Revista de Administración Tributaria CIAT/AEAT/IEF
El sistema de control interno en la administracion tributaria. Enfoque sistémico Fabio Salamanca Daza Jefe de la Oficina de Control Interno Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN República de Colombia
Primer Premio del XII Concurso de Monografías CIAT/AEAT/IEF
PRESENTACIÓN El proceso de modernización de la administración tributaria en particular y de la administración pública en general se inserta inexorablemente en el proceso de globalización por el cual atraviesan la economía y el estado moderno, como consecuencia de la adopción generalizada de los modelos económicos de mercado y competencia imperantes. Los países buscan las mejores ventajas competitivas y las administraciones tributarias se ven obligadas a contribuir dinámicamente en los procesos de internacionalización, estableciendo altos niveles de eficacia y eficiencia organizacional, respetando los tratados internacionales de tributación a través de acciones ágiles y creativas. Como hemos podido observar en los últimos tiempos, la mayoría de los países han encarado programas de ajuste estructural, los cuales requieren cambios culturales importantes. Ante todo, una gran apertura mental y velocidad de respuesta con enfoques muy creativos que satisfagan las altas exigencias planteadas por la sociedad moderna, pues cada vez los cambios se producen en períodos de tiempo más breves.
El crecimiento de la industria está limitado por el mercado global, lo que conduce a la necesidad de exportar para crecer y generar riqueza y puestos de trabajo. Por último y de vital importancia, resulta avanzar a la par de los desarrollos tecnológicos, especialmente los referidos a la informática y la telemática. En este escenario y ad portas del tercer milenio, el reto de la administración tributaria debe soportarse en un esquema ágil, capaz de dar respuesta a las exigencias de nuestros Estados. Por eso, el liderazgo de nuestros administradores deberá propender por generar una dinámica enmarcada en el pensamiento sistémico (no sistemático), con una filosofía gerencial moderna que aborde la transformación de la teoría en la praxis administrativa, a través del aprendizaje organizacional que haga de las administraciones tributarias unas organizaciones inteligentes, capaces de aprender y adaptarse a situaciones nuevas, e influir el entorno en forma activa, explorar y encontrar nuevos ambientes, en armonía con el conjunto mayor de la Administración Pública.
El sistema de control interno en la administracion tributaria. Enfoque sistémico En consecuencia, el diseño, construcción, funcionamiento y dinámico mejoramiento del Sistema de Control Interno de la Administración Tributaria debe propender por la adopción de objetivos únicos: administraciones descentralizadas, que faciliten y gestionen el cambio aprendiendo a innovar y que se soporten en la clara asignación de responsabilidades en todos los niveles organizacionales, con acciones concretas que faciliten y permitan la motivación de todos los servidores públicos. Las administraciones tributarias deben ser organizaciones inteligentes, capaces de aprender lo deben hacer, adelantándose al futuro, en las que los cambios se contemplan como una oportunidad de evolución. El Control Interno debe procurar entonces el logro de los fines teleológicos, de la visión y la misión; actuar más en su filosofía que en los procesos que lo integran, creando escenarios propicios para el logro de los objetivos organizacionales y el desempeño expedito de los funcionarios tributarios, en función de la responsabilidad, quienes se incorporan a equipos de alto rendimiento, con motivación suficiente, facilitando el liderazgo colegiado para la toma de decisiones. Ellos agilizan la construcción de un ambiente de control, soportado en la confianza, la lealtad, la participación, el compromiso y la responsabilidad de todos y cada uno de los funcionarios tributarios. I.
MARCO DE REFERENCIA
El avance científico y tecnológico ha caracterizado el desarrollo exponencial alcanzado por el ser humano en el Siglo XX y se constituye inexorablemente en la base sobre el cual esperamos afrontar los retos de supervivencia para el próximo milenio. El análisis organizacional no escapa a esta dinámica. Es así, como la sociedad ha entregado a las organizaciones, tanto públicas como privadas, nuevas responsabilidades, las cuales deben afrontarse con el fin de garantizar la misma supervivencia de éstas.
El Sistema de Control Interno se constituye entonces en la herramienta de gestión sobre la cual las administraciones tributarias podrán procurar los recursos necesarios para financiar los estados por la vía sana de los impuestos. El presente análisis se soporta esencialmente en elementos de la teoría general de los sistemas, y rescata aspectos importantes de la cibernética organizacional, el modelo COSO, el modelo COCO y el modelo de CADBURY, tomando sus componentes y mecanismos de evaluación y en especial la aplicabilidad que éstos tienen en la administración tributaria. El enfoque sistémico nos brinda una alternativa importante para la construcción de los esquemas de control de las Administraciones Tributarias de Iberoamérica. Uno de los conceptos más importantes que irrigan claramente las vertientes de un nuevo concepto organizacional y que supone un avance en materia de control es considerar la autorregulación y el autocontrol como elementos claves para garantizar la supervivencia de una organización con capacidad competitiva.
II.
EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO
Definición Para la administración tributaria 1 se entiende por Sistema de Control Interno, el conjunto de elementos organizacionales interrelacionados e interdependientes, que buscan sinérgica y armónicamente alcanzar los objetivos que le han sido asignados por la ley de un país a la administración tributaria, en el marco de las políticas trazadas por esta entidad. El Sistema de Control Interno se constituye entonces en la herramienta de gestión que debe garantizar resultados acordes con la normatividad existente; la misión institucional; el cumplimiento de objetivos y metas; la razonable administración de la información y de los recursos; y la calidad de las operaciones de la entidad; cuyo propósito es
La presente monografía armoniza los contenidos de la Constitución política de Colombia la Resolución 3121 de 1997 , Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia y la ley 87 de 1993 de la República de Colombia con el enfoque sistémico establecido en el marco de referencia especialmente los aspectos relacionados con la Teoría general de los Sistemas, la Cibernética Organizacional, el C:O.S.O, El C.O.C.O. y el modelo Cadbury.
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Objetivos
Ø Evaluar los riesgos y controles asociados así como su implantación, las acciones correctivas y la contribución al proceso de toma de decisiones por parte del nivel directivo;
El diseño y el desarrollo de un Sistema de Control Interno deben orientarse al cumplimiento de los siguientes objetivos fundamentales:
Ø Garantizar que el Sistema de Control Interno disponga de sus propios mecanismos de verificación, retroalimentación y evaluación.
Ø Procurar el logro de la misión y la visión de la entidad;
Elementos y Funcionamiento del Sistema de Control Interno
Ø Asegurar la existencia de políticas y planes acordes con la misión y la visión de la entidad;
Para la construcción de un Sistema de Control Interno deben considerarse los siguientes elementos o componentes:
reflejo de los principios orientadores de una gestión pública transparente, en beneficio general del Estado y de la sociedad.
Ø Proteger todos los bienes y recursos, logrando que la administración cubra todos los riesgos, utilizando las medidas de seguridad que estime adecuadas para salvaguardar la entidad y asegurar el cumplimiento de sus objetivos; Ø Garantizar la efectividad de todas las operaciones, promoviendo y facilitando la correcta ejecución de las funciones y actividades determinadas para el logro de la misión institucional, en concordancia con los principios establecidos para el Sistema de Control Interno; Ø Velar porque todas las actividades y recursos de la organización estén dirigidos al cumplimiento de los objetivos de la entidad; Ø Garantizar que se efectúe la evaluación y el seguimiento de la gestión organizacional y que ésta corresponda a lo efectivamente realizado; Ø Garantizar que la información financiera, administrativa y de gestión, sea veraz, razonable, confiable y entregada oportunamente a quienes compete conocerla; Ø Definir y aplicar medidas para prevenir los riesgos, detectar y corregir las desviaciones que se presenten en la organización y que afecten el logro de sus objetivos;
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Insumos o Entradas Constituyen los insumos o entradas del Sistema de Control Interno: Los servidores públicos o funcionarios de la administración tributaria; Los terceros vinculados a actividades de la entidad, tales como: los agentes retenedores, los bancos y demás personas que realicen labores para la administración tributaria; Los sujetos pasivos de las obligaciones tributarias (contribuyentes); La normatividad (constitucional, legal y reglamentaria, la doctrina y la jurisprudencia) referida a los aspectos tributarios, así como los convenios internacionales en esta materia y demás aspectos legales que soporten estos procesos; La información interna y externa , en particular la referida al cumplimiento de las obligaciones de los sujetos pasivos, en materia tributaria y la que se considere necesaria para las labores propias de la entidad; El patrimonio de la administración tributaria, referido al conjunto de bienes que posee para el desarrollo de todas sus acciones;
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El sistema de control interno en la administracion tributaria. Enfoque sistémico Los recursos presupuestales que le son asignados a la administración tributaria para el cubrimiento de los gastos de funcionamiento y de inversión, así como los recursos del crédito que le sean otorgados y los obtenidos a través de convenios suscritos con entidades nacionales o internacionales; Las políticas de gobierno, en especial las definidas por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, como rectores de las finanzas públicas en cada país y las definidas por las directivas de la entidad, en lo que atañe a cada una de las áreas; Los gremios, asociaciones, cooperativas y similares. Métodos de Procesamiento o Transformación Para la ejecución del macroproceso tributario en sus distintas etapas (de recaudo, determinación, discusión y cobro), la administración tributaria debe adelantar los siguientes procesos administrativos en todos los niveles organizacionales -Direcciones, Secretaría General, Subdirecciones, Subsecretarías, Oficinas, Direcciones Regionales, Administraciones-, así como en todas y cada una de las divisiones y grupos ejecutores: · Planeación: es el proceso mediante el cual la administración tributaria define su accionar a través de planes estratégicos, tácticos, operativos y de contingencia, en concordancia con los métodos, técnicas y herramientas definidas por las unidades u Oficinas de Planeación; posee cubrimiento nacional e involucra a todas las áreas y dependencias. La planeación se constituye en el eje concéntrico sobre el cual todos los funcionarios de la administración tributaria pueden alcanzar la misión y las metas que se les fijen, en la medida que en ella se definen los objetivos organizacionales, los niveles de responsabilidad, los horizontes de tiempo, la asignación de los recursos y en cuanto observe los procesos, procedimientos, funciones, perfiles, requerimientos, estructuras y sistemas de información.
