PARTEA a III-a ACTIVITATEA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE Capitolul XIII Introducere în activitatea executivă
1. Activitatea executivă – formă fundamentală de activitate a statului Prin noţiunea de "formă fundamentală de activitate a statului" se înţelege o anumită grupă de activităţi, din ansamblul activităţilor desfăşurate de stat, în cadrul căreia aceste activităţi sunt reunite ţinând seama de acele trăsături specifice obiectului şi metodelor de exercitare a lor, care determină apariţia diferitelor ramuri de autorităţi în cadrul aparatului de stat1. Activitatea executivă reprezintă acea formă fundamentală de activitate ce realizează puterea de stat şi care constă din executarea legilor şi a altor acte subordonate acestora, înfăptuită de autorităţile publice. Această activitate de "executare" constă din activităţi de conducere, activităţi de organizare a executării şi activităţii de executare în concret a legilor şi a altor acte juridice subordonate lor. Astfel, suntem în prezenţa unei activităţi de conducere atunci când Guvernul adoptă acte prin care coordonează activitatea ministerelor. Suntem în prezenţa unei activităţi organizatorice (de organizare a executării) atunci când un minister elaborează instrucţiuni pe care le reclamă un act cu forţă juridică superioară (lege, decret, hotărâre guvernamentală) pentru a-i asigura o aplicare unitară 2. În sfârşit, suntem în prezenţa unei activităţi de punere în executare atunci când un primar emite o autorizaţie3. Raportul dintre activitatea de conducere şi cea de execuţie diferă în cadrul organelor administraţiei publice. În general, cu cât o autoritate se găseşte pe o treaptă ierarhică mai înaltă în sistemul administrativ, cu atât în activitatea sa vor precumpăni actele de conducere şi invers, cu cât un organ de stat se găseşte la un nivel ierarhic mai scăzut în acel sistem, cu atât în activitatea sa vor fi preponderente actele şi faptele de execuţie. Aceasta nu exclude însă posibilitatea ca la nivelul aceluiaşi organ să se poată adopta acte de conducere concomitent cu adoptarea şi realizarea actelor de execuţie. Astfel, de exemplu, reprezintă o activitate de conducere hotărârea normativă consiliului local şi constituie o activitate de executare emiterea hotărârii de numire în funcţia prevăzută de lege. Aprecierea unei acţini ca fiind măsură de conducere sau de execuţie, depinde de sistemul de referinţe la care ne raportăm în cadrul ierarhiei administrative. În acest sens un act de conducere care apare ca atare faţă de un organ inferior, poate să se constituie ca act de executare faţă de actele organului ierarhic superior celui care a adoptat măsura în cauză.
1 2 3
T.Drăganu, "Drept constituţional", Editura Didactică şi Pedagogică Bucureşti, 1972, p.251. Art.32 din Decretul nr.16/1976 pentru aprobarea metodologiei generale de tehnică legislativă. Art.43 lit."ţ" din Legea administraţiei publice locale nr.69/1991. 3
Activitatea executivă, atât cea de conducere cât şi cea de execuţie în concret, presupune, cu necesitate, ca de altfel orice altă activitate fundamentală a statului4 şi desfăşurarea unor activităţi organizatorice. Noţiunea de conducere include activitatea organizatorică necesară dirijării, coordonării, îndrumării şi controlului sistemului respectiv. De asemenea, punerea în executare şi executarea însăşi presupun măsuri organizatorice adecvate unei realizări eficiente, motiv pentru care administraţia mai este considerată ca reprezentând tocmai activitatea organizatorică a statului. Activitatea executivă a administraţiei publice are unele trăsături5 care o deosebesc, în general, de alte activităţi fundamentale ale statului şi, în special, de activitatea de exercitare a puterii legislative. Astfel, activitatea executivă se caracterizează prin aceea că: - este derivată, intervenind "secundum legem", în baza unei împuterniciri stabilite expres sau tacit de lege, chiar dacă administraţia recurge la reglementarea normativă a unor raporturi sociale6, inclusiv pe cale primară, prin ordonanţe guvernamentale; - este limitată la realizarea strictă a prevederilor stabilite prin lege, spre deosebire de activitatea legislativului, care are, în general, un caracter "nelimitat"7; - este organizatorică8 întrucât în orice situaţie administraţia desfăşoară, în ultimă instanţă, acţiuni de natură organizatorică, absolut necesare realizării actelor cu forţă juridică superioară; - este supusă controlului legislativ exercitat în diferite forme; - are un caracter complex întrucât utilizează toate cele patru forme concrete de activitate (acte juridice, acte politice, fapte material-juridice şi operaţiuni tehnico-materiale) într-un mare număr şi într-o mare diversitate; - realizează atât propriile acte juridice, cât şi acte aparţinând altor subiecte de drept, atunci când este cazul, cum sunt acte ale persoanelor fizice şi juridice, ale autorităţilor şi ale organizaţiilor neguvernamentale; - actele executate de administraţie se realizează, la nevoie, întocmai ca şi alte acte juridice, prin forţa de constrângere de care dispune în mod propriu numai sistemul organelor administraţiei de stat9. 2. Formele concrete ale activităţii executive În cadrul societăţii umane se produc fapte şi fenomene sociale ori naturale care determină sau influenţează dezvoltarea socială având relevanţă pe plan politic, economic, moral, juridic etc. Împrejurările care determină apariţia, modificarea sau desfiinţarea raporturilor juridice (a drepturilor şi obligaţiilor care alcătuiesc conţinutul acestor raporturi)
4 5
6 7 8
9
4
M.Anghene, "Elemente de drept administrativ", Editura ştiinţifică, Bucureşti, 1958, p.9. I.Ceterchi şi colab., "Organizarea şi activitatea de stat…", Editura Academiei, Bucureşti, 1974, p.296. Art.3 alin. ultim, din Decretul nr.16/1976. Art.24 din decretul precitat. T.Drăganu, "Formele de activitate ale organelor statului…", Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1965, p.214. M.Lepădătescu, "Sistemul organelor statului în R.S.R.", Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1966, p.316.
formează faptele juridice10. Spre deosebire de clasificarea tradiţională utilizată în dreptul civil11, în ştiinţa dreptului administrativ s-a propus clasificarea faptelor juridice (în sens larg) în acte juridice şi fapte material-juridice (sau fapte juridice materiale)12. Faptele juridice materiale (numite şi fapte juridice în sens restrâns) includ, la rândul lor evenimentele şi acţiunile omeneşti, ultimele putând fi atât acţiuni licite cât şi acţiuni ilicite. Avantajele acestei clasificări ar consta în principal în următoarele: - evidenţiază unitatea dialectică dintre evenimentele naturale şi acţiunile umane ca transformări aduse lumii materiale înconjurătoare, fără intenţia de a produce efecte juridice; - în dreptul administrativ actele juridice ocupă o pondere mult mai mare, în cadrul faptelor juridice decât în alte ramuri de drept, motiv pentru care ele trebuie să apară ca o categorie principală şi distinctă atât de evenimente cât şi de fapte material-juridice; - în sfârşit, utilitatea grupării unitare a evenimentelor cu acţiunile umane rezidă şi din faptul că uneori ambele categorii pot determina unele efecte juridice identice (de ex., în cadrul dreptului civil, decesul natural al unei persoane fizice şi infracţiunea de omor, pot produce aceleaşi efecte juridice în materia succesiunii). În cadrul dreptului administrativ, în mod similar, se poate declanşa răspunderea organului administrativ13 atât pentru actele sale ilegale cât şi pentru faptele ilicite fără ca să trebuiască dovedită culpa autorităţii de stat întocmai ca şi în cazul răspunderii obiective (fără vină) pentru producerea unor evenimente naturale (de ex., răspunderea asigurătorului pentru bunurile calamitate supuse asigurării prin efectul legii). Actele juridice sunt manifestări de voinţă făcute în scopul producerii anumitor efecte juridice în acord cu legea şi a căror realizare este garantată, la nevoie, prin forţa de constrângere a statului. În dreptul administrativ asemenea acte pot fi normative (regulamentele, de ex.) şi individuale (autorizaţiile). Faptele juridice materiale sunt acele împrejurări care determină producerea unor efecte juridice în baza normelor de drept, fără ca să existe o manifestare de voinţă făcută în scopul producerii acestor consecinţe. Ele includ evenimentele naturale şi acţiunile umane. Evenimentele sunt împrejurări care se produc independent de voinţa umană, dar care au ca rezultat efecte juridice în baza consacrării lor prin lege. Astfel, de ex., aplicarea sancţiunii contravenţionale se prescrie în termen de 3 luni de la data săvârşirii faptei14, timpul fiind un eveniment care înlătură răspunderea juridică. Faptele (activităţii) licite se caracterizează prin aceea că, fiind în concordanţă cu interesele statului, apar ca acţiuni permise. Astfel, plata impozitelor sau a taxelor datorate de o persoană fizică o poate efectua şi un alt subiect decât cel legalmente obligat la îndeplinirea ei, iar prin efectuarea plăţii se stinge în mod legal obligaţia administrativ-financiară. Faptele (activităţile) ilicite fiind acţiuni umane periculoase, în contradicţie cu interesele statului, nu 10
11
12
13
14
I.Ceterchi şi colab., "Teoria generală a statului şi dreptului", Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1967, p.381. Tr.Ionaşcu şi colab., "Tratat de drept civil", Editura Academiei R.S.R., Bucureşti, 1967, p.236237. T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", Editura ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p.16-17; idem, "Consideraţii privind noţiunea de fapt juridic şi clasificarea faptelor juridice", în "S.C.J." nr.1/1980, p.25 şi urm. În temeiul Legii contenciosului administrativ nr.29/1990 în privinţa judecării de către instanţele judecătoreşti a cererilor celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative. Art.13 alin.1 din Legea nr.32/1968. 5
sunt permise a fi săvârşite, iar dacă s-au produs atrag, în baza normelor de drept, sancţionarea celui vinovat. În dreptul administrativ fapta ilicită tipică este contravenţia. Atât actele juridice cât şi faptele material-juridice licite reprezintă două forme concrete şi tipice de realizare a activităţii executive, generatoare de drepturi şi obligaţii, constituind izvoare ale raportului juridic administrativ. În activitatea executivă se mai întâlnesc şi alte două forme concrete de activitate şi anume actele politice şi operaţiunile tehnico-materiale, care la un loc formează categoria faptelor nejuridice, cu o mare pondere şi un mare rol, mai ales operaţiunile, în activitatea curentă a administraţiei de stat. Actele politice reprezintă manifestările unilaterale de voinţă ale administraţiei publice făcute în scopul producerii unor efecte politice, nesusceptibile de îndeplinire prin forţa de constrângere a statului, dar care îşi au rezonanţa socială proprie ca urmare a poziţiei şi prestigiului organului de stat de la care emană (de ex., declaraţiile Guvernului). Operaţiunile tehnico-materiale (de ex., avizele) sunt o formă concretă de manifestare a activităţii executive care produc simple efecte materiale necesare, de cele mai multe ori, pregătirii, adoptării, executării şi controlului actelor de drept administrativ. Actele juridice, actele politice, faptele material-juridice şi operaţiunile tehnicomateriale sunt cele patru forme concrete de realizare ale activităţii executive, cunoscute sub termenul generic de "fapt administrativ"15, termen corespunzător cu condiţia ca el să includă atât activităţile de conducere, de organizare a executării şi de executare în concret înfăptuite de organele administraţiei de stat. Faptul administrativ este un fapt social care se manifestă numai în cadrul societăţii umane organizate reprezentând acţiunea unei colectivităţi determinate în vederea realizării unor anumite scopuri. Din această cauză faptele administrative sunt specifice tuturor activităţilor cu caracter organizatoric. Existenţa în societate a statului şi a altor forme organizatorice (persoane juridice, organizaţii neguvernamentale, asociaţii etc.) face ca şi faptele administrative să se grupeze în două mari categorii şi anume, faptele administrative statale cu un pronunţat caracter politic şi faptele administrative nestatale destinate unor scopuri specifice aparţinătoare diferitelor colectivităţi sociale şi organisme neguvernamentale. Faptul administrativ este un fapt subordonat destinat să realizeze valori superioare stabilite în afara administraţiei, respectiv formulate de către factorii politici şi consacrate juridic de către puterea legislativă. Administraţia publică are de îndeplinit scopuri stabilite în afara ei şi chiar dacă există şi scopuri proprii ale actelor de drept administrativ, acestea trebuie să fie, în ultimă instanţă, în conformitate cu scopul general al legii. Valorile politice realizate juridic prin administraţie, exprimă năzuinţele unei majorităţi a societăţii. De aceea, actele administrative chiar individuale nu pot fi considerate numai ca simple acte juridice interesând doar raporturile dintre autoritatea emitentă şi subiectele ce cad sub incidenţa acestor acte, ci, dimpotrivă, actele în cauză interesează şi întreaga societate, motiv pentru care, în asigurarea valabilităţii lor, trebuie să opereze concordanţa cu interesul general. Faptul administrativ presupune în mod necesar organizarea – indiferent dacă este cazul unei activităţi de conducere, de punere în executare sau de executare propriu-zisă – 15
6
Asupra trăsăturilor faptului administrativ a se vedea Alex. Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei", Editura didactică şi pedagogică", Bucureşti, 1977, p.18-19.
motiv pentru care nu putem situa faptul administrativ numai pe o poziţie intermediară între valoarea de executat şi executarea materială a acestei valori. În concluzie, faptul administrativ statal se defineşte ca un fapt social subordonat unor valori politice superioare şi exterioare administraţiei şi care constă în organizarea mijloacelor de realizare şi realizarea efectivă a acestor valori în baza autorităţii de stat. 3. Decizia administrativă Noţiunea de "decizie" desemnează hotărârea luată în urma examinării unei probleme, a unei situaţii16. În ştiinţa conducerii decizia este definită ca un act deliberat prin care se determină natura unei acţiuni, agenţii, mijloacele, durata şi modul ei de execuţie17. Pentru a preciza apartenenţa deciziei la un domeniu sau altul, decizia este denumită, după caz, politică, economică, juridică etc. Decizia administrativă reprezintă o categorie a deciziilor de stat sau publice. În sensul cel mai larg al noţiunii ea este echivalentă cu faptul administrativ sau ce cele patru forme concrete ale activităţii executive (actul juridic, actul politic, operaţiunea tehnico-materială şi faptul material-juridic) întrucât toate reprezintă manifestări voliţionale. În sens juridic larg decizia administrativă este orice act voliţional producător de efecte juridice care îmbracă atât forma unui act juridic cât şi forma unui fapt material-juridic. În sens juridic restrâns decizia administrativă reprezintă actul juridic, indiferent de ramura de drept aparţinătoare ori de caracterul unui sau bilateral al voinţei pe care îl cuprinde, cu condiţia ca actul să emane de la administraţie. În mod curent însă prin decizie administrativă se desemnează numai actele administrative sau de drept administrativ emise de administraţia de stat, ca cea mai importantă categorie a deciziei administrative. În acest din urmă sens decizia administrativă nu se confundă cu acele acte administrative numite decizii (cum sunt cele emise de către delegaţia permanentă a consiliilor judeţene) ea putând avea diverse denumiri (hotărâre, ordin, dispoziţie, etc.). După obiectul său decizia administrativă se poate referi la domeniul economic, financiar, sanitar, militar etc., deşi nu toate deciziile economice, financiare ş.a.m.d. emană exclusiv de la administraţie. După sfera subiectelor cărora le sunt adresate deciziile administrative, acestea pot fi interne, destinate organului emitent sau sistemului administrativ şi decizii externe, care produc efecte în exteriorul organului emitent sau a sistemului administrativ. În literatura de specialitate, inclusiv cea administrativă, decizia a fost definită în modurile cele mai diferite. Încercând să grupăm aceste definiţii după scopul pe care îl urmăreşte decizia şi după mijloacelor avute în vedere la adoptarea ei, obţinem mai multe grupe de definiţii.
16 17
Dicţionar explicativ al limbii române", Editura Academiei R.S.R., Bucureşti, 1975, p.24. C. Popa, "Norme, decizie, libertate", în vol. "Ştiinţa conducerii societăţii", Editura politică, Bucureşti, 1971, p.214; V.Ceauşu, "De la incertitudine la decizie", Editura Militară, Bucureşti, 1972, p.34; Alex. Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei", Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1977, p.123-134; I.Ceterchi, "Actul juridic normativ ca act de conducere în societate", în "R.R.D." nr.8/1973; I.Iovănaş, "Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei", Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1977, p.230. 7
O primă grupă este constituită din acele definiţii în care predomină elementul psihologic în determinarea deciziei: decizia reprezintă terminarea normală a deliberării într-un act voluntar18; decizia este orice modificare de comportament, care decurgând dintr-o trebuinţă, este declanşată după un proces de evaluare în vederea realizării unui scop prefigurat, cu alte cuvinte decizia ar fi acţiunea prin care se încearcă concretizarea întrun anumit sens a viitorului19; decizia este rezultatul unui proces de gândire desfăşurat în vederea executării sau neexecutarea unei acţiuni20. O altă grupă de definiţii are în vedere în special elementul de opţiune sau de alegere în emiterea deciziei: decizia este un proces raţional de alegere a unei linii de acţiune, dintrun număr oarecare de posibilităţi, în scopul de a se ajunge la un anumit rezultat 21; decizia este un act uman prin care se operează o alegere dintre mai multe posibilităţi de a acţiona, cine nu are de ales nu decide22. O altă grupă de definiţii insistă asupra caracterului de act de conducere al deciziei: decizia este actul normativ al unui organ conducător23; decizia este în toate cazurile un act de conducere24; decizia este un instrument de conducere25. Numeroase definiţii accentuează elementul execuţional în definirea deciziei: decizia nu se reduce numai la alegerea între mai multe soluţii, ci presupune un întreg proces de informare, evaluare-opţiune, incluzând executarea şi controlul ei26; decizia este actul deliberat al unui individ sau grup de indivizi, investiţi cu această capacitate, prin care se determină natura unei acţiuni, agenţii, mijloacele, durata şi modul ei de execuţie27. Din analiza diverselor definiţii date deciziei rezultă unele constatări. O primă constatare care se impune este aceea că în definirea deciziei nu trebuie inclus elementul de alegere între două sau mai multe variante de soluţionare, deoarece unele decizii, cum sunt cele de execuţie (de ex. în materia stabilirii impozitelor şi a taxelor) pot să nu conţină o asemenea posibilitate. Mai mult, în unele cazuri organul este chiar obligat să dispună măsura prevăzută de lege, fără vreo posibilitate de a proceda altfel (de ex., în cazul actelor atributive de statut personal impuse de lege, cum sunt diplomele şi care trebuie eliberate la solicitare). În al doilea rând, din definiţia deciziei trebuie exclusă caracterizarea ei ca act de conducere, întrucât, pe de o parte, noţiunea de conducere are un conţinut mai larg (incluzând, alături de dreptul de decizie şi dreptul de îndrumare, coordonare şi control), chiar dacă decizia este un element esenţial al activităţii de conducere. Pe de altă parte dreptul de decizie poate să aparţină şi organelor de execuţie. 18
19 20 21
22 23 24 25
26 27
8
H.Buch, "Le décision", în "Traité de science administrative", Mouton, Paris, 1966, p.433; Alex. Negoiţă, op. cit., p.121. H.Piéron, "Vocabulaire de la psychologie" P.U.F., Paris, 1957, p.91; V.Ceauşu, op. cit., p.35. "Analiza conducerii", note de curs, editate de C.S.E.A.L., multiplicat, Bucureşti, 1972, p.201. Op. cit., p.178; L.M.Maitour, "La psychologie et les sciences humaines dans l'entreprise", în "Les éditions d'organisation", Paris, 1962, p.169. M.Oroveanu, op. cit., p.190. "Dicţionar politic", Editura Politică, Bucureşti, 1975, p.185. C.Oprişan, op. cit., p.3. Fl. Gîlcă, "Organizarea şi conducerea întreprinderilor agricole", Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1973, p.50. I.Iovănaş, op. cit., p.243. C. Popa, op. cit., p.214.
În al treilea rând, decizia nu trebuie confundată cu procesul decizional care include etapele de pregătire, adoptare, executare şi control ale deciziei. A considera că decizia se defineşte prin executare sau control ar însemna că deciziile neurmate de operaţiunea executării sau a verificării nu reprezintă acte decizionale în adevăratul sens al noţiunii. Din analiza diverselor definiţii date deciziei şi în baza constatărilor care s-au desprins rezultă unele elemente comune esenţiale în configurarea actului decizional. Astfel, decizia este un act de voinţă. Voinţa conţinută are un caracter deliberat. Prin decizie se urmăreşte realizarea unui scop prefigurat. Deşi definiţiile date deciziei diferă în funcţie de domeniul de cercetare şi de importanţa conferită unor elemente componente ale deciziei, totuşi actul decizional se poate defini, în general, ca fiind o manifestare de voinţă deliberată a unui subiect făcută în anumite scopuri. În cazul deciziei administrative aceasta o putem defini ca fiind manifestarea deliberată de voinţă a unei autorităţi publice, realizată în cadrul activităţii executive pentru atingerea scopurilor specifice acestei forme fundamentale de activitate a statului. În cazul deciziilor administrative adoptate sub forma actelor de drept administrativ, ele se definesc ca reprezentând o categorie de decizii emise sub forma actelor juridice de putere specifice activităţii executive a statului. 4. Activitatea decizională a administraţiei publice Societatea contemporană se caracterizează, printre altele, şi prin amploarea dezvoltării activităţii executive. Volumul acestei activităţi cât şi numărul mare de organe şi de persoane care o înfăptuiesc conferă o anumită poziţie specifică administraţiei de stat în cadrul general al autorităţilor statului. Factorul principal care contribuie la amplificarea şi specializarea organelor administrative este diviziunea socială a muncii care se accentuează şi în cadrul activităţii executive. Istoria organizării şi dezvoltării administraţiei de stat este strâns legată de dezvoltarea forţelor şi relaţiilor de producţie şi, în special, de dezvoltarea statului şi a dreptului ca principalele instituţii de suprastructură28. Cauzele dezvoltării administraţiei publice rezidă în esenţa orânduirii sociale respective. Revin, astfel, organelor administraţiei sarcini deosebite pe linia evidenţei, gestiunii, planificării şi controlului, în conducerea organizatorică şi realizarea practică a funcţiilor statului. Activitatea de conducere realizată de administraţia publică are un caracter complex iar conţinutul ei este determinat de sarcinile ce revin respectivelor organe. Această activitate poate fi caracterizată de "conducere" chiar dacă se face parte din forma fundamentală de activitate denumită "executivă" deoarece noţiunea de "executiv" subliniază doar poziţia organelor administraţiei publice faţă de celelalte puteri în stat, actele ultimelor categorii de organe trebuind să fie duse la îndeplinire prin măsuri fie de conducere subordonată şi de organizare a executării, fie prin măsuri de executare în concret a legilor şi a altor acte normative inferioare legii. Activitatea de conducere realizată de administraţie se compune din acţiuni decizionale (deliberative), de coordonare, de îndrumare şi de control. Frecvent în legislaţie se subliniază poziţia conducătoare a unui organ într-un anumit domeniu, arătându-se că el conduce, îndrumă, coordonează şi controlează un anumit sector de activitate. Astfel, guvernul conduce, 28
S.Bereny, "La rôle de la science administrative dans dévelopement du système hongrois de l'administration d'Etat" în "Acta Juridica Academiae Scientiarum Hungaricae", nr.1-2/1971. 9
îndrumă şi controlează activitatea ministerelor şi celorlalte organe centrele şi locale de specialitate ale administraţiei de stat29. Prin indicarea în formularea legală a tuturor elementelor care compun sfera atribuţională a conducerii sau, uneori, neindicarea lor completă în cazul unor organe care au totuşi un rol conducător, nu înseamnă că în prima ipoteză legiuitorul a extins sfera noţiunii de conducere, iar în cea de a doua a restrâns-o. Într-adevăr, unele elemente ale conducerii, ca de ex., controlul, pot exista independent de orice activitate decizională, motiv pentru care sunt încredinţate chiar unor alte organe, cum sunt cele de inspecţie, care nu se află în nici un raport ierarhic cu organele verificate. Dar, din moment ce legea caracterizează un organ ca fiind de conducere, implicit el dispune şi de atributele îndrumării, controlului etc. Realizarea practică a funcţiilor statului impune administraţiei publice săvârşirea unor multiple activităţi ceea ce nu împiedică, totuşi, gruparea acestora într-un sistem unitar. În cadrul acestui sistem fiecare organ are o serie de atribuţii care, alături de poziţia organului respectiv în cadrul ierarhiei administrative, exprimă rolul conducător sau de execuţie al acestui organ. Chiar la nivelul aceluiaşi organ administrativ se constată existenţa unor activităţi de conducerea şi a activităţilor de execuţie. Primele sunt specifice conducerii organului iar ultimele aparatului propriu, astfel încât apar două sisteme de activităţi, unul decizional sau de conducere şi altul operaţional sau de execuţie30, între aceste două situânduse un al treilea care se interpune, respectiv sistemul informaţional31. Acceptând teza că, în general, activitatea unui organ se poate grupa în sisteme esenţiale corespunzătoare, respectiv de decizie, de execuţie şi de informare să analizăm componentele acestor sisteme. Sistemul decizional are rolul de a asigura conducerea activităţii organului şi funcţionarea acestuia prin întreg ansamblul centrelor de decizie determinate, la rândul lor, de modul de alcătuire a organului (departamente, direcţii, servicii, birouri – adică de structurile funcţionale şi structurile de specialitate) ca şi de modul de constituire şi funcţionare a organului de conducere. Centrele de decizie reprezintă totalitatea nivelurilor ierarhice de la care se emit decizii, inclusiv cele cu atribuţii decizionale delegate. X
S
Y
X ∆ R
Sistemul decizional se compune din "intrări" şi din "ieşiri". "Intrările" sunt stările exterioare care pătrund în sistem sub forma datelor sau informaţiilor furnizate direct de mediul social sau prin intermediul sistemului operaţional sau informaţional şi la care acesta reacţionează. Prin pătrunderea datelor în organ, care este un sistem reglat (S), acesta le supune unui proces de transformare înainte de ieşire. Procesul de transformare este dirijat de un sistem reglator (R), de 29 30
31
10
Art.14 lit."b" din Legea nr.37/1990 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României. P.Vagu, G. Dumitru, "Ştiinţa conducerii", Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1972, p.24. "Analiza conducerii", op. cit., p.24.
regulă conducerea organului, care asigură funcţionarea sistemului reglat în limitele unor parametri, în cazul nostru cadrul legal de competenţă al organului. Faţă de aceste informaţii, organul reacţionează emiţând decizii ce reglează conduita subiectelor. "Ieşirile" sistemului decizional sunt constituite din informaţiile rezultate din prelucrarea datelor intrate şi care, în cazul nostru, sunt tocmai deciziile juridice adoptate. Ele provoacă anumite schimbări în mediul social prin conduita pe care o prescriu subiectelor de drept. Sistemul operaţional (de execuţie) are rolul de a asigura îndeplinirea deciziilor adoptate de factorii de conducere şi de factorii de decizie. El asigură transformarea deciziilor în acţiune şi se compune din persoanele şi din mijloacelor (materiale, financiare, etc.) necesare executării deciziilor. Sistemul informaţional, interpus între cel decizional şi cel operaţional, este alcătuit din fluxul informaţional (cantitatea de informaţii) şi circuitul informaţional (drumul parcurs de informaţii). O asemenea abordare a organelor administraţiei de stat, a organizării şi funcţionării lor reliefează caracterul tehnic al acestora. Cu toate acestea, aspectele tehnice sunt strâns legate de natura socială a statului şi a activităţii executive pe care el o realizează. A rupe elementul social-politic din această unitate înseamnă a face abstracţie de esenţa activităţii executive, aceea de promovare, într-un cadru organizat, a intereselor politice. Relaţia "politicorganizatoric" se materializează, în cadrul conducerii executive, în relaţia "conţinut-formă". 5. Cercetarea activităţii executive şi a deciziei administrative Preocupările şi cercetările privind studierea deciziei, inclusiv a celei administrative, au dus la constituirea unei ramuri a ştiinţei, relativ nouă, componentă de bază a ştiinţei conducerii sau a managementului, numită "teoria deciziei". Această ştiinţă contribuie la formarea unei teorii unitare şi generale asupra deciziei care să permită introducerea şi utilizarea unor metode şi tehnici eficiente de pregătire, adoptare şi aplicare a deciziilor32. Cercetarea actului decizional, inclusiv a deciziei administrative – ca formă de manifestare a activităţii executive – nu se face numai la nivelul ştiinţei conducerii şi a teoriei generale a deciziei, ci ea se realizează şi la nivelul unor ramuri deosebit de specializate ale ştiinţei, cum sunt ştiinţa administraţiei de stat şi ştiinţa dreptului administrativ, care contribuie la fundamentarea teoretică şi practică a activităţii executive şi a deciziei administrative. Un rol important revine contribuţiei ştiinţei dreptului administrativ datorită faptului că o bună parte a activităţii executive îmbracă o formă juridică. Ea demonstrează însemnătatea regulilor juridice în activitatea administrativă şi deplina compatibilitate dintre aceste reguli şi activitatea executivă. Studiul juridic al administraţiei se impune deoarece aceasta este ea însăşi un mediu juridic33, inseparabil de stat34 şi căruia dreptul îi fixează reguli organizatorice şi funcţionale. Dreptul stabileşte cadrul legal în care se adoptă şi se realizează deciziile (condiţiile de valabilitate, modul de executare şi efectele juridice); de asemenea, 32
33 34
Gh.Boldur, "Fundamentarea complexă a procesului decizional economic", Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1973, p.92. Alex. Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei", multiplicat, Bucureşti, 1972, p.35. J.M.Aubry, "Le milieu juridique", în "Traité de science administrative", Mouton, Paris, 1966, p.177. 11
normele de drept reglementează şi activitatea de control a executării deciziilor, inclusiv răspunderea juridică cu privire la ele. Un aport deosebit în studiul activităţii executive revine ştiinţei administraţiei de stat. Dezvoltarea activităţii executive a statului cât şi diversitatea formelor (juridice şi nejuridice) concrete în care se realizează impune cercetarea complexă a fenomenului administrativ, în scopul descoperii legităţilor ce stau la baza organizării şi funcţionării administraţiei publice. Un loc central îl ocupă studiul deciziei administrative, componentă esenţială a activităţii executive, ştiinţa administraţiei de stat contribuind la constituirea unei teorii generale şi unitare a deciziei administrative35 ca sarcină fundamentală a acestei ştiinţe. În stadiul actual sunt abordate aspecte legate de tehnica pregătirii şi adoptării deciziilor (necesarul de informaţii, analiza posibilităţilor de soluţionare, alegerea variantei optime, motivaţia deciziei). Formulările generale ale ştiinţei administraţiei constituie premise ale formulării normelor de drept ce reglementează activitatea executivă şi totodată premise ale aplicării eficiente a reglementărilor. La rândul lor, normele de drept permit verificarea practică a valabilităţii tezelor formulate de ştiinţa administraţiei de stat36. De altfel, raportul dintre ştiinţa administraţiei şi cercetarea juridică a deciziei administrative se înscrie în perspectiva mai largă a corelaţiilor dintre cele două ştiinţe administrative37. O deosebită importanţă la cercetarea interdisciplinară a activităţii executive şi a deciziei administrative o au ramurile mai noi ale ştiinţei cum sunt sociologia, informatica, cercetările operaţionale şi cibernetica. Sociologia studiază, printre altele, administraţia de stat ca pe un subsistem social ilustrând modul în care se produc efectele sociale ale activităţii executive. Un rol deosebit îl au tehnicile de investigare sociologică în faza pregătitoare emiterii deciziei prin aportul lor substanţial în operaţiunile de documentare prealabilă. Informatica este utilizată cu prioritate în faza de elaborare a deciziei stabilind modul de prelucrare a datelor necesare, punând la dispoziţia specialiştilor mijloace tehnice care fac parte, într-o proporţie crescândă, din baza tehnico-materială a procesului administrativ38. Informatica juridică, ramură a informaticii, contribuie la perfecţionarea metodelor de elaborare şi de aplicare a dreptului. În acest sens reglementările legale39 stabilesc că însăşi folosirea terminologiei în actele normative să se facă în mod unitar pentru a satisface şi cerinţele unui sistem de informatică legislativă. Cercetările operaţionale contribuie la punerea în ecuaţie a problemelor ce fac obiectul deciziei, indicând diverse posibilităţi de soluţionare, determinând modelul matematic al soluţiei optime preconizate. În acest fel, alături de criteriile politico-juridice, un loc tot mai important revine şi criteriilor matematice40 în fundamentarea ştiinţifică a procesului decizional. 35
36 37
38
39 40
12
M.Oroveanu, "Introducere în ştiinţa administraţiei de stat", Editura Enciclopedică Română, Bucureşti, 1975, p.191. J.Starosciak, "Elemente ale ştiinţei administraţiei", Editura Politică, Bucureşti, 1967, p.15. L.Samel, "Les differentes tendances de la science administrative", în "Acta Juridica Academiae Scientiarum Hungaricae", vol.V, Budapesta, 1963, Ed.I, p.98. A se vedea utilizarea calculatoarelor în materia stării civile în D.Farcaş, "Ce limbaj cunosc calculatoarele electronice?", Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1971, p.180. Art.50 alin.2 din Decretul nr.16/1976. M.Oroveanu, op. cit., p.197.
Cibernetica contribuie la elaborarea unei teorii noi asupra activităţii executive, văzută ca un complex de sisteme (decizional, operaţional, informaţional), permiţând introducerea unor tehnici de natură a îmbunătăţii conducerea administrativă. Conducerea societăţii implică în permanenţă adoptarea unui mare număr de decizii. Caracterul ştiinţific al conducerii sociale implică fundamentarea temeinică a procesului decizional. Activitatea decizională îşi reflectă eficienţa în modul în care administraţia îşi îndeplineşte sarcinile care îi revin.
13
TITLUL V FORMELE CONCRETE ALE ACTIVITĂŢII EXECUTIVE
Capitolul XIV Actele de drept administrativ
Secţiunea 1 Generalităţi privind actele de drept administrativ
1.1. Denumirea actelor de drept administrativ Legislaţia, practica judiciară şi literatura de specialitate nu întrebuinţează o terminologie unitară pentru denumirea principalului act juridic (de putere) emis de administraţia de stat. Legislaţia foloseşte, de regulă denumirile concrete ale actelor juridice administrative, ca, de exemplu, hotărâre, regulament, autorizaţie etc., ceea ce permite, în cazurile precitate, stabilirea provenienţei actului juridic, determinarea caracterului său normativ sau individual etc. Întrucât actele juridice emise de administraţia publică cunosc o mare varietate şi o abundenţă de denumiri s-a impus, cu necesitate, găsirea unei denumiri generice (întocmai ca şi în cazul actelor civile sau a celor judiciare) care să desemneze, în mod unitar, întreaga categorie a acestor acte. În acest sens două denumiri reţin, în principal, atenţia: cea de act administrativ41 şi cea de act drept administrativ. Considerăm că denumirea de act de drept administrativ se impune a fi reţinută şi aceasta din mai multe motive. În primul rând, ea indică apartenenţa actului la administraţia de stat şi la activitatea executivă a acesteia. În al doilea rând, ea precizează regimul juridic al actului respectiv, cel de drept administrativ, înlăturând orice posibilitate de confuzie între actele de putere ale administraţie şi actele juridice lipsite de această trăsătură (de exemplu, contractele) emanând de la aceleaşi organe şi care, sub aspectul provenienţei lor sunt tot acte ale administraţiei sau administrative (de exemplu, contractul administrativ). În al treilea rând, noţiunea de act de drept administrativ înlătură confuzia posibilă între actele juridice administrative şi înscrisurile sau actele constatatoare ale actelor juridice administrative. În sfârşit, această noţiune, folosită în practica judiciară42, administrativă în literatura de
41
42
14
Art.48 alin.1 din Constituţie; Legea contenciosului administrativ nr.29/1990; Dec.civ.nr.1142/11 mai 1974 a Trib.Supr.sec.civ. în "C.D." pe 1974, p.283; R.Ionescu, "Drept administrativ", Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p.218; Alex. Negoiţă, "Drept administrativ", multiplicat, Bucureşti, 1973, p.45. Dec.civ. nr.1820/18.08.1974 a Trib.Sup., sec.civ., în "C.D." pe 1974, p.285.
specialitate43, deşi nu este consacrată legal, dă posibilitatea departajării după criterii ştiinţifice, respectiv natura juridică sau ramură de drept aparţinătoare, a actelor juridice de putere ale administraţiei de stat de alte acte juridice, respectiv actele de drept civil, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc., provenind de la aceeaşi autoritate. 1.2. Definiţia actelor de drept administrativ Definind44 actele de drept administrativ trebuie să le evidenţiem atât asemănările cu actele juridice în general (genul proxim), cât şi deosebirile faţă de toate celelalte acte juridice (diferenţa specifică). În primul rând, actele de drept administrativ, sunt acte juridice, adică manifestări de voinţă făcute cu intenţia de a produce efecte juridice, în acord cu legea, garantate în realizarea lor prin forţa de constrângere a statului. În al doilea rând, aceste acte juridice sunt unilaterale fiind emise fără consimţământul celeilalte părţi a raportului juridic căreia îi este destinat actul. În al treilea rând, ele emană de la organele de stat (de obicei ale administraţiei), în calitatea lor de subiecte special investite cu atribuţii de realizare a puterii publice. În sfârşit, ele sunt acte de putere, expresie juridică a formei pe care o îmbracă activitatea executivă a statului. Sintetizând aceste elemente putem defini actele de drept administrativ ca fiind actele juridice unilaterale emise în cadrul activităţii executive de autorităţi publice în calitatea lor de subiecte special investite cu atribuţii de realizare a puterii de stat45. 1.3. Trăsăturile actelor de drept administrativ Trăsăturile actelor de drept administrativ reprezintă acel ansamblu de însuşiri care determină includerea respectivelor acte în categoria actelor juridice şi în mod concomitent le diferenţiază de alte specii de acte juridice aparţinătoare diverselor ramuri de drept. Trăsăturile actelor de drept administrativ includ elementele esenţiale, condiţiile de valabilitate şi caracteristicile specifice. Elementele sunt acele trăsături esenţiale fără de care manifestarea de voinţă nu se poate constitui ca act juridic. Condiţiile de valabilitate reprezintă acel ansamblu de cerinţe care asigură actelor de drept administrativ producerea integrală şi în mod valabil a efectelor juridice46. Caracteristicile actelor de drept administrativ reprezintă acele însuşiri care, rezultând din reunirea cumulativă a elementelor esenţiale şi a condiţiilor de valabilitate, diferenţiază aceste acte de alte categorii de acte juridice. Un act juridic este de drept administrativ fie atunci când din analiza aspectelor de fond (adică a însuşirilor sale interne) rezultă aceste trăsături, deci având în vedere criteriul material - al activităţii fundamentale căreia îi dă expresie – fie atunci când actul este calificat ca atare prin normele juridice47 (criteriul formal – al denumirii sale).
1.4. Regimul juridic al actelor de drept administrativ 43 44
45 46 47
T. Drăganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.34-35; I. Iovănaş, op. cit., p.210 T. Drăganu, op. cit., p.42; R. Ionescu, op. cit., p.218-2221; Alex. Negoiţă, op. cit., p.50-51; I. Iovănaş, op. cit., p.218. T. Drăganu, "Formele concrete de activitate ale organelor…", op. cit., p.234, 238, 240. T. Drăganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.107 şi urm. R. Ionescu, op. cit., p.230. 15
Regimul juridic al actelor administrative reprezintă un ansamblu de reguli ce guvernează formarea, modificarea şi desfiinţarea respectivelor acte. În primul rând, actele de drept administrativ sunt supuse regimului juridic administrativ, având în acest sens un regim juridic propriu, distinct de al altor acte juridice. Acest regim se manifestă cu privire la legalitatea actelor de drept administrativ, forţa lor juridică şi forţa lor probantă, mod de intrare în vigoare, de executare şi de încetare a efectelor juridice. Astfel, actele respective, dispun de prezumţia de legalitate, sunt obligatorii şi se pun direct în executare. Se evidenţiază caracterul lor de acte de putere sau de autoritate prin opoziţie, de exemplu, cu actele juridice civile, ale căror efecte vizează, de regulă, numai părţile participante la raportul juridic respectiv. În al doilea rând, analizând regimul juridic al acestor acte trebuie să-l distingem de natura juridică a efectelor sau raporturilor pe care le generează. Astfel, un act normativ (o hotărâre a Guvernului) rămâne un act de drept administrativ chiar dacă reglementează raporturi civile, natura sa juridică fiind distinctă de faptul că el constituie un izvor al dreptului civil. Pe de altă parte, un act individual de drept administrativ poate genera şi raporturi juridice de altă natură (de exemplu ordinul de repartizare a unei suprafeţe locative poate sta la baza contractului de închiriere) fără ca aceste raporturi, de cu totul altă factură, să-i modifice natura juridică proprie. În sfârşit, faptul că un act de drept administrativ (o autorizaţie) este reglementat prin norme aparţinând mai multor ramuri de drept (dreptul administrativ, drept civil, drept financiar etc.) nu duce la schimbarea naturii juridice unitare a actului în cauză, atunci când regimul juridic al acestuia este de drept administrativ, cu toată pluralitatea de norme care îl reglementează. În al treilea rând, actul de drept administrativ, ca act juridic nu se confundă cu înscrisurile materiale sau "actele" constatatoare ale manifestărilor de voinţă producătoare de efecte juridice. Numeroase acte de drept administrativ trebuie să îndeplinească în mod imperativ cerinţa formei scrise, astfel încât existenţa actului juridic este condiţionată de însăşi existenţa înscrisului a cărui lipsă antrenează inexistenţa respectivei manifestări de voinţă. În dreptul administrativ apare însă o situaţie specială în sensul că administraţia emite numeroase înscrisuri sau "acte", altele decât cele care constată actele juridice de putere ori actele civile sau de dreptul muncii, cu privire la care se pune problema naturii lor48. Dintre aceste "acte" enumerăm pe cele de stare civilă, încheierile de autentificare, adeverinţele şi alte acte doveditoare. Aceste înscrisuri nu pot fi considerate acte juridice deoarece ele nu cuprind o manifestare de voinţă propriu-zisă, producătoare de efecte juridice, ci se mărginesc doar să constate existenţa unui eveniment (naşterea, decesul), a unui fapt material-juridic (procesulverbal de constatare a săvârşirii unei contravenţii) ori atestă o anumită situaţie (de exemplu, calitatea de salariat, nivelul retribuţiei). Alteori, aceste înscrisuri constată existenţa unor acte juridice civile (contract de vânzare-cumpărare) sau de dreptul muncii (contractul de muncă). În sfârşit, în unele cazuri înscrisul se mărgineşte să constate manifestarea de voinţă a unei sau a unor terţe persoane iar rolul funcţionarului de stat se rezumă doar la stabilirea identităţii părţilor, constatarea consimţământului acestora şi precizarea datei când a avut loc operaţiunea de constatare. Întreaga activitate a funcţionarului sau a organului de stat rezumându-se la o 48
16
T. Drăganu, "Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc în baza Legii nr.1/1967", Editura Dacia, Cluj, 1970, p.89-93; D. Holt şi colaboratorii, "Administraţia de stat în R.S.R.", Ed.Acad.Buc., 1968, p.277-282.
simplă operaţiune tehnico-materială, de constatare, fără ca ea să genereze efecte juridice în plus faţă de cele conferite de lege evenimentelor sau faptelor juridice respective ori voinţei părţilor din raportul juridic concret. Înscrisurile doveditoare emanând de la administraţie nu reprezintă acte de drept administrativ. Cu toate acestea ele au o anumită semnificaţie juridică, acordată de lege, în sensul că pot condiţiona valabilitatea actelor juridice civile, administrative, la care se referă, a unor operaţiuni tehnico-materiale (de exemplu, avizele), fie servesc ca mijloace de probă pentru stabilirea existenţei acelor acte, fapte juridice sau operaţiuni până la dovada contrară sau până la înscrierea în fals.
17
Secţiunea 2 Elementele actelor de drept administrativ Elementele actelor de drept administrativ sunt acele trăsături esenţiale care constituie manifestările de voinţă ale administraţiei ca acte juridice specifice acesteia. Elementele esenţiale conferă acţiunilor voliţionale ale administraţiei un caracter juridic, dar concomitent le diferenţiază de alte categorii de acte juridice. Aceste elemente sunt următoarele: voinţa manifestată în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat, obiectul actului juridic, organul sau subiectul emitent al actului şi motivele care stau la baza actului. Actele de drept administrativ nu pot exista în afara unuia, a unora sau a tuturor acestor elemente, în mod contrar fiind lovite de inexistenţă. Alături de aceste elemente esenţiale ale actelor de drept administrativ mai pot exista şi unele elemente neesenţiale, termenul şi condiţia, care pot să apară în cazul unor acte de drept administrativ. În ceea ce priveşte decizia administrativă ea are ca elemente interne înţelegerea (compusă din fenomene raţionale şi de ordin emoţional) şi voinţa (impulsul care determină acţiunea subiectului într-un anumit sens)49, iar ca elemente externe factorul decident şi obiectul deciziei. 2.1. Voinţa manifestată în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat Actul de drept administrativ este un act voliţional care intervine în cadrul activităţii executive contribuind într-o formă specifică la realizarea puterii de stat. 1. Actul administrativ este un act de voinţă cu caracter deliberativ, constituit în scopul producerii unor efecte juridice. Acest act presupune acţiunea conştientă şi voită a autorului său neputând avea un caracter întâmplător. Şi alte activităţi administrative au un caracter voliţional, cum este cazul actelor politice, a unor operaţiuni tehnico-materiale (avizele) sau unele fapte material juridice (de exemplu, refuzul administraţiei de a satisface o cerere referitoare la un drept subiectiv), însă diferenţa dintre aceste acţiuni şi actele de drept administrativ rezidă în scopul urmărit prin actele juridice şi anume producerea efectelor juridice. Prin această trăsătură actele de drept administrativ apar ca o categorie a actelor juridice. La rândul ei, voinţa din aceste acte trebuie să întrunească mai multe caracteristici: să fie intenţionată, manifestată, să aibă un dublu caracter, să fie autonomă şi neviciată. a. Caracterul intenţionat al voinţei din actele administrative presupune prefigurarea sau reprezentarea scopului acţiunii şi acceptarea rezultatelor produse prin realizarea actului. Din această cauză actele juridice licite au întotdeauna la bază intenţia directă. Ea cuprinde intenţia de a produce efecte juridice50, în care sens subiectul de drept urmăreşte producerea anumitor efecte juridice determinate, iar legea atribuie voinţei acestuia relevanţa juridică numai în considerarea existenţei voinţei şi a direcţiei acesteia. Actul de voinţă cuprinde un element intern, subiectiv, intenţia şi unul extern, obiectiv, respectiv efectele produse în baza intenţiei şi anume raporturile juridice generate, modificate sau desfiinţate. Atât intenţia cât şi efectele urmărite şi produse trebuie să fie în concordanţă cu 49 50
18
Alex. Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei", op. cit., p.122-123. D.Cosma, "Teoria generală a actului juridic civil", Editura Ştiinţifică Bucureşti, 1969, p.10-11.
legea întrucât legalitatea sau liceitatea constituie o caracteristică esenţială pentru existenţa actului juridic, în special a celui administrativ care este înzestrat cu prezumţia de legalitate. În cazul actelor de drept administrativ intenţia autorului lor trebuie să fie în concordanţă numai cu acele efecte pe care legea le recunoaşte respectivei categorii de acte juridice. Astfel, în cazul actelor normative, organul de stat trebuie să prevadă efectele de ordin politic, economic, social sau cultural urmărite51 prin reglementare, iar în cazul actelor individuale trebuie să se prevadă efectele ce decurg din lege sau din alte acte normative subordonate acesteia şi care stau la baza actelor individuale. În acest sens, intenţia şi efectele actelor de drept administrativ sunt extrem de limitate, comparativ cu alte acte juridice, datorită tocmai circumscrierii şi cunoaşterii exacte a efectelor din aceste acte, neexistând posibilitatea conferirii unor alte efecte decât cele specifice respectivei categorii de acte sau a interpretării într-un anumit sens a intenţiei pentru determinarea mai exactă a efectelor. Dreptul obiectiv determină conţinutul voinţei interne stabilind condiţiile în care actul juridic produce efectele scontate. Cu cât organul administrativ este mai strict obligat la emiterea unui act cu atât dreptul obiectiv acţionează mai mult asupra intenţiei emitentului (de exemplu, în cazul autorizaţiilor impuse de lege), iar în măsura în care emiterea unui act administrativ este lăsată la aprecierea organului (de exemplu, autorizaţiile libere), alături de dreptul obiectiv, un rol crescând în conturarea intenţiei şi a efectelor sale îl au şi elementele de oportunitate, împrejurările faptice. b. Voinţa trebuie să fie manifestată adică trebuie să fie cunoscută de către cei cărora li se adresează actul, pentru ca aceştia să-şi conformeze conduita conform intenţiei autorului. Voinţa rămasă la stadiul de simplu proces intern nu are nici o relevanţă atâta timp cât ea nu trece în realitatea obiectivă, în faza sa externă. În cazul actelor de drept administrativ nu este suficientă numai o simplă manifestare a voinţei, pentru a se produce efectele juridice, deoarece actele în cauză trebuie să îndeplinească anumite cerinţe de formă, fie în ceea ce priveşte procedura lor (de exemplu, cerinţa aprobării), fie în ceea ce priveşte materializarea manifestării de voinţă respectiv forma exterioară scrisă, necesară de cele mai multe ori)52. Aceste cerinţe de formă, deşi nu conferă efecte juridice manifestării de voinţă, constituie, uneori, condiţii de valabilitate sau de probaţiune a actului juridic 53. Tocmai datorită acestor cerinţe de formă necesare manifestărilor de voinţă în cazul actelor de drept administrativ, a deciziilor de autoritate în general, s-a pus problema raportului de anterioritate, simultaneitate sau de ulterioritate dintre voinţă şi actul juridic54, dintre decizia internă şi actul juridic extern. Pornind de la teza că voinţa apare în două ipostaze, una internă şi alta externă, respectiv exteriorizarea ei, şi că în dreptul administrativ este validă exteriorizarea făcută cu respectarea condiţiilor de formă cerute de lege, rezultă că manifestarea voinţei coincide cu emiterea sau cu adoptarea actului, fără a se putea considera manifestarea de voinţă anterioară actului juridic, chiar dacă putem distinge, uneori, între momentul apariţiei actului juridic şi momentul întocmirii înscrisului constatator care se redactează ulterior.
