EVOLUCION DEL SISTEMA TRIBUTARIO PERUANO
El Sistema Tributario Nacional, por definición, es el conjunto ordenado, racional y coherente de normas, principios e instituciones que regula las relaciones que se originan por la aplicación de tributos en un país.
La aplicación en el Perú da como resultado el Sistema Tributario peruano,
formado por el conjunto de impuestos, contribuciones y tasas existentes en la actualidad.
A lo largo de la historia del Perú, el Sistema Tributario peruano ha pasado por diferentes reformas, siendo la más importante la Ley Marco del Sistema Tributario Nacional, vigente a partir desde 1994, con el objetivo de: 1) Incrementar la recaudación, 2) Hacer más eficiente y simple el sistema tributario y 3) Distribuir Distribuir equitativamente los ingresos ingresos generados por tributación. Una evaluación general de esta reforma y cómo el Sistema Tributario ha ido evolucionando hasta llegar lo que es hoy permitirá determinar el cumplimiento pleno de los objetivos trazados o, plantear una reforma complementaria.
MARCO GENERAL
El Sistema Tributario peruano vigente está constituido por: -
Política tributaria:
Lineamientos en los que se basa el sistema tributario, diseñados y
propuestos por el Ministerio de Economía y Finanzas. -
Norma Tributaria:
Dispositivos legales a través de los cuales se implementa la política
tributaria. En el Perú lo constituye el Código Tributario y una serie de normas complementarias. -
Administración Tributaria:
Organos del Estado encargados de aplicar la política
tributaria. A nivel de Gobierno Central, es ejercida por la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT).
Los Gobiernos Locales recaudan
sus tributos
directamente.
Los dos niveles mencionados en la Administración Tributaria (Gobierno central y Gobierno Local) hacen necesario la definición del tributo. Este es definido como el conjunto de aportaciones, en dinero o en especie, que el Estado, o entidades públicas designadas por ley, exigen para obtener recursos con que enfrentar sus gastos y satisfacer las necesidades públicas. Existen diversos tipos de tributos, siendo los principales: -
Impuesto:
Es el tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestación directa en
favor del contribuyente por parte del Estado, sino a través de los servicios estatales de educación, salud, administración de justicia, etc. Por ejemplo, el Impuesto a la Renta (IR). -
Contribución:
Genera beneficios derivados de servicios colectivos específicos que realiza el
Estado. Por ejemplo, las aportaciones a ESSALUD. -
Tasa:
Genera la prestación efectiva por el Estado de un servicio público
Individualizado en la persona que paga por ese servicio. Por ejemplo, el pago del T.U.U.A.
que es el tributo o tasa que se paga cuando alguien desea embarcarse usando los servicios del aeropuerto. De acuerdo a la naturaleza del servicio, las tasas pueden ser Arbitrios (por prestación de un Servicio Público a cargo de los Gobiernos Locales), Derechos (por la prestación de un servicio administrativo público o el uso o aprovechamiento de bienes públicos), y Licencias (Gravan la obtención de autorizaciones específicas para la realización de actividades de provecho particular sujetas a control o fiscalización).
Definido ampliamente el concepto de Tributo, su clasificación bajo el Sistema Tributario peruano se establece según su administración a dos niveles: Tributos a cargo del Gobierno Central. -
Impuesto a la Renta (IR)
-
Impuesto General a las Ventas (IGV)
-
Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)
-
Derechos Arancelarios
Tributos a cargo de los Gobiernos Locales -
Impuesto Predial
-
Impuesto de Alcabala
-
Impuesto al Patrimonio Vehicular
REFERENCIA HISTORICA
El Código Tributario vigente define la obligación tributaria como el vínculo entre el acreedor y el deudor tributario, establecido por ley, que tiene por objeto el cumplimiento de la prestación tributaria, siendo exigible coactivamente (artículo 1). Esta nace cuando se realiza el hecho imponible previsto en la ley, como hecho generador de dicha obligación (art.2),
Esta definición ha sido variable a lo
largo de la historia de la tributación en el Perú, la cual está marcada por dos momentos: antes y después de la llegada de los españoles. Desde esta perspectiva hay que entender que la dinámica a través de la cual el Estado obtiene recursos para cumplir con las funciones que le son propias va a ser distinta en ambos periodos. Mientras que en el mundo andino primaba la reciprocidad, entendida como un intercambio de energía humana, fuerza de trabajo o de "favores"; en el mundo occidental, se dio un proceso que produjo como resultado la entrega de dinero o productos a la autoridad, en la mayoría de casos mediante la imposición de un castigo o pena.
