26-27, 73 Adam Smith 31 Georges Sorel 25 Lorenz von Stein 21, 29-31, 35, 37, 73 Arturo Suárez Malfeito 11 Richard M. Titmuss 43, 45-46, 60, 63, 73 Alexis de Tocqueville 26 Manuel de Torres 46, 47, 73, 79 Alain Tourain 76 Heinrich von Treitschke 36-37, 73

Fernando Quesada Castro 14 Walther Rathenau 15 Wilhelm H. Riehl 25, 51, 72 Fernando de los Ríos Urruti 10 Gerhard A. Ritter 55, 72 Johann K. Rodbertus 38 Federico Rodríguez Rodríguez 5, 12-13, 30, 34, 36, 38, 46, 47-49, 50, 72, 77 Wilhelm Röpke 21, 24, 27, 35, 67, 71, 72, 73, 77, 79 Pierre Rosanvallon 23, 73

Thorstein Veblen 54, 73 Jules Verne 15 Luis Vila López 14 Domingo Villar Grangel 11 Max Weber 16, 31, 36, 41, 47, 65, 73 Herbert G. Wells 15 Leopold von Wiese 38 José Mª Yanguas Messía 11 Jürgen Zerge 76 Xavier Zubiri 18, 48, 73 Otto von Zwiedineck-Südenhorst 38

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Obra del Autor Libros y Opúsculos

1. La filosofía de la economía de Julien Freund ante la economía moderna. Madrid, Fundación Cánovas del Castillo, 1997, 49 pp. 2. Julien Freund, lo político y la política. Prólogo de Dalmacio Negro Pavón. Madrid, Sequitur, 1999, 386 pp. (Traducción italiana: Julien Freund e la genealogia del politico. Roma, Settimo Sigillo, 2008.) 3. La política social en la historia. Presentación de Federico Rodríguez y Prólogo de Luis Vila. Murcia, Diego Marín Librero-Editor, 2000, 161 pp. (2ª ed. corr. y aum.: Murcia, Ediciones Isabor, 2004, 228 pp.) 4. La Tercera vía en Wilhelm Röpke. Pamplona, Instituto Empresa y Humanismo, 2001, 99 pp. 5. Conflicto, gobierno, economía. Cuatro ensayos sobre Julien Freund. Presentación de Juan Carlos Corbetta. Buenos Aires, Struhart y cía, 2004, 157 pp. 6. Röpke. Roma, Settimo Sigillo, 2007, 80 pp. 7. Epítome de la Política social (1917-2007). Murcia, Ediciones Isabor – SEPREMU, 2007, 80 pp. 8. Teoría de la Política social. Valencia, Tirant lo Blanc, 2008 [en prensa.] 9. Teoría de los Servicios sociales [en elaboración.] Ediciones y Estudios Preliminares

1. «Estudio preliminar» a L. del Valle Pascual, La Política social y la Sociología y otros escritos breves. Murcia, Ediciones Isabor, 2004, LIV pp. 2. «Javier Conde, jurista de Estado», Estudio preliminar a Javier Conde, Teoría y sistema de las formas políticas. Granada, Comares, 2006, L pp. 3. «Un anticipador de la constitución política española. Las posiciones jurídicopolíticas de Javier Conde», Estudio preliminar a Javier Conde, Introducción al Derecho político actual. Granada, Comares, 2006, LVIII pp.

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Contribuciones a Obras colectivas (Selección)

1. «El supuesto apoliticismo liberal», en F. Sanabria y E. de Diego (Editores), El pensamiento liberal en el fin de siglo. Madrid, Fundación Cánovas del Castillo, 1997, 33 pp. 2. «La filosofía de lo jurídico de Julien Freund», en L. Martínez-Calcerrada y Gómez, Homenaje a don Antonio Hernández Gil. Vol. I. Madrid, Centro de Estudios Ramón Areces, 2001, 26 pp. 3. «Diego Saavedra Fajardo (1584-1648)», en Rafael Domingo (ed.), Juristas Universales. Vol. II. Madrid, Marcial Pons, 2004, 4 pp. 4. «Sin ilusión, sin pesimismo. El realismo político liberal de Raymond Aron», en J. Mª Lassalle (Editor), Raymond Aron: liberal resistente. Madrid, FAES, 2005, 43 pp. 5. «Pensare per ordini concreti: il politico e la sfera economica e sociale», en C. Gambescia (Editor), Che cos’è il politico. Indagini sul politico como «fatto sociale totale». Roma, Settimo Sigillo, 2006, 24 pp. 6. «Le refus d’admettre la possibilité de l’ennemi», en Bernard Dumont, Christophe Reveillard y Claude Polin (Editores), La culture du refus de l’ennemi. Limoges, Presses Universitaires de Limoges – Université La Sorbonne Paris IV, 2007, 15 pp. Artículos (Selección relativa al Realismo político)

1. «Los inéditos de Fernández-Carvajal», Razón Española, nº 112, 2002. 2. «Realismo e saperi politici in Francisco Javier Conde», Studi Perugini. Rassegna semestrale di scienze politiche e sociali (Perugia), nº 8, 1999. 3. «La ciencia política de Rodrigo Fernández-Carvajal», Empresas Políticas, nº 2, 2003. 4. «El jurista político Luis del Valle y la sociología», Empresas Políticas, nº 3, 2003. 5. «Primat du politique et politique de la culture dans la pensée libéral», Cahtolica (París), nº 83, 2004. 6. «Julien Freund, del realismo político al maquiavelianismo», Anales de la Facultad de Ciencias sociales de la Universidad Católica de la Plata (La Plata), 2004. 7. «Carl Schmitt – Javier Conde: correspondencia (1949-1973)», Razón Española, nº 131, 2005. 8. «Carl Schmitt e la componente telurica», Behemoth (Roma), nº 37, 2005. 9. «El Derecho político en Ignacio María de Lojendio», Empresas Políticas, nº 6, 2005. 10. «La théorie polémologique du droit de Julien Freund», Krisis (París), nº 26, 2005. 11. «La costituzione come colpo di Stato», Behemoth (Roma), nº 38, 2005.

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12. «Dalmacio Negro, historiador europeo del Estado», Ius Publicum (Santiago de Chile), nº 16, 2006. 13. «Africanismo y africanistas españoles (I): José María Cordero Torres», Empresas Políticas, nº 7, 2006. 14. «Le primat du politique. El realismo político de Raymond Aron», Sociologia (Oporto), nº 16, 2007. 15. «Wilhelm Röpke, conservador radical. De la crítica de la cultura al humanismo económico», Revista de Estudios Políticos, nº 136, 2007. 16. «El realismo político de Gonzalo Fernández de la Mora», Co-herencia. Revista de humanidades (Medellín), nº 6, 2007. 17. «Gaston Bouthoul. En conmemoración de un pionero de la polemología», Revista Española de Investigaciones Sociológicas, nº 119, 2007. 18. «Raymond Aron ante el maquiavelismo político», Revista Internacional de Sociología, 2008 [en prensa]. Traducciones

1. Julien Freund, ¿Qué es la política? Buenos Aires, Struhart y cía, 2003, 200 pp. 2. Hans Hermann Hoppe, Monarquía, democracia y orden natural. Madrid, Gondo, 2004, 371 pp.

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Epítome de la Política social (1917-2007) salió de las prensas el 17 de diciembre de 20

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se imprimieron 250 ejemplares de los que este hace el nº


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Epítome de la Política Social (1917-2007)

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