51 52 53 54
Art.102, lit."c" din Decretul nr.16/1976. R. Ionescu, op. cit., p.232. T. Drăganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.11. M. Constantinescu, "Conţinutul şi forma de adoptare a deciziilor economice ca obiect al reglementării juridice", în "R.R.D." nr.1/1973, p.65. 19
Modul de manifestare a voinţei organelor administrative şi cunoaşterea efectivă a acestei manifestări are loc prin aducerea la cunoştinţă a actelor administrative, de regulă întocmite în formă scrisă, fie pe calea publicării actelor normative, fie pe calea comunicării actelor individuale. De momentul şi din momentul manifestării voinţei şi mai ales al cunoaşterii efective al acesteia se leagă anumite efecte ale actelor juridice cum ar fi intrarea lor în vigoare, punerea în executare etc. c. Actele de drept administrativ au un dublu caracter voliţional prin aceea că exprimă atât voinţa statului consacrată prin lege şi prin alte acte subordonate acesteia şi care se impune în actele administraţiei cât şi voinţa autorităţii executive emitente. În cazul acestor acte voinţa statului are un rol important dată fiind poziţia subordonată a organelor administraţiei faţă de lege şi de organele executive ierarhic superioare. De aceea, de exemplu, atunci când emit acte, organele administraţiei publice trebuie să indice întotdeauna actul normativ superior care constituie temeiul lor legal55, spre deosebire de actele juridice civile ale persoanelor fizice sau juridice. Uneori actele administrative pot să cuprindă manifestările de voinţă ale mai multor organe care îşi dau acordul ori aprobarea la emiterea deciziilor. d. Voinţa din actul de drept administrativ exprimă un anumit grad de autonomie a organului emitent care dispune fie de autonomia decizională, fie de simpla independenţă operativă în activitatea sa. Deşi voinţa organului emitent este subordonată voinţei statului, reprezentat de organele puterii legislative şi ale celei executive ierarhic superioare - întrucât în foarte multe cazuri administraţia este obligată să-şi declanşeze din oficiu activitatea decizională – totuşi nu putem reduce activitatea executivă numai la acţiunea de simplă declanşare a incidenţei legii. Autonomia de voinţă creşte odată cu facultatea recunoscută administraţiei de a aprecia o anumită situaţie şi de a-şi alege mijloacele cele mai corespunzătoare în rezolvarea ei acţionând şi pe considerente de oportunitate. e. Voinţa trebuie să fi neviciată întrucât vicierea ei afectează existenţa şi valabilitatea actului juridic. Viciile actelor de drept administrativ sunt eroarea, dolul şi mai puţin violenţa. Eroarea este de fapt atunci când faptele reţinute ca motive ale actului sunt eronate sau greşit stabilite şi eroarea este de drept când în emiterea actului organul nu se bazează pe un text legal sau se bazează în mod greşit pe un text. Dolul, ca eroare provocată în mod fraudulos, are în dreptul administrativ particularităţile sale, spre deosebire, de exemplu, de dreptul civil. Astfel, el poate proveni de la unul din subiecţii raportului juridic (beneficiarul sau emitentul actului) ori de la ambele părţi în scopul eludării legii, a realizării fraudei la lege. Din această cauză manoperele dolosive sau frauda la lege determină desfiinţarea actelor de drept administrativ (chiar şi a celor stabilite, definitive sau irevocabile) aşa cum a prevăzut legislaţia şi a statuat practica administrativă şi cea judiciară). 2. Actul de drept administrativ este un act voliţional emis în cadrul activităţii executive, de realizare a puterii de stat. De aici concluzia că el nu poate proveni decât de la o autoritate publică şi că acest act nu poate fi emis în cadrul unei alte forme fundamentale de activitate a statului. Totuşi, această trăsătură luată în mod izolat nu deosebeşte actul de drept administrativ de alte acte juridice ale administraţiei de stat cum sunt contractele civile sau cele de muncă, încheiate de organele în cauză în scopul realizării unor atribuţii inerente chiar activităţii executive. 55
20
Art.32 alin. ultim şi art.38 din Decretul nr.16/1976.
3. Actul de drept administrativ este expresia juridică a modului specific de realizare a puterii publice de către administraţia de stat, trăsătură care îl particularizează în cadrul altor acte de putere ale statului, deosebindu-l, în acelaşi timp, de actele civile sau de dreptul muncii ale puterii executive. Prin intermediul acestui act statul se manifestă în calitate de titular al puterii publice ceea ce îi conferă actelor sale administrative un caracter executoriu din oficiu. Puterea de stat pe care se sprijină actul de drept administrativ nu se identifică cu forţa de constrângere a statului, întrucât această putere reprezintă energia organizată a societăţii în exprimarea şi realizarea voinţei sale ca voinţă obligatorie pentru toţi membrii ce o compun56. Forţa de constrângere este mijlocul eficient de garantare şi de realizare a drepturilor şi obligaţiilor generate de actele juridice în cazul neîndeplinirii lor din convingere57. Deşi sunt emise în baza puterii de stat şi pot fi duse la îndeplinire prin forţa de constrângere a statului, garantarea efectelor juridice ale actelor administrative prin această forţă nu constituie o caracteristică proprie acestor acte, întrucât toate actele juridice sunt garantate, la nevoie, în realizarea lor, prin forţa de constrângere a statului. Ceea ce reprezintă trăsături în adevăr specifice ale actelor de drept administrativ este faptul că ele se pun direct în executare, de cele mai multe ori din oficiu, fără vreo altă formalitate deosebită, iar forţa de constrângere care le garantează aparţine chiar sistemului de organe administrative. 2.2. Obiectul actelor de drept administrativ Alături de elementul voinţă, actele de drept administrativ au şi un obiect propriu. Obiectul actului juridic este, după cum se ştie, chiar obiectul raportului juridic pe care acel act îl generează58. Obiectul raportului juridic este constituit din conduita părţilor59, adică din acea acţiune asupra căreia sunt îndreptate drepturile şi respectiv obligaţiile participanţilor la raportul juridic60. Analizând obiectul actelor de drept administrativ vom constata următoarele: 1. Obiectul acestor acte este unic având la bază o singură cauză sau motiv întrucât actul administrativ nu este un acord de voinţă de forma contractului sinalgamatic (în care obiectul prestaţiei unei părţi are drept cauză contraprestaţia celeilalte părţi), astfel încât actul administrativ să aibă un dublu obiect. 2. Obiectul actului este strict determinat de lege şi de alte acte normative, subiecţii, participanţii la raportul juridic respectiv, neputând fixa un alt obiect în cadrul aceleaşi categorii de acte juridice, decât cel prevăzut prin normele de drept ce reglementează respectiva categorie. 3. Obiectul actului juridic este impus în mod unilateral de către organul emitent, care apare ca supraordonat în cadrul raportului administrativ chiar dacă actul a fost emis la cererea unui solicitant. 4. Obiectul are caracter obligatoriu întrucât subiectele de drept trebuie să aibă o conduită conformă cu manifestarea de voinţă a organului de stat. Această trăsătură rămâne valabilă şi în actele permisive (cum sunt, de exemplu, autorizaţiile), care, deşi nu obligă subiectele de drept la realizarea conduitei prevăzute de ele, totuşi atunci când acestea doresc 56 57 58 59 60
M.Lepădătescu, op. cit., p.80. R. Ionescu, op. cit., p.227. Gh. Fekete, I.Zinveliu, "Drept civil" – partea generală – multiplicat, Cluj, 1973, p156. Op. cit., p.91. I.Ceterchi …, "Teoria generală a statului şi dreptului", 1967, p.378. 21
să-şi exercite drepturile conţinute de aceste acte trebuie să adopte conduita prevăzută de ele. Caracterul obligatoriu al obiectului este cât se poate de evident în cazul actelor onerative şi a celor prohibitive. Uneori obiectul actelor de drept administrativ poate fi dublat de elemente de natură materială, susceptibile de evaluare pecuniară, cum este cazul deciziilor de imputare aplicabile persoanelor încadrate în muncă61, a actelor prin care se stabilesc amenzi contravenţionale62 sau se dispune confiscarea administrativă a unor bunuri63. Alteori obiectul actului de drept administrativ este în strânsă legătură cu obiectul altor acte juridice care au la bază o decizie a administraţiei de stat (de exemplu, obiectul unei autorizaţii de înstrăinare şi obiectul contractului de vânzare-cumpărare, astfel încât, ori de câte ori între obiectul actului de drept administrativ şi obiectul asupra căruia a căzut acordul părţilor apare o neconcordanţă, înseamnă că nu există o autorizaţie de înstrăinare referitoare la obiectul convenţiei64). Obiectul actelor normative este alcătuit din reglementarea propriu-zisă a relaţiilor sociale, reglementare ce formează dispoziţiile de conţinut ale acestor acte65. Obiectul reglementării juridice îl reprezintă suma relaţiilor sociale reglementate prin normele juridice66. Obiectul de reglementare, privit la nivelul mai general al ramurii de drept, împreună cu metoda de reglementare contribuie la constituirea normelor juridice în ramuri unitare şi autonome ale dreptului67. 2.3. Motivele actelor de drept administrativ Satisfacerea unor nevoi sociale, generale sau personale, naţionale sau locale, impun organelor de stat promovarea, prin intermediul actelor juridice, a unor interese specifice. Aceste interese reprezintă tocmai motivele sau cauzele actelor de drept administrativ, în cazul nostru. Totalitatea motivelor care stau la baza unui act juridic constituie motivaţia acelui act, în timp ce motivarea acestuia reprezintă acţiunea de arătare a motivelor actului respectiv. Motivul constituie un element esenţial, intern şi subiectiv care nu poate lipsi din structura actului juridic, indiferent de motivarea acestuia. El se desprinde din însăşi textul înscrisului constatator al actului juridic68 fiind de neconceput emiterea unui act fără vreun motiv sau în afara motivelor legale. Motivele pot fi motive de fapt şi motive de drept. Motivele de fapt sunt faptele sau împrejurările care justifică şi determină adoptarea unui act juridic, iar motivele de drept sunt textele legale care permit şi determină această adoptare. Actele administrative normative sunt emise întotdeauna pe baza şi în executarea legilor sau, după caz, a decretelor 69, care le constituie motivul sau temeiul lor legal. Uneori legea prevede şi anumite situaţii de fapt care determină apariţia unor reglementări administrative. Astfel, unele categorii de consilii locale 61 62 63 64
65 66 67 68 69
22
Art.107(1) din Codul Muncii. Art.20 alin.1, art.23 alin.1 din Legea nr.32/1968. Art.22 alin.1 din Legea nr.32/1968. C.Bîrsan, A.Vasiliu, Notă la dec.civ. nr.507/10 mai 1973 a Trib.Jud. Braşov, în ".R.R.D." nr.12/1974, p.59. Art.76 alin.1 din Decretul nr.16/1976. Gh. Boboş, "Teoria generală a statului şi dreptului", multiplicat, Cluj-Napoca, 1975, p.172. Op. cit., p.172. Alex. Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei", 1977, p.153. Art.3 alin.2 din Decretul nr.16/1976.
au dreptul de a reglementa contravenţii în caz de epidemii, calamităţi naturale etc., precum şi în orice alte situaţii care reclamă măsuri urgente70. În acest caz situaţia de fapt creată şi urgenţa rezolvării ei reprezintă stările de fapt care permit şi determină organele administrative să recurgă la asemenea reglementări. În cazul actelor de drept administrativ cu caracter individual motivele de drept izvorăsc din actul normativ de bază, iar cele de fapt din situaţia concretă existentă şi care se încadrează în ipoteza normei juridice. Astfel, motivele juridice care determină primarul să emită o autorizaţie constau tocmai în existenţa unei reglementări legale71, iar motivele de fapt izvorăsc din necesitatea solicitantului de a desfăşura o anumită activitate permisă de lege. Lipsa motivelor duce la inexistenţa actului juridic, ca de exemplu, în cazul în care s-ar aplica o amendă contravenţională pentru o faptă care nu a fost săvârşită. Caracterul ilegal al motivelor duce la nulitatea actului respectiv, ca de exemplu, în situaţia în care actul de sancţionare ar avea un alt temei decât cel legal (în ipoteza dată dacă s-ar întemeia acel act pe o normă abrogată). Sancţiunea nulităţii operează şi atunci când organul este în eroare asupra motivelor care au determinat emiterea actului de drept administrativ sau când organul a fost indus în eroare cu privire la motivele care stau la baza acelui act juridic. Când organul administrativ este obligat prin lege să emită un act juridic (de exemplu, autorizaţiile impuse de lege), fie din oficiu fie la cerere, nu interesează motivele care-l determină pe solicitant să ceară emiterea unui act impus de lege. Când însă organul are facultatea de a aprecia asupra satisfacerii unei cereri prin emiterea unui act, el va fi liber să cerceteze motivele solicitării (de exemplu, în cazul emiterii autorizaţiei pentru exercitarea unei meserii). 2.4. Organul emitent al actului juridic Actul de drept administrativ emană de la organele statului care au potrivit legii, calitatea de organe ale administraţiei de stat, fiind organe de decizie. Organele decizionale administrative pot fi organe cu conducere colegială şi organe colegiale de conducere sau, în unele cazuri organe cu conducere unipersonală. Dreptul de decizie poate să aparţină şi unor persoane din cadrul organului colegial (miniştri, preşedinţi, directori) sau unor funcţionari din structurile interne ale organului. Factorii de decizie au posibilitatea atât de a emite decizii cât şi de a participa la întregul proces decizional (în etapele pregătirii, adoptării, executării şi controlului). În ştiinţa administraţiei autorul unei decizii este numit factor sau subiect decident (reprezentând persoana sau grupul de persoane ca organe investite cu dreptul de decizie în baza calităţii recunoscute prin lege). Toţi factorii care nu participă în nume şi în interes propriu la adoptarea deciziei sunt participanţi la decizia administrativă. Organele cu conducere unipersonală funcţionează fie în această formă exclusivă, fie în îmbinare cu formele colegiale de conducere. În procesul decizional avantajele conducerii unipersonale constau, printre altele, în operativitatea luării deciziilor (datorită unei proceduri mult simplificate) şi în unitatea deciziilor (datorită unităţii de poziţie a subiectului decident). Dezavantajele acestei forme de conducere constau în posibilitatea nefundamentării temeinice a deciziilor, în pericolul încălcării legalităţii şi în micşorarea posibilităţilor de control asupra procesului de pregătire şi adoptare a deciziilor. 70 71
Art.2 lit."b" din Legea nr.32/1968. Art.43 lit."t" din Legea administraţiei publice locale nr.60/1991. 23
Pe planul activităţilor decizionale se constată în ultima vreme o creştere a numărului participanţilor la decizii şi o protejare mai eficientă a intereselor colectivităţii căreia îi sunt adresate deciziile. Avantajele conducerii colective72 în procesul decizional constau în posibilitatea unei mai temeinice fundamentări a deciziilor, posibilitatea alegerii variantei optime dintre soluţiile puse în dezbatere, creşterea gradului de control asupra întregului proces decizional. Dezavantajele acestei forme de conducere rezidă în volumul mare de timp şi de muncă necesar adoptării deciziilor, procedura mai complexă de adoptare şi tendinţa de diminuare a răspunderii personale. Aceste lipsuri se pot însă elimina printr-o activitate organizatorică corespunzătoare, prin instituirea unei proceduri simple şi eficiente de adoptare a deciziilor şi prin individualizarea riguroasă a sarcinilor de execuţie şi a răspunderii pentru decizia luată. În epoca contemporană se remarcă tendinţa crescândă de participare în procesul decizional, alături de organele de decizie, a organelor sau a formelor consultative (nedecizionale sau nedeliberative73). Activitatea consultativă poate fi desfăşurată de către organisme consultative anume create în acest scop şi care pot funcţiona în structura organului decizional sau a aparatului său (de exemplu oficiul juridic) ori pe lângă organul de conducere, ori această activitate poate fi desfăşurată chiar de către organe de decizie consultate într-o anumită problemă care formează obiectul unei decizii aparţinând unui alt organ de stat. Forma principală prin care aceste organe îşi concretizează activitatea o reprezintă avizul de specialitate. De pildă, prefectul avizează numirea sau eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice ale autorităţilor centrale organizate în judeţe74. Apariţia şi dezvoltarea activităţii consultative se explică prin caracterul tot mai specializat al conducerii administrative ceea ce impune o cunoaştere temeinică, ştiinţifică, a sectorului condus, asigurată de specialişti în problemele ce formează obiectul activităţii decizionale. Activitatea consultativă poate fi prezentă în diferitele etape ale procesului decizional. Astfel, în etapa premergătoare ea constă din strângerea şi prelucrarea informaţiilor necesare deciziei şi realizarea documentării prealabile; în etapa de adoptare activitatea consultativă se realizează prin intermediul rapoartelor şi referatelor, a expunerilor de motive şi a proiectelor de decizii; în etapa executării deciziilor ea asigură asistenţa necesară de specialitate; în etapa controlului executării se informează organele de conducere asupra realizării şi se propun măsurile de corecţie în cazul abaterilor ivite. Uneori activitatea organele consultative este deficitară prin tendinţa de accentuare unilaterală a aspectelor de strictă specialitate neglijându-se cadrul social-juridic mai general. De asemenea, aceste organe pot dobândi, "ipso facto", drept de decizie atunci când se substituie în atribuţiile organului deliberativ, care se mărgineşte doar la acţiuni de adoptare pur formală a proiectelor de decizie întocmite de specialişti, Cu toate acestea, o sporire reală şi eficientă a rolului organelor consultative se poate realiza prin asigurarea, în beneficiul acestora, a dreptului de iniţiere a proiectelor de decizie, cu libertatea corespunzătoare de concepţie, concomitent cu creşterea importanţei lor în activitatea de avizare şi în
72 73 74
24
"Analiza conducerii", op. cit., p.183. J.Starosciak, op. cit., p.98. Art.100 lit."c" din Legea nr.69/1991.
răspunderea75 pentru proiectele iniţiate şi avizate. Creşterea rolului organelor de avizare nu trebuie să ducă cu nimic la diminuarea atribuţiilor organelor de decizie care să se mărginească doar la un simplu rol coordonator76. Atunci când decizia îmbracă forma unui act juridic administrativ, organul decident este un organ de stat care are calitatea de subiect de drept administrativ. Subiectul va putea fi autoritatea publică, prin intermediul conducerii sale, sau un funcţionar de decizie, calitatea de subiect de drept administrativ fiind un element esenţial pentru constituirea şi existenţa unui act de drept administrativ, întrucât în baza ei organele respective sunt investite cu un drept propriu de decizie (administrativă). Vor fi acte de drept administrativ numai acele acte juridice emise în cadrul activităţii executive prin care organul de stat se manifestă ca subiect special investit cu atribuţii de realizare a puterii de stat, indiferent de existenţa sau de lipsa altor capacităţi juridice, cum ar fi, de exemplu, cele de drept civil sau de dreptul muncii. În acest sens numeroase servicii publice din teritoriu ale organelor centrale de stat, chiar lipsite de personalitate juridică, sunt subiecte de drept administrativ întrucât emit în baza legii sau a împuternicirilor date – cu temei legal conducerii lor de către organele ierarhic superioare – acte juridice administrative, cum sunt regulamentele de ordine interioară, decizii de imputare etc. Dreptul de a emite acte de drept administrativ poate să aparţină şi altor organe de stat, decât cele ale administraţiei, cum sunt cele legislative, ale justiţiei şi parchetului, în vederea organizării activităţii lor principale. Alături de organul de decizie, la diferitele etape ale procesului decizional se întâlnesc şi alţi factori care, deşi nu reprezintă subiecte propriu-zise de decizie administrativă, sunt totuşi participanţi la procesul decizional77. O formă politico-juridică deosebită o reprezintă participarea puterii legislative într-o formă indirectă la decizia administrativă. Legislativul dă expresie juridică unor valori politice prin reglementări de natură primară a căror realizare se face, în mod efectiv, prin decizii administrative. Participarea puterii legislative se mai realizează indirect şi prin calitatea de parlamentari ai unor funcţionari ai administraţiei de stat, membrii ai guvernului cât şi prin controlul puterii legislative asupra modului de executare a deciziilor administrative. Tot o formă politico-juridică de participare la procesul decizional administrativ o reprezintă participarea celorlalţi conducători ai organelor centrale de specialitate ale administraţiei de stat, membrii ai guvernului, în persoana cărora se reunesc funcţiile politice şi administrative. Aceste persoane (care au şi calitatea de a emite acte proprii – fiind factori de decizie) sunt participanţi la procesul decizional în cadrul formelor colegiale de conducere din care fac parte. Funcţionarii administrativi sunt participanţi la procesul decizional, fie în cadrul organelor colegiale de decizie din care fac parte, fie în calitate de subiecte consultate cu privire la emiterea unor decizii, fie ca subiecte ce asigură realizarea şi controlul executării deciziei. 2.5. Termenul şi condiţia în actele de drept administrativ 75
76 77
R.N.Petrescu, "Răspunderea patrimonială a membrilor organelor consultative din administraţia de stat" în "R.R.D." nr.1/1977, p.27. A.Vasilescu, "Dreptul în faţa tranzienţelor social-economice" în "R.R.D." nr.1/1976, p.3. Alex. Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei"; 1977, p.144-148. 25
De regulă, actele de drept administrativ sunt acte juridice pure şi simple, producânduşi efectele din momentul adoptării lor legale. Cu toate acestea unele acte administrative pot fi afectate în ceea ce priveşte, mai ales executarea lor şi mai puţin formarea sau existenţa lor, de termen şi de condiţie ca modalităţi neesenţiale al acestor acte, ceea ce le conferă un conţinut complex. În cazul actelor administrative normative efectele acestora se produc din momentul adoptării lor legale, de la data aducerii lor la cunoştinţă sau de la data încunoştinţării subiectelor. Şi în această materie operează principiul neretroactivităţii normelor juridice cu posibilele excepţii ale retroactivităţii şi ultraactivităţii. În cazul actelor individuale, care reflectă trăsăturile şi efectele în timp ale normelor juridice care le stau la bază, acţiunea şi executarea lor se declanşează de la data adoptării, a comunicării sau de la data fixată prin actul juridic. Uneori actele individuale, cum este cazul unor autorizaţii, fixează termene de valabilitate a lor la împlinirea cărora actul juridic îşi încetează existenţa indiferent de faptul că titularul a îndeplinit sau nu conţinutul prevederilor sale. În unele situaţii legea prevede expres că actele normative devin obligatorii de la data publicării, iar cele individuale de la data comunicării78. În alte situaţii emiterea sau efectele unor acte de drept administrativ este condiţionată şi de realizarea sau îndeplinirea unor anumite condiţii prevăzute de lege79. În acest sens cei care solicită administraţiei emiterea unor acte juridice trebuie să-şi însoţească cererile adresate organelor de stat de înscrisurile necesare sau de actele doveditoare prevăzute delege şi în lipsa cărora actul juridic solicitat nu poate fi emis sau adoptat. Alteori condiţiile de emitere sunt prevăzute în normele juridice fiind hotărâtoare pentru a declanşa formarea raporturilor de drept administrativ.
78 79
26
Este cazul hotărârilor locale(art.30 alin.2 din Legea nr.69/1991). De pildă, în cazul acordării burselor pentru elevi şi studenţi.
Secţiunea 3 Condiţiile de valabilitate ale actelor de drept administrativ Actele de drept administrativ, ca şi categorie a deciziilor administrative, trebuie să îndeplinească o serie de condiţii generale întocmai ca şi orice decizie. Condiţiile generale ale actului decizional reprezintă acel ansamblu de trăsături care trebuie să asigure producerea integrală a efectelor urmărite de autorul deciziei. Distingem între condiţiile generale sau comune tuturor deciziilor, inclusiv celor administrative, şi condiţii speciale, caracteristice anumitor categorii de decizii, cum sunt, de exemplu, condiţiile de valabilitate, specifice actelor de drept administrativ sau condiţiile de eficienţă specifice deciziilor economicofinanciare. Dintre condiţiile generale ale actelor de drept administrativ, considerate decizii administrative, enumerăm următoarele, aşa cum au fost ele determinate, în general, pentru deciziile de orice fel80 şi anume: fundamentarea ştiinţifică, unitatea, oportunitatea, simplitatea formei şi legalitatea. 1) Fundamentarea ştiinţifică a deciziei presupune existenţa unor criterii ştiinţifice care stau la baza pregătirii şi a adoptării ei, în care scop proiectele de acte normative se vor baza pe studii de fundamentare social-economică, politică şi juridică, pe metode moderne de analiză şi luarea deciziei, precum şi pe procedee de tehnică legislativă adecvate81; 2) Unitatea deciziei impune atât concordanţa exterioară dintre decizie cu deciziile anterioare – în măsura în care acestea nu sunt modificate sau abrogate – astfel încât fiecare act normativ să fie corelat cu actele normative cu care se află în legătură, integrându-se organic în sistemul general al legislaţiei82 (concordanţa externă), cât şi lipsa contradicţiilor dintre dispoziţiile sale (concordanţa internă); 3) Oportunitatea deciziei sau actualitatea ei presupune adoptarea şi executarea actului în timp util şi la condiţiile date, precum şi abrogarea lui atunci când, ca o consecinţă a evoluţiei relaţiilor sociale, actul juridic a încetat practic să mai fie aplicat83; 4) Simplitatea formei presupune, sub aspect extern, adoptarea deciziei fără formalităţi procedurale deosebite care ar îngreuna în mod inutil procesul decizional, iar sub aspectul intern, redactarea deciziei într-o formă prescriptivă, logică şi într-un stil concis, clar şi precis, care să excludă orice echivoc84; 5) Legalitatea este acea condiţie conform căreia actul decizional, atunci când este cazul, trebuie întotdeauna adoptat numai în baza unui drept legal de decizie şi numai de către persoanele sau organele investite cu putere legală de decizie, în temeiul şi pentru executarea legilor, sau, după caz, a decretelor85.
80
81 82 83 84 85
P.Vagu, G. Dumitru, "Ştiinţa conducerii", Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1972, p.132. Art.5 din Decretul nr.16/1976. Art.4 alin.4 din Decretul nr.16/1976. Art.90 din Decretul nr.16/1976. Art.99 din Decretul nr.16/1976. Art.3 alin.2 din Decretul nr.16/1976. 27
Decizia administrativă, emisă sub forma actelor de drept administrativ, trebuie să îndeplinească şi anumite condiţii speciale sau de valabilitate care să asigure integralitatea producerii valabile a efectelor juridice. Aceste condiţii de valabilitate sunt condiţii de legalitate specifice respectivei categorii de acte juridice, la care se adaugă, în mod firesc, condiţiile generale ale oricărei decizii, inclusiv condiţiile de eficienţă, în măsura în care decizia administrativă urmăreşte şi efecte economice iar nu numai juridice. Condiţiile de valabilitate86 ale actelor de drept administrativ sunt următoarele: - actele să fie emise de către organele competente de decizie în limitele competenţei lor legale; - actele să fie emise cu respectarea formelor procedurale legale; - conţinutul actelor să fie conform normelor legale; - actele să corespundă scopului urmărit de lege. Din enumerarea acestor condiţii se poate lesne observa că primele două, şi anume competenţa organului emitent şi forma actului, sunt condiţii externe sau formale ale actelor de drept administrativ, în timp ce ultimele două reprezintă condiţii de fond, de conţinut sau interne ale respectivei categorii de acte juridice. Actele de drept administrativ se constituie ca acte juridice prin reunirea cumulativă a elementelor şi a condiţiilor de valabilitate condiţii de o importanţă deosebită care urmăresc atât protejarea intereselor de ordin general, cât şi apărarea drepturilor cetăţeneşti, ale celor aparţinând persoanelor juridice, organizaţiilor neguvernamentale etc. 3.1. Emiterea actelor de către organele cu competenţă decizională a) Noţiunea şi conţinutul competenţei decizionale. Competenţa reprezintă ansamblul activităţilor cu şi fără semnificaţie juridică săvârşite de un subiect de drept în vederea realizării atribuţiilor sale. În sens juridic larg ea reprezintă activităţile (actele şi faptele) cu semnificaţie juridică, iar în sens juridic restrâns reprezintă numai ansamblul actelor juridice prevăzute a fi emise, conform legii, de un organ în realizarea atribuţiilor. Reglementarea legală a unei competenţe se poate face în mod sumar (când legea indică doar organul competent şi actele pe care acesta le poate emite, făcând, eventuale, precizări sumare asupra denumirii, a procedurii şi a întocmirii actelor), stabilindu-se principalele atribuţii ale respectivului organ. Dar stabilirea competenţei unui organ administrativ se face şi prin coroborarea reglementării organice cu reglementările speciale, cu caracter completator sau derogator. De aceea actele juridice emise în baza reglementărilor speciale nu pot fi considerate ca fiind adoptate cu depăşirea competenţei legale şi având un caracter ilicit87. Competenţa presupune dreptul şi obligaţia de a săvârşi acţiuni de informare, de consultare, de verificare şi de decizie, motiv pentru care ea nu este o noţiune sinonimă cu cea de capacitate juridică, ultima presupunând întotdeauna posibilitatea de a adopta acte juridice. Competenţa decizională este acea competenţă care permite şi conferă unui organ dreptul de a hotărî sau de a dispune prin acte de decizie în ceea ce priveşte rezolvarea unei anumite 86 87
28
T. Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.107-147V. Pătulea, "Notă" la decizia civilă nr.1469/29 dec.1972 a Trib.Jud. Braşov, în "R.D.D." nr.3/1974, p.112.
situaţii. Actele decizionale administrative emise de un organ de stat ilustrează calitatea de subiect de drept administrativ a acelui organ. Un organ căruia legea îi atribuie caracter deliberativ dispune întotdeauna de capacitatea juridică şi de dreptul de decizie. Dreptul de decizie este conferit conducerii organului sau unor funcţionari de decizie, deşi iniţierea sau formularea, executarea şi controlul deciziei pot să aparţină şi unor factori nedecizionali cum sunt organele consultative sau ajutătoare (auxiliare). La nivelul conducerii organului administrativ se adoptă un mare volum de decizii, dintre care unele vizează activitatea de ansamblu a organului, altele raporturile acestuia cu terţii, iar altele se referă la activitatea curentă a organului de stat (decizii operative)88. În unele situaţii dreptul de decizie aparţine în exclusivitate numai funcţionarului sau organului desemnat de lege, caz în care competenţa decizională are un caracter exclusiv. Alteori dreptul de decizie este încredinţat în mod direct spre exercitare unor subiecte care nu dispun în mod obişnuit de o competenţă proprie89 într-un anumit domeniu. Aceste încredinţări deosebite ale legii îmbracă forma repartizării de atribuţii, a înlocuirii sau suplinirii, a delegării de atribuţii şi a încredinţărilor cu caracter special. Organele cu competenţă exclusivă90 exercită un drept propriu de decizie, iar organele lor ierarhic superioare nu li se pot substitui în atribuţii având doar posibilitatea de îndrumare obligatorie a activităţii organelor subordonate şi dreptul de anulare a actelor necorespunzătoare ale acestora din urmă. Alături de organele cu competenţă exclusivă pot funcţiona şi organe cu competenţă ajutătoare sau auxiliară constituite în cadrul sau pe lângă unele organe de stat şi având caracterul sau statutul de aparat propriu (departament, inspectorat etc.). Analizând poziţia organelor cu competenţă ajutătoare vom constata că aceste organe: - sunt dependente de organele în cadrul cărora sau pe lângă care ele funcţionează; - exercită în mod excepţional atribuţii în numele şi interesul competenţei proprii deoarece le revin, în mod obişnuit, atribuţii în numele şi în interesul autorităţii pe lângă care funcţionează; - pot fi substituite în atribuţiile lor de către organele în cadrul cărora sau pe lângă care funcţionează91. Comparativ cu organele ajutătoare, autorităţile cu competenţă exclusivă dispun de autonomia decizională sau de independenţa operativă, exercitând atribuţii în nume şi interes propriu neputând fi substituite de către alte organe, inclusiv ierarhic superioare. Autoritatea ierarhică a organului superior asupra celui inferior, în materie decizională, se poate manifesta astfel92: - să se prescrie în mod aprioric organelor ierarhic inferioare conduita pe care sunt obligate să o urmeze în baza dispoziţiilor organelor superioare, care pot suprima total sau parţial dreptul de opţiune al organelor subordonate obligate să emită decizii de executare;
88 89 90 91 92
"Analiza conducerii", op. cit., p.2113-214. T. Drăganu, op. cit., p.110-111. T. Drăganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.108 şi urm. M.Mepădătescu, op. cit., p.283. Alex. Negoiţă, op. cit., p.66. 29
- să aprecieze ulterior activitatea organelor subordonate prin utilizarea formalităţilor procedurale de genul aprobărilor, confirmărilor etc., putându-se anula, suspenda, chiar înlocui deciziile organului ierarhic inferior. În stabilirea exactă a competenţelor decizionale în cadrul organului, un loc important îl ocupă regulamentele interne de organizare şi funcţionare care precizează sfera de probleme în legătură cu care funcţionarii pot primi şi emite dispoziţii obligatorii93. Funcţionarul dobândeşte dreptul de decizie prin investirea sa legală în funcţie (moment desăvârşit de solemnitatea depunerii jurământului de credinţă şi devotament). În cazul funcţionarilor administrativi a căror învestitură legală a fost incompletă, viciată etc., numiţi funcţionari "de fapt", actele lor sunt, în principiu, acte nevalabile. În cazul actelor decizionale, cum sunt cele de autorizare, de sancţionare etc., nu se pot produce efecte juridice valabile deoarece autorul lor nu dispune de competenţa legală de emitere, iar voinţa sa este lipsită de semnificaţia juridică pe care legea o acordă voinţei celor aflaţi în deplină legalitate. În schimb, în cazul unor operaţiuni tehnico-materiale, cum sunt cele de constatare, în materia actelor de stare civilă, a autentificării şi, în general în materia actelor constatatoare – unde iregularitatea investiturii este irelevantă pentru terţii participanţi în raport juridic, aceştia neputând cunoaşte lipsa condiţiilor legale în exercitarea competenţei de către funcţionar –respectivele "acte" vor trebui considerate ca operaţiuni valabile94. Valabilitatea actelor constatatoare este determinată de rolul funcţionarului a cărei activitate se reduce la o simplă operaţiune de constatare şi de înregistrare a voinţei părţilor din actul juridic ori a faptului produs. Astfel, în baza principiului aparenţei de drept aceste "acte" sunt valabile cu condiţia ca întocmirea lor să se fi făcut cu respectarea formelor cerute de lege, iar beneficiarul lor să fi fost în drept a le obţine. Actele decizionale sau de drept administrativ ale unui funcţionar "de fapt" sunt lovite de nulitate în timp ce actele constatatoare sunt valabile întrucât ele nu cuprind şi nu exprimă manifestarea de voinţă a funcţionarului care înregistrează şi constată faptul (naşterii sau a decesului, de exemplu), sau, în cazul actelor juridice săvârşite de terţi, stabilesc identitatea şi voinţa acestora precum şi data încheierii actului (de căsătorie, autentificarea donaţiei). b) Nivelul la care se adoptă deciziile95 Unul din elementele esenţiale ale procesului decizional este stabilirea nivelului ierarhic la care se adoptă decizii, adică determinarea organului sau a persoanei care exercită dreptul de decizie. Unul din argumentele de bază ale adepţilor sistemului decizional excesiv de centralizat este acela că lucrătorii organelor administrative ierarhic inferioare având, în general, un nivel de pregătire mai scăzut decât cei din organele ierarhic superioare, impune deplasarea dreptului de decizie spre nivelele centrale sau superioare. Însă, superioritatea pregătirii profesionale, de la un anumit nivel, nu implică şi superioritatea rezolvării problemei deoarece trecerea formală a dreptului de decizie în competenţa organului superior nu impune, de la sine şi transmiterea rezolvării cazului către persoana cea mai competentă sub aspect profesional. Dimpotrivă, deplasarea dreptului de decizie către organele ierarhic superioare prezintă o serie de dezavantaje. În primul rând, este necesară o mai mare cantitate de informaţii cu un circuit mai complex pentru adoptarea hotărârilor, ceea ce dăunează operativităţii. Din acest 93 94 95
30
J.Starosciak, op. cit., p.314-315. Alex. Negoiţă, "Drept administrativ", p.70. J. Starosciak, op. cit., p.68 şi urm.
motiv deciziile nu se iau în timp util şi ele parvin tardiv organelor de execuţie, uneori executarea fiind imposibilă de realizat, mai ales la termenul prevăzut în înscris. În al doilea rând, se creează la nivelul central sau superior numeroase organe cu o structură tot mai complexă sau apar structuri interne deosebite la nivelul organelor existente, ceea ce nu facilitează procesul decizional, creându-se paralelisme mai ales în ceea ce privesc circuitele informaţionale. În al treilea rând, eliberarea organelor ierarhic inferioare de dreptul de decizie duce la diminuarea iniţiativei acestora şi la eliminarea sau slăbirea răspunderii proprii. Toate aceste considerente pledează pentru încredinţarea dreptului de decizie unor nivele ierarhice cât mai scăzute, deşi nu toate problemele pot fi încredinţate spre rezolvare acestora. Astfel, problemele care cer o abordare cât se poate de unitară pe ansamblul ţării, presupunând o strictă centralizare şi subordonare a organelor care le rezolvă, impun încredinţarea şi exercitarea dreptului de decizie la un nivel superior sau central (de exemplu, în apărare, transporturi şi telecomunicaţii). Totuşi, nu toate problemele cu caracter decizional sunt considerate de către funcţionarii organelor ierarhic inferioare ca fiind necesare a fi încredinţate spre rezolvarea lor. La nivelul inferior presiunea mediului social este cu mult mai puternică asupra factorilor de decizie, comparativ cu organele ierarhic superioare, iar pe de altă parte, deciziile organelor locale nu au caracterul "anonim" al deciziilor organelor centrale sau superioare. Din această cauză problemele care formează "sfera de conducere a dezvoltării socialeconomice" sunt privite în mod favorabil în mediul social, care urmăreşte extinderea activităţilor de acest fel şi încredinţarea lor spre rezolvare la cel mai scăzut nivel ierarhic posibil. De aceea şi funcţionarii răspund favorabil încredinţărilor de competenţă decizională de acest gen. În cazul problemelor ce ţin de aşa numita "sferă a conducerii represive" cum este cazul competenţelor privind asigurarea ordinii publice sau a celor de sancţionare contravenţională, în general, reacţia mediului social nu este deosebit de favorabilă şi de aceea funcţionarii organelor locale ori din teritoriu nu înclină să dobândească o competenţă de acest gen, preferând încredinţarea ei unor organe ierarhic superioare. În legislaţia noastră această tendinţă şi-a găsit consacrarea şi în faptul că la nivelul comunelor, organele locale ale administraţiei de stat nu au dreptul să reglementeze contravenţii 96. De asemenea, dreptul de sancţionare contravenţională este întotdeauna strict determinat şi încredinţat la nivelul funcţionarilor din cadrul organelor administraţiei de stat, inclusiv a celor locale. Stabilirea nivelului decizional optim este uşurată şi de utilizarea calculului economic care permite determinarea exactă a eficienţei unui anumit volum de activitate, indicând dacă luarea deciziilor este eficientă, sub aspect economic, la un nivel superior, mediu sau inferior al organizării administrative, la un nivel local sau central, având în vedere necesarul de personal, dotarea materială existentă, mijloacele de comunicaţie etc. (de pildă, în materia organelor financiare). În procesul dezvoltării autonomiei locale administrative asistăm la trecerea treptată a dreptului de decizie, pe categorii de probleme, spre nivelele ierarhic inferioare ale organizării administrative, ceea ce implică o creştere a gradului de coordonare a activităţii acestor din urmă autorităţi, în scopul asigurării unei concordanţe depline între activitatea locală sau de nivel ierarhic inferior cu principiile politicii centrale a statului. Dacă în sistemul conducerii centralizate sfera principală de activitate a organelor centrale este stricta îndrumare a 96
Art.2 lit."b" din Legea nr.32/1968. 31
organelor din subordine, în sistemul descentralizării şi a autonomiei locale rolul organelor centrale constă în coordonarea activităţii organelor locale şi acordarea asistenţei de specialitate. Utilizarea mijloacelor tehnice de calcul la luarea deciziei nu duce la o modificare esenţială a nivelului ierarhic la care se adoptă decizii97 întrucât personalul tehnic nu decide ci oferă date gata prelucrate factorilor de decizie. Nivelul optim la care se încredinţează dreptul de decizie va fi acela la care se poate obţine cu maximum de uşurinţă şi minimum de cheltuială informaţiile necesare şi la care se poate adopta hotărârea corespunzătoare. c) Delegarea dreptului de decizie Una din caracteristicile de bază ale competenţei (alături de caracterul legal, obligatoriu şi temporal) este şi caracterul propriu sau personal al acesteia în sensul că ea aparţine numai subiectului de drept prevăzut de lege. În mod excepţional unele atribuţii, inclusiv dreptul de decizie, se pot încredinţa – pe calea repartizării, a înlocuirii sau suplinirii şi a delegării – unor organe sau persoane care în mod obişnuit nu dispun de altfel de competenţe. Prima ipoteză este aceea a repartizării de atribuţii, situaţie în care se stabileşte că anumite atribuţii proprii unui organ colegial de conducere vor fi exercitate în intervalul dintre şedinţe, în mod temporar sau permanent, de către unii din membrii care îl compun sau de către forme operative de conducere. Această repartizare operează în limitele legii şi este o distribuire de atribuţii conferită membrilor organului colegial într-un mod diferenţiat. Scopul repartizării este asigurarea creşterii operativităţii în activitatea organului colegial, care, de regulă, nu poate desfăşura în permanenţă o activitate în plen. În acest caz nu se transmite de la organul colegial către membrii săi totalitatea atribuţiilor, ci se încredinţează, prin individualizare, unele din atribuţiile care aparţin însuşi organului colegial. Repartizarea de atribuţii poate fi de drept sau se poate face prin act juridic. O repartizare de drept s-a instituit în cazul preşedintelui consiliului judeţean care are ca atribuţie sprijinirea instituţiilor şi regiilor autonome de interes judeţean98. Repartizarea prin act juridic o avem, de exemplu, în ipoteza în care consiliile locale stabilesc, prin hotărâri, atribuţii ale preşedintelui de şedinţă99. O a doua ipoteză este înlocuirea sau suplinirea unui funcţionar de către altul, atunci când cel în cauză este împiedicat în exercitarea atribuţiilor sale. Înlocuirea se face de drept (prefectul este înlocuit, în caz de lipsă, de subprefect100) sau prin act juridic, când pentru funcţionarul înlocuit se desemnează locţiitorul (de pildă, în cazul interimatului funcţiei ministeriale, când primul ministru propune preşedintelui României persoana care urmează a exercita funcţia al cărui titular este împiedicat să o facă, până la revenirea acestuia101). O a treia formă de încredinţare a competenţei este competenţa delegată. Ea reprezintă încredinţarea unor atribuţii care revin în mod obişnuit unui funcţionar şi căruia legea îi permite să şi le încredinţeze unui subordonat ierarhic. Spre deosebire de situaţia repartizării de atribuţii, când operează transmiterea acestora către mai multe persoane, în cazul delegării 97
98 99 100 101
32
J.P.Gilli, "Informatică şi administraţie", în "Ştiinţa administraţiei", revistă de referate şi recenzii, 1972, p.66. Art.66 lit."c" din Legea nr.69/1991. Art.30 lit."e" din Hotărârea Guvernului nr.103/1992. Art.96 alin.2 din Legea nr.69/1991. Art.106 alin.3 din Constituţie.
operează transmiterea către o singură persoană102 a unei părţi din atribuţii103 şi nu a tuturor ca în ipoteza înlocuirii sau a suplinirii104. I. Instituirea delegării trebuie să ţină seama de următoarele elemente: scop, obiect, formă, mod şi condiţii de delegare. - Scopul delegării este creşterea eficienţei activităţii organului de stat, reprezentând o modalitate tipică de conducere pe bază de participare a funcţionarilor ierarhic inferiori degrevând organele de conducere de atribuţii de rutină mărind interesul şi răspunderea subordonaţilor, permiţând o mai corectă evaluare a capacităţii lor; - Obiectul delegării poate viza atribuţii nedecizionale (de exemplu, delegarea atribuţiilor notariale ale secretarului consiliului local de către acesta unor funcţionari din subordine105) sau poate viza atribuţii cu caracter decizional (de exemplu în materia procedurii contravenţionale, împuternicirea dată de primari unor persoane din subordine pentru constatarea săvârşirii abaterilor administrative de acest gen106); - Modul de delegare vizează transmiterea directă a atribuţiilor de la titularul lor la subordonat, fără intermediere şi fără posibilitatea retransmiterii succesive a atribuţiilor delegate de către persoana delegată la o altă persoană. Delegarea dreptului de decizie se poate face de drept sau prin act juridic (normativ şi individual). Astfel, de drept legea delegă unor persoane (şefii de servicii şi asimilaţii acestora) competenţa constatării săvârşirii contravenţiilor la locul de muncă nu numai în cazul abaterilor comise de persoanele încadrate în acele unităţi, ci şi în cazul în care faptele au fost comise de către persoane neîncadrate la respectivele organizaţii107. Delegarea prin act juridic normativ poate fi reală, avându-se în vedere materia atribuţiilor delegate (de exemplu, delegaţia permanentă a consiliului judeţean care exercită competenţe ale consiliului108) sau delegarea poate fi personală, având în vedere calităţile persoanei delegate ori a subiectului vizat, precum şi specificul faptelor care determină obiectul delegării (de exemplu, comandatul unităţii militare din care face parte contravenientul, militar în termen, poate aplica sancţiuni disciplinare în locul celor contravenţionale109, prin derogare de la dreptul comun în materie). Delegarea se poate face şi prin act juridic individual, ca de exemplu, în cazul în care recepţionarea produselor se face de către delegatul furnizorului sau a beneficiarului, anume desemnaţi în acest scop de către conducerea respectivelor societăţi, în cazul raporturilor comerciale care se stabilesc între ele. - Forma de delegare este cea scrisă, uneori condiţionată de îndeplinirea unor formalităţi procedurale, cum sunt, acordurile, aprobările. - Subiectul care delegă este chiar titularul atribuţiilor ce sunt încredinţate, iar subiectul delegat este persoana subordonată din structura internă a organului, care poate îndeplini delegarea, având pregătirea şi calitatea necesară. 102 103 104
105 106 107 108 109
I.Iovănaş, op. cit., p.122-123. Alex. Negoiţă, "Drept administrativ", p.68-69. M. Anghene, "Înlocuirea temporară, precum şi delegarea de atribuţii în dreptul administrativ român", în "R.D.D." nr.10/1977, p.24. Art.9 din Decretul nr.28/1970. Art.16 alin.1 din Legea nr.32/1968. Art.16 alin.5 din legea precitată. Art.64 alin.1 din Legea nr.69/1991. Art.44 alin.1 din Legea nr.32/1968. 33
II. Exercitarea delegării încredinţate presupune respectarea unor condiţii recomandate de ştiinţa administraţiei de stat110. O primă condiţie este aceea a respectării sferei de atribuţii delegate în sensul neintervenţiei funcţionarului ierarhic superior în atribuţiile subordonatului, atunci când acesta le îndeplineşte în mod corespunzător, întrucât rolul personalului de conducere trebuie să se menţină la emiterea indicaţiilor asupra modului de rezolvare fără a impune soluţia chiar dacă există mai multe posibilităţi de rezolvare (deoarece decizia trebuie să aparţină funcţionarului delegat ce poartă şi răspunderea personală). O a doua condiţie este aceea conform căreia personalul care şi-a delegat atribuţiile are obligaţia să menţină delegarea în limitele noilor competenţe şi, deşi există dreptul de retragere a delegării, acesta trebuie să opereze doar în cazul încălcării condiţiilor de delegare, personalul de conducere intervenind doar pentru rezolvarea situaţiilor de excepţie care depăşesc limitele normale ale respectivei delegări. O a treia condiţie se referă la controlul activităţii delegate, în sensul că verificarea trebuie să vizeze elemente esenţiale stimulând exercitarea în mod propriu a atribuţiilor încredinţate. III. Încetarea delegării se efectuează după aceeaşi procedură prin care ea a fost instituită. Astfel, retragerea va fi de drept sau prin act juridic, după cum a fost instituită prin această modalitate, iar în cazul în care instituirea delegării a fost însoţită de anumite formalităţi procedurale, cum sunt acordul sau aprobarea, retragerea ei se face cu respectarea aceloraşi formalităţi. Retragerea trebuie să fie întotdeauna expresă şi în formă scrisă datorită caracterului expres al normelor de competenţă. O retragere tacită a delegării, prin intervenţia funcţionarului superior în atribuţiile delegate, nu trebuie admisă. Dacă această intervenţie are la bază iniţiativa funcţionarului subordonat ea reprezintă, în realitate, o formă tacită de renunţare la delegare prin trecerea responsabilităţii asupra organului superior, ceea ce nu trebuie, de asemenea, admis. Caracterul propriu al competenţei determină şi răspunderea personală a funcţionarului care emite acte juridice. În cazul delegării considerăm că răspunderea juridică, în speţă cea administrativă, pentru actele emise prin delegaţie aparţine, în primul rând, persoanei delegate. De aceea nu se poate disjunge răspunderea administrativă de drepturile rezultând din delegare astfel ca răspunderea să revină exclusiv în sarcina celui care şi-a delegat atribuţiile (în timp ce în cazul suplinirii răspunderea s-a considerat că aparţine persoanei care suplineşte 111). Desigur şi cel care şi-a delegat atribuţiile poate răspunde atunci când actele sau faptele ilegale ale subordonatului se datorează unei sau şi unei supravegheri administrative necorespunzătoare112. 3.2. Conformitatea actelor de drept administrativ cu forma prevăzută de lege113 În general, manifestarea de voinţă din actele juridice nu este necesară să fie exprimată în anumite forme pentru a putea produce efecte juridice. Dacă în dreptul civil regula este lipsa formalităţilor la încheierea actelor juridice, în baza principiului consensualismului, în dreptul 110
111 112 113
34
N.Radu,, Gh.Ciulbea. "Experienţa mondială în domeniul administraţiei locale", sinteză documentară, multiplicat, Bucureşti, 1973. Vol.I, p.60-65. Sentinţa civilă nr.1514/07.11.1973 a Judecătoriei Drăgăşani, în "R.D.D." nr.5/1974, p.46. Dec.nr.2001/1967 a Trib.Supr. col.civ. în "R.D.D." nr.4/1968, p.183. T. Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.119-120..