La economía andina prehispánica se caracterizó por no incluir el comercio, la moneda ni el mercado tal como se conoce actualmente, pero sí el intercambio. Esto se daba bajo la forma de reciprocidad y redistribución. La reciprocidad fue el medio o sistema de intercambio de mano de obra y servicios sustentado en los vínculos de parentesco que se pudiera tener, es decir, era necesario multiplicar los lazos familiares para sustentar la reciprocidad. La redistribución era una función realizada por el jefe de Ayllu, curaca o Inca, quienes concentraban parte de la producción que posteriormente era
distribuida a la comunidad o diversas comunidades, en épocas de carencia o para complementar la producción de esos lugares.
Los niveles de reciprocidad y redistribución en el Tahuantinsuyo fueron dos: a nivel ayllu (conocido como “ayni”, forma de intercambio de productos y servicios entre ayllus emparentados, y “minka”, trabajo comunitario que se realizaba en obras a favor del ayllu), y a nivel estatal (conocido como “mita”, el trabajo colectivo que realizan los ayllus a favor de su curaca, quien realiza determinadas funciones a favor de su comunidad y recibe a cambio bienes o fuerza de trabajo). El principio de reciprocidad se cumple cuando el Estado Inca empieza a tener mayor parentesco con los jefes locales, accediendo por lo tanto a mayores recursos y mano de obra, a cambio poder cumplir con las exigencias de los curacas y jefes militares. Cuando el Imperio Inca empieza a expandirse, creció el número de personas por agasajar, lo que dio lugar a la búsqueda de nuevas formas de acceder a la mano de obra obviando los ritos de la reciprocidad, creándose centros administrativos y empezando a tener personal exclusivo para las actividades productivas (mitimaes, yanas).
Con la llegada de los españoles y el consecuente cambio en las r elaciones productivas, se instituyó la obligación de pagar tributos por parte de la población nativa a los conquistadores. Se precisaron los medios que se utilizarían para recaudar los tributos indígenas, además se señalaron las obligaciones tributarias existentes para las demás clases sociales presentes en el virreinato, y asimismo se formó la institución que administró los tributos recaudados. La forma de tributar en el contexto occidental tuvo características propias. El tributo consistió en la entrega de una parte de la producción personal o comunitaria al Estado, cuyo fundamento se sustentaba en un orden legal o jurídico, dejando de lado los lazos de parentesco que fueron el fundamento de la reciprocidad en Tahuantinsuyo. La nueva forma de tributación se organizó en base a las ordenanzas y los mandatos del rey, de acuerdo a tasas o regímenes establecidos, siendo la encomienda la primera institución a través de la cual se cobró el tributo a los indígenas.
La primera reforma tributaria que se dio en el Perú llega de la mano del virrey Francisco de Toledo, quien reglamentó la recolección del tributo indígena, exigiendo que el pago fuera hecho en moneda. Según sus disposiciones, los corregidores se encargarían de cobrar el tributo, fijar las tasas del tributo y controlar los fondos guardados en las Cajas de la Comunidad creadas en cada pueblo. El tributo debía ser pagado en junio (día de San Juan) y diciembre (Navidad), de acuerdo al monto y especies fijado por el corregidor, siendo el curaca quien lo recibía directamente para llevarlo a la capital de su repartimiento. Para poder pagar el tributo, los indígenas tributarios debían trabajar en la mita colonial, un sistema basado en la organización andina del trabajo colectivo, retribuido con dinero metálico necesario para pagar el tributo que les correspondía
De modo similar al de la época prehispánica, el Sistema Tributario peruano en la época colonial se administraba a dos niveles: los dirigidos a la corona española y los empleados en gastos de las ciudades:
Los tributos dirigidos a la corona eran recaudados por la Real hacienda o Caja fiscal del Rey, siendo los más importantes el Quinto Real (la entrega de la quinta parte de todo mineral precioso extraído del territorio colonial, al rey de España), el Tributo personal indígena (obligaba al habitante andino, entre los 18 y 50 años, a pagar una suma anual), los Diezmos (pagado en favor de la Iglesia, el 10% de lo producido en un negocio), la Alcabala (aplicaba a toda clase de transacciones, pagando quien tuviese el efectivo después de la operación), el Almojarifazgo (por la entrada y salida de mercaderías, hoy aranceles o derechos de aduana) y los Estancos (gravaban a ciertos productos como la sal, pagados por los colonos). Los Arbitrios Municipales lo constituían la Sisa (pago de los negociantes de carnes, el Mojonazgo (pago de comerciantes por el ingreso de productos a la ciudad) y las Lanzas (pago por la posesión de títulos de Castilla).