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· Organización y procedimientos: es el proceso por el cual la administración tributaria adopta una estructura orgánica dinámica para dar respuesta a las necesidades de cada momento y mantiene definidas claramente las jerarquías lineal y funcional, así como los mecanismos de comunicación organizacional, los niveles de coordinación y responsabilidad que le corresponden a cada dependencia. De igual forma, lo constituyen el desarrollo, implantación y divulgación de los manuales de funciones y procedimientos que deben elaborarse en todas las áreas y aplicarse en todas y cada una de las dependencias de la entidad de acuerdo con la normatividad vigente y con los métodos, técnicas y herramientas que para el efecto establezca las unidades u oficinas respectivas, en especial la de planeación. · Dirección: la confianza de la administración tributaria se centra en que todos los funcionarios con responsabilidad y mando deberán poseer un perfil gerencial, basado en la idoneidad y la ética profesional, el cual involucra habilidades para la toma de decisiones, el liderazgo gerencial, la delegación de funciones, la competencia técnica, el compromiso organizacional, la resolución de conflictos, la negociación, el mejoramiento de los servidores públicos y la optimización del proceso de comunicación. La esencia del proceso de dirección lo constituye la definición, divulgación y asimilación de políticas a todo nivel, en concordancia con la planeación organizacional y en armonía con la misión institucional. · Administración de recursos físicos y financieros: este proceso se constituye en el elemento de apoyo al macroproceso tributario, en la medida que suministra los elementos necesarios (métodos, técnicas y herramientas) para adelantar los procesos técnicos de manera oportuna y procurando el uso racional de los mismos a través de los procesos financiero (presupuesto, contabilidad, tesorería) y administrativo (contratación, almacén, inventarios, servicios generales, etc.).
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Revista de Administración Tributaria CIAT/AEAT/IEF · La administración del talento humano: Los funcionarios al servicio de la administración tributaria se constituyen en el elemento más importante con el que ella cuenta y representan la confianza de la sociedad de un país para el buen recaudo de los recursos públicos. Por tanto, los procesos de reclutamiento, selección, vinculación, inducción, capacitación, motivación, promoción, desarrollo y retiro, giran en torno a la carrera administrativa tributaria, la cual debe constituirse en una de las herramientas fundamentales para el adecuado desarrollo de funciones a cargo de la entidad, junto con la armonización de los procesos de evaluación del desempeño y el de determinación de primas de productividad o rendimiento. Corresponde a las Oficinas de Desarrollo Humano propender por el desarrollo y mejoramiento de los métodos, técnicas y herramientas, con la activa participación de todos los funcionarios públicos de la entidad. · Sistemas de información: la información del macroproceso tributario se constituye en el elemento organizacional sobre el cual se construye la administración tributaria. Por lo tanto, cada área de la entidad es responsable de la confiabilidad, oportunidad y calidad de la información necesaria para el desarrollo de la misma y por el aporte que ésta realiza a los sistemas corporativos. Corresponde a las Oficinas de Informática liderar procesos de modernización tecnológica, definir los estándares de la entidad en materia informática y tecnológica, canalizar las necesidades en materia de tecnología, hardware y software, así como el suministro de la información de acuerdo a las necesidades de cada una de las áreas. · Monitoreo y seguimiento: el desarrollo de todas las funciones asignadas a un área debe conducir a la efectividad de los resultados esperados. Por lo tanto, las acciones adelantadas por éstas deben garantizar resultados acordes con la misión y la planeación organizacional, la consistencia técnica de los procesos, identificar y prevenir riesgos potenciales, la transparencia de las
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acciones de los servidores públicos que las desarrollan en los niveles nacional, regional y local, a través de acciones de supervisión y seguimiento definidas en los planes de supervisión y control que adelanta cada área y que deben consolidar y coordinar por lo general las Oficinas de Control Interno. De igual forma, en todas las dependencias de la administración tributaria, se deben realizar acciones de seguimiento y monitoreo que procuren la consolidación de una amplia cultura de autoregulación o autocontrol a través de la implantación de los métodos, herramientas y técnicas de control en los procesos referidos a las funciones asignadas, por cuanto el control es inherente a todas y cada una de las acciones que se adelantan en la entidad. El control, es responsabilidad de todos y cada uno de los funcionarios de la administración tributaria. · Evaluación del Sistema de Control Interno: corresponde a las Oficinas de Control Interno realizar una evaluación periódica del funcionamiento del Sistema de Control Interno, para lo cual deben definir y reglamentar los métodos, técnicas y herramientas que deben aplicarse a todo nivel. Salidas o Resultados del Proceso Conforman las salidas del Sistema de Control Interno los resultados esperados por una administración tributaria en concordancia con las tendencias organizacionales contemporáneas. Como una aproximación conceptual a este tema cito las siguientes: · Una administración tributaria sinérgica: es decir, que la administración tributaria debe ser una organización articulada en sus objetivos y esfuerzos para alcanzar los resultados, en concordancia con su planeación y misión. Deben entonces procurarse resultados sinérgicos, que faciliten un accionar organizacional, holístico, armónico e integrado, que evite la duplicidad de esfuerzos y la mala utilización de los recursos disponibles.