administrativ, dimpotrivă regula este că, pentru ca o manifestare de voinţă să producă efecte juridice, este necesar ca să fie emisă cu respectarea anumitor forme. Procedura de elaborare a actelor de drept administrativ reprezintă ansamblul formelor necesare pentru ca actul să producă efecte juridice. Ea poate consta din forme simple sau forme mai complexe. Uneori emiterea actului se poate face fără obligaţia respectării unei proceduri prestabilite, alteori această procedură se reduce la un minim de condiţii (de exemplu, condiţia formei scrise), iar în unele cazuri ea poate consta dintr-un complex întreg de formalităţi. Această diversitate de forme procedurale şi chiar libertatea de alegere a formelor este instituită de lege în beneficiul administraţiei tocmai datorită multitudinii sarcinilor care-i revin. Pentru a putea face faţă acestora este necesar, uneori, ca să se lase organelor executive libertatea de a alege mijloacele prin care să acţioneze. Spre deosebire de activitatea judecătorească, cea executivă se poate desfăşura în lipsa unei proceduri sau în baza unei proceduri variate, de la caz la caz. Prin instituirea formelor procedurale necesare elaborării actelor de drept administrativ se urmăreşte: garantarea efectuării actelor cu toate precauţiile necesare pentru ca ele să corespundă prin conţinut şi scop intereselor generale cât şi celor personale; simplificarea formelor procedurale şi creşterea operativităţii în activitatea executivă; împiedicarea luării unor decizii nefondate şi obligarea la pregătirea temeinică a soluţiilor; întărirea legalităţii, întrucât anumite forme procedurale asigură un control eficient. După importanţa lor, formele se clasifică în forme esenţiale şi forme neesenţiale114. Formele esenţiale sunt stabilite pentru asigurarea legalităţii şi oportunităţii actelor, iar nerespectarea lor duce la nulitatea deciziilor Formele neesenţiale stimulează operativitatea în munca administrativă, facilitând sistemul de evidenţă al actelor juridice, iar nerespectarea lor nu influenţează valabilitatea actelor (de exemplu, nesemnarea) înscrisului constatator al actului unui organ colegial, adoptat cu majoritate de voturi). Distincţia între cele două forme este importantă sub aspectul sancţiunii actelor emise fără respectarea lor. Astfel, dacă o formă prevăzută de lega să apere un interes general este consacrată prin norme imperative, ea nu poate forma obiectul unei derogări din partea organului emitent, iar neregularitatea actului poate fi invocată şi din oficiu. Dimpotrivă, atunci când o anumită formă este instituită numai în scopul apărării intereselor sau a drepturilor participanţilor la raportul juridic, încălcarea acestora nu duce la nulitatea actului decât dacă partea în interesul căreia forma a fost instituită cere anularea actului făcut, fără respectarea ei. Formele procedurale au fost considerate ca o "garanţie automată" sau de drept a respectării legii, în sensul că orice act făcut cu încălcarea formelor procedurale care apără un interes general e nul, indiferent de conţinutul său. Teoria nu este însă aplicabilă formelor procedurale sancţionate prin anulabilitatea actelor întrucât în acest caz, anularea operează numai la solicitarea celui interesat. Pe de altă parte, sancţiunea nulităţii absolute ar apărea prea aspră pentru încălcarea unor forme neesenţiale. Teoria este aplicabilă în sens negativ, deoarece dacă încălcarea formelor procedurale esenţiale duce la nulitatea actului, în schimb respectarea lor nu este de natură să creeze prezumţia legalităţii actului sub aspectul conţinutului. 114
T. Drăganu, op. cit., p.138-142. 35
Sancţionarea actului juridic făcut cu încălcarea formelor procedurale nu este efectul acestor forme ci efectul legii care urmăreşte să garanteze regularitatea îndeplinirii formelor în asigurarea valabilităţii actelor. Procedura administrativă este foarte diferită şi ea constă din forme simple sau forme complexe. Cea mai simplă formă exterioară a actelor de drept administrativ este forma scrisă. Această formă este obligatorie în cazul actelor normative, a actelor individuale de tipul celor jurisdicţionale, de sancţionare, sau pentru care legea cere forma scrisă. Ea poate să mai apară şi în cazul unor operaţiuni sau formalităţi procedurale (de exemplu, avizele). Avantajele acestei forme constau în: asigurarea cunoaşterii corespunzătoare a conţinutului actelor; garanţia respectării legalităţii; posibilitatea unui control eficient de legalitate. Forma orală sau nescrisă este utilizată în cazul în care nu este obligatorie forma scrisă. Actele emise în acest fel pot fi confirmate ulterior în scris. 3.3. Conformitatea actelor de drept administrativ cu conţinutul legii115 Problema conformităţii deciziilor administrative cu conţinutul legii vizează conformitatea acestora cu elementele normei juridice conţinute în lege şi anume ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea. a) Aplicând legea organul trebuie să examineze dacă condiţiile de fapt cerute de lege, pentru ca o acţiune sau o inacţiune să fie obligatorie (ipoteza legală) sunt sau nu întrunite în fapt. În raport cu ipoteza legii organul are o dublă obligaţie: să emită actul administrativ pe care legea îl cere, dacă condiţiile de fapt prevăzute de ea există în mod obiectiv; să nu emită actul dacă aceste condiţii lipsesc. Neîndeplinirea acestor cerinţe îmbracă următoarele forme posibile116: - organul nu emite actul deşi există condiţiile de fapt cerute de lege (de exemplu, nu emite actul de sancţionare contravenţională deşi abaterea s-a săvârşit); - organul emite actul deşi nu sunt întrunite condiţiile de fapt prevăzute în ipoteză (de exemplu, întocmeşte procesul-verbal şi aplică sancţiunea administrativă, deşi contravenţia nu a fost săvârşită, fapta fiind în faza de tentativă, deci nesancţionabilă); - organul emite actul stabilind greşit o anumită stare de fapt, deşi în realitate situaţia este alta (de exemplu, emite o autorizaţie de construcţie a unui imobil în locul celei de înstrăinare). În dreptul procesual civil neconformitatea hotărârilor judecătoreşti cu ipoteza legii este considerată un viciu distinct de cel al ilegalităţii, viciu încadrat în noţiunea de netemeinicie. În dreptul administrativ, unde nu există o reglementare strictă a adunării materialului probator sau a unei proceduri precise de adunare şi apreciere a probelor, cu excepţia unor acte administrative jurisdicţionale, problema conformităţii sau neconformităţii actelor 115 116
36
T. Drăganu, op. cit., p.1442-145. I.Iovănaş, op. cit., p.236-237.Cu toate acestea art.61 din Legea consiliilor populare nr.57/1968 (abrogată) instituia o excepţie în acest sens atunci când prevedea posibilitatea comitetelor executive ale consiliilor populare de a anula deciziile biroului permanent când constatau că ele sunt neconforme cu legea sau netemeinice. În baza acestei distincţii legale neconformitatea cu legea (nelegalitatea) viza încălcarea formală a legii, iar netemeinicia ţinea de domeniul stării de fapt reţinute în act. (I.Santai, "Locul şi rolul birourilor permanente ale comitetelor executive ale consiliilor populare judeţene în conducerea superioară a activităţii executive pe plan local", în "S.C.J.", nr.1/1981, p.27).
administrative cu legea este inclusă în problematica acestor acte cu dispoziţia şi sancţiunea legii117. b) este posibil însă ca organul să stabilească în mod corect starea de fapt, dar să interpreteze greşit dispoziţia normei juridice sau să aplice o altă dispoziţie decât cea corespunzătoare situaţiei de fapt. De exemplu, potrivit Legii nr.50/1991 (art.26 lit."c"), în cazul în care s-au efectuat lucrări de construire, transformare sau reparare a construcţiilor fără autorizare administrativă consiliile locale sunt obligate să-l sancţioneze contravenţional pe beneficiarul lucrărilor, obligându-l să demoleze construcţia sau să o aducă la starea iniţială. Dacă acesta nu se conformează, organul va cere obligarea lui prin justiţie la realizarea măsurii. Să presupunem că odată cu sancţiunea contravenţională autoritatea executivă sesizează justiţia în vederea obligării contravenientului prin hotărâre judecătorească la aducerea lucrurilor în starea lor iniţială fără a mai dispune această măsură, în prealabil, pe cale administrativă. În acest caz, la o situaţie de fapt bine stabilită, respectiv, realizarea ilegală a unei construcţii, s-a interpretat greşit legea recurgându-se direct la calea judiciară (art.30). c) Un act administrativ poate fi nevalabil şi pentru că s-a aplicat o altă sancţiune sau o sancţiune greşită (de exemplu, s-a dispus măsura confiscării unui bun nesusceptibil de confiscare administrativă). Aplicarea legii poate duce la posibile erori; organul nu aplică dispoziţia legală necesară cazului respectiv; se aplică o altă dispoziţie legală decât cea corespunzătoare; se interpretează greşit legea şi se aplică contrar adevăratului ei înţeles; se aplică acte inferioare legii emise de organe necompetente sau se aplică dispoziţii contrare legii. 3.4. Conformitatea actelor administrative cu scopul legii Scopul legii este rezultatul pe care vrea să îl atingă reglementarea legală. Scopul actului individual sau normativ, contrar scopului legii, atrage nulitatea actului administrativ iar dacă existenţa acestui scop ilegal apare şi ca o încălcare abuzivă a atribuţiilor de serviciu, putem fi în prezenţa unei abateri disciplinare contravenţionale sau infracţionale care atrage sancţionarea funcţionarului vinovat. Scopul poate fi definit expres sau tacit de lege.
117
T. Drăganu, op. cit., p.145-147; I.Iovănaş, op. cit., p.248. 37
Secţiunea 4 Caracteristicile actelor de drept administrativ Prin caracteristici ale actelor de drept administrativ înţelegem acele trăsături care individualizează aceste acte faţă de alte acte juridice. Întrunind anumite elemente esenţiale şi îndeplinind condiţiile de valabilitate stabilite de lege, actele administrative au următoarele caracteristici: caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu şi oportun (actual). 4.1. Caracterul unilateral Principala caracteristică definitorie a manifestării de voinţă din actele administrative este unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezintă acea calitate a actului juridic conform căreia el este emis fără participarea sau consimţământul subiectelor de drept cărora le este destinat sau cu privire la care generează drepturi sau obligaţii. Faţă de alte acte juridice unilaterale (de exemplu, cele civile), unilateralitatea actelor administrative este determinată de emiterea actelor în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat. Acest caracter unilateral este specific tuturor actelor de putere, în categoria cărora intră şi actele administrative, alături de actele puterii legislative, a instanţelor judecătoreşti şi ale parchetului. Caracterul unilateral al actelor administrative se particularizează prin aceea că manifestarea unilaterală de voinţă are loc în cadrul activităţii executive, de organizare a executării legii şi de executare în concret a acesteia, provenind, de regulă, de la un organ al administraţiei publice. Desigur, când un act administrativ este emis din oficiu de către un organ de stat, creând obligaţii în sarcina altor subiecte, autorităţi publice, organizaţii, asociaţii, persoane fizice etc. caracterul unilateral al acestor acte este cât se poate de evident, ceea ce explică şi posibilitatea revocării nelimitate a actelor de drept administrativ, chiar de către autoritatea care le-a emis. Există unele situaţii în care modul de emitere şi cel de executare al unor acte de drept administrativ ar părea că efectuează caracterul unilateral al acestor acte. Avem în vedere situaţii cum sunt: efectuarea unei prestaţii sau plăţi de către celălalt subiect al raportului juridic, altul decât organul emitent, îndeplinirea unor obligaţii de către organul de stat, respectarea unor formalităţi procedurale la emiterea actelor administrative. a) Uneori emiterea unui act administrativ este precedată, însoţită sau succedată de efectuarea unei prestaţii sau plăţi de către celălalt subiect al raportului juridic, altul decât organul emitent. Astfel, livretul militar se eliberează, printre altele, persoanelor care şi-au satisfăcut stagiul militar118 fără ca să se poată afirma că satisfacerea serviciului militar reprezintă îndeplinirea unei obligaţii de natură contractuală, căreia emiterea livretului să-i confere caracterul bilateral. De asemenea, permisul pentru menţinerea armelor se eliberează titularului, numai după ce a achitat taxele legale şi costul imprimatului 119. La fel, terenurile proprietate de stat pot fi atribuite în vederea construirii de locuinţe cu plata taxei stabilite prin dispoziţiile legale120. În aceste cazuri nu suntem în prezenţa unei contraprestaţii oneroase a beneficiarului unui act administrativ, în schimbul emiterii deciziei, astfel încât aceasta să 118 119 120
38
Art.88, alin.2 din Legea nr.14/1972. Art.4, alin.2 din H.C.M. nr.1369/1971. Art.4, alin.2, din Legea nr.4/1973, Legea nr.50/1991.
dobândească un caracter bilateral. Suma plătită nu reprezintă contravaloarea prestaţiei organului de stat, în schimbul emiterii actului, ci ea reprezintă taxa sau impozitul impus de lege pentru eliberarea unei autorizaţii sau a unui permis etc. La o analiză sumară se poate constata că ar exista, după principiile dreptului civil, neaplicabile în această materie, o vădită disproporţie între suma plătită şi serviciul administrativ realizat, în sensul că această sumă poate apărea ca fiind fie prea puţin oneroasă sau prea onoroasă, după caz, faţă de serviciul administrativ efectuat. Pe de altă parte, în cele mai multe cazuri, respectivele sume nici nu sunt vărsate în beneficiul organului de stat, parte în raportul juridic, aşa cum este cazul vânzătorului în contractul civil, ci aceste sume sunt destinate beneficiului direct al statului. b) Caracterul unilateral se menţine şi în ipoteza în care prin actul administrativ se stabilesc unele obligaţii în sarcina organului emitent. Astfel, unităţile militare sunt obligate să execute dispoziţiile de repartizare în producţie a absolvenţilor învăţământului militar superior. Aceste obligaţii nu apar ca urmare a unui acord de voinţă dintre administraţie şi beneficiari în virtutea căruia administraţia s-ar obliga în mod corelativ dreptului subiectiv al celeilalte părţi. Dimpotrivă, obligaţiile administrative sunt generate de prevederi legale pe care administraţia trebuie să le respecte şi care conferă dreptul celor administraţi. Aceste drepturi nu se nasc nici în urma liberei aprecieri a organului şi cu atât mai puţin prin acord de voinţă, ele derivând direct din lege. c) Caracterul unilateral al deciziei administrative subzistă şi în ipoteza în care actul administrativ este emis cu respectarea unor formalităţi procedurale, ca de exemplu cererea solicitantului, avizul sau acordul, cerute de lege. Astfel, persoanele fizice care îndeplinesc condiţiile legale pentru a fi autorizate şi vor să deţină arme de foc, depun cererea în vederea autorizării121. În cazul actelor administrative emise la cerere 122 solicitanţii au deplina libertate de a se folosi de beneficiul acestor acte. Cererea, prin care se manifestă voinţa solicitantului urmată de emiterea actului juridic nu constituie, împreună, un consimţământ care să dea naştere unui raport contractual. Unele dintre aceste acte (de exemplu permisele) atribuie solicitantului o situaţie juridică generală cu drepturi şi obligaţii care nu izvorăsc din respectivul act administrativ, ci din lege. Aceasta demonstrează că nu suntem în prezenţa unui contract civil, unde drepturile şi obligaţiile sunt generate de acordul de voinţă al părţilor. În alte cazuri actele administrative, ca de exemplu autorizaţiile date pentru exercitarea unei meserii, atribuie o situaţie juridică generală solicitantului, pe lângă care creează şi drepturi sau obligaţii cu caracter determinant (stabilesc locul, obiectul şi condiţiile de exercitare a meseriei, atribuie folosinţa unui teren delimitându-l în mod exact, indicând data terminării construcţiei etc.). Cu toate aceste nu suntem în prezenţa unui contract civil. În primul rând, contractul sinalagmatic presupune existenţa unui raport juridic având un dublu obiect (la vânzarecumpărare el constă din predarea bunului şi plata preţului, pe când în cazul unei autorizaţii, obiectul acesteia îl constituie în mod exclusiv asigurarea posibilităţii ca beneficiarul să desfăşoare o activitate sau să-şi asigure condiţiile necesare pentru satisfacerea unor drepturi sau interese. În al doilea rând, cauza actelor administrative este unică şi nu dublă (ca în contractul precitat, unde prestaţia fiecărei părţi în raportul juridic constituie cauza 121 122
Art.10, alin.1 din Decretul nr.367/1971. T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.56-62. 39
contraprestaţiei celeilalte părţi), ea constând în asigurarea desfăşurării unei activităţi sau a realizării unor drepturi. În al treilea rând, modul de manifestare a voinţei beneficiarului are un rol secundar, ea contribuind la emiterea actului juridic la cerere, act ale cărui efecte se produc numai în baza manifestării de voinţă a organului emitent, chiar dacă ea este declanşată de formularea cererii. În ce privesc efectele juridice ale actelor administrative constatăm că, pe de o parte, ele se produc din momentul emiterii lor, iar pe de altă parte, refuzul beneficiarului actului de a-şi exercita drepturile atribuite este irelevant pentru existenţa actului, întrucât desfiinţarea lui trebuie să fie expresia voinţei organului de stat. Astfel, autoritzaţia se anulează şi permisul se retrage chiar dacă titularul lor renunţă să mai deţină armele înscrise în permis şi prezintă actul de înstrăinare al acestora123. În mod similar, nici renunţarea la beneficiul uni act administrativ nu poate influenţa existenţa actului, organul trebuind să intervină prin desfiinţarea actului în cauză, chiar dacă această operaţiune este determinată de refuz sau renunţare din partea beneficiarului şi este prevăzută ca o condiţie a anulării sau revocării. Pe de altă parte, chiar dacă în cazul actelor administrative emise la cerere am considera că acordul de voinţă este elementul esenţial al acestora (cererea şi actul administrativ) efectele ar trebui să se producă din momentul realizării acestui pretins acord, iar desfiinţarea actului ar presupune realizarea aceluiaşi acord caracteristic şi constituirii actului juridic. Actul administrativ este unilateral chiar dacă a fost emis în comun de mai multe organe administrative, fără a se putea considera că suntem în prezenţa unui contract intervenit între organele emitente. Într-adevăr, contractul presupune nu numai existenţa unui acord de voinţă, ci şi subiecte de drept diferite, capacităţi juridice distincte, drepturi şi obligaţii opozabile între părţile contractante. Ori în cazul actelor emise în comun, drepturile şi obligaţiile apar opozabile nu între organele în cauză, ci faţă de subiecţii destinatari pentru care actul apare tot ca o manifestare unilaterală de voinţă, chiar dacă provine de la mai multe subiecte de drept. În unele cazuri, emiterea unui act administrativ este supusă unor cerinţe procedurale cum ar fi avizul sau acordul dar nici una din ele – chiar dacă concordă cu actul juridic de bază la care se referă – nu obligă organul la emiterea actului, ci reprezintă condiţii de valabilitate ale actului juridic. Odată ce actul a fost emis cu respectarea acestor condiţii, retragerea avizului sau acordului este irelevant pentru existenţa actului. În sfârşit, caracterul unilateral se menţine chiar dacă actul administrativ constituie el însuşi o condiţie prealabilă încheierii unui act civil (de exemplu autorizaţia de înstrăinare în cazul unui contract de vânzare-cumpărare a unui imobil), sau dacă, dimpotrivă, rezultă în urma încheierii unui asemenea act contractual (de exemplu, dispoziţia de repartizare la locul de muncă a absolventului, însă după încheierea şi executarea contractului de şcolarizare). În aceste cazuri organul administrativ fie că nu este parte în raportul juridic respectiv, fie că între el şi partea contractantă se stabilesc ulterior raporturi de drept administrativ. Ca o concluzie a situaţiilor prezentate se impune faptul că efectele juridice ale actelor administrative sunt rezultatul manifestării unilaterale de voinţă a organului de stat, singurul element hotărâtor, şi că prezenţa unor condiţii prealabile, concomitente sau ulterioare adoptării actului, asigură doar valabilitatea actului respectiv124. Caracterul unilateral al actului 123 124
40
Art.17, lit."a" din Decretul nr.367/1971. Alex.Negoiţă, "Drept administrativ", 1973, p.48-49.
determină, cu unele excepţii, şi caracterul revocabil al deciziilor administrative. Dacă în dreptul civil majoritatea actelor unilaterale sunt irevocabile, odată ce au beneficiat de acceptarea părţilor, în dreptul administrativ actele sunt, în principiu, revocabile. Caracterul unilateral al deciziilor administrative, spre deosebire de caracterul unilateral al unor acte civile, nu face necesară, în scopul perfectării actului, existenţa consimţământului celeilalte părţi. Caracterul unilateral al actelor administrative dublat de caracterul revocabil al acestora, aseamănă şi distinge această categorie de acte de hotărârile instanţei judecătoreşti. Aceste hotărâri sunt unilaterale, fiind emise în temeiul autorităţii de stat, dar prin adoptarea lor, instanţa se dezinvesteşte de orice drept de revenire sau de retractare a soluţiei pronunţate. 4.2. Caracterul legal al actelor de drept administrativ Caracterul legal al actelor administrative rezultă din obligativitatea emiterii lor pe baza şi în conformitate cu legile în vigoare. Fiind emise în mod unilateral, de regulă de către un organ al administraţiei de stat, deci provenind de la o autoritate şi fiind emise cu respectarea legii aceste acte se bucură de prezumţia de legalitate. Această prezumţie care, deşi în cele mai multe cazuri nu este absolută (ca şi în cazul actelor administrative jurisdicţionale), este totuşi o prezumţie relativă puternică, care conferă caracter obligatoriu şi executoriu acestor acte, deşi poate fi înlăturată125. Această prezumţie are anumite trăsături conferind caracter autentic şi caracter veridic actelor administrative. Veridicitatea este acea trăsătură conform căreia se prezumă că actul administrativ exprimă adevărul, având un conţinut corespunzător realităţii faptice şi prevederilor legii. Caracterul autentic este acea trăsătură conform căreia se prezumă că actul provine de la însuşi organul pe care înscrisul îl indică drept autor al său. Prezumţia de legalitate a actelor administrative face să nu mai fie necesară, anterior punerii sale în executare, cercetarea legalităţii actului aşa cum se procedează în alte ramuri de drept. Obligativitatea emiterii deciziei pe bază şi în conformitate cu legea în vigoare şi cu alte acte normative subordonate legii este un rezultat al subordonării actelor administrative, care au o forţă juridică inferioară comparativ cu actele juridice ce dispun de o forţă superioară, de exemplu legea. Analizând această caracteristică a actelor administrative se pot formula unele reguli126: actele administrative nu pot modifica, suspenda sau lipsi de eficacitate legea ori un alt act cu o forţă juridică superioară; legea sau un alt act juridic superior poate modifica, anula sau suspenda un act administrativ. Actele administrative normative nu pot reglementa raporturi sociale ce ţin în exclusivitate, fie în mod expres, fie în mod tacit, de competenţa puterii legislative, fiind reglementate prin lege sau prin decrete prezidenţiale. De asemenea, actele administrative se emit şi cu respectarea celorlalte acte juridice subordonate legii, fie că aparţin organelor puterii legislative (de pildă, hotărârile) sau altor organe de stat, ale administraţiei ierarhic superioare, justiţiei şi parchetului. Necesitatea subordonării actelor administrative faţă de alte acte juridice superioare nu este reglementată ca un principiu expres al dreptului constituţional şi al celui administrativ, dar se desprinde din unele reglementări, care cuprind reguli de principiu şi 125
126
Notă de Alex.Negoiţă la Decizia nr.2549/28.12.1972 a Secţiei civile a Tribunalului Suprem, publicată în R.R.D. nr.10/1973, p.146. T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.63-66. 41
pentru dreptul administrativ. Astfel, guvernul şi organele centrale ale administraţiei de stat emit acte normative numai în baza unor prevederi cuprinse în Constituţie, legi sau decrete, în vederea luării măsurilor necesare privind organizarea şi asigurarea executării legilor127. Uneori legea prevede această subordonare în mod expres şi cu caracter general, referindu-se la anumite categorii de acte administrative, fie la anumite acte concrete. Astfel, guvernul emite hotărâri pentru organizarea executării legilor128. Organele administraţiei de stat care îndeplinesc atribuţii speciale cu privire la Fondul Arhivistic Naţional elaborează norme tehnice pentru desfăşurarea activităţii arhivistice, în conformitate cu prevederile Decretului nr.472/1971, îndrumând şi controlând aplicarea acestora129. În ipoteza în care un raport social nu a fost reglementat în prealabil prin lege, se face distincţie între actul normativ şi cel individual. În cazul actelor normative ale administraţiei de stat ele vor putea reglementa raportul social în scopul realizării atribuţiilor, dar numai cu respectarea strictă a cadrului legal. De aceea, administraţia nu va putea reglementa raporturi de competenţa puterii legislative în domeniul legilor organice (în materie penală, electorală, de organizare administrativ-teritorială), ci numai în raporturi de competenţă administrativă. În măsura în care aceste raporturi nu fac obiectul de reglementare al actelor organelor puterii legislative, se consideră130 că ele vor putea fi reglementate şi prin intermediul actelor administrative. Unele reglementări cu valoare generală au adus precizări privind competenţa normativă administrativă. Proiectele de hotărâri guvernamentale cu caracter normativ se elaborează pentru realizarea atribuţiilor ce-i revin Guvernului, potrivit Constituţiei, legilor şi decretelor, pentru aducerea la îndeplinire a politicii interne şi externe a statului 131. În hotărârile normative se va indica actul normativ superior pe baza şi în vederea executării căruia au fost adoptate132. Aceste prevederi demonstrează faptul că nu se poate considera ca aparţinând reglementării administrative, tot ceea ce organele puterii nu şi-au rezervat pentru propria reglementare, sau ceea ce nu ţine în mod obişnuit de competenţa normativă a puterii legislative. Instrucţiunile, ordinele şi alte acte cu caracter normativ ale organelor centrale ale administraţiei de stat se emit numai în temeiul unor prevederi exprese cuprinse în legi, decrete, sau hotărâri133. Prin această prevedere se elimină practica privind emiterea automată a unor acte de aplicare în concret a legilor, trebuind să existe o împuternicire specială şi expresă în acest sens. Asemenea acte se pot însă emite în mod excepţional, în lipsa unei împuternicirii exprese, dar numai în cazul în care actul de nivel superior reclamă existenţa unui act de executare, care să-i asigure o aplicare unitară134. În instrucţiuni, ordine şi alte asemenea acte normative, trebuie să se indice actul normativ superior pe baza şi în vederea executării căruia au fost emise135. Rezultă că emiterea unor acte de acest gen în afara unor prevederi legale exprese reprezintă cazuri de excepţie. 127 128 129 130 131 132 133 134 135
42
Art.30, alin.1 din Decretul nr.16/1976. Art.107, alin.2 din Constituţie. Art.6, lit."a", din Decretul nr.472/1971. T.Drăganu, op. cit., p.63-66. Art.31, alin.1, din Decretul nr.16/1976. Art.31, alin.2, din Decretul nr.16/1976. Art.32, alin.1, din Decretul nr.16/1976. Art.32, alin.2, din Decretul nr.16/1976. Art.32, alin.3, din Decretul nr.16/1976.
În cazul actelor administrative individuale ele nu pot fi emise dacă nu au la bază un act normativ al puterii legislative, sau al administraţiei de stat. În ipoteza în care un raport social a fost reglementat în prealabil prin acte ale puterii legislative, normele administrative subordonate aduc, prin reglementarea secundară, precizări în plus faţă de norma legislativă. Nu putem însă afirma că normele inferioare vin să umple o lacună legislativă, deoarece dispoziţiile legale şi exprese interzic ca prin hotărâri guvernamentale sau alte acte subordonate să se completeze legea. Reglementarea legală a metodologiei generale de tehnică legislativă prevede că actele normative ale administraţiei nu pot adăuga sau contraveni principiilor şi dispoziţiilor din legile şi decretele pe baza şi în vederea executării cărora sunt adoptate136. Caracterul licit al actelor administrative nu este contrazis de existenţa actelor ilegale. Liceitatea sau legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Prin înlăturarea prezumţiei efectele juridice ale actului, pretins legal, se şterg, actul având doar valoarea unui simplu fapt material. Dacă actul ilicit a produs şi efecte juridice, consecinţe păgubitoare, vătămarea drepturilor subiective, el va reprezenta un fapt material juridic ilicit. 4.3. Caracterul obligatoriu al actelor de drept administrativ137 Obligativitatea actelor administrative trebuie privită sub aspectul organului emitent al subiectelor de drept, care cad sub incidenţa actului şi a organelor administrative ierarhic superioare. a) Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent. Cele normative sunt obligatorii atâta timp cât rămân în vigoare. Actele individuale trebuie să fie emise în conformitate şi cu respectarea dispoziţiilor din propriile acte normative. Organul emitent nu este obligat să-şi aplice propriul act ilegal întrucât contravine principiului legalităţii. Prin actul individual organul nu poate deroga de la prevederile propriului act normativ. Când actul se adresează însăşi organului emitent, respectarea prevederilor sale se face atât în această calitate, cât şi ca subiect obligat să îl execute. b) Actele administrative sunt obligatorii şi pentru subiectele care cad sub incidenţa lor, subiecte care pot fi sau nu subordonate în mod obişnuit organului emitent. Pentru organele ierarhic inferioare sunt obligatorii actele normative şi cele individuale ale organelor superioare. Actele unui organ sunt obligatorii şi pentru subiectele nesubordonate în mod obişnuit organului emitent atunci când acesta are un rol coordonator într-o ramură sau domeniu de activitate. Astfel, respectarea normelor privind declararea, cercetarea şi evidenţa accidentelor de muncă elaborate de Ministerul Muncii şi Ministerul Sănătăţii138, se impune, deopotrivă, atât organelor subordonate cât şi celor nesubordonate. c) Actele administrative se impun şi organelor administrative ierarhic superioare organului emitent. Distingem următoarele ipoteze: actele normative ale organelor ierarhic inferioare pot fi abrogate sau modificate de către organele ierarhic superioare; actele individuale ale organelor subordonate au un regim special. Astfel, organul superior poate anula actul ilegal al organului inferior, dar fără să poată emite actul individual în locul 136 137 138
Art.30, alin.1, din Decretul nr.16/1976. T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.67-69; I.Iovănaş, op. cit., p.216-219. Instrucţiunile nr.50/1967 de aplicare a H.C.M. nr.2896/1966. 43
organului subordonat (organul de poliţie care constată nulitatea actului de identitate, poate dispune anularea lui139, dar nu poate emite un alt act dacă actul anulat a fost emis de un alt organ, organ ce va trebui încunoştinţat despre această anulare140). Alteori organul superior are dreptul de anulare a actului individual putând emite actul sau putând obliga organul ierarhic inferior la emiterea lui. Astfel, cel nemulţumit de nerezolvarea cererii pentru autorizarea deţinerii armelor de către Inspectoratul Judeţean de Poliţie, se poate adresa Inspectoratului General al Poliţiei în vederea soluţionării cererii sale141. În alte cazuri când emiterea actului este de competenţa exclusivă a organului inferior, organul superior nu va putea anula actul şi nu va putea emite un nou act individual (astfel, contravenţiile la normele privind protecţia muncii se sancţionează numai de către inspectorii pentru protecţia muncii, în afara cazurilor când legea dispune altfel142). În sfârşit, organul superior nu va putea anula actul organului inferior şi nici să-l modifice, în ipoteza în care acel act este definitiv sau irevocabil (astfel, dacă un consiliu local municipal a atribuit un teren pe care s-a realizat o construcţie, consiliul judeţean nu mai poate anula hotărârea). Actele administrative au anumită forţă juridică, care reprezintă puterea cu care ele produc efecte juridice comparativ cu alte acte, deşi toate actele sunt obligatorii în executare 143. Această forţă juridică superioară există în măsura în care un act juridic nu poate fi desfiinţat de un altul care are o forţă juridică inferioară. Forţa diferită a actelor juridice este determinată de mai mulţi factori: - Poziţia organului emitent în cadrul sistemului ierarhic administrativ face ca actele organelor ierarhic superioare să aibă o forţă juridic superioară comparativ cu actele organelor ierarhic inferioare; - Competenţa generală a unui organ conferă forţă juridică superioară actelor sale faţă de actele organului cu competenţă specială (actele consiliilor locale sunt superioare actelor serviciilor publice locale ale administraţiei); - Procedura de elaborare, alăturată unor elemente, ca, de exemplu, competenţa, influenţează forţa juridică a unui act, astfel că dacă el emană de la un organ colegial de conducere are o forţă juridică superioară comparativ cu actele formelor operative de conducere sau cu actele conducătorului organului; - Caracterul normativ conferă superioritate actului de reglementare comparativ cu cel individual, ultimul conformându-se primului; - Caracterul novator (nou) al actului duce la desfiinţarea actului anterior, chiar dacă acela are o forţă juridică egală cu nou act. Forţa juridică a actelor poate fi determinată şi de alte elemente, ca, de exemplu, caracterul jurisdicţional al acestora, ceea ce face ca actul de jurisdicţie să aibă o forţă superioară actului contestat în faţa jurisdicţiei. Caracterul definitiv sau irevocabil conferă
139 140 141 142 143
44
Art.13, alin.1, din Legea nr.5/1971. Art.21, alin.1, din Legea nr.5/1971. Art.10 din Decretul nr.367/1971. Art.12, alin.1 din H.C.M. nr.2494/1969. R. Ionescu, op. cit., p.254.
superioritate actelor administrative respective, comparativ cu actele care nu cunosc această trăsătură. 4.4. Caracterul executoriu al actelor administrative Sub aspectul regimului juridic ce le guvernează realizarea, actelor juridice se împart144 în acte pentru a căror executare, atunci când ea nu se realizează de bună voie, cel în drept se adresează unui organ de stat (instanţă de judecată) pentru a obţine un titlu executor susceptibil de realizare prin forţa de constrângere a statului şi acte juridice a căror executare, atunci când cel obligat să o facă refuză, se realizează direct prin forţa de constrângere a statului, fără o formalitate deosebită, ele constituind un titlu executor. În prima categorie intră, de regulă, contractele, iar în a doua sunt cuprinse, în general, actele de putere, ca de exemplu actele administrative, actele financiare sau unele contracte cum sunt cele de împrumut de credit145 încheiate între persoanele fizice şi bănci. Caracterul executoriu al actelor administrative există indiferent de faptul că ele creează drepturi sau obligaţii în beneficiul unui subiect de drept. Cauzele care determină acest caracter sunt mai multe. O primă cauză o constituie emiterea actului în realizarea puterii de stat, ceea ce îi conferă de drept caracterul executoriu, caracter ce poate lipsi numai dacă legea sau alte acte superioare prevăd aceasta. O a doua cauză este prezumţia de legalitate de care beneficiază actele administrative şi care are ca efect producerea imediată a consecinţelor juridice ale actului, fără a mai fi necesară cercetarea legalităţii acestuia, fiind posibilă executarea directă. În cazul actelor juridice care nu realizează puterea de stat, caracterul executoriu se dobândeşte numai dacă legea îl prevede, deşi actul individual are o aparenţă de legalitate. Astfel, caracterul legal nu contribuie singur la asigurarea caracterului executoriu al actelor administrative. În dreptul administrativ regula este caracterul executoriu al actelor şi excepţia lipsa acestui caracter dacă normele prevăd o atare situaţie. Ambele cauze, atât emiterea actului în baza puterii, cât şi caracterul legal, contribuie cumulativ la conferirea caracterului executoriu al actelor administrative. Nu putem afirma că numai prin emiterea actului în baza puterii de stat aceasta dobândeşte caracter executoriu, din moment ce există şi alte titluri executorii (angajamentele personale de plată, unele contracte etc.) care dispun de acest caracter. De asemenea, nu putem afirma că prezumţia de legalitate a actelor administrative conferă acestora, în mod izolat, caracterul executoriu din moment ce această prezumţie se întâlneşte şi la acte juridice prezumate a fi legale (de exemplu, contractele autentificate) şi care pot să fie lipsite de executorialitate (când nu dispun de formula executorie). Caracterul obligatoriu al actelor administrative nu se identifică cu cel executoriu. Astfel, toate actele juridice sunt obligatorii iar în caz de nevoie executarea se realizează prin forţa de constrângere a statului. Caracterul executoriu al unor acte juridice subliniază doar că executarea prin această forţă a unor acte se realizează în mod direct146. Caracterul executoriu al actelor administrative există chiar din momentul adoptării lor legale. El nu se confundă cu executarea sau cu momentul executării actului. De regulă actul, 144 145 146
R. Ionescu, op. cit., p.264. Art.54 din Legea nr.4/1973. Considerăm în acest sens eronată prevederea art.30 alin.2 din Legea administraţiei publice locale nr.69/1991 în conformitate cu care hotărârile normative ale consiliilor locale devin obligatorii de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, iar cele individuale, de la data comunicării lor. 45
deşi executoriu, se va pune în realizare numai odată sau după aducerea lui la cunoştinţă şi cu totul excepţional înaintea încunoştinţării subiectului interesat (astfel, confiscarea administrativă a unor obiecte a căror deţinere este interzisă prin lege, poate opera chiar dacă în momentul confiscării nu este cunoscut titularul acestor bunuri, sau acesta nu a luat la cunoştinţă cu privire la actul de confiscare). Există acte administrative ce nu dobândesc în mod direct caracter executoriu şi care nu pot fi puse direct în aplicare. Astfel, împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei se poate face plângere în termen de 15 zile de la data comunicării acestuia, plângerea suspendând executarea147. De asemenea, în ipoteza în care somaţia făcută de către consiliul local beneficiarului lucrărilor de construcţii efectuate fără autorizaţie legală nu este executată de bună voie, organul administrativ este obligat să ceară prin justiţie dărâmarea, desfiinţarea sau aducerea lucrărilor în starea iniţială148. În sfârşit, actele administrative de repartizare a spaţiului locativ vor fi puse în executare în caz de opoziţie, prin hotărâre judecătorească149. Excepţiile de la principiul executării din oficiu sunt posibile atunci când actele administrative generează şi raporturi civile sau de dreptul muncii a căror existenţă juridică este hotărâtă de părţile contractante sau de către organele de jurisdicţie. S-a considerat, de asemenea150, că suspendarea unui act administrativ reprezintă tot o excepţie de la principiul executării actelor administrative întrucât operează o încetare temporară a obligaţiei de executare a acestor acte151. Caracterul executoriu al actelor administrative există şi în situaţia în care prin aceste acte se conferă altor subiecte drepturi la a căror exercitare nu pot fi obligate. În acest caz caracterul executoriu apare faţă de organul emitent care poate fi obligat să-şi execute, din oficiu sau la cerere, dispoziţiile cuprinse în propriul act. 4.5. Caracterul oportun (actual) al actelor administrative a) Noţiunea oportunităţii Dreptul îşi atinge scopul şi devine eficient numai în măsura în care dispoziţiile sale sunt respectate în baza principiului legalităţii. Actele administrative au un caracter legal, dar, pentru a fi pe deplin eficiente ele trebuie adaptate condiţiilor concrete, astfel încât ele să devină şi oportune sau actuale. Problema oportunităţii se pune cu privire la actele administrative nejurisdicţionale, ca de altfel în cazul tuturor actelor de putere de acest gen, cu excepţia legii, despre care se consideră că este întotdeauna oportună atâta timp cât se află în vigoare. Dacă în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative, aprecierea acestei calităţi se face prin raportarea actului în cauză la actul juridic având o forţă superioară, inclusiv legea, în ceea ce priveşte aprecierea caracterului oportun, un asemenea criteriu precis de referinţă lipseşte. Astfel, un act juridic superior poate fi legal şi oportun, iar un act inferior, deşi emis în 147 148 149 150 151
46
Art.31, alin.1 şi alin.3 din Legea nr.32/1968. Art.26 din Legea nr.50/1991. Art.39 şi art.69 din Legea nr.5/1973. R. Ionescu, op. cit., p.266. Astfel, potrivit prevederilor art.9, alin.1 din Legea contenciosului administrativ nr.291/1990 în litigiile având ca obiect acte administrative care au vătămat drepturi subiective în cazuri bine justificate şi pentru a se preveni producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere tribunalului să dispună suspendarea executării actului până la soluţionarea acţiunii.
baza şi cu respectarea unui act superior, poate fi neoportun sau inactual. Noţiunea de oportunitate este considerată ca fiind acea caracteristică a actului juridic care defineşte o trăsătură specifică a acestuia numită şi actualitate152. Actualitatea unui act juridic exprimă deplina concordanţă, în cadrul şi în limitele legii, a actului cu sarcinile care revin organelor administrative153, exprimă concordanţa dintre drept cu necesităţile în continuă transformare ale societăţii. În mod contrar, este inoportun acel act care – deşi legal prin conţinutul prevederilor sale – contravine unor situaţii concrete şi nu corespunde realităţii în care şi pentru care se aplică. Un asemenea act este întotdeauna inactual deşi este legal. Problema oportunităţii actelor administrative este strâns legată de dreptul de apreciere al organelor administraţiei de stat care reprezintă o facultate recunoscută de lege acestor subiecte de drept în alegerea soluţiilor celor mai adecvate pentru aplicarea eficientă a legii. b) Cauzele care generează oportunitatea Realitatea înconjurătoare în care dreptul edictat trebuie să fie aplicat se află într-o continuă schimbare de care trebuie să ţină seama atât legiuitorul, prin reglementările sale, cât mai ales organele administrative chemate să aplice legea la condiţiile concrete mereu evoluate. Pornind de la ideea că actele administrative sunt acte de realizare a legii, înseamnă că ele trebuie să fie, în primul rând, în deplină concordanţă cu actul normativ suprem, cât şi cu realitatea în care se aplică. În general, cu cât un act normativ se găseşte pe o treaptă mai înaltă în ierarhia sistemului izvoarelor de drept, cu atât dispoziţiile sale sunt mai generale, ceea ce face necesară şi elaborarea ulterioară a unor acte de reglementare în vederea asigurării aplicării unitare. În cadrul reglementării de detaliu şi cu ocazia emiterii actelor de executare există posibilitatea ca acestea să devină inactuale prin neconcordanţa dintre prevederile legale cu modul concret de aplicare. Legea poate acorda un drept de apreciere pe considerente de oportunitate pentru cazurile cele mai diferite: - considerent de loc ca de exemplu emiterea unor acte în materie locativă, ţinând cont de faptul că norma locativă pentru locuinţele din fondul locativ de stat este de 10 mp. suprafaţă locuibilă pentru fiecare persoană, iar în cazul când din construcţie rezultă camere mai mici, pot fi atribuiţi şi 8 mp. de persoană154; - considerente de timp, de exemplu pentru ipoteza în care organele C.F.R. de comun acord cu organele de stat care administrează drumurile şi cu organele poliţiei stabilesc, în raport cu intensitatea circulaţiei şi cu condiţiile de vizibilitate trecerile la nivel peste linia ferată care necesită să fie prevăzute cu bariere sau cu semnalizare optică ori acustică155; - considerente de situaţie, pentru cazul în care organizaţiile şi societăţile sunt obligate să ia orice alte măsuri, decât cele enumerate de lege, în vederea asigurării celor mai bune condiţii de muncă, pentru prevenirea accidentelor de muncă şi a îmbolnăvirilor profesionale156; - considerente de persoane, de exemplu eliberarea paşaportului poate fi refuzată, sau paşaportul eliberat poate fi retras ori anulat cetăţeanului român, care este cunoscut pe bază de 152 153 154 155 156
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.72. R. Ionescu, op. cit., p.251. Art.6 din Legea nr.5/1973. Art.5, alin.1 din Regulament, pentru aplicarea Decretului nr.328/1966 (republicat). Art.9, lit."c", din Legea nr.5/1965, privind protecţia muncii. 47
fapte confirmate că desfăşoară activităţi care afectează ordinea şi stabilitatea publică, precum şi bunele moravuri, organele Ministerului de Interne fiind obligate să ia măsurile necesare pentru a stabili dacă persoanele care au solicitat sau au primit paşaport se găsesc în situaţia prevăzută de lege157; - considerente de scop, de exemplu instrucţiunile, ordinele şi alte acte cu caracter normativ ale organelor centrale ale administraţiei se pot emite, în mod excepţional fără o prevedere legală expresă, dar numai în cazul în care actul de nivel superior reclamă existenţa unui act de executare, care să-i asigure o aplicare unitară158 (scopul legii constituind principalul criteriu care limitează posibilităţile de opţiune şi de acţiune, în acest caz, ale administraţiei159). c) Sfera de acţiune a oportunităţii Raportând problema oportunităţii la etapele procesului decizional, constatăm următoarele: - în etapa pregătitoare emiterii actului, dacă legea prevede considerente de oportunitate în aplicarea ei, se va analiza dacă acestea mai subzistă, ştiut fiind că actele normative sunt frecvent supuse şi expuse neoportunităţii160; - în faza de adoptare se va examina din nou dacă pentru acel moment s-au mai păstrat considerente de oportunitate avute în vedere în etapa de pregătire şi care justifică măsura, altfel actul este inoportun "ab initio"; - în etapa executării se vor avea în vedere atât considerentele de oportunitate ale actului normativ de referinţă, cât şi existenţa condiţiilor în care are loc executarea actului; - în etapa controlului oportunitatea măsurii adoptate şi executate se va aprecia de către organul de control prin raportarea actualităţii măsuri verificate faţă de data ori condiţiile realizării ei şi nu faţă de data sau condiţiile efectuării verificării. d) Modul de rezolvare a situaţiilor de oportunitate Posibilitatea de acţiune a organelor administrative pe considerente de oportunitate este limitată strict de lege. 1) Dreptul de a acţiona pe considerente de oportunitate este consacrat prin acte normative nefiind acordat în mod aprioric şi nelimitat organelor administrative: - în unele cazuri ipoteza normei juridice poate fi relativ determinată, permiţând o libertate de apreciere a organului de stat în aplicarea normelor (astfel, autorizaţiile eliberate se retrag de către organele competente, atunci când titularul lor încalcă în mod repetat dispoziţiile legale privind regimul materialelor explozive sau nu iau măsuri imediate pentru înlăturarea încălcărilor161); - în alte cazuri, dispoziţia normei fiind relativ determinată sau nedeterminată permite organului posibilitatea de alegere între mai multe soluţii (astfel, în funcţie de natura condiţiilor deosebite de muncă, se vor putea acorda concedii suplimentare de odihnă, mai
157 158 159 160 161
48
Art.16, lit."c" din Decretul-lege nr.10/1990. Art.32, alin.2 din Decretul nr.16/1976. I.Iovănaş, op. cit., p.248. R. Ionescu, op. cit., p.251. Art.50, lit."b", din Decretul nr.367/1971.
mari de 12 zile lucrătoare162, organul având un drept de opţiune între limitele legale care stabilesc durata pentru care ele pot fi acordate); - în sfârşit, sancţiunea normei juridice poate permite alegerea între mai multe, sancţiuni alternative (avertisment sau amendă contravenţională163) sau privitor la cuantumul sancţiunii amenzii (între limita legală minimă şi maximă). 2) Normele ce reglementează dreptul de apreciere au un caracter permisiv, întrucât organul poate opta în luarea măsurii celei mai corespunzătoare şi doar obligaţia alegerii măsurii celei mai adecvate este imperativă (iar încălcarea acestei cerinţe permite organelor superioare desfiinţarea actelor organelor inferioare tocmai pe considerente de neoportunitate). 3) Dreptul de apreciere operează în limitele competenţei organului, care nu poate fi depăşită pe considerente de oportunitate. 4) Dreptul de apreciere nu poate duce la încălcarea drepturilor subiective ale persoanelor cărora le este destinat actul. 5) Exercitarea dreptului de apreciere se face cu respectarea principiului legalităţii nefiind valabil un act oportun dar ilegal. 6) Toate actele administrative sunt supuse controlului de legalitate şi controlului de oportunitate din partea organelor administraţiei de stat ierarhic superioare. În concluzie oportunitatea se poate defini164 ca un element strâns legat de dreptul de apreciere al organelor administrative, în cursul organizării şi executării legii, prin care se asigură realizarea sarcinilor şi a atribuţiilor lor legale în termen optim, cu cheltuieli minime şi în conformitate cu mijloacele care corespund cel mai bine scopului legii.