La administración tributaria estaba a cargo de las Cajas Recaudadoras, cuya estructura era vertical y de sentido ascendente. En los poblados indígenas existieron Cajas de Comunidades a cargo del corregidor y los curacas, mientras que las ciudades contaban con Cajas Locales.
Los tributos
recaudados de ambos lugares pasaban a las Cajas Regionales en las provincias respectivas; y luego a las Cajas Generales en las ciudades de mayor interés fiscal (Lima, Charcas y Quito), donde finalmente se concentraban los tributos para ser enviados a España. Como órganos de control y supervisión existieron los Tribunales de Cuentas, para un control directo, y el Consejo de Indias, encargado de diseñar la política a seguir en las colonias de España.
La inestabilidad política y económica presente en los primeros años de vida independiente del Perú hizo que se mantuvieran leyes y prácticas de la Colonia, siendo principalmente beneficiados los gobiernos locales, que tenían el encargo de recaudar, pero no daban cuenta de ello al gobierno central, el cual no contaba con la suficiente capacidad de fiscalización requerida. Es recién en 1827 que se hace un intento por dar un orden al sistema tributario, resultando en la elaboración del primer Presupuesto General de la República, sustentado en los ingresos de la tributación por aduanas y en el aporte indígena.
Durante los dos gobiernos de Ramón Castilla se empezó a diseñar un Sistema
Centralizado de Recaudación, creando para ello la Dirección General de Hacienda, dejando al Tribunal de Cuentas la labor fiscal y de juzgamiento.
Los tributos recaudados en la los primeros años de la época Republicana pueden ser divididos en directos e indirectos. Los tributos directos afectaron a las personas, los predios, las industrias y las patentes. Los tributos indirectos provenían en mayor parte de las aduanas, siendo el más importante porque constituía las tres cuartas partes de la recaudación fiscal. Con el auge del guano y el salitre, en 1855 se decreta la abolición definitiva del Tributo Indígena, y tras la guerra con Chile, se desarrolla un régimen fiscal basado en recaudación aduanera, debido a la situación de pobreza en la que se encontraba el erario nacional.
Durante los inicios del siglo XX se inicia un lento pero sostenido crecimiento de la economía mediante la diversificación de los sectores exportadores, pero a la vez este crecimiento es afectado por un
manejo familiar de la economía, sumamente dependiente del capital y mercado extranjero y, finalmente, por estar toda la economía focalizada en las exportaciones, siendo una constante durante los demás años. El continuo incremento del presupuesto público, generado por el aumento de la planilla estatal, obliga a elevar los impuestos indirectos y crear otros nuevos (como el impuesto al alcohol, tabaco, azúcar y fósforos).
Con el auge de la primera Guerra Mundial, se impulsa una
reforma gravó la exportación del azúcar, el algodón, las lanas y los cueros; el petróleo y sus derivados; el oro, la plata, el cobre. También afectó toda transacción, donación o herencia de bienes así como a los terrenos sin construir y a los boletos de pasajes.
El gobierno de Augusto Leguía elaboró el primer plan de reforma tributaria, el cual estuvo basado en cuatro puntos: 1- Creación del Banco de la Nación, 2- Impuesto progresivo a la exportación de productos nacionales, 3- Impuesto a las sucesiones (por herencia o donación), 4- Impuesto general a las rentas (Ley N° 5574).
El último punto del plan es el más importante, especificando que el
Impuesto a la Renta afectaba a personas naturales o jurídicas residentes en el país, habiendo generado sus rentas dentro o fuera del territorio nacional. La ley definitiva sobre impuesto a la renta se dio en el gobierno de Oscar Benavides (Ley No 7904), a la cual se modifica luego el monto aplicable, los sistemas de acotación y garantías de seguridad para evitar la evasión. Con el segundo gobierno de Manuel Prado, se fijan mínimos para el impuesto a la renta y los impuestos a las exportaciones son bien bajos con respecto a otros países de la región. A la vez, se empieza a debatir sobre el rol del Estado en la distribución equitativa de la riqueza y el desarrollo social.