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El sistema de control interno en la administracion tributaria. Enfoque sistémico · Una administración tributaria descentralizada y de servicio: la administración tributaria deberá propender por la descentralización administrativa a todo nivel, a través de la definición de mayores grados de autonomía en las administraciones regionales y locales, referidos a los procesos técnicos y administrativos. En ella se armonizan los niveles de coordinación horizontal (entre áreas) y vertical (entre los niveles: central, regional, especial, local y delegado). Propende por la excelencia en la prestación del servicio regional descentralizado, fortalecido técnica y administrativamente para la satisfacción de contribuyentes, responsables, usuarios y demás ciudadanos. · Una administración tributaria previsiva: la acción organizacional debe encaminarse a mejorar el cumplimiento voluntario de las obligaciones de los sujetos pasivos. En tal sentido, propende por la generación de una cultura tributaria a todo nivel, que garantice la equidad tributaria y facilite las relaciones del contribuyente con la administración a través de caminos expeditos de simplificación y racionalización administrativa. En las instancias administrativas internas propende por acciones de prevención encaminadas a atacar la evasión y la elusión, así como la prevención de las acciones dolosas y la corrupción administrativa. · Una administración tributaria segura y efectiva: en cuanto a la información que administra, procurando que ésta carezca de riesgos y que las operaciones en todos sus niveles se desarrollen bajo contextos de eficiencia, eficacia y economía. · Una entidad orientada a resultados y a la sociedad: la administración tributaria debe contribuirle a su país en concordancia con las metas macroeconómicas que le son fijadas a través de los planes nacionales de desarrollo de cada país.
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Mecanismos de Retroalimentación En aras de establecer el cumplimiento y calidad de los resultados esperados, la administración tributaria debe propender por la construcción de mecanismos ágiles de retroalimentación que le permitan adoptar oportunamente los correctivos necesarios para alcanzar mejores niveles de rendimiento organizacional y satisfacción de los contribuyentes y ciudadanos de un país. Podemos citar como ejemplo los siguientes: · Los informes de gestión y resultados, elaborados por la misma administración tributaria. · Los informes de evaluación internos presentados por las Unidades u Oficinas de Supervisión y Control y por la Oficina de Control Interno. · Los informes o las actas de las Comisiones Externas o Mixtas de Gestión Tributaria. · Los informes de evaluación realizados por entidades externas como las Contralorías Generales de cada país y otros organismos nacionales o internacionales. · El Sistema Sugerencias.
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Quejas,
Reclamos
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· El índice de confianza de la administración tributaria o indicador de satisfacción de los clientes tanto internos como externos, referidos a la prestación y calidad de los servicios. · Los mecanismos de participación ciudadana como los recursos de petición o tutela. Principios orientadores del Sistema de Control Interno Para la implementación y desarrollo del Sistema de Control Interno, se deben atender unos principios o criterios que sean inherentes al desarrollo de la función pública. Estos principios están contenidos normalmente en la Carta
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Revista de Administración Tributaria CIAT/AEAT/IEF Fundamental o Constitución Política de cada país. Entre los más importantes podemos citar los de : eficacia, eficiencia, economía, igualdad, moralidad, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoración de costos ambientales. Actores del Sistema de Control Interno Cada actor en una organización tiene alguna responsabilidad respecto del Control Interno. La dirección, sin embargo, es responsable del Sistema de Control Interno de una entidad. El director ejecutivo jefe es el responsable último y debe asumir la “propiedad” del Sistema de Control Interno. De manera similar, los auditores internos o evaluadores contribuyen a la efectividad del sistema de Control Interno, pero ellos no tienen la responsabilidad primaria de establecerlo y mantenerlo. Podemos identificar tres tipos de actores fundamentales en la implantación, funcionamiento y evaluación del Sistema de Control Interno de la administración tributaria, a saber: a) Responsables: la responsabilidad del establecimiento, funcionamiento, evaluación y mejoramiento del Sistema de Control Interno en la administración tributaria, corresponde a todos los funcionarios, en concordancia con las responsabilidades que se les asignen. Los miembros del Comité de Dirección deben discutir con los administradores principales el estado del Sistema de Control Interno de la entidad y proporcionar la supervisión requerida. Ellos deben recibir insumos de parte de los evaluadores internos y externos, para transformarlos en directrices y valores organizacionales para toda la entidad. Corresponde al Director General de Impuestos asumir la propiedad del sistema. Más que cualquier otro individuo, el director ejecutivo debe manifestar la voluntad política de alcanzar la homeóstasis organizacional, entregando una filosofía gerencial soportada en la integridad y la ética, así como los otros factores de un ambiente
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de control positivo. Por el tamaño de las administraciones tributarias, el cual por lo general es grande, al Director General le corresponde cumplir este deber proporcionando liderazgo y dirección a los administradores principales y revisando la manera como ellos están ejerciendo control en la entidad. Los administradores regionales, por su parte, asignan responsabilidades por el establecimiento de políticas y procedimientos de Control Interno más específicos al personal responsable de las funciones de las unidades u oficinas. El Comité de Dirección es responsable por el gobierno, guía y supervisión reguladora. Los miembros del comité deben poseer un conocimiento claro y amplio de las actividades y del ambiente de la entidad, y aportan el tiempo necesario para cumplir plenamente sus responsabilidades como comité. Un Comité de Dirección debe armonizar los canales de comunicación, hacia todos los niveles de la organización; especialmente debe mantener contacto permanente con la oficina de auditoría interna competente o unidad de Control Interno, con el fin de optimizar el funcionamiento del Sistema de Control Interno, especialmente imprimiéndole dinamismo y dirección a las recomendaciones de la evaluación y a los informes de Control Interno. Los miembros del comité deben discutir con los Administradores de Impuestos el estado del Sistema de Control Interno de la entidad y proporcionar la supervisión requerida. Ellos deben percibir insumos de parte de los evaluadores internos y externos. Corresponde igualmente a todos los servidores públicos de las administraciones tributarias la responsabilidad del Control Interno en el grado de las funciones que le sean asignadas y por consiguiente debe ser una parte implícita de la descripción del trabajo de cada uno. Virtualmente todos los empleados producen información que se usa en el Sistema de Control Interno o realiza otras acciones necesarias para efectuar el control. También, corresponde a todos la responsabilidad por la comunicación hacia arriba
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El sistema de control interno en la administracion tributaria. Enfoque sistémico de los problemas en las operaciones, del no cumplimiento respecto al código de conducta y de otras violaciones de las políticas o acciones ilegales. b) Facilitadores: Las instancias encargadas de definir, impulsar y poner en marcha estrategias para la debida implantación y el mejoramiento continuo del Sistema de Control Interno son:
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El Comité de Dirección del Sistema de Control Interno, en su calidad de máximo órgano asesor del Director General encargado de la fijación de pautas para la determinación, implantación, adaptación, complementación y mejoramiento permanente del Sistema de Control Interno.