162 163 164
Art.2 din H.C.M. nr.1149/1968. Art.5, alin.1, din Legea nr.32/1968. A.Balogh, "Oportunitatea actelor de drept administrativ", în R.R.D. nr.2/1970, p.58. 49
Secţiunea 5 Procedura actelor de drept administrativ165
5.1. Generalităţi privind procedura administrativă a) Noţiunea de proces şi de procedură administrativă Activitatea executivă desfăşurată de organele administraţiei de stat este în ansamblul ei o activitate complexă. Din această cauză ea reprezintă un adevărat proces. Caracterul de proces al acestei activităţi se evidenţiază mai ale cu privire la actele sau deciziile administrative a căror formare, aplicare şi verificare se prezintă ca un ansamblu de operaţiuni aflate într-o succesiune logică şi necesară. Procesul administrativ se poate defini ca ansamblul activităţilor (actelor şi faptelor) realizate de administraţia de stat în îndeplinirea atribuţiilor sale. Procedura administrativă este forma sau ansamblul de formalităţi îndeplinite de organele administraţiei de stat pentru organizarea executării şi executarea în concret a legilor şi a actelor subordonate acestora, acte care pot emana de la administraţia de stat sau de la alte subiecte de drept. Pe de altă parte, procedura administrativă reprezintă şi totalitatea normelor juridice care reglementează forma în care se îndeplineşte activitatea executivă. În literatura de specialitate166 noţiunii de procedură (judecătorească) i se dau mai multe sensuri. În sens larg ea include: norme care arată ce organe sunt chemate să îndeplinească o anumită activitate (norme de organizare): ce atribuţii are fiecare organ (norme de competenţă), ce acte sau operaţiuni se îndeplinesc de către organele sau persoanele participante în cadrul unei activităţi (norme de procedură propriu-zisă). Acest ultim sens, restrâns, este şi accepţiunea pe care înţelegem să o utilizăm pentru noţiunea de procedură administrativă. Procedura administrativă caracterizează totalitatea formelor concrete ale activităţii executive, întrucât toate activităţile voliţionale ale administraţiei trebuie să îndeplinească un minimum de formalităţi. Ea se realizează în moduri specifice şi diferite în cazul actelor juridice, a operaţiunilor tehnico-materiale, a faptelor, iar în cadrul ei procedura actelor administrative sau procedura decizională este cea mai importantă categorie a procedurii administrative. Procedura decizională poate fi o procedură nejurisdicţională (de exemplu, procedura de brevetare a invenţiilor) şi o procedură jurisdicţională (de exemplu, procedura soluţionării cererilor de revizuire a pensiilor). Analizând procesul şi procedura administrativă se impun mai multe precizări. O primă precizare este aceea că trebuie să dăm noţiunii de procedură administrativă sensul ei restrâns, înţelegând prin ea totalitatea formalităţilor care concură la realizarea activităţii executive. Într-adevăr, întreaga activitate executivă nu o putem considera ca fiind însăşi procedura administrativă, întrucât am şterge orice diferenţă între conţinutul acestei activităţi şi formalităţile ce trebuie îndeplinite pentru realizarea ei.
165 166
50
R. Ionescu, op. cit., p.239 şi următ. V. Negru, D. Radu, "Drept procesual civil", Edit. Did. Şi Ped., Bucureşti, 1973, p.17.
O a doua precizare se referă la demarcaţia dintre procedura administrativă şi dreptul procedural administrativ167.Procedura este forma de desfăşurare a activităţii iar dreptul procedural administrativ reprezintă ansamblul normelor ce reglementează forma în care se desfăşoară activitatea executivă. O a treia precizare se referă la distincţia dintre dreptul administrativ material şi dreptul procedural administrativ, în sensul că primul reglementează conţinutul activităţii executive, iar cel de al doilea forma de realizarea a acestei activităţi. În sfârşit se impune şi precizarea că fiecărei forme concrete de activitate executivă îi corespund anumite forme procedurale. b) Caracteristicile procedurii administrative Procedura administrativă are unele caracteristici care o deosebesc, în special, de procedura civilă, prin aceea că: - procedura judiciară este reglementată prin lege (cod), pe când cea administrativă şi prin acte normative subordonate legii, unele emise inclusiv de către administraţia de stat168; - procedura judiciară nu are un caracter atât de complex ca cea administrativă, ultima fiind formată dintr-un ansamblu de proceduri dintre cele mai diferite (de exemplu, în materia sancţionării contravenţiilor, a brevetării invenţiilor, a avizării proiectelor de acte normative); - procedura administrativă se declanşează de cele mai multe ori din oficiu pe când cea judiciară se declanşează numai la sesizarea instanţei de judecată de către părţile în litigiu, procuror, alte organe prevăzute de lege; - hotărârile judecătoreşti nu sunt revocabile, iar prin pronunţarea lor instanţa se dezinvesteşte de soluţionarea litigiului, în timp ce mareea majoritate a actelor administrative sunt revocabile. c) Unele principii şi etapele procedurii administrative ......Comparând unele principii ale procedurii administrative cu procedura judiciară constatăm: - principiul necontradictorialităţii este un principiu de bază al procedurii administrative nejurisdicţionale, comparativ cu principiul contradictorialităţii care guvernează activitatea instanţelor de judecată şi care presupune cel puţin două părţi cu interese contradictorii, dar egale procesual, în timp ce activitatea executivă presupune subordonarea; - principiul nepublicităţii constă în aceea că organele administrative nu sunt obligate, ca şi instanţele judecătoreşti, să acţioneze în faţa celor care vor să asiste la desfăşurarea activităţii lor sau sunt interesate în emiterea actelor administrative; - principiul indisponibilităţii constă în aceea că subiectele pasive ale raportului administrativ nu pot dispune de crearea, modificarea, desfiinţarea şi realizarea acestor raporturi, datorită subordonării lor, comparativ cu procesul civil în care părţile au posibilitatea să dispună de obiectul litigiului, de întinderea lui şi de mijloacele de apărare în proces. Alături de aceste principii, în procedura administrativă mai există şi unele principii comune cu procedura judecătorească, cum ar fi principiul legalităţii, principiul egalităţii în faţa administraţiei, principiul dreptului la apărare, principiul rolului activ al administraţiei. Etapele 167
168
A.Balogh, "Reglementarea procedurii administrative în dreptul socialist comparat", în "Studia napocensia", vol.I, Ed.Acad. R.S.R., Bucureşti, 1974, p.84. De pildă, procedura acordării brevetului pentru agenţii economici din comerţul interior, conform Hotărârii Guvernului nr.1109/1990. 51
sau fazele procedurii administrative sunt în general etapele pe care le parcurg, în existenţa lor, actele administrative şi anume: pregătirea, emiterea, executarea şi controlul actelor administrative. 5.2. Noţiunea de proces şi de procedură administrativă decizională Procesul administrativ decizional se poate defini ca totalitatea acţiunilor necesare elaborării, adoptării, executării şi controlului deciziilor sau al actelor administrative. Aceste acţiuni pot consta din documentarea prealabilă, dezbaterea şi deliberarea asupra proiectului de decizie, activităţile de control al executării etc. Procedura administrativă decizională cuprinde ansamblul formalităţilor ce guvernează procesul decizional. Actele administrative, pentru ca să producă efecte juridice valabile, este necesar ca să fie emise cu respectarea anumitor forme169. Totalitatea formelor necesare pentru ca un act de drept administrativ să producă efecte juridice reprezintă procedura de elaborare a acelui act170. Această procedură este alcătuită din operaţii tehnico-materiale numite şi acte de procedură. Procedura administrativă decizională poate fi simplă sau complexă. Ea este simplă atunci când, pentru ca manifestarea de voinţă cuprinsă în actele juridice să producă efecte, legea nu cere îndeplinirea unei proceduri deosebite. Procedura este complexă atunci când formalităţile sunt deosebite pentru ca actul administrativ să producă în mod valabil efecte juridice. Noţiunea de procedură simplă şi cea de procedură complexă nu se identifică cu noţiunea de act administrativ simplu, sau act administrativ complex. În cazul actelor administrative simple prin însăşi simpla manifestare de voinţă se produc efecte juridice valabile, indiferent de complexitatea formelor procedurale. În cazul actelor administrative complexe, procedura lor de elaborare nu presupune neapărat, concurenţa unor operaţiuni tehnico-materiale deosebite, ci concursul mai multor manifestări de voinţă care împreună produc efecte juridice valabile (de exemplu, actul administrativ emis în comun de mai multe organe administrative este un act complex). Astfel, un act administrativ simplu se poate elabora după o procedură complexă, sau un act complex se poate emite după o procedură simplă. Prin urmare, naţiunea de "act administrativ complex" nu se identifică cu noţiunea de "procedură administrativă complexă" de elaborare, a actului administrativ, ultima noţiune fiind mai extinsă decât prima171. Formele procedurale se pot clasifica după mai multe criterii172. După importanţa lor pentru valabilitatea actului distingem forme esenţiale şi neesenţiale. După forma exterioară a formelor procedurale distingem între forme scrise şi forme nescrise. Încălcarea dispoziţiilor referitoare la formele procedurale esenţiale atrage sancţiunea actului juridic dar nu ca efect al acestor forme, ci ca efect al legii, care urmăreşte să garanteze regularitatea formelor procedurale în asigurarea valabilităţii actelor juridice. După etapa în care intervin, faţă de momentul constituirii actului juridic, distingem forme procedurale din etapa pregătirii (de exemplu, avizele), din etapa elaborării
169 170 171 172
52
I.Iovănaş, op. cit., p.237-238. D.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.119. T.Drăganu, "Actele administrative şi faptele…", p.96-97. T.Drăganu, "Actele administrative şi faptele…", p.119-142.
(motivarea), din etapa executării (somarea) şi din etapa controlului (procesul-verbal de control). 5.3. Etapele procedurii administrative decizionale În procesul său decizia parcurge mai multe momente importante care se stabilesc în raport de momentul esenţial al adoptării actului juridic. Aceste momente sunt denumite în mod generic etape, deşi în literatura de specialitate ele au mai fost denumite şi faze173, iar în unele cazuri, reglementarea legală174 foloseşte denumirea de etapă, pentru unele subdiviziuni ale unor momente importante cum este cel al elaborării proiectului de act normativ. Nu există o părere unitară asupra numărului acestor etape, deşi majoritatea autorilor recunosc că, în procesul decizional se disting patru etape important: pregătirea, adoptarea, executarea şi controlul. Se consideră că procesul decizional se încheie odată cu adoptarea deciziilor, executarea nefiind un element inerent deciziei, întrucât există decizii administrative elaborate, dar care nu sunt executate175, deşi se recunoaşte că în cariera sa completă decizia trebuie să parcurgă şi etapa executării176. După o altă opinie, în procesul decizional se includ trei mari grupe de activităţi; cele ce preced decizia, cele de luare a deciziei şi cele care succed luării deciziei, inclusiv executarea177. În sfârşit, se consideră că în procesul decizional trebuie să se includă şi controlul executării cât şi controlul eficienţei deciziei178. De asemenea, etapele procesului decizional au fost denumite în mod diferit. Astfel, pregătirea este frecvent denumită "elaborare" sau "etapă prealabilă", etapa adoptării se mai numeşte şi etapa "emiterii"179, iar cea de executare e numită şi etapa realizării. În sfârşit, etapa controlului se mai numeşte etapa verificării. În ce priveşte întinderea procesului decizional, adică momentul situat între declanşarea lui şi momentul în care el se încheie, sintetizând opiniile literaturii de specialitate se desprind două mari tendinţe180: - prima, după care procesul decizional începe odată cu apariţia necesităţii deciziei (diagnoza181) până la realizarea ei, inclusiv controlul; - a doua tendinţă, după care procesul decizional se încheie prin adoptarea deciziilor182. Considerăm că procesul decizional începe din momentul naşterii necesităţii elaborării deciziei – întrucât din acest moment al cunoaşterii respectivei necesităţi se declanşează activitatea care se poate finaliza cu adoptarea actului decizional -, încheindu-se cu momentul terminării controlului asupra efectelor acelui act. În ce priveşte conţinutul procesului decizional, el este determinat de operaţiunile care se săvârşesc în diferite etape ale acestuia. Se consideră că, în etapa de elaborare intervine documentarea ca fază care se compune din culegerea datelor, selectarea şi ordonarea lor, 173 174 175 176 177
178 179 180 181 182
R. Ionescu, op. cit., p.402. Art.39 din Decretul nr.16/1976. Alex.Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei", p.163. Idem, op. cit., p.154. M.Anghene, "Necesitatea codificării normelor privind administraţia de stat", în R.R.D. nr.3/1976, p.25. I.Iovănaş, op. cit., p.249. R. Ionescu, op. cit., p.405. N. Radu, Gh.Cilbea, op. cit., p.109. "Politică, ştiinţă, conducere", Editura "Dacia", Cluj, 1972. P.72-73. Op. cit., p.72-73. 53
prelucrarea şi analiza acestora183. După o altă opinie, se consideră că operaţiunile acestei etape ar consta în stabilirea problemei de rezolvat, culegerea şi prelucrarea informaţiilor, elaborarea variantelor, analiza şi compararea lor184. În sfârşit, alţii includ în această etapă următoarele: precizarea problemei ce necesită o decizie, colectarea şi sistematizarea informaţiilor, elaborarea variantelor, analiza lor comparată şi adoptarea variantei celei mai corespunzătoare185. Desigur caracterul normativ sau individual al actului decizional, modul de reglementare al adoptării acestuia, cât şi autonomia de competenţă a organului decident, influenţează etapele şi conţinutul procesului decizional. Considerând că procesul decizional este alcătuit din cele patru etape esenţiale, şi anume: pregătirea, adoptarea, executarea şi controlul, trebuie să recunoaştem că şi procedura decizională, strâns legată de procesul decizional, se constituie din totalitatea formalităţilor care intervin în raport cu etapele esenţiale ale procesului decizional. 5.4. Reglementarea legală a procedurii administrative Analizând pe etape, sub aspectul consacrării juridice, procedura actelor sau deciziilor administrative se impun unele precizări referitoare la modul de reglementare legală. De la început trebuie să precizăm că esenţa reglementării procedurii administrative este actul administrativ întrucât el reprezintă cea mai importantă formă concretă de activitate executivă. Etapa de pregătire a deciziei nu a beneficiat de o reglementare unitară la nivelul tuturor actelor administrative. În general, fiecare organ emitent sau organul ierarhic superior acestuia elabora o metodologie proprie privind pregătirea proiectelor de acte juridice în special normative. Totuşi s-a impus unificarea şi coordonarea reglementării juridice a etapei pregătitoare a proiectelor de acte juridice normative, elaborându-se în acest sens "Metodologia generală de tehnică legislativă privind pregătirea şi sistematizarea proiectelor de acte normative" aprobată prin Decretul nr.16/1976. Această metodologie aplicabilă principalelor proiecte de acte normative ale statului nostru şi care a suferit modificări implicite, vizează şi actele administraţiei de stat. Metodologia în cauză se aplică şi unor acte individuale aşa cum rezultă din prevederile art.111 al menţionatului decret, care arată că metodele şi procedeele tehnice stabilite pentru actele normative sunt aplicabile în mod corespunzător şi pentru elaborarea actelor, care, fără a avea un caracter normativ, îmbracă forma de decret sau hotărâre guvernamentală "per a contrario", actele care nu au caracter normativ nu pot fi decât actele individuale, care în cazul dat se prezintă sub forma decretului sau hotărârii. Acelaşi decret reglementează, concomitent operaţiunile ce alcătuiesc procesul decizional, cum este de exemplu documentarea186, sau formalităţile procedurale, ca de exemplu avizul unic187. Etapa adoptării deciziilor administrative a fost şi este reglementată în mod diferit, de regulă prin normele de organizare şi funcţionare a respectivelor organe (astfel, de exemplu,
183 184 185 186 187
54
C.Purcărete, "Sistemul informaţional", Edit.did. şi ped., Bucureşti, 1972, p.39. P.Vagu, op. cit., p.140-143. "Analiza conducerii", p.277. Art.40 din Decret nr.16/1976. Art.67 din Decret nr.16/1976.
hotărârile consiliilor locale se emit pe baza şi în vederea executării legii, cu votul majorităţii membrilor lor, fiind semnate de preşedinte188. Reglementarea este diferită, întrucât specificul şi varietatea organelor administrative determină diferite moduri de adoptare a deciziilor, deşi unele reguli cu caracter general se pot desprinde, ca de exemplu, în cadrul organelor colegiale unde principiul conducerii colegiale determină ca o hotărâre să fie adoptată întotdeauna cu majoritatea voturilor exprimate. Uneori, la cerinţele generale ale legilor organice se pot adăuga şi cerinţele speciale din aceste legi sau din legi speciale. Astfel, pentru categoria consiliilor judeţene se constituie delegaţia permanentă care decide în problema activităţii curente a plenului 189, iar alte reglementări stabilesc, de exemplu, perioada de timp, în care un organ este obligat să rezolve o cerere care îi este adresată190. Etapa executării este reglementată prin norme specifice fiecărui organ datorită particularităţii activităţii de realizare. Există şi dispoziţii cu caracter general aplicabile executării într-un domeniu sau ramură, cum ar fi executarea sancţiunilor contravenţionale 191, sau procedura executării silite, comună în materia despăgubirilor patrimoniale sau materiale192. Etapa controlului este reglementată diferenţiat pe categorie de organe şi prin reglementări specifice pe domenii sau ramuri de activitate. Astfel, consiliile locale urmăresc şi controlează activitatea consiliilor împuterniciţilor mandataţi ai statului193. De asemenea, primarul îndrumă şi controlează aparatul propriu194. În unele cazuri se consacră recursul administrativ ierarhic în materia controlului legalităţii actelor administrative195. Cu privire la aspectele specifice ale controlului intervin reglementări deosebite, ca de exemplu, în cazul controlului primarului asupra modului de încasare şi cheltuire a sumelor din bugetul local al unităţilor administrativ-teritoriale196. În cazul actelor administrative jurisdicţionale reglementarea cadrului lor de pregătire şi emitere se face în mod amănunţit, întrucât ele vizează soluţionarea unui litigiu. Astfel, procedura administrativ-jurisdicţională este completată cu reglementările codului de procedură civilă, aşa cum este cazul activităţii Comisiei Judeţene de Pensii, în măsura în care acestea corespund cu obiectivele activităţii acestui organ197. Uneori, există posibilitatea alternării procedurii administrative cu o altă procedură, de exemplu cea judecătorească198, organul având un drept de opţiune, ca de exemplu în cadrul evacuării persoanelor care ocupă fără contract de închiriere o suprafaţă din fondul locativ de
188 189 190 191 192 193 194 195 196 197 198
Art.29, 30 din Legea nr.69/1991. Art.64 din Legea nr.69/1991. Art.11 din Legea nr.1/1978. Art.40 din Legea nr.32/1968. Art.26-28 din Decretul nr.221/1960. Art.21, lit."j" din Legea nr.69/1991. Art.43, lit."x" din Legea nr.69/1991. Art.5 din Legea contenciosului administrativ nr.29/1990. Art.42, lit."h" din Legea nr.69/1991. Art.56 din Legea nr.3/1977. Decizia nr.5/27.09.1975 a Plenului Trib.Supr. în R.R.D. nr.12/1975, p.12. 55
stat (aflate în administrarea unei întreprinderi), evacuarea ce se poate dispune fie prin hotărârea consiliului local competent199, fie în baza hotărârii instanţei de judecată200. Procedura administrativă odată instituită este obligatorie, organul de stat nemaiputând alege o altă procedură în realizarea atribuţiilor sale. Astfel, practica judiciară a decis 201 că este inadmisibilă acţiunea prin care, după ce a emis o decizie prin care se dispune demolarea construcţiei ridicate, fără prealabila autorizaţie administrativă, consiliul local să mai ceară şi instanţei obligarea pârâtului la demolarea construcţiei. Aceasta deoarece Decretul nr.545/1958 (abrogat) autoriza202 acest organ ca, pe baza propriilor acte, să treacă la demolarea construcţiilor ridicate fără autorizare prealabilă, iar opunerea celui vizat de această măsură nu era de natură să afecteze caracterul executoriu al actului de demolare. În alte situaţii, organul este obligat prin lege ca, în urma îndeplinirii procedurii prealabile, să sesizeze alte organe de stat, care pot declanşa procedura lor proprie. Astfel, în cazul în care personalul cu atribuţii de control financiar constată că unele abateri de la disciplina financiară îmbracă forma unor infracţiuni, el este obligat să înainteze procurorului actele încheiate203. Uneori procedura administrativă se poate continua cu procedura judiciară, ca de exemplu cazul în care contravenientul se adresează instanţei cu o plângere împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei204. 5.5. Unele principii ale procedurii decizionale Procesul şi procedura administrativă decizională au o serie de principii, între care un loc important îl ocupă principiul legalităţii în pregătirea şi adoptarea deciziilor. Sub aspectul procesului decizional acest principiu se bazează pe prevederile conform cărora normele juridice nu se pot elabora, decât de organele prevăzute de lege205 şi în condiţiile prevăzute de lege. Sub aspect procedural toate organele trebuie să respecte acele formalităţi care asigură valabilitatea actelor juridice. În metodologia generală de tehnică legislativă se arată că elaborarea actelor normative de către toate organele administraţiei de stat se face cu respectarea principiului supremaţiei legii, actele normative elaborându-se numai pe baza şi în executarea legilor sau, după caz, a decretelor206. Actele normative ale administraţiei de stat nu pot adăuga sau contraveni principiilor şi dispoziţiilor din legile şi decretele pe baza cărora sunt adoptate207. Desigur, în procesul decizional se reflectă şi unele principii ale dreptului administrativ208 caracteristice activităţii executive. Astfel, principiul conducerii colective este ilustrat în activitatea decizională prin aceea că aprobarea proiectelor de acte normative se face de către organele colegiale de conducere 209 199 200 201 202 203 204 205 206 207 208 209
56
Art.23 din Legea nr.5/1973. Art.67 din Legea nr.5/1973. Deciz.civ.nr.18/14.01.1974 a Trib.Jud. Covasna, în R.R.D. nr.10/1974, p.56. Art.4 din Decr.545/1958. Art.32, lit."b" din Legea nr.5/1970 (abrogată). Art.34 din Legea nr.32/1968. Art.1, alin.1 din Decretul nr.16/1976. Art.3 din Decretul nr.16/1976. Art.30 din Decretul nr.16/1976. Asupra principiilor a se vedea I.Iovănaş, "Drept administrativ", p.38 şi următoarele. Art.52, 63 din Decretul nr.16/1976.
şi prin dispoziţiile care consacră rezolvarea eventualelor divergenţe privind proiectele de acte normative tot de către colectivele de conducere ale organelor de stat210. Alături de principiile generale există şi unele principii metodologice sau de tehnică legislativă. Dintre acestea enumerăm principiul obligativităţii documentării în cazul întocmirii proiectelor de acte normative211, principiul obligativităţii respectării etapelor şi a succesiunii acestora în elaborarea proiectelor de acte normative, principiul organizării şi coordonării activităţii normative de către Consiliul Legislativ212. Procedura administrativă decizională are şi o serie de principii comune în marea lor majoritate cu principiile procedurii administrative213. Principiul oficialităţii, conform căruia un organ administrativ se autosesizează şi se investeşte în mod propriu în emiterea actelor juridice este ilustrat prin aceea că organele centrale ale administraţiei de stat pot emite, chiar în lipsa unei împuterniciri exprese, ordine, instrucţiuni etc. atunci când un act de nivel superior (lege, decret) reclamă acte inferioare care să le asigure o aplicare unitară214. Principiul nepublicităţii, în conformitate cu care activitatea administrativă nu este destinată să fie cunoscută în mod public, în ceea ce priveşte unele aspecte ale ei, se ilustrează prin aceea că activitatea de pregătire a deciziilor, a proiectelor de acte normative, este secretă. Ea devine publică abia prin supunerea spre dezbatere publică a unor proiecte de acte normative mai importante sau prin adoptarea actelor, urmată de publicarea acestora. Fazele etapei pregătitoare sunt în general lipsite de principiul publicităţii. 5.6. Necesitatea codificării procedurii administrative În activitatea executivă, alături de normele materiale, un rol important îl ocupă şi normele de procedură. Normele procedurale reglementează diversele forme de realizare ale activităţii executive, cum ar fi de exemplu actele juridice (iar în cadrul lor cele administrative, civile sau de dreptul muncii) cât şi celelalte forme concrete de activitate. Normele de procedură pe care trebuie să le respecte administraţia sunt cuprinse în diferitele reglementări, fie cu caracter general (cum este cazul Metodologiei generale de tehnică legislativă), fie în reglementări organice (de exemplu, Legea nr.69/1991), fie în reglementări speciale (de exemplu, Legea nr.32/1968, Legea nr.29/1990, Legea nr.1/1978), fără a fi reunite într-un mod unitar. De aceea, în activitatea executivă se resimte lipsa unei sistematizări a legislaţiei, în sensul unei codificări materiale şi procedurale a celor mai importante norme care reglementează conţinutul şi forma acestei activităţi. În literatura de specialitate s-a considerat că imposibilitatea codificării administrative, de natură materială şi procedurală, se datorează numeroaselor norme ce guvernează această activitate, diversităţii regulilor juridice, cât şi caracterului relativ stabil al acestora. Cu toate acestea s-au manifestat preocupări din partea legiuitorului ca printr-o serie de reglementări să se realizeze o codificare parţială, a unor aspecte ale activităţii executive, mai ales prin unele legi speciale, ceea ce nu a eliminat necesitatea codificării tuturor normelor privind administraţia de stat215. 210 211 212 213 214
Art.64 din Decretul nr.16/1976. Art.40 din Decretul nr.16/1976. Art.39 din Decretul nr.16/1976. Asupra principiilor a se vedea R. Ionescu, "Drept administrativ", p.396-398. Art.32, alin.2 din Decretul nr.16/1976. 57
Cu aceeaşi acuitate se impune şi elaborarea unui cod de procedură administrativă similar celor existente în mai multe state. Considerăm în acest sens că "Metodologia generală de tehnică legislativă" a reprezentat un prim pas în reglementarea etapei pregătitoare a deciziei, deşi ea a suferit multiple modificări implicite, impunându-se totuşi şi o reglementare unitară a celorlalte etape ale procesului decizional. Normele procedurale, alături de reglementarea competenţei, ar trebui să cuprindă reguli de organizare şi funcţionare cu caracter general pentru întreaga administraţie de stat şi reguli privind formalităţile actelor administrative, totul reunit într-o codificare unitară. Legislaţia noastră are o serie de lacune în privinţa procedurii pregătitoare astfel, ea nu instituie ca reguli generale obligativitatea ascultării părţilor înaintea emiterii actelor, obligativitatea motivării actelor administrative şi nu reglementează în mod strict recursul administrativ ierarhic, care poate fi exercitat la ora actuală în mod nelimitat. O codificare ar oferi multiple avantaje între care enumerăm existenţa unei concepţii unitare care să stea la baza tuturor reglementărilor, evitarea repetărilor şi contradicţiilor din reglementările administrative, simplificarea şi reducerea numărului procedurilor existente şi o mai puternică apărare a legalităţii şi a drepturilor cetăţeneşti. Codificarea decizională ar trebui să cuprindă regulile de drept cele mai generale aplicabile tuturor actelor administrative cât şi reguli specifice de procedură aplicabile unor acte administrative cum sunt cele jurisdicţionale. Ea ar trebui să indice condiţiile de valabilitate ale actelor juridice cât şi principalele etape ale procesului decizional. În cadrul acestei codificări s-ar putea reuni şi reguli speciale de procedură, cum sunt cele referitoare la stabilirea şi urmărirea impozitelor şi taxelor, reguli privind constatarea şi sancţionarea contravenţiilor, primirea şi rezolvarea cererilor, reclamaţiilor, sesizărilor şi propunerilor, cuprinse actualmente în acte normative separate216. Caracterul programat al unei părţi din activitatea legislativă impune, printre altele, şi dezvoltarea dreptului şi tehnicii sale de reglementare în direcţia codificării procedurii administrative217.
215
216 217
58
M.Anghene, "Necesitatea codificării normelor privind administraţia de stat", în R.R.D. nr.3/1976, p.24. M.Anghene, op. cit., p.60. "Dezvoltarea şi perfecţionarea activităţii juridice" în R.R.D. nr.12/1974, p.3; I. Alexandru, "Un punct de vedere în conturarea unei concepţii privind elaborarea codului administrativ", în R.R.D., nr.9/1976, p.13.
Secţiunea 6 Pregătirea elaborării actelor de drept administrativ Pregătirea sau elaborarea deciziei reprezintă prima etapă în procesul decizional, etapă în care nu există o decizie sau un act juridic, ci un proiect de decizie sau o decizie potenţială. Fazele etapei pregătitoare sunt: apariţia necesităţii elaborării deciziei, documentarea decizională şi fundamentarea deciziilor potenţiale, întreaga etapă fiind dublată de formalităţile procedurale prealabile adoptării actelor juridice. d) Avizele Avizele reprezintă opinii pe care un organ administrativ le solicită altui organ într-o anumită problemă pentru a putea decide în deplină cunoştinţă de cauză218. Avizele sunt forme necesare în procedura de elaborare a actelor administrative şi sunt solicitate în cazul unor probleme pentru a căror rezolvare justă este utilă şi cunoaşterea opiniilor de specialitate, denumire în literatură şi "recomandări"219. Avizul nu se confundă cu "preavizul" care reprezintă anunţarea prealabilă a măsurii desfacerii unilaterale a contractului de muncă la un anumit termen anterior intrării ei în vigoare, perioadă în care raportul juridic de muncă se menţine220. După subiectele de la care sunt solicitate, avizele pot fi avize interne, provenind chiar de la organul emitent al actului juridic sau de la o structură internă a acestuia221 şi avize externe când emană de la un alt organ decât cel care urmează să emită actul juridic. După treapta ierarhică pe care se situează organul ce le emite avizele pot proveni 222 de la organe inferioare, egale sau superioare223 ca poziţie ierarhică faţă de organul care le-a solicitat. După modul de conformare al organului solicitat faţă de opinia exprimată, avizele se împart în224: - avize facultative225, caracterizate prin faptul că organul care emite actul administrativ este liber să le ceară sau nu, iar dacă le-a cerut este liber să se conformeze sau nu opiniei exprimate de ele; - avize consultative, caracterizate prin faptul că organul solicitant este obligat să le ceară, dar nu este obligat să li se conformeze, putând adopta actul juridic contrar avizului (de exemplu, în situaţii urgente226);
218 219 220
221 222 223
224 225 226
T.Drăganu, op. cit., p.126. D.Holt, op. cit., p.295. S.Belingrădeanu, "Aspecte procedurale ale încetării contractului de muncă în reglementarea noului Cod al muncii", în R.R.D. nr.11/1973, p.21. D.Holt, op. cit., p.273. T.Drăganu, op. cit., p.127. În sens contrar faţă de organul superior, M.Anghene, "Rolul şi însemnătatea activităţii consultative desfăşurată în administraţiei. de stat" în "Studii şi cercetări juridice", nr.4/1973, p.543. T.Drăganu, op. cit., p.126. I.Iovănaş, op. cit., p.239. Art.14 din Legea nr.5/1970 (abrogată). 59
- avize conforme, caracterizate prin faptul că organul solicitant este obligat să le ceară, iar dacă emite actul juridic este obligat să li se conformeze, ca de exemplu, în cazul eliberării autorizaţiilor, prin care se autorizează efectuarea de operaţii cu materii explozive şi când este necesar avizul Inspectoratului Teritorial pentru Protecţia Muncii (în care sunt indicate unele condiţii227). Trăsăturile comune ale acestor forme procedurale sunt următoarele: - reprezintă forme prealabile actelor juridice; - se emit numai la solicitarea unor organe; - se pot emite de către organe decizionale228 ori consultative, de către funcţionari de decizie sau funcţionari lipsiţi de acest drept; - ca urmare a emiterii avizului organul nu este obligat să emită actul juridic pentru care a solicitat avizul; - retragerea ulterioară a avizului nu influenţează valabilitatea actului administrativ legal emis. (În afară de cazul în care organul emitent al actului juridic nu mai respectă condiţiile iniţial prevăzute în avizul conform, ca de exemplu, în cazul în care Inspectoratul Teritorial pentru Protecţia Muncii retrage avizul necesar eliberării autorizaţiei pentru efectuarea operaţiilor cu materii explozive, atunci când se încalcă condiţiile legale229); - efectele juridice se produc ca urmare a emiterii actului juridic şi nu ca urmare a emiterii avizului. Avizele se emit de regulă, în formă scrisă230. În unele opinii avizele consultative şi cele conforme se reunesc în categoria avizelor obligatorii231 datorită trăsăturilor comune, respectiv obligativitatea solicitării lor. În reglementările juridice232 este prezent avizul unic, care are ca scop asigurarea operativităţii şi a simplificării activităţii de pregătire a actelor normative, în cadrul căruia toate autorităţile de stat interesate, precum şi Consiliul Legislativ, îşi vor exprima, într-un singur document, punctul de vedere comun, iar în caz de divergenţă se va arăta opinia separată. Avizul unic233 se defineşte ca reprezentând punctul de vedere comun al organelor care avizează proiectul de act normativ, format ca urmare a conlucrării, pe baza programului legislativ şi a planurilor de măsuri, încă din faza de documentare prealabilă şi de concepţie, continuată în toate celelalte etape astfel încât proiectul să fie, în momentul avizării, rezultatul unei activităţi coordonate a organelor care-l avizează şi a celor care au sarcina de a-l elabora. Organele de avizare vor examina proiectele de acte normative, în principal, prin prisma specialităţii pe care o desfăşoară, exprimându-şi acordul prin aviz unic234. e) Acordul prealabil
227 228 229 230 231 232 233 234
60
Art.8 din HCM nr.2509/1969. În sens contrar, M.Anghene, op. cit., p.543. Art.8 din HCM nr.2509/1969. D.Holt, op. cit., p.295. R. Ionescu, op. cit., p.404. Art.9 din Decretul nr.16/1976. Art.56 din Decretul nr.16/1976. Pentru analiza amănunţită a se vedea I.Santai, "Avizul unic în cadrul metodologiei generale de elaborare a proiectelor de acte normative", în "Studii şi cercetări juridice" nr.1/1984, p.26-32.
Acordul reprezintă o manifestare de voinţă a unui organ determinat, prin care acesta îşi dă consimţământul pentru ca manifestarea de voinţă a unui alt organ al administraţiei de stat să producă efecte juridice. După momentul în care intervine, faţă de manifestarea de voinţă a organului beneficiar al acordului, el poate fi prealabil, concomitent şi ulterior235. Acordul prealabil este manifestarea de voinţă prin care organul determinat îşi dă consimţământul la emiterea unui act administrativ de către un alt organ, ultimul neputând acţiona fără adeziunea primului236. Astfel, Ministerul de Interne, prin Comandamentul Pompierilor îşi dă acordul asupra normelor de prevenire şi stingere a incendiilor stabilite de ministere şi de alte organe centrale ale administraţiei publice 237. Acordul poate emana de la organe inferioare, egale, sau superioare în grad ierarhic, comparativ cu organul beneficiar al acordului238. Acordul prealabil are următoarele trăsături: - se obţine prin sesizarea făcută de organul care beneficiază de acord; - provine de la un alt organ239 decât organul emitent al actului administrativ, acordul fiind un act extern240; - acordul este o condiţie de valabilitate a actului juridic; - emiterea acordului nu obligă la adoptarea actului administrativ; - lipsa acordului ca şi retragerea ulterioară a acestuia determină nevalabilitatea actului juridic; - efectele juridice ale actului administrativ se produc numai ca urmare a existenţei celor două manifestări de voinţă, din partea celor două organe, din care cauză prin acord se creează un act administrativ complex; - acordul nu acoperă viciile actului juridic la care se referă, din care cauză în ipoteza ilegalităţii actului administrativ se va ataca în justiţie, în temeiul Legii contenciosului administrativ, nu acordul, ci actul juridic. Prin trăsăturile sale acordul se diferenţiază de aviz241, deşi în unele opinii cele două categorii se identifică242. În condiţiile creşterii libertăţii de decizie şi a autonomiei organelor de stat, acordul prealabil este tot mai rar utilizat. f) Alte forme procedurale prealabile În etapa pregătitoare a deciziei administrative se întâlnesc şi alte forme procedurale, unele specifice actelor normative, altele celor individuale, sau comune celor două categorii. 1) Supunerea spre aprobare a proiectului este o operaţiune care caracterizează proiectele de hotărâri guvernamentale care după avizare de către organele interesate şi definitivate, însuşite de conducerea ministerelor şi a celorlalte organe centrale sau locale, se înaintează Secretariatului General al Guvernului, care le verifică şi le pregătesc în vederea prezentării lor guvernului243. În reglementarea actuală proiectele de acte normative sunt 235 236 237 238 239 240 241 242 243
T.Drăganu, "Actele administrative şi faptele…", p.102. T.Drăganu, "Actele de drept administrative", p.127. Art.23, lit.f" din Decretul nr.232/1974 privind prevenirea şi stingerea incendiilor. T.Drăganu, "Actele administrative şi faptele…", p.104. T.Drăganu, "Actele de drept administrative", p.129. D.Holt, op. cit., p.274. T.Drăganu, op. cit., p.128. D.Holt, op. cit., p.275. Art.63-66 din Decretul nr.16/1976. 61
supuse la două operaţiuni procedurale distincte: prima operaţiune constă în însuşirea proiectului de către conducerea organului care l-a iniţiat, ceea ce nu echivalează cu adoptarea actului, după care proiectul se trimite spre avizare organelor interesate 244. A doua operaţiune constă în adoptarea proiectului de către organul competent. 2) Anchetele sau cercetările constau din investigaţii făcute pe diverse căi (audiere de martori, consultare de înscrisuri, cercetare la faţa locului) necesare în vederea unei cât mai bune cunoaşteri a problemei ce urmează să fie soluţionată printr-un act administrativ (de exemplu, autoritatea tutelară recurge la asemenea mijloace necesare pentru numirea tutorelui245). 3) Rapoartele de referatele246 sunt acte pregătitoare prin care un organ al administraţiei de stat prezintă concluziile asupra unei probleme supuse examinării sale, precizând diferitele aspecte de fapt sau de drept, de lămurirea cărora depinde emiterea unui act administrativ de către un alt organ. În mod obişnuit ele sunt acte procedurale scrise şi motivate. Există şi rapoarte nemotivate care aduc la cunoştinţa unui organ anumite fapte ca, de exemplu, referatele sau rapoartele întocmite de organele de specialitate cu ocazia cercetării accidentelor de muncă247. 4) Dările de seamă248 sunt acte prin care se prezintă întreaga activitate a unui organ într-o perioadă de timp. Se aseamănă cu avizele facultative deoarece organul are libertatea de a le cere sau nu, dar spre deosebire de ele, cuprind opinii referitoare la activitatea deja înfăptuită. Asemenea acte utilizate frecvent sunt dările de seamă contabile, operaţiuni care au un caracter obligatoriu în ceea ce priveşte efectuarea lor. Dările de seamă pot fi incluse şi în categoria formalităţilor procedurale anterioare deoarece premerg actele juridice ce se adoptă în baza lor. 5) Procesele verbale sunt înscrisuri constatatoare ale unei situaţii şi se întocmesc cu ocazia unor operaţiuni, ca, de exemplu, inventarierea unor bunuri sau în cazul săvârşirii unor contravenţii a căror constatare se face prin acest înscris încheiat de persoanele anume prevăzute în actul normativ249. Când prin ele se dispun şi unele măsuri, de exemplu sancţiuni, partea respectivă din procesul-verbal reprezintă un înscris constatator al actului administrativ. 6) Dezbaterea publică250 reprezintă modalitatea procedurală de aducere la cunoştinţă publică a proiectelor de acte juridice, subliniind democratismul procesului decizional. Dezbaterea are ca trăsături faptul că: - vizează proiecte de acte juridice normative; - se referă la proiecte de importanţă publică deosebită; - se realizează anterior adoptării actelor juridice; - organele care au elaborat proiectul împreună cu organele de avizare au obligaţia de a analiza observaţiile şi propunerile făcute în cursul dezbaterii publice, iar concluziile desprinse vor fi prezentate împreună cu propunerile de îmbunătăţire ale proiectului organelor componente pentru a fi avute în vedere la adoptarea acestuia. 244 245 246 247 248 249 250
62
Art.52, alin.1 din Decretul nr.16/1976. Art.116 din Codul Familiei. T.Drăganu, op. cit., p.130. Instrucţiunile nr.50/1967 ale Ministerului Muncii şi Ministerului Sănătăţii. T.Drăganu, op. cit., p.131. Art.17, alin.1 din Legea nr.32/1968. Art.67-68 din Decretul nr.16/1976.
7) Îndeplinirea unei proceduri jurisdicţionale este caracteristică actelor administrative jurisdicţionale a căror elaborare se face după o procedură specifică în cadrul căreia întâlnim ca forme procedurale citarea, expertizarea, audierea de martori etc. Astfel, în cazul înaintării unei plângeri împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei, organul în drept să o soluţioneze citează pe cel care a făcut plângerea251.
251
Art.37 din Legea nr.32/1968. 63
Secţiunea 7 Adoptarea actelor de drept administrativ Etapa adoptării sau emiterii actelor administrative reprezintă momentul în care voinţa se manifestă în scopul producerii efectelor juridice. Ea se realizează în diverse modalităţi, astfel, în cazul organelor unipersonale momentul emiterii este marcat de semnarea înscrisului constatator al actului juridic, iar în cazul organelor colegiale, adoptarea are loc în cadrul şedinţei prin mecanismul votului. Etapa adoptării se poate diviza, în cazul organelor, în cel puţin 3 faze: dezbaterea, deliberarea şi votarea. Etapa adoptării este guvernată de importante formalităţi procedurale concomitente adoptării deciziei şi ulterioare adoptării acesteia, necesare asigurării valabilităţii ei sau punerii în executare. 7.1. Apariţia necesităţii elaborării deciziei Dezbaterea este o activitate de evaluare a propunerilor cuprinse într-un proiect de act în baza unei confruntări de idei în cadrul căreia se evidenţiază avantajele şi dezavantajele soluţiilor preconizate252. Forma organizatorică a dezbaterii în cadrul organelor colegiale este şedinţa (adunare generală, sesiune) care reprezintă o reuniune de două sau mai multe persoane ce alcătuiesc împreună un organ şi a căror reunire are un anumit scop. Şedinţele se clasifică în mai multe categorii253, în rândul cărora un loc important îl ocupă şedinţele decizionale, reuniuni în cadrul cărora se adoptă hotărâri. Pentru desfăşurarea lor corespunzătoare trebuie îndeplinite o serie de măsuri cu caracter organizatoric 254, care intervin în etapa de pregătire a şedinţei (stabilirea ordinii de zi, a participării, a datei, locului şi duratei de desfăşurare preconizate), în etapa de desfăşurare (reguli privind deschiderea şedinţei, organele de lucru, modul de dezbatere şi de votare) şi în etapa de finalizare (care cuprinde măsuri de redactare a hotărârilor, înregistrarea şi comunicarea acestora, controlul realizării lor etc.). Dezbaterea propriu-zisă este precedată de prezentarea în cadrul şedinţei a unor materiale documentare, cum ar fi referatele serviciilor de specialitate, expunere de motive, proiectul de act juridic, avizele etc. Referatele, cele mai obişnuite materiale, cuprind255 o prezentarea rezumativă a documentaţiei, a datelor esenţiale şi a măsurilor ce se impun a fi luate. De regulă, referatul şi proiectul de act se expun către membrii organului colegial sau de serviciile de specialitate ale aparatului propriu. Pe marginea materialelor au loc discuţii în cadrul cărora se pot face propuneri (amendamente) la proiectul dezbătut. În timpul dezbaterii, prin confruntarea de idei se cristalizează poziţia fiecărui participant, ceea ce îi va influenţa modul de deliberare şi hotărârea finală. În perioada actuală se manifestă pe plan mondial multiple preocupări pentru găsirea unor noi metode de conducere şi de luare a deciziilor256, metode care să se situeze la 252 253
254 255 256
64
I.Iovănaş, op. cit., p.252. J.Starosciak, op. cit., p.305; C.Murgescu, "Echipa de conducere în unităţile economice…", Edit.pol.Buc., 1972, p.232-247. J.Starosciak, op. cit., p.307-310. R. Ionescu, op. cit., p.405. D.Gigusievici, M.Dumitrescu, "Metode utilizate în conducerea întreprinderilor şi procesul luării deciziilor" (Edit.pol.Buc., 1970), în vol. "Conducerea ştiinţifică a întreprinderilor"; P.Cosmovici,
interferenţa cu metodologia instruirii active a cadrelor de conducere257. Dintre aceste metode enumerăm: conferinţa-discuţie, metoda studiului cazurilor, metoda Brainstorming, metoda Delphi etc. Subliniem faptul că aceste metode nu sunt folosite în administraţia publică ca tehnici de adoptarea deciziilor, întrucât cadrul decizional al acestor organe este precis determinat de normele organice cu caracter imperativ. Aceste metode pot fi însă folosite cu succes în activitatea colegială de pregătire a proiectelor de decizii şi în activitatea organelor consultative cu caracter colegial. Conferinţa-discuţie258 este o metodă care constă în analizarea unei probleme de către un grup de participanţi în cadrul unei discuţii conduse de către o persoană pregătită în prealabil pentru acest scop. Fiecare participant are deplina libertate de a-şi exprima opinia, în acest fel există posibilitatea aprecierii cunoştinţelor profesionale şi a experienţei proprii. Prin discutarea în colectiv, pot apărea noi sugestii, se descoperă erorile şi omisiunile indicându-se cea mai bună soluţie de rezolvare a cazului. Metoda studiului cazurilor259 presupune antrenarea şi mai intensă a participanţilor la dezbatere datorită modului în care le sunt solicitate cunoştinţele şi experienţa personală în rezolvarea unui caz. Studiul cazurilor constă în prezentarea unei situaţii reale cu datele necesare înţelegerii problemei, prezentare întreruptă în momentul în care acţiunea ajunge întrun impas şi când, pentru depăşirea acestuia este necesară elaborarea şi adoptarea unei decizii. După ce fiecare participant şi-a formulat o părere, participanţii trebuie să-şi confrunte în grup opiniile şi să ajungă la o decizie acceptată de majoritatea membrilor grupului. Metoda Brainstorming260 reuneşte o grupă de participanţi, reprezentând diverse domenii de specialitate, care discută asupra unei probleme ce trebuie rezolvată, într-un mod cu totul neconvenţional. Principiul suprem al acestui stil este acela ca toţi participanţii să-şi exprime în mod liber ideile lor referitoare la problema respectivă, în mod spontan şi fără nici o reţinere. Conducătorul grupului nu are voie să folosească aprecieri descurajatoare sau etichetări la adresa participanţilor prin care ar frâna fluxul de idei al acestora. Dimpotrivă, este necesar ca toţi participanţii la dezbateri să sesizeze, ideile prezentate în mod reciproc, să le combine unele cu altele. În acest fel se stimulează formarea unor lanţuri de asociere reciproce, prin care se ajunge la idei şi concluzii care nu ar fi apărut niciodată în cazul unei dezbateri izolate şi coordonate realizate pe categorii de specialişti asupra aceloraşi probleme. Metoda Delphi261 este o metodă de explorare a viitorului prin care se încearcă să se stabilească natura şi data când se pot produce în viitor anumite evenimente (de exemplu, necesitatea unei reorganizări sau reforme administrative) şi ce măsuri trebuie luate în acest sens. Metoda constă din alcătuirea unui program de interogări individuale şi succesive care
257
258
259
260
261
"Consideraţii asupra actului de decizie în activitatea organelor colective de conducere a unităţilor socialiste", în "Studii şi cercetări juridice" nr.4/1973, p.617-628. N. Radu, Gh.Ciulbea, op. cit., p.174P.Anton, "Metodologia specifică de instruire în cadrul programelor de perfecţionare", în revista "Forum" nr.6/1971, p.30-38; N. Radu, Gh.Ciulbea, op. cit., p.176. P. Anton, "Metodologia specifică de instruire în cadrul programelor de perfecţionare" în revista "Forum" nr.6/1971, p.30-38; N. Radu, Gh.Ciulbea, op. cit., p.176. Gh.Ciulbea, "Metodologia instruirii active", în "Probleme ale consiliilor populare, ale economiei şi administraţiei locale" nr.12/1971. Gh.Ciulbea, M.Vlădulescu, "Dezvoltarea spiritului novator în întreprinderi", sinteză documentară, multiplic., I.C.D.T., Buc., 1971, p.64-84. J.Bonnet, "La prevision technologique", în "L'usine nouvelle", Franţa, nr.supl.oct. 1969, p.95-96. 65
alternează cu informaţii şi sondaje ale opiniei, ceea ce permite să se corecteze, cu ajutorul calculatorului, concluziile trase din prima etapă a operaţiei. Participanţii interogaţi, persoane cu înaltă pregătire în domeniul de specialitate, sunt invitaţi să răspundă prin corespondenţă la chestionarul trimis. În baza răspunsurilor primite se calculează tendinţa medie (în producerea evenimentului şi a datei lui) care este din nou comunicată participanţilor cu invitarea acestora de a-şi motiva opţiunea lor. Această "dezbatere" în contradictoriu îi determină pe unii să-şi schimbe părerea şi să adere la alte opinii, ceea ce permite micşorarea deosebirilor între răspunsuri. Rezultatele sunt din nou prelucrate şi se stabileşte o nouă valoare medie mai precisă decât cea precedentă. Urmează o nouă informare şi o nouă prelucrare a răspunsurilor în vederea determinării valorii medii, procesul desfăşurându-se în trei etape. În final se obţine, prin aceste dezbateri şi calculări succesive a valorilor medii, un pronostic la care aderă majoritatea celor chestionaţi. 7.2. Deliberarea Deliberarea, ca proces finalizat prin adoptarea unei hotărâri, aparţine mai mult domeniului proceselor psihice interne, atât în cazul hotărârii organelor unipersonale, cât şi în cazul organelor colegiale. În mod practic nu există un cadru organizatoric distinct, chiar şi în cadrul organelor colegiale, care să delimiteze deliberarea de dezbatere, întrucât procesul de formare a convingerilor proprii are loc pe parcursul întregii dezbateri. Desigur, în cazul unor acte administrative jurisdicţionale între momentul dezbaterii propriu-zise şi cel al deliberării există o diferenţă de cadru organizatoric, întocmai ca şi în cazul hotărârilor judecătoreşti. În cazul organelor colegiale fiecare participant la dezbatere optează, din considerente specifice, asupra unui proiect sau variante şi asupra unor amendamente. Procedura de deliberare a fiecărui participant diferă în ceea ce priveşte structura demonstraţiei sale, alegerea şi ordonarea argumentelor, modul şi momentul de prezentare. Alegerea unei variante din mai multe, are loc în baza unei aprecieri comparative a variantelor propuse sub aspectul diferiţilor factori, indicatori de eficienţă, prin aprecierea unor efecte posibile ca apariţie262 etc., dar cu respectarea cadrului legal263 care delimitează posibilităţile de opţiune. În marea majoritate a cazurilor există mai multe alternative care se oferă alegerii, pentru aceeaşi problemă, dar ele sunt limitate ca număr. Astfel, nu se iau în considerare alternative imposibil de realizat, sau cele cu caracter antisocial sau ilegal. Dintre alternative se aleg numai cele posibile ca realizare, prin mijloacele de care dispune organul, iar dintre acestea se aleg numai cele admisibile (realizabile în conformitate cu legile în vigoare), care include la rândul lor o serie de alternative preferabile la nivelul fiecărui individ264. Fiecare participant va alege o anumită alternativă în concordanţă cu hotărârea pe care şi-a format-o în baza analizei comparative a mai multor variante 265, atunci când acestea există. Întregul grup de rezultate individuale, format în baza opţiunii proprii a fiecărui membru al organului colegial, se transformă într-un rezultat final, colectiv, în baza a doi factori şi anume: suma rezultatelor individuale şi influenţa determinantă a normelor legale, inclusiv a celor de procedură în baza cărora se adoptă opţiunea generală sau actul final. 262 263 264 265
66
Fl.Gîlcă, op. cit., p.86. Alex.Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei", p.128. "Modelarea proceselor sociale", Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1973, p.148. Fl.Studnicki, "Despre deciziile colective", în Revista de referate şi recenzii", "Ştiinţa administraţiei", 1972.