La estructura tributaria actual empieza a formarse a partir del gobierno de Augusto Leguía, cuya forma era la siguiente: a) Impuesto a la renta. b) Impuesto al capital movible. c) Impuesto a los sueldos. d) Impuesto a las utilidades. Sin embargo, hasta 1939 la legislación en la que se basaba esta estructura no era clara en sus alcances, y los reglamentos y resoluciones supremas no eran correctamente interpretados. Aun así, y a pesar de sus limitaciones, tiene el mérito de haberle dado la importancia debida al impuesto directo en términos de recaudación, dejando en un segundo plano los impuestos indirectos.
El Sistema Tributario peruano desde 1960 hasta inicios de los 80 se caracterizó por presentar los siguientes tributos: Impuesto a la renta (grava las rentas que provienen del capital, trabajo o de ambas, estableciendo las 5 categorías conocidas actualmente), Impuesto al patrimonio (afectan a la compra-venta de inmuebles o cuando se heredan bienes), Impuesto a las ventas, los servicios, la producción y el consumo (cuando se efectúa una compra-venta de bienes o servicios, pagando las dos partes involucradas), Impuesto a las importaciones (pago de un arancel fijo para los productos traídos al país), Impuesto a las exportaciones (grava a la exportación de productos tradicionales y a las ventas internas de productos, con exoneraciones puntuales). Una característica resaltante es la importancia que vuelven a recobrar los impuestos indirectos, tales como el Impuesto a las Ventas, con mayor intensidad en la medida que la economía peruana es de carácter primaria y orientada a servicios.
SISTEMA TRIBUTARIO ACTUAL
A inicios de 1994, durante el primer gobierno de Alberto Fujimori, mediante Decreto Legislativo 771, se establece la Ley Marco del Sistema Tributario Nacional, que busca lograr un sistema tributario eficiente, permanente y simple.
La ley señala los tributos vigentes e indica quiénes son los acreedores tributarios: el Gobierno Central, los Gobiernos Locales y algunas entidades con fines específicos. El artículo 2 de esta ley indica los componentes del Sistema Tributario, que son el Código Tributario y los Tributos divididos por tres destinatarios: el Gobierno Central, los Gobiernos Locales y un grupo de otros destinatarios, entre los que se encuentran la Seguridad Social y los Servicios de Capacitación. Este artículo es muy importante porque a lo largo de la historia los destinatarios de los tributos o estaban tácitamente establecidos o se concentraban en la figura del Gobierno Central. El establecimiento de dos niveles tributarios (Gobierno Central y gobiernos locales) vuelve a ser reafirmado, complementado con un tercer nivel que busca reafirmar el compromiso del Estado con el desarrollo social.
Otro aspecto importante es el papel que le asigna a la SUNAT en la aplicación de la política tributaria, función reafirmada posteriormente con la fusión de la Superintendencia de Aduanas, concentrando en una sola entidad la responsabilidad de la administración de tributos internos y derechos arancelarios del Gobierno Central. De hecho, de acuerdo a la información de su página web, ésta se define como “un organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas, que cuenta con personería jurídica de derecho público, con patrimonio propio y goza de autonomía funcional, técnica, económica, financiera, presupuestal y administrativa”.
Anteriormente las entidades recaudadoras
estaban sujetas a la libre voluntad del Estado, lo que les impedía cumplir plenamente su labor y se prestaban a actos políticos.
Con todo, es importante notar que a pesar de las mejoras y simplificaciones, el Sistema Tributario Peruano vigente tiene varios puntos criticables: -
En primer lugar, se sigue manteniendo la preponderancia de los tributos indirectos. A pesar del crecimiento económico vigente, aún no se le da la importancia debida a los tributos directos. Si bien en países en vías de desarrollo esta situación es común, en el caso peruano los impuestos indirectos como el IGV
y el ISC siguen siendo las principales fuentes de
recaudación tributaria del Estado, a pesar de algunas acciones para incrementar la base tributaria directa. -
Las normas y principios tributarios aún siguen presentando inconsistencias legales, por ejemplo en temas como la prescripción, el fraccionamiento tributario y las presunciones legales sobre el Impuesto a la Renta.
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Definir tributos (impuestos, contribuciones y tasas) Razones para pagar Referencia histórica
Que se obtiene pagando tributos Porcentaje del Presupuesto financiado por tributos
Principios tributarios
Niveles de gobierno
SISTEMA TRIBUTARIO PERUANO
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