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La Oficina de Control Interno, en ejercicio de su función asesora, ya que apoya a los directivos de la entidad en el desarrollo del Sistema de Control Interno y en el fomento de la cultura de autocontrol.
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Las Oficinas Staff del Director General, encargadas de brindar acompañamiento, capacitación, coordinación y soporte en los aspectos inherentes al Sistema de Control Interno que sean de competencia de las mismas.
c) Evaluadores: la evaluación del Sistema de Control Interno se constituye en la función más importante que deben asumir las Oficinas de Control Interno; ésta debe involucrar el análisis del entorno, la cultura o ambiente organizacional, el análisis de comportamiento y tendencia, de los insumos, la existencia, funcionamiento y mejoría de todos y cada uno de los métodos de procesamiento y mecanismos de retroalimentación, en función de los resultados esperados. Así mismo, debe utilizar como herramientas fundamentales el análisis sistémico apoyado en técnicas estadísticas y en la construcción de indicadores de eficacia, eficiencia y economía, los cuales pueden verificarse a través de las técnicas de auditoría, observación directa, encuesta, construcción de medidores de la satisfacción de los usuarios y contribuyentes frente a la prestación del servicio público.
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La evaluación debe involucrar el análisis de los riesgos inherentes al procedimiento tributario, los riesgos institucionales, los riesgos asociados a las personas así como la medición de la probabilidad que ocurran eventos, la evaluación del impacto directrices vs. resultados, la evaluación de cobertura en la prestación de los servicios y la generación de riesgo subjetivo el inventario de controles existentes en cada área e integralmente en el macroproceso tributario. En consecuencia, verificar los controles institucionales, de gestión, normativos, procesos, condiciones, frecuencia en su aplicación y los responsables del mismo. Corresponde entonces a los evaluadores internos o funcionarios de las Oficinas o Unidades de Control Interno jugar un papel importante en la evaluación de la efectividad de los sistemas de control y contribuir a la efectividad dinámica sinérgica y holística de la administración, a través de la generación de una cultura organizacional basada en el fortalecimiento del autocontrol y la autoregulación a lo largo y ancho de la administración tributaria. De otro lado, las partes externas contribuyen a la consecución de los objetivos de una entidad. Los auditores externos, ofrecen un punto de vista independiente y objetivo; colaboran directamente mediante la auditoría de estados financieros e indirectamente proporcionando información útil para la dirección general, en orden a cumplir sus responsabilidades. Otros proporcionan información para uso de la entidad, la cual afecta el Control Interno, sobre legisladores y reguladores, contribuyentes, gremios, asociaciones y otros que realizan operaciones y a quienes se benefician del servicio de la administración tributaria. Las partes externas, sin embargo, no son responsables puesto que no constituyen parte del Sistema de Control Interno de la entidad. Las acciones que se pueden tomar como resultado de este trabajo dependen de la voluntad de cada uno de los actores involucrados.