Actul de alegere a unei alternative nu interesează atât sub aspectul proceselor psihologice interne, cât sub aspectul conduitei externe a subiecţilor care în urma deliberării îşi manifestă voinţa în conformitate cu procesul intern. În cazul organelor colegiale are loc transformarea unui grup determinat de soluţii individuale, într-o rezolvare finală care, potrivit procedurii de votare, va fi considerată ca aparţinând organului colectiv. Fiecare participant are o anumită ordine de preferinţă pentru anumite alternative. Dacă problema în cauză este notată cu "a" iar numărul de alternative, este cuprins între 1-4, în ordinea formulării lor starea preferenţială individuală se poate prezenta astfel:
a 4 a 2 a 1 a 3 La nivelul organelor colegiale se formează o stare preferenţială colectivă privind o anumită alternativă. Ea este ordonarea a "n" stări preferenţiale individuale ce intervine la toţi participanţii la un proces decizional dat. Această stare se poate prezenta cu ajutorul unui model (care are "n" coloane şi "m" componente) în care fiecare coloană indică numărul de participanţi la proces, iar în cadrul fiecărei coloane prin indici se reliefează starea preferenţială pentru anumite alternative ce aparţin grupului "a" de probleme. Dacă participanţii sunt în număr de trei iar alternativele sunt 4, putem obţine un model (matrice) cu următoarea structură: În acest model, fiecare coloană reprezintă starea preferenţială individuală a fiecărui subiect participant la procesul decizional, în ordinea descrescândă pe verticală, a importanţei acordate fiecărei variante, iar întregul model reflectă starea preferenţială colectivă. Metodele de deliberare266 sunt dintre cele mai diferite întrucât deliberarea se poate realiza, de exemplu, prin imitarea modului de deliberare al altor persoane, fie prin folosirea experienţei proprii în adoptarea deciziilor267. Opiniile care pot rezulta în urma deliberării reflectă268 fie unitatea de păreri, de la începutul şi până la terminarea dezbaterii, fondată pe elemente de conţinut sau elemente formale, fie lipsa de unitate, caz în care minoritatea se subordonează majorităţii.
a4 a2 a1 a3
a1 a2 a3 a4
a4 a3 a2 a1
7.3. Votarea Votarea reprezintă operaţiunea prin care se manifestă cu efecte juridice voinţa organului colegial prin adoptarea actului juridic. Voinţa pe care o cuprinde decizia se 266 267 268
M.Oroveanu, op. cit., p.191. Alex.Negoiţă, op. cit., p.173-174. J.Starosciak, op. cit., p.96-97. 67
manifestă în realizarea puterii de stat şi se află numai la nivelul persoanelor care au un drept de vot deliberativ şi nu un drept de vor consultativ sau care sunt lipsite de acest drept. Astfel, secretarul consiliului local participă de drept la şedinţele consiliului, fără drept de vot269. Manifestarea voinţei implică răspunderea autorilor pentru decizia luată. Voinţa trebuie să se bazeze pe înţelegere, pe cunoaşterea faptelor reale şi să corespundă rezultatelor deliberării. Elementele care pot anihila270 fuziunea firească dintre înţelegerea şi voinţa sunt: - ignorarea rezultatelor deliberării, ca urmare a existenţei unor interese străine, prin încălcarea normelor de drept, astfel încât voinţa nu reflectă convingerea subiectului; - insuficienta deliberare şi cunoaştere a problemei, astfel încât opinia formată poate să fie superficială sau contradictorie ceea ce împiedică formarea unei opţiuni temeinic fundamentate şi a unei opinii unitare. Ştiinţa administraţiei recomandă în ce priveşte procedura supunerii la vot respectarea unor reguli. Astfel, supunerea la vot a proiectelor trebuie să se facă în ordinea efectuării propunerilor, în afară de cazul în care prin însăşi regulamente se prevede o altă ordine sau aceasta este fixată la începutul dezbaterii, de către organul de conducere a dezbaterilor. În privinţa votării, de regulă se supun la vot propunerile care se exclud în mod reciproc şi care se referă la aceeaşi materie, deoarece prin adoptarea uneia în mod ferm se exclude cealaltă propunere, cât şi posibilitatea repetării votului. La rândul său, operaţiunea votării poate fi guvernată de anumite reguli procedurale (vot secret sau vot nesecret) etc. 7.4. Forme procedurale concomitente adoptării actelor de drept administrativ În etapa adoptării sau emiterii actului juridic se grupează acele forme procedurale reunite după momentul în care intervin faţă de constituirea manifestării de voinţă ca act juridic obligatoriu. Aceste forme procedurale se pot situa în timp faţă de acest moment, chiar în imediata apropiere a adoptării actului juridic, dar premerg această adoptare fiind strâns legată de ea (cum este cazul condiţiilor privitoare la quorum) în chiar momentul adoptării (cum este cazul regulilor privitoare la vot) şi imediat după acest moment (cum este cazul redactării înscrisului). Fiind însă atât de strâns legate de momentul adoptării actului juridic, formele procedurale se departajează în forme concomitente adoptării şi forme ulterioare adoptării. Şi în etapa adoptării actelor juridice se pot reîntâlni unele forme procedurale observate în etapa pregătitoare cum sunt de exemplu acordul (concomitent) necesar emiterii271, propunerile sau amendamentele care se fac în cursul dezbaterii proiectului de act juridic sau procesul-verbal întocmit cu ocazia dezbaterii. a) Quorum şi majoritatea necesară272 Quorumul reprezintă numărul de membrii necesari, raportat la numărul total de membrii ai organului colegial, care trebuie să fie prezenţi pentru ca deliberările organului să fie valabile. Normele privitoare la quorum sunt prestabilite şi reprezintă un element de formă esenţial întrucât prin respectarea lor manifestarea de voinţă dobândeşte puterea de a produce efecte juridice. 269 270 271
272
68
Art.32 din Hotărârea Guvernului nr.103/1992. Alex.Negoiţă, op. cit., p.134-135. De pildă, acordul primului ministru la adoptarea hotărârilor guvernului (art.6 din Legea nr.37/1990). T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.132.
Legea poate prevedea sau nu ce quorum este necesar pentru ca un organ colegial să lucreze în mod valabil. Astfel, în cazul guvernului şi a consiliilor locale îşi găseşte aplicare regula conducerii colective potrivit căreia, pentru ca un organ colegial să lucreze valabil este necesară prezenţa majorităţii membrilor săi (1/2 + 1). În cazul consiliilor de conducere ale ministerelor, quorumul legal nu este întotdeauna reglementat sub aspectul prezenţei din totalul membrilor ce compun consiliul273. În cadrul dispoziţiilor privitoare la quorum organul nu are libertatea de apreciere asupra lor, întrucât se găsesc cuprinse în norme organice formulate prin lege sau prin alte acte normative superioare, faţă de care organul în cauză trebuie să se conformeze. Pe de altă parte, aceste dispoziţii reprezintă o condiţie de valabilitate a întrunirii legale a organului şi implicit influenţează şi valabilitatea actului administrativ, Majoritatea necesară luării unei hotărâri reprezintă numărul de membrii din totalul membrilor ce compun organul, număr necesar pentru ca un act juridic să fie adoptat în mod valabil. Majoritatea necesară poate fi o majoritate simplă sau o majoritate absolută (calificată). Astfel hotărârile Consiliului local se adoptă cu majoritate simplă iar cele ale guvernului cu votul a cel puţin o treime din membri. Quorumul nu se confundă cu majoritatea necesară adoptării unui act juridic întrucât primul aspect se referă la numărul de membrii necesari ca un organ să lucreze valabil, iar al doilea se referă la numărul de membrii necesari pentru ca un act să fie adoptat în mod valabil. Între quorum şi majoritatea necesară există o strânsă legătură în sensul că quorumul permite să se deducă şi majoritatea necesară adoptării unui act juridic şi invers, dacă legea nu le-ar reglementa 274. Pe de altă parte, majoritatea necesară poate fi mai mică decât quorumul. Dispoziţiile privitoare la quorum şi la majoritatea necesară dobândesc aplicabilitatea efectivă numai în momentul adoptării actului juridic. Fiind forme procedurale impuse de lege încălcarea lor atrage nulitatea absolută a actului juridic. b) Actele administrative emise în comun Actele administrative emise în comun de mai multe organe ale administraţiei de stat sau de acestea împreună cu alte organisme, sunt manifestări de voinţă simultane275 făcute cu intenţia de a produce efecte juridice. Actul juridic nu se poate forma în lipsa unei manifestări de voinţă a unui organ, astfel încât suntem în prezenţa unui act administrativ complex. Constituie caracteristici ale acestor acte: - existenţa mai multor manifestări de voinţă provenind de la mai multe organe administrative (de regulă egale276) în grad ierarhic, sau acestea împreună cu organe ori organizaţii neguvernamentale; - constituirea actului are loc numai prin epuizarea numărului de manifestări de voinţă necesare adoptării lui; - inexistenţa raporturilor de subordonare între organele participante la emitere, altfel, în caz contrar am fi în prezenţa aprobării sau confirmării;
273
274 275 276
De pildă, se arată numai că adoptă hotărâri cu votul a jumătate plus unu din numărul total al celor prezenţă (art.14, alin.3 din Legea nr.40/1990 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului de Interne). Idem, T.Drăganu, op. cit. T.Drăganu, "Studii de drept constituţional", Edit. Dacia, Cluj-Napoca, 1975, p.190. Instrucţiunile nr.50/1967 ale Ministerului Muncii şi Ministerului Sănătăţii pentru aplicarea HCM nr.2896/1966. 69
- raporturile sociale cu privire la care se manifestă voinţa organelor în cauză, intră în competenţa tuturor acestor organe ceea ce explică de ce numeroase acte emise în comun sunt date în aplicarea unui act normativ al unui organ superior cu competenţă generală sau, dimpotrivă, sunt aprobate printr-un act al organului cu competenţă generală; - actul juridic apare faţă de terţi ca act al mai multor organe, dar totuşi ca un act juridic unilateral; - efectele juridice se produc numai prin manifestările de voinţă ale organelor participante la emiterea actului; - în cazul actelor administrative individuale cu caracter ilegal, acţiunea în justiţie împotriva unor asemenea acte, ar putea fi introdusă împotriva oricărui organ participant la emitere, dar în practica administrativă, chiar dacă se întâlnesc acte administrative emise în comun, în cazul actelor individuale o asemenea posibilitate, este, de regulă, exclusă întrucât executarea unui act individual şi răspunderea pentru el presupun un organ strict determinant; - spre deosebire de alte acte administrative complexe (ca, de exemplu, aprobările sau acordurile), în cazul actelor emise în comun nu mai există o manifestare de voinţă preponderentă în unitatea actului juridic complex, toate manifestările având aceeaşi importanţă, actul neluând fiinţă în lipsa unuia din ele, iar viciile unei singure voinţe afectează întreaga unitate a actului administrativ complex. c) Redactarea şi semnarea înscrisului Una din condiţiile formei externe ale actelor administrative este cerinţa formei scrise care ocupă un loc important în cadrul condiţiilor de formă ale actelor juridice. În mod obişnuit se face distincţie între forma exterioară, scrisă sau nescrisă a actelor juridice, şi formele procedurale ale acestor acte. Redactarea actului juridic reprezintă operaţiunea de întocmire a unui înscris (document) care să reflecte deplin şi concordant manifestarea de voinţă exprimată. Momentul redactării poate coincide cu însăşi adoptarea actului juridic sau imediat după adoptarea acestuia, dar în strânsă legătură cu ea. În "Metodologia generală de tehnică legislativă" se stabilesc reguli privitoare la metode şi procedee valabile, deopotrivă, atât pentru proiectele de acte normative cât şi pentru actele juridice propriu-zise. Aceste reguli vizează în principal actele normative de o importanţă deosebită, putându-se grupa în următoarele categorii: - reguli referitoare la părţile constitutive ale proiectului de act normativ277 (alcătuit din titlul şi formula introductivă, dispoziţii generale sau de principiu, dispoziţii de conţinut, dispoziţii finale şi dispoziţii tranzitorii); - reguli privind structura şi procedeele de sistematizare ale proiectelor de acte normative278, elementul structural de bază fiind articolul; - reguli tehnice privind abrogarea, modificarea şi completarea actelor normative 279 instituindu-se principiul abrogării exprese şi directe; - reguli privitoare la redactarea şi stilul actelor normative280 care trebuie să se caracterizeze printr-un limbaj concis dar şi larg accesibil. 277 278 279 280
70
Art.70-78 din Decretul nr.16/1976. Art.79-87 din Decretul nr.16/1976. Art.88-98 din Decretul nr.16/1976. Art.99-102 din Decretul nr.16/1976.
Deşi legea nu prevede întotdeauna şi în mod expres pentru toate actele normative necesitatea formei scrisă, această cerinţă rezultă implicit atunci când normele legale în vigoare stabilesc reguli referitoare la textul proiectelor de acte normative, la semnarea, prezentarea expunerii de motive etc. Forma scrisă reprezintă un minimum de condiţii ce permite281: - dovada existenţei manifestării de voinţă; - cunoaşterea exactă a conţinutului actului juridic; - o mai strictă asigurare a respectării drepturilor şi obligaţiilor; - un control eficient al legalităţii actelor juridice. În cazul actelor normative cerinţa formei scrise este necesară pornind de la considerentul că o cunoaştere reală a actelor normative se realizează, în principiu, prin publicarea lor şi că numai astfel devine eficient principiul după care nimeni nu va putea invoca necunoaşterea legii. În al doilea rând, actele individuale se emit numai în baza actelor normative, ultimele constituindu-le punctul de referinţă, acte normative ce trebuie întocmite şi păstrate în formă scrisă. În sfârşit, dreptul administrativ care exclude cutuma în materia izvoarelor de drept, necesită o dezvoltare programată a activităţii de reglementare, actul normativ constituind principalul izvor de drept, iar acesta se redactează în forma scrisă. Neîndeplinirea formei scrise în cazul actelor normative, reprezintă încălcarea unei condiţii esenţiale de valabilitate ale acestor acte. Întocmirea sau redactarea în formă scrisă a actelor normative este strâns legată şi de modul aducerii lor la cunoştinţă prin publicare sau comunicare. În ceea ce privesc actele individuale problema formei scrise se pune în mod diferit. Forma scrisă este o condiţie de valabilitate a acestora numai în ipoteza în care normele prevăd, în mod expres sau tacit (de exemplu, obligativitatea semnării înscrisului) necesitatea acestei forme282. Când normele nu prevăd această obligaţie actul poate fi emis în formă nescrisă (orală). Se vor întocmi în formă scrisă actele individuale: - ale organelor colegiale, pentru cunoaşterea poziţiilor manifestate prin vot la adoptarea actelor; - actele emise în baza unei proceduri jurisdicţionale; - actele cu caracter sancţionator şi care instituie obligaţii; - cele pentru care legea cere în mod expres necesitatea formei scrise. Sancţiunea nerespectării formei scrise se raportează la gravitatea încălcării acestei condiţii de valabilitate a actului, Dacă actul individual nu a fost întocmit în formă scrisă, deşi o asemenea formă se cere, organul administrativ nu va putea pretinde subiectului pasiv să-şi execute obligaţiile indiferent de modul în care acesta din urmă, a luat cunoştinţă, de exemplu, pe o altă cale (orală), de existenţa şi conţinutul actului juridic. Subiectul pasiv este în drept să solicite organului administrativ consacrarea actului juridic în formă scrisă atunci când legea cere această formă. Desigur, nimic nu împiedică însă ca subiectul pasiv să-şi execute de bună 281 282
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ"", p.121. Astfel, practica judiciară a decis că nu se poate dispune prin încheiere intabularea dreptului de proprietate, cu privire la un imobil, pe baza unei simple adrese semnate de un şef de serviciu al consiliului local, iar nu a unui act semnat de preşedintele acestuia şi secretar, singurii în drept a angaja organul (Trib.jud. Bistriţa-Năsăud, dec.civ.nr.451/1969 în R.R.D. nr.7/1970, p.181). 71
voie obligaţiile ce decurg din actul administrativ, chiar dacă nu a fost respectată cerinţa formei scrise în redactarea actului. Executarea prestaţiei sale poate fi considerată ca o obligaţie îndeplinită cu temei legal în virtutea unei îndatoriri consacrate prin norme de drept, indiferent de nerespectarea formei exterioare a actului juridic individual. Elementele unui document se împart în elemente logice şi elemente formale283. Elementele logice sunt: introducerea, motivarea (cuprinsul) şi concluzia (încheierea). Ordinea este în funcţie de metoda de redactare. Metoda directă (analitică) presupune următoarea ordine: introducerea, motivarea şi concluzia. Metoda indirectă (sintetică) presupune următoarea ordine: concluzia şi motivarea. Elementele formale ale înscrisului cuprind: forma exterioară (antetul organului ce emite actul şi al subiectului căruia este destinat), forme de control (semnătură, ştampilă, număr de înregistrare, dată), forme de secretariat (iniţiale celui care l-a redactat, ale celui care l-a conceput, număr de exemplare). Semnarea înscrisului constatator al actelor juridice reprezintă o cerinţă de formă absolut necesară. Necesitatea semnăturii se desprinde implicit din obligativitatea redactării în formă scrisă a actului juridic, dar alteori este prevăzută expres de lege. Astfel, hotărârile Consiliilor locale se semnează de preşedintele şedinţei284. Semnarea înscrisului o pot realiza în cazul actelor colegiale, chiar şi persoane care au votat împotriva actului juridic în cauză, dar cărora prin funcţiile deţinute le revine această îndatorire. În cazul actelor emanând de la organele unipersonale, pentru care legea cere formă scrisă, nesemnarea reprezintă o încălcare a unei condiţii esenţiale de valabilitate, deoarece posibilitatea cunoaşterii efective a manifestării de voinţă are loc în urma semnării înscrisului. Semnătura consacră transformarea unui proiect într-un adevărat act juridic285. În cazul actelor administrative care se pot emite în formă orală (nescrisă) efectele juridice se produc fără a mai trebui îndeplinite cerinţele formei scrise. Prin exteriorizarea voinţei, ea încetează să mai fie un simplu proces intern, devenind un fapt social-juridic, iar terţii pot lua cunoştinţă de existenţa şi de cuprinsul ei, acţionând în funcţie de aceasta286. Un act emis în formă orală poate fi confirmat ulterior în forma scrisă. d) Motivarea deciziei administrative287 Totalitatea motivelor care stau la baza unuia act juridic constituie motivaţia acelui act, iar motivarea este acţiunea de arătare a motivelor pe care se fundamentează actul. Motivarea este un element obiectiv şi extern, fiind o condiţie formală, de procedură, acolo unde legea o impune, spre deosebire de motivaţie care este un element intern, subiectiv şi obligatoriu. Actele normative, categorie importantă a actelor juridice, sunt în principiu acte motivate. Motivarea acestora se face prin expunerea de motive. Chiar dacă unele acte normative nu sunt motivate, totuşi considerentele care au impus adoptarea lor rezultă din rapoartele şi referatele care preced emiterea actului288. Metodologia generală de tehnică legislativă prevede necesitatea ca proiectele de acte normative să fie trimise la avizare însoţite 283 284 285 286 287
288
72
P. Dumitru, "Organizarea muncii administrative", multiplic. Iaşi, 1971, p.103. Art.20, alin.1 din Legea nr.69/1991. R. Ionescu, op. cit., p.406. D.Cosma, op. cit., p.410. C.Wiener, "La motivation des décison administratives en droit comparé", nr.4 oct.-dec., p.779795 (Franţa). R. Ionescu, op. cit., p.405.
de expunerea de motive. La cererea organelor care acordă avizul se vor trimite şi studiile sau alte lucrări documentare care au stat la baza propunerilor de reglementare289. Actele administrative individuale cu caracter jurisdicţional sunt acte motivate 290 în virtutea procedurii specifice după care se elaborează şi a principiilor care stau la baza acestei proceduri291. De asemenea, sunt motivate şi actele administrative de sancţionare sau cele care stabilesc obligaţii. Faţă de toate celelalte acte administrative individuale sau operaţiuni tehnico-materiale, operează, în cadrul dreptului administrativ, principiul general al nemotivării cu excepţiile prevăzute de lege. Se consideră că motivarea ar încălca în mod deosebit activitatea executivă, dăunând operativităţii ei sau că ar dezvălui date ce constituie secrete292. Motivarea actelor individuale poate fi prevăzută într-un mod expres şi direct. Astfel, decizia de imputare dată în cadrul răspunderii materiale pentru pagube cauzate unităţii trebuie să fie motivată293, iar dacă actul a fost atacat în justiţie, este inadmisibilă schimbarea temeiurilor de fapt şi de drept ale acestuia294. Motivarea poate fi prevăzută prin reglementări într-un mod expres şi indirect, în sensul că legiuitorul nu arată că actul va fi motivat, dar cerinţa rezultă din modul de constituire a actului juridic. Astfel, procesul-verbal295 de constatare şi sancţionare a contravenţiilor va cuprinde, printre altele, descrierea faptei ce constituie contravenţie şi a altor împrejurări cu indicarea actelor normative ce stabilesc şi sancţionează contravenţia. În sfârşit, necesitatea motivării poate să apară chiar dacă nu există o dispoziţie legală expresă în acest sens sau legea nu lasă să se întrevadă această posibilitate. Astfel, dacă decizia de imputare este motivată, anularea ei considerăm că trebuie şi ea motivată. Această motivare, bazată pe simetria formal-juridică ("contrarius actus"), se impune pentru că se anulează o decizie motivată. Uneori legea prevede că refuzul autorităţilor administrative trebuie să fie motivat, ca în cazul respingerii cererii de licenţe de export sau import296. Conţinutul motivării se referă la împrejurările care au fost reţinute ca determinante în emiterea actului. Sub acest aspect, în cazul actelor normative, expunerea de motive va arăta succint297: - cerinţele care justifică intervenţia normativă cu o referire specială la insuficienţa reglementărilor în vigoare; - efectele de ordin politic, economic, social şi cultural urmărite în funcţie de obiectul reglementării; - efectele pe care noua reglementare le are asupra reglementărilor deja existente. În cazul actelor individuale conţinutul motivării se referă la starea de fapt, adică la acele împrejurări care au determinat hotărârea organului, confirmându-se că acestea s-au produs ori că au existat, cât şi la starea de drept, care exprimă modul în care organul emitent a 289 290 291 292 293 294
295 296 297
Art.52,alin.2 din Decretul nr.16/1976. I.Iovănaş, op. cit., p.242. V.Prisăcaru, "Jurisdicţiile speciale în R.S.R.", Ed. Acad. R.S.R., Buc., 1974, p.194. N. Radu, Gh.Ciulbea, op. cit., p.110-112. Art.108, paragraf.3 din Codul Muncii. A se vedea decizia nr.355/1980 a Trib.jud. Botoşani cu notă de Ş.Beligrădeanu în R.R.D. nr.12/1981, p.78 şi urm. Art.17, 24 din Legea nr.32/1968. Art.9 din hotărârea guvernului nr.472/1991. Art.103 din Decretul nr.16/1976. 73
înţeles să aplice dispoziţiile legale în vigoare298, la cazul dat. La aceste elemente se mai adaugă, după natura actului, indicarea probelor pe baza cărora s-au stabilit faptele, cât şi expunerea modului în care s-a ţinut seama de probe la stabilirea faptelor, precum şi de fapte, la stabilirea stării de drept299. Fundamentarea sau justificare motivării reprezintă o cerinţă de conţinut300, întrucât motivarea actelor este un element de formă. Dacă lipsa motivării face ca actul să fie nemotivat, prezenţa ei nu implică şi justificarea măsurii dispusă prin actul juridic. Prin nejustificarea actului administrativ se încalcă o cerinţă de fond, iar prin nemotivare se încalcă o cerinţă de formă. Legea contenciosului administrativ permite atacarea în justiţie a refuzului nejustificat al organelor administrative de a satisface o cerere privitoare la un drept subiectiv, indiferent de prezenţa sau absenţa motivării301. Sancţiunea nemotivării actelor este în funcţie de gravitatea încălcării normelor. Astfel, actul emis în mod nemotivat este lovit de nulitate dacă a încălcat această condiţie de valabilitate. Dacă actul este motivat, dar motivele sunt în contrazicere cu legea, actul va fi valabil formal, dar ilegal, sub aspectul conţinutului sau temeiniciei sale302. 7.5. Forme procedurale ulterioare adoptării actelor de drept administrativ În această categorie se grupează formalităţile procedurale care apar după momentul constituirii actului juridic, deci după ce a avut loc manifestarea de voinţă, prezenţa lor fiind necesară pentru desăvârşirea valabilităţii actului juridic şi a efectelor sale. Formele procedurale posterioare se situează în timp între momentul următor adoptării actului şi momentul declanşării procesului şi procedurii de executare a acestuia. Din această cauză nu putem considera că formalităţile ulterioare sunt acte de executare, întrucât însăşi executarea presupune realizarea unor operaţiuni şi formalităţi proprii. Valoarea acestor forme rezidă, în special, în posibilităţile de control pe care le oferă organului care le realizează cu privire la actul juridic adoptat. Datorită intervenţiei lor într-o fază ulterioară aceste forme au primit şi denumirea de acte complimentare303, desigur nu în sensul de acte juridice, ci datorită faptului că ele complinesc anumite cerinţe pentru actele juridice la care se referă. Actele ulterioare se aseamănă cu actele pregătitoare304 prin aceea că nu produc prin ele însele efecte juridice, fiind totodată în strânsă legătură cu actul administrativ de bază. Se deosebesc între ele prin aceea că actele ulterioare sunt posterioare elaborării actului juridic condiţionând, într-o mai mică măsură, valabilitatea acestora şi asigurându-le într-o măsură mai mare punerea în executare. Actele ulterioare pot lua forma unor activităţi intelectuale (de exemplu aprobarea) sau a unor operaţiuni tehnico-materiale (de exemplu, aducerea la cunoştinţă a actului juridic). În
298
299 300 301 302 303 304
74
M.Anghene, "Necesitatea codificării normelor de procedură administrativă" în R.R.D.. nr.11/1973, p.60. N. Radu, Gh.Ciulbea, op. cit., p.110-112. V. Negru, D. Radu, "Drept procesual civil", Edit.did.şi ped., Bucureşti, 1973, p.283-284. Trib. Suprem, col.civ.dec. nr.882/1968 în R.R.D. nr.12/1968, p.171. T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.133-135. D.Holt, op. cit., p.274. T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.46.
cadrul lor se reîntâlnesc unele forme procedurale deja cunoscute, ca de exemplu acordul (ulterior)305, utilizarea formei scrise etc. a) Aprobarea Aprobarea este manifestarea de voinţă a unui organ superior al administraţiei de stat determinat de lege prin care aceasta încuvinţează faţă de un act deja emis de un organ ierarhic inferior, act care fără manifestarea de voinţă ulterioară nu ar putea produce efecte juridice conform legii306. În legislaţia noastră noţiunea de aprobare se utilizează în trei ipoteze 307: aprobările propriu-zise, aprobările substitutive şi aprobările "improprii". Aprobările propriu-zise sunt date de organele superioare pentru actele organelor ierarhic inferioare emise în exercitarea unor atribuţii date de lege în competenţa acestora din urmă. Astfel, Comisia centrală pentru ocrotirea minorilor va putea aproba organizarea de comisii pentru ocrotirea minorilor pe lângă consiliile locale municipale, ale sectoarelor Municipiului Bucureşti şi consiliile orăşeneşti şi comunale308; consiliul local, aprobă statutul comunei sau oraşului şi regulamentul de funcţionare al consiliului309. Aceste aprobări se caracterizează prin faptul că: - sunt forme ulterioare emiterii actului administrativ; - provin de la organe superioare celui care emite actul: - organul care dă aărobarea este individualizat prin lege: - prin emiterea aprobării organul inferior nu este obligat să execute actul aprobat; - se emite numai la solicitarea organului subordonat; - nu acoperă viciile actului aprobat; - actul aprobat devine, faţă de terţi, obligatoriu şi executoriu numai după aprobare; - actul aprobat poate fi revocat de către organul emitent fără o nouă aprobare; - pentru a obţine anularea, în baza legii contenciosului administrativ, a unui act aprobat, prin acţiunea în justiţie va trebuie chemat în judecată, ca pârât, organul inferior emitent actului; - efectele juridice se produc în virtutea actului de bază, aprobat iar nu a aprobării propriu-zise. În literatura de specialitate310 s-a considerat că aprobarea, ca şi alte acte complimentare, intervine numai atunci când se reglementează sau se rezolvă probleme ce intră în competenţa mai multor organe ale administraţiei de stat. Afirmaţia nu poate fi acceptată decât cu unele rezerve. În cazul aprobărilor propriu-zise nu se poate susţine că organul al cărui act este aprobat ar acţiona în cadrul competenţei organului superior, întrucât în acest caz am fi în prezenţa aprobărilor substitutive. Pe de altă parte, dacă raporturile sociale ar fi de competenţa normativă a mai multor organe administrative diferite ca sisteme ierarhice atunci s-ar recurge la acte emise în comun de subiectele interesate. Analizând efectele juridice ale unui act aprobat vom constata că el este un act juridic complex, o unitate juridică, alcătuită din două elemente: actul de bază, ce se aprobă şi actul de 305
306 307 308 309 310
De pildă, recomandările colegiului de conducere al Ministerului de Interne, neconcretizate în ordine, se aduc la cunoştinţa celor interesaţi numai cu acordul ministrului de interne. T.Drăganu, op. cit., p.137. T.Drăganu, "Actele administrative şi faptele…", p.97. Art.20, alin.3 din Legea nr.3/1970. Art.21 lit."b" din Legea nr-69/1991. D.Holt, op. cit., p.75. 75
aprobare. În această unitate rolul hotărâtor îl are actul aprobat, întrucât este un act juridic adoptat în limitele competenţei legale a organului emitent. Aprobarea lui constituie o cerinţă de valabilitate şi nu de existenţă, actul fiind deja constituit din momentul adoptării sale legale. Totuşi din momentul aprobării se leagă o serie de efecte, cum ar fi comunicarea, punerea în executare etc. Aprobările substitutive sunt emise de un organ ierarhic superior pentru actele organului subordonat care acţionează într-un domeniu sau ramură de activitate şi de raporturi sociale de competenţa organului supraordonat. În această categorie intră, de exemplu, aprobările prin hotărâri guvernamentale a diferitelor statute şi regulamente emise pe baza şi în executarea legii. Se numesc "substitutive" întrucât admit substituirea organului superior în competenţa sa de către organul ierarhic inferior. Aprobările substitutive se caracterizează prin: - obligativitatea punerii în executare a actului aprobat; - faptul că aprobarea nu acoperă viciile esenţiale ale actului aprobat; - faptul că organul beneficiar al aprobării nu mai poate revoca actul aprobat, decât solicitând o nouă aprobare; - acţiunea în justiţie în baza Legii contenciosului administrativ se introduce împotriva actului de aprobare, iar ca pârât apare organul autor al aprobării; - efectele juridice se produc în baza actului de aprobare. Se impune o precizare. Faptul că aprobarea sustitutivă nu acoperă viciile actului aprobat, deşi aprobarea are un rol hotărâtor în această unitate juridică, are în vedere existenţa unor vicii esenţiale ale actului aprobat (ca, de exemplu, lipsa majorităţii cerută de lege pentru adoptarea actului aprobat), lipsa actului aprobat şi a cărui existenţă condiţionează emiterea şi nu existenţa unor vicii neesenţiale (ca, de exemplu, lipsa semnăturii de pe înscrisul constatator al unui act juridic adoptat în mod valabil de un organ colegial), vicii care sunt acoperite prin aprobare. În cadrul acestor aprobări organul emitent al actului aprobat acţionează într-un domeniu sau ramură de activitate de competenţa organului ierarhic superior, putând astfel să se substituie în competenţa aceluia, fireşte în măsura în care normele în vigoare permit o asemenea înlocuire, ştiut fiind că ea nu poate opera în cazul unei competenţe exclusive a organului superior, datorită caracterului propriu sau personal al competenţei care constituie o trăsătură esenţială a acesteia. De asemenea, respectiva aprobare se poate da numai în cazul în care prin ea nu se depăşeşte şi limita exterioară a competenţei organului superior care emite aprobarea. Actul aprobat şi aprobarea formează o strânsă unitate juridică alcătuind un act administrativ complex. Totuşi legătura dintre cele două elemente componente ale acestui act se pune în mod diferit faţă de ipoteza aprobărilor propriu-zise. Elementul esenţial, spre deosebire de cealaltă formă procedurală, îl constituie, de astă dată tocmai aprobarea. Actul juridic produce efecte numai în virtutea aprobării şi de aceea aprobarea nu reprezintă doar o simplă condiţie de valabilitate a actului juridic, ci un element de existenţă al actului administrativ complex. În acest sens invocăm şi opinia după care actul neaprobat este considerat doar ca un proiect de act juridic de care organul ierarhic superior nici nu ar avea nevoie, deoarece are posibilitatea de a emite un act în limitele competenţei sale legale311. 311
76
I.Iovănaş, op. cit., p.243.
Întrucât elementul esenţial îl constituie manifestarea de voinţă a organului superior, în lipsa ei subiectele de drept cărora le este destinat actul, nu sunt obligate să se conformeze conţinutului dispoziţiilor lui. Actul juridic lipsit de această aprobare nu poate fi pus în executare. Aprobările "improprii" se referă la aprobarea cererilor sau propunerilor cu care este sesizat un organ de stat. Astfel, cererea de autorizare a deţinerii de arme de foc este aprobată de către şeful Inspectoratului judeţean de Poliţie sau al Municipiului Bucureşti, ori de locţiitorul acestuia312. Această aprobare, care apare frecvent inserată pe cererile adresate administraţiei de stat, este în realitate un act administrativ simplu, deoarece nu desăvârşeşte un alt act juridic şi are o existenţă juridică proprie. Asemenea aprobări se întâlnesc în special în cazul actelor administrative emise la cerere şi stau la baza eliberării diverselor permise, certificate, înscrisuri etc. b) Confirmarea313 Noţiunea de confirmare este utilizată în mai multe sensuri: confirmare "improprie", confirmare propriu-zisă, confirmare aprobativă. Întru-un prim sens, noţiunea de confirmare "improprie", desemnează un act prin care un organ al administraţiei de stat aduce la cunoştinţă că înţelege să-şi menţină un act juridic emis anterior. În acest sens actul de confirmare rămâne la nivelul simplei manifestări de voinţă lipsite de orice efect juridic. Totuşi, prin confirmare se pot produce şi unele efecte juridice. Astfel, organul poate confirma că a repus în aplicare un act juridic propriu care a fost anterior suspendat pentru o anumită perioadă de timp. De asemenea, prin confirmare se pot prelungi în timp efectele unui act administrativ. Astfel, autorizaţiile eliberate în materia armelor de foc, muniţiilor şi materialelor explozive se vizează periodic de către Inspectoratul Judeţean de Interne, sau al Municipiului Bucureşti, în a cărui rază teritorială îşi are domiciliul sau sediul titularul în cauză314. Într-un alt sens, confirmarea "propriu-zisă" are ca scop asigurarea valabilităţii unui act administrativ emis anterior de acelaşi organ sau de un organ inferior, afectat de anumite vicii, astfel încât confirmarea apare ca o manifestare de voinţă distinctă de actul confirmat care contribuie la valabilitatea acestuia. Atunci când viciul care afectează actul organului inferior sau nulitatea lui constă în faptul că emiterea acestui act este legată de competenţa organului superior, nu mai suntem în domeniul confirmării, ci în realitate organul superior emite o aprobare substitutivă sau adoptă pur şi simplu un nou act juridic. Într-un ultim sens, noţiunea de confirmare aprobativă, desemnează în realitate aprobările date de un organ superior în scopul punerii în executare a unui act emis anterior de un organ inferior. Actul de confirmare nu adaugă noi efecte juridice actului confirmat. Astfel, senatul instituţiei de învăţământ superior confirmă hotărârile consiliilor315 facultăţilor asupra rezultatului concursurilor pentru ocuparea postului de asistent316.
312 313 314 315 316
Art.3, alin.1 şi 2 din H.C.M. nr.1369/1971. T.Drăganu, "Actele administrative…", p.105 şi urm. Art.48 din Decretul nr.367/1971. Art.133 din Statutul personalului didactic. Hotărârea comisiei de doctorat se supune spre confirmare comisiei superioare de diplome, această operaţiune neconferind titlul de doctor în ştiinţe (a se vedea în acest sens Trib.supr.sec.civ. nr.97/1982 în R.R.D.. nr.10/1982, p.59. 77
c) Ratificarea317 Noţiunea de ratificare318 este utilizată în sensul de ratificare propriu-zisă şi în sensul de ratificare improprie. Ratificarea propriu-zisă este operaţiunea de control asupra unui act administrativ anterior adoptat de un alt organ de stat, act care îşi produce în mod propriu şi deplin efectele juridice urmărindu-se prin ratificare descărcarea de răspundere a organului emitent al actului ratificat. Ratificarea, vizează astfel, numai raporturile dintre organele în cauză fără să afecteze şi efectele actului juridic faţă de terţi. Rămânând decizii administrative şi după ratificare, ele vor putea fi revocate de către organul administrativ emitent şi vor putea fi, după caz, supuse controlului judecătoresc. Caracteristicile acestei ratificări constau în aceea că: - este o operaţiune ulterioară emiterii actului juridic; - presupune existenţa unui act juridic valabil anterior; - operează în cadrul raporturilor dintre autorităţi diferite; - efectele juridice rezultă din actul ratificat şi nu din cel de ratificare. Într-un alt sens ratificările improprii se referă la manifestările de voinţă ale unui organ superior prin care acesta urmăreşte să dea valabilitate actului emis de un organ inferior cu depăşirea competenţei legale a acestuia din urmă, dar în cadrul competenţei organului superior. d) Aducerea la cunoştinţă a actelor administrative Aducerea la cunoştinţă a deciziei este operaţiunea prin care are loc înştiinţarea subiectelor cu privire la existenţa şi conţinutul actului juridic. Ea se realizează prin comunicare şi publicare. Comunicarea319 reprezintă operaţiunea prin acre organul administrativ competent predă un act al său sau al altui organ, fie direct celui interesat, fie unei persoane din familie, de serviciu, fie afişându-l la locuinţa sau, sediul celui în cauză320. Comunicarea operează cu privire la subiectul destinatar al actului individual sau pentru orice alte subiecte interesate. Astfel, comunicarea datelor din cazierul judiciar321 operează faţă de organele de urmărire penală şi instanţele judecătoreşti care le pot cere ori de câte ori este necesar cu privire la persoana aflată în curs de urmărire penală sau judecată. De asemenea, organele militare pot cere copie de pe cazierul judiciar al persoanei supuse obligaţiilor militare. În sfârşit, persoanele fizice care au interes legitim pot obţine certificat de pe cazierul judiciar, iar organizaţiile pot cere extras de pe cazierul judiciar al unei persoane, dacă cunoaşterea datelor cu privire la aceasta le este necesară. Comunicarea trebuie făcută de organul care emite actul, orice altă comunicare făcută de un alt organ fiind lipsită de eficienţă322. 317 318
319
320 321
78
T.Drăganu, op. cit., p.107. În legislaţia anterioară erau supuse ratificării deciziile comitetelor şi birourilor executive ale consiliilor populare locale emise în intervalul dintre sesiuni şi în realizarea atribuţiilor acestora din urmă, conform prevederilor art.26 din Legea nr.57/1968. La ora actuală parlamentul ratifică acordurile, convenţiile şi înţelegerile – din anumite domenii – semnate de guvernul român şi care fac necesară adoptarea sau revizuirea legilor (art.4 din Legea nr.4/1991 privind încheierea şi ratificarea hotărârilor) Comunicarea trebuie să vizeze aducerea la cunoştinţă a actului şi nu a măsurii dispuse prin el; a se vedea în acest sens, Trib.Supr.dec.nr.8/1979 în R.R.D., nr.8/1979, p.50. T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.135. Art.13 din Legea nr.7/1972 privind cazierul judiciar.
Comunicarea operează în cadrul actelor administrative individuale, care, de regulă, obligă la o anumită prestaţie, în cazul actelor administrative jurisdicţionale şi a celor cu caracter sancţionator-contravenţional. De asemenea, operează şi în cazul unor persoane care sunt îndreptăţite la valorificarea anumitor drepturi sau exercitarea unor atribuţii. Astfel, comunicarea procesului-verbal în copie se face către contravenient, părţii vătămate şi persoanei fizice sau juridice prevăzute de lege, de către organul care a aplicat sancţiunea, în termen de cel mult o lună de la data aplicării sancţiunii323. Procesul-verbal de constatare se trimite comandantului Unităţii Militare din care face parte contravenientul, militar în termen, spre a i se aplica, dacă procesul-verbal este întemeiat, măsuri disciplinare324. Comunicarea se mai întâlneşte şi în cazul actelor normative, cum este cazul unor anexe ale acestora care se comunică direct celor interesaţi. Publicarea325 este operaţiunea prin acre actul este adus la cunoştinţa subiectelor de drept prin imprimare, afişare, difuzare în presa scrisă sau vorbită. Ea este caracteristică în special actelor normative. Astfel, hotărârile cu caracter normativ ale consiliilor locale se aduc la cunoştinţa populaţiei, prin publicare, prin afişare sau prin orice alt mijloc de publicitate. În unităţile administrativ-teritoriale în care minorităţile naţionale au o pondere însemnată, acestea se aduc la cunoştinţa cetăţenilor şi în limba acelei naţionalităţi 326. De asemenea, Regulamentul de ordine interioară se aduce la cunoştinţa tuturor persoanelor angajate într-o unitate, instituţie, fiind afişat, în permanenţă, la loc vizibil. Publicarea se întâlneşte şi în cazul unor acte individuale cum ar fi listele de alegători, listele privind rezultatele unui concurs pentru ocuparea unor posturi etc. Publicarea unui act individual nu exclude şi comunicarea lui către subiectul interesat, întrucât comunicarea rămâne totuşi principala modalitate de încunoştinţare directă a acestuia, ca de exemplu, în cazul numirii în unele funcţii administrative de conducere. Există cazuri când publicarea este dublată în mod obişnuit de comunicare. Astfel, instituţiile de învăţământ superior unt obligate să comunice centrelor militare numele candidaţilor reuşiţi la examenul de admitere în termen de 10 zile de la fişarea rezultatelor acestuia327. Publicarea actelor individuale este utilizată în ipoteza în care practic este imposibilă efectuarea comunicării individuale către toate subiectele interesate, ca de exemplu, listele candidaţilor reuşiţi la un concurs sau listele electorale. Ea este utilizată şi ca mijloc de informare a opiniei publice asupra unor probleme, ca de exemplu, în cazul numirii în unele funcţii administrative de conducere. Uneori comunicare se poate referi şi la alte subiecte decât cele interesate, ca, de exemplu, în cazul încadrării în muncă a unei persoane, când faptul încadrării urmează să fie adus la cunoştinţă colectivului din compartimentul în care urmează să lucreze persoana328.
322
323 324 325 326 327 328
De la data comunicării actului administrativ pretins ilegal se determină momentul curgerii termenului de introducere a acţiunii judiciare în temeiul Legii contenciosului administrativ (Trib.Supr., dec.civ.955/1978, în "Culegere de decizii", p.307). Art.24, alin.1 din Legea nr.32/1968. Art.44, alin.1 din Legea nr.32/1968. T.Drăganu, op. cit., p.135. Art.30 din Legea nr.69/1991. Art.92, alin. ultim. din Legea nr.14/1972. Art.65 din Codul Muncii. 79
Publicarea actelor normative este o consecinţă firească a principiului după care nimeni nu poate invoca în apărarea sa necunoaşterea legii, prin publicare oferindu-se tocmai posibilitatea cunoaşterii existenţei şi conţinutului normelor juridice. Comunicarea şi publicarea sunt strâns legate în special de cerinţa formei scrise a actului adus la cunoştinţă, ceea ce nu împiedică posibilitatea ca un act scris să fie confirmat oral sau un act emis în formă orală să fie confirmat ulterior, într-o formă scrisă şi comunicat tot în această formă.
80
Secţiunea 8 Executarea actelor de drept administrativ
8.1. Obiectul executării administrative Pentru înfăptuirea sarcinilor sale administraţia publică desfăşoară o intensă activitate de organizare a executării şi de executare în concret a legilor şi a altor acte subordonate legii. Administraţia execută atât propriile decizii, cât şi actele altor organe de stat, organe şi organizaţii neguvernamentale, persoane fizice şi juridice. Deciziile proprii pe care administraţia şi le execută pot fi acte juridice (administrative, civile, de dreptul muncii) sau pot fi operaţiuni tehnico-materiale, deci lipsite de caracter juridic (avize, comunicări, evidenţe etc.). Deciziile juridice ale administraţiei pot fi duse la îndeplinire fie prin alte acte juridice, fie prin simple operaţiuni. Astfel, măsura sancţiunii amenzii contravenţionale se poate realiza prin instituirea popririi asigurătoare sau a sechestrului asigurător, care au ca efect juridic indisponibilizarea banilor sau a bunurilor. De asemenea, măsura confiscării administrative a unor bunuri, dispusă printr-un act de drept administrativ, se poate executa prin preluarea bunurilor prin intermediul unui proces verbal de inventariere a acestora. Există cazuri în care executarea unor operaţiuni tehnico-materiale se poate face şi în afara unor acte juridice, ca de exemplu, comunicarea unor date statistice unor organe care le solicită. 8.2. Subiectul execuţiei administrative Subiectul care execută actele de drept administrativ poate fi diferit. În primul rând, sarcina executării deciziei administrative revine subiectului pasiv, titular al obligaţiei: contravenientului, persoană fizică, îi revine sarcina amenzii contravenţionale; autorităţilor le revine obligaţia întocmirii şi păstrării evidenţei documentelor secret de stat329 etc. De asemenea, sarcina punerii în executare a deciziei poate reveni şi organului administrativ, chiar dacă el nu apare ca titular al unei obligaţii ci, dimpotrivă, al unor drepturi. Astfel, în caz de neplată, la termen, a impozitelor şi a taxelor datorate statului, organele financiare au obligaţia de a declanşa procedura executării silite. Este cunoscut faptul că drepturile organului administrativ faţă de celălalt subiect (pasiv) al raportului juridic (titularul obligaţiei) apar ca îndatoriri faţă de lege. 8.3. Formele execuţiei administrative Executarea sarcinilor de către administraţia de stat se poate face atât în afara răspunderii juridice, cât şi în cadrul acesteia. Sunt numeroase cazurile în care administraţia execută măsuri în afara răspunderii juridice, deci fără ca măsura executării să intervină ca urmare a atitudinii culpabile a unui subiect (ca de exemplu, în cazul întocmirii listelor de alegători330, a selecţionării periodice a documentelor autorităţilor şi instituţiilor de stat331, a 329 330 331
Art.5 din H.C.M. nr.19/1972. Art.8 din Legea nr.68/1992. Art.14 din Decretul nr.472/1971. 81
întocmirii actelor de identitate332 etc.). În unele cazuri executarea unei măsuri are loc în cadrul răspunderii juridice a subiectului de drept. Asemenea cazuri sunt, de exemplu, executarea amenzii contravenţionale333, executarea măsurii confiscării administrative334, dispuse ca urmare a comiterii unei contravenţii, sau ipoteza executării deciziei de anulare a schimbării domiciliului prin întocmirea menţiunii corespunzătoare în actul de identitate335. Executarea de către administraţie se poate face fie în baza convingerii celui chemat să realizeze măsura, fie luându-se măsuri de constrângere asupra acestuia, a bunurilor şi a veniturilor sale. 8.4. Metode de executare în administraţia de stat Metodele de executare utilizate şi de administraţia de stat sunt metoda convingerii şi metoda constrângerii336. Convingerea reprezintă atitudinea psihică de însuşire sau aprobare a unei idei şi de recunoaştere a ei ca adevărată. Convingerea juridică se exteriorizează printr-o conduită conformă a subiectului de drept cu prevederile legale. Ansamblul măsurilor educative utilizate în scopul formării convingerilor asupra justeţei politicii, moralei, dreptului etc., constituie metoda convingerii. În formarea convingerilor juridice la subiectele de drept un rol de seamă îl au organele administrative, mai ales în raporturile lor cu cetăţenii. Ele trebuie să dea dovadă de solicitudine, operativitate şi competenţă profesională faţă de cererile şi sesizările persoanelor, să respecte ele însele şi în primul rând legea, întărind astfel încrederea şi convingerea cetăţenilor în necesitatea respectării dreptului. De altfel, executarea din convingere a actelor juridice în general şi a celor administrative în special, permite: - uşurarea activităţii de executare; - realizarea actelor printr-o programare simplificată; - excluderea constrângerii şi a procedurii ei complexe; - exprimă adeziunea la deciziile adoptate. Deşi legea nu reglementează expres ce procedură trebuie să urmeze organele pentru a recurge în mod prioritar la executarea din convingere a măsurilor, totuşi având în vedere funcţia cultural-educativă a statului, inclusiv a administraţiei sale, se pot desprinde unele reguli pe linia obligaţiilor ce revin administraţiei în utilizarea prioritară a metodei convingerii în procesul execuţional337 şi anume: - activitatea de explicare se duce la nivel individual sau colectiv, în funcţie de subiectele cărora le este destinat actul; - activitatea de explicare a justeţei unei măsuri se face fie în vederea pregătirii opiniei publice sau a celor în cauză pentru o hotărâre ce urmează să fie luată, fie se desfăşoară cu privire la o decizie deja adoptată; - explicarea se poate face fie direct celor interesaţi, fie prin intermediul mijloacelor de informare în masă.
332 333 334 335 336 337
82
Art.4 din Legea nr.5/1970. Art.40 din Legea nr.32/1968. Art.8 din Legea nr.32/1968. Art.10 din Decretul nr.68/1975 (abrogat). I.Iovănaş, op. cit., p.341 şi urm. J.Starosciak, op. cit., p.276, 297-300, 304.
Metoda convingerii în executarea unor măsuri administrative se poate utiliza fie în afara răspunderii juridice (de exemplu, rechiziţionarea unor bunuri) fie în cadrul ei (de exemplu, plata pe loc a amenzii contravenţionale făcută direct agentului constatator338). Deşi dreptul contemporan se caracterizează prin primatul convingerii, ca metodă principală de asigurare a respectării legii, acesta nu exclude constrângerea atunci când măsurile educative nu produc efectele scontate. Constrângerea reprezintă obligarea unui subiect la însuşirea unei conduite pe care nu o împărtăşeşte. Constrângerea juridică reprezintă obligarea la executarea unei măsuri prin utilizarea forţei de constrângere a statului. Ceea ce deosebeşte, printre altele, administraţia publică de alte categorii de organe ale statului, este faptul că aceasta dispune de o forţă de constrângere proprie utilizată atât pentru realizarea propriilor acte, cât şi a actelor altor organe de stat, organe şi organizaţii neguvernamentale. Reguli de bază, indicate de dreptul şi de ştiinţa administraţiei, în utilizarea metodei constrângerii ar fi următoarele: - constrângerea se utilizează numai când metodele de convingere întrebuinţate nu au dat rezultat, unica măsură fiind obligarea subiectului de drept la o anumită conduită determinată; - recurgerea la constrângere se face numai după avertizarea sau somarea prealabilă a subiectului că în lipsa executării benevole a obligaţiilor sale se va trece la utilizarea constrângerii; - constrângerea se utilizează numai cu respectarea normelor şi în cazurile prevăzute de lege, cu procedura şi metodele legale. Faţă de aceste recomandări se impun unele precizări. Prima precizare se referă la faptul că în literatura de specialitate se consideră în unanimitate că măsura constrângerii se utilizează numai atunci când metoda convingerii nu dă rezultate. Această ipoteză, valabilă în majoritatea cazurilor, nu acoperă situaţiile în care de la bun început organul trebuie să recurgă la măsura constrângerii. Astfel, în cazul săvârşirii unor contravenţii privind regulile de convieţuire socială, ordinea şi liniştea publică, dacă există temerea de dispariţie a făptuitorului, organul de poliţe îl va conduce de îndată înaintea instanţei de judecată339. O a doua precizare se referă la faptul că în literatura juridică 340 metodele juridice de constrângere sunt clasificate în metode de natură judecătorească şi metode de natură administrativă. O asemenea clasificare este incompletă deoarece măsura constrângerii poate fi dispusă şi în îndeplinirea actelor de urmărire penală ale procurorului sau în realizarea actelor aparţinând şi altor autorităţi, de pildă, ale parlamentului. O a treia precizare are în vedere faptul că măsurile de constrângere administrative sunt împărţite, în mod obişnuit, în măsura stabilirii răspunderii juridice şi în măsuri de executare silită. Desigur, este evident faptul că metoda constrângerii poate apărea şi în afara răspunderii (de exemplu, rechiziţionarea forţată a unor bunuri) sau în cadrul răspunderii administrative (de exemplu, executarea silită a amenzii contravenţionale), dar ea nu poate fi identificată cu măsura executării silite în cazul constrângerii exercitate în afara răspunderii administrative deoarece această constrângere nu vizează numai măsuri de executare silită. În adevăr, prin 338 339 340
Art.25 din Legea nr.32/1968. Art.10, alin.2 din Legea nr.61/1991. I.Iovănaş op. cit., p.345. 83
măsura executării silite se înţelege procedura prin mijlocirea căreia titularul unui drept subiectiv recunoscut printr-un titlu executoriu, constrânge, cu ajutorul organelor de stat competente, pe cel care încălcase dreptul, să execute prestaţia specificată în titlu, asigurânduse în felul acesta, respectarea dreptului şi a ordinii de drept încălcate341. Or, din analiza acestei definiţii se poate trage concluzia că executarea silită presupune, pentru declanşarea ei, întotdeauna vătămarea unui drept subiectiv. În acest sens ea are un câmp mult prea limitat faţă de noţiunea, mai generală, de constrângere (administrativă), în care se include şi constrângerea ce se utilizează şi în cazul în care nu se vatămă nu drept subiectiv, şi când, deci, nu se recurge la executarea silită în sensul pe care îl dă acestei noţiuni dreptul procesual civil. Într-adevăr, neîndeplinirea obligaţiei de a preda un bun supus rechiziţionării, nedistrugerea unor bunuri contaminate sau încercarea de sustragere de la răspunderea contravenţională declanşează măsuri de constrângere a subiectului sau a bunurilor sale şi nu declanşează măsuri de executare silită. O ultimă precizare se referă la distincţia dintre măsura stabilirii răspunderii juridice şi măsurile de constrângere. În primul rând, constrângerea anihilează voinţa subiectului (de exemplu, în cazul rechiziţionării forţate a unor bunuri), în timp ce stabilirea răspunderii juridice limitează doar libertatea de acţiune şi de voinţă a subiectului, ceea ce totuşi îi permite ca să-şi execute de bună voie obligaţiile (de exemplu, plata pe loc a amenzii contravenţionale), fie, la nevoie, recurgerea la măsuri de constrângere (de exemplu, instituirea popririi asupra salariului pentru neplata amenzii). În al doilea rând, declanşarea răspunderii juridice presupune întotdeauna încălcarea unor norme, în timp ce măsurile de constrângere se pot aplica şi în afara încălcării normelor sau a existenţei răspunderii juridice. În al treilea rând, constrângerea în afara răspunderii juridice nu presupune cu necesitate un act juridic individual (de exemplu, pentru legitimarea unei persoane despre care se consideră că a săvârşit o faptă socialmente periculoasă sau care trebuie identificată agentul constatator poate apela, la nevoie, la ofiţerii şi subofiţerii de poliţie, care sunt obligaţi să-i acorde sprijin342), în timp ce răspunderea juridică şi constrângerea bazată pe ea, presupun întotdeauna un act juridic (de exemplu, în cazul sancţiunii administrative). În sfârşit, dacă în procesul civil noţiunea executării prin constrângere se leagă de existenţa unui titlu investit cu formulă executorie343, prin care se recunoaşte un drept subiectiv încălcat urmărindu-se restabilirea lui, în dreptul administrativ chiar dacă măsura constrângerii are la bază un act de drept administrativ acesta poate fi pus imediat în executare, fiind el însuşi un titlu executoriu "sui generis", fără nici o altă formalitate deosebită. 8.5. Forme procedurale ale executării administrative Procesul de executare administrativă cunoaşte şi el existenţa unor formalităţi procedurale care trebuie respectate. Aceste formalităţi pot fi analizate în afara răspunderii administrative, când procesul de executare are loc din convingerea sau prin constrângerea 341
342 343
84
I.Stoenescu, A.Hilsenrad, "Tratat teoretic şi practic de procedură a execuţiei silite", Ed. Academiei, Bucureşti, 1966, p.21-26. Art.18, alin.2 din Legea nr.32/11968. V. Negru, D. Radu, op. cit., p.421.
subiectului, fie această analiză se poate face în cadrul răspunderii administrative, când, la fel, executare se poate face pe baza convingerii sau prin constrângerea celui obligat. În cazul formelor procedurale instituite în procesul executării benevole, dar în afara răspunderii întâlnim forme procedurale mult simplificate, uneori lipsind orice formă procedurală în realizarea obligaţiei juridice (de pildă, în cazul impozitului privind imobilele înştiinţarea de plată, urmată de efectuarea plăţii). În cazul formelor procedurale instituite în procesul executării prin constrângere, dar în afara răspunderii juridice, întâlnim forme procedurale cum sunt, de exemplu, comunicările. Astfel, Comisia pentru ocrotirea minorilor comunică organelor poliţiei, în vederea executării, o copie a hotărârii344 prin care dispun măsuri educative faţă de minorii a căror dezvoltare fizică, morală sau intelectuală ori a căror sănătate este primejduită de familie345. Actele procedurale sunt scutite de orice taxă346. În cazul executării administrative în cadrul răspunderii administrative este necesară săvârşirea, în prealabil, a faptei ilicite care constituie temeiul răspunderii subiectului. Legea prevede, de regulă, formalităţi simplificate în cazul executării din convingere a sancţiunii. Astfel, în cazul în care contravenientul achită pe loc agentului constatator jumătate din minimul amenzii prevăzute în actele normative pentru fapta săvârşită, iar prin contravenţie nu s-a cauzat o pagubă şi nu există bunuri supuse confiscării, procesul-verbal nu se mai încheie şi orice urmărire încetează, plata amenzii făcându-se contra chitanţă347. În cazul execuţiei prin constrângere şi în cadrul răspunderii formalităţile sunt mai numeroase şi mai complexe. Astfel, executarea silită a amenzii contravenţionale (făcută asupra veniturilor şi a celorlalte bunuri ale contravenientului348) începe cu înfiinţarea popririi de către organul financiar urmăritor (al localităţii în care domiciliază contravenientul 349), printr-o adresă scrisă de înfiinţare a popririi ce se trimite terţei persoane care datorează plătitorului de venituri bugetare sumele de bani asupra cărora se exercită poprirea. Poprirea350 astfel înfiinţată fiind executorie, terţul poprit este obligat să o îndeplinească, efectuând reţinerile din sumele de bani poprite şi vărsând sumele reţinute în contul de venit bugetar indicat prin adresa de înfiinţare a popririi.
344 345 346 347 348 349 350
Art.16(5) din Legea nr.3/1970. Art.1, lit."c" din Legea nr.3/1970. Art.21 din Legea nr.3/1970. Art.25, alin.1 din Legea nr.32/1968. Art.40 din Legea nr.32/1968. Idem, op. cit. I.Glige, "Drept financiar", Edit.did şi ped., Bucureşti, 1975, p.184-185. 85
Secţiunea 9 Căile administrative de atac
9.1. Noţiunea şi clasificarea căilor administrative de atac Administraţia de stat are, printre altele, sarcina satisfacerii drepturilor subiective şi a intereselor legitime ale subiectelor de drept. În multe cazuri aceasta se realizează prin emiterea din oficiu a actelor de drept administrativ, dar alteori este necesară o solicitare expresă adresată organelor de stat. Posibilitatea de adresare unor autorităţi publice sau dreptul de petiţionare, este garantată tuturor cetăţenilor de Constituţie351. Acest drept se exercită prin cereri, reclamaţii, sesizări şi propuneri adresate organelor de stat 352, care au obligaţia de a rezolva solicitările cetăţenilor care privesc drepturi şi interese personale sau colective353. Cererea reprezintă solicitarea prin care o persoană se adresează unui organ în scopul luării unei măsuri destinate să asigure realizarea unui drept subiectiv sau a unui interes personal. Propunerea urmăreşte să determine organul în luarea unor măsuri menite a satisface interese generale. Reclamaţia reprezintă solicitarea prin care se urmăreşte să se determine organul să revină asupra unei măsuri deja luate şi despre care se pretinde că lezează un drept subiectiv sau un interes personal. Sesizarea este mijlocul procedural care urmăreşte apărarea unui drept sau interes general lezat, urmărind să determine organele competente în luarea unor măsuri legale vizând restabilirea legalităţii încălcate. Legea nr.1/1978 cu privire la activitatea de rezolvare a propunerilor, reclamaţiilor şi cererilor a creat un regim juridic unitar pentru toate formele dreptului de petiţionare. Împotriva măsurilor de orice natură ale administraţiei subiectele pot exercita calea de atac, prin intermediul reclamaţiei sau a sesizării, atât la organul autor al măsurii, cât şi la organele ierarhic superioare acestuia. Calea de atac constituie mijlocul procedural care creează posibilitatea remedierii încălcării drepturilor subiective şi a intereselor legitime în urma unor vătămări cauzate de către autorităţile publice, respectiv ale administraţiei de stat. Calea administrativă de atac poartă denumirea generică de recurs. Prin acte normative ea este denumită în mod diferit: reclamaţie şi sesizare354 (denumiri generice), plângere355 (în materia contravenţională), apel356 (în materia pensiilor), întâmpinare357 (în materie electorală), contestaţie358 (în materia invenţiilor) etc. Căile administrative de atac nu sunt reglementate ca reguli speciale sau generale ale dreptului administrativ, aşa cum sunt căile procesuale de atac în dreptul procesual civil sau în cel penal. Căile administrative de atac se deduc din Legea nr.1/1978, aplicabilă tuturor autorităţilor de stat. După organul la care se introduce recursul administrativ, distingem 351 352 353 354 355 356 357 358
86
Art.47 din Constituţie. Art.8 din Legea nr.1/1978. Art.47 din Constituţie. Art.8 din Legea nr.1/1978. Art.31, alin.1 din Legea nr.32/1968. Art.52(4) din Legea nr.3/1977. Art.12, alin.1 din Legea nr.68/1992. Art.36, alin.1 din Regulamentul de aplicare a Legii nr.64/1991 privind brevetele de invenţie, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.152/1992.
recursul ierarhic şi recursul neierarhic. Când recursul se introduce la însăşi organul a cărui măsură este contestată recursul este neierarhic sau graţios. Când recursul se introduce la un organ ierarhic superior (direct sau indirect) celui a cărui măsură este atacată, recursul este ierarhic. După actul juridic rezultat prin soluţionarea căii de atac distingem recursul jurisdicţional şi recursul nejurisdicţional. Recursul jurisdicţional reprezintă calea de atac împotriva unui act administrativ jurisdicţional sau nejurisdicţional, dar pentru soluţionarea căruia se prevede o procedură jurisdicţională finalizată printr-un act de jurisdicţie. Recursul nejurisdicţional (necontencios) este calea de atac exercitată împotriva unui act administrativ sau a unei măsuri administrative soldată cu emiterea unui act de administraţie activă. 9.2. Elementele şi caracteristicile căilor administrative de atac Subiectele care pot exercita căile administrative de atac pot fi persoane fizice şi juridice, autorităţi de stat, alte organisme şi organizaţii. Legea nr.1/1978 reglementează numai căile de atac exercitate de către persoanele fizice în faţa autorităţii de stat, inclusiv a celor administrative, a organismelor şi organizaţiilor neguvernamentale. Ca o excepţie aceste căi de atac pot fi exercitate şi de către organele de presă, faţă de care există obligaţia legală a comunicării, în termenele legale, a rezultatelor cercetării şi a măsurilor luate359. Nu pot fi subiecte ale căilor administrative de atac organele administraţiei de stat ierarhic superioare organului autor al măsurii pretins ilegale, întrucât acesta din urmă are obligaţia conformării faţă de sesizarea organelor superioare în baza raporturilor ierarhice de subordonare. Totuşi, în conformitate cu prevederile Constituţiei şi organizaţiile legal constituite au dreptul să adreseze petiţii în numele colectivelor lor. Pentru exercitarea căii de atac subiectul nu trebuie să dispună de o capacitate sau de o calitate deosebită, ci doar să facă dovada vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim propriu, ori a altui subiect, fie vătămarea unor drepturi şi interese generale proprii pentru a putea fi exercitată calea de atac, ca, de exemplu, în ipoteza utilizării ei (plângere) de către cel căruia îi aparţin bunurile confiscate în urma săvârşirii unei contravenţii360, de către op altă persoană, cel păgubit putând ataca măsura confiscării dacă bunurile îi aparţin. În alte cazuri există posibilitatea de a utiliza calea de atac chiar dacă s-au lezat drepturi şi interese ale terţelor subiecte şi nu ale autorului recursului. Astfel, orice alegător poate face întâmpinare la primar împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite şi a altor erori din listele de alegători361, chiar dacă privesc alte persoane, având la îndemână o adevărată acţiune populară. Obiectul recursului administrativ poate fi diferit şi el poate consta în urmărirea anulării amenzii contravenţionale, restituirea bunurilor confiscate pe cale administrativă, înscrierea în listele de alegători etc. Poate fi atacată orice măsură şi orice act administrativ cu caracter individual prin reclamaţie sau cu caracter normativ prin sesizare. Cauza recursului constă în vătămarea unui drept subiectiv sau interes legitim propriu sau al altor subiecte, după caz, ori a unor drepturi şi interese generale. Calea de atac poate fi exercitată la organul care a dispus măsura, la organele superioare ierarhic acestuia, cu excepţia cazurilor când norme speciale indică expres organul competent. Se poate exercita calea de atac simultan sau succesiv la două sau mai multe 359 360 361
Art.29 din Legea nr.1/1978. Art.21, alin.2 din Legea nr.32/1968. Art.12, alin.1 din Legea nr.69/1992. 87
organe, deoarece nu există limitări legale ale exerciţiului ei, iar existenţa raporturilor de subordonare administrativă conferă eficienţă şi recursului ierarhic întrucât organul superior poate, ca regulă generală, interveni în restabilirea legalităţii încălcate. Caracteristicile căii de atac sunt următoarele: - recursul poate fi introdus împotriva oricărei măsuri administrative (act juridic, operaţiune tehnico-materială sau fapt material juridic); - atacul poate viza legalitatea sau oportunitatea măsurii respective; - recursul se poate referi la activitatea oricărui organ administrativ, indiferent de poziţia sa ierarhică; - recursul poate fi introdus simultan sau succesiv la mai multe organe administrative sau reintrodus succesiv la acelaşi organ; - recursul nu suspendă executarea măsurii atacate, datorită caracterului executoriu al actelor de drept administrativ, cu excepţia cazurilor expres prevăzute (de exemplu, plângerea suspendă executarea sancţiunii contravenţionale362); - actul de soluţionare al recursului indiferent că îl admite sau îl respinge este, ca regulă generală, un act administrativ revocabil, fără o stabilitate deosebită, în afara cazului când legea îl declară în mod expres definitiv sau irevocabil (cum este cazul deciziilor Comisiei Centrale de Pensii prin care se soluţionează apelurile împotriva deciziilor comisiilor judeţene de pensii, deciziile Comisiei Centrale fiind acte juridice definitive363) ori această trăsătură rezultă în mod neîndoielnic din întreaga activitate procedurală ce caracterizează soluţionarea căii de atac respective. 9.3. Procedura de soluţionare a recursului administrativ Autorităţile sunt obligate să primească, să examineze şi să clarifice toate problemele de interes personal sau general care le-au fost aduse la cunoştinţă. Solicitările se pot face oral, în audienţe şi în formă scrisă, prin scrisori. Înscrisurile urmează regimul specific al corespondenţei adresate organului în ceea ce priveşte evidenţa, înregistrarea şi păstrarea364. Dacă petiţia adresată nu intră direct în atribuţiile organului solicitat este totuşi obligatorie primirea, înregistrarea şi transmiterea din oficiu în maximum 5 zile către organul competent, fiind încunoştinţat petiţionarul. Cererile vor fi însoţite de actele necesare rezolvării lor, cei interesaţi vor fi încunoştinţaţi de condiţiile legale necesare să fie îndeplinite de către solicitanţi. În ipoteza solicitărilor adresate verbal organul de stat are obligaţia de a le consemna în formă scrisă, întrucât în această formă el trebuie să şi răspundă solicitării adresate. Examinarea şi rezolvarea propunerilor, sesizărilor şi reclamaţiilor precum şi comunicarea răspunsurilor către cetăţeni, trebuie să se facă în ce mai scurt timp de către organele de stat în atribuţiile cărora intră în mod direct rezolvarea, fără a depăşi, de la primirea lor următoarele termene365: a) 40 de zile pentru cele adresate autorităţilor centrale; b) 30 de zile pentru cele adresate autorităţilor judeţene şi ale municipiului Bucureşti; 362 363 364
365
88
Art.31, alin.3 din Legea nr.32/1968. Art.52(4, 5) din Legea nr.3/1977. Art.1 din Instrucţiunile nr.3476/1969 ale fostului Comitet de Stat pentru Economia şi Administraţia Locală. Art.11 din Legea nr.1/1978.
c) 20 de zile pentru toate celelalte autorităţi, precum şi instituţii. Pentru scrisorile cu caracter deosebit, care necesită o cercetare mai îndelungată, termenele prevăzute mai sus vor putea fi prelungite cel mult cu 30 de zile de către conducătorii organelor care au primit scrisorile spre rezolvare. În mod cu totul excepţional pentru cazurile ce nu se pot soluţiona în acest termen se pot aproba prelungiri mai mari (în funcţie de durata cercetărilor). Cererile adresate tuturor autorităţilor se vor soluţiona în termen de 20 de zile. Cercetarea petiţiilor se face de către compartimentul şi funcţionarii competenţi a lua măsura. Problemele de importanţă deosebită vor fi examinate şi soluţionate sub conducerea şi îndrumarea directă a conducerii autorităţii respective. La fel se va proceda şi în cazurile în care s-au primit mai multe propuneri, sesizări şi reclamaţii cu privire la aceeaşi problemă, din acelaşi loc de muncă sau localitate, ori când acestea sunt semnate de colective de cetăţeni. Se vor lua în considerare, de regulă, scrisorile semnate, precum şi solicitările din cadrul audienţelor. Scrisorile vor fi rezolvate prin cercetare directă, la faţa locului. În toate cazurile este obligatorie ascultarea persoanei la care se referă scrisoarea. Sesizările şi reclamaţiile îndreptate împotriva conducerii se cercetează şi se rezolvă de către organele ierarhic superioare acestora. Se interzice trimiterea spre cercetare a sesizărilor şi reclamaţiilor către organele sau persoanele la a căror activitate se referă acestea, ori către cei aflaţi în subordinea acestora, cercetarea trebuind efectuată, în acest caz, de organele superioare celor în cauză. Conducătorii instituţiilor publice au obligaţia să primească zilnic personalul care ridică probleme privind activitatea autorităţii respective. Pentru probleme de ordin personal ale lucrătorilor conducerea va fixa o zi de primire pe săptămână. Conducătorii autorităţilor locale ale administraţiei de stat vor primi în audienţă săptămânal pe cetăţenii din unitatea administrativ-teritorială respectivă asigurând soluţionarea operativă şi legală a problemelor. Conducerea este obligată să îndeplinească măsurile stabilite ca urmare a rezolvării solicitărilor, să dezbată periodic în adunări, sesiuni şi consfătuiri cu lucrătorii acestor organe a problemelor rezultate din cercetarea petiţiilor. Alături de recursul administrativ general consacrat prin Legea nr.1/1978 există şi recursul administrativ cu caracter special consacrate în materia contravenţiilor (de exemplu, plângerea care se înaintează în termen de 15 zile de la comunicarea procesului-verbal de constatare a săvârşirii contravenţiei şi care se soluţionează fie de către organele administrative competente, fie de către instanţa de judecată); în materia controlului judecătoresc al actelor administrative ilegale s-a prevăzut că termenul de exercitare a recursului administrativ prealabil introducerii acţiunii judecătoreşti este de 30 de zile de la data comunicării actului administrativ, dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului a cărui anulare se cere prin instanţă366.
366
Art.5 din Legea nr.29/1990. 89
Secţiunea 10 Clasificarea actelor de drept administrativ
10.1. Clasificarea actelor după întinderea efectelor juridice După întinderea efectelor juridice pe care le produc actele de drept administrativ se clasifică în acte normative şi acte individuale367. a) Actele normative conţin reguli generale, abstracte şi impersonale de aplicabilitate repetată368. Stabilind reguli abstracte de conduită, ele se aplică în mod repetat şi pentru orice situaţie particulară care intră sub incidenţa normei, eficienţa acesteia din urmă neîncetând printr-unul sau prin mai multe acte individuale de aplicare. Actul are caracter normativ chiar dacă la data publicării sale ar fi cunoscute cu precizie toate subiectele de drept cărora urmează să le fie aplicat369. Astfel, de exemplu, dacă se emite un act ce reglementează obligaţii edilitargospodăreşti pentru locuitorii unui cartier, el îşi păstrează caracterul normativ deşi subiectele cărora le este destinat sunt cunoscute şi aceasta deoarece actul urmează să se aplice tuturor persoanelor prezente şi viitoare, care se vor afla sub incidenţa reglementărilor cuprinse în acel act. În schimb, dacă actul este destinat să se aplice o singură dată unui număr mare de persoane strict determinate, el va avea un caracter individual, deoarece nominalizează subiectele (de exemplu, dispoziţia primarului prin care dispune înscrierea în listele de alegători370 a unui număr de cetăţeni omişi din greşeală de pe aceste liste). În această situaţie actul se aplică o singură dată pentru fiecare caz individualizat. b) Actele individuale se caracterizează prin aceea că produc efecte juridice numai cu privire la subiecte de drept determinate, nu sunt de aplicabilitate repetată şi îşi epuizează conţinutul prin executare. La rândul lor, aceste acte se clasifică în acte administrative jurisdicţionale şi acte administrative nejurisdicţionale sau de administraţie activă, primele fiind emise ca rezultat al soluţionării unui litigiu de către un organ administrativ, iar ultimele se emit în cadrul activităţii curente a administraţiei şi în afara oricărui litigiu. Importanţa distincţiei dintre actele normative şi cele individuale constă în aceea că: - actele normative sunt de aplicabilitate repetată şi nu îşi epuizează conţinutul şi efectele prin executare, aşa cum este cazul actelor individuale; - actele individuale se emit în conformitate cu actele normative; - actele normative nu pot forma obiectul controlului jurisdicţional direct al administraţiei, justiţiei ori altor organe de jurisdicţie, în ceea ce priveşte legalitatea lor, aşa cum este cazul majorităţii actelor de drept administrativ cu caracter individual. 10.2. Clasificarea actelor după conduita prescrisă După conduita rescrisă actele de drept administrativ se clasifică în acte onerative, prohibite şi permisive, care la rândul lor pot fi atât acte normative cât şi acte individuale. 367 368 369 370
90
I.Iovănaş, op. cit., ed.1974, p.222-223. T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.86. T.Drăganu, "Actele administrative şi faptele asimilate lor…", p.161. Art.12 din Legea nr.68/1992.
a) Actele onerative obligă subiectele de drept cărora li se adresează la o anumită prestaţie. Astfel, prin hotărâre guvernamentală se stabilesc organele care au obligaţia reevaluării periodice a bunurilor din patrimoniul cultural naţional371. Act individual onerativ este, de exemplu, actul care stabileşte obligaţia administrativ-financiară (impozit, taxă, primă de asigurare prin efectul legii etc.). b) Actele prohibitive prescriu interzicerea unor acţiuni. Astfel, normele prevăd interdicţia de acces a persoanelor străine în locurile de păstrarea sau depozitare a bunurilor gestionate372. Un act individual cu caracter prohibitiv este actul de suspendare a executării măsurilor cu caracter economico-financiar luate de instituţiile bugetare controlate când acestea contravin dispoziţiilor legale, dispuse de Ministerul Finanţelor. c) Actele permisive fără a obliga sau a interzice o anumită acţiune lasă o anumită libertate de conduită subiectelor de drept. În cazul actelor permisive individuale dreptul la realizarea unor acţiuni se exercită de către titulari numai pe baza unor verificări prealabile ale organelor administraţiei de stat, cu privire la îndeplinirea unor condiţii legale. Aceste acte se împart în autorizaţii şi în acte atributive de statut personal. Autorizaţiile pot fi autorizaţii impuse de lege, întrucât prin îndeplinirea condiţiilor legale de către solicitanţi organul este obligat să le emită (autorizarea vânzării-cumpărării unui imobil) şi autorizaţii libere, care se emit în baza aprecierii organului, chiar dacă subiectul îndeplineşte condiţiile legale (de exemplu, autorizaţia pentru exercitarea unei meserii). Actele atributive de statut personal spre deosebire de autorizaţii conferă titularului lor un drept sau un complex de drepturi impuse de lege (de exemplu, diploma de licenţă) sau se emit în baza aprecierii organului, în cazul actelor atributive libere (de exemplu, decizia de schimbare a numelui pe cale administrativă). Distincţia între aceste două categorii de acte este următoarea373: actele atributive de statut personal nu asigură, ca regulă, prin ele însele legalitatea unor acţiuni viitoare ale titularului lor, ci, pentru ca desfăşurarea acestora să fie posibilă, este nevoie, de cele mai multe ori, să intervină, după emiterea actului respectiv un nou act administrativ. Astfel, pentru încadrarea unui absolvent licenţiat poate fi necesară, după caz, repartizarea sau numirea în funcţie. În cazul autorizaţiilor prin simpla lor emitere nu mai este nevoie de un alt act administrativ pentru a se beneficia de exerciţiul lor (de exemplu, în cazul autorizaţiei pentru exercitarea unei meserii). Actele atributive şi autorizaţiile, când sunt impuse de lege se verifică numai sub aspectul legalităţii în timp ce actele libere se apreciază şi sub aspectul oportunităţii lor. În practica administrativă actele normative nu conţin, de regulă, un singur gen de norme, ci, sub aspectul conduitei prescrise conţin norme ce prevăd conduite diferite. 10.3. Clasificarea după situaţia juridică generată După criteriul situaţiei juridice generate, actele de drept administrativ pot fi acte constitutive de drepturi şi obligaţii şi acte declarative de drepturi şi obligaţii, având în vedere caracterul atributiv sau neatributiv al acestora374. Actele constitutive sunt izvorul unei situaţii 371 372 373 374
Art.2 din H.C.M. nr.311/1975. Art.16 din H.C.M. nr.2230/1969. T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.90. T.Drăganu, "Formele de activitate ale organelor…", p.242-244. 91
juridice noi, creând, modificând şi desfiinţând raporturi juridice. În categoria lor intră actele de autorizare, actele de sancţionare etc.375. Actele declarative sau recognitive se mărginesc să constate o situaţie preexistentă emiterii actului juridic, fiind relativ puţine în cadrul dreptului administrativ. În această categorie intră, de exemplu, actele administrative jurisdicţionale, actele de constatare ale organelor de control, unele acte cu caracter confirmativ etc. Interesul practic al acestei distincţii constă în aceea că actele declarative, stabilind drepturi şi obligaţii preexistente emiterii lor, produc efecte juridice anterioare adoptării lor şi anume din momentul când faptul juridic constatat de ele s-a produs. Actele constitutive, dimpotrivă, generând prin ele însele noi raporturi juridice, produc, de regulă, efecte numai din momentul emiterii lor şi pentru viitor. 10.4. Clasificarea actelor după subiectul lor a) După subiectul de la care emană actele de drept administrativ se pot clasifica, având în vedere poziţia şi competenţa acestora, cât şi numărul de manifestări de voinţă care concură la adoptarea actului. 1) După organul de la care emană, actele pot proveni de la: - Guvern (hotărâri), de la primul ministru (decizii), de la biroul executiv al guvernului (hotărâri); - Ministerele şi celelalte autorităţi centrale de specialitate ale administraţiei de stat emit prin conducătorul lor ordine, instrucţiuni şi regulamente; - consiliile locale şi judeţene adoptă hotărâri, iar deciziile sunt emise de către delegaţia permanentă a consiliilor judeţene, primarii emit dispoziţii, iar prefecţii ordine; - conducătorii autorităţilor de specialitate în teritoriu emit dispoziţii. Interesul practic al acestei distincţii constă în aceea că: - poziţia ierarhică a organului emitent conferă, în principal, forţa juridică şi locul actului normativ respectiv în sistemul izvoarelor dreptului; - actele organelor colegiale au o forţă juridică superioară comparativ cu forţa actelor emise de formele operative de conducere sau cu actele conducătorului organului respectiv; - actele organelor centrale ale administraţiei de stat produc efecte pe întreg teritoriul ţării, în timp de actele organelor locale generează efecte doar în respectiva unitate administrativ-teritorială. 2) După felul competenţei organelor de la care emană actele de drept administrativ pot fi acte de administraţie generală (emanând de la organele cu competenţă generală) şi acte de administraţie specială (emanând de la organe cu competenţă specială) ultimele trebuind să fie conforme cu primele. 3) După numărul manifestărilor de voinţă care concură la formarea lor, actele de drept administrativ pot fi acte simple, când sunt rezultatul unei singure manifestări de voinţă (provenind de la un singur organ de stat) şi acte complexe când cuprind două sau mai multe manifestări de voinţă (provenind de la mai multe organe de stat, inclusiv acte emise de administraţie împreună cu organisme şi organizaţii neguvernamentale). Interesul practic al acestei distincţii constă în faptul că actele simple pot fi revocate în exclusivitate de către organul emitent, în timp de actele complexe se pot revoca doar prin acţiunea comună a tuturor organelor care au contribuit la constituirea respectivelor acte. 375
92
D.Holt, op. cit., p.240.
b) După subiectele cărora le sunt adresate actele de drept administrativ pot fi acte interne şi acte externe, primele producând efecte în interiorul organului, iar ultimele în afara acestuia376. 10.5. Clasificarea actelor administrative după procedura lor După criteriul procedurii lor actele se clasifică având în vedere gradul de complexitate al acestei proceduri, iniţiativa în elaborare, mod de aducere la cunoştinţă şi forma exterioară. 1) După gradul lor de complexitate actele de drept administrativ pot fi elaborate după o procedură simplă sau după o procedură complexă, primele nu presupun îndeplinirea unor formalităţi procedurale deosebite, în timp ce ultimele trebuie să îndeplinească cerinţele unor formalităţi deosebite pentru a putea produce în mod valabil efecte juridice; 2) După modul lor de iniţiere actele de drept administrativ pot fi emise din oficiu sau la cerere, primele fiind, de regulă revocabile, iar ultimele sunt, în general, irevocabile; 3) După modul lor de aducere la cunoştinţă distingem actele comunicate, cele individuale şi acte publicate, cele normative; 4) După forma lor exterioară actele de drept administrativ se împart în acte emise în formă scrisă şi acte emise fără îndeplinirea acestei condiţii (orale), încălcarea cerinţei formei scrise, cerute de lege, antrenează nulitatea actului juridic. Actele de drept administrativ se mai pot clasifica şi după alte criterii. Astfel, după conţinutul efectelor pe care le generează actele individuale pot fi creatoare de drepturi (diplome de absolvire a studiilor), creatoare de obligaţii (actele de sancţionare contravenţională) şi creatoare de drepturi şi obligaţii (autorizaţiile de diferite categorii). După conţinutul lor material actele administrative pot fi acte patrimoniale oneroase (actul de atribuire a unui teren în folosinţă pe durata existenţei construcţiei contra unei taxe) sau acte patrimoniale gratuite (repartizarea de mijloace materiale nerambursabile instituţiilor administrative) ori acte administrative nepatrimoniale (actul de schimbare a numelui pe cale administrativă). În sfârşit, după modul lor de executare, actele de drept administrativ pot fi acte cu executare instantanee (actul de sancţionare contravenţională) sau cu executare succesivă (autorizaţia de construcţie). 10.6. Actul administrativ jurisdicţional a) Trăsăturile actului administrativ jurisdicţional Pentru ca să-şi îndeplinească în mod real activitatea organizatorică administraţia publică poate, în cazurile expres prevăzute de lege, să desfăşoare şi activităţi de soluţionare a unor litigii, emiţând acte administrative jurisdicţionale377. Actul administrativ jurisdicţional este actul juridic prin care un organ al administraţiei de stat soluţionează după o anumită procedură şi cu putere de adevăr legal un conflict juridic cu care a fost sesizat378. Actele administrative jurisdicţionale pot fi caracterizate sub aspectul obiectului, a procedurii de elaborare, a formei lor, a puterii sau a stabilităţii lor şi sub aspectul căilor de atac.
376 377 378
Alex.Negoiţă, "Drept administrativ", p.54; "Ştiinţa administraţiei", p.137. R. Ionescu, op. cit., p.235. V.Prisăcariu, "Jurisdicţiile speciale în R.S.R.", Ed.Academiei, Bucureşti, 1974, p.47. 93
1) Obiectul acestor acte constă în soluţionarea unor litigii, adică a unor situaţii în care un subiect susţine în contradictoriu cu altul că legea sau un drept subiectiv au fost încălcate 379. Organul investit cu competenţa de a soluţiona litigii poate fi un organ de administraţie activă, care are în subsidiar şi atribuţii de natură jurisdicţională, sau un organ administrativ specializat în exclusivitate în soluţionarea litigiilor numit şi organ de jurisdicţie specială 380. Organele administrative de jurisdicţie nu pot soluţiona orice litigiu dedus în faţa lor, întrucât nu dispun de o competenţă materială generală, similară cu cea a judecătoriilor, iar pentru a putea soluţiona un litigiu ele trebuie să fie investite în mod expres cu o asemenea competenţă. Activitatea jurisdicţională a administraţiei de stat se caracterizează prin aceea că: - ea contribuie la o mai bună realizare a activităţii executive, principale, prin posibilitatea de înlăturare a unor erori şi prin soluţionarea unor stări conflictuale; - se desfăşoară după reguli şi principii dintre care unele sunt caracteristice activităţii judecătoreşti, iar altele activităţii executive; - actul administrativ emis în cadrul acestei activităţi provine de la un organ al administraţiei de stat şi este emis într-o formă specifică activităţii de judecată. 2) Procedura de elaborare a actelor administrative jurisdicţionale are la bază o serie de principii. Un prim principiu este cel al sesizării organului de jurisdicţie de către partea interesată sau de către organele indicate de lege, întrucât organul administrativ de jurisdicţie, ca regulă generală, nu se poate autoinvesti cu rezolvarea unei cauze. O a doua caracteristică a acestei proceduri este contradictorialitatea sa, adică posibilitatea părţilor din litigiu de a discuta în opoziţie şi în faţa organului toate elementele cauzei necesare emiterii unei hotărâri corespunzătoare adevărului obiectiv. Caracterul contradictoriu poate fi mai diminuat, ca de exemplu, în cazul rezolvării plângerii împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei, când agentul constatator şi cel care aplică sancţiunea nu se citează, deşi organul de jurisdicţie ascultă pe autorul plângerii şi pe celelalte persoane citate381. Alteori caracterul contradictoriu al dezbaterilor este asigurat de prezenţa efectivă a celor două părţi în litigiu în faţa organului de jurisdicţie. O altă caracteristică a procedurii constă în obligativitatea motivării hotărârii pronunţate prin arătarea considerentelor de fapt şi de drept care stau la baza actului. O altă caracteristică a procedurii constă în aceea că actele emise în cadrul ei provin de la persoane sau de la organe care dispun de independenţă în activitatea de soluţionare a litigiului, ceea ce în procesul civil şi în procesul penal corespunde principiului independenţei judecătorului care se supune numai legii. În dreptul administrativ deşi operează principiul subordonării, totuşi funcţionarii care soluţionează litigii dispun de independenţă în această activitate, fie pe motivul că fac parte din chiar conducerea organului supraordonată funcţionarului, a cărui măsură administrativă este contestată, sau fac parte din organul ierarhic superior (cum este cazul în materia căilor de atac împotriva sancţiunilor contravenţionale), fie aceşti funcţionari fac parte din organe speciale, cum este cazul Curţii de Conturi, astfel încât ei nu pot primi indicaţii obligatorii în rezolvarea cauzei.
379 380 381
94
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.204. I.Iovănaş, "Drept administrativ", ediţia 1974, p.226. Art.38 din Legea nnr.32/1968.
Reglementarea legală a procedurii administrative jurisdicţionale are o serie de trăsături. În primul rând, această reglementare poate fi redusă sau mai amplă în funcţie de specificul jurisdicţiei respective, în care sens, de exemplu comisia din cadrul Oficiului de Stat pentru Investiţii şi Mărci are o procedură minuţios reglementată comparativ cu procedurile jurisdicţionale ale organelor de administraţie activă, care îndeplinesc numai în subsidiar funcţia de soluţionare a litigiilor. În al doilea rând, normele procedurale administrative sunt cuprinse, în general, nu numai în legi ci şi în acte normative subordonate legilor. În al treilea rând, acolo unde reglementarea procedurii administrative cu caracter jurisdicţional apare ca neîndestulătoare iar legea permite, această procedură se completează cu regulile procedurii civile sau ale procedurii penale. 3) Forma actelor administrative cu caracter jurisdicţional este scrisă, iar soluţia este motivată382. Aceste acte se compun din două elemente: pe de o parte, o constatare în cadrul căreia se stabileşte dacă regula de drept invocată sau dreptul subiectiv pretins au fost încălcate în mod real, iar, pe de altă parte, o dispoziţie sau hotărâre propriu-zisă, ca act de voinţă prin care se dispune ori se aplică măsura legală. 4) Stabilitatea actelor administrative jurisdicţionale este o altă trăsătură a acestora, deşi ea nu îmbracă întotdeauna forma lucrului judecat sau a autorităţii judecate ca şi în cazul hotărârii judecătoreşti. Stabilitatea le deosebeşte de actele de administraţie activă care sunt, în principiu, revocabile, în sensul că organul emitent nu mai are posibilitatea de a reveni asupra soluţiei pronunţate, iar partea, de regulă, nu poate exercita o cale de atac împotriva soluţiei date. Stabilitatea acestor acte nu rezultă, aşa cum s-a susţinut383, ca urmare a condiţiilor procedurale (sesizare, motivare) şi a independenţei organului de jurisdicţie. Ea derivă din specificul întregii activităţi jurisdicţionale, din interpretarea legii şi din faptul că organul nu-şi mai poate revoca, modifica sau suspenda actul emis într-o anumită cauză384. Considerentele care determină stabilitatea acestor acte, sunt dintre cele mai diferite. Ele pot fi considerente de natură economică şi stabilitate patrimonială, cum este cazul hotărârilor în materie de pensii. Alteori, ca în cazul sancţiunilor contravenţionale, nevoia de stabilitate izvorăşte din preocuparea de împiedica permanentizarea unor litigii care, prin starea conflictuală generată stânjenesc desfăşurarea normală a activităţilor economico-sociale etc. Legea prevede, în general, caracterul stabil al unor asemenea acte, ca de exemplu, în cazul rezolvării plângerilor în materie contravenţională, unde încheierea de soluţionare a plângerii este definitivă385 şi executorie sau în materia jurisdicţiei asigurărilor sociale unde deciziile Comisiei Centrale de Pensii, emise în urma soluţionării cererilor de revizuire a deciziilor comisiilor judeţene de pensii, sunt definitive386. 5) Căile de atac împotriva actelor administrative jurisdicţionale au un caracter cu totul excepţional şi se exercită numai când legea le instituie în mod expres. De regulă, împotriva acestor acte nu există căi ordinare sau obişnuite de atac, ci căii cu caracter special sau extraordinar, ca, de exemplu, în cazul hotărârilor Comisiilor judeţene de Pensii. 382 383
384 385 386
V.Prisăcariu, op. cit., p.48. P.Stainov, "Jurisdicţiile speciale din administraţie în statul socialist", Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1961, p.75. T.Drăganu, op. cit., p.215. Art.38, alin.2 din Legea nr.32/1968. Art.55(3), art.52(5) din Legea nr.3/1977. 95
În alte cazuri calea de atac se exercită în mod cu totul excepţional la anumite organe şi în anumite termene ca, de exemplu, în cazul recursului împotriva hotărârii de respingere a cererii de brevet pronunţată de Comisia de reexaminare pentru soluţionarea contestaţiilor privind invenţiile, când calea de atac se exercită la Tribunalul municipiului Bucureşti în termen de trei luni de la comunicare387. b) Deosebiri între actele administrative jurisdicţionale şi actele administrative nejurisdicţionale Între cele două categorii de acte mai sus menţionate există următoarele deosebiri esenţiale: 1) Obiectul actului administrativ de jurisdicţie constă întotdeauna în rezolvarea unui litigiu izvorât fie din încălcarea legii, fie din lezarea unui drept subiectiv, în timp ce actul nejurisdicţional nu rezolvă un conflict, chiar dacă prin el se poate dispune şi sancţionarea încălcării legii (ca, de exemplu, în materia actelor administrative de sancţionare contravenţională); 2) Organul emitent al actului de drept administrativ este un organ de administraţie activă, în timp ce actul administrativ jurisdicţional provine fie de la un organ administrativ de jurisdicţie, fie de la un organ de administraţie activă care desfăşoară în subsidiar şi activitate jurisdicţională; 3) Procedura de elaborare a actelor jurisdicţionale are o serie de trăsături specifice care izvorăsc din necesitatea garantării asigurării legalităţii în soluţionarea litigiului, fiind reglementată detaliat, comparativ cu procedura actelor nejurisdicţionale; 4) Actul jurisdicţional este individual, motivat, stabil şi susceptibil de atac în cazurile expres reglementare, în timp ce actul nejurisdicţional poate fi normativ sau individual, este în principiu, nemotivat, este revocabil şi susceptibil de exercitare în mod nelimitat atât a recursului ierarhic cât şi a celui neierarhic. Precizarea trăsăturilor distinctive dintre actele administrative de jurisdicţie şi cele nejurisdicţionale are următoarea consecinţă practică: actele administrative cu caracter jurisdicţional, actele organelor administrative cu atribuţii jurisdicţionale388 ca şi actele administrative pentru controlul legalităţii cărora este indicată de lege o cale de control jurisdicţional, nu sunt supuse controlului judecătoresc general în baza Legii nr.29/1990, atunci când vatămă drepturi subiective389, ci controlului efectuat, în ultimă instanţă, de către secţia de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie, sau instanţelor anume prevăzute prin legi speciale. c) Clasificarea actelor administrative jurisdicţionale În literatura de specialitate390 s-a propus clasificarea actelor administrative jurisdicţionale după caracterul mai mult sau mai puţin pronunţat al litigiului pe care îl rezolvă şi al procedurii lui de rezolvare, în condiţiile existenţei fostului Arbitraj de Stat. Se distingeau, astfel, acte administrative jurisdicţionale prin care se soluţionează litigii incipiente sau slab conturate, acte prin care se soluţionează litigii oarecum conturate şi acte ce soluţionează litigii conturate în mod corespunzător. Acest criteriu de clasificare nu are elemente precis 387 388 389 390
96
Art.37(8) din Regulamentul de aplicare al Legii nr.64/1991 privind brevetele de invenţie. Art.48, alin.1 din Constituţie. Art.4 din Legea nr.29/1990. R. Ionescu, op. cit., p.237-238.
determinate deoarece nu se cunosc componentele care să contureze exact caracterul incipient sau format al unui litigiu faţă de altul. O altă clasificare a actelor administrative jurisdicţionale se poate realiza după obiectul acestora. a) O primă categorie o reprezintă actele administrative jurisdicţionale care au un obiect patrimonial şi care include, de pildă, reclamaţiile privitoare la modul de stabilire şi scăderea impozitelor şi taxelor. b) O a doua grupă reprezintă actele administrative jurisdicţionale având ca obiect litigii izvorând din raporturile de muncă, de servicii şi asigurări sociale în categoria cărora intră, de pildă: 1) Hotărârile comisiilor de jurisdicţie constituite în cadrul organelor Ministerului Apărării Naţionale şi Ministerului de Interne prin care se soluţionează plângerile introduse împotriva hotărârilor de respingere totală sau parţială a contestaţiilor împotriva ordinelor de zi de imputare emise de comandantul (şeful) unităţii militare al cărui organ a efectuat cercetarea391; 2) Hotărârile organelor administrative de conducere şi ale celor ierarhic superioare prin care se rezolvă contestaţii în legătură cu redistribuirile de personal, acordarea de trepte sau gradaţii de retribuire392 şi în general orice litigiu de muncă încredinţat spre rezolvare organelor administrative; 3) Deciziile comisiilor judeţene de pensii prin care se rezolvă contestaţiile introduse împotriva hotărârilor comisiilor de pensii şi asigurări sociale din unităţi şi a comisiilor de expertiză şi de recuperare a capacităţii de muncă, ca şi deciziile Comisiei Centrale de Pensii care rezolvă apelurile introduse împotriva deciziilor comisiilor judeţene de pensii393 (în a căror competenţă intră, printre altele, un judecător, iar în componenţa Comisiei Centrale şi un reprezentant al Ministerului de Justiţie); c) O a treia grupă o reprezintă actele care rezolvă litigii ce au ca obiect unele drepturi şi interese cu caracter special şi anume: 1) Hotărârile Comisiei de reexaminare pentru soluţionarea litigiilor generate de contestaţiile în legătură cu hotărârea de acordare sau de respingere a cererii de acordare a brevetului de invenţie (comisia funcţionează în cadrul Oficiului de Stat pentru Invenţii şi Mărci iar hotărârile ei se pot ataca cu recurs la tribunalul Municipiului Bucureşti394; 2) Decizii ale Ministerului de Interne emise cu privire la contestaţiile împotriva Inspectoratului General al Poliţiei prin care s-a respins cererea de schimbare a numelui pe cale administrativă395; 3) Dispoziţiile primarilor prin care se rezolvă întâmpinările396 împotriva omisiunilor, înscrisurilor greşite şi a erorilor din listele de alegători. d) O altă grupă o formează actele de soluţionare a plângerilor împotriva proceselorverbale în materie contravenţională, acte emise de organele administrative397, când acestea au 391 392 393 394 395 396 397
Decretul nr.207/1976. Art.175 din Codul Muncii. Art.52 din Legea nr.3/1977. Art.37(1) din Regulamentul pentru aplicarea Legii nr.64/1991. Decretul nr.975/1968. Art.12 din Legea nr.68/1992. Legea nr.32/1968. 97
competenţa de soluţionare a căii de atac respective (cazul autorităţilor militare, pentru contravenţiile personalului propriu în legătură cu serviciul).