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Revista de Administración Tributaria CIAT/AEAT/IEF Corresponde al Congreso o Parlamento de cada país y a quienes escriben o hacen cumplir las leyes, definir y armonizar el concepto de Control Interno. Las expectativas sobre el Control Interno varían ampliamente en dos aspectos: primero, ellos difieren en la percepción de lo que el Control Interno puede cumplir. Como se anotó, algunos observadores consideran que los Sistemas de Control Interno deberán, o deberían, prevenir pérdidas económicas, o al menos prevenir a las compañías de estar fuera del negocio; en segundo lugar, aunque se llegue a un acuerdo sobre que pueden y que no pueden hacer los Sistemas de Control Interno y sobre la validez del concepto de seguridad razonable, pueden existir puntos de vista dispares expresados en como los reguladores pueden construir informes públicos, afirmando seguridad razonable mucho después de que hayan ocurrido tales fallas en el control. Antes de que la legislación o la regulación se relacione con los informes administrativos sobre Control Interno como se hizo arriba, debe llegarse a un acuerdo sobre una estructura conceptual que incluya los límites de Control Interno. Comité de Dirección del Sistema de Control Interno El Comité de Coordinación del Sistema de Control se constituye como un órgano asesor y de apoyo para que el Director General de Impuestos pueda fijar políticas para el adecuado desarrollo y funcionamiento del mismo, para la evaluación de los planes y el diseño e implantación de los correctivos necesarios paraque el sistema funcione adecuadamente en la entidad. Se recomienda que este comité esté integrado por los más altos directivos de la Administración Tributaria, el Jefe de la Oficina de Planeación y el Jefe de la Oficina de Control Interno. III. EVALUACIÓN DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO La medición de la efectividad de la administración tributaria de un país no puede
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realizarse en un contexto diferente al del análisis de la organización, como un elemento de la Administración Pública, insertada en ésta, y como un eje concéntrico para la financiación de nuestros Estados. Se mueve entre los poderes legislativos -de quienes emana la Ley Tributaria, del Poder Judicial -que dirime las controversias jurídicas entre la administración y los sujetos pasivos de las obligaciones tributarias- y del Poder Ejecutivo -que define a través de los Ministerios de Hacienda la política fiscal, en particular, y la armonización de la política económica, en general-. La administración tributaria interactúa con la lasmayoría de los agentes económicos y administrativos de un país; es así como entre otros, se relaciona con “la red bancaria para la administración y pago de los tributos, intereses, sanciones, multas, etc; y para el suministro de la información referida a las transacciones de los contribuyentes; con las Cámaras de Comercio para establecer la inscripción de sociedades en sus registros; con las notarías; oficinas de registro de inmuebles y vehículos, para adelantar los procesos coactivos de cobro y el cruce de información exógena para la determinación de los tributos y la fiscalización efectiva de los mismos”, con lo que se establece un complejo mundo de relaciones organizacionales que necesitan desarrollar, inexorablemente, acciones expeditas que se soporten en efectivos Sistemas de Control Interno, los cuales deben ser analizados y evaluados de manera objetiva. En tal sentido, la Evaluación del Sistema de Control Interno debe ser holística, es decir, debe comprender el análisis de las partes del sistema y la interrelación e interdependencia que entre éstas debe existir. Igualmente debe considerar cada una de las fases de evolución del sistema, como son la existencia, el funcionamiento y el mejoramiento del mismo. Al analizar el diseño del sistema se hace necesario verificar si contempla todos los elementos necesarios para su funcionamiento adecuado. A manera de ejemplo, el evaluador deberá indagar y verificar si la administración
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El sistema de control interno en la administracion tributaria. Enfoque sistémico tributaria tiene una oficina de quejas, reclamos y sugerencias. A continuación, deberá establecer cual es el funcionamiento de la misma, verificando entre otros datos, si se han establecido los procedimientos bajo los cuales debe girar su desempeño, si cuenta con el personal idóneo y si los contribuyentes y ciudadanos en general saben de su existencia, conocen los trámites a seguir, los números telefónicos, buzones y oficinas receptoras; para finalmente establecer los niveles de mejoramiento, el resultado y seguimiento dados a las novedades presentadas y a las recomendaciones realizadas por la Oficina de Control Interno en ejercicios anteriores.
Análisis de los Métodos de Procesamiento Para la evaluación de los métodos de procesamiento se requiere verificar en todos ellos su existencia y funcionamiento, para establecer su posible mejoramiento. Igualmente, y para armonizar el Sistema de Control Interno de la administración tributaria, entre los métodos de procesamiento y los mecanismos de retroalimentación con los resultados esperados, se debe elaborar una matriz de relaciones entre éstos, de la siguiente forma:
Igualmente, y en forma armónica, debe medirse la eficacia, eficiencia y economía de los ejercicios anuales de la administración tributaria en forma global, para establecer la efectividad del proceso tributario en general y de todos y cada uno de los métodos de procesamiento y de los mecanismos de retroalimentación, en particular, en función de los resultados o salidas del sistema. Análisis de Insumos Para el análisis de los insumos y su correcta evaluación, se considera importante alcanzar una desagregación de cada uno de los elementos que lo constituyen, y realizar análisis comparativos de la consistencia de las estadísticas con las que cuenta la administración tributaria, tanto verticales como horizontales, con la comparación de por lo menos los últimos cinco años, y la construcción de indicadores que combinen los insumos y en los cuales se puedan establecer las relaciones posibles; a manera de ejemplo, número de funcionarios frente al presupuesto asignado, total recaudado por funcionario, etc. Este análisis puede realizarse de forma vertical, horizontal o mixta y debe reflejar la evolución de cada uno de los insumos en el tiempo, generando indicadores generales de productividad de la administración tributaria.