98
Secţiunea 11 Efectele actelor administrative
11.1. Noţiunea, natura şi importanţa efectelor juridice Analizând eficienţa deciziilor administrative cu caracter juridic avem în vedere atât efectele lor juridice, cât şi consecinţele social-economice şi politice398. Dreptul administrativ studiază efectele juridice ale actelor de drept administrativ. Aceste efecte constau în raporturile juridice pe care actele în cauză le generează, le modifică sau le desfiinţează. Aceste efecte sunt predeterminate de lege şi sunt cunoscute, în general, din momentul adoptării deciziilor. Consecinţele social-economice sau politice ale deciziilor administrative diferă de la decizie la decizie şi ele formează obiectul investigaţiei altor ştiinţe în funcţie de natura actului decizional în cauză. Datorită multiplelor efecte pe care actele de drept administrativ le produc pe diferite planuri, inclusiv în diferite ramuri de drept, cunoaşterea acestora prezintă o deosebită importanţă socială mai ales la nivelul factorilor de decizie care au astfel posibilitatea să aprecieze valoarea reală a deciziilor adoptate. Actele de drept administrativ, aşa după cum arată şi denumirea lor, generează în primul rând raporturi de drept administrativ, existând o legătură indisolubilă între natura actului juridic şi respectiv raportul juridic generat. Raporturile administrative sunt acele raporturi juridice formate în cadrul şi pentru realizarea activităţii executive care au la bază subordonarea, în temeiul puterii de stat, a unuia din subiecţi faţă de celălalt. Actele de drept administrativ generează întotdeauna raporturi administrative la care se pot adăuga şi raporturi de altă natură juridică, mai ales atunci când însăşi actul administrativ apare ca o condiţie de legalitate a unor acte sau raporturi de altă natură decât cea administrativă. Astfel, în temeiul ordinelor de repartizare a suprafeţelor locative cu altă destinaţie decât cea de locuinţă 399 se pot încheia contracte de închiriere, iar dispoziţiile de repartizare în producţie a absolvenţilor unor forme de învăţământ pot sta la baza contractului de muncă pe care aceştia îl încheie. 11.2. Întinderea efectelor actelor administrative Întinderea efectelor actelor de drept administrativ poate fi analizată sub aspectul acţiunii în spaţiu, asupra persoanelor şi în timp al acestor acte juridice şi a raporturilor lor. a) Întinderea în spaţiu a efectelor juridice Deciziile administrative produc în spaţiu efecte juridice determinate în principal, de competenţa teritorială a organului emitent. Astfel, actele organelor centrale ale administraţiei de stat produc efecte în limitele teritoriului naţional, uneori şi în afara lui pentru persoanele aflate sub jurisdicţia statului nostru, în timp ce actele organelor locale şi din teritoriu produc efecte în limitele unităţii administrativ-teritoriale respective400. De exemplu, hotărârile consiliilor locale sunt obligatorii în unităţile administrativ-teritoriale în care sunt alese 398 399 400
I.Iovănaş, op. cit., p.248. Art.46, alin.1 din Legea nr.5/1973. L. Groza, Gh.Părăuşanu, "Reglementarea sancţionării contravenţiilor", Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1973, p.28. 99
respectivele consilii401. Această regulă nu exclude însă posibilitatea ca actele unui organ central să producă efecte limitate la o unitate administrativ-teritorială sau ca actele unui organ local să producă efecte limitate şi ele la o parte din acea unitate, ori ca actele unui organ necentral să producă efecte în mai multe unităţi administrative, ca de exemplu, actele regionalelor C.F.R. Dreptul administrativ nu are un principiu general în materia competenţei teritoriale a organelor administrative, ca de exemplu dreptul procesual civil, unde competenţa teritorială a instanţei de judecată este determinată, în principal, de domiciliul pârâtului. S-ar putea totuşi formula ca regulă generală principiul potrivit căruia competenţa teritorială a organelor locale sau teritoriale este determinată de sediul acelui organ administrativ. Cu toate acestea există însă şi în dreptul administrativ unele reguli specifice. Astfel, hotărârile consiliilor locale sunt obligatorii numai în respectivele unităţi teritoriale. Competenţa teritorială şi efectele în spaţiu ale actelor de drept administrativ mai pot fi determinate şi în funcţie de domiciliul sau reşedinţa persoanei fizice (pentru emiterea sau vizarea actelor de identitate402), de locul săvârşirii faptei (în materie contravenţională403), de locul situării bunului imobil (în materia impozitului pe bunuri imobile404), de locul realizării venitului (în materia impozitului pe venituri405) etc. Efectele juridice ale actelor de drept administrativ emise de o autoritate se impun, uneori, şi altor organe ale administraţiei publice. Astfel, în vederea executării sancţiunii amenzii contravenţionale, organele competente vor comunica din oficiu organului financiar al localităţii unde domiciliază sau îşi are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatare al contravenţiei. Executarea se va face de către organul financiar (altul decât cel de sancţionare) asupra veniturilor sau a celorlalte bunuri ale contravenientului, în condiţiile prevăzute de lege406. b) Întinderea efectelor asupra persoanelor În general, deciziile administrative produc, prin raporturile juridice generate, efecte asupra subiectelor de drept, autorităţi de stat sau nestatale, persoane fizice şi juridice, constând din drepturi şi obligaţii, fără a lua în considerare, în mod deosebit, calitatea subiectului de drept. Raporturile de drept administrativ trebuie să aibă cel puţin un subiect calificat şi acesta este organul emitent al actului juridic. În anumite situaţii efectele actelor administrative se produc având în vedere calitatea specială a celuilalt subiect al raportului juridic. Astfel, Ministerul Apărării Naţionale şi Ministerul de Interne vor stabili organele care constată şi sancţionează407 contravenţiile săvârşite de ofiţeri, subofiţeri, maiştri militari sau persoanele civile din cadrul unităţilor, formaţiunilor, eşaloanelor şi comenzilor respective, în legătură cu serviciul, precum şi organele care soluţionează plângerile contra proceselorverbale de constatare a acestor contravenţii. 401 402 403 404
405 406 407
100
Art.30, alin.2 din Legea nr.69/1991. Art.6 din Legea nr.5/1971. Art.16, alin.5 şi art.5 din Legea nr.32/1968. I.Gliga, "Regimul juridic la veniturilor bugetului de stat", Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1967, p.58. I.Gliga, "Drept financiar", Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1975, p.146. Art.40, lit."b", alin.1, din Legea nr.32/1968. Art.45 din Legea nr.32/1968.
c) Întinderea în timp a efectelor juridice Sub aspectul întinderii în timp a efectelor juridice ale actelor de drept administrativ ele pot fi analizate privitor la momentul producerii, al duratei şi al încetării efectelor. I. Momentul producerii efectelor juridice În legislaţia noastră, este cunoscută regula că momentul producerii efectelor juridice este cel al publicării actelor normative şi al comunicării actelor individuale, întrucât subiectelor nu li se poate pretinde o anumită conduită dacă nu cunosc conţinutul actului care prescrie o acţiune sau o inacţiune determinată. Desigur, actul juridic trebuie considerat ca fiind valabil din chiar momentul adoptării lui legale, dar de momentul sau de data aducerii lui la cunoştinţă se leagă o serie de efecte juridice mai ales în materia executării, care nu poate fi declanşată fără încunoştinţarea prealabilă a subiectului respectiv. Astfel, în cazul în care contravenientul nu este prezent la încheierea procesului-verbal de stabilire a contravenţiei, termenul de 48 de ore, prevăzut de art.26 din Legea nr.32/1968, înăuntrul căreia se poate plăti jumătate din minimul amenzii legale, începe să curgă din momentul în care s-a făcut comunicarea procesului-verbal de stabilire a contravenţiei celui în cauză408. De asemenea, hotărârile normative ale consiliilor locale devin obligatorii de la data aducerii lor la cunoştinţă publică409. De la regula că actele de drept administrativ produc efecte din momentul aducerii lor la cunoştinţă există unele excepţii: 1) O primă excepţie o formează actele cu caracter retroactiv 410, în categoria cărora intră actele ce indică expres că produc efecte anterioare publicării lor, precum şi actele de anulare sau de revocare, actele de interpretare, actele de suspendare, actele prin care se aprobă, se confirmă sau se ratifică acte administrative, actele care stabilesc reguli procedurale şi actele care stabilesc sancţiuni contravenţionale mai uşoare sau dezincriminează unele contravenţii411. a) În cazul actelor care retroactivează în mod expres şi care indică o dată anterioară publicării pentru producerea efectelor juridice, ele se vor aplica începând cu data indicată în actul respectiv. b) În cazul actelor de anulare şi de revocare a altor acte administrative, efectele se produc de la data intrării în vigoare a actului desfiinţat sau de la data stabilită prin actul de desfiinţare. Aceeaşi caracteristică rămâne valabilă şi în ipoteza suspendării când acesteia i se conferă un caracter "ex tunc" şi nu "ex nunc". c) Actele interpretative (normative) emană de la organul emitent al actului interpretat sau de la organul superior acestuia, neputând viza acte cu forţă juridică superioară (întrucât actul de interpretare trebuie să aibă cel puţin forţă juridică egală cu actul interpretat) au efect retroactiv de la data aplicării actului interpretat. d) Actele care cuprind reguli procedurale sunt de imediată aplicare şi pentru situaţiile anterioare intrării lor în vigoare şi nerezolvate sub vechea normă. Astfel, dispoziţiile Legii 408 409 410 411
Dec.civ.nr.1073/8 aug.1975 a Trib.jud.Cluj, publicată în R.R.D. Art.30, alin.1 din Legea nr.69/1991. I.Iovănaş, op. cit., p.257. Problematica retroactivităţii în materia administrativă trebuie raportată la principiul constituţional (art.15, alin.2) în conformitate cu care legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale mai favorabile. 101
nr.32/1968 s-au aplicat şi proceselor-verbale de constatare a contravenţiilor încheiate până la data intrării acestei legi în vigoare şi care se mai aflau la agenţii constatatori412. e) Actele procedurale ulterioare adoptării actelor de drept administrativ, cum sunt aprobările, confirmările, ratificările etc., au întotdeauna efect retroactiv în senul că ele produc efecte de la data când a intrat în vigoare actul administrativ aprobat, confirmat sau ratificat, act care este prealabil acestor forme ulterioare. f) Au caracter retroactiv actele normative mai favorabile în materie contravenţională atunci când prevăd o sancţiune administrativă mai uşoară sau când dezincriminează (decontravenţionalizează) unele contravenţii. Astfel, dacă printr-un nou act normativ fapta nu mai este socotită contravenţie ea nu se mai sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită înainte de intrarea în vigoare a noului act normativ, deci sub imperiul vechii legi, iar sancţiunea aplicată şi neexecutată până la această dată nu se mai execută413. De asemenea, dacă sancţiunea prevăzută în noul act normativ este mai uşoară se va aplica această sancţiune, iar amenda dispusă în baza vechiului act normativ se va executa numai până la limita maximului prevăzut în noul act normativ414. Tot un caracter retroactiv au şi actele administrative jurisdicţionale (cu caracter declarativ) întrucât produc efecte prin care se recunosc părţilor situaţii juridice preexistente emiterii actului. 2) O altă excepţie, de la regula că actele de drept administrativ produc efecte din momentul aducerii lor la cunoştinţă o formează actele ce intră în vigoare la o dată ulterioară respectivului moment, cu indicarea acestei date sau perioade. Astfel, actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii intră în vigoare în termen de 10 zile de la data aducerii lor la cunoştinţa publică, în afara cazului când ele prevăd un termen mai lung. În cazuri urgente ele pot prevedea intrarea în vigoare într-un termen mai scurt415. 3) O altă excepţie, de la regula amintită, o formează actele care ultraactivează şi care supravieţuiesc producând efecte şi după data ieşirii lor din vigoare. Astfel, procesele-verbale de constatare a contravenţiilor care la data intrării în vigoare a Legii nr.32/1968 se aflau înaintate organelor prevăzute de art.19 din Decretul nr.184/1954 (abrogat prin această lege) au fost rezolvate de acele organe416. De asemenea, în cazul în care un nou act de reglementare contravenţională prevede o sancţiune mai gravă, contravenţia săvârşită anterior acestuia va fi sancţionată în baza actului normativ în vigoare la data săvârşirii ei417. II. Durata (întinderea în timp a) efectelor juridice Actele de drept administrativ produc efecte în timp de la data prevăzută pentru a intra în vigoare până la data ieşirii lor din vigoare. Actele normative, cu excepţia celor temporare, nu cuprind dispoziţii referitoare la ieşirea lor din vigoare, întrucât, de regulă, nu se poate cunoaşte exact când încetează starea cea justificat adoptarea măsurii418. Actele temporare produc efecte până la data prevăzută (în cadrul lor sau a unui act superior) ori până la realizarea unei anumite situaţii (de exemplu, încetarea evenimentului care le-a determinat 412 413 414 415 416 417 418
102
Art.49, alin.1, din Legea nr.32/1968. Art.12 din Legea nr.32/1968. Art.12, alin.2 din Legea nr.32/1968. Art.4, alin.2 din Legea nr.32/1968. Art.49, alin.2 din Legea nr.32/1968. Art.12, alin2. din Legea nr.32/1968. Gh.Boboş, "Teoria generală a statului şi dreptului", multiplicat, Cluj-Napoca, 1975, p.252.
apariţia). Au caracter temporar actele normative de stabilire a contravenţiilor adoptate în cazuri de epidemii, inundaţii, alte calamităţi naturale, precum şi în orice situaţie care reclamă măsuri urgente, emise de consiliile locale (indicate de lege419), întrucât ele se aplică numai pentru perioada şi situaţia de urgenţă ce le-a determinat adoptarea, încetându-şi efectele odată cu dispariţia acestei situaţii. III. Încetarea efectelor juridice Actele normative şi cele individuale produc efecte juridice atâta vreme cât nu intervine o cauză de încetare a acestor efecte, cum ar fi anularea actului, intervenţia prescripţiei etc. Renunţarea la beneficiul unui act administrativ individual (de exemplu, o autorizaţie) de către titularul drepturilor conferite prin el este irelevantă pentru existenţa actului juridic, deoarece încetarea efectelor trebuie să fie tot rezultatul manifestării de voinţă (contrare) din partea organului de stat care l-a emis în mod unilateral. Chiar dacă legea prevede ca o condiţie a încetării efectelor juridice şi existenţa unei renunţări din partea beneficiarului actului juridic, ea trebuie să fie urmată de o revocare sau de o anulare din partea organului competent ca singura modalitate de desfiinţare legală, în acest caz, a actului juridic. Încetarea efectelor juridice reprezintă pierderea caracterului obligatoriu al actelor juridice prin desfiinţarea raporturilor generate de ele, respectiv stingerea drepturilor şi a obligaţiilor420. Încetarea efectelor juridice ale actelor de drept administrativ poate avea loc prin două modalităţi principale şi anume producerea unui fapt material-juridic, căruia legea îi atribuie acest efect şi, respectiv, intervenţia unui alt act juridic contrar primului şi care are ca scop suprimarea efectelor juridice ale actului anterior. A. Încetarea efectelor juridice prin producerea unor fapte Faptele materiale produc în mod cu totul excepţional încetarea efectelor juridice ale deciziilor administrative şi numai atunci când legea le atribuie acest efect (mai puţin faptul executării actelor individuale care este o modalitate tipică de încetare a efectelor acestor acte). În cazul actelor normative încetarea efectelor prin producerea unor fapte este foarte rară, întrucât aceste acte fiind de aplicabilitate repetată nu-şi pierd eficienţa prin fapte de executare. O excepţie o formează actele temporare care-şi pierd eficienţa la data indicată de ele, la producerea sau încetarea evenimentului care le-a determinat adoptarea. Astfel, art.13 din Decretul nr.184/1954 (abrogat) prevedea că actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii dacă sunt emise de organele locale ale puterii şi administraţiei de stat sunt valabile timp de un an, iar dacă sunt emise de organele centrale ale administraţiei de stat sunt valabile doi ani. În cazul actelor individuale, care nu sunt de aplicabilitate repetată, încetarea efectelor juridice se produce în mod obişnuit prin executarea lor sau prin anumite fapte cum sunt încetarea existenţei subiectului de drept, împlinirea termenului, prescripţia etc. Încetarea existenţei subiectului de drept, decesul persoanei fizice, contravenient, duce la încetarea executării sancţiunii contravenţionale421. De asemenea, autorizaţia eliberată în vederea exercitării unei meserii îşi pierde valabilitatea prin decesul titularului ei. În cazul persoanelor juridice, care au şi calitatea de subiect al raportului administrativ, reorganizarea şi 419 420 421
Art.2, lit."b", alin.2 din Legea nr.32/1968. T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.175. Art.22 din Decretul nr.184/1954 (abrogat). 103
dizolvarea acestora conduc la dispariţia subiectului de drept şi după caz, la apariţia altuia, ceea ce, de exemplu, poate duce la încetarea executării sancţiunii amenzii contravenţionale. Toate aceste ipoteze de încetare a efectelor juridice din actele administrative se explică prin caracterul strict personal al drepturilor şi obligaţiilor administrative, ceea ce face imposibilă realizarea lor prin încetarea existenţei subiectului de drept, ele neavând un caracter transmisibil (mai ales obligaţiile cu caracter sancţionator, aplicate întotdeauna "intuitu personae"). Expirarea termenului de valabilitate constituie un alt fapt de încetare a efectelor 422 deciziilor administrative individuale. Astfel, paşaportul pentru cetăţeanul român se emite pe o perioadă de cinci ani423. Buletinul de identitate se eliberează cu un termen de valabilitate de zece ani424. După expirarea acestor termene actele îşi pierd valabilitatea şi subiectele nu-şi mai pot realiza drepturile sau nu mai pot executa obligaţiile prevăzute de ele. Prescripţia stinge, atunci când este reglementată prin acte normative, efectele unor acte juridice individuale. Astfel aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de trei luni de la săvârşirea faptei425, iar în cazul sancţiunilor care se referă la impozite, taxe şi primele de asigurare prin efectul legii, inclusiv disciplina financiară, aplicarea sancţiunii se prescrie în termen de 1 an de la data sancţionării faptei426. Executarea unui act juridic duce la încetarea efectelor acestuia în modul cel mai frecvent. Executarea prin intermediul unor fapte, cum este plata amenzii contravenţionale stinge efectele actului sancţionator. Astfel, în cazul în care contravenientul achită pe loc agentului constatator jumătate din minimul amenzii prevăzute în actul normativ pentru fapta sancţionată iar prin contravenţie nu s-a cauzat o pagubă şi nu există lucruri supuse confiscării, procesul-verbal nu se încheie şi orice urmărire încetează. Plata amenzii se face contra chitanţă, în care caz se va specifica contravenţia pentru care a fost încasată amenda427. Pot exista şi alte fapte care să determine încetarea efectelor juridice, cum ar fi deteriorarea sau pierderea înscrisului constatator al actului juridic. Astfel, permisul pentru deţinerea armelor se eliberează din nou când s-a deteriorat 428. De asemenea, se eliberează un nou act de identitate în cazul pierderii, distrugerii sau deteriorării, a furtului actului de identitate429. B. Încetarea efectelor prin intervenţia unui act Cazurile de încetare a efectelor prin intervenţia unui act presupun apariţia unui nou act juridic (administrativ, hotărâre judecătorească etc.) care să înlăture în totalitate sau în parte, definitiv sau temporar efectele unui act administrativ precedent. Aceste ipoteze sunt: suspendarea, revocarea şi anularea. 1) Suspendarea actelor de drept administrativ 422 423 424 425 426 427 428 429
104
R. Ionescu, op. cit., p.274. Art.7 din Decretul-Lege nr.10/1990. Art.7 din Legea nr.5/1971. Art.13, alin.1 din Legea nr.32/1968. Art.13, alin.4 din Legea nr.32/1968. Art.25, alin.1 din Legea nr.32/1968. Art.16, lit."b" din Decretul nr.367/1971. Art.9, lit."d" din Legea nr.5/1971.
Suspendarea reprezintă operaţiunea juridică care determină încetarea temporară a efectelor actelor administrative430. Cauzele care determină suspendarea constau în existenţa unor dubii cu privire la legalitatea sau oportunitatea unui act normativ sau individual. Din acest motiv respectivele cauze pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare adoptării actului juridic. Suspendarea durează până la elucidarea cauzelor care au determinat-o. Când se stabileşte în mod cert nelegalitatea sau neoportunitatea actului suspendarea încetează şi se dispune desfiinţarea actului juridic prin revocare sau anulare. Când nu mai există nici un dubiu cu privire la actul suspendat suspendarea încetează şi actul se repune în vigoare sau în executare. Suspendarea mai poarte să apară şi ca urmare a unei sancţiuni aplicate unui subiect de drept având ca efect tot o încetare temporară a consecinţelor juridice ale actului în cauză. Astfel, în caz de condamnare definitivă la închisoare dreptul de a deţine arme şi muniţii se suspendă431. De asemenea, plata pensiei şi a celorlalte drepturi aferente se suspendă pe timpul cât persoana execută o pedeapsă privativă de libertate432. Suntem în prezenţa suspendării atât în cazul în care un act intrat în vigoare nu mai produce temporar efecte juridice, cât şi în cazul în care se suspendă executarea unui act433. În literatura de specialitate434, considerându-se că actele juridice produc efecte din chiar momentul adoptării lor legale, s-a susţinut că intrarea acestora în vigoare la o dată ulterioară adoptării sau publicării ar reprezenta tot un caz de suspendare, ce operează de la data iniţială (de adoptare sau de publicare) până la data prevăzută pentru intrarea în vigoare. Acest punct de vedere nu poate fi acceptat întrucât suspendarea vizează o încetare temporară a efectelor juridice ale unui act intrat deja în vigoare şi care a produs deja efecte. Intrarea actului în vigoare la o dată ulterioară adoptării sau publicării nu este de esenţa suspendării întrucât nu sau produs efectele care urmează să fie suspendate. În acest caz suntem în prezenţa unei derogări de la principiul că actele juridice produc efecte din momentul publicării lor. În ipoteza în care un act ar intra în vigoare ulterior publicării lui, dar până la acea dată ar interveni un alt act juridic care ar stabili o nouă dată, ulterioară, peste termenul lui de intrare în vigoare, nici în acest caz nu am fi în prezenţa suspendării, întrucât actul de bază nu a produs încă efectele juridice, ci suntem în prezenţa prelungirii termenului de intrare în vigoare. Suspendarea se realizează prin acte juridice normative sau individuale sau poate fi de drept. Astfel, dispoziţiile ilegale ale autorităţilor de specialitate descentralizate ale administraţiei publice pot fi suspendate de către conducătorii organelor centrale ale administraţiei de stat. De asemenea, plângerea părţii vătămate împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei suspendă de drept executarea435 acestuia fără a mai fi necesară emiterea unui act de suspendare din partea organului care soluţionează plângerea. Suspendarea prin act juridic o dispune organul emitent al actului suspendat, chiar şi în lipsa prevederii legale exprese în acest sens, deoarece având dreptul de a emite un act cu atât mai mult îl ca putea şi suspenda. Suspendarea o mai poate dispune şi organul puterii administrative ierarhic superior organului administrativ emitent întrucât organele 430 431 432 433 434 435
I.Iovănaş, op. cit., p.285. Art.20, alin.2 din Decretul nr.367/1971. Art.60(1) din Legea nr.3/1977. Art.31, alin.3 din Legea nr.32/1968. R. Ionescu, op. cit., p.267. Art.31, alin.3 din Legea nr.32/1968. 105
supraordonate de conducere având de regulă, dreptul de anulare a actelor organelor subordonate pot exercita şi dreptul de suspendare, fără a mai fi nevoie de consacrarea expresă a acestuia din urmă. Organele ierarhic inferioare nu pot suspenda actele individuale şi normative ale organelor superioare. O suspendare de drept operează în cazul atacării de către prefect în faţa instanţei de contencios administrativ a unui act al consiliului local sau al primarului considerat ilegal436. Organele judecătoreşti au dreptul de a suspenda actele de drept administrativ cu caracter individual neexceptate de la controlul judecătoresc, fie în baza Legii nr.29/1990, fie în baza unor legi speciale, pe considerente de ilegalitate şi nu pe considerente de neoportunitate. În cazul actelor de drept administrativ cu caracter individual şi ilegal, necenzurabile de către instanţă nu poate opera suspendarea acestora întrucât introducerea unei acţiuni în justiţie împotriva acestor acte este inadmisibilă. Organele procuraturii nu pot suspenda actele organelor administraţiei de sta. Ele pot suspenda numai actele organelor administrative ce desfăşoară urmărirea şi cercetarea penală, actele organelor de deţinere şi de executare a pedepselor, propriile acte de drept administrativ şi cele ale organelor de procuratură subordonate, dar nu pot suspenda actele administrative ale organelor administraţiei de stat437. Reglementări mai vechi, abrogate438, prevedeau că în situaţia în care administraţia de stat era sesizată prin protestul procurorului cu privire la ilegalitatea unui act administrativ, iar aceasta nu examina în termen actul cu privire la care era sesizată, opera de drept suspendarea actului administrativ astfel atacat. Posibilităţile procedurale conferite de Legea nr.1/1978 de a ataca actele administrative prin reclamaţie şi sesizare de către persoanele fizice nu conferă caracter suspendativ acestor căi de atac, administraţia nefiind obligată să-şi suspende propriile acte sau executarea acestora în urma exercitării recursului administrativ, decât în cazurile expres prevăzute prin normele speciale. Desigur, în funcţie de motivele invocate de către autorul reclamaţiei sau a sesizării, organul de stat va putea dispune suspendarea actului ori a executării sale pe durata efectuării cercetărilor declanşate de exercitarea căii de atac. Pentru ca utilizarea unei căi administrative sau juridice de atac să determine de drept suspendarea unui act administrativ este necesară o prevedere expresă legată în acest sens care să oblige organul la această măsură (aşa cum este, definită, în cazul atacării la instanţa de contencios administrativ de către prefect a unui act al consiliului local sau în materia contravenţională). Procedura de suspendare este similară procedurii de adoptare a actelor juridice de către organul care a dispus suspendarea cu respectarea tuturor regulilor procedurale şi a formelor specifice care trebuie observate în acest caz. În literatura de specialitate439 s-a considerat că dreptul de suspendare ar aparţine organelor de stat doar atunci când este expres consacrat de lege, altfel organele emitente ar abuza de această facultate având posibilitatea de a refuza, pe cale ocolită, aplicarea propriului act juridic. Această concepţie nu poate fi împărtăşită. În primul rând, dreptul de suspendare a propriului act există pentru orice organ, indiferent de consacrarea sa legală, întrucât din 436 437
438 439
106
Art.122(4) din Constituţie. Gh.Boboş, I. Deleanu, "Organele statului socialist român", Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1974, p.311. Art.5, lit."a", art.6 din Legea nr.6/1952 (abrogată). R. Ionescu, op. cit., p.267-268.
moment ce organul poate să-şi anuleze sau să-şi revoce propriu act poate dispune şi suspendarea lui. În al doilea rând, organul nici nu ar trebui să recurgă la suspendare pentru a nu-şi aplica propriul act, putând să recurgă direct la revocarea lui. În sfârşit, tocmai pentru a nu recurge la o desfiinţare pripită şi nejustificată a propriilor acte ele sunt suspendate (temporar) pe durata efectuării cercetării, urmând ca, în final, să fie desfiinţate sau aplicate, în funcţie de rezultatele cercetării. 2. Revocarea actelor de drept administrativ Revocarea este operaţiunea juridică prin care organul administrativ emitent sau organul superior al administraţiei de stat scot din vigoare un act administrativ440. Când operaţiunea o face însăşi organul emitent suntem în prezenţa retractării sau a retragerii actului. Cauzele care determină revocarea rezidă în ilegalitatea sau neoportunitatea actului respectiv, putând fi anterioare, concomitente şi ulterioare adoptării actelor (deoarece actele administrative beneficiază şi de formalităţi posterioare emiterii lor şi care s-ar putea realiza prin încălcarea condiţiilor legale). În unele cazuri revocarea apare ca o sancţiune îndreptată împotriva beneficiarului unui act juridic, ca de exemplu, în cazul retragerii permisului de deţinere a armelor când titularul fără motive întemeiate, nu se prezintă la vizarea acestuia 441. Revocarea poate fi lipsită de acest caracter, ca, de exemplu, în ipoteza aceluiaşi permis care se retrage când titularul a murit sau a fost declarat dispărut printr-o hotărâre judecătorească442. Deşi neoportunitatea nu figurează ca o cauză de revocare expres indicată de lege, totuşi din moment ce se recunoaşte organului un drept de apreciere în alegerea soluţiei ce urmează să fie adoptată, legea îi acordă implicit şi posibilitatea de a revoca acelaşi act atunci când el nu mai corespunde nevoilor specifice care au determinat adoptarea lui, ca de exemplu, în cazul anulării brevetului de invenţie când se constată că aplicarea invenţiei ar afecta negativ dezvoltarea societăţii.443 Spre deosebire de suspendare444, în cazul revocării nelegalitatea sau neoportunitatea actului este certă. Revocarea are un caracter definitiv şi nu provizoriu, ca şi suspendarea. Efectele revocării se produc atât pentru trecut, cât şi pentru viitor. Dreptul de revocare al actelor de drept administrativ îşi are izvorul în principiul revocabilităţii acestor acte fundament, la rândul său, pe caracterul unilateral al actelor administrative (întrucât sunt emise fără consimţământul celuilalt subiect al raportului juridic). Actele normative pot fi întotdeauna desfiinţate de către organul emitent, iar cele individuale pot fi şi ele desfiinţate pentru că legea nu declară, decât cu unele excepţii, că actele administrative sunt stabile, definitive sau irevocabile, organul emitent nedezinvestindu-se, prin adoptarea lor, de dreptul de a reveni asupra deciziilor precedente. În mod obişnuit organele administraţiei de stat recurg la scoaterea din vigoare a propriilor acte normative prin abrogare. Ea se dispune şi prin acte normative ale organelor ierarhic superioare. Abrogarea poate fi expresă (directă sau indirectă) şi tacită, recomandându440 441 442 443 444
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.183. Art.17, lit."t" din Decretul 367/1971. Art.17, lit."g" din Decretul nr.367/1971. Art.12 din Legea nr.62/1974 (abrogată prin Legea nr.64/1991). I.Iovănaş, op. cit., p.260. 107
se forma directă445 şi numai în mod excepţional forma indirectă446. Căderea în desuetudine nu se poate admite în dreptul administrativ, ca modalitate de încetare a efectelor juridice ale unor acte normative, întrucât dinamica activităţii executive impune o strictă reglementare juridică a relaţiilor sociale, existând obligaţia legală a analizării periodice şi a abrogării normelor care nu mai corespund evoluţiei relaţiilor sociale447. Abrogarea o poate dispune organul emitent sau cel superior ierarhic prin acte administrative. Desfiinţarea se poate realiza fie concomitent cu adoptarea noului act juridic, fie fără adoptarea unui nou act. De regulă, încetarea efectelor unui act se dispune după aceeaşi procedură specifică adoptării actelor de către organul care dispune desfiinţarea. Dreptul de revocare implică, cu unele excepţii, şi dreptul de reformare sau de modificare a actelor. Acest drept aparţine, în primul rând, organului emitent al actului reformat, întrucât având dreptul de desfiinţare al actului propriu poate să modifice dispoziţiile aceluiaşi act. În al doilea rând, dreptul de reformare îl au organele supraordonate asupra tuturor actelor normative ale organelor ierarhic inferioare, cât şi asupra actelor individuale care nu sunt de competenţa exclusivă a organului inferior. În caz contrar, orice modificare dispusă de organul superior ar echivala cu o substituire în atribuţiile organului inferior, situaţie ce trebuie întotdeauna expres prevăzută de lege, chiar dacă, în principiu, organul superior are un drept de anulare sau de suspendare a actelor organelor subordonate. Desigur, organele supraordonate vor putea da, în baza raporturilor ierarhice, îndrumări obligatorii în sensul modificării actului considerat ilegal sau neoportun. Organul superior putând da îndrumări obligatorii pentru emiterea unui act determinat, cu atât mai mult va putea da îndrumări obligatorii organului subordonat în sensul modificării unui act deja emis 448, astfel încât acesta să fie reformat. Dreptul de reformare a actelor individuale ale organelor subordonate există cu atât mai mult cu cât un organ subordonat a acţionat în sfera atribuţiilor încredinţate de organul ierarhic superior. Reformarea actului este prezentă şi în cazul nulităţii parţiale a acestuia, când trebuie înlăturate sau modificate acele dispoziţii ce încalcă ordinea de drept şi care impun schimbarea conţinutului sau a formei actului. Modificarea actului se realizează prin acte juridice având cel puţin o forţă identică cu actul modificat. Când modificarea vizează un act superior, ce constituie baza de referinţă a unui act având forţă juridică inferioară, organul subordonat care a emis actul de executare va lua măsuri de modificare expresă a propriului act449. Revocarea se face, după aceeaşi procedură ca şi adoptarea sau emiterea actului în cauză, această regulă fiind valabilă şi pentru reformare. Dacă revocarea este dispusă de un organ supraordonat ea se va realiza după procedura de adoptare a actelor juridice ale acelui organ, fără obligativitatea motivării acţiunii de revocare sau de reformare, dacă legea nu o cere în mod expres. Dacă legea prevede pentru actul revocat sau reformat cerinţa motivării, ea trebuie să se reflecte şi în actul de revocare sau reformare. I. Actele administrative irevocabile 445 446 447 448 449
108
Art.88, alin.1 din Decretul nr.16/1976. Art.88, alin.1 din Decretul nr.16/1976. Art.90 din Decretul nr.16/1976. I.Iovănaş, op. cit., p.262. Art.92 din Decretul nr.16/1976.
Dacă în dreptul administrativ regula generală este revocabilitatea actelor administrative, există totuşi şi excepţii în senul că unele acte au un caracter irevocabil sau devin irevocabile şi anume: actele administrative jurisdicţionale, actele administrative pe baza cărora s-au format raporturi juridice de altă natură (civile, de muncă, de dreptul familiei), actele administrative care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitatea lor şi actele administrative realizate material. a) Actele administrative jurisdicţionale sunt irevocabile întrucât dispune stabilitatea lucrului judecat necesară pentru a împiedica perpetuarea unor stări conflictuale. Organul care le-a emis se dezinvesteşte de dreptul de a mai reveni asupra lor, astfel încât aceste acte, deşi acte de putere cu caracter unilateral devin irevocabile sub aspectul organului emitent. Aceasta nu înseamnă că prin exercitarea unor căi de atac în faţa organelor competent de jurisdicţie (de exemplu, hotărârea de reexaminare în materia invenţiilor450) nu se poate ajunge la anularea, reformarea sau emiterea unui alt act. b) Actele administrative în baza cărora s-au format raporturi juridice de altă natură (civile, de muncă) sunt irevocabile datorită generării unor raporturi neadministrative a căror legalitate sau oportunitatea nu mai intră în competenţa de verificare a organului emitent al respectivului act administrativ, acele raporturi încetând prin voinţa părţilor participante la raportul juridic ori prin hotărârea unui organ de jurisdicţie. Astfel, dacă în baza unui ordin de repartizare a unei suprafeţe locative, cu altă destinaţie decât cea de locuinţă451, se încheie un contract de închiriere, organul administrativ emitent al dispoziţiei nu mai poate, din momentul încheierii contractului să revoce actul administrativ, aşa cum o putea face până în acel moment, întrucât s-a stabilit un raport contractual în a cărui încetare prevalează voinţa părţilor sau hotărârea organului de jurisdicţie. Sunt irevocabile şi dispoziţiile de repartizare în muncă a unor absolvenţi din învăţământ, în urma încheierii contractului de muncă, în temeiul acelor dispoziţii, întrucât în perioada stagiaturii, spre deosebire de dreptul comun, contractul de muncă nu poate fi desfăcut nici măcar prin voinţa părţilor. În cazul introducerii acţiunii în justiţie împotriva unor acte administrative ilegale cu caracter individual, acestea nu devin irevocabile prin declanşarea acţiunii, aşa cum se susţine în unele opinii452, ci ele sunt suspendate pe durata litigiului, fie de drept, în cazul legilor speciale de control judecătoresc al actelor administrative, fie printr-un act al instanţei de judecată, în cazul Legii nr.29/1990, ceea ce împiedică pe moment administraţia să mai poată hotărî asupra propriului act453. Faptul că aceste acte administrative nu devin irevocabile, prin introducerea acţiunii în justiţie, se poate proba şi prin aceea că prin respingerea acţiunii introduse de reclamant, încetând şi starea de suspendare a actului, administraţia de stat va putea să-l modifice sau să-l desfiinţeze ceea ce ar fi inadmisibil în condiţiile irevocabilităţii pe care se pretinde că o dobândeşte actul454 în urma judecăţii respective. 450 451 452
453
454
Art.37 din Hotărârea Guvernului nr.152/1992. Art.46, alin.1 din Legea nr.5/1973. M.Mureşan, "Irevocabilitatea unor acte administrative pe baza cărora s-au stabilit raporturi de drept procesual civil", în R.R.D. nr.11/1973, p.70. T.Drăganu, "Consideraţii în lumina Legii nr.1/1967 cu privire la revocarea actelor administrative pe baza cărora s-au stabilit raporturi de drept procesual civil" în R.R.D. nr.9/1976, p.25. I.Santai, "Controlul judecătoresc asupra măsurii desfiinţării actelor de drept administrativ", în "Revista română de Drept" nr.6/1986, p.31/32. 109
c) Actele individuale care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitatea lor sunt acte irevocabile tocmai ca o expresie a acestei stabilităţi. Irevocabilitatea vizează numai actele individuale, întrucât cele normative sunt întotdeauna revocabile, chiar dacă ele consacră expres stabilitatea unor acte individuale. Stabilitatea actelor individuale trebuie să fie prevăzută sau trebuie să rezulte din normele de drept, astfel încât organul emitent să nu mai poată reveni asupra deciziei individuale emise455. Dreptul subiectiv, consacrat prin astfel de acte, trebuie să fie de un fel deosebit pentru ca actul să dispună de garanţia irevocabilităţii. O primă categorie de acte administrative irevocabile o formează cele care conferă drepturi patrimoniale importante care trebuie să dispună de garanţii deosebite prin valoarea lor pentru societate şi individ. Astfel, au fost considerate irevocabile acte prin care se atribuia în folosinţă pentru construcţie456 teren pe toată durata existenţei construcţiei457, întrucât ar fi inechitabil şi păgubitor ca un asemenea act să fie desfiinţat din moment ce titularul său a realizat construcţia, în caz contrar acestuia i s-ar cauza prejudicii însemnate. În aceeaşi categorie intră şi actele de stabilire a pensiilor şi a ajutoarelor sociale, decizii care sunt definitive, chiar dacă ele pot fi anulate, revocate sau suspendate, întrucât aceste cazuri de desfiinţare sunt limitativ şi expres prevăzute de lege, în mod restrictiv458, ceea ce nu le afectează caracterul lor stabil la nivelul întregii categorii de acte juridice. Sunt acte irevocabile autorizaţiile şi actele atributive de statut personal, ambele în situaţia când sunt impuse de lege, neavând caracter facultativ în ce priveşte emiterea lor. Organul este obligat să le emită dacă solicitantul întruneşte condiţiile legale necesare pentru beneficiul lor, iar actul nu se poate revoca după libera apreciere a organului emitent, întrucât această categorie de acte (diplome, certificate) au presupus o activitate anterioară, recunoscută titularului lor459. Revocarea acestor acte, în afara cazurilor expres prevăzute de lege, ar fi ineficientă pentru că în baza legii cel îndreptăţit dispune de dreptul subiectiv de a pretinde şi de a i se recunoaşte oricând acest drept solicitat şi satisfăcut prin emiterea actului. Analizând irevocabilitatea actelor care au generat drepturi subiective stabile, conform legii, vom remarca următoarele: - numeroase acte din această categorie sunt irevocabile chiar dacă legea le declară460 sau nu ca definitive ori irevocabile, deci chiar dacă nu le-a atribuit acest caracter în mod expres461, trebuind, pentru a identifica acest caracter, analizată natura dreptului subiectiv conferit de lege pentru a stabili dacă actul individual care-l materializează are un caracter irevocabil; - un act administrativ individual este irevocabil numai atunci când din normele care îi stau la bază rezultă în mod neîndoielnic, expres sau tacit, această trăsătură, iar caracterul irevocabil al actului individual nu implică şi caracterul irevocabil al actului normativ de bază, care poate fi
455 456 457 458 459 460 461
110
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.225. Art.10 din Legea nr.4/1973. Art.45 din Legea nr.3/1977. Art.60/61 din Legea nr.3/1977. I.Iovănaş, op. cit., p.263. Art.52(5) din Legea nr.3/1977. Art.30 din Legea nr.62/1974.
abrogat, noul act normativ putând suprima pentru viitor sau retroactiv irevocabilitatea actelor individuale într-un anumit domeniu în care au fost deja consacrate; - caracterul irevocabil al actului administrativ individual care a generat raporturi sau drepturi subiective stabile, nu este condiţionat de existenţa unor raporturi de altă natură juridică, decât cea administrativă, de exemplu, contractuală care, la rândul lor să garanteze irevocabilitatea drepturilor subiective – de aceea diploma de licenţă, de exemplu, este un act irevocabil indiferent de existenţa raportului contractul de muncă; - caracterul irevocabil al unor acte administrative individuale nu este afectat de faptul că legea prevede, cu titlu de excepţie, cazuri de revocare sau de anulare a unor asemenea acte462 sau consacră existenţa unor căi de atac cu privire la actele irevocabile. Condiţia este ca aceste cazuri să fie expres prevăzute463 sau să existe un drept virtual de revocare a actului numai atunci când el a fost emis prin vicierea voinţei organului sau în urma fraudei la lege. În acest sens legislaţia, dar mai ales practica administrativă şi cea judecătorească, au consacrat principiul revocării oricărui act administrativ obţinut prin manevre frauduloase sau dolosive, chiar dacă actul desfiinţat intră în categoria actelor irevocabile. d) Actele administrative realizate material devin irevocabile din momentul executării lor şi aceasta nu pentru că prin executare ar înceta caracterul unilateral al actului (caracter ce permite revocarea), iar din momentul executării el ar deveni bilateral (de unde posibilitate revocării lui unilaterale ar înceta464), ci pentru că prin executarea materială se creează o imposibilitate practică de schimbare a unu fapt consumat465, revocarea actului neputând restabili situaţia anterioară, trăsătură caracteristică, în special, actelor realizate instantaneu466. Pentru actele ce presupun o realizare materială succesivă revocarea are efecte numai pentru viitor. Irevocabilitatea acestor acte le vizează deopotrivă pe cele onerative, permisive şi prohibitive467, întrucât acestea nu se mai pot realiza ulterior revocării, în sensul că nu se mai pot îndeplini conduitele pretinse subiectelor la data executării actelor individuale. II. Revocarea actelor administrative dolosive şi frauduloase468 Actele de drept administrativ exceptate de la principiul revocabilităţii nu se pot desfiinţa pe considerente de nelegalitate ori de neoportunitate, decât dacă viciul ilegalităţii s-ar datora fraudei sau dolului la emiterea lor469. a) În cazul actelor administrative jurisdicţionale emise după o procedură specifică, problema revocării lor pe considerente de dol sau fraudă apare mai rar întrucât procedura lor de adoptare conferă suficiente garanţii în sensul emiterii lor cu respectarea legii. De altfel, existenţa căilor de atac împotriva acestor acte conferă posibilitatea anulării sau reformării lor, prin hotărârea organului de control jurisdicţional, dacă s-ar fi emis prin dol sau fraudă. 462 463
464
465 466 467 468 469
Art.59(1) din Legea nr.3/1977. Art.37(8) din Hotărârea Guvernului nr.152/1992 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Legii nr.64/1991. Dec.civ.nr.2214/17 august 1957 a Trib. Craiova, colegiul civil, publicată în "Legalitatea populară" nr.11/1957, p.1380. T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.235. T.Drăganu, op. cit., p.235; I.Iovănaş, op. cit., p.264. T.Drăganu, op. cit., p.235. Idem, op. cit., p.238 şi urm. I.Santai, "Căi procedurale de desfiinţare a actelor de drept administrativ stabilite", în "Revista Română de Drept" nr.3/1985, p.14/20. 111
b) În cazul actelor de drept administrativ care au generat şi raporturi juridice având o altă natură, de exemplu, contractuală, revocarea lor devine ineficientă din momentul încheierii contractului, caracterul ilegal al actului administrativ fiind stabilit, de exemplu, de instanţa de judecată şi pentru ordinul de repartizare a suprafeţei locative, în cadrul litigiului în care se va constata nulitatea contractului de închiriere. c) În cazul actelor administrative care au generat drepturi subiective stabile (de exemplu, diplome de licenţă, decizii de pensii etc.) nulitatea lor va putea fi constatată, de cele mai multe ori, de către organele administraţiei de stat anume desemnate prin lege (de exemplu, Comisia Superioară de Diplome) sau de către instanţa de judecată. d) În cazul actelor administrative realizate material revocarea lor este ineficientă ea putând opera numai până la momentul trecerii la executare, ulterior administraţia sau instanţa de judecată au posibilitatea ca în mod excepţional se repună lucrările în starea iniţială, nu atât prin revocarea sau anularea actului ilegal, ci emiţând, după caz, acte cum ar fi cele de demolare a construcţiilor, efectuate în baza unei autorizaţii obţinute în mod fraudulos. Precizăm că în toate aceste ipoteze dolul sau frauda trebuie să provină de la sau şi de la partea din raportul juridic care îşi întemeiază dreptul subiectiv pe actul ilegal. În acest caz respectivul act nu se va mai putea considera ca având un caracter irevocabil deoarece s-ar conferi drepturi subiective stabile tocmai în favoarea celui vinovat de fraudă sau dol, ori este de principiu că nimeni nu poate beneficia de efectele propriei sale culpe. Recunoaşterea caracterului stabil al unor drepturi obţinute în mod fraudulos ar duce la legalizarea unei situaţii în vădită contradicţie cu legea, motiv pentru care nu suntem în prezenţa unor "drepturi câştigate". Dacă actul administrativ cu caracter stabil, dar ilegal, a fost emis ca urmare a culpei exclusive a organului de stat(de exemplu, atribuirea terenului în folosinţă pentru construirea unui imobil s-a făcut printr-o hotărâre emisă cu încălcarea formelor procedurale legale) în acest caz, considerăm, că nu mai poate opera revocarea actului sau chiar ar opera o revocare ea nu poate fi imputată titularului de stat, după cum acesta (beneficiarul) nu poate fi obligat nici la suportarea unor consecinţe prejudiciante. Deoarece actele exceptate de la principiul revocării au o stabilitate deosebită, de regulă, numai un organ de jurisdicţie administrativă sau justiţia pot dispune suprimarea efectelor juridice în sensul desfiinţării actului, încetarea raporturilor de altă natură juridică decât cea administrativă, a drepturilor şi obligaţiilor, aducerea lucrurilor la starea iniţială etc. Organul administrativ indus în eroare sau a cărui funcţionar se face vinovat de fraudă solicită organului de jurisdicţie, justiţiei, organului ierarhic superior, după caz, să dispună desfiinţarea actului, atunci când această operaţiune nu este de competenţa organului emitent al actului în cauză. 3) Anularea actelor de drept administrativ470 Anularea actelor de drept administrativ reprezintă sancţiunea aplicată acestora pentru considerente de ilegalitate şi poate fi dispusă de către organele administraţiei de stat ierarhic superioare, de organele judecătoreşti, iar în unele cazuri speciale de organele procuraturii. Anularea poate privi atât acte normative cât şi acte individuale. Ea este determinată de cauze anterioare concomitente şi ulterioare adoptării actelor administrative. Aceste cauze pot viza atât ilegalitatea actului administrativ, în sensul unei încălcări a condiţiilor de formă sau 470
112
I.Iovănaş, op. cit., p.265 şi urm.
procedurale ale acestor acte, cât şi, uneori, netemeinicia lor, adică aplicarea greşită a legii la situaţiile ce îşi găsesc rezolvare prin actele administraţiei de stat. Efectele anulării se produc atât pentru trecut, cât şi pentru viitor. Spre deosebire de suspendare, anularea reprezintă o încetare definitivă a efectelor juridice, întocmai ca şi revocarea, deoarece ilegalitatea actului este dovedită cu certitudine. În timp ce revocarea poate fi dispusă numai de către organul emitent al actului ori de către organele administraţiei de stat ierarhic superioare în mod direct, sau pe lângă care funcţionează organul administrativ al cărui act este revocat (în cadrul raporturilor de subordonare organică), anularea poate fi dispusă şi de organe ale administraţiei de stat superioare în mod indirect, ori de organe care nu fac parte din sistemul ierarhic al organului emitent al actului anulat (de exemplu, organe de inspecţie şi control), cât şi organele judecătoreşti. De aceea, terminologic noţiunea de anulare este mai corectă decât noţiunea de revocare sugerând o desfiinţare a actului care provine de la un organ neemitent al actului a cărui efecte încetează. În sfârşit, spre deosebire de revocare, anularea nu vizează şi neoportunitatea. Organele administrative ierarhic superioare au un drept de anulare a actelor ilegale ale organelor subordonate asupra cărora exercită un drept de control general. Organele de administraţie activă nu vor putea, cu unele excepţii, anula actele organelor administrative de jurisdicţie. Organele ierarhic superioare ale administraţiei de stat, care nu dispun de un drept de control general şi care nu sunt supraordonate organic, ci numai funcţional, ca de exemplu, prefectul în raporturile sale cu serviciile publice în teritoriu ale autorităţilor centrale, au numai un drept de suspendare actelor administrative ilegale aparţinând organelor în cauză. Dreptul de anulare al organelor administrative ierarhic superioare, care exercită un drept de control general asupra organelor subordonate, există chiar dacă nu este expres prevăzut de lege, tocmai ca o consecinţă a acestui control. În schimb, când un organ administrativ superior sau central nu dispune de dreptul de control general el poate exercita dreptul de anulare sau cel de suspendare a actelor organelor inferioare numai atunci când acestea sunt expres consacrate delege. Organele judecătoreşti au un drept de control general asupra legalităţii actelor administrative individuale cu caracter ilegal în condiţiile stabilite de lege471 sau în cazurile expres prevăzute prin legi speciale472, în afara excepţiilor legale putând dispune anularea acestor acte. Organele de procuratură pot anula actele ilegale ale organelor administrative de cercetare şi de urmărire penală, acte de drept procesual penal, în calitatea lor de organe de supraveghere a urmăririi penale. Procuratura poate însă anula actele administrative ale organelor de deţinere şi de executare a pedepselor, pe considerente de ilegalitate, precum şi propriile acte de administraţie internă. Anularea actelor de drept administrativ pe considerente de ilegalitate sau de nulitate are următoarele efecte; - actul administrativ este desfiinţat retroactiv în efectele sale din momentul anulării actului şi până la data când el a fost pus în aplicare, cât şi pentru viitor; 471 472
Art.1 din Legea nr.29/1990. De pildă, Legea nr.32/1968, Legea nr.70/1991, Legea nr.69/1992. 113
- se înlătură prezumţia de legalitate a actului şi încetează caracterul executoriu al acestuia; - anularea nu suprimă efectele materiale consumate ca urmare a executării actului lovit de nulitate, dar va afecta raporturile juridice de altă natură, decât administrativă (civilă, de muncă etc.) care se vor desfiinţa după mijloacele specifice acelor ramuri de drept.
114
Secţiunea 12 Sancţiunile actelor de drept administrativ
12.1. Noţiunea sancţiunii juridice administrative Principiul legalităţii impune stricta respectare a legilor şi a celorlalte acte juridice subordonate lor în activitatea organelor de stat, inclusiv în activitatea executivă. Încălcarea legalităţii de către administraţia publică atrage atât sancţionarea activităţii ilegale cât şi a autorului ei, funcţionarul administrativ, care poate răspunde disciplinar 473, contravenţional474 sau penal475, în funcţie de gravitatea încălcării săvârşite, cât şi patrimonial476 sau material477 dacă fapta ilicită a cauzat prejudicii evaluabile pecuniar. Sancţionare activităţilor ilegale comise se face cu scopul de a înlătura efectele juridice care pot leza societatea, drepturile şi interesele subiectelor de drept. Sancţiunile specifice aplicate unor aspecte ale activităţii executive prin care s-a încălcat legea sunt nulităţile şi inexistenţa care lovesc, în general, actele juridice de orice natură ale administraţiei de stat şi, în primul rând, actele de drept administrativ, afectate de viciul ilegalităţii. Aceste sancţiuni nu se pot aplica faptelor material-juridice sau simplelor operaţiuni tehnico-materiale, chiar dacă s-au săvârşit cu încălcarea legii, întrucât ele producând doar efecte de natură materială anularea acestora ne mai putând readuce lucrurile la starea lor iniţială478. Dimpotrivă, actele juridice fiind manifestări de voinţă se vor putea desfiinţa, în efectelor, tot prin manifestări de voinţă contrare primelor şi pe care le înlătură. După gravitatea viciilor care afectează legalitatea actelor de drept administrativ şi după efectele lor asupra acestora distingem între sancţiunile inexistenţei şi cele ale nulităţilor. În literatura de specialitate se utilizează fie o clasificare tripartită (în inexistenţă, nulitate absolută şi nulitate relativă)479, fie o clasificare bipartită a acestor sancţiuni (în nulităţi absolute şi nulităţi relative)480. 12.2. Inexistenţa actelor de drept administrativ Actele de drept administrativ posedă prezumţia de legalitate ceea ce le face să fie considerate ca fiind conforme în întregime cu legea, chiar dacă sunt ilegale, atâta timp cât ilegalitatea lor nu este dovedită iar actul nu este desfiinţat. Uneori viciul ilegalităţii este atât de evident şi afectează în aşa măsură actul încât acesta este lipsit de prezumţia de legalitate "ab initio", astfel încât se poate considera că actul nici nu a luat fiinţă. În unele ramuri de drept (cum sunt dreptul civil sau dreptul familiei) s-a contestat utilitatea distincţiei dintre 473 474 475 476 477 478 479 480
Art.13 din Legea nr.1/1970, art.100(1) din Codul Muncii. Art.1 din H.C.M. nr.1822/1970. Titlul IV cap.I din Codul Penal. Art.998 şi urm.din Codul civil. Art.102 şi urm din Codul Muncii. T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.148-149. Idem, op. cit., p.148-149. R. Ionescu, op. cit., p.176 (ediţia 1960); M.Anghene, "Controlul judecătoresc al legalităţii actelor administrative exercitate pe cale indirectă" în "Justiţia Nouă", nr.22/1963, p.12-12. 115
sancţiunea inexistenţei şi cea a nulităţii, în special a celei absolute 481, deşi în acele ramuri s-a ridicat, pentru prima dată, problema inexistenţei actelor juridice. Astfel, practica judiciară a stabilit că atunci când vânzătorii nu au semnat un contract, nici nu au intenţionat vreodată să vândă imobilul specificat în el, este cazul de a se face "constatarea inexistenţei actului"482. De asemenea, în mod similar, s-a pus problema inexistenţei căsătoriei încheiate între persoane de acelaşi sex, în dreptul familiei 483. Literatura juridică civilistă a adus o serie de obiecţiuni distincţiei dintre inexistenţă şi nulitate absolută, pledând pentru menţinerea ca sancţiune, în respectiva ramură, doar a sancţiunii nulităţii absolute, alături de nulitatea relativă. S-ar părea, la prima vedere, că noţiunea de "inexistenţă" sugerează lipsa oricărui efect 484 juridic . Desigur, un act inexistent nu generează, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice conform intenţiei autorului său, dar totuşi el poate produce efecte juridice echivalând cu un fapt material-juridic (licit sau ilicit) putând avea ca efect, de exemplu, obligaţia restituirii prestaţiei necuvenite pe drept, cum ar fi plata nedatorată a unui impozit fixat prin act inexistent. S-ar părea, că deşi teoretic se poate distinge inexistenţa de nulitate absolută, practic efectul este acelaşi, întrucât în ambele situaţii actul este desfiinţat în întregime cu efect retroactiv. Totuşi distincţia, între cele două sancţiuni, este marcată de faptul că actul lovit de nulitate absolută continuă să producă efecte juridice, în baza prezumţiei de legalitate, până în momentul în care se constată, cu efect retroactiv, nulitatea actului administrativ de către organele competente, pe când în cazul inexistenţei actul nu beneficiază de la bun început de această prezumţie şi nu poate fi pus în executare. În ce priveşte regimul juridic485 al celor două sancţiuni nu putem constata o identitate în sensul că ambele se constată prin hotărâre judecătorească. În cazul inexistenţei actului administrativ se poate refuza punerea lui în executare, fie de către organul de stat, ca subiect activ, fie de către subiectul pasiv, fără a mai fi necesară o hotărâre judecătorească de constatare a inexistenţei şi în aşteptarea căreia actul să fie aplicat, datorită, caracterului său executoriu, întrucât s-ar putea antrena unele prejudicii. Mai mult, spre deosebire de dreptul civil, în dreptul administrativ însăşi organul emitent sau cel de execuţie poate constata din oficiu inexistenţa actului juridic. Caracterul unitar al dreptului486 nu impune ca în toate ramurile sale, inclusiv în dreptul civil şi administrativ, să existe o unitate în ceea ce priveşte regimul sancţionator aplicabil actelor juridice, întrucât nici un principiu de drept nu interzice consacrarea unor sancţiuni proprii, inclusiv a sancţiunilor inexistenţei487, în unele ramuri de drept, asigurându-se astfel o mai puternică apărare, din considerente specifice, a legalităţii în acele ramuri.
481 482 483 484 485 486
487
116
T. Popescu, "Teoria generală a obligaţiilor", Editura ştiinţifică Bucureşti, 1969, p.91. Dec.civ.nr.1801/12 oct.1956 a Coleg.civ.a Trib. Sup.în "C.D." pe 1956, p.370-372. I.Albu, "Dreptul familiei", Ed.Did. şi Ped., Bucureşti, 1975, p.86. I.B.Noviţki, "Actele juridice. Prescripţia acţiunii" E.S.P.L.E.J., Bucureşti, 1956, p.76. "Tratat de drept civil", Ed.Academiei, Bucureşti, 1967, p.341. V.Gh.Tarhon, "Consideraţii în legătură cu teoria nulităţilor actelor juridice în dreptul administrativ", în "Justiţia Nouă" nr.6/1966, p.19-32. T.Drăganu, "Nulităţile actelor administrative individuale", în "Studia napocensia", seria drept I, Edit.Academiei R.S.R., Bucureşti, 1974, p.66.
În dreptul administrativ raţiunea introducerii sancţiunii inexistenţei prezintă, spre deosebire de dreptul civil, un mare interes practic. Într-adevăr, în baza prezumţiei de legalitate, ce caracterizează actele administrative, ele sunt executorii de drept producând efecte până în momentul desfiinţării lor. În cazul inexistenţei prin simpla ei constatare, făcută de orice subiect interesat, prezumţia este înlăturată fără o procedură deosebită, actul neavând nici măcar aparenţa de legalitate şi fiind lipsit de caracterul executoriu. Cauzele inexistenţei rezidă în lipsa unuia, a unora sau a tuturor elementelor esenţiale ale actelor de drept administrativ, respectiv voinţa, subiectul, obiectul şi motivul. Spre deosebire de dreptul civil, unde lipsa chiar a unui element esenţial, de exemplu a voinţei, în unele situaţii, potrivit unei practici judiciare constante, nu duce la inexistenţa ori la nulitatea absolută a actului, ci la cea relativă în beneficiul celui care nu şi-a dat consimţământul sau a cărui voinţă lipseşte488, în dreptul administrativ nu se poate accepta o asemenea rezolvare. Astfel, dacă un act administrativ trebuie să fie emis în comun de mai multe organe, dar se emite numai de către unul singur, acest act trebuie considerat inexistent. De asemenea, dacă un act administrativ este emis de către un funcţionar după eliberarea sa din funcţie actul este inexistent prin lipsa calităţii juridice a subiectului decident. Situaţia este similară şi în cazul lipsei obiectului actului administrativ (de exemplu, emiterea unei autorizaţii de înstrăinare pentru o construcţie care nu mai există) ori în cazul lipsei motivului actului (de exemplu, când se emite actul de sancţionare contravenţională pentru o faptă penală). În sfârşit, nepublicarea unor anumite acte administrative, de pildă, hotărârile guvernamentale, atrage inexistenţa489. 12.3. Efectele inexistenţei actelor de drept administrativ Efectele inexistenţei acestor acte sunt următoarele: 1) Nu există prezumţia de legalitate şi nu operează caracterul executoriu al actului, a cărui existenţă şi executare poate fi contestată şi respectiv refuzată; 2) Invocarea inexistenţei o poate face orice subiect de drept interesat, participant la raportul juridic respectiv, la cerere sau din oficiu, oricând, întrucât nu operează prescripţia; 3) Viciul inexistenţei actului administrativ îl poate constata orice instanţă judecătorească490, indiferent de competenţa sa materială sau teritorială în soluţionarea litigiilor referitoare la ilegalitatea actelor administrative şi indiferent de faptul că dacă acel act ar fi fost numai ilegal instanţa nu îl putea cenzura, nici în baza Legii nr.29/1990, nici în baza altor legi speciale, deoarece organele judecătoreşti vor putea înlătura actul administrativ, a cărei inexistenţă este invocată pe calea excepţiei, de la soluţionarea litigiului pus în mişcare pentru alte considerente decât inexistenţa actului administrativ; 4) În cazul actelor inexistente căile administrative de atac se pot exercita oricând, respectiv reclamaţia şi sesizarea, pentru a se constata inexistenţa actelor juridice; 5) Dacă viciul inexistenţei vizează acte administrative din categoria celor irevocabile sau definitive, problema stabilităţii lor nu se mai pune deoarece irevocabilitatea vizează numai actele legal emise491 nu şi pe cele inexistente;
488 489 490 491
"Tratat de drept civil", p.341. Art.107(4) din Constituţie. T.Drăganu, "Actele administrative şi faptele asimilate lor", p.60. T.Drăganu, "Nulităţile actelor administrative individuale", op. cit., p.67. 117
6) Actele civile, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc. bazate pe acte administrative inexistente se desfiinţează după procedura specifică acelor ramuri de drept; 7) Organul de stat nu poate fi ţinut să emită un act individual în temeiul unui act normativ inexistent şi nici obligat la executarea unui act individual afectat de inexistenţă; 8) Actul inexistent nu produce efecte juridice valabile nici pentru trecut şi nici pentru viitor, indiferent de data invocării viciului care-l afectează; 9) Inexistenţa formalităţilor procedurale legal necesare adoptării actului administrativ antrenează nevalabilitatea acestuia din urmă. 12.4. Diviziunea nulităţilor în dreptul administrativ Nulitatea reprezintă sancţiunea care loveşte actele juridice, lipsindu-le de acele efecte juridice în vederea cărora aceste acte au fost constituite. Şi în dreptul administrativ, întocmai ca şi în dreptul civil492, distingem următoarele categorii de nulităţi: a) După modul lor de consacrare, nulităţile pot fi exprese, adică prevăzute de lege (de exemplu, în cadrul modificărilor sau adăugirilor, altele decât cele legale şi care atrag nulitatea actului de identitate493) şi nulităţi virtuale, neprevăzute de lege dar care se deduc din norme (de exemplu, adoptarea actului juridic fără majoritatea cerută de lege494); b) După întinderea efectului lor distructive, distingem nulităţi totale, care desfiinţează actul în întregime (de exemplu, emiterea actului fără avizul conform) şi nulităţii parţiale, carel desfiinţează numai în parte (de exemplu, dacă viza de stabilire a domiciliului s-a obţinut fraudulos, operează numai anularea ei495 fără anularea actului de identitate pe care este menţionată); c) Sub aspectul cauzelor care le determină şi a regimului juridic nulităţile se divid în nulităţi absolute şi nulităţi relative, pentru prima ipoteză exemplificăm situaţia procesuluiverbal de constatare a săvârşirii contravenţiei din care dacă lipseşte un element prevăzut de lege actul este lovit de nulitate absolută496, în timp ce lipsa semnăturii de pe înscrisul constatator al hotărârii consiliului local497, determină nulitatea relativă a acesteia; d) După modul lor de constatare, nulităţile pot fi nulităţi de drept şi nulităţi constatate de organele de stat (administrative sau judiciare); e) După obiectul lor, deci după elementul la care se referă, nulităţile pot fi nulităţi de fond, cele care vizează conţinutul actului juridic şi nulităţi de formă care derivă din încălcarea condiţiilor procedurale ale actelor de drept administrativ. Nulitatea actelor de drept administrativ fiind diferită de cea a actelor civile regulile sancţiunii civile nu se pot extinde în dreptul administrativ Actele civile ale administraţiei de stat vor fi însă supuse regimului juridic al nulităţilor din dreptul civil. Precizăm câteva din deosebirile de esenţă a nulităţilor din cele două ramuri de drept. a) Nulitatea administrativă este determinată de ilegalitate, iar după unele opinii şi de neoportunitate, în timp ce nulitatea în dreptul civil este antrenată, în general, de încălcarea legii; 492 493 494 495 496 497
118
Gh.Fekete, I.Zinveliu, "Drept civil", op. cit., p.182 şi urm. Art.12 din Legea nr.5/1971. Art.29, alin.1 din Legea nr.69/1991. Art.10, 11 din Decretul nr.68/1976 (abrogat). Art.17, alin. ultim din Legea nr.32/1968. Art.30, alin.1 din Legea nr.69/1991.
b) Dacă în dreptul civil regula este aceea că nu există nulitate fără ca ea să fie expres prevăzută de lege (de exemplu, art.803, 822, 823 etc. din Codul civil) în afara cazurilor când se încalcă regulile de interes general sau se lezează intereselor părţilor, situaţie în care nulitatea poate fi virtuală, în dreptul administrativ nulitatea derivă din încălcarea condiţiilor de fond sau de formă ale actelor administrative, fără să mai fie necesară existenţa unor prevederi legale exprese în acest sens. Motivul acestei deosebiri esenţiale derivă din faptul că nulităţile civile ocrotesc, în general, drepturile şi interesele părţilor din raportul juridic în timp ce nulităţile administrative au ca scop prioritar garantarea intereselor generale498 chiar şi în cazul actelor individuale şi cu atât mai mult în cazul actelor normative. c) În cazul distincţiei dintre nulităţile totale şi nulităţile parţiale apar sensibile diferenţieri după cum actul administrativ este individual sau este normativ. 1) În cazul actelor normative care includ, de regulă, mai multe norme, nulitatea parţială se poate manifesta afectând numai o parte a actului juridic, adică una sau mai multe norme care contravin normelor cu forţă juridică superioară. Existenţa unui act normativ în parte valabil este pe deplin compatibilă cu concepţia juridică generală asupra nulităţii, dânduse posibilitatea ca prin suprimarea normelor ilegale sau prin modificarea ori confirmarea lor să se păstreze dispoziţiile care nu contravin legii şi să se menţină actele individuale emise în temeiul normelor rămase valabile. Practic nici nu s-ar putea refuza aplicarea unui act de drept administrativ, care are un caracter executoriu, atunci când se întemeiază pe dispoziţii normative vădit legale. Condiţia de menţinere parţială a actului normativ este ca normele ilegale să nu reprezinte tocmai regulile de bază, osatura pe care se sprijină întregul act, întrucât, în caz contrar, actul este nul în întregul său. Se mai poate întâmpla ca unul sau mai multe elemente ale unei norme juridice să fie ilegale. Dacă acel element nu este esenţial pentru existenţa normei aceasta se va putea aplica. De exemplu, dacă norma reglementează o anumită situaţie, iar ipoteza şi dispoziţiile ei sunt în conformitate cu legea, conduita urmată de subiecţi şi conformă cu reglementarea trebuie considerată legală. Caracterul ilegal al sancţiunii prevăzute de acea normă nu afectează legalitatea măsurilor luate cu respectarea celorlalte două elemente, respectiv ipoteza şi dispoziţia. Dacă elementul ilegal este esenţial pentru existenţa normei, de exemplu, ipoteza normei stabileşte o faptă contravenţională, dar care cuprinde trăsăturile unei infracţiuni, întreaga normă este ilegală, deoarece generează o imposibilitate practică de aplicare şi a celorlalte două elemente, respectiv dispoziţia şi sancţiunea. 2) În ipoteza actelor individuale de drept administrativ este mai greu să se facă o distincţie atât de netă între nulitatea totală şi nulitatea parţială, deoarece actul este unitar prin existenţa unei singure cauze şi a unui singur obiect, necuprinzând prevederile multiple de genul clauzelor contractuale civile, dintre care unele se pot menţine chiar dacă altele sunt ilegale. De aceea, în mod practic, nulitatea actelor administrative individuale este totală. De exemplu, dacă autorizaţia de înstrăinare a fost emisă cu greşita individualizare topografică a imobilului actul este nul în întregul său. Pot însă exista şi cazuri de nulităţi parţiale ale unor acte individuale. De exemplu, dacă prin actul de sancţionare contravenţională se stabileşte, alături de amenda administrativă legal aplicată, şi măsura confiscării unor bunuri care nu pot fi preluate pe cale administrativă, actul 498
Alex.I.Petrescu, "Curţile administrative", Bucureşti, 1937, p.154. 119
trebuie considerat valabil numai în ceea ce priveşte partea referitoare la sancţiune şi nu cea relativă la măsura confiscării. d) Mijlocul procedural de desfiinţare totală sau parţială, relativă sau absolută a actelor de drept administrativ, este fie revocarea de către organul emitent fie anularea dispusă de către alte organe de stat. 12.5. Nulităţile absolute şi nulităţile relative în dreptul administrativ Terminologic legislaţia administrativă consacră doar noţiunea de nulitate absolută, în timp ce nulitatea relativă este subînţeleasă întotdeauna ca o nulitate virtuală. Nulitatea absolută, consacrată legal, este, de regulă, o nulitate expresă, denumită "nulitate" (a procesului-verbal în materie contravenţională)499, "anulare" (în ipoteza anulării menţiunii de schimbare a domiciliului)500 sau "caz de nulitate" (de exemplu, a actului de identitate)501 ori "nulitate de drept". În literatura administrativă reluându-se distincţia civilistă dintre nulităţile absolute şi cele relative s-a considerat că actele de drept administrativ sunt nule când sunt în vădită contradicţie cu legea, încălcând cerinţele ei esenţiale şi sunt anulabile când încalcă cerinţe ori au lipsuri neesenţiale. Consecinţele acestor deosebiri, conform unei opinii, ar fi următoarele502: - în cazul nulităţii absolute a actului ea poate fi invocată de către orice organ sau persoană care pot refuza executarea, în timp ce nulitatea relativă o poate invoca doar cel cu drepturi şi interese lezate prin acel act; - actul nul nu poate fi validat, neavând o existenţă juridică, în timp ce actul anulabil se poate confirma prin îndreptarea viciilor de formă sau a lipsurilor neesenţiale; - când se constată nulitatea actului nu este necesară revocarea întrucât actul nu a putut produce efecte valabile pentru trecut şi viitor, în timp ce actul anulabil trebuie revocat de către organele competente. Teoria civilistă a nulităţilor aplicată integral în dreptul administrativ poate genera serioase obiecţii503. În primul rând, în dreptul civil controlul legalităţii actelor juridice îl înfăptuieşte justiţia iar nu o parte a raportului juridic, ca în dreptul administrativ, respectiv chiar organul de stat emitent al actului ori cel ierarhic superior, de aceea pentru a hotărî asupra valabilităţii actului civil instanţa trebuie, în prealabil sesizată. De aceea, în dreptul civil există acte cu privire la a căror nulitate sesizarea o poate face numai cel vătămat şi există şi acte cu privire la a căror valabilitate sesizarea o poate face nu numai partea ocrotită ci şi orice interesat, inclusiv instanţa de judecată ce va putea ridica din oficiu, în cadrul litigiului dedus în faţa ei, problema nulităţii absolute a unui act juridic. În dreptul administrativ distincţia dintre cele două categorii de nulităţi, absolută şi relativă sub aspectul subiecţilor îndreptăţiţi a le invoca, nu este atât de netă, întrucât operând principiul oficialităţii, organul de stat poate verifica din proprie iniţiativă sau din oficiu şi poate constata în acelaşi mod nulitatea absolută sau relativă a propriului său act ori a actelor 499 500 501 502 503
120
Art.17, alin. ultim din Legea nr.32/1968. Art.10 din Decretul nr.68/1976 (abrogat). Art.12, alin. ultim din Legea nr.5/1971. M.Anghene citat de T.Drăganu în "Actele de drept administrativ", p.157. T.Drăganu, op. cit., p.157 şi urm.
organelor subordonate. O asemenea posibilitate există atât în cazul actelor administrative emise din oficiu cât şi a actelor emise la cerere, întrucât caracterul unilateral al actelor administrative, cât şi calitatea organului de stat ca participant la raportul juridic şi emitent al actului, îl îndreptăţesc din oficiu să cerceteze legalitatea propriilor acte, dispunând, în măsura în care acest drept nu îi este suprimat ori actul nu este definitiv sau irevocabil, desfiinţarea actului în cauză. În al doilea rând, în dreptul civil se face distincţie între cele două categorii de nulităţi sub aspectul posibilităţii de prescriere a acţiunii prin care se invocă nulitatea. În dreptul administrativ, în baza principiului oficialităţii, oricând organul va putea verifica legalitatea actelor sale ori ale organelor subordonate, fără a mai fi necesară sesizarea lui în termen de către vreo parte interesată. Mai mult, el are obligaţia verificării legalităţii actului şi obligaţia desfiinţării lui indiferent de termenul care s-a scurs între emiterea actului şi constatarea nulităţii lui. Se ştie că în dreptul administrativ formele controlului (intern şi extern) presupun o verificare permanentă şi din oficiu a activităţii executive existând obligaţia de a desfiinţa sau de a propune desfiinţarea actelor ilegale. O asemenea posibilitate vizează, deopotrivă, atât actele revocabile, cât şi cele declarate, potrivit legii, definitive, atunci când viciul nulităţii este determinat de manopere dolosive sau frauduloase. Desigur, dacă actul administrativ a generat raporturi juridice de altă natură decât cea administrativă, cum sunt cele civile, de muncă etc., ele se vor desfiinţa după procedura specifică acelor ramuri de drept. Sub aspectul posibilităţii de invocare din oficiu a nulităţii, fie ea absolută, fie relativă constatăm următoarele: - nu există un termen general de prescripţie în ce priveşte invocarea lor, putând fi oricând invocate, organul având totuşi obligaţia ca în termenul prevăzut de lege504 să se pronunţe asupra reclamaţiei sau a sesizării prin intermediul cărora subiectele de drept au semnalat cazurile de ilegalitate; - organul administrativ poate, ca regulă generală, să-şi desfiinţeze propriul act fără existenţa unei norme legale exprese care-l împuterniceşte în acest sens; - dacă actul administrativ ilegal a generat şi alte raporturi juridice administrative afectate de ilegalitatea actului de putere şi asupra cărora administraţia de stat nu mai are puterea de a hotărî, se poate pune în modul specific acelor raporturi problema dreptului organului de stat sau a altor subiecte de a invoca nulitatea. În al treilea rând, dacă în dreptul civil nulitatea absolută operează în cazul încălcării unor interese generale, în dreptul administrativ ea poate opera chiar dacă se vizează interese de ordin personal ori local putând fi instituită în interesul părţii care o invocă. În dreptul administrativ un act individual trebuie emis şi cu respectarea intereselor generale. În mod similar un act normativ poate leza interese personale când viciul ilegalităţii lui se reflectă în actul individual. În al patrulea rând, dacă în dreptul civil nulităţile absolute nu se pot confirma, în dreptul administrativ o nulitate invocată din oficiu, poate fi, uneori, confirmată cu efect retroactiv, chiar dacă ea are un caracter absolut. Astfel actul administrativ pus în executare în lipsa acordului emis de un organ ierarhic superior, poate beneficia ulterior executării de acest acord, ceea ce acoperă cu efect retroactiv ilegalitatea sau nulitatea iniţială a actului juridic. Nulitatea actelor de drept administrativ prezintă importanţă şi în cazul în care instanţa de judecată soluţionează un litigiu în care se ridică problema ilegalităţii unui act administrativ 504
Art.11 din Legea nr.1/1978. 121
individual. În cazul în care obiectul acţiunii în justiţie îl constituie tocmai anularea actului administrativ, instanţa de judecată, după caz, dispune măsura anulării actului. Dacă nulitatea actului se invocă pe cale incidentală, pe calea excepţiei de ilegalitate, într-un proces pus în mişcare pe un alt temei decât ilegalitatea actului, instanţa de judecată deşi nu anulează actul, constatând nulitatea lui îl înlătură de la soluţionarea respectivului litigiu. Considerăm că în faţa instanţei de judecată nu pot opera cu privire la nulităţile actelor administrative aceleaşi reguli ca şi cele din dreptul civil material, de exemplu, în materia prescripţiei. De aceea instanţa va putea invoca din oficiu şi oricând pe parcursul procesului, neregularitatea unui act administrativ, întocmai ca şi oricare parte din proces. Invocarea nulităţii actelor administrative în faţa instanţei de judecată nu poate să le schimbe natura lor juridică, convertindu-le în nulităţi civile, deoarece nulitatea îşi păstrează regimul juridic propriu ramurii de drept căreia îi aparţine, indiferent de natura organului chemat să o constate sau să se pronunţe asupra ei, Desigur, procedura invocării şi soluţionării nulităţii se va face cu respectarea cerinţelor procedurale specifice organului de jurisdicţie care trebuie să soluţioneze problema. Elementul care permite stabilirea caracterului absolut sau relativ al nulităţii în dreptul administrativ este felul normei lezate. Încălcarea normelor imperative atrage nulitatea absolută, iar încălcarea acelor dispozitive determină nulitatea relativă. În general, normele imperative apără interese generale, iar cele dispozitive interese personale. În categoria normelor imperative intră prevederile care se referă la elementele esenţiale şi la condiţiile de valabilitate ale actelor administrative, normele privind competenţa şi procedura administrativă etc. În categoria normelor dispozitive intră acele reguli referitoare la formalităţile procedurale neesenţiale, cum ar fi, de exemplu, semnarea înscrisului constatator al unui act juridic adoptat în mod valabil de un organ colegial. Nulitatea actelor de drept administrativ produce efecte juridice faţă de părţile raportului juridic şi faţă de terţi, efecte analizate în paragraful consacrat anulării actelor administrative505.
505
122
Cap.XIV, paragraf 11, pct.III, lit.B, 3.
CUPRINS PARTEA a III-a..........................................................................................................................3 ACTIVITATEA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE.......................................................................3 Capitolul XIII..........................................................................................................................3 Introducere în activitatea executivă........................................................................................3 1. Activitatea executivă – formă fundamentală de activitate a statului...........................3 2. Formele concrete ale activităţii executive...................................................................4 3. Decizia administrativă.................................................................................................7 4. Activitatea decizională a administraţiei publice.........................................................9 5. Cercetarea activităţii executive şi a deciziei administrative.....................................11 TITLUL V.................................................................................................................................14 FORMELE CONCRETE ALE ACTIVITĂŢII EXECUTIVE.................................................14 Capitolul XIV........................................................................................................................14 Actele de drept administrativ................................................................................................14 Secţiunea 1........................................................................................................................14 Generalităţi privind actele de drept administrativ.............................................................14 1.1. Denumirea actelor de drept administrativ..........................................................14 1.2. Definiţia actelor de drept administrativ.............................................................15 1.3. Trăsăturile actelor de drept administrativ..........................................................15 1.4. Regimul juridic al actelor de drept administrativ..............................................15 Secţiunea 2........................................................................................................................18 Elementele actelor de drept administrativ.........................................................................18 2.1. Voinţa manifestată în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat......................18 2.2. Obiectul actelor de drept administrativ..............................................................21 2.3. Motivele actelor de drept administrativ.............................................................22 2.4. Organul emitent al actului juridic......................................................................23 2.5. Termenul şi condiţia în actele de drept administrativ........................................25 Secţiunea 3........................................................................................................................27 Condiţiile de valabilitate ale actelor de drept administrativ.............................................27 3.1. Emiterea actelor de către organele cu competenţă decizională.........................28 3.2. Conformitatea actelor de drept administrativ cu forma prevăzută de lege........34 3.3. Conformitatea actelor de drept administrativ cu conţinutul legii......................36 3.4. Conformitatea actelor administrative cu scopul legii........................................37 Secţiunea 4........................................................................................................................38 Caracteristicile actelor de drept administrativ..................................................................38 123
4.1. Caracterul unilateral...........................................................................................38 4.2. Caracterul legal al actelor de drept administrativ..............................................41 4.3. Caracterul obligatoriu al actelor de drept administrativ....................................43 4.4. Caracterul executoriu al actelor administrative.................................................45 4.5. Caracterul oportun (actual) al actelor administrative.........................................46 Secţiunea 5........................................................................................................................50 Procedura actelor de drept administrativ..........................................................................50 5.1. Generalităţi privind procedura administrativă...................................................50 5.2. Noţiunea de proces şi de procedură administrativă decizională........................52 5.3. Etapele procedurii administrative decizionale...................................................53 5.4. Reglementarea legală a procedurii administrative.............................................54 5.5. Unele principii ale procedurii decizionale.........................................................56 5.6. Necesitatea codificării procedurii administrative..............................................57 Secţiunea 6........................................................................................................................59 Pregătirea elaborării actelor de drept administrativ..........................................................59 Secţiunea 7........................................................................................................................64 Adoptarea actelor de drept administrativ..........................................................................64 7.1. Apariţia necesităţii elaborării deciziei...............................................................64 7.2. Deliberarea.........................................................................................................66 7.3. Votarea...............................................................................................................67 7.4. Forme procedurale concomitente adoptării actelor de drept administrativ.......68 7.5. Forme procedurale ulterioare adoptării actelor de drept administrativ..............74 Secţiunea 8........................................................................................................................81 Executarea actelor de drept administrativ.........................................................................81 8.1. Obiectul executării administrative.....................................................................81 8.2. Subiectul execuţiei administrative.....................................................................81 8.3. Formele execuţiei administrative.......................................................................81 8.4. Metode de executare în administraţia de stat.....................................................82 8.5. Forme procedurale ale executării administrative...............................................84 Secţiunea 9........................................................................................................................86 Căile administrative de atac..............................................................................................86 9.1. Noţiunea şi clasificarea căilor administrative de atac........................................86 9.2. Elementele şi caracteristicile căilor administrative de atac...............................87 9.3. Procedura de soluţionare a recursului administrativ..........................................88 Secţiunea 10......................................................................................................................90 Clasificarea actelor de drept administrativ.......................................................................90 10.1. Clasificarea actelor după întinderea efectelor juridice.....................................90 10.2. Clasificarea actelor după conduita prescrisă....................................................90 10.3. Clasificarea după situaţia juridică generată.....................................................91 10.4. Clasificarea actelor după subiectul lor.............................................................92 10.5. Clasificarea actelor administrative după procedura lor...................................93 10.6. Actul administrativ jurisdicţional....................................................................93 124
Secţiunea 11......................................................................................................................99 Efectele actelor administrative..........................................................................................99 11.1. Noţiunea, natura şi importanţa efectelor juridice.............................................99 11.2. Întinderea efectelor actelor administrative.......................................................99 Secţiunea 12....................................................................................................................115 Sancţiunile actelor de drept administrativ.......................................................................115 12.1. Noţiunea sancţiunii juridice administrative...................................................115 12.2. Inexistenţa actelor de drept administrativ......................................................115 12.3. Efectele inexistenţei actelor de drept administrativ.......................................117 12.4. Diviziunea nulităţilor în dreptul administrativ...............................................118 12.5. Nulităţile absolute şi nulităţile relative în dreptul administrativ....................120 CUPRINS............................................................................................................................123
Parlamentul României Lege nr. 554 din 2 decembrie 2004 Legea contenciosului administrativ Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1154 din 7 decembrie 2004
Parlamentul României adoptă prezenta lege. CAPITOLUL I Dispoziţii generale Subiectele de sezină Art. 1. - (1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim 125
şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public. (2) Se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. (3) Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorităţii administrative nu poate fi înlăturat decât prin justiţie, poate sesiza instanţa competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate. (4) Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază că încălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenţei unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităţilor publice emise cu exces de putere, sesizează instanţa de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate. (5) Când Ministerul Public apreciază că, prin excesul de putere, concretizat în emiterea unui act administrativ normativ, se vatămă un interes public, va sesiza instanţa de contencios administrativ competentă de la sediul autorităţii publice emitente. (6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se va pronunţa, la cerere, şi asupra legalităţii actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor civile produse. (7) Persoana vătămată în drepturile sale sau în interesele sale legitime, prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului neconstituţionale, se poate adresa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile prezentei legi. (8) În condiţiile prezentei legi, acţiunile în contencios administrativ pot fi introduse de prefect şi de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici,
126
precum şi de orice persoană de drept public vătămată într-un drept sau, după caz, când s-a vătămat un interes legitim. (9) Participarea în instanţă a reprezentantului Ministerului Public este obligatorie. Pentru situaţia prevăzută la alin. (5), instanţa, din oficiu sau la cerere, poate introduce în cauză organismele sociale cu personalitate juridică interesate.
Semnificaţia unor termeni Art. 2. - (1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii: a) persoana vătămată - orice persoană fizică sau juridică ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vătămate prin acte administrative; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate şi organismele sociale care invocă vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat; b) autoritatea publică - orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public; c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect: - punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; - executarea lucrărilor de interes public; - prestarea serviciilor publice; - achiziţiile publice; d) act administrativ-jurisdicţional - actul juridic emis de o autoritate administrativă cu atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict,
127
după o procedură bazată pe contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la apărare; e) contenciosul administrativ - activitatea de soluţionare, de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul sa născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim; f) instanţa de contencios administrativ, denumită în continuare instanţă - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi tribunalele administrativ-fiscale; g) nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri - faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen; h) refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere - exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea; i) plângere prealabilă - plângerea prin care se solicită autorităţii publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării acestuia; j) act de comandament cu caracter militar - actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activităţii din cadrul forţelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanţilor de a da ordine subordonaţilor în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război, sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar; k) serviciu public - activitatea organizată sau autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii, după caz, a unui interes public; l) interes public - interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice; m) exces de putere - exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege;
128
n) drept vătămat - orice drept fundamental prevăzut de Constituţie sau de lege, căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ; o) interes legitim privat - posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat; p) interes legitim public - posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept fundamental care se exercită în colectiv ori, după caz, în considerarea apărării unui interes public; r) organisme sociale interesate - structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative; s) pagubă iminentă - prejudiciu material viitor, dar previzibil cu evidenţă sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice ori a unui serviciu public; ş) instanţă de executare - instanţă care a soluţionat fondul litigiului de contencios administrativ. (2) Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal. Tutela administrativă Art. 3. - (1) Prefectul poate ataca, în termenele prevăzute la art. 11, în faţa instanţei de contencios administrativ, actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale. (2) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică, în condiţiile prezentei legi şi ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată. (3) Până la soluţionarea cauzei, actul atacat potrivit alin. (1) şi (2) este suspendat de drept. Excepţia de nelegalitate
129
Art. 4. - (1) Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată instanţa de contencios administrativ competentă, suspendând cauza. (2) Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor. (3) Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în 48 de ore de la pronunţare ori de la comunicare şi se judecă în 3 zile de la înregistrare, cu citarea părţilor prin publicitate. (4) În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. Actele nesupuse controlului şi limitele controlului Art. 5. - (1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar. (2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară. (3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. (4) În litigiile prevăzute la alin. (3) nu sunt aplicabile prevederile art. 14 şi 21. Actele administrativ-jurisdicţionale Art. 6. - (1) Jurisdicţiile administrative speciale sunt facultative şi gratuite. 130
(2) Actele administrativ-jurisdicţionale pot fi atacate direct la instanţa de contencios administrativ competentă potrivit art. 10, în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea nu exercită căile administrativjurisdicţionale de atac. (3) Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să nu utilizeze calea administrativ-jurisdicţională de atac, va notifica aceasta organului administrativ-jurisdicţional competent. Termenul prevăzut la alin. (2) începe să curgă de la data notificării. (4) Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să renunţe la calea administrativ-jurisdicţională în timpul soluţionării acestui litigiu, va notifica intenţia sa organului administrativjurisdicţional sesizat, care emite o decizie ce atestă renunţarea la jurisdicţia administrativă specială. Termenul prevăzut la alin. (2) începe să curgă de la data comunicării acestei decizii. CAPITOLUL II Procedura de soluţionare a cererilor în contenciosul administrativ Procedura prealabilă Art. 7. - (1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsură organului ierarhic superior, dacă acesta există. (2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru aceasta. (3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7). (4) Plângerea prealabilă, formulată potrivit prevederilor alin. (1), se soluţionează în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. g).
131
(5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, precum şi în cazul prevăzut la art. 4 alin. (2), nu este obligatorie procedura prealabilă. (6) Plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contractele administrative are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile din Codul de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător. (7) Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie. Obiectul acţiunii judiciare Art. 8. - (1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă adresată autorităţii publice emitente sau dacă nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut la art. 7 alin. (4), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a cererii. (2) Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de aplicarea şi executarea contractului administrativ. (3) La soluţionarea litigiilor prevăzute la alin. (2) se va avea în vedere regula după care principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public.
132
Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului Art. 9. - (1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate. (2) Instanţa de contencios administrativ, dacă apreciază că excepţia îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituţională şi suspendă soluţionarea cauzei pe fond. (3) Instanţa de contencios administrativ, după pronunţarea Curţii Constituţionale, repune cauza pe rol şi va da termen, cu citarea părţilor, numai dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională. În caz contrar, respinge acţiunea ca inadmisibilă pe fond. (4) În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, sesizarea instanţei de contencios administrativ se va face în condiţiile art. 7 alin. (5) şi ale art. 11 alin. (1) şi (2), cu precizarea că termenele încep să curgă de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Instanţa competentă Art. 10. - (1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, de până la 5 miliarde lei, se soluţionează, în fond, de tribunalele administrativfiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluţionează, în fond, de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege specială nu se prevede altfel. 133
(2) Recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ-fiscale se judecă de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, iar recursul împotriva sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel se judecă de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, dacă prin lege specială nu se prevede altfel. (3) Reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanţa de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale. Termenul de introducere a acţiunii Art. 11. - (1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: a) data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii; b) data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşi termenul prevăzut la alin. (2); c) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative. (2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului. (3) În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile alin. (2). (4) Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând. (5) Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripţie, iar termenul prevăzut la alin. (2) este termen de decădere. Documentele necesare
134
Art. 12. - Reclamantul va anexa la acţiune copia actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorităţii publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. În situaţia în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea publică, precum şi orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile. Citarea părţilor, relaţii Art. 13. - (1) La primirea cererii, instanţa va dispune citarea părţilor şi va putea cere autorităţii al cărei act este atacat să îi comunice de urgenţă acel act, împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei. (2) În situaţia în care reclamant este un terţ în sensul art. 1 alin. (2) sau când acţiunea este introdusă de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public, instanţa va cere autorităţii publice emitente să îi comunice de urgenţă actul atacat împreună cu documentaţia care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei. (3) În mod corespunzător situaţiilor prevăzute la alin. (1) şi (2), după caz, se va proceda şi în cazul acţiunilor care au ca obiect refuzul de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege sau un interes legitim. (4) Dacă autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de instanţă lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi obligat, prin încheiere interlocutorie, să plătească statului, cu titlu de amendă judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată. Suspendarea executării actului Art. 14. - (1) În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, o dată cu sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond.
135
(2) Instanţa va rezolva cererea de suspendare, de urgenţă, cu citarea părţilor. (3) Când în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav funcţionarea unui serviciu public administrativ de importanţă naţională, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusă şi de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, prevederile alin. (2) aplicându-se în mod corespunzător. (4) Încheierea sau, după caz, sentinţa prin care se pronunţă suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunţare. Solicitarea suspendării prin acţiunea principală Art. 15. - (1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula o dată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond. (2) Dispoziţiile alin. (2) şi (4) ale art. 14 se aplică în mod corespunzător. (3) Hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de drept, iar introducerea recursului, potrivit art. 14 alin. (4), nu suspendă executarea. Introducerea în cauză a funcţionarului Art. 16. - (1) Cererile în justiţie prevăzute de prezenta lege vor putea fi formulate şi personal împotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică respectivă.
136
(2) Persoana acţionată astfel în justiţie îl poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul. Judecarea cererilor Art. 17. - (1) Cererile adresate instanţei se judecă de urgenţă şi cu precădere în şedinţă publică, în completul stabilit de lege. (2) Pentru cererile formulate în baza prezentei legi se percep taxele de timbru prevăzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările şi completările ulterioare, pentru cauzele neevaluabile în bani, cu excepţia celor care au ca obiect contractele administrative, care se vor taxa la valoare. (3) Hotărârile vor fi redactate şi motivate de urgenţă, în cel mult 10 zile de la pronunţare. Soluţiile pe care le poate da instanţa Art. 18. - (1) Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris. (2) Instanţa este competentă să se pronunţe, în afara situaţiilor prevăzute la art. 1 alin. (8), şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii. (3) În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. (4) Atunci când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcţie de starea de fapt, instanţa poate: a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte; b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit; c) impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii; d) suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere; e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale.
137
(5) Soluţiile prevăzute la alin. (1) şi la alin. (4) lit. b) şi c) pot fi stabilite sub sancţiunea unei penalităţi pentru fiecare zi de întârziere. Termenul de prescripţie pentru despăgubiri Art. 19. - (1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2). (3) Cererile prevăzute la alin. (2) se supun normelor prezentei legi în ceea ce priveşte procedura de judecată şi taxele de timbru. Recursul Art. 20. - (1) Hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la pronunţare ori de la comunicare. (2) Recursul suspendă executarea şi se judecă de urgenţă. (3) În cazul admiterii recursului, instanţa de recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul în fond, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere. Când hotărârea primei instanţe a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor referitoare la competenţa materială din prezenta lege, cauza se va trimite la instanţa competentă. Când hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanţă. Judecarea recursului în situaţii deosebite Art. 21. - (1) Recurentul, în situaţii deosebite, cum ar fi împlinirea termenului până la care îşi poate valorifica dreptul pretins, va putea solicita preşedintelui instanţei competente să soluţioneze recursul şi stabilirea termenului de judecată a recursului chiar înainte de primirea dosarului. (2) Cererea de fixare a unui termen de urgenţă, însoţită de dovada înregistrării recursului la instanţa de fond, se soluţionează în termen de 24 de ore de la prezentarea acesteia preşedintelui instanţei de recurs. (3) Soluţia de admitere a cererii se comunică de îndată instanţei de fond, care are obligaţia redactării hotărârii atacate, a comunicării 138
acesteia părţilor, precum şi a expedierii dosarului, într-un termen de 5 zile. (4) Motivarea recursului se poate face, sub sancţiunea nulităţii pentru tardivitate, în termen de două zile de la comunicare. (5) Procedura de citare a părţilor şi de comunicare a motivelor de recurs se va efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informaţiilor scrise. CAPITOLUL III Procedura de executare Titlul executoriu Art. 22. - Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile, prin care s-au admis acţiunile formulate potrivit dispoziţiilor prezentei legi, constituie titluri executorii. Obligaţia publicării Art. 23. - Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile, prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ, sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Ele se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, la cererea instanţei de executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de publicitate. Obligaţia executării Art. 24. - (1) Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris, executarea hotărârii definitive şi irevocabile se va face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii. (2) În cazul în care termenul nu este respectat, se va aplica conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o
139
amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere. (3) Neexecutarea sau nerespectarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile pronunţate de instanţa de contencios administrativ şi după aplicarea amenzii prevăzute la alin. (2) constituie infracţiune şi se sancţionează cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la 25.000.000 lei la 100.000.000 lei. Instanţa de executare Art. 25. - (1) Sancţiunea şi despăgubirile prevăzute la art. 24 alin. (2) se aplică, respectiv se acordă, de instanţa de executare, la cererea reclamantului. Hotărârea se ia în camera de consiliu, de urgenţă, cu citarea părţilor. (2) Cererea prevăzută la alin. (1) este scutită de taxa de timbru. (3) Hotărârea pronunţată de instanţa de executare poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunţare. (4) Prevederile alin. (1)-(3) se aplică, în mod corespunzător, şi pentru punerea în executare a hotărârilor instanţelor de contencios administrativ date pentru soluţionarea litigiilor ce au avut ca obiect contracte administrative. Acţiunea în regres Art. 26. - Conducătorul autorităţii publice se poate îndrepta cu acţiune împotriva celor vinovaţi de neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun. În cazul în care cei vinovaţi sunt funcţionari publici, se vor aplica reglementările speciale. CAPITOLUL IV Dispoziţii tranzitorii şi finale Judecarea cauzelor aflate pe rol Art. 27. - Cauzele aflate pe rolul instanţelor la data intrării în vigoare a prezentei legi vor continua să se judece potrivit legii aplicabile în momentul sesizării instanţei.
140
Completarea cu dreptul comun Art. 28. - (1) Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, precum şi cu procedura reglementată de prezenta lege. Compatibilitatea aplicării unor norme ale Codului de procedură civilă se stabileşte de instanţă, cu prilejul soluţionării excepţiilor. (2) Acţiunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul Public, de prefect şi de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, precum şi cele introduse împotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase. Corelarea terminologică Art. 29. - Ori de câte ori într-o lege specială anterioară prezentei legi se face trimitere la Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 sau generic la instanţa de contencios administrativ, trimiterea se va socoti făcută la dispoziţiile corespunzătoare din prezenta lege. Dispoziţii tranzitorii Art. 30. - Până la constituirea tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile se soluţionează de secţiile de contencios administrativ ale tribunalelor. Intrarea în vigoare Art. 31. - (1) Prezenta lege intră în vigoare la 30 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I. (2) Pe aceeaşi dată se abrogă Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 122 din 8 noiembrie 1990, cu modificările ulterioare, precum şi orice alte dispoziţii contrare. Această lege a fost adoptată de Parlamentul României, cu respectarea prevederilor art. 75 şi ale art. 76 alin. (1) din Constituţia României, republicată. 141
PREŞEDINTELE CAMEREI DEPUTAŢILOR PREŞEDINTELE SENATULUI, VALER DORNEANU TĂRĂCILĂ Bucureşti, 2 decembrie 2004. Nr. 554.
142
p. DORU IOAN