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Un evaluador se centrará en el proceso administrativo para definición de objetivos, análisis de riesgos y administración del cambio, incluyendo sus vínculos y su relevancia con las actividades del negocio. Las actividades de control deben evaluarse en el contexto de las directivas administrativas para manejar los riesgos asociados con los objetivos establecidos para cada actividad significativa. Un evaluador, por consiguiente, considerará si las actividades de control se relacionan con el proceso de valoración de riesgos y si son apropiadas para asegurar que las directivas de la administración se están cumpliendo. Esto debe hacerse para cada actividad de negocios significativa, incluyendo los controles generales sobre los sistemas de información
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Revista de Administración Tributaria CIAT/AEAT/IEF computarizados. Un evaluador considerará no solamente si las actividades de control establecidas son relevantes para el proceso de valoración de riesgos, sino también si ellas están siendo aplicadas adecuadamente. Análisis de los Mecanismos de Retroalimentación Este análisis al igual que los métodos de procesamiento debe ilustrarnos frente a los resultados o salidas del sistema, acerca de cuáles son las desviaciones que el mismo tiene y debe permitir a la administración tributaria la visualización ágil de soluciones, en concordancia con los objetivos definidos para el Sistema de Control Interno. A manera de ejemplo, una queja de un contribuyente frente a la demora de un trámite cualquiera sugiere posibles deficiencias en los insumos (como puede ser un cambio en la normatividad, falta de presupuesto, instalaciones precarias, etc.), o en los métodos de procesamiento (planeación inadecuada, procedimientos deficientes, recursos insuficientes, desmotivación del funcionario, desactualización de los sistemas de información, etc.). IV. LA OFICINA DE CONTROL INTERNO Antes de analizar el rol de las Oficinas de Control Interno en la administración tributaria, es importante considerar como premisa fundamental que la Oficina de Control Interno es diferente al Sistema de Control Interno. La tendencia cultural de las organizaciones modernas debe ser la de evolucionar los viejos preceptos de control “el cual era visto como un elemento administrativo ajeno al accionar propio de cada área e inherente a cada uno de los procesos que se adelantaban en cada entidad, de la misma forma se consideraba que el Control Interno era responsabilidad de terceros quienes a través de vistos buenos, autorizaciones y
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refrendaciones deberían garantizar la eficacia y eficiencia de los procesos involucrando a las oficinas de control externas e internas como responsables del mismo”, en concordancia con las nuevas tendencias que propenden por hacer del control un elemento inherente al desarrollo de los procesos de la organización a través de la construcción de mecanismos de autoregulación y autocontrol que garanticen la supervivencia de las administraciones tributarias en contextos amplios de eficacia y eficiencia. En consecuencia, el rol primordial de la oficina debe ser la evaluación del diseño, funcionamiento y mejoramiento del Sistema de Control Interno. El proceso de evaluación debe abordarse desde la óptica de ilustrar suficientemente a la totalidad de los funcionarios de la administración tributaria sobre la naturaleza, importancia, utilidad y objetivos que persigue el Sistema de Control Interno, a través de acciones integrales que procuren y logren la concreción de una Cultura del Control y del Autocontrol en todos y cada uno de los niveles organizacionales, señalando claramente el rol de cada uno de los actores y el comportamiento de éstos en relación con el sistema. La ubicación jerárquica de la Oficina de Control Interno debe ser al más alto nivel de la administración tributaria, como una oficina asesora o de staff. Así mismo y como premisa básica debe anotarse que las Oficinas de Control Interno deben ocuparse directamente sólo de aquellas actividades para las cuales están idóneamente preparadas y pueden ejecutar bien. En los demás casos, pueden recurrir a ayuda externa, utilizando esquemas de contratación que minimicen el costo del servicio, provean la debida garantía de calidad, integridad y profesionalismo y que, al mismo tiempo, incorporen la transferencia de tecnología hacia la entidad.
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El sistema de control interno en la administracion tributaria. Enfoque sistémico Los objetivos y funciones de la Oficina de Control Dentro de sus funciones, se destacan las relacionadas con las actividades de planeación del ejercicio del control; la verificación para que éste sea ejercido realmente por los funcionarios, particularmente por aquellos con responsabilidades gerenciales y mando; el fomento de la cultura del control a nivel de toda la organización, el apoyo a los directivos en el desarrollo de sus obligaciones en esta materia y el reporte oportuno a las autoridades de la entidad, tanto de los hallazgos negativos como positivos que se hagan. Los gobiernos de América Latina tienen en consecuencia la responsabilidad histórica de darle la más alta importancia organizacional al Control Interno, por lo cual, la Oficina de Control Interno no se crea entonces para ejercer el control, sino para ayudar efectivamente a que éste sea debidamente hecho por quienes tienen la competencia y por lo tanto su responsabilidad administrativa. Tampoco debe confiarse a esta oficina la función disciplinaria, por cuanto si bien es una tarea básica y debe de todas maneras ser adelantada por la institución, no corresponde propiamente a la Oficina de Control Interno. El Control Interno debe ser ejercido por los funcionarios de la entidad, como un desarrollo natural de sus actuaciones administrativas. Esta es la razón por la cual dicho control debe estar inmerso en los propios procedimientos, de tal manera que el funcionario competente pueda efectuar su actuación administrativa y, al mismo tiempo, verificar que ella cumple con todos los requisitos establecidos por el sistema de control. Cuando hay una debida identificación de los funcionarios con los objetivos y subobjetivos institucionales, el autocontrol no sólo conviene administrativamente al permitir que cada quien participe en la tarea del control, sino que es un incentivo directo para hacer del sistema de control un mecanismo verdaderamente útil.
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Como el concepto de Control Interno es novedoso en algunas de las entidades públicas, el éxito de la oficina respectiva se va a medir en buena parte en función del compromiso institucional que se logre desatar con relación al mismo; en la posibilidad real de educar ampliamente acerca del concepto de Control Interno; en la ayuda especializada que esta oficina ofrezca al gerente y a cada uno de los funcionarios en el montaje del sistema y, finalmente, en la permanente actualización y revisión de la función de Control Interno en la entidad. Jefe de la Oficina o Unidad de Control Interno El funcionario seleccionado para desem-peñarse como jefe de la Oficina o Unidad de Control Interno deberá ser un administrador público con las mejores calidades personales y profesionales, quien deberá gozar de la total confianza del Director General, ético, creativo, innovador, sinergizador y armonizador de los esfuerzos de la administración tributaria, que contribuya a alcanzar la homeóstasis organizacional a través del fortalecimiento de un pensamiento sistémico, holístico y colectivo, el cual se soporte necesariamente en la construcción de una cultura organizacional, el aprendizaje colectivo, el autocontrol y la autoregulación. Los funcionarios de las Oficinas o Unidades de Control Interno Los funcionarios seleccionados por la administración tributaria para desarrollar las funciones de la Oficina de Control Interno deben ser seleccionados cuidadosamente, escogidos con un perfil apropiado a través de rigurosos procesos de selección. Por ello se requiere contar con personas intelectualmente idóneas y moralmente intachables. El proceso de provisión de la planta de personal de la oficina debe plantearse y llevarse a cabo de tal manera que pertenecer a ella sea todo un honor. La planta de personal debe ser adecuada de tamaño, más bien bajo, reconociendo que su función no es de carácter operativo sino más bien conceptual y asesor. Por esta razón, el nivel de los funcionarios debe ser el suficiente para garantizar
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Revista de Administración Tributaria CIAT/AEAT/IEF una remuneración adecuada y para asegurar que, en caso de conflicto, tendrán las herramientas intelectuales necesarias para sustentar su posición en cualquier nivel jerárquico de la institución. En síntesis, la Oficina o Unidad de Control Interno evalúa la existencia real de un esquema de control para el funcionamiento de la administración tributaria; que esté formalizado, es decir, sustentado en planes, manuales, etc., y que le permita asegurar su evaluación a través de canales y metodologías formales. Igualmente la Oficina de Control Interno debe ir más lejos, debe cerciorarse de que existiendo el diseño de controles internos involucrados en la gestión, éstos realmente funcionen, se apliquen en cada etapa y en cada momento de la gestión y evaluar la eficiencia y eficacia de los controles para decidir si corresponde modificarlos o corregirlos. Finalmente es dable decir que la Oficina de Control Interno realiza control posterior; no efectúa control previo, el cual es inherente a todas y cada una de las áreas en el desarrollo de sus procesos. La oficina, en consecuencia, produce los informes y recomendaciones necesarias para que el Director General de Impuestos de un país tenga el conocimiento oportuno de lo que ocurre en la administración tributaria y de tal forma pueda disponer las correcciones necesarias para el reordenamiento de la gestión. V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES El establecimiento, funcionamiento y mejoramiento de los Sistemas de Control Interno giran en torno del dinamismo que le impriman los Directores de Impuestos de cada país. Las Oficinas de Control Interno se constituyen entonces en el eje concéntrico sobre el cual cada entidad armoniza su accionar,a través del fortalecimiento del autocontrol y la autorregulación en aras de alcanzar los objetivos que le han sido fijados al igual que la visión y la misión institucional. El enfoque sistémico involucra una visión holística, integral y sinérgica de la administración tributaria, que invita a reflexiones profundas referidas
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al engranaje del Sistema de Control Interno a través del análisis de los insumos, los métodos de procesamiento y los mecanismos de retroalimentación, en función de los resultados o salidas del sistema, en el marco general de interrelación que éste tiene con el entorno. Por tal motivo, nuestros gobiernos deben involucrar en el día a día de la acción organizacional y en aras de conseguir una función pública transparente y efectiva, el pensamiento sistémico, como el elemento base para la construcción de las administraciones tributarias del Siglo XXI, involucrando a través de estrategias creativas e innovadoras a todos los actores (directivos, funcionarios, contribuyentes, etc.), en el fortalecimiento de la administración. El Control Interno puede ayudar a la administración tributaria a conseguir sus metas de desempeño y a asegurar los recaudos necesarios para financiar los presupuestos de nuestros países y a prevenir la pérdida de recursos. Así mismo, ayuda a preservar la información financiera y la referida a la gestión de recaudo, fiscalización, cobro, devoluciones y aspectos administrativos, y a asegurar que la administración se desenvuelva en el marco de la normatividad existente para cada país, evitando la pérdida de reputación y entregándole la transparencia de sus actuaciones a la Administración Pública. En síntesis, puede decirse que el Control Interno como acción inherente a cada uno de los procesos organizacionales puede ayudar a cada una de nuestras entidades a cumplir sus metas, minimizando los riesgos internos y del entorno, fortaleciendo y entregándole a la administración en el mediano y largo plazo, posibilidades reales de supervivencia y efectividad. El Sistema de Control Interno, no importa qué tan bien ha sido concebido y operado, puede proveer solamente seguridad razonable -no absoluta- a la administración y al gobierno, mirando la consecución de los objetivos de una entidad. La probabilidad de conseguirlos está afectada por limitaciones inherentes a todos los Sistemas de Control Interno; por ejemplo los juicios en la toma de decisiones pueden ser defectuosos, y las fallas pueden ocurrir
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El sistema de control interno en la administracion tributaria. Enfoque sistémico por simples errores o equivocaciones. Adicionalmente, los controles pueden estar circunscritos a dos o más personas y la administración tiene la capacidad de desbordar el sistema. Otro factor de limitación es que el diseño de un Sistema de Control Interno puede reflejar estrechez de recursos y los beneficios de los controles se deben considerar con relación a sus costos.
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En conclusión, el Control Interno tiene que proporcionar análisis, valoraciones, consejos e información, contribuyendo a propiciar los cambios en la estructura de la organización y en los métodos de gestión, en un ambiente abierto. Cambios que no tienen por qué venir del exterior, pues un liderazgo en continua tensión adaptativa y aprendiendo debe ser algo endógeno a la estructura de la organización.